SOU 2000:53
Varor utan faror - förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Betänkande från Kemikalieutredningen
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Genom beslut vid regeringssammanträdet den 15 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (Dir. 1998:91).
Utredningen har antagit namnet Kemikalieutredningen (M1998:09).
Med stöd av bemyndigandet den 15 oktober 1998 förordnades f.d. generaldirektören Arne Kardell den 18 december 1998 som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades generaldirektören Gunnar Bengtsson (fr.o.m. den 18 december 1998), föreståndaren Cynthia de Wit (fr.om. den 18 december 1998) och miljöchefen Lena Gevert (fr.o.m. den 22 februari 1999).
Som experter att biträda utredningen förordnades hovrättsassessorn Egon Abresparr (fr.o.m. den 19 mars 1999), docenten Håkan Björndal (fr.o.m. den 19 mars 1999), doktorn i medicinsk vetenskap Sten Flodström (fr.o.m. den 19 mars 1999), docenten Sven Ove Hansson (fr.om. den 26 april 1999), styrelseledamoten Mikael Karlsson (fr.o.m. den 15 juni 1999) civilingenjören Birgitta Melin (fr.om. den 29 september 1999) vice verkställande direktören Anita Ringström (fr.o.m. den 19 mars 1999), kanslirådet Eva Sandberg (fr.o.m. den 19 mars 1999), departementssekreteraren Maria Sandqvist (fr.om. den 1 november 1999), professorn Mats Tysklind (fr.o.m. den 19 mars 1999) och departementssekreteraren Gia Wickbom (fr.o.m. den 19 april 1999).
Som huvudsekreterare förordnades departementssekreteraren Mona Blomdin Persson. (fr.o.m. den 8 februari 1999). Som sekreterare förordnades docenten Peter Sundin (fr.o.m. den 1 maj 1999) och avdelningsdirektören Ingela Andersson (fr.o.m. den 1 juni 1999). Sekreterare i utredningen har också varit departementssekreteraren Kristian Seth (fr.o.m. den 1 juni t.o.m. den 29 oktober 1999), pol. stud. Jennie Jansson
(fr.o.m. den 7 februari 2000 t.o.m. den 30 april 2000) samt juristen Åsa Wiklund Fredström (fr.o.m. den 17 januari 2000 t.o.m. den 19 mars 2000).
Assistenter till utredningen har varit Jessica Karlsson (fr.o.m. mars 1999 t.o.m. aug. 1999), Eva Pettersson (fr.o.m. aug. 1999 t.o.m. mars 2000) samt fil. kand. Marika Kallio-Göthlin (fr.o.m mars 2000).
De sakkunniga har inte lämnat några särskilda yttranden. Utredningen har bestämt att experter inte får avge särskilda yttranden.
Vi överlämnar härmed vårt betänkande Varor utan faror – förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53).
Vi fortsätter vårt arbete med att se över Kemikalieinspektionens framtida inriktning, resurser m.m. i enlighet med tilläggsdirektiv den 18 maj 2000.
Stockholm i juni 2000
Arne Kardell
/Mona Blomdin Persson Ingela Andersson Peter Sundin
Innehåll
Fackordlista......................................................................................11
Sammanfattning ................................................................................17
1 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner och genomförande ..........................................................................37
1.1 Uppdraget........................................................................ 37 1.2 Avgränsningar.................................................................. 40 1.3 Några viktiga definitioner .................................................. 45 1.4 Arbetets uppläggning och genomförande ............................ 47 1.5 Samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle ................................................................ 50
2 Utgångspunkter.......................................................................53
2.1 Sammanfattning av utgångspunkterna ................................ 53 2.2 Vilka problem finns med dagens kemikalieanvändning? ....... 55 2.2.1 Många ämnen, många kemiska produkter och många varor .............................................................................. 55 2.2.2 Kunskapsbrist .................................................................. 56 2.2.3 På vilket sätt kan kemikalier vara farliga? .......................... 57 2.2.4 Stora volymer av farliga ämnen......................................... 58 2.2.5 Vad vet vi om risker och effekter? .................................... 59 2.3 Kemikaliepolitik och kemikaliekontroll ................................ 64 2.3.1 Principer och lagstiftning................................................... 64 2.3.2 Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö ................................. 66 2.3.3 Varuperspektivet allt viktigare ........................................... 68 2.3.4 Ämnens farliga egenskaper bör vara tillräcklig grund för utfasning.......................................................................... 69 2.3.5 Åtgärder behövs både på nationell och internationell nivå .... 70 2.3.6 Både hårda och mjuka styrmedel behövs............................ 71
6 Innehåll SOU 2000:53
3 EU behöver en ny kemikaliestrategi ......................................75
3.1 Inledning.......................................................................... 75 3.2 Några utgångspunkter för EU:s kemikaliearbete ................. 76 3.3 Miljöorienterad produktpolicy............................................. 78 3.3.1 Varför behövs en miljöorienterad produktpolicy inom EU?... 78 3.3.2 Vad bör en miljöorienterad produktpolicy innehålla? ............ 80 3.4 Ny kemikaliestrategi......................................................... 82 3.4.1 Varför behövs en ny kemikaliestrategi? .............................. 82 3.4.2 Vad bör den nya kemikaliestrategin innehålla?.................... 83
4 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper.......................................93
4.1 Kunskapsbristerna är stora................................................ 95 4.2 Testkraven inom EU idag.................................................. 96 4.2.1 Existerande ämnen........................................................... 96 4.2.2 Nya ämnen...................................................................... 97 4.2.3 Testkraven inom EU i förhållande till OECD:s minimidata ............................................................................. 99 4.3 Flera initiativ har redan tagits........................................... 100 4.4 Förslag till ett system för mer kunskap............................. 100 4.4.1 Utredningens bedömning och förslag................................ 100 4.4.2 Kemikontorets synpunkter............................................... 105 4.5 Faktorer som komplicerar testningen................................ 106 4.6 Testmetoderna behöver förändras ................................... 107
5 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt farliga egenskaper.................................................................109
5.1 Utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen ............................................................ 110 5.1.1 Vad innebär det att ett ämne är persistent? ...................... 111 5.1.2 Vad innebär det att ett ämne är bioackumulerbart? ........... 112 5.1.3 Vilka metoder är lämpliga för att avgöra om ett ämne skall omfattas av kriterierna? .................................................. 113 5.1.4 Förslag till utfasningskriterier för egenskapen ”långlivad” hos ämnen ..................................................................... 120 5.1.5 Förslag till utfasningskriterier för egenskapen ”bioackumulerbar” hos ämnen......................................... 127 5.1.6 Utredningens kriterier i förhållande till kriterier som föreslagits av andra myndigheter och organisationer.......... 132
Innehåll 7
5.2 Utfasningskriterier för cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande ämnen.............................................................. 136 5.2.1 Cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen.......................................... 136 5.2.2 Hormonstörande ämnen.................................................. 140 5.3 Metaller och metallföreningar.......................................... 148 5.3.1 Allmänna prioriteringsgrunder.......................................... 149 5.4 Kemikontorets syn på avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper .......................................................... 152
6 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar av kemiska ämnen......................................................................153
6.1 Inledning........................................................................ 153 6.2 EU:s regler på kemikalieområdet..................................... 154 6.2.1 Rättsliga grunder för EU:s kemikalieregler ....................... 154 6.2.2 Rättsakter på kemikalieområdet....................................... 155 6.3 Klassificering och märkning av kemiska ämnen – ämnesdirektivet.............................................................. 157 6.4 Klassificering och märkning av kemiska preparat – preparatdirektivet ........................................................... 161 6.5 Begränsningar av farliga ämnen och preparat – begränsningsdirektivet m.m. ............................................ 163 6.6 Riskbedömning av existerande ämnen – förordningen om existerande ämnen.......................................................... 170 6.7 Bekämpningsmedelsdirektiven (växtskyddsmedel och biocider) ........................................................................ 174 6.8 Produktdirektiv och harmoniserade produktstandarder....... 177 6.9 Förslag till ändringar i vissa enskilda produktdirektiv .......... 183 6.9.1 Kristalldirektivet............................................................. 183 6.9.2 Batteridirektivet.............................................................. 184 6.9.3 Gödselmedelsdirektivet ................................................... 185 6.9.4 Direktiv om typgodkännande av motorfordon.................... 186 6.10 EMAS........................................................................... 187 6.11 Direktiv om producentansvar för varor............................. 189 6.12 Export och import av vissa farliga ämnen......................... 190 6.13 Utsläppsregleringar......................................................... 191 6.14 Tillsyn och inspektionsverksamhet inom EU ..................... 193
7 Förslag till åtgärder i Sverige ................................................199
7.1 Beskrivning av miljöbalken ur ett kemikalie- och varuperspektiv................................................................ 199 7.1.1 Bakgrund, mål och tillämpningsområde............................. 200
8 Innehåll SOU 2000:53
7.1.2 De allmänna hänsynsreglerna .......................................... 200 7.1.3 Miljökvalitetsnormer ....................................................... 205 7.1.4 Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ..................................................................... 206 7.1.5 Särskilda bestämmelser om kemiska produkter ................. 208 7.2 Förslag till åtgärder med stöd av miljöbalken..................... 211 7.2.1 Förslag om nationella förbud av kemiska produkter och varor ............................................................................ 211 7.2.2 Förslag om miljökvalitetsnormer....................................... 215 7.2.3 Förslag vad gäller miljöfarlig verksamhet.......................... 217 7.3 Informativa och marknadsdrivna styrmedel...................... 221 7.3.1 Kemikalieinspektionens OBS-lista.................................... 221 7.3.2 Offentlig upphandling...................................................... 229 7.3.3 Positiv miljömärkning ...................................................... 231 7.3.4 Miljövarudeklarationer .................................................... 238 7.3.5 Miljöledningssystem........................................................ 240 7.4 Förslag till fortsatt arbete ................................................ 242 7.4.1 Förslag till fortsatt utredningsarbete ................................. 243 7.4.2 Åtgärder för att begränsa förekomsten av metaller i vissa användningsområden ...................................................... 250 7.4.3 Återvinning av metaller................................................... 257
8 Förslag till övrigt internationellt arbete ................................263
8.1 Kemikalier, varor och internationell handel....................... 263 8.1.1 Inledning........................................................................ 263 8.1.2 Handelspolitik och miljöskydd .......................................... 265 8.2 Förenta nationerna (FN) ................................................. 271 8.2.1 Mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet (IFCS) ............ 274 8.2.2 Konvention med globala begränsningar för de mest skadliga ämnena (POP:s)................................................ 277 8.2.3 FN:s ekonomiska kommission för Europas konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP).................................................................... 279 8.2.4 Övrigt arbete inom FN .................................................... 281 8.3 Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) ........................................................................ 284 8.4 Andra miljökonventioner/deklarationer ............................. 287 8.4.1 Ozonnedbrytande ämnen – Montrealprotokollet................ 288 8.4.2 Nordsjökonferenserna – Esbjergdeklarationen.................. 289 8.4.3 Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (OSPAR) .............................................. 291 8.4.4 Konventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön (Helsingforskonventionen)............................................... 294
Innehåll 9
8.5 Nordiska ministerrådet.................................................... 295 8.6 Näringslivets internationella samarbete............................. 298 8.6.1 Internationella standardiseringsorganisationen, ISO ........... 298 8.6.2 Kemiska industrin: Ansvar och Omsorg ........................... 302
9 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning ............................................................................303
9.1 Behov av forskning......................................................... 303 9.1.1 Dagens svenska miljöforskning........................................ 305 9.1.2 Förslag till forskning om ämnens egenskaper och effekter . 308 9.1.3 Förslag till samhällsvetenskaplig forskning ........................ 313 9.1.4 Behov av teknisk forskning ............................................. 315 9.1.5 Förslag till metodutveckling ............................................. 316 9.2 Behov av miljöövervakning.............................................. 321 9.2.1 Dagens svenska miljöövervakning.................................... 322 9.2.2 Förslag till förstärkt miljöövervakning ............................... 326 9.3 Uppföljning med hjälp av indikatorer ................................ 329
10 Konsekvenser av utredningens förslag ................................333
10.1 Krav på konsekvensanalyser m.m. .................................. 333 10.1.1 Hur kan konsekvenserna bedömas?................................. 333 10.2 Utgångspunkter i konsekvensanalyserna .......................... 336 10.2.1 Utredningens syn på kostnadseffektivitet.......................... 339 10.2.2 Miljökravens betydelse för lönsamhet och konkurrenskraft i näringslivet........................................................... 342 10.3 Konsekvenser av utredningens förslag............................. 343 10.3.1 Konsekvenser av att driva frågor inom EU....................... 343 10.3.2 Konsekvenser av utredningens förslag vad gäller kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper............................ 344 10.3.3 Konsekvenser av utredningens förslag för att avveckla användningen av PB- och CMR-ämnen........................... 350 10.3.4 Konsekvenser av våra förslag om metaller....................... 355 10.4 Finansiering av utredningens förslag................................. 357
Källförteckning ............................................................................359
10 Innehåll SOU 2000:53
Bilagor
1 Kommittédirektiv ........................................................ 369 2 Förslag till ändringar i EG-rättsakter angående dokumentationskrav, nya riskfraser och begränsningar av CMR- och PB-ämnen ........................................... 377 3 Långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen ...... 419 4 Dagens användning av cancerframkallande, mutagena och reproduktionsstörande ämnen i Sverige .................. 459 5 Hormonstörande ämnen.............................................. 461 6 Metaller och metallföreningar ...................................... 485 7 Summary Report from Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals ..................................................... 565 8 Förteckning över medverkande i Kemikalieutredningen.................................................. 583 9 Utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista ......... 585
SOU 2000:53 11
Fackordlista
Abiotisk nedbrytning
Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av ljus, värme, vatten etc., till skillnad mot biotisk nedbrytning.
Adsorption
Bindning till ytor, på t.ex. jordpartiklar.
Antropogena utsläpp
Av människan orsakade utsläpp.
Bioackumulering
När ett ämne ansamlas i organismer i högre halter än i omgivande miljö eller födan.
Biokoncentration
Ansamling av ett ämne i organismer i högre halter än i omgivande miljö.
Biomagnifikation
Ökning av ett bioackumulerande ämnes halt i organismer uppåt i näringskedjan, exempelvis från bytesdjur till rovdjur.
Biodiversitet
Artrikedom, biologisk mångfald.
Biokoncentrationsfaktor
Ett mått på ett ämnes bioackumulerande förmåga, som enbart tar hänsyn till upptag från omgivande miljö.
Biomarkörer
Mätbara förändringar hos levande organismer som utsatts för giftiga ämnen. Förändringarna behöver inte vara skadliga i sig.
Biotillgänglighet
Tillgänglighet för upptag i levande organismer.
Biotisk nedbrytning
Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av levande organismer, t.ex. bakterier.
Cancerogen
Framkallar cancer.
Carcinogen
Framkallar cancer.
CE-märkning
Märkning av varor som uppfyller de krav som fastställs i produktdirektiv inom EU.
CMRH-ämnen
CMR-ämnen som kan orsaka störningar i hormonsystemen
CMR-ämnen
Cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen
Data
Här: uppgifter om ämnens inneboende egenskaper (t.ex. giftighet), användningssätt m.m.
Deponi
Soptipp eller annat avfallsupplag.
Desorption
Motsats till adsorption.
Ekotoxikologi
Beskriver hur miljögifter påverkar ekosystemen.
12 SOU 2000:53
Ekotoxiska egenskaper
Ett ämnes förmåga att framkalla skador på miljön (växter och djur).
Emission
Utsläpp.
Endokrina effekter
Hormonstörande effekter.
Endokrina system
Hormonsystem.
Epidemiologisk
Hänför sig till studier av exponerade grupper av människor
Eutrofierande ämnen
Ämnen som bidrar till övergödning.
Försiktighetsprincipen
Principen innebär att förebyggande åtgärder skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en viss åtgärd eller verksamhet kan skada människors hälsa eller miljön.
Genotoxicitet
Ett ämnes förmåga att framkalla skador på arvsmassan.
Glycerider
Fettämnen baserade på glycerol
Grönbok
I EU: EG-kommissionens dokument som är avsedda att stimulera debatten och inleda en samrådsprocess på europeisk nivå i ett särskilt ämne (t.ex. socialpolitik, gemensam valuta, telekommunikationer). Dessa samråd kan därefter leda till att en vitbok utarbetas, i vilken de slutsatser som nåtts genom debatten överförs till praktiska förslag om gemensamma åtgärder.
Halogener
Grundämnena fluor, klor, brom och jod.
In vitro-studie
En studie som görs i provrör (till skillnad från en in vivo-studie som görs i en levande organism).
Irreversibel förändring
En förändring som ej kan återställas.
Kemiska produkter
Kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. I EUs regler motsvaras begreppet kemiska produkter av begreppen ämnen och preparat.
Kemiska ämnen
Grundämnen och deras kemiska föreningar.
Kolkanister
En särskild anordning på fordon för begränsning av utsläpp av bränsleångor.
Kongener
Ämnen som är medlemmar av en grupp halogenerade organiska ämnen med samma grundläggande molekylstruktur men olika halogeneringsgrad och/eller olika placering av halogenerna. Exempel på halogener är klor och brom.
K
ow
Fördelnings-koefficienten mellan oktanol och vatten. Ett mått på ett ämnes fettlöslighet.
SOU 2000:53 13
Kovalent
Bindning mellan atomer i en molekyl, där elektronerna ingår i gemensamma elektronmoln. Den kovalenta bindningen är starkare än en jonbindning.
Livscykelanalys
En analys av en produkts miljöpåverkan under hela dess livscykel (produktion - användningavfall).
Lättrörliga ämnen
Ämnen som lätt förflyttar sig mellan olika delar av miljön.
Mekanistisk
Med mekanistisk forskning avses sådan forskning som på den grundläggande cellulära eller molekylära nivån klarlägger exempelvis olika giftiga ämnens verkningsmekanismer.
Metaboliseras
Omvandlas genom en organisms ämnesomsättning
Metabolism
Ämnesomsättning
Metallspeciering
Anger i vilken form eller vilka former en metall förekommer där den påträffas, exempelvis som grundämne, i jonform eller i en viss kemisk förening.
Mikrobiell nedbrytning
Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av mikroorganismer.
Monomer
Lågmolekylära föreningar som kan sammanlänkas genom polymerisation och bilda polymerer, dvs. långa molekylkedjor av element med samma struktur. Exempelvis är plaster uppbyggda av polymerer
Mutagena ämnen
Ämnen som kan orsaka mutationer, dvs. förändringar i arvsmassan
Organiska ämnen
Kemiska föreningar som baseras på grundämnet kol i kemisk förening med grundämnet väte, inklusive föreningar där väteinnehållet helt eller delvis ersatts med andra ämnen såsom halogener. Därutöver kan ytterligare ämnen ingå, t.ex. syre, kväve och fosfor. Här innefattas även metallorganiska föreningar.
PB-ämnen
Ämnen som är både långlivade (persistenta) och bioackumulerande
Persistens
Ett ämnes förmåga att motstå nedbrytning, och därmed bli långlivat
Persistent
Svårnedbrytbar, långlivad, varaktig
14 SOU 2000:53
Polymer
Se monomer.
Potens
Ett ämnes förmåga att framkalla en viss effekt. Ett högpotent ämne framkallar effekt redan vid låga doser.
Reaktant
Ett ämne som omvandlas i en kemisk reaktion
Reaktionsintermediärer
Ett ämne som uppstår som en mellanprodukt i en kemisk reaktion.
Regulatoriska signalsystem
Kemiska signalsystem som reglerar olika funktioner i levande organismer.
Reproduktionstoxiska ämnen
Ämnen som stör fortplantningsförmågan, orsakar fosterskador eller stör avkommans (ungarnas) utveckling.
Riskfras
Riskfraser ingår i märkningen av kemiska produkter. De anger på vilket sätt ett ämne är farligt.
Screening-undersökning
En undersökning av översiktlig karaktär där många ämnen analyseras.
Subsidiaritetsprincipen
Närhetsprincipen. En princip inom EU som innebär att beslut inte skall fattas på en högre nivå än vad som är nödvändigt.
Syntesråvara
Ämne avsett att användas i en syntes, dvs. en kemisk reaktion där det bildar ett nytt ämne.
Teratogenicitet
Ett ämnes förmåga att framkalla fosterskador.
Toxisk
Giftig.
Trofiska nivåer
Nivåer i en näringskedja.
Vitbok
I EU: EG-kommissionens dokument med förslag till gemenskapsåtgärder inom ett specifikt område. En vitbok föregås ofta av en grönbok där idéerna som ligger till grund för förslagen presenteras i syfte att inleda en debatt och en samrådsprocess.
Förkortningar
BAF
Bioackumuleringsfaktor.
BCF
Biokoncentrationsfaktor.
BMF
Biomagnifikationsfaktor.
CEFIC
European Chemical Industry Council.
CEN
Comité Européen de Normalisation. Den västeuropeiska standardiseringsorganisationen.
CENELEC
European Committee for Electrothechnical Standardization. Svarar för västeuropeiskt standardiseringsarbete på elområdet.
SOU 2000:53 15
CFC
Chlorofluorocarbons.
CLRTAP
Convention on Long-range Transboundary Air Pollution - Konvention om långväga luftföroreningar, även kallad Genévkonventionen. Konventionens syfte var bland annat att begränsa försurningen.
CSD
Commission on Sustainable Development; FN:s kommission för hållbar utveckling.
DDT
Diklordifenylkloretan.
DDE
Diklordifenylkloreten.
DYNAMEC
OSPAR Ad Hoc Working Group on the Development of a Dynamic Selection and Prioritisation Mechanism for Hazardous Substances.
ECE (UN-ECE)
United Nations Economic Commission for Europe, FN:s ekonomiska kommission för Europa.
ECVAM
European Center for Validation of Alternative Methods.
EG
Europeiska gemenskapen.
EGT
Europeiska gemenskapens tidning.
EINECS
The European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances. En europeisk förteckning över de ämnen som ansågs finnas på den gemensamma marknaden mellan den 1/1 1971 och 18/9 1981.
ELINCS
European List of Notified Chemical Substances
ETSI
European Telecommunications Standards Institute. Svarar för västeuropeiskt standard iseringsarbete på telekommunikationsområdet.
EU
Europeiska unionen.
EURAM
European Union Risk Ranking Method
EUSES
European Union System for Evaluation of Substances.
GLP
Good Laboratory Practise.
HBFC
Hydrobromofluorocarbon.
HCB
Hexaklorbensen.
HCH
Hexaklorcyklohexan.
ICCA
International Council of Chemical Associations.
ICP MS
Inductively Coupled Plasma Mass Spectrometry.
IFCS
Intergovermental Forum on Chemical Safety -Forum för kemikaliesäkerhet.
16 SOU 2000:53
IOMC
Inter-organization Programme for the Sound Management of Chemicals.
IPCS
International Programme on Chemical Safety.
ISO
International Organization for Standardization. Den internationella standardiseringsorganisationen.
IUCLID
International uniform chemical information database. En EU-gemensam databas för lagring av uppgifter om existerande ämnen.
KemI
Kemikalieinspektionen.
log K
ow
Se K
ow
i ordlistan.
LRTAP
Long-Range Transboundary Air Pollution.
MISTRA
Stiftelsen för Miljöstrategisk forskning, en stiftelse som finansierar forsknings-program inom miljöområdet.
NSDB
Nordic Substance Database.
OECD
Organization for Economic Cooperation and Development.
OSPAR
The 1992 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic.
PAH
Polyaromatiska kolväten.
PBDE
Polybromerade difenyletrar.
PCB
Polyklorerade bifenyler.
PCDD
Polyklorerade dibenso-p-dioxiner.
PCDF
Polyklorerade dibensofuraner.
PIC
Prior Informed Consent (UNEP).
POP
Persistent organic pollutants.
QSAR
Quantitative Structure-Activity Relationship; Struktur - aktivitetsmodeller.
SETAC
Society of Environmental Toxicology and Chemistry.
SIDS
Screening Information Data Set (OECD).
SLU
Sveriges lantbruksuniversitet.
UNEP
United Nations Environment Programme.
WHO
World Health Organization.
VOC
Volatile Organic Compounds
SOU 2000:53 17
Sammanfattning
Vårt uppdrag
Målet om en giftfri miljö
Regeringen föreslog i propositionen ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145) femton miljökvalitetsmål som bör nås inom en generation, dvs. till omkring år 2020. Riksdagen godkände dessa mål i april 1999 (1998/99:MJU6). Ett av miljökvalitetsmålen handlar om att uppnå en giftfri miljö och är formulerat enligt följande:
”Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.
Miljökvalitetsmålet innebär att:
− halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna
− halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.”
De nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken
För att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beslutade regeringen bl.a. om följande nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken:
1. Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från:
• av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen,
• av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande,
• kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.
18 Sammanfattning SOU 2000:53
2. Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.
3. Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.
Enligt regeringen bör ovanstående riktlinjer vara vägledande för företagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemikalie strategier. De skall också vara ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av miljöbalken. Regeringen avser att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10–15 år (2008–2013).
Uppdraget
Kemikalieutredningen (M 1998:09) har fått i uppdrag att föreslå hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken skall genomföras. I uppdraget har bl.a. ingått att definiera de ämnen som bör omfattas av de nya riktlinjerna, t.ex. hur långlivat och bioackumulerande ett ämne skall vara för att det inte bör få användas i nyproducerade varor. Uppdraget har också innefattat att utreda vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som behövs för att kunna genomföra riktlinjerna. I uppdraget har också ingått att analysera ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen.
Det är viktigt att framhålla att det utöver genomförandet av de nya riktlinjerna även behövs omfattande åtgärder mot särskilt farliga ämnen som redan finns i samhället – i varor och på deponier – samt mot den stora fortsatta användningen av kemikalier, för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö skall kunna nås. För ett helhetsgrepp vad gäller etappmål samt åtgärder för att nå målet om en giftfri miljö hänvisar vi till Miljömålskommitténs betänkande (SOU 2000:52).
Sammanfattning 19
Några utgångspunkter (kapitel 2)
Kemikalier spelar en viktig roll i vårt samhälle. Utvecklingen av kemiska ämnen och produkter har starkt bidragit till dagens materiella välstånd. Vi använder idag kemikalier i de flesta sammanhang, exempelvis i bilar, läkemedel, plaster, konserveringsmedel, tvätt- och rengöringsmedel, målarfärg, kläder, byggmaterial och bränslen.
Men kemikalieanvändningen har också bidragit till välfärdens avigsidor. Farliga ämnen kan förorsaka skador på människa och miljö. Antalet ämnen på marknaden är stort, liksom flödena av varor och kemikalier som ingår i dessa. Det stora antalet ämnen och kemiska produkter gör att området är svåröverblickbart. Idag finns drygt 11 000 kemiska ämnen i Kemikalieinspektionens produktregister, vilket omfattar de kemiska produkter som tillverkas i eller importeras till Sverige. Dessa ämnen ingår i omkring 60 000 kemiska produkter (ämnen, preparat, beredningar) som i sin tur finns i ett ytterligare större antal varor. Ingen vet exakt hur många kemiska ämnen som finns på den svenska marknaden. Om man även inkluderar de kemiska ämnen som finns i andra varor än kemiska produkter, kan det uppskattningsvis röra sig om cirka 20 000 ämnen.
Ett stort problem med dagens kemikalieanvändning är den stora bristen på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper. En EU-rapport från år 1999 visar att endast 14 procent av de cirka 2 500 högvolymkemikalierna som finns registrerade i EU:s databas IUCLID har data motsvarande baskraven i EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG), 65 procent har vissa data och 21 procent saknar data helt. För ämnen som förekommer i lägre volymer kan man anta att databristen är ännu större. Även den amerikanska miljömyndigheten EPA har gjort en studie över kunskapsläget för de kemikalier som tillverkas eller importeras till USA i volymer över 454 ton per år (över 1 000 000 pounds per år). Denna studie visar att endast 7 procent av de cirka 3 000 ämnena år 1998 hade uppfyllt de data som OECD-länderna anser vara nödvändig kunskap. Sammanställningen visar också att 43 procent av ämnena inte hade några data alls.
På grund av den stora kunskapsbristen kan man idag vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga, göra riskbedömningar eller vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning.
Problemet med användningen av långlivade och bioackumulerande samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande ämnen är att effekterna av utsläpp – både direkta
20 Sammanfattning SOU 2000:53
utsläpp och diffusa utsläpp via varor m.m. – är eller kan vara fördröjda. Det som släpps ut idag kan ge effekter först inom ett eller ett par decennier. Det kan också ta mycket lång tid innan åtgärder för att förhindra effekter ger resultat, särskilt om halten i miljön har byggts upp under lång tid. Hotet om skadliga effekter av kemikalier på människa och miljö gör att man såväl inom politiken som näringslivet måste tänka på betydligt längre sikt än vad som är vanligt i samhället idag.
Det internationella arbetet på kemikalieområdet är av stor betydelse, eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. De kemikalier och varor som säljs är ofta tillverkade i andra länder. Ämnena sprids således via handeln med varor. Dessutom kan vissa svårnedbrytbara ämnen transporteras med vindar och på så vis komma till miljöer långt från både tillverkning och användning.
Utredningens slutsats är därför att det med hänsyn till varuperspektivet är uppenbart att de angivna riktlinjerna inte kan genomföras enbart med åtgärder på nationell nivå, utan åtgärder måste i huvudsak vidtas på internationell nivå, i ett första steg på EU-nivå. Vi anser att begränsningar av kemiska ämnen som innebär särskilt stora risker för hälsa och miljö bör ske genom lagstiftning inom EU. Men även marknadsdrivna och frivilliga styrmedel måste användas för att nå framgång. Det behövs lösningar hos marknaden själv, där t.ex. miljömärkning, miljöledningssystem, miljövarudeklarationer samt offentlig och annan upphandling kan bli viktiga drivkrafter.
Ytterligare arbete behövs av såväl myndigheter som näringslivet för att komplettera och fördjupa arbetet med att genomföra riktlinjerna och för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. Vår ambition har varit att med förslagen i detta betänkande formulera en bra grund för det fortsatta arbetet såväl inom som utanför Sverige.
EU behöver en ny kemikaliestrategi (kapitel 3)
EU är den arena som Sverige i första hand bör använda för att genomföra de nya riktlinjerna. Vi har lämnat ett antal förslag på förändringar av EU:s politik och i EU:s regelverk på kemikalieområdet.
Som grund för en ny kemikaliepolitik bör Sverige verka för att man inom EU antar en ny kemikaliestrategi. Denna bör baseras på samma principer som finns i miljöbalken, nämligen försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen och principen om företagens ansvar (inkl. producentansvar och att förorenaren skall betala). Med dessa tre
Sammanfattning 21
principer som grund föreslår utredningen att en ny kemikaliestrategi utformas som ett konkret handlingsprogram. Strategin bör innebära bl.a. följande:
Försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen bör föras in direkt i några av EG:s rättsakter på kemikalieområdet. Särskilt angeläget är att försiktighetsprincipen förss in i begränsningsdirektivet (76/769/EEG).
I en ny kemikaliestrategi är det viktigt att man betonar att ett långsiktigt perspektiv skall användas vid bedömning av hälso- och miljöeffekter av kemikalier. En annan viktig del är att ställa samma dokumentationskrav på existerande ämnen som på nya ämnen. Företagen (tillverkare och importörer av kemikalier) bör tydligt ges ansvaret för att data tas fram, och företagen bör också utföra initiala riskbedömningar och vid behov vidta nödvändiga försiktighetsåtgärder.
En kommande kemikaliestrategi i EU måste också innehålla signaler om att skärpningar av EU:s kemikalielagstiftning behövs. I ett första steg bör det ske genom ändringar i befintlig lagstiftning. På längre sikt bör EU:s kemikalielagstiftning samlas under ett ramdirektiv eller motsvarande.
Nuvarande riskbedömningar behöver effektiviseras och kompletteras med ett mer generellt angreppssätt mot de hälso- och miljöfarligaste ämnena. Det bör lyftas fram i EU:s kommande kemikaliestrategi. Det innebär att ämnen med särskilt farliga egenskaper bör begränsas redan på grund av inneboende egenskaper. Generella utfasningskriterier bör därför fastställas som bl.a. bör innebära att åtgärder vidtas mot ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantnings- och hormonstörande ämnen (se förslag till kriterier i kapitel 5). Dessutom bör det i den kommande kemikaliestrategin anges att användningen av kvicksilver, kadmium och bly samt deras föreningar i huvudsak bör upphöra.
Vi föreslår också att tillsyn och regelefterlevnad inom kemikalie området uppmärksammas och förbättras. Minimikrav på tillsyn av kemikaliereglerna bör införas.
22 Sammanfattning SOU 2000:53
Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper (kapitel 4)
Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är grundläggande för allt säkerhetsarbete på kemikalieområdet. Kunskap om ämnenas inneboende hälso- och miljöegenskaper är också en förutsättning för att kunna identifiera de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna. Idag saknas i stor utsträckning sådan kunskap för de redan existerande ämnena på marknaden. Däremot ställs krav på att det måste finnas kunskaper om ämnets hälso- och miljöegenskaper när det gäller nya kemiska ämnen.
Vi föreslår att alla ämnen som används – oavsett om de är nya eller redan existerande – skall omfattas av samma krav på uppgifter om ämnets egenskaper. Reglerna bör innebära att ämnen för vilka data saknas inte får släppas ut på marknaden efter vissa årtal. Därefter skall ämnena behandlas som om de vore nya ämnen, vilket innebär att de omfattas av befintliga regler om förhandsanmälan av nya ämnen.
För alla högvolymämnen (1 000 ton/år eller mer) föreslår vi att tillverkare och importörer senast vid utgången av år 2005 skall ha tagit fram kunskap om inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). För medelvolymämnen (10 ton/år–1 000 ton/år) skall sådana data finnas senast vid utgången av år 2009 och för övriga ämnen senast vid utgången av år 2010.
De datakrav som ställs i ämnesdirektivet bör dessutom utökas vad gäller ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper och, så snart testmetoder finns, även i fråga om hormonstörande egenskaper.
Förslag till utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen (avsnitt 5.1 och bilaga 3)
Utredningen definierar ett organiskt ämne som långlivat (persistent) om det är stabilt i miljön i betydelsen att det bryts ned långsamt. Ett långlivat ämne motstår således i hög grad de olika processer i miljön som leder till nedbrytning av andra, mindre motståndskraftiga ämnen.
Ett ämne är bioackumulerbart om det är lättillgängligt för upptag av organismer, men metaboliseras eller utsöndras endast långsamt. Ämnet
Sammanfattning 23
kan därmed ansamlas i organismer i högre halter än i omgivningen eller födan.
Vi har bedömt det som allvarligare att ett biotillgängligt ämne är långlivat än att det är bioackumulerande eftersom ett långlivat ämne kan ge upphov till långvarig exponering, och det finns risk för att oförutsedda effekter manifesterar sig under exponeringstiden. Det finns dessutom risk att långlivade ämnen transporteras till miljöer långt ifrån produktions- och användningsplatsen. Därutöver tar det lång tid att få ned halterna i miljön av ett långlivat ämne, även sedan tillförseln stoppats.
Utredningen har övervägt olika halveringstider för när ett ämne bör betraktas som oacceptabelt långlivat samt för när ett ämne bör betraktas som oacceptabelt bioackumulerbart. Efter diskussioner med forskare såväl nationellt som internationellt föreslår vi att nya ämnen inte får släppas ut på marknaden fr.o.m. år 2005, och existerande ämnen fr.o.m. år 2015, om de är så långlivade och bioackumulerbara:
• att deras halveringstid är längre än 8 veckor (i simuleringstest vid 20 ° C), och
• att deras biokoncentrationsfaktor är högre än 2 000, eller
• att de på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms uppfylla dessa kriterier.
Vi föreslår dessutom att de existerande ämnena som är mest långlivade och biockumulerbara inte skall få släppas ut på marknaden efter år 2010. Det gäller ämnen som är så långlivade och bioackumulerbara:
• att deras halveringstid är längre än 26 veckor (i simuleringstest vid 20 ° C), och
• att deras biokoncentrationsfaktor är högre än 5 000, eller
• att de på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms uppfylla dessa kriterier.
24 Sammanfattning SOU 2000:53
Förslag till utfasningskriterier för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen (avsnitt 5.2 och bilaga 4)
I EU:s ämnesdirektiv (rådets direktiv 67/548) finns idag definitioner på vad som avses med cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen. I ämnesdirektivet finns också särskilda kriterier för klassificering av kemiska ämnen när det gäller dessa egenskaper. Beroende på hur starka vetenskapliga bevis det finns, inplaceras ämnena i en av tre kategorier. I kategori 1 placeras ämnen för vilka det är bevisat att skador uppkommer hos människa. I kategori 2 placeras ämnen för vilka det finns klara bevis om skadliga effekter vid djurstudier. I kategori 3 är bevisen svagare.
Enligt begränsningsdirektivet (76/769/EEG) får idag inte ämnen i kategori 1 eller 2 finnas i kemiska produkter som är avsedda att säljas till allmänheten. Vi föreslår att detta förbud utsträcks till att även omfatta alla andra slag av varor såsom t.ex. datorer, kläder och bildäck. Vi föreslår således att de ämnen som klassificerats som cancerogena, mutagena eller reproduktionstoxiska inom kategori 1 eller 2 enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG) inte får finnas i konsumenttillgängliga varor fr.o.m. år 2007. Vi anser att dessa begränsningar i ett nästa steg även bör gälla yrkesmässig användning.
Hormonstörande ämnen (avsnitt 5.2 och bilaga 5)
Utredningen har också haft i uppdrag att föreslå kriterier för när ett ämne skall anses vara så hormonstörande att det inte bör ingå i varor. Eftersom det ännu saknas internationellt vedertagna testmetoder och kriterier för hormonstörande ämnen har vi inte sett det som möjligt att föreslå utfasningskriterier. Däremot föreslår vi en handlingsplan för det fortsatta arbetet inom området.
För hormonstörande ämnen behöver testmetoderna inom effektområdet reproduktionstoxikologi (fortplantningsstörning) göras mer utförliga, och kemiska ämnen bör testas enligt dessa metoder. Främst är det metoderna som rör utvecklingstoxikologi som behöver utvecklas. Enligt vår bedömning bör merparten av de hormonstörande ämnena därigenom kunna avslöjas.
Sammanfattning 25
Vi föreslår också att Sverige i fråga om hormonstörande ämnen bör bedriva en egen verksamhet och dessutom verka internationellt. Följande områden bör prioriteras i arbetet med hormonstörande ämnen:
• ytterligare forskning om hormonstörande effekter,
• utveckling av testmetoder för hormonstörande egenskaper,
• krav på testning av kemikaliers hormonstörande egenskaper,
• större vikt vid hormonstörande effekter i riskbedömningar,
• åtgärder för riskminskning riktade mot hormonstörande ämnen.
Metaller (kapitel 5, 6 och 7 samt bilaga 6)
Kvicksilver, kadmium och bly skall enligt riktlinjerna avvecklas. Med tanke på den handel med varor som sker över nationsgränserna och spridningen via luften anser vi att dessa ämnen bör avvecklas inom hela EU. Beträffande kadmium har Sverige idag förbud som är mer långtgående än EU:s regler och Sverige har ett undantag från de gemensamma reglerna. Innan det undantaget löper ut år 2002 skall kommissionen se över bestämmelserna om kadmium i begränsningsdirektivet (76/769/EEG). Sverige bör i samband med det driva att ett totalförbud mot kadmium införs inom EU.
För kvicksilver och bly anser vi att anmälan av nationella förbud kan vara ett sätt att väcka frågan om avveckling inom EU. Vi anser mot den bakgrunden att det svenska förbudet mot kvicksilver bör göras heltäckande senast år 2003. För bly återstår idag två användningsområden som leder till en direktspridning av bly till miljön – ammunition och fiskesänken. Vi föreslår att bly i ammunition och fiskesänken förbjuds senast år 2008. Det största användningsområdet för bly är emellertid blyackumulatorer såsom startbatterier i bilar. Här är det svårt att hitta alternativ, så fram till dess att en avveckling kan genomföras är det viktigt att återvinningen sker i slutna kretslopp.
Sverige bör också verka för förändringar av flera enskilda produktdirektiv inom EU. För metaller är följande direktiv av särskild betydelse:
− Kristalldirektivet (69/493) bör ändras så att användning av bly inte krävs.
− Batteridirektivet (91/157/EEG) bör anpassas till de tekniska framsteg som gjorts beträffande kadmiumbatterier. Direktivet bör också
26 Sammanfattning SOU 2000:53
skärpas så att återstående användning av kvicksilver upphör senast år 2003.
− Gödselmedelsdirektivet (76/116/EEG) bör skärpas avseende gödselns innehåll av kadmium.
− Direktivet om typgodkännande av motorfordon (70/156/EEG).
Övriga metaller får enligt riktlinjerna användas på ett sådant sätt att de inte kommer ut och förorsakar skador; användningen skall alltså inte leda till risker. Flera av de volymmässigt större metallerna riskbedöms nu inom EU:s program för existerande ämnen. Det är viktigt att Sverige bidrar till dessa bedömningar och bevakar att effektiva åtgärder vidtas mot de risker som bedömningarna kan komma att peka på.
Eftersom riskbedömningar inom EU ofta tar flera år att genomföra anser vi att det är lämpligt att redan nu börja vidta åtgärder mot de användningsområden som vi vet ger upphov till stor spridning av metaller. Exempel på sådana områden är bromsbelägg, träskyddsmedel, båtbottenfärger och vattenledningar.
För att undvika att allt större mängder metall ansamlas i samhället och på deponier, med risk för läckage till miljön, är det viktigt med en effektiv återvinning av metaller. Tekniker och system för återvinning behöver förbättras ytterligare.
Förslag till skärpningar av EU:s regler om begränsningar av kemiska ämnen (kapitel 6 och bilaga 2)
Vi lämnar en rad förslag till vilka förändringar av EU:s lagstiftning på kemikalie- och varuområdet som Sverige bör verka för i syfte att genomföra de nya riktlinjerna på kemikalieområdet. När det gäller kunskapskrav (datakrav) för existerande ämnen behandlar vi de ändringar som behövs i EU:s lagstiftning separat (i kapitel 4 samt i denna sammanfattning på sidan 5). Nedan sammanfattas några av våra viktigaste förslag till ändringar i EU:s regler.
Ämnesdirektivet (67/548/EEG)
Nya klassificerings- och märkningsbestämmelser bör införas för ämnen som uppfyller utredningens förslag till utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen. Ämnena skall märkas med symbol för miljöfarlighet och med nya riskfraser. De nya bestämmelserna bör
Sammanfattning 27
tillämpas fr.o.m. år 2005. De datakrav som ställs i ämnesdirektivet måste utökas vad gäller ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper och, så snarat testmetoder finns, även i fråga om hormonstörande egenskaper.
Preparatdirektivet (1999/45/EG)
Ändringar behöver göras för att bestämma den koncentration som skall gälla för att ett preparat som innehåller långlivade och bioackumulerande ämnen skall klassificeras och märkas enligt våra nya kriterier.
Det bör också införas en ändring i reglerna om varuinformationsblad som innebär att de bör uppdateras senast vart tredje år, eller så snart ny kunskap kommer fram.
Begränsningsdirektivet (76/769/EEG)
Utredningen föreslår att försiktighetsprincipen förs in i direktivet. Vi föreslår också följande förändringar för att fasa ut de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna:
• Nya ämnen som anmälts enligt ämnesdirektivet efter år 2004, och som omfattas av vårt förslag till nya klassificerings- och märkningskriterier med avseende på persistens och bioackumulering, skall inte få användas i kemiska produkter som släpps ut på marknaden fr.o.m. år 2005. Detta förbud bör även omfatta varor som innehåller sådana kemiska produkter. Kemiska produkter och andra varor som innehåller sådana ämnen skall inte heller få släppas ut på marknaden.
• Existerande och nya ämnen som anmälts före år 2005 skall fr.o.m. år 2010 omfattas av begränsningarna ovan, om de omfattas av de nya klassificerings- och märkningsbestämmelserna och har en halveringstid på > 6 månader och en biokoncentrationsfaktor på >5000.
• Fr.o.m. år 2015 skall begränsningarna gälla för alla ämnen som omfattas av de nya klassificerings- och märkningsbestämmelserna med avseende på persistens och bioackumulerbarhet.
• Dagens begränsningar för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande kemiska produkter bör senast år 2007 utvidgas till att även omfatta övriga konsumenttillgängliga varor. I ett nästa steg bör även yrkesmässig användning omfattas.
• Vissa undantag från förbuden föreslås.
28 Sammanfattning SOU 2000:53
Förordningen om riskbedömning av existerande ämnen
Arbetet inom ramen för förordning (EEG) nr 793/93 om bestämmelser om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen, behöver kompletteras med ett mer generellt angreppssätt. Försiktighetsprincipen bör föras in i denna förordning. Vi anser att ämnen med särskilt farliga egenskaper bör begränsas redan p.g.a. inneboende egenskaper. Det innebär en förändrad roll för arbetet med riskbedömning och riskhantering.
Vi föreslår också att förenklingar i arbetet med riskbedömningar görs. Metoderna för riskbedömning bör förändras för att snabba upp bedömningarna samt för att bättre ta hänsyn till viktiga faktorer som framför allt:
− varors bidrag till emissionerna av ett ämne
− ämnens persistenta och bioackumulerande egenskaper
− samverkan mellan olika ämnen.
Produktdirektiv och standarder
Utredningens förslag när det gäller produktdirektiv och produktstandarder är följande:
• Förhållandet mellan regler om begränsningar av varor som innehåller farliga kemikalier och EG-direktiv som reglerar varor bör utredas för att klarlägga eventuella regelkonflikter och behov av ändringar i EGlagstiftningen för att öka möjligheterna att genomföra och tillämpa bestämmelser om begränsningar av farliga kemikalier i varor.
• Miljö- och hälsoskyddshänsyn måste tas vid utformning av nya produktstandarder och produktdirektiv samt införas i befintliga. Nya produktdirektiv och produktstandarder bör genomgå en miljöbedömning.
Sverige bör också verka för förändringar av flera enskilda produktdirektiv inom EU, bl.a. bör restriktioner beträffande fordons kemikalie innehåll införas i direktivet om typgodkännande av motorfordon (70/156/EEG).
Sammanfattning 29
Miljöstyrningssystem – EMAS-förordningen
Utredningen anser att kemikaliefrågorna bör tydliggöras i bl.a. förordningen om EMAS.
Marknadsdrivna styrmedel (avsnitt 7.3)
Användningen av marknadsdrivna styrmedel kan bli värdefull i arbetet med att uppnå de nya riktlinjerna. Vi lämnar en rad förslag som tar sikte på att använda och utveckla sådana styrmedel så att de i större utsträckning än idag tar hänsyn till kemikalieanvändningen.
Offentlig upphandling
Den offentliga upphandlingen kan bli en viktig drivkraft för att fasa ut de hälso- och miljöfarliga ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Man bör kunna ställa krav på att ämnen som omfattas av utredningens föreslagna kriterier för utfasning inte skall ingå i kemiska produkter eller andra varor som upphandlas.
Positiv miljömärkning
Det är angeläget att fler varugrupper omfattas av positiv miljömärkning. Varor som innehåller ämnen som omfattas av våra föreslagna kriterier för utfasning bör inte kunna få en positiv miljömärkning.
Kemikalieinspektionens OBS-lista
Vi har som ett särskilt projekt utvärderat Kemikalieinspektionens OBSlista. Resultatet av utvärderingen presenteras i bilaga 9. Sammanfattningsvis anser vi att utformningen av OBS-listan bör ses över i syfte att bli mer användarvänlig. Dessutom behöver verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier tas fram i större utsträckning än idag. Huvudansvar för sådan information bör ligga på näringslivet. Dessutom bör bl.a. Kemikalieinspektionens och branschernas egna internetbaserade information om hälso- och miljöfarliga kemikalier utvecklas i mer användarvänlig riktning (sökmetoder, databaser m.m.).
30 Sammanfattning SOU 2000:53
Miljövarudeklarationer
Frivilliga s.k. miljövarudeklarationer bör alltid innehålla information om en varas innehåll av hälso- och miljöfarliga kemikalier. Den livscykelanalys som deklarationen baseras på bör dessutom omfatta den påverkan på hälsa och miljö som förorsakas av kemikalier.
Miljöledningssystem
Kemikaliefrågorna bör tydliggöras i de miljöledningssystem som används. Användning av kemikalier bör alltid ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (förslag om EMAS-förordningen finns dessutom i kapitel 6).
Förslag till fortsatta uppdrag (avsnitt 7.4)
Inom ramen för vår utredning har vi identifierat ett antal områden som behöver vidareutvecklas genom fortsatta utredningar eller myndighetsuppdrag för att de nya riktlinjerna skall kunna genomföras fullt ut. Nedan sammanfattas några av de viktigaste områdena:
Särskild utredning om petroleumbaserade bränslen
Sammansättningen av petroleumbaserade bränslen behöver ändras för att regeringens riktlinjer skall kunna genomföras fullt ut. Vi föreslår att en utredning tillsätts med uppgift att utreda hur man bättre än idag kan driva fram en användning av fordon som ger mindre utsläpp av bl.a. cancerframkallande ämnen. Utredningen bör också se över hur man kan styra mot en användning av bränslen med lågt eller inget innehåll av cancerframkallande ämnen i sådana användningsområden där en del av bränslena kan förväntas avgå i oförbränd form (t.ex. från äldre fordon eller arbetsmaskiner). Detta förslag lämnar vi i samråd med Miljömålskommittén (SOU 2000:52).
Särskild utredning om hälso- och miljöinformation för varor
För andra varor än kemiska produkter finns idag inga regler om hälsooch miljöinformation beträffande deras innehåll av kemikalier. Det innebär att dagens konsumenter inte har någon möjlighet att ta reda på innehållet av exempelvis flamskyddsmedel i elektronik och textilier, bakteriedödande kemikalier i kläder och disktrasor eller mjukgörare i
Sammanfattning 31
plastprodukter. Vi föreslår att Sverige bör verka för ett EU-gemensamt system för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter. Detta är en komplex fråga. Vi föreslår därför att en särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EU-arbetet i denna fråga. Detta förslag lämnar vi i samråd med Miljömålskommittén (SOU 2000:52).
Gränsvärden för slam
År 2012 bör gränsvärden för slam finnas för alla metaller som används i Sverige. Vi föreslår att Naturvårdsverket ges i uppdrag att föreslå gränsvärden för metaller som idag inte finns upptagna i förordning (1998:994) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, samt se över befintliga gränsvärden. Särskilt bör gränsvärdet för kadmium i slam ses över i syfte att sänka värdet.
Förslag till fortsatt internationellt arbete (kapitel 8)
Utöver de åtgärder som vi föreslår inom ramen för Sveriges medlemskap i EU, behöver åtgärder också vidtas inom ramen för andra internationella organ. Utredningen har gått igenom det internationella arbete som är av betydelse för de nya riktlinjerna inom kemikalieområdet. I takt med att den internationella handeln med kemikalier och varor ökar blir det internationella arbetet med kemikaliekontroll allt viktigare. Av de kommande årens internationella arbete lyfter vi särskilt fram följande:
Den kommande konventionen med globala begränsningar för de mest skadliga ämnena (POP:s)
Sverige bör verka för att konventionen på sikt utvidgas till att gälla även i fråga om sådana långlivade och bioackumulerande ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Sverige bör så snart som möjligt verka för att nominera ett antal prioriterade ämnen som bör omfattas av globala begränsningar inom ramen för konventionen.
32 Sammanfattning SOU 2000:53
Det mellanstatliga Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS)
Inom Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS) bör Sverige verka för att de grundläggande principerna (främst försiktighetsprincipen, utbytesprincipen och företagens ansvar) som finns i svensk kemikaliekontroll förs ut och också tillämpas på en global nivå. En särskild prioriterad fråga bör vara att börja diskutera en global utfasning av ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna.
Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP)
Konventionen bör kompletteras med målet att utsläpp – såväl direkta utsläpp från punktkällor som diffusa utsläpp från varor – skall upphöra till år 2020. Fler ämnen bör omfattas av begränsningar inom konventionen. Generella kriterier bör användas för att successivt utveckla konventionen till att omfatta fler ämnen, bl.a. sådana som omfattas av de nya riktlinjerna. Protokollet om tungmetaller bör snarast utvidgas för att ytterligare minska den långväga luftspridningen av kadmium och kvicksilver.
Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)
OECD har sedan länge bedrivit ett viktigt arbete på kemikalieområdet, t.ex. när det gäller faro- och riskanalys, riktlinjer för testning, dokumentationskrav, harmonisering av klassificerings- och märkningssystem m.m. Inom OECD bör Sverige verka för att testmetoder för hormonstörande egenskaper utvecklas och att de befintliga testmetoderna för fortplantningsstörande effekter vidareutvecklas så att dessa i högre grad kan fånga upp hormonstörande verkan. Nya testmetoder bör tas fram för halveringstider i landmiljö samt för bioackumulering i landmiljö. Vidare bör ytterligare harmoniserade kriterier för klassificering och märkning tas fram. Arbetet med att finna nya testmetoder som inte kräver djurförsök bör prioriteras inom OECD.
Nordsjökonferensen, OSPAR och HELCOM
Kemikaliefrågorna och de ämnen som omfattas av Esbjergdeklarationens mål bör vidareutvecklas vid nästa Nordsjökonferens år 2002. Sverige bör inför detta möte ta fram en svensk strategi med förslag på vilka frågor som bör förankras vid mötet med syfte att på längre sikt
Sammanfattning 33
åstadkomma bindande beslut inom t.ex. OSPAR och HELCOM. De ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken bör vara utgångspunkt vid det fortsatta arbetet inom ramen för såväl Nordsjökonferensen som OSPAR och HELCOM. Sverige bör inför OSPAR:s nästa ministermöte år 2003 prioritera kemikaliefrågorna i syfte att få beslut om det nya angreppssättet inom kemikaliepolitiken som inkluderar att fasa ut de ämnen som omfattas av våra utfasningskriterier. Persistenta och bioackumulerande ämnen bör prioriteras i detta arbete.
Förslag om forskning, miljöövervakning och uppföljning (kapitel 9)
Företagen skall ha ansvar för att ta fram kunskap om ämnens hälsooch miljöegenskaper och förekomst i varor. Satsningar på forskning, miljöövervakning och annan uppföljning är därtill av stor betydelse. Forskning behövs för att t.ex. ge underlag för vidareutveckling av testmetoder. Miljöövervakning behövs också för att bl.a. följa kemiska ämnens förekomst i samhälle och miljö.
Behovet av forskningsinsatser på miljöområdet ökar i takt med att nya kemikalier framställs och används. Forskningsinsatser behövs även när nya skadeverkningar på hälsa och miljö upptäcks eller misstänks. Det största forskningsbehovet rör dock troligen existerande ämnen, eftersom man i de flesta fall vet väldigt lite om deras egenskaper och effekter, och om hur de sprids i miljön. Arbetet mot miljömålet om en giftfri miljö och genomförandet av nya riktlinjer inom kemikalie politiken kräver en utvidgad dimension på miljöforskningen. En kraftfull, nationell satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning är dessutom en förutsättning för att Sverige skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett kunskapsbaserat, välgrundat och därmed övertygande sätt.
Utredningen bedömer även behovet av metodutveckling som stort, liksom behovet att validera, standardisera och implementera test- och analysmetoder. Detta gäller främst utveckling av testmetoder, där behovet att ta fram tester på hormonstörande effekter är särskilt stort, samt utveckling av rutinmässigt användbara analysmetoder där sådana saknas.
Att mäta kemiska ämnens förekomst i miljön är ett sätt att skaffa kunskap om vilka ämnen som kan utgöra miljöproblem. Från utred-
34 Sammanfattning SOU 2000:53
ningens synpunkt är sådan kemikalieövervakning en viktigt del i uppföljningen av de åtgärder som vidtas för att nå miljömålet om en giftfri miljö.
Bland de kompletteringar till dagens miljöövervakningsprogram som vi föreslår finns övervakning av vissa utfasningsämnen, övervakning av bekämpningsmedelsrester i jordbruksområden, utökad hälsorelaterad miljöövervakning, samt ett utökat program för regelbundet återkommande screening-undersökningar av miljöföroreningar i miljö och organismer. Framtida miljöövervakning på metallområdet bör utvidgas till att omfatta så många metaller som möjligt. Utöver traditionell miljöövervakning bör även miljöövervakning av varor utvecklas och genomföras. Det är viktigt att miljöprover samlas i en ”provbank” för att man bakåt skall kunna följa eventuella nya miljögiftsproblem som upptäcks i framtiden. Utredningen ser det som nödvändigt att i större utsträckning komplettera kemikalieövervakningen med modeller för hur ämnen sprids.
För övergripande uppföljningsändamål behövs en löpande redovisning av olika former av uppföljning och utvärdering både i form av detaljerade rapporter och i form av enklare nyckeltal, vilka även bör spegla bl.a. de forsknings- och miljöövervakningsinsatser som görs. Naturvårdsverket har i samråd med bl.a. Kemikalieinspektionen utvecklat ett system med indikatorer för uppföljning av miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö, vilket har behandlats vidare av Miljömålskommittén (SOU 2000:52). Kemikalieutredningen anser att arbetet med indikatorer är en viktig del i uppföljningsarbetet.
Konsekvenser av våra förslag (kapitel 10)
Konsekvenser av kravet på data för alla ämnen
Att beräkna kostnaderna för att ta fram data om alla ämnen som tillverkas i eller importeras till EU är mycket svårt eftersom många faktorer är okända. Det är exempelvis okänt hur många ämnen som förekommer på den europeiska marknaden. Vanliga gissningar är att cirka 20 000 ämnen används, andra gissningar ligger på ca 40 000– 60 000 ämnen. I det svenska produktregistret finns omkring 11 000 ämnen som används idag i kemiska produkter på den svenska marknaden.
Vi har gjort tre räkneexempel där vi utgår från att det finns 11 000, 20 000 eller 40 000 ämnen på marknaden. Kostnaderna för att ta fram
Sammanfattning 35
data baseras på uppgifter från den amerikanska miljömyndigheten EPA och avser något mindre omfattande krav än våra. Exemplen ger dock en uppfattning om kostnadernas storleksordning. Resultatet av dessa räkneexempel är att kostnaderna för svensk industri kan uppskattas till omkring 73 miljoner kronor för 11 000 ämnen, 130 miljoner kronor för 20 000 ämnen och 270 miljoner kronor för 40 000 ämnen. Fördelat på det antal år som utredningen föreslår för genomförandet, dvs. 9 år, blir kostnaden 8, 15 respektive 30 miljoner kronor per år. Det kan jämföras med den svenska kemiindustrins omsättning på 71 000 miljoner kronor per år.
Konsekvenser av utredningens kriterier för utfasning
Konsekvenserna av att ämnen med vissa egenskaper inte längre får användas går inte att bedöma, eftersom vi inte vet exakt vilka ämnen som kommer att omfattas av kraven förrän mer kunskaper om ämnenas egenskaper finns. Med utgångspunkt från dagens otillräckliga kunskaper kommer cirka 1 000 ämnen att omfattas av våra utfasningskriterier. Den siffran omfattar endast de ämnen som det idag finns sådana uppgifter om så att det går att avgöra om de faller för kriterierna eller inte. Ungefär 200 av dessa 1000 ämnen är långlivade och bioackumulerande, och cirka 800 är cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller fortplantningsstörande. Den senare gruppen domineras av komplexa petroleumbaserade ”ämnen”. Det är dock viktigt att framhålla att det till dessa cirka 1 000 ämnen kommer att fogas ett ytterligare antal när kravet på kunskap om ämnens egenskaper är uppfyllt. Dagens kunskapsbrist innebär alltså att det kan finnas ett stort mörkertal.
Trots de beskrivna svårigheterna har vi försökt att belysa konsekvenserna för näringslivet genom att föra samtal med representanter för vissa branscher. Branscherna har valts utifrån produktregistrets uppgifter om vilka branscher som använder de ämnen som på grundval av dagens kunskap kan antas komma att falla inom de föreslagna kriterierna.
Flertalet av representanterna framhåller att förslagen går i linje med företagets eller branschens egna mål och visioner. Representanterna för byggbranschen bedömer att konsekvenserna blir måttliga, även om de t.ex. blir större för materialproducenterna än för byggentreprenörerna. Byggentreprenörerna har framfört att de självklart kan bygga hus m.m. om 10–15 år även utan de aktuella ämnena. Materialindustrin å sin sida framhåller att 10–15 år inte är en lång omställningstid om stora processanläggningar måste bytas ut.
36 Sammanfattning SOU 2000:53
Behovet av ökad kompetens inom i kemikalieområdet och bättre informationstillgång betonas också av de berörda branscherna. Representanterna för baskemikalie industrin, färgindustrin samt byggplast-, plastförpacknings- och plastvaruindustrin har framhållit att det var mycket svårt att bedöma konsekvenserna av förslagen. Man menade dock att 10-15 år kan vara en rimlig omställningstid.
SOU 2000:53 37
1 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner och genomförande
1.1 Uppdraget
Nedan följer information om bakgrunden till utredningens uppdrag samt en sammanfattning av uppdraget. Regeringens direktiv till utredningen återfinns i bilaga 1.
Regeringen föreslog i propositionen ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145, 1998/99:MJU6) femton övergripande miljökvalitetsmål för det framtida miljöarbetet, och riksdagen beslöt den 29 april 1999 att godkänna dessa mål (1998/99:MJU6). Målen redovisas i kapitel 2. Ett av de femton miljökvalitetsmålen handlar om att åstadkomma en giftfri miljö, vilket innebär att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.
Målsättningen är att detta miljömål, tillsammans med de övriga, skall nås inom en generation, dvs. till omkring år 2020.
För att målet skall kunna nås bedömde regeringen i propositionen ”Svenska miljömål” att kemikaliepolitiken bland annat bör kompletteras med följande nya riktlinjer:
1. Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från följande ämnen:
• Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen.
• Av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande.
• Kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.
38 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53
2. Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.
3. Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.
Enligt regeringen bör riktlinjerna vara vägledande för företagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemikaliestrategier. De skall också vara ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av miljöbalken. Regeringen avser att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10–15 år.
Enligt propositionen ”Svenska miljömål” är regeringens allmänna bedömning att allt kemikaliesäkerhetsarbete bör utgå från riskvärderingar. Regeringen anser dock att dagens arbetsmetoder bör kompletteras med ett generellt angreppssätt som riktas mot kemiska ämnen med dokumenterat hälsofarliga egenskaper samt mot av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerande och långlivade.
I propositionen betonas behovet av nya angreppssätt i kemikalie arbetet, med syfte att påskynda arbetet med att bl.a. uppnå målen i Esbjergdeklarationen – dvs. att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön skall vara nära bakgrundshalterna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön skall vara nära noll. Den nuvarande riskbedömningsprocessen, såsom den tillämpas bl.a. inom EU:s program för existerande ämnen, går för långsamt. Arbetet kan bedrivas snabbare om åtgärder vidtas mot sådana ämnen som normalt inte bör förekomma i varor och i produktionsprocesser på grundval av ämnenas inneboende hälso- eller miljöfarliga egenskaper.
Det nuvarande sättet att arbeta, som baseras på utvärderingar av ett kemiskt ämne i taget, är således otillräckligt och alltför långsamt. Vissa ämnen är dessutom mycket svåra att riskbedöma. Det gäller särskilt av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerbara och långlivade.
Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 39
Sammanfattning av uppdraget
Kemikalieutredningens uppdrag innebär att konkretisera och lämna förslag till genomförandet av regeringens nya riktlinjer inom kemikalie politiken. Sammanfattningsvis skall Kemikalieutredningen:
• föreslå närmare definitioner i form av gränser, kriterier m.m. för ämnens egenskaper och effekter som avses i regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Exempelvis bör gränser föreslås som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna.
• klarlägga hur riktlinjerna för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande eller på annat sätt fortplantningsstörande ämnen kan relateras till befintliga klassificeringssystem.
• se över nuvarande lagstiftning och analysera om det behövs en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer. Bland annat skall utredningen redovisa behovet av ett system för tillstånd att marknadsföra kemiska produkter som innehåller de ämnen som omfattas av riktlinjerna.
• analysera andra styrmedel än lagstiftning och om det behövs lämna förslag till ytterligare styrmedel/verktyg. Exempel på sådana styrmedel är märkning, miljövarudeklarationer, Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista samt olika styrmedel som används frivilligt inom näringslivet såsom exempelvis miljöledningssystem och frivilligt upprättade OBS-listor.
• analysera konsekvenser av förslagen – såväl statsfinansiella effekter som effekter för företag och enskilda.
Enligt regeringens direktiv skall utredningens förslag vara vetenskapligt förankrade, utgå från internationellt vedertagna definitioner där sådana finns, samt så långt möjligt bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle.
I direktiven framhålls att Sverige skall kunna verka för att ett mer generellt angreppssätt blir etablerat i det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet. En viktig utgångspunkt för Kemikalieutredningen är därför det generella angreppssätt som kommer till uttryck i regeringens föreslagna riktlinjer.
Utredningsarbetet skall redovisas till regeringen senast den 1 juni 2000.
40 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53
1.2 Avgränsningar
Det har varit centralt för utredningen att föreslå närmare definitioner för de egenskaper och effekter som avses i regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken, samt att analysera och lämna förslag till ytterligare styrmedel för att uppnå riktlinjerna. Det innebär att uppdraget är inriktat på hur de nya riktlinjerna konkret bör definieras och hur de bör genomföras. Vi har exempelvis inte sett som vår huvuduppgift att göra en problembeskrivning, detta har redan gjorts av Kemikommittén (SOU 1997:84). Utförliga problembeskrivningar finns också i propositionen ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145) och i Kemikalieinspektionens rapport ”Giftfri miljö” (Kemikalieinspektionen, 1999). I stället har vi arbetat med att få fram och presentera konkreta och åtgärdsinriktade förslag för genomförandet av de nya riktlinjerna.
Regeringens riktlinjer avser ämnen med vissa särskilt farliga egenskaper – cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande inklusive hormonstörande samt ämnen som är långlivade och bioackumulerande över en viss nivå. För ämnen med sådana egenskaper skall ett generellt angreppssätt användas. Det bör noteras att det utöver dessa farliga egenskaper även finns andra farliga egenskaper (neurotoxiska, immunotoxiska, allergiframkallande, ekotoxiska m.fl.), men att dessa inte omfattas av regeringens riktlinjer (se kapitel 2). För ämnen med sådana andra toxiska egenskaper finns inget generellt angreppssätt angivet i riktlinjerna. Däremot finns det skrivningar om att människor och miljö inte skall komma till skada till följd av användning av metaller eller användning av långlivade och bioackumulerande ämnen i produktionsprocesser. För att kunna bedöma det måste man ta hänsyn till all typ av toxicitet. Toxicitet finns alltså med i riktlinjerna om metaller och produktionsprocesser men inte i övriga riktlinjer.
I figur 1.1 illustreras på ett schematiskt sätt omfattningen av rikt-linjerna för olika kategorier av ämnen – organiska ämnen, metaller och metallföreningar samt oorganiska föreningar som inte innehåller metaller.
Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 41
Figur 1.1 Riktlinjernas omfattning.
De skuggade rutorna visar omfattningen av riktlinjerna för olika ämnesgrupper. Så omfattar riktlinjerna exempelvis generella utfasningskriterier för av människan framställda organiska ämnen, men inte riskbedömningar för organiska ämnen som kan ha andra farliga egenskaper än de som täcks av de generella kriterierna.
Organiska ämnen Metaller och metallföreningar
Oorganiska ickemetaller
Utfasning på generella kriterier avseende PB
Utfasning på generella kriterier avseende CMRH
Utfasning av kvicksilver, kadmium och bly
Begränsningsåtgärder baserade på riskbedömning
PB = persistens och bioackumulering CMRH = cancerframkallande, mutagena, reproduktionstoxiska och hormonstörande egenskaper Oorganiska ickemetaller = Grundämnen som inte är metaller samt oorganiska föreningar av dessa grundämnen. Exempel på icke-metalliska grundämnen är syre och svavel. Exempel på föreningar av sådana är kolmonoxid och svavelsyra.
Sammanfattningsvis har vi valt att avgränsa vårt uppdrag så att bl.a. följande områden, vilka kan innebära hälso- och miljöproblem kopplade till kemiska ämnen och produkter, inte har behandlats eller inte fokuserats i arbetet:
− befintliga varor och material i samhället
− historiska föroreningar av mark och vatten
− deponier
− arbetsmiljöfrågor i anknytning till kemikalieanvändning
− klimatfrågor
− radioaktivitet och strålskydd
− livsmedel
− läkemedel
− narkotiska preparat
− veterinärmedicinska preparat
− bensin och petroleumbaserade bränslen
42 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53
− kemiska vapen
− kemikalieolyckor
Nedan kommenterar vi våra avgränsningar och vår syn på vårt uppdrag.
Avgränsning gentemot Miljömålskommittén
En viktig allmän utgångspunkt för utredningen har varit att vi skall fokusera på att identifiera och förslå åtgärder för vissa särskilt farliga ämnen, dvs. sådana som enligt de nya riktlinjerna inte alls bör finnas i varor om 10–15 år. Det är viktigt att poängtera att det behövs en rad ytterligare riskbegränsande åtgärder utöver de vi föreslår för att totalt sett minska riskerna med all kemikalieanvändning. För en helhetsbild hänvisar vi till Miljömålskommitténs betänkande (SOU 2000:52).
Ytterligare åtgärder kan t.ex. behöva vidtas mot ämnen som inte omfattas av riktlinjerna. De nya riktlinjerna avser dessutom enbart nya varor. För att nå miljökvalitetsmålet behövs även åtgärder för att minska läckage av ämnen med farliga egenskaper från befintliga varor i samhället, från deponier samt från förorenade områden.
Detta läckage är totalt sett mycket omfattande, kommer att fortgå under lång tid och kräver särskilda åtgärder. Det är därför viktigt att slå fast att utredningens uppdrag bara avser styrmedel och åtgärder som riktar sig mot nyproducerade varor. Uppdraget innefattar således inte åtgärder mot farliga ämnen i varor som redan finns ute på marknaden eller som har kasserats, eller åtgärder för att förhindra läckage från exempelvis deponier.
Vi vill erinra om Miljömålskommitténs uppdrag att föreslå etappmål, åtgärdsstrategier och styrmedel för att förverkliga alla miljökvalitetsmål, däribland målet om giftfri miljö. Miljömålskommitténs uppdrag är brett, men omfattar inte primärt frågor om genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Däremot finns givetvis flera beröringspunkter mellan att sätta etappmål för att kunna uppnå giftfri miljö och de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Vi har därför haft nära kontakt med Miljömålskommittén under utredningens arbete. Det gäller särskilt beträffande etappmålen för kunskaper om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper (etappmål 1, se tabell 1.1) samt för etappmål om särskilt farliga kemiska ämnen (etappmål 3, se tabell 1.1). Beröringspunkterna och arbetsfördelningen kan illustreras enligt nedanstående tabell.
Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 43
Tabell 1.1 Beröringspunkter och ansvarsfördelning mellan Kemikalie -
utredningen och Miljömålskommittén, utgående ifrån Miljömålskommitténs etappmål för målet om en giftfri miljö.
Etappmål avseende Miljömålskommittén
Kemikalie-
utredningen
1. kunskaper om kemiska ämnens inneboende egenskaper
(X)
X
2. hälso- och miljöinformation för varor
X
(X)
3. kemiska ämnen med särskilt farliga egenskaper
(X)
X
4. allmänt riskminskningsmål
X
-
5. riktvärden för miljökvalitet
X
-
6. förorenade områden
X
-
X = huvudansvar för att ta fram förslag till åtgärder (X) = ansvar, men ej huvudansvar för förslag till åtgärder – = omfattas inte av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken
Miljömålskommittén redovisar i sitt betänkande (SOU 2000:52) förslag till formuleringar av etappmålen. Deras förslag till etappmål 1, 2 och 3 bygger på de förslag som vi redovisar i detta betänkande samt på Kemikalieinspektionens förslag till delmål. Vi har således samrått med Miljömålskommittén beträffande formuleringarna av Miljömålskommitténs förslag till etappmål 1, 2 och 3. Själva formuleringarna presenteras i Miljömålskommitténs förslag.
Redan beslutade åtgärder
Det är troligt att flera ämnen eller grupper av ämnen som redan berörs av särskilda avvecklings- eller begränsningsåtgärder kommer att återfinnas bland de ämnen som vi föreslår bör omfattas av de nya riktlinjerna.
För utredningens del finns ingen anledning att ompröva redan beslutade åtgärder; vi ser i stället som vår uppgift att pröva om ytterligare styrmedel krävs för att uppnå riktlinjerna i fråga om dessa ämnen.
44 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53
Arbetsmiljö
Vi har i vårt arbete inte behandlat åtgärder som behövs för att skydda arbetstagare mot skadliga kemikalier i arbetslivet. Så länge ämnena hanteras i tillverkningsprocesser utan risk för spridning till omgivningen, via utsläpp eller med utgående varor, förutsätter vi att de personer som hanterar ämnena ges tillräckligt skydd genom arbetsmiljölagstiftningen.
Bensin och andra petroleumbaserade bränslen
Såsom framgår av bilaga 4 finns cancerframkallande ämnen i bensin och andra petroleumbaserade bränslen. Dessa är den helt dominerande delen av den i Sverige använda volymen av ämnen som kan orsaka cancer. Det är också troligt att flera långlivade och bioackumulerbara ämnen ingår i dessa produkter.
Ur utredningens perspektiv behövs således åtgärder även mot bränslen och drivmedel. Flera skäl talar dock för att våra direktiv inte skall tolkas som att utredningen fått i uppdrag att utarbeta förslag om styrmedel för att inom 10–15 år fasa ut ämnen ur bensin och andra bränslen. Bränslena skulle i så fall behöva modifieras eller tas bort från marknaden, vilket i hög grad berör Sveriges energi- och transportpolitik. De styrmedel som krävs för en sådan förändring är i huvudsak andra än de som normalt används inom kemikalieområdet.
Ett av de svenska miljökvalitetsmålen, frisk luft, innebär bl.a. att halterna av luftföroreningar inte skall överskrida fastställda lågrisknivåer för cancer. Miljömålskommittén har haft i uppdrag att presentera åtgärder för att målet skall nås, och vi har i dessa frågor haft nära kontakt med Miljömålskommittén. På grund av frågans speciella natur har vi inte föreslagit åtgärder för dess genomförande. Flera av de förslag som Miljömålskommittén redovisar kommer att bidra till att minska spridningen av dessa ämnen från petroleumbaserade bränslen. Därtill föreslår vi ett fortsatt utredningsarbete för att bl.a. minska riskerna med bensin och andra petroleumbaserade bränslen. Ett sådant fortsatt utredningsarbete bör inkluderas som en viktig fråga inom ramen för de utredningar som Miljömålskommittén föreslår (i övrigt hänvisar vi till Miljömålskommitténs betänkande, SOU 2000:52, under avsnittet ”Frisk luft”).
Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 45
Naturligt förekommande gifter
Med hänsyn till att de nya riktlinjerna gäller av människan framställda ämnen tar vi i detta betänkande inte upp frågor om naturligt förekommande gifter i annan mån än om dessa anrikas av människan, såsom t.ex. vad gäller kvicksilver och andra metaller.
1.3 Några viktiga definitioner
Nedan följer utredningens sammanfattande tolkning av några grundläggande begrepp i regeringens nya riktlinjer.
Kemiska ämnen, kemiska produkter och varor
Med kemiska ämnen avses grundämnen och deras föreningar, t.ex. organiska ämnen, metaller och metallföreningar.
Med kemiska produkter menar vi kemiska ämnen och kemiska beredningar, där beredningar är blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen. En kemisk produkt kan t.ex. vara målarfärg, lim eller tvätt- och rengöringsmedel.
Med varor avser vi såväl kemiska produkter som övriga varor såsom exempelvis bilar, kläder, datorer och byggmaterial.
Internationellt, framför allt i EU:s lagstiftning, skiljer man dock på kemiska ämnen (substances) och preparat (preparations). Med preparat avses det som i svensk lagstiftning benämns beredningar. Med produkter (products) avser EU vad vi här kallar varor.
Nyproducerade varor som introduceras på marknaden
Vi tolkar begreppet ”nyproducerade varor som introduceras på marknaden” som att det innefattar alla varor som från en viss tidpunkt kommer ut på marknaden, även om varor med samma funktion funnits på marknaden tidigare. En vara anses som nyproducerad även om återvunnet material använts som råvara vid produktionen. Däremot kan inte varor som återanvänds, t.ex. second hand-kläder, anses som nyproducerade när de säljs en andra gång.
46 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53
Organiska ämnen
Med organiska ämnen avses kemiska föreningar som baseras på grundämnet kol i kemisk förening med grundämnet väte, inklusive föreningar där väteinnehållet helt eller delvis ersatts med andra ämnen såsom halogener. Därutöver kan ytterligare ämnen ingå, t.ex. syre, kväve och fosfor. Här innefattas även metallorganiska föreningar.
Av människan framställda ämnen
I begreppet ”av människan framställda ämnen” innefattar vi både syntetiserade ämnen och ämnen som utvunnits från t.ex. växter eller mineral.
Vi avser både avsiktligen framställda ämnen och andra ämnen som dessa kan ge upphov till (t.ex. DDE som är en nedbrytningsprodukt av DDT). Däremot avser vi inte oavsiktligt framställda ämnen såsom polyaromatiska kolväten genererade vid vedeldning, eller klorerade dioxiner genererade i komposteringsprocesser. Sådana ämnen får anses falla inom ramen för miljömålet om frisk luft, eller inom det område inom miljömålet om giftfri miljö som avser utsläpp.
Farlighet och risk
Man skiljer på kemikaliers inneboende farlighet och deras risk.
Ett ämnes farlighet handlar om de inneboende möjligheter ämnet har att framkalla skador på hälsa och miljö. Det grundar sig i huvudsak på en bedömning av ämnets biologiska, kemiska och fysikaliska egenskaper. Dessa egenskaper styr dels ämnens inneboende förmåga att orsaka skador på människa och miljö, dels ämnens inneboende förutsättningar till exponering. Farligheten kan indelas i hälsofarlighet och miljöfarlighet (se vidare i kapitel 2).
Det finns stora skillnader i farlighet mellan olika ämnen. Ämnen kan vara irriterande för ögon och hud, andra ämnen kan redan vid låga exponeringsnivåer orsaka t.ex. lever- eller njurskador. Vissa ämnen är cancerframkallande, fortplantningsstörande, arvsmassepåverkande eller allergiframkallande. Vissa ämnen har hög giftighet för fisk, andra ämnen anrikas i näringskedjorna och kan på grund av detta orsaka svåra skador i naturen.
Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 47
Ett ämnes risk innebär att ämnets farlighet vägs samman med ytterligare information med syftet att bedöma sannolikheten för att skada skall uppkomma samt att bedöma skadans möjliga omfattning. För att kunna bedöma risken med ett ämne behövs alltså en exponeringsanalys för det aktuella ämnet. I exponeringsanalysen krävs kännedom om hur och för vilka halter som människor och miljö exponeras.
1.4 Arbetets uppläggning och genomförande
Ett viktigt inslag i vårt utredningsarbete har varit att arbeta öppet och i dialog med forskare, näringsliv, myndigheter och miljöorganisationer.
I utredningen har tre sakkunniga och elva experter varit förordnade (se missiv och bilaga 8). Sammanträden med utredningens sakkunniga och experter har hållits nio gånger under utredningstiden.
Utöver våra förordnade sakkunniga och experter har vi också arbetat med följande tre referensgrupper för att bredda utredningens kontakter med forskarsamhälle, näringsliv och myndigheter.
• En vetenskaplig referensgrupp
• En referensgrupp om styrmedel
• En referensgrupp om konsekvensanalyser
Nedan redovisas hur kontakterna skett inom ramen för referensgrupperna och i övrigt för att stämma av utredningens tankegångar och förslag.
Kontakter med näringslivet
Referensgruppen om styrmedel har träffats två gånger för presentation av och diskussion kring utredningens uppdrag och våra förslag. Syftet med referensgruppen har varit att bredda våra kontakter med näringsliv och myndigheter samt att få möjlighet att föra en dialog om hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken bäst kan uppnås. Dessutom har referensgruppen fått vårt utkast till betänkande för synpunkter.
I referensgruppen om styrmedel finns framför allt representanter från näringslivet – både enskilda företag och branschorganisationer – men också representanter från myndigheter och en miljöorganisation. Deltagarna i referensgruppen finns i bilaga 8.
48 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53
I september 1999 anordnade utredningen tillsammans med Miljömålskommittén (M 1998:07) och Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) ett seminarium om de marknadsdrivna styrmedlens roll i miljöarbetet. Omkring 60 deltagare från näringsliv och myndigheter deltog i seminariet.
Vid vår utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista gjordes en enkät som gick ut till ett stort antal företag, organisationer, myndigheter och kommuner. Dessutom gjordes ett stort antal intervjuer. I det praktiska arbetet med enkäten samarbetade vi med Sveriges industriförbund, Kemikontoret, Plast- och kemibranscherna samt Svensk handel. Dessutom genomfördes ett möte med såväl representanter för näringslivet som från myndigheter och organisationer för att stämma av utvärderingens resultat och våra förslag.
Utredningen har också haft en särskild referensgrupp som har behandlat frågor om vilka konsekvenser våra förslag får för samhälle, myndigheter och näringsliv samt hur dessa konsekvenser kan beskrivas och i vissa fall beräknas. Inom ramen för vårt arbete med konsekvensanalyser har vi haft kontakter med företrädare för bygg- och byggmaterialbranschen samt med plast- och kemiindustrin. Bland annat har vi haft kontakt med Skanska Sverige AB, NCC AB, Byggentreprenörerna, Plast- och kemibranscherna, Kemikontoret, Sveriges Färgfabrikanters Förening, Byggbranschens kretsloppsråd och Trelleborg AB. Gruppen har haft fyra möten.
Dessutom har vi haft en rad ytterligare kontakter och möten med representanter för svenskt näringsliv, t.ex. Kemikontoret, Svenska Gruvföreningen, Jernkontoret, AB Volvo, Standardiseringen i Sverige (SIS) och Miljöstyrningsrådet.
Kontakter med forskarsamhället
För att bredda våra kontakter med forskarsamhället och stämma av våra förslag ur vetenskaplig synpunkt har utredningen haft en vetenskaplig referensgrupp. Vi har haft fem möten med den vetenskapliga referensgruppen; ordförande har varit Cynthia de Wit, föreståndare för Institutet för tillämpad miljöforskning vid Stockholms universitet och sakkunnig i utredningen. Deltagare i referensgruppen redovisas i bilaga 8.
Den 27 april 1999 anordnade utredningen vid det första mötet i den vetenskapliga referensgruppen, ett seminarium om kriterier för bio-
Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 49
ackumulerbarhet och persistents. Omkring 25 personer (forskare och representanter från myndigheter och näringsliv) deltog vid detta seminarium.
En av utredningens större insatser har varit att anordna en internationell vetenskaplig rundabordsdiskussion om utfasningskriterier för persistenta och bioackumulerande ämnen (”Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals”). Rundabordsdiskussionen hölls i Steningevik den 10–11 december 1999. Vid detta möte stämde vi av våra preliminära tankegångar beträffande utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen med forskare från såväl de europeiska länderna som USA, Kanada och Japan. Även representanter för kemiindustrin och miljöorganisationerna deltog. En förteckning över deltagarna samt en dokumentation med slutsatser från seminariet finns i bilaga 7.
Kontakter med myndigheter
I vårt löpande arbete har vi haft nära kontakt med framför allt Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.
I såväl vår vetenskapliga referensgrupp som våra referensgrupper om styrmedel och konsekvensanalyser (se ovan) har funnits representanter från myndigheter. I referensgruppen om styrmedel har funnits representanter från bl.a. Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Konsumentverket, förtecknade i bilaga 8.
Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Miljömålskommitténs sekretariat samt representanter från Regeringskansliet har deltagit i referensgruppen för konsekvenser (se bilaga 8).
När det gäller vår utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista genomfördes ett stort antal intervjuer, bl.a. med representanter för centrala och regionala myndigheter och kommuner.
Dessutom har vi haft ytterligare kontakt och möten med exempelvis representanter för Centrala försöksdjursnämnden och Konsumentverket.
50 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53
Kontakter med andra utredningar
Vi har under utredningstiden, såsom framgått ovan, haft löpande kontakt med Miljömålskommittén (M 1998:07). Miljömålskommitténs sekretariat har också varit representerat i vår referensgrupp om konsekvensanalyser och i vår referensgrupp om styrmedel.
Vi har under utredningstiden dessutom haft kontakt med Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) samt Resurseffektivitetsutredningen (Fi 1999:02) som har regeringens uppdrag att se över sambandet mellan tillväxt och miljö samt behov av åtgärder för en effektivare användning av naturresurser, bl.a. metaller.
Kontakter med miljöorganisationer
I utredningsarbetet har vi haft kontakt med Svenska Naturskyddsföreningen, som också har varit representerad i vår grupp av experter. Vid vår internationella vetenskapliga rundabordsdiskussion i Steningevik deltog också internationella representanter från Världsnaturfonden (WWF) och från Greenpeace.
1.5 Samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle
Som vi har redovisat i avsnitt 1.1. skall utredningens förslag så långt möjligt bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle. I den mån samsyn inte kan uppnås skall utredningen tydligt redovisa vari meningsskiljaktigheterna består.
Vi kan konstatera att det i stort sett råder en samsyn rörande förslagen i detta betänkande. Näringslivets företrädare har dock framfört några avvikande synpunkter. Vi sammanfattar dessa synpunkter i anslutning till respektive avsnitt i betänkandet. Kemikontorets synpunkter i fråga om avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper tas upp i avsnitt 5.4 och Kemikontorets synpunkter beträffande de ekonomiska konsekvenserna för den svenska kemiindustrin redovisas i avsnitt 10.3.2. När det gäller Svenska Gruvföreningens synpunkter på utredningens överväganden om återvinning av metaller redovisas dessa i avsnitt 7.4.3.1.
SOU 2000:53 53
2 Utgångspunkter
2.1 Sammanfattning av utgångspunkterna
Kemikalier spelar en viktig roll och gör mycket gott i vårt samhälle. Utvecklingen av kemiska ämnen och produkter har starkt bidragit till dagens materiella välstånd, och vi använder idag kemikalier i de flesta sammanhang. Som exempel på användningsområden kan nämnas läkemedel, plaster, konserveringsmedel, tvätt- och rengöringsmedel och målarfärg. Kemikalier ingår också i många varor, såsom kläder och datorer.
Men kemikalieanvändningen har också bidragit till välfärdens avigsidor. Antalet ämnen på marknaden har ökat kraftigt de senaste decennierna, liksom flödena av varor och de kemikalier som ingår i dem. Små mängder av farliga ämnen kan förorsaka skador på människa och miljö. Vi exponeras för ett mycket stort antal ämnen från ett ännu större antal källor, framför allt varor. Exponeringen av ett enskilt ämne från en enskild vara kan vara liten, men sammantaget utsätts människor och miljö för en stor exponering av kemiska ämnen, varav ett okänt antal av dessa kan vara farliga.
Det är idag i många fall svårt att avgöra huruvida observerade effekter beror på ett visst ämne, och det är även svårt att koppla effekterna till någon specifik exponering. Arbetet i Sverige och övriga världen är emellertid inriktat på att riskbedöma och reglera enstaka ämnen med hjälp av omfattande vetenskaplig dokumentation. Men arbetet går sakta. Mycket få beslut om faktiska åtgärder – t.ex. förbud eller begränsningar av farliga ämnen – har i praktiken fattats, även om det bör påpekas att flera framgångar i riskhanteringsarbetet har nåtts under de senaste decennierna, såsom exempelvis beslut om standardiserade testmetoder, EU-gemensamt system för klassificering och märkning av hälso- resp. miljöfarliga kemikalier, nationella och internationella begränsningar av ett antal ämnen samt inte minst en större medvetenhet hos företag och myndigheter om hälso- och miljörisker med kemikalie användning.
54 Utgångspunkter SOU 2000:53
Utöver att ta fram kriterier för de ämnen som skall identifieras för utfasning i nya varor, har vi sett som en av utredningens huvuduppgifter att presentera tankar om och förslag till innehåll i EU:s framtida varuoch kemikaliepolicy samt att utarbeta tänkbara lösningar på de lagstiftningsfrågor som föranleds av riktlinjernas genomförande. Dessa förslag syftar till att utgöra ett underlag för den svenska regeringen i EU-arbetet.
Sammanfattningsvis är de viktigaste utgångspunkterna för vårt uppdrag behovet av:
• att få fram mera kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper,
• ett mer generellt angreppssätt inom kemikaliepolitiken, i första hand mot långlivade och bioackumulerande ämnen samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande ämnen,
• nya angreppssätt mot farliga kemikalier, vilka grundar sig på försiktighetsprincipen och på att den samlade risken från kemikalier idag är mer komplicerad och svårbedömd. Tidigare handlade det om lokala punktutsläpp – idag handlar det om utsläpp av många ämnen i små mängder från ett stort antal varor.
• att försöka hejda kemikalieproblemen vid källan, dvs. se till att ämnen med särskilt farliga egenskaper över huvud taget inte tillverkas eller används,
• konkreta åtgärder för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken och därigenom bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö,
• ett underlag för den svenska regeringen i arbetet med förändringar av EU:s kemikaliepolicy och lagstiftning, vilket grundar sig på gemensamma kunskapskrav, försiktighetsprincipen och ett mer generellt angreppssätt mot de farligaste ämnena,
• utveckling och utnyttjande av de marknadsdrivna verktygen i kemikaliesäkerhetsarbetet.
Utgångspunkter 55
2.2 Vilka problem finns med dagens kemikalieanvändning?
2.2.1 Många ämnen, många kemiska produkter och många varor
Dagens kemikalieanvändning är komplex och omfattande. Det finns ett stort antal kemiska ämnen, som ingår i ett ännu större antal kemiska produkter, som i sin tur ingår i ett mycket stort antal varor. Det stora antalet ämnen, kemiska produkter och varor gör att området är svårt att överblicka.
Kemikalieinspektionen har en databas i form av ett produktregister som skapades redan i slutet av 1970-talet. Detta register bildades för att möjliggöra en överblick över kemiska produkter. Alla företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter skall göra en anmälan till Kemikalie inspektionens produktregister varje år där de nyanmäler och avanmäler produkter, meddelar produkternas kvantitet samt uppdaterar kemiska sammansättningar. I produktregistret finns också information om kemiska produkters funktion, användningsområden samt hälso- och miljöfarlighetsklassificering.
Enligt de uppgifter som lämnas till produktregistret finns det idag ca 60 000 kemiska produkter som tillverkas i eller importeras till Sverige. Det totala antalet ämnen i dessa produkter är ca 11 400. Ingen vet dock säkert hur många ämnen som finns på den svenska marknaden om man även inkluderar de kemiska ämnen som finns i varor (dvs. inte bara i kemiska produkter), men man beräknar att det totalt kan röra sig om ca 20 000 kemiska ämnen.
Några få grupper av kemikalier förhandsprövas innan de får sättas ut på marknaden. Dessa grupper är bekämpningsmedel, läkemedel och livsmedelstillsatser. För andra kemiska produkter krävs inget godkännande. För kosmetiska produkter krävs dock en registrering och nya ämnen som introduceras inom EU måste anmälas innan tillverkning eller import får påbörjas.
56 Utgångspunkter SOU 2000:53
2.2.2 Kunskapsbrist
Brist på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper
Det finns stora kunskapsluckor om kemiska ämnens eventuella farliga inneboende egenskaper. Som ett exempel på den stora databristen kan nämnas resultaten i en rapport från European Chemicals Bureau, ECB. Rapporten visar att endast 14 procent av de ca 2 500 högvolymkemikalier som finns registrerade i EU:s databas IUCLID har data motsvarande baskraven i ämnesdirektivet, 65 procent har vissa data och 21 procent saknar data helt (Allanou m.fl., 1999). För ämnen som förekommer i lägre volymer kan man anta att databristen är ännu större.
Ett annat exempel som visar på kunskapsbristen är den amerikanska miljömyndigheten EPA:s studie över kunskapsläget för de kemikalier som tillverkas i eller importeras till USA i volymer över 454 ton per år1. Studien visar att endast sju procent av de ca 3 000 ämnen som förekommer över volymgränsen uppfyller de minimidata som OECDländerna anser vara nödvändig kunskap. Samma studie visar också att 43 procent av ämnena inte har några minimidata alls (EPA, 1998).
För att möjliggöra urvalet och prioriteringen av farliga ämnen inom ramen för OSPAR-DYNAMEC (se avsnitt 4.4 i bilaga 3) har en nordisk databas ställts samman (se avsnitt 8.5). Den innehåller uppgifter om bl.a. ämnens persistens, bioackumulerbarhet och toxicitet. I databasen finns idag cirka 18 000 ämnen. Det finns dock uppgifter om exempelvis persistens och bioackumulerbarhet för endast ungefär 2 000 av dessa.
Det är ett faktum att människor inte exponeras för ett ämne i taget utan att exponeringen är komplex, vilket gör att osäkerheten ökar. Kunskaperna om effekterna av exponering för flera ämnen samtidigt är mycket bristfälliga.
På grund av den stora kunskapsbristen kan man idag vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga, eller göra behövliga riskbedömningar och vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning.
1 1 000 000 pounds per year
Utgångspunkter 57
Brist på kunskap om kemikalier i varor
För konsumentvaror andra än kemiska produkter, livsmedel, läkemedel och kosmetika finns idag inga regler om hälso- och miljöinformation, miljövarudeklarationer eller annan dokumentation som informerar om varors innehåll av kemikalier. Detta innebär att dagens konsumenter inte har någon möjlighet att ta reda på innehållet av exempelvis flamskyddsmedel i elektronik och textilier, bakteriedödande kemikalier i kläder och disktrasor eller mjukgörare i plastprodukter. Det innebär dessutom att det heller inte finns någon möjlighet att skapa sig en bild av volymer och flöden av kemikalier i varor i dagens samhälle.
2.2.3 På vilket sätt kan kemikalier vara farliga?
Inom EU finns ett system för klassificering och märkning av farliga ämnen och kemiska produkter. Det finns också regler för riskbedömningar. Till reglerna finns ett vägledningsdokument som på ett mycket detaljerat sätt beskriver hur bedömningarna skall utföras (TGD, 1996).
Kemikalier kan vara farliga i flera olika avseenden, och med begreppet farlighet avses i detta sammanhang ämnets inneboende egenskaper. Det är dock viktigt att skilja mellan ett ämnes inneboende egenskaper och den risk som exponering för ämnet kan leda till. När risken bedöms vägs ämnets farlighet samman med den exponering som människor och miljö utsätts för. Ett mycket giftigt ämne kan ge upphov till risk redan vid låg exponering, medan en högre exponering krävs för ett ämne som är mindre giftigt.
Till grund för bedömningen av ämnens hälsofarlighet ligger vanligtvis studier på försöksdjur som exponerats för ämnet via födan, inandningsluften eller huden. Ämnenas hälsofarlighet delas upp i olika faroklasser beroende på vilken typ av effekter de ger och vid vilken dos effekter uppträder. Vissa effekter visar sig efter enstaka kortvarig exponering, medan andra effekter är ett resultat av att en individ exponeras för ett ämne under lång tid.
Inom EU finns idag följande faroklasser för hälsofarlighet:
− mycket giftig
− giftig
− frätande
− hälsoskadlig
− irriterande
58 Utgångspunkter SOU 2000:53
− allergiframkallande
− cancerframkallande
− mutagen
− reproduktionstoxisk
Ämnen skall klassificeras som miljöfarliga om de utgör, eller kan komma att utgöra, en omedelbar eller fördröjd fara för miljön. Till grund för bedömningen ligger normalt uppgifter om skador på vattenlevande organismer (t.ex. fisk, vattenloppor och alger) samt uppgifter om hur bioackumulerbara och långlivade ämnena är. Även andra uppgifter, t.ex. om skador på landlevande djur och växter, kan ligga till grund för en miljöfarlighetsklassificering.
Ämnen som är giftiga för djur eller växter i miljön brukar kallas ekotoxiska. Uppgifter om ämnens ekotoxikologiska effekter kan liknas vid de uppgifter som ligger till grund för bedömningen av ett ämnes hälsofarlighet; det rör sig i båda fallen om uppgifter om faktiska skador. Persistens och bioackumulering skiljer sig från de toxiska egenskaperna, eftersom persistens och bioackumulering inte är egenskaper som i sig skadar organismer. Att ett ämne har dessa egenskaper leder däremot till att exponeringen för ämnet kan bli långvarig och hög i relation till ett ämne som inte har dessa egenskaper. Med en långvarig hög exponering ökar risken för skador – även sådana som inte kommer till uttryck vid normala test av ämnens giftighet. Några skäl till att man inte upptäcker sådana skador i normala test kan vara att organismerna i dessa test exponeras för kort tid för att skador skall uppstå, att testerna inte tar hänsyn till biomagnifiering (se bilaga 3) eller att testerna görs på organismer som inte är lika känsliga för det testade ämnet som andra organismer i miljön.
2.2.4 Stora volymer av farliga ämnen
Det totala antalet kemiska produkter som tillverkades i eller importerades till Sverige år 1997 var 60 000; den sammanlagda volymen av dessa var nästan 77 miljoner ton. Av de kemiska produkterna går en relativt stor mängd på export – 1997 exporterades ca 9 500 produkter, motsvarande en volym på 34 miljoner ton.
Ett relativt litet antal produkter står för majoriteten av volymerna. Ungefär 2 500 produkter står sammanlagt för 95 procent av de tillverkade eller importerade volymerna. Stora andelar av den totala volymen utgörs av syntesråvaror (32%), drivmedel (28%), uppvärmningsmedel (13%) och bränslen (8%).
Utgångspunkter 59
Idag är ungefär 2500 ämnen klassificerade som hälso- och/eller miljöfarliga inom EU. Klassificeringen bygger på kunskap om att ämnena har farliga egenskaper i något avseende. Det saknas dock ofta uppgifter om andra egenskaper än de som lett till klassificeringen, även för dessa ämnen. De klassificerade ämnena kan ingå som en komponent i många olika kemiska produkter och därmed leda till en klassificering av produkterna.
Ungefär hälften av alla kemiska produkter i Sverige är idag klassificerade som hälsofarliga. Dessa produkter står för 85 procent av de totala volymerna. Gruppen hälsofarliga produkter domineras volymmässigt av de produkter som har klassificerats som giftiga. De produkter som klassificerats som giftiga stod år 1997 för 39 miljoner ton och användes till stor del som syntesråvaror och bränslen. Störst mängd giftiga ämnen fanns inom raffinering av petroleum.
I faroklassen ”hälsoskadliga” är volymerna mindre - år 1997 rörde det sig om ca 16 miljoner ton - men i denna klass finns det största antalet produkter, cirka 10 400 stycken.
Regler om miljöfarlighetsklassificering har inte funnits lika länge som regler om hälsofarlighetsklassificering, vilket innebär att färre ämnen hunnit genomgå en bedömning avseende miljöfarlighet. Idag är knappt 300 ämnen klassificerade i kategorin ”miljöfarliga”. De miljöfarliga ämnena ingår sammanlagt i drygt 9 000 kemiska produkter.
Till bilden hör också att en stor mängd varor som innehåller kemikalier importeras till Sverige. Dessa finns därmed inte med i statistiken från Kemikalieinspektionens produktregister. Importen av varor till Sverige är ca 60 miljoner ton per år och ligger därmed i samma storleksordning som nettotillförseln av kemiska produkter, vilken ligger på drygt 40 miljoner ton per år.
2.2.5 Vad vet vi om risker och effekter?
En genomgång av vad vi vet om de risker och effekter som finns med de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna behandlas mer utförligt i bilaga 3 (persistenta och bioackumulerande ämnen), bilaga 5 (hormonstörande ämnen) och i bilaga 6 (metaller). Nedan ges en översiktlig bild av problematiken.
60 Utgångspunkter SOU 2000:53
Långlivade ämnen – långsiktiga problem
Skadliga ämnen kan spridas i alla led som kemikalier hanteras i, vid såväl produktion, konsumtion som avfallshantering. Ett särskilt stort problem utgör spridning av ämnen som är långlivade. Ämnen som blir kvar i samhället och miljön under lång tid leder till långsiktiga problem. Detta är fallet både med organiska ämnen som är persistenta och naturligtvis med metaller, som aldrig bryts ner.
En risk med långlivade ämnen är också att de kan transporteras långa sträckor innan de bryts ner. Det finns exempel på flera långlivade ämnen som är spridda över hela jorden, inklusive obebyggda polarområden.
Det finns idag kunskap om att långlivade ämnen kan ge negativa effekter. Många sådana ämnen är giftiga för människan och miljön. För andra långlivade, biotillgängliga ämnen är effekterna idag okända, men historien har lärt oss att negativa effekter kan finnas som är svåra att upptäcka och när det väl sker kan ämnet vara så spritt i samhälle och miljö att det blir mycket komplicerat att åtgärda. Ett exempel på det senare är PCB, som när det började användas inte ansågs vara ett farligt ämne. Det tog flera decennier att upptäcka sambanden mellan PCB och negativa miljöeffekter (se figur 2.1), såsom påverkan på sälarnas fortplantningsförmåga. PCB förbjöds, men trots att förbuden har funnits i nära 30 år finns ämnet kvar i miljön och än idag upptäcks nya effekter som ämnet ger. Så sent som våren år 2000 kom rön om att PCB kan bidra till benskörhet hos människor (Lind, 2000).
Utgångspunkter 61
Figur 2.1 PCB-halter i sillgrissleägg 1969 - 1997.
Halter (på fettviktsbasis) av polyklorerade bifenyler (PCB) i ägg av sillgrissla i Östersjön. Observera att i motsats till vad som för denna sjöfågel visas i figuren kan man sedan år 1989 inte längre se några tecken på att halterna av PCB fortfarande sjunker i strömming från Östersjön. Tvärtom finns det tecken på att ny förorening med PCB börjat tillföras. (Data från Prof. Mats Olsson, Naturhistoriska Riksmuséet).
’70 ’80 ’90
år
0 100 200 300
mg/kg
’30 ’40 ’50
1920
’60
begränsning för användning börjar (1971)
första kända skador i naturen (1960)
industriell produktion av PCB börjar (1927)
orsakssambanden börjar klarläggas (1967)
övervakning inleds (1969)
Ett annat illustrativt exempel på problematiken med organiska miljögifter är insektsbekämpningsmedlet DDT. DDT användes tidigare i Sverige. Det dröjde flera decennier efter det att DDT började användas i stor skala innan oönskade effekter upptäcktes, t.ex. äggskalsförtunning hos havsörn. Ytterligare decennier behövdes innan den skadade populationen började återhämta sig. Ännu idag finns DDT spritt över hela jorden och förekommer i så gott som alla levande organismer – från pingvinerna i Antarktis till isbjörnarna i Arktis.
Både PCB och DDT är förbjudna i Sverige idag men andra ämnesgrupper med liknande egenskaper används fortfarande. Flera bromerade flamskyddsmedel liknar PCB i sin struktur. Sådana ämnen används i Sverige och påträffas vitt spridda i miljön. Även människor får i sig långlivade bioackumulerande ämnen, främst via födan. Ett allvarligt och tydligt tecken på detta är att många miljögifter återfinns i bröstmjölk. Halterna av PCB-liknande bromerade flamskyddsmedel ökar mycket snabbt i bröstmjölk.
62 Utgångspunkter SOU 2000:53
Figur 2.2 Bromerade flamskyddsmedel i bröstmjölk.
Tidstrend för halter av bromerade flamskyddsmedel i bröstmjölk. Summan av polybromerade difenyletrar, PBDE. (Norén och Meironyté, 2000).
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3 3,5
4 4,5
1972 1976 1980
1984/1985
1990 1994 1996 1997
halt ng/g lipid
Användning av långlivade och bioackumulerande ämnen kan leda till en hög och långvarig exponering hos djur högt upp i näringskedjorna. Det är högst troligt att allt fler effekter av en sådan exponering kommer att upptäckas med tiden. I synnerhet gäller det effekter som bygger på komplicerade samband som t. ex. störningar i de hormonella systemen. Hormonella störningar kan i sin tur ge en rad sjukdomar som nedsatt fertilitet, cancer och beteendestörningar.
När det gäller metaller vet man att de aldrig bryts ner, även om de på sikt kan bli otillgängliga för levande organismer, t.ex. genom att de hamnar i djupa sediment. De senaste decennierna har användningen av metaller ökat kraftigt. Några användningsområden leder till att metallen relativt snabbt sprids till miljön (t.ex. bromsbelägg och båtbottenfärger). I många andra användningsområden är spridningen till miljön på kort sikt liten i förhållande till den använda mängden. Det gället t.ex. för vattenledningar och tak av koppar. Men den stora använda mängden och den långa tid som konstruktionerna finns i samhället leder ändå till stora metallflöden till miljön över tiden. Så är t.ex. vattenledningar av koppar den dominerande källan till koppar i avloppsslam. I ett riktigt långsiktigt perspektiv finns det alltid en risk att den metall som en gång brutits ur jordskorpan kan spridas till den yttre miljön.
Utgångspunkter 63
Till följd av människans omvandling av metaller har halterna av kvicksilver, kadmium och bly i södra Sverige höjts betydligt i förhållande till naturliga bakgrundshalter. De höga halterna leder till en påverkan på nedbrytningen av dött organiskt material – och därmed på omsättningen av näringsämnen i skogsekosystemen. Metaller som hamnar i mark blir kvar där under mycket lång tid – hundratals år – och problemen blir därmed synnerligen långsiktiga.
Ett annat oroande exempel på metallspridning är att kopparhalterna i flera svenska vatten nu är så höga att effekter på t.ex. blåstång kan befaras. Blåstång är en nyckelart för hela det kustnära ekosystemet.
Höga halter av farliga ämnen i miljön drabbar även människor, som får i sig ämnena via livsmedel. Halterna av kvicksilver i fisk är på sina håll i landet så höga att kvinnor i fertil ålder inte bör äta fisken, pga. risken för fosterskador. Kadmium kan bl.a. ge njurskador, och redan vid rådande intag av kadmium kan man beräkna att känsliga individer utsätts för en viss påverkan på njurarnas funktion.
Ämnen som ger särskilt allvarliga effekter
Människor och miljö kan ofta inte undvika exponering för kemiska ämnen. Ämnen sprids hela tiden i samband med att varor produceras, används och blir till avfall. Egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande är var för sig mycket allvarliga. Hormonstörande verkan kan leda till en rad av de stora folksjukdomarna (se vidare kapitel 5.2). Kemikommittén (SOU 1997:84) har i sitt betänkande särskilt lyft fram dessa egenskaper. Som skäl för detta angavs att det handlar om mycket allvarliga egenskaper och att ämnen med sådana egenskaper inte skall få orsaka ofrivillig exponering. En enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada, och man kan inte förutsäga hur stor dos individen eller miljön exponeras för sammanlagt.
Andra exempel på kemiska ämnen som har givit allvarliga och irreversibla skador på hälsan vid direktexponering är nickel (allergier), vissa organiska lösningsmedel (skador på nervsystemet) och vissa växtskyddsmedel.
64 Utgångspunkter SOU 2000:53
2.3 Kemikaliepolitik och kemikaliekontroll
2.3.1 Principer och lagstiftning
För en redovisning och analys av kemikaliearbetet sedan mitten på 1980-talet hänvisar vi till Kemikommitténs betänkande ”En hållbar kemikaliepolitik” (SOU 1997:84, bilaga 2). För en redovisning och analys av kemikaliearbetet dessförinnan hänvisar vi till Kemikommissionens betänkande ”Kemikaliekontroll” (SOU 1984:77). I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av kemikaliekontrollen idag. I ljuset av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken behandlas EU:s och Sveriges lagstiftning på kemikalieområdet i kapitel 3, 6 och 7. Nedan ges en kortare inledning som anger utgångspunkterna.
Utredningen konstaterar att femton år har gått sedan lagen (1985:426) om kemiska produkter trädde i kraft, och att drygt ett år har gått sedan den ersattes med miljöbalken (1998:808). Det övergripande syftet med svensk kemikaliepolitik och kemikalielagstiftning under dessa båda lagstiftningar har varit och är att förebygga skador på människors hälsa eller miljön av kemiska ämnen, kemiska produkter och varor. Viktiga mål för kemikaliekontrollen kan sammanfattas i följande punkter:
• Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på deras effekter på hälsa och miljö.
• Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de kemiska ämnena och produkterna.
• Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att skadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.
• Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter.
En viktig utgångspunkt är att tillverkare och importörer har huvudansvar för de kemiska ämnen och produkter som de levererar. Myndigheterna uppgift är att se till att företagen gör vad som behövs för att minska och undanröja miljö- och hälsorisker. En vedertagen princip, som har funnits länge i Sverige och som också finns i lagstiftningen, är försiktighetsprincipen, vilken bl.a. innebär att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra skada på människa eller miljö redan vid en välgrundad misstanke om att sådana skador kan uppkomma.
Utgångspunkter 65
En annan viktig princip i svensk kemikaliekontroll är den s.k. produktvalsprincipen (substitutionsprincipen) som numera också finns i miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Denna princip innebär att sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter skall undvikas.
Den svenska kemikaliepolitiken påverkas av vårt EU-medlemskap. EU har sedan länge en omfattande lagstiftning på området, och denna lagstiftning har tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmoniering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Gemenskapen har haft flera miljöhandlingsprogram, men först genom den europeiska enhetsakten (som trädde i kraft 1987) införlivades för miljön viktiga principer i den övergripande lagstiftningen – EG-fördraget.
Den europeiska enhetsakten innebar bl.a. att gemenskapens miljömål fick en tydlig formulering (artikel 130r), där det uttalades att gemenskapens åtgärder i fråga om miljön skall bevara, skydda och förbättra miljön, bidra till skyddet av människors hälsa samt säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurserna. Genom den europeiska enhetsakten införlivades också fyra principer i EEG-fördraget som handlar om att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring bör hejdas vid källan, att den som förorenar/skadar miljön skall betala och att miljöskyddskraven skall ingå som en del av gemenskapens övriga politik.
Genom Maastrichtfördraget (som trädde i kraft 1993) har miljöaspekterna ytterligare tydliggjorts. Bland annat skall gemenskapen, utöver de tidigare miljösyftena, verka för att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa de regionala eller globala miljöproblemen. Vidare infördes försiktighetsprincipen i EG-fördraget.
Kemikaliepolitiken inom EU består dels av den nationella politiken, dels av besluten på gemenskapsnivå. Lagstiftning på gemenskapsnivå kan utgöras av s.k. harmoniserade regler. Harmoniserade regler lämnar litet utrymme för nationella särregler. Kemikalieområdet regleras i stora delar av just harmoniserad lagstiftning. För ytterligare beskrivning av EU:s kemikaliepolitik och lagstiftning hänvisar vi till kapitel 3 och 6.
66 Utgångspunkter SOU 2000:53
2.3.2 Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö
En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. I regeringens proposition ”Svenska miljömål” (prop.1997/98:145) föreslås 15 nationella miljökvalitetsmål:
1 Frisk luft 2 Grundvatten av god kvalitet 3 Levande sjöar och vattendrag 4 Myllrande våtmarker 5 Hav i balans, levande kust och skärgård 6 Ingen övergödning 7 Bara naturlig försurning 8 Levande skogar 9 Ett rikt odlingslandskap 10 Storslagen fjällmiljö 11 God bebyggd miljö 12 Giftfri miljö 13 Säker strålmiljö 14 Skyddande ozonskikt 15 Begränsad klimatpåverkan
Ett av miljökvalitetsmålen handlar alltså om att åstadkomma en giftfri miljö, och det är formulerat enligt följande:
”Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att:
• halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bak grundshalterna
• halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll.
Regeringen gav år 1998 Kemikalieinspektionen i uppdrag att utveckla delmål och att föreslå åtgärdsstrategier för hur delmålen skall nås. Inom ramen för Kemikalieinspektionens arbete med att ta fram delmål och åtgärdsstrategier för att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö har även Socialstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning, Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Boverket och Jordbruksverket samverkat. Den 1 oktober 1999 presenterade Kemikalieinspektionen sin
Utgångspunkter 67
redovisning av regeringsuppdraget till regeringen (Kemikalieinspektinen, 1999). Regeringen har därefter överlämnat rapporten till Miljömålskommittén och till Kemikalieutredningen. Kemikalieinspektionen har valt att i arbetet med målet om en giftfri miljö innefatta miljön i vid bemärkelse, dvs. allt från naturmiljö till tätortsmiljö inklusive inomhusmiljö och arbetsmiljö.
De delmål som Kemikalieinspektionen föreslog – och som Miljömålskommittén och vi har arbetat vidare med – är följande:
• Delmål 1 – Kemiska ämnens egenskaper och effekter
År 2010 har avsiktligt framställda och utvunna ämnen som hanteras på marknaden data som uppfyller fastställda minimikrav. Kunskap om oavsiktligt bildade ämnens förekomst och egenskaper samt samveranseffekter mellan olika kemiska ämnen ökar fortlöpande.
• Delmål 2 – Varor
År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation. Kunskap finns om var ämnen med farliga egenskaper förekommer i varor och hur de flödar vidare ut i miljön.
• Delmål 3 – Systematisk riskminskning
Hälso- och miljöriskerna med kemiska ämnen i alla typer av varor och processer minskar fortlöpande, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.
• Delmål 4 – Särskilt farliga egenskaper
Exponering för människa och miljö av ämnen med särskilt farliga egenskaper, orsakad av förekomst och användning i varor och produktionsprocesser, har upphört år 2020.
• Delmål 5 – Riktvärden för miljökvalitet
År 2020 överskrids inte riktvärden för miljökvalitet som fastlagts senast år 2015 för prioriterade kemiska ämnen.
Kemikalieinspektionen konstaterar att ett internationellt arbete krävs för att uppfylla flera av delmålen. Samtidigt konstateras att det nationella arbetet måste bedrivas på en bred front av näringsliv, organisationer, konsumenter och myndigheter.
68 Utgångspunkter SOU 2000:53
Kemikalieinspektionens förslag till delmål och bedömningar i övrigt vad gäller miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö har varit en viktig utgångspunkt i vårt arbete.
För att målet om en giftfri miljö skall kunna nås bedömde regeringen i propositionen ”Svenska miljömål” (prop.1997/98:145) att kemikalie politiken också behövde kompletteras med nya riktlinjer. De nya riktlinjerna, som är grunden till vårt uppdrag, redovisades i kapitel 1.1. De nya riktlinjerna berör framför allt Kemikalieinspektionens förslag till delmål 1, 2 och 4 ovan, dvs. om kemiska ämnens egenskaper och effekter, varor samt särskilt farliga egenskaper.
2.3.3 Varuperspektivet allt viktigare
De flesta varor är sammansatta av flera material, samt innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge egenskaper såsom hållbarhet, mjukhet och flamskydd.
Under de senaste åren har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller den kemiska produkten utan till varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier. Även om risken för exponering vid kontakt med varan kan vara liten, innebär det stora antalet varor i samhället en potentiell risk såväl under användningen som när varan är förbrukad och blir till avfall. Vissa varugrupper som innehåller problematiska kemikalier har också ökat i användning under senare år, t.ex. datorer.
Att varumängderna ökat de senaste decennierna har också inneburit en ökande tillförsel av kemikalier, inkl. farliga kemikalier, till samhället.
Den förändrade problembilden – från punktutsläpp till diffusa utsläpp från varor – innebär att kemikaliearbetet måste förändras. Ett varuinriktat angreppssätt bör bl.a. ha som utgångspunkt att byta ut farliga kemikalier som tillsätts i varor. Farliga ämnen bör inte heller bildas vid användningen av varan eller när den har blivit till avfall. Ett ökat samspel mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor bör underlätta ett varuinriktat arbetssätt.
Utgångspunkter 69
2.3.4 Ämnens farliga egenskaper bör vara tillräcklig grund för utfasning
Det bör påpekas att det även fortsättningsvis krävs riskbedömningar i kemikaliesäkerhetsarbetet. Men dagens arbetsmetoder behöver kompletteras med ett mer generellt angreppssätt som riktas mot kemiska ämnen med inneboende hälso- eller miljöfarliga egenskaper såsom cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande eller hormonstörande egenskaper eller långlivade och bioackumulerande egenskaper. Det är alltså fråga om att i ökad utsträckning vidta åtgärder mot särskilt farliga ämnen mot bakgrund av ämnenas inneboende farlighet, i stället för att invänta en riskbedömning. (Se kapitel 1 för en definition av farlighet och risk.)
Grunden för att ett nytt angreppssätt behövs är dels att det nuvarande sättet att arbeta med riskbedömningar av ett ämne i taget går alldeles för långsamt, dels den långa bromssträckan för ämnen som är långlivade. Man måste med försiktighetsprincipen som grund vidta åtgärder i tid – innan effekter kan ses på människa och i miljön.
Kemikommittén (SOU 1997:84) gjorde bedömningen att det inte går att tillverka eller använda kemikalier utan att de någon gång läcker ut i miljön. Kommittén ansåg att användningen av vissa ämnen med särskilt allvarliga egenskaper skall upphöra – sådana egenskaper är särskilt att de är långlivade och bioackumulerbara, och dessa egenskaper räcker för att ett ämne skall avvecklas. Esbjergdeklarationen, skrev Kemikommittén, utgår från att ämnen skall vara långlivade, bioackumulerbara och giftiga (toxiska) för att begränsas eller avvecklas. Kemikommittén menade dock att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet med långlivade ämnen skall vara förebyggande, eller om det skall ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan ofta redan skedd; det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta att orsaka effekter eftersom det svårligen bryts ned och i regel inte går att samla in. Väljer man att fasa ut bara de ämnen som forskarna redan vet är giftiga kommer man alltid för sent, betonade Kemikommittén. Kommitténs slutsats på detta område var därför att man skall arbeta förebyggande och fasa ut ämnen som man erfarenhetsmässigt vet kan komma att orsaka långsiktiga skadeeffekter.
Kemikommittén föreslog som mål att användningen av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan skall
70 Utgångspunkter SOU 2000:53
avvecklas från användning i varor (från 2007) och i produktionsprocesser (från 2012).
Det nuvarande sättet att arbeta på kemikalieområdet baseras på åtgärder mot ett ämne i taget. Enligt regeringens bedömning är detta arbetssätt alltför långsamt. Därtill kommer att det är utomordentligt svårt att uppskatta riskerna med vissa ämnen. Detta gäller särskilt sådana som är långlivade och bioackumulerbara. De riktlinjer som regeringen anger i propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145) innebär bl.a. att ett mer generellt angreppssätt riktas mot av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerande och långlivade, i enlighet med vad som föreslogs av Kemikommittén.
Regeringen framhåller följande i direktivet för Kemikalieutredningen:
”…för att riktlinjerna skall kunna tillämpas krävs att egenskaperna långlivad och bioackumulerbar ges mer preciserade definitioner, bl.a. genom att gränser utvecklas för att fastställa när dessa egenskaper är oacceptabla, dvs. när användningen leder till en oacceptabel risk för människa och miljö. Det är i de flesta fall svårt att entydigt fastställa en gräns för persistens och bioackumulerbarhet ovanför vilken ämnen med sådana egenskaper vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Ändå kan det i många fall vara nödvändigt att ange tydliga gränser i form av gränsvärden. Utgångspunkten måste vara att organiska ämnen som framställts av människan alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och för miljön, om de kan ackumuleras i organismer och samtidigt är så långlivade att de ansamlas i ekosystemet.”
Regeringen har alltså tagit ytterligare ett steg i och med dessa direktiv som är utgångspunkter för utredningens arbete.
2.3.5 Åtgärder behövs både på nationell och internationell nivå
Det internationella arbetet på kemikalieområdet är av stor betydelse eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. Möjligheterna att lösa problem i Sverige är beroende av kemikalieanvändning och kemikaliekontroll i andra länder. De kemikalier och varor som säljs är exempelvis ofta tillverkade i andra länder. Ämnena sprids alltså via handel med varor och dessutom ut i miljöer långt från både tillverkning och användning genom att många ämnen är svårnedbrytbara och kan transporteras långa vägar med t.ex. vindar.
För att kunna nå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö måste den nationella kemikaliepolitiken till stor del vara internationellt inriktad. Kemikaliekontrollen är redan väl utvecklad i Sverige där framför allt
Utgångspunkter 71
miljöbalken är ett bra verktyg. Men för att kunna nå miljökvalitetsmålet behövs även ett förbättrat kemikaliearbete i många andra av världens länder, både i de rikare och i de fattigare länderna.
En betydande del av de varor vi använder är tillverkade i andra länder. Den globala handeln försvårar möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkningen av varor, eftersom varorna ofta har genomgått flera produktionsled i olika länder innan de kommer till Sverige.
I takt med att den internationella handeln med kemikalier och varor har ökat har det internationella arbetet med kemikaliekontroll också blivit allt viktigare. Det internationella samarbetet inom olika organ, liksom de globala och regionala överenskommelserna om kemikalier, är naturligtvis oerhört betydelsefulla för att minska hälso- och miljöriskerna med kemikalieanvändningen.
Vi kan också konstatera att medlemskapet i EU och i Världshandelsorganisationen (WTO) medför begränsningar av den nationella handlingsfriheten och är förknippat med åtaganden som bl.a. innebär att vissa bestämmelser måste följas vid utformning av miljöåtgärder som kan ha inverkan på den internationella handeln. Även detta är givetvis ett starkt skäl för att tillmäta det internationella arbetet stor vikt.
Vår slutsats är alltså att det med hänsyn till varuperspektivet är uppenbart att de angivna riktlinjerna inte kan genomföras enbart med åtgärder på nationell nivå. Åtgärder måste också, och i huvudsak, vidtas på internationell nivå, i ett första steg på EU-nivå.
2.3.6 Både hårda och mjuka styrmedel behövs
När det gäller styrmedel är det utredningens uppfattning att både hårda (lagstiftning) och mjuka (frivilliga åtgärder) styrmedel måste användas för att nå framgång. Det behövs både lösningar hos marknaden själv, där de frivilliga verktyg som finns i form av miljömärkning, miljöledningssystem m.m. kan användas och utvecklas, och offentlig reglering som anger den lägsta tolerabla nivån för vilka risker som samhället kan acceptera att medborgarna och miljön utsätts för i ett långsiktigt perspektiv.
Begränsningar av ämnen som innebär särskilt stora risker för hälsa och miljö bör ske genom lagstiftning inom EU eftersom det sker en omfattande internationell handel med kemiska produkter och andra varor. Ett
72 Utgångspunkter SOU 2000:53
nationellt förbud för t.ex. ett kemiskt ämne får bara begränsad hälsooch miljöeffekt eftersom ämnet ofta kan komma in i stora mängder i de varor som vi importerar från andra länder. Det kan vara svårt att införa nationella regler om förbud för kemikalier eller kemikalier i varor, när dessa ofta betraktas som ett tekniskt handelshinder.
När det gäller nationella åtgärder bör de mjuka/marknadsdrivna styrmedlen däremot spela en viktig roll.
I nedanstående tabell (tabell 2.1) ges en överblick över de styrmedel som kan användas i arbetet med att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Beskrivningar av styrmedlen samt förslag till hur de bör användas och utvecklas för att uppnå riktlinjerna lämnas i betänkandet.
Utgångspunkter 73
Tabell 1.1 Sammanfattning av styrmedel som kan användas
Nationellt
EU Internationellt
Marknads drivna och mjukare styrmedel
Positiv miljömärkning (Svanen + Bra Miljöval) OBS-lista/-or Frivilliga åtaganden Upphandling Miljövarudeklarationer Riktvärden Övrig information FoU
EMAS Positiv miljömärkning (EU-blomman) Kemikalie- och varupolicy FoU
ISO-standarder av olika slag Branschnormer
Tvingande styrmedel (lagstiftning m.m.)
Tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet och av bekämpningsmedel Begränsningar av enstaka ämnen Tillsyn Egenkontroll Miljökvalitetsnormer Begränsningar av enstaka ämnen
Begränsningar/förbud för ämnen som saknar minimidata Klassificering och märkning Begränsningar/förbud för PB och CMRämnen i kemiska produkter och i andra varor Utvidgade datakrav för nya och existerande ämnen Riskbedömning av existerande ämnen Hälso- och miljöinformation för varor Utsläppsregler Producentansvar för uttjänta varor Standarder, typgodkännanden
Miljökonventioner POP:s CLRTAP OSPAR HELCOM OECD-guidelines WTO
SOU 2000:53 75
3 EU behöver en ny kemikaliestrategi
3.1 Inledning
I och med EU-medlemskapet deltar Sverige i den gemensamma lagstiftningen på kemikalieområdet. En viktig del av det svenska arbetet på kemikalieområdet sker därför idag inom ramen för EU:s arbete.
Enligt våra utgångspunkter i kapitel 2 bör de nya riktlinjerna i huvudsak genomföras via gemensamma EU-regler, med tanke på varuperspektivet (handel, diffus spridning m.m.). På sikt behövs också gemensamma globala regler. Det finns naturligtvis flera vägar att föra upp en fråga på EU:s dagordning. När det gäller frågor som är av generell karaktär och omfattar många ämnen och varor – och dessutom innebär ett nytt strategiskt synsätt – anser vi att notifiering av nationella förslag inte är ett lämpligt tillvägagångssätt. Då bör man i stället arbeta genom att påverka EU:s politik och regelverk direkt. Däremot ser vi det som möjligt att påverka EU genom anmälan av nationella förbud då det gäller enskilda ämnen såsom t.ex. kvicksilver (se avsnitt 7.2.1).
I detta kapitel behandlas några utgångspunkter för EU:s kemikalie arbete och regelverk på kemikalie- och miljöområdet. Dessutom presenteras vad vi, utifrån de nya riktlinjerna i svensk kemikaliepolitik, anser vara viktiga delar av en miljöorienterad varupolicy och en ny kemikaliestrategi i EU. Senare – i kapitel 4 och 6 samt i bilaga 2 – redovisar vi våra konkreta förslag till förändringar av EU:s olika rättsakter. I bilaga 2 redovisar vi dessutom en skiss till hur EU skulle kunna genomföra våra förslag inom ramen för befintlig lagstiftning.
76 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53
3.2 Några utgångspunkter för EU:s kemikaliearbete
EU har sedan länge en omfattande lagstiftning på kemikalieområdet. En öppen gemensam marknad, där tullar och andra typer av handelshinder mellan medlemsländerna avskaffas, har varit en grundläggande målsättning för gemenskapen ända sedan tillkomsten av Romfördraget (EG-fördraget) år 1957. Den gemensamma lagstiftningen på kemikalie området har alltså tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med kemiska produkter mellan medlemsstaterna, vilket har skett genom harmonisering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar för vissa kemikalier.
Det har många gånger diskuterats om den inre marknaden har prioriterat den ekonomiska sidan och handelsutbytet på bekostnad av miljö- och hälsoskyddet, vilket man snarare har sett som ett potentiellt hinder än ett mål i sig. Genom Europeiska enhetsakten år 1986 har dock miljöfrågorna flyttats upp till gemenskapens politiska nivå från en nivå med enbart olika slags gemenskapsåtgärder och regler.
Även enhetsakten har kritiserats för vissa brister i miljöskyddet, beslutsreglerna m.m. I och med Maastrichtfördraget år 1992 (unionsfördraget) löstes dock vissa av dessa problem – framför allt vad gäller beslutsförfarandet som tillämpas inom miljöområdet. Det blev då möjligt att fatta beslut grundade på kvalificerad majoritet istället för enhällighet. I det fördraget lades också tillämpningen av försiktighetsprincipen fast.
Genom Amsterdamfördraget år 19961, då Maastricht- och Romfördragen ändrades, infördes hållbar utveckling som ett mål. Dessutom lyftes frågan om att miljöpolitiken skulle vara integrerad i gemenskapens övriga politik fram.
I och med Europeiska enhetsakten från år 1986 och Maastrichtfördraget från år 1992 har EU:s konkreta lagstiftning också mer direkt börjat påverkas av EU:s allmänna miljöpolitik. Vid Europeiska rådets möte i Cardiff i juni 1998 togs dessutom ett beslut om att intensifiera arbetet med att integrera miljö och hållbar utveckling i unionens samtliga verksamhetsområden.
1 Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999.
EU behöver en ny kemikaliestrategi 77
EU:s utgångspunkter på varu- och kemikalieområdet.
De senaste åren har EU:s arbete med kemikalier kritiserats bl.a. för att arbetet med riskbedömning och riskhantering av existerande ämnen gått alldeles för långsamt. Våren 1998 i Chester uttalade kommissionen att den skulle utarbeta en strategi när det gäller kemikalier, och vid miljörådsmötet i december 1998 antog rådet vissa slutsatser som underströk behovet av att utarbeta en integrerad och sammanhängande strategi för EU:s framtida kemikaliepolitik. En hög grad av skydd för människors hälsa och miljön i en snabbt ökande marknad för kemikalier samt en ändamålsenlig funktion av den inre marknaden angavs som ett syfte. Den framtida kemikaliepolitiken skulle enligt rådet återge försiktighetsprincipen och principen om en hållbar utveckling.
Vid det informella miljöministermötet i Weimar i maj 1999 fortsatte diskussionerna om en framtida kemikaliepolitik inom EU. Bland annat lyftes frågan om databrist för många kemikalier fram. Vid mötet diskuterades också behovet av en gemensam varupolicy samt kopplingen mellan en kemikaliepolicy och en varupolicy.
Vid rådets mötet i juni 1999 uppmärksammades en rad brister i den nuvarande kemikaliepolitiken. Rådet konstaterade i sina slutsatser, bl.a. mot bakgrund av att en riskbedömning enbart utarbetats för ett mycket litet antal existerande ämnen, att det nuvarande tillvägagångssättet knappast kommer att kunna leda till de riskbegränsningar som behövs. Dessutom betonade man vikten av att etablera ett mer flexibelt synsätt där en fullständig riskbedömning inte alltid behöver vara nödvändig för att förbereda åtgärder för riskhantering. Man betonade även vikten av att etablera strategier för att uppnå effektiva åtgärder för riskhantering för sådana ämnen som kan orsaka hot om allvarlig eller irreversibel skada på människors hälsa eller miljön. Att stimulera till utbyte av farliga ämnen mot mindre farliga ämnen angavs också som viktigt.
Två av de viktigaste frågorna inom EU:s miljöarbete de närmaste åren är alltså att reformera EU:s kemikaliepolitik genom att ta fram och besluta om en ny kemikaliestrategi och göra nödvändiga ändringar i regelverket samt att ta fram en strategi för varor.
Europeiska kommissionen kommer att lämna ett förslag till en kemikaliestrategi under år 2000. Kemikalieutredningens förhoppning är att det, särskilt beträffande kemikaliestrategin, blir ett kraftfullt och genomgripande förslag som kommer att läggas fram. Kommissionen förbereder dessutom en grönbok om en miljöorienterad produktpolicy som också kommer att presenteras under år 2000. Vår förhoppning är
78 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53
att de förslag som vi presenterar kan utgöra ett värdefullt underlag för Sveriges agerande vid den fortsatta utvecklingen av dessa strategier.
3.3 Miljöorienterad produktpolicy
3.3.1 Varför behövs en miljöorienterad produktpolicy inom EU?
Medvetenheten har successivt ökat de senaste decennierna om att det inte går att lösa miljöproblemen enbart genom att fokusera på produktionsprocesser och utsläpp. Dessutom behövs ett större fokus på konsumtion, varor och avfall. Inflödet av hälso- och miljöskadliga ämnen i varor, byggnader m.m. är betydligt större än utsläppen till naturen från olika produktionsprocesser. Den relativa betydelsen av läckage av farliga ämnen från varor har ökat de senaste decennierna bl.a. just på grund av att man har lyckats minska punktutsläppen av farliga ämnen. Sett över några decennier innebär också en ökande varuomsättning i sig ett problem. Det behövs därför en samlad och långsiktig strategi för arbetet med varors miljöpåverkan, i syfte att för framtiden begränsa spridningen av hälso- och miljöfarliga ämnen.
Kommissionens utvärdering av det femte miljöhandlingsprogrammet2visar att flera framsteg har gjorts inom miljölagstiftningen, men att EU inte har kommit särskilt långt när det gäller att integrera miljöaspekterna i den övriga politiken. De grundläggande principer som fastställdes för femte miljöhandlingsprogrammet är därför fortfarande giltiga. Det handlar bland annat om att komma till rätta med de konsumtions- och produktionsmönster som urholkar miljöns kvalitet och ger upphov till hälso- och säkerhetsproblem samt slösar med naturtillgångar.
Idag saknas en sammanhållen gemensam miljöstrategi inom EU för varor, även om många regler inom EU berör varu- och miljöområdet. Europeiska kommissionen har dock initierat ett arbete med en integrerad produktpolicy (IPP) och avser att presentera en grönbok före sommaren 2000.
Den svenska regeringen beslutade i maj 2000 om en skrivelse till riksdagen om en miljöorienterad produktpolicy. I skrivelsen presenteras
2 EU tar fram tidsbegränsade handlingsprogram för miljöarbetet. Det nuvarande femte miljöhandlingsprogrammet gäller 1993–2000. Europeiska kommissionen avser att i slutet av 2000 presentera ett förslag till nytt miljöhandlingsprogram.
EU behöver en ny kemikaliestrategi 79
den fortsatta strategin med att formulera en miljöorienterad produktpolicy på nationell bas och EU-nivå. Syftet är bl.a. att analysera och eventuellt ange gemensamma krav på de varor som produceras, och beskriva olika aktörers ansvar för de varor som släpps ut på marknaden under en varas hela livscykel. Syftet är också att få en överblick för att koordinera de insatser som sker på området så att de styr i samma riktning inom inre marknads-, närings-, finans-, konsument- och miljösektorerna.
Det övergripande målet är bl.a. att få fram varor som är resurs- och energisnåla och som inte innehåller ämnen som kan ge upphov till negativa effekter på miljö och hälsa. I arbetet skall finnas en helhetssyn på varorna – från produktion och användning till återanvändning, återvinning, destruering och deponering. Det handlar också om att skapa en helhetssyn på regler som gäller varornas hela livscykel och alla aktörer – från design och produktion till konsumtion och återvinning.
Exempel på verktyg som berörs i arbetet med miljöorienterad produktpolicy är bl.a. producentansvar, miljömärkning, miljövarudeklarationer, miljöledningssystem, standardisering, miljöanpassad upphandling, skatter och avgifter, livscykelanalyser samt frivilliga överenskommelser.
Såväl industrins konkurrenskraft, sysselsättningen, en fungerande konkurrens och den fria handeln över gränserna beaktas i arbetet med att integrera miljöaspekterna i ett varuperspektiv.
Inom ramen för EU:s arbete har kommissionen bland annat låtit ta fram en konsultrapport samt anordnat en workshop (december 1998) om hur en gemensam miljöstrategi för varor inom EU skulle kunna se ut. Vid det informella miljöministermötet i maj 1999 i Weimar behandlades också frågan om en gemensam miljövarupolicy. Sveriges miljöminister förde då fram förslaget att föra in kemikaliepolitiken i arbetet med en miljövarupolicy.
80 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53
3.3.2 Vad bör en miljöorienterad produktpolicy innehålla?
Vi anser sammanfattningsvis att de viktigaste delarna i en kommande miljöorienterad produktpolicy i EU är följande, i fråga om kemikalier:
• Ett system för en producent (tillverkare, importör, försäljare) att informera om en varas innehåll av farliga kemikalier bör finnas inom EU senast år 2010. Frågan är komplex och vi föreslår därför att regeringen tillsätter en särskild utredning för att utreda denna fråga (se avsnitt 7.4.1).
• De särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen som enligt våra förslag inte bör ingå i kemiska produkter bör inte heller få finnas i varor (se kapitel 5 och 6).
• Det bör övervägas om producentansvar för uttjänta varor bör utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Krav på begränsningar av farliga kemikalier i varor bör alltid övervägas när regler tas fram om producentansvar för uttjänta varor. Generella hänvisningar till de regler som begränsar farliga ämnen bör finnas.
• Olika strategier för återvinning, återanvändning, omhändertagande och destruktion av varor som innehåller hälso- och miljöfarliga ämnen behövs.
• I EG:s förordning (EEG) nr 1836/93 om frivillig miljöstyrning och miljörevision för företagen, EMAS, bör kemikaliefrågorna tydliggöras (se kapitel 6).
• Industrins eget arbete måste vara det mest betydelsefulla i kemikaliesäkerhetsarbetet.
• Miljöhänsyn måste integreras i produktdirektiv och i produktstandarder.
• Vid utformning av nya direktiv om CE-märkning av produkter (s.k. nya metoden-direktiv) och andra s.k. produktdirektiv måste det säkerställas att miljö- och hälsohänsyn tas i tillräcklig utsträckning. Regler som begränsar farliga ämnen måste beaktas. Varje produktstandard bör genomgå en miljöbedömning (se kapitel 6).
• Befintliga produktdirektiv måste ses över avseende miljö- och hälsoaspekterna av farliga ämnen (se kapitel 6).
Utredningen understryker vikten av att det tas fram en gemensam miljövarupolicy inom EU, där kemikalie- och andra miljö- och hälsofrågor integreras i övriga politikområden. Vi vill särskilt betona kemikaliefrågorna i en sådan policy, eftersom varor och hantering av varor
EU behöver en ny kemikaliestrategi 81
till stor del handlar om flöden av energi och kemikalier. Skadliga kemikalier sprids idag diffust i samhället framför allt via varor.
Kopplingen mellan en ny kemikaliepolitik och en samlad miljöstrategi för varor blir viktig och avgörande om man skall komma till rätta med varuproblematiken. För att miljövarupolicyn verkligen skall kunna fylla sitt syfte och vara ett effektivt instrument i miljöarbetet bör kemikaliefrågorna genomsyra alla delar av miljövarupolicyn.
Även eventuella konflikter mellan kemikaliers funktion och hälso- och miljöegenskaper bör belysas. Exempelvis kan relationen mellan långlivade varor och utfasning av långlivade ämnen behöva klargöras. För att ge varor och material ökad livslängd tillsätts ibland kemiska ämnen med ur hälso- och miljösynpunkter mindre önskvärda egenskaper. En avvägning mellan olika mål kan då behöva göras.
Vissa metaller bör inte ingå i ett kretslopp, utan användningen av dem bör fasas ut. Kunskapen om många metallers hälso- och miljöeffekter är idag dessutom bristfällig. Hur en policy beträffande återanvändning och återvinning av metaller bör utformas kan därför behöva särskilda analyser.
Utredningen bedömer att det behövs ett omfattande arbete de närmaste åren för att få fram och i praktiken också genomföra intentionerna i en miljövarupolicy. Ett område som bör prioriteras bör vara att integrera och lyfta fram frågor rörande kemikalieanvändningen i varor. Förutom en övergripande gemensam policy behöver EU också nya gemensamma styrmedel och vidareutveckling av befintliga styrmedel.
Ett system för att informera om en varas innehåll av farliga kemikalier bör utvecklas inom EU. Vi anser att Sverige har stor kunskap när det gäller kemikalier och varor, och därför föreslår vi att Sverige aktivt bör bidra till utvecklingen av ett sådant system genom att i särskild ordning låta utreda de många frågor som måste belysas innan man kan ta ställning till hur systemet bör se ut (se kapitel 7).
Utredningen anser i likhet med Naturvårdsverket (NV, 1999d) att producenternas ansvar för varors miljöbelastning under hela livscykeln skall utgöra en bärande princip i en integrerad produktpolicy (IPP) och att det skall vila på producenten (tillverkaren, importören, försäljaren) att ha kunskap om konsekvenser för människors hälsa och miljö för de varor den tillhandahåller. Producenten skall också vidta förebyggande åtgärder för att minska totala miljöbelastningen under hela livscykeln
82 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53
samt efterfråga och tillhandahålla miljöinformation om innehåll av särskilt farliga ämnen samt varans miljöpåverkan under hela livscykeln.
Detta innebär ett vidare ansvar än idag och en bredare syn på producenters ansvar, eftersom även diffusa utsläpp under användning inkluderas. Den nuvarande avfallspolitiska principen om producenters ansvar utgör här en mängd av denna bredare syn.
Ett lagstadgat producentansvar för uttjänta produkter bör kunna utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Producentansvar för uttjänta produkter kan också ge möjlighet att fasa ut särskilt farliga ämnen i varor. Dels kan det redan i reglerna om producentansvar ställas krav på att varorna inte får innehålla vissa farliga ämnen (jfr kommissionens utkast till förslag om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, se kapitel 6 och bilaga 6), dels ges producenten ett allmänt och starkt incitament att ta bort skadliga ämnen ur sina varor eftersom de ges ansvar för återvinningen/återanvändningen.
Utredningen delar Naturvårdsverkets uppfattning att frågor kring producenters ansvar för produktens miljöpåverkan under hela livscykeln bör utredas vidare.
3.4 Ny kemikaliestrategi
3.4.1 Varför behövs en ny kemikaliestrategi?
Det är fortfarande långt kvar till en långsiktigt hållbar kemikaliehantering i EU, även om viktiga framsteg har gjorts de senaste åren. Utredningen konstaterar att ett viktigt steg på vägen är det arbete som nu pågår med att ta fram en långsiktigt hållbar kemikaliestrategi inom EU. I dagens system för kemikaliesäkerhet finns ett antal allvarliga brister eller problem. Vi anser att de viktigaste problemen är följande:
• Det finns en mycket stor kunskapsbrist om bl.a. ämnenas hälso- och miljöegenskaper. Det leder till att en klar majoritet av de kemiska ämnena i praktiken inte alls täcks av EU:s nuvarande kemikalielagstiftning.
• Det finns en brist på långsiktigt perspektiv, framför allt vad gäller hälso- och miljöeffekter men också vad gäller ekonomiska effekter. Det är kostsamt att åtgärda farliga ämnen när de redan är vitt spridda i teknosfären och miljön. Det är bättre att förebygga och tillämpa försiktighetsprincipen än att sanera i efterhand.
EU behöver en ny kemikaliestrategi 83
• Företagen ges inte ett tillräckligt stort och tydligt ansvar.
• Det finns en ineffektivitet i nuvarande system. Exempelvis går arbetet beträffande riskbedömningar alldeles för trögt.
• En strategi saknas för de farligaste kemikalierna.
• Det finns ett bristande varuperspektiv vad gäller kemikalier i varor; förekomst av farliga kemiska produkter i varor uppmärksammas inte tillräckligt i regelverket. Oklarheter och motsättningar finns också mellan å ena sidan den fria handeln med varor, å andra sidan hälso- och miljöskydd. Exempel på detta finns i kapitel 6, bl.a. beträffande produktdirektiv och produktstandarder.
3.4.2 Vad bör den nya kemikaliestrategin innehålla?
Utredningen anser att Sverige bör verka för att en ny kemikaliestrategi i EU baseras på:
• försiktighetsprincipen
• produktvalsprincipen
• företagens ansvar (inkl. producentansvar och principen om att förorenaren skall betala)
Med dessa tre principer som grund föreslår utredningen sammanfattningsvis att en ny kemikaliepolicy bör innefatta bl.a. följande:
Allmän inriktning (se utförligare i kapitel 4, 5, 6 och i bilaga 2)
• Kemikaliestrategin bör utformas som ett konkret handlingsprogram. Frågan om genomförande (handlingsprogram, resurser, ny kemikaliemyndighet m.m.) och uppföljning av strategin är viktiga delar som måste ingå i strategidokumentet.
• Det bör anges att försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen bör införas direkt i EG:s rättsakter på kemikalieområdet. Det gäller särskilt begränsningsdirektivet (direktiv 76/769/EEG). Principerna skall också användas konkret och aktivt vid tillämpning av kemikaliereglerna samt direkt av företagen.
• Kopplingen mellan kemikaliestrategin och en integrerad produktpolitik bör ingå i strategin. Strategin för kemikalier i varor måste vara en viktig del i en integrerad produktpolicy.
84 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53
• Globala begränsningar av farliga ämnen och andra insatser är angeläget på kemikalieområdet. Detta bör inkluderas i kemikalie strategin; bl.a. bör EU:s agerande i internationella fora tydliggöras.
• Ett långsiktigt perspektiv skall alltid användas vid bedömning av hälso- och miljöeffekter.
• Företagen bör ges fullt ansvar för dataframtagning. Ett utökat ansvar bör också ges företagen för preliminär riskbedömning och riskhantering.
• En viktig del av kemikaliesäkerhetsarbetet utgörs av industrins frivilliga åtaganden, såsom t.ex. miljöledningssystem eller kemiindustrins arbete med ”Responsible Care” och ”Product Stewardship”.
• Tillsynen inom kemikalieområdet behöver förbättras. Minimikriterier för tillsynen över EU:s kemikalieregler bör tas fram senast år 2003.
• Behövliga skärpningar av EU:s kemikalielagstiftning bör i ett första skede ske genom ändringar i befintlig lagstiftning. (En modell med förslag till vilka regelförändringar som kan behövas lämnas i bilaga 2).
• På längre sikt bör EU:s kemikalielagstiftning samlas under ett ramdirektiv eller motsvarande.
Kunskaper – annars utfasning (se utförligare beskrivning i kapitel 4 och bilaga 2)
• För alla existerande ämnen i EU skall samma dokumentationskrav ställas som för nya ämnen.
• De ämnen som saknar data om hälso- och miljöegenskaper skall inte få släppas ut på marknaden efter vissa bestämda tidpunkter.
• För alla högvolymämnen (minst 1 000 ton per år) måste kunskaper om bl.a. inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen finnas senast vid utgången av år 2005.
• För medelvolymämnen (minst 10 ton men mindre än 1 000 ton per år) skall sådan kunskap finnas senast vid utgången av år 2009.
• För övriga ämnen (under 10 ton per år) skall sådan kunskap finnas senast vid utgången av år 2010.
• Företagen ges ansvaret för att data tas fram.
• Datakraven behöver utökas i vissa avseenden.
• Företagen skall utföra initiala riskbedömningar och vid behov vidta försiktighetsåtgärder.
EU behöver en ny kemikaliestrategi 85
Avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper (se utförligare beskrivning i kapitel 5, 6 och bilaga 2)
• Ett generellt angreppssätt bör tillämpas mot de mest hälso- och miljöfarliga ämnena. Det innebär bl.a. att åtgärder bör vidtas mot ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantnings- och hormonstörande samt kvicksilver, kadmium och bly. Generella utfasningskriterier bör fastställas.
• De existerande ämnen som klassificerats som långlivade och bioackumulerbara enligt de kriterier som utredningen föreslår bör inte få finnas i kemiska produkter och varor fr.o.m. år 2015. Vissa existerande ämnen som är särskilt långlivade och bioackumulerande bör inte få finnas fr.o.m. år 2010. Vissa undantag kan behövas.
• De nya ämnen som klassificerats som persistenta och bioackumulerbara enligt de kriterier som utredningen föreslår bör inte få förekomma i kemiska produkter och varor efter utgången av år 2005.
• De ämnen som klassificerats som cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande (kategori 1 och 2) bör fasas ut ur konsumenttillgängliga varor senast år 2007.
• Användning av kvicksilver, bly och kadmium eller deras föreningar bör i huvudsak upphöra i enlighet med våra förslag i kapitel 6 och 7.
• De ämnen som omfattas av begränsningar i de miljökonventioner som EU berörs av bör regleras gemensamt inom EU.
En ny sammanhållen kemikaliestrategi inom EU är enligt utredningen av största betydelse, och en sådan bör utgöra basen för förändringar i EU:s regelverk och i kemikaliepolitiken på alla områden. Utredningen ser därför mycket positivt på det arbete som nu pågår inom EU med att ta fram ett förslag till gemensam ny kemikaliestrategi.
Utredningen konstaterar att det finns spänningar mellan målet om den inre marknaden och den kemikaliepolitik som skall skydda hälsa och miljö. Såväl målet om den inre marknaden som målet om hållbar utveckling bör kunna säkras inom EU. Utredningen anser att det bör finnas en större integration mellan politiken på dessa två områden – om en hållbar utveckling skall kunna uppnås bör den inre marknadspolitiken i högre grad än hittills ge utrymme för att stödja och förstärka kemikaliepolitikens syften, dvs. att hålla en hög gemensam skyddsnivå för hälsa och miljö.
86 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53
De harmoniserade kemikaliereglerna bör inbegripa en högre skyddsnivå än idag. Om skyddsnivån är tillräckligt hög minskar också behovet för enskilda medlemsländer att införa nationella regler. Det är exempelvis viktigt att skyddsnivån inom EU dimensioneras utifrån de miljömässigt minst fördelaktiga förhållandena, t.ex. vad avser ämnens nedbrytning. En sådan ogynnsam förutsättning är exempelvis ett kallt klimat.
Ansvaret för att uppnå en hållbar kemikaliepolitik måste, i enlighet med subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen), delas på alla nivåer och av alla aktörer. EU måste därför främja och lämna utrymme för åtgärder på nationell, regional och lokal nivå. Regeringar, företag och medborgare måste involveras fullt ut för att målen skall kunna nås.
Enligt utredningen bör Sverige driva att de principer som slagits fast i miljöbalken och som ligger till grund för den svenska miljöpolitiken också bör få genomslag inom EU. Framför allt bör EU:s nya kemikalie politik tydligare grundas på försiktighetsprincipen och principen om att förebyggande åtgärder skall vidtas, produktvalsprincipen, principen om producenternas ansvar samt att förorenaren skall betala (polluter pays principle).
Försiktighetsprincipen m.m.
Försiktighetsprincipen och principen att förebyggande åtgärder skall vidtas finns i EG-fördraget och i flera internationella konventioner inom miljöområdet. Principerna har också kommit till uttryck i några av EG:s rättsakter, t.ex. i direktivet om användning av genetiskt modifierade organismer (90/219/EG). Innebörden av principen om förebyggande åtgärder är att skyddsåtgärder måste vidtas innan skada på hälsa eller miljö har uppstått trots att sambandet mellan orsak och verkan kan vara osäkert.
Försiktighetsprincipen måste därför berättiga till åtgärder för att förhindra skada i vissa fall, även om orsakssambandet inte helt kan fastställas på grundval av tillgängliga vetenskapliga fakta. Syftet måste därför vara att förebygga inte bara säkert förutsebara utan också möjliga skador och olägenheter för hälsa och miljö. Utredningen anser att principen bör få större genomslagskraft inom EU och att det är viktigt att den är tydlig i en ny kemikaliestrategi.
En följd av försiktighetsprincipen är, enligt svensk lagstiftning, också att bevisbördan tydligt läggs på den som vill tillverka eller sälja en kemikalie,
EU behöver en ny kemikaliestrategi 87
som kan antas medföra en skada på hälsa eller miljö, i stället för på dem som riskerar att drabbas av en skada eller på en myndighet.
Kommissionen antog i februari 2000 ett meddelande om försiktighetsprincipen. Meddelandet, som är kommissionens tolkning av försiktighetsprincipen, behandlar försiktighetsprincipen generellt och gör ingen åtskillnad mellan tillämpningen av den inom olika sektorer. I meddelandet uttalar sig kommissionen om bl.a. försiktighetsprincipens tilllämpning i olika delar av beslutsprocessen, behovet av riskbedömning och den omvända bevisbördan. Enligt kommissionen är en av avsikterna med meddelandet att bidra till debatten, både inom gemenskapen och internationellt.
I Sverige har försiktighetsprincipen sedan länge tillämpats på kemikalieområdet på det sätt som den kommit till uttryck i förarbetena till den tidigare kemikalielagstiftningen. Enligt uttalandena där (bl.a. prop. 1984/85:118, s. 39 ff.) utgör redan en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker en tillräcklig grund för ingripanden enligt lagstiftningen. Det innebär bl.a. att en producent som vill marknadsföra en otillräckligt känd vara måste beakta sådana misstankar vid sin bedömning av huruvida varan skall marknadsföras eller inte. För att undgå förbud eller andra restriktioner måste en producent så långt möjligt bevisa att misstanken är ogrundad. Annars får producenten finna sig i att myndigheterna behandlar varan som hälso- och miljöfarlig – osäkerheten om riskerna skall inte gå ut över allmänheten.
Ansvaret för att utreda risker och vidta försiktighetsmått har framför allt legat hos tillverkare och importörer. I miljöbalken (2 kap. 3 § andra stycket) kommer försiktighetsprincipen för första gången till ett mer konkret uttryck i lagtext genom att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Enligt det synsätt som tillämpas i Sverige har försiktighetsprincipen således bäring både på arbetssätt och prioriteringar inom såväl den vetenskapliga riskbedömningen som på själva beslutsfattandet.
Vidare kan enligt miljöbalkens förarbeten (prop. 1997/98:45, del 1 s. 210) en naturlig följd av försiktighetsprincipen sägas vara att bevisbördan kastas om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar en åtgärd som kan antas medföra olägenhet. I lagtexten har detta kommit till uttryck i 2 kap. 3 § miljöbalken.
88 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53
Utredningen vill betona vikten av att de företag som hanterar kemikalier inom EU åläggs att ta ett större ansvar. Det bör avspegla sig även vid gemenskapens tillämpning av försiktighetsprincipen. Sverige bör därför inom EU föra fram de grundtankar som präglat tillämpningen av försiktighetsprincipen på kemikalieområdet i Sverige, och som i många avseenden avspeglar ett motsatt tankesätt till det som framkommer i kommissionens meddelande. Särskilt gäller det i fråga om bevisbördans placering och företagens ansvar för att vidta åtgärder när det finns vetenskapligt grundade misstankar om att användningen av en kemikalie kan skada människors hälsa eller miljön.
Sverige bör verka för att principen förs in i EG-rättsakter på kemikalie området, särskilt i begränsningsdirektivet (direktiv 76/69/EEG), och i annan EG-lagstiftning om det behövs för att stärka tillämpningen av principen för kemikalier. Ett förslag till införande av försiktighetsprincipen lämnas i kapitel 6 och bilaga 2.
Vidare bör vikten av att principen tillämpas såväl i riskbedömningsledet som i riskhanteringsledet framhållas.
Utbytesprincipen
Utbytesprincipen eller produktvalsprincipen innebär att skadliga kemiska produkter skall ersättas med mindre skadliga eller ofarliga produkter när så är möjligt. Inom EU har utbytesprincipen kommit till uttryck i bl.a. biociddirektivet (direktiv 98/8/EG).
Principen bör tillämpas i fråga om all hantering av kemiska produkter och även beträffande varor som innehåller sådana produkter.
Företagens ansvar
Principen att den som förorsakar miljöstörningar har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter, är internationellt vedertagen. Principen kallas allmänt för PPP (polluter pays principle), och innebär att förorenaren skall betala kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en acceptabel miljö. Principen har också slagits fast i EG-fördragets artikel 174 (tidigare 130 r).
Utredningen anser att det är av största vikt att industrin ges ett tydligt ansvar inom kemikalie- och varuområdet. Tillverkare, importörer och andra leverantörer av kemiska produkter och andra varor bör ges ett
EU behöver en ny kemikaliestrategi 89
tydligare ansvar för varan under hela dess livslängd. Ansvaret innebär att ta fram data, bedöma inneboende egenskaper, ta fram och förmedla hälso- och miljöinformation och att inte sätta ut kemiska produkter och övriga varor på marknaden som i något hanteringsled innebär oacceptabla risker.
Grundläggande för att en ny kemikaliestrategi skall bli framgångsrik är att kunskaper om alla använda ämnens hälso- och miljöegenskaper tas fram. Företag som tillverkar eller importerar kemiska ämnen får ansvar för framtagning av data. Detta bör ske i en stegvis process. Först bör krav finnas på att data tas fram för högvolymämnen, därefter medelvolym och sist lågvolymämnen. (Detta behandlas vidare i kapitel 4).
Utredningen vill, vilket tidigare framhållits, betona vikten av att företagen som hanterar kemikalier inom EU åläggs ett större ansvar. Sverige bör därför inom EU föra fram de grundtankar som präglat tillämpningen av försiktighetsprincipen på kemikalieområdet i Sverige, särskilt i fråga om bevisbördans placering och företagens ansvar för att vidta åtgärder när det finns vetenskapligt grundade misstankar om att användningen av en kemikalie kan skada människors hälsa eller miljön.
Ett nytt angreppssätt
En viktig del av en kemikaliestrategi bör vara ett systematiskt och effektivt riskhanteringsprogram. EU-arbetet på kemikalieområdet måste de närmaste åren präglas av ett mer generellt angreppssätt. På grundval av ovan nämnda principer bör detta innebära att kemikalier eller grupper av kemikalier skall kunna begränsas inom EU om deras inneboende egenskaper uppfyller vissa fastlagda kriterier. Det innebär en förändrad roll för det befintliga programmet för riskbedömning och riskhantering av existerande ämnen. Det finns dock ett stort antal ämnen som inte är så farliga att de bör omfattas av det generella angreppssättet för riskhantering. För dessa kommer riskbedömningar ämne för ämne även fortsättningsvis utgöra grund för riskhantering. Det finns därför även ett behov av att förbättra och effektivisera befintliga regler och modeller för riskbedömning och riskhantering.
På grundval av försiktighetsprincipen och principen om förebyggande handling bör kemikalier kunna begränsas gemensamt inom EU om deras inneboende egenskaper uppfyller de kriterier som vi föreslår i kapitel 5. De inneboende egenskaper för vilka kriterier för begränsning i ett första steg bör gälla är ämnen som är cancerframkallande, arvs-
90 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53
massepåverkande och fortplantningsstörande samt ämnen som är långlivade och bioackumulerande (se kapitel 5 och 6).
Enligt utredningen bör en ny kemikaliestrategi inriktas bl.a. mot att införa regler med förbud för användning av de ämnen som skall fasas ut.
För att kunna fasa ut de organiska ämnen som faller för utredningens föreslagna utfasningskriterier för bioackumulerbara och persistenta ämnen kan olika regleringar inom EU tänkas. Det enklaste tillvägagångssättet är att nuvarande system och regelverk inom EU används för att genomföra de föreslagna kriterierna för utfasning av särskilt farliga ämnen. Ett annat sätt är att föreslå ny lagstiftning inom EU, t.ex. nya direktiv. De förslag som vi har övervägt och som presenteras i kapitel 6 innebär förändringar inom ramen för EU:s befintliga förordningar och direktiv och kan sägas vara förändringar som behövs på kortare sikt. På längre sikt kan ett särskilt ramdirektiv för kemikalier behövas.
Vi har i bilaga 2 skissat på en modell med förslag till ändringar inom ramen för EU:s befintliga regelverk.
Företagen bör också få ansvar för att utföra initiala riskbedömningar på grundval av de data som tagits fram och att vidta de försiktighetsåtgärder som behövs med anledning av riskbedömningarna.
Vidare måste den nya kemikaliestrategin också tydligare kopplas till olika internationella miljökonventioner. För att genomföra dessa åtaganden bör gemensamma regler införas inom EU.
En särskild fråga som vi också vill framhålla är behovet av själva genomförandet av en kemikaliestrategi. Det krävs exempelvis tillräckliga resurser för framtagande och genomförande av nya regler m.m. Även ett utvecklat arbete kring forskning och utveckling, uppföljning och utvärderingar kan behövas för genomförande av strategin. Kommissionen har tankar på att införa en kemikaliemyndighet inom EU. En sådan myndighet skulle kunna spela en viktig roll i genomförandet av en ny kemikaliestrategi.
Det behövs alltså en konkret handlingsplan för att verkligen genomföra en ny kemikaliestrategi fullt ut. Vi anser att såväl frågan om genomförande som frågan om uppföljning av en ny kemikaliestrategi bör ingå och klargöras i det kommande strategidokumentet.
SOU 2000:53 93
4 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens hälsooch miljöegenskaper
Kemiska ämnen och preparat bör inte få användas inom EU om det saknas grundläggande information om deras hälso- och miljöegenskaper. I detta kapitel beskriver vi hur nuvarande testkrav ser ut. Vi presenterar också i avsnitt 4.4 ett förslag till hur ett mer fullständigt system kan utformas för att få fram sådan hälso- och miljöinformation. I kapitel 10 beskriver vi konsekvenserna av de förslag som vi lämnar här.
94 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53
Utredningens bedömning och förslag
• Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är grundläggande för allt säkerhetsarbete på kemikalieområdet, och därmed också en viktig förutsättning för att skydda den biologiska mångfalden och människors hälsa.
• Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är en förutsättning för att kunna bedöma vilka ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer.
Utredningen föreslår att Sverige verkar för regeländringar inom EU enligt följande:
• För alla högvolymämnen (1 000 ton/år eller mer) måste tillverkare och importörer senast vid utgången av år 2005 ha tagit fram kunskap om inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). För medelvolymämnen (minst 10 ton men mindre än 1 000 ton) skall sådana data finnas senast vid utgången av år 2009. För övriga ämnen skall sådana data finnas senast vid utgången av år 2010.
• Efter vissa bestämda tidpunkter får ämnen endast släppas ut på marknaden i den utsträckning datakraven är uppfyllda. Om data enligt kraven saknas för ett ämne skall det behandlas som ett nytt ämne, vilket innebär att det omfattas av kraven på förhandsanmälan.
• Företagen skall utifrån de data som lämnats göra en initial riskbedömning och vidta behövliga försiktighetsåtgärder.
• Testmetoder som begränsar antalet djurförsök måste utvecklas och valideras. Testkraven enligt ämnesdirektivet måste förändras i takt med att nya testmetoder som kräver färre djurförsök kommer fram (se även avsnitt 6.3 och kapitel 9).
• Testkraven i ämnesdirektivet måste förändras så att de fångar upp de egenskaper som regeringens riktlinjer omfattar. Nya krav beträffande persistens och bioackumulering bör införas. Likaledes bör testkrav på hormonstörande effekter införas så snart standardiserade testmetoder finns framtagna. Merparten av de hormonstörande effekterna bör kunna täckas in genom att testmetoderna för reproduktionstoxikologi utvidgas (se avsnitt 5.2.2).
SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 95
4.1 Kunskapsbristerna är stora
Som vi tidigare redovisat i avsnitt 2.2.2 kan man på grund av den stora kunskapsbristen idag vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga eller göra behövliga riskbedömningar och vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning.
Inom EU finns regler för nya ämnen, vilka innebär att dessa måste testas innan de får sättas ut på marknaden. För existerande ämnen finns dock inte motsvarande krav, och kunskapsbristerna där är stora.
De senaste åren har det kommit rapporter från såväl den amerikanska miljömyndigheten EPA som från European Chemicals Bureau, ECB, som visar att endast ca 10 procent av alla ämnen som förekommer i höga volymer på marknaden har behövliga minimidata. För många högvolymkemikalier saknas data helt (se avsnitt 2.2.2).
Vid mötet mellan EU:s miljöministrar i Weimar, Tyskland, den 7–9 maj 1999, konstaterades att bristen på kunskap om många ämnens toxiska och ekotoxiska egenskaper är fundamental.
Det finns alltså en bred medvetenhet och enighet om att problemet med databrist måste lösas i internationell samverkan, och flera initiativ har tagits för att få fram mer kunskap.
Utredningen anser att det behövs ett system som genererar mer information än den som nuvarande system och frivilliga insatser sammantaget ger. Vi vill också betona vikten av det delmål som Kemikalieinspektionen har föreslagit i rapporten ”Giftfri miljö” (Kemikalie inspektionen, 1999):
”År 2010 har avsiktligt framställda och utvunna ämnen som hanteras på marknaden data som uppfyller fastställda minimikrav. Kunskap om oavsiktligt bildade ämnens förekomst och egenskaper samt samverkanseffekter mellan olika kemiska ämnen ökar fortlöpande.”
Utredningen ställer sig bakom Kemikalieinspektionens förslag att ett harmoniserat internationellt system bör arbetas fram för att ta fram data för existerande ämnen. I första hand bör man komma överens inom EU om vilka datakrav som bör ställas; därefter bör EU verka för att få till stånd ett internationellt harmoniserat system.
96 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53
4.2 Testkraven inom EU idag
I EU:s regelverk skiljer man på existerande och nya ämnen. För existerande respektive nya ämnen gäller idag olika testkrav.
Som existerande ämnen definieras de ämnen som finns upptagna på EINECS (The European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances), vilket är en europeisk förteckning över de ämnen som ansågs finnas på den gemensamma marknaden mellan den 1 januari 1971 och den 18 september 1981. De ämnen som inte finns upptagna på EINECS betraktas således som nya.
4.2.1 Existerande ämnen
I rådets förordning (EEG nr 793/93) om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen finns regler om uppgiftslämnande för existerande ämnen. Uppgifterna lämnas till Europeiska kommissionen och samlas i en särskild databas, IUCLID. Reglerna omfattar dem som tillverkade eller importerade ett ämne i kvantiteter över 10 ton under vissa år i anslutning till reglernas ikraftträdande. I förordningen regleras vilka data som skall lämnas, och kraven är betydligt mer långtgående för kvantiteter över 1 000 ton än för kvantiteter i intervallet 10–1 000 ton.
Enligt reglerna skall tillverkare och importörer göra varje rimlig ansträngning för att få del av befintliga data om ämnenas egenskaper. Om information inte finns att tillgå finns dock ingen skyldighet att utföra tester för att få fram ytterligare data.
De ämnen som omfattas av direktivet kan bli föremål för riskbedömning. De ämnen som är aktuella för en sådan förs upp på en prioriteringslista (de tre prioriteringslistor som hittills beslutats omfattar drygt 100 ämnen). För ämnen på prioriteringslistorna gäller ytterligare krav på uppgiftslämnande. Om de uppgifter som förtecknas i ämnesdirektivet på s.k. basnivå (se tabell 4.1 och bilaga 2) inte finns att tillgå, skall tillverkare och importörer genomföra de undersökningar som är nödvändiga för att ta fram de data som saknas.
De ämnen som sätts upp på prioriteringslistorna genomgår alltså en riskbedömning. För varje ämne utses en medlemsstat som ansvarig för denna bedömning, och medlemsstaten utser i sin tur en rapportör. Om rapportören i samband med riskbedömningen kommer fram till att det behövs ytterligare data om ett ämne skall kommissionen underrättas om
SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 97
detta. Det kan därefter beslutas att tillverkaren eller importören skall lämna ytterligare uppgifter.
4.2.2 Nya ämnen
Reglerna för anmälan av nya ämnen finns i ämnesdirektivet (rådets direktiv 67/548/EEG, ändrat genom bl.a. rådets direktiv 92/32/EEG). Innan ett nytt ämne släpps ut på marknaden skall den som tillverkar eller för in ämnet till EU göra en anmälan till den medlemsstat där anmälaren är verksam. Anmälan skall innehålla allmänna uppgifter om ämnet, användningsområden, beräknade volymer, fysikaliska och kemiska egenskaper, toxikologiska och ekotoxikologiska testresultat, föreslagen klassificering och märkning m.m. Varje medlemsstat utser en eller flera behöriga myndigheter som tar emot uppgifterna och ansvarar för att bedöma om de lämnade uppgifterna överensstämmer med kraven i direktivet. Den behöriga myndigheten skickar i sin tur uppgifterna till kommissionen, som därefter skickar uppgifterna vidare till de övriga medlemsstaterna. Om det inte finns några invändningar vad gäller dokumentationens fullständighet är tillverkaren garanterad tillträde till hela den inre marknaden.
Grundregeln innebär att uppgifterna skall lämnas i enlighet med vad som specificeras på basnivå. För ämnen som tillverkas eller importeras i volymer under ett ton per år och företag, finns regler som medger en mindre omfattande datarapportering. På motsvarande sätt finns regler som innebär att den behöriga myndigheten kan ställa högre datakrav på ämnen som släpps ut på marknaden i högre volymer. Därtill skall uppgifter lämnas om t.ex. användningsområden. I tabell 4.1 finns en sammanfattning av testkraven och i bilaga 2 finns kraven i sin fulla lydelse enligt ämnesdirektivet. De anmälda nya ämnena sätts upp på en lista som kallas ELINCS, vilken idag innehåller knappt 3 000 ämnen.
När volymen av ett ämne som tidigare anmälts ökar, skall detta rapporteras av tillverkaren/importören så att den behöriga myndigheten kan ställa kompletterande datakrav.
I direktivet finns också bestämmelser om kriterier och metoder för testning av kemiska ämnens farliga egenskaper. Bestämmelserna revideras regelbundet av kommissionen som fattar beslut enligt kommittéförfarandet. Revideringar av testmetoderna baseras huvudsakligen på nya OECD-riktlinjer. Bedömning av ett ämnes eventuella hälso- och miljöfarliga egenskaper görs utifrån befintligt underlag. För ämnen med
98 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53
bristande underlag finns för närvarande inga möjligheter att ställa preciserade krav på ytterligare testning.
Tabell 4.1 Testkrav för nya ämnen inom EU.
Kraven i bilaga 7A brukar kallas basnivå. För existerande ämnen som är föremål för riskbedömning krävs dokumentation enligt bilaga 7A. De faktiska krav som ställs utifrån bilaga 8 varierar från fall till fall. Dokumentationskraven är inte bara kopplade till årliga volymer; regler finns även som innebär att krav på respektive nivå måste vara uppfyllda när den sammanlagda volymen över åren uppgår till vissa värden. (Kraven i sin fulla lydelse redovisas i bilaga 2).
Bilaga Produktionsvolym (ton/år och tillverkare)
Testkrav
7C 0,01 – 0,1 Akut toxicitet (råtta).
7B 0,1 – 1 Hud och ögonirritation. Hudsensibilisering (allergi). Mutagenicitet (1 in vitro-studie).
Lättnedbrytbarhetsstudie.
7A
≥
1 Akut toxicitet via två administrationssätt på råtta. Hud och ögonirritation. Hudsensibilisering (allergi). 28 dagars toxicitetsstudie på råtta. Mutagenicitetsstudier (2 in vitro-studier).
Toxicitetstest (kort tid) för fisk, vattenloppa, alg, bakterier. Lättnedbrytbarhet och icke-biotisk nedbrytning. Adsorptions-/desorptionsstudier.
8, nivå 1
≥
100 (vissa tester kan krävas vid > 10)
Tester utöver de ovan angivna: Reproduktionsstudie och ev. teratogenicitetsstudie. Subkronisk/kronisk toxicitetsstudie. Fler mutagenicitetsstudier. Information om ämnets omvandling i kroppen (råtta).
Långtidstoxtest för fisk och vattenloppa. Toxicitetsstudier i växter och daggmaskar. Bioackumulationsstudie i fisk (BCF). Ytterligare nedbrytningsstudier. Ytterligare adsorptions-/desorptionsstudier
8, nivå 2
≥
1 000 Tester utöver de ovan angivna: Kronisk toxicitet. Cancerstudie.
SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 99
Bilaga Produktionsvolym (ton/år och tillverkare)
Testkrav
Flergenerations reproduktionsstudie. Utvecklingstoxicitet. Teratogenicitet i ytterligare art. Ytterligare information om omvandling i kroppen.
Ytterligare test om ackumulation, nedbrytning, mobilitet och adsorption/ desorption. Ytterligare toxicitetstester på fisk. Toxicitetstester på fågel och andra organismer.
4.2.3 Testkraven inom EU i förhållande till OECD:s minimidata
OECD-länderna har enats om vilka data som minst bör finnas för högvolymkemikalier (> 1 000 ton/år och tillverkare). Dessa uppgifter brukar kallas SIDS-data (Screening Information Data Set). Under 1990talet har program pågått inom OECD för att ta fram sådana data, och flera frivilliga initiativ har nyligen tagits som förhoppningsvis högst väsentligt kommer att påskynda arbetet.
De krav som ställs i SIDS påminner om kraven på basnivå vid anmälan av nya ämnen i EU. Några få uppgifter är mer långtgående i SIDS, t.ex. uppgifter om halter i miljön, vilket naturligtvis är mer relevant för existerande högvolymkemikalier än för ämnen som ännu inte introducerats på marknaden.
Basnivåkraven i EU för ämnen gäller redan vid volymer på ett ton per år. Om man jämför de krav som inom EU kan ställas på ämnen i volymer på 1 000 ton per år, dvs. samma volymer som SIDS är framtaget för, är EU:s regler betydligt mer långtgående.
100 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53
4.3 Flera initiativ har redan tagits
Flera initiativ för ökad kunskap har redan tagits. USA:s miljömyndighet EPA har startat ett program som syftar till att få industrin att ta fram data för högvolymämnen. För 2 800 ämnen skall data motsvarande SIDS-data, tas fram senast till år 2004.
Kemikalieindustrins internationella samarbetsorgan ICCA (International Council of Chemical Associations) har tagit ett initiativ som innebär att SIDS-data skall tas fram för cirka 1 000 ämnen till år 2005. Till detta finns också ett frivilligt åtagande om att successivt komplettera framtagna data med en bedömning av ämnena. Det europeiska branschförbundet för kemiindustrin, CEFIC (European Chemical Industry Council) har åtagit sig att medverka i detta arbete.
Nederländerna har tagit fram en aktionsplan för existerande ämnen (Ministry of housing, spatial planning and the environment, 1999). Som ett led i det fortsatta arbetet kommer man att utreda vad som krävs för att inom fem år ha en komplett basinformation om hälso- och miljöegenskaper för högvolymkemikalier samt inom åtta år ha motsvarade data för övriga kemikalier.
4.4 Förslag till ett system för mer kunskap
4.4.1 Utredningens bedömning och förslag
Utredningen presenterar här förslag till hur ett system för framtagande av kunskap kan utformas inom EU. De krav på data som vi föreslår skall gälla inom EU bör så snart som möjligt vidgas till att omfatta OECD och på sikt även gälla globalt. Trots att det är viktigt att få ett likartat system för såväl nya som existerande ämnen världen över, har vi valt att börja med ett förslag som är inriktat på EU. Vi bedömer nämligen att EU är den arena där förslagen lättast kan få genomslag till att börja med.
Ett system för mer kunskap måste utformas med tydliga krav när det gäller såväl vilken information som skall tas fram om bl.a. hälso- och miljöeffekter, som den tidpunkt när data skall finnas framme. En rimlig tidpunkt som harmoniserar med industrins egna åtaganden är utgången av år 2005 för högvolymämnen (> 1 000 ton/år), år 2009 för medelvolymämnen (10–1 000 ton/år) och år 2010 för övriga ämnen. Detta bör föregås av ett första steg som innebär att de tillverkare och importörer
SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 101
som avser att lämna data om ett ämne skall göra en anmälan om detta till kommissionen före utgången av år 2004 (i figur 4.1 finns en sammanfattande bild av våra förslag).
Vi anser att datakraven för existerande ämnen måste vara desamma som de som ställs på nya ämnen. Den som köper ett kemiskt ämne måste kunna få samma information om ämnets egenskaper oavsett hur länge ämnet funnits på marknaden.
För nya ämnen ställs krav på cancer- och reproduktionstoxicitetstester endast vid medelhöga eller höga volymer. Sådana tester behövs för att kunna avgöra vilka ämnen som skall omfattas av regeringens riktlinjer beträffande dessa egenskaper. På grund av att testerna kräver omfattande djurförsök anser vi dock att man inte regelmässigt behöver kräva sådana tester vid lägre volymer. Däremot är det viktigt att samma krav ställs på existerande ämnen som på nya.
Datakraven bör alltså anpassas till de volymer som släpps ut på marknaden, på samma sätt som systemet för nya ämnen är utformat idag. Eftersom många av de existerande ämnena tillverkas och importeras av flera företag, och det inte kan begäras att dessa skaffar sig kännedom om den totala mängden av ämnet som släpps ut på marknaden inom EU, skall mängdgränserna gälla för varje enskilt företags tillverkning eller import under vart och ett av vissa angivna år. Om volymerna ökar efter rapporteringstillfället ställs kompletterande krav på information.
Enligt de gällande reglerna för nya ämnen ställs mer omfattande informationskrav på ämnen i volymer över 100 ton/år (ibland 10 ton/år) än för ämnen i lägre volymer. När dessa datakrav ställs finns möjlighet för det berörda företaget att, gentemot den behöriga myndigheten i det land där anmälan gjorts, visa att en viss test är olämplig eller att en alternativ metod är att föredra. Myndigheterna kan därigenom modifiera kraven något från gång till gång beroende på vad som är lämpligt. Dessutom kan ett företag, oberoende av produktionsvolym, avstå från att lämna vissa uppgifter om det inte är tekniskt möjligt eller inte framstår som nödvändigt på vetenskapliga grunder att lämna uppgifterna. Detta måste dock godkännas av den behöriga myndigheten. Utredningen anser att det är rimligt att motsvarande möjligheter skall finnas även för existerande ämnen, men ett sådant system måste utformas på ett sätt som inte innebär en alltför stor börda för myndigheterna.
102 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53
Även om kraven att testa ämnena riktas mot varje enskild tillverkare eller importör förutsätter vi att företagen kommer att hitta former för samverkan så att ett test bara behöver göras en gång. Det finns ekonomiska och även etiska drivkrafter för ett sådant samarbete, eftersom det bl.a. leder till färre djurförsök.
I samband med den tidigare gjorda inrapporteringen av befintliga data enligt förordningen om existerande ämnen specificerades vissa undantag, t.ex. för ett antal oljor, fettsyror och glycerider samt grundämnena kol, väte och argon. Vissa undantag finns också i reglerna om anmälan av nya ämnen, t.ex. för ämnen som uteslutande används i livsmedel, foder och medicinska preparat (dessa kontrolleras enligt andra regler) och för ämnen som förekommer i volymer på mindre än 100 kg och som är avsedda enbart för forskning och utveckling under kontrollerade förhållanden. Det är rimligt att de undantag som görs för nya ämnen också skall kunna gälla för existerande ämnen.
Systemet bör utformas så att data om existerande ämnen rapporteras till en databas, t. ex. den EU-gemensamma IUCLID-databasen, som idag används för inrapportering av uppgifter om existerande ämnen. Utredningen anser att det behövs en drivkraft för företagen att ta fram data för ämnena. Till datakraven bör därför ett förbud knytas, som innebär att ämnen som inte uppfyller kraven inte får släppas ut på marknaden. Ett sätt att utforma ett förbud kan vara att använda EINECS för att lista de ämnen för vilka datakraven uppfyllts och föreskriva att ämnen endast får släppas ut på marknaden om de finns med på EINECS och med de begränsningar ifråga om mängder som kan finnas angivna i EINECS.
De ämnen som saknar data vid ovanstående tidpunkter bör behandlas som nya ämnen. Detta kräver att någon myndighet, t.ex. European Chemicals Bureau, ges i uppdrag att göra en genomgång av IUCLIDdatabasen för att se om ämnet har de grundläggande data som behövs. Vi anser dock att detta bör göras på enklast möjliga sätt och bara omfatta kontroll av om data finns eller ej – inte någon bedömning av kvaliteten på de data som inrapporterats. Skälet till detta är att en stor mängd information kommer att inrapporteras, och det är ett mycket tidskrävande arbete att granska all denna information. Ett system som innebär att myndigheterna granskar informationens kvalitet skulle alltså kräva avsevärda insatser av myndigheterna och dessutom kunna utgöra ett hinder för systemets tillämpning. Vi anser därför att det är bättre att eventuella felaktigheter får uppdagas och rättas till efter hand som informationen används.
SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 103
De uppgifter som finns i databasen bör i möjligaste mån göras tillgängliga för myndigheter, forskare, företag och allmänhet. Vilka uppgifter som kan lämnas till respektive kategori, och i vilken form det kan ske, måste övervägas med beaktande av de uppgiftslämnande företagens intresse av sekretess.
Utredningen anser också att det är viktigt att företagen tar ett större ansvar för riskbedömning och riskbegränsningsåtgärder. Arbetet med att dra slutsatser av de nya data som samlas in bör inte vänta tills ett ämne tas upp på en prioriteringslista. Alla tillverkare och importörer bör därför åläggas att utföra en initial riskbedömning när uppgifter om ett ämne tagits fram, och att vidta de försiktighetsåtgärder som behövs. Bland dessa försiktighetsmått ingår bl.a. en preliminär klassificering och märkning. Ansvaret bör inte endast omfatta hanteringen av ämnet i den egna verksamheten utan också ett ställningstagande i fråga om risker och behövliga skyddsåtgärder i senare led. Information om sådana risker och skyddsåtgärder bör bl.a. lämnas i varuinformationsblad.
Förslaget innebär inte att företagens egna initiala riskbedömningar och försiktighetsåtgärder skall ersätta arbetet med att ta fram riskbedömningar och vidta åtgärder för riskbegränsning på gemenskapsnivå. Det är emellertid viktigt att de uppgifter om ämnens egenskaper som tas fram används för att minska riskerna under tiden fram till dess att gemenskapen tagit ställning till behovet av åtgärder för ett ämne. Företagens egna åtgärder blir också ett komplement till de mer generella åtgärder som kan komma i fråga på gemenskapsnivå. Ett exempel på ett företags försiktighetsåtgärder kan vara att företaget inte säljer sin produkt för en viss användning som bedöms medföra oacceptabla risker, och informerar om riskerna med sådan användning trots att det inte finns begränsningar i lagstiftningen för produkten.
De utökade kraven på att testa existerande ämnen kan införas i EG:s regelverk på flera olika sätt. Ett sätt är att använda befintliga regler, där utökade krav på data kan ställas genom att förordningen om existerande ämnen ändras så att krav på testning införs för alla ämnen som saknar data motsvarande vad som gäller för nya ämnen. I bilaga 2 lämnas förslag till hur den förordningen kan ändras; förslaget bör ses som en idéskiss som visar en av flera tänkbara vägar att gå fram. En annan tänkbar väg är att införa en ny förordning om datakrav för existerande ämnen.
Båda alternativen har sina för- och nackdelar. Att använda befintliga regler kan vara det snabbaste sättet att komma framåt, men fördelen
104 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53
med att istället driva krav på en ny förordning är att man i en sådan tydligare kan betona företagens ansvar, vilket kan vara svårare i en befintlig förordning som idag lägger ett stort ansvar på myndigheterna.
Utredningen har också övervägt att styra framtagandet av data genom förändringar i systemet för klassificering och märkning. Idag saknas drivkrafter för företagen att ta fram data för existerande ämnen. Det kan till och med diskuteras om det i stället finns drivkrafter för att inte ta fram ytterligare data, eftersom ämnet riskerar att farlighetsklassificeras i och med att ytterligare data kommer fram. Med ett sådant system finns en risk att företagen låter bli att redovisa ytterligare data om sina ämnen.
Genom att införa krav på att kemiska produkter som innehåller ämnen som inte testats fullständigt skall märkas med ett frågetecken (symboliserande okunskap) skulle marknadskrafterna kunna styra ett ökat framtagande av data (Rudén & Hansson, 2000). Detta bygger på att konsumenter i en valsituation väljer att köpa en kemisk produkt vars egenskaper är testade framför en vars egenskaper inte är kända. Det är dock osäkert hur stor styrande effekt en sådan märkning kommer att ha, särskilt som ett mycket stort antal produkter skulle behöva märkas på det sättet. Därför bör Sverige i första hand verka för att regler tas fram som innebär att ämnen som inte är testade inte heller får användas efter vissa datum.
SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 105
Figur 4.1 Krav på hälso- och miljöinformation för kemiska ämnen.
En förenklad modell av våra förslag beträffande krav på hälso- och miljöinformation för alla kemiska ämnen. Observera att datakraven varierar mellan de olika volymgränserna.
4.4.2 Kemikontorets synpunkter
Kemikontoret anser att inriktningen är rimlig vad gäller förslagen om att kunskap om kemiska ämnen måste finnas. Kemikontoret menar dock att ambitionsnivån är för högt ställd, i det att utredningen föreslår att existerande ämnen i högre volymer ska omfattas av samma datakrav som nya ämnen, och man menar också att tiden är väl knapp. Kemikontoret anser att dokumentationskraven för existerande ämnen enbart bör motsvara basnivåkraven (dvs. bilaga 7A i ämnesdirektivet). De utökade kraven (dvs. bilaga 8 i ämnesdirektivet) bör bedömas från fall till fall, beroende på testresultat från basnivån samt annan information.
Även om Kemikontoret anser att tidplanen inte är realistisk har de förståelse för att en tidpunkt behöver fastläggas för när data skall finnas framme och att denna tidpunkt inte får ligga alltför långt fram i tiden om den skall vara drivande (Kemikontoret, 2000b).
Tillverkare eller importör som vill släppa ut ett ämne på EU-marknaden
1000 ton/år eller mer
Samma datakrav som för nya ämnen. Om data saknas får ämnet inte släppas ut på marknaden i volymer över 1000 ton efter år 2005.
10 – 1000 ton/år
Samma datakrav som för nya ämnen. Om data saknas får ämnet inte släppas ut på marknaden i volymer över 10 ton efter år 2009.
mindre än 10 ton/år
Samma datakrav som för nya ämnen. Om data saknas får ämnet inte släppas ut på marknaden efter år 2010.
106 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53
4.5 Faktorer som komplicerar testningen
Det finns flera faktorer som kan komplicera testningen av kemiska ämnen och också tolkningen av testresultat. Dessa faktorer är inte unika för existerande ämnen utan förekommer även vid testning av nya ämnen. En del problem har redan lösts inom ramen för nu gällande regler för testning av nya ämnen, men problemen blir extra påtagliga när ett stort antal ämnen skall testas.
Till de komplicerande faktorerna hör att vissa ämnen på EINECS inte är ämnen i egentlig bemärkelse utan komplexa blandningar av många olika ämnen. Ett exempel är de komplexa ämnen som baseras på t.ex. olja eller stenkol. Dessa ”ämnen” har, trots att de inte är ämnen i egentlig mening, av praktiska skäl behandlats som sådana när de förts upp på EINECS.
Problemet med de komplexa kol- och oljebaserade ”ämnena” (dvs. blandningarna) är att deras sammansättning kan variera, till stor del beroende på innehållet i det kol eller den råolja som man utgått ifrån vid framställningen. Dels innehåller de många ämnen som inte alltid är exakt desamma från en blandning till en annan, dels kan den inbördes relationen mellan volymerna av ingående ämnen variera inom vissa gränser. Detta får till följd att tester som utförs på ett visst prov av detta ”ämne” inte kommer att vara representativa annat än för just det testade provet. Om samma test görs med ett nytt prov av ”ämnet” kan resultatet bli ett annat, eftersom sammansättningen på den blandningen kan vara annorlunda.
Det finns också andra ämnen som inte är enhetligt definierade. Detta kan exemplifieras med klorparaffiner och ftalater, som står som enskilda ämnen på EINECS trots att det ofta rör sig om blandningar av olika, kemiskt närbesläktade, ämnen där ett och samma ämne kan ingå i flera av ”ämnena” på EINECS.
I vissa fall är de testkrav som finns i ämnesdirektivet inte helt tillämpbara på en ämnesgrupp pga. att ämnena har speciella egenskaper. Detta gäller t.ex. enzymer, och EG-kommissionen har lagt ut ett konsultuppdrag för att belysa vilka testkrav som bör ställas på enzymer. Polymerer och intermediärer är andra grupper av ämnen som man anser behöver särskilda (mindre långtgående) testkrav på grund av deras speciella egenskaper och exponeringsförhållanden. Avslutningsvis bör även nämnas att ämnen kan vara svåra att testa pga. att de t.ex. har en mycket låg vattenlöslighet eller hög flyktighet.
SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 107
4.6 Testmetoderna behöver förändras
Många av de tester som krävs enligt ämnesdirektivet innebär att försöksdjur används, och ett utökat krav på datagenerering får till följd att fler djur används som försöksdjur. Det är därför viktigt att utveckla system och alternativa metoder där djurtestning minimeras.
Utvecklingen av testmetoder som minimerar behovet av försöksdjur kräver i många fall avsevärt förbättrade kunskaper om toxikologiska mekanismer. Här behövs såväl grundläggande forskning som utveckling och validering av testmetoder (se kapitel 9). Utvecklingen av alternativa metoder är något som i sig kräver försöksdjur, men som i ett längre perspektiv bidrar till att minska åtgången av försöksdjur. Så snart metoder av tillräcklig kvalitet finns framtagna bör ämnesdirektivet ändras så att dessa kan börja användas för att uppfylla datakraven.
I ämnesdirektivet specificeras hur testerna av nya ämnen skall göras. För existerande ämnen kan data finnas framtagna enligt andra metoder än de som specificeras i ämnesdirektivet. Det kan därför finnas skäl att se över kraven beträffande testernas utformning, i syfte att göra det möjligt att använda data som redan tagits fram med andra metoder än de som specificeras i direktivet, förutsatt att dessa håller god kvalitet. För ämnen som använts länge kan epidemiologiska uppgifter finnas som visar om människor påverkas av ämnet. Även i detta fall, där man redan känner till vissa av ämnets skadliga egenskaper, bör kravet på nya motsvarande djurstudier kunna utgå.
Testkraven i ämnesdirektivet måste också kompletteras för att täcka in de effekter som omfattas av regeringens riktlinjer. Krav på testning av halveringstider bör införas för alla ämnen som visat sig vara icke lättnedbrytbara. Krav på att ta fram biokoncentrationsfaktorer (BCF) bör också införas. För ämnen med volymer upp till 100 ton anser vi dock att det räcker med att sådana värden beräknas med hjälp av QSAR (se bilaga 3, avsnitt 2). Testkrav på hormonstörande egenskaper bör införas så snart som lämpliga testmetoder har utvecklats (se avsnitt 5.2.2).
Slutligen kan vissa särskilda lösningar också behöva utarbetas för att avhjälpa de problem som beskrevs i avsnitt 4.5.
SOU 2000:53 109
5 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt farliga egenskaper
Kapitlet behandlar framför allt utredningens förslag till generella utfasningskriterier av sådana särskilt farliga ämnen som utpekas i regeringens riktlinjer. Ämnen som kan anses som särskilt farliga på grund av andra egenskaper (se avsnitt 1.2 och 2.2.3) har inte varit föremål för våra bedömningar.
I avsnitt 5.1 föreslås kriterier för utfasning av långlivade och bioackumulerande ämnen och i avsnitt 5.2 kriterier för utfasning av cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen. I avsnitt 5.2 redovisas även utredningens förslag till handlingsplan för hormonstörande ämnen. Avsnitt 5.3 innehåller utredningens ställningstaganden angående metaller, och i avsnitt 5.4 redovisas Kemikontorets syn på utredningens förslag rörande avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper. Utförligare beskrivningar av området långlivade och bioackumulerande ämnen finns i bilaga 3, hormonstörande ämnen i bilaga 5 och metaller i bilaga 6.
Det generella angreppssättet som anges i riktlinjerna (avsnitt 1.1) innebär att organiska ämnen som faller för utredningens kriterier avseende persistens och bioackumulerbarhet skall fasas ut utan att andra data eller närmare riskbedömning erfordras. Detsamma gäller för ämnen som inte faller för dessa kriterier men som faller för kriterierna för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande egenskaper. Metallorganiska föreningar kan komma att beröras av samtliga riktlinjer, eftersom de kan bedömas både utifrån sin metalldel och sin organiska del.
För ämnen som inte faller för kriterierna på de områden som utredningen har att beakta, men som på grundval av andra egenskaper på andra områden kan behöva regleras, kommer sannolikt även fortsätt-
110 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
ningsvis riskbedömningar att vara det huvudsakliga verktyget för att ta fram underlag för åtgärder.
5.1 Utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen
Utredningens förslag
Utredningen föreslår utfasning från och med år 2005 av nya ämnen, och från och med år 2015 av existerande ämnen, som är så långlivade och bioackumulerbara:
• att deras halveringstid är längre än 8 veckor (i simuleringstest vid 20 ° C), och
• att deras biokoncentrationsfaktor är högre än 2 000, eller
• att de på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms uppfylla dessa kriterier.
Utredningen föreslår dessutom utfasning från och med år 2010 av existerande ämnen som är så långlivade och bioackumulerbara:
• att deras halveringstid är längre än 26 veckor, (i simuleringstest vid 20 ° C), och
• att deras biokoncentrationsfaktor är högre än 5 000, eller
• att de på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms uppfylla dessa kriterier.
De riktlinjer regeringen anger i propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145, se även avsnitt 1.1) innebär bland annat följande:
• Nyproducerade varor som introduceras på marknaden skall i huvudsak vara fria från av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen.
• Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara skall förekomma i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada.
Riktlinjerna innebär bl.a. att ett generellt angreppssätt riktas mot av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerande och långlivade, i enlighet med vad som föreslogs av Kemikommittén (se
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 111
avsnitt 2.3.4). Utredningen tolkar riktlinjerna som att om ett av människan framställt organiskt ämne har egenskaper med avseende på persistens och bioackumulerbarhet som överstiger de kriterier som utredningen fastställt, får ämnet efter en viss tidpunkt inte användas i nyproducerade varor och inte heller i produktionsprocesser såvida inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada.
I Kemikalieutredningens uppdrag ingår att föreslå närmare definitioner i form av gränser m.m. för de egenskaper och effekter som avses. Enligt direktivet skall utredningen ”t.ex. kunna föreslå gränser som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna.”
Följande framhålls i direktiven för Kemikalieutredningen:
”…för att riktlinjerna skall kunna tillämpas krävs att egenskaperna långlivad och bioackumulerbar ges mer preciserade definitioner, bl.a. genom att gränser utvecklas för att fastställa när dessa egenskaper är oacceptabla, dvs. när användningen leder till en oacceptabel risk för människa och miljö. Det är i de flesta fall svårt att entydigt fastställa en gräns för persistens och bioackumulerbarhet ovanför vilken ämnen med sådana egenskaper vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Ändå kan det i många fall vara nödvändigt att ange tydliga gränser i form av gränsvärden. Utgångspunkten måste vara att organiska ämnen som framställts av människan alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och för miljön, om de kan ackumuleras i organismer och samtidigt är så långlivade att de ansamlas i ekosystemet.”
Utredningen tolkar riktlinjerna på detta område som att det i förstone räcker med att kunskap finns tillgänglig om ämnenas egenskaper med avseende på persistens och bioackumulerbarhet, för att avgöra om de på grundval av dessa egenskaper från en viss tidpunkt får förekomma eller inte i nyproducerade varor samt i produktionsprocesser.
5.1.1 Vad innebär det att ett ämne är persistent?
Ett organiskt ämne definieras här som persistent, dvs. långlivat, om det är stabilt i miljön. Ett persistent ämne motstår således de fysikaliska, kemiska och biologiska processer i miljön som leder till nedbrytning av andra, mindre motståndskraftiga ämnen.
112 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
Nedbrytning bör definieras som nedbrytning till ofarliga slutprodukter1. Detta innebär i de flesta fall mineralisering, dvs. nedbrytning till koldioxid, vatten, mineralsalter och andra enkla, oorganiska föreningar av de eventuella övriga grundämnen, förutom kol och väte, som ingick i modermolekylen – exempelvis syre, som dessutom ofta spelar en aktiv roll i mineraliseringsprocessen (för en utförligare diskussion av persistensbegreppet, se bilaga 3).
5.1.2 Vad innebär det att ett ämne är bioackumulerbart?
Ett ämne är bioackumulerbart om det är lättillgängligt för upptag av organismer, men metaboliseras eller utsöndras endast långsamt. Ämnet kan därmed ansamlas i organismer i högre halter än i omgivningen eller födan, och bioackumulering speglar det totala upptaget av ett ämne, både via exempelvis hud och slemhinnor samt via magtarmkanalen.
Hur bioackumulerande ett ämne är anges av bioackumuleringsfaktorn (BAF), som erhålls genom att halten i organismen vid jämvikt relateras till koncentrationen i omgivande miljö och i föda. Födans bidrag till anrikning i näringskedjor uttrycks i en biomagnifikationsfaktor (BMF – se avsnitt 5.1.5, samt bilaga 3). Av praktiska skäl ersätts ofta BAF eller BMF med biokoncentrationsfaktorn (BCF) vilken är lättare att experimentellt bestämma. BCF tar dock hänsyn enbart till upptaget över slemhinnor hos organismer i vattenmiljö, såsom upptaget över gälmembran hos fisk. Detta innebär att ämnen med mycket låg vattenlöslighet kan erhålla en låg BCF men potentiellt vara bioackumulerbara. Trots vissa begränsningar är BCF en väl fungerande parameter för beskrivning av ämnens upptag i biologiskt material (för en utförligare diskussion av dessa begrepp, se bilaga 3).
1 Med ”ofarliga slutprodukter” menas välkända ämnen och grundämnen som inte har några negativa hälso- och miljöeffekter i de mängder de produceras som resultat av nedbrytningen.
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 113
5.1.3 Vilka metoder är lämpliga för att avgöra om ett ämne skall omfattas av kriterierna?
Utredningens bedömning och förslag
Information om hur långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen är bör basera sig på:
• standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder, vilka idag huvudsakligen tar sin utgångspunkt i vattenmiljön,
• andra vetenskapliga studier som på grundval av expertbedömning kan godtas som tillförlitliga, eller
• uppskattade värden, om de beräkningsmetoder som används vid uppskattningen är internationellt accepterade.
När det gäller hur långlivade ämnen är föreslår utredningen:
• att ett ämnes halveringstid i vatten, bestämd med idag tillängliga, standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder, används för att avgöra om ämnet är så långlivat att det bör omfattas av krav på utfasning enligt utredningens kriterier,
• att som komplement till dessa, eller i vissa fall som ersättning för sådana test, får även andra tillförlitliga vetenskapliga resultat användas för att avgöra om ett ämne är långlivat,
• att Sverige när det gäller nedbrytning av ämnen i luft följer de rekommendationer som lämnas inom ramen för internationella konventioner såsom CLRTAP,
• att värden på ämnens nedbrytbarhet uppskattade med dagens beräkningsmodeller inte bör accepteras som godtagbar information för ändamålet utfasning.
När det gäller hur bioackumulerade ämnen är föreslår utredningen:
• att ett ämnes biokoncentrationsfaktor, bestämd med idag tillängliga, standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder vilka tar sin utgångspunkt i vattenmiljö, används för att avgöra om ämnet är så bioackumulerande att det bör omfattas av krav på utfasning enligt utredningens kriterier,
• att som komplement till dessa, eller i vissa fall som ersättning för sådana test, får även andra tillförlitliga vetenskapliga resultat användas för att avgöra om ett ämne är bioackumulerande.
• att även genom struktur-aktivitets-modeller uppskattade värden accepteras som godtagbar information om i vilken grad fettlösliga, biotillgängliga ämnen är bioackumulerande.
114 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
För att kunna föreslå gränser för när av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara bör fasas ut från användning i nyproducerade varor och i produktionsprocesser krävs uppgifter om i vilken grad ämnen uppvisar dessa egenskaper. Det finns idag tre vägar att gå för att få fram sådan information:
• standardiserade testmetoder
• andra vetenskapliga studier
• uppskattade värden.
Standardiserade testmetoder
Dagens standardiserade, internationellt vedertagna, experimentella metoder för att mäta organiska ämnens nedbrytbarhet rör framför allt vattenmiljön (se bilaga 3). Detta gäller både simuleringstester, ur vilka halveringstider kan erhållas, och enkla nedbrytbarhetstester, med undantag av en testmetod som mäter nedbrytbarhet i jord.
Även dagens standardiserade, internationellt vedertagna, experimentella metoder för att avgöra organiska ämnens bioackumulerbarhet utgår från vattenmiljön. Dessa metoder går ut på att biokoncentrationsfaktorn bestäms för vattenlevande organismer, vanligtvis fisk.
Standardiseringen medför att testernas resultat för ett ämne inte alltid överensstämmer med ämnets uppträdande i en viss miljö. Att ta fram uppgifter om exempelvis ämnens nedbrytbarhet i alla möjliga miljöer och under alla tänkbara omständigheter är dock en alltför omfattande uppgift. En sådan detaljeringsgrad stämmer heller inte överens med syftet med att föreslå generella kriterier för bioackumulerbarhet och persistens. En grundläggande avsikt med dessa är ju att skynda på det internationella arbetet med att förhindra utsläpp av sådana ämnen som omfattas av utredningens riktlinjer. Därför krävs att de generella kriterierna är tillräckligt enkla för att detta arbete skall kunna underlättas.
Det noteras i direktivet till utredningen att det i de flesta fall är svårt att entydigt fastställa en gräns för t.ex. persistens och bioackumulerbarhet ovanför vilken ämnen vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Enligt vår bedömning är det därför motiverat utgå ifrån dagens standardiserade, internationellt vedertagna, experimentella metoder när dessa egenskaper hos ämnen skall bedömas.
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 115
Det finns dock anledning att redan här framhålla att det finns ett mycket omfattande behov av att vidareutveckla och förnya testmetoder för bestämning av hur långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen är, samtidigt som testdata i stor utsträckning saknas för de flesta ämnen som är i användning och därför måste tas fram (se kapitel 4). Det vore t.ex. önskvärt att med en internationellt vedertagen standardiserad metod experimentellt kunna bestämma ett ämnes halveringstid i ett visst slag av markmiljö i ett visst klimat, och likaså att kunna bestämma ett ämnes bioackumulerbarhet i landmiljö, såsom vid upptag i växtätare (se avsnitt 9.1.2).
Andra vetenskapliga studier
Eftersom standardiserade testmetoder har många begränsningar kan det ofta finnas skäl att väga in resultat även från andra vetenskapliga studier för att bedöma om ämnen är så långlivade och bioackumulerande att de bör fasas ut.
Fältstudier och andra vetenskapliga studier av ämnens nedbrytbarhet tar ofta större hänsyn till ämnens fördelning mellan olika miljömedier än vad standardiserade testmetoder gör. Det kan därför finnas goda skäl att ta hänsyn även till dessa slag av studier när ett ämnes uppträdande i miljön skall avgöras.
Likaså kan det finnas skäl att ta hänsyn till vetenskapliga studier, samt screeningundersökningar och miljöövervakning, som visar att av människan framställda organiska ämnen förekommer i djur eller i människor, när det gäller att avgöra huruvida ämnen är bioackumulerande.
Uppskattade värden
Som alternativ till tids- och kostnadskrävande experimentella studier finns idag även vissa möjligheter att genom beräkning med hjälp av s.k. struktur-aktivitets-modeller uppskatta hur långlivade och bioackumulerbara ämnen är.
Det finns beräkningsmodeller som har till syfte att förutsäga om ämnen är lättnedbrytbara eller ej (se bilaga 3). Inom EU (TGD, 1996) rekommenderas dock idag att resultat från dessa endast beaktas om de tolkas konservativt, dvs. att ämnen som modellerna anger som svårnedbrytbara också betraktas som sådana, medan man inte kan använda
116 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
modellerna för att identifiera de ämnen som skall betraktas som lättnedbrytbara. Det är också utredningens bedömning att de beräkningsmodeller för lättnedbrytbarhet som finns tillgängliga idag inte skall användas för att avgöra huruvida ämnen är så långlivade att de bör fasas ut eller inte. För uppskattning av halveringstider som resultat av mikrobiologisk nedbrytning finns det idag inga standardiserade beräkningsmodeller.
När BCF är okänd kan den för fettlösliga ämnen uppskattas med utgångspunkt från fördelningskoefficienten (K
ow
) mellan det organiska
lösningsmedlet oktanol och vatten. För biotillgängliga, fettlösliga och neutrala organiska ämnen anses överensstämmelsen mellan uppmätta och uppskattade värden vara mycket god i log K
ow
-intervallet 1 till 7 (se
bilaga 3). Enligt utredningens bedömning kan det därför vara motiverat att för sådana ämnen använda uppskattade BCF-värden.
Utredningen ser dock betydande behov av vidare utveckling och forskning på dessa områden (se avsnitt 9.1). Det är önskvärt att framtida klassificering av kemiska ämnen till en del kommer att kunna baseras på väl validerade modeller. Behovet av dessa verktyg för klassificering är särskilt stort för bedömning av existerande ämnen.
5.1.3.1 Nedbrytning i vattenmiljö föreslås avgöra om ett ämne är långlivat
En grundläggande komplikation när man skall avgöra huruvida organiska ämnen är långlivade eller inte, är att de kan fördela sig mellan flera olika miljömedier, såsom mark, vatten och luft. Där kan deras nedbrytning dessutom variera med många olika faktorer (se bilaga 3). Enligt utredningens bedömning är det svårt att förena en strategi för starkt förenklad riskbedömning med en definition av kriterier för persistens som fullt ut tar hänsyn till ämnens fördelning och nedbrytbarhet i olika miljömedier under olika förhållanden. Idag förefaller i stället tillgängliga, standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder vara den lämpligaste utgångspunkten när man skall avgöra om ett bioackumulerande ämne är så långlivat att det bör fasas ut.
Dagens internationellt vedertagna, standardiserade metoder för att bestämma organiska ämnens nedbrytbarhet är dels de enklare testen av lättnedbrytbarhet (Ready Biodegradability) och strukturellt betingad, eller potentiell, nedbrytbarhet (Inherent Biodegradability), och dels de s.k. simuleringstest som bestämmer ämnens halveringstider under mer naturliga förhållanden (se bilaga 3). Enligt utredningens uppfattning är
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 117
det mer relevant att ange ämnens nedbrytbarhet som halveringstider än att laborera enbart med den upplösning på resultaten som ges av de enklare testerna.
Ett simuleringstest ligger närmare den verkliga nedbrytningssituationen i miljön än de enklare testerna, och är också mer komplicerat att utföra. Flera simuleringstester har implementerats inom ramen för ISOsystemet (se avsnitt 8.6.1 för information om ISO). Exempelvis avser ISO 11734 nedbrytning under syrefria förhållanden och ISO 14592 nedbrytning i ytvatten. Ytterligare simuleringstest, bl.a. för nedbrytning i sediment, är under utveckling. OECD:s riktlinjer för testning innehåller idag ett simuleringstest, 303A. Detta simulerar dock nedbrytning under de förhållanden som råder i avloppsslam, och resultat från detta test kan inte överföras till att gälla för naturliga vatten. Resultat från detta test anses inte heller kunna utgöra underlag vid klassificering av organiska ämnen. Inom OECD arbetar man för närvarande med att inlemma ytterligare simuleringstester i sina riktlinjer för testning.
Ämnen som bryts ned i vattenmiljö kan anses brytas ned på liknande sätt i mark, under förutsättning att tillgången på vatten och syre är tillräcklig och att temperaturen tillåter nedbrytning. USA:s Environmental Protection Agency (EPA) tillämpar i princip samma betraktelsesätt när det gäller ”screening” av ämnens egenskaper (EPA, 1999b), men framhåller att nedbrytningen är långsammare i sediment under syrefria förhållanden. Resultat från nedbrytbarhetstester i vattenmiljö bör därför idag kunna anses vara tillämpliga även för landmiljön, i brist på standardiserade tester för andra miljömedier. Detta bör dock inte utesluta att hänsyn tas till resultat från andra tillförlitliga, vetenskapliga studier av ämnens nedbrytbarhet, exempelvis i mark, som underlag för bedömning av ämnens persistens, eller att denna rekommendation omprövas i takt med att nya testmetoder tas fram.
Dagens metoder för uppskattning av ämnens nedbrytbarhet med hjälp av beräkningsmodeller är emellertid inte tillräckligt tillförlitliga för att resultat från sådana uppskattningar skall kunna avgöra om ett ämne kan vara långlivat eller inte (se bilaga 3).
För nedbrytning av ämnen i luft finns det idag inga standardiserade, internationellt vedertagna tester. I stället används i allmänhet uppskattade värden. Utredningen ser det inte som meningsfullt att föreslå egna kriterier för nedbrytbarhet i luft, utan menar att man inom EU bör tillämpa de kriterier som överenskommes inom ramen för internationella konventioner såsom CLRTAP (se avsnitt 8.2.3).
118 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
Vi föreslår sammanfattningsvis att i första hand standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder som ger information om ämnens halveringstider används för att bestämma när ett ämne är så långlivat att det bör omfattas av krav på utfasning enligt utredningens kriterier. Som komplement till dessa, eller i brist på resultat från sådana test, bör andra vetenskapliga resultat som kan bedömas som tillförlitliga kunna användas. Uppskattade värden bör idag inte accepteras som godtagbar information om hur långlivade ämnen är.
5.1.3.2 Biokoncentrationsvärden för vattenmiljö föreslås avgöra om ett ämne är bioackumulerande.
De standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder som idag finns att tillgå för att få ett experimentellt värde på ämnens bioackumulerbarhet bygger på att ämnenas biokoncentrationsfaktorer (BCF) bestäms för vattenlevande organismer, vanligtvis fisk (se bilaga 3). De kriterier som kan föreslås idag kan således enbart basera sig på testresultat från vattenmiljö. Det kan dock finnas anledning att väga in resultat rörande ämnens bioackumulering även från andra vetenskapliga studier, exempelvis rörande landmiljö, i överväganden av utfasning. Sådana resultat kan innefatta uppgifter insamlade inom ramen för miljöövervakning samt screening-undersökningar (se avsnitt 9.2). Det finns därutöver skäl att närmare studera möjligheten att utveckla testmetoder som mäter bioackumulering även i landmiljö (se avsnitt 9.1.2).
Bioackumulerande ämnen är oftast fettlösliga, och måste vara tillgängliga för upptag i organismer. Det finns idag beräkningsmodeller (QSAR) som kan uppskatta organiska ämnens biokoncentrationsfaktor med god precision utifrån uppgifter om deras fettlöslighet och andra egenskaper såsom molekylstorlek (Sijm m.fl., 1999).
Biotillgängliga ämnen kan dock även vara bioackumulerande på grundval av andra egenskaper än deras fettlöslighet. De kan exempelvis binda sig till makromolekyler, såsom proteiner, i organismer. Enligt utredningens mening kan vetenskapliga studier av sådana förhållanden utgöra en grund för att avgöra om ett ämne är tillräckligt bioackumulerande för att omfattas av krav på utfasning. Vi föreslår sammanfattningsvis att i första hand standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder används för att bestämma när ett ämne är så bioackumulerande att det bör omfattas av krav på utfasning enligt utredningens kriterier. Som komplement till dessa, eller i brist på resultat från sådana test, bör andra vetenskapliga resultat kunna
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 119
användas, liksom resultat från miljöövervakning och screeningundersökningar, som kan bedömas som tillförlitliga. Även värden uppskattade med utgångspunkt från ämnens fettlöslighet, enligt internationellt vedertagna beräkningsmetoder, bör kunna accepteras som godtagbar information om i vilken grad biotillgängliga ämnen är bioackumulerande (se bilaga 3). Experimentellt bestämda BCF-värden skall dock alltid ha företräde framför uppskattade värden.
120 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
5.1.4 Förslag till utfasningskriterier för egenskapen ”långlivad” hos ämnen
Utredningens bedömning och förslag
Utredningen bedömer att det är allvarligare att ett biotillgängligt ämne är långlivat än att det är bioackumulerande, eftersom:
• ett långlivat ämne ger upphov till långvarig exponering, och det finns risk för att oförutsedda effekter manifesterar sig under exponeringstiden,
• det finns risk för att långlivade ämnen transporteras till miljöer långt ifrån produktionsplatsen,
• det tar lång tid att få ned halterna i miljön av ett långlivat ämne sedan tillförseln stoppats. Utredningen föreslår:
• att ett ämne är att betrakta som oacceptabelt långlivat om dess halveringstid är längre än 8 veckor i simuleringstest vid 20 ° C. Utredningen föreslår dessutom i enlighet med kapitel 6:
• att det angivna utfasningskriteriet skall gälla för nya ämnen från och med år 2005 och för existerande ämnen från och med år 2015,
• att utfasningskriteriet ”en längre halveringstid än 26 veckor i simuleringstest vid 20 ° C” skall gälla för existerande ämnen från och med år 2010. De ovanstående kriterierna föreslås gälla endast i kombination med de utfasningskriterier för bioackumulerbarhet som föreslås i avsnitt 5.1.5.
På många områden där kemikalier används är det en önskvärd egenskap att kemiska ämnen är långlivade. Detta gäller särskilt kemiska ämnen som ingår i material avsedda att bestå under lång tid, såsom byggnadsmaterial samt färger och andra ytbehandlingsmedel. Men även för bekämpningsmedel såsom DDT ses det ännu idag som en fördel, i de områden där medlet fortfarande används2, att ämnet är långlivat, så att behandlingen är varaktig och inte behöver upprepas så ofta.
2 DDT används idag framför allt i tropiska regioner, där det ännu inte finns bättre alternativ i bekämpningen av vissa sjukdomsbärande insekter, såsom malariamyggor och tsetseflugor.
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 121
Att ett ämne är långlivat medför dock även en risk för långvarig exponering. Detta innebär att ett långlivat ämne, om det samtidigt är bioackumulerande, under en lång tidsperiod kan vara tillgängligt för upptag i organismer. Detta kan leda till att oförutsedda effekter så småningom manifesterar sig. Dessa kan vara svåra att motverka, eftersom det tar lång tid att få ned halterna av ett långlivat ämne i miljön sedan tillförseln stoppats. Bland oförutsedda toxiska effekter av långlivade ämne kan finnas samverkande och additiva effekter tillsammans med andra ämnen. Det kan också röra sig om effekter såsom kronisk lågdostoxicitet. Långlivade ämnen kan också komma att spridas till miljöer långt ifrån produktionsstället, med exempelvis vatten, vindar och varor.
Det kan finnas skäl att i framtiden överväga huruvida långlivade, av människan framställda, organiska ämnen kan vara oönskade i miljön även om de inte är bioackumulerande. De kan ha andra egenskaper, förutom persistens, som medför möjliga, framtida risker även om giftigheten inte är känd. En sådan egenskap kan vara att de är mycket lättrörliga3 i miljön, vilket bidrar till en ytterligare förhöjd risk för exponering. Ett exempel på ett sådant ämne, vars giftighet dock är dokumenterad, är växtbekämpningsmedlet atrazin, vilket ofta återfinns i grundvattenprover trots att det sedan år 1991 inte fått säljas i Sverige. Sådana fynd är likaså vanliga i stora delar av övriga Europa och USA. Dessutom kan atrazin påvisas i arktisk miljö (Chernyak m.fl., 1996).
5.1.4.1 När skall ett ämne anses vara långlivat i miljön?
Utgångspunkter för överväganden om persistens kan vara i vilken mängd ett ämne kan förväntas kvarstanna i en miljö i förhållande till risken för att ämnet orsakar någon slags skada i miljön, samt hur lång tid det tar för ämnet att ”klinga av” sedan tillförseln avbrutits. Skaderisken för ett ämne i miljön är emellertid mycket svår att uppskatta, i synnerhet för ett ämne vars eventuella giftverkningar inte är kända. Men tanken bakom det generella angreppssätt som ligger bakom utredningens uppdrag är ju, såsom tidigare framgått, att vidta begränsningsåtgärder bl.a. mot ämnen som är långlivade och bioackumulerbara, utan att deras eventuella giftverkningar behöver vara kända. Utredningen gör därför bedömningen att utgångspunkten skall vara att det inte bör finnas risk
3 Att ett ämne är ”lättrörligt” innebär här att det med lätthet kan spridas genom att det transporteras med exempelvis vatten och luft, och att det inte finns några mekanismer (såsom adsorption i mark) som i betydande utsträckning hindrar sådan transport.
122 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
för att ett bioackumulerbart ämne som tillförs miljön har en för lång ”bromssträcka”, dvs. att ämnets ”avklingningstid” i miljön sedan tillförseln upphört inte bör vara för lång. Ett ämnes halveringstid i miljön avgör både hur stor mängd av ämnet som kvarstannar i miljön vid en viss tillförsel (Rodan m.fl., 1999) och hur lång bromssträckan är sedan tillförseln upphört.
Man bör vara medveten om att följande sätt att uppskatta halveringstider och ”avklingningstider” med nödvändighet är förenklat. Men resonemanget bör ändå kunna vara berättigat som underlag för den översiktliga diskussion av ämnens nedbrytbarhet i miljön som krävs för att ett generellt kriterium för persistens skall kunna föreslås.
Figur 5.1 Upplagring i miljön samt ”bromssträcka” för ämnen med
olika nedbrytning.
Kurvorna visar den genomsnittliga upplagringen med tiden i en viss miljö av ett ämne som tillförs i samma mängd varje år under 10 år, och som samtidigt bryts ned med en hastighet motsvarande 40 (övre linje), 50 (mellanliggande linje) respektive 60 procent (undre linje) per år.4 Efter 10 år avbryts tillförseln, och ämnet ”klingar av” med olika hastighet beroende på halveringstiden. Det mörknande fältet symboliserar skaderisken, vilken ökar med ökande mängd som finns upplagrad i miljön (se vidare diskussion i text).
0,00 0,50 1,00 1,50
0
5
10
15
20
tid, år
mängd, enheter
4 Återstoden efter varje år adderas till nytillskottet. Efter ett antal år uppnås en ”steady state”-nivå. Beroende på hur tillförseln sker under året, och hur nedbrytningen varierar under året, får processen i verkligheten ett avsevärt mycket mer dynamiskt förlopp än vad kurvorna visar (se t.ex. Rodan m.fl., 1999).
40% nedbrytning/år
50% nedbrytning/år
60% nedbrytning/år
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 123
Den genomsnittliga upplagringen i en viss miljö av ett ämne som i denna miljö tillförs i samma mängd varje år under 10 år, och bryts ned med 40, 50 respektive 60 procent under ett år framgår av exemplen i figur 5.1. Dessa nedbrytningssiffror motsvarar halveringstider i miljön på cirka 69, 52 respektive 43 veckor. I exemplen avbryts tillförseln efter 10 år, och ämnet ”klingar av” med olika hastighet beroende på halveringstiden.
Ett ämne som bryts ned med 40 procent under ett år kommer att nå en nivå i miljön motsvarande ca 1,5 gånger en konstant årlig tillförsel. När tillförseln upphör tar det 5 år innan nivån i miljön sjunkit med 90 procent, och 9 år innan nivån i miljön sjunkit med 99 procent.
Ett ämne som bryts ned med 50 procent under ett år kommer att nå en nivå i miljön ungefär motsvarande en konstant årlig tillförsel. När tillförseln upphör tar det 4 år innan nivån i miljön sjunkit med 90 procent, och 7 år innan nivån i miljön sjunkit med 99 procent.
Ett ämne som bryts ned med 60 procent under ett år kommer att nå en nivå i miljön motsvarande ca två tredjedelar av en konstant årlig tillförsel. När tillförseln upphör tar det 3 år innan nivån i miljön sjunkit med 90 procent, och 5 år innan nivån i miljön sjunkit med 99 procent.
Utredningens bedömning är att för ett ämne som bryts ned med minst 50 procent under loppet av ett år, dvs. har en halveringstid i miljön på högst 52 veckor, blir bromssträckan tillräckligt kort (minst 90 procent bryts ned på 4 år). Ämnen som inte faller för detta persistenskriterium skall då relativt snabbt kunna elimineras från miljön om deras användning måste begränsas t.ex. på grund av att allvarliga men oförutsebara toxiska effekter upptäcks.
Det valda kriteriet för persistens, att halveringstiden i miljön skall vara högst 52 veckor, kan jämföras med beräknade halveringstiderna i vattenmiljö för lindan och PCB, som är 107 respektive 327 veckor (Beyer m.fl., 2000). Under ett år ”försvinner” således ca 33 respektive 10 procent av en viss mängd av ämnena från miljön (se figur 5.2).
124 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
Figur 5.2 Nedbrytning av olika ämnen i vatten.
Kurvorna visar den genomsnittliga nedbrytningen med tiden i vattenmiljö av PCB (övre linje), av lindan (mellanliggande linje) samt av ett ämne som bryts ned med en hastighet som motsvarar den som av utredningen föreslås vara den lägsta acceptabla (nedre linje) i sitt kriterium för långlivade ämnen.
0 25 50 75 100
0
5
10
15
20
tid, år
återstod, %
Det kan dock här återigen finnas anledning att framhålla att resonemanget bygger på förenklade antaganden. Man bör exempelvis vara medveten om att halveringstiden för ett givet ämne i miljön kan vara mycket variabel, vilket inte tas hänsyn till i av våra överväganden ovan. Nedbrytningen av PCB kan exempelvis vara betydligt långsammare än vad som antyds i figur 5.2, beroende på att PCB till största delen fördelas till delar av miljön där det är mindre åtkomligt för nedbrytande processer.
5.1.4.2 Vilken halveringstid i simuleringstest vid 20
° C motsvarar
en halveringstid på ett år i ett nordeuropeiskt klimat?
Enligt utredningens mening måste hänsyn tas till att ämnen kan ha ”högre persistens”, dvs. brytas ned långsammare, i nordliga områden i exempelvis Europa, där klimatförhållanden för nedbrytning av organiska ämnen kan vara ogynnsamma. Liknande överväganden görs i samband med omarbetningen av EG:s biociddirektiv (Braunschweiler & Koivisto, 2000, se även bilaga 3).
När det gäller ämnen som kan spridas med varor och produkter kan man inte okritiskt tillåta sådana ämnen som i ett klimat lätt bryts ner om de frisätts från varorna de ingår i, men i ett annat klimat uppträder som svårnedbrytbara. Även försiktighetsprincipen motiverar att man beaktar
PCB
lindan
vårt förslag
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 125
organiska ämnens olika nedbrytbarhet under exempelvis olika klimatförhållanden. Här gäller det att finna en lämplig avvägning mellan förväntad nedbrytbarhet under vissa klimatförhållanden och i vilka klimat som man kan förvänta sig att varor sprids i en sådan omfattning att ämnen som ingår i varorna kan förväntas leda till exponering för människa och miljö om de är persistenta och bioackumulerande och om de avges från varorna under användning eller i avfallsledet.
Eftersom utredningen föreslår att organiska ämnens persistens i miljön skall kunna avgöras med utgångspunkt från experimentella test utförda under standardiserade förhållanden, krävs att ett visst krav på en högsta halveringstid i en given miljö kan ”översättas” till en motsvarande halveringstid exempelvis i ett simuleringstest vid 20
° C.
Halveringstiden för mikrobiell nedbrytning påverkas bl.a. av temperaturen, som i nordliga klimat kan anses vara begränsande. Finnish Environment Institute har föreslagit att man borde utgå från temperatursumman över året när man diskuterar nedbrytbarheten av växtskyddsmedel i olika klimatzoner (Seppälä, 1999).
Årstemperatursumman är summan av alla dygnsmedeltemperaturer som under loppet av ett år överstiger ett visst brytvärde5. Om man utgår från den årliga temperatursumman beräknad för skogstillväxt som ges av klimatet i Mälardalen (Morén & Perttu, 1994)6, och uppskattar motsvarande årstemperatursumma för mikrobiell aktivitet, finner man att ett ämne som i detta klimat har en halveringstid på 52 veckor bör ha en halveringstid på cirka 16 veckor vid 20
° C.
Kemikalieinspektionen gör med utgångspunkt från årsmedeltemperaturen (5
° C i Mellansverige) en liknande uppskattning av halveringstider
för växtskyddsmedel i jordbruksmark, under antagandet att halveringstiden halveras vid en temperaturhöjning på 10 grader. De båda beräkningssätten ger med utgångspunkt från denna klimatzon väl överensstämmande resultat. Årstemperatursumman ger dock sannolikt ge en bättre uppskattning än årsmedeltemperaturen av klimatet i ett visst område.
5 Begreppet temperatursumma är etablerat bl.a. inom skogliga vetenskaper, där brytvärdet för tillväxt av skog anses vara 5
°
C, och den årliga tillväxten är
proportionell mot årstemperatursumman. För mikrobiell aktivitet i exempelvis mark, vilken på ett liknande sätt kan förväntas vara proportionell mot årstemperatursumman, torde ett lämpligt brytvärde vara 0
°
C eller strax därunder.
6 samt opublicerat material från Finska Meteorologiska Institutet.
126 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
Det bör dock framhållas att både årsmedeltemperaturer och årstemperatursummor vanligtvis är baserade på meteorologiska data där temperaturerna är uppmätta ca två meter ovan marknivån. Temperaturen vid och under markytan är under tillväxtsäsongen vanligtvis lägre än vad som anges av meteorologiska data (Magnusson, 1997). Även i ytvatten kan lägre temperaturer förväntas (Eklund, 1998) och i sediment mycket lägre. I miljön varierar dessutom den mikrobiella aktiviteten, och därmed nedbrytningen, starkt även med olika andra betingelser (se bilaga 3), vilket det inte är möjligt att ta särskild hänsyn till när man ställer upp enkla kriterier.
Ett persistenskriterium som innebär att halveringstiden för ett ämne i ett simuleringstest vid 20
° C inte får överstiga 16 veckor (motsvarande en
halveringstid på maximalt 52 veckor i en miljö med Mälardalens klimat) förutsätter att förhållandena för nedbrytning i miljön alltid är de bästa möjliga vid en given temperatur, och dessutom att temperaturförhållandena i mark är liknande de som råder i luft. En sådan utgångspunkt kan kanske i viss mån vara motiverad när man avser exempelvis nedbrytningen av växtskyddsmedel i jordbruksmark. Men när man avser ämnen som på ett mer diffust sätt sprids till flera miljöer av olika karaktär är det inte lika motiverat att utgå ifrån att det alltid finns möjligheter för mikrobiell nedbrytning i dessa miljöer, och att den alltid sker under optimala betingelser. Dessutom bör man ta hänsyn även till ett nordligare klimat än det som karaktäriserar Mälardalen – detta med tanke på att områdena exempelvis längs Norrlandskusten åtminstone för svenska förhållanden är relativt tättbefolkade och föremål för varuflöden av motsvarande omfattning. Därför bör en lägre tidsgräns för högsta acceptabla halveringstid i simuleringstest vid 20
° C vara
motiverad, och utredningens förslag är att denna gräns sätts vid 8 veckor.
Utredningen föreslår, med hänvisning till kapitel 6, att det ovan angivna utfasningskriteriet skall gälla för nya ämnen från och med år 2005 och för existerande ämnen från och med år 2015, om de även faller för det av utredningen föreslagna motsvarande utfasningskriteriet för bioackumulerbarhet (se avsnitt 5.1.5). Det utfasningskriterium som samfällt stöddes vid utredningens internationella rundabordsdiskussion i Steningevik (se avsnitt 5.1.6), och som fäller enbart de mest persistenta och bioackumulerbara ämnena, skall gälla existerande ämnen från och med år 2010. Detta innebär utfasning av ämnen vars halveringstid, experimentellt bestämd i simuleringstest vid 20
° C, är längre än 26
veckor (t
½
> 26 veckor), om de även faller för det av utredningen
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 127
föreslagna motsvarande utfasningskriteriet för bioackumulerbarhet (se avsnitt 5.1.5).
Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen:
• att ett ämne är att betrakta som oacceptabelt långlivat om dess halveringstid i miljön är längre än ett år,
• att gränsen över vilken ett ämne är oacceptabelt långlivat bör sättas så att halveringstiden i miljön är relevant även för ett nordeuropeiskt, tempererat klimat, samt
• att denna gräns ungefär motsvarar en maximal halveringstid på 8 veckor i simuleringstest vid 20 °C, vilket utredningen föreslår som utfasningskriterium för persistens.
5.1.5 Förslag till utfasningskriterier för egenskapen ”bioackumulerbar” hos ämnen
Utredningens förslag
Utredningen föreslår:
• att en biokoncentrationsfaktor högre än 2 000 skall utgöra utfasningskriterium för bioackumulerbarhet av långlivade ämnen.
Utredningen föreslår dessutom i enlighet med kapitel 6:
• att det angivna utfasningskriteriet skall gälla för nya ämnen från och med år 2005 och för existerande ämnen från och med år 2015.
• att utfasningskriteriet ”en biokoncentrationsfaktor högre än 5 000” skall gälla för existerande ämnen från och med år 2010.
Att ett ämne är bioackumulerande medför en ökad risk för exponering för organismer, eftersom bioackumulering innebär att ämnet kan tas upp och ansamlas i organismen i högre halter än i omgivningen eller i födan. Biotillgängliga ämnen som i miljön eller i organismer snabbt genomgår fullständig nedbrytning eller snabbt utsöndras löper liten risk att bioackumuleras. För att kunna ta ställning till om sådana ämnen är olämpliga att använda krävs ytterligare information om andra egenskaper, såsom toxicitet, både hos ämnena som sådana och hos eventuella reaktionsintermediärer som uppstår under nedbrytningen. Det är således framför allt långlivade, biotillgängliga ämnen som kan vara bioackumulerbara.
128 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
Bioackumulerbara ämnen kan överföras mellan organismer, exempelvis via modersmjölk hos däggdjur och från bytesdjur till rovdjur i näringskedjan. Om bioackumulerbara ämnen ansamlas hos rovdjur i högre grad än hos bytesdjur, dvs. kan anrikas i näringskedjan, anses ämnena vara biomagnifierande (se figur 5.3, samt bilaga 3). Att ett ämne är biomagnifierande medför ytterligare ökad exponeringsrisk, särskilt för organismer på toppen av näringskedjan, med tillhörande ökad risk för att tidigare oförutsebara skadliga effekter skall manifestera sig.
Det är inte möjligt att sätta en gräns för bioackumulerbarhet av långlivade ämnen som ger ett ökat skydd åt den biologiska mångfalden på låga nivåer i näringskedjan enbart på grundval av dessa egenskaper. Om en låg gräns för bioackumulerbarhet används kan visserligen ett ökat skydd tänkas uppnås genom att totalt ett större antal kemiska ämnen fasas ut. Men även andra egenskaper än bioackumulerbarhet hos långlivade ämnen, såsom rörlighet och olika former av giftverkan, är av betydelse för deras effekter på den biologiska mångfalden.
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 129
Figur 5.3 Biomagnifiering
Ett biomagnifierande ämne som tas upp från födan anrikas i näringskedjan, dvs. det ansamlas hos rovdjur i högre grad än hos bytesdjur.
Att enbart låta bioackumulerbarheten hos långlivade ämnen vara utslagsgivande i omsorgen om den biologiska mångfalden på låga nivåer i näringskedjan är därmed ett alldeles för begränsat förhållningssätt. Hur lågt gränsen för bioackumulerbarhet än sätts, kommer det alltid att finnas ämnen med lägre bioackumulerbarhet som kan skada den biologiska mångfalden genom att de är toxiska och exempelvis lättrörliga. Syftet med kriteriet för bioackumulerbarhet bör därför främst vara att förhindra spridning av ämnen som är i hög grad bioackumulerbara, samt sådana som kan vara biomagnifierande och därmed kan utgöra ett ytterligare förstärkt hot för organismer framför allt på de högre nivåerna i näringskedjan.
Såsom framgår av bilaga 3 är man idag hänvisad till uppskattningar av bioackumulerbarhet som bygger på tester utförda i akvatisk miljö, vanligtvis i form av en biokoncentrationsfaktor (BCF) för fisk. I allmänhet anses ämnen med BCF lägre än 100 inte vara bioackumulerbara i någon oroande utsträckning. Detta avspeglar sig bl.a. i ämnesdirektivets (67/548/EEG) bestämmelser för klassificering och märkning av kemiska produkter, medan motsvarande gräns i de av OECD
130 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
föreslagna harmoniserade klassificeringskriterierna undantar ämnen med BCF lägre än 500 (se avsnitt 4.1.1 respektive 4.3 i bilaga 3). EPA (1999a; se även avsnitt 4.5 i bilaga 3) ansluter sig i stort till bedömningen i EG:s ämnesdirektiv, och menar därutöver att ämnen med BCF mellan 100 och 1 000 inte är så bioackumulerbara att de ger anledning till någon större oro (”medium concern for bioaccumulation”), medan ämnen med BCF överstigande 1 000 i hög grad anses vara bioackumulerande (”high concern for bioaccumulation”). Även Kemikalie inspektionen anser att ämnen med ett BCF-värde överstigande 1 000 har en hög potential för bioackumulering, vilket yttrar sig i OBS-listans miljöfarlighetskriterium för bioackumulerbarhet (se avsnitt 4.7.1 i bilaga 3).
I EG:s direktiv om växtskyddsmedel (91/414/EEG) och biocider (98/8/EG) anges som ej önskvärd bioackumulerbarhet hos ett ämne7 att biokoncentrationsfaktorn är högre än 1 vid risk för exponering för ryggradsdjur8, eller om risk för sådan exponering inte föreligger, är högre än 100 för ej lättnedbrytbara och 1 000 för biologiskt lättnedbrytbara ämnen9 (se avsnitt 4.1.2 i bilaga 3). EG:s båda bekämpningsmedelsdirektiv tar således påfallande stor hänsyn till riskerna för bioackumulering i ryggradsdjur, och sätter också en betydligt lägre gräns för oacceptabel bioackumulerbarhet för ämnen som är långlivade än för sådana som är lättnedbrytbara.
För att ett ämne skall vara biomagnifierande krävs dock vanligtvis att BCF är högre än 1 000. Resultat från studier som gjorts på detta område visar att ett ämne kan vara biomagnifierande om log K
ow
är
större än 4,5–5, eller BCF är högre än ungefär 3 500.10
Det finns dock flera osäkerheter på området att ta hänsyn till:
• Det är oklart vilken relevans BCF-värden för vattenmiljö har för bioackumulering i exempelvis terrester miljö.
• De studier som har gjort har varit fokuserade på ett begränsat antal ämnen.
7 för växtskyddsmedel anges ”aktiva substanser” och för biocider ”verksamt ämne eller potentiellt skadligt ämne”8 för växtskyddsmedel anges ”fåglar och andra jordlevande ryggradsdjur” och för biocider ”ryggradsdjur utanför målgruppen”9 för växtskyddsmedel anges ”om sannolikhet finns för att vattenlevande organismer kan komma att exponeras”, för biocider anges inget förbehåll.10 muntliga uppgifter från Kemikalieinspektionen, samt information från ICCA (www.chem.unep.ch/pops/iccapops.html, med referens till U.S.EPA)
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 131
• Experimentellt bestämda BCF-värden underskattar i viss utsträckning ämnens bioackumulerbarhet eftersom upptag via föda inte inräknas, men kan leda till bioackumulering på andra grunder än fettlöslighet.
Det är därför utredningens bedömning att utfasningsgränsen med avseende på bioackumulerbarhet bör sättas lägre än den gräns över vilken man med säkerhet vet att ämnen riskerar vara biomagnifierande, och utredningens förslag till utfasningskriterium är BCF > 2 000.
Vi föreslår också, med hänvisning till kapitel 6, att det ovan angivna utfasningskriteriet skall gälla för nya ämnen från och med år 2005 och för existerande ämnen från och med år 2015, om de även faller för det av utredningen föreslagna motsvarande utfasningskriteriet för persistens (se avsnitt 5.1.4). Det utfasningskriterium som samfällt stöddes vid utredningens internationella rundabordsdiskussion i Steningevik (se avsnitt 5.1.6), och som fäller enbart de mest persistenta och bioackumulerbara ämnena, skall gälla existerande ämnen från och med år 2010. Detta innebär utfasning av ämnen vars biokoncentrationsfaktor, experimentellt bestämd för fisk, är större än 5 000 (BCF > 5 000), om de även faller för det av utredningen föreslagna motsvarande utfasningskriteriet för persistens (se avsnitt 5.1.4).
Utredningen bedömer sammanfattningsvis:
• att ämnen med en biokoncentrationsfaktor högre än 1 000 kan anses vara i hög grad bioackumulerbara,
• att ett bioackumulerande ämne som är långlivat utgör en särskilt stor risk om det dessutom kan vara biomagnifierande, dvs. kan anrikas i näringskedjan,
• att biomagnifierande ämnen framför allt återfinns bland de ämnen som har biokoncentrationsfaktorer högre än 3 500
Utredningen föreslår därför, med hänvisning till försiktighetsprincipen, att en biokoncentrationsfaktor överstigande 2 000 skall utgöra utfasningskriterium för bioackumulerbarhet av långlivade ämnen.
132 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
5.1.6 Utredningens kriterier i förhållande till kriterier som föreslagits av andra myndigheter och organisationer
Utfasning av ämnen enbart på grundval av egenskaperna persistens och bioackumulerbarhet, såsom föreslagits i propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145), är en tidigare oprövad metod för riskhantering. Kunskap om ämnens bioackumulering (B) och persistens (P) har dock i flera andra sammanhang tidigare föreslagits eller använts som verktyg, dock vanligtvis tillsammans med kriterier för exempelvis ämnens toxicitet (T). Syftet har vanligtvis varit att välja ut och prioritera ämnen för olika ändamål såsom riskbedömning, eller för klassificering (figur 5.4).
På Kemikalieinspektionens OBS-lista är dock ett av de tre självständiga kriterierna för miljöfarlighet ställt enbart på grundval av P och B (se bilaga 3). Ämnen som inte är lättnedbrytbara såsom det definieras av OECD:s lättnedbrytbarhetstest, ungefär motsvarande en halveringstid överstigande 2 veckor (se avsnitt 1.2.3 i bilaga 3), och vars biokoncentrationsfaktor är större än 1 000, uppfyller listans kriterier på miljöfarlighet. Samma kriterier för miljöfarlighet återfinns exempelvis på den norska ”OBS-listen” (SFT, 2000).
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 133
Figur 5.4 Kriterier för persistens och bioackumulerbarhet
Utredningens förslag till utfasningskriterier, samt kriterier för oacceptabel persistens (P) och bioackumulerbarhet (B) som tillämpas eller föreslås av andra fora. Observera att vissa av de angivna ”PB-kriterierna” gäller fristående, andra är kopplade till kriterier för ytterligare egenskaper hos ämnen såsom giftighet och transportbenägenhet., Med utgångspunkt från respektive bokstavs placering sträcker sig kriterierna nedåt och till höger i rutmönstret nedan. Persistenskriteriet ”ej lättnedbrytbart” anses motsvara t
½
> 2 veckor. BCF =
biokoncentrationsfaktor.
a) EG:s växtskyddsmedels- och biociddirektiv (ryggradsdjur; se avsnitt 4.1.2 i
bilaga 3)
b) EG:s växtskyddsmedels- och biociddirektiv (lättnedbrytbara ämnen)
c) EG:s växtskyddsmedels- och biociddirektiv (ej lättnedbrytbara ämnen; EG:s
ämnesdirektiv (miljöfarlighetsklassificering; se avsnitt 4.1.1 i bilaga 3)
d) OECD:s förslag till harmonisering (miljöfarlighetsklassificering; se avsnitt
4.3 i bilaga 3); OSPAR-DYNAMEC:s urvalskriterium under diskussion, riktat mot selektion av ämnen med lägre persistens och bioackumulerbarhet än övriga gränser som diskuteras (se avsnitt 4.4 i bilaga 3).
e) miljöfarlighetskriterium i Kemikalieinspektionens OBS-lista (se avsnitt 4.7.1 i
bilaga 3)
f) utredningens förslag till slutligt utfasningskriterium. (Markerat även
med ett ljusgrått fält).
g) UNEP:s POP-konvention, kriterium under diskussion, med lägre gräns för
persistens (se avsnitt 4.2.1 i bilaga 3).
h)
UNEP:s POP-konvention, kriterium under diskussion med högre gräns för persistens. Utredningens förslag till kriterium för första utfasningssteg för existerande ämnen. (Markerat även med ett mörkgrått fält).
P1 t
½
< 2v
P2
2v
≤
t
½
< 8v
P3
8v
≤
t
½
< 26v
P4 t
½
≥
26v
B0 BCF < 1 B1 1
≤
BCF < 100 a
B2 100
≤
BCF < 500
c
B3 500
≤
BCF < 1 000
d
B4 1 000
≤
BCF < 2 000 b
e
B5 2 000
≤
BCF < 5 000
f
B6 BCF
≥
5 000
g
h
Likaså tar ett av klassificeringskriterierna för miljöfarlighet i EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG) sin utgångspunkt enbart i egenskaperna
134 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
persistens och bioackumulerbarhet utan att toxicitetsdata krävs för klassificering som miljöfarlig (men däremot finns tilläggskrav på låg vattenlöslighet, se bilaga 3). Detsamma gäller de harmoniserade klassificeringskriterierna föreslagna av OECD (se bilaga 3).
Både inom EU:s befintliga och OECD:s föreslagna system klassificeras bioackumulerande ämnen som miljöfarliga som uppfyller samma persistenskriterium som anges i OBS-listan. Inom EU:s klassificering betraktas dock ej lättnedbrytbara ämnen med BCF > 100 vara tillräckligt bioackumulerande för att klassificeras, medan sådana ämnen med BCF > 500 anses vara bioackumulerande i den av OECD föreslagna harmoniserade klassificeringen.
UNEP:s och OSPAR:s förslag till PB-kriterier (se bilaga 3), vilka ännu är under diskussion, gäller tillsammans med åtminstone kriterier på T, samt i vissa fall även tillsammans med ytterligare kriterier rörande andra egenskaper såsom exempelvis rörlighet. OSPAR:s kriterier för persistens tar sin utgångspunkt i OECD:s riktlinjer för test av Ready och Inherent Biodegradability. OSPAR:s föreslagna kriterium som sätter de högsta gränserna för persistens och bioackumulerbarhet, och därmed undantar det största antalet ämnen från att väljas ut i förhållande till de övriga kriterier som diskuteras, omfattar ämnen vars BCF > 5 000 och som ej är nedbrytbara i ”inherent”-test. Ej biologiskt nedbrytbara ämnen anges i TGD (1996) som ”evigt” persistenta (”half-life
∞ ”). Inom
UNEP är omständigheterna under vilka de angivna halveringstiderna skall bestämmas inte närmare angivna, t.ex. om de skall gälla för laboratorietester eller ute i miljön.
I EG:s växtskyddsmedels- och biociddirektiv är utgångspunkten med avseende för toxicitet given, dvs. att ämnena av intresse är giftiga för ”målorganismen”. De kriterier som anges för ämnenas högsta acceptabla persistens och bioackumulerbarhet är satta mycket lågt och gäller under förutsättningen att exponering även för andra organismer är sannolik (se bilaga 3).
Utredningens internationella vetenskapliga rundabordsdiskussion
Vi höll den 10–11 december 1999 en rundabordsdiskussion för att få det internationella vetenskapssamhällets syn på vårt arbete med kriterier för utfasning av ämnen enbart på grundval av deras persistens och bioackumulerbarhet (se bilaga 7). I detta möte deltog internationellt erkända vetenskapliga experter på området, vilka representerande såväl nationella och internationella myndigheter och organisationer som
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 135
universitet och kemikalieindustri, samt flera av utredningens experter och sakkunniga samt representanter för utredningens vetenskapliga referensgrupp.
Bland de mest intressanta slutsatserna från denna diskussion var följande:
• De närvarande var starkt införstådda med principen att kriterier av det diskuterade slaget skall hållas så enkla som möjligt.
• De närvarande gav efter ingående diskussion samfällt stöd åt principen att fasa ut ämnen enbart på grundval av persistens och bioackumulerbarhet, när dessa egenskaper är så allvarliga att de i figur 5.4 skulle motsvara ruta ”B6/P4”, och menade överlag att detta kan anses vara vetenskapligt motiverat.
• De närvarande gav samfällt stöd åt tanken att detta PB-kriterium skulle kunna tillämpas på nya ämnen redan idag, utan att tilläggskrav på toxicitetsdata skulle behöva ställas.
• Flera av de närvarande gav stöd för tanken att fasa ut ämnen på PB-kriterier som innebär att ämnen med lägre persistens och bioackumulerbarhet omfattas, såsom exempelvis motsvarande fältet ”B5B6/P3P4” i figur 5.4.
Mot bakgrund av diskussionerna vid rundabordsmötet i Steningevik, samt pågående internationellt arbete rörande urval och prioritering av oönskade ämnen liksom det arbete som initierats inom EU med avsikt att föreslå förenklingar av den nuvarande riskbedömningsprocessen inom existerande ämnesprogrammet, gör utredningen bedömningen att ett tänkande som bygger på utfasning av långlivade ämnen med hög bioackumulerbarhet, och enbart på grundval av dessa egenskaper, idag har förutsättningar att bemötas med ett positivt intresse på det internationella planet.
136 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
5.2 Utfasningskriterier för cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande ämnen
Enligt regeringens riktlinjer skall nyproducerade varor inom 10–15 år i huvudsak vara fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande. Kemikalieutredningen har haft i uppdrag att klarlägga hur riktlinjerna för dessa egenskaper kan relateras till befintliga klassificeringssystem. I detta avsnitt gör vi en genomgång av det befintliga klassificeringssystemet för cancerframkallande, arvsmassepåverkande (mutagena) och fortplantningsstörande (reproduktionstoxiska) ämnena (förkortat CMR-ämnen). Vi lämnar också förslag till hur regeringens riktlinjer kan knytas till det systemet. För hormonstörande ämnen finns idag inga kriterier för klassificering. Därför behandlar vi de hormonstörande ämnena separat i avsnitt 5.2.2. I bilaga 4 finns en beskrivning av hur CMR-ämnen används i Sverige idag. I bilaga 5 finns en mer utförlig beskrivning av området hormonstörande ämnen.
5.2.1 Cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen
Utredningens förslag
• De ämnen som skall omfattas av riktlinjen är de ämnen som klassificerats som cancerogena, mutagena eller reproduktionstoxiska inom kategori 1 eller 2 enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG).
5.2.1.1 Vilka kriterier finns i dag?
EU:s regler för klassificering och märkning av CMR-ämnen
I EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG) finns definitioner på vad som avses med cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen. Dessa definitioner har även införts i Kemikalie inspektionens föreskrifter (KIFS 1994:12) och innebär följande:
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 137
• Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen cancerframkallande om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka cancer eller öka dess incidens.
• Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen mutagen om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka ärftliga genetiska defekter eller öka deras incidens.
• Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen reproduktionstoxisk om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka, eller öka incidensen av, icke ärftliga skador på avkomman eller försämrad manlig eller kvinnlig fertilitet.
I ämnesdirektivet, liksom i de svenska bestämmelserna, finns särskilda kriterier för klassificering av kemiska ämnen avseende dessa egenskaper. Beroende på hur starka vetenskapliga bevis det finns inplaceras ämnena i en av tre kategorier. För cancerframkallande ämnen gäller t.ex. följande:
• Kategori 1 innebär att det finns klara bevis för att ämnet är cancerframkallande hos människa.
• Kategori 2 innebär att ämnet skall betraktas som cancerframkallande hos människa. Inplaceringen av ämnen i kategori 2 baseras i allmänhet på resultat från långtidsstudier på djur.
• Kategori 3 innebär att ämnet möjligen är cancerframkallande hos människa. Inplacering av ämnen i denna kategori bygger på att det finns vissa belägg från relevanta djurstudier, men att dessa är för otillräckliga för att placera ämnet i kategori 2.
Det finns en motsvarande indelning i kategorier för mutagena respektive reproduktionstoxiska ämnen.
Det är en viktig princip att det inte görs någon åtskillnad mellan ämnen i kategori 1 och kategori 2, varken i märkningshänseende eller i andra bestämmelser som hänvisar tillbaka till klassificeringsbestämmelserna. Det innebär att klara bevis från djurstudier väger lika tungt från regelsynpunkt som om det är klart bevisat att skador uppkommer hos människa.
Klassificeringen av en kemisk produkt, dvs. inplacering i faroklass och tilldelning av riskfraser styr hur produkten skall märkas. Klassificeringen styr vilka farosymboler (t.ex. ”dödskalle”), vilken farobeteckning (t.ex. ”giftig”), eller vilka riskfraser (t.ex. ”kan ge cancer”) och skyddsfraser (t.ex. ”undvik exponering – begär specialinstruktioner före användning”) som skall förekomma i märkningen. Produkter med ämnen i kategori 3
138 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
märks till skillnad från dem med ämnen i kategori 1 och 2 inte som giftiga utan som hälsoskadliga.
Möjligheter till potensgradering
Klassificeringen av cancerframkallande kemiska ämnen baseras således på graden av bevis för att ingående ämnen framkallar cancer. Indelningen i de tre olika kategorierna tar dock inte hänsyn till graden av cancerframkallande förmåga (potens), dvs. hur hög dos som krävs för att en viss andel av en grupp försöksdjur skall få cancer. Det finns emellertid möjlighet att ta viss hänsyn till ämnenas potens genom att ange särskilda haltgränser för märkningen av en kemisk produkt som innehåller cancerframkallande ämnen. Den generella regeln är att en kemisk produkt skall märkas om den innehåller ett ämne klassificerat som cancerframkallande (kategori 1 eller 2) i halter över 0,1 procent. För högpotenta cancerframkallande ämnen kan den haltgränsen sänkas till 0,01 procent eller ännu lägre och för lågpotenta ämnen kan den på motsvarande sätt höjas.
En arbetsgrupp till Europeiska kommissionen har tagit fram ett vägledningsdokument som beskriver hur haltgränser kan sättas vid märkning av kemiska produkter (Commission Working Group on the Classification and Labelling of Dangerous Substances, 1999). I ämnesdirektivet finns lägre haltgränser än 0,1 procent angivna för sju ämnen. I Norge har man sedan tidigare arbetat med olika haltgränser beroende på ämnenas potens.
Syftet med potensgraderingen har alltså hittills varit att ge underlag för märkningen av kemiska produkter. Sett utifrån riktlinjerna, vilka syftar till en utfasning av cancerframkallande ämnen, kan den bedömning som ligger till grund för valet av haltgränser vara användbar om man vill differentiera åtgärderna inom gruppen cancerframkallande ämnen beroende på ämnenas potens.
För reproduktionstoxiska och mutagena ämnen sker idag ingen gradering av förmågan att framkalla respektive effekt. Diskussioner pågår dock inom EU kring detta, och Tyskland har i uppdrag att utreda möjligheterna att sätta olika haltgränser vid märkningen av reproduktionstoxiska produkter.
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 139
5.2.1.2 Förslag till utfasningskriterier
Utredningens förslag har, i linje med direktiven, sin grund i klassific eringen och märkningen av kemiska produkter enligt ämnesdirektivet (67/548/EEG), vilket implementerats i svensk lagstiftning genom Kemikalieinspektionens föreskrifter, KIFS 1994:12. Utredningen anser att det är en stor fördel att utgå ifrån en bedömning av ämnena som är internationellt accepterad när man avgör vad som skall omfattas av riktlinjen.
Inom EU:s regelverk finns i flera fall redan idag begränsningar beträffande användning och hantering av CMR-ämnen i kategori 1 och
2. Hittills har totalt har 832 ämnen klassificerats som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (varav många inte är enskilda ämnen utan komplexa kol- och oljebaserade ”ämnen”, se avsnitt 4.5). Av dessa finns 801 upptagna i ett tillägg till begränsningsdirektivet (76/769/EEG). Ämnena i tillägget får inte förekomma i konsumenttillgängliga kemiska produkter i mängder som överstiger gränsen för att produkten skall förses med märkning med avseende på dessa egenskaper. De ämnen som inte finns upptagna i tillägget är oftast reglerade på annat sätt. Det innebär att näst intill alla CMRämnen i kategori 1 och 2 omfattas av reglerna. Några sådana generella restriktioner finns inte för ämnen i kategori 3.
Som framgått tidigare baseras dagens klassificeringssystem på graden av bevis och inte på ämnenas potens. Utredningen anser dock att ämnenas potens borde ges en större vikt i klassificeringssammanhang. Sverige har drivit denna linje i EU och utredningen anser, trots att det hittills varit svårt att få gehör för det sättet att arbeta, att strävan bör vara att tillmäta ämnenas potens en större betydelse.
Utredningen har övervägt ett par alternativa förslag, som senare övergivits. Dessa bygger på att ämnenas potens ställs i relation till ingående halt i en vara eller total mängd av ämnet på den svenska marknaden. Tanken i dessa förslag var att omfatta alla ämnen i kategori 1, 2 och 3.
Det första alternativet innebar att ämnenas förmåga att framkalla effekt (potens) skulle vägas samman med ingående halten av ämnena i en vara, på ett sådant sätt att högre koncentrationer skulle kunna tillåtas av lågpotenta ämnen och vice versa. Detta skulle vara ett steg i riktning mot att få ett system där gränsen för förmågan att framkalla CMReffekter sätts för varorna snarare än ämnena, vilket kan ses som mer relevant för den enskilda konsumenten.
140 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
Det andra alternativet innebar att väga samman ämnenas potens med den totala mängd som förekommer i landet. Det kan vara relevant för ämnen som är persistenta och som människor därigenom huvudsakligen exponeras för via den yttre miljön.
Skälet till att utredningen inte har valt något av ovan beskrivna alternativ är att de ligger längre ifrån det befintliga regelverket än det förslag som utredningen lämnar och att de är mer komplicerade, vilket innebär nackdelar både för företagen och tillsynsmyndigheterna.
Vidare bygger alternativen på ett system som utvecklats inom EU för hur specifika haltgränser för cancerframkallande ämnen skall kunna sättas beroende av ämnenas potens. I nuläget har sådana bedömningar bara gjorts för ett mindre antal ämnen och systemet är inte utformat på ett sådant sätt att bedömningar skall utföras med automatik. För mutagenicitet och reproduktionstoxicitet saknas ännu vägledning för hur specifika haltgränser skall kunna sättas beroende på potens.
Utredningen ser det som en strävan på sikt att vid tolkningen av riktlinjerna lägga större vikt vid ämnenas potens, och vi ser det som en möjlighet att då även kunna innefatta högpotenta ämnen i kategori 3.
5.2.2 Hormonstörande ämnen
Utredningens förslag
• Testmetoderna inom effektområdet reproduktionstoxikologi bör göras mer utförliga, och kemiska ämnen bör testas enligt dessa metoder. Främst bör metoderna förstärkas i den del som rör utvecklingstoxikologi. Merparten av de hormonstörande ämnena bör därigenom kunna täckas in.
• I fråga om hormonstörande ämnen bör Sverige bedriva egen verksamhet och samtidigt internationellt verka inom följande områden:
1. Ytterligare forskning om hormonella effekter
2. Utveckling av testmetoder
3. Krav på testning av kemiska ämnen
4. Större vikt vid hormonella effekter i riskbedömningar
5. Åtgärder för riskminskning
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 141
5.2.2.1 Vad är hormonstörande effekter?
Kemiska ämnen som skadar eller rubbar funktionen hos organismers/kroppens hormonproducerande körtlar, påverkar omsättningen av hormoner eller stör hormonernas inverkan på målorganen kan ge upphov till s.k. endokrina effekter. Sådan inverkan på kroppens endokrina system befaras i sin tur ge upphov till en rad sjukdomstillstånd – bl.a. störningar i fortplantningsförmågan, missbildad avkomma, cancer, diabetes, påverkan på immunsystemet, hjärtkärlsjukdomar, benskörhet och påverkan på nervsystemet, vilken kan leda till beteendepåverkan.
Det är viktigt att notera skillnaden i fråga om känslighet och tänkbara effekter vid exponering för endokrint aktiva substanser under en individs tidiga utvecklingsstadier jämfört med exponering under vuxenlivet. Under tidiga utvecklingsstadier kan möjligen redan en kortvarig exponering för hormonstörande kemiska ämnen i känsliga skeden ge upphov till bestående förändringar. Detta kan yttra sig långt senare i livet i form av reproduktionsproblem, missbildning, beteenderubbning eller cancer. Särskilt känsligt är exponering under fosterutvecklingen. De hormonella signalsystemen har under denna period organiserande och differentierande verkan, och därmed har de potential att ge bestående skadliga effekter på utvecklingen av bl.a. könsorganen, hjärnan, sköldkörteln, immunsystemet och levern.
Hos den vuxna individen verkar hormoner i allmänhet aktiverande vilket primärt resulterar i övergående förändringar som återställs när exponeringen upphör. Det krävs troligen mer långvarig och höggradig exponering hos vuxna för att orsaka irreversibel skada som t.ex. cancer.
Reproduktionstoxikologi innefattar såväl påverkan på fortplantningsförmågan som påverkan på avkommans utveckling. Eftersom tidiga utvecklingsstadier är känsligast för påverkan av hormonellt verkande ämnen bör en stor del av de effekter som hormonstörande ämnen kan ge kunna hänföras till området reproduktionstoxikologi.
Endokrina effekter och endokrin eller hormonstörande verkan kan alltså ge upphov till en rad effekter och är således snarare att betrakta som verkningsmekanismer eller verkningssätt för substanser som kan orsaka skada på organismer, populationer eller ekosystem än som hälso- och miljöeffekter i sig.
142 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
5.2.2.2 Pågående arbete beträffande hormonstörande ämnen
Det finns ännu inga allmänt vedertagna kriterier för hormonstörande ämnen och inte heller några standardiserade, internationellt erkända testmetoder. OECD har sedan år 1996 ett särskilt projektområde för ämnen med hormonella effekter. Projektet innefattar både koordinering av aktiviteter mellan medlemsländerna och utveckling av testmetoder.
I OECD:s arbete med att ta fram standardiserade testmetoder för hormonella effekter ingår vidareutveckling av andra redan standardiserade tester, t. ex. reproduktionstoxikologiska test, så att man med dessa skall kunna avläsa effekter som beror på hormonell verkan. I arbetet ingår också att utvärdera befintliga icke standardiserade tester för effektområdet, i syfte att kunna standardisera dem som har tillräckligt hög kvalitet. Därutöver ingår utveckling av helt nya test. Många länder och organisationer är engagerade i utvecklingen av nya testmetoder. I bilaga 5 finns en lägesbeskrivning för utvecklingen av testmetoder inom området.
Trots att det inte finns standardiserade testmetoder, och därmed inte heller några kriterier byggda på sådana, har oron för hormonella effekter lett till att många myndigheter och miljöorganisationer publicerat listor på ämnen som är misstänkt hormonstörande. Utredningen har gjort en översiktlig genomgång av ett antal sådana listor, och om man jämför ämnena på listorna med användningsuppgifter från det svenska produktregistret, så framkommer att de ämnen som finns listade och samtidigt förekommer i kemiska produkter i Sverige, till största delen är ämnen som redan uppmärksammats på grund av sina effekter (både sådana som är en följd av deras hormonella verkan och andra effekter) och många är föremål för begränsningsåtgärder.
Europaparlamentet har uppmanat kommissionen att agera när det gäller hormonstörande ämnen. Vidare uppmanades kommissionen vid miljörådsmötet i juni 1999 att så snart som möjligt utarbeta ett policydokument om hur man med utgångspunkt i dagens metoder kan identifiera och utvärdera ämnen som påverkar de endokrina systemen.
I december 1999 presenterade Europeiska kommissionen en strategi för hormonstörande ämnen (KOM, 1999a). Strategin är uppdelad i agerande på kort, medellång och lång sikt.
På kort sikt (1–2 år) skall en prioriteringslista över misstänkt hormonstörande ämnen tas fram. Ämnena på listan skall genomgå ytterligare utvärdering med avseende på den roll de spelar för endokrina stör-
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 143
ningar. Därefter kan kommissionen anmoda medlemsstaterna att påskynda pågående riskbedömning eller överväga klassificering av ämnena inom effektområdena reproduktionstoxikologi, cancerogenicitet eller miljöfarlighet. Listan kommer bland annat att användas för att identifiera ämnen som är prioriterade för ytterligare testning och ämnen som kan bli föremål för reglering, identifiera särskilt känsliga grupper som kan bli exponerade för ämnena samt identifiera kunskapsluckor beträffande dos-respons, exponering m.m.
På medellång sikt (2–4 år) skall ytterligare forskning bedrivas inom området och lämpliga testmetoder utvecklas. Det senare skall ske i samarbete med OECD. Kommissionen anser att behovet av att utveckla testmetoder är särskilt stort på det ekotoxikologiska området. På medellång sikt är målet också att finna lämpliga substitut bland annat genom frivilliga insatser från industrin.
Planen på lång sikt (mer än 4 år) är att göra ändringar i befintliga regler på kemikalieområdet för att säkerställa att människor och miljö inte skall komma till skada på grund av hormonstörande ämnen. Ändringar kan exempelvis behöva göras i ämnesdirektivet (67/584/EEG), begränsningsdirektivet (76/769/EEG), växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) och det kommande ramdirektivet för vatten.
Strategin diskuterades vid rådets möte i Bryssel den 30 mars 2000. Rådet välkomnade strategin och framhöll bl.a. att strategin måste samordnas med gemenskapens allmänna strategi för kemiska ämnen, som kommissionen kommer att föreslå. Rådet betonade att försiktighetsprincipen måste tillämpas för att snabbt och effektivt kunna reagera på problemet.
5.2.2.3 Förslag till handlingsplan för hormonstörande ämnen
Eftersom det ännu saknas internationellt vedertagna testmetoder och kriterier för hormonstörande ämnen så har vi inte sett det som möjligt att inom utredningen föreslå gränser för när ett ämne skall anses vara så hormonstörande att det inte bör ingå i varor. Däremot bör man för enskilda ämnen kunna agera utifrån vetenskapliga studier. Utredningen anser att en handlingsplan som beskriver forskningsbehov, utveckling av testmetoder, testning, riskbedömning och riskhantering för hormonstörande ämnen behövs för att driva på arbetet. Utredningen gör bedömningen att ett viktigt inslag i en sådan plan är att utöka testmetoderna inom effektområdet reproduktionstoxikologi. Genom att
144 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
utöka dessa torde merparten av de hormonstörande ämnena täckas in (se vidare under punkt 2, nedan).
Vårt förslag till handlingsplan är inriktat mot att beskriva inom vilka områden Sverige skall verka och vara pådrivande inom EU och internationella organisationer, för att riktlinjerna skall kunna nås. Förslagen har på flera punkter samma inriktning som kommissionens nyligen presenterade EU-strategi på området och kan ses som ett bidrag till det fortsatta arbetet inom ramen för strategin. Handlingsplanen innefattar följande steg:
1. Ytterligare forskning om hormonella effekter
Hormonella effekter är inget enhetligt område. Hormoner är verksamma inom många funktioner i kroppen under hela livstiden, och störningar i de hormonella systemen kan därigenom yttra sig på många olika sätt. Likaså kan många typer av störningar ge upphov till snarlika eller identiska effekter. De hormonella störningar som hittills studerats mest är de som är kopplade till könshormoner, medan störningar på andra regulatoriska signalsystem studerats förhållandevis litet.
Det är viktigt med en bred och grundläggande forskning inom hela området för att klarlägga sambanden mellan exponering för kemiska ämnen och de effekter som de kan ge via hormonella störningar. Forskningsresultaten utgör kunskapsgrunden för valet av områden där testmetoder skall utvecklas. De effekter som vi vet att hormonstörande ämnen ger kan till största delen sorteras inom effektområdet reproduktionstoxikologi (vilket innefattar utvecklingstoxikologi), men ytterligare forskning kan leda till att testmetoder inom fler effektområden behöver utvecklas för att fånga upp hormonstörande ämnens olika verkningar.
Forskningen kan också leda till att enklare testmetoder kan utvecklas på ett sådant sätt att de blir mer exakta. Forskning kring kritiska effekter och mekanismerna bakom dessa kan t. ex. leda till att man hittar biomarkörer som kan användas i testmetoder.
2 Utveckling av testmetoder
Idag finns inga standardiserade testmetoder för hormonella effekter. Däremot finns standardiserade metoder för ett antal effekter som störningar av de hormonella systemen kan ge upphov till. Utvecklingen
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 145
av testmetoder kan mot den bakgrunden delas upp i två huvudsakliga inriktningar:
a) Vidareutveckling av befintliga test, främst inom reproduktions-
toxikologi. Hormonella störningar är snarare att betrakta som verkningsmekanismer än som effekter i sig. De flesta effekter som störningar av de hormonella systemen ger upphov till torde gå att fånga i reproduktionstoxikologiska test över fler generationer, eftersom ämnena antingen stör själva fortplantningsprocessen eller ger störningar i utvecklingen under embryo- och fostertiden, vilket kan resultera i bestående skador eller ökad sjukdomskänslighet. Den mest omfattande reproduktionstoxikologiska studien är den över två generationer som finns i OECD:s riktlinjer för testmetoder 416 (se bilaga 5). Den är dock inte tillräcklig för att fånga upp alla de effekter som kan bli följden av en hormonell störning. Testet bör därför utökas på ett sådant sätt att avkomman undersöks med avseende på fler effekter som kan uppkomma. Testmetoden kan också användas i kombination med andra av OECD:s testmetoder, t.ex. den som nu utarbetas om neurotoxicitet under utvecklingstiden.
Det är vidare mycket angeläget att tester inom det ekotoxikologiska området kommer fram, t.ex. flergenerationsstudier av fisk, samt att dessa utvecklas till standarder inom OECD.
b) Utveckling av tester av screening-karaktär. De tester som
beskrivits under a) är kostsamma och tidskrävande. Därför kan det som komplement behövas enklare tester för att grovt sortera potentiellt hormonstörande ämnen från sådana som inte är det. De enkla testerna har dock svagheten att de inte ger svar på om ett ämne är hormonstörande – bara att det möjligen kan vara det, varför man ändå måste gå vidare med mer avancerade tester. Korttidstester (uterotrophic och Hersbergers assay, se bilaga 5) kan användas för att screena rent östrogena och androgena effekter, men täcker i princip inte in andra hormonella mekanismer. Rena receptorbindningsstudier ger i dagsläget ett än mer osäkert resultat, med såväl falska negativa som falska positiva resultat. Det är önskvärt att de enkla testerna vidareutvecklas, för att möjliggöra tester av många fler kemiska ämnen än vad som kan bli fallet med de tester som beskrivits under a).
146 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
3 Testning av kemiska ämnen
När standardiserade testmetoder tagits fram måste det finnas krav på att ämnen testas enligt dessa metoder. I den mån de hormonella effekterna fångas upp genom en vidareutveckling av befintliga tester inom andra effektområden, kommer de också med automatik att ingå i de testkrav som finns för nya respektive existerande ämnen. Krav på testning av reproduktionstoxicitet finns emellertid bara för ämnen som säljs i mycket stora mängder och det rör sig då om ganska enkla tester.
Utredningen anser att den test som i första hand bör användas är den som finns beskriven i OECD:s riktlinje för testmetoder 416. Andra förenklade tester, som de som finns eller nu utvecklas i OECD:s riktlinjer för testmetoder 421, 422 och 407, riskerar att ge ett resultat som inte är tillräckligt omfattande för att utgöra ett bra underlag för en riskbedömning.
De ekotoxikologiska testkraven omfattar idag inte fortplantningsstörningar på relevanta organismer, som t. ex. fisk. Därför bör de ekotoxikologiska testkraven utökas. Samtidigt bör även enklare tester av ämnens möjlighet att ge upphov till hormonella effekter, t. ex. receptorbindningsstudier, införas för ämnen som säljs i mindre mängder.
Sverige bör driva att man inom EU gör en ändring av de direktiv och förordningar som innehåller krav på testning, t.ex. ämnesdirektivet (se kapitel 4).
Utöver ändringar i direktiv kan man behöva påverka den praxis som tillämpas när man bedömer om de testresultat som industrin lämnat skall anses tillräckliga eller inte.
De ovan beskrivna ändringarna kommer med dagens regler inte att omfatta annat än de ämnen som introduceras på marknaden från och med nu, samt de ämnen som blir aktuella för riskbedömning i programmet för existerande ämnen från och med nu. De förslag som vi lämnar i kapitel 4 om testkrav på alla ämnen kommer därför att ha stor betydelse för att få en bred testning av ämnen.
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 147
4 Större vikt vid hormonella effekter i riskbedömningar
Även om Kemikalieutredningens inriktning i huvudsak är att utforma generella kriterier för utfasning av ämnen, så kan befintliga modeller för riskbedömning av enskilda ämnen behöva ses över. I EU:s program för existerande ämnen finns ett vägledningsdokument för hur riskbedömningar skall göras (TGD, 1996). Denna vägledning bör tydligare ta hänsyn till effekter som är resultatet av hormonella verkningsmekanismer. Till exempel bör man i de fall då mekanismen är känd, kunna ta hänsyn till den samlade risk som ämnen som verkar på samma sätt kan ge – detta mot bakgrund av att man på goda grunder kan anta att ämnen med samma verkningsmekanism kan verka additivt.
5 Åtgärder för riskminskning
Klassificeringen och märkningen av kemiska produkter har en central roll i riskhanteringsarbetet. Märkningen ger en informationsöverföring vilket är förutsättningen för ett aktivt produktval. Därtill finns det flera direktiv som reglerar användning och hantering av kemiska produkter med viss klassificering. Idag är hormonella effekter i sig inte en grund för klassificering och märkning av kemiska produkter. Hormonella störningar är däremot verkningsmekanismer som kan leda till andra effekter som i sin tur omfattas av klassificeringssystemet.
Om hormonstörande effekter huvudsakligen fångas upp genom att befintliga testsystem inom framför allt reproduktionstoxikologi utökas, enligt punkt 2 ovan, kommer det att ge en bredare grund för klassificering av ämnen som reproduktionstoxiska. För de ämnen som klassificeras som reproduktionstoxiska kommer de användnings- och hanteringsbegränsande direktiv som hänvisar till denna klassificering att vara tillämpliga direkt.
Sverige bör verka för att EU:s prioriteringslista över misstänkt hormonstörande ämnen uppdateras i takt med att nya data kommer fram. Allt eftersom ytterligare testresultat kommer fram måste det finnas beredskap att vidta åtgärder mot ämnen som visar sig kunna ge hormonella störningar. Störst tyngd i sammanhanget har naturligtvis resultat från standardiserade tester, men även resultat från ej standardiserade tester och andra vetenskapliga studier måste bevakas.
Utredningen anser att det i första hand bör vara Kemikalie inspektionens uppgift att bevaka nya uppgifter om ämnens hormonstörande egenskaper och bedöma behovet av åtgärder mot dessa.
148 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
5.3 Metaller och metallföreningar
Utredningens bedömning och förslag
• Nyproducerade varor skall, i enlighet med riktlinjerna, inom 10–15 år i huvudsak vara fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.
• Metaller i övrigt skall, i enlighet med riktlinjerna, användas på ett sådant sätt att människor och miljö inte kommer till skada. I det sammanhanget är det särskilt viktigt att åtgärder inriktas mot de användningsområden som leder till en stor spridning av metaller.
• Riktlinjen om cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande egenskaper bör tillämpas även på metaller och deras föreningar och riktlinjen om långlivade och bioackumulerbara ämnen bör tillämpas på metallorganiska ämnen.
Det finns två riktlinjer som handlar om metaller. Den ena innebär att nyproducerade varor om 10–15 år i huvudsak skall vara fria från bly, kadmium och kvicksilver. Den andra innebär att övriga metaller används i sådana tillämpningar att de inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö eller människors hälsa kan komma till skada.
Riktlinjen om kvicksilver, kadmium och bly har stora likheter med riktlinjerna om långlivade och bioackumulerbara, respektive cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande ämnen. Den innebär ett generellt angreppssätt som tar sikte på förekomsten av ämnena i varor. Skillnaden är att ämnena i det här fallet är utpekade redan i riktlinjerna och att några kriterier därmed inte har behövt utvecklas inom utredningen. Vi gör dock bedömningen att kvicksilver och kadmium bör ges högst prioritet inom gruppen, mot bakgrund av pågående exponering och därmed förknippade hälsoeffekter (se bilaga 6).
Den riktlinje som handlar om övriga metaller skiljer sig från de andra riktlinjerna så till vida att den inte innebär att varor skall vara fria från ämnena utan tar sikte på att metallerna inte skall användas så att de utgör några risker. Risken att en metall eller metallförening skall ge negativa effekter är beroende av dess inneboende egenskaper (hälsooch miljöfarlighet) och den exponering som människor och miljö utsätts för. För att uppnå riktlinjen är det därför viktigt att undvika metaller med hög hälso- och miljöfarlighet, i kombination med att metallerna bör användas på ett sådant sätt att de inte läcker ut från de varor där de förekommer. En stor del av metallanvändningen i samhället ger idag
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 149
endast liten spridning av metaller till miljön medan vissa användningsområden (t.ex. bromsbelägg och bekämpningsmedel) är sådana att de ger en stor spridning. Det är viktigt att identifiera och rikta åtgärder mot den senare typen av användningsområden.
Frågan om spridning till miljön måste också ses i ett långsiktigt perspektiv. De stora metallmängder som ansamlas i samhället kan, även i de fall de inte utgör några problem idag, på sikt leda till en spridning till miljön, om de inte ingår i kretslopp med mycket små förluster.
På några områden överlappar riktlinjerna varandra – t. ex. vad gäller cancerframkallande metallföreningar. Utredningens bedömning är att de generella kriterierna för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen som presenterats i avsnitt 5.2 bör tillämpas även på metaller och deras föreningar. Metallorganiska ämnen bör också omfattas av de generella kriterierna för långlivade och bioackumulerbara ämnen som presenteras i avsnitt 5.1. I övrigt behandlas metallerna och deras föreningar individuellt.
5.3.1 Allmänna prioriteringsgrunder
Utredningens bedömning och förslag
Kvicksilver, kadmium och bly skall avvecklas i enlighet med regeringens riktlinjer. I arbetet med övriga metaller kan, i avvaktan på mer fullständig kunskap, följande faktorer vara vägledande för prioriteringar:
• metaller med hög toxicitet
• metaller för vilka halterna i människa eller miljö redan förhöjts
• metaller vars naturliga halter i miljön är låga.
Kunskap om metallernas egenskaper bör finnas framme år 2010, och system som ger kunskap om metallernas förekomst i varor på marknaden bör skapas (se vidare kapitel 4 och 7). I avvaktan på mer fullständig kunskap kan ovanstående prioriteringsgrunder ge en viss vägledning. Prioriteringsgrunderna är tänkta att kunna användas i olika sammanhang. Företag som i sin produktutveckling står inför valet att använda en metall som uppfyller något av kriterierna bör vara extra noga med att undersöka om samma funktion kan lösas på något annat sätt. Om så inte är fallet bör företaget söka ytterligare kunskap om
150 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
metallen och lägga särskild vikt vid att designa sin produkt så att den under livscykeln inte leder till negativa effekter.
Prioriteringsgrunderna kan också användas av myndigheter och forskare. För metaller vars halter i miljön ökar är det extra viktigt att få fram kunskap om eventuella effekter, och omvänt är det extra viktigt att följa förekomsten i människa och miljön av sådana metaller som har hög toxicitet. En ytterligare prioriteringsgrund som kan användas av forskare och myndigheter är den totala användningen av en metall. Det är naturligtvis prioriterat att särskilt följa upp metaller med stor användning, i synnerhet om metallen har hög toxicitet eller förekommer naturligt i mycket låga halter. Att en metall används av många andra företag innebär dock inte i sig en grund för företagen att välja en annan metall. Kriteriet om stor användning kan däremot, i kombination med de övriga kriterierna, ge vägledning vid prioritering av återvinningsinsatser.
5.3.1.1 Metaller med hög toxicitet
Utredningen anser att kunskap om metallernas toxicitet utgör en grund för prioritering av metaller. Bedömningar av ämnens toxiska och ekotoxiska inneboende egenskaper görs i samband med klassificeringen av kemiska ämnen, enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). Att en metall eller metallförening finns upptagen i bilagan till direktivet ger därmed information om att metallen i något avseende kan ge skadliga effekter. Listan kan dock inte tolkas så att metaller som inte finns upptagna är ofarliga – databristen är stor och någon fullständig genomgång av alla metaller har inte gjorts. I avvaktan på mer kunskap kan ett kompletterande angreppssätt vara det som presenteras nedan, under 5.3.1.3.
Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 151
5.3.1.2 Resultat från mätningar i miljön som visar förhöjda halter gentemot den naturliga bakgrunden
Om mätningar i naturmiljö eller människa visar att halterna är förhöjda bör detta vara en viktig grund för att utreda effekterna av en metall om det inte redan är gjort. I bilaga 6 redovisas några nyligen utförda undersökningar beträffande ”nya” metaller. Preliminära resultat från Institutet för tillämpad miljöforskning vid Stockholms universitet indikerar att det sker en spridning av arsenik, selen, molybden, antimon, tallium, vismut, germanium, indium och tenn samt möjligen silver och uran till områden långt från källor (Lithner & Holm, 2000). För flera av dessa metaller (silver, vismut, antimon, selen och indium) är halterna också förhöjda i sediment och reningsverksslam, enligt analyser gjorda vid Institutet för vatten- och luftvårdsforskning, IVL (Sternbeck & Östlund, 1999). Dessutom är halterna av palladium, platina och tellur förhöjda i sediment och reningsverksslam enligt IVL:s undersökning.
5.3.1.3 Metaller som naturligt förekommer i mycket låga halter
För ett antal metaller har forskare påvisat samband mellan bakgrundshalter och halter då negativa miljöeffekter uppstår. Tyler (1992) har för fem metaller visat att en haltförhöjning på 3–5 gånger leder till negativa effekter i skogsmark och Lithner (1989) har för nio metaller visat att negativa effekter kan uppstå i näringsfattiga sötvatten vid 2–5 gångers förhöjning av bakgrundshalterna.
Det går inte att dra slutsatsen att dessa samband går att generalisera till alla metaller. Tvärtom finns för några metaller indikationer på att många fler gångers haltförhöjning inte ger några effekter. Utredningen anser att antaganden om samband mellan naturlig bakgrundshalt och halter då negativa effekter uppstår trots det kan utgöra en preliminär grund för att identifiera metaller som vi bör vara extra observanta på.
I bilaga 6 finns listor över en lång rad metallers förekomst i berggrund och mark. Värdena anger nuvarande halter i mark och är således inte att betrakta som bakgrundshalter. Uppgifterna om metallernas förekomst i berggrund och i mark kan ändå sammantaget ge en grov bild av hur vanliga metallerna är i naturmiljön.
En övergripande innebörd av miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö är att halterna av naturliga ämnen skall vara nära bakgrundsnivåerna. För de ovanliga metallerna kan det vid en ökad användning gå mycket fort för
152 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53
halterna i miljön att öka flerfaldigt jämfört med den naturliga bakgrundshalten.
5.4 Kemikontorets syn på avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper
Kemikontoret (2000b) anser att ett generellt angreppssätt bör tillämpas mot de persistenta och bioackumulerande ämnen som uppfyller internationellt, eller inom EU, fastlagda kriterier, i enlighet med utredningens förslag. Men Kemikontoret menar att gruppen cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska (inklusive hormonpåverkande) ämnen enligt de kriterier som föreslås, är alltför stor och heterogen för att tillämpa ett generellt angreppssätt på. I denna grupp inryms ämnen med lågpotenta, högpotenta, mer eller mindre säkerställda effekter baserade på gamla, ej säkerställda, testresultat, såväl som nya validerade rön.
När det gäller utfasning av användningen av bly anser Kemikontoret det inte realistiskt att den helt skall ha upphört inom överblickbar tid. Däremot har, menar Kemikontoret, den riskabla användningen av bly redan upphört i vårt land. Här finns ett fungerande återvinningssystem för batterier.
SOU 2000:53 153
6 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar av kemiska ämnen
6.1 Inledning
EG-kommissionen har för avsikt att lämna ett förslag till en ny kemikaliestrategi inom EU under år 2000. Ett arbete pågår också inom kommissionen med en integrerad produktpolicy. Vår förhoppning är att de blir ett kraftfulla och genomgripande förslag som läggs fram, och att de förslag som vi presenterar kan utgöra ett värdefullt underlag för Sveriges agerande vid utvecklingen av dessa förslag.
Detta kapitel inleds med en beskrivning av vilka rättsakter och rättsliga grunder som finns för EU:s kemikalieregler. Sedan följer förslag till frågor som Sverige bör driva inom ramen för vårt medlemskap i EU. I bilaga 2 presenterar vi en skiss med förslag till författningsändringar som visar hur utredningens ställningstaganden kan lösas författningsmässigt inom EU. Bilagan kan tjäna som underlag för den svenska regeringen vid fortsatta diskussioner om utvecklingen av EU:s kemikaliekontroll.
I detta kapitel finns förslag som berör samtliga nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Frågan om bättre dokumentation av kemiska ämnens egenskaper, vilket är en viktig grund för att kunna identifiera de ämnen som bör omfattas av krav på utfasning, måste också drivas inom EU. Den frågan har vi valt att behandla separat i kapitel 4, och en förutsättning för att de ämnen som omfattas av krav på utfasning skall kunna identifieras är att förslagen i kapitel 4 genomförs.
För att genomföra de riktlinjer som handlar om en utfasning baserad på generella kriterier, föreslår utredningen ett system som innefattar förändringar i ämnes- och preparatdirektiven samt begränsningsdirektivet och direktiven för bekämpningsmedel. För sådana ämnen som inte skall omfattas av generell utfasning behövs även fortsättningsvis riskbedöm-
154 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
ning. Detta gäller enligt riktlinjerna t.ex. metaller, utom bly, kadmium och kvicksilver. I fråga om de sistnämnda metallerna bör skärpningar göras i flera direktiv som reglerar användningen av dessa metaller idag. Dessutom finns i kapitel 7 förslag till svenska regeländringar som skall anmälas inom EU och som därigenom kan bidra till att driva på arbetet med dessa metaller i EU.
Vidare behandlas i detta kapitel tillsynsfrågorna inom EU, produktdirektiv och produktstandarder, samt miljöledningssystemet EMAS.
6.2 EU:s regler på kemikalieområdet
6.2.1 Rättsliga grunder för EU:s kemikalieregler
EG-fördragen kallas för EG:s primärrätt och den mer tillämpande lagstiftningen som består av förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden kallas för EG:s sekundärrätt. EG:s förordningar är direkt gällande som lag inom alla medlemsländer, medan direktiven anger de resultat som skall uppnås med den nationella lagstiftningen. Hur den nationella lagstiftningen konkret utformas i detalj överlåts åt medlemsstaterna. Direktiv är den rättsliga form som oftast används inom kemikalieområdet, men exempel på förordningar finns också.
En bedömning av EG-rättens betydelse på kemikalieområdet kan inte begränsas till en analys av enbart rättsakterna. Bestämmelserna i själva EG-fördraget om den gemensamma och inre marknaden har stor betydelse och dessutom måste hänsyn tas till den rättsbildning som EG-domstolen står för genom sin praxis i tillämpningen av fördraget och rättsakterna.
EG:s rättsakter på kemikalieområdet kan delas upp i de regler som är harmoniserade respektive de regler som utgör minimiregler. Att reglerna är harmoniserade innebär att medlemsstaterna i princip inte får avvika från dem och införa strängare krav av t.ex. miljöskäl. Regler som tillkommit för att förverkliga den inre marknaden grundas på artikel 95 (tidigare 100a) i fördraget. De innehåller harmoniserade krav. Artikel 95.4 (tidigare100a 4) och 5, den s.k. miljögarantin, ger dock medlemsstaterna vissa möjligheter att tillämpa strängare krav även på det harmoniserade området. De flesta rättsakter på kemikalie området grundas på artikel 95, dvs. de är harmoniserade direktiv.
En del rättsakter på kemikalieområdet grundas på artikel 175 (tidigare130s) i EG-fördraget. Rättsakterna är då utformade som mini-
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 155
miregler (t.ex. en lägsta skyddsnivå) som skall gälla inom alla medlemsländer. Detta innebär att de enskilda medlemsstaterna får tillämpa strängare miljökrav än de som föreskrivs i rättsakterna, inom de ramar som följer av fördraget. De flesta direktiv om utsläppsbegränsningar är utformade som minimidirektiv.
6.2.2 Rättsakter på kemikalieområdet
Kemikalieområdet är ett av de äldsta områden som omfattas av gemenskapens lagstiftning (se avsnitt 3.2). För att få en överblick över vad som regleras kan man dela in reglerna på kemikalieområdet på olika sätt. Ett sätt är indelning i nedanstående grupper:
• Regler om kunskap om och bedömning av nya respektive existerande ämnen. För s.k. existerande ämnen finns ett system för att ta fram riskhanteringsstrategier, baserat på en bedömning av risker med ämnena (förordning (EEG) nr 793/93). För nya ämnen finns krav på att redovisa testresultat, effekter, värdering m.m. av ämnet innan de får släppas ut på marknaden (följddirektiv till 67/548/EEG, se nedan).
• Regler om klassificering och märkning. Klassificeringssystemen gör en åtskillnad mellan ämnen, som regleras i det s.k. ämnesdirektivet (67/548/EEG), och preparat, som regleras i det s.k. preparatdirektivet (direktiv 1999/45/EG, tidigare 88/379/EEG). Reglerna grundas på kemikaliens inneboende egenskaper. Klassificeringsreglerna åtföljs av särskilda krav på märkning, förpackning m.m. Direktiven är kopplade till varandra och utvecklas ständigt. Ämnesdirektivet uppdateras regelbundet, oftast genom s.k. tekniska anpassningar. Även preparatdirektivet uppdateras genom s.k. tekniska anpassningar till följd av ändringar i ämnesdirektivet.
• Regler om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av farliga kemiska ämnen och preparat. Reglerna kan innefatta förbud eller begränsning av användningen eller utsättandet på marknaden av farliga kemikalier enligt det s.k. begränsningsdirektivet (76/769/EEG) eller i form av ett system för gemensamma godkännandeförfaranden för vissa kategorier av kemikalier, t.ex. växtskyddsmedel (direktiv 91/414/EEG) eller biocider (direktiv 98/8/EG).
Dessutom finns ett stort antal ytterligare rättsakter som berör kemikalieområdet, t.ex. en rad olika utsläppsregleringar, regler som syftar till att skydda arbetstagare, regler om stora kemikalieolyckor (det s.k. Sevesodirektivet), regler om läkemedel och regler om livsmedelstillsatser.
156 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
Nedan finns en förteckning över de för Kemikalieutredningen viktigaste rättsakterna på kemikalieområdet. I förteckningen anges vilken rättslig grund de har i EG-fördraget samt vilket generaldirektorat inom kommissionen som ansvarar för direktivet. Vart och ett av direktiven beskrivs och behandlas senare i avsnitt 6.3.
Tabell 6.1 De viktigaste rättsakterna på kemikalieområdet
Direktorat
Ursprunglig grund
i fördragen1
Ansvarigt generaldirektorat
Rättsakt
Företagspolitik
Konsumentskydd
Miljö
Klassificering och märkning – ämnesdirektivet (67/548/EEG)
94
•
Testning av nya kemikalier (79/831/EG, ersatt med 92/32/EEG – ändringar av dir. 67/548/EEG)
94/95
•
Klassificering och märkning – preparat direktivet (88/379/EEG, nytt 1999/45/EG)
95
•
Begränsningsdirektivet (76/769/EEG)
94
•
Växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) 37
•
Direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser (79/117/EEG)
94
•
Biociddirektivet (98/8/EG)
175
•
Rådets förordning (EEG) nr 2455/92 om export och import av vissa farliga kemikalier
95
•
Rådets förordning (EEG) nr 793/93 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen
95
•
Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten (76/464/EEG)
94 och
308
•
Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar – IPPC-direktivet 96/61/EG
175
•
1 Den rättsliga grund som anges beror bl.a. på om rättsakten tillkom före år 1987 när enhetsakten trädde i kraft eller senare. Som exempel fanns artikel 100a (nuvarande artikel 95) i EG-fördraget inte förrän år 1987. Sådana rättsakter som tillkom före år 1987 har därför artikel 100 som ursprunglig grund (nuvarande artikel 94) i fördraget. Dessa artiklar innebär i grunden ungefär detsamma, dvs. de är harmoniserade regler. I tabellen anges de nya artikelnumren. Rättsakter som grundas på artikel 130s (nuvarande artikel 175) innehåller minimiregler.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 157
6.3 Klassificering och märkning av kemiska ämnen – ämnesdirektivet
Utredningens bedömning och förslag
Sverige bör verka för följande förändringar av ämnesdirektivet (67/548/EEG):
• Nya klassificeringskriterier och märkningsbestämmelser införs för ämnen som uppfyller utredningens förslag för långlivade och bioackumulerbara ämnen (se kapitel 5). Riskfraserna föreslås ha följande lydelse: ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön” respektive ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön”. Ämnena skall märkas med symbol för miljöfarlighet.
• De nya klassificeringskriterierna och märkningsbestämmelserna bör tillämpas fr.o.m. år 2005.
• De datakrav som ställs i ämnesdirektivet (avser idag anmälan av nya ämnen) måste utökas vad gäller ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper och, så snart testmetoder finns, även i fråga om hormonstörande egenskaper. Testkraven bör också ses över löpande i syfte att nedbringa mängden djurförsök (se kapitel 4).
Bestämmelser om klassificering, märkning och förpackning av kemiska ämnen återfinns i rådets direktiv 67/548/EEG, det s.k. ämnesdirektivet som antogs redan år 1967. Syftet var att förhindra handelshinder till följd av olika nationella bestämmelser.
Direktivet uppdateras fortlöpande. Ansvaret för det tekniska arbetet, som även inkluderar klassificering och märkning, ligger på European Chemicals Bureau, ECB, men medlemsländerna medverkar bl.a. via möten mellan behöriga myndigheter (Competent Authority Meetings). I bilaga 1 till direktivet (67/548/EEG) finns en lista över klassificeringen och märkningen av kemiska ämnen. Bilagan uppdateras fortlöpande av experterna gemensamt. I olika expertgrupper görs bedömningar och därefter tas beslut i en s.k. verkställighetskommitté. Det formella beslutet att anta ett direktiv om de nya ämnena som skall ingå fattas av kommissionen.
Bedömning av ett ämnes eventuella hälso- och miljöfarliga egenskaper görs på befintligt underlag. För ämnen med bristande underlag finns för närvarande inga möjligheter att ställa preciserade krav på ytterligare testning.
158 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
I stort sett samtliga ämnen som från början endast var klassificerade som hälsofarliga och/eller farliga på grund av fysikalisk-kemiska egenskaper har gåtts igenom för en bedömning av om de också har miljöfarliga egenskaper. Flera av ämnena har nu också klassificerats som miljöfarliga, men för en stor del av de genomgångna ämnena saknas data från företagen för att kunna göra en miljöfarlighetsbedömning.
Nya ämnen som inte tidigare är klassificerade bedöms både utifrån hälsofarlighet och miljöfarlighet när det gäller klassificering.
Klassificeringen styr hur ett ämne eller preparat skall märkas. Märkningen består av en eller flera farosymboler, riskfraser och skyddsfraser. Farosymbolen för miljöfarlighet är en symbol med ett dött träd och en död fisk. För hälsofarlighet finns flera farosymboler. Cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen i kategori 1 och 2 (se avsnitt 5.2) skall märkas med en symbol med en dödskalle. Av skyddsfraserna framgår hur man skall skydda sig och miljön, t.ex. ”Förvaras oåtkomligt för barn” eller ”Töm ej i avloppet”.
I ämnesdirektivet finns en rad olika riskfraser för hälso- och miljöfarliga ämnen. Riskfraserna förtydligar på vilket sätt ämnet är farligt. Riskfrasen är därmed en viktig del i den informationsöverföring som märkningen innebär.
Av särskild betydelse för långlivade och bioackumulerande ämnen är riskfrasen R53: ”Kan orsaka skadliga långtidseffekter i vattenmiljön.” Om data om ämnenas ekotoxicitet saknas, eller om ekotoxiciteten är så låg att det inte krävs märkning, skall riskfrasen R 53 ges om ämnena har låg vattenlöslighet och inte är lättnedbrytbara samt har viss förmåga till bioackumulering. R 53 kan också ges i kombination med andra riskfraser. Ämnen som enbart har riskfrasen R53 behöver inte märkas med symbolen för miljöfarlighet.
För ämnen som kan medföra omedelbara, långsiktiga eller fördröjda faror för struktur eller funktion hos andra naturliga ekosystem än vattenmiljön används riskfrasen R58: ”Kan orsaka skadliga långtidseffekter i miljön”. Bedömningen skall baseras på data om ämnenas egenskaper, persistens och potential för bioackumulering samt på deras förväntade eller observerade uppträdande och öde i miljön. I ämnesdirektivet finns också bestämmelser om kriterier och metoder för testning av nya kemiska ämnens farliga egenskaper (se kapitel 4).
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 159
Ämnens klassificering används som grund för vissa begränsningar
I flera sammanhang har krav förts fram på att arbetssättet när det gäller riskbedömning och riskhantering bör övergå från att ämne för ämne behandlas separat till ett mer generellt arbetssätt där grupper av ämnen behandlas på ett likartat sätt. Det arbetssättet tillämpas redan idag ifråga om riskhantering inom EU, genom att många andra bestämmelser hänvisar till klassificeringsbestämmelserna i ämnes- och preparatdirektiven.
Klassificeringen av ett kemisk ämne medför oftast inte enbart en förändring i märkning utan även t.ex. krav på varuinformationsblad, förbud för viss användning, hanteringsförbud för vissa riskgrupper, krav på register över exponerade och stränga lagringsbestämmelser. Majoriteten av de ämnen som idag är begränsade är det som en konsekvens av deras klassificering (t.ex. CMR-klassificerade ämnen). Endast för ett fåtal av de ämnen som är förekomstbegränsade i bestämmelser baseras beslutet på riskbedömning och konsekvensanalyser av enskilda ämnen.
Särskilt för ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (kategori 1 och 2) är konsekvenserna i andra direktiv omfattande. Klassificeringen medför dock enligt gällande bestämmelser aldrig ett förbud för all användning av ett ämne. Sådana förbud kräver idag riskbedömningar och konsekvensanalyser av det enskilda ämnet.
Klassificeringens inverkan på andra direktiv benämns inom EU ”downstream-consequences”, och i en genomgång från maj 1999 pekar kommissionen ut 30 direktiv som på olika sätt hänvisar till ämnesdirektivet. Bland direktiven finns både sådana som innebär förekomstbegränsningar m.m. och sådana som leder till andra typer av exponeringsbegränsningar. Några exempel är:
• Förbud mot förekomst av flertalet ämnen klassificerade som cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska (kategori 1 och 2) i ämnen och preparat avsedda för konsumentanvändning (rådets direktiv 76/769/EG). Undantag råder dock för t.ex. motorbensin.
• Starka begränsningar (skall i möjligaste mån snarast möjligt ersättas) av organiska lösningsmedel klassificerade som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (kategori 1 och 2) inom en rad användningsområden (rådets direktiv 99/13/EG).
• Krav på vilken information som skall lämnas i varuinformationsblad för ämnen och preparat som är klassificerade som hälsofarliga (kommissionens direktiv 91/155/EG).
160 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
• Begränsningar för hur arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar får utföra arbetsuppgifter som kan medföra exponering för ämnen som är klassificerade som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (rådets direktiv 92/85/EG).
• Särskilda regler om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för ämnen som har klassificerats som cancerframkallande eller mutagena (rådets direktiv 90/394/EG).
Utredningens bedömning och förslag
Kemikalieutredningen anser att nya klassificeringskriterier bör införas för ämnen som uppfyller följande kriterier med avseende på ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper:
• Halveringstid i vatten eller sediment > 8 veckor (i simuleringstest vid 20 °C), och
• en biokoncentrationsfaktor högre än 2000.
Klassificeringskriterierna bör också tillämpas på ämnen som på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms motsvara dessa kriterier (se avsnitt 5.1).
De miljöfarliga ämnen som omfattas av de nya klassificeringskriterierna föreslås märkas med farosymbolen för miljöfarlighet samt med någon av riskfraserna:
• ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön.”
• ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön.”
Ämnesdirektivet innehåller också regler om förhandsanmälan av nya ämnen. I reglerna specificeras vilka uppgifter som måste tas fram om ett ämne, utgående ifrån volym. Utredningen anser att samma krav som ställs på nya ämnen idag också skall gälla existerande ämnen (se kapitel 4).
De datakrav som anges i ämnesdirektivet kommer då att gälla alla ämnen. Dessa datakrav behöver dock kompletteras i vissa avseenden för att det skall vara möjligt att identifiera sådana ämnen som omfattas av riktlinjerna. Exempelvis behöver kraven utökas vad gäller ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper och, så snart testmetoder finns, även i fråga om hormonstörande egenskaper. Testkraven bör
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 161
också ses över löpande i syfte att nedbringa mängden djurförsök som krävs (se kapitel 4).
6.4 Klassificering och märkning av kemiska preparat – preparatdirektivet
Utredningens bedömning och förslag
Sverige bör verka för följande ändringar i preparatdirektivet (direktiv 1999/45/EG):
• Ändringar behöver göras för att bestämma den koncentration som skall gälla för att ett preparat som innehåller långlivade och bioackumulerande ämnen skall klassificeras på samma sätt som ämnet och märkas med symbol för miljöfarlighet och de nya riskfraserna. Haltgränsen föreslås till 0,25 procent.
• En regel bör införas om att företagen skall datera sina varuinformationsblad och se över dessa senast vart tredje år, eller så snart ny kunskap kommer fram.
Rådets direktiv 88/379/EEG, det s.k. preparatdirektivet, innehåller bestämmelser om klassificering, märkning samt förpackning av kemiska preparat, dvs. kemiska produkter som består av flera ämnen. Detta direktiv är kopplat till ämnesdirektivet (67/548/EEG). Bestämmelserna uppdateras regelbundet till följd av ändringar i ämnesdirektivet.
Under år 1999 beslutades om ett nytt preparatdirektiv (1999/45/EG), vilket innebär flera omfattande och viktiga ändringar. Tidigare har det enbart funnits miljöfarlighetskriterier för rena ämnen, men i och med det nya direktivet införs det även för kemiska preparat.
162 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
Utredningens bedömning och förslag
I preparatdirektivet framgår bl.a. vilka halter av ingående farliga ämnen som måste finnas i den sammansatta kemiska produkten för att den skall klassificeras som farlig och omfattas av kravet på märkning med farosymboler och riskfraser. Eftersom vi föreslår att två nya riskfraser skall införas i ämnesdirektivet för de ämnen som uppfyller våra föreslagna kriterier för persistens och bioackumulerbarhet behövs också förändringar i preparatdirektivet för att reglera hur kemiska produkter som innehåller sådana ämnen skall klassificeras och märkas.
Utredningen föreslår att kemiska preparat som innehåller mer än 0,25 procent av ett ämne som faller för kriterierna skall klassificeras på samma sätt som ämnet och märkas med farosymbolen för miljöfarlighet (dött träd eller död fisk) samt med de nya riskfraserna. (Se bilaga 2 med författningsförslag.)
Närmare bestämmelser om varuinformationsblad finns i kommissionens direktiv 91/155/EEG. Direktivet skall ändras för att anpassas till det nya preparatdirektivet (jfr artikel 14.2.3 i direktiv 1999/45/EG). Av artikel 1.2 i direktiv 91/155/EEG framgår att företagen skall omarbeta sina varuinformationsblad när nya beaktansvärda uppgifter framkommit som rör säkerheten eller skyddet för hälsan och miljön. Vi anser att det finns skäl att ställa krav på att företagen daterar och ser över varuinformationsbladen efter en viss tid, även om nya uppgifter inte framkommit. Den tiden kan vara lämplig att bestämma till tre år.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 163
6.5 Begränsningar av farliga ämnen och preparat – begränsningsdirektivet m.m.
Utredningens bedömning och förslag
Sverige bör verka för följande förändringar av begränsningsdirektivet (76/769/EEG):
• Försiktighetsprincipen förs in i begränsningsdirektivet.
• Nya ämnen som anmälts enligt ämnesdirektivet efter år 2004 och omfattas av de nya klassificeringskriterierna med avseende på persistens och bioackumulering skall inte få användas i kemiska produkter (ämnen och preparat) som släpps ut på marknaden fr.o.m. år 2005
• Kemiska produkter enligt ovan skall inte heller få släppas ut på marknaden. Förbudet bör även omfatta varor som innehåller sådana ämnen eller preparat.
• Existerande ämnen och nya ämnen som anmälts före år 2005 skall fr.o.m. år 2010 omfattas av begränsningarna ovan om de: – är märkta med de nya riskfraserna och – har en halveringstid >6 mån och biokoncentrationsfaktor >5000 och – finns upptagna i en särskild förteckning.
• Fr.o.m. år 2015 skall begränsningarna även gälla för alla ämnen som är märkta med de nya riskfraserna.
• Dagens begränsningar för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen och preparat bör senast år 2007 utvidgas till att även omfatta övriga konsumenttillgängliga varor. Även yrkesmässig användning av kemiska produkter och andra varor bör omfattas i ett nästa steg.
• Vissa generella undantag behövs från förbuden, t.ex. för användning i industrianläggningar under förutsättning att företagen vidtar åtgärder för att säkerställa att ingen spridning till miljön sker, forskningsändamål m.m.
• Tidsbegränsade undantag bör också kunna ges efter prövning för viss användning eller viss typ av vara. Ett medgivande om undantag bör gälla generellt inom hela gemenskapen.
• Sverige bör verka för att ett totalförbud för användning av kadmium införs inom EU.
Rådets direktiv 76/769/EG innehåller bestämmelser om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen samt
164 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
preparat. I direktivet regleras också vissa andra ämnen i konsumenttillgängliga varor. Inriktningen är att i direktivet fastställa harmoniserade bestämmelser för att undanröja hinder för den fria rörligheten av varor som kan uppstå till följd av begränsningar i medlemsstaterna vad gäller kemiska produkter och varor som innehåller farliga ämnen. Genom direktivet införs harmoniserade bestämmelser på de områden där det råder enighet om att dessa behövs för att skydda hälsa och miljö.
Direktivet pekar även ut vilka ämnen eller preparat som skall begränsas.
Utredningens bedömning och förslag
Nedan lämnar vi förslag till kompletteringar av befintliga regler. Redan befintliga regler som är mer långtgående bör enligt utredningen inte ändras mot bakgrund av våra förslag.
Försiktighetsprincipen bör föras in i begränsningsdirektivet
Enligt artikel 174.2 i EG-fördraget skall gemenskapens miljöpolitik grundas på bl.a. försiktighetsprincipen. Miljöskyddskraven skall enligt artikel 6 i EG-fördraget integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik. Vi anser att det är viktigt att en sådan integrering sker bl.a. genom att försiktighetsprincipen förs in i EG-rättsakterna på kemikalieområdet. Särskilt stort är behovet av att principen kommer till uttryck i begränsningsdirektivet.
I begränsningsdirektivet bör framgå att reglerna skall syfta till att skydda människors hälsa och miljö från att skadas av användningen av farliga ämnen och preparat och färdiga produkter som innehåller farliga ämnen eller preparat. Åtgärder enligt begränsningsdirektivet bör kunna vidtas så snart det finns skäl att anta att användningen kan medföra skada, även om risken för skada inte är fullständigt vetenskapligt fastställd.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 165
Begränsningar för långlivade och bioackumulerbara ämnen
Kemikalieutredningen föreslår att det i begränsningsdirektivet införs en generellt verkande regel som refererar till de ämnen som klassificerats i enlighet med de nya kriterierna som vi föreslår. Vi förordar att den nya regeln bör innebära att de ämnen som omfattas av kriterierna och skall märkas med de nya riskfraserna inte får användas i kemiska produkter om de föreligger i en sådan halt att produkten också omfattas av kriterierna (se 6.4).
Eftersom de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken innebär att bioackumulerbara och persistenta organiska ämnen inte bör förekomma i varor anser vi att den föreslagna ändringen av direktivet också bör omfatta varor.
Begränsningarna bör införas stegvis. I ett första steg, år 2005, bör de gälla för nya ämnen som ännu inte släppts ut på marknaden när förbudet träder i kraft. I ett andra steg, år 2010, bör förbudet gälla för vissa ytterligare ämnen som är särskilt långlivade och bioackumulerbara. Fr.o.m. år 2015 bör förbudet gälla för alla ämnen som omfattas av de nya kriterierna. Förslaget sammanfattas i figur 6.1 nedan.
166 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
Figur 6.1 Utredningens förslag till utfasningskriterier med avseende på
långlivade och bioackumulerbara ämnen.
Utredningens förslag till utfasningskriterier med avseende på långlivade (persistenta, P; angivet som halveringstid, t½) och bioackumulerbara (B: angivet som biokoncentrationsfaktor, BCF) ämnen. Det med ljusgrått markerade området motsvarar de värden på dessa egenskaper som skall utgöra grund för utfasning av nya ämnen från år 2005 och existerande ämnen från år 2015, och det med mörkgrått markerade området av existerande ämnen från år 2010. Det med fet, heldragen linje inramade området motsvarar de kriterier med avseende på dessa egenskaper som idag finns i EU:s bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter, det med streckad linje inramade området motsvarar kriterierna i Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista.
P1 t
½
< 2v
P2
2v
≤
t
½
< 8v
P3
8v
≤
t
½
< 26v
P4 t
½
≥
26v
B0 BCF < 1 B1 1
≤
BCF < 100
B2 100
≤
BCF < 500
B3 500
≤
BCF < 1 000
B4 1 000
≤
BCF < 2 000
B5 2 000
≤
BCF < 5 000
B6 BCF
≥
5 000
Begränsningar för cancerframkallande, mutagena och reprotoxiska ämnen
Direktivet innehåller idag regler om att cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen (kategori 1 och 2) inte får förekomma i konsumenttillgängliga kemiska produkter (ämnen och preparat). Direktivet bör, när det gäller dessa ämnen, utvidgas till att även omfatta andra varor än kemiska produkter, i enlighet med regeringens riktlinjer.
Begränsningarna bör alltså i första hand utvidgas till konsumenttillgängliga varor. I nästa steg bör även den yrkesmässiga användningen begränsas av såväl kemiska produkter som andra varor, som innehåller dessa ämnen. Syftet med att även begränsa den yrkesmässiga användningen är i första hand att skydda t.ex. boende från ämnen som används av yrkesmän i bostäder. Det har sin grund i att ämnen som används, t.ex. i material i ett hus, under lång tid kan läcka ut och leda till en exponering för de boende. Begränsningar i den yrkesmässiga användningen bör därför främst omfatta sådana kemiska produkter och varor som används vid tillfälliga arbetsplatser, dvs. för arbeten som tillfälligt
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 167
utförs på en viss plats, t.ex. ett bygge, eller vid reparationer i befintliga fastigheter.
Begränsningar i den yrkesmässiga användningen av cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kan uppnås på flera sätt. Ett är att utnyttja begränsningsdirektivet. Ett annat är att verka genom reglerna på arbetsmiljöområdet. Cancerframkallande och mutagena ämnen regleras bl.a. i rådets direktiv (90/394/EEG) om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener i arbetet. Enligt direktivet skall ämnen som är mutagena eller kan orsaka cancer (kategori 1 och 2) i första hand bytas ut, i andra hand skall de användas i slutna system och i tredje hand skall de hanteras så att exponeringen blir låg. I direktivet finns EU-gemensamma gränsvärden.
Ett annat direktiv inom området är rådets direktiv (98/24/EG) om skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet mot risker som har samband med kemiska agenser i arbetet. I direktivet finns bl.a. bestämmelser om förbud för framställning, tillverkning och användning på arbetsplatsen vad gäller fyra cancerklassade ämnen. I synnerhet detta direktiv skulle kunna användas för att få bort yrkesmässig användning av cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen.
De förslag som utredningen lämnar beträffande cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kommer att ha betydelse för att uppnå riktlinjen om bly, eftersom blyföreningar är klassificerade som reproduktionstoxiska. Detsamma gäller kadmium, eftersom vissa kadmiumföreningar är klassificerade som cancerframkallande och ibland även som reproduktionstoxiska Om förbudet för cancerframkallande och reproduktionstoxiska ämnen sträcks ut till att omfatta alla varor, inte bara kemiska produkter som idag, så innebär det att blyföreningar och flera kadmiumföreningar inte kommer att få finnas i nyproducerade varor efter år 2007.
Haltgränser i varor
De haltgränser som sätts för klassificering enligt de nya kriterierna för persistenta och bioackumulerande ämnen och preparat bör, som ovan nämnts, gälla som gräns för förbud i fråga om kemiska produkter. Utredningen anser däremot både när det gäller långlivade och bioackumulerande ämnen och cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen att det blir för komplicerat att sätta haltgränser för varor. Vi anser visserligen att det vore rimligt att använda samma haltgränser för varor som för kemiska produkter, men ser också de
168 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
praktiska svårigheterna med att kontrollera att dessa haltgränser inte överskrids.
Också för tillverkarna och importörerna är en haltgräns besvärlig att tillämpa. För varor bör begränsningarna därför innebära att ingen avsiktlig tillsats av ämnet får ske. Med avsiktlig tillsats menar vi att ämnet använts för att ingå i den färdiga produkten. Det innebär att exempelvis ett ämne som ingår i tillverkningen av en plast, med syftet att polymeriseras och därmed förlora sin kemiska identitet, inte är att betrakta som ett avsiktligt tillsatt ämne.
Undantag för motorbränslen
I begränsningsdirektivets befintliga regler för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen i konsumenttillgängliga kemiska produkter görs undantag för motorbränslen. Mängdmässigt utgör motorbränslena en dominerande andel av de cancerklassificerade ämnena (se bilaga 4a).
Frågan om cancerframkallande ämnen i motorbränslen är av stor betydelse, men vi bedömer att denna fråga är alltför komplex för att kunna lösas genom en förändring av befintliga undantag i begränsningsdirektivet. För att komma till rätta med de cancerframkallande egenskaperna hos motorbränslen måste sammansättningen hos dessa bränslen förändras eller en övergång ske till andra bränslen. Frågan berör i hög grad det energi- och transportpolitiska området, och vi föreslår därför att frågan utreds i särskild ordning (se vidare kapitel 7).
Undantag i övrigt
På samma sätt som redan görs idag i befintliga regler för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen bör tills vidare – utöver motorbränslen – läkemedel, kosmetika och konstnärsfärger undantas. Dessa användningsområden regleras, med undantag av konstnärsfärger, i andra direktiv. Vi anser dock att det bör övervägas om inte flera av dessa undantag, t.ex. kosmetika och konstnärsfärger, framgent bör ses över. För saluförande och användning för forskning och utveckling eller för analysändamål görs ett generellt undantag i artikel 2 i direktivet. Detta undantag bör också gälla beträffande våra förslag till begränsningar.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 169
Om persistenta och bioackumulerande ämnen endast används i industrianläggningar, och användaren säkerställer att ämnena inte riskerar att komma ut i miljön via utsläpp eller varor, finns det också skäl att göra undantag från förbudet. För användning i industrianläggningar bör därför ett generellt undantag från förbudet göras om förpackningen är försedd med en märkning där det framgår att den endast är avsedd för industriellt bruk. Liknande undantag görs idag för några andra ämnen som redan regleras via direktivet.
För persistenta och bioackumulerande ämnen bör tidsbegränsade undantag kunna medges efter prövning för viss användning eller utsläppande på marknaden av en viss typ av kemisk produkt eller vara. Detsamma gäller för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen i fråga om varor, dock inte i fråga om kemiska produkter. En ansökan om undantag bör kunna göras hos den behöriga myndigheten i någon av de medlemsstater där den kemiska produkten eller varan är tänkt att användas, respektive släppas ut på marknaden. Övriga medlemsstater och kommissionen bör ges tillfälle att framföra invändningar, vilket bör medföra att beslut skall fattas på gemenskapsnivå. Ett medgivande om undantag bör gälla generellt inom gemenskapen och således kunna utnyttjas även av andra än sökanden.
Särskilda överväganden om kadmium
Begränsningsdirektivet innehåller särskilda regler om kadmium. Här har dock Sverige mer långtgående regler och Sverige har ett undantag som löper ut vid utgången av år 2002. Kommissionen kommer att se över nuvarande bestämmelser om kadmium i begränsningsdirektivet innan det svenska undantaget löper ut. En viktig utgångspunkt vid översynen kommer att vara den riskbedömning av kadmium som nu pågår inom existerande ämnesprogram (se avsnitt 6.6). Innan riskbedömningen är klar är det svårt att bedöma hur stora förändringar av nuvarande regler som är möjligt för Sverige att få gehör för. Självklart bör Sverige fortsätta att verka för att nuvarande svenska skyddsnivå behålls.
Vi förordar också att Sverige inom EU verkar för att ett heltäckande förbud för varor innehållande kadmium införs. Vissa undantag kan dock behöva göras från ett sådant förbud. Innehållet av kadmium får enligt utredningens mening även i fortsättningen regleras separat i batteridirektivet och i direktivet om handelsgödsel (se avsnitt 6.9). Likaså bör förekomsten av kadmium i slam och fossila bränslen regleras separat.
170 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
6.6 Riskbedömning av existerande ämnen – förordningen om existerande ämnen
Utredningens bedömning och förslag
• För sådana ämnen som inte omfattas av de generella kriterier för utfasning som utredningen föreslår, kommer riskbedömningar även i framtiden vara grunden för begränsningsåtgärder. Förenklingar i kraven och i arbetet med riskbedömningar behöver dock göras. Arbete i sådan riktning pågår såväl i Sverige som inom EU.
• I arbetet med att nå regeringens riktlinjer har riskbedömningar särskild betydelse för metaller.
Sverige bör verka för följande förändringar av förordningen (EEG) nr 793/93 om existerande ämnen:
• Försiktighetsprincipen bör föras in i förordningen.
• Metoderna för riskbedömning inom EU bör förändras i syfte att snabba upp bedömningarna samt bättre ta hänsyn till viktiga faktorer som framför allt: – varors bidrag till emissionerna av ett ämne – ämnens persistenta och bioackumulerande egenskaper – samverkan mellan olika ämnen.
• Sverige bör bidra till riskbedömningarna och utvecklingen av strategier för riskhantering för metaller inom EU. Särskilt viktigt är att de data om emissioner ifrån olika varugrupper som kommer fram inom ramen för aktuell forskning tas tillvara i arbetet inom EU.
Rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 innehåller bestämmelser om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen.
Förordningens huvudprincip är att kontroll av farliga kemikalier bör grundas på en bedömning av den verkliga risken för människor och miljö i stället för enbart på ämnets inneboende farliga egenskaper. Tillverkare och importörer skall sammanställa befintlig information om produktion, användning, toxikologi, ekotoxikologi m.m. för ämnen som produceras eller importeras i kvantiteter över 1 000 ton per år på EUmarknaden under vissa angivna år (1991–1994). Informationen samlas i den EU-gemensamma databasen IUCLID.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 171
Vilka ämnen som skall prioriteras för utvärdering inom existerande ämnesprogram avgörs av kommissionen i samråd med medlemsstaterna. Ämnena tas upp på s.k. prioriteringslistor. Det finns ett utförligt vägledningsdokument som beskriver hur riskbedömningarna bör göras (Technical Guidance Document; TGD, 1999). I riskbedömningen vägs exponeringen av människor och miljö samman med uppgifter om ämnenas inneboende egenskaper. I bedömningen kan olika faktorer användas för att hantera osäkerheter. Som exempel kan nämnas att man i bedömningen av risker för miljön använder större faktorer (dvs. större säkerhetsmarginaler) om man bara har uppgifter om ett ämnes giftighet för en enstaka art än om man har sådana uppgifter för fler arter på olika nivåer i näringskedjan. I den mån bedömningen visar på att risker föreligger skall en strategi utvecklas för hur riskerna skall hanteras. Det finns anvisningar även för detta.
I oktober 1999 fanns preliminära riskbedömningar från rapportörslandet för 77 av de 110 ämnen som då hade prioriterats i programmet. För 32 av de utvärderade ämnena hade man diskuterat och preliminärt blivit överens om åtgärder. För 4 av dessa 32 ämnen hade den slutliga publiceringen i Europeiska Gemenskapens Tidning (EGT) skett. För några ytterligare ämnen fanns förslag till riskhantering.
Det har under de senaste åren kommit fram kritik från olika håll mot EU:s program för existerande ämnen. Många anser att arbetet går alldeles för långsamt. De fullständiga riskbedömningar som skall göras är mycket resurs- och tidskrävande. Kommissionen har åtagit sig att se över programmet för existerande ämnen, och enligt vad utredningen erfarit kommer kommissionen att redovisa ett dokument om detta till sommaren år 2000. Arbetet med att effektivisera riskbedömningsarbetet inom ramen för programmet har också påbörjats.
Utredningen delar uppfattningen att programmet är för tidskrävande och bör ses över i syfte att snabba upp processen, och att det finns flera sätt att göra detta. Vi anser att företagen bör ges ett större ansvar för att göra preliminära riskbedömningar (se förslag i kapitel 4). Om myndigheterna i sitt arbete med riskbedömningar har preliminära bedömningar från industrin att utgå ifrån bör detta kunna leda till tidsvinster. Vi anser också att riskbedömningarna i högre grad bör kunna inriktas på vissa effektområden som utifrån preliminära bedömningar eller annan kunskap kan antas vara särskilt relevanta för ett visst ämne.
Det framstår som viktigt att riskbedömningar, där så är lämpligt, även tar vara på möjligheterna till andra förenklingar och generella bedöm-
172 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
ningar. Till exempel kan bedömningar utifrån kemisk struktur (QSAR; se Bilaga 3) vara tillräckliga för stränga åtgärder i ett kortare tidsperspektiv. Om en mer fullständig riskbedömning senare visar att det är befogat att lätta på begränsningarna bör det gå att göra.
Vi anser också att försiktighetsprincipen bör föras in i förordningen om existerande ämnen. Som tidigare nämnts skall, enligt artikel 174.2 i EGfördraget, gemenskapens miljöpolitik grundas på bl.a. försiktighetsprincipen. Miljöskyddskraven skall enligt artikel 6 i EG-fördraget integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik. Vi anser att det är viktigt att en sådan integrering sker bl.a. genom att försiktighetsprincipen förs in i EG-rättsakterna på kemikalieområdet. I förordningen om existerande ämnen bör åtgärder föreslås så snart det finns skäl att anta att användningen kan medföra skada, även om risken för skada inte är fullständigt vetenskapligt fastställd.
Behov av metodutveckling
Det finns idag vissa svaga punkter i metoderna för riskbedömning. Metoderna behöver därför utvecklas på vissa områden för att det skall gå att ta hänsyn till fler faktorer, när det är relevant. Exempelvis behöver metoderna utvecklas när det gäller att uppskatta och väga in emissioner av ämnen från varor. I det sammanhanget bör kemikalieleverantörerna, som i dag, ha ett huvudansvar, men även de varuproducerande företagen behöver ges ett tydligare ansvar för att ta fram data. Ett annat område är samverkanseffekter mellan ämnen. I de fall flera ämnen är mycket närbesläktade, eller mekanismerna bakom en effekt är känd och sammanfaller för flera ämnen, bör det finnas möjlighet att bedöma riskerna från den sammanlagda exponeringen. Detta kan exempelvis vara relevant för hormonstörande ämnen (se avsnitt 5.2.2). Vidare bör det vara möjligt att lägga större tyngd vid effekter på lång sikt. Ämnens persistens är därvid av stor betydelse.
Vi anser inte att en vidareutveckling av metoderna för riskbedömning behöver stå i konflikt med den övergripande målsättningen att snabba upp bedömningarna. Bedömningarna bör göras mer fokuserade och vidareutveckling av metoder innebär inte att ytterligare parametrar måste vägas in i bedömningarna av alla ämnen, utan snarare att det finns möjlighet att ta hänsyn till dessa faktorer i de fall som de har stor betydelse.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 173
Riskbedömning av metaller
Utredningen anser att de ämnen som omfattas av de generella kriterier som vi presenterat i kapitel 5 samt metallerna bly, kadmium och kvicksilver skall kunna fasas ut utan att först riskbedömas. Vissa av dessa ämnen är dock redan föremål för en pågående bedömning, detta gäller t.ex. kadmium. Det är viktigt att Sverige aktivt följer och bidrar till denna riskbedömning, eftersom den kommer att utgöra en viktig grund till den översyn av reglerna om kadmium i begränsningsdirektivet som kommissionen planerar. Arbetet har stor betydelse för Sveriges möjligheter att bevara nuvarande skyddsnivå och åtgärda kvarvarande användning av kadmium.
Regeringens riktlinjer om övriga metaller innebär att metaller inte skall användas på ett sådant sätt att de kommer ut i miljön i en omfattning som innebär att människor och miljö kan komma till skada. Detta innebär att avgörandet om vad som skall anses vara acceptabel användning och acceptabelt läckage skall vila på en riskbedömning. De riskbedömningar av metaller som pågår inom EU blir därför av särskild vikt för tillämpningen av denna riktlinje.
Inom EU:s program för existerande ämnen pågår riskbedömningar av zink och vissa zinkföreningar, vissa kromater samt nickel och nickelsulfat. Dessutom planeras riskbedömning av ytterligare nickelföreningar samt koppar och kopparföreningar. De resultat som riskbedömningarna ger kommer att ligga till grund för erforderliga riskreducerande åtgärder. I EU:s vägledning för hur riskbedömning skall göras finns dock flera svagheter metodmässigt, inte minst när det gäller bidraget av emissioner från varor till den totala exponeringen.
I forskningsprogrammet ”Metaller i stad och land” har källorna till emissionerna av koppar, zink, krom och nickel kartlagts. Här finns ett omfattande dataunderlag beträffande emissioner från varor (Bergbäck m.fl., 2000). Det är mycket viktigt att Sverige bidrar med dessa kunskaper i riskbedömningarna av metallerna. Om man inte tar hänsyn till emissioner från varor kan den beräknade exponering av människor och miljö, som man tar fram som ett led i riskbedömningen, bli lägre än den verkligen är. Det leder i sin tur till att riskerna kan komma att underskattas.
När riskbedömningarna är färdiga vidtar nästa steg inom existerande ämnesprogrammet, vilket innebär att strategier för riskhantering skall utvecklas. Även här är det viktigt att Sverige verkar för att de risker som eventuellt framkommer i riskbedömningarna får en effektiv lösning,
174 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
t.ex. genom förändringar i begränsningsdirektivet. Även i detta skede är det viktigt att diffusa emissioner från varor tas i beaktande.
Utredningen anser således att ett sätt att få en bra bedömning av riskerna med de fyra metallerna zink, krom, nickel och koppar, samt att på EU-gemensam nivå få till stånd åtgärder mot eventuella risker, är att Sverige bidrar aktivt i pågående och planerat arbete inom existerande ämnesprogrammet.
6.7 Bekämpningsmedelsdirektiven (växtskyddsmedel och biocider)
Utredningens bedömning och förslag
Sverige bör verka för följande förändringar i bekämpningsmedelsdirektiven:
• Produktvalsprincipen och försiktighetsprincipen bör föras in i direktiv 91/414/EEG om växtskyddsmedel.
• Enligt direktiv 98/8/EG om biocidprodukter skall produktvalsprincipen tillämpas vid beslut om verksamma ämnen i biocidprodukter. Direktivet bör ändras så att principen skall tillämpas även vid godkännande av produkterna.
Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växtskyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, och biocider behandlas i direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden. Direktiv 98/8/EG reglerar andra bekämpningsmedel än växtskyddsmedel – exempelvis slembekämpningsmedel, råttgift, desinfektionsmedel, träskyddsmedel och antifoulingprodukter (båtbottenfärger).
Direktivet om växtskyddsmedel är utformat så att medlemsstaterna skall godkänna produkter som motsvarar direktivets kravregler förutsatt att produktens verksamma ämne är uppsatt på bilaga 1, den s.k. positivlistan. Detta avgörande sker i enlighet med direktivets regler i artikel 5. Regleringen rörande godkännande av själva produkten/bekämpningsmedlet finns i artikel 4 och är ytterligare preciserad i bilaga 6 till direktivet om gemensamma principer (uniform principles) rörande godkännandet. Biociddirektivet är uppbyggt på ett liknande sätt.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 175
Utredningens bedömning och förslag om produktvalsprincipen
Enligt miljöbalken gäller att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter som kan befaras medföra risker för människors häsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana kemiska produkter som kan antas vara mindre farliga. Detta uttrycker vad vi idag vanligen brukar kalla produktvalsprincipen (substitutionsprincipen eller utbytesprincipen). Biociddirektivet (98/8/EG) innehåller en sådan produktvalsprincip (artikel 10.5), men principen saknas i direktivet om växtskyddsmedel (91/414/EEG).
För att få bättre förutsättningar att ta bort de skadligaste växtskyddsmedlen, bör produktvalsprincipen föras in även i direktivet om växtskyddsmedel.
I biociddirektivet kommer principen till uttryck i reglerna om vilka verksamma ämnen som skall tas upp på den s.k. positivlistan (artikel 10.5). Utöver detta skulle produktvalsprincipen dessutom behöva komma till uttryck i artikel 5 om villkor för godkännandet av bekämpningsmedlet.
En sådan förändring skulle medföra att inte endast den ständiga kommittén för växtskydd skulle komma att tillämpa principen, utan även att medlemsstaterna vid godkännande av växtskyddsmedlet skulle tillämpa principen.
För att principen skall kunna påverka godkännandet av växtskyddsmedel måste den finnas uttryckt i artikel 4 i växtskyddsmedelsdirektivet. Dessutom bör den inkluderas – i linje med biociddirektivet – i regleringen i artikel 5 rörande vilka aktiva ämnen som skall tas upp på direktivets positivlista, dvs. bilaga 1 till direktivet. Kemikalieinspektionen har låtit en konsult ta fram ett förslag (Ardesjö, 1997) till hur subsitutionsprincipen skulle kunna inarbetas i direktiv 91/414/EEG.
Utredningens bedömning och förslag om ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer
Utredningens övergripande bedömning när det gäller bekämpningsmedel är att samma principer som utredningen föreslår för allmänkemikalier även måste gälla för bekämpningsmedel.
176 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
Arbetet i EU med prövning av verksamma ämnen i växtskyddsmedel är i ett viktigt uppbyggnadsskede med betydande viktiga ställningstaganden på gång, t.ex. avseende bilaga 1 (positivlistan), som bygger upp den samsyn som behövs för det framtida gemensamma prövningsarbetet.
Idag finns inga specifika kriterier för listning av verksamma ämnen i bilagorna. Istället görs en hänvisning till generella kriterier (artikel 5 i 91/414/EEG).
EU-arbetet med den vidare utformningen och tillämpningen av biociddirektivet är också inne i en intensiv fas. Enligt den föreslagna tidtabellen för översynsprogrammet pågår den första fasen (datainsamling) januari 2000 – juni 2001.
Sverige har stor erfarenhet när det gäller arbete med att minska riskerna med bekämpningsmedel. I Sverige har exempelvis volymerna av bekämpningsmedel minskat kraftigt under de senaste tio åren, och många av de skadligaste bekämpningsmedlen har förbjudits. Det är angeläget att de svenska erfarenheterna tas till vara inom EU. Sverige har ett unikt försprång när det gäller arbetet med riskminskning och prövning av bekämpningsmedel.
För att uppnå riktlinjen om metaller är det viktigt att Sverige bidrar till bedömningarna av biocider respektive växtskyddsmedel inom EU.
Träskyddsmedlen och båtbottenfärger är biocider och kommer att omfattas av den prövning som kommer att ske av sådana ämnen inom ramen för EG:s biociddirektiv (98/8/EG). Under en tioårsperiod skall alla biocider bedömas, och de ämnen som skall kunna användas inom EU förs upp på en lista som utgör en bilaga till direktivet (bilaga 1). Det är troligt att träskyddsmedlen kommer att höra till de första ämnen som bedöms, vilket innebär att EU-gemensamma bedömningar av dessa bör finnas runt år 2003.
Det finns vissa möjligheter att inte godkänna preparat som innehåller ämnen på listan i bilaga 1 vid den nationella prövningen av biocider, t.ex. med hänvisning till klimatfaktorer, men den möjligheten är relativt begränsad. Med tanke på att den möjligheten är så begränsad är det viktigt att Sverige intar en aktiv roll i bedömningen av ämnena när de prövas inom EU.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 177
6.8 Produktdirektiv och harmoniserade produktstandarder
Utredningens bedömning och förslag
• Förhållandet mellan regler om begränsningar av varor som innehåller farliga kemikalier och EG-direktiv som reglerar varor bör utredas för att klarlägga regelkonflikter och eventuella behov av ändringar i EG-lagstiftningen för att öka möjligheterna att genomföra och tillämpa bestämmelser om begränsningar
• Konsekvenserna av överenskommelser om ömsesidigt erkännande (MRA) för möjligheterna att genomföra och tillämpa begränsningar bör också utredas.
• Miljö- och hälsoskyddshänsyn måste tas vid utformning av nya harmoniserade produktstandarder och införas i befintliga standarder. Varje ny produktstandard bör genomgå en miljöbedömning.
• De sektorsmyndigheter som deltar i standardiseringsarbete bör ta ett större ansvar för miljö- och hälsofrågorna vid utformningen av nya harmoniserade produktstandarder.
Det traditionella angreppssättet för att begränsa farliga kemikalier har varit att reglera användningen i processer och att ställa krav i fråga om utsläpp. I den mån begränsningarna har rört handeln med varor har det huvudsakligen gällt restriktioner för ämnen och preparat (kemiska produkter), såsom krav på klassificering och märkning eller begränsningar i fråga om användning och utsläppande på marknaden av de kemiska produkterna i sig eller i vissa varor.
Inom EU finns några exempel på restriktioner som gäller användning och utsläppande på marknaden av varor som innehåller vissa kemiska produkter, t.ex. för varor som innehåller asbest eller kadmium (punkterna 6 och 24 i bilaga 1 till begränsningsdirektivet). Det finns också fall där sådana begränsningar införts nationellt, t.ex. de svenska regleringarna av vissa varor som innehåller kvicksilver.
Att införa begränsningar – nationella och på gemenskapsnivå – för varor som innehåller farliga ämnen aktualiserar ett flertal juridiska frågeställningar. Framför allt uppstår frågor vad gäller räckvidden av ett flertal EG-direktiv vars syfte är att undanröja hinder för den fria rörligheten av varor. Till den gruppen hör bl.a. de s.k. nya metodendirektiven och andra direktiv som ställer krav på CE-märkning eller typgodkännande av produkter. Det finns också beröringspunkter med
178 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
direktiv som anger kvalitetskrav för en viss typ av produkt. I vissa sammanhang används benämningen produktdirektiv som ett samlingsnamn för dessa grupper av direktiv.
Om regler om begränsningar för varor införs på gemenskapsnivå, i t.ex. begränsningsdirektivet, och detta medför att en vara kommer att täckas både av begränsningsreglerna och bestämmelserna i något eller flera produktdirektiv, uppstår frågor om rättsakternas inbördes förhållanden och om vilka bestämmelser som skall ha företräde.
Regleringar i nya metoden-direktiv
Rådets resolution från den 7 maj 1985 om en ny metod (”New Approach”) beträffande teknisk harmonisering och standarder har medfört en stor förändring i arbetet med att ta bort tekniska handelshinder och säkerställa den fria rörligheten av varor inom gemenskapen. De direktiv som tillämpar den nya metoden fastslår endast de allmänna väsentliga krav som produkter måste uppfylla, istället för att föreskriva detaljerade regler om utformning, förpackning och provningsmetoder, etc. Kraven gäller säkerhet och hälsa och i något fall även vissa miljöaspekter, t.ex. buller från maskiner. Det finns ett drygt tjugotal nya metoden-direktiv som reglerar bl.a. maskiner, byggprodukter, medicintekniska produkter och leksaker.
Tekniska specifikationer för produkter som uppnår de väsentliga kraven finns i harmoniserade standarder. Standarder tas fram av de europeiska standardiseringsorganen (CEN, CENELEC och ETSI) efter mandat från kommissionen enligt det förfarande som anges i direktiv 98/34/EG. Det är frivilligt att tillämpa en harmoniserad standard. Tillverkarna kan välja att uppfylla de väsentliga kraven enligt direktiven på annat sätt. En produkt som överensstämmer med en harmoniserad standard förutsätts uppfylla de väsentliga kraven. Denna förutsättning börjar gälla när kommissionen har publicerat en referens till standarden i EGT och när standarden har fastställts på nationell nivå.
För att intyga att en produkt uppfyller kraven utfärdas en EG-försäkran om överensstämmelse. Vidare skall produkterna i de allra flesta fall märkas med CE-märket. Direktiven innehåller olika förfaranden för intygande om överensstämmelse. I många fall krävs en bedömning av ett godkänt certifieringsorgan.
Medlemsstaterna måste förutsätta att produkter som är CE-märkta uppfyller direktivens bestämmelser. De får inte förbjuda, begränsa eller
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 179
hindra att CE-märkta produkter släpps ut på marknaden, om inte bestämmelserna har tillämpats felaktigt. Direktiven innehåller också en skyldighet för medlemsstaterna att ingripa mot CE-märkta produkter som använda på avsett sätt kan äventyra människors hälsa eller andra allmänna intressen som omfattas av direktivet.
En produkt kan omfattas av flera nya metoden-direktiv och måste då uppfylla samtliga krav för CE-märkning enligt direktiven. Den legala grunden för nya metoden-direktiv är nuvarande artikel 95 i EG-fördraget.
Frågan om nya metoden-direktivens räckvidd är av stort intresse vid en bedömning av genomslaget för framtida begränsningar av varor som innehåller farliga ämnen. Kommissionen har gett ut en vägledning angående tillämpningen av nya metoden-direktiv1 där frågan berörs något. Enligt kommissionen är sådana direktiv generellt utformade för att täcka alla faror (”hazards”) relaterade till det allmänna intresse som direktivet avser att skydda. Ofta krävs det att flera nya metodendirektiv och eventuellt annan EG-lagstiftning tillämpas samtidigt.
Vissa element ha lämnats utanför räckvidden för tillämplig EG-lagstiftning. Enligt kommissionen uppfattning får då medlemsstaterna införa nationell lagstiftning i överensstämmelse med artikel 28 och 30 i EGfördraget. Vidare anser kommissionen att medlemsstaterna har rätt att förbjuda, begränsa eller hindra den fria rörligheten av en CE-märkt produkt som uppfyller alla krav för märkningen om det är motiverat av en fara som inte täcks av de tillämpliga direktiven. Även vid sådana åtgärder måste artikel 28 och 30 i EG-fördraget beaktas. Kommissionen ger dock ingen närmare ledning för en bedömning av vad som avses med ”en fara”. En fråga som kan ställas är om de faror som är avsedda att motverkas av utredningens förslag om persistenta och bioackumulerande ämnen (miljöfarlighet) och cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen (långsiktiga hälsoskador) skulle anses vara täckta av nya metoden-direktiv som ställer väsentliga krav i fråga om säkerhet och hälsa, men inte för miljön. Det finns skäl att hävda att bestämmelserna om PB-ämnen inte avser faror som täcks av direktiven, eftersom dessa inte omfattar miljökrav. Det kan vidare diskuteras om inte nya metoden-direktivens hälsokrav endast avser akuta hälsofaror och således inte täcker faran för långsiktiga hälsoskador orsakade av CMR-ämnen.
1 EG-kommissionens Guide to the implementation of directives based on New Approach and Global Approach
180 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
I nya metoden-direktiven ingår oftast inte bestämmelser om kemikalier i de allmänna bestämmelserna om väsentliga krav enligt direktivet. Ett undantag är direktiv 88/378/EEG om leksakers säkerhet (leksaksdirektivet), vars bilaga 2, som anger väsentliga säkerhetskrav för leksaker, innehåller ett avsnitt om kemiska egenskaper (del 2, avsnitt 3). I avsnittets punkt 3.1 anges bl.a. att leksaker i vart fall skall uppfylla bestämmelserna i gällande gemenskapsrätt om vissa produktkategorier eller om förbud, begränsad användning eller märkning av vissa farliga ämnen och preparat. CE-märkningen av leksaker torde således till skillnad från andra nya metoden-direktiv omfatta även säkerhets- och hälsorisker som rör kemiska produkter. Trots att miljöskydd inte ingår i leksaksdirektivets ändamål kommer sådana hänsyn tas indirekt i och med att andra gemenskapsbestämmelser om bl.a. begränsningar av farliga ämnen och preparat måste iakttas.
Harmoniserade standarder anger oftast funktionskrav utan att föreskriva vilket material eller ämne som skall användas. Det förekommer emellertid standarder som ställer krav på ett visst ämne, ett exempel är harmoniserade standarder som föreskriver kvicksilver i termometrar enligt direktiv 93/42/EEG om medicintekniska produkter. Sverige har idag regler som förbjuder kvicksilvertermometrar. Från förbudet finns vissa undantag, dock inte för termometrar enligt direktiv 93/42/EEG. Om Sverige avser att utvidga sitt kvicksilverförbud kommer troligen frågan om förhållandet mellan de nationella reglerna och nya metodendirektiven att bli aktuell.
Det finns också exempel på standarder som i och för sig inte innehåller krav på användning av ämnen men vars funktionskrav innebär att ett visst ämne måste användas. Utredningen anser att det finns oklarheter vad beträffar olika typer av standarders betydelse för ett nya metodendirektivs räckvidd.
Andra produktdirektiv
Den nya metoden har inte tillämpats inom sektorer som reglerades före år 1985, eller där bestämmelser för färdiga produkter och faror relaterade till sådana produkter inte kan fastställas. Exempel på EGlagstiftning som inte tillämpar den nya metoden är direktiven om livsmedel, kemiska produkter, läkemedel, kosmetiska produkter, motorfordon och traktorer.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 181
Dessa direktiv reglerar mera i detalj de krav som skall ställas på en produkt och innehåller ofta ett prövningsförfarande. Den legala grunden för direktiven är oftast nuvarande artikel 94 eller 95 i EG-fördraget.
I ett förhandsavgörande (mål C-329/95)2 har EG-domstolen tagit ställning till nationella föreskrifter enligt vilka det för registrering av ett fordon krävdes ett nationellt intyg som visade att fordonet uppfyllde nationella krav på avgasrening. Ett sådant intyg krävdes även för fordon försedda med ett gemenskapsintyg om överensstämmelse med direktiv 70/156/EEG om typgodkännande av fordon (fordonsdirektivet). EGdomstolen fann att fordonsdirektivet utgör hinder för sådan nationell lagstiftning med hänvisning till artikel 7.1. och 7.3 i direktivet. Av dessa bestämmelser framgår att en medlemsstat inte kan vägra att registrera ett fordon som är försett med ett giltigt gemenskapsintyg annat än om den fastställer att det allvarligt äventyrar trafiksäkerheten. EGdomstolen fann att lagstiftning som ger möjlighet att vägra registrering på grund av miljöskyddshänsyn inte uppfyller de föreskrivna villkoren för undantag.
Konflikter mellan fordonsdirektivet och nationella regler skulle exempelvis kunna uppstå vid en eventuell utvidgning av det svenska kvicksilverförbudet till att omfatta ljuskällor när dessa regler skall tillämpas på typgodkända personbilar med den nya typ av strålkastare som innehåller kvicksilver. Den nämnda domen skulle kunna tolkas som att det över huvud tagit inte finns något utrymme för att göra miljöregler gällande mot ett fordon som har typgodkänts, vilket skulle innebära att de svenska reglerna i sådana fall inte fick tillämpas.
Det finns också direktiv vars huvudsakliga syfte är att fastställa kvalitetskrav istället för skyddskrav. Ett exempel på ett sådant direktiv är direktiv 69/493/EEG om kristallglas som föreskriver minimigränser för bly för olika benämningar på kristallglas. Frågan om direktivets räckvidd skulle således vara av intresse om begränsningar som omfattar kristallglas införs för bly.
Ett annat exempel är de svenska reglerna som fastställer ett gränsvärde för kadmium i handelsgödsel i förhållande till direktiv 76/116/EEG om gödselmedel. Sverige, Finland och Österrike medgavs ett tidsbegränsat undantag från direktivet i anslutningsfördraget. Undantaget har därefter förlängts att gälla fram t.o.m. den 31 december 2001 (direktiv 98/97/EG). Eftersom ett undantag ansågs nödvändigt torde det innebära
2 VAG Sverige AB
[
1997
]
ECR I-2675
182 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
att enligt den bedömning som gjordes då av kommissionen och medlemsstaterna täcker direktiv 76/116/EEG området för de nationella begränsningarna.
Begränsningar av farliga ämnen i varor i begränsningsdirektivet
Begränsningsdirektivet (76/769/EEG) pekar ut de ämnen och preparat som begränsas, och anger i vilka avseenden begränsningarna gäller. I huvudsak regleras användning och utsläppande på marknaden av ämnen och preparat, i sig eller i angivna varor. I några fall regleras, som nämnts ovan, också varor som innehåller ämnena eller preparaten i fråga.
Begränsningsdirektivet skiljer sig från andra direktiv vars syfte är att undanröja hinder för den inre marknaden genom att det varken innehåller någon skyddsklausul eller någon klausul om fri rörlighet av varor som uppfyller kraven enligt direktivet. Enligt artikel 1 skall direktivets bestämmelser inte inverka på tillämpningen av andra relevanta gemenskapsbestämmelser. I EG-domstolens mål C-232/97 behandlades bl.a. möjligheterna att tillämpa strängare nationella bestämmelser än de som föreskrivs i begränsningsdirektivet. EG-domstolen fann att detta var tillåtet, med hänvisning till bl.a. direktivets artikel 1.
Överenskommelser om ömsesidigt erkännande (MRA)
Överenskommelser om ömsesidigt erkännande (Mutual Recognition Agreement, MRA), mellan EG och länder utanför EU, utgör en bland flera metoder att undanröja handelshinder och underlätta marknadstillträde. Det kan t.ex. handla om avtal om procedurer för bedömning av överensstämmelse (provning och certifiering m.m.) eller av likvärdiga tekniska föreskrifter och standarder. Målet med MRA är att en vara skall kunna accepteras globalt om den baseras på en produktspecifikation och ett förfarande som bedömer om varan stämmer med produktspecifikationen.
Behovet av utredning
De frågor som ovan berörts får stor betydelse vid en bedömning av omfattningen och konsekvenserna av utredningens förslag om förbud i begränsningsdirektivet mot varor som innehåller persistenta och
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 183
bioackumulerande ämnen eller cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen, särskilt mot bakgrund av att antalet varor som omfattas av produktdirektiven hela tiden växer.
Frågorna blir aktuella också om Sverige inför nya nationella begränsningar för kvicksilver, kadmium och bly. Ett slutligt svar på frågorna kan givetvis endast ges genom att de behandlas av EG-domstolen. Utredningen anser emellertid att det skulle vara värdefullt om regelkonflikterna kunde klarläggas ytterligare och eventuella behov av förändringar i produktdirektiven och annan EG-lagstiftning identifieras. Även konsekvenserna de s.k. överenskommelserna om ömsesidigt erkännande (MRA) för möjligheterna att genomföra och tillämpa begränsningar behöver utredas.
Resultaten av en sådan utredning skulle vara till nytta som en grund för att bestämma om och hur Sverige bör verka för förändringar i EG-lagstiftningen och i utformningen av överenskommelserna om ömsesidigt erkännande, i syfte att få bättre genomslag för begränsningar av varor som innehåller farliga kemikalier. Vi anser därför att regeringen bör låta utreda dessa frågor.
6.9 Förslag till ändringar i vissa enskilda produktdirektiv
6.9.1 Kristalldirektivet
Utredningens bedömning och förslag
• Sverige bör verka för att EG:s kristalldirektiv (69/493/EEG) ändras så att användning av bly inte krävs.
Som nämnts i avsnitt 6.8 är kristalldirektivet ett direktiv vars huvudsakliga syfte är att fastställa kvalitetskrav och inte skyddskrav. Direktivet föreskriver hur mycket bly glaset måste innehålla för att man skall få marknadsföra glaset under vissa benämningar. Direktivet är ålderdomligt i så måtto att kvalitetskraven tar sikte på innehållet av ett visst ämne och inte på glasets fysikaliska egenskaper, t.ex. dess brytningsindex. Därigenom blir direktivet konserverande, eftersom de som vill använda direktivets benämningar i marknadsföringen måste använda bly, även om de skulle kunna tillverka glas av samma kvalitet utan bly.
184 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
Sverige bör därför fortsätta att driva krav på en förändring av direktivet. Kristall bör definieras utifrån funktionskrav, t.ex. brytningsindex, och inte utifrån innehåll av specifika ämnen. Den svenska glasindustrin verkar sedan flera år inom sina samarbetsorgan i EU för en acceptans av ett sådant synsätt.
6.9.2 Batteridirektivet
Utredningens bedömning och förslag
• Sverige bör verka för att EG:s batteridirektiv (91/157/EEG) snarast anpassas till de tekniska framsteg som gjorts beträffande kadmiumbatterier.
• Sverige bör verka för att EG:s batteridirektiv skärps så att återstående användning av kvicksilver upphör senast år 2003.
Kadmium
Det största användningsområdet för kadmium i Sverige är batterier. Användningen av nickelkadmiumbatterier i Sverige sjunker för närvarande kraftigt från år till år, och idag finns alternativ till kadmiumbatterier i de allra flesta konsumentprodukter.
EG:s batteridirektiv innehåller idag inga regler om saluförbud för kadmiuminnehållande batterier, vilket är fallet vad gäller kvicksilverbatterier. Sverige bör verka för att regler om saluförbud för kadmiumbatterier införs i batteridirektivet. Förändringarna i direktivet bör göras successivt allt eftersom alternativ finns på marknaden, för att få bort kvarvarande försäljning av batterier där det finns alternativ och för att stänga möjligheten att återgå till kadmiumbatterier längre fram i tiden. Detta är i enlighet med intentionerna i direktivet, där det står i artikel 10 att kommissionen skall anpassa direktivet till tekniska framsteg. En översyn av direktivet har påbörjats. Eftersom det redan idag finns alternativ till kadmiumbatterier för merparten av konsumentprodukterna bör långtgående skärpningar av direktivet kunna göras. Sverige bör verka för att den påbörjade översynen av direktivet fullföljs inom en snar framtid.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 185
Kvicksilver
År 1998 ändrades EG:s batteridirektiv, och dessa förändringar innebar att batterier med ett kvicksilverinnehåll över 0,0005 viktprocent definierades som miljöfarliga. Dessa får inte saluföras som sådana eller inbyggda i varor. Dock har man undantagit knappcellsbatterier med högst 2 viktprocent kvicksilver. På marknaden finns idag knappcellsbatterier som bara innehåller några tiondels procent kvicksilver.
De nya reglerna har medfört en kraftig reduktion av sålda mängder kvicksilver i batterier i Sverige. Den kvarvarande användningen av kvicksilver i knappcellsbatterier gör dock att riktlinjen om kvicksilver inte fullt ut kan nås, eftersom det idag finns möjlighet att ha upp till 2 viktsprocent kvicksilver i dem. Det finns därför skäl att Sverige driver fram en ny översyn av batteridirektivet, i syfte att förbjuda kvarvarande användning av kvicksilver senast år 2003.
6.9.3 Gödselmedelsdirektivet
Utredningens bedömning och förslag
• Sverige bör fortsätta att verka för att EG:s gödselmedelsdirektiv (76/116/EEG) skärps med avseende på gödselns innehåll av kadmium.
Ser man till kadmiumtillförseln till jordbruksmark, som är av stor betydelse för förekomsten av kadmium i livsmedel och därigenom exponering för människor, är handelsgödsel en viktig källa.
När det gäller handelsgödsel bör Sverige driva att EU:s regler skärps. I Sverige har vi visserligen låga halter av kadmium i handelsgödsel idag, tack vare faktorer som krav från den användande branschen och lagen om skatt på gödselmedel. Om man på sikt skall kunna sänka halterna ytterligare, och om fler länder skall kunna få tillgång till handelsgödsel med lågt innehåll av kadmium, behövs dock rening av fosfat. Det kräver samverkan mellan flera länder, vilket är ett skäl för Sverige att driva kraven på handelsgödsel inom EU.
186 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
6.9.4 Direktiv om typgodkännande av motorfordon
Utredningens bedömning och förslag
• Sverige bör verka för att restriktioner beträffande fordons kemikalieinnehåll införs i direktivet om typgodkännande av motorfordon (70/156/EEG). Exempelvis bör krav beträffande sammansättningen av bromsbelägg kunna ställas där.
Domstolspraxis i fråga om direktivet om typgodkännande av fordon kan tokas som att den fria rörligheten av ett typgodkänt fordon får hindras endast om det föreligger risk för trafiksäkerheten. Det innebär att en medlemsstat inte får hindra försäljning av bilar av en viss godkänd modell på grund av innehållet av en viss kemikalie. Sådana krav måste ställas i direktivet. Direktivet om typgodkännande av fordon är i det avseendet speciellt; i nyare produktdirektiv är det normala att den fria rörligheten kan hindras av andra regler som ligger utanför de områden som direktivet omfattar.
Utredningens bedömning och förslag
Bromsbelägg innehåller bl.a. bly, koppar och zink. Spridningen av dessa metaller från bromsbelägg till miljön är mycket stor. För att få ett utbyte till miljö- och hälsomässigt bättre material behövs flera åtgärder. Dels bör företagen agera på frivillig väg (se 7.4.2), men eftersom en stor del av fordonen importeras bör Sverige också verka för att regler på EUnivå införs. Ett lämpligt sätt att gå fram kan i detta sammanhang vara att verka för en förändring i direktivet om typgodkännande av motorfordon. I ett sådant arbete bör alla tre metallerna ingå, men bly och koppar bör ges högst prioritet.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 187
6.10 EMAS
Utredningens bedömning och förslag
Sverige bör verka för följande ändringar i EMAS-förordningen:
• Kemikaliefrågorna bör tydliggöras i förordningen. Det kan ske genom att användning av kemikalier läggs till de exempel som ges på vad som kan ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (punkt 3.2 e i bilaga 3).
• Användning av kemikalier bör ingå i uppräkningen av de direkta miljöaspekter som kan ha betydande miljöpåverkan (punkt 6.2 i bilaga 6) och i de punkter som kan beaktas vid fastställande av kriterier för att bedöma vilka miljöaspekter som har en betydande miljöpåverkan (punkt 6.4 b i bilaga 6).
EMAS regleras i en EG-förordning från år 1993 om frivillig miljöstyrning och miljörevision. Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och tillhandahålla offentlig information om detta arbete. Förordningen förutsätter att varje medlemsland möjliggör för företag att frivilligt delta i EMAS. I Sverige startade EMAS-arbetet år 1995.
Syftet med EMAS är att stimulera företag till att vidareutveckla sitt miljöarbete på ett systematiskt och enhetligt sätt utöver de krav som lagstiftningen ställer. Detta sker genom ett detaljerat program med klart utsatta mål, åtgärdsprogram och utvärdering av alla väsentliga miljöförhållanden som berörs av verksamheten.
Idag har drygt 1 200 europeiska företag registrerats enligt EMAS. I Sverige är ca 90 företag registrerade. Alla EMAS-registrerade företag får använda sig av en officiell EMAS-symbol.
I Sverige har AB Miljöstyrningsrådet regeringens uppdrag att informera om EMAS och registrera företag som uppfyller kraven. För att ett företag skall kunna registreras måste företaget ha antagit en miljöpolicy, genomfört en grundlig miljöutredning, fastställt ett miljöprogram samt infört ett miljöstyrningssystem med organisationsplan, ansvarsfördelning samt dokumentations- och arbetsmetoder.
EMAS tar fasta på tre utgångspunkter: öppenhet, trovärdighet och affärsmöjligheter. Öppenheten och kravet på att företagen årligen skall ge ut en granskad och godkänd miljöredovisning är viktiga. I miljö-
188 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
redovisningen skall utöver målsättningen också redovisas hur arbetet bedrivs och resultatet av miljöarbetet.
Utredningens bedömning och förslag
Särskilt farliga ämnen (bl.a. de som omfattas av de nya riktlinjerna) bör enligt utredningen förbjudas eller begränsas år 2010 inom EU. Arbetet med att nå det övergripande målet om en giftfri miljö är komplext och måste därutöver huvudsakligen ske hos de som utövar den verksamhet där kemikalien används. Verksamhetsutövarnas kunnande och marknadskrafterna bör utnyttjas. Därigenom förbättras förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt. Lagstiftning behövs främst som ett medel att lägga fast en miniminivå för skyddet av människors hälsa och miljö. Därutöver behövs åtskilliga åtgärder. Vi anser därför att olika marknadsdrivna eller mjukare styrmedel – däribland miljöledningssystem – bör utnyttjas redan omgående i syfte att öka medvetandet om kemikaliefrågorna. Flera av de marknadsdrivna styrmedlen behöver dock utvidgas, kompletteras eller tydliggöra kemikaliefrågorna. Miljöledningssystem integrerar miljöhänsyn i företagets verksamhet och syftar till att skapa goda förutsättningar för att företagen skall kunna ta sitt ansvar för att bidra till att miljömålen uppnås.
Rådet beslutade den 28 februari 2000 om en gemensam ståndpunkt i fråga om en ny förordning om gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS). Den nya förordningen innebär bl.a. att det finns utrymme för att anpassa EMAS till att omfatta ISO 14001 och att EMAS kan tillämpas inom alla sektorer av organisationer som påverkar miljön. EMAS fäster särskild vikt vid att lagstiftningen iakttas (jfr bl.a. punkt 15 i ingressen och artikel 2a). Det torde gälla också kemikalielagstiftningen, även i de fall sådan lagstiftning på gemenskapsnivå primärt syftar till fri rörlighet av varor. Användningen av kemikalier nämns emellertid inte uttryckligen på något ställe i förordningens bestämmelser.
Utredningen anser att Sverige bör verka för att kemikaliefrågorna tydliggörs i förordningen. Det kan t.ex. ske genom att användning av kemikalier läggs till de exempel på vad som kan ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (punkt 3.2 e i bilaga 3 i förordningen). Vidare bör användningen av kemikalier ingå i uppräkningen av de direkta miljöaspekter som kan ha betydande miljöpåverkan (punkt 6.2 i bilaga 6) och i de punkter som kan beaktas vid fastställande av kriterier för att bedöma vilka miljöaspekter som har en betydande miljöpåverkan (punkt 6.4 b i bilaga 6).
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 189
6.11 Direktiv om producentansvar för varor
Utredningens bedömning och förslag
• Producentansvaret kan vara ett viktigt styrmedel för att fasa ut farliga ämnen i varor.
• Producentansvarets betydelse för att fasa ut farliga ämnen i varor bör belysas, t.ex. av regeringens särskilde utredare som nyligen påbörjat sitt arbete.
Sverige bör i EU verka för följande:
• Nya direktiv om producentansvar bör utformas så att det tydligt framgår att producenterna har ansvar för att utforma produkterna på ett sådant sätt att de kan återvinnas, vilket bl.a. kan innebära att innehållet av farliga ämnen i varan bör begränsas.
• Sverige bör verka för att producentansvar för elektriska och elektroniska produkter kommer till stånd. Sådana regler kan ha stor betydelse bl.a. för att begränsa användningen av bly och i viss mån kadmium och kvicksilver.
Vi kan konstatera att producentansvaret är en viktig och grundläggande princip. Först när producenterna tvingas ta hand om produkterna som avfall kommer de att ta ansvar också för använt material och därmed också de kemiska ämnen som ingår i varan och i materialen. Producentansvar för uttjänta produkter syftar alltså till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna skall ta ansvar för de produkter som de sätter ut på marknaden.
I Sverige har regeringen nyligen beslutat (den 6 april 2000, dir. 2000:28) att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Eventuella förslag skall beakta EG:s regelverk samt utvecklingen av detsamma. Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den 31 juli 2001. Vi anser att denna utredning är angelägen och att även frågan om farliga ämnen i varor som omfattas av producentansvar bör belysas av utredaren.
Generellt har vi erfarit att ett lagstadgat producentansvar för uttjänta produkter kan vara ett viktigt instrument för att kunna fasa ut farliga ämnen i varor. Vi anser därför att det bör övervägas om producentansvar kan utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Producentansvar för uttjänta produkter kan ge möjlighet att fasa ut särskilt farliga ämnen i varor. Dels kan det redan i reglerna om producentansvar ställas krav på
190 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
att varorna inte får innehålla vissa farliga ämnen, dels ges producenterna en allmän och stark drivkraft att ta bort skadliga ämnen ur sina varor eftersom de ges ansvar för återvinningen/återanvändningen. Vi framhåller också att producentansvaret bör omfatta varans hela livscykel.
I de förslag till producentansvar för uttjänta fordon samt elektriska och elektroniska produkter som Europeiska kommissionen för närvarande arbetar med, finns exempel på hur användningen av enskilda ämnen kan begränsas genom regler om producentansvar.
I elektriska och elektroniska produkter finns t.ex. en relativt stor kvarvarande användning av bly och vissa andra ämnen. Om EU beslutar om ett direktiv om producentansvar för dessa produkter i enlighet med det utkast till direktivförslag som nu finns, skulle det innebära att bly och även kadmium, kvicksilver, sexvärt krom och vissa bromerade flamskyddsmedel förbjuds i elektriska och elektroniska produkter. Förslaget innehåller dock flera undantag från förbudet. Om förslaget antas bör Sverige verka för att undantagen löpande ses över eller att bortre tidsgränser sätts för undantagen.
6.12 Export och import av vissa farliga ämnen
Utredningens bedömning och förslag
• Om ändringar i form av begränsningar görs av tillverkning, försäljning och användning av ämnen bör detta få till konsekvens att även reglerna om import och export ändras.
• Skyldigheterna att klassificera och märka kemikalier vid export bör utvidgas till att också omfatta krav på att lämna varuinformationsblad. Det är särskilt betydelsefullt vid export till utvecklingsländer.
Rådets förordning (EEG) nr 2455/92 innehåller bestämmelser om export och import av vissa farliga ämnen. Förordningen, som alltså har direkt verkan i medlemsländerna, behandlar samma farliga ämnen som direktiv 79/117/EEG om förbud mot att växtskyddsprodukter som innehåller vissa verksamma ämnen släpps ut på marknaden och användas. Dessutom finns ytterligare ett antal ämnen med. Syftet med förordningen är att införa ett gemensamt system för anmälan och information i fråga om import och export till tredje land av vissa kemikalier som är förbjudna eller underkastade stränga restriktioner. Ett ytterligare syfte är att
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 191
säkerställa att bestämmelserna i direktivet om klassificering och märkning av ämnen (67/548/EEG) tillämpas även för export.
Om ändringar i form av begränsningar görs av tillverkning, försäljning och användning av ämnen inom EU bör detta även få till konsekvens att EU:s regler om import och export ändras. Ett skäl för detta är att ett ansvar gentemot utvecklingsländerna bör tas. Industrin är enligt EGförordning 2455/92 skyldig att klassificera och märka kemikalier även vid export. Skyldigheterna bör utvidgas till att också gälla krav på att varuinformationsblad skall lämnas även vid export.
6.13 Utsläppsregleringar
Utredningens förslag:
• Sverige bör verka för att de ämnen som omfattas av krav på utfasning enligt utredningens förslag (se kapitel 5) skall omfattas av det kommande ramdirektivet för vatten fram tills dess förbud träder ikraft (se avsnitt 6.5).
Regler om utsläpp till vatten
Flera direktiv inom EU behandlar frågor om föroreningar genom utsläpp av vissa farliga ämnen till luft eller vatten. Utredningen anser att det kommande ramdirektivet för vatten kan vara särskilt viktigt för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken.
Inom EU finns ett femtontal direktiv som behandlar frågor om förorening m.m. av vatten, exempelvis regler om utsläpp av vissa farliga ämnen i vatten, regler för dricksvattenkvalitet, badvattenkvalitet, grundvatten, skaldjursvatten och sötvatten. Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att göra om lagstiftningen som berör vattenkvalitet och att samla lagstiftningen under ett ramdirektiv (Water Framework Directive). Förslaget till direktiv är för närvarande föremål för en förlikningsprocess mellan parlamentet och kommissionen.
Inom ramen för direktivet skall vattenkvalitetsnormer och utsläppsgränser fastställas. Först skall ca 30 ämnen väljas ut för vilka vattenkvalitetsnormer och utsläppsgränser skall fastställas. Ämnen väljs ut bl.a. med hjälp av en beräkningsmodell som väger samman persistens,
192 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
bioackumulering och toxicitet med uppgifter om uppmätta värden i miljön. När vattenkvalitetsnormer och utsläppsgränser etablerats kan det bli aktuellt med riskminskningsåtgärder. Från olika internationella listor över prioriterade ämnen har ca 500 ämnen valts ut i ett första steg. Antalet reduceras ytterligare utifrån data i IUCLID med hjälp av EURAM (ett beräkningsprogram där persistens och bioackumulering ingår som urvalskriterier). Som ett andra steg används monitoringdata (det rör sig i praktiken om ett 90-tal ämnen) samt toxicitetsdata.
Regler om åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar
För punktutsläpp från större industrianläggningar gäller ett direktiv som kallas direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG). I direktivet föreskrivs bl.a. vissa principer om bästa tillgängliga teknik, försiktighet och utbyte. I direktivet anges i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna för vår del är:
• användning av ämnen som är mindre farliga
• användning av avfallssnål teknik
• främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta, ämnen som används i processen
• hushållning med råvaror och energieffektivitet
• tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper.
Utredningens bedömning och förslag
Utredningen gör bedömningen att ett sätt att inom EU bana väg för ett agerande mot persistenta och bioackumulerande ämnen, bara på grund av deras inneboende egenskaper, kan vara att inom vattendirektivet ge större tyngd åt dessa egenskaper. Det kan göras genom successiva ändringar i den beräkningsmodell som används för att prioritera ämnen som bör omfattas av direktivet.
Utredningens förslag i tidigare kapitel innebär att de ämnen som omfattas av de kriterier som vi föreslår i kapitel 5 skall förbjudas i varor. Dessa ämnen skall inte heller få förekomma i produktionsprocesser om de riskerar att komma ut i miljön eller gå ut med varorna. Utredningen anser därför att regler om utsläppsbegränsningar i vattendirektivet kan fungera som ett första steg på vägen mot en utfasning av dessa ämnen.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 193
Allt eftersom förbud för ämnena träder kraft minskar dock behovet av särskilda utsläppsregleringar.
6.14 Tillsyn och inspektionsverksamhet inom EU
Utredningens bedömning och förslag
• Medlemsstaternas tillsyn är en viktig del av riskbegränsningsarbetet och en förutsättning för trovärdigheten i EU:s regelverk. Frågor om tillsyn och regelefterlevnad måste därför uppmärksammas i högre utsträckning och förstärkas i den politiska diskussionen om en ny kemikaliestrategi. Det pågående arbetet inom EU är därför positivt.
• Vägledningsdokument, förslagsvis i form av en rekommendation från rådet, med minimikrav på tillsyn och regelefterlevnad av kemikaliereglerna bör tas fram.
• Det arbete som bedrivs inom ramen för IMPEL och CLEEN är betydelsefullt och bör utvecklas och stödjas av kommissionen.
Beskrivning av IMPEL och CLEEN
IMPEL Network (European Network for the Implementation of Environmental Law) är ett nätverk som har deltagare från samtliga EU:s medlemsländer. IMPEL har på uppdrag från Europeiska kommissionen tagit fram förslag till rekommendationer för minimikriterier för tillsyn enligt miljölagstiftningen. Detta förslag behandlas för närvarande av rådet. Syftet är att skapa gemensamma principer för tillsynen av framför allt industriella anläggningar.
IMPEL:s arbete hittills har främst gällt frågor om tillstånd och utsläpp, och IMPEL har därför en underordnad betydelse när det gäller tillsyn över kemiska produkter och andra varor. För myndigheter som har tillsyn över kemikaliereglerna finns det sedan drygt ett år tillbaka ett annat formellt nätverk, CLEEN (Chemical Legislation European Enforcement Network).
CLEEN syftar, liksom IMPEL, till att utveckla och samordna inspektionsmetodik samt utbyta erfarenheter och information. En viktig utgångspunkt som skiljer de två tillsynsnätverkens inriktning åt är att
194 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
IMPEL arbetar med tillsynsfrågor som gäller regler om yttre miljö som vanligen är s.k. minimiregler (enskilt medlemsland kan ställa högre krav än vad som föreskrivs i direktivet), medan CLEEN arbetar med tillsyn över kemiska produkter och andra produkter som har fri rörlighet inom EU och där t.ex. restriktioner införs genom harmoniserade direktiv som länderna måste införa (små möjligheter för enskilda länder att ha avvikande regler). Denna skiljelinje innebär att arbetet inom IMPEL och CLEEN har olika karaktär och inriktning.
Med stöd av CLEEN genomför medlemsstaternas tillsynsmyndigheter även samordnad tillsyn över kemikaliereglerna i EU, vilket inte sker inom IMPEL. CLEEN-projekten blir slagkraftiga genom den gemensamma prioriteringen (”joint priorities and joint enforcement activities”) som gör att det som fokuseras i projektet (t.ex. en regel eller en produktgrupp) blir uppmärksammat i alla EU-länder samtidigt.
Samordnad tillsyn över kemikaliereglerna inom EU startade år 1995 på initiativ av Nederländerna. Sammanlagt har fyra tillsynsprojekt genomförts eller påbörjats:
• NONS-projektet pågick år 1995–1996 och var inriktat mot tillsyn över reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen och reglerna om varuinformationsblad (direktiv 92/32/EEG och 67/548/EEG).
• SENSE-projektet pågick år 1996–1997 och var inriktat mot tillsyn över samma direktiv som ovan.
• EUREX-projektet pågick år 1998–1999 och var inriktat mot tillsyn över förordning (EEG) nr 793/93 om existerande ämnen.
• EUROCAD-projektet startade år 1999 och inriktar sig på reglerna om begränsning av kadmium (direktiv 76/769/EEG och 91/338/EEG).
Som ett exempel på resultat av granskningen inom ramen för SENSEprojektet, där 1 905 ämnen kontrollerades vid 100 företag, kunde 100 (5 procent) av ämnena inte identifieras (Ministry of Housing, Spatial Planning, and Environment, 1998). Det konstaterades att 1 572 ämnen (83 procent) var s.k. existerande ämnen och att 233 (12 procent) var nya och skulle därmed omfattas av kraven på förhandsanmälan av nya ämnen. Av dessa 233 ämnen hade 11 inte förhandsanmälts.
Inom ramen för samma projekt kontrollerades även om reglerna om hälso- och miljöfarlighetsklassificering följdes för de aktuella ämnena. Av de som skulle klassificeras enligt bilaga 1 till direktivet om klassificering och märkning var 75 procent korrekt klassificerade och 58 procent korrekt märkta. För 66 procent av de ämnen som kontrollerades
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 195
fanns varuinformationsblad (MSDS, Material safety data sheet). Av dessa varuinformationsblad var 80 procent korrekta.
Sammanfattningsvis visade projektet att 32 av de 100 företag som inspekterades inte följde reglerna i ämnesdirektivet (ingen eller felaktig förhandsanmälan, felaktig klassificering, felaktig märkning eller felaktiga varuinformationsblad m.m.). Mer än 600 förfrågningar om kompletterande information och 200 varningar skickades till de inspekterade företagen som ett resultat av projektet. Man noterade en stor samarbetsvilja hos de flesta av de företag som inspekterades, och som ett resultat av det gemensamma projektet konstaterades också att inspektörerna hade informerat och lärt sig av varandra så att kunskapen om reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen spreds och förstärktes.
Nederländerna och Grekland har gemensamt tagit på sig arbetet med CLEEN-sekretariatet. Idag finns inget ekonomiskt stöd från kommissionen för detta arbete, utan enbart stöd för genomförande av konferenserna har lämnats.
Minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna för tillståndspliktig verksamhet
EG-kommissionen har presenterat ett förslag till rekommendationer om minimikriterier för miljötillsyn.3 EU:s miljöministrar har också diskuterat en gemensam ståndpunkt om rekommendation för minimikriterier för miljötillsyn. Parlamentet har lämnat synpunkter på kommissionens förslag. Parlamentet önskade bl.a. att det skulle bli ett direktiv med minimikriterier i stället för en rekommendation. Parla mentet ville också stärka IMPEL:s roll. Ett delvis ändrat kommissionsförslag förväntas behandlas av rådet under den närmaste tiden.
Syftet med rekommendationen är att utarbeta riktlinjer för hur miljötillsyn skall utövas i medlemsstaterna genom att fastställa minimikriterier för hur tillsynen skall organiseras, utföras och följas upp. Målet är att uppnå en större överensstämmelse med gemenskapens miljölagstiftning genom ett mer konsekvent genomförande och en mer konsekvent kontroll av efterlevnaden av densamma i medlemsstaterna.
Rekommendationen skall gälla miljötillsyn av industrianläggningar, verksamheter eller aktiviteter vars utsläpp till luft och/eller vatten, avfallshantering eller återvinningsaktiviteter regleras genom tillstånds-
3 COM(98) 772 final COD980358, amended proposal COM(1999)652 final.
196 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
givning enligt gemenskapslagstiftningen (s.k. kontrollerade anläggningar).
Rekommendationen tar särskilt sikte på två typer av miljöinspektion – dels regelbundna tillsynsbesök som utgör en del av planerade inspektionsprogram, dels icke-rutinmässiga tillsynsbesök när tillsynsmyndigheten undersöker t.ex. allvarliga klagomål som rör miljön, vid utredningar av allvarliga miljöolyckor, tillbud eller överträdelser eller som en del i processen innan ett tillstånd för en reglerad anläggning meddelas.
Rekommendationen innebär att medlemsstaterna skall göra rikstäckande planer för hur miljöinspektionen skall genomföras inom varje medlemsstat. Dessa planer skall hållas tillgängliga för allmänheten.
Utredningens bedömning och förslag
En stor andel av kemiska produkter och andra varor på den svenska marknaden är producerade i länder utanför Sverige, och en stor del utanför EU. Med tanke på att de ofta kommer in till Sverige via andra EU-länder blir det alltmer angeläget för svensk del att kemikalie tillsynen och regelefterlevnaden inom hela EU fungerar tillfredsställande. Det är t.ex. viktigt att alla EU-länder har en tillfredsställande kontroll av importprodukter, eftersom dessa sedan flödar fritt på EU-marknaden. I detta sammanhang kan också noteras att det är svårt att utöva tillsyn över nationella särregler för produkter, vilket ger fog för vikten av att arbeta för en gemensam lagstiftning inom EU som säkerställer en hög skyddsnivå.
Genomförande och efterlevnad av EU:s gemensamma lagstiftning behöver få betydligt större uppmärksamhet. Vid beslut om den framtida kemikalie- och varupolitiken måste uppmärksammas att faktiska förbättringar av miljön och hälsan förutsätter ett genomförande i praktiken av den lagstiftning som redan har antagits samt av den lagstiftning som kommer att införas. Inte minst bör detta uppmärksammas i perspektivet att genomförandet av gemenskapens regelverk kommer att kräva ännu större insatser i de länder som nu kandiderar för medlemskap i EU. Att i praktiken omsätta de åtgärder som redan antagits måste därför vara en viktig uppgift i en ny kemikalie- och varupolicy inom EU. För detta krävs ett förstärkt engagemang från alla medlemsstater. Flera av de blivande nya medlemsländerna kan antas inte på flera år ha praktiska möjligheter att leva upp till de kemikalieregler som finns i EU.
Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 197
Kemikalieinspektionen konstaterade i sin omvärldsanalys inför den fördjupade prövningen av myndigheten (Kemikalieinspektionen, 2000) att det finns en risk för en betydande cirkulation i EU av kemiska produkter och varor som inte uppfyller EU:s regler om fri rörlighet för varor från de nya medlemsländerna skulle tillämpas innan kemikaliekontrollen i dessa länder fungerar. Kemikalieinspektionen konstaterade att försök att hindra cirkulationen av sådana kemikalier och varor skulle kräva stora insatser i de övriga medlemsländerna i form av tillsyn över kemikalie- och varuflödena.
I ett meddelande om genomförandesituationen som kommissionen offentliggjorde år 1996 uppmärksammades att gemenskapens miljölagstiftning ofta genomförs på ett otillfredsställande sätt på det nationella planet.
Kommissionen registrerade år 1998 omkring 600 misstänkta överträdelser av EG:s miljölagstiftning som grundar sig på klagomål från allmänheten, frågor och framställningar från parlamentet samt fall som upptäckts av kommissionen. Av de sammanlagt 123 fall för vilka klagomål anförts hos domstolen under år 1998 avsåg 49 fall miljön (KOM, 1999b).
Huvudorsakerna till denna för närvarande otillfredsställande situation kan sökas i lagstiftningens juridiska och tekniska komplexitet och i svårigheterna med att balansera olika berörda intressen. I vissa fall hänför sig miljölagstiftningen till allmänna intressen och det finns inte alltid någon som tar itu med problemet. Det råder dessutom brist på kvalificerad personal och resurser för den komplicerade funktionen för inspektion och genomförande inom EU. Dessutom råder brist på avskräckande, effektiva och proportionerliga sanktioner i medlemsstaterna i de fall då åtgärderna inte har genomförts på ett korrekt sätt.
En ansträngning som har gjorts för att se till att berörda aktörer och sektorer tar del i lagstiftningsarbetet är nätverket av inspektörer för genomförande och upprätthållande av miljölagstiftningen (IMPEL). Kommissionen har föreslagit att man skall utveckla gemensamma minimikriterier för miljöinspektioner som utförs av myndigheterna i medlemsstaterna.
Det är alltså viktigt att förstärka kontrollen av regelefterlevnaden inom EU, och utredningen anser att medlemsstaterna själva bör vara ansvariga för tillsyn och kontroll av efterlevnaden.
198 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53
En grund för likartad tillsyn av kemikaliereglerna finns i och med de gemensamma reglerna, men en förstärkning av själva tillsynen över kemikaliereglerna behövs. Det kan t.ex. göras genom att avsätta resurser för gemensam tillsynsverksamhet (inom t.ex. CLEEN) och genom att göra samordnade prioriteringar av produktgrupper, särskilda regler etc. Inom CLEEN-projekten sker även en samordning av tillsynsmetoderna, vilket är bra när olika tillsynsmyndigheter utövar tillsyn över samma regelsystem. Det är viktigt att EU stödjer EU-samordnad tillsyn.
Ett bättre övervakningssystem eller tillsyn över tillsynen behövs för att se till att lagstiftningen genomförs på ett korrekt sätt. Kommissionen bör arbeta för att förbättra informationen till bl.a. allmänheten om resultaten av tillsyn och regelefterlevnad.
EU förvissar sig idag om att direktiven har införts i alla medlemsländers lagstiftning, men EU bör också förvissa sig om att reglerna efterlevs. En sammanfattande redovisning av efterlevnaden och förutsättningarna för efterlevnaden är viktigt inte bara för trovärdigheten i systemet utan också för återkopplingen från tillsynen till de som utformar själva regelverket.
SOU 2000:53 199
7 Förslag till åtgärder i Sverige
I detta kapitel presenterar vi förslag till åtgärder som behövs i Sverige för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Vi inleder med att i avsnitt 7.1 gå igenom miljöbalken och dess regelverk ur ett kemikalie- och varuperspektiv. I avsnitt 7.2 lämnas våra förslag till åtgärder som bör göras med stöd av miljöbalken. I avsnitt 7.3 går vi igenom de informativa och marknadsdrivna styrmedlen på nationell nivå och lämnar förslag till förändringar av dessa. I avsnitt 7.4 har vi samlat våra förslag till fortsatt nationellt arbete inom myndigheter och näringsliv, vad gäller deras bidrag till att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken.
7.1 Beskrivning av miljöbalken ur ett kemikalie- och varuperspektiv
Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken (SFS 1998:808) i kraft. I denna balk har reglerna från 15 lagar arbetats samman, t.ex. lagen om kemiska produkter, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. Miljöbalken är en omfattande lagstiftning med 33 kapitel och sammanlagt närmare 500 paragrafer. Dessutom tillkommer mer detaljerade bestämmelser i en rad olika förordningar.
Syftet med en samlad miljöbalk är att minska svåröverskådligheten med den tidigare miljölagstiftningen, att förstärka reglerna för de områden som hade en bristfällig reglering och att reglera all verksamhet som kan förorsaka en dålig miljö. I och med sammanslagningen av de 15 tidigare lagarna har en rad likartade regler ersatts med gemensamma regler.
Nedan finns en översiktlig genomgång av de bestämmelser i miljöbalken och dess förordningar som berör Kemikalieutredningens arbete.
200 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
7.1.1 Bakgrund, mål och tillämpningsområde
Enligt 1 kap. 1 § i miljöbalken syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling skall bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Det anges också vad som skall gälla för att miljöbalkens mål skall uppnås. Det anges exempelvis att miljöbalken skall tillämpas så att:
• människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
• värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
• den biologiska mångfalden bevaras,
• mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och
• återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Miljöbalkens tillämpningsområde är alltså mycket vidsträckt. Reglerna kan tillämpas för all verksamhet och alla åtgärder som påverkar miljön – från stora industriprojekt till små enstaka åtgärder av privatpersoner.
7.1.2 De allmänna hänsynsreglerna
I miljöbalkens 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som gäller vid alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Detta är en viktig nyhet jämfört med tidigare lagstiftning. För kemikalie reglerna fanns dock redan i tidigare lagstiftning allmänna hänsynsregler.
Omvända bevisbördan (2 kap. 1 §)
Enligt miljöbalken är verksamhetsutövaren vid exempelvis tillståndsprövning och tillsyn skyldig att visa att miljöbalkens allmänna hänsynsregler följs. Bevisbördan är alltså omvänd. Det ankommer på den som söker tillstånd enligt miljöbalken att genom utredningar och i övrigt visa att verksamheten kan bedrivas på ett godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Det ankommer också på en verksamhetsutövare att kunna visa för tillsynsmyndigheten att den verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt motverkar
Förslag till åtgärder i Sverige 201
miljöbalkens mål på ett sätt som inte kunnat begränsas eller medför olägenheter för människors hälsa eller miljön i sådan grad att det inte kan accepteras.
Kunskap (2 kap. 2 §)
En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas. Det är exempelvis rimligt att den som skall påbörja en verksamhet först skaffar sig den kunskap som behövs för att avgöra vilka miljöeffekter som kan uppkomma.
Vid tillämpningen är det den eventuella effekten av en åtgärd som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, Miljöbalk, del 2, sid. 14):
”.....begränsar sig kraven i det dagliga livet till att den information som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på varuförpackningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommunen eller statliga myndigheter kan inhämtas. Av den som bedriver en industriell verksamhet kan däremot krävas att den kunskap av relevans som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte har gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs så snart det finns skäl att anta att verksamheten inte saknar betydelse för hälsa och miljö. Vid myndighetsutövning där balken skall tillämpas kan mycket omfattande krav på kunskap om beslutets hälso- och miljökonsekvenser ställas.”
Redan enligt lagen om kemiska produkter ankom det på tillverkare och importörer av kemiska produkter att genom egna undersökningar eller på annat sätt skaffa sig relevant kunskap för bedömning av vilka hälsoeller miljöskador som produkterna kan orsaka. Det fanns också ett krav på tillgång till kemisk och toxikologisk kunskap.
De mer konkreta kraven på kunskap finns också i balkens tillsynskapitel (26 kap. 19 §).
Kunskapskravet är enligt balken också tillämpligt på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Detta är nytt i förhållande till tidigare lagstiftning.
202 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Försiktighetsmått (2 kap. 3 §)
Den grundläggande hänsynsregeln i miljöbalken innebär att alla som skall vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att åtgärden inte skall skada hälsan eller miljön.
Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt regeln om försiktighetsmått förebyggas, hindras eller motverkas.
Såväl fysisk som psykisk skada på människors hälsa omfattas. Uttrycket ”olägenhet för människors hälsa” definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, sid. 15) skall hänsyn också tas till personer som är något känsligare än normalt, exempelvis allergiker.
Vid yrkesmässig verksamhet skall bästa möjliga teknik användas för att undvika skador. Tekniken skall från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Tekniken behöver dock inte finnas i Sverige.
Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas skall en avvägning göras enligt vad som sägs enligt skälighetsregeln i 2 kap. 7 § (se nedan).
Regeln om försiktighetsmått kan sägas vara en naturlig följd av den princip som utarbetades inom OECD i början av 1970-talet – principen att förorenaren skall betala (polluter pays principle), som också kommer till uttryck i skyldigheten att avhjälpa skador enligt 2 kap. 8 § miljöbalken.
Skyldigheten att vidta försiktighetsmått hänger också nära samman med den internationellt vedertagna försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen uttrycks i 2 kap. 3 § genom att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en åtgärd kan skada människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövaren kan inte ursäkta sig med att det saknas full vetenskaplig bevisning om att skada uppkommer.
Förslag till åtgärder i Sverige 203
Produktvalsprincipen (2 kap. 6 §)
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja kemiska produkter som kan skada människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller också i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. I tidigare lagstiftning kallades produktvalsprincipen för substitutionsprincipen.
Enligt regeringen (prop.1997/98:45, del 2, sid. 21–24) måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Generella förbud mot användning eller försäljning kan aldrig meddelas för en produkt eller en vara enbart med stöd av produktvalsprincipen i 2 kap. miljöbalken. Generella förbud kan däremot ske med stöd av bestämmelserna i miljöbalkens 14 kap. 24 och 25 §§.
Produktvalsprincipen innebär vidare att skadliga ämnen och beredningar som i och för sig är tillåtna, skall undvikas eller, om användaren ändå uppnår ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre riskabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt skall bedöma om de kan nå samma resultat med en annan kemisk produkt som är mindre farlig eller helt ofarlig.
Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en sådan produkt än för köparen att avgöra om det finns mindre farliga alternativ för en särskild användning. Förutsättningen är då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs, kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors hälso- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns och hälsans fördel.
Enligt principen om försiktighetsmått kan det också komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt med en annan metod som innebär att någon användning av kemiska produkter över huvud taget inte behövs.
Ett miljömässigt bra produktval förutsätter att varorna märks på ett sådant sätt att användaren får en rättvisande information om varans miljöegenskaper. Detta regleras i miljöbalkens 14 kap.
I regeringens proposition om miljöbalken (prop. 1997/98:45) står också att skälighetsregeln i 2 kap. 7 § skall tillämpas vid tillämpningen av
204 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
produktvalsprincipen, liksom vid tillämpningen av övriga hänsynsregler. En avvägning måste därvid göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt avseende vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen. Som exempel nämns personlig integritet och valfrihet.
Vidare kan produktvalsprincipen vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund för villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det enskilda fallet. En viktig ståndpunkt som regeringen (prop. 1997/98:45) förde fram var att det ofta inte är tillräckligt att en enskild verksamhetsutövare gör en skälighetsbedömning enbart med hänsyn till att effekterna av hans egen begränsade användning är små i förhållande till kostnaderna för honom att ersätta en kemisk produkt eller en vara. Detta gäller t.ex. vid användning av kemiska produkter eller varor om de negativa effekterna är summan av användningen i ett mycket stort antal verksamheter. Detta är ju i praktiken en mycket vanlig situation, inte minst på kemikalie- och varuområdet.
Produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i EG-rätten. Det gäller till att börja med IPPC-direktivet1 (96/61/EG) där det anges att när bästa tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning av ämnen som är mindre farliga.
Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen (2 kap. 5 §)
Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Bestämmelsen ger uttryck för hushållnings- och kretsloppsprinciperna.
Beträffande båda principerna gäller att de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning. Bestämmelsen skall tillämpas bland annat vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Det innebär en utvidgad prövning jämfört med tidigare lagstiftning.
1 Integrated Pollution Prevention and Control, direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.
Förslag till åtgärder i Sverige 205
Skälighetsregeln (2 kap. 7 §)
Enligt 2 kap. 7 § skall kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Den avvägningen får inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts.
Ytterligare allmänna hänsynsregler m.m.
Utöver ovan nämnda principer och regler finns ytterligare allmänna regler införda i 2 kap. miljöbalken. Det är lokaliseringsprincipen (4 §), ansvar för avhjälpande av skador (8 §) vilken liksom reglerna om försiktighetsmått är ett uttryck för principen att förorenaren skall betala, samt stoppregeln (9 §).
7.1.3 Miljökvalitetsnormer
I 5 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Möjligheten att införa miljökvalitetsnormer är en viktig nyhet i lagstiftningen och den innebär att regeringen får meddela föreskrifter för vissa geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador. Dessa miljökvalitetsnormer är ett helt nytt verktyg i svensk miljölagstiftning.
Miljökvalitetsnormer skall ange de högsta föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de kan t.ex. ange högsta halt av förekomst i mark, vatten eller luft av kemikalier.
Till skillnad från gränsvärden och riktvärden skall miljökvalitetsnormer alltså enbart ta fasta på vad människan och naturen tål – utan hänsyn till ekonomiska eller tekniska förhållanden.
Om en miljökvalitetsnorm meddelats skall statliga myndigheter och kommuner iaktta att normen uppfylls när myndigheterna och kommunerna planerar och planlägger, prövar tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Tillstånd skall inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en
206 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd och villkor får omprövas om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls.
Vidare skall åtgärdsplaner upprättas av regeringen eller andra myndigheter om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas.
Idag finns miljökvalitetsnormer beslutade för kvävedioxid, svaveldioxid och bly i luft. Det finns också ett antal EG-direktiv som innehåller t.ex. gränsvärden för miljökvalitet.
7.1.4 Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
I 9 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För miljöfarlig verksamhet och för andra åtgärder som kan påverka hälsoskyddet gäller också miljöbalkens gemensamma regler, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.
Med miljöfarlig verksamhet avses all användning av mark, byggnader eller fasta anläggningar som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten. För att anses utgöra miljöfarlig verksamhet behöver inte verksamheten vara miljöfarlig i det enskilda fallet. Inte heller skall ordet verksamhet övertolkas. Begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv, vilket medför att exempelvis en soptipp som inte längre tillförs något avfall omfattas så länge den kan leda till en förorening. Det är verkningarna av verksamheten och inte den faktiska driften som är avgörande.
Med stöd av miljöbalken ställer regeringen i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. I en bilaga till förordningen förtecknas sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd vid miljödomstol, som skall tillståndsprövas av länsstyrelserna respektive miljöfarlig verksamhet som skall anmälas till länsstyrelsen eller kommunen.
Även ändringar av pågående verksamheter kan vara tillståndspliktiga. I sådana fall skall en samlad prövning ske av hela verksamheten.
Tidigare omfattade tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet i princip bara utsläppen från verksamheten. Enligt miljöbalken kommer en bredare prövning att ske. Även frågor om resurshushållning och
Förslag till åtgärder i Sverige 207
kemikalieanvändning skall prövas utifrån balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Det innebär att såväl försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen måste uppmärksammas vid prövningen.
Enligt regeringen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 347) har det tidigare varit en brist att tillståndsmyndigheten, vid prövning enligt miljöskyddslagen, inte i större utsträckning på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet. Endast i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har kemikalieanvändningen prövats, och därför har det varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är enligt regeringen alltför statiskt och bygger på en föråldrad syn på vad en prövning bör innebära. Därför ankommer det, enligt regeringen, på tillståndsmyndigheten att vid prövningen av en miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken, överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan.
Enligt regeringen bör det betonas att det är fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte för att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana avgöranden skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter i 14 kap. miljöbalken tillämpas. Villkoren bör därför utformas så att de inte omöjliggör för verksamhetsutövaren att själv tillämpa produktvalsprincipen när verksamheten utövas. Tilläggas kan att produktvalsprincipen fortlöpande skall tillämpas av alla verksamhetsutövare, oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats.
Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi. Möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen bör enligt regeringen särskilt uppmärksammas. Inte heller här skall man bedöma huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte.
Den ovan redovisade tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i EG-rätten. I direktivet (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) anges det i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna för Kemikalieutredningen är användning av avfallssnål teknik,
208 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
användning av ämnen som är mindre farliga, främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, hushållning med råvaror och energieffektivitet samt tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper.
7.1.5 Särskilda bestämmelser om kemiska produkter
Miljöbalkens regler om kemiska produkter innebär inga större förändringar i förhållande till den tidigare lagen om kemiska produkter.
För hantering och andra åtgärder med kemiska produkter gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Av särskild betydelse är som vi tidigare har nämnt kraven på kunskap, försiktighetsmått och produktval. I 14 kap. miljöbalken finns dessutom särskilda bestämmelser om just kemiska produkter. Dessa regler kan utvidgas till att även omfatta varor (se nedan).
Förordningar som utfärdats om kemiska produkter och varor är bland annat:
• Förordningen (1985:837)) om PCB m.m.
• Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer
• Förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel
• Förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.
Även varor kan omfattas
Med kemiska produkter avses enligt miljöbalken kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Regeringen får även föreskriva att bestämmelserna om kemiska produkter skall tillämpas på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Exempel på sådana varor som redan regleras är träskyddsbehandlat virke, varor som innehåller asbest och kvicksilverhaltiga varor.
Förslag till åtgärder i Sverige 209
Krav på miljö- och hälsoutredning
Den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt skall se till att det finns en tillfredsställande miljö- och hälsoutredning. Utredningsskyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta farhågor och är fortlöpande. Den upphör således inte då produkten släpps ut på marknaden.
Krav på produktinformation
Den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna de uppgifter som behövs till skydd för människors hälsa eller miljön. Regeringen har föreskrivit att kravet också gäller för varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egenskaper kan befaras medföra skador på människor eller miljön. Enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter skall hälso- och miljöfarliga kemiska produkter märkas. Vid överlåtelse till yrkesmässig användare skall även varuinformationsblad lämnas. När krav på märkning inte finns kan produktinformation lämnas på annat sätt, t.ex. genom att ett informationsblad bifogas den kemiska produkten.
Produktregister
Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i Sverige eller importeras hit skall registreras i ett produktregister i den utsträckning regeringen och Kemikalieinspektionen har föreskrivit det.
Regler om förhandsanmälan, tillstånd och godkännande
Krav på förhandsanmälan kan införas för tillverkning och import av kemiska produkter som inte tidigare varit i bruk i landet. Dessutom kan tillstånd krävas för import av särskilt farliga kemiska produkter från länder som inte är medlemmar i EU och vid yrkesmässig överlåtelse och annan hantering av särskilt farliga produkter.
För kemiska bekämpningsmedel gäller särskilda krav. Sådana får inte importeras från länder utanför EU, släppas ut på marknaden eller användas utan att vara godkända. Kemiska produkter som inte har godkänts, eller som omfattas av ett undantag från kravet på godkännande, får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön.
210 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Skyldighet att underrätta om skadliga verkningar
Den som tillverkar eller släpper ut en kemisk produkt på marknaden skall omedelbart underrätta behörig myndighet om det kommer fram nya uppgifter om att produkten kan vara skadlig.
Förbud
Om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt får kemiska produkter generellt förbjudas. Detta kan bli aktuellt även för produkter vars befarade skadeverkningar i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarligt slag, men som genom den utbredda användningen kan leda till skadeverkningar.
I förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter finns idag förbud som gäller bl.a.:
• kadmium (ytbehandling, stabilisator eller som färgämne)
• vissa klorerade lösningsmedel
• kvicksilver i bl.a. vissa varor (termometrar, viss utrustning, mätinstrument m.m.),
• metaller (kvicksilver, bly, kadmium, sexvärt krom) över vissa värden i förpackningsmaterial
Det finns även förbud som gäller vissa andra hälso- och miljöfarliga produkter och varor.
Förslag till åtgärder i Sverige 211
7.2 Förslag till åtgärder med stöd av miljöbalken
I detta avsnitt lämnar vi förslag till åtgärder som bör vidtas med miljöbalken som grund.
7.2.1 Förslag om nationella förbud av kemiska produkter och varor
Utredningens bedömning och förslag
Kvicksilver, kadmium och bly bör avvecklas inom hela EU. För kvicksilver och bly kan anmälan av nationella förbud inom EU vara ett gångbart sätt att väcka frågan inom unionen. För förslag beträffande kadmium se kapitel 6. Kvicksilver
• Det svenska förbudet mot användning av kvicksilver måste göras heltäckande senast år 2003. Bly
• Blyammunition och blysänken bör förbjudas genom nationella åtgärder senast år 2008.
Pågående avveckling av kvicksilver och bly
Trots att arbetet med att begränsa förekomsten av kvicksilver, kadmium och bly har pågått under många år finns ett antal användningsområden kvar. Här ges en kort beskrivning av läget beträffande avvecklingen av kvicksilver och bly. I bilaga 6 finns en mer utförlig genomgång av hur långt avvecklingsarbetet kommit och vilka användningsområden som kvarstår.
Lagstiftningen på kvicksilverområdet är idag utformad så att specifika varor där kvicksilver inte får förekomma pekas ut. Exempelvis omfattas termometrar och mätinstrument. Kvicksilveranvändningen inom dessa områden har sjunkit kraftigt sedan reglerna infördes i början på 1990talet. Vissa betydelsefulla användningsområden omfattas dock inte av reglerna.
Den största årliga tillförseln av kvicksilver till samhället står kloralkaliindustrin för. I propositionen ”Svenska miljömål” (prop.
212 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
1997/98:145) gör regeringen ställningstagandet att användning av kvicksilver inom kloralkaliindustrin kan fortgå längst till år 2010.
Ser man till utsläppen är den dominerande källan amalgam. Runt en tredjedel av kvicksilverutsläppen till luft år 1995 kom från krematorier, där kvicksilvret härrörde från amalgam i tänderna. Kvicksilver kommer också ut i avloppsvatten till följd av att amalgam nöts från tänderna. Amalgam är även den dominerande källan till kvicksilver i slam. Användningen av amalgam minskade under början av 1990-talet men minskningen avstannade sedan.
Kvicksilver används också i batterier (se avsnitt 6.9) samt som analysoch reagenskemikalie vid laboratorier.
Även i ljuskällor, såsom lysrör och lågenergilampor, finns kvicksilver. En viss nedgång i användningen har dock skett under de senaste åren.
Kvicksilver är en ovanligt lättflyktig metall. De minskade inhemska utsläppen av kvicksilver har medfört att nedfallet av kvicksilver över södra Sverige till ca 80 procent härrör från lufttransport från andra länder. Det totala nedfallet av kvicksilver över Sverige, från inhemska och utländska källor, är omkring 4 ton per år, varav ca en tiondel beräknas komma från varor. Det behövs således även ett internationellt agerande (se kapitel 8).
För bly är det största enskilda användningsområdet bilbatterier och andra ackumulatorer. Ackumulatorerna beräknas stå för uppemot tre fjärdedelar av den totala användningen (se vidare avsnitt 7.4.2). Andra användningsområden är ammunition, fiskesänken, elektronik, vikter (t.ex. båtkölar och balansvikter till hjul), kabelmantling, metallegeringar, tillsatser i plast, byggnadsmaterial, glas samt färg och rostskydd.
Avvecklingen av bly har på några områden varit framgångsrik. Användningen av bly i bensin har till följd av förändringar i förordningen om motorbensin minskat drastiskt (se figur 10.1). Det har i sin tur lett till kraftigt minskade utsläpp till luft. Inom områden som färg och rostskydd, glas, kabelmantling och tillsatser i PVC har frivilliga åtgärder från industrin lett till nedgång i användningen.
På andra områden går utvecklingen långsamt. Tillskottet av bly till samhället genom ackumulatorer är fortfarande mycket stort. Förbrukningen av bly till ammunition har minskat något under 1990-talet, till följd av att mängden bly per hagel minskat. Någon nämnvärd övergång till
Förslag till åtgärder i Sverige 213
alternativa material har dock inte skett. Inte heller inom fisket har någon påtaglig övergång till alternativa sänkesmaterial gjorts. Både ammunition och sänken är användningsområden som leder till en direktspridning av bly i metallisk form till miljön.
Utredningens bedömning och förslag
Utredningen anser att kvarvarande användning av kvicksilver, kadmium och bly bör avvecklas. Med tanke på handel med varor som innehåller dessa ämnen, och spridningen av metallerna via luften, bör detta göras inom hela EU och på sikt även globalt. På flera områden finns redan gemensamma regler inom EU som berör de tre metallerna, t.ex. i batteridirektivet, och nya regler som kan komma att få betydelse för metallerna är på gång, t.ex. i form av direktiv om uttjänta fordon och om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Enskilda länder inom unionen har infört förbud mot ett eller flera användningsområden av dessa metaller. Danmark har t.ex. ett förbud mot kvicksilver (med ett antal generella undantag, varav vissa är tidsbegränsade). Flera länder inom unionen (Danmark, Holland, Finland) har också förbud mot blyhagel, helt eller delvis.
Det finns flera vägar att föra upp en fråga på dagordningen inom EU. När det gäller generella åtgärder för persistenta och bioackumulerande ämnen, vilket omfattar en rad ämnen och innebär ett nytt strategiskt synsätt, har vi inte bedömt att notifiering av nationella förslag är en gångbar väg. Däremot ser vi det som möjligt att påverka EU genom anmälan av nationella förbud då det gäller enskilda särskilt farliga ämnen såsom kvicksilver och bly.
Utredningen har övervägt olika alternativ beträffande omfattningen av förbuden för de båda metallerna. Sverige har idag regler för kvicksilver. Enligt förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter är kvicksilver förbjudet i termometrar, mätinstrument m.m. Enligt vad utredningen erfar kommer Sverige under år 2000 att anmäla en utvidgning av förordningen till ytterligare några användningsområden. Vår bedömning är dock att det finns ett påtagligt behov av ett generellt förbud mot kvicksilver, i syfte att nedbringa belastningen på människa och miljö samt för att hindra att nya användningsområden för kvicksilver introduceras. Det senare är angeläget mot bakgrund av att det finns exempel på att kvicksilver börjat användas inom nya områden de senaste åren t.ex. i strålkastare till bilar.
214 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Vi har erfarit att det finns oklarheter beträffande möjligheterna att förbjuda ämnen som ingår i varor om det finns produktdirektiv inom de användningsområden där ämnena förekommer (se avsnitt 6.8). Kvicksilver används idag inom flera områden som omfattas av produktdirektiv. Vi anser dock att Sverige bör pröva att anmäla ett generellt förbud mot kvicksilver. Man bör inte på förhand utgå ifrån att produktdirektiven omöjliggör ett sådant förbud.
I den mån ett förbud anses strida mot EU-gemensamma regler bör Sverige åberopa miljögarantin. Det är viktigt att Sverige bidrar till att öka klarheten i hur stort utrymme som ges genom miljögarantin. Sverige bör inte undvika att anmäla ett totalförbud för kvicksilver av skälet att det möjligen leder till en prövning i EG-domstolen. Det är först när en fråga förs till EG-domstolen som full klarhet fås i hur stort utrymme som ges genom miljögarantin. Eftersom kvicksilver är ett av de ämnen vars skadliga effekter är mest väldokumenterade är det särskilt lämpligt att få frågan prövad just för kvicksilver.
Ett generellt förbud mot kvicksilver bör utformas med möjlighet till generella tidsbegränsade undantag. Sådana kan t.ex. bli aktuella för ljuskällor, tills dess lysrör och lågenergilampor kan framställas utan kvicksilver, samt för kloralkaliindustrin fram till år 2010.
Även beträffande bly har utredningen övervägt möjligheten att införa ett generellt förbud. Mot bakgrund av att bly har ett annat användningsmönster än kvicksilver och att riskerna med bly inte är fullt lika påtagliga som för kvicksilver har vi dock valt att i nuläget inte föreslå något generellt förbud för bly, utan i stället inrikta förbuden mot två användningsområden med stor betydelse för den direkta spridningen av metallen till miljön. Detta kompletteras med andra styrmedel för övriga användningsområden (se vidare i avsnitt 7.4.2).
Direkta utsläpp av bly i metallisk form sker genom ammunition och fiskesänken. I propositionen ”Svenska miljömål” gör regeringen bedömningen att blyhagel bör förbjudas. I samband med riksdagens behandling av propositionen gjorde riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att förbudet skall förenas med en möjlighet till vissa dispenser, i avvaktan på utveckling av fullgoda alternativ. Enligt vad utredningen erfar pågår för närvarande arbete inom Regeringskansliet med att utarbeta en förordning om förbud för blyammunition, där behovet av dispensmöjligheter eller senare ikraftträdandedatum för olika områden övervägs. Utredningen lämnar mot den bakgrunden inga författningsförslag.
Förslag till åtgärder i Sverige 215
För att på frivillig väg begränsa utsläppen av bly i form av fiskesänken genomförde Kemikalieinspektionen i samarbete med sportfiskarnas och vattenägarnas organisationer våren och sommaren 1999 en informationskampanj. Det är ännu för tidigt att kunna utläsa resultatet av kampanjen, men kampanjen bör följas upp så snart som möjligt. Samtidigt bör en bortre tidsgräns för användningen av blysänken sättas, och vi anser att användningen av fiskesänken som innehåller bly inte bör tillåtas efter år 2008.
7.2.2 Förslag om miljökvalitetsnormer
Utredningens bedömning och förslag
• Miljökvalitetsnormer bör utgöra ett styrmedel för i första hand de ämnen som inte omfattas av en generell utfasning.
• Miljökvalitetsnormer bör kunna utgöra ett viktigt styrmedel för att begränsa exponeringen av vissa metaller (andra än kvicksilver, kadmium och bly).
• Normerna bör ses som ett komplement till andra styrmedel.
Utredningens bedömning och förslag.
Kemikalieutredningen anser att miljökvalitetsnormer bör utgöra ett styrmedel för i första hand de ämnen som inte omfattas av en generell utfasning. Miljökvalitetsnormer skulle kunna användas för de ämnen som omfattas av riktlinjerna, men vi är tveksamma till om det är meningsfullt med en norm för halter vad gäller ett visst ämne, eftersom målet är att just dessa ämnen skall elimineras inom en generation. Arbetet beträffande de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken är alltså i första hand inriktat på att generellt minska belastningen – oavsett halter.
Enligt regeringens riktlinjer får metaller fortsättningsvis användas om användningen inte leder till skador på människor och miljö. För metaller kan därför miljökvalitetsnormer – vilka anger en halt i miljön som inte skall överskridas eftersom negativa effekter då kan uppstå – fungera som ett styrmedel. Miljökvalitetsnormer har den styrkan att de ligger mycket nära riktlinjens intentioner. Om halterna i miljön överskrider normen är det ett tecken på att metallen i fråga används på ett sådant sätt att den kommer ut i en omfattning som kan medföra skada på
216 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
människor och miljö. Ett åtgärdsprogram skall då upprättas för att minska utsläppen.
Miljökvalitetsnormer bör dock inte vara det enda styrmedlet på metallområdet utan utgöra ett komplement till styrmedel av mer förebyggande karaktär, detta pga. att bromssträckan från det att en norm överskrids till det att problemet är åtgärdat kan bli mycket lång. Tillräckligt underlag för att fastställa miljökvalitetsnormer saknas också för många metaller.
I dagsläget finns bara miljökvalitetsnormer för ett fåtal ämnen, varav ett är bly i luft. Den normen är i första hand framtagen i syfte att skydda människors hälsa. Under hösten 1999 påbörjade Naturvårdsverket ett arbete med att utveckla miljökvalitetsnormer för metaller i sjöar och vattendrag. Det kommer dock att ta några år innan det finns sådana miljökvalitetsnormer. För mark dröjer det ännu längre. Det kommer dessutom till en början bara att finnas normer för ett begränsat antal metaller.
En viktig, ännu olöst, fråga när det gäller miljökvalitetsnormer för metaller är om dessa skall utgå från totalhalter eller från mängden biotillgänglig metall. Det senare är att föredra, men är tekniskt mer komplicerat. En annan fråga är om normerna skall vara lokalt anpassade, eftersom bakgrundshalterna varierar. Även detta leder till ett mer komplicerat system än om normerna sätts nationellt med möjligheter till särlösningar i områden med naturligt höga bakgrundshalter.
Förslag till åtgärder i Sverige 217
7.2.3 Förslag vad gäller miljöfarlig verksamhet
Utredningens bedömning och förslag
• Vid prövning av en ansökan om miljöfarlig verksamhet beslutsunderlaget innehålla uppgifter om utsläpp och användning av de kemiska ämnen som bör fasas ut enligt utredningens förslag till utfasningskriterier. Frågan om vilka regeländringar som detta kan kräva bör utredas av den nyligen tillsatta Miljöbalksuppföljningskommittén (M1999:03).
• De ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikalie politiken bör beaktas när generella föreskrifter (enligt 9 kap. 5 § miljöbalken) tas fram, både avseende utsläpp och användning i kemikalier och andra varor. Miljöbalksuppföljningskommittén bör ges i uppdrag att utreda frågan om hur generella föreskrifter bäst kan utnyttjas som ett instrument för att fasa ut sådana ämnen.
• Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att göra branschvisa genomgångar för att se vilka branscher som idag använder ämnen som omfattas av utredningens utfasningskriterier och för vilka det kan vara lämpligt att reglera genom generella föreskrifter. I detta arbete bör också beaktas möjligheter att få fram frivilliga åtaganden för att fasa ut de aktuella ämnena.
Regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken tar inte bara sikte på att varor som introduceras på marknaden skall vara fria från vissa ämnen. Två riktlinjer handlar även om produktionsprocesser och utsläpp. De är formulerade så här:
”Organiska av människan framställda ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.”
”Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i
miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.”
218 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Bättre information och kunskap behövs
Ett värdefullt underlag för ett ställningstagande om användningen av kemikalier i industrin är Naturvårdsverkets treåriga projekt om industrins kemikalieanvändning. Arbetet har syftat till att se på riskerna för miljön och att prioritera bland olika möjliga åtgärder, och det har utförts i samarbete med 14 olika branscher. Olika riskbegränsningsåtgärder har diskuterats för 20–30 kemiska ämnen i dessa branscher.
Förutom intressanta branschanalyser och förslag drar Naturvårdsverket också några generella slutsatser, bl.a. att en stor svårighet i arbetet har varit att få tillräcklig information för att göra en faroanalys och en senare riskanalys. Företagens kompetens att värdera informationen är även svag i framför allt små och medelstora företag. Detta påverkar i sin tur möjligheterna för ett bra produktval.
En positiv slutsats som presenteras i Naturvårdsverkets slutrapport (Naturvårdsverket, 1999b) är att väsentliga förändringar har skett under 1990-talet i bl.a. textilindustrin, färgbranschen och den grafiska industrin. Ny teknik har ibland minskat behovet av kemikalier, och farliga ämnen har i flera fall ersatts med mindre farliga. Många gånger har kunderna tryckt på och därmed påverkat den positiva utvecklingen.
När det gäller verkstadsindustrin konstaterar Naturvårdsverket att den är mer svårbedömd när det gäller användningen av kemiska ämnen. Det finns nära 20 000 företag, varav flertalet är små. I en datakörning visade det sig att minst 2 000 kemiska ämnen används inom verkstadsindustrin, varav ca 200 var miljöfarliga på något sätt.
I Naturvårdsverkets arbete när det gäller massa- och pappersindustrin visade det sig att ungefär 800 ämnen används. Vid en tidigare studie från år 1992 hade Naturvårdsverket listat ett 20-tal ämnen som branschen särskilt borde uppmärksamma och helst byta ut. Vid en uppföljning år 1996 visade det sig att endast några få ämnen hade minskat, framför allt användningen av klor till blekning, men användningen av andra ämnen hade ökat eller var oförändrade.
Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet
När en miljödomstol eller länsstyrelse prövar en ansökan om miljöfarlig verksamhet skall detta göras det utifrån miljöbalkens mål enligt 1 kap. 1 § miljöbalken. Prövningsmyndigheten skall också tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, såsom försiktighetsprincipen och
Förslag till åtgärder i Sverige 219
produktvalsprincipen. Att miljöbalken är ett instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål och att miljömålen ger ledning beträffande vilka krav som bör ställas på en verksamhetsutövare framgår av uttalanden i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 162 ff. och del 2, sid. 8). Utsläpp och användning av ämnen som skall fasas ut enligt regeringens riktlinjer, vilka fastställts av riksdagen, bör således beaktas vid prövningen av en ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet.
Det är emellertid inte realistiskt att tro att så sker om det inte krävs att sökanden tillför beslutsunderlaget uppgifter som påvisar utsläpp och användning av sådana ämnen i verksamheten. Krav skulle därför kunna ställas på att uppgifterna skall ingå i ansökan eller i miljökonsekvensbeskrivningen. Frågan om vilka regeländringar som behövs för att införa sådana krav behöver dock utredas närmare. Vi förslår att frågan utreds av den kommitté som har i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken, dvs. Miljöbalksuppföljningskommittén (M1999:03, dir. 1999:109). Denna kommitté skall bl.a. ägna särskilt intresse åt tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler hos domstolar och myndigheter, och vi finner därför att den borde vara särskilt lämpad för denna fråga.
Generella föreskrifter
Möjlighet finns att med stöd av miljöbalken meddela generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet. Denna möjlighet har utökats betydligt jämfört med tidigare lagstiftning. Regeringen får meddela föreskrifter eller förbud mot utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas eller mot att lägga upp fasta ämnen. Detta gäller om verksamheten kan leda till att vattenområden, marken eller grundvattnet förorenas eller på annat sätt påverkas.
En tanke bakom möjligheterna att utfärda generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet är kunna ersätta tillståndsprövning i enskilda fall.
Vi bedömer att miljöbalken generellt ger goda möjligheter att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken när det gäller produktionsprocesser. Genom att prövningen av miljöfarlig verksamhet redan idag skall ta hänsyn till försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen finns det författningsmässiga förutsättningar för att ta hänsyn till de ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer och som definie ras i våra förslag. Men för att tydligare definiera vilka ämnen som är av särskild angelägenhet för miljöfarlig verksamhet bör generella före-
220 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
skrifter även kunna innefatta minimikrav på utsläpp och hantering av de ämnen som definieras i våra förslag.
Miljöbalken bygger på att balkens regler i stor utsträckning skall kompletteras med föreskrifter från regering och myndigheter. Vissa av de lagar som fördes samman i miljöbalken var utpräglade ramlagar, dvs. lagen gav stora möjligheter att reglera sakfrågor i förordningar och andra föreskrifter. Denna lagstiftningsteknik var konsekvent genomförd i lagen om kemiska produkter. Däremot gav miljöskyddslagen sämre möjligheter i detta avseende på grund av reglerna om individuell prövning av miljöfarliga verksamheter. Miljöskyddslagen gav inte heller tillräckliga möjligheter att komma till rätta med problem som orsakades av s.k. diffusa källor eller att åstadkomma samordnade miljölösningar.
I och med miljöbalkens utformning som en ramlag kan riksdagen dra upp övergripande riktlinjer medan detaljerna överlämnas till regeringen och myndigheter inom ramen för de bemyndiganden som ges i balken.
Generella föreskrifter som alternativ och/eller komplement till individuell prövning av miljöfarlig verksamhet för exempelvis en viss bransch eller en viss anläggningstyp bör därför kunna utformas och vara ett bra verktyg för genomförandet av regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Miljöbalksuppföljningskommittén (M 1999:03, dir. 1999:109) bör vara bäst lämpad att analysera frågan om hur generella föreskrifter bäst kan utnyttjas som ett sådant verktyg.
Vi bedömer att det bör finnas goda möjligheter att arbeta både med generella föreskrifter och med individuell prövning. Både vid generella föreskrifter och vid individuell prövning bör sikte tas på de väsentliga grundkraven, vilket enligt vår uppfattning bl.a. bör vara de ämnen som bör omfattas av utfasning enligt de nya riktlinjerna inom kemikalie politiken.
Naturvårdsverket bör utifrån sin erfarenhet göra branschvisa genomgångar för att se vilka branscher som idag använder de ämnen som faller för utredningens utfasningskriterier och som är lämpliga för att omfattas av generella föreskrifter. I samband med detta arbete bör också övervägas frivilliga åtaganden från branscher att fasa ut de aktuella ämnena.
Förslag till åtgärder i Sverige 221
7.3 Informativa och marknadsdrivna styrmedel
I detta avsnitt behandlas de mjukare styrmedel och verktyg som utredningen bedömer som viktiga; vi kallar dem informativa och marknadsdrivna styrmedel.
7.3.1 Kemikalieinspektionens OBS-lista
Utredningens bedömning och förslag
• Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan – dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. – utifrån de synpunkter som framkommit i bl.a. denna utvärdering. Syftet bör vara att göra listan mer användarvänlig. Förändringar bör göras i samråd med de olika användargrupperna och utgå från de avsedda mottagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.
• Verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier bör tas fram i större utsträckning än idag. Regeringen bör överväga att ge Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen i uppdrag att föra en dialog med ett antal prioriterade kemikalieanvändande branscher kring hur verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier kan tas fram och spridas.
• Kemikalieinspektionen bör se över sin internetbaserade information om hälso- och miljöfarliga kemikalier, utifrån de synpunkter som framkommit i bl.a. vår utvärdering. Bland annat bör man undersöka möjligheterna att utveckla de databaser och sökmetoder som finns idag. Målet bör vara att skapa en så komplett och funktionsduglig informationskälla som möjligt. Arbetet bör utgå från de avsedda användargruppernas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.
• Den av regeringen tillsatta delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, EKU-delegationen, eller det organ som får till uppgift att administrera delegationens verktyg för ställande av miljökrav i offentlig upphandling, skall utifrån tillgänglig kunskap och gällande regler tydligt informera om vilka krav som kan och bör ställas när det gäller användningen av kemikalier i produkter och produktionsprocesser.
222 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Kemikalieutredningen har utvärderat Kemikalieinspektionens s.k. OBSlista. Vår fullständiga utvärdering återfinns i bilaga 9, i detta avsnitt redovisas en sammanfattning av utvärderingen samt utredningens bedömning och förslag.
OBS-listan som styrmedel
De studier som gjorts inom ramen för vår utvärdering visar att OBSlistan har spelat en central roll i arbetet med att begränsa riskerna med kemikalieanvändningen. Listan är väl spridd och används såväl inom företagen som i myndigheternas kemikalietillsyn, i den offentliga upphandlingen och i olika projekt och kartläggningar på lokal, regional och central nivå.
Många användare ser den som en god hjälp i kemikaliearbetet. Den har, tillsammans med andra åtgärder, satt i gång en process i riktning mot ökad kontroll och sannolikt också minskad användning av farliga kemikalier.
I utvärderingen har dock även problem påträffats i samband med användningen av OBS-listan, och det är av pragmatiska skäl mot dessa som den största uppmärksamheten skall riktas i detta avsnitt, inte mot styrmedlets positiva effekter.
Problemen har till stor del uppkommit som en följd av att OBS-listan ofta används enbart som en ”rak lista”, dvs. förekomsten av de ämnen som finns med på listan kontrolleras medan ämnen som inte tagits upp som exempel på listan men som omfattas av listans kriterier, sällan uppmärksammas på samma sätt. Dessutom gör de olika aktörerna förhållandevis sällan riskbedömningar i samband med användandet av listan.
I grunden ligger en ofta bristfällig kunskap om hälso- och miljöfarliga kemikalier, orsakad av inte tillräckligt avsatta resurser för kemikalie kontroll samt delvis otillräcklig information.
De problem som identifierats skall ses mot bakgrund av den mycket breda användningen av OBS-listan. Mottagargruppen är mycket stor och heterogen till sin karaktär och består av allt från kemiutbildade miljöinspektörer till små företag som tillverkar eller importerar sammansatta varor. Styrmedlets breda användningsområde och stora mottagargrupp innebär sannolikt större genomslag och effekt, men torde också öka risken för oönskade bieffekter. Det är av största vikt att
Förslag till åtgärder i Sverige 223
information av det slag som OBS-listan förmedlar är anpassad till det tänkta användningssättet och den avsedda gruppen mottagare, och det är till detta som utredningens förslag syftar.
OBS-listan är väl etablerad och många användare ser den som en stor hjälp i kemikaliearbetet. Det är därför vår klara uppfattning att OBSlistan skall finnas kvar även i framtiden, om än med vissa förändringar och även kompletteringar med annan information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.
Vår generella slutsats är att informationen som OBS-listan vill förmedla måste göras mer användarvänlig. OBS-listan har genererat en rad positiva effekter, men icke desto mindre kan vissa förändringar och kompletteringar göra att informationen sprids och används i än större utsträckning än idag. För att nå dit bör Kemikalieinspektionen inledningsvis se över listan i enlighet med förslag 1 i rutan ovan. Informationen bör vidare brytas ner branschvis, så att den blir mer anpassad för de respektive verksamheterna. Kemikalieinspektionen bör också se över sin internetbaserade information.
Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan
Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan, framför allt dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. utifrån de synpunkter som framkommit i bl.a. denna utvärdering. Syftet bör vara att göra listan mer användarvänlig, och förändringarna bör göras i samråd med de olika användargrupperna (företag m.fl.) och utgå från mottagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.
Många användare har i utvärderingen framfört att OBS-listan så som den är utformad idag är mycket funktionsduglig och lätt att använda. Andra har dock fört fram åsikten att användningen av listan skulle kunna underlättas om vissa förändringar gjordes.
En synpunkt som förts fram är att det krävs stora kunskaper i kemi för att kunna använda listan på rätt sätt. Flera företag och myndigheter anser därför att listan bör göras enklare om den skall användas på rätt sätt i större utsträckning än idag.
Något som flera personer föreslagit är att det bör förklaras tydligare varför ett ämne är farligt och därför med på listan. Utredningen förmodar att denna synpunkt har sitt upphov i att flera användare har svårt att
224 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
tolka de kriterier för hälso- och miljöfarlighet som beskrivs i inledningen och som sedan hänvisas till genom olika bokstäver. Ett steg på vägen skulle kunna vara att kriterierna kompletteras med förklaringar av termer som ”bioackumulering”, ”låg nedbrytbarhet”, etc. Kanske även farligheten kan uttryckas med ett enklare språk, utan att ge avkall på exakthet och vetenskaplighet i själva kriterierna.
I övrigt är det långt ifrån självklart hur listan kan göras ”mindre kemisk”, som vissa användare önskat. Problematiken bör därför ses över i samråd med olika användargrupper. Detsamma gäller språket, som enligt vissa intervjupersoner bör bli mer lättbegripligt.
Att listan är en exempellista – långt ifrån fullständig – samt att alla ämnen inte omfattas av restriktioner, bör förklaras så tydligt som möjligt. Uppenbarligen har inte denna information nått alla mottagare trots att det poängteras i inledningen till listan. Sannolikt är det många användare som inte läser inledningen.
Flera användare anser att det ännu tydligare bör anges i vilka sammanhang ämnena kan förekomma – vilka branscher, vilka produkttyper etc. Utredningen konstaterar att dessa önskemål också kan uppfyllas med hjälp av mer verksamhetsspecifik information.
En annan synpunkt som framförts är att OBS-listan bör bli mer fullständig, dvs. ta upp fler ämnen, vilket bl.a. skulle minska risken för att ett ämne ersätts med ett annat som är minst lika farligt, men som inte finns med på listan. Samtidigt har synpunkten framförts att det blir mer komplicerat för användarna, särskilt de mindre företagen, ju fler ämnen som tas upp.
Utredningens uppfattning är att man i denna fråga bör avvakta utvecklingen av ett mer generellt system med verksamhetsanpassad information, för att se vilken OBS-listans framtida roll bör vara. Eventuellt kan den då bli en mer generell och omfattande lista som kan användas som utgångspunkt vid framtagandet av mer specifika listor.
Ytterligare en synpunkt är att ämnena på listan borde grupperas på ett mer funktionellt sätt. Ett förslag som framförts är att listan bör följa de uppdelningar av ämnen som finns på varuinformationsbladen.
Ett förslag som vi har övervägt är att lagtexten om produktvalsprincipen skulle föras in i OBS-listans inledning. Vår slutsats är dock att detta inte är lämpligt eftersom listan då alltför strikt skulle kopplas samman med
Förslag till åtgärder i Sverige 225
produktvalsprincipen. Det skulle kunna leda till ytterligare missförstånd av karaktären att det som är med på listan i varje situation skall undvikas, medan de ämnen som inte är med alltid är lämpliga alternativ. Det är bl.a. i syfte att undvika sådana missförstånd som listan inte har statusen som ”allmänt råd” från Kemikalieinspektionen. Enligt de kontakter som vi har haft med Kemikalieinspektionen instämmer de i vår bedömning.
En komplettering som bör övervägas i OBS-listans inledning är en ”steg-för-steg-instruktion” för hur ett företag skall gå till väga vid användandet av listan. I en sådan instruktion bör de steg som skall tas när ett företag använder OBS-listan i sin interna kemikaliekontroll finnas angivna, samt de frågor av betydelse som företaget bör finna svar på:
• Finns ämnet med på OBS-listan?
• Omfattas ämnet annars av listans kriterier?
• Var finns data om ämnet?
• Hur används ämnet?
• Hur kan ämnet testas, om data inte finns?
• Hur görs en riskbedömning?
• Var kan ytterligare hjälp och information fås – databaser, myndigheter, branschorganisation, konsult osv.?
Verksamhetsanpassad information behövs
Behovet av verksamhetsanpassad information om farliga kemikalier har bekräftats från flera håll. Att bryta ner t.ex. den information som OBSlistan förmedlar efter bransch eller verksamhetsområde skulle kunna vara en lösning på flera av de problem som framkommit i utvärderingen. Verksamhetsspecifika listor och information finns redan idag framtagna av vissa branschorganisationer och enskilda företag.
Några av de problem som funnits i samband med OBS-listan har sin upprinnelse i att användandet av listan relativt sällan baseras på riskbedömningar, samt att listans kriterier relativt sällan används för att identifiera de farliga ämnen som inte finns med på listan.
Att användandet inte baseras på riskbedömningar, dvs. att hänsyn inte tas till hur ämnet används, i vilka mängder, exponeringsgrad etc., har orsakat att OBS-listan i vissa fall används som en förbudslista. Ämnena ”bannlyses” oavsett användningsområde osv. Detta kan i vissa fall medföra oönskade effekter.
226 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Flera personer har framfört att om listans kriterier inte används, så ger det ett utrymme för risken att ”felaktiga” byten görs, dvs. att ett ämne från listan byts mot ett lika farligt, eller i värsta fall ett ännu farligare, ämne som inte finns med på listan. En annan negativ effekt som det relativt sporadiska tillämpandet av kriterierna ger upphov till är att färre farliga ämnen uppmärksammas och blir föremål för substitution och andra riskbegränsningsåtgärder, eftersom OBS-listan bara är en exempellista. Om användarna nöjer sig med att undersöka förekomsten av de ämnen som finns med på listan och inte använder kriterierna, kan de missa andra farliga ämnen som används i produktionen.
Information som är anpassad efter bl.a. vilka ämnen som används i en viss verksamhet, samt på vilket sätt de används, kan bidra till att de beskrivna problemen undviks. Fler ämnen kan uppmärksammas. Det bör övervägas om gränsen vid ett ton – den kvantitet som ämnet måste överstiga för att tas med på OBS-listan – skulle kunna slopas. Denna gräns sattes för att OBS-listan inte skulle bli för omfattande, men det problemet är inte lika överhängande om OBS-listan bryts ner till flera listor.
Listan bör också informera om vissa ytterligare ämnen som identifieras med hjälp av kriterierna. På så sätt kan risken för ”felaktiga” byten som beskrivits ovan begränsas.
Den verksamhetsanpassade informationen skulle också kunna bli mer utförlig. Den skulle kunna förmedla uppgifter om var i produktionen och i vilka typer av produkter olika farliga ämnen kan förekomma, samt i vilken användning som riskerna med de olika ämnena är stora respektive små. Utifrån den kunskap som finns kan listan också informera om olika åtgärder för att begränsa riskerna med ämnet – beroende på i vilket sammanhang ämnet används. Denna information kan sannolikt göras funktionsduglig endast om den är anpassad till de respektive verksamheterna. Riskbegränsningsåtgärder kan vara sådant som att använda andra tekniker där ämnet inte behövs i lika stor utsträckning eller inte behövs över huvud taget, förändringar i produktutvecklingen m.m. Information av detta slag kan ge den ”nyans” åt uppgifterna om olika kemikaliers farlighet som många användare anser saknas idag. Med andra ord kan den leda bort från problemet att samtliga farliga ämnen ”bannlyses”, oavsett risk.
Förslag till åtgärder i Sverige 227
Naturvårdsverkets kartläggningar av kemikalieanvändningen i vissa branscher (Naturvårdsverket, 1999b) bör kunna utgöra en grund för framtagandet av verksamhetsspecifik information.
Ansvarsfördelningen mellan staten och industrin
Verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier bör tas fram i större utsträckning än idag. Huvudansvaret för att verksamhetsanpassad information av det slag som beskrivits tas fram, uppdateras etc., skall enligt utredningen ligga på branschen, i enlighet med verksamhetsutövarnas skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön (2 kap. 2 § miljöbalken).
I Kemikalieinspektionens PM ”Marknadsdrivet kemikaliearbete” framförs att branscherna/branschorganen bör arbeta med att ta fram råd och vägledning för hur kemikaliefrågorna skall angripas i olika verksamheter. Utredningen instämmer i detta samt i Naturvårdsverkets slutsats i sin slutrapport till arbetet med en kemikalieplan – att branschorganisationerna har en viktig roll att spela genom att underlätta informationsöverföringen till framför allt små och medelstora företag (Naturvårdsverket, 1999b).
Respektive bransch har betydligt större möjlighet att följa utvecklingen av produkter och olika tekniker än vad t.ex. en myndighet har. Att informationen uppdateras – t.ex. om tillförseln av nya ämnen i produktionen, nyvunnen kunskap om alternativa eller mer miljöanpassade ämnen och tekniker – är av största vikt.
En branschinriktad dialog mellan staten och näringslivet behövs
Regeringen bör överväga att ge Naturvårdsverket och Kemikalie inspektionen i uppdrag att föra en dialog med ett antal prioriterade kemikalieanvändande branscher kring hur verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier kan tas fram och spridas. Vikten av en dialog betonas också i Kemikalieinspektionens rapport ”Giftfri miljö” (Kemikalieinspektionen, 1999).
För att framtagandet av verksamhetsanpassad information om miljöoch hälsofarliga ämnen skall komma i gång är det önskvärt att staten för en dialog med ett antal prioriterade branscher kring hur verksamhetsanpassad information bör tas fram. En viktig början till en sådan
228 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
dialog finns i Naturvårdsverkets arbete med s.k. kemikalieplaner inom olika industrigrenar. En viktig funktion för en sådan dialog är att sprida kunskap från myndigheterna ut till branschen, men också mellan de respektive branscherna.
Projektet bör inledningsvis bedrivas under åtminstone ett par års tid. Beroende på hur det utfaller kan därefter övervägas om antalet branscher som ingår i dialogen skall utökas, eller om projektet kan kompletteras eller ersättas med andra arbetsformer. Målet bör vara att i så många branscher som möjligt få till stånd ett kontinuerligt arbete med att ta fram verksamhetsanpassad information av det slag som beskrivs i vår utvärdering av OBS-listan (bilaga 9).
Internetbaserad information bör utvecklas
Kemikalieutredningen föreslår att Kemikalieinspektionen ser över sin internetbaserade information om hälso- och miljöfarliga kemikalier. Bland annat bör möjligheterna att utveckla de databaser och sökmetoder som finns idag undersökas. Målet bör vara att skapa en så komplett och funktionsduglig informationskälla som möjligt. Arbetet bör utgå från de avsedda användargruppernas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.
Det har i vår utvärdering av OBS-listan (bilaga 9) framkommit att Kemikalieinspektionens hemsida är en väl använd informationskälla beträffande kemikalier. Såväl företag som myndigheter konsulterar den, bl.a. för att ta del av OBS-listan. Det har dock även framförts att detta nätbaserade informationsstöd skulle kunna göras ännu bättre.
Ett önskemål har varit att förbättra möjligheterna att söka på enskilda ämnen för att få fram en mer komplett information. Kemikalieinspektionen bör undersöka om det går att utveckla en bredare sökbas, där uppgifter om de enskilda ämnenas kända hälso- och miljöfarlighet finns med samt huruvida ämnet finns med på OBS-listan, omfattas av restriktioner, omfattas av andra kriterier för persistens, bioackumulerbarhet eller toxicitet etc. Det bör också, i den mån det är möjligt, på ett så pedagogiskt och klargörande sätt som möjligt förklaras varför ämnet är farligt för människors hälsa eller miljö. Dessutom skulle det kunna finnas länkar till verksamhetsanpassade listor och andra användbara informationskällor.
Förslag till åtgärder i Sverige 229
Kemikalieinspektionens databas skulle kunna vara av generell karaktär; utifrån denna kan sedan mer verksamhetsanpassad information tas fram.
I takt med att Internetanvändandet sprider sig är det möjligt att nå fler och fler mottagare den vägen. Även små företag kan på ett resurssparande sätt få tillgång till omfattande och användbar information.
Redan idag bör Kemikalieinspektionen undersöka om mindre förändringar på hemsidan (http://www.kemi.se) kan göras för att det skall bli ännu lättare att snabbt hitta OBS-listan. Från t.ex. handeln har man framfört åsikten att det i nuläget inte är självklart hur man hittar fram till denna lista.
7.3.2 Offentlig upphandling
Utredningens bedömning och förslag
• Den offentliga upphandlingen kan bli en viktig drivkraft för att fasa ut de hälso- och miljöfarliga ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken.
• I den offentliga upphandlingen bör man kunna ställa krav på att ämnen som omfattas av utredningens föreslagna kriterier för utfasning inte ingår i de kemiska produkter eller andra varor som upphandlas.
• Användningen av Kemikalieinspektionens OBS-lista i den offentliga upphandlingen bör klargöras.
Kemikalieutredningen konstaterar att den offentliga upphandlingen kan bli en viktig drivkraft för att fasa ut de hälso- och miljöfarliga ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. I vår utvärdering har dock offentliga upphandlare och andra uppgett att det kan vara svårt att avgöra vilken vikt som miljökrav, bl.a. när det gäller kemikalier, skall tillmätas i upphandlingen. Det har exempelvis framkommit att krav ställs enligt OBS-listan men att det sedan, vid valet av leverantör, är oklart vilken hänsyn man skall ta till om kraven uppfylls eller inte. Till följd av svårigheter av detta slag har upphandlare och andra efterlyst klarare information från centralt håll angående miljökrav i upphandlingen.
Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1999:01) har till uppgift att driva på integrering av miljöhänsyn i den offentliga upp-
230 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
handlingen. Det nya gemensamma verktyg/den manual för ekologiskt hållbar upphandling i stat, kommun och landsting som delegationen håller på att ta fram behandlar också krav på kemiska ämnen.
Kemikalieutredningen anser att det i en upphandling bör kunna ställas krav på att de ämnen som omfattas av utredningens föreslagna kriterier för utfasning inte bör ingå i de kemiska produkter eller andra varor som upphandlas. En upphandlare bör också följa upp ett sådant krav, så att exempelvis kraven inte leder till att utfasningsämnena ersätts med ämnen som fortfarande har okända egenskaper.
Offentliga och privata upphandlare bör alltså kunna ställa krav på att de varor som upphandlas (t.ex. datorer, kemikalier och byggmaterial) inte innehåller sådana långlivade, bioackumulerande, cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen som faller inom våra föreslagna utfasningskriterier. Samma krav bör kunna ställas på kvicksilver, kadmium och bly som också är direkt utpekade av regeringen i de nya riktlinjerna. Vi vill också peka på de EU-gemensamma reglerna på området och att dessa följs.
När det gäller användningen av Kemikalieinspektionens OBS-lista som verktyg i den offentliga upphandlingen konstaterar vi att det bör klargöras på vilket sätt OBS-listan kan och bör användas i upphandlingen.
Förslag till åtgärder i Sverige 231
7.3.3 Positiv miljömärkning
Utredningens bedömning och förslag
• Den positiva miljömärkningen är av stor betydelse för att föra ut information om miljöanpassade produkter till konsumenter och mindre företag.
• För att den positiva miljömärkningen skall kunna fylla sin funktion behöver den utökas till betydligt fler produktgrupper. Så länge den befinner sig i en expansionsfas kan behovet av ett visst statligt stöd behöva övervägas – såväl i form av ekonomiska medel som genom medverkan av expertis från myndigheterna i framtagningen av nya kriterier.
• Varor som innehåller ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna (enligt de kriterier som utredningen föreslår i kapitel 5) bör givetvis inte kunna få en positiv miljömärkning.
Beskrivning av systemen
Frivillig positiv miljömärkning är ett viktigt medel för att förmedla information till konsumenterna om olika produkters miljöegenskaper i syfte att åstadkomma miljöförbättringar. Syftet med sådan märkning är att den skall vägleda konsumenten till att välja de minst miljöbelastande produkterna samt att stimulera producenterna att utveckla produkter som är mindre miljöbelastande än andra jämförbara produkter.
Det finns ofta ett starkt samhällsintresse i miljömärkningen som visar sig i att staten i flera fall har spelat en roll tillsammans med andra intressenter. Miljömärkningssystemen kännetecknas också av en bred partsmedverkan.
Den frivilliga miljömärkningen kan delas in i tre typer/kategorier.
• Typ I är miljömärkning med symboler, vilken är certifierad av tredje part. Denna tredje part granskar att de uppställda kriterierna uppfylls. Själva symbolen borgar för produktens goda miljöegenskaper, och den återfinns på eller i nära anslutning till produkten eller förpackningen. De vanligaste miljömärkningarna av denna typ är Svanen, EU-blomman och Bra Miljöval/Falken. För livsmedel finns exempelvis KRAV-märkningen och för skogsprodukter finns FCSmärkning (Forest Stewardship Council).
232 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Svanen är det officiella nordiska miljömärket för produkter som uppfyller kriterier uppställda av SIS Miljömärkning. EU-blomman är EU:s motsvarighet till den nordiska Svanen. Bra Miljöval/Falken är Naturskyddsföreningens symbol för de varor som uppfyller Naturskyddsföreningens kriterier.
• Typ II är av företagens egendeklarationer. Detta är företagens och marknadsförares egna påståenden om varans miljöegenskaper, och de kan uttryckas i ord eller symboler. Uttalandena granskas eller kontrolleras inte av någon oberoende part.
• Typ III är miljövarudeklarationer för varor, produkter och tjänster. Produktens miljöpåverkande egenskaper ur ett livscykelperspektiv redovisas utförligt. Bakgrunden är att företagen i ökande grad börjar ställa miljökrav på varandra, och för att sådana krav skall vara möjliga att ställa krävs bl.a. kunskap om produkternas miljöeffekter. Informationen granskas av en tredje part. Målgruppen är framför allt professionella inköpare och tanken är att inköparen själv skall jämföra olika varors miljöaspekter och avgöra om varan är acceptabel i miljöhänseende. Miljödeklarationerna ställer höga krav på konsumenterna både vad gäller kunskapsnivå och tid för att värdera informationen.
Nedan följer en kort genomgång av några av de vanligaste miljömärkningssystemen.
Den nordiska miljömärkningen – Svanen
Ministrarna med ansvar för konsumentfrågor inom Nordiska ministerrådet beslutade år 1989 om riktlinjer för en harmoniserad, frivillig och positiv miljömärkning av produkter. Symbolen för det nordiska systemet är en stiliserad svan med ordet miljömärkt.
Svanen har haft god genomslagskraft. Idag finns kriterier för 46 produktgrupper, och mer än 1 500 Svanenmärkta produkter finns på den svenska marknaden, t.ex. toalett- och hushållspapper, allrengöringsmedel, handdiskmedel, sanitetsrengöringsmedel, schampo och tvål.
I ett ramavtal förbinder sig länderna att godkänna varandras administration av miljömärkningen, varandras val av prövningsinstitutioner och varandras kontroll och utfärdande av licenser på grundval av gemensamma kriteriedokument. Till ramavtalet hör ett regelverk med regler och procedurer för utarbetande av miljömärkningskriterier respektive miljömärkning av produkter. Organisationernas kompetens, registrering av miljömärkta produkter m.m. regleras också.
Förslag till åtgärder i Sverige 233
Som gemensamt forum finns inom Ministerrådssekretariatet ett nordiskt samordningsorgan (NSO).
I Sverige styrs miljömärkningsarbetet genom avtal mellan staten och Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS). Från och med år 1998 sköts förvaltningen av SIS Miljömärkning AB. Bolaget ägs av staten och SIS gemensamt, och det får inte vara vinstgivande.
Arbetet med miljömärkningen innebär kriterieutveckling, information och marknadsföring, licensiering samt marknadskontroll. Kriterieutveckling, marknadskontroll och licensiering av produkter sker på nationell bas. Länderna har delat upp ansvaret för miljömärkningen mellan sig. Sverige har t.ex. ansvar för vitvaror.
Det land som föreslår att en produktgrupp bör miljömärkas ansvarar också för själva kriterieutvecklingen. För att underlätta det slutliga fastställandet av kriterierna är expertgrupperna som regel sammansatta av representanter för alla de deltagande nordiska länderna.
Ett företag som vill Svanenmärka sin produkt ansöker hos miljömärkningsorganet i det land som har tagit fram kriterierna för produkten. Den nationella miljömärkningsorganisationen gör en utredning om produkten och informerar de andra nordiska länderna om utfärdade licenser.
I kriteriedokumentet anges bl.a. vilka prover, analyser och kontroller som skall utföras för att styrka att ställda krav är uppfyllda. Det står i princip den sökande fritt att välja provningsinstitution, laboratorium etc. som är opartiskt och kompetent att utföra den aktuella provningen. I den utsträckning det finns ackrediterade laboratorier för de aktuella analyserna skall de utnyttjas. Prov utförda i tillverkarens eget laboratorium kan i vissa fall godkännas liksom även vetenskapliga rapporter efter granskning och värdering.
I arbetet med att utveckla kriterier bedöms produktens miljöpåverkan under hela dess livscykel. Kriterierna skall omfatta såväl miljökrav som krav på funktion och kvalitet. Giltighetstiden på kriterierna är i regel tre år.
Miljömärkningsorganisationen kan även själv utföra kontroll av produktionsanläggningar m.m..
234 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Licensinnehavaren och miljömärkningsorganet skall följa upp att en licensierad produkt lever upp till ställda krav. Om licensinnehavaren missbrukar användningen av en licens kan den dras in.
Staten bidrog ekonomiskt vid uppbyggnaden av det nordiska systemet. Målsättningen har dock varit att miljömärkningen på sikt skall vara självfinansierande genom ersättningar och avgifter från de företag som får sina produkter miljömärkta. Det stöd som under senare år har lämnats till miljömärkningen har motiverats med att det nordiska miljömärkningssystemet kräver ett omfattande nordiskt samarbete. Stödet har varit avsett som bidrag för att täcka kostnaderna för kriterieutveckling och revidering av redan fastställda kriterier.
Konsumentpolitiska kommittén 2000 föreslår i sitt betänkande om nordisk miljömärkning (SOU 1999:145) att det statliga stödet gradvis reduceras och, i och med utgången av 2001, begränsas till stöd för sådant utvecklingsarbete som inte omedelbart är ekonomiskt lönsamt.
På uppdrag av Nordiska ministerrådet skall en utvärdering av Svanenmärkningens miljöeffekter och vad konsumenterna kan och vet om märkningen göras. I utvärderingen skall också studeras hur märkningen har fungerat som miljö- och konsumentpolitiskt verktyg. I slutet av år 2000 skall resultaten presenteras för ministerrådet.
Naturskyddsföreningens Bra miljöval/Falken
Naturskyddsföreningen lanserade år 1992 ett eget miljömärkningssystem i nära samarbete med distributionskedjorna ICA, KF och Dagab. Även ett visst samarbete med den s.k. KRAV-märkningen finns som omfattar ekologiskt framställda jordbruksprodukter.
Kriterieutvecklingen inom Bra miljöval/Falken har hittills koncentrerats på dagligvaror. Kriteriekraven riktar sig bara mot produkternas miljöegenskaper; några funktionella krav ställs inte utan dessa överlämnas åt marknadens utslagningsmekanism. En speciell styrelse ansvarar för verksamheten, vilken består av representanter från Naturskyddsföreningen och handeln i lika delar. Det är styrelsen som beslutar om vilka kriterier som skall tas fram. Utgångspunkten är att bedöma produktens miljöeffekter under hela dess livscykel. När ett förslag tas fram remitteras det före fastställandet till berörda intressenter. Slutligen fastställs kriterierna av Naturskyddsföreningens generalsekreterare.
Förslag till åtgärder i Sverige 235
Idag finns fastställda miljökriterier för 13 olika kategorier av varor och tjänster, t.ex. tvättmedel, rengöringsmedel och schampo. När kriterierna är fastställda kan intresserade företag ansöka om att få använda miljömärket. De sökande måste lämna noggranna och styrkta uppgifter om produkten. Blir produkten godkänd, får företaget betala en licensavgift för rätten att använda miljömärket. Naturskyddsföreningen har sedan rätt att utföra återkommande kontroller hos licensinnehavaren. Om produkten inte längre uppfyller villkoren kan licensen dras in.
EU-blomman
Europeiska gemenskapen beslutade år 1992 att införa ett miljömärkningssystem. Reglerna har införlivats i svensk lagstiftning genom lagen (1994:609) om ett europeiskt miljömärkningssystem. Systemet är ett frivilligt, positivt system vars mål och uppbyggnad påminner om Svanenmärkningen. Symbolen är ett ”E” i en stiliserad blomma, och märkningen kallas vanligen EU-blomman. Syftet är att harmonisera nationellt baserad miljömärkning.
Kommissionen fattar beslut om kriterier efter omröstning i en verkställighetskommitté (Regulatory Committee) som består av företrädare för medlemsländerna. Berörda intressegrupper skall konsulteras innan en sådan omröstning sker. Därför finns också en referensgrupp (Consultation Forum) där representanter för europeisk industri, handel, konsumentorganisationer och miljöorganisationer deltar.
Varje medlemsland skall inrätta ett behörigt organ (competent body) som förvaltar systemet nationellt och som kan delta vid utarbetandet av nya kriterier. Medlemsstaterna skall se till att de behöriga organen sätts samman så att deras självständighet och opartiskhet garanteras.
I Sverige är SIS behörigt organ enligt förordningen (1994:1169) om europeisk miljömärkning. SIS Miljömärkning har hand om arbetet enligt förordningen.
Kriterieutvecklingen inom EU initieras av kommissionen eller något behörigt organ efter förslag från exempelvis industrin. Kommissionens kommitté och referensgrupp prioriterar och fördelar kriterie utvecklingsarbetet till det eller de behöriga organ som frivilligt ställer upp. Kriterieutvecklingen följer en särskild procedur som delas in i faser med mellanliggande beslut av kommissionen och med konsultationer av såväl referensgruppen som andra organ. I slutfasen presenterar det ansvariga
236 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
behöriga organet förslaget för kommissionen som efter beredning i referensgruppen och kommittén kan anta förslaget om kvalificerad majoritet uppnåtts vid omröstningen i sistnämnda organ. Om inte kvalificerad majoritet uppnås överlämnas ärendet till EU:s ministerråd. Liksom i Svanensystemet finns en dynamik inbyggd genom att giltighetstiden för en licens är begränsad till cirka tre år.
EU-blomman finansieras liksom Svanen av en ansökningsavgift och en årsavgift som den sökande betalar. Medlemsländerna fastställer och uppbär själva avgifterna.
Systemet har ännu inte fått genomslag på den europeiska marknaden. Kommissionen har hittills bara fastställt kriterier för 14 produktgrupper, och på den europeiska marknaden finns idag endast ca 200 produkter som är märkta med EU-blomman, främst målarfärger.
Miljöprofilerade varumärken
Miljöprofilerade varumärken har under 1990-talet lanserats av de flesta större företag inom dagligvaruhandeln. Många av dessa produkter har också något av de certifierade miljömärkena.
Känner konsumenterna till miljömärkningen?
Konsumenternas uppfattning om märkning och annan konsumentinformation har under åren varit föremål för en rad olika undersökningar. TEMO AB och Kooperativa Konsumentgillet genomförde på uppdrag av ”Utredningen gällande konsumentinformation om dagligvaror” undersökningar om konsumenternas uppfattning om bl.a. miljömärkning (se SOU 1997:7).
Vissa respondenter visade sig ha bristfälliga kunskaper om den certifie rade miljömärkningen. De hade bl.a. svårt att skilja de certifierade miljömärkena från de miljöprofilerade varumärkena. Igenkänningsgraden vad gäller bl.a. Svanen och Bra miljöval/Falken är däremot hög. Majoriteten av respondenterna brukar också läsa information som finns på produkternas (hushållskemikaliers, livsmedels och hygieniska produkters) förpackningar.
När det gäller hushållskemikalier och hygieniska produkter läser majoriteten av respondenterna sådant som har med varans dosering att göra.
Förslag till åtgärder i Sverige 237
Flera av dem läser även bruksanvisningar, varningstexter samt allergioch miljöinformation.
För att se hur resultaten från uppdragen förhöll sig i relation till resultat från liknande konsumentundersökningar gick ”Utredningen gällande konsumentinformation om dagligvaror” igenom relevanta undersökningar på området. Utredningen konstaterade att Konsumentverket under åren 1993–1995 genomfört tre undersökningar av svenska konsumenters miljömedvetenhet. Undersökningarna baserades på vardera 1 000 intervjuer av personer i åldrarna 16–74 år. Resultaten visade att igenkänningsgraden är relativt hög när det gäller symboler och miljöprofilerade varumärken samt att respondenterna har en relativt god uppfattning om vad märkena står för. Resultaten visar också att det finns tydliga skillnader mellan män och kvinnor vad beträffar kännedomen om dessa varumärken. Av respondenterna var det 36 procent som regelmässigt läste ingrediensförteckningen eller letade efter miljömärkta produkter, och 33 procent uppgav att de ibland köper sådana produkter (KOV, 1995/96:13).
I Konsumentverkets rapport ”Allmänhetens kunskaper, attityder och agerande i miljöfrågor” (KOV 1998:7) framgår att drygt 90 procent av respondenterna köper miljömärkta varor. Dessa personer är också beredda att betala ett högre pris om de vet att produkterna är miljöanpassade.
Utredningens bedömning och förslag
Utredningen anser att positiv miljömärkning är ett av de viktigaste styrmedlen för att konsumenter och mindre företag skall kunna ta sitt ansvar för utvecklingen av det hållbara samhället. Märkning är ett effektivt sätt att överföra kunskap om varornas miljöpåverkan eftersom den finns till hands inför köpet, den är lätt att förstå, den väger samman de olika viktiga egenskaperna hos produkterna och den är tillförlitlig. Det är ett effektivt sätt at överföra kunskap om varornas miljöpåverkan på ett begripligt sätt och vid rätt tidpunkt under köpprocessen. Vi anser därför att det är mycket viktigt att fler varugrupper i framtiden omfattas av positiv miljömärkning. Så länge miljömärkningen befinner sig i en expansionsfas kan det vara viktigt med statligt stöd, eventuellt både i form av ekonomiska medel som i form av medverkan av expertis från myndigheterna i kriterie arbetet.
238 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Beträffande statligt ekonomiskt stöd till det nordiska miljömärkningsorganet tycker vi att det finns skäl att överväga om det statliga stödet till det nordiska miljömärkningssystemet Svanen bör bibehållas. Målet bör vara att verksamheten skall vara självbärande. Det kan dock finnas behov att i en expansionsfas ge ekonomiskt stöd för att inte förhindra möjligheterna att delta i utvecklingsarbete (kriterier för nya produktgrupper) som är viktigt från miljösynpunkt men som på kort sikt inte är ekonomiskt lönsamt. Det stöd som under senare år lämnats till miljömärkningen har motiverats med att systemet kräver ett omfattande nordiskt samarbete. Stödet har varit avsett att täcka kostnaderna för kriterieutveckling och revidering av kriterier.
I ljuset av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken vill vi särskilt framhålla att sådana varor som innehåller ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna enligt de kriterier som utredningen föreslår i kapitel 5, givetvis inte bör kunna få en positiv miljömärkning – oavsett miljömärke eller miljömärkningsorgan.
7.3.4 Miljövarudeklarationer
Utredningens bedömning och förslag
• I en miljövarudeklaration bör information om varans innehåll av kemiska ämnen alltid ingå. Den livscykelanalys som deklarationen baseras på bör vara sådan att den på ett fullgott sätt omfattar den påverkan på hälsa och miljö som förorsakas av kemikalier.
AB Svenska Miljöstyrningsrådet har hand om ett nationellt system för certifierade miljövarudeklarationer. De har tagit fram bestämmelser för certifierade miljövarudeklarationer, baserade på ISO/TR 14025. Miljöstyrningsrådet och SMS (Svensk Material- och Mekanstandard) utarbetar i samverkan med branschföreträdare krav på produktspecifik miljöinformation för miljövarudeklarationer vilka baseras på dessa bestämmelser. Produktspecifika utgångspunkter utarbetas som vägledning för den livscykelanalys (LCA) som ligger till grund för certifie rade miljövarudeklarationer. I nuläget finns produktspecifika utgångspunkter fastställda för ett tiotal produktgrupper. Certifierade miljövarudeklarationer registreras hos Miljöstyrningsrådet; hittills finns åtta certifierade miljövarudeklarationer registrerade.
Förslag till åtgärder i Sverige 239
Systemet är självfinansierande genom avgifter. Systemet skall vara öppet och tillgängligt för alla marknadens aktörer på området.
Målgruppen för miljövarudeklarationer är i första hand tillverkare och professionella inköpare inom industri och förvaltning. Miljövarudekla rationer kan dock komma att nå även enskilda konsumenter vid privata inköp av t.ex. kapitalvaror, men avsikten är inte att ersätta eller konkurrera med miljömärkningssystemen av typ I (t.ex. Svanen eller Bra Miljöval).
Miljövarudeklarationerna innehåller ingen värdering av miljöpåverkan och miljöanpassning utan bygger på en kvantitativ beskrivning av viktiga miljöegenskaper, vilka skall granskas och godkännas av en oberoende och kompetent tredje part.
Tanken är att inköparen själv skall jämföra olika varors miljöaspekter och avgöra om varan är acceptabel i miljöhänseende. Det ställer höga krav på konsumenterna både vad gäller kunskapsnivå och tid för att värdera informationen
Miljövarudeklarationer baseras alltså på livscykelanalyser (LCA), och det finns flera metoder för att ta fram dessa. Metoderna ger sinsemellan ganska olika resultat beroende på hur avgränsningar m.m. väljs – vissa metoder lägger stor vikt vid materialåtgång, andra vid energiåtgång osv. Flera metoder har nyligen uppdaterats, eller kommer inom en snar framtid att uppdateras. Den nya generationen av LCA tar i större utsträckning än tidigare hänsyn till exponeringsförhållanden och faktiska effekter.
Kemikaliefrågornas integrering i analyserna varierar mellan de olika metoderna. Inom SETAC-Europa arbetar man med en modell för miljöpåverkansbedömning som på kemikaliesidan till stora delar bygger på metodik från riskbedömning av existerande ämnen inom EU och därmed ger en förhållandevis långtgående analys av påverkan från kemikalier.
240 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Utredningens bedömning och förslag
Vi anser att krav på information om varans innehåll av kemiska ämnen alltid bör ingå när kraven på produktspecifik miljöinformation tas fram som utgångspunkt för miljövarudeklarationer inom nya varugrupper. Det är mest angeläget att information lämnas om innehåll av ämnen som är klassificerade som hälso- eller miljöfarliga samt om varans huvudbeståndsdelar.
Den livscykelanalys som deklarationen baseras på bör också på ett fullgott sätt omfatta den påverkan på hälsa och miljö som förorsakas av kemikalier.
7.3.5 Miljöledningssystem
Utredningens bedömning och förslag
• Användningen av miljöledningssystem bör främjas.
• Kemikaliefrågorna bör tydliggöras i de miljöledningssystem som används. Användning av kemikalier bör ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (se avsnitt 6.10).
• Drivkrafter som kan leda till ökad användning av miljöledningssystem bör analyseras. En särskilt viktig fråga är hur de små och medelstora företagen kan stimuleras till att införa miljöledningssystem.
• Tillsynsmyndigheternas kompetens om miljöledningssystem bör höjas.
• Certifieringsorganens kompetens om kemikaliefrågor bör höjas.
Miljöledningssystem är verktyg för att få en systematik i miljöarbetet på företag och även inom den offentliga sektorn. Miljöledningssystemen innebär krav på tydliga riktlinjer och mål i centrala styrdokument, klara ansvarsförhållanden, rutiner för uppföljning samt redovisning av resultatet av miljöarbetet. Ett krav är också att verksamheten skall leda till ständiga förbättringar.
Alla företag och andra verksamhetsutövare har ett lagstadgat miljöansvar, och miljöarbetet bygger till stor del på att de verkligen tar detta ansvar. Företagens egna åtaganden och initiativ är viktiga och driver
Förslag till åtgärder i Sverige 241
fram utvecklingen vad gäller möjligheterna att skydda hälsa och miljö. Detta ansvarstagande bör främjas. Frivilliga miljöledningssystem eller miljöstyrningssystem syftar till att förse näringsliv och offentlig verksamhet med verktyg för att bedriva ett förebyggande och kostandseffektivt miljöarbete. Tanken är också att det skall leda till marknads- och konkurrensmässiga fördelar för de företag som introducerar systemen. Införandet av miljöledningssystem är helt frivilligt från företagens sida.
ISO 14001 och EMAS är de två mest kända miljöledningssystemen, vilka förekommer i allt större omfattning i näringslivet. Båda systemen har utvecklats under 1990-talet.
ISO 14001 är ett internationellt standardiseringssystem som främst är avsett som ett internt ledningsinstrument för att kvalitetssäkra det egna miljöarbetet inom företaget. ISO 14001 har en viktig internationell dimension. Det är ett av de få verktyg som finns på marknaden där företag över hela världen arbetar med samma utgångspunkt. EMAS är EU:s miljöledningssystem (behandlas i avsnitt 6.10).
Sverige är ett av de länder i världen som har flest antal certifie rade/registrerade företag, men även i Japan, Tyskland, Storbritannien och USA har miljöledningssystem börjat få allt större betydelse.
Utredningens bedömning och förslag
I avsnitt 6.10 behandlar vi EMAS och lämnar våra överväganden och förslag till hur EMAS kan utvecklas för att i större utsträckning tillgodose kemikaliefrågorna. I avsnitt 8.6 behandlar vi frågan om hur kemikaliefrågorna bör tydliggöras i ISO 14001. I det här avsnittet behandlar vi nationella åtgärder.
Vi konstaterar att fördelarna med miljöledningssystem är att de ger förutsättningar att underlätta ett effektivt miljöarbete hos företag och offentliga myndigheter. Ofta sätter de företag som har miljöledningssystem sina egna interna krav högre än de gällande lagkraven. Dessutom ger miljöledningssystem möjlighet till en kontinuerlig utveckling av miljöarbetet. Drivkrafter som kan främja miljöledningssystem bör enligt vår uppfattning analyseras närmare. I flera länder i Europa finns olika former av drivkrafter för miljöledningssystem, t.ex. i Nederländerna, Tyskland och Danmark.
242 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Många små och medelstora företag kan också sakna ekonomiska eller kunskapsmässiga resurser att införa miljöledning. En särskild fråga som bör analyseras ytterligare är hur sådana företag kan stimuleras att införa miljöledningssystem. NUTEK:s arbete är viktigt i detta sammanhang. Erfarenheten från de flesta företag som engagerat sig i att ta fram ett miljöledningssystem visar att kostnaderna att ta fram systemet uppvägs relativt snabbt av en mer effektiv verksamhet.
Vi konstaterar i avsnitt 6.10 att kemikalieaspekternas betydelse i EMAS-systemet behöver förstärkas och i avsnitt 8.6 behandlar vi samma fråga för ISO 14001. Vi anser dessutom att kemikalieaspekternas betydelse i den praktiska tillämpningen och kontrollen av EMAS och ISO 14001 behöver förstärkas. När det gäller kemikaliefrågorna har vi därför sett ett särskilt behov av att höja kompetensen hos certifieringsorganen i dessa frågor. Dialogen mellan myndigheter och certifieringsorgan skulle också behöva utökas. Även tillsynsmyndigheternas kompetens om miljöledningssystem i allmänhet kan i många fall behöva höjas. Tillsynen bör kunna förändras för de verksamheter som har miljöledningssystem.
7.4 Förslag till fortsatt arbete
I detta avsnitt redovisar vi förslag till fortsatt arbete i Sverige. Det handlar bl.a. om förslag till utredningsuppdrag och uppdrag till myndigheter.
Förslag till åtgärder i Sverige 243
7.4.1 Förslag till fortsatt utredningsarbete
Utredningens bedömning och förslag
• För att regeringens riktlinjer skall kunna genomföras fullt ut behöver användningen och/eller sammansättningen av petroleumbaserade bränslen ändras. En utredning bör tillsättas med uppgift att utreda hur man bättre än idag kan driva fram en användning av fordon som ger betydligt mindre utsläpp av bl.a. cancerframkallande ämnen, via fordonsskatten och andra styrmedel. Utredningen bör också se över hur man kan styra mot en användning av bränslen med lågt eller inget innehåll av cancerframkallande ämnen i sådana användningsområden där en del av bränslena kan förväntas avgå i oförbränd form (t.ex. från äldre fordon och arbetsmaskiner).
• Ett system för hälso- och miljöinformation av varor, som innefattar information om kemikalieinnehåll, behövs för att det skall vara möjligt att veta i vilka varor de ämnen som omfattas av riktlinjerna förekommer. Hur ett sådant system skall utformas bör utredas i särskild ordning.
• År 2012 bör gränsvärden för slam finnas för alla metaller som används i Sverige. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att föreslå gränsvärden för metaller som idag inte finns upptagna i förordning (1998:994) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, samt se över befintliga gränsvärden. Särskilt bör gränsvärdet för kadmium i slam ses över, i syfte att sänka värdet.
Vi föreslår också utredningsuppdrag på andra ställen i betänkandet. De handlar om:
• Produktdirektiv och produktstandarder (behandlas i avsitt 6.8),
• Branschvisa genomgångar (avsnitt 7.2),
• Generella föreskrifter enligt miljöbalken (avsnitt 7.2),
• Verksamhetsanpassad information om farliga kemikalier (avsnitt 7.3),
• Prioriterade ämnen som bör omfattas av globala begränsningar (kapitel 8).
244 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
7.4.1.1 Petroleumbaserade bränslen
Befintliga regler och pågående arbete
I petroleum och i många produkter som framställs ur petroleum finns ämnen som är cancerframkallande. Det är även troligt att flera ämnen som faller för kriterierna för bioackumulering och persistens kommer att finnas i denna kategori. När organiska ämnen i petroleumbaserade produkter förbränns förvandlas dessa optimalt till koldioxid och vatten och utgör därmed inget lokalt hälsoproblem. Emellertid finns det flera användningsområden där långtifrån hela den använda mängden bränsle förbränns. Istället avgår en andel i oförbränd eller endast delvis förbränd form till luften. Detta kan ske som ett resultat av avdunstning mellan användningstillfällena eller ofullständig förbränning i den aktuella motorn. Det finns två sätt att lösa problemen med farliga ämnen i bränslen. Det ena är att optimera förbränningen och förhindra att oförbrända ämnen avgår genom avdunstning. Det andra är att förändra sammansättningen hos bränslet som sådant och reducera innehållet av farliga ämnen.
För både diesel och bensin finns idag kvalitetskrav enligt Europaparla mentets och rådets direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och die selbränslen. Kraven omfattar bl.a. innehållet av aromatiska kolväten. För bensin innebär kraven bland annat att benseninnehållet begränsas till max 1 volymprocent. Från år 2005 skärps EG-kraven på bensin och diesel ytterligare. Dessa krav är inte färdigförhandlade idag. Ett förslag från kommissionen är att vänta under år 2000. Underlaget till de skärpta reglerna tas fram inom det s.k. Auto-oil-arbetet.
I Sverige finns sedan början av 1990-talet ett miljöklassningssystem som innebär att den bensin eller diesel som uppfyller de strängaste kraven tilldelas den lägsta skattesatsen. På så vis stimuleras ytterligare förbättringar av bränslekvaliteten.
Utöver kvalitetskraven på bränslet finns också avgaskrav för bilar, som successivt skärps. Avgaskraven klaras genom förbättringar av motorerna och genom reningsutrustning. Sedan år 1989 har Sverige haft så stränga avgaskrav att katalytisk avgasrening har krävts för att kunna uppfylla dem. Katalytisk avgasrening bryter ned ämnen som bensen, men dagens katalysatorer kräver dock uppvärmning för att fungera. Kallstart är således en betydande källa till utsläpp av bensen och andra flyktiga organiska ämnen i tätortsluft. Utsläppen kan minskas genom motorvärmare eller genom att andra uppvärmningssystem anbringas i
Förslag till åtgärder i Sverige 245
fordonet. Från år 2002 införs inom EU särskilda avgaskrav för kallstart vid låga omgivningstemperatur. Dessa mer långtgående avgaskrav för nya bensindrivna personbilar beräknas halvera utsläppen från bilarna av bl.a. bensen.
En kvarvarande betydelsefull källa till utsläpp är avdunstning från förgasare och bensintank. Utsläppen är särskilt stora från bilar av äldre årsmodeller (före årsmodell 1989) som inte är försedda med s.k. kolkanister. I dessa fall har en begränsning av mängden cancerframkallande ämnen i bensin stor betydelse.
Ett annat område där bränslekvaliteten spelar stor roll är för motorer där avgaskrav ännu inte har införts, t.ex. gräsklippare och fritidsbåtar. I sådana användningsområden passerar en del av bränslet utan att förbrännas. Exempelvis passerar 20-30 procent av bränslet oförbränt genom en utombords tvåtakts båtmotor (Ahlbom & Duus, 1999). Ett EU-arbete pågår med att ta fram avgaskrav för motorer där sådana krav saknas idag. Så kallad alkylatbensin som inte innehåller några aromatiska kolväten alls, har ursprungligen utvecklats för användning som bränsle för motorsågar, men den kan även användas för andra arbetsredskap och i båtmotorer. Alkylatbränsle beskattas som vanligt bränsle i miljöklass 1. Särskilda skattesubventioner för den här typen av bränsle har tidigare föreslagits av Miljöklassutredningen (SOU 1996:184).
För att minska emissionerna har Emissionsforskningsutredningen i april 2000 föreslagit ett tioårigt program för emissionsforskning (SOU 2000:35). Programmet skall drivas i samverkan mellan staten och industrin. Syftet är både att begränsa emissioner och att skapa framförhållning för svensk industri när det gäller utveckling av fordon och bränslen.
Miljömålskommittén redovisar inom ramen för målet om frisk luft (se avsnitt 2.3.2) ett antal åtgärder som har betydelse för att minska utsläppen av cancerframkallande ämnen från bränslen, varav de viktigaste presenteras nedan. (För närmare beskrivning av förslagen hänvisar vi till Miljömålskommitténs betänkande, SOU 2000:52):
• Förtida introduktion av 2005/2006 års avgaskrav för lätta bilar genomförs, vilket minskar utsläppen av kolväten ytterligare.
• Reduktion av flyktiga organiska ämnen inom industrin, bl.a. inom oljedepåer och raffinaderier genomförs genom miljöbalken.
246 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
• Nya avgaskrav för fritidsbåtsmotorer från år 2003.
• Nya avgaskrav för snöskotrar. Kraven baseras på Miljöklassutredningens (SOU1996:184) förslag och föreslås gälla från år 2003.
• Förtida introduktion av arbetsmaskiner med bättre avgasrening. Detta alternativ innebär att avgaskraven i steg 3 införs genom ekonomiska styrmedel eller dylikt från år 2006.
• Vägverket bör genom sin sektorsroll informera näringsliv och hushåll om hur de genom olika anpassningar både kan minska sin miljöpåverkan och sina kostnader. Det handlar om att utbilda och informera företag om hur de kan effektivisera sina transporter genom ökad lastfaktor, samlastning, bränslesnål körstil, val av miljövänliga fordon etc. För hushållens del handlar det om att utbilda och informera om vad lägre hastighet, bränslesnål körstil, samåkning, cykling etc. ger för miljömässiga och ekonomiska vinster.
Utredningens överväganden och förslag
För att åtgärda de problem som användningen av petroleumbaserade bränslen leder till behövs styrmedel som går utöver de som normalt används inom kemikaliepolitiken. Frågan berör i hög grad svensk energioch transportpolitik. Kemikalieutredningen har mot den bakgrunden inte sett det som möjligt att täcka in de petroleumbaserade bränslena i sina förslag till utfasning.
Utredningen anser däremot att frågan har stor betydelse för möjligheten att genomföra regeringens riktlinjer och att uppnå målet om en giftfri miljö. Vi bedömer att de förslag som Miljömålskommittén presenterar inom ramen för målet om frisk luft väsentligen kommer att minska den framtida exponeringen för petroleumbaserade bränslen i oförbränd form, bl.a. genom att avgaskrav ställs inom nya områden. Dessa förslag bör kompletteras med en särskild utredning med uppgift att utreda hur man bättre än idag kan driva fram en användning av fordon som ger betydligt mindre utsläpp av bl.a. cancerframkallande ämnen, via fordonsskatten och andra styrmedel. Utredningen bör också se över hur man kan styra mot en användning av bränslen med lågt eller inget innehåll av cancerframkallande ämnen i sådana användningsområden där en del av bränslena kan förväntas avgå i oförbränd form (t.ex. från äldre fordon och arbetsmaskiner). Förslaget till särskild utredning har stämts av med Miljömålskommittén.
Förslag till åtgärder i Sverige 247
7.4.1.2 Information om varors kemikalieinnehåll
Kunskapen om enskilda ämnens egenskaper och användning i kemiska produkter har ökat de senaste decennierna, även om det fortfarande finns en stor kunskapsbrist. För att avhjälpa denna kunskapsbrist föreslår vi i kapitel 4 att alla ämnen skall ha grundläggande dokumentation om hälso- och miljöeffekter m.m. för att få släppas ut på marknaden. Vi föreslår ett gemensamt system inom EU för detta. Idag finns dessutom stora brister i kunskapen om ämnenas förekomst i varor som inte är kemiska produkter. Diffus spridning av kemiska ämnen som kan ge upphov till skadlig exponering av människa och miljön bedöms idag till stor del ske via flödet av varor i samhället. Exponering genom att ämnena avges från varan, kan ske i alla steg från produktion till avfallsledet. Hur ett enskilt ämne sprids via varuflödet är ofta inte känt och inte heller var i varans livscykel som det kan ge upphov till exponering.
Komplexa produktionskedjor som bl.a. innebär att varan eller olika delar av varan kommer från olika länder gör att det är svårt att få kunskap om vilka ämnen varorna innehåller. I och med att hälso- och miljöinformation saknas för varorna har slutkonsumenten svårt att utöva påtryckning och göra en hälso- och miljöbedömning vid köpet av en vara.
Kemikalieinspektionen föreslog i sin rapport ”Giftfri miljö” (Kemikalieinspektionen, 1999) ett delmål för att nå målet om en giftfri miljö som innebär att varor år 2010 är försedda med hälso- och miljöinformation och att kunskap finns om var ämnen med farliga egenskaper förekommer i varor och hur de flödar vidare ut i miljön. Vi instämmer i Kemikalieinspektionens bedömning att sådan kunskap behövs. Vi konstaterar också att det för kemiska produkter redan finns ett lagstadgat system för produktinformation som omfattar produktmärkning och varuinformationsblad. Detta system ger förutsättningar för en säker hantering och möjligheter att välja en miljömässigt bättre kemisk produkt. Ett liknande system saknas för varor. Miljöbalkens krav på att alla hanteringsled skall ta ansvar för att informationen om en varas hälso- och miljöfarlighet sprids vidare har alltså ännu inte fått genomslag i hela hanteringskedjan.
Vi bedömer att frivilliga system, t.ex. positiv miljömärkning och miljövarudeklarationer, är viktiga men inte tillräckliga. Vi anser därför att det behövs ett särskilt system för innehållsdeklaration av varor för att det skall vara möjligt att veta i vilka varor de ämnen som omfattas av riktlinjerna förekommer. Vi bedömer att utgångspunkten är att det måste vara ett EU-gemensamt system, med tanke på den omfattande
248 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
internationella handeln med varor. Frågan om hur ett system mer i detalj bör utformas är stor och komplex. Vi föreslår därför, i likhet med Miljömålskommittén, att regeringen genom en särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EU-arbetet i denna fråga.
7.4.1.3 Metallinnehåll i slam
Inom EU finns idag regler om metallinnehåll i slam i rådets direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv som innebär att Sverige kan ha hårdare krav än de som anges i direktivet.
I Sverige finns regler för metallinnehåll i slam som skall spridas på jordbruksmark, enligt förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Reglerna omfattar endast bly, kadmium, kvicksilver, krom, nickel, koppar och zink. Men med dagens användning av metaller sprids många fler metaller med avloppsvatten till reningsanläggningar. Dessa metaller kan hamna i slam eller gå med det utgående vattnet. Vi vet idag inte om dessa metaller innebär problem i åkerjordar eller sjöar.
Som framgår av bilaga 6 kan man baserat på preliminära mätningar av metallhalter i slam beräkna att halterna av vissa metaller i marken snabbt kan fördubblas om maximal slamgiva läggs på en åker. Även om uppgifterna ännu så länge är preliminära och dessutom speglar ”worst case”, dvs. värsta tänkbara situation, bör de tas på allvar.
Eftersom modern analysteknik (ICP-MS) gör det möjligt att analysera många fler metaller vid samma tillfälle jämfört med tidigare, bör fler metaller inkluderas vid undersökning av metallhalter i slam. En utökad analys av metaller i slam ger också värdefull information om diffusa emissioner av metaller i allmänhet.
Utredningen föreslår att Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram nya gränsvärden. Eftersom det rör sig om många metaller kan uppdraget behöva delas upp i tiden. Vägledande faktorer för vilka metaller som skall prioriteras kan vara uppgifter om hur snabbt metallhalterna i jordarna kan förväntas öka vid maximal slamgiva samt uppgifter om metallernas toxicitet – såväl uppgifter som är kända idag som sådana som kommer att komma fram som ett resultat av det arbete som beskrivs i kapitel 4. Det är önskvärt att kommande gränsvärden uttrycks som metallhalt per enhet fosfor, eftersom torrsubstanshalten, som används idag, inte säger något om slammets innehåll av näringsämnen.
Förslag till åtgärder i Sverige 249
I uppdraget bör också ingå att se över nu gällande gränsvärden. I det sammanhanget vill vi särskilt lyfta fram kadmium. Användningen av slam på åkermark ger en oproportionellt stor tillförsel av kadmium i relation till användningen av handelsgödsel (upp till 66 mg/kg fosfor jämföra med 5 mg/kg fosfor för handelsgödsel). Regler finns visserligen om hur stor mängd slam som man får tillföra marken med hänsyn tagen till den resulterande metallhalten. Dessa regler finns i Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (SNFS 1994:2). Vi anser trots det inte att det är rimligt att man får med så mycket mer kadmium per kilo fosfor om man använder slam än om man använder handelsgödsel. Gödsling vid ett tillfälle med slam innehållande 45 mg Cd/kg fosfor, vilket är medelvärdet i det slam som för närvarande sprids, motsvarar 10-25 års gödsling med handelsgödsel från den största leverantören i Sverige. Det är därför särskilt angeläget att se över gränsvärdet för kadmium i slam.
Skärpta krav på slam måste kunna förenas med ett utnyttjande av den fosfor som finns i slammet. Det primära sättet att minska metallhalten i slam är att genom olika åtgärder minska tillförseln till reningsverken. De förslag som utredningen presenterar i kapitel 6 och 7 bör kunna bidra till detta. Fosfor kan också utvinnas ur slam med olika metoder. Det finns idag ingen marknadsmässigt lönsam teknik i kommersiell användning, men flera tekniker finns under utveckling. För vidare belysning av denna fråga hänvisar vi till Miljömålskommittén (SOU 2000:52) som i målet om god bebyggd miljö har ett etappmål om utnyttjande av fosfor från bl.a. slam.
250 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
7.4.2 Åtgärder för att begränsa förekomsten av metaller i vissa användningsområden
Utredningens bedömning och förslag
• Blyackumulatorer bör avvecklas på sikt. I avvaktan på att alternativ som är bättre från hälso- och miljösynpunkt utvecklas kan blybatterier användas i slutna kretslopp. För att kunna sluta kretsloppet måste branschen utveckla kvaliteten på det återvunna blyet så att nya batterier kan produceras uteslutande från återvunna batterier.
• De användningsområden för bly som inte täcks av förslagen i avsnitt 6.9 och 7.2.1 avvecklas även fortsättningsvis på frivillig väg. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket bör följa den frivilliga avvecklingen av bly och vid behov föreslå kompletterande åtgärder.
• För metallerna koppar, zink, krom och nickel föreslås i första hand agerande inom EU (se avsnitt 6.6). Parallellt med det bör åtgärder vidtas för att stimulera ett utbyte till hälso- och miljömässigt bättre alternativ inom de användningsområden som leder till stor diffus spridning av metallerna. Viktiga områden att arbeta med i det sammanhanget är: – koppar, bly och zink i bromsbelägg, – koppar i vattenledningar, – koppar i båtbottenfärger, – krom och arsenik i träskyddsmedel, – zink som aktivator i gummidäck, – zink i rostskyddsmedel, främst i trafikmiljön, – nickel, nickelföreningar och kromater i produkter som kommer i kontakt med hud.
• Nya uppgifter om metallers spridning och effekter måste kontinuerligt följas av Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket, så att åtgärder för att begränsa exponeringen eller användningen kan sättas in om så behövs.
7.4.2.1 Blybatterier
Batterier är det i särklass största användningsområdet för bly. Blyackumulatorer bör avvecklas på sikt. Nya batterisystem är under utveckling, men tveksamhet råder dock om möjligheten att få igång en produktion av dessa i en tillräcklig omfattning för att de skall kunna
Förslag till åtgärder i Sverige 251
ersätta blybatterier inom en tioårsperiod. Alla startbatterier till fordon produceras idag utomlands. Nya batterier måste baseras på metaller med låg farlighet. Nya system för återvinning kan behöva byggas upp för dessa batterier. (För forskning och utveckling – se kapitel 9 och bilaga 6.)
Beträffande blybatterier sker idag ett återtagande av uttjänta batterier till nära 100 procent. Det batteribly som återtas används dock bara till ca 60 procent till nya batterier, medan nybrutet bly utgör resterande 40 procent. Det föreligger således inte något slutet kretslopp för blybatterier. Ett skäl till detta är att det återvunna blyet är förorenat med andra metaller på ett sådant sätt att det inte lämpar sig för vissa funktioner i ett nytt batteri.
Utredningen gör bedömningen att i avvaktan på att alternativ som är bättre från hälso- och miljösynpunkt utvecklas kan blybatterier användas, under förutsättning att slutna kretslopp skapas. För att kunna använda återvunnet bly fullt ut krävs att återvinningsindustrin renar blyet bättre, vilket kan kombineras med att batteritillverkarna utvecklar batterierna så att de blir mindre känsliga för föroreningar.
I takt med att annan blyanvändningen avvecklas i Sverige, och en liknande utveckling är på gång i många andra länder i västvärlden, minskar de alternativa marknaderna för återvunnet bly och det blir allt viktigare att det inte föreligger tekniska hinder för att producera nya batterier från återvunnet bly.
Arbetet med att sluta kretsloppet för blybatterier måste följas upp av Naturvårdsverket.
7.4.2.2 Bly i övrigt
Bland övriga användningsområden för bly, vilka inte omfattas av våra förslag till reglering enligt avsnitt 6.9 och 7.2.1, finns några där den frivilliga avvecklingen kommit långt och där det finns goda förutsättningar att nå riktlinjernas intentioner. Dessa områden är bl. a. stabilisatorer och pigment i plast, färg och rostskydd samt kabelmantling. Utöver dessa användningsområden finns bly inom en mängd mindre områden.
Utredningen anser att kvarvarande användning bör avvecklas på frivillig väg. En fortsatt frivillig avveckling bör, som idag, följas av Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.
252 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Bly används ibland på ett sådant sätt att det leder till stor direktexponering för människor. Exempel på det är doftljus och halsband (se bilaga 6). Den typen av användning åtgärdas bäst genom uppmaningar till leverantörerna att ta bort produkterna från marknaden. Därutöver finns det möjlighet att ingripa med stöd av den svenska produktsäkerhets- och kemikalielagstiftningen.
7.4.2.3 Åtgärder för att minska emissionerna av koppar, zink, krom, nickel och arsenik
Sverige bör bidra aktivt till riskbedömningen och riskhanteringen av koppar, zink, krom och nickel inom EU:s program för existerande ämnen (se avsnitt 6.6). EU:s riskbedömningar är dock ofta mycket utdragna i tiden. Som ett komplement till huvudstrategin att agera inom EU bör Sverige därför parallellt arbeta med att nedbringa exponeringen från de användningsområden som ger störst diffus spridning av de fyra metallerna. Detta bör göras i förebyggande syfte trots att fullständiga riskbedömningar inte finns.
Mot den bakgrunden lämnar vi nedan kompletterande förslag för ett antal användningsområden. Dessa förslag är inriktade mot de största källorna till diffusa emissioner. Spridning av metaller till mark har särskilt beaktats, eftersom de flesta metaller binds mycket effektivt i markens översta skikt. En konstant tillförsel leder till att halterna ökar i markens översta skikt på ett sådant sätt att de kan komma upp i skadliga nivåer. Indikationer på effekter finns redan. I bilaga 6 finns en utförligare beskrivning av användning, emissioner och effekter.
Inom vissa användningsområden går det redan idag att se möjliga alternativ. På andra områden finns inga alternativ idag, men forskning och utveckling kan leda till att nya lösningar kan komma att finnas framme inom 10–15 år. Industrin bör genom frivilliga åtgärder verka för att de diffusa metallemissionerna från varor begränsas. Detta kan med fördel kompletteras med mjuka styrmedel, som positiv miljömärkning. I några fall anger vi också hårdare styrmedel.
Effekterna av åtgärderna bör följas upp genom övervakning av exponeringen, i enlighet med vad som föreslås i kapitel 9.
Bromsbelägg
Bromsbelägg är en stor källa till spridning av koppar, bly och zink. Den kunskap som vi har idag indikerar att kopparhalterna i mark, åtminstone nära vägar, kan ge effekter. Zinkhalterna i mark runt tätorter ökar. Vi
Förslag till åtgärder i Sverige 253
vet inte vilka hälsoeffekter spridningen av metaller från bromsbelägg har. Vad vi vet är att bromsbelägg ger upphov till ett metallinnehållande finpartikulärt damm som sprids längs gator där många människor vistas. Om man utgår från tidigare kunskap och försiktighetsprincipen finns det skäl att undvika metaller som bly och koppar i den typen av användning.
På marknaden finns idag bromsbelägg med mycket låga halter av koppar, bly och zink. Det bör därför vara möjligt att inom en tioårsperiod sluta använda bromsbelägg med koppar, bly och zink och övergå till alternativa bromsbelägg.
Det kan också noteras att alternativa fordon, som el- och hybridfordon, har ett betydligt lägre slitage av bromsbelägg än traditionella fordon, eftersom bromsverkan kan uppnås elektriskt med återmatning till batteriet.
Dels finns bromsbelägg på nya bilar, dels säljs de i form av reservdelar eftersom beläggen måste bytas ungefär vart fjärde år. Regler om bromsbelägg finns redan i Kemikalie inspektionens föreskrifter (KIFS 1998:8), enligt vilka dessa inte får innehålla asbest.
I första hand bör en övergång till bromsbelägg som inte innehåller koppar, zink och bly ske på frivillig väg. Dock har frivilliga nationella åtgärder betydelse för ersättningsmarknaden, men bara i mycket begränsad omfattning för bromsbeläggen i de nya bilarna. För att påverka sammansättningen av bromsbeläggen i dessa behövs agerande inom EU eller internationellt. Ett sätt att driva frågan inom EU kan vara att verka för en ändring i reglerna om typgodkännande av fordon (se avsnitt 6.9).
Tappvattenledningar
Tappvattenledningar av koppar är en viktig källa till koppar i avloppsslam. Ledningar inbyggda i bostäder har en lång livslängd, vilket medför att materialvalet vid byggnation av nya bostäder har betydelse under lång tid. Både lokala myndigheter och byggföretag har uppmärksammat problemet, och försök med ledningar av andra material har börjat göras. Sådana initiativ bör uppmuntras. Alternativen kan behöva undersökas både avseende funktionsduglighet och miljöeffekter.
254 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Båtbottenfärger
Båtbottenfärger är en viktig källa till koppar i marinor och grunda havsvikar med mycket småbåtstrafik. Halterna av koppar i marinor både på öst- och västkusten är så höga att effekter på bl.a. blåstång kan befaras. Kemikalieinspektionen har beslutat att kopparfärger inte får användas på östkusten. På västkusten är medlen godkända till utgången av år 2001.
Anledningen till att medlen fortfarande får användas på västkusten är att behovet är större där, eftersom påväxten på båtarna av vattenorganismer som havstulpaner blir större när vattnet är saltare. Flera alternativ till kopparinnehållande båtbottenfärger finns – både andra färger och mekaniska rengöringsmetoder. Utredningen anser att det är viktigt att alternativen vidareutvecklas och testas, för att möjliggöra en avveckling av kopparfärgerna även på västkusten. Den fortsatta avvecklingen bör kunna äga rum inom ramen för Kemikalieinspektionens omprövning av godkännandena av dessa medel.
Träskyddsmedel
Träskyddsmedel kan innehålla krom, koppar och arsenik (CCA-medel), enbart koppar eller enbart zink. Från miljösynpunkt är det mest angeläget att avveckla användningen av krom och arsenik. Träskyddsmedel som innehåller enbart koppar kan vara ett tillfälligt alternativ, men långsiktigt är en övergång till organiska träskyddsmedel, andra än kreosot, önskvärd. Sådana medel börjar nu komma ut på marknaden, även om de i dagsläget är något dyrare de traditionella.
Den fortsatta avvecklingen av krom och arsenik, och på sikt koppar, bör kunna äga rum inom ramen för Kemikalieinspektionens omprövning av godkännanden av dessa medel. För att nå målet att på sikt kunna avveckla koppar i träskyddsmedel behöver mer resurser satsas på utveckling av alternativ.
Förslag till åtgärder i Sverige 255
Däck och rostskyddsmedel
Halterna av zink i mark ökar kontinuerligt. Därför är det särskilt angeläget att minska exponeringen i markmiljö. Två viktiga källor till spridning av zink till markmiljön är avnötningen av gummipartiklar från däck och spridning av zink från rostskyddade konstruktioner i samhället.
Spridningen av zink från gummidäck måste begränsas. Enligt uppgifter från däckbranschen finns idag inte några alternativ till zink. Det är därför viktigt att forskning och utveckling inom området initieras. Enligt vad utredningen erfar planerar den europeiska däcksindustrin att kartlägga effekterna av att zink från däck sprids till miljön. Däcksindustrin bör på motsvarande sätt initiera forsknings- och utvecklingsinsatser för att finna alternativ till zink.
Zink används som rostskyddsmedel på många ytor av järn och stål som används i trafikmiljön, bl.a. lyktstolpar och räcken. Ytor på nya föremål förzinkas ofta industriellt. Idag finns inga fullgoda alternativ till förzinkning. Därför behövs insatser på forskningsstadiet. Befintliga konstruktioner kan målas med zinkhaltiga rostskyddsmedel, men även metallfria, oljebaserade rostskyddsmedel finns. De senare har dock sämre effekt än zinkmedlen, vilket innebär att det inte finns något fullgott alternativ till zinkfärgerna i alla miljöer. Däremot kan alternativa rostskyddsmedel används i miljöer där korrosionen normalt är låg och på objekt med kort kvarvarande livslängd.
Stora användare av rostskyddade konstruktioner och rostskyddsmedel, t.ex. Vägverket, bör löpande följa utvecklingen av alternativ och testa dessa i takt med att de kommer fram.
Nickel, nickelföreningar och kromater i kontakt med hud
I Sverige är drygt 10 procent av kvinnorna och 2-5 procent av männen nickelallergiska. Allergier förorsakade av kromater förekommer hos knappt en procent av befolkningen. För att minska mängden allergier är det viktigt att de regler om nickel i smycken m.m., som finns i EU:s begränsningsdirektiv (76/769/EEG) och som trädde ikraft den 1 januari 2000, verkligen tillämpas.
Vissa nickelinnehållande produkter som kan ge allergier omfattas inte av reglerna i begränsningsdirektivet. Dit hör handverktyg, dörrhandtag och nycklar. För dessa produktgrupper är det viktigt att arbeta för att
256 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
nedbringa nickelexponeringen. På verktygssidan finns vissa frivilliga åtaganden från branschen om att minska nickelexponeringen.
Kemikalieinspektionen bör verka för att ytterligare frivilliga åtaganden kommer till stånd inom de användningsområden som leder till hudkontakt. I takt med att bättre kunskap om varors innehåll av farliga ämnen kommer fram bör det vara möjligt att tydligare identifiera de användningsområden som leder till exponering för kromater och på motsvarande sätt arbeta med frivilliga åtaganden om att minska exponeringen.
7.4.2.4 Användningsbegränsning och exponeringsbegränsning av metaller i övrigt
Utredningens förslag i kapitel 4 innebär att kunskaperna om ämnens egenskaper kommer att öka. För persistenta och bioackumulerande ämnen samt cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kan de nya uppgifter som kommer fram jämföras med de kriterier som vi föreslår, vilket kan utgöra grund för att avgöra om ämnena skall omfattas av åtgärder eller inte.
Kriterierna för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kan tillämpas även på metaller men i övrigt handlar riktlinjen för metaller om att de inte skall användas på ett sådant sätt att det leder till skada på människor eller miljö. För att bedöma det måste den kunskap som kommer fram följas av myndigheterna så att åtgärder kan sättas in för att förhindra att metaller sprids på ett sådant sätt att det kan ge effekter på människa eller miljö, i ett kort eller långt tidsperspektiv. Vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta måste bedömas i varje enskilt fall.
Förslag till åtgärder i Sverige 257
7.4.3 Återvinning av metaller
Utredningens bedömning och förslag
• För att bidra till att begränsa miljö- och hälsoriskerna med metallanvändning bör en hög återvinning vara ett mål för alla metaller (utom för de som helt skall fasas ut ur kretsloppet).
• Bättre statistik behövs för att kunna följa återvinningen av metaller och sätta tydliga mål för enskilda metaller.
• Producentansvaret kan vara ett viktigt styrmedel för att främja metallåtervinning.
• Tekniker för återvinning av volymmässigt stora metaller behöver förbättras ytterligare och nya system bör skapas för återvinning av övriga metaller. I synnerhet det senare bör ske i internationell samverkan.
Utredningen gör bedömningen att vissa metaller har sådana egenskaper att de över huvud taget inte bör ingå i ett kretslopp. Det gäller för kvicksilver och kadmium, med undantag för återvinning till de mycket begränsade användningsområden där metallerna fortfarande får finnas, t.ex. kvicksilver i ljuskällor. Återvinning av bly i t.ex. batterier kan få förekomma som en övergångslösning under det att alternativ utvecklas (se avsnitt 7.4.2). När ytterligare kunskap kommer fram kan det leda till bedömningen att fler ämnen bör föras till gruppen av ämnen som inte bör ingå i kretslopp.
Utredningen anser att återvinningen av metaller bör hållas på en hög nivå av flera skäl:
1. Återvinning minskar den långsiktiga potentialen för spridning av metaller till miljön
Människan omfördelar genom gruvbrytning många metaller från berggrunden till samhället i en takt som vida överstiger den naturliga omsättningen av metaller i miljön (se bilaga 6). Kemikommittén (SOU 1997:84) formulerade som kriterium för kemikalier i en hållbar utveckling bl.a. att samhällets uttag och användning av ämnen från jordskorpan inte skall medföra att koncentrationerna i naturen blir väsentligt högre än de naturliga. Det innebär att summan av de antropogena utsläppen och den naturliga vittringen inte skall vara väsentligt större än den långsiktiga geologiska omsättningen av metallen i fråga.
258 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Att metaller ansamlas i samhället leder inte med nödvändighet till att människor eller miljö exponeras för dem, men ju större mängd metall som byggs upp i samhället och ju större mängd som följer med avfallsflödena, desto svårare blir det att säkerställa att exponering inte kommer att ske, nu eller i framtiden.
Teoretiskt sett har varje mängd metall som bryts en potential att i slutänden hamna i miljön på ett sådant sätt att människor eller andra levande organismer kan exponeras för den. Genom att återvinna metaller kan ökningstakten för ackumuleringen av metaller i samhället och på deponier minskas. På så vis minskar också potentialen för framtida spridning av metaller till miljön.
2. Vid återvinning av metaller bildas inget gruvavfall
En metall förekommer ofta tillsammans med andra metaller i berggrunden. När metallen bryts får man således sidoflöden av andra metaller, och beroende på omständigheterna kan dessa metaller hamna i gruvavfallet. Detta innebär ett miljöproblem om metallerna i fråga är toxiska. Genom att återvinna en metall kan mängderna gruvavfall, och mängderna däri ingående toxiska metaller, nedbringas. På så vis kan återvinning av en metall leda till att spridningen av andra metaller till miljön minskas – vilket har en direkt koppling till regeringens riktlinje. Vid sidan av detta finns det andra fördelar med att minska mängderna gruvavfall, bl.a. ur landskapsvårdande synvinkel.
3. Återvinning av metaller leder till andra positiva miljöeffekter såsom resurshushållning och minskad energianvändning.
Det finns även andra vinster med metallåtervinning. Vi vill i sammanhanget bara nämna några faktorer utan att närmare gå in på dem, efter som de inte är av primär betydelse för att uppnå de riktlinjer som ligger inom Kemikalieutredningens uppdrag. Till dessa faktorer hör resurshushållning, vilket för närvarande utreds av Resurseffektivitetsutredningen (FI 1999:02) om översyn av sambandet mellan tillväxt och miljö samt åtgärder för en effektivare användning av naturresurser i syfte att nå en hållbar utveckling.
Förslag till åtgärder i Sverige 259
Återvinning är dessutom energibesparande i relation till nybrytning. Som exempel kan nämnas att det vid kopparåtervinning endast går åt cirka 10 procent av den energimängd som krävs vid den ursprungliga produktionen (MITF, 1998).
Att hålla återvinningen av metaller på en hög nivå är naturligtvis särskilt angeläget för metaller där den av människan brutna mängden är stor i förhållande till den naturliga omsättningen (skäl 1). För en metall som järn har detta kriterium inte så stor relevans, men återvinning kan ändå vara önskvärt utifrån skäl 2 och 3 ovan.
I bilaga 6 finns en beskrivning av metallåtervinningen idag samt ett resonemang om förutsättningarna för återvinning i relation till metallernas användningsområde.
Utredningens bedömning och förslag
För att uppnå en högre återvinning av metaller behövs flera typer av åtgärder.
Det finns idag ingen tillförlitlig statistik över metallåtervinningen i landet annat än för vissa speciella metaller och användningsområden. Metallåtervinning kan dessutom uttryckas på många olika sätt. För att kunna precisera målet om en hög återvinning och kvantifiera det för olika metaller behöver nuvarande återvinningsgrad vara bättre känd, och för det behövs bättre statistik på området. Bättre statistik behövs också för att följa metallåtervinningen och se om den hålls på tillräckligt hög nivå. Statistiken måste bygga på uppgifter om tillförda mängder av metaller till den svenska marknaden och uppgifter om återvunnen mängd.
Kemikalieinspektionen avser att inom ramen för sitt löpande arbete ge förslag till hur föreskrifter om anmälan till Kemikalieinspektionens produktregister bör förändras. Som ett exempel på en möjlig förändring nämner man att vissa metaller i ren form skulle kunna täckas av registret (Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen, 1999).
Kemikalieutredningen stöder förslaget att produktregistret bör utökas med metaller i ren form. För att kunna kvantifiera tillförda mängder av metaller, i synnerhet ”nya” metaller, måste också innehållet i importerade varor vara känt (se förslag om särskild utredning i avsnitt 7.4.1).
260 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Statistik över återvunna mängder av metaller inom landet finns till stor del inom industrin. Återvinningen innefattar dock ibland material från andra marknader än den svenska, varför omräkningar behövs. Statistiken måste samlas för att ge en helhetsbild. Sätten att beräkna återvinning är idag högst varierande. Det finns därför ett behov av mer enhetliga beräkningsgrunder, så att uppgifterna om återvinning kan jämföras över tiden och mellan olika metaller.
Statistiska centralbyrån (SCB) redovisade i mars 2000 ett förslag till framtida nationell materialflödesstatistik (Jonsson m.fl., 2000). SCB redovisar bl.a. ett förslag som innebär att substansflödesanalyser skulle kunna göras för ett femtontal långlivade ämnen, däribland flera metaller, exempelvis koppar, zink, krom och nickel. Förslaget till substansflödesanalyserna innebär att följande faktorer skall beskrivas:
• nettoinflöde till samhället
• återvinning
• ackumulering i samhället
• utsläpp från punktkällor
• diffusa utsläpp
• ackumulering på deponi och i miljön.
Förenklade flödesanalyser kan göras för ytterligare ämnen, t.ex. ett antal ”nya” metaller.
Kemikalieutredningen anser att det är angeläget att ett arbete kommer till stånd med att ta fram substansflödesanalyser av det slag som SCB har beskrivit. Analyserna svarar, såsom de beskrivs, bra mot det behov av statistik som finns på området. De bör kunna ge ett värdefullt underlag för framtida insatser inom såväl återvinning som exponeringsbegränsning.
För att målsättningen om hög återvinning skall kunna nås måste tanken på återvinning genomsyra aktörer längs varornas hela livscykel. I produktutvecklingsstadiet är det viktigt att varorna designas så att ingående metaller lätt kan återvinnas. Det är en fördel om metallerna kan behållas i så rena fraktioner som möjligt. Det är också viktigt från arbetsmiljösynpunkt att tänka på att varorna inte skall kräva komplicerad demontering, vilken leder till onödig exponering av arbetstagare i återvinningsföretag. Här har stora metalleverantörer och branschorganisationer en viktig roll att fylla genom att ge information till
Förslag till åtgärder i Sverige 261
metallanvändande företag om hur metallerna bör användas för att underlätta återvinning. Vissa sådana initiativ har redan tagits.
I konsumentledet kan det också behövas information för att tydliggöra var metallerna finns. Många kommuner har särskilda insamlingssystem för metaller. Men när metallerna sitter i mindre komponenter i varor av annat material blir det betydligt svårare för konsumenten att veta hur varan skall tas omhand i avfallsledet. För att uppnå en fullgod återvinning räcker det inte med att producenter har ansvar för att ta tillbaka uttjänta produkter. Konsumenterna måste också ha kunskap och drivkraft att lämna in varorna på rätt ställe.
Naturvårdsverket föreslår att den nuvarande lydelsen beträffande producentansvar i miljöbalken, kap. 15 § 6, skall ändras så att det skall framgå att producenten även har ett ansvar för att utforma och saluföra sina varor på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas (Naturvårdsverket, 1999d). Utredningen stöder detta förslag.
Naturvårdsverket föreslår också andra vägar att förbättra återvinningen av varor bland annat genom att stegvis utöka producentansvaret till att omfatta fler produktgrupper samt att verka i utvecklingen av en integrerad produktpolitik inom EU (Naturvårdsverket, 1999d). Kemikalieutredningen bedömer att dessa faktorer har betydelse för att uppnå en bättre återvinning av metaller.
Det finns ett behov av att förbättra metoderna för att återvinna den metall som samlats in. Ansökan om ett forskningsprojekt – ”Sustainable Use of Metals” – har våren 2000 lämnats till MISTRA (Stiftelsen för Miljöstrategisk forskning). I projektet handlar ett delprogram om optimerad metallåtervinning genom förbättrade metoder för skrotsortering, metallraffinering m.m. Delprogrammet är i huvudsak inriktat mot volymmässigt stora metaller som aluminium, koppar och järn och dess legeringsmetaller.
För vissa metaller finns stor potential att öka återvinningen. På världsbasis är återvinningen av zink idag cirka 30 procent. Industrin bedömer själv att runt 80 procent av den zink som används som korrosionsskydd och i legeringar idag kommer att kunna återvinnas i framtiden (MITF, 1998).
262 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53
Bland övriga, volymmässigt mindre metaller är graden av återvinning mycket varierande. Generellt kan sägas att ju ädlare en metall är, desto större drivkraft för återvinning finns. Svenska smältverk producerar flera ädelmetaller från återvunnen råvara, som ofta kommer ifrån en betydligt större marknad än den svenska. När det gäller volymmässigt små metaller som inte är ädla sker i princip ingen återvinning inom landet och det är osäkert hur mycket som återvinns utomlands. Det är betydligt lättare att få lönsamhet i återvinningen om man har en produktion av metallen från nybruten råvara som bas och många s.k. nya metaller bryts inte i landet.
För att kunna få till stånd en återvinning av dessa metaller behövs troligen internationell samverkan. Det kan också behövas styrmedel t.ex. av ekonomisk karaktär. Frågan om hur man skapar system för återvinning av s.k. nya metaller behöver studeras vidare och kan lämpa sig för tvärvetenskaplig forskning.
Tills dess att återvinningsfrågan är löst behöver de rester av ovanliga metaller som är tekniskt komplicerade att återvinna, ett välkontrollerat omhändertagande. I ett långsiktigt perspektiv bör inga sådana rester få hamna på deponi.
7.4.3.1 Synpunkter från Svenska Gruvföreningen
Svenska Gruvföreningen anser att en hög återvinning av metaller inte bör vara ett primärt mål i sig. En optimal återvinning av metaller är en naturlig följd av rådande ekonomiska realiteter och icke minst av de i de flesta fall betydligt lägre energiinsatser som sekundär produktion kräver, jämfört med primär metallproduktion (Svenska Gruvföreningen, 2000).
SOU 2000:53 263
8 Förslag till övrigt internationellt arbete
8.1 Kemikalier, varor och internationell handel
8.1.1 Inledning
Utredningen har tidigare konstaterat att Sverige inte kan genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken enbart på nationell nivå. Utredningens slutsatser innebär att tyngdpunkten i våra förslag i första hand läggs på förändringar av EU:s lagstiftning. På sikt är dock inte EU tillräckligt då såväl handeln med som utveckling av många kemikalier och varor sker på global nivå. Vi har behandlat EU:s roll i kapitel 3,4 och 6. I detta kapitel behandlas övrigt internationellt arbete på global och regional nivå som har betydelse för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikalieområdet.
Som vi tidigare har nämnt är det internationella arbetet på kemikalie området av stor betydelse eftersom problemen med kemikalier inte kan lösas enbart på nationell nivå. Globaliseringen av världshandeln med kemikalier och varor ökar och en förskjutning av tillverkning av kemikalier från OECD-länder till övriga länder kan också noteras.
De kemikalier och varor som säljs i Sverige är ofta tillverkade i andra länder, inte sällan utanför Europa. Om skadliga kemikalier tillverkas i länder med bristfällig kemikaliekontroll kan de därefter spridas mycket snabbt över hela världen via olika varors handelsströmmar. En sådan spridning av exempelvis ett långlivat och bioackumulerbart ämne kan ge skador vars konsekvenser ofta kan överblickas först när stora mängder av ämnet har använts och spritts. Även om ett globalt totalförbud då införs kan störningar finnas kvar i miljön under lång tid.
Vid sidan av handeln som spridningsväg sker dessutom långväga spridning av bl.a. vissa svårnedbrytbara ämnen via vindar till t.ex. kallare
264 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
klimat där nedbrytningen av ämnet går betydligt långsammare, som i Sverige.
Den nationella kemikaliepolitiken måste därför vara internationellt inriktad för att våra miljömål och de nya riktlinjerna inom kemikalie politiken skall kunna uppnås. Kemikaliekontrollen är väl utvecklad i Sverige, men också många andra av världens länder behöver en förbättrad kemikaliepolitik och kemikaliekontroll för att vi i Sverige skall kunna nå våra uppsatta mål. Många ämnen som vi i Sverige har förbjudit i kemiska produkter används idag fortfarande i många andra länder. Dessa ämnen kan förekomma i olika kemiska produkter och i varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Vid import av dessa varor finns därför risk att ämnena ändå kommer till Sverige, trots att de är förbjudna här.
Den globala handeln försvårar också möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkning av varor, eftersom varorna ofta har genomgått flera produktionsled i olika länder innan de kommer till Sverige. Dessutom saknas idag system som informerar om en varas innehåll av kemikalier.
I takt med att den internationella handeln med kemikalier och varor ökar blir alltså det internationella arbetet med kemikaliekontroll allt viktigare. Det internationella samarbetet inom olika organ, liksom globala och regionala överenskommelser om kemikalier, är oerhört betydelsefulla för att minska hälso- och miljöriskerna med kemikalieanvändningen. Vid FN:s konferens år 1992 om miljö och utveckling lades exempelvis en viktig grund för det globala arbetet på kemikalie området.
Sveriges fördjupade samarbete med andra europeiska länder samt det svenska medlemskapet i Världshandelsorganisationen (World Trade Organization, WTO) medför begränsningar av den nationella handlingsfriheten och är förknippat med åtaganden som bl.a. innebär att vissa bestämmelser måste följas vid utformning av miljöåtgärder som kan ha inverkan på den internationella handeln. Även av denna orsak finns det skäl att tillmäta det internationella arbetet stor vikt.
På sikt bör strävan också vara att en internationell harmonisering av regelverk främjas. Nationella marknader är ofta inte tillräckliga för många branscher.
Den grundläggande strategin för Sveriges agerande internationellt på kemikalieområdet är och bör vara att såväl internationellt som via EU
Förslag till övrigt internationellt arbete 265
föra ut och verka för ett anammande av Sveriges grundläggande principer och nya riktlinjer inom kemikaliekontrollen.
8.1.2 Handelspolitik och miljöskydd
Utredningens bedömning och förslag
• Handels- och kemikaliepolitiken bör ömsesidigt stödja varandra.
• Det är av yttersta vikt att få till stånd internationella överenskommelser om miljö och kemikalier. Sådana överenskommelser måste självfallet få innehålla åtgärder som begränsar handeln med farliga kemikalier och andra varor.
Globala handelsavtal och Världshandelsorganisationen, WTO
Det allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) tillkom år 1947. Syftet var att försöka åstadkomma ett gemensamt ramverk för den internationella handeln, som efter världskrigen var full av handelshinder som tillkommit bl. a. av särskilda nationella hänsyn under krigsåren.
GATT:s regelverk består av regler, särskilda beslut och överenskommelser som ställer upp bindande regler för hur handelspolitik skall utformas. En av huvudreglerna är att ett land bör behandla import från alla medlemsländer lika gynnsamt som från det land man behandlar mest gynnsamt. Inget land skall diskrimineras i förhållande till de andra1.
Vidare gäller enligt artikel III (om s.k. National Treatment) i GATTavtalet att medlemsländer i princip inte skall införa handelsregler som diskriminerar utländska produkter i förhållande till inhemska. Artikelns punkt 2 säger att importerade varor vare sig direkt eller indirekt skall vara underkastade något slag av interna skatter eller andra interna avgifter utöver de som direkt eller indirekt tillämpas på samma slags varor av inhemskt ursprung. Syftet är att den ekonomiska belastningen inte får leda till diskriminering av importerade produkter och inte heller utgöra ett skydd för den inhemska industrin. Det senare innebär att skyddet inte heller får vara indirekt, dvs. att en viss typ av produkter
1 Artikel 1 i GATT-avtalet som gäller den s.k. MFN-principen, dvs. Most-Favoured-Nation.
266 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
avgiftsbeläggs på ett avtalsenligt sätt, men att effekten blir ett otillbörligt skydd för inhemska produkter av konkurrerande slag.
GATT:s regelverk innehåller också undantagsregler. I Artikel 20 finns en allmän undantagsregel som innebär att åtgärder i vissa fall är tillåtna under förutsättning att de inte innebär ett medel för godtycklig eller oberättigad diskriminering mellan länder eller att de innebär en förtäckt inskränkning av internationell handel. Sådana åtgärder tillåts om de är:
• nödvändiga för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa, eller
• avsedda att bevara uttömliga naturtillgångar, om sådana åtgärder genomförs i samband med begränsningar av inhemsk produktion eller konsumtion.
Det är värt att notera att GATT inte är någon självständig organisation utan enbart ett avtal mellan ett antal medlemsländer, däribland Sverige.
I samband med att den s.k. Uruguayrundan om en öppnare världshandel avslutades år 1994 beslutade medlemsländerna i GATT att skapa en internationell handelsorganisation med namnet WTO (World Trade Organization). WTO handhar inte bara GATT utan också flera andra handelsavtal. Under WTO finns sedan år 1994 också en kommitté för handel och miljö.
Sverige deltar i de internationella diskussionerna om handel och miljö både genom EU och genom WTO. Enligt regeringens proposition ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145) verkar Sverige för att handelsoch miljöpolitiken skall vara ömsesidigt stödjande, i syfte att uppnå en hållbar utveckling. Det anges att målsättningen för detta arbete är att Sveriges vid en internationell jämförelse progressiva miljöpolitik skall stödjas och få internationell spridning samtidigt som våra handelsförbindelser skall vara intakta eller förbättras.
Genom EU är Sverige aktivt i WTO:s kommitté för handel och miljö (CTE), vars mandat bl.a. är att identifiera förhållandet mellan handelsoch miljöåtgärder. CTE skall också ge rekommendationer om det behövs ändringar i det multilaterala handelsregelverket. Några förslag till sådana ändringar har ännu inte presenterats.
Enligt propositionen ”Svenska miljömål” är en högt prioriterad fråga för Sverige och EU i CTE att verka för att det skall vara möjligt att undanröja risker för konflikter mellan multilaterala miljökonventioner och WTO:s regelverk. Det bör enligt regeringen göras tydligt att han-
Förslag till övrigt internationellt arbete 267
delsåtgärder som vidtas inom ramen för sådana miljökonventioner omfattas av den allmänna undantagsparagrafen (artikel 20) i GATTavtalet.
Varje medlemsland i WTO/GATT är skyldigt att notifiera alla åtgärder som kan påverka den internationella handeln. Proceduren med notifiering gör det möjligt för andra medlemsländer att bevaka att deras rättigheter enligt WTO/GATT respekteras. Om ett land anser att ett annat lands åtgärder strider mot GATT skall i första hand bilaterala konsultationer inledas. Kan ingen lösning nås genom sådana diskussioner kan den klagande parten hos WTO begära att en panel tillsätts för prövning av ärendet.
Att använda produktrelaterade ekonomiska styrmedel, som t.ex. de svenska skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel, utgör inte något generellt problem i förhållande till GATT, eftersom utländska och inhemska producenter i dessa fall behandlas lika.
Försiktighetsprincipen
Försiktighetsprincipen innebär att förebyggande åtgärder skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en viss åtgärd eller verksamhet kan skada människors hälsa eller miljön. Principen finns med i flera internationella avtal och överenskommelser, bl.a.:
• FN:s Riodeklaration från år 1992 (princip 15),
• EU:s Maastrichtfördrag från år 1992 (EG-fördragets artikel 130 r, numera Amsterdamfördragets artikel 174),
• Konventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön, (HELCOM),
• Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, (OSPAR),
• Den nyligen avslutade förhandlingen om ett biosäkerhetsprotokoll.
Däremot finns ingen uttalad försiktighetsprincip i WTO:s regelverk.
Eftersom försiktighetsprincipen har varit vägledande för flera internationella miljökonventioner, EU och Riodeklarationen har även tillämpningen av principen diskuterats inom WTO.
268 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Tvister mellan parter inom WTO kan bli vanligare i framtiden om exempelvis EU i fler fall börjar åberopa försiktighetsprincipen som skäl för åtgärder. Detta kan leda till behandling i s.k. WTO-paneler.
Försiktighetsprincipen finns idag i EU:s regelverk men saknas alltså i WTO:s regelverk. I takt med att antalet internationella miljökonventioner och handelsbestämmelser ökar, ökar sannolikt också risken för konflikter mellan handels- och miljööverenskommelserna.
När det gäller kemikalier finns försiktighetsprincipen i flera olika beslut t.ex. beträffande HELCOM och OSPAR (se avsnitt 8.4). Dessutom finns den i rådets direktiv (98/8/EG) om utsläppande av biocidprodukter på marknaden.
Utredningens bedömning och förslag
Sedan tio år tillbaka är handel och miljö viktiga områden på den handelspolitiska agendan i Sverige. Arbetet bedrivs parallellt bl.a. i WTO, OECD, FN:s organ för handel och utveckling (UNCTAD) samt FN:s miljöprogram (UNEP). Syftet är att sträva efter att göra handels- och miljöpolitiken ömsesidigt stödjande, dvs. att åtgärder inom det ena politikområdet även stödjer utvecklingen inom det andra området.
I Miljövårdsberedningens rapport ”Handel och miljö – mot en hållbar spelplan” (SOU 1993:79) behandlas reglerna och förutsättningarna för handeln. I rapporten konstateras att det inte finns vare sig några fria marknader eller någon fri handel i ordens egentliga bemärkelse. Marknader verkar alltid inom olika institutionella ramverk och regler, medan en egentlig fri marknad skulle sakna beskattning, lagar och internationella överenskommelser. Om handeln vore helt fri skulle det också vara tillåtet att handla med allt som någon var villig att köpa eller sälja – inklusive människor, narkotika, atombomber och miljöfarligt avfall. I detta ljus är det uppenbart att en fri handel i ordets bokstavliga bemärkelse inte är någonting att sträva efter, vilket också beläggs av det faktum att länder världen över valt att begränsa olika former av handel inom t.ex. ovan nämnda områden.
Vad som vanligen avses med frihandel är enligt Miljövårdsberedningens rapport en ökad liberalisering av den internationella handeln samt ett borttagande av sådana hinder för handeln som försvårar ett fritt flöde av varor mellan länder och som försämrar resursanvändningen och därmed den allmänna välfärden. Men precis som det i vissa avseenden finns anledning att stimulera ett friare flöde av varor över gränserna, så finns
Förslag till övrigt internationellt arbete 269
det lika uppenbara anledningar att i andra fall begränsa handeln för att öka den allmänna välfärden. Det erkänns i såväl WTO-reglerna som inom EU genom de möjligheter som finns för länder att införa regler för miljöskydd som kan innebära en inskränkning av handeln.
Den ökande insikten om varornas miljöpåverkan gör att dagens miljöproblem måste lösas med fokus på varorna. Det kan exempelvis handla om att få bort varornas innehåll av farliga kemikalier eller om att få fram material- och energisnåla varor. För att åtgärda varornas miljöpåverkan behövs åtgärder internationellt. Eftersom den internationella handeln med varor också ökar blir länderna beroende av produktionssystem och konsumtionsmönster i andra länder. Särskilt viktig är handeln för små öppna länder som Sverige. För att upprätthålla dagens materiella välståndet är Sverige beroende av importerade varor. Men produktionen av många varor som importeras påverkar hälsan och miljön negativt. Dessutom riskerar hälsa och miljö att påverkas negativt när varan används och när den blir avfall.
Tendenserna inom miljö- och handelspolitiken innebär att åtgärder inom ett av politikområdena allt oftare ger effekter inom det andra området. I takt med att fokus skiftar mot varornas miljöproblem överlappar handelspolitiken och miljöpolitiken varandra i allt högre utsträckning. Denna ökande ömsesidiga påverkan mellan handels- och miljöpolitiken har medfört att flera internationella organisationer arbetar för att klargöra sambanden mellan miljö och handel, t.ex. WTO, OECD, och EU. Särskilt har man diskuterat frågan om vilka möjligheter som finns att låta miljöskyddsåtgärder med inverkan på handeln få företräde före mer generella handelsregler, och vad som händer i de fall konflikter uppstår.
En grundläggande strategi för handels- och kemikaliepolitiken bör vara att dessa ömsesidigt skall stödja varandra. Ett öppet internationellt ekonomiskt system och ekonomisk tillväxt måste utformas i samspel och med beaktande av sina grundläggande resurser, dvs. miljö och människor, för att kunna leda till en hållbar utveckling. Utgångspunkten för svenskt agerande bör vara att vi skall kunna uppnå våra miljömål och samtidigt behålla grunden för den svenska handelspolitiken, nämligen fri rörlighet för varor och tjänster. Detta innebär att vi måste verka för gemensamma internationella åtgärder både inom EU, globalt och i andra internationella sammanhang.
Miljövårdsberedningen (SOU 1993:79) konstaterar att många länder medvetet eller omedvetet undviker att införa miljöåtgärder. Det innebär
270 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
att miljö- och hälsofarliga kemikalier och varor i sådana fall ges en indirekt subvention. För att motverka detta bör den som förorsakar miljöskador som grundprincip alltid bära kostnaden därav.
Miljöeffekterna drabbar inte heller bara exportlandet. Genom varorna och utsläpp av långlivade och bioackumulerande ämnen sprids effekterna över många länder, så att dessa ofrivilligt är med och subventionerar den miljöförstörande produktionen. Internationellt samarbete behöver därför utvecklas och utformas så att så många länder som möjligt är intresserade att medverka, trots olika förutsättningar och intressen. I många fall är det säkert nödvändigt med olika former av bidrag till t.ex. utvecklingsländerna för att de skall kunna höja miljökraven.
Handelsregelverket på global nivå kan behöva utvecklas för att möjliggöra åtgärder som kan krävas för att uppnå miljömålen. I Miljövårdsberedningens betonas att det inte går att säga huruvida handel generellt gynnar eller skadar miljön, men däremot konstateras att handeln förstärker de tendenser som finns. Vare sig utvecklingen går mot bättre eller sämre varor ur miljösynpunkt förstärks detta av en utökad handel.
Det är mot ovanstående bakgrund angeläget att utvecklingen av handelsreglerna går parallellt med utvecklingen mot miljömässigt acceptabla varor. Idag finns inga globala krav på att varorna skall uppfylla någon miniminivå på miljöanpassning eller att de inte skall innehålla vissa farliga kemikalier. Ett dilemma är att ett motstånd finns bl.a. från utvecklingsländerna som ser sådana regler som ett hot mot den egna ekonomiska tillväxten. Många fattiga länder anser att industriländerna på detta sätt försöker åstadkomma handelshinder gentemot utvecklingsländerna genom att begränsa tillträdet till sina marknader. Låg levnadsstandard i kombination med brist på demokrati, yttrandefrihet och pressfrihet är sannolikt en starkt bidragande orsak till miljöproblem i många länder.
I propositionen ”Svenska miljömål” (prop.1997/98:145) bedömer regeringen att det pågående arbetet för att integrera miljöaspekter inom allt utvecklingssamarbete bör intensifieras och fördjupas. Bland de prioriterade områden som nämns finns kemikalier. Vi vill framhålla att detta är särskilt viktigt med tanke på att stor del av användning och produktion av farliga kemikalier, samt varor som innehåller sådana kemikalier, sker i utvecklingsländer. Det bör därför vara naturligt att SIDA i sitt utvecklingssamarbete uppmärksammar dessa frågor.
Förslag till övrigt internationellt arbete 271
Globala konventioner med förbud för hälso- och miljöfarliga kemikalier påverkar givetvis handeln med just sådana kemikalier. Vi vill framhålla att sådana konventioner är ytterst viktiga för att Sverige skall kunna nå sina miljömål och minska hälso- och miljöproblemen med kemikalier. Som tidigare har nämnts behövs gemensamma lösningar och en bättre kemikaliekontroll i andra länder för att målet om en giftfri miljö skall kunna nås.
En diskussion som förs inom WTO är huruvida globala miljööverenskommelser skall ha företräde före handelsreglerna eller om WTOreglerna skall vara överordnade. EU har med svenskt stöd bl.a. drivit linjen att få till stånd ett tillägg i WTO:s regelverk (artikel 20) som innebär att handelsregelverket inte i efterhand skall kunna överpröva miljööverenskommelser som omfattar en stor del av världens länder eller dess handel. Varje miljööverenskommelse som syftar till att förbättra miljön riskerar annars att omintetgöras genom anmälningar till WTO:s tvisteförfarande. Frågan är inte löst ännu.
Vi anser att det är av yttersta vikt att dels få till stånd globala överenskommelser om miljö och kemikalier samt att sådana självfallet måste få innehålla åtgärder som begränsar handeln. Det är i detta ljus knappast acceptabelt att miljökonventioner skulle kunna betraktas som underordnade WTO-reglerna.
8.2 Förenta nationerna (FN)
Inom olika FN-organ bedrivs sedan många år verksamhet inom kemikalieområdet. Vi har gått översiktligt gått igenom FN:s program och organ samt konventioner som har särskild betydelse för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Vi beskriver i detta avsnitt vad vi bedömer som särskilt viktiga arbeten för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikalieområdet.
Mycket av det arbete som sker inom FN är av stor betydelse i kemikaliesäkerhetsarbetet. För genomförandet av de nya riktlinjerna vill vi dock särskilt lyfta fram möjligheterna med:
• Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS, Intergovernmental Forum on Chemical Saftey),
• den kommande konventionen om globala begränsningar av de mest skadliga ämnena (POP-konventionen) samt
272 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
• konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP).
I tabell 8.1 listas de olika program och organ inom FN som berör kemikaliesäkerhetsfrågor. Tabellen visar också att det mellan vissa av FN-organen finns särskilda samarbetsorgan på kemikalieområdet som t.ex. International Programme on Chemical Safety (IPCS) som är ett samarbetsorgan mellan ILO, WHO och UNEP. Ett annat samarbetsorgan på livsmedelsområdet är Codex Alimentarius (mellan FAO och WHO).
Efter FN:s konferens i Rio de Janeiro år 1992 om miljö och utveckling, (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED) bildades också ett mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhetsarbete, Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS) samt en kommission för hållbar utveckling, Commission on Sustainable Development, CSD.
Förslag till övrigt internationellt arbete 273
Tabell 8.1 Olika FN-anknutna program och organisationer som berör
kemikaliefrågor.
FN-organ/program Konvention, aktivitet eller arbete som berör kemikaliefrågor
UNEP 1POP:s konventionsarbete11 och PIC12ILO 2Märkning och varuinformationsblad WHO 3Miljörelaterade hälsofrågor. FAO 4Bekämpningsmedel. UN/ECE 5CLRTAP13IFCS 6Samordning, prioritering och arbetsfördelning CSD 7Agenda 21 IMO 8Båtbottenfärger ECOSOC 9Harmonisering av klassficering och märkning IPCS 10Samarbetsorgan mellan UNEP, ILO och WHO om kemikaliesäkerhet Codex Alimentarius Livsmedelsfrågor IOMC14Samordnar UNEPs, ILOs, FAOs, WHOs, UNIDOs, UNITARs och OECDs arbete på kemikaliesäkerhetsområdet.
1 United Nations Environmental Programme, FN:s miljöprogram.2 International Labour Organisation , den internationella arbetarskyddsorganisationen.3 World Health Organisation, Världshälsoorganisationen.4 Food and Agricultural Organisation, FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation.
5
United Nations Economic Commission for Europe, FN:s ekonomiska kommission för Europa.6 Intergovernmental Forum on Chemical Safety, mellanstatligt forum för bl.a. samordning, arbetsfördelning och harmonisering av det internationella arbetet på kemikalieområdet.7 Commission on Sustainable Development, FN:s kommission för hållbar utveckling. Följer upp genomförandet av handlingsprogrammet Agenda 21 från FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992.8 International Maritime Organisation, FN:s sjöfartsorganisation.9 Economic and Social Council10 International Programme on Chemical Safety, ett samarbetsorgan om kemikaliefrågor mellan ILO, WHO och UNEP.11 Arbete pågår med att ta fram en konvention med globala begränsningar för de mest skadliga persistenta organiska ämnena, den s.k. POPs-konventionen.12 Prior Informed Consent, konvention med krav på exportanmälan och importgodkännande13 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, Genèvekonventionen.14 Inter-organization Programme for the Sound Management of Chemicals
274 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
8.2.1 Mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet (IFCS)
Utredningens bedömning och förslag:
• Det viktigaste organet för att globalt föra ut en sammanhållen svensk kemikaliepolitik, inklusive de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen, är det mellanstatliga organet Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS).
• Sverige bör inom Forum för kemikaliesäkerhet verka för att de grundläggande principerna (främst försiktighetsprincipen, utbytesprincipen och företagens ansvar) och den helhetssyn som finns i svenskt kemikaliekontrollarbete vilken bl.a. inkluderar både hälsooch miljöaspekter, förs ut och också tillämpas på en global nivå.
• Särskilt prioriterade frågor för svenskt agerande bör vara:
− global utfasning av ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom svensk kemikaliekontroll,
− global harmonisering av reglerna om klassificering och märkning av kemikalier.
Sverige var ett av de mest aktiva länderna på kemikalieområdet inför FN:s konferens i Rio de Janeiro år 1992 om miljö- och utveckling. På svenskt initiativ fick också kemikalier ett särskilt kapitel (kapitel 19) i FN-konferensens slutdokument Agenda 21. I kapitlet finns bl.a. de principer som har varit vägledande för svensk kemikaliekontroll, t.ex. försiktighets- och utbytesprincipen. Inför FN-konferensen hölls ett särskilt möte om kemikalier i London där frågan om ett särskilt globalt forum för kemikaliesäkerhet väcktes. Vid FN-konferensen bjöd Sverige in till en särskild kemikaliekonferens i Stockholm. Vid denna kemikaliekonferens år 1994 bildades och hölls det första mötet i det mellanstatliga Forum för kemikaliesäkerhet (Intergovernmental Forum on Chemical Safety, IFCS).
Syftet med forumet är att effektivisera, samordna och utveckla det internationella arbetet med kemikaliesäkerhet för att kapitel 19 i Agenda 21 skall kunna genomföras. Forumet har en samordnande roll och medverkar till att arbetet i de olika FN-organen bedrivs så att dubbelarbete undviks och att bättre prioriteringar görs. Forumet har en viktig policyskapande och prioriterande roll i det internationella globala kemikaliesäkerhetsarbetet.
Bildandet av forumet ledde också till att de internationella organisationerna år 1995 bildade en egen samarbetsorganisation för en säker
Förslag till övrigt internationellt arbete 275
kemikaliehantering – Inter-organization Programme for the Sound Management of Chemicals (IOMC), som är ett samarbetsorgan mellan UNEP, ILO, FAO, WHO, UNIDO2, UNITAR3 och OECD.
Arbetet i Forum för kemikaliesäkerhet bygger på ett aktivt deltagande direkt från medlemsländerna, inte på att en institution/organisation eller ett sekretariat bedriver arbetet. Det är således ett icke-institutionellt organ där representanter från ett stort antal regeringar möts tillsammans med olika mellanstatliga organisationer (inter- governmental organizations, IGO:s) och icke-statliga organisationer (non-governmental organizations, NGO:s) ungefär vart tredje år. Mellan dessa möten träffas bland annat en s.k. Intersessional Group (ISG), där representanter från 26 länder arbetar mellan forumets egentliga möten. ISG tar också fram rekommendationer inför mötena i forumet.
Dessutom finns en kommitté (Forum Standing Committee, FSC) som under forumets ordförande bl.a. förbereder möten i såväl ISG och de egentliga forummötena. Arbete sker också inom regionala arbetsgrupper (främst Afrika, Central- och Östeuropa, Latinamerika samt Västeuropa). Vid WHO finns ett administrativt sekretariat åt forumet. Varje nationell regering rösträtt har rösträtt i forumet. Organisationerna har däremot inte rösträtt. Följande bild illustrerar hur arbetet i forum är uppbyggt:
Nästa stora möte med forumet (Forum III) kommer att äga rum i Brasilien i oktober 2000. Det blir det tredje mötet sedan forumet bildades i Stockholm år 1994.
Utredningens bedömning och förslag
Kemikalieutredningen konstaterar att Sverige har deltagit aktivt för bildandet av Forum för kemikaliesäkerhet. Sverige har, genom Kemikalieinspektionen, också medverkat aktivt i arbetet sedan forumet bildades, framför allt vad gäller arbetet med att utveckla ett internationellt samarbete beträffande:
• arbetsfördelning mellan industriländerna (t.ex. när det gäller utvärderingar av kemikalier),
• samordning av internationella aktiviteter inom olika internationella organ, samt
2 United Nations Industrial Development Organization3 United Nations Institute for Training and Reserarch
276 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
• harmonisering av olika delar inom kemikaliekontrollen (t.ex. när det gäller klassificering och märkning av kemikalier).
Utredningen bedömer detta arbete som värdefullt och i högsta grad angeläget. Svensk kemikaliekontroll håller internationellt sett en hög standard och har sedan länge en väl utbyggd kemikaliekontroll med en övergripande lagstiftning där både hälso- och miljöaspekter på såväl industri- och konsumentkemikalier samt bekämpningsmedel är integrerade.
Vi noterar också att Kemikommittén i betänkandet ”En hållbar kemikaliepolitik” (SOU 1997:84) framhöll vikten av att Sverige prioriterar arbetet inom Forum för kemikaliesäkerhet och vidmakthåller en ledande roll inom detta. Dessutom betonades i kommitténs betänkande vikten av att Sverige stöder utvecklingen mot en sammanhållen kemikaliekontroll av svensk modell i forum för kemikaliesäkerhet.
Arbetet inom Forum för kemikaliesäkerhet framstår enligt Kemikommittén som det mest konstruktiva bidraget till att utveckla kapitel 19 i Agenda 21.
Kemikalieutredningen anser i likhet med Kemikommittén, att Forum för kemikaliesäkerhet är en av de viktigaste arenorna för att utveckla det globala kemikaliesäkerhetsarbetet. Genom sin policyskapande och prioriterande roll finns möjlighet att sätta den internationella agendan för det globala kemikaliearbetet. Forumet har blivit en viktig mötesplats för de organisationer som i praktiken måste åta sig mycket av det operativa arbetet för att åstadkomma internationella överenskommelser.
I forumet kan olika initiativ diskuteras och koordineras. Vi bedömer därför att ett aktivt svenskt deltagande i forumet kan medföra att Sverige kan påverka inriktningen i arbetet så att bl.a. förutsättningar för och genomförande av de nya riktlinjerna inom svensk kemikaliepolitik också förs ut i bredast möjliga krets. Sverige bör därför även fortsättningsvis prioritera arbetet inom Forum för kemikaliesäkerhet. En viktig inriktning på det framtida arbetet bör vara – förutom det arbete som redan pågår med att föra ut vår samordnade syn på kemikaliekontrollen där våra grundläggande principer prioriteras – att även de nya riktlinjerna inom den svenska kemikaliepolitiken diskuteras på global nivå i syfte att nå enighet om målsättningen och att kunna åtgärda problemen globalt.
Förslag till övrigt internationellt arbete 277
Forum för kemikaliesäkerhet är ett organ som kan åstadkomma globalt genomslag för skärpt kemikaliekontroll, och utredningen har funnit ytterligare några konkreta områden där forumet bör kunna agera inom den närmaste framtiden. Det handlar om att:
• driva krav på testning avseende hälso- och miljöeffekter av nya och existerande ämnen,
• föreslå att lämpligt FN-organ får ansvar och resurser för att ta hand om vissa utredningar av existerande ämnen som utförts inom OECD för att utredningarna skall få global acceptans,
• föreslå att OECD får uppgifter att uppdatera kriterier för det globalt harmoniserade systemet för klassificering och märkning av kemiska produkter.
De frågor som kommer upp inom Forum för kemikaliesäkerhet den närmaste tiden bör också kunna ges ytterligare tyngd genom att de skulle kunna bekräftas vid FN:s konferens år 2002 om miljö och utveckling (den s.k. ”Rio + 10-konferensen”).
8.2.2 Konvention med globala begränsningar för de mest skadliga ämnena (POP:s)
Utredningens bedömning och förslag
• Sverige och EU bör verka för att konventionen om långlivade organiska ämnen (POP:s) på sikt utvidgas till att gälla även i fråga om sådana långlivade och bioackumulerande ämnen som omfattas av de utfasningskriterier för som vi föreslår för dessa ämnen (se kapitel 5).
• Sverige bör nominera ett antal särskilt prioriterade ämnen som bör omfattas av globala begränsningar inom ramen för konventionen. Kemikalieinspektionen bör därför ges i uppdrag att ta fram ett lista på vilka ämnen som bör prioriteras.
År 1995 fattade FN:s miljöprogram (UNEP) beslut om att inleda en internationell process för att nå en global konvention om persistenta organiska ämnen. Förhandlingarna inleddes våren 1998 och beräknas avslutas våren 2001. Den avslutande diplomatkonferensen för undertecknande av konventionen är planerad till Stockholm våren 2001. Om så sker kommer den anta namnet Stockholmskonventionen.
278 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Långlivade organiska föroreningar (Persistent Organic Pollutants, POP:s) är samlingsbeteckning för en grupp organiska miljögifter som kännetecknas av att de motstår nedbrytning i miljön. Därigenom kan de förflyttas över långa avstånd, upp till hundratals mil från den plats där de använts. Den fortsatta användningen av POP:s är därför ett globalt problem. Genom FN:s miljöprogram har man beslutat att utveckla en global bindande överenskommelse om i första hand 12 POP:s. De ämnen som diskuteras för förbud, begränsning och avveckling är följande ämnen och ämnesgrupper: aldrin, dieldrin, endrin, klordane, DDT, heptaklor, HCB, mirex, PCB, toxafene, PCDD/PCDF. Samtliga dessa är redan förbjudna eller hårt reglerade i Sverige.
De 12 ämnen som man hittills diskuterat representerar bara ett fåtal av de farliga långlivade ämnen som kan komma i fråga för globala begränsningar. Vid den första förhandlingskonferensen i Montreal år 1998 upprättades därför en särskild expertgrupp för att ta fram förslag till kriterier och en procedur för att identifiera nya ämnen för åtgärder inom konventionen (Criteria Expert Group for POP:s). Gruppen arbetar nu fram internationellt accepterade kriterier som utgår från ämnenas egenskaper för att kunna identifiera ytterligare ämnen som kan komma att omfattas av konventionen. Kriteriegruppens förslag har diskuterats vid flera förhandlingsmöten. Det sista förhandlingsmötet – innan konventionen förhoppningsvis undertecknas i Stockholm våren 2001 – planeras i december 2000 i Sydafrika. Det bör också nämnas att Nordiska ministerrådet, via ämbetsmannakommittén för miljö, aktivt stödjer arbetet med att ta fram kriterier för att inlemma nya ämnen till konventionen genom att bidra till bekostandet av en tjänst knuten till UNEP-sekretariatet under tre år. Tjänsten innebär ledning av sekretariatets arbete, och innehas av en svensk representant från Kemikalie inspektionen.
En beskrivning av kriteriearbetet inom UNEP:s arbetsgrupp finns i avsnitt 4.2.1 i bilaga 3.
Utredningens bedömning och förslag
Vi vill framhålla vikten av att konventionen successivt utvidgas till att omfatta fler ämnen. Vi anser att Sverige därför bör nominera ett antal särskilt prioriterade ämnen som bör omfattas av konventionen. Urvalet bör kunna göras av Kemikalieinspektionen utifrån de kriterier som kommer att anges inom konventionen samt även med stöd av de kriterier som vi föreslår för organiska långlivade och bioackumulerande
Förslag till övrigt internationellt arbete 279
ämnen i kapitel 5. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges ett sådant uppdrag.
Vi vill också framhålla betydelsen av det fortsatta arbetet inom ramen för konventionen för att inlemma nya ämnen. Även om kriterierna och proceduren för att lägga till nya ämnen förhoppningsvis kommer att finnas med i konventionstexten, återstår sannolikt flera områden att definiera som kan ha stor betydelse för bl.a. den praktiska tillämpningen av konventionen och möjligheterna att inlemma nya ämnen inom konventionen. Det kan t.ex. röra formerna för hur förslag till nya ämnen till konventionen skall ske, kraven på dokumentationsunderlag för ämnena, metoderna för faro- och riskbedömning, tillämpningen av försiktighetsprincipen vid bedömningar av de nya ämnen som bör inlemmas m.m.
8.2.3 FN:s ekonomiska kommission för Europas konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP)
Utredningens bedömning och förslag
Sverige och EU bör verka för:
• konventionen kompletteras med ett övergripande mål om att utsläpp – både punktutsläpp och diffusa utsläpp från varor – av farliga ämnen bör upphöra till år 2020,
• fler ämnen omfattas av begränsningar inom ramen för konventionen. Bland annat bör protokollet om tungmetaller snarast utvidgas för att ytterligare minska den långväga luftspridningen av kadmium och kvicksilver,
• ett mer generellt synsätt används för att inlemma ämnen som bör omfattas av konventionens begränsningar. Det bör bl.a. gälla tillämpning av generella kriterier för ämnen med särskilt farliga inneboende egenskaper, i första hand persistenta och bioackumulerande egenskaper samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande egenskaper.
År 1979 färdigställdes inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UN/ECE) en konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, CLRTAP), även kallad Genèvekonventionen. Konventionens syfte var bl. a. att begränsa försurningen.
280 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
För närvarande är 41 länder samt Europeiska kommissionen parter – de europeiska länderna, USA, Kanada samt ryska federationen. Genom särskilda protokoll till konventionen har parterna enats om mer specifika åtaganden inom de områden som täcks av konventionen. De olika protokollen behandlar olika områden, bl.a. begränsningar av utsläppen av:
• svavelföroreningar,
• kväveoxider,
• flyktiga organiska ämnen (VOC),
• tungmetaller,
• svårnedbrytbara organiska miljögifter (POP).
Protokollen som innehåller de två sistnämnda områdena undertecknades under år 1998 med syfte att begränsa utsläppen till luft av giftiga tungmetaller respektive av svårnedbrytbara organiska miljögifter.
Tungmetallprotokollet innebär en begränsning av utsläpp av kvicksilver, kadmium och bly. För produkter och varor finns bindande annex med vissa skyldigheter beträffande bly i bensin och vissa batterier. För kvicksilver finns icke-bindande annex med rekommendationer om att ersätta eller begränsa användningen av kvicksilver i varor.
Protokollet om svårnedbrytbara organiska miljögifter innebär förbud mot tillverkning och användning av 16 ämnen. I vissa fall handlar förbudet om begränsningar i användningen. De ämnen som omfattas är aldrin, endrin, dieldrin, klordan, klordekon, DDT, toxafen, heptaklor, hexabrombifenyl, mirex, PCB, PAH, PCDD/PCDF, HCB, HCH och benzo(a)pyren.
Utredningens bedömning och förslag
Arbetet inom UN/ECE, som utgör sekretariat för konventionen om skydd mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar (CLRTAP), har varit basen för det globalt inriktade arbetet inom FN:s miljöprogram för en konvention om långlivade organiska ämnen. Arbetet inom CLRTAP har från början varit inriktat mot utsläpp, men protokollen från år 1998 tar sikte både på utsläpps- och förekomstbegränsningar.
Förslag till övrigt internationellt arbete 281
Utredningen vill framhålla att arbetet med regionala konventioner med inriktning mot begränsnings- och avvecklingsprogram som innehåller åtgärder mot utsläpp och användning av kemikalier är särskilt viktiga. Sverige och EU bör därför verka för att i CLRTAP lägga fast ett övergripande mål om att utsläpp av farliga ämnen – från såväl punktkällor som diffusa utsläpp från varor – bör upphöra till år 2020. Målet bör kunna ta sin utgångspunkt i formuleringen av Esbjergdeklarationens mål och de svenska målet om en giftfri miljö, vilket skulle betyda att betydligt fler ämnen kan behöva omfattas av begränsningar inom konventionen.
Vi vill också framhålla att ett mer generellt angreppssätt bör tillämpas även här. Generella kriterier bör utvecklas för ämnen med särskilt farliga inneboende egenskaper, i första hand persistenta och bioackumulerande egenskaper samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande egenskaper.
Kemikalieutredningen anser också att det, utöver åtgärder nationellt och inom EU, även krävs internationella åtgärder för att minska belastningen av kvicksilver, kadmium och bly i Sverige.
Enligt det protokoll om tungmetaller som tagits fram inom CLRTAP måste parterna fasa ut användningen av blyad bensin. Det är av stor vikt för spridningen av bly till Sverige att parterna ratificerar avtalet och omsätter det i handling. Enligt utredningen behövs dessutom kraftfulla internationella begränsningsåtgärder om omfattande minskningar av kvicksilver- och kadmiumbelastningen i Sverige skall kunna nås. Ett sådant arbete bör prioriteras inom CLRTAP. När det gäller protokollet om tungmetaller bör det utvidgas vad gäller begränsningar för i första hand kadmium och kvicksilver för att minska den långväga luftspridningen av dessa tungmetaller.
8.2.4 Övrigt arbete inom FN
UNEP
Inom UNEP bedrivs arbete för att utveckla renare och säkrare produktion och konsumtion. UNEP har frågan om kemikaliestrategi på agendan för nästa styrelsemöte (Governing Council) i februari 2001.
282 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Världshälsoorganisationen (WHO)
Världshälsoorganisationens globala program inom miljö och hälsa är väl samordnat med uppföljningen av Agenda 21. Arbetet omfattar både hälsomålen i Agenda 21 och frågor som berör miljömedicin, kemikalie säkerhet, hälsorisker och säkerhetsfrågor inom industri, vatten och sanitet.
Miljörelaterade hälsofrågor är ett viktigt arbetsområde inom Världshälsoorganisationens Europaregion. Vid miljö- och hälsoministrarnas möte i Helsingfors år 1994 beslutades bl.a. att medlemsländerna skulle utveckla nationella planer för miljö- och hälsofrågor och att en europeisk kommitté för hälsa och miljö skulle inrättas.
Det internationella programmet om kemikaliesäkerhet (IPCS)
Det internationella programmet om kemikaliesäkerhet, IPCS (The International Programme on Chemical Safety), etablerades år 1980 som ett gemensamt program mellan de tre FN-organen ILO, UNEP och WHO. Arbetet inom IPCS samordnas och administreras inom WHO, och IPCS syftar till att etablera en vetenskaplig bas för säker användning av kemikalier samt att stärka nationell förmåga till kemikalie säkerhet.
IPCS arbetar bland annat med riskbedömningar och riskvärderingar, metoder för att bedöma farlighet och risk samt förebyggande arbete med att hantera exponering av skadliga ämnen och kemikalieolyckor. IPCS har också en koordineringsgrupp för arbetet med harmonisering av klassificeringssystemen.
Utvärderingar som bl.a. utförts inom OECD av de från risksynpunkt särskilt angelägna existerande ämnen behöver förankras och accepteras globalt från olika organisationer. Vi kan konstatera att IPCS har en viktig roll i detta arbete.
International Maritime Organisation (IMO)
Inom IMO pågår sedan år 1998 ett angeläget arbete om antifoulingfärger (båtbottenfärger) som bl.a. syftar till att avveckla tennorganiska föreningar. För närvarande arbetar IMO på ett internationellt avtal för att fasa ut tributyltenn i skeppsbottenfärger.
Förslag till övrigt internationellt arbete 283
Sjöfartsverket är den myndighet som representerar Sverige i IMOarbetet, med bistånd av Kemikalieinspektionen.
FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD)
Uppföljningen av Riokonferensen är en av de viktigaste internationella processerna för hållbar utveckling. FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD), möts årligen för att driva på och underlätta genomförandet av rekommendationerna i handlingsprogrammet Agenda 21. Fram till år 2002, då en ny övergripande utvärdering för perioden 1997– 2002 skall genomföras, skall frågorna om sötvatten, industri, oceaner, turism, landsresurser, jordbruk, energi och transporter prioriteras i kommissionens fortsatta arbete. Övergripande frågor som skall behandlas varje år är fattigdomsbekämpning och hållbara konsumtionsoch produktionsmönster. Svenska prioriteringar har bland annat varit kemikaliefrågorna och hållbara konsumtions- och produktionsmönster.
Vid FN:s generalförsamlings möte år 1997 lämnades i ett slutdokument en mängd rekommendationer för fortsatta åtgärder, bland annat betonades fortsatta åtgärder på kemikalieområdet.
Global konvention med krav på exportanmälan och importgodkännande (PIC)
En konvention med krav på exportanmälan och importgodkännande för förbjudna ämnen undertecknades år 1998 (Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade). Konventionen ersätter det tidigare frivilliga systemet med exportanmälan. Syftet med konventionen är att införa ett gemensamt system för anmälan och information i fråga om import och export av vissa kemikalier som är förbjudna eller underkastade stränga restriktioner på grund av deras hälso- och miljöfarlighet. Systemet innebär krav på anmälan och förhandsgodkännande av ett land sedan informationen har lämnats. Arbetet med konventionen har skett inom ramen för bland annat UNEP och FAO. Även OECD har medverkat.
Konventionen kommer att ha betydelse när det gäller en förbättrad informationsöverföring mellan i-länder och u-länder rörande farliga kemikalier, och på så sätt också begränsa handeln med farliga kemikalier och minska riskerna med u-ländernas kemikalieanvändning. Än så
284 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
länge inkluderar konventionen 22 bekämpningsmedel och 5 industrikemikalier.
Inom EU är konventionen införlivad i förordningen (EEG nr 2455/92) om export och import av vissa farliga kemikalier. I bilaga 1 till EU:s förordning finns en lista med omkring 40 ämnen eller ämnesgrupper som är underkastade förbud eller stränga restriktioner inom EU. Uppgifter som krävs enligt konventionen är bl.a. identifikationsuppgifter för det ämne eller preparat som skall exporteras, information om själva exporten (destinationsland, ursprungsland, datum för exporten, mängd av kemikalien, avsedd användning m.m.), ansvariga nationella myndigheter, upplysningar om försiktighetsåtgärder, klassificering och märkning m.m.
8.3 Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)
Utredningens bedömning och förslag
Sverige och EU bör verka för:
• testmetoder för hormonstörande egenskaper utvecklas och att nya riktlinjer inom OECD baseras på sådana utvecklade testmetoder (se kapitel 5),
• de befintliga testmetoderna för fortplantningsstörande effekter vidareutvecklas så att dessa i högre grad kan fånga upp hormonstörande verkan (se kapitel 5),
• nya testmetoder tas fram för halveringstider i landmiljö samt för bioackumulering i landmiljö (se kapitel 9),
• ytterligare harmoniserade kriterier för klassificering och märkning tas fram,
• arbetet med att finna nya testmetoder som inte kräver djurförsök prioriteras,
• OECD:s utvärderingar av de från risksynpunkt särskilt angelägna existerande ämnena förankras och accepteras globalt.
Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD, består av USA, Kanada, Australien, Japan, Nya Zeeland, EU-länderna m.fl. Inom OECD pågår sedan länge ett väl utvecklat miljösamarbete, som samordnas genom en särskild miljöpolitisk kommitté. Det arbete inom OECD som berör vår utrednings arbete är framför allt OECD:s arbete med:
Förslag till övrigt internationellt arbete 285
• riktlinjer för testning av kemikalier m.m. (Test Guidelines Programme),
• principer för god laboratoriesed (Good Laboratory Practise),
• ömsesidig acceptans av data (Council Decision on Mutual Acceptance of Data),
• dokumentationskrav,
• harmonisering av klassificerings- och märkningssystem för kemikalier.
Under år 1997 presenterade OECD ett förslag till ett utvecklat samarbete på miljöområdet. Förslaget innebär i korthet att miljösamarbetet skall breddas genom att OECD utvecklas till en ledande organisation inom området hållbar utveckling.
OECD:s aktiviteter inom kemikaliekontrollarbetet fick vid den miljöpolitiska kommitténs möte i mars 2000 den högsta rangordningen bland de 15 områden som ingår i OECD:s miljöarbete. Programmet är effektivt och ger länderna möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt utveckla tänkandet och principer, framför allt för riskfrågor relaterade till kemikalier och biotekniska produkter.
Inom OECD bedrivs sedan länge ett viktigt arbete inom de delar av kemikaliekontrollen som gäller faro- och riskanalys, dvs. mer vetenskapligt inriktad verksamhet. Överenskommelser om exempelvis testmetoder, laboratoriepraxis (Good Laboratory Practise, GLP), ömsesidigt utnyttjande av data samt dokumentationskrav för nya ämnen är exempel på detta. Dessa överenskommelser har lagts till grund för regler och system såväl nationellt som internationellt. OECD:s arbete och överenskommelser har lett till harmonisering och effektivare resursutnyttjande för enskilda länder och för näringslivet. Under senare år har riskbedömning av enskilda ämnen, kriterieutveckling och insatser inom bekämpningsmedelsområdet varit en viktig del av OECD:s bidrag till det internationella kemikaliearbetet. Däremot har OECD hittills varit mindre framgångsrikt som samarbetsforum för riskbegränsande åtgärder som t.ex. förekomstbegränsningar.
Inom OECD:s Test Guidelines Program som publicerar testmetoder i form av riktlinjer för testning (Guidelines for Testing of Chemicals), måste medlemsländerna under förutsättning att testerna är utförda enligt GLP acceptera testresultat som är utförda i enlighet med riktlinjerna (Council Decision on Mutual Acceptance of Data). Detta utgör sammantaget en viktig bas för kemikaliekontrollen över hela världen.
286 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Testmetoderna styr klassificeringskriteriernas utformning och därigenom vilka ämnen som bedöms ha miljö- och hälsofarliga egenskaper. Standardiserade testmetoder är därför en viktig förutsättning för produktinformation och annan riskbegränsning.
Ett område som sannolikt kommer att prioriteras i det internationella arbetet de närmaste åren är utveckling av testmetoder för hormonell påverkan. Enligt Kemikalieutredningen bör utvecklingen av testmetoder för hormonstörande egenskaper prioriteras. Nya riktlinjer (guidelines) bör också baseras på dessa.
De befintliga testmetoderna för fortplantningsstörande effekter bör vidareutvecklas så att de i högre grad kan fånga upp hormonstörande verkan (se vidare kapitel 9 om forskning samt kapitel 5).
Ett annat område är utveckling av testmetoder för svårnedbrytbara organiska ämnen. För att det skall vara möjligt att effektivt identifiera persistenta organiska ämnen behöver sannolikt OECD:s riktlinjer kompletteras med ytterligare metoder för att testa nedbrytbarhet (se kapitel 4 och 5).
Harmonisering av klassificerings- och märkningsregler är ett av sex aktionsprogram i kapitel 19 av Agenda 21. Expertarbetet för att utveckla ett globalt harmoniserat klassificerings- och märkningssystem för hälso- och miljöfarlighet utförs av OECD. Baserat på OECD:s arbete tar ILO (International Labour Organization, Internationella arbetarskyddsorganisationen) hand om bl.a. frågor om märkning och varuinformationsblad. OECD:s arbete med att fortlöpande uppdatera kriterier för hälso- och miljöfarlighet är angeläget.
Vad gäller förhandsanmälan av nya kemiska ämnen finns inget internationellt organ som löpande arbetar med detta. De befintliga systemen med förhandsanmälan utgår dock mer eller mindre från överenskommelser inom OECD. Industrin vill gärna få till stånd ett internationellt samarbete, främst för att minska skillnaderna i krav mellan EU, USA och Japan. Inom OECD finns det ett samarbete för utbyte av information om de olika systemen för förhandsanmälan.
OECD bedriver också ett arbete med harmonisering av åtgärder för riskbegränsning, men arbetet har gått trögt hittills.
Förslag till övrigt internationellt arbete 287
OECD:s program för existerande kemikalier utmynnar bl.a. i riskbedömning av aktuella kemikalier. EU:s medlemsländer bidrar med bedömningar av de ämnen som behandlas i EU-programmet.
Ett annat området som OECD arbetar med är att utveckla metoder för att bättre använda data från miljöövervakning i exponeringsdelen av riskbedömningar. Denna metodutveckling kan på sikt underlätta bedömningen av exponering från varor.
Sverige och USA initierade år 1991 ett samarbete om bekämpningsmedel inom OECD (Working Group on Pesticides). Arbetet är inriktat på att harmonisera basen för riskbedömningar och dokumentationskrav samt på att ta fram och informera om riskminskningssätt och hur de används i olika länder. Syftet är att genom harmoniserade riktlinjer för testning, märkning, dokumentationskrav och format för riskbedömningar minska dubbelarbete både hos myndigheter och för industrin.
Inom Working Group on Pesticides har de senaste åren ett program som rör biocider utvecklats. Programmet omfattar harmonisering av datakrav, utveckling av kriterier för acceptabel effektivitet, riktlinjer för testning av hälso- och miljöeffekter, vägledning för exponerings- och riskbedömning samt samarbete mellan medlemsländer i fråga om utvärderingar. Programmet innebär stora kostnadsbesparingar för länderna i och med att dubbelarbete mellan länderna kan undvikas.
8.4 Andra miljökonventioner/deklarationer
Internationella miljökonventioner, dvs. juridiskt bindande internationella avtal på miljöområdet, är i många fall effektiva medel för att förbättra miljötillståndet globalt och regionalt. Under de senaste decennierna har flera viktiga miljökonventioner kommit till stånd. Här har några av dessa redovisats inom ramen för FN (t.ex. CLRTAP). I detta avsnitt redovisas några andra globala (Montrealprotokollet) och regionala miljökonventioner (OSPAR, HELCOM) samt Nordsjökonferensen.
I tabell 8.2 ges en överblick över arbetet inom ramen för Nordsjökonferenserna, Oslo- och Pariskonventionen samt Helsingforskommissionen.
288 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Tabell 8.2 Några regionala miljökonventioner eller deklarationer som
berör avveckling av kemikalier
Nordsjökonferensen
•
Nordsjön
•
Nordsjökonferensen i Esbjerg 1995 (Esbjergdeklarationen)
OSPAR
1
•
Nordsjön och Nordostatlanten
•
1998 antogs mål som ligger i linje med Esbjergdeklarationens mål
•
Dynamec ad hoc Working Group3
HELCOM 2
•
Östersjön
• 1996
antogs mål som ligger i linje med
Esbjergdeklarationens mål
1 Oslo- och Pariskonventionen, Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic. Regional konvention inom Europa. Oslo-och Pariskommissionen administrerar arbetet inom konventionen. År 1998 antogs Esbjergdeklarationens mål.
2
Helsingforskommissionen
3
Arbetsgrupp inom ramen för OSPAR-samarbetet vars syfte är att ta fram en lista över ämnen som skall omfattas av Esbjerg-deklarationens mål.
8.4.1 Ozonnedbrytande ämnen – Montrealprotokollet
Wienkonventionen som avser skydd av ozonskiktet, atmosfären och klimatet kom år 1985. Enligt ett senare tillägg i form av Montrealprotokollet åtog sig staterna att reducera konsumtion och produktion av produkter innehållande ämnen som bryter ned ozonskiktet med 50 procent. Vid ett möte i London år 1990 gjordes ett ytterligare tillägg om att användningen av CFC, haloner och koltetraklorid successivt skall minska så att total avveckling uppnås år 2000. Protokollet kan alltså ses som ett åtgärdsprogram för avveckling av ozonnedbrytande ämnen.
EU har tillsammans med medlemsländerna biträtt Montrealprotokollet, och EU:s förpliktelser enligt protokollet uppfylls genom rådets förordning (EG) nr 3093/94 om ämnen som bryter ned ozonskiktet.
De ämnen som på olika sätt omfattas av Montrealprotokollet är CFC, koltetraklorid, haloner, 1,1,1-trikloretan, HBFC och metylbromid. För metylbromid gäller en successiv utfasning till år 2005.
Förslag till övrigt internationellt arbete 289
8.4.2 Nordsjökonferenserna – Esbjergdeklarationen
Utredningens bedömning och förslag
• Kemikaliefrågorna och de ämnen som skall omfattas av Esbjergdeklarationens mål bör vidareutvecklas vid nästa Nordsjökonferens år 2002.
• I Sveriges arbete med att inför år 2002 ta fram en svensk strategi med förslag om vilka frågor som bör förankras vid detta möte, bör syftet vara att på sikt åstadkomma bindande beslut inom t.ex. OSPAR. De ämnen som vi föreslår begränsningar av, dvs. de ämnen som omfattas av våra generella utfasningskriterier för långlivade, bioackumulerbara, cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande, bör prioriteras i det framtida arbetet.
I Bremen inledde länderna kring Nordsjön och Nordostatlanten år 1984 ett samarbete för att förbättra Nordsjöns marina miljö. Samarbetet organiseras genom särskilda Nordsjökonferenser, där länderna förbinder sig att verka för vissa gemensamma mål både nationellt och internationellt. Efter år 1984 har ytterligare tre Nordsjökonferenser hållits – i London år 1987, i Haag år 1990 och i Esbjerg år 1995.
Vid den fjärde Nordsjökonferensen i Esbjerg år 1995 undertecknade miljöministrarna och EU:s miljöansvarige den fjärde Nordsjödeklarationen som kallas Esbjergdeklarationen. I deklarationen anges gemensamma mål som syftar till att väsentligt förbättra den marina miljön i Nordsjön. Den vägledande principen för att nå detta mål är försiktighetsprincipen. Esbjergdeklarationen omfattar åtta särskilda områden, bl.a. skydd mot förorening av farliga ämnen. Enligt deklarationen definieras farliga ämnen som:
• toxiska
• persistenta
• bioackumulerbara
I begreppet toxiska inbegrips kroniska effekter som cancerframkallande, mutagena, teratogena samt effekter som är ogynnsamma för det endokrina systemet (hormonsystemet).
Det slutliga målet enligt Esbjergdeklarationen är att koncentrationerna i miljön skall vara nära bakgrundsnivån för naturligt förekommande ämnen och nära nollnivå för av människan framställda farliga ämnen.
290 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Esbjergdeklarationens mål för farliga ämnen4 formuleras enligt följande:
”The Ministers agree that the objective is to ensure a sustainable, sound and healthy North Sea ecosystem. The guiding principle for achieving this objective is the precautionary principle.
This implies the prevention of the pollution of the North Sea by continously reducing discharges, emissions and losses of hazardous substances thereby moving towards the target of their cessation within one generation (25 years) with the ultimate aim of concentrations in the environment near background values for naturally occurring substances and close to zero concentrations for man-made synthetic substances.”
Arbetet med implementering och konkretisering av Esbjergdeklarationen sker till stor del via andra organ, bl.a. OSPAR. De berörda miljöministrarna inom EU har inom ramen för OSPAR-samarbetet5antagit mål som ligger i linje med Esbjergdeklarationens mål. Mål för Östersjön som ligger i linje med Esbjergdeklarationens mål har också antagits av Östersjöländernas miljöministrar inom ramen för Helsingforskonventionens arbete. I Esbjergdeklarationen står också följande:
”Competent international bodies such as the European Commission, the OECD, OSPAR and the UN/ECE/LRTAP are invited to develop further tools for assessing environmental risks of emissions and effluents containing complex mixtures of substances (i.e. assessment of toxicity, biodegradability and liability to bioaccumulate), and to develop further and use tools for the evaluation of risks of hazardous substances in the environment in order to set priorities.”
Utredningens bedömning och förslag
I regeringens proposition ”Svenska miljömål” (prop.1987/88:145, MJU:1998/99:6, rskr 1998/99:87) anger regeringen att den avser att utarbeta en svensk strategi inför nästa Nordsjökonferens som innehåller förslag om vilka frågor som bör förankras vid detta möte med syfte att på längre sikt åstadkomma bindande beslut. Vi vill framhålla att kemikaliefrågorna och de ämnen som skall omfattas av Esbjergdeklarationens mål bör vidareutvecklas vid nästa Nordsjökonferens år 2002. I arbetet med att ta fram en svensk strategi med förslag om vilka frågor som bör förankras vid detta möte bör syftet vara att på sikt åstadkomma bindande beslut inom t.ex. OSPAR.
4 Esbjergdeklarationen, avsnitt III, The Prevention of Pollution by Hazardous Substances.5 Oslo- och Pariskonventionen (Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic). Av EU-länderna deltar inte Österrike, Grekland och Italien i OSPAR-samarbetet.
Förslag till övrigt internationellt arbete 291
Utredningen anser att de ämnen där vi föreslår begränsningar, dvs. ämnen som omfattas av våra generella utfasningskriterier för långlivade, bioackumulerbara, cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande, bör prioriteras i det framtida arbetet.
8.4.3 Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (OSPAR)
Oslo- och Pariskonventionen, OSPAR (Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic), är en regional konvention inom Europa som syftar till att begränsa avfallsdumpning till havs och minska havsföroreningar i Nordostatlanten från landbaserade källor. Konventionen ersätter Oslokonventionen (Prevention of Marine Pollution by Dumping from Ships and Aircraft) och Pariskonventionen (Prevention of Marine Pollution from Land-based Sources).
OSPAR-konventionen utgör ett samarbete mellan Island, Norge, Finland, Sverige, Danmark, Tyskland, Nederländerna, Storbritannien, Irland, Belgien, Luxemburg, Frankrike, Spanien, Portugal, Schweiz och EG-kommissionen. OSPAR-konventionen antogs år 1992 och trädde i kraft den 25 mars 1998. Enligt den nya OSPAR-konventionen är en rekommendation bindande för de medlemsstater som röstat för den. Om enhällighet inte uppnås kan en rekommendation ändå antas med trefjärdedels majoritet, men den är då inte bindande.
Konventionens verkställande organ är kommissionen, som sammanträder en gång per år. Till kommissionen hör två kommittéer6 och under kommittéerna finns ett flertal arbetsgrupper och projektgrupper knutna.
Det första ministermötet i OSPAR-kommissionen efter konventionens ikraftträdande hölls i juli 1998 i Sintra, Portugal. Vid mötet antogs en ministerdeklaration och fyra strategier. De fyra strategierna gäller för:
• eutrofierande ämnen
• miljögifter
• radioaktiva ämnen
• skydd av biodiversitet
6 Åtgärdskommitéen (Programmes and Measures Committee, PRAM) och Övervakningskommittén (Environmental Assessment and Monitoring Committee, ASMO).
292 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Vid mötet antogs också en bilaga om skydd och bevarande av ekosystem och biologisk mångfald i havsområdet. Vid mötet fastställdes att de avtalsslutande parterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att skydda och bevara ekosystemen och den biologiska mångfalden i havsområdet, och när så är möjligt återställa de havsområden som har utsatts för skadlig inverkan.
I strategin för miljögifter och farliga ämnen bildades en arbetsgrupp inom OSPAR-samarbetet – Dynamec ad hoc Working group (under Diffuce Sources, DIFF). Gruppen bildades i syfte att ta fram en lista över ämnen som skall omfattas av Esbjergdeklarationens mål, och den har fått i uppdrag att ta fram kriterier för urval av ämnen för begränsningsåtgärder. Vid OSPAR-kommissionens möte i juni 2000 förväntas beslut fattas om kriterierna, dvs. om vilka ämnen som skall prioriteras vid genomförandet av strategin för miljögifter.
Arbetet är politiskt viktigt. Europaparlamentet driver exempelvis frågan att OSPAR-strategin för miljögifter skall tillämpas i det kommande ramdirektivet för vatten.
Hittills har arbetsgruppen formulerat följande tre steg för urval av problemämnen:
• Utgångspunkt i inneboende egenskaper för ett första urval av ämnen. Här arbetar en nordisk grupp tillsammans med Nederländerna. En nordisk databas (Nordic Substance Database) med experimentella värden samt en dansk och en holländsk med beräknade värden för bionedbrytbarhet, bioackumulerbarhet och toxicitet har använts (se kapitel 2).
• Riskvärdering för marin miljö. För att inte missa några ämnen kommer ämnen från monitoringprogram samt ämnen med misstänkt endokrin påverkan att kunna tillföras i detta steg.
• Slutlig selektion av ett antal ämnen utifrån överväganden om målsättningen.
OSPAR-samarbetets arbete med kriterier för persistens, bioackumulerbarhet och toxicitet behandlas i avsnitt 4.4 i bilaga 3.
Utredningens bedömning och förslag
Inom OSPAR diskuteras för närvarande hur arbetet med farliga kemikalier skall fortlöpa. Arbetet i OSPAR:s expertgrupper med att välja ut ämnen för prioriterade åtgärder är naturligtvis angeläget och bör prio-
Förslag till övrigt internationellt arbete 293
riteras. Vid OSPAR-kommissionsmötet i juni förväntas beslut fattas om hur det fortsatta arbetet med miljögiftsstrategin skall utvecklas.
Vi bedömer att arbetet inom ramen för OSPAR med de ämnen som skall omfattas av Esbjergdeklarationens mål bör vidareutvecklas och ges hög prioritet. Målet är att läckage från diffusa utsläpp via användning av särskilt farliga ämnen i varor samt direkta punktutsläpp av sådana ämnen inte alls bör förekomma. Ämnena bör därför inte tillåtas i kemiska produkter eller i andra varor. Eftersom det inte räcker med nationella åtgärder för att uppnå dessa mål måste Sverige verka för att EU vidtar gemensamma åtgärder som begränsar användningen av de ämnen som kommer att omfattas av OSPAR.
Vi noterar också att arbetet med en ”sektor-för-sektor”-strategi bör kunna vara ett viktigt komplement för att identifiera och nå utfasning av de farliga ämnena. En sådan strategi innebär att man, i stället för att enbart analysera och föreslå åtgärder för ett prioriterat miljögift i taget, även analyserar och föreslår åtgärder sektorsvis för de sektorer som ger upphov till utsläpp av för OSPAR prioriterade miljögifter. Naturvårdsverket arbetar för närvarande med att utveckla en sådan strategi i syfte att den skall diskuteras och beaktas vid OSPARkommissionsmötet i juni.
Vi anser sammanfattningsvis att de ämnen som vi föreslår ska begränsas, dvs. ämnen som omfattas av våra utfasningskriterier (se kapitel 5), bör prioriteras vid OSPAR:s fortsatta arbete med riskhanteringsåtgärder. Sverige bör därför verka för att inför OSPAR:s nästa ministermöte år 2003 lyfta upp kemikaliefrågorna för att nå enighet om det nya angreppssättet inom kemikaliepolitiken som inkluderar att fasa ut de ämnen som omfattas av våra utfasningskriterier. Persistenta och bioackumulerande ämnen bör prioriteras i detta arbete.
Sverige har tillsammans med Norge och EG-kommissionen bjudit in till en workshop för att diskutera hur olika styrmedel kan användas effektivare för att uppnå Esbjergdeklarationens mål. Sverige är huvudansvarig och workshopen planeras att hållas i Stockholm i september 2000. Vi konstaterar att den kan bli en viktig möjlighet för att driva på genomförandet av miljögiftsstrategin och ta upp frågor om kemikalie arbetet inom EU. Vid mötet bör såväl länder inom EU och OSPAR samt miljöorganisationer och näringslivsföreträdare kunna delta.
294 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
8.4.4 Konventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön (Helsingforskonventionen)
Utredningens bedömning och förslag
• Sverige bör verka för att användningen (både i kemiska produkter och andra varor samt utsläpp) av de ämnen som kommer att omfattas av OSPAR även omfattas av Helsingforskonventionen.
• De ämnen som omfattas av utredningens kriterier för utfasning, bör prioriteras i det fortsatta arbete med riskhanteringsåtgärder.
Inom ramen för samarbetet om Östersjöns miljö har Konventionen om skydd av den marina miljön för Östersjön (Convention on the protection of the Marine Environment of the Baltic Sea) antagits. Den kallas Helsingforskonventionen och tillkom år 1974. För närvarande ingår Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland, Sverige och Tyskland samt EG-kommissionen.
Konventionens verkställande organ är en kommission (HELCOM) som sammanträder varje år. Kommissionen har fyra permanenta kommittéer – miljökommittén, tekniska kommittén, sjöfartskommittén och bekämpningskommittén. Under dessa finns ett antal arbetsgrupper. Kommissionens rekommendationer antas enhälligt av parterna till konventionen. De är ännu inte bindande, men förutsätts ändå bli införda i nationell lagstiftning. Konventionen har omarbetats, och den omarbetade konvention från år 1992, som alla länder undertecknat men som ännu inte trätt i kraft, innehåller bestämmelser om att vissa grundläggande principer skall införas i nationell lagstiftning och att även minimikrav skall kunna anges. Kommissionen antog också år 1992 ett miljöhandlingsprogram för Östersjön. Ett antal åtgärder skall vara genomförda under en 20-årsperiod.
Förslag till övrigt internationellt arbete 295
Utredningens bedömning och förslag
Målet för samarbetet inom Helsingforskonventionen är att skydda och bevara den ekologiska balansen i Östersjön. Det innebär att alla typer av utsläpp kraftigt måste minska så att Östersjöns känsliga ekosystem skall kunna återhämtas. I maj 1996 antogs också Esbjergdeklarationens mål vid ministermöte i HELCOM, och i mars 1998 beslutades om ett aktionsprogram. Sverige har bland annat påtagit sig ansvar för arbetet i en implementeringsgrupp. HELCOM följer OSPAR:s arbete, men med inriktning mot specifika Östersjöfrågor. HELCOM har t.ex. också beslutat om en strategi för farliga ämnen som i stort överensstämmer med den som OSPAR har beslutat om. Vissa skillnader kan dock bli aktuella mot bakgrund av Östersjöns särskilda behov. En särskild projektgrupp har tillsatts för implementeringen av detta arbete, och Sverige har påtagit sig ansvar att leda detta arbete.
Vi anser att Sverige bör verka för att användningen – både från punktkällor och från diffusa utsläpp från varor – av de ämnen som omfattas av de utfasningskriterier som utredningen föreslår (se kapitel 5) bör prioriteras inom HELCOM:s fortsatta arbete med riskhanteringsåtgärder. Det handlar om långlivade och bioackumulerande ämnen samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande ämnen.
8.5 Nordiska ministerrådet
Det nordiska samarbetet inom kemikalieområdet bedrivs i Nordiska ministerrådet under Ämbetsmannakommittén för miljöskydd (ÄK-M) och dess kemikaliegrupp (NKG).
Tabell 8.3 ger en överblick över arbetet inom ramen för Nordiska ministerrådet som berör vår utredning.
296 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Tabell 8.3 Nordiska ministerrådets arbete om kemikalier
Nordiska ministerrådet
Ämbetsmannakommittén för miljöskydd (ÄK-M)
Kemikaliegrupp (NKG)
•
Löpande samarbete kring testmetoder, farlighetskriterier m.m.
•
Samarbete med andra OSPAR-länder kring kriterier och selektion av ämnen för att uppnå Esbjergdeklarationens mål
Ren Teknologigrupp
•
Arbetsgrupp för Produktorienterad Miljöstrategi (POMS)
Arbetet inom ramen för Nordiska ministerrådet har i stor utsträckning gällt informationsutbyte, utvecklingsfrågor, arbetsfördelning och gemensamma insatser för att driva viktiga frågor i internationella organ som OECD, Nordsjökonferenserna, OSPAR och HELCOM. Arbetet har inte varit inriktat mot harmonisering av regler, men samarbetet har bidragit till att regelsystemen fått en likartad inriktning. Efter EESavtalet och EU-medlemskapet för Sverige och Finland har det nordiska samarbetet fått ett ökat EU-inslag med syfte att påverka EU på de områden där värderingarna sammanfaller.
De nordiska länderna, framför allt prövningsmyndigheterna för växtskyddsmedel och biocider, samarbetar inom NKG för att minska dubbelarbete och för en harmoniserad syn på riskbedömning. Utbyte av utvärderingar/riskbedömningar för nya och gamla växtskyddsmedel sker. Efter Sveriges och Finlands inträde i EU har arbetet utökats med att ta fram gemensamt underlag till EU t.ex. vad gäller persistens och exponeringsmodeller som tar hänsyn till nordiska förhållanden. På biocidområdet arbetar man för att få till stånd gemensamma arbetsrutiner för dokumentationskrav, kriterier för godkännande, utvärderingar av verksamma ämnen samt informationsutbyte.
Inom NKG samarbetar de nordiska länderna sedan länge för utveckling av testmetoder och för koordinering av synpunkter inför OECD-möten om testmetoder. Det nordiska samarbetet är viktigt för att få genomslag i OECD-arbetet vilket i sin tur påverkar EU:s arbete. Ett viktigt projekt i det nordiska samarbetet är att utveckla testmetodik för hormonstörande effekter på fortplantningen. Det främsta syftet med detta projekt är att bidra till OECD:s riktlinjearbete på området.
Förslag till övrigt internationellt arbete 297
Nordiska ministerrådet har också via Ämbetsmannakommittén för miljö stött det globala arbetet inom ramen för POP-konventionen. Det har skett genom att bidra till bekostandet av en tjänst knuten till UNEPsekretariatet under tre år för att arbeta med utvecklingen av kriterier för att inlemma nya ämnen inom ramen för POP-konventionen. Tjänsten innehas av en svensk representant, och arbetet har enligt vår uppfattning varit mycket värdefullt för nordisk del.
Det nordiska arbetet om farlighetskriterier har sedan länge varit inriktat på att påverka EU:s kriteriearbete. De internationella konventionernas betydelse för kemikaliesäkerhetsarbetet har resulterat i att man på nordisk basis har gått in i ett samarbete med andra OSPAR-länder kring kriterier och selektion av ämnen för att uppnå Esbjergdeklarationens mål. Bl.a. har Nordiska ministerrådet tagit initiativ till en nordisk substansdatabas (NSDB), som sammanställts i avsikt att underlätta OSPAR-DYNAMEC:s arbete med urval och prioritering av farliga ämnen (se avsnitt 2.2.2, samt avsnitt 4.4 i bilaga 3).
När det gäller varor har en arbetsgrupp för produktorienterad miljöstrategi (POMS) etablerats under Ren Teknologi-gruppen i Nordiska Ministerrådet. Syftet är att främja produktion och avsättning av miljömässigt renare produkter. Gruppen har arbetat med att kartlägga nordiska aktiviteter och ge förslag till gemensamma nordiska projekt på POMS-området. Arbetet pågår nu med bl.a. syftet att verka för en nordisk samsyn. Inom EU finns en motsvarighet till POMS i form av arbetet med Integrated Product Policy (IPP).
När det gäller de nordiska myndigheterna som svarar för produktregistren finns ett samarbete där rutiner för insamling av information samt system för registeruppbyggnad och datahantering i syfte att bedöma harmoniseringsmöjligheter och gemensam statistikhantering diskuteras.
298 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
8.6 Näringslivets internationella samarbete
8.6.1 Internationella standardiseringsorganisationen, ISO
Utredningens bedömning och förslag
Sverige bör via standardiseringsorganisationerna verka för:
• miljö- och hälsoskyddshänsyn alltid tas vid utformning av nya standarder och att varje ny standard genomgår en miljöbedömning,
• miljö- och hälsoskyddshänsyn införs i befintliga standarder,
• ISO 14025 utvecklas på ett sådant sätt att innehållsdeklarationer blir obligatoriska i certifierade miljövarudeklarationer,
• kemikaliefrågorna tydliggörs i miljöledningssystemet ISO 14001. Användning av kemikalier bör utgöra en betydande miljöaspekt. Därmed bör de områden som pekas ut i bilaga A till ISO 14001 (vägledningsdokumentet) kompletteras med användning av kemikalier.
Hur sker standardiseringsarbetet och vilka standarder berör kemikalier?
Vi har i kapitel 6 behandlat EU:s roll i standardiseringsarbetet. I detta avsnitt behandlas den internationella standardiseringsorganisationens roll och arbete.
ISO (International Organisation for Standardisation) är en sammanslutning av nationella standardiseringsorgan. ISO har endast en medlem från varje land, och totalt är antalet medlemmar cirka 110. Sverige representeras av SIS (Standardiseringen i Sverige).
Standardiseringsarbetet sker i tekniska kommittéer (Technical Committees, TC), underkommittéer och arbetsgrupper. År 1993 bildades ISO:s tekniska kommitté 207, vilken är den kommitté som utvecklar och uppdaterar standarder inom ISO 14000-serien. Inom ISO 14000serien finns en rad miljöstandarder med inriktning på följande områden:
• miljöledning
• miljörevision
• utvärdering av miljöprestanda
• livscykelanalys
Förslag till övrigt internationellt arbete 299
• miljömärkning
• miljöterminologi
• miljöaspekter i produktstandarder
I Sverige finns åtta standardiseringsorgan, och SIS är centralorgan för den svenska standardiseringen. SIS har ingen egen standardiseringsverksamhet, utan allt arbete med att utarbeta standarder är uppdelat mellan de åtta standardiseringsorganen. Två av standardiseringsorganen, SMS (Svensk Material och Mekanstandard) och STG (Standardiseringsgruppen), deltar från svensk sida i arbetet med ISO 14000.
ISO:s tekniska kommitté 207 är den kommitté som utvecklar och uppdaterar standarder inom ISO 14000-serien. I mars år 2000 var antalet deltagande medlemsländer i kommittén 58, därtill kom 15 länder som observatörer och 43 anslutna organisationer (bl.a. UNEP, OECD och EU). SMS deltar i det arbete som är inriktat på miljömärkning och livscykelanalyser. STG deltar i det arbete som är inriktat på miljöledning.
Utredningens bedömning och förslag om miljövarudeklarationer och livscykelanalyser
Syftet med miljövarudeklarationer är att de skall redovisa en produkts miljöprofil. Inom ISO finns en teknisk rapport, ISO TR 14025, som beskriver utformningen av en miljövarudeklaration av typ III, dvs. en deklaration som skall granskas av tredje part. Den teknisk rapporten är en form av förstadium till färdig standard.
Data från livscykelanalyser, LCA, utgör en viktig grund för certifierade miljövarudeklarationer. För LCA finns flera standarder inom ISO 14040-serien. Enligt standarden skall analysen på ett systematiskt och lämpligt sätt rikta sig mot miljöaspekterna hos produktsystemet. Några detaljerade anvisningar om hur analysen skall göras finns inte, och standarden lämnar därmed ett ganska stort utrymme för den som skall tillämpa standarden att välja metod för sin LCA. Idag finns många alternativa metoder utvecklade som sinsemellan ger mycket olika resultat och lägger större eller mindre vikt vid kemikaliefrågorna.
Utöver data från livscykelanalyser och vissa andra data kan en miljövarudeklaration även omfatta en innehållsdeklaration. Detta är dock inget krav i dagsläget, och i de fall sådana uppgifter inte lämnas får inte mottagaren av deklarationen någon information om vad varan innehåller.
300 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
Detta är ett problem i sig. Problemet blir särskilt stort om den LCA som ligger till grund för informationen i deklarationen utförts på ett sådant sätt att kemikaliefrågorna fått litet utrymme.
Vi anser att kemikaliefrågorna bör inkluderas tydligare i miljövarudeklarationerna. Vi föreslår därför att Sverige, genom standardiseringsorganisationerna, bör verka för att ISO 14025 utvecklas på ett sådant sätt att innehållsdeklarationer blir obligatoriska i certifierade miljövarudeklarationer.
Utredningens bedömning och förslag om miljöledningssystem
Miljöledningsstandarden ISO 14001 har som huvudsyfte att säkerställa en uppfyllelse av gällande lagstiftning och att garantera ständig förbättring i miljöarbetet. Inom vissa branscher i Sverige har stora delar av leverantörs- och produktionskedjorna infört miljöledningssystem och är certifierade enligt ISO 14001.
Miljöledningsstandarden innehåller ett antal krav, men dessa är av förhållandevis generell natur för miljöarbetet och tar liten eller ingen särskild hänsyn till eventuella aspekter kring kemikalieanvändningen.
Miljöledningsstandarden har inte heller några formella krav kopplade till kemikaliefrågor. Vilka miljöfrågor som skall behandlas och deras prioritering avgörs av huruvida de identifieras som betydande miljöaspekter, och med betydande miljöaspekter menas delar av en aktivitet eller verksamhet, produkt eller tjänst som kan ha en betydande miljöpåverkan. Att även miljöpåverkan av produkten särskilt uttalas innebär i sig ett helhetsperspektiv som kan inrymma kemikalierelaterade aspekter, men någon närmare precisering fins inte i standarden.
Processen för att identifiera de betydande miljöaspekterna innefattar en miljöutredning. Enligt vägledningsdokumentet ISO 14001, bilaga A, bör denna omfatta följande områden:
• utsläpp till luft
• utsläpp till vatten
• avfallshantering
• markförorening
• användning av råvaror och naturresurser
• andra lokala miljöfrågor.
Förslag till övrigt internationellt arbete 301
Några av punkterna kan ha viss anknytning till kemikaliefrågor även om fokuseringen snarare ligger på andra miljöfrågor. I övrigt finns ingen betoning av kemikaliefrågor, men inte heller några hinder eller begränsningar för att behandla dessa i miljöutredningen.
I Kemikalieinspektionens rapport ”Marknadsdrivet kemikaliearbete” (nr 3/99) belyses kemikaliefrågornas roll i miljöledningssystem. I rapporten konstateras bl.a. att en viktig del är företagets förutsättningar att styra över produkternas miljöegenskaper. Redan identifieringen av miljöaspekterna skall avse dem som är av sådan natur att organisationen kan förväntas styra och påverka dessa. Detta återspeglas i vägledningen (14004, bilaga A) där det påpekas att den som ansvarar för produktens konstruktion kan ha en betydande inverkan på aspekterna genom t.ex. ändring eller utbyte av ett enda ingående material. Någon närmare precisering ges inte, men denna del kan anses ge ett tydligt stöd för exempelvis utbyte av farliga ämnen eller andra kemikalie aspekter kopplade till produkten.
Standarden ställer som krav att företagen skall införa rutiner för att förebygga och hantera olyckor. I någon mån utgör detta ett kemikalierelaterat krav eftersom olyckor ofta är kopplade till kemikaliehantering.
ISO 14004 är en allmän vägledning för att införa och upprätthålla ett miljöledningssystem. Standarden är inte en s.k. kravstandard utan är tänkt att användas som stöd, idébank och som ett mer framåtriktat verktyg. Grundprincipen är densamma som i kravstandarden ISO 14001, och någon särskild behandling av kemikalierelaterade miljöfrågor anges inte. I standarden finns dock en bilagedel som presenterar riktlinjer för miljöarbetet och som kan ligga till grund för miljöpolicy och miljöledningssystem. De exempel som presenteras är Riodeklarationen där bl.a. försiktighetsprincipen lyfts fram.
Vi anser att det är viktigt att ISO 14000-serien är generell vad gäller krav, för att en ska vara användbar för olika typer av företag och organisationer. Vi kan dock konstatera att kemikaliefrågorna och varornas kemikalieproblematik verkar ha kommit på undantag i miljöledningssystemet. Kemikaliefrågorna behöver tydliggöras för att uppmärksamma miljöproblemen med kemiska produkter och andra varor. Användning av kemikalier är utan tvekan en betydande miljöaspekt och vi föreslår därför Sverige, genom standardiseringsorganisationerna, bör verka för att bilaga A till ISO 14001 (vägledningsdokumentet) kompletteras med en punkt om användning av kemikalier.
302 Förslag till övrigt internationellt arbete SOU 2000:53
8.6.2 Kemiska industrin: Ansvar och Omsorg
År 1985 startades Responsible Care i Kanada av Canadian Chemical Producers Association som ett frivilligt initiativ och åtagande från den kemiska industrin att arbeta med ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och miljö. Initiativet har sedan spritt sig över världen och i dagsläget finns Responsible Care i omkring 40 länder. De företag som ansluter sig till Responsible Care åtar sig att arbeta med ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och miljö samt att öppet informera om sin verksamhet och de framsteg som görs.
I Sverige infördes Responsible Care år 1991 under namnet Ansvar och Omsorg.
SOU 2000:00 303
9 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning
Det är utredningens uppfattning att företagen skall ha huvudansvaret för att ta fram kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper samt om deras förekomst i varor. Därtill är emellertid satsningar på forskning, miljöövervakning och annan uppföljning av stor betydelse. I föreloggande kapitel lämnas utredningens överväganden och förslag på detta område. I avsnitt 9.1 klargörs utredningens uppfattning av det nuvarande forskningsbehovet, vilket ställs i relation till dagens svenska miljöforskning på kemikalieområdet. Därefter lämnas utredningens förslag till angelägen forskning och metodutveckling. I avsnitt 9.2 diskuteras dagens svenska miljöövervakning i ljuset av den nya kemikaliepolitiken, samt presenteras utredningens förslag till hur kemikalieövervakningen i det perspektivet behöver förstärkas. Avslutningsvis (avsnitt 9.3) beskrivs kortfattat och kommenteras de delmål i rapporten ”Giftfri miljö”, de etappmål i Miljömålskommitténs arbete som närmast berör utredningen, samt utredningens överväganden och förslag i anslutning till den uppföljning av riktlinjernas genomförande som föreslagits av Kemikalieinspektionen och Miljömålskommittén.
9.1 Behov av forskning
Behovet av forskningsinsatser på miljöområdet ökar i takt med att nya kemikalier framställs och används. För nya ämnen som sätts ut på marknaden ställs det dock i EG:s ämnesdirektiv (se avsnitt 4.2.2) grundläggande krav på kunskap om egenskaper och effekter. Forskningsinsatser behövs emellertid om nya skadeverkningar på hälsa och miljö upptäcks eller misstänks, ofta som resultat av en oförutsedd exponeringssituation. Det största forskningsbehovet rör dock troligen existerande ämnen, eftersom man i de flesta fall vet väldigt lite om deras egenskaper och effekter, och om hur de sprids i miljön. Arbetet
304 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
mot miljömålet om en giftfri miljö och genomförandet av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken kräver en utvidgning av miljöforskningen.
De forskningsbehov som är relaterade till utredningens uppdrag rörande långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen, samt ämnen som är cancerogena, mutagena, reproduktionstoxiska eller hormonstörande, inrymmer inte definitionsmässigt en inriktning mot toxicitet av karaktären neuro- och immunotoxicitet samt ekotoxicitet. Utredningens uppdrag på området metaller har dock inte någon sådan begränsning, utan all toxicitet hos metaller och metallföreningar ingår i det problemområde som uppdraget omfattar. Eftersom bristen på kunskap när det gäller organiska ämnens toxiska effekter är stor överlag, särskilt beträffande grundläggande effekter och verkningsmekanismer, finner utredningen det emellertid inte meningsfullt att diskutera forskningsbehovet enbart med utgångspunkt från metaller. I stället bedömer vi det som viktigt att ta upp hela det omfattande behov av miljökemisk och toxikologisk forskning som bl.a. framkommit i kontakterna med utredningens vetenskapliga referensgrupp. Detta forskningsbehov är också viktigt att beakta då det syftar till att generera kunskap av stor betydelse för möjligheterna att nå det övergripande målet om en giftfri miljö.
Det behövs generellt en betydande förstärkning av kunskaperna om möjliga och redan uppkomna hälso- och miljöeffekter både av de organiska ämnen och de metaller som används i varor och förekommer i produktionsprocesser. Det finns ett mycket stort behov av grundforskning, både på det miljökemiska och på det toxikologiska och utvecklingsbiologiska området. Stora krav kommer att ställas på forskningen på grund av behovet av metod- och teknikutveckling. För att möjliggöra att kunskaper tas fram om kemiska ämnens inneboende egenskaper såsom persistens och bioackumulerbarhet samt effektrelaterade egenskaper såsom cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande, och hormonstörande förmåga, krävs i många fall att nya metoder och tekniker tas fram och att gamla vidareutvecklas. Det är här dessutom synnerligen angeläget att peka på vikten av att arbeta i riktning mot testmetoder som leder till ett minskat behov av djurförsök. Därutöver krävs att exempelvis rutinmässigt användbara analystekniker utvecklas för att möjliggöra studier av flera ämnens flöden med varor och förekomst i miljön än vad som är möjligt idag.
Det kommer också att bli nödvändigt att intensifiera utvecklingsarbetet rörande substitution av sådana kemiska ämnen som kommer att omfattas av utfasningskrav. Ett viktigt forskningsområde kommer att vara
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 305
utveckling av mindre kemikaliekrävande tekniker för att möjliggöra ersättning i användningsområden där stora mängder farliga kemikalier används idag.
För att möjliggöra ett minskat beroende av farliga kemikalier i samhället ser utredningen även samhällsvetenskaplig forskning som central, exempelvis rörande styrmedel och betydelsen för kemikalieanvändingen av beteendemässiga förändringar hos olika aktörer.
9.1.1 Dagens svenska miljöforskning
Utredningens bedömning
En kraftfull, nationell satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning är en förutsättning för att Sverige skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett kunskapsbaserat, välgrundat och därmed övertygande sätt.
Svensk miljökemisk och miljötoxikologisk forskning har ett betydande internationellt anseende, och svensk forskning har haft ett mycket stort inflytande vid problemidentifiering, problembeskrivning och lösning av globala miljötoxikologiska problem (Norstrom, 1998). Som prominent exempel kan nämnas upptäckten år 1964 av industrikemikalien PCB som en miljöförorening (Jensen, 1972). Sveriges framskjutna position på miljöforskningsområdet är sannolikt en viktig bidragande orsak till Sveriges internationellt pådrivande ställning på det miljöpolitiska området.
Flera av dagens större forskningsprogram med miljökemiska och miljötoxikologiska förtecken kan ge ytterligare viktiga baskunskaper och insikter av stor betydelse för Sveriges fortsatta ställningstaganden på miljöområdet. Exempel på sådana är Naturvårdsverkets nyligen avslutade projekt ”Metaller i stad och land” (Bergbäck och Johansson, 1994), MISTRA:s projekt ”En ny strategi för riskbedömning och riskhantering av kemikalier” (News, 1999), samt SLU:s program för studier av flöden av material och energi mellan stad och land i samband med avfallshantering (SLU, 1999) och dess fortsättning ”Organic Waste – Resource or Risk in Sustainable Agriculture”.
Det ger dock anledning till viss oro att dagens svenska miljöforskning, i likhet med mycket av miljöforskningen på det internationella planet, i stor utsträckning karaktäriseras av fokusering företrädesvis på de mest
306 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
uppseendeväckande miljöproblemen. Orsaken till detta ligger i de prioriteringar som görs inom en begränsad ekonomisk ram. Detta leder dock till att många framgångsrika forskare måste begränsa sig till att rikta sina insatser mot de områden som är mest ”i ropet” och föremål för de mest omfattande finansiella satsningarna, för att i möjligaste mån försöka garantera sin fortsatta verksamhet. Ofta sker satsningarna till stor del på bekostnad av grundläggande forskning som kan leda fram till kunskaper som är nödvändiga för framtiden. Följderna av att den huvudsakliga prioriteringen sker inom miljöforskningens huvudfåra, med storsatsningar på begränsade fält med högt nyhetsvärde, kan emellertid vara brist på kontinuitet, förlust av kompetens, kunskapsluckor på det grundläggande planet, samt att ytterst angelägna men mindre ”glamorösa” forskningsområden kan bli starkt eftersatta. Detta kan på relativt kort sikt leda till en urholkning av Sveriges tidigare mycket framskjutna position på den internationella miljöforskningsarenan.
En nödvändig förutsättning för att Sverige skall kunna fortsätta att vara ett föregångsland inom kemikaliekontrollen är att vi ligger i främsta linjen i fråga om grundläggande miljökemisk och toxikologisk forskning. Angelägna metodutvecklingsprojekt av det slag som omnämns i avsnitt 9.1.5 kan bedrivas med framgång enbart om de utgör en del i en i sina huvuddrag forskarstyrd miljökemisk och toxikologisk frontlinjeforskning.
Forskningsrådsnämnden framhöll i sin analys av det yttre miljöområdets behov av toxikologisk forskning (FRN, 1998) att redan flera tidigare statliga utredningar har påtalat behovet av mer kunskap och kompetens vad gäller miljörelaterad toxikologi, och att den främsta orsaken till detta behov är den alltmer komplicerade situationen vad gäller exponering av människor och miljö för olika kemikalier och miljöföroreningar. Trots detta, noterade FRN, har den miljörelaterade toxikologiska forskningen genomlevt en period av nedskärningar, både vad gäller totala medel och antal projekt, samtidigt som den forskning som finansierats blivit allt mer åtgärdsinriktad och problemlösande till sin karaktär, till förfång för exempelvis forskarinitierade, mer grundläggande studier. FRN rekommenderade bl.a.:
• en betydande ökning av resurserna för forskning rörande miljörelaterad toxikologi och miljömedicin,
• nya resurser till problemsökande och dimensionerande forskning,
• högre prioritering av forskarinitierad och forskarkontrollerade miljörelaterad forskning,
• samordning av forskningsfinansiering, samt
• att kompetensutveckling och forskarutbildning på området säkras.
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 307
Ledningsgruppen för Naturvårdsverkets tidigare projektområde ”Persistenta organiska miljöföroreningar” höll våren 1999 ett seminarium på temat ”Kan de nationella och internationella miljömålen för organiska miljögifter uppfyllas med nuvarande kompetens och resurser?” (Utne-Skaare, 1999). Slutsatserna från mötet var att gruppen:
”befarar att med den nuvarande resursutvecklingen inom svensk miljögiftforskning kan myndigheters och andra avnämares behov svårligen tillfredsställas och ser med oro att detta speciellt kan leda till: - påtagligt minskade möjligheter att uppnå miljökvalitetsmålet ”Giftfri
miljö” - svårigheter att fortsatt driva kemikaliefrågor internationellt - svårigheter att få underlag till riskbedömningar/riskvärdering av POPs i
livsmedel, m.m. - problem med myndigheters beredskap att hantera akuta frågor - minskade möjligheter att tillfredsställa samhällets och näringslivets
behov.”
Kemikalieutredningen ansluter sig till Forskningsrådsnämndens analys av forskningsbehovet och delar oron som uttryckts av ledningsgruppen för Naturvårdsverkets tidigare projektområde ”Persistenta organiska miljöföroreningar”, samt noterar att som en följd av bland annat deras slutsatser har regeringen från och med år 2000 förstärkt miljöforskningen genom att åter tilldela Naturvårdsverket ett forskningsanslag. Medlen skall främst användas till miljöeffektforskning, miljötoxikologisk forskning, kretsloppsforskning samt den forskning som staten bedriver tillsammans med näringslivet vid Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL).1
Regeringens proposition ”Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansieringen” (prop. 1999/2000:81) skapar dock åter en ny utgångspunkt för bl.a. miljöforskningen, och det är idag ännu oklart vad detta kommer att innebära för den framtida finansieringen av miljökemisk och toxikologisk forskning.
Utredningen vill i anslutning till detta understryka att en kraftfull satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning är en förutsättning för att Sverige skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett kunskapsbaserat, välgrundat och därmed övertygande sätt.
1 se Naturvårdsverkets hemsida – http://www.environ.se/
308 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
9.1.2 Förslag till forskning om ämnens egenskaper och effekter
Utredningens bedömning och förslag
Det finns ett stort behov av satsningar på:
• studier av persistens och bioackumulering och dessa egenskapers relationer till kemiska ämnens övriga inneboende egenskaper med syfte att skapa generella verktyg för klassificering av kemiska ämnen,
• studier av förhållandet mellan bioackumulering och biomagnificering, samt betydelsen av ämnens fettlöslighet i förhållande till andra upptags- och fastläggningsmekanismer, också i landbaserade näringskedjor,
• grundläggande forskning inom området hormonstörande effekter, samt inom områdena reproduktions- och utvecklingstoxikologi,
• grundläggande forskning vad beträffar ämnens metabolism i olika organismer och deras hälso- och miljöeffekter innefattande synergieffekter och kroniska lågdoseffekter, samt ekotoxikologiska effekter,
• miljömedicinska studier med särskild betoning på allergier och variationer i känslighet hos olika individer samt effekter på utveckling, inlärningsförmåga, och mental kapacitet,
• identifiering och kvantifiering av nya, potentiella miljöproblem, innefattande studier och utvärdering av betydelsen av emissioner av ämnen från varor, samt exponeringsförhållanden,
• studier av metallspeciering och biotillgänglighet av olika metallföreningar,
• långsiktig uppföljning av effekter och halter i anslutning till fortlöpande miljöövervakning, samt möjligheter att kunna ställa dessa mot exempelvis register med hälsodata som underlag för forskning.
• vidareutveckling av metoder för riskbedömning.
Med tanke på dagens allt mer komplexa exponeringssituation finns skäl att rikta forskningsinsatser mot allt mer subtila effekter på människa och miljö. Kemikommittén (SOU 1997:84) framhöll:
”…att vi människor liksom övriga organismer i ekosystemen exponeras för ett mycket stort antal ämnen från oräkneliga källor – de flesta i låga koncentrationer. Samtidigt ser vi dramatiska biologiska effekter hos oss själva och i vår omgivning som vi inte vet orsakerna till, men som vi misstänker är kemikalierelaterade.”
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 309
En kunskapssammanställning och utvärdering av möjliga samband mellan kemikalieexponering och kända respektive befarade störningar på fortplantning och fosterutveckling, med särskilt tonvikt på störningar i de hormonella systemen, har gjorts på initiativ av Naturvårdsverket (Olsson m.fl., 1998). Rapporten innehåller även rekommendationer för en framtida forskningsinriktning.
Det kan exempelvis inte uteslutas att en diffus exponering under fostertid för låga doser av ett stort antal naturfrämmande kemiska ämnen kan leda till ökad benägenhet att utveckla flera av de stora folksjukdomarna, och att den exponering som hittills varit kan ha bidragit till de ökningar som vi redan ser. Exponeringsförhållanden är dåligt kända, särskilt vad gäller fördelningen av exponering över tiden. När byggs kroppsdepåerna upp i människor och andra organismer? Vilka födokällor och vilka kongener/ämnen bidrar mest till risken? Vilka andra källor än föda är bidragande?
En bättre kunskap behövs om toxiska ämnens egenskaper, förekomstformer, spridning, omvandling, biotillgänglighet, toxiska effekter i miljön och på hälsan samt samverkan med olika ämnen och effekter i olika typer av miljöer. Detta är ett stort arbetsfält som lämpligast bearbetas i internationellt samarbete och där Sverige bör delta aktivt. Det är viktigt att resurser avsätts för detta arbete i Sverige, inte minst för att kunna bedöma ämnenas uppträdande och toxicitet i vår miljö, vilken på många sätt avviker från miljön i andra delar av världen.
För att långsiktigt bygga upp en kunskap kring dessa frågor och göra detta arbete effektivt är det önskvärt med en samverkan mellan flera kompetenscentra med sakkunskap inom ämnesområden såsom miljökemi, humantoxikologi och toxiska effekter i mark och vatten, både på det nationella och det internationella planet. Ett koordinerat arbete med hälsomässig och ekotoxikologisk riskbedömning är dessutom resursbesparande och vore av synnerligen stort värde för såväl metodutvecklingsarbete som toxicitetstester i laboratoriemiljö och i fält.
310 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
9.1.2.1 Bioackumulering och nedbrytning samt biotillgänglighet, exponering och ekotoxikologiska effekter
Ett angeläget forskningsområde är studier av persistens och bioackumulering och dessa egenskapers relationer till kemiska ämnens övriga inneboende egenskaper med syfte att skapa generella verktyg för klassificering av kemiska ämnen.
När det gäller bioackumulering är det väsentligt att öka kunskapen även när det gäller förhållandet mellan bioackumulering och biomagnificering, samt betydelsen av ämnens fettlöslighet i förhållande till andra upptagsoch fastläggningsmekanismer. Det finns också ett stort behov av studier av bioackumulering och biomagnifiering i landbaserade näringskedjor, vilket är en förutsättning för att relevanta testmetoder på detta område skall kunna utvecklas. Det tycks finnas stora kunskapsluckor inom detta område exempelvis vad gäller upptag av miljöföroreningar via jordbruksgrödor.
Nedbrytning av organiska miljöföroreningar under olika förhållanden är ett forskningsområde av stort intresse för angelägen metodutveckling på området. Det är också av stort intresse att öka kunskaperna om variationer i nedbrytbarhet och deras orsaker.
Ett område som kräver nya forskningssatsningar är identifiering och kvantifiering av nya, potentiella miljöproblem. Bland sådana kan emissioner av ämnen från varor vara av betydelse, exempelvis:
• emissioner från olika material och skillnader i emissioner beroende på vilken typ av material ett ämne finns i samt vilket slag av miljö (luft, mark, vatten, deponi) materialet finns,
• inverkan på emissionerna från bl.a. nötning, korrosion och migration av ämnen i och från material,
• omvandling (av bl.a. tillsatser) i varor, nedbrytning i deponier och i naturen av olika material,
• metodik för uppskattning av ackumulation i samhället av långlivade varor innehållande kemiska ämnen för uppskattning av ”livstids”emissioner från olika typer av varor, samt för uppskattning av totala emissioner av ett ämne från de varor som ackumulerats i samhället,
• emissionsfaktorer för olika typer av ämnen/material/miljöer, att utnyttja när mätdata saknas.
Ett område av stort intresse är ekotoxikologisk effektforskning i system omfattande flera steg i näringskedjan, samt koppling mellan ekotoxiko-
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 311
logiska effekter av miljöfarliga ämnen och biologisk mångfald. Till detta område hör också inverkan av exempelvis ”nya” metaller samt långlivade och bioackumulerbara ämnen på nedbrytningsprocesser i mark och vatten. Det är också av intresse att studera de ekotoxikologiska effekterna av moderna bekämpningsmedel. Det behövs kunskap om deras verkningar i andra miljöer än de som de avsetts för, även här med koppling till biologisk mångfald.
Ett angeläget forskningsområde är den ekotoxikologisk betydelsen av olika hormonstörande ämnen, med verkan på såväl lägre som högre organismer. Det kan därtill vara av intresse att studera effekter av kemiska ämnen som kan inverka på kemisk kommunikation mellan organismer av samma art, respektive av olika arter.2
Ytterligare forskning krävs för att klargöra var metaller finns i samhället, spridningsvägar, samt vilken exponering av människor och miljö som förekomsten av metaller ger upphov till. För att man skall kunna agera förebyggande måste system skapas där metallernas förekomst och hälso- och miljömässiga egenskaper är kända redan när varorna som de ingår i kommer ut på marknaden. Det behövs dock fortfarande forskning om flöden och effekter samt en kontinuerlig övervakning av metallhalter i människa och miljön.
Den forskning kring metallers förekomst och flöden från samhället till miljön som hittills gjorts har främst varit inriktad mot metaller med stor användning. Med hjälp av de metoder som utvecklats och de erfarenheter som vunnits bör det gå att relativt snabbt komma vidare med flera metaller, vilket är nödvändigt för att inte missa ”nya” metaller som annars kan komma att bli framtida miljöproblem.
Samtidigt måste det finnas utrymme att uppdatera de kartläggningar av metallflöden som gjorts eftersom metallernas användningsmönster kan ändras över tiden. Metallspeciering och biotillgänglighet av olika metallföreningar är andra forskningsområden av intresse.
I anslutning till fortlöpande miljöövervakning av kemiska ämnen är det angeläget att göra en långsiktig uppföljning av effekter och halter, samt att tillförsäkra möjligheter att kunna ställa dessa mot exempelvis register med hälsodata som underlag för forskning.
2 sådana ämnen kallas feromoner respektive kairomoner
312 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
9.1.2.2 Toxikologisk forskning, hälsoeffekter, riskbedömning
Det finns ett stort behov av grundläggande, mekanistisk och epidemiologisk forskning inom området hormonstörande effekter, samt inom områdena reproduktions- och utvecklingstoxikologi, med koppling till störningar i fortplantningsförmågan, missbildningar hos avkomman, cancer, diabetes, påverkan på immunsystemet, benskörhet, hjärt-kärlsjukdomar, samt påverkan på nervsystemet som kan leda till beteendepåverkan. Detta behov av grundläggande forskning vad beträffar hälsooch miljöeffekter, samt därtill även metabolismstudier, gäller såväl kända miljögifter som sannolikt många av de andra ämnen som berörs av regeringens riktlinjer. Nya misstankar om effekter uppdagas allt som oftast, såsom att vissa PCB-kongener kan orsaka benskörhet (Lind, 2000). Även studier av synergieffekter och kroniska lågdoseffekter av naturfrämmande kemiska ämnen i en komplex exponeringssituation är av stort intresse.
Miljömedicinska studier behövs även av möjlig inverkan av kemiska ämnen på utveckling av allergier och effekter på utveckling, inlärningsförmåga och mental kapacitet. Det är också av stort intresse att undersöka möjligheten att utnyttja genteknologisk forskning för att identifiera känsliga grupper och organismer.
Endast viss begränsad information om metallers hälsoeffekter finns tillgänglig. Kunskaperna är särskilt bristfälliga om icke-carcinogena effekter och variationer i känslighet hos människor. Samtidigt är kännedomen om exponeringsförhållandena i befolkningen mycket dålig vad gäller flertalet metaller. Det är därför angeläget att undersökningar av hälsoeffekter integreras i nya forskningsprogram om metaller i större utsträckning än som hittills gjorts.
Vidareutveckling av metoder för riskbedömning är ytterligare ett viktigt område där förstärkta forskningsinsatser krävs. Det gäller t.ex. sambandet mellan ämnens exponering och biotillgänglighet å ena sidan och deras extraherbarhet och kemiska analyserbarhet å andra sidan. Det gäller även samband mellan ämnens exponering och nedbrytbarhet, rörlighet och toxiska effekter.
Forskning om riskbedömning bör även riktas mot möjliga effekter av användning av biotekniska och genetiskt modifierade organismer i exempelvis bekämpning av växtsjukdomar. Dessa mikroorganismer kan ha produktion av mycket giftiga ämnen som verkningsmekanism. Området är nytt och växande, och det är viktigt att man i början av en
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 313
snabb utveckling försöker klarlägga riskerna för att man genom att övergå till ”biologisk bekämpning” släpper loss nya problemämnen.
9.1.3 Förslag till samhällsvetenskaplig forskning
Utredningens bedömning
Det finns ett stort behov av satsningar på:
• studier av beteende- och attitydförändringar i samhället i förhållande till ökad kunskap om kemiska ämnen och till olika former av styrmedel,
• forskning om effektiviteten hos olika styrmedel,
• studier av hur policyställningstaganden utformas,
• vidareutveckling av metoder för att ta hänsyn till effekter av kemikalier i livscykelanalyser
• miljöekonomisk forskning.
Människors attityder kan påverkas när den allmänna kunskapsnivån ökar om olika av människan framställda kemiska ämnen och deras effekter, och om deras förekomst i industriella processer, i infrastrukturella anläggningar, i varor, och som föroreningar i miljön. Detta kan leda till förändringar i människornas beteenden på olika plan. De kan t.ex. förändra sina inköpsvanor eller sina val av kommunikationsmedel, vilket kan ha styrande effekter både på marknaden och på den politiska processen.
Ett illustrativt exempel på detta är hur allmänhetens uppfattning om negativa effekter av produktion av papper gjort på massa blekt med klorhaltiga kemikalier vid en viss tidpunkt i slutet av 1980-talet fick en marknadsstyrande verkan. På relativt kort tid ställdes produktionen vid många massablekerier om till blekning utan användning av klorgas, och vid några till blekning utan någon användning alls av klorhaltiga kemikalier. Detta skedde både pga. det ökade incitamentet till frivilliga åtgärder och pga. regulativa åtgärder från myndigheternas sida. Delar av marknaden krävde pappersprodukter blekta utan användning av klorhaltiga kemikalier. Omställningen vad gäller användningen av klorgas var mycket påtaglig på stora delar av den europeiska mark-
314 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
naden, och i Sverige upphörde i början av 1990-talet alla massablekerier med att använda klorgas i processen.3
Det är av stort samhällsvetenskapligt intresse att närmare studera hur detta slag av attityd- och beteendeförändringar uppkommer och tar sig uttryck, samt vilka effekter de kan få. Sådan kunskap är av särskilt stort intresse i förhållande till exempelvis utvärdering av insatser med olika former av mjuka styrmedel såsom miljömärkning och informationskampanjer samt fri opinionsbildning.
När det gäller fortsatt utveckling av testmetoder och av kriterier för oönskade egenskaper hos kemiska ämnen, är det viktigt att göra forskningsinsatser för att belysa processerna kring policyställningstaganden exempelvis vad beträffar acceptans av olika testmetoder och kriterie system. Det gäller framför allt växelspelet mellan vetenskap och politik, innefattande betydelsen av olika aktörers uppfattningar, kunskap, motiv och befogenheter, och inte minst hur grundläggande faktorer såsom försiktighetsprincipen konkret tillämpas. Därutöver vore ett intressant studieområde att utröna hur man bäst påverkar det internationella arbetet för att få gehör för nya idéer, exempelvis rörande utfasning av ämnen enbart på grundval av att de är långlivade och bioackumulerbara.
Utredningen ser vidare ett stort behov av att vidareutveckla metoder för att väga in effekter av kemikalier i livscykelanalyser. Riskerna med innehållet av kemiska ämnen i olika varor behöver i livscykelanalyser uppmärksammas i betydligt högre grad än vad som idag är fallet, vilket kräver en fortsatt utvecklig av metodiken för genomförandet av livscykelanalyser.
Ytterligare ett mycket centralt forskningsområde som kan ge betydelsefulla underlag för ställningstaganden på det kemikaliepolitiska området är miljöekonomisk forskning. Det framstår exempelvis som mycket viktigt att studera effekterna av tillämpningen av de för utredningen grundläggande principerna försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen (se avsnitt 2.3.1) i ett miljöekonomiskt perspektiv. Det måste finnas underlag för företagen att i större utsträckning än vad som är fallet idag kunna göra miljöekonomiska överväganden exempelvis vid utvecklingen av nya nyttokemikalier.
3 ca 2/3 av producenterna använder idag klordioxid som blekmedel medan 1/3 av produktionen är helt fri från klorhaltiga kemikalier (Erik Nyström, Naturvårdsverket, personlig kommunikation).
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 315
9.1.4 Behov av teknisk forskning
Utredningens bedömning
Det finns ett omfattande behov av:
• utveckling av mindre farliga kemikalier,
• utveckling av mindre kemikaliekrävande tekniker för att möjliggöra ersättning i användningsområden där farliga kemikalier används idag,
• utveckling av alternativ till exempelvis blyackumulatorer som startbatterier, samt zink i bildäck.
Det finns ett större behov av teknisk forskning och produktutveckling än vad som redovisas här. Utredningen begränsar sig till att peka ut några i vårt tycke viktiga grundprinciper, samt ett par problemområden där vi ser ett behov av forskning och utveckling.
För att även kommande generationer skall få åtnjuta de positiva sidor av teknisk kemikalieanvändning som samhället i stor utsträckning har gjort sig beroende av idag, är det, vilket bl.a. framgår av regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken, dagens allmänna uppfattning att det är eftersträvansvärt att arbeta för att minimera de eventuella negativa effekterna av denna kemikalieanvändning på människors hälsa och på miljön. Det är utredningens bedömning att viktiga led i detta arbete består i att i enlighet med substitutionsprincipen utveckla kemikalier som i mindre utsträckning riskerar ge oönskade effekter än många av de kemikalier som används idag, samt att utveckla tekniska lösningar som innebär en mindre grad av kemikalieberoende, eller som helt eliminerar beroendet av kemiska ämnen och som kan ersätta de tekniker där farliga kemikalier används idag.
Utredningen vill här åter poängtera att det är mycket viktigt att användningen av kemiska ämnen i varor betraktas ur ett livscykelperspektiv.
I avsnitt 7.4.2 redogör vi för ett antal områden där användningen av vissa metaller bör minska. För att kunna göra en övergång till mindre farliga alternativ krävs i vissa fall teknisk forskning och utveckling. Två exempel på sådana områden är alternativ till blyackumulatorer, i synnerhet i användningen som startbatterier för fordon (se avsnitt 7.4.2.1), samt alternativ till zink i bildäck, och tekniker för korrosionsskydd som ersättning för förzinkning (se avsnitt 7.4.2.3).
316 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
9.1.5 Förslag till metodutveckling
Utredningens bedömning och förslag
Utredningen ser följande behov av metodutveckling, och vill särskilt framhålla medföljande behov av validering, standardisering och implementering av metoder:
1. Utveckling av metoder som minskar behovet av tester på djur för att ta reda på ämnens egenskaper och effekter, genom att:
• de försöksdjur som måste användas utnyttjas bättre så att antalet djur som behövs relativt sett minskar, samtidigt som djurens förhållanden förbättras,
• fler djurfria metoder utvecklas och kan ersätta vissa djurförsök,
• möjligheterna att utnyttja genmatriser undersöks, och
• beräknings- och prediktionsmodeller utvecklas mot större noggrannhet.
2. Utveckling och vidareutveckling av testmetoder för hormonstörande effekter för att kunna:
• identifiera olika hormonstörande egenskaper hos ämnen, och
• påvisa hormonstörande effekter hos både högre och lägre djur.
3. Utveckling av testmetoder för att kunna bestämma hur långlivade och bioackumulerande ämnen är, genom att:
• kunna bestämma halveringstider för organiska ämnens nedbrytning i olika miljömedier,
• kunna uppskatta bioackumulering och biomagnifiering också i landbaserade näringskedjor.
4. Utveckling av kemiska analysmetoder för miljöprover för att:
• rutinmässigt kunna bestämma de ämnen som omfattas av utredningens förslag till utfasning,
• rutinmässigt kunna bestämma de godkända bekämpningsmedel som är i användning men som inte kan analyseras rutinmässigt idag
• bättre kunna bestämma metaller, särskilt i sådana slag av prover som är svåra att analysera idag, och
• där så är möjligt åstadkomma bra och billiga, rutinmässigt användbara analysmetoder, som är mindre beroende av högteknologisk instrumentering.
Utredningen bedömer behovet av metodutveckling vara stort, liksom behovet att validera, standardisera och implementera metoder. Behovet av metodutveckling omfattar huvudsakligen två områden:
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 317
• utveckling av testmetoder för ämnens egenskaper och effekter,
• utveckling av rutinmässigt användbara analysmetoder där sådana saknas.
När det gäller utveckling av testmetoder är det särskilt angeläget att ägna forskning åt att ta fram metoder som kan minska eller ersätta behovet av djurförsök utan att säkerheten i riskbedömningen minskar. Därutöver behövs omfattande utveckling av metoder som identifierar hormonstörande egenskaper hos ämnen, samt vidareutveckling av metoder för att bestämma hur långlivade och bioackumulerbara ämnen är.
När det gäller utveckling av rutinmässigt användbara analysmetoder där sådana saknas är detta av särskilt intresse för att det skall vara möjligt att ta reda på i vilken utsträckning de ämnen som används idag sprids till miljön. Detta gäller speciellt många moderna bekämpningsmedel, varav idag endast en del kan bestämmas rutinmässigt i miljöprover (se avsnitt 9.1.5.4).
På båda dessa områden är en internationell samverkan högst väsentlig, för att undvika dubbelarbete vid såväl utveckling och validering av metoder som vid genomförande av testning.
9.1.5.1 Utveckling av alternativa metoder som ersättning för tester på djur
När det gäller utveckling av testmetoder för att ta reda på ämnens egenskaper ser utredningen det som särskilt angeläget att sådan forskning stimuleras som kan leda till ett minskat behov av djurförsök. Målsättningen i dagens arbete med att ta fram dessa s.k. alternativa testmetoder är att de skall:
• förbättra försöksdjurens förhållanden,
• minska antalet djur som krävs, eller
• helt ersätta djurförsök.
Alternativa metoder kan således på vissa områden innebära att antalet djur som behövs relativt sett minskar, och på andra områden att djurförsök helt eller delvis ersätts med djurfria metoder. Det är viktigt att utveckla och optimera testningsinsatserna så att maximal information kan erhållas med minimala testningsinsatser. Som alternativ till testning bör även beräknings- och prediktionsmodeller vidareutvecklas. Här kan t.ex. kvantitativa struktur-aktivitetssamband (QSAR) användas till
318 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
förutsägelser av toxicitet utifrån kemiska ämnens inneboende egenskaper (se bilaga 3). På liknande sätt kan även olika mått på persistens beräknas genom kvantitativa struktur-egenskapssamband (QSPR).
Nya möjligheter öppnar sig med modern genteknik. Med utgångspunkt från genmatriser (”DNA microarray”) kan man i en relativt enkel analys samtidigt studera hur tiotusentals gener från en cell uttrycks. Man hoppas att på sikt kunna se mönster i detta t.ex. beroende på exponering för en grupp av kemikalier, eller skillnader i uttryck för djur och människor. Kanske kan man på så vis hitta indikatorer för påverkan, t.ex. ett protein som fungerar som markör för skada på levern hos människor. Man hoppas även kunna belysa individuella skillnader i känslighet för kemikalier samt mekanismer för skadeverkan. Man bedömer dock att det tar många år innan denna sorts metoder kan leda till minskat antal djurförsök. I USA har ”National Institute of Environmental Health Sciences” ett mycket stort forskningsprogram på detta område sedan början av år 1999.4
I EG:s direktiv 86/609/EEG föreskrivs att kommissionen och medlemsstaterna skall uppmuntra forskning som leder till utveckling och validering av alternativa metoder som ger samma information som den som kan erhållas i experiment med djur, och att djurförsök inte skall användas där vetenskapligt tillfredsställande resultat kan tas fram på andra sätt. Europarådets konvention (ETS 123, 1986) om ryggradsdjur som används till försök och andra vetenskapliga ändamål innehåller en liknande artikel om forskningsstöd (artikel 6). Sverige är bunden av konventionen sedan många år tillbaka.
För att koordinera valideringen av alternativa testmetoder bildade EGkommissionen år 1991, tillsammans med medlemsstaterna, industrin och djurrättsorganisationer, organisationen ”European Centers for Alternatives to Animal Testing” (ECVAM). Sverige deltar idag i ECVAM:s arbete. Ett antal alternativa test har föreslagits, av vilka några för närvarande är under validering.
I USA koordinerar ”The John Hopkins Center for Alternatives to Animal Testing” ett arbete (”TestSmart”) med att belysa de alternativ som finns tillgängliga när det gäller att ta fram SIDS inom det amerikanska programmet för högvolymkemikalier. Detta arbete kan vara av intresse för Sverige och EU att hålla sig informerad om, inte
4 http://www.niehs.nih.gov/envgenom/
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 319
minst med tanke på i arbetet med att utveckla riktlinjer för testning inom OECD.
Utredningen ser det som angeläget att Sverige även fortsättningsvis stimulerar högkvalitativ forskning som kan leda till att behovet av djurförsök minskar. Utredningen vill dessutom särskilt framhålla vikten av att pengar avsätts inte bara till forskningsinsatser, utan även för att tillförsäkra att lovande metoder valideras och standardiseras för rutinmässig användning. Detta är ett område som idag dessvärre ofta är starkt eftersatt.
Även om målsättningen bör vara att i framtiden helt kunna övergå till alternativa testmetoder kan det vara på sin plats att understryka att djurfria modeller inom överskådlig tid inte kommer att kunna ge samma information som flertalet testmetoder på hela djur, såsom cancerstudier och flergenerationsstudier.
Djurfria modeller kan dock ha en mycket stor betydelse vid tidig screening av nya kemikalier, så att ämnen som uppvisar kända och oönskade egenskaper, t.ex. genotoxicitet, kan sorteras bort och inte behöver testas på djur. Inför den slutliga riskbedömningen kommer dock sannolikt alltid studier av hela djur vara nödvändiga om den säkerhetsnivå vi har idag ska kunna bebehållas eller ökas. Detta gäller inte minst den kvantitativa riskbedömningen, dvs. beräkningen av vilken exponeringsnivå som kan vara acceptabel – en bedömning som idag är omöjlig att göra baserad på celldata.
För att fortsätta att sträva mot införandet av fler s.k. alternativa metoder är det av avgörande betydelse att toxikologisk grundforskning stöds.
9.1.5.2 Utveckling av testmetoder för hormonstörande effekter
Utredningen kan idag inte ställa upp några kriterier för när ämnen är så hormonstörande att de bör fasas ut, eftersom det ännu inte finns tillförlitliga testmetoder tillgängliga. Vi ser följaktligen ett stort behov att testmetoder på detta område utvecklas och valideras. Testmetoder för olika hormonstörande effekter bör finnas som kan påvisa störningar hos både högre och lägre djur. För att i framtiden utveckla testmetoder av screening-karaktär inom detta område är det avgörande med en bred grundforskning för att identifiera viktiga och betydelsefulla mekanismer för hormonstörande kemikaliers verkningar. Utredningens förslag till metodutveckling vad gäller hormonstörande effekter finns närmare
320 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
beskrivna i avsnitt 5.2.2 som en del i den handlingsplan för området som föreslås.
Inom ramen för bl.a. OECD pågår för närvarande arbete på detta område. Detta arbete syftar till att tillhandahålla information och koordinera aktiviteter på området, att utveckla och revidera riktlinjer för testning så att hormonstörande effekter kan bestämmas, samt att arbeta för harmoniserad faro- och riskbedömning av hormonstörande ämnen. OECD genomför för närvarande en studie inom ramen för ”the Task Force on Endocrine Disrupters Testing and Assessment” med syfte att välja ut lovande existerande testmetoder, optimera och förfina metoderna samt genomföra valideringsstudier. Det är önskvärt att Sverige vid sidan av egna insatser på området är drivande i OECD:s aktiviteter rörande hormonstörande ämnen.
9.1.5.3 Utveckling av testmetoder för bestämning av hur långlivade och bioackumulerbara ämnen är
Dagens testmetoder avseende nedbrytning ger begränsade svar. Det är väsentligt att metoder för test av nedbrytning i olika miljömedier avseende bestämning av halveringstider utvecklas. Detta kan ske genom att dagens simuleringstest vidareutvecklas, samt genom utveckling av nya simuleringstest, vilket utredningen ser som önskvärt.
Ämnens bioackumulerbarhet anges idag i bästa fall som biokoncentrationsfaktorer (BCF) som hänför sig till vattenmiljön. Det är mycket önskvärt att utveckla metoder för att mäta BCF med vars hjälp man kan uppskatta bioackumulering och biomagnifiering även i landbaserade näringskedjor, innefattande upptag i djur via föda (inklusive växter) och upptag i växter från luft.
Liksom för alla testmetoder inom kemikalieområdet är det viktigt att målet för metodutvecklingen är att metoderna blir internationellt accepterade genom att exempelvis tas upp i OECD:s testmetodprogram.
9.1.5.4 Utveckling av analysmetoder
Det finns ett stort behov av utveckling av kemiska bestämningsmetoder, användbara i rutinmässig bestämning av ämnen som inte omfattas av dagens miljöövervakning, men som det vore önskvärt att kunna
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 321
övervaka. Detta gäller framför allt de ämnen som omfattas av utredningens förslag till utfasning.
Ett stort behov av utveckling av kemiska bestämningsmetoder gäller dessutom för de godkända bekämpningsmedel som används idag, men som det inte finns metoder för rutinmässig bestämning av, över huvud taget eller i tillräckligt låga koncentrationer, i miljöprover. Av det 350-tal ämnen som nu finns registrerade i Sverige kan endast ett begränsat antal substanser bestämmas med rutinanalysmetoder (30–70 procent, beroende på slag av bekämpningsmedel; Hessel m.fl., 1997). Motsvarande siffra för de ca 800 aktiva substanser som finns registrerade i EU är 30 procent (Carter, 1998).
Vidareutveckling av analysmetoder kan behövas även för ett antal metaller, där dagens mest moderna analystekniker (ICP-MS) visserligen ger goda resultat för flertalet. Men vissa metaller fortfarande problematiska att mäta, och vissa slag av prover, såsom speciella jordarter, försvårar avsevärt bestämningen av flertalet metaller. På detta område krävs således en utveckling.
En riktad insats skulle vara önskvärd även mot att utveckla bra och billiga analysmetoder vilka är oberoende av kostnadskrävande, högteknologisk instrumentering, som ersättning för eller som komplement till andra metoder. Med sådana enklare analysmetoder kan ett stort antal prover ”screenas” till låg kostnad, och innehållet i eventuella positiva prover vid behov sedan valideras med andra metoder som kan ge större säkerhet i bestämningen.
Forskningsrådsnämnden (FRN, 1998) har tidigare framhållit behovet av utveckling av analysmetoder.
9.2 Behov av miljöövervakning
Miljöövervakning av kemiska ämnen är ett sätt att skaffa kunskap om vilka ämnen som kan utgöra miljöproblem. Genom att mäta deras förekomst i den fysiska miljön samt i människor och andra organismer kan man få en bild av deras förekomst i miljön, deras spridningsmönster, samt om halterna ökar eller minskar med åren. Ur utredningens synpunkt är miljöövervakning en viktigt del i uppföljningen av de åtgärder som kan förväntas resultera av de förslag som läggs, i syfte att tydliggöra åtgärdernas effekter. Miljöövervakning är också en betydelsefull källa till information som exempelvis inom ramen för miljömålet om en
322 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
giftfri miljö kan utgöra underlag till beslut om kompletterande åtgärder, såsom sanering.
Man skiljer ofta mellan screening-undersökningar och löpande miljöövervakningsprogram. Screening betecknar vanligtvis tillfälliga insatser där man under en begränsad tid försöker skapa sig en bild av förekomsten av ett brett spektrum av ämnen i miljön. Detta kan ge underlag för att ta med ytterligare ämnen i existerande miljöövervakningsprogram.
I löpande miljöövervakning av kemiska ämnen bestäms med en viss frekvens förekomsten av ett bestämt antal ämnen i ett utvalt antal miljöer/organismslag. Den löpande miljöövervakningen av kemiska ämnen begränsas av det antal ämnen man valt att mäta, så till vida att man har små möjligheter att hitta annat än det som man har valt att analysera.
9.2.1 Dagens svenska miljöövervakning
Utredningens bedömning och förslag
Miljöövervakning är ett viktigt uppföljningsinstrument, samt en betydelsefull källa till information som kan utgöra underlag för beslut om kompletterande åtgärder. Naturvårdsverket är den svenska myndighet som ansvarar för miljöövervakningen, och bör ges i uppdrag att:
• tillsammans med Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket ta fram förslag till finansiering samt utforma ett program för övervakning av bekämpningsmedelsrester i jordbruksområden,
• föreslå ett program för utökad hälsorelaterad miljöövervakning för att följa upp människors exponering
• föreslå ett utökat program för regelbundet återkommande screening-undersökningar av miljöföroreningar i miljö och organismer,
• säkerställa möjligheten att få en överblickbar översikt av det samlade resultatet från regional och lokal miljöövervakning,
• koordinera regelbundna provningsjämförelser avseende bestämning av de miljöföroreningar som mäts inom miljöövervakningen.
I Sverige är miljöövervakningen en av Naturvårdsverkets uppgifter. Naturvårdsverket ansvarar för och samordnar den svenska miljöövervakningen. Denna har till syfte att fortlöpande dokumentera miljötill-
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 323
ståndet och dess förändringar. Välkända miljögifter såsom DDT och dess nedbrytningsprodukter, samt PCB:er, har varit föremål för fortlöpande miljöövervakning sedan början av 1970-talet, medan ämnen såsom hexaklorbensen (HCB) och hexaklorhexan5 (HCH) inte inkorporerades i det nationella miljöövervakningsprogrammet förrän mot slutet av 1980talet (Naturvårdsverket, 1998). Andra organiska miljögifter som idag mäts inom ramen för den nationella miljöövervakningen är klorerade dioxiner och furaner, samt vissa bromerade flamskyddsmedel. Omfattningen av kemikalieövervakningen begränsas i stor utsträckning av de höga kostnaderna för många analyser.
Ett antal metaller analyseras årligen i ett antal olika provslag. Alla dessa fås i samma analys. Många av dessa är sådana som vi idag vet vållar eller har vållat problem, t.ex. kadmium, kvicksilver och bly. Det finns mycket data vad gäller halter av dessa inom vissa områden, t.ex. marin miljö, medan data är betydligt mindre omfattande i andra fall. Det gäller även de metaller som används inom nyare sektorer t.ex. elektronikindustrin. En utvidgad metallövervakning har utförts inom ramen för screening-undersökningar, där ett antal av de metaller vars användning ökat studerats. Resultaten från dessa ger vid handen att det kan finnas skäl att närmare följa halterna i miljön av flera ovanliga metaller (se avsnitt 5.3.1.2, samt kapitel 4 i bilaga 6). Enligt utredningens mening bör sådan övervakning fokuseras på avloppsslam och åkerjord (se 9.2.2.1).
9.2.1.1 Nationell miljöövervakning
Ett förslag till ett nytt nationellt miljöövervakningsprogram presenterades av Naturvårdsverket i juni 1999 (Naturvårdsverket, 1999c). I detta framhålls ett stort behov av en ökad kemikalieövervakning, och en ämnesgrupp som särskilt pekas ut är bekämpningsmedel. Bekämpningsmedelsrester, frånsett gamla klorinnehållande bekämpningsmedel såsom DDT och lindan, ingår inte alls i dagens nationella miljöövervakning.
Naturvårdsverket ser emellertid finansiella hinder för att utöka miljöövervakningen till att omfatta exempelvis rester av de bekämpningsmedel som används idag. Dessa hinder är av två slag – dels är analyskostnaderna höga, liksom för andra organiska miljögifter, dels föreligger ett stort behov av kostnadskrävande metodutveckling (se avsnitt 9.1.5.4). En tillämpning av principen om att förorenaren betalar
5 insektsbekämpningsmedlet lindan med isomerer
324 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
framhålls som önskvärd, men som svår att tillämpa. Utredningen ser det som angeläget att frågan om övervakning av bekämpningsmedelsrester i jordbruksintensiva områden löses och vill framhålla att även Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket har ett ansvar på området. Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverket ges i uppdrag att tillsammans med dessa båda andra myndigheter ta fram förslag till lösning på finansieringsfrågan och att utforma ett program för övervakning av bekämpningsmedelsrester som är relevant för deras användning i jordbruket, gärna med utgångspunkt från befintliga typområden för jordbruksmark. De belopp som avvänds till övervakning av diffusa föroreningskällor i jordbruket är idag större i Norge, och väsentligt mycket större i Danmark, än i Sverige.
I Naturvårdsverkets förslag till nytt, nationellt miljöövervakningsprogram poängteras även behovet av utökad hälsorelaterad miljöövervakning. Hittills har endast ett fåtal projekt rört människors exponering. För att följa upp denna krävs analys av olika kemikalier i lämpliga indikatormedier – exempelvis kadmium, bly, PCB, dioxiner och bromerade flamskyddsmedel i blod, samt kvicksilver i hår (vilket indikerar exponering för metylkvicksilver via fisk).
Vi vill framhålla att regelbundet återkommande screening-undersökningar är av intresse även ifråga om människors exponering. En sammanställning av resultat från över 100 vetenskapliga rapporter pekar ut ca 350 olika organiska föroreningar som vid något tillfälle påträffats i modersmjölk, innefattande ett 90-tal dioxiner och dioxinliknande ämnen, samt ca 190 flyktiga ämnen (WWF, 1999). Modersmjölk är därmed ett annat provslag som lämpar sig väl för studier av mänsklig exponering (se även figur 2.2 i kapitel 2).
9.2.1.2 Regional och lokal miljöövervakning
Regional och lokal miljöövervakning har stora brister, och det är framför allt två nackdelar som utredningen ser som särskilt bekymmersamma. För det första är det mycket svårt att få en överblickbar bild av det samlade resultatet från regional och lokal miljöövervakning. Det finns inte medel för att sammanställa resultaten från regional och lokal miljöövervakning, och sammanställning försvåras ytterligare av att resultaten kan vara lagrade i olika format och på olika media.
För det andra begränsas jämförbarheten mellan resultaten från lokal och regional miljöövervakning av att exempelvis mätprogram för bekämpningsmedelsrester i vatten kan omfatta olika grupper av ämnen
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 325
beroende på frånvaro av standardisering av mätprogrammen. Dessutom kan avvikelser uppstå på grund av skillnader i resultat från de olika analyslaboratorier som engageras. Det senare är ett problem som kräver regelbundna provningsjämförelser för att kunna åtgärdas. Sådana jämförelser utgår normalt från det laboratorium i la ndet som har funktion som nationellt referenslaboratorium på det aktuella området. Denna funktion finns emellertid inte i Sverige idag, vilket utredningen ser som en brist. Provningsjämförelser organiseras heller inte annat än i begränsad omfattning på lokala initiativ. I det fall lokal övervakning förekommer innebär det oftast:
• att uppfylla kontrollprogram,
• att mäta i luft i urban miljö, och
• att mäta kvicksilver och vissa metaller i fisk i sjöar i kommunen.
Regional miljöövervakning av kemikalier är mycket begränsad. Ett antal exempel finns dock. Några län har gått samman och mäter PCB, DDT, HCH, HCB i fisk i t.ex. Vänern och Vättern. I andra fall görs vissa luftmätningar. Ett större integrerat projekt har drivits under några år i Emåns avrinningsområde. På Västkusten har mätningar av vissa metaller gjorts hos människor. I Värmland har mätningar gjorts i fisk och hår från människor. Ett antal jordbrukslän har kampanjvis mätt vissa bekämpningsmedelsrester. Det finns oftast ingen samlad regional kemikalieövervakning, och heller inga större möjligheter att få en samlad bild av den övervakning som sker.
Från och med år 2000 kommer den nationella miljöövervakningen att bekosta miljöövervakning på en station, Vemmenhög, en bakgrundsstation på Skånes sydkust, där vissa bekämpningsmedelsrester kommer att mätas vissa delar av året (Naturvårdsverket, 1999c). Vemmenhögsområdet är ett av de typområden på jordbruksmark som omfattas av det som tidigare kallades Jordbrukets recipientkontroll, och som nu till största delen ligger inom den regionala miljöövervakningen.
326 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
9.2.2 Förslag till förstärkt miljöövervakning
Utredningens bedömning och förslag
Den nationella miljöövervakningen bör utvidgas i avsikt att följa upp de förbättringar i miljötillståndet som kan förväntas inträffa som resultat av de åtgärder som behöver vidtas för att uppfylla miljömålet om en giftfri miljö:
• Kemikalieövervakning bör ske närmare källan än vad som är fallet idag, och fokusera mer på ”worst case”.
• Flera av de utfasningsämnen som inte tidigare varit föremål för miljöövervakning bör följas.
• Miljöövervakning av bekämpningsmedel bör införas och inrikta sig främst på jordbruksområden.
• Kemikalieövervakningen bör täcka in de ämnen som prioriteras i EU:s kommande ramdirektiv för vatten.
• I större monitoringprogram bör fler metaller som kan analyseras med modern analysteknik ingå än vad som är fallet idag, och även vissa metallers förekomstform bör bestämmas.
• ”Miljöövervakning av varor” bör utvecklas och genomföras.
• Screening-undersökningar bör genomföras med viss regelbundenhet, bl.a. för att ge underlag till dimensionering och effektivisering av kemikalieövervakningen.
• Regional kemikalieövervakning måste koordineras bättre och ge större möjligheter att erhålla en samlad bild av situationen.
• ”Provbanker” måste finnas för att möjliggöra uppföljning bakåt av eventuella nya miljögiftsproblem som upptäcks i framtiden.
• Kemikalieövervakningen bör kompletteras med modeller som förutsäger ämnens möjliga spridning i miljön, och som vidareutvecklas och valideras på grundval av mätresultat.
Utredningen ser ett behov av förstärkta miljöövervakningsinsatser på flera områden. Den nationella miljöövervakningen bör utvidgas i avsikt att följa upp de förbättringar i miljötillståndet som kan förväntas inträffa som resultat av de åtgärder som behöver vidtas för att uppfylla miljömålet om en giftfri miljö. Finns de ämnen som faller för utredningens utfasningskriterier i miljön, och i så fall var? Når de människan? Vissa framgångar på detta område kan nås redan genom att den regionala och lokala kemikalieövervakningen koordineras bättre, både i syfte att uppnå högre kostnadseffektivitet och att ge ökade möjligheter att erhålla en samlad bild av situationen.
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 327
9.2.2.1 Fortlöpande kemikalieövervakning
Kemikalieövervakning bör ske närmare källan än vad som är fallet idag, och fokusera mer på ”worst case”, i syfte att kunna påvisa eventuella problemkemikalier på ett så tidigt stadium som möjligt. Det måste dock finnas information om bakgrundsnivåer som referensvärden till dessa mätningar.
Det kan enligt utredningens mening behövas en fortlöpande övervakning av flera av de utfasningsämnen som inte tidigare varit föremål för miljöövervakning. Det behövs också en kontinuerlig utvärdering av långsiktiga trender i förändringar av ämnenas halter i miljö och organismer i relation till hur användningen regleras i samhället – detta bl.a. för att möjliggöra uppföljning genom de indikatorer som föreslås av Naturvårdsverket och Miljömålskommittén (se avsnitt 9.3). Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att ta fram ett förslag på vilka ämnen ett sådant program bör omfatta, gärna med hänsyn även till d ämnen som prioriteras av OSPAR-DYNAMEC, samt till de ämnen som bör omfattas av riktvärden enligt Miljömålskommitténs förslag (SOU 2000:52). I samband med detta vore det önskvärt att provtagningsstrategier och metoder ses över i syfte att åstadkomma förbättringar.
Det finns idag ingen anledning att minska övervakningen av de miljögifter som ingår i dagens kemikalieövervakning. Oberoende av om begränsningsåtgärder införs i Europa kommer många sådana ämnen att nå oss genom långväga transport. Det är dock viktigt att se till att övervakningen av miljöföroreningar även täcker in de ämnen som prioriteras i EU:s kommande ramdirektiv för vatten, som för närvarande är under diskussion.
Bekämpningsmedel är de enda kemiska ämnen som avsiktligt sprids med syfte att utöva toxiska effekter, och hanteringen är starkt kringgärdad av bestämmelser. Trots dagens kontroll och restriktioner återfinns emellertid bekämpningsmedelsrester i alla delar av miljön (Kreuger, 1999). En fullständig bild av situationen kan dock inte erhållas därför att endast ett begränsat antal av de substanser som används idag kan bestämmas med rutinanalysmetoder (se avsnitt 9.1.5.4). Utredningen ser ett behov av miljöövervakning av såväl de bekämpningsmedel som används idag som av de tidigare använda bekämpningsmedel som är långlivade och som fortfarande återfinns i miljön. Denna övervakning bör inrikta sig främst på jordbruksområden.
Modern analysteknik möjliggör analys av många fler metaller vid samma tillfälle än vad som tidigare var möjligt. Framtida miljöövervakning på
328 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
metallområdet bör därför utvidgas till att omfatta så många metaller som möjligt. I större monitoringprogram bör fler metaller ingå än vad som är fallet idag. I metallövervakningen ser utredningen skäl att i vissa fall bestämma även metallerna speciering, eftersom såväl metallernas biotillgänglighet som deras giftighet är beroende av deras förekomstform. Det kan exempelvis finnas anledning att undersöka förekomsten av metylkvicksilver i människor som tillhör högexponerade eller särskilt känsliga grupper. När det gäller metaller kan lämpliga provtagningsstrategier rikta sig mot avloppsslam och stadsnära miljöer eftersom det där förmodligen är lättast att identifiera diffus spridning. Andra intressanta provslag är åkerjord och livsmedel, exempelvis bör förekomsten av kadmium i rotfrukter, såsom potatis och morötter, följas.
Utöver traditionell miljöövervakning bör även miljöövervakning av varor utvecklas och genomföras (se även avsnitt 9.1.2.1).
Det är viktigt att miljöprover samlas i ”provbank” för att möjliggöra uppföljning bakåt av eventuella nya miljögiftsproblem som upptäcks i framtiden. Det måste finnas ett spektrum av miljöprover som samlas in från ett provtagningsnät över Sverige, och lagras i en sådan provbank.
9.2.2.2 Screening-undersökningar
Fortlöpande miljöövervakning av kemiska ämnen är av stor betydelse för uppföljning av begränsningsåtgärder, i synnerhet mot sådana ämnen som är långlivade och bioackumulerande. Miljöövervakning bidrar dock normalt inte till att nya, potentiella miljögifter upptäcks. För att få en vidare översikt över vilka kemiska ämnen som förekommer i miljön, utöver de som inlemmats i miljöövervakningsprogram, krävs även periodvis screening-undersökningar, som med en bredare ansats utformas för att utröna vilka möjliga miljögifter som föreligger i miljön. En ökad tyngd åt screening kan ge bättre möjligheter att dimensionera kemikalieövervakningen och göra den mer effektiv.
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 329
9.2.2.3 Spridningsmodeller
Det är emellertid inte möjligt att ständigt mäta allt överallt, utan det är nödvändigt att i viss utsträckning också extrapolera den kunskap vi får från de mätningar vi gör till andra ämnen och situationer. Framtida miljöövervakning av kemiska ämnen behöver därför kompletteras i större utsträckning än vad som är fallet idag med modeller som förutsäger ämnens möjliga spridning i miljön. Förutsägelserna kommer att ge hänvisningar om när, var och hur vi skall mäta. Mätresultaten från kemikalieövervakningen är samtidigt viktiga utgångspunkter för vidareutveckling och validering av modellerna.
9.3 Uppföljning med hjälp av indikatorer
Utredningen anser att merparten av den uppföljning som behövs, när det gäller genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken, bör kunna ske med hjälp av de indikatorer som Naturvårdsverket har föreslagit (Naturvårdsverket, 1999e; se även Kemikalieinspektionen, 1999) och som Miljömålskommittén (M 1998:07) har vidareutvecklat (SOU 2000:52). Miljövårdsberedningen har också tagit fram förslag till indikatorer i form av gröna nyckeltal. Ett av nyckeltalen är inriktat på kemikalieanvändning (SOU 1999:127). Inom ramen för dessa mått vill vi dock framhålla att vi anser det vara särskilt viktigt att beakta de ämnen som kommer att omfattas av utredningens förslag till utfasningskriterier samt förslagen rörande metaller (se kapitel 5).
Vi ser inte det som vår huvuduppgift att lämna förslag på detta område. Inför olika myndigheters fortsatta arbete med de föreslagna indikatorerna vill vi emellertid betona behovet att ytterligare utveckla och precisera indikatorerna så att de skall kunna användas för följa upp genomförandet av de nya riktlinjerna. I detta avsnitt lyfter vi fram de indikatorer som enligt vår mening är av särskild betydelse för uppföljningen av våra förslag.
Indikatorerna är tänkta att kunna uttryckas med en enkel siffra. Systemet med indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålen bygger till stor del på befintliga system för uppföljning och övervakning, såsom exempelvis databaser och resultat från miljöövervakning. Vi konstaterar att de befintliga systemen och indikatorerna behöver utvecklas för att tillgodose bl.a. de uppföljningsbehov som målet om en giftfri miljö samt de nya riktlinjerna medför. Bl.a. medger dagens system inte uppföljning av förekomsten av kemiska ämnen i varor.
330 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning SOU 2000:00
Kunskapsmålet
Bland de av Narurvårdsverket föreslagna indikatorerna föreslås som uppföljning av kunskapsmålet ”antal ämnen för vilka det finns minimidata”, och i framställningen anges ett behov av att denna indikator utvecklas. Miljömålskommittén preciserar indikatorn som ”antal ämnen med minimidata om egenskaper”, vilket utredningen ställer sig bakom. Kravet på minimidata bör motsvara de krav som ställs på nya ämnen beroende på deras produktions- och importvolymer (se kapitel 4).
Naturvårdsverket framhåller också att en indikator som behöver utvecklas för kunskapsmålet skall beakta ”Materialflöden och metallbalanser”. Utredningen vill understryka att det är viktigt att kunna mäta flöden av exempelvis metaller i samhället (se avsnitt 7.4.3) och att detta är en förutsättning för att de nya riktlinjerna skall kunna följas upp.
Informationsmålet
Det är utredningens bedömning att ett system för information om varors innehåll av kemiska ämnen är nödvändigt, och att ett sådant system behöver utredas i särskild ordning (se avsnitt 7.4.1). Vi anser att frågan om uppföljningen av detta delmål huvudsakligen bör behandlas med utgångspunkt från den föreslagna utredningen. Vissa indikatorer kan dock ställas upp med utgångspunkt från idag befintliga system.
Naturvårdsverket föreslår som uppföljning av informationsmålet bl.a. ”antal årligen registrerade miljövarudeklarationer, som innefattar deklaration av kemikalieinnehåll”, vilket utredningen stöder (se avsnitt 7.3.4). Vi menar dock att måttet snarare skulle baseras på det totala antalet miljövarudeklarationer, så att det inte bara speglar variationen i antal från år till år. Vidare menar vi att ”deklaration av kemikalieinnehåll” kanske skulle ersättas med ”information om kemikalieinnehåll” eftersom systemets utformning kanske bör kunna medge att information lämnas utan att det fullständiga innehållet av kemiska ämnen deklareras.
Miljömålskommittén föreslår som indikator för informationsmålet bl.a. ”värdet av konsumtion av miljömärkta varor och tjänster i samhället”. Det är emellertid utredningens mening att den kanske skulle relateras till exempelvis konsumentprisindex, så att indikatorn inte riskerar spegla enbart eventuell inflation.
SOU 2000:00Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning 331
Målet om särskilt farliga ämnen
Naturvårdsverket lämnae som ett förslag till uppföljning av målet om bl.a. särskit farliga ämnen ”nettotillförseln av kemikalier, antal samt mängd, dels totalt dels för ämnen med särskilt farliga egenskaper samt farlighetsindex för alla klassificerade ämnen”. Det är utredningens uppfattning att i detta mått bör ”särskilt farliga ämnen” likställas med de ämnen som omfattas av våra förslag i kapitel 5. Eftersom vi föreslår att undantag från utfasningskriterierna skall kunna ges för användning i industrianläggningar behövs komplement till produktregistret.
Miljömålskommittén föreslår som indikator för målet om särskilt farliga ämnen bl.a. ”utsläppstrender för ämnen i kemikalieutsläppsregistret”. Utredningen ställer sig bakom detta mått och uppfattar det som att det är det av Naturvårdsverket föreslagna kemikalieutsläppsregistret (Naturvårdsverket, 1999a) som avses ligga till grund för indikatorn.
Att följa upp förekomsten av ämnen i importerade varor är idag inte möjligt. Om ett system införs för information om innehåll av kemiska ämnen i varor ökar möjligheterna till detta. Men om man utgår från dagens system så kan mätningar t.ex. i avloppsslam ge en indikation på om diffusa emissioner sker av de ämnen som man vill följa. Källorna får sedan spåras för att man skall kunna avgöra från vilka varor spridningen sker och om det rör sig om gamla varor eller nyproducerade sådana. Både Naturvårdsverket och Miljömålskommittén föreslår som en indikator för målet om särskilt farliga ämnen ”halter av kemikalier i slam (från avloppsreningsverk)”, vilket utredningen stöder.
Miljömålskommittén föreslår som indikator för målet om särskilt farliga ämnen även ”andel och mängd varor med innehåll av tungmetaller som insamlas”. Utredningen menar att det vore önskvärt att utvidga måttet till att i så stor utsträckning som möjligt omfatta den totala återvinningen av metaller, inte bara den grupp som kan inrymmas i det mindre väl definierade begreppet tungmetaller.
SOU 2000:53 333
10 Konsekvenser av utredningens förslag
10.1 Krav på konsekvensanalyser m.m.
Utredningens skall enligt sina direktiv analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina förslag och lämna förslag till finansiering i de fall förslagen medför statsfinansiella konsekvenser. För utredningen gäller även regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare, vilka innebär att utredningen skall redovisa kostnads- och intäktskalkyler, pröva offentliga åtaganden, redovisa regionalpolitiska konsekvenser och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den kommunala självstyrelsen, små företag, jämställdheten mellan män och kvinnor, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt den personliga integriteten.
Vi bedömer att våra förslag inte kommer att leda till några effekter vad gäller brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den kommunala självstyrelsen, jämställdheten mellan män och kvinnor, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt den personliga integriteten, varför dessa konsekvensområden inte vidare kommer att behandlas. I fråga om brottslighet gäller dock givetvis att varje ny reglering ger en ytterligare möjlighet till överträdelse.
Kvar återstår att redovisa kostnads- och intäktskalkyler, pröva offentliga åtaganden och regionalpolitiska konsekvenser samt pröva konsekvenser för små företag.
10.1.1 Hur kan konsekvenserna bedömas?
Nedan följer en närmare beskrivning av de krav på konsekvensutredningar som ställs på utredningen. Samtidigt redovisar vi de avgränsningar som gjorts i arbetet och sammanfattar våra bedömningar. I avsnitt 10.2 redovisas utredningens utgångspunkter i konsekvensana-
334 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
lysarbetet och i 10.3 redovisas konsekvenserna strukturerade utifrån riktlinjerna.
Prövning av offentliga åtaganden
Enligt utredningens direktiv skall varje offentligt åtagande vara noga övervägt och motiverat. Utgångspunkten är att offentliga åtaganden bara är motiverade när den privata marknaden inte kan tillgodose de aktuella behoven.
Utredningens strävan har varit att så långt möjligt lägga ansvaret för varor och produkter på tillverkare och importörer, men ett visst mått av reglering och tillsyn är nödvändigt för att nå riktlinjerna. Dels måste lagar och regler fastställa den lägsta acceptabla skyddsnivån i samhället, dels måste tillsyn till för att säkra att inte obalans uppstår i konkurrensvillkoren för företagen. Någon närmare redovisning av prövningen av de offentliga åtagandena görs inte här. I förslagskapitlen 6 och 7 motiveras emellertid varför vissa förslag omfattar EU-reglering och andra innebär svenska regler.
Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Målen för den svenska regionalpolitiken är att skapa förutsättningar för varaktig ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att levnadsvillkoren blir likvärdiga för medborgarna i hela landet. För att nå dessa mål krävs en helhetssyn. Utredningen har därför ställt sig frågan om våra förslag kan få regionalpolitiska konsekvenser, och vi har kommit fram till att utredningens förslag innebär inte någon påverkan på den offentliga servicen i någon del av landet. Utredningen gör också bedömningen att företagens förutsättningar i olika delar av landet inte påverkas olika.
Huruvida ett företag som står för en stor del av sysselsättningen på en specifik ort kommer att påverkas mycket av utredningens förslag har vi inte kunnat bedöma. Det går nämligen inte att bedöma vilka företag som påverkas pga. den bristfälliga kunskap som finns om exempelvis kemiska ämnen i varor idag. De regionala konsekvenserna diskuteras inte närmare i kapitlet.
Konsekvenser av utredningens förslag 335
Konsekvenser för små företag
Om utredningens förslag får konsekvenser för de små företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, skall dessa redovisas i betänkandet. Utredningen gör den generella bedömningen att krav och regleringar som medför konsekvenser för företagen ofta är svårare att bära för små företag än för stora. Förslag som innebär omställning av verksamheten eller framtagande av information medför kostnader som utgör en större andel av omsättningen för de små företagen. Utredningens förslag innebär också att behovet av kunskap och kompetens om kemikaliefrågor generellt sett bör öka hos företagen. Denna kompetens är troligen svårare att bygga upp hos ett mindre företag, där möjligheterna att anställa kemikalie- och miljökunnig personal är mindre än på de större företagen. Detta späds i viss mån på av att de många gånger inte är med i de branschorganisationer där de stora företagen är organiserade.
Konsekvenserna för de små företagen behandlas inte vidare i detta kapitel.
Kostnader och nytta för samhället, staten, kommunerna, landstingen, företagen och andra enskilda
Enligt utredningens direktiv och 14 § Kommittéförordningen skall utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Detta gäller inte enbart konsekvenser för staten utan för alla som kan tänkas beröras av förslagen. För de förslag som ökar kostnader eller minskar intäkterna för stat, kommuner eller landsting skall en finansiering föreslås. I den samlade samhällsekonomiska analysen skall effekter både med och utan marknadsvärde redovisas.
Utredningens möjligheter att beräkna kostnader har varit kraftigt begränsade eftersom så många förutsättningar fortfarande är okända. I huvudsak har vi i stället fått föra kvalitativa resonemang kring konsekvenserna, vilka sedan illustreras med räkneexempel som baseras på antaganden kring ett antal idag okända fakta.
Utredningen har inte försökt sätta prislappar på sådant som inte naturligt har ett pris i kronor och ören. Olika typer av effekter redovisas som positiva eller negativa, och vägs inte mot varandra.
336 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
10.2 Utgångspunkter i konsekvensanalyserna
Hälsa, miljö och ekonomi
Samhällets miljöpåverkan har ett nära samband med de ekonomiska aktiviteterna. Miljön påverkas dels genom naturresursuttag, dels genom restprodukter som uppstår och sprids genom luft, mark och vatten. Sådana restprodukter uppstår vid produktion, under användning och när en produkt/vara har använts färdigt.
Även miljö- och hälsofrågor har nära samband. Det handlar inte bara om att en dålig miljö är skadlig för människors hälsa. Det handlar också om att metoder och framgångsvägar många gånger utvecklas gemensamt för att förbättra både miljö och folkhälsa. Människan har i alla tider utsatts för olika miljöfaktorer som i större eller mindre utsträckning påverkat hälsan. Genom bl.a. befolkningsökningen och den snabba teknikutvecklingen har människan påverkat miljön i en allt större omfattning. Denna påverkan kan även utgöra ett hot mot vår hälsa.
För att komma till rätta med de hälsoproblem som har sin grund i samhällets miljöpåverkan måste man, förutom via de rent ”tekniska” lösningarna, även se till underliggande ekonomiska, politiska och sociala mekanismer. Kostnader som uppstår i samband med hälsoeffekter är dels rena kostnader till följd av sjukhusbesök och inkomstbortfall, men även kostnader för välfärdsbortfall, t.ex. psykiskt lidande.
Förändringar i vatten- och luftkvalitet är exempel på förändringar i miljön som kan leda till hälsoeffekter. Kemikalier som kommer ut i vattnet kan t.ex. leda till cancer, allergier eller andra hälsoeffekter. Förändringar i miljön påverkar också ekonomin både direkt och indirekt genom effekterna på hälsan och arbetsutbudet. Ekonomin i sin tur kan också ge effekter på både hälsa och miljö. Ekonomiska förändringar påverkar exempelvis möjligheterna att satsa på sjukvård och bättre miljö.
Tidigare sågs naturen som en oändlig resurs ur vilken man kunde ta råvaror utan konsekvenser. Idag ses inte det ekonomiska systemet som oberoende av det ekologiska, utan snarare som ett delsystem.
Det ekonomiska systemet är ett öppet system, vilket gör att införd materia och energi i någon form till slut måste återföras till det ekologiska kretsloppet. Mycket av den energi och materia som passerar
Konsekvenser av utredningens förslag 337
ekonomin fördelas slutligen till miljön utan möjlighet till återvinning. Ibland påverkar denna process även miljön negativt. Metaller och kemiska ämnen som framställs, hamnar till slut i mark, vatten och luft. En orsak till detta är att miljövaror och miljötjänster oftast saknar pris, vilket medför att marknadspriset för det ekonomiska systemets produkter inte lyckas spegla miljöförstöringen. Detta kan leda till överutnyttjande.
Miljöåtgärder ger resultat
I vissa fall är det svårt att avläsa de exakta effekterna av en åtgärd, i synnerhet om flera åtgärder vidtagits samtidigt. Det finns dock exempel som mycket tydligt visar att miljöåtgärder ger effekt, ett sådant exempel är att halterna av bly i barns blod sjönk när man förbjöd bly i bensin
(
se
figur 10.1).
338 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
Figur 10.1. Sambandet mellan blyhalter i blod och i bensin.
Det övre diagrammet visar halterna av bly i blodet hos 2 771 barn i Landskrona (där det finns ett blysmältverk) och i Trelleborg. Det undre diagrammet visar de uppskattade blymängderna i den bensin som såldes i Sverige under motsvarande år.
(Skerfving m.fl., 1999)
Bly i blod (
µ
g/l)
Diagrammet finns endast i den tryckta upplagan.
Bly i bensin (ton)
Konsekvenser av utredningens förslag 339
10.2.1 Utredningens syn på kostnadseffektivitet
Utredningen har anammat den syn på kostnadseffektivitet i miljöarbete som presenteras i betänkandet ”Miljöpolitikens principer” (SOU 1994:133):
”När man granskat olika miljöaktörers referenser till kostnadseffek tivitet framgår att det finns två skilda uppfattningar av vad det innebär. Den ena tolkningen är att åtgärder är kostnadseffektiva när kostnaden för skada som uppstår om åtgärden ej vidtas är större än kostnaden för åtgärd. Den andra tolkningen är att en kostnadseffektiv åtgärd är det billigaste sättet att nå ett förutbestämt miljömål (t.ex. en utsläppsbegränsning) helt oberoende av om skadans ekonomiska omfattning kunnat beräknas och vad uppskattningen i så fall visar. I denna andra tolkning jämförs kostnaden för en tänkbar åtgärd, med kostnaderna för alternativa åtgärder.
Den striktaste och mest begränsade tolkningen är givetvis att bägge kriterierna måste vara uppfyllda för att en åtgärd skall kunna beteck nas som kostnadseffektiv. Kostnaden för åtgärden i fråga, skulle vara lägre än såväl skadekostnaden i avsaknad av åtgärd, som alternativa åtgärdskostnader. Tittar man emellertid på de sammanhang i vilka hänvisningar görs till kostnadseffektivitet, t.ex. ovan nämnda Princip 15 i Riodeklarationen, framstår inte denna mest strikta tolkning som den mest rimliga. I Riodeklarationen Princip 15 sägs ’skall inte avsaknad av vetenskaplig bevisning leda till att en kostnadseffektiv lösning fördröjs’. Vetenskaplig bevisning i form av kvantifierade orsak/verkansamband, torde i flertalet fall vara en nödvändig förutsättning för att man skall kunna beräkna den marginella skadekostnaden och jämföra denna med den marginella åtgärdskostnaden. Om man således för att avgöra om kostnadseffektiva åtgärder finns skulle behöva just den vetenskapliga bevisning som försiktighetsprincipen inledningsvis säger inte skall behövas, skulle juristerna och diplomaterna bakom Riodeklarationen ha skapat ett Moment 22. Detta kan rimligtvis inte ha varit avsikten, varav följer att en åtgärd definitionsmässigt är kostnadseffektiv om den är det billigaste åtgärdsalternativet.”
Naturvårdsverket delar denna bedömning vilket man uttryckt i samband med sitt miljömålsarbete (Naturvårdsverket, 1999e). Utifrån denna definition har utredningens strävan varit att finna de mest kostnadseffektiva vägarna att uppfylla riktlinjerna i utredningens direktiv.
De långsiktiga kostnaderna för ”miljöskulden”
En väl genomförd konsekvensanalys bidrar till ett bättre och mer fullständigt beslutsunderlag. Aspekter som man härvid måste uppmärksamma och ta hänsyn till är att det kan finnas åtgärder som påverkar flera mål samtidigt.
Generellt kan sägas att ett urval av åtgärder kan genomföras på olika sätt. Ytterlighetsfallen för miljöåtgärder är att införa så många och
340 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
genomgripande åtgärder så fort som möjligt för att nå målen så tidigt som möjligt, eller vänta så länge som möjligt med att införa åtgärder och därmed nå målen så sent som möjligt.
Det första alternativet kommer att på kort sikt kosta mer än det andra alternativet. Kostnaden för företag och samhället i övrigt blir hög på grund av en framtvingad strukturomvandling. Å andra sidan undviker man i det första alternativet den ackumulering av negativ miljöpåverkan som sker i det andra alternativet med följder som sämre miljö och hälsa.
Det andra alternativet kommer troligen att ge mindre negativa ekonomiska effekter på kort sikt, eftersom strävan mot miljökvalitetsmålen sker i en långsammare takt. De som har ansvar för att minska sin miljöpåverkan kan bättre undersöka nya möjliga åtgärder och införa dem efter hand. Däremot ger alternativet en högre grad av miljöpåverkan och en ökad risk för irreversibla skador på miljön, vilket kan ge högre kostnader på lång sikt (Naturvårdsverket, 1999e).
Det är viktigt med en genomtänkt strategi för vilka åtgärder som skall genomföras vid vilken tidpunkt. När en sådan strategi skall ställas upp måste man ha både det långsiktiga och det kortsiktiga perspektivet med i beräkningen. Det gäller att finna en väl avvägd balans mellan ekonomiska värden och en minskad risk för miljö och hälsa. Exempel på frågor att ställa sig när man väljer strategi för val av miljöåtgärder och tidpunkter för dessa är bland andra:
• Finns några effekter av verksamheten som är särskilt svåra eller omöjliga att åtgärda?
• Vilka åtgärder blir dyrare ju längre vi väntar?
• Vilka åtgärder blir mindre belastande för det ekonomiska systemet om förberedelsetiden är lång?
Viktigt att komma ihåg är också att även om valet står mellan att göra omställningarna idag eller skjuta dem på framtiden, så måste utnyttjandet av miljön betalas någon gång. Det handlar bara om olika handlingsvägar och i vilken takt.
Konsekvenser av utredningens förslag 341
Exempel på åtgärdskostnader i kvantitativa termer
Att spåra, samla in och förstöra eller slutförvara farliga ämnen som hunnit få spridning i samhället kan vara mycket kostnadskrävande. Här ges några exempel på vad det kan kosta att åtgärda miljöproblem i efterhand.
• Byggsektorns kretsloppsråd har grovt uppskattat att det krävs 2 000 årsarbeten för att sanera PCB i fogmassor. Därutöver tillkommer kostnader bl.a. för att förstöra det insamlade materialet. PCB finns också spritt i andra varor, som små kondensatorer till bl.a. lysrörsarmaturer och viss typ av plastgolv (Kemikalieinspektionen, 1999) .
• Naturvårdsverket bedömde år 1993 att ca 100 ton kvicksilver fanns i omlopp i produkter i samhället. 18 miljoner kronor har delats ut av Naturvårdsverkets åtgärdsprogram (1994–1999) mot kvicksilver till flera projekt. Projekten har lett till att 6–7 ton har samlats in. Därutöver finns ytterligare ca 3,5–4 ton som har märkts upp i produkter och varor som fortfarande används i samhället. Inom åtgärdsprogrammet utreddes också slutförvar av kvicksilver. Naturvårdsverket föreslår att kvicksilveravfall läggs i en stabil svårlöslig kvicksilverform i ett djupt bergförvar på flera hundra meters djup. Kostnaderna för att slutförvara kvicksilver i ett djupt bergförvar skulle totalt uppgå till storleksordningen 260 ± 80 miljoner kronor, enligt Naturvårdsverkets beräkningar (Naturvårdsverket 1997 och 1999g).
• Naturvårdsverket bedömer att det kostar 20 miljarder kronor att fram till år 2020 sanera de 10 000 ur risksynpunkt mest prioriterade förorenade områdena. Totalt finns 22 000 förorenade områden som behöver saneras (Kemikalieinspektionen, 1999).
Under de senaste årtiondena har företagen på grund av olika typer av lagstiftning anpassat sin processteknik eller installerat reningsutrustning i syfte att begränsa skadorna på miljön. Genom att satsa på förebyggande arbete kan man hindra att kemiska ämnen sprids i naturen. Det är särskilt viktigt, eftersom det idag saknas tillräcklig kunskap om ämnenas farlighet och i vilka varor de finns. När kunskapen väl finns, kan det bli betydligt mer kostsamt att återställa miljön än att idag undvika att skador på miljö och på människans hälsa uppkommer.
342 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
10.2.2 Miljökravens betydelse för lönsamhet och konkurrenskraft i näringslivet
Den traditionella uppfattningen är att hårdare miljökrav ökar kostnaderna för den som drabbas. Det gäller oavsett hur kraven utformas. Denna uppfattning har dock ifrågasatts. Bland annat har ekonomen Mikael Porter hävdat att miljökrav gör företag effektivare, och att miljökrav därmed är positiva för lönsamheten och konkurrenskraften. Porters hypoteser har dock starkt ifrågasatts av andra ekonomer.
Empiriska studier talar varken för eller emot Porters resonemang, och för ekonomin som helhet kan man inte avläsa vare sig positiva eller negativa effekter. Det finns exempel på företag där hårdare miljökrav har förbättrat lönsamheten, men det finns också exempel på motsatsen (Kommerskollegium m.fl., 1998).
Förbättrad miljöprestanda kan innebära en ökad efterfrågan på varor, tjänster och system i ett allt mer miljömedvetet samhälle. I ”Sustainable Sweden – a SUCCESS story” (SOU 1998:118) konstateras att:
”...flera företag har också sedan länge upptäckt att hänsyn till miljön utgör en affärsmöjlighet. Det konkreta miljöarbetet är ofta – men inte alltid – synonymt med effektivare användning av råvaror och energi. Det innebär att resursåtgången per producerad enhet minskar vilket i sin tur kan öka lönsamheten. På så sätt kan en ekologisk omställning bli bärare av tillväxt och öka förutsättningarna för sysselsättning och välfärd.”
Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö är en stor utmaning för bl.a. industrin. Skall målet nås måste kemikalier och varor som innehåller ämnen med hälso- och miljöfarliga egenskaper ersättas med mindre riskabla ämnen. För att få ned föroreningsutsläppen måste industrin fortsätta arbetet med att också så långt som möjligt skapa slutna tillverkningsprocesser. Produkternas hälso- och miljöpåverkan måste beaktas under hela deras livscykel, från tillverkning via användning till kassering.
Ett exempel där miljöåtgärder inom företag givit positiva konsekvenser på företagets ekonomi är Electrolux som genom att vara tidiga med ett alternativ till CFC i kylskåp vann andelar på världsmarknaden när ett internationellt förbud kom. Ett annat är exempel AB Exaktafjädrar som tidigare tvättade alla fjädrar i trikloretylen. Genom att sluta tvätta majoriteten av fjädrarna och byta metod för dem som tvättas till en ultraljudstvätt med biologiskt nedbrytbart tvätt- och avfettningsmedel märkt med ”Bra Miljöval”, gör företaget en årlig besparing på närmare
Konsekvenser av utredningens förslag 343
61 000 kronor genom en investering på ca 1 000 kronor – förutom vinsten i arbets- och yttre miljö.
Ett flertal andra goda exempel finns, men att hitta exempel där miljökraven haft negativa konsekvenser för företagen är inte lika enkelt, möjligen för att detta inte i samma utsträckning betraktats som intressant att dokumentera och sprida.
Tidsaspektens betydelse
Långsiktighet och stabila spelregler är viktigt för industrin. Vi bedömer att de flesta maskinella utrustningar och produktsortiment genomgår åtminstone ett byte under en tioårsperiod. Förslag om hårda styrmedel som skall träda i kraft om 10 år får därför avsevärt lindrigare effekter än förslag som skall träda i kraft om 1–2 år. En lång framförhållning med tydliga signaler från statsmakterna borde leda till att konsekvenserna för industrin blir begränsade.
10.3 Konsekvenser av utredningens förslag
Utredningens förslag får konsekvenser på flera olika områden i samhället, varav de mest omfattande konsekvenserna beskrivs nedan.
Först beskrivs de ekonomiska konsekvenserna för Sverige av att driva frågor inom EU – en analys som är gemensam för flera förslag. Därefter är konsekvensbeskrivningarna uppdelade i konsekvenser vad gäller utredningens förslag om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper, konsekvenser av utredningens förslag för att avveckla användningen av PB- och CMR-ämnen samt konsekvenser av utredningens förslag om metaller.
10.3.1 Konsekvenser av att driva frågor inom EU
Många av utredningens förslag är förslag om att Sverige skall driva frågor inom EU (se kapitel 4 och 6). Att driva frågor inom EU är förenat med kostnader – det krävs arbete och resurser för att få gehör för sina idéer. Dessa kostnader kommer att fördelas mellan Regeringskansliet och de myndigheter som arbetar med frågorna. Hur fördelningen kommer att se ut beror på vilket arbetssätt regeringen väljer. Den myndighet som kommer att vara mest berörd av arbetet med utredningens förslag är Kemikalieinspektionen.
344 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
Kemikalieutredningen har, enligt regeringsbeslut den 18 maj fått tilläggsuppdrag att göra en översyn av Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet och resurser med beaktande av miljöbalkens regler, miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö samt utvecklingen på kemikalieområdet inom EU och internationellt. Företagens, liksom centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheters, framtida roll skall också belysas.
Utifrån slutsatserna av översynen skall utredningen även lämna förslag till framtida omfattning och inriktning av Kemikalieinspektionens verksamhet samt lämna förslag till hur Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras. Därför görs ingen närmare analys av dessa kostnader i detta betänkande.
10.3.2 Konsekvenser av utredningens förslag vad gäller kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper
I kapitel 4 föreslår vi att kunskaper motsvarande de krav som ställs på nya ämnen skall tas fram för alla kemiska ämnen som används på marknaden.
Ekonomiska konsekvenser för kemiindustrin
Utredningens bedömning
• Konsekvenserna för svenskt näringsliv är beroende av ett flertal idag okända faktorer. Framför allt vet ingen hur många ämnen som används på marknaden idag.
• Det inte går att förutsäga hur kostnaderna kommer att fördelas mellan olika företag.
Att beräkna kostnaderna för att ta fram data om alla aktuella ämnen är givetvis mycket svårt eftersom många faktorer är okända, framför allt hur många och vilka ämnen som behöver nya eller kompletterande data. Efter kontakter med Kemikontoret kan vi konstatera att kostnaderna troligen kommer att fördela sig helt olika på olika företag. Idag finns ingen bild över vilka ämnen det finns data för och hur omfattande behovet av kompletterande tester är.
Konsekvenser av utredningens förslag 345
I princip är varje steg som skulle behöva tas i en kostnadsberäkning förenat med mycket stor osäkerhet. Steg ett är att bestämma hur många ämnen beräkningen skall gälla. Ingen vet hur många ämnen som verkligen används på marknaden idag. I EU:s databas för existerande ämnen, EINECS, finns drygt 100 000 ämnen. Problemet med denna siffra är att företagen, när databasen inrättades, visste att det skulle ställas datakrav på ämnen som inte fanns i EINECS men som man senare skulle vilja tillverka/importera. Detta gjorde att företagen anmälde ”alla” ämnen – oavsett om de tillverkade/importerade dem eller inte. Idag finns alltså betydligt fler ämnen på EINECS än vad som egentligen förekommer på marknaden. Vanliga gissningar är att ca 20 000–30 000 ämnen används på marknaden idag, andra gissningar är ca 40 000–60 000 ämnen. I det svenska produktregistret finns 11 000 ämnen som används i kemiska produkter på den svenska marknaden.
Steg två är att bestämma hur mycket data som redan finns framtaget för olika ämnen. Utredningen finner det troligt att de företag som tillverkar/importerar olika ämnen har någon form av kunskap om dessa ämnen. Denna kunskap är dock inte alltid offentlig, och hur omfattande den är går inte att bedöma. Inte heller kan utredningen med säkerhet säga hur mycket det kostar att ta fram alla data för ett ämne.
Enligt en studie från den amerikanska miljömyndigheten EPA kostar det 205 000 $ (ca 1 800 000 kronor) att ta fram data för ett ämne som i ingångsskedet inte har några data alls och som skall ha fullständigt SIDS (Screening Information Data Set) enligt OECD. Även kemiindustrins europeiska branschorganisation, CEFIC, har gjort en uppskattning av kostnaden för att ta fram kompletta SIDS-data för högvolymämnen (CEFIC, 1999). Deras uppskattning är dock mycket mer ungefärlig, och de beräknar att kostnaden för ämnen som idag helt saknar data kommer att vara 200 000–400 000 euro (ca 1 700 000–3 400 000 kronor).
Som redan har nämnts är fördelningen av kostnaderna också en osäkerhetsfaktor. Vilka företag kommer att få stå för vilka kostnader? Kommer kostnaderna att fördelas i proportion till andel av branschens totala omsättning, eller kommer varje företag självt att få ta ansvar för varje ämne de producerar?
Hur branschen/företagen kommer att lösa detta har inte utredningen någon uppfattning om. Enligt Kemikontoret är det inte troligt att företagen är beredda att bära konkurrenters kostnader ens om deras egna kostnader också fördelas.
346 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
Trots alla redan nämnda osäkerhetsfaktorer har utredningen gjort tre räkneexempel för att försöka ge en uppfattning om den ungefärliga storleksordningen på kostnaderna. Det förtjänar dock att upprepas att osäkerheten kring i princip alla värden som används i exemplen är stor, varför resultaten givetvis är mycket osäkra.
Vi har gjort tre alternativa antaganden om hur många ämnen som används på marknaden och som kommer att vara aktuella för testning. Exempel 1 innebär ett miniantagande om 11 000 ämnen. Exempel 2, vilket är det vi bedömer som mest realistiskt, utgår från ett antagande om 20 000 ämnen. Exempel 3 är ett ”worst case”-antagande om 40 000 ämnen. Vidare antar vi att det redan finns vissa data framtagna för hälften av dessa ämnen, medan den andra hälften helt saknar data.
Vi räknar med den kostnad som EPA har beräknat för att ta fram SIDS för högvolymkemikalier, nämligen 205 000 $. Denna kostnad är dock lägre än vad verkliga kostnaden för högvolym- och medelvolymämnen kommer att vara enligt våra förslag, eftersom de datakrav vi föreslår är högre. Dock är SIDS-kraven något högre än de krav vi föreslår för lågvolymämnen. För de ämnen som har vissa data antar vi att kostnaden i genomsnitt är hälften av kostnaden för komplett testning.
Totalkostnaden för testning blir då i exempel 1 ca 1 700 miljoner $1, i exempel 2 ca 3 000 miljoner $2 och i exempel 3 ca 6 100 miljoner $.3
Om kostnaderna fördelar sig mellan länderna i proportion till varje lands kemiindustrins andel av den totala omsättningen för alla de länder som anammar utredningens förslag, och under förutsättning att EU, USA och Japan anammar våra förslag, skulle den svenska kemiindustrins andel av testkostnaderna bli 0,5 procent och EU:s andel bli 42 procent. Detta innebär att kostnaderna för svensk industri i exempel 1 blir ca 73 miljoner kronor,4 i exempel 2 ca 130 miljoner kronor5 och i exempel 3
1 1 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/ämne + 11 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/2/ ämne= 1 691 250 000 $2 20 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/ämne+ 20 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/2/ ämne = 3 075 000 000 $3 40 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/ämne + 40 000 ämnen x 0,5 x 205 000 $/2/ ämne = 6 150 000 000 $4 691 250 000 $ x 0,005 =8 456 250 $ 8 456 250 $ x 8,67 kr / $=73 315 687,50 kronor5 3 075 000 000 $ x 0,005=15 375 000 $; 153 750 000 $ x 8,67 kr/$ =133 301 250 kronor
Konsekvenser av utredningens förslag 347
ca 270 miljoner kronor.6 För EU-industri blir kostnaderna i exempel 1 ca 6 200 miljoner kronor,7 för exempel 2 ca 11 200 miljoner kronor8 och för exempel 3 ca 22 400 miljoner kronor.9
Vi har sedan slagit ut kostnaderna på nio år, dvs. det antal år som utredningen föreslår fram tills inget ämne längre får användas utan kända data. Det innebär då för svensk del ca 8 miljoner kronor per år i exempel 1, 15 miljoner kronor per år i exempel 2 och 30 miljoner kronor per år i exempel 3. För EU blir motsvarande siffror ca 700 miljoner kronor per år i exempel 1, ca 1 000 miljoner kronor per år i exempel 2 och ca 2 500 miljoner kronor per år i exempel 3.
Detta kan jämföras med den totala omsättningen för kemiindustrin i Sverige respektive EU vilken är 71 000 miljoner kronor för svensk industri (Kemikontoret, 2000a), och 3 241 700 miljoner kronor för industrin i EU (CEFIC, 1999). Om testkostnaderna (mot förmodan) skulle fördelas jämnt i förhållande till omsättning skulle de alltså i Sverige motsvara mellan 0,01 procent och 0,04 procent av kemiindustrins årsomsättning och inom EU mellan 0,02 procent och 0,08 procent av kemiindustrins årsomsättning.
Idag pågår ett arbete med att ta fram data om högvolymkemikalier, vilka är helt oberoende av utredningens förslag. I USA har EPA tagit initiativ till ett program som syftar till att data motsvarande OECD:s SIDS skall tas fram för alla de närmare 3 000 högvolymkemikalier som används i USA. Parallellt med detta arbete pågår ett arbete initierat av den kemiindustrins internationella branschorganisation, ICCA, där 1 000 högvolymkemikalier skall testas. Dessa två initiativ omfattar i viss mån samma ämnen. Dessa arbeten innebär alltså att vissa data kommer att tas fram på frivillig väg för ett betydande antal av de ämnen på vilka det enligt utredningens förslag skall ställas högst krav. Dock föreslår utredningen mer omfattande datakrav än de frivilliga initiativen syftar till. I räkneexemplen ovan har inte någon hänsyn tagits till dessa initiativ.
6 6 150 000 000 $ x 0,005=30 750 000 $; 30 750 000 $ x 8,67 kr/$ =266 602 500 kronor7 1 691 250 000 $ x 0,42 = 710 325 000 $; 710 325 000 $ x 8,67 = 6 158 517 750 kronor8 3 075 000 000 $ x 0,42 =1 291 500 000 $; 1 291 500 000$x 8,67 = 11 197 305 000 kronor9 6 150 000 000 $ x 0,42= 2 583 000 000 $; 2 583 000 000 $ x 8,67 = 22 394 610 000 kronor
348 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
Vad gäller kostnader för företagen för en initial riskbedömning och behövliga försiktighetsåtgärder har utredningen inte gjort några kostnadsberäkningar, eftersom detta krav redan gäller enligt miljöbalken.
Kemikontorets synpunkter
Kemikontoret instämmer i utredningens bedömning att konsekvenserna för svenskt näringsliv är beroende av flera idag okända faktorer, och att det inte går att förutsäga hur kostnaderna kommer att fördelas mellan olika företag (Kemikontoret, 2000b).
Kemikontoret invänder dock mot synsättet i ovanstående räkneexempel av två skäl. Dels menar man att testkostnaderna, speciellt för högvolymämnen, är underskattade eftersom EPA:s beräkningar inte innefattar dyrbara cancer- och reproduktionstester på samma nivå och omfattning som EU-kraven, vilket utredningen föreslår. Dels kan inte kostnaderna fördelas jämt över svensk kemiindustri. Endast de företag som drabbas av undersökningskrav får bära kostnaderna eftersom svensk kemiindustri inte utgör ett gemensamt betalningskollektiv. Däremot går svensk industri ihop med europeiska producenter av samma ämne och delar på kostnaderna för att ta fram vissa data på högvolymämnen av gemensamt intresse.
Krav på mer data medför behov av ett ökat antal försöksdjur
Utredningens bedömning och förslag
• Krav på att ta fram mer data medför ett ökat behov av försöksdjur. Därför måste alternativa metoder utvecklas.
Flera av de tester som krävs för att uppfylla de datakrav som utredningen föreslår innebär idag försök på djur. Detta betyder att ett ökat antal försöksdjur kommer att användas om våra förslag genomförs. Detta är givetvis en konsekvens som utredningen helst skulle vilja undvika, och därför lämnar utredningen i kapitel 4.6 och 9 förslag kring ett intensifierat arbete rörande framtagande och validering av alternativa metoder i kapitel 4 och 9.
Ett sätt att se problematiken är att det egentligen inte är de ökade datakraven som medför ökad åtgång av försöksdjur, utan snarare behovet att använda en mängd olika kemikalier. Det effektivaste sättet att hålla nere behovet av djurförsök är därför att minimera antalet
Konsekvenser av utredningens förslag 349
kemikalier som används i varor. Detta är samtidigt ett sätt att hålla nere kostnaderna för att ta fram nya kunskaper.
Det är omöjligt att uppskatta hur stor ökningen av försöksdjursåtgången skulle komma att bli, i enlighet med resonemangen om företagens kostnader, innan vi vet hur många ämnen som är aktuella för testning. Antalet djurförsök som behöver göras är också beroende av huruvida nya testmetoder som kräver färre eller inga djurförsök utvecklas och accepteras.
Något om antalet djur per ämne kan ändå sägas. Med de standardiserade metoder som används idag skulle det krävas mellan 150 och 200 djur (gnagare och fiskar) per ämne för alla ämnen som skall användas i kvantiteter om ett ton eller mer. För ämnen som används i större kvantiteter är datakraven fler och därmed krävs också fler djurförsök. För de ämnen som används i störst volymer, 1 000 ton eller mer, används grovt uppskattat ca 2 500 däggdjur (företrädesvis råttor och möss, men även andra gnagare, t.ex. kaniner) samt 150–200 fiskar och fåglar. Ca 2 500 ämnen används i så stora volymer inom EU.
Utifrån samma antaganden om det totala antalet ämnen som i räkneexemplet ovan, skulle detta innebära en ökning av försöksdjursanvändning med mellan 6 och 14 miljoner djur under den tidsperiod som dataframtagningen för existerande ämnen pågår. Fördelat på 9 år innebär detta 0,7–1,5 miljoner djur per år. I EU används idag omkring 11 miljoner djur varje år. Detta inkluderar alla verksamheter där djurförsök utförs. Vi vill dock framhålla att vissa data kommer att tas fram oberoende av våra förslag. Det gäller för många högvolymämnen där kemiindustrin på frivillig väg har ett program för dataframtagning. Arbetet sker inom ramen för bl.a. den internationella branschorganisationen ICCA:s initiativ.
Utredningens bedömning är att det finns förutsättningar att minska antalet djurförsök jämfört med dagens nivå när väl kunskapskravet är genomfört. Det samma gäller det generella angreppssättet. Till exempel behöver de ämnen som faller för PB-kriterierna (se avsnitt 5.1) inte genomgå ytterligare tester.
Enligt vad som tidigare sagts är kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper en viktig förutsättning för att kunna skydda den biologiska mångfalden. I detta sammanhang vill utredningen framhålla att test av ekotoxicitet finns bland de tester som kräver djurförsök. Kunskaper från sådana tester kan rädda hela arter ute i naturen genom
350 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
att hanteringen av ämnena kan baseras på medvetenhet om de skador som de kan åstadkomma.
10.3.3 Konsekvenser av utredningens förslag för att avveckla användningen av PB- och CMRämnen
Utredningen föreslår att Sverige inom EU skall driva att ämnen med PB och CMR egenskaper inte skall tillåtas efter vissa årtal (förslagen redovisas i kapitel 6).
Avvecklingen av ämnen som används får en mängd olika effekter. Det finns ett skäl till att de används – de har positiva egenskaper i åtminstone vissa avseenden och fyller vissa funktioner som efterfrågas. Dessa funktioner måste efter avvecklingen fyllas på andra sätt, genom att mindre farliga ämnen används eller att kemikaliefria lösningar utvecklas. Vilka dessa funktioner är, och hur de kan uppnås med alternativa metoder, varierar från ämnen till ämne och bransch till bransch. För vissa funktioner finns redan alternativa tillvägagångssätt, medan det i andra fall är nödvändigt med forskning och utvecklingsarbete.
Ekonomiska konsekvenser för svenskt näringsliv
Utredningens bedömning
• Konsekvenserna för näringslivet är oförutsägbara så länge vi inte känner till egenskaperna hos alla ämnen som förekommer på marknaden och därmed vilka ämnen som kommer att omfattas av utfasningskraven.
• EU-regleringar ger mindre effekter för svenskt näringslivs konkurrenskraft än nationella regleringar.
Avvecklingen av ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande, hormonstörande eller persistenta och bioackumulerande kommer att påverka en mängd företag inom ett stort antal olika branscher. Innan det finns kunskap om alla ämnen som används på marknaden är det givetvis mycket svårt att med någon grad av fullständighet ange vilka branscher det rör sig om och hur enskilda företag påverkas.
Konsekvenser av utredningens förslag 351
Det vi idag kan redovisa när det gäller antalet ämnen som kommer att omfattas av utfasningskriterierna är enbart en grov bedömning med utgångspunkt från dagens kunskap. Hittills har totalt 832 ämnen klassificerats som cancerframkallande, mutagena (arvsmassepåverkande) eller reproduktionstoxiska (fortplantningsstörande) i kategori 1 och 2 (se avsnitt 5.2.1.1). Många av dessa är emellertid inte enskilda ämnen utan komplexa kol- och oljebaserade ”ämnen, som i sin tur består av många olika kemiska föreningar (se avsnitt 4.5). När det gäller persistens och bioackumulerbarhet har vi idag uppgifter om dessa egenskaper för endast cirka 2 000 ämnen (se avsnitt 2.2.2). Uppgifterna om persistens inskränker sig dessutom i de flesta fall till resultat från lättnedbrytbarhetstester (se bilaga 3). Vi har därmed inga möjligheter att ens för detta begränsade urval avgöra vilka ämnen som faller för persistenskriteriet att halveringstiden överstiger 8 veckor (se avsnitt 5.1.4). Enligt TGD (1996) kan dock detta kriterium ungefärligen anses vara uppfyllt för ämnen som inte är lättnedbrytbara. Med den utgångspunkten kommer ungefär 200 ämnen, av de ca 2 000 som vi kan avgöra detta för idag, att omfattas av det utfasningskriterium med avseende på persistens och bioackumulerbarhet som vi föreslår skall gälla från år 2010.
Konsekvenserna för företagen beror bl.a. på i vilken utsträckning det finns alternativ till de ämnen som skall fasas ut och hur lång tiden från beslut till ikraftträdande är. I vad mån det kommer att finnas alternativ till de ämnen som faller inom utredningens förslag går naturligtvis inte att ha någon uppfattning om, innan man vet vilka ämnen som det rör sig om. Det är också viktigt att inte bara se till om det finns alternativ idag – om tio år kan situationen vara en helt annan. Utredningen föreslår en relativt lång tid fram tills dess att alla ämnen som faller för kriterierna skall fasas ut. Det kan också framhållas att eftersom utredningens förslag är regleringar på EU-nivå, så blir konsekvenserna på svenskt näringslivs konkurrensförmåga mindre än när man arbetar med nationella begränsningar.
För vissa ämnen känner vi redan idag till att de har egenskaper som faller inom utredningens utfasningskriterier. Även här kan dock endast en del av konsekvenserna bedömas, eftersom förekomsten av ämnena i varor inte är känd utan endast den eventuella användningen i kemiska produkter. Utredningen har inte haft resurser att göra en heltäckande analys av konsekvenserna för alla de branscher som använder dessa ämnen. Utredningen har dock utifrån Kemikalieinspektionens produktregister försökt göra en uppskattning av vilka branscher som berörs
352 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
mest av utfasningen av de ämnen som vi idag har kunskap om och som faller inom utredningens kriterier.
Urvalet har gjorts rent kvantitativt utifrån vilka branscher som använder flest idag kända utfasningsämnen, vilka som använder störst kvantitet av utfasningsämnena och vilka som använder utfasningsämnena i flest kemiska produkter. Utifrån denna kvantitativa uppskattning har utredningen efter diskussion med representanter från Naturvårdsverket valt att titta närmare på följande branscher:
• Byggbranschen
• Färgindustrin
• Baskemikalieindustrin
• Gummivaru- och regummeringsindustrin
• Byggplast-, plastförpacknings- och plastvaruindustrin
Utredningen har haft kontakter med olika branschföreträdare för att höra deras uppfattning om konsekvenserna av förslagen. Nedan redovisas vad som framkommit vid dessa kontakter. För samtliga branscher gäller den reservationen att tiden för bedömningarna varit mycket begränsad och det är svårt att säga något säkert när man inte känner till alla ämnen som kommer att falla inom kriterierna. Nedan redovisas vad branschföreträdarna har framfört i de kontakter som vi har haft.
Byggbranschen
Utredningen har haft kontakter med Sveriges Byggindustrier, Industrins byggmaterialgrupp, Skanska och NCC.
Byggbranschen har idag kommit igång ordentligt med sitt miljöarbete, och arbete i samma riktning som utredningens förslag pågår redan på flera håll inom branschen. De representanterna för byggbranschen som utredningen talat med bedömer konsekvenserna för branschen som måttliga, men eftersom branschen är så stor och komplex varierar konsekvenserna givetvis mellan olika delar. För byggentreprenörerna är t.ex. konsekvenserna mindre än för materialproducenterna.
En representant för ett av de stora byggentreprenörföretagen konstaterar att man självklart kan bygga de funktioner som behövs i samhället om 10–15 år även utan de ämnen som faller inom utredningens kriterier. Från materialproducenterna framhåller man å andra sidan att om det
Konsekvenser av utredningens förslag 353
handlar om att byta ut stora produktionsanläggningar så är 10 år en kort tid för företagens omställning.
Byggentreprenörerna påpekar också att konsekvenserna av att inte få använda ämnena i framtida produktion, såsom föreslås i utredningen, är betydligt mindre än vad konsekvenserna skulle vara av att sanera befintliga byggnader från dessa ämnen.
För att kunna bedöma produkternas kemikalieinnehåll och göra val som främjar varor utan farliga kemikalier behövs en kompetenshöjning på bred front, menar branschföreträdarna. Idag finns kompetensen endast hos en handfull företag utöver de allra största. Branschen lyfter fram att det både behövs ökad kompetens på området inom de användande företagen och förbättrad information från leverantörerna. En grupp som särskilt behöver kompetens på kemikalieområdet är inköparna. Har man bara kompetens att ställa frågorna så kan man idag kräva svar från leverantörerna. Ett generellt angreppssätt underlättar för den som inte är kemist men som vill kunna välja bort kemiska produkter och varor som innehåller farliga ämnen. En ökning av kemikurser i byggrelaterade utbildningar både på högskolan och gymnasiet efterlyses också.
Allt fler företag inom branschen skaffar sig en miljöpolicy, idag har varje större byggmaterial företag en sådan. Skanska och NCC gör bedömningen att utredningens förslag ligger väl i linje med företagens respektive miljöpolicy.
Baskemikalieindustrin, färgindustrin samt byggplast-, plastförpacknings- och plastvaruindustrin
Utredningen har haft kontakt med Kemikontoret, Sveriges färgfabrikanters förening samt Plast- och Kemibranscherna.
Kompetensen inom kemiföretagen att bedöma egenskaper hos ämnen och söka alternativ, finns både hos tillverkarna och hos de större återförsäljarna. Hos importörer som bara är mellanhänder kan det vara sämre med kemikompetensen. Det framfördes att det kan vara väl så viktigt att föra vidare den kompetens som finns hos tillverkarna till användarna, som att ta fram ny kunskap.
Det är svårt att säga om det går att ta fram alternativ inom 10–15 år. Tydliga signaler i god tid om vad som skall göras är en viktig förutsättning. Arbete med att ta fram nya produkter pågår kontinuerligt och sökande efter alternativ till de ämnen som enligt utredningens förslag
354 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
skall fasas ut är en del i den normala produktutvecklingen. Långlivade och bioackumulerande ämnen försöker man undvika i nya kemiska produkter, även om det ibland är förknippat med svårigheter. Långlivade ämnen kan t.ex. efterfrågas eftersom man vill ha produkter som håller. En av företrädarna uttryckte att med 10–15 års framförhållning har man ”hittat en lämplig omställningstid som det här gamla tröga systemet klarar av”. Det framhölls dock att 10–15 år inte är någon lång tid för industri med stora fasta anläggningar.
Utredningens förslag går i linje med branschernas visioner för sitt arbete, t.ex. stämmer flera av grundidéerna i förslagen väl överens med kemiindustrins åtaganden inom ”Ansvar & Omsorg”. En konsekvens av detta är att medvetna företag som är tidigt ute kan vinna marknadsandelar.
Gummivaru- och regummeringsindustrin
Utredningen har haft kontakt med Trelleborg AB.
Bedömningen är att konsekvenserna för gummiindustrin inte blir allt för drastiska. Kompetensen inom företagen för att bedöma vilka ämnen som faller för kriterierna och för att söka alternativ är ganska god.
I Sverige kan man tänkas inkludera idéer liknande utredningens förslag i sina policydokument. Mognaden i sådana här frågor varierar dock mellan olika länder.
Specifika problematiska ämnen
Ett par ämnen har av flera branscher tagits upp som problematiska om de faller inom utfasningskriterierna. Exempel på dessa befarade problem är bitumen, som håller ihop gruset i asfalt, och hydrazin, som idag används som rostskyddsmedel i vissa fjärrvärmesystem. Hydrazin tillförs i vattnet som cirkulerar. Fjärrvärmesystemen där hydrazin används är redan byggda och avsedda att användas under många år.
Det är troligt att det även finns andra ämnen, som faller inom utfasningskriterierna, som har sådana funktioner i samhället att en längre omställningstid än 10-15 år behövs innan de kan ersättas. I det sammanhanget finns anledning att peka på att utredningen också föreslår vissa möjligheter till undantag från utfasningskriterierna.
Konsekvenser av utredningens förslag 355
Konsekvenser för människors hälsa
Genom att avveckla användningen av ämnen som kan ge upphov till cancer, mutationer, fortplantningsstörningar eller andra skador på människor förbättras förutsättningarna för en god hälsa hos människor. Förutom det direkt positiva värdet av ökad livskvalitet för de människor som tack vare åtgärderna slipper sjukdom, gör samhället även en vinst genom minskade sjukvårdskostnader.
Svårigheterna med att kvantifiera den typen av samhälleliga vinster är många. Bland annat är det svårt att skilja ut skadeverkningarna av ett enskilt ämne från effekterna av allt annat som en individ exponeras för. En annan svårighet är att värdera en individs hälsa i ekonomiska termer. I Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) redovisas ett antal olika metoder för att sätta prislappar på människoliv, men med den kunskapsbrist som råder idag finns inga möjligheter för utredningen att göra en uppskattning av förslagens hälsokonsekvenser i ekonomiska termer.
10.3.4 Konsekvenser av våra förslag om metaller
Ökad återvinning
Återvinning av metaller är i sig materialbesparande, och många gånger också energisparande. Ofta är återvinningen lönsam. För vissa metaller är dock återvinningen låg eller obefintlig. Att skapa system för återvinning av dessa kan vara förknippat med vissa kostnader.
Vi pekar i våra förslag i kapitel 7.4.3 på att bättre statistik behövs innan mål för återvinning av enskilda metaller kan ställas upp. Forskning och utveckling behövs också för att kunna bygga upp effektiva återvinningssystem – främst för de så kallade nya metallerna. Vi kan i dagsläget inte beräkna kostnaderna för ökad återvinning.
I ett långsiktigt perspektiv, om efterfrågan på metaller är konstant eller sjunker och om många länder inför ökad återvinning, kan ökad återvinning innebära minskad gruvbrytning. Detta får då konsekvenser för gruvnäringen.
356 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2000:53
Nya gränsvärden för metaller i slam
Nya gränsvärden i slam kan få konsekvenser på flera håll i samhället. Konsekvenser i form av ökade kostnader för att omhänderta slam med för höga metallhalter, och eventuellt rena det, måste ställas i relation till de ekonomiska och ekologiska konsekvenser som det innebär om slam med höga metallhalter läggs på åkermark och marken därmed med tiden blir obrukbar. Utredningen menar att konsekvenserna av att införa nya gränsvärden måste preciseras av Naturvårdsverket, som en del i det uppdrag som vi föreslår i avsnitt 7.4.1.
Exponeringsbegränsande åtgärder för koppar, zink, krom och nickel
Utredningen anser att Sverige parallellt med arbetet inom EU bör verka för att nedbringa exponeringen från de användningsområden för koppar, zink, krom och nickel som ger störst diffus spridning (se avsnitt 7.4.2).
Industrin bedriver kontinuerligt ett utvecklingsarbete för att ta fram nya och bättre produkter. Detta arbete är ett viktigt led för att begränsa spridningen av ovan nämnda metaller. För vissa av de områden där metallerna används behöver forskningen förstärkas med ytterligare resurser.
Avveckling av kvicksilver, kadmium och bly
När det gäller kvicksilver, kadmium och bly har ställningstagandet om avveckling funnits en längre tid. Konsekvensbedömningar av avvecklingen har redan gjorts av myndigheter och av regeringen. Vi hänvisar därför till propositionerna ”Svenska Miljömål” (1997/98:145) och ”En god livsmiljö” (prop. 1990/91:90) samt Kemikalieinspektionens rapport ”Kvicksilveravvecklingen i Sverige – redovisning av ett regeringsuppdrag” (Kemikalieinspektionen, 1998).
10.4 Finansiering av utredningens förslag
Med anledning av utredningens tilläggsuppdrag (se avsnitt 10.3.1) har utredningen inte gjort någon närmare analys av vilka kostnader för offentliga organ som kan uppstå som en följd av utredningens förslag. Därför kan utredningen heller inte lämna några finansieringsförslag utan återkommer till detta i redovisningen av tilläggsuppdraget.
Konsekvenser av utredningens förslag 357
Kemikalieutredningen har, enligt regeringsbeslut den 18 maj fått tilläggsuppdrag att göra en översyn av Kemikalieinspektionens framtida inriktning, verksamhet och resurser med beaktande av miljöbalkens regler, miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö samt utvecklingen på kemikalieområdet inom EU och internationellt. Utifrån slutsatserna av översynen skall utredningen även lämna förslag till framtida omfattning och inriktning av Kemikalieinspektionens verksamhet samt lämna förslag till hur Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras. Därför görs ingen närmare analys av dessa kostnader i detta betänkande.
SOU 2000:53 359
Källförteckning
Regeringens propositioner
En god livsmiljö. Regeringens proposition 1990/91:90.
Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansieringen. Regeringens proposition 1999/2000:81.
Miljöbalk. Regeringens proposition 1997/98:45.
Svenska miljömål - miljöpolitik för ett hållbart Sverige. Regeringens proposition 1997/98:145.
Statens offentliga utredningar
Bättre klimat, miljö och hälsa med alternativa drivmedel. Betänkande av Miljöklassutredningen. SOU 1996:184.
En hållbar kemikaliepolitik. Betänkande av Kemikommittén. SOU 1997:84.
Framtidens miljö – allas vårt ansvar. Betänkande av Miljömåls kommittén. SOU 2000:52.
Gröna nyckeltal – följ den ekologiska omställningen. Betänkande av Miljövårdsberedningen. SOU 1999:127.
Handel och miljö - mot en hållbar spelplan. Betänkande av Miljövårdsberedningen. SOU 1993:79.
Kemikaliekontroll. Betänkande av Kemikommissionen. SOU 1984:77.
Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Förslag till nationellt handlingsprogram. Betänkande av Miljöhälsoutredningen. SOU 1996:124.
Miljöpolitikens principer. Rapport från Miljövårdsberedningen. SOU 1994:133.
360 Litteraturreferenser
Märk väl! Betänkande av utredningen gällande konsumentinformation om dagligvaror. SOU 1999:7.
Nordisk miljömärking. Betänkande av Konsumentpolitiska kommittén 2000. SOU 1999:145.
Ren luft på väg. Betänkande från Emissionsforskningsutredningen. SOU 2000:35.
Sustainable Sweden - a success story. Betänkande av Miljöexportutredningen. SOU 1998:118.
Övriga källor
Ahlbom, J. & Duus, U. (1999) Mindre gift på drift. Rapport från Kemikalieprojektet inom ramen för skärgårdsuppdraget. Länsstyrelsen Västra Götaland rapport nr 1999:37. Göteborgsregionens kommunalförbund.
Allanou, R., Hansen, B.G. & van der Bilt, Y. (1999) Public availability of data on EU high production volume chemicals. European Commission Joint Research Centre, Institute for Health and Consumer Protection, Chemical Bureau, I-21020 Ispra (VA), Italy, EUR 18996 EN.
Ardesjö, A. (1997) Förslag till inarbetande av substitutionsprincipen i direktiv 91/414/EEG, Kemikalieinspektionen dnr 240-64-97.
Bergbäck, B. & Johansson, K. (1994) Metaller i stad och land – kretslopp och kritisk belastning. Forskningsprogram för perioden 1994-1999. Naturvårdsverkets rapport 4382.
Bergbäck, B., Johansson, K. & Mohlander, U. (2000) Urban Metal Flows – Review and Conclusions. A case study of Stockholm. Manuskript.
Beyer, A., Mackay, D., Matthies, M., Wania, F. & Webster, E. (2000) Assessing long-range transport of persistent organic pollutants. Environmental Science and Technology, 34: 699-703.
Braunschweiler, H. & Koivisto, S. (2000) Fate and effects of chemicals in the Nordic environment related to the use of biocides. Final manuscript, version 2.0, 2 March 2000. Finnish Environment Institute, Chemicals Division.
Carter, A. (1998) Pesticides in water – regulation, science and perception. Föredrag vid 2nd International Conference on Pesticides and Their Impact on
Litteraturreferenser 361
the Aquatic Environment, London, England, 17-18 Mars (IBC Global Conferences).
CEFIC (1999) Confidence in chemicals, issue 1.
CEFIC (1999) Facts and figures, nov 1999.
Chernyak, S.M, Rice, C.P. & McConnell, L.L. (1996) Evidence of currently used pesticides in air, ice, fog, seawater and surface microlayer in the Bering and Chukchi Seas. Marine Pollution Bulletin 32:410-419.
Commission Working Group on the Classification and Labelling of Dangerous Substances (1999) Setting specific concentration limits for carcinogens in annex I of directive 67/548/EEC. Inclusion of potency considerations.
Eklund, A. (1998) Vattentemperaturer i sjöar, sommar och vinter – resultat från SMHI:s mätningar. Hydrologi Nr 74, SMHI.
EPA (1998) Chemical hazard data availability study. What do we really know about the safety of high production volume chemicals?. prepared by EPA´s Office of Pollution Prevention and Toxics. April 1998.
EPA (1999a) Category for Persistent, Bioaccumulative, and Toxic New Chemical Substances. Federal Register November 4, 1999, Volume 64, Number 213.
EPA (1999b) Persistent Bioaccumulative Toxic (PBT) Chemicals; Proposed Rule. Federal Register January 5, 1999, Volume 64, Number 2.
FRN (1998) Toxikologisk miljöforskning. Behovsanalys för den nya kemikaliepolitiken. FRN Rapport 1998:23.
Hessel, K., Kreuger, J. & Uhlén, B. (1997) Kartläggning av bekämpningsmedelsrester i yt-, grund-, och regnvatten i Sverige 1985-1995. Resultat från monitoring och riktad provtagning. Ekohydrologi 42, SLU, Uppsala.
Jensen, S. (1972) The PCB story. Ambio, 1:123-131.
Jonsson, K., Linder, I., & Palm. V. (2000) En framtida nationell materialflödesstatistik – användning av naturresurser, substanser och kemikalier i produktion och konsumtion. Statistiska centralbyrån.
362 Litteraturreferenser
Kemikalieinspektionen (1998) Kvicksilveravvecklingen i Sverige - redovisning av ett regeringsuppdrag. Rapport 5/98.
Kemikalieinspektionen (1999) Miljökvalitetsmål 12, Giftfri miljö, Redovisning av ett regeringsuppdrag om miljömål, Best.nr. 360 673.
Kemikalieinspektionen (2000) Underlag för fördjupad prövning. Kemikalieinspektionen, januari 2000.
Kemikontoret (2000a) Facts and figures på internet, www.chemind.se/Kemikontoret/indu.htm (mars 2000).
Kemikontoret (2000b) Skrivelse till Kemikalieutredningen, dnr 2000:64.
KOM (1999a) Gemenskapens stategi för endokrinstörande ämnen: en grupp ämnen som misstänks störa hormonsystemen hos människor och djur. Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, KOM(1999)706 slutlig.
KOM (1999b) Miljön i Europa: Vilka är riktlinjerna för framtiden? En helhetsbedömning av Europeiska gemenskapen handlingsprogram för miljön och en hållbar utveckling kallat Mot en hållbar utveckling. Meddelande från kommissionen, KOM(1999)543 slutlig.
Kommerskollegium, Konkurrensverket och NUTEK (1998) Miljö, handel och konkurrens - spelregler för effektiva marknader. Kommerskollegium rapport 1998:2 / Konkurrensverkets rapportserie 1998:1 / NUTEK, INFO. 025
−
1998,
april 1998.
Konsumentverket (1995/96) Konsumenten och miljön, rapport 1995/96:13. Kretsloppsdelegationen (1997) Producentansvar för varor. Förslag och idé. Rapport 1997:19.
Kreuger, J. (1999) Pesticides in the environment – atmospheric deposition and transport to surface waters. Doktorsavhandling, SLU, Acta Universitatis Agriculturae Sueciae, Agraria 162.
Lind, M. (2000) Organochlorines and bone. Doktorsavhandling, Uppsala universitet.
Lithner, G. (1989) Some fundamental relationships between metal toxicity in freshwater, physico-chemical properties and background levels. The Science of the Total Environment, 87/88 (1989) 365-380.
Litteraturreferenser 363
Lithner, G. & Holm, K. (2000) Förekomst och gradering av 55 olika grundelement i den svenska miljön. Institutet för tillämpad miljöforskning. (under sammanställning)
Magnusson, M. (1997) Air and soil temperatures in Europe. By contract from National Chemical Inspectorate, SMHI, Norrköping.
Ministry of Housing, Spatial Planning, and Environment (1998) European inspektion project ”Solid Enforcement of Substances in Europé” (SENSE), Final report, Nederländerna, 1998.
Ministry of housing, spatial planning and the environment (1999) A New Policy on Existing Substances. Plan of Action for the period September 1999 – December 2000. The Hague. August 1999.
MITF (1998) Gruv- och metallindustrin, underlagsmaterial. Metal Information Task Force, 12/1 1998.
Morén, A.-S. & Perttu, K. (1994) Regional temperature and radiation indices and their adjustment to horisontal and inclined forest land. Studia Forestalia Suecica, 194.
Naturvårdsverket (1997) Slutförvar av kvicksilver. Rapport 4752.
Naturvårdsverket (1998) Organiska miljögifter. Ett svenskt perspektiv på ett internationellt problem. Monitor 16, Naturvårdsverkets förlag.
Naturvårdsverket (1999a) Information till allmänheten om användning och utsläpp av farliga kemikalier. Naturvårdsverket, Dnr 619-4256-98.
Naturvårdsverket (1999b) Kemikalieanvändning i förändring, Plan för kemikaliearbetet – Slutrapport, Rapport 4983.
Naturvårdsverket (1999c) Nytt program för miljöövervakning. Rapport 4980.
Naturvårdsverket (1999d) Producenters ansvar för varors miljöpåverkan – underlag till en miljöanpassad produktpolitik Rapport 5043.
Naturvårdsverket (1999e) System med indikatorer för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Rapport 5006.
Naturvårdsverket (1999f) Val av åtgärder. Rapport 5005.
364 Litteraturreferenser
Naturvårdsverket (1999g) Åtgärdsprogram för insamling av kvicksilver. Rapport 5030.
Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (1999) Att finna farliga flöden. Kemikalier i samhället. NV-rapport 5036.
News (1999) En ny strategi för riskbedömning och riskhantering av kemikalier. Ett forskningsprogram finansierat av MISTRA, Rådet för Arbetslivsforskning, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. Årsrapport 1999.
Norén, K. & Meironyté, D. (2000) Certain organochlorine and organobromine contaminants in Swedish human milk in perspective of past 20–30 years. Chemospere 40(2000) p.111-1123
Norstrom, R.J. (1998) Analysis of swedish environmental toxicological research. I: FRN (1998) Toxikologisk miljöforskning. Behovsanalys för den nya kemikaliepolitiken. FRN Rapport 1998:23.
Olsson, P.E., Borg, B., Brunström, B., Håkansson, H. & Klasson-Wehler, E. (1998) Endocrine disrupting substances. Impairment of reproduction and development. Naturvårdsverkets rapport 4859.
Rodan, B.D., Pennington, D.W., Eckley, N. & Boetling, R.S. (1999) Screening for persistent organic pollutants: techniques to provide a scientific basis for POPs criteria in international negotiations. Environmental Science and Technology, 33:3482-3488.
Rudén, C & Hansson, S-O (2000). Improving Incentives for Toxicity Testing. Manuskript, Filosofigruppen, KTH.
Seppälä, T. (1999) Using effective temperature sums in risk assessment of pesticides. Abstract (timo.seppala@vyh.fi).
SFT (2000) Om Obs-listen. SFT-fakta, TA-nummer 1709/2000. Statens forurensningstilsyn, Norge.
Sijm, D., Hulzebos, E. & Peijnenburg, W. (1999) Estimating the PBT-profile. RIVM report 601503 016. RIVM, P.O.Box 1, NL-3720 NA Bilthoven, the Netherlands.
Skerfving, S., Bencko, V., Vahter, M., Schütz, A. & Gerhardsson, L. (1999). Environmental health in the Baltic region - toxic metals. Scand J Work Environ Health 1999;25 suppl 3;40-64.
Litteraturreferenser 365
SLU (1999) Report for the Faculty Theme: 'Biological waste in circulation between urban and rural areas. Biology and flow of energy and material', final report for 1994-1999. SLU, Dept. of Microbiology.
Sternbeck, J. & Östlund, P. (1999) Nya metaller och metalloider i samhället. IVLrapport B 1332.
Svenska Gruvföreningen, 2000. Skrivelse till Kemikalieutredningen dnr 200:45.
TGD (1996) Technical Guidance Document in support of the Commission Directive 93/67/EEC on risk assessment for new substances and Commission Regulation (EC) No 1488/94 on risk assessment for existing substances. ECB, Ispra, Italy.
Tyler, G. (1992) Critical concentrations of heavy metals in the mor horizon of swedish forests. Naturvårdsverkets rapport 4078.
Utne-Skaare, J. (1999) Kan de nationella och internationella miljömålen för organiska miljögifter uppfyllas med nuvarande kompetens och resurser? Rapport från Framtidsseminariet den 10 februari 1999, Ledningsgruppen för projektområdet Persistent Organic Pollutants, POP.
WWF (1999) Chemical trespass: a toxic legacy. En rapport från WWF-UK, juli 1999.
Bilaga 1 369
Kommittédirektiv
Genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken
Dir. 1998:91
Beslut vid regeringssammanträde den 15 oktober 1998.
Sammanfattning av uppdraget
Regeringen tillkallar en särskild utredare med följande uppdrag, som skall utgå från en bedömning av risker för hälsa och miljö samt samhällsekonomiska aspekter:
− Att föreslå närmare definitioner i form av gränser m.m. för de egenskaper och effekter som avses i de föreslagna riktlinjerna i propositionen Svenska miljömål (prop 1997/98:145). Utredaren skall t.ex. kunna föreslå gränser som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna.
− Att analysera om det behövs, och i så fall lämna förslag till, ytterligare styrmedel för att åstadkomma en skärpt kontroll av ämnen som omfattas av riktlinjerna. Förslagen skall beakta EG:s regelverk. Förslag skall även lämnas om takten på genomförandet.
Bakgrund
Regeringen har i propositionen Svenska miljömål (prop 1997/98:145) föreslagit femton övergripande miljö-kvalitetsmål för det framtida miljöarbetet. Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och berörda sektorsmyndigheter har fått i uppdrag av regeringen att utveckla delmål till miljökvalitetsmålen. Myndigheternas förslag skall redovisas till regeringen senast den 1 oktober 1999 och kommer därefter att utgöra underlag för den i augusti 1998 tillkallade parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (dir 1998:45). Beredningen skall redovisa sitt uppdrag den 1 juni år 2000.
370 Bilaga 1 SOU 2000:53
Ett av miljökvalitetsmålen är att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Regeringen redovisar i propositionen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:
"Föroreningen av Östersjön och dess tillrinningsområde samt Nordsjön skall förhindras genom att utsläpp och läckage av farliga ämnen reduceras i en stegvis process med målet att dessa utsläpp och läckage skall ha upphört inom 25 år (år 2020)."
För att detta delmål skall kunna nås bedömer regeringen att kemikaliepolitiken bl.a. bör kompletteras med följande riktlinjer:
• Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak,
− fria från organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen,
− fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande.
• Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.
• Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.
• Organiska av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.
Regeringen avser att verka för att dessa riktlinjer skall vara genomförda inom 10-15 år. Riktlinjerna skall i första hand vara en vägledning för företagens arbete och ett stöd för myndigheterna vid tillämpningen av miljöbalken.
Det nuvarande sättet att arbeta på kemikalieområdet baseras på åtgärder mot ett kemiskt ämne i taget. Enligt regeringens bedömning är detta arbetssätt alltför långsamt. Därtill kommer att det är utomordentligt svårt att bedöma riskerna med vissa ämnen. Detta gäller särskilt långlivade och bioackumulerande ämnen. De riktlinjer regeringen anger i propositionen innebär att ett mer generellt
Bilaga 1 371
angreppssätt riktas mot kemiska ämnen med dokumenterat hälsofarliga egenskaper samt mot organiska av människan framställda ämnen som är bioackumulerande och långlivade.
Som nämndes ovan är de riktlinjer som anges i propositionen, enligt regeringens bedömning, en del av de åtgärder som behövs för att det miljökvalitetsmål om giftfri miljö som föreslås i propositionen skall kunna nås. Riktlinjerna är dessutom avsedda att vara steg på vägen mot de mål som överenskommits av parterna till Nordsjökonferensen i den s.k. Esbjergdeklarationen. Deklarationen innebär bl.a. att tillförseln till Nordsjön av farliga ämnen måste upphöra före år 2020. Under 1998 har såväl HELCOM (Helsingforskonventionen) som OSPAR (Oslo/Pariskonventionen) antagit strategier för utfasning av farliga ämnen som motsvarar Esbjergdeklarationens mål.
Med sin nordliga belägenhet och sin långa kuststräcka utmed Östersjön är Sverige särskilt utsatt för långlivade miljögifter. Östersjön har drabbats hårt såsom mottagare för flera stora industrinationers utsläpp och genom det låga vattenutbytet med världshaven. Förhållandena i detta innanhav liknar närmast de som förekommer i de stora sjöarna i Nordamerika. De mycket långlivade och bioackumulerande ämnena DDT och PCB har slagit hårt mot Östersjöns populationer av bl.a. havsörnar och sälar. Fortfarande är halterna av dessa ämnen alltför höga. Detta illustreras av Livsmedelsverkets kostråd att flickor samt kvinnor i barnafödande ålder inte bör äta strömming eller lax från Östersjön mer än en gång per månad. Halterna av DDT och PCB har sjunkit som en följd av förbud mot användning under 70-talet. I gengäld har andra långlivade och bioackumulerande ämnen såsom bromerade flamskyddsmedel påträffats i bl.a. Östersjöfisk. Halterna i modersmjölk hos svenska kvinnor av polybromerade difenyletrar (PBDE), som är en typ av flamskyddsmedel, ökar för närvarande i oroande takt. På grund av PBDE:s stora likhet med PCB kan liknande effekter, såsom hormonstörningar hos djur och människor, befaras om halterna tillåts öka ytterligare.
Det finns således starka skäl för Sverige att engagera sig i och driva på det internationella arbetet med att förhindra utsläpp av sådana miljögifter som omfattas av de föreslagna riktlinjerna.
För att riktlinjerna skall kunna tillämpas krävs emellertid att de egenskaper (t.ex. långlivad) och effekter (t.ex. påverkan på arvsmassan) som riktlinjerna avser ges mer preciserade definitioner, bl.a. genom att gränser utvecklas för att fastställa när dessa egenskaper och
372 Bilaga 1 SOU 2000:53
effekter är oacceptabla, d.v.s när användningen leder till oacceptabel risk för hälsa och miljö. Det är i de flesta fall svårt att entydigt fastställa en gräns för t.ex. persistens (varaktighet) och bioackumulerbarhet (ansamling i organismer) ovanför vilken ämnen vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Ändå kan det i många fall vara nödvändigt att ange tydliga gränser i form av exempelvis gränsvärden. Utgångspunkten måste vara att organiska ämnen som framställts av människan alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och miljön, om de kan ackumuleras i organismer och samtidigt är så långlivade att de ansamlas i ekosystemen.
Det behöver också klarläggas hur riktlinjerna för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande eller på annat sätt fortplantningsstörande ämnen kan relateras till befintliga klassificeringssystem.
Den användning som inte går att undvika av ämnen som omfattas av riktlinjerna, bör enligt regeringens bedömning vara föremål för en särskild kontroll från samhällets sida.
Uppdraget
Utredaren skall föreslå närmare definitioner i form av gränser m.m. för de egenskaper och effekter som avses i de ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken som anges i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145). Utredaren skall t.ex. kunna föreslå gränser som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna. Förslagen måste vara vetenskapligt förankrade, utgå från internationellt vedertagna definitioner där sådana finns och så långt möjligt bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle. De skall vara så väl genomarbetade och så väl förankrade i det svenska samhället, att de ger en god grund för genomförandet av riktlinjerna och det miljökvalitetsmål för en giftfri miljö som regeringen föreslår i propositionen. I den mån samsyn inte kan uppnås skall utredaren tydligt redovisa detta och vari meningsskiljaktigheterna består.
Utredaren skall beakta arbetet med att utveckla internationellt vedertagna definitioner, bl.a inom ramen för OSPAR, HELCOM och LRTAP (Den regionala konventionen mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar). En utgångspunkt för utredningens arbete skall vara det mer generella angreppssätt som kommer till uttryck i de föreslagna riktlinjerna, och att Sverige skall kunna verka för att detta blir ett etablerat arbetssätt i det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet.
Bilaga 1 373
De internationellt vedertagna definitioner och kriterier som finns upptagna i Kemikalieinspektionens författningssamling om klassificering och märkning av kemiska produkter (KIFS 1996:5) kan dels vara ett första steg i identifieringen av de farliga ämnena, dels ge vägledning för utveckling av mindre farliga ämnen. De bör således också vara en viktig utgångspunkt för utredarens arbete.
Utredaren skall vidare se över nuvarande lagstiftning och analysera om det behövs ytterligare styrmedel för att åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna. Om utredaren bedömer att det behövs ytterligare styrmedel skall förslag till sådana lämnas.
Utredaren skall således analysera hur befintliga styrmedel enligt den nya miljöbalken, såsom t.ex. tillsyn och tillståndsprövning på bästa sätt kan användas för att, om det behövs, åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som berörs. Analysen skall även beakta de samhällsekonomiska aspekterna. Detta gäller även andra typer av styrmedel såsom märkning, miljövarudeklarationer, kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista (lista över 200 ämnen som kräver särskild uppmärksamhet) m.m. Också de styrmedel som används frivilligt inom näringslivet skall beaktas av utredningen. Dit hör t.ex utvecklingen av miljöledningssystem såsom EMAS och ISO 14000 samt frivilligt upprättade OBS-listor inom vissa företag och branschorganisationer.
Dessutom skall förslag ges till ytterligare redskap som kan behövas. Utredaren skall bl.a. redovisa om det finns behov av ett system för tillstånd att marknadsföra kemiska produkter som innehåller de ämnen som omfattas av riktlinjerna och i så fall hur systemet kan utformas. Förslag bör även lämnas om takten på genomförandet.
Hur många organiska ämnen som kommer att beröras av riktlinjerna beror på vilka värden etc. som väljs för att definiera dem. Detta får i sin tur konsekvenser för vilka styrmedel som kan tillämpas. Väljs gränser som innebär att riktlinjerna fångar in ett litet antal ämnen kan dessa omfattas av en strängare reglering än om gränserna sätts så att ett stort antal ämnen berörs. Utredaren skall belysa detta samband och dessutom undersöka om det behövs olika nivåer beroende på vilka styrmedel som bör användas. Antalet organiska ämnen som berörs kan vara mycket stort. Därför skall utredaren bedöma om det finns behov av prioriteringar. Därvid skall EU:s arbete med kemikaliesäkerhet tillmätas stor betydelse.
374 Bilaga 1 SOU 2000:53
Det är viktigt att förslagen är anpassade till EG:s regelverk och internationella konventioner, men förslag om förändringar av och tillägg till dessa bör också presenteras om utredaren finner att dagens regelverk inte är tillräckligt.
Utredaren skall analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen samt redovisa såväl statsfinansiella effekter som effekter för företag och enskilda. Dessutom skall utredaren lämna förslag till finansiering. Vid valet mellan olika styrmedel skall utredaren analysera och beakta vilka effekter som kan uppstå på marknadens funktion.
Uppläggning av arbetet
Utredaren skall arbeta öppet och vid behov anordna debatter och utfrågningar. Han eller hon skall ha kontakt med och även knyta till sig de nationella och internationella experter som behövs för att genomföra utredningen.
Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörd industri samt berörda myndigheter och organisationer. Myndigheterna skall ta fram relevant underlag på området som kan utnyttjas av utredaren. Dessutom skall utredaren i sitt arbete samråda med den parlamentariska beredningen om mål för miljöpolitiken. Detta gäller särskilt de delar som berör delmål, åtgärdsstrategier och styrmedel för att förverkliga miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt jämställdhetspolitiska konsekvenser av förslagen (dir. 1994:124).
Bilaga 1 375
Redovisning av uppdraget
Utredarens arbete skall vara slutfört senast 1 januari år 2000.*
* Regeringen beslutade den 29 april 1999, med ändring av tidigare beslut, att utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 juni år 2000.
Bilaga 2 377
Förslag till ändringar i EG-rättsakter angående dokumentationskrav, nya riskfraser och begränsningar av CMR- och PBämnen
Innehåll
1 Allmänt ............................................................................378
2 Förordning (EEG) nr 793/93..................................................378
3 Direktiv 67/548/EEG – ämnesdirektivet ..............................392
3.1 Förhandsanmälan ........................................................... 392 3.2 Nya testkrav angående persistens och bioackumulerbarhet 396 3.3 Nya klassificerings- och märkningsregler ......................... 398 3.4 Tid för genomförande ..................................................... 401
4 Direktiv 1999/45/EG – preparatdirektivet............................401
5 Direktiv 76/769/EEG – begränsningsdirektivet...................403
5.1 Försiktighetsprincipen ..................................................... 404 5.2 CMR-ämnen och PB-ämnen........................................... 404
378 Bilaga 2 SOU 2000:53
1 Allmänt
Denna bilaga innehåller en modell för hur delar av utredningens förslag när det gäller om kunskapskrav och avveckling av varor som innehåller vissa farliga ämnen skulle kunna genomföras genom ändringar i befintlig EG-lagstiftning. Ett förslag till införande av försiktighetsprincipen i begränsningsdirektivet lämnas också. Promemorian skall ses som en skiss över en teknisk lösning i stora drag och gör inga anspråk på att vara heltäckande.
2 Förordning (EEG) nr 793/93
Genom förslaget till ändringar i förordning (EEG) nr 793/93 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen införs tidsfrister för att lämna in grundläggande data om existerande ämnen. Datakraven motsvarar dem som ställs på nya ämnen idag, med tillägg av utökade krav på testning av persistens och bioackumulerbarhet. De nu gällande datakraven för nya ämnen finns i bilaga 7 och 8 till direktiv 67/548/EEG (se underbilaga 1, nedan). Enligt förslaget skall tillverkare och importörer i ett första steg anmäla de ämnen för vilka data kommer att lämnas. De ämnen som inte anmälts tas sedan bort från EINECS. För de kvarvarande ämnena skall dokumentation lämnas inom olika tidsfrister beroende på hur stor mängd som under vissa angivna år har satts ut på marknaden.
Till de olika tidsfristerna knyts ett förbud som innebär att ämnen inte får släppas ut på marknaden eller användas om de inte finns på EINECS eller har anmälts som nya ämnen enligt direktiv 67/548/EEG (ämnesdirektivet). Vidare skall en tillverkare eller importör som har lämnat uppgifter som uppfyller datakraven för en viss mängd av ett ämne inte få släppa ut mer av ämnet på marknaden om inte datakraven för den större mängden först har uppfyllts.
Enligt förslaget ges vidare tillverkare och importörer utökat ansvar genom att de också skall utföra en initial riskbedömning och vidta de försiktighetsåtgärder som föranleds av de nya kunskaperna om ämnena. Ändringar nedan är markerade genom understrykning. Text som uteslutits har vi markerat med ”(…)”.
Bilaga 2 379
Artikel 1
Syften och räckvidd
1. Denna förordning gäller
a) insamling och spridning av samt tillgången till information om existerande ämnen,
b) bedömning av riskerna med existerande ämnen för människor, inbegripet arbetare och konsumenter, och miljön, för att säkerställa att riskerna hanteras på ett bättre sätt inom ramen för gällande gemenskaps-bestämmelser.
c) förbud mot utsläppande på marknaden av existerande ämnen för vilka grundläggande uppgifter saknas.
Enligt förslaget utvidgas syftet för att inbegripa det förbud som föreslås i artikel 12b och 12c.
Artikel 2
Definitioner
I denna förordning avses med:
a) ämnen: grundämnen och deras föreningar i naturlig eller framställd form, inklusive eventuella tillsatser nödvändiga för att bevara produktens stabilitet och sådana föroreningar som härrör från framställnings-processen, men exklusive eventuella lösningsmedel som kan avskiljas utan att det påverkar ämnets stabilitet eller ändrar dess sammansättning,
b) preparat: blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen,
c) import: införsel till gemenskapens tullområde,
d) framställning: framställning av ämnen så att de isolerat framkommer i fast eller flytande form eller gasform,
e) existerande ämnen: ämnen som förtecknas i EINECS.
f) släppa ut på marknaden: tillhandahållande till tredje part. I detta direktiv skall import till gemenskapens område likställas med att släppa ut på marknaden.
De föreslagna bestämmelserna om inrapportering av data och förbud innehåller begreppet ”släppa ut på marknaden”. Eftersom detta begrepps betydelse varierar i olika rättsakter bör en definition införas i förordningen. Förslaget är i överensstämmelse med definitionen i ämnesdirektivet.
380 Bilaga 2 SOU 2000:53
Artikel 4a
Om inte annat följer av artikel 6.1 skall den tillverkare eller importör som avser att lämna uppgifter enligt artikel 4b anmäla detta till kommissionen senast den 31 december 2004.
Artikel 4b
Om inte annat följer av punkt 4 eller artikel 6.1:
1. För ett ämne som anmälts enligt artikel 4a skall den tillverkare eller importör som släppt ut minst 1 000 ton av ämnet, som sådant eller som beståndsdel i ett preparat, på marknaden under något av de senaste tre åren före eller året efter denna bestämmelses ikraftträdande, senast den 31 december 2005 till kommissionen ha lämnat uppgifter och undersökningsresultat som uppfyller kraven i artikel 7.1 i direktiv 67/548/EEG och i bilaga 7 A och 8, nivå 1 och 2, till det direktivet.
2. För ett ämne som anmälts enligt artikel 4a skall den tillverkare eller importör som släppt ut minst 10 ton men mindre än 1 000 ton av ämnet, som sådant eller som beståndsdel i ett preparat, på marknaden under något av de senaste tre åren före eller året efter denna bestämmelses ikraftträdande, senast den 31 december 2009 till kommissionen ha lämnat uppgifter och undersökningsresultat enligt följande:
Om mängden av ämnet under något av dessa år varit
− minst 100 ton men mindre än 1 000 ton: en dokumentation som uppfyller kraven i artikel 7.1 i direktiv 67/548/EEG och i bilaga 7 A och 8, nivå 1, till det direktivet,
− minst 10 ton men mindre än 100 ton: en dokumentation som uppfyller kraven i artikel 7.1 i direktiv 67/548/EEG och i bilaga 7 A till det direktivet.
3. För ett ämne som anmälts enligt artikel 4a skall den tillverkare eller importör som släppt ut mindre än 10 ton av ämnet, som sådant eller som beståndsdel i ett preparat, på marknaden under något av de senaste tre åren före eller året efter denna bestämmelses ikraftträdande, senast den 31 december 2010 till kommissionen ha lämnat uppgifter och undersökningsresultat enligt följande:
Om mängden av ämnet
− under något av dessa år har varit minst ett ton men mindre än 10 ton: en dokumentation som uppfyller kraven i artikel 7.1 i direktiv 67/548/EEG och i bilaga 7 A till det direktivet,
Bilaga 2 381
− under vart och ett av dessa år understigit ett ton: en dokumentation som uppfyller kraven i artikel 8.1 i direktiv 67/548/EEG och i bilaga 7 B till det direktivet,
− under vart och ett av dessa år understigit 100 kg: en dokumentation som uppfyller kraven i artikel 8.2 i direktiv 67/548/EEG och i bilaga 7 C till det direktivet.
4. För polymerer som anmälts enligt artikel 4a skall den tillverkare eller importör som under något av de senaste tre åren före eller året efter denna bestämmelses ikraftträdande släppt ut polymeren på marknaden, senast den 31 december 2010 till kommissionen har lämnat uppgifter som uppfyller kraven i bilaga 7 D till direktiv 67/548/EEG.
Enligt förslaget kommer anmälan av data för ämnen att ske stegvis. Det första steget innebär att de tillverkare och importörer som avser att lämna data om ett ämne skall göra en anmälan till kommissionen före utgången av 2004. Data om de ämnen som anmälts skall först inrapporteras för ämnen som en tillverkare eller importör under något av vissa angivna år släppt ut på marknaden i en kvantitet av 1 000 ton eller mer (högvolymämnen). Därefter skall uppgifter lämnas om ämnen för vilka mängden på motsvarande sätt uppgått till minst 10 ton men mindre än 1 000 ton. I det sista steget omfattar rapporteringsskyldigheten ämnen i mindre kvantiteter och polymerer.
Datakraven för de olika kvantiteterna är bestämda utifrån motsvarande krav för nya ämnen enligt ämnesdirektivet, dock avser mängdgränserna där såväl den totala mängden som släpps ut på marknaden som hur den mängden fördelar sig mellan tillverkarna per år. Eftersom många av de existerande ämnena tillverkas och importeras av flera företag, och det inte kan begäras att dessa skaffar sig kännedom om den totala mängden av ämnet som släpps ut på marknaden inom EU eller hur den mängden fördelar sig per tillverkare, skall enligt förslaget mängdgränserna gälla för varje enskilts företags tillverkning eller import under vart och ett av vissa angivna år.
Artikel 4c
1. Ytterligare uppgifter om ämnen för vilka dokumentation lämnats enligt artikel 4b skall, när de däri angivna tidsfristerna gått ut, lämnas av tillverkare och importörer som avser att släppa ut ämnet på marknaden i en sådan mängd att dokumentationskraven för ämnet enligt artikel 4b inte längre uppfylls. Uppgifter som uppfyller kraven enligt artikel 4b skall lämnas innan ämnet släpps ut på marknaden i den större mängden.
382 Bilaga 2 SOU 2000:53
2. Om kommissionen begär det skall den tillverkare eller importör som släppt ut minst 10 ton av ett existerande ämne, som sådant eller som beståndsdel i ett preparat, på marknaden under något av de senaste tre åren före eller året efter denna bestämmelses ikraftträdande, inom ett år efter begäran till kommissionen ha lämnat en dokumentation som uppfyller en del eller samtliga krav i bilaga 8, nivå 1 till direktiv 67/548/EEG.
De föreslagna bestämmelserna i punkt 1 innebär att när tidsgränserna enligt artikel 4b passerats skall ytterligare uppgifter lämnas av den tillverkare eller importör som avser släppa ut ett redan dokumenterat ämne på marknaden i en sådan mängd att dokumentationskraven inte längre uppfylls. I sådana fall skall alltså ämnet inte behandlas som ett nytt ämne; kompletterande uppgifter lämnas i stället inom ramen för denna förordning. Förslaget innebär vidare att de högre dokumentationskraven måste uppfyllas innan ämnet släpps ut på marknaden i den större mängden. Bestämmelserna omfattar både tillverkare och importörer som tidigare lämnat uppgifter om ett ämne och nya tillverkare och importörer av ämnet.
Förslaget till punkt 2 motsvarar bestämmelserna för nya ämnen enligt artikel 7.2 i ämnesdirektivet.
Artikel 5
U
ndantag
1. Bestämmelserna i artikel 3, 4, 4a, 4b och 4c skall inte tillämpas i följande fall:
−
Ämnen som finns upptagna i bilaga 2. Uppgifter om ämnena i bilaga 2 får dock begäras enligt ett förfarande som fastställs med tillämpning av förfarandet i artikel 15.
−
Tillsatser och ämnen som endast används i djurfoder och omfattas av direktiv 70/524/EEG och 82/471/EEG.
−
Ämnen som endast används i livsmedel och omfattas av direktiv 89/107/EEG, samt ämnen som endast används som smakämnen i livsmedel och omfattas av direktiv 88/388/EEG.
−
Aktiva ingredienser som endast används i sådana farmaceutiska produkter för användning inom human- eller veterinärmedicin som avses i direktiv 65/65/EEG. Som sådana räknas inte kemiska halvfabrikat.
−
Ämnen som endast används i vissa andra produktkategorier för vilka gemenskapen tillämpar anmälnings- eller godkännandeförfaranden och för vilka kraven i fråga om uppgiftslämnande är likvärdiga med dem som föreskrivs i detta direktiv. Kommissionen skall i enlighet med förfarandet i artikel 15 upprätta en förteckning över sådana gemenskapsregler. Denna för-
Bilaga 2 383
teckning skall regelbundet ses över och vid behov ändras enligt samma förfarande.
2. Tillverkare och importörer som uppfyller följande villkor behöver inte lämna uppgifter om ett ämne:
−
Tillverkaren/importören släpper ut mindre mängder än 10 kg per år av ämnet på marknaden och uppfyller de krav som uppställs av de medlems stater där ämnet släpps ut på marknaden. Dessa krav får inte gå utöver vad som föreskrivs i bilaga 7 C till direktiv 67/548/EEG, punkt 1 och 2.
−
Ämnet släpps ut på marknaden i begränsade mängder, inte i något fall över 100 kg per tillverkare och år, och är avsett enbart för vetenskaplig forskning och utveckling som utförs under kontrollerade förhållanden.
En tillverkare eller importör som begagnar sig av detta undantag måste föra löpande anteckningar av vilka framgår ämnets identitet, märkningsinformation, mängder samt en förteckning över kunder. Dessa uppgifter skall på begäran ställas till förfogande för den behöriga myndigheten i den medlemsstat där tillverkningen, importen eller den vetenskapliga forskningen och utvecklingen sker.
−
Ämnet säljs till ett begränsat antal registrerade kunder för användning vid processinriktad forskning och utveckling i mängder som är begränsade till vad som krävs för den processinriktade forskningen och utvecklingen. Dessa ämnen får undantas i ett år, under förutsättning dels att tillverkaren eller importören till den behöriga myndigheten i varje medlemsstat där tillverkning, import eller processinriktad forskning och utveckling sker lämnar uppgifter om ämnenas identitet, märkningsinformation, mängder, skälen varför dessa mängder behövs samt en förteckning över kunderna och deras forsknings- och utvecklingsprogram, dels att han rättar sig efter krav som dessa myndigheter eller medlemsstaterna uppställer för sådan forskning och utveckling. De krav som medlemsstaterna uppställer får inte gå utöver vad som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 67/548/EEG. Efter ett år skall uppgiftsskyldighet normalt gälla för dessa ämnen. Tillverkaren eller importören skall också försäkra att ämnet eller preparatet det ingår i endast kommer att hanteras av kundens personal under kontrollerade förhållanden och inte vid något tillfälle kommer att göras tillgängligt för allmänheten, som sådant eller i ett preparat. Om den behöriga myndigheten anser att en oacceptabel risk föreligger för människan eller miljön kan myndigheten vidare föreskriva att detsamma skall gälla för produkter som innehåller de nya ämnen som framställts under den processinriktade forskningen och utvecklingen.
I undantagsfall får den ovannämnda ettårsperioden förlängas med ytterligare ett år, om tillverkaren eller importören på ett tillfredsställande sätt kan visa för den behöriga myndigheten att en sådan förlängning är motiverad.
384 Bilaga 2 SOU 2000:53
3. De ämnen som avses i punkt 2 skall förpackas och provisoriskt märkas av tillverkaren eller dennes representant i enlighet med reglerna i direktiv 67/548/EEG. I fråga om ämnen som avses i punkt 2 och som enligt principerna i artikel 23 i direktiv 67/548/EEG märks med mycket giftigt, giftigt, cancerogent, skadligt för fortplantningen eller mutagent skall tillverkaren eller importören till den behöriga myndigheten lämna alla nödvändiga uppgifter enligt bilaga 7 A, avsnitt 2.3-2.5. Dessutom skall uppgifter om akut toxicitet lämnas när sådana finns tillgängliga.
4. En tillverkare eller importör som vill åberopa något av de angivna undantagen i artikel 8.1 andra strecksatsen eller bilaga 7 eller 8 till direktiv 67/548/EEG skall inkomma med en ansökan om godkännande av undantag till kommissionen. Kommissionen skall besluta enligt förfarandet i artikel i artikel 15.
Enligt förslaget till punkt 1 skall samma undantag som gällde vid den tidigare inrapporteringen enligt denna förordning också gälla vid det nya uppgiftslämnandet. Förslaget till punkt 2 och 3 motsvarar i huvudsak de undantag som gäller för nya ämnen (jfr artikel 13.1 och 13.2 i ämnesdirektivet).
Enligt förslaget till punkt 4 skall det finnas en möjlighet att begära undantag från kraven på att lämna vissa uppgifter om ett ämne i samma utsträckning som detta är möjligt för nya ämnen enligt artikel 8.2 och bilaga 7och 8 till ämnesdirektivet. Enligt förslaget till artikel 12a skall vid revideringen av EINECS endast tas hänsyn till undantag som godkänts och således inte till ansökningar om undantag. Därmed finns det en drivkraft för företagen att inkomma med ansökan i god tid.
Artikel 6
Förfarandet vid uppgiftslämnande
1. Om ett ämne framställs eller importeras av flera tillverkare eller importörer, får de uppgifter som avses i artikel 3, 4.2 , 4a, 4b och 4c lämnas av en tillverkare eller importör som med dessas samtycke företräder andra berörda tillverkare och importörer. Dessa skall dock till kommissionen lämna de uppgifter som avses i punkt 1.1–1.19 i bilaga 3 och skall i samband med detta hänvisa till de uppgifter som lämnats av den nämnda tillverkaren eller importören.
2. Vid inrapporteringen av de uppgifter som avses i artikel 3, 4.1, 4a, 4b och 4c skall tillverkarna och producenterna använda det särskilda programvarupaket på diskett som kommissionen gratis tillhandahåller eller fylla i de formulär som är tillgängliga på Internetadressen: [http://www.yyy.zzz].
Bilaga 2 385
3. Dokumentation som ligger till grund för uppgifter som lämnas enligt artiklarna 4b och 4c skall lämnas till kommissionen i samband med uppgiftslämnandet.
(….)
Den tekniska utvecklingen gör det möjligt att lämna uppgifter på ett sådant sätt att de direkt förs in i databasen. Den möjliggör också att medlemsstaterna ges direktåtkomst till databasen. Det kommer då inte finnas något behov av det uppgiftslämnande till medlemsstaterna som föreskrivs i de nu gällande bestämmelserna i artikel 6.3 och 6.4. Det är dock inte möjligt att nu förutse vilken tekniska lösning som kan bli aktuell.
Även allmänheten bör kunna ges åtkomst till uppgifter i databasen i den utsträckning det inte finns skäl för sekretess. För att ge framför allt de nationella tillsynsmyndigheterna och kommissionen möjlighet att kontrollera riktigheten av de uppgifter som lämnats bör dokumentationen som ligger till grund för uppgifterna också finnas tillgänglig. Kontrollen underlättas om all dokumentation för ett ämne finns samlad på ett ställe. Enligt förslaget skall därför all dokumentation som ligger till grund för uppgifterna lämnas till kommissionen.
Artikel 7
Uppdatering av lämnade uppgifter och skyldigheten att utan anmodan lämna vissa uppgifter
1. Tillverkare och importörer som har lämnat uppgifter om ett ämne i enlighet med artikel 4b och 4c skall uppdatera de uppgifter som lämnats till kommissionen.
De skall särskilt vid behov lämna uppgifter om:
a) nya användningsområden för ämnet som i väsentlig grad ändrar människors eller miljöns exponering för ämnet med avseende på typ, form, omfattning och varaktighet,
b) nya data om ämnets fysikalisk-kemiska egenskaper och toxikologiska eller ekotoxikologiska effekter, om dessa uppgifter kan vara av betydelse för bedömningen av potentiella risker med ämnet,
c) varje ändring i den provisoriska klassificeringen enligt direktiv 67/548/EEG. (…)
386 Bilaga 2 SOU 2000:53
2. Om en tillverkare eller importör av ett existerande ämne får tillgång till uppgifter till stöd för slutsatsen att ämnet i fråga kan utgöra en allvarlig risk för människor eller miljön, skall han omedelbart lämna dessa uppgifter till kommissionen och till den medlemsstat där han är verksam. (…)
De rapporterande tillverkarna och importörerna är enligt förslaget skyldiga att uppdatera de uppgifter som lämnats enligt artikel 4b och 4c. Skyldigheten att uppdatera uppgifter som lämnats vid den tidigare inrapporteringen föreslås upphöra.
Artikel 7a
Initial riskbedömning och egna försiktighetsåtgärder
1. På grundval av de uppgifter som lämnats i enlighet med artikel 4b och 4c skall tillverkare och importörer senast ett år efter det att uppgifterna lämnats ha utfört en initial riskbedömning enligt de riktlinjer som skall antas senast den 31 december 2003 i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 15. Dessa riktlinjer skall regelbundet ses över och vid behov ändras enligt samma förfarande. Dokumentationen med riskbedömningen skall hållas tillgänglig för medlemsstaterna och andra som har behov av att ta del av den.
2. På grundval av riskbedömningen skall tillverkare och importörer vidta de försiktighetsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra och motverka skada på människors hälsa eller miljön. I försiktighetsåtgärderna skall ingå att informera distributörer, återförsäljare och användare om risker med ämnet och behövliga skyddsåtgärder, utöver de riskfraser och skyddsfraser som skall anges enligt direktiv 67/548/EEG. Informationen skall lämnas i säkerhetsdatablad och på annat lämpligt sätt.
Förslaget innebär ett utökat ansvar för tillverkare och importörer genom att de blir skyldiga att utföra en initial riskbedömning på grundval av de uppgifter som tagits fram om ämnena. Riktlinjer för en sådan riskbedömning bör tas fram. Här lämnas emellertid inget förslag till riktlinjer. Tillverkare och importörer skall enligt förslaget också vidta de försiktighetsåtgärder som behövs, bl.a. vidarebefordra information om risker och behövliga skyddsåtgärder till senare led i distributions- och användarkedjan. Bestämmelserna om utredningsplikt och försiktighetsmått i miljöbalken ställer redan idag liknande krav på tillverkare och importörer i Sverige. Informationen skall enligt förslaget lämnas i säkerhetsdatablad (varuinformationsblad) och på annat lämpligt sätt.
Bilaga 2 387
Förslaget kan i den delen medföra behov av ändringar i det direktiv om säkerhetsdatablad (direktiv 91/155/EEG) som är under revidering.
Förslaget innebär inte att företagens egna initiala riskbedömningar och försiktighetsåtgärder skall ersätta arbetet med att ta fram riskbedömningar och vidta riskbegränsningsåtgärder på gemenskapsnivå. Det är emellertid viktigt att de uppgifter om ämnens egenskaper som tagits fram används för att minska riskerna under tiden fram till dess gemenskapen tagit ställning till behovet av åtgärder för ett ämne. Företagens egna åtgärder blir också ett komplement till de mer generella åtgärder som kan komma i fråga på gemenskapsnivå. Ett exempel på egna försiktighetsåtgärder är att en tillverkare inte säljer ett ämne för en specifik användning som kan medföra oacceptabla risker och också informerar om riskerna med en sådan användning, även om det inte finns några begränsningar av användningen i lagstiftningen.
Artikel 8.1
Prioriteringslistor
1. På grundval av de uppgifter som tillverkare och importörer lämnar i enlighet med artikel 3, 4, 4b och 4c och på grundval av de nationella listorna över prioriterade ämnen skall kommissionen i samråd med medlems staterna regelbundet upprätta listor över sådana prioriterade ämnen eller grupper av ämnen (nedan kallade prioriteringslistor) som kräver särskild uppmärksamhet på grund av de effekter de kan ha på människor eller miljön. Dessa listor skall antas enligt det förfarande som fastställs i artikel 15 och skall offentliggöras av kommissionen första gången under året efter denna förordnings ikraftträdande.
Artikel 9.1
Uppgifter som skall lämnas om ämnen på prioriteringslistorna
1. I fråga om de ämnen som förtecknas i de prioriteringslistor som avses i artikel 8.1, gäller att de tillverkare och importörer som i enlighet med artikel 3, 4, 4b och 4c har lämnat uppgifter om ett ämne senast sex månader efter det att listan offentliggjorts skall underrätta den rapportör som utsetts i enlighet med artikel 10.1 om samtliga tillgängliga och relevanta uppgifter samt undersökningsrapporter av betydelse för riskbedömningen av det aktuella ämnet, utöver de uppgifter och den dokumentation som tidigare har lämnats till kommissionen.
388 Bilaga 2 SOU 2000:53
Artikel 9.2
2. Utöver det krav som anges i punkt 1 och om inte annat följer av undersökningskrav enligt artikel 10.2 gäller, att om de uppgifter som förtecknas i bilaga 7 A till direktiv 67/548/EEG inte finns att tillgå för ett prioriterat ämne, skall tillverkare och importörer som i enlighet med artikel 3, 4, 4b och 4c har lämnat uppgifter om ämnet genomföra de undersökningar som är nödvändiga för att ta fram de data som saknas, samt lämna undersökningsresultaten och rapporterna till rapportören inom tolv månader.
Riskbedömning av existerande ämnen sker i dag utifrån prioriteringslistor som fastställs enligt förordningens kommittéförfarande. Enligt förslaget anpassas artikel 9 till att också omfatta tillverkare och importörer som lämnat uppgifter enligt det nya inrapporteringsförfarandet. Om uppgifter enligt bilaga 7 A till ämnesdirektivet inte finns tillgängliga för ett ämne som tagits upp på en prioriteringslista skall enligt förslaget uppgiftslämnarna ta fram de data som saknas. För de ämnen som avses i artikel 4b och 4c kommer detta på sikt endast bli aktuellt för ämnen som inte av någon tillverkats eller importerats i en mängd av ett ton eller mer.
Artikel 10.1
Riskbedömning av ämnen på prioriteringslistorna i den medlemsstat som är utsedd som rapportör
1. För varje ämne på prioriteringslistorna utses en medlemsstat som ansvarig för bedömningen av ämnet enligt det förfarande som fastställs i artikel 15 och med säkerställande av en rimlig uppgiftsfördelning mellan medlemsstaterna.
Medlemsstaten skall utse en rapportör för ämnet bland de behöriga myndigheter som avses i artikel 13.
Rapportören skall ansvara för bedömningen av såväl de uppgifter som tillverkare eller importörer lämnar enligt artikel 3, 4, 4b, 4c, 7 och 9 som annan tillgänglig information, samt skall efter samråd med berörda tillverkare och importörer avgöra om det för riskbedömningen är nödvändigt att kräva att tillverkarna eller importörerna av prioriterade ämnen skall lämna kompletterande uppgifter eller utföra kompletterande undersökningar.
Bilaga 2 389
Artikel 12
Skyldighet att lämna kompletterande uppgifter och genomföra kompletterande undersökningar
1.
A
lla tillverkare eller importörer av ämnen på de prioriteringslistor som
avses i artikel 8.1 som har lämnat uppgifter enligt artikel 3, 4, 4b och 4c skall inom en bestämd tid till rapportören lämna de data och undersökningsresultat om ämnet som avses i artikel 9.1, 9.2 och 10.2.
Förslaget innebär att artikel 10 och 12 anpassas för att omfatta riskbedömning av de ämnen för vilka data lämnats enligt de nya bestämmelserna.
Artikel 12a
1. Efter den 31 december 2004 skall EINECS revideras genom att de ämnen som inte har anmälts enligt artikel 4a tas bort från förteckningen. Beslut om den reviderade EINECS-förteckningen skall fattas senast den 30 juni 2005 enligt förfarandet i artikel 15.
2. När en tidsfrist enligt artikel 4b har gått ut skall EINECS revideras genom att det för varje ämne skall anges den mängd för vilken uppgifter enligt artikel 4b har lämnats eller kan komma att lämnas senare inom övriga tidsfrister enligt artikel 4b. Hänsyn skall därvid tas till sådana undantag som kommissionen godkänt enligt artikel 5.2. Beslut om den reviderade EINECSförteckningen skall fattas inom 6 månader efter det att en tidsfrist enligt artikel 4b gått ut.
3. Efter den 31 december 2010 skall de ämnen för vilka inga uppgifter anmälts enligt artikel 4b tas bort från EINECS. Beslut om den reviderade EINECS-förteckningen skall fattas senast den 30 juni 2010. Därefter skall EINECS revideras en gång varje år med hänsyn till uppgifter som lämnats enligt artikel 4c och beslut som fattats enligt punkt 4.
4. Om en närmare granskning av de uppgifter som lämnats enligt artikel 4b och 4c för ett ämne visar att datakraven enligt artikel 4b inte uppfylls för mängden i fråga skall den i EINECS angivna mängden sänkas till den mängd för vilken datakraven har uppfyllts. Om granskningen visar att uppgifterna inte uppfyller kraven enligt artikel 4b för någon mängd skall ämnet tas bort från EINECS.
5. Beslut enligt denna artikel fattas enligt förfarandet i artikel 15. Reviderade EINECS-förteckningar skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
Allt eftersom uppgifter lämnats enligt artikel 4a, 4b och 4c bör EINECS revideras. Kontrollen av att de lämnade uppgifterna uppfyller kraven
390 Bilaga 2 SOU 2000:53
enligt 4b i fråga om kvalitet kommer att vara tidskrävande. Beslut om att revidera EINECS bör därför inte avvakta någon närmare granskning av uppgifterna. Om det vid en senare granskning visar sig att de fastställda kraven inte uppfylls bör uppgifterna om ämnet i EINECS ändras i efterhand.
Artikel 12b
1. En tillverkare eller importör får 12 månader efter offentliggörandet av en reviderad EINECS-förteckning inte släppa ut ett ämne på marknaden som enligt den reviderade förteckningen har utgått från EINECS, om inte ämnet har anmälts enligt direktiv 67/548/EEG och de däri angivna tidsfristerna iakttagits.
2. En återförsäljare får 18 månader efter offentliggörandet av en reviderad EINECS-förteckning inte släppa ut ett ämne på marknaden som enligt den reviderade förteckningen har utgått från EINECS, om ämnet enligt punkt 1 inte får släppas ut på marknaden av tillverkaren eller importören.
3. Yrkesmässig användning av ett ämne är inte tillåten 24 månader efter offentliggörandet av en reviderad EINECS-förteckning om ämnet enligt den reviderade förteckningen har utgått från EINECS och inte får släppas ut på marknaden enligt punkt 1.
Förslaget innebär förbud mot utsläppande på marknaden och yrkesmässig användning av ett ämne som tagits bort från EINECS enligt en reviderad förteckning, om inte ämnet anmälts som ett nytt ämne. Förbudet inträder stegvis en viss tid efter offentliggörandet av den reviderade förteckningen.
Artikel 12c
En tillverkare eller importör får 12 månader efter offentliggörandet av en reviderad EINECS-förteckning inte släppa ut ett ämne på marknaden i en större mängd än vad som anges i den reviderade förteckningen, om inte ytterligare uppgifter har lämnats enligt artikel 4c.
Förslaget innebär förbud för tillverkare och importörer att överskrida de mängdgränser som anges i en reviderad EINECS-förteckning.
Bilaga 2 391
Artikel 16.1
Sekretess
1. Om tillverkaren eller importören anser att det finns ett behov av sekretess, kan han ange vilka av de uppgifter enligt artikel 3, 4, 4b, 4c, 7 och 12 som han anser vara kommersiellt känsliga och som om de lämnas ut kan medföra skada industriellt eller kommersiellt, och som han därför önskar hemlighålla för alla utom för medlemsstaterna och kommissionen. En sådan begäran skall vara fullständigt motiverad.
Industriell och kommersiell sekretess skall inte gälla för:
− ämnets namn som det anges i EINECS,
− tillverkarens eller importörens namn,
− data om ämnets fysikalisk-kemiska egenskaper samt nedbrytningsvägar i miljön,
− sammanfattningar av resultaten från toxikologiska och ekotoxikologiska undersökningar, särskilt data om ämnets cancerframkallande, mutagena eller reproduktionsstörande egenskaper,
− uppgifter om metoder och försiktighetsåtgärder som rör ämnet och nödfallsåtgärderna,
− uppgifter som om de inte lämnas ut kan leda till att djurförsök genomförs eller upprepas i onödan,
− analysmetoder som gör det möjligt att spåra ett farligt ämne när det släpps ut i miljön och att bestämma människors direkta exponering för ämnet.
Om tillverkaren eller importören senare själv lämnar ut uppgifter som varit konfidentiella skall han underrätta den behöriga myndigheten om detta.
Huvudregeln enligt artikel 16 är att uppgifterna är offentliga om inte den myndighet som tar emot uppgifterna efter tillverkarens eller importörens begäran finner att det finns skäl för sekretess (artikel 16.2). Vissa angivna uppgifter omfattas inte av sekretess. Förslaget innebär att samma sekretessregler skall gälla även för uppgifter som lämnas enligt artikel 4b och 4c. Det kan finnas skäl till ytterligare ändringar i syfte att öka öppenheten mot allmänheten. Några sådana förslag lämnas dock inte här.
392 Bilaga 2 SOU 2000:53
Artikel x
Senast ett år efter antagandet av denna förordning skall medlemsstaterna besluta om lämpliga rättsliga eller administrativa åtgärder för att hantera överträdelser av bestämmelserna i denna förordning.
Förslaget avser tid för genomförande av kompletterande nationella bestämmelser om sanktioner vid överträdelser.
3 Direktiv 67/548/EEG – ämnesdirektivet
3.1 Förhandsanmälan
Förslaget till ändring av ämnesdirektivets artiklar avser att anpassa reglerna för förhandsanmälan av nya ämnen på ett sådant sätt att de kan tillämpas också vid förhandsanmälan av ämnen som tagits bort från EINECS.
Artikel 2.1
Definitioner
1. I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) ämnen: kemiska grundämnen och deras föreningar i naturlig eller framställd form, inklusive eventuella tillsatser nödvändiga för att bevara produkternas stabilitet och eventuella föroreningar som härrör från tillverkningsprocessen, men exklusive eventuella lösningsmedel som kan avskiljas utan att detta påverkar ämnets stabilitet eller ändrar dess sammansättning.
b) preparat: blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen.
c) polymer: ett ämne bestående av molekyler, som kännetecknas av sammankoppling av en eller fler monomerenheter och utgörs av en enkel viktmajoritet molekyler som innehåller åtminstone tre monomerenheter kovalent bundna till åtminstone en annan monomerenhet eller annan reaktant, och som består av mindre än en enkel viktmajoritet molekyler med samma molekylvikt. Molekylerna skall vara fördelade över en rad molekylvikter, där skillnaden i molekylvikt främst kan hänföras till skillnader i antalet monomerenheter. I denna definition avses med ”monomerenhet” en monomers form i en polymer efter reaktionen.
Bilaga 2 393
d) anmälan: de handlingar med föreskrivna uppgifter som lämnats till den behöriga myndigheten i en medlemsstat enligt följande:
− för nya ämnen framställda inom gemenskapen: av den tillverkare som släpper ut ett ämne på marknaden, ensamt eller i ett
− preparat,
− för nya ämnen framställda utanför gemenskapen: av en person verksam inom gemenskapen och som är ansvarig för utsläppen
− på marknaden inom gemenskapen av ämnet, antingen ensamt eller i ett preparat, eller av en person verksam inom
− gemenskapen som utsetts av tillverkaren att ensam företräda denne vid anmälan av ett visst ämne som släpps ut på marknaden
− inom gemenskapen, ensamt eller i ett preparat.
− för ämnen som tidigare har varit upptagna i EINECS: tillverkare eller importörer som släpper ut ett ämne, som sådant eller som beståndsdel i ett preparat, på marknaden eller en tillverkare eller importör som företräder de övriga tillverkarna och importörerna med deras samtycke.
Den person som enligt ovan inlämnar anmälan kallas ”anmälaren”.
e)
s
läppa ut på marknaden: tillhandahållande till tredje part. I detta direk-
tiv skall import till gemenskapens tullområde likställas med att släppa ut på marknaden.
f) vetenskaplig forskning och utveckling: vetenskapliga experiment, analyser eller kemisk forskning som utförs under kontrollerade förhållanden. Häri innefattas fastställandet av inneboende egenskaper, verkan och effektivitet såväl som vetenskapliga undersökningar i samband med produktutveckling.
g) processinriktad forskning och utveckling: vidareutvecklandet av ett ämne, varvid användningsområden för ämnet testas genom pilotförsök eller provtillverkning.
h) EINECS: (European Inventory of Existing Commercial Substances) : Europeisk förteckning över befintliga marknadsförda ämnen. Denna lista utgör en fullständig förteckning över de ämnen som anses finnas på den gemensamma marknaden den 18 september 1981.
i) nya ämnen: ämnen som inte är eller har varit upptagna i EINECS.
Begreppet ”nya ämnen” bör införas eftersom det i några fall finns behov av olika regler för ämnen som tidigare har funnits i EINECS och för sådana som aldrig funnits där. Den finns t.ex. anledning att – såsom föreslås i d) – i de två fallen skilja på vem som kan göra anmälan.
394 Bilaga 2 SOU 2000:53
Artikel 8a
Anmälare av nya ämnen som anmälts senast den 31 december 2004 skall senast den 31 december 2005 lämna de uppgifter om persistens och bioackumulerbarhet som anges i bilaga 7. Uppgifterna behöver dock inte lämnas för ämnen som är polymerer.
Ytterligare datakrav föreslås i fråga om persistens och bioackumulerbarhet i bilaga 7 och 8. Dessa nya krav bör – med undantag för polymerer – gälla också för nya ämnen som redan har anmälts när de nya datakraven börjar att gälla för existerande ämnen.
Artikel 11
Ämnen som anmälts av flera anmälare
Om det finns mer än en anmälan för ett nytt ämne som framställts utanför gemenskapen av samma tillverkare eller för ett ämne som tidigare varit förtecknat i EINECS, skall kommissionen och de nationella myndigheterna fastställa den totala årliga mängden som släpps ut på marknaden inom gemenskapen på grundval av de uppgifter som lämnats enligt artikel 7.1, 8.1 och 14. Skyldigheten att utföra kompletterande tester enligt artikel 7.2 och 8a åligger samtliga anmälare gemensamt.
Ordalydelsen av artikeln behöver ändras något för att den även skall innefatta anmälare av ämnen som tidigare funnits i EINECS.
Artikel 13.3
3. De ämnen som avses i punkt 2 och som inte är upptagna i bilaga 1, skall, i den mån anmälaren rimligen kan förväntas känna till deras farliga egenskaper, förpackas och provisoriskt märkas av tillverkaren eller dennes representant i enlighet med reglerna i artikel 22-25 och enligt kriterierna i bilaga 6.
Om det inte är möjligt att märka ämnena fullständigt och i enlighet med principerna i artikel 23 på grund av att resultaten från testerna enligt bilaga 7 A inte är tillgängliga, bör utöver märkningen från de utförda testerna på etiketten anges ”Varning – ämnet ännu inte fullständigt testat”.
Enligt artikel 13.2 skall ämnen anses ha anmälts enligt ämnesdirektivet om vissa villkor är uppfyllda. Det gäller t.ex. för ämnen som släpps ut på marknaden i mindre mängder än 10 kg per år och tillverkare under vissa förutsättningar. I artikel 13.3 finns det bestämmelser om bl.a. provisorisk märkning för sådana ämnen. Situationen skulle kunna bli
Bilaga 2 395
aktuell för ett existerande ämne som är klassificerat och upptaget i bilaga 1 om det anmäls som ett nytt ämne, även om det i praktiken inte torde bli aktuellt annat än möjligen i något enstaka fall. Enligt förslaget undantas sådana fall från skyldigheterna enligt artikel 13.3 eftersom det redan finns tillämpliga bestämmelser om klassificering och märkning av ämnet. Det innebär dock inte att ämnen i bilaga 1 är undantagna från de särskilda bestämmelserna i punkt 4 i bilaga 6 om provisorisk märkning och rapporteringsskyldighet för ämnen som misstänks vara cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska.
Artikel 14.2
2. Varje importör av ett nytt ämne framställt av en tillverkare utanför gemenskapen som importerar ämnet inom ramen för en anmälan som tidigare lämnats av en ensam företrädare i enlighet med artikel 2.1 d, skall vara skyldig att tillse att denne förses med aktuell information angående de mängder av ämnet som han släpper ut på marknaden inom gemenskapen. Vad avser ämnen som tidigare varit upptagna i EINECS skall tillverkare och importörer lämna samma information till sin företrädare enligt artikel 2.1 d.
Artikel 16.4
4. Beträffande ämnen som anges i artikel 11 för vilka fler än en anmälan inkommit (...) skall de behöriga myndigheterna tillsammans med kommissionen svara för beräkningen av de årliga och totala mängder som släpps ut på marknaden inom gemenskapen. Om de mängder uppnås som anges i artikel 7.2, skall den behöriga myndighet som mottagit anmälan eller anmälningarna kontakta anmälarna, meddela dem vilka de andra anmälarna är och upplysa dem om deras gemensamma ansvar enligt artikel 11.
Förslaget till ny lydelse innebär att bestämmelserna i fråga utvidgas till att också omfatta ämnen som tidigare varit upptagna i EINECS.
Artikel 19
Sekretess
1. Om anmälaren anser att det finns ett sekretessproblem, kan han ange vilka uppgifter enligt artikel 7, 8 och 14 som enligt hans bedömning är kommersiellt känsliga och kan medföra skada industriellt eller kommersiellt om de lämnas ut, och som därför bör hållas hemliga för alla utom för de behöriga myndigheterna och kommissionen. En fullständig motivering måste lämnas i sådana fall.I fråga om anmälningar och uppgifter som
396 Bilaga 2 SOU 2000:53
lämnats i enlighet med artikel 7.1, 7.2 och 7.3, samt skall industriell och kommersiell sekretess inte gälla för
a) ämnets handelsnamn,
b) tillverkarens eller anmälarens namn,
c) fysikalisk-kemiska uppgifter om ämnet enligt avsnitt 3 i bilaga 7 A-7 C,
d) möjliga sätt att göra ämnet ofarligt,
e) sammanfattningen av resultaten från toxikologiska och ekotoxikologiska tester,
f) ämnets renhet och föroreningar eller tillsatser som är kända som farliga enligt artikel 2.2, om dessa uppgifter är nödvändiga för ämnets klassificering och märkning i syfte att uppta ämnet i bilaga 1,
g) rekommenderade metoder och försiktighetsåtgärder enligt bilaga 7 punkt 2.3 och nödåtgärder enligt bilaga 7 punkt 2.4 och
h) informationen som lämnas i säkerhetsdatabladet,
i) vad gäller ämnen i bilaga 1, analysmetoder som gör det möjligt att upptäcka ett farligt ämne när det kommit ut i miljön och bestämma direkt exponering hos människor,
j) uppgifter som om de inte lämnas ut kan leda till att djurförsök genomförs eller upprepas i onödan.
Om anmälaren, tillverkaren eller importören själv senare offentliggör tidigare sekretessbelagda uppgifter, skall han meddela den behöriga myndigheten detta.
Avsikten med tillägget i punkt j) är att undvika att sekretess bidrar till fler djurförsök. Motsvarande bestämmelse finns i artikel 16 i förordning 793/93. Det kan finns skäl för att ändra sekretessbestämmelserna även för nya ämnen i syfte att öka öppenheten gentemot allmänheten. Något sådant förslag lämnas dock inte här.
3.2 Nya testkrav angående persistens och bioackumulerbarhet
För att möjliggöra en avveckling av persistenta och bioackumulerande ämnen behövs det kunskap om vilka ämnen som har sådana egenskaper. De nya kraven bör gälla både nya och existerande ämnen och införs enligt förslaget i bilaga 7 och 8 till ämnesdirektivet.
Bilaga 2 397
Bilaga 7 A
5.2 Nedbrytning
− biotisk
− abiotisk Om ämnet inte är lätt nedbrytbart skall ett simuleringstest eller motsvarande utföras för att bestämma halveringstid.
5.3 Screening-test av absorption/desorption
5.4 Bioackumulerbarhet
Om logPow > 3,0 skall BCF beräknas [(Q)SAR] eller bestämmas experimentellt.
Bilaga 7 B
5.2 Nedbrytning
− biotisk
− abiotisk
Om ämnet inte är lätt nedbrytbart skall ett simuleringstest eller motsvarande utföras för att bestämma halveringstid.
5.4 Bioackumulerbarhet
Om logPow > 3,0 skall BCF beräknas [(Q)SAR] eller bestämmas experimentellt.
Bilaga 7 C
3.8 Fördelningskoefficient n-oktanol /vatten
5.2 Nedbrytning
− biotisk
− abiotisk Om ämnet inte är lätt nedbrytbart skall ett simuleringstest eller motsvarande utföras för att bestämma halveringstid.
5.4 Bioackumulerbarhet
Om logPow > 3,0 skall BCF beräknas [(Q)SAR] eller bestämmas experimentellt.
398 Bilaga 2 SOU 2000:53
Bilaga 8, nivå 1
Ekotoxikologiska undersökningar
−
Test av reproduktionstoxicitet för Daphnia magna (21 dagar)
−
Test på högre växter
−
Test på daggmaskar
−
Ytterligare studier av toxicitet för fisk
−
Undersökning avseende ackumulering i organismer: en art, företrädesvis fisk om inte BCF är experimentellt bestämd
(...)
−
Ytterligare studier av absorption/desorption, beroende på resultaten av studierna enligt bilaga 7.
Bilaga 8, nivå 2
Ekotoxikologiska undersökningar
−
Ytterligare tester av (...) rörlighet och absorption/desorption
−
Ytterligare studier av toxicitet för fisk
−
Studier av toxicitet för fåglar
−
Ytterligare studier av toxicitet för andra organismer
Enligt gällande bestämmelser i bilaga 7 och 8 finns vissa krav på testning av nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet för nya ämnen. Enligt förslaget utvidgas kraven för att det skall finnas tillräckliga data om ett ämne, oavsett vilken mängd av det som sätts ut på marknaden, för att det ska vara möjligt att klassificera ett ämne enligt de nya kriterierna om persistens och bioackumulering som föreslås nedan.
3.3 Nya klassificerings- och märkningsregler
Enligt förslaget införs nya kriterier i bilaga 6 till ämnesdirektivet för klassificering av persistenta och bioackumulerande ämnen. Två nya riskfraser föreslås för ämnen som uppfyller kriterierna. Sådana ämnen skall också märkas med miljöfarlighetssymbolen. Ämnena kommer vidare att omfattas av begränsningar enligt nya bestämmelser som föreslås i begränsningsdirektivet (se nedan).
Större delen av avsnittet nedan finns inte i en svensk språkversion. Texten i avsnittet grundas därför på lydelsen av bestämmelserna i
Bilaga 2 399
Kemikalieinsepktionens föreskrifter (KIFS 1994:12) som genomför direktivet i den delen.
5. KLASSIFICERING PÅ GRUND AV MILJÖEFFEKTER
5.2 Kriterier för klassificering, farobeteckning, val av riskfraser
5.2.1 Vattenmiljö
5.2.1.1 Ämnen skall klassificeras som miljöfarliga och tilldelas symbolen ”N”, lämplig farobeteckning samt riskfraser i enlighet med följande kriterier:
a) R51: Giftigt för vattenorganismer
och RX: Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön Akut toxicitet: 96 timmar LC50 (för fisk) 1 mg/l < LC50
≤
10 mg/l
eller 48 timmar EC50 (för Daphnia) 1 mg/l <EC50
≤
10 mg/l
eller 72 timmar IC50 (för alger) 1 mg/l < IC50
≤
10 mg/l
och halveringstiden i vatten eller sediment > 8 veckor i simuleringstest vid 20°C och beräknad eller experimentellt bestämd BCF > 2 000 eller resultatet av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms motsvara dessa kriterier.
b)
R
X: Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön
Halveringstiden i vatten eller sediment > 8 veckor i simuleringstest vid 20°C och beräknad eller experimentellt bestämd BCF > 2 000 eller resultatet av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms motsvara dessa kriterier.
Experimentella data skall alltid ha företräde.
c)
R
50: Mycket giftigt för vattenorganismer och R 53: Kan orsaka skadliga långtidseffekter i vattenmiljön
Akut toxicitet: 96 timmar LC50 (för fisk)
≤
1 mg/l
eller 48 timmar EC50 (för Daphnia)
≤
1 mg/l
eller 72 timmar IC50 (för alger)
≤
1 mg/l
och ämnet är inte lätt nedbrytbart
400 Bilaga 2 SOU 2000:53
e
ller ämnets log Pow (log fördelningskoefficienten oktanol/vatten)
≤
3,0
(såvida inte experimentellt bestämd BCF £ 100).
d) R 50 Mycket giftigt för vattenorganismer
Akut toxicitet: 96 timmar LC50 (för fisk)
≤
1 mg/l
eller 48 timmar EC50 (för Daphnia)
≤
1 mg/l
eller 72 timmar IC50 (för alger)
≤
1 mg/l.
e) R 51 Giftigt för vattenorganismer och R 53 Kan orsaka skadliga långtidseffekter i vattenmiljön
Akut toxicitet: 96 timmar LC50 (för fisk) 1 mg/l < LC50
≤
10 mg/l
eller 48 timmar EC50 (för Daphnia) 1 mg/l < EC50
≤
10 mg/l
eller 72 timmar IC50 (för alger) 1 mg/l < IC50
≤
10 mg/l
och ämnet är inte lätt nedbrytbart
eller ämnets log Pow
≤
3,0 (om inte experimentellt bestämd BCF
≤
100).
Gäller endast för ämnen som inte faller under de kriterier som anges i a.
----------------------
5
.2.2 Andra miljöer än vattenmiljöer
5.2.2.1 Ämnen skall klassificeras som miljöfarliga och tilldelas symbolen ”N”, lämplig farobeteckning samt riskfraser i enlighet med följande kriterier:
RY Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön Halveringstiden i mark > 8 veckor i simuleringstest vid 20°C och beräknad eller experimentellt bestämd BCF > 2 000 eller resultatet av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms motsvara dessa kriterier.
(5.2.2.2 och 5.2.2.3 ges ny numrering)
Tidigare 5.2.2.1: 5.2.2.2 Ämnen skall klassificeras som miljöfarliga och tilldelas symbolen ”N”, lämplig farobeteckning samt riskfraser i enlighet med följande kriterier: R 54 Giftigt för växter R 55 Giftigt för djur R 56 Giftigt för markorganismer
Bilaga 2 401
R 57 Giftigt för bin R 58 Kan orsaka skadliga långtidseffekter i miljön
Ämnen som kan medföra omedelbara, långsiktiga eller fördröjd fara för struktur eller funktion hos andra naturliga ekosystem än de som anges i 5.2.1 ovan. Riskfrasen ”Kan orsaka skadliga långtidseffekter i miljön” skall tillämpas endast för ämnen som inte faller under de kriterier som anges i 5.2.2.1. Bedömningen skall grundas på tillgängliga data om ämnenas egenskaper, persistens, potential för bioackumulering och förutsedda eller observerade uppträdande i miljön. Utförliga kriterier kommer att utarbetas senare.
3.4 Tid för genomförande
Artikel y
Medlemsstaterna skall anta och offentliggöra de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 30 juni 2004. De skall genast underrätta kommissionen om detta. De skall de tillämpa dessa bestämmelser från och med den 1 januari 2005. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
Det datum som skall gälla för tillämpningen av de nya bestämmelserna i ämnesdirektivet bör överensstämma med utgången av tiden för att anmäla ämnen enligt artikel 4a i förordning 793/93.
402 Bilaga 2 SOU 2000:53
4 Direktiv 1999/45/EG – preparatdirektivet
Förslaget fastställer en koncentrationsgräns som bestämmer hur hög halten av ett ämne som är klassificerat som persistent och bioackumulerande enligt de nya kriterierna skall vara i ett preparat (en beredning) för att preparatet skall klassificeras på samma sätt.
Bilaga III, DEL B
Koncentrationsgränser som skall användas vid bedömning av miljöfarlighet
I. För vattenmiljön
De koncentrationsgränser som fastställs i följande tabeller, uttryckta i vikt/viktprocent bestämmer klassificeringen av preparatet i förhållande till den individuella koncentrationen av det eller de ämnen som ingår, och vars klassificering också anges.
Tabell 1
Akut toxicitet i vattenmiljö och skadliga långtidseffekter
Klassificering av
ämnet
Klassificering av preparatet
N, R51-X N, R50-53 N, R51-53
R52-53
N, R51-X Cn
≥
0,25%
N, R50-53
Cn
>
25% 2,5%
<
Cn
<
25% 0,25%
<
Cn
<
2,5 %
N, R51-53
Cn
>
25% 2,5%
<
Cn
<
25%
R52-53
Cn
>
25%
---------------
Bilaga 2 403
Tabell 4
Skadliga långtidseffekter
Klassificering av ämnet
Klassificering av preparatet
RX
R53
N, RX
Cn
≥
0,25%
N, R51-X
Cn
≥
0,25%
N, R53
Cn
>
25%
N, R50-53
Cn
>
25%
N, R51-53
Cn
>
25%
R52-53
Cn
>
25%
II. För övrig miljö
------------
Tabell 6
Farlig i landmiljö
Klassificering av ämnet Klassificering av preparatet
N, RY
N, RY
Cn
≥
0,25%
404 Bilaga 2 SOU 2000:53
5 Direktiv 76/769/EEG – begränsningsdirektivet
De föreslagna ändringarna avser dels att införa försiktighetsprincipen i begränsningsdirektivet, dels att införa ytterligare begränsningar för CMR-ämnen och nya begränsningar för PB-ämnen.
5.1 Försiktighetsprincipen
Artikel 1
Detta direktiv avser begränsningar i fråga om utsläppande på marknaden och användning av de farliga ämnen och preparat som anges i bilagan samt färdiga produkter som innehåller sådana ämnen och preparat.
Reglerna skall syfta till en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar för att skydda människors hälsa och miljön från att skadas av användningen av farliga ämnen och preparat och färdiga produkter som innehåller farliga ämnen eller preparat. Bestämmelser om begränsningar enligt detta direktiv skall antas så snart det finns skäl att anta att användningen kan medföra skada, även om risken för sådan skada inte är fullständigt vetenskapligt fastställd.
Direktivets bestämmelser skall inte inverka på tillämpningen av andra relevanta gemenskapsbestämmelser som syftar till att skydda människors hälsa och miljön.
Förslaget till ny lydelse av artikel 1 avser att införa försiktighetsprincipen i begränsningsdirektivet Utöver det avser förslaget att klargöra dels vad direktivet avser att skydda, dels förhållandet till andra gemenskapsbestämmelser. Med begreppet ”färdiga produkter”, som redan används i begränsningsdirektivet, avses i princip andra varor än kemiska produkter.
5.2 CMR-ämnen och PB-ämnen
Enligt den nu gällande lydelsen av punkterna 29-31 i begränsningsdirektivet får inte cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen, kategori 1 och 2 (CMR-ämnen), användas i ämnen och preparat som släpps ut på marknaden för att säljas till allmänheten.
Bilaga 2 405
Bestämmelserna gäller dock inte för vissa angivna produkter, t.ex. motorbränslen.
Med dessa bestämmelser som förebild föreslås ett stegvis införande av begränsningar för ämnen som är klassificerade enligt de nya kriterierna för persistenta och bioackumulerande ämnen (PB-ämnen) och utvidgade begränsningar för CMR-ämnen, samt för preparat och varor som innehåller PB-ämnen eller CMR-ämnen.
Bestämmelserna är knutna till EU:s klassificering av ett ämne. Det innebär att bestämmelserna inte blir gällande för ett enskilt ämne förrän ämnet har klassificerats som ett CMR-ämne eller ett PB-ämne.
De nu gällande undantagen från bestämmelserna om CMR-ämnen för bl.a. läkemedel och kosmetiska produkter föreslås gälla också enligt de nya bestämmelserna. Enligt artikel 2 i direktivet är utsläppande på marknaden och användning för forskning, utveckling och analysändamål generellt undantagna från begränsningarna enligt direktivet. Ytterligare undantag för viss användning av ett ämne eller preparat eller för utsläppande på marknaden av en viss typ av ämne, preparat eller färdig produkt kan efter anmälan medges enligt förslaget till i artikel 2b-2d (se nedan).
Från och med den 1 januari 2005:
Punkt 31a i bilaga 1
31a. Nya ämnen som enligt direktiv 67/548/EEG
− anmälts efter den 31 december 2004,
− finns upptagna i bilaga I till det direktivet,
− är klassificerade som miljöfarliga ämnen och, enbart eller i kombination med varandra eller med andra riskfraser, är märkta med riskfras RX ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön” eller RY ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön”.
Utan att det påverkar bestämmelser med strängare restriktioner i andra punkter i bilaga I till direktiv 76/769/EEG:
1. Får inte användas i ämnen eller preparat som släpps ut på marknaden i koncentrationer som är lika med eller högre än
− den koncentration som anges i bilaga I till rådets direktiv 67/548/EEG,(1) eller-
− den koncentration som anges för preparat i bilaga III till rådets direktiv 1999/45/EG.
(2)
(1) EGT nr 196, 16.8.1967, s. 1/67.
406 Bilaga 2 SOU 2000:53
2. Ämnen och preparat som innehåller något av dessa ämnen i den koncentration som anges i punkt 1 får inte släppas ut på marknaden.
3. Ämnen och preparat som anges i punkt 2 får inte avsiktligt tillsättas vid tillverkning av färdiga produkter som släpps ut på marknaden.
4. Nya färdiga produkter som innehåller ämnen eller preparat som anges i punkt 2 får, om ämnena eller preparaten avsiktligt har tillsatts, inte släppas ut på marknaden
Med avsiktligt tillsatt avses i punkterna 3-4 att ämnet eller preparatet har tillsatts för att ingå i den färdiga produkten. Bestämmelserna i punkterna 1-4 gäller dock inte för
a) läkemedel för människor eller djur, enligt definition i rådets direktiv 65/65/EEG,
(3)
b) kosmetiska produkter enligt definition i rådets direktiv 85/210/EEG, (4), c)
− motorbränslen som omfattas av direktiv 85/210/EEG,
(5)
− mineraloljeprodukter avsedda att användas som drivmedel i mobila eller fasta förbränningsanläggningar,
− drivmedel som säljs i slutna system (t.ex. gasflaskor med flytande gas),
c) konstnärsfärger som omfattas av
rådets direktiv 88/379/EEG,
(6)
d) ämnen och preparat som släpps ut på marknaden för att användas i
(2) EGT nr L 200, 30.7.1999, s. 1. (3) EGT nr L 22, 9.2.1965, s. 369/65(4) EGT nr L 262, 27.9.1976, s.169.(5) EGT nr L 96, 3.4.1985, s.25(6) EGT nr L 187, 16.7.1988, s. 14.
Bilaga 2 407
industrianläggningar under förutsättning att förpackningen, utöver vad som följer av andra föreskrifter, är försedd med tydlig outplånlig märkning med texten: ”Endast för industriellt bruk. Utsläpp av ämnet/preparatet är förbjudet.” I fråga om användning gäller undantaget endast i industrianläggningar och under förutsättning att användaren vidtar åtgärder för att säkerställa att ämnet eller preparatet inte i något led släpps ut i miljön.
I ett första steg föreslås att det i bilaga 1 till begränsningsdirektivet införs en ny punkt 31a som begränsar användningen av långlivade och bioackumulerbara ämnen som är klassificerade som miljöfarliga och är märkta med de nya föreslagna riskfraserna ”RX” eller ”RY” samt varor (färdiga produkter) som innehåller sådana ämnen .
I fråga om preparat görs en hänvisning till de koncentrationsgränser som gäller för att ett preparat enligt ämnesdirektivets och preparatdirektivets bestämmelser skall klassificeras på samma sätt som ämnet i ren form. För ämnen med de två nya riskfraserna föreslås ovan att en sådan koncentrationsgräns (Cn > 0,25 %) införs i preparatdirektivets bilaga III.
Från och med den 1 januari 2007:
Punkterna 29-31 i bilaga 1
29. Ämnen som finns upptagna i bilaga I till direktiv 67/548/EEG, är klassificerade som cancerframkallande ämnen kategori 1 eller 2 och minst märkta med ”Giftigt (T)” och riskfras R45: ”Kan framkalla cancer” eller riskfras R49: ”Kan framkalla cancer vid inandning ” (…).
Utan att det påverkar bestämmelser med strängare restriktioner i andra punkter i bilaga I till direktiv 76/769/EEG:
1. Får inte användas i ämnen eller preparat som släpps ut på marknaden för att säljas till allmänheten i koncentrationer som är lika med eller
408 Bilaga 2 SOU 2000:53
30. Ämnen som finns upptagna i bilaga I till direktiv 67/548/EEG, är klassificerade som mutagena ämnen kategori 1 eller 2 och märkta med riskfras R46: ”Kan förorsaka ärftlig genetisk skada”(…). 31. Ämnen som finns upptagna i bilaga I till direktiv 67/548/EEG, är klassificerade som reproduktionstoxiska ämnen kategori 1 eller 2 och märkta med riskfras R60: ”Kan ge nedsatt fortplantningsförmåga” eller riskfras R61 ”Kan ge fosterskador” (…).
högre än
− den koncentration som anges i bilaga I till rådets direktiv 67/548/EEG,(1) eller-
− den koncentration som anges för preparat i tabell VI i bilaga II till rådets direktiv 1999/45/EG.
(2)
2. Ämnen och preparat som innehåller något av dessa ämnen i den koncentration som anges i punkt 1 får inte släppas ut på marknaden för försäljning till allmänheten.
3. Ämnen och preparat som anges i punkt 2 får inte avsiktligt tillsättas vid tillverkning av färdiga produkter som släpps ut på marknaden för försäljning till allmänheten.
4. Nya färdiga produkter som innehåller ämnen eller preparat som anges i punkt 2 får, om ämnena eller preparaten avsiktligt har tillsatts, inte släppas ut på marknaden för försäljning till allmänheten.
Med avsiktligt tillsatt avses i punkterna 3-4 att ämnet eller preparatet har tillsats för att ingå i den färdiga produkten.
Om inte annat följer av andra gemenskapsbestämmelser om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen och preparat, skall förpackningen till sådana ämnen, preparat och färdiga produkter vara läsbart och outplånligt märkt medföljande text. ”Endast för yrkesmässigt bruk”. Färdiga produkter som saknar förpackning vid försäljningen skall märkas på produkten. Bestämmelserna i punkterna 1-4
(1) EGT nr 196, 16.8.1967, s. 1/67.(2) EGT nr L 200, 30.7.1999, s. 1.
Bilaga 2 409
gäller dock inte för
a) läkemedel för människor eller djur, enligt definition i rådets direktiv 65/65/EEG,
(3)
b) kosmetiska produkter enligt definition i rådets direktiv 85/210/EEG,
(4)
c) - motorbränslen som omfattas av direktiv 85/210/EEG
,
(5)
− mineraloljeprodukter avsedda att användas som
− drivmedel i mobila eller fasta förbränningsanläggningar, – drivmedel som säljs i slutna system (t.ex. gasflaskor med flytande gas),
d) konstnärsfärger som omfattas av rådets direktiv 88/379/EEG,
(6)
I ett andra steg föreslås att punkt 29-31 utvidgas till att omfatta även användning av CMR-ämnen i konsumentvaror och utsläppande på marknaden av sådana varor. Ändringarna innebär också att kemiska produkter som innehåller CMR-ämnen inte får släppas ut på marknaden för försäljning till allmänheten. Begränsningarna kommer därmed att omfatta kemiska produkter som importeras från tredje land. Den nuvarande regleringen omfattar endast användningen av CMR-ämnen i kemiska produkter. En ytterligare förändring som föreslås är att begränsningarna skall följa direkt av klassificeringen. Enligt de nu gällande bestämmelserna skall ett ämne också tas upp i ett tillägg till begränsningsdirektivets bilaga för att omfattas av bestämmelserna.
(3) EGT nr L 22, 9.2.1965, s. 369/65(4) EGT nr L 262, 27.9.1976, s.169.(5) EGT nr L 96, 3.4.1985, s.25(6) EGT nr L 187, 16.7.1988, s. 14.
410 Bilaga 2 SOU 2000:53
Från och med den 1 januari 2010:
Punkt 31a-31b i bilaga 1
31a. Nya ämnen som enligt direktiv 67/548/EEG
− anmälts efter den 31 december 2004,
− finns upptagna i bilaga I till det direktivet,
− är klassificerade som miljöfarliga ämnen och, enbart eller i kombination med varandra eller med andra riskfraser, är märkta med riskfras RX3 ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön” eller RY ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön”. 31b. Ämnen som
− finns upptagna i EINECS* ,
− finns upptagna i bilaga I till direktiv 67/548/EEG,
− är klassificerade som miljöfarliga ämnen och, enbart eller i kombination med varandra eller med andra riskfraser, är märkta med riskfras RX ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön” eller RY ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön”,
− har en halveringstid > 6 månader och vars beräknade eller experimentellt bestämda biokoncentrationsfaktor (BCF) > 5 000,
− finns upptagna i tillägget.
Utan att det påverkar bestämmelser med strängare restriktioner i andra punkter i bilaga I till direktiv 76/769/EEG:
1. Får inte användas i ämnen eller preparat som släpps ut på marknaden i koncentrationer som är lika med eller högre än
− den koncentration som anges i bilaga I till rådets direktiv 67/548/EEG(1) , eller
− den koncentration som anges för preparat i bilaga III till rådets direktiv 1999/45/EG(2) .
2. Ämnen och preparat som innehåller något av dessa ämnen i den koncentration som anges i punkt 1 får inte släppas ut på marknaden.
3. Ämnen och preparat som anges i punkt 2 får inte avsiktligt tillsättas vid tillverkning av färdiga produkter som släpps ut på marknaden.
4. Nya färdiga produkter som innehåller ämnen eller preparat som anges i punkt 2 får, om ämnena eller preparaten avsiktligt har tillsatts, inte släppas ut på marknaden. Med avsiktligt tillsatt avses i punkterna 3-4 att ämnet eller preparatet har tillsatts för att ingå i den färdiga produkten Bestämmelserna i punkterna 1-4
*EINECS (The European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances): europeisk förteckning över de ämnen som ansågs finnas på marknaden mellan den 1 januari 1971 och den 18 september 1981.(1) EGT nr 196, 16.8.1967, s. 1/67.(2) EGT nr L 200, 30.7.1999, s. 1.
Bilaga 2 411
gäller dock inte för
a) läkemedel för människor eller djur, enligt definition i rådets direktiv 65/65/EEG,
(3)
b) kosmetiska produkter enligt definition i rådets direktiv 85/210/EEG,
(4)
c) – motorbränslen som omfattas av direktiv 85/210/EEG,
(5)
− mineraloljeprodukter avsedda att användas som drivmedel i mobila eller fasta förbränningsanläggningar,
− drivmedel som säljs i slutna system (t.ex. gasflaskor med flytande gas),
d) konstnärsfärger som omfattas av
rådets direktiv 88/379/EEG,
(6)
e) ämnen och preparat som släpps
ut på marknaden för att användas i industrianläggningar under förutsättning att förpackningen, utöver vad som följer av andra föreskrifter, är försedd med tydlig outplånlig märkning med texten: ”Endast för industriellt bruk. Utsläpp av ämnet/preparatet är förbjudet.” I fråga om användning gäller undantaget endast i industrianläggningar och under förutsättning att användaren vidtar åtgärder för att säkerställa att ämnet eller preparatet inte i något led släpps ut i miljön.
Det tredje steget innebär att också existerande ämnen som är särskilt långlivade och bioackumulerande omfattas av begränsningarna. Eftersom det kan göras olika bedömningar av om ett ämne uppfyller kriterierna eller ej bör för tydlighetens skull de existerande ämnen som
(3) EGT nr L 22, 9.2.1965, s. 369/65(4) EGT nr L 262, 27.9.1976, s.169.(5) EGT nr L 96, 3.4.1985, s.25(6) EGT nr L 187, 16.7.1988, s. 14.
412 Bilaga 2 SOU 2000:53
omfattas förtecknas i ett tillägg. Begränsningarna följer alltså i detta fall inte direkt av klassificeringen.
Från och med den 1 januari 2015:
Punkt 31a i bilaga 1
31a. Ämnen som finns upptagna i bilaga I till direktiv 67/548/EEG, är klassificerade som miljöfarliga ämnen och, enbart eller i kombination med varandra eller med andra riskfraser, är märkta med riskfras RX ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön” eller RY ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön”.
Utan att det påverkar bestämmelser med strängare restriktioner i andra punkter i bilaga I till direktiv 76/769/EEG:
1. Får inte användas i ämnen eller preparat som släpps ut på marknaden i koncentrationer som är lika med eller högre än
− den koncentration som anges i bilaga I till rådets direktiv 67/548/EEG,(1) eller
− den koncentration som anges för preparat i bilaga III till rådets direktiv 1999/45/EG.
(2)
2. Ämnen och preparat som innehåller något av dessa ämnen i den koncentration som anges i punkt 1 får inte släppas ut på marknaden.
3. Ämnen och preparat som anges i punkt 2 får inte avsiktligt tillsättas vid tillverkning av färdiga produkter som släpps ut på marknaden.
4. Nya färdiga produkter som innehåller ämnen eller preparat som anges i punkt 2 får, om ämnena eller preparaten avsiktligt har tillsatts, inte släppas ut på marknaden
Med avsiktligt tillsatt avses i punkterna 3-4 att ämnet eller preparatet har tillsatts för att ingå i den färdiga produkten.
(1) EGT nr 196, 16.8.1967, s. 1/67.(2) EGT nr L 200, 30.7.1999, s. 1.
Bilaga 2 413
Bestämmelserna i punkterna 1-4 gäller dock inte för
a) läkemedel för människor eller djur, enligt definition i rådets direktiv 65/65/EEG,
(3)
b) kosmetiska produkter enligt definition i rådets direktiv 85/210/EEG,
(4)
c) – motorbränslen som omfattas av direktiv 85/210/EEG,
(5)
− mineraloljeprodukter avsedda att användas som drivmedel i mobila eller fasta förbränningsanläggningar,
− drivmedel som säljs i slutna system (t.ex. gasflaskor med flytande gas),
d) konstnärsfärger som omfattas av rådets direktiv 88/379/EEG,
(6)
e) ämnen och preparat som släpps ut på marknaden för att användas i industrianläggningar under förutsättning att förpackningen, utöver vad som följer av andra föreskrifter, är försedd med tydlig outplånlig märkning med texten: ”Endast för industriellt bruk. Utsläpp av ämnet/preparatet är förbjudet.” I fråga om användning gäller undantaget endast i industrianläggningar och under förutsättning att användaren vidtar åtgärder för att säkerställa att ämnet eller preparatet inte i något led släpps ut i miljön.
År 2015 föreslås begränsningarna gälla för alla ämnen som är klassificerade som miljöfarliga och skall märkas med de nya riskfraserna.
(3) EGT nr L 22, 9.2.1965, s. 369/65(4) EGT nr L 262, 27.9.1976, s.169.(5) EGT nr L 96, 3.4.1985, s.25.(6) EGT nr L 187, 16.7.1988, s. 14.
414 Bilaga 2 SOU 2000:53
På lång sikt:
Punkterna 29-31 i bilaga 1
29. Ämnen som finns upptagna i bilaga I till direktiv 67/548/EEG, är klassificerade som cancerframkallande ämnen kategori 1 eller 2 och minst märkta med ”Giftigt (T)” och riskfras R45: ”Kan framkalla cancer” eller riskfras R49: ”Kan framkalla cancer vid inandning ”.
30. Ämnen som finns upptagna i bilaga I till direktiv 67/548/EEG, är klassificerade som mutagena ämnen kategori 1 eller 2 och märkta med riskfras R46: ”Kan förorsaka ärftlig genetisk skada”.
31. Ämnen som finns upptagna i bilaga I till direktiv 67/548/EEG, är klassificerade som reproduktionstoxiska ämnen kategori 1 eller 2 och märkta med riskfras R60: ”Kan ge nedsatt fortplantningsförmåga” eller riskfras R61 ”Kan ge fosterskador”.
Utan att det påverkar bestämmelser med strängare restriktioner i andra punkter i bilaga I till direktiv 76/769/EEG:
1. Får inte användas i ämnen eller preparat som släpps ut på marknaden (...) i koncentrationer som är lika med eller högre än
− den koncentration som anges i bilaga I till rådets direktiv 67/548/EEG,(1) eller
− den koncentration som anges för preparat i tabell VI i bilaga II till rådets direktiv 1999/45/EG.
(2)
2. Ämnen och preparat som innehåller något av dessa ämnen i den koncentration som anges i punkt 1 får inte släppas ut på marknaden (...).
3. Ämnen och preparat som anges i punkt 2 får inte avsiktligt tillsättas vid tillverkning av färdiga produkter som släpps ut på marknaden (...).
4. Nya färdiga produkter som innehåller ämnen eller preparat som anges i punkt 2 får, om ämnena eller preparaten avsiktligt har tillsatts, inte släppas ut på marknaden (...). Med avsiktligt tillsatt avses i punkterna 3-4 att ämnet eller preparatet har tillsats för att ingå i den färdiga produkten (...)
Bestämmelserna i punkterna 1-4 gäller dock inte för
a) läkemedel för människor eller djur,
(1) EGT nr 196, 16.8.1967, s. 1/67.(2) EGT nr L 200, 30.7.1999, s. 1.
Bilaga 2 415
enligt definition i rådets direktiv 65/65/EEG,
(3)
b) kosmetiska produkter enligt definition i rådets direktiv 85/210/EEG,
(4)
c) – motorbränslen som omfattas av direktiv 85/210/EEG,
(5)
− mineraloljeprodukter avsedda att användas som drivmedel i mobila eller fasta förbränningsanläggningar,
− drivmedel som säljs i slutna system (t.ex. gasflaskor med flytande gas),
d) konstnärsfärger som omfattas av rådets direktiv 88/379/EEG,
(6)
e) ämnen och preparat som släpps ut på marknaden för att användas i industrianläggningar under förutsättning att förpackningen, utöver vad som följer av andra föreskrifter, är försedd med tydlig outplånlig märkning med texten: ”Endast för industriellt bruk. Utsläpp av ämnet/preparatet är förbjudet.” I fråga om användning gäller undantaget endast i industrianläggningar och under förutsättning att användaren vidtar åtgärder för att säkerställa att ämnet eller preparatet inte i något led släpps ut i miljön.
Det sista steget innebär att punkt 29-31 ändras för att med vissa undantag omfatta även yrkesmässig användning av CMR-ämnen och varor som innehåller sådana ämnen.
(3) EGT nr L 22, 9.2.1965, s. 369/65(4) EGT nr L 262, 27.9.1976, s.169.(5) EGT nr L 96, 3.4.1985, s.25.(6) EGT nr L 187, 16.7.1988, s. 14.
416 Bilaga 2 SOU 2000:53
Undantag efter prövning
Artikel 2b
Medlemsstaterna skall utse den eller de behöriga myndigheter som skall delta i det arbete som avses i artikel 2c-2d.
Artikel 2c
1. Den som anser att en viss användning som omfattas av bestämmelserna i 29-31a (från början endast 31a genomgående, under en viss tid punkt 31a och 31b) i bilaga I är nödvändig, skall anmäla det till den behöriga myndigheten i en medlemsstat där användningen är aktuell. Detsamma gäller för den som anser att det är nödvändigt att släppa ut ett ämne, ett preparat eller en färdig produkt som omfattas av bestämmelserna i 29-31a i bilaga I på marknaden. Anmälan skall i ett sådant fall ske till den behöriga myndigheten i en medlemsstat där produkten är avsedd att släppas ut på marknaden.
2. Anmälan skall innehålla uppgifter om ämnet, preparatet eller den färdiga produkt som anmälan avser. Beträffande färdiga produkter skall särskilt anges produktens innehåll i fråga om ämnen och preparat som omfattas av bestämmelserna i punkterna 29-31a i bilaga I. Vidare skall i anmälan lämnas närmare uppgifter om den avsedda användningen, respektive den omfattning i vilken produkten är avsedd att släppas ut på marknaden. Därutöver skall anmälan innehålla de skäl som den grundar sig på och de uppgifter som den behöriga myndigheten behöver för att kunna göra sitt ställningstagande enligt vad som anges i punkterna 3 och 4.
3. Senast 90 dagar efter mottagandet av anmälan skall den behöriga myndigheten antingen
a) överlämna handlingarna till kommissionen med ett yttrande i vilket anmälan tillstyrks, eller
b) underrätta anmälaren om att anmälan inte godtas.
4. Den behöriga myndigheten skall i sitt ställningstagande enligt punkt 3 beakta
a) samhällsnyttan av användningen, respektive av ämnet, prepatatet eller den färdiga produkten som skall släppas ut på marknaden,
b) om det förekommer fungerande alternativ till användningen, respektive till ämnet, preparatet eller den färdiga produkten som skall släppas ut på marknaden,
c) om det pågår ett arbete med att utveckla alternativ,
Bilaga 2 417
d) om anmälaren visat att de försiktighetsåtgärder som skall vidtas medför att riskerna från hälso- och miljösynpunkt både på kort och lång sikt framstår som begränsade.
5. I de fall som avses i punkt 3a skall yttrandet innehålla de villkor som den behöriga myndigheten anser är nödvändiga.
6. Vid beräkningen av den 90-dagarsperiod som nämns i punkt 2 skall inte medräknas tid under vilken den behöriga myndigheten har inväntat begärda kompletterande uppgifter från anmälaren.
Förslaget till artikel 2b-2c innebär en möjlighet att besluta om tidsbegränsade undantag för viss användning av ämnen och preparat som omfattas av de föreslagna begränsningarna i punkterna 29-31a (i steg ett endast punkt 31a, under en viss tid punkt 31a och 31b) i bilaga I om CMR-ämnen och PB-ämnen. Undantag skall också kunna medges för att tillåta att ett visst slags ämne, preparat eller färdig produkt som omfattas av begränsningarna får släppas ut på marknaden.
Enligt förslaget skall en anmälan ske till den behöriga myndigheten i en medlemsstat där användning är aktuell, respektive där produkten är avsedd att släppas ut på marknaden. Om det är fråga om flera medlemsstater är det således möjligt att välja land för anmälan. Den behöriga myndigheten skall antingen överlämna handlingarna med ett yttrande som tillstyrker anmälan eller underrätta anmälaren om att anmälan inte godtas Medlemsstaten skall i sitt ställningstagande beakta vissa i artikel 2b.4 angivna omständigheter.
Artikel 2d
1. När kommissionen har mottagit de handlingar som avses i artikel 2c.3 skall den omedelbart sända över dessa till de behöriga myndigheterna i samtliga medlemsstater. Kommissionen skall underrätta den myndighet som har översänt handlingarna om dagen för utsändningen.
2. Om inte någon medlemsstat inom 60 dagar efter utsändandet av handlingarna har anmält invändningar, skall den behöriga myndigheten lämna sitt skriftliga medgivande till anmälan som skall innehålla de villkor som myndigheten beslutar. Medgivandet får avse högst fem år. Den behöriga myndigheten skall underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen om medgivandet.
3. Om en behörig myndighet i någon annan medlemsstat har en invändning, och det inte är möjligt för de berörda behöriga myndigheterna att komma överens inom den tidsperiod som anges i punkt 2, skall beslut fattas enligt förfarandet i artikel 2a.
418 Bilaga 2 SOU 2000:53
4. Om beslutet är positivt skall den behöriga myndigheten som erhöll den ursprungliga anmälan lämna sitt skriftliga medgivande som skall innehålla de villkor som beslutats. Medgivandet får avse högst fem år. Den behöriga myndigheten skall underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen.
5. Medgivande enligt punkt 2 eller 4 får inte lämnas till användning av ämnen som anges i punkt 29-31 i bilaga 1 i ämnen och preparat som är avsedda att släppas ut på marknaden för försäljning till allmänheten.
6. När ett skriftligt medgivande har lämnats för en viss användning eller för utsläppande på marknaden av ett ämne, ett preparat eller en färdig produkt, får användning respektive utsläppande på marknaden ske inom hela gemenskapen utan ytterligare anmälningar, förutsatt att villkoren för medgivandet efterlevs. Medgivandena med villkor skall förtecknas av kommissionen i bilaga x.
7. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att de villkor som anges i det skriftliga medgivandet följs.
Förslaget till artikel 2d innebär att de behöriga myndigheterna i övriga medlemsstater ges tillfälle att anmäla invändningar mot en anmälan. För det fall inga invändningar anmälts inom den angivna tiden skall den behöriga myndigheten lämna sitt skriftliga medgivande som skall innehålla de villkor som myndigheten beslutar. Om någon medlemsstat anmält invändningar och det inte är möjligt för myndigheterna att komma överens skall beslut fattas av EG-kommissionen enligt samma kommittéförfarande som används för att besluta om anpassningar till teknisk utveckling av direktivet. Enligt förslaget är det emellertid inte tillåtet att lämna medgivande till användning av CMR-ämnen i ämnen och preparat som är avsedda för försäljning till allmänheten. Sådan användning är otillåten redan enligt gällande regler, utan möjlighet till undantag.
Bilaga 3 419
Långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen
Innehåll
1 Vad innebär det att ett organiskt ämne är långlivat?............421
1.1 Vad avgör om ett ämne är långlivat?................................ 422 1.1.1 Även ämnen med långlivade nedbrytningsprodukter är att betrakta som långlivade ämnen........................................ 423 1.1.2 Nedbrytningshastigheten i miljön avgör hur långlivat ett ämne är ......................................................................... 423 1.1.3 Halveringstiden är ett mått på nedbrytningshastigheten...... 424 1.2 Tester av ämnens nedbrytbarhet...................................... 426 1.2.1 Lättnedbrytbara ämnen bryts snabbt ned av oförberedda mikroorganismer (test av Ready Biodegradability) ............ 427 1.2.2 Svårnedbrytbara ämnen bryts ej ned ens av förberedda mikroorganismer (test av Inherent Biodegradability).......... 428 1.2.3 De enklare testerna ger begränsad information som kan behöva följas upp............................................................ 429 1.2.4 Ämnens halveringstider kan bestämmas i simuleringstester 430 1.2.5 Vad säger fältstudier och andra vetenskapliga studier?...... 431 1.2.6 Abiotisk hydrolys innebär inte nödvändigtvis fullständig nedbrytning .................................................................... 431 1.2.7 Inte heller fotokemisk nedbrytning är nödvändigtvis fullständig ...................................................................... 432 1.3 Kan nedbrytbarhet uppskattas? ....................................... 432 1.3.1 Är 90 procent rätt tillräckligt för att uppskattad lättnedbrytbarhet skall kunna accepteras? ........................ 433 1.3.2 Även hydrolys och fotokemisk nedbrytning kan uppskattas 434 1.4 Organiska ämnens biologiska nedbrytbarhet i miljön varierar starkt ................................................................ 434 1.4.1 Nedbrytande organismer finns inte alltid på plats............... 435 1.4.2 Nedbrytningen beror på ämnenas halter ........................... 435 1.4.3 Nedbrytningen beror på var i miljön ämnena hamnar......... 435
2 Vad innebär det att ett organiskt ämne är bioackumulerbart?.................................................................436
420 Bilaga 3 SOU 2000:53
3 Varför utgör användning av långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen ett problem? ......................................438
3.1 Persistens och bioackumulerbarhet ökar risken för exponering ..................................................................... 438 3.2 Det är svårt att fullständigt utreda toxicitet....................... 440 3.3 Vad skyddar vi och vad skyddar vi inte genom åtgärder mot PB-ämnen i varor och produktionsprocesser? ............ 440
4 Bestämmelser och arbete med kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämnen i andra fora ...................................441
4.1 Europeiska unionen (EU) ................................................ 442 4.1.1 EU:s regler för klassificering och märkning av miljöfarliga ämnen ........................................................................... 442 4.1.2 EU:s regler om förhandsgranskning av bekämpningsmedel 443 4.2 Förenta nationerna (FN) ................................................. 446 4.2.1 FN:s arbete med en konvention om långlivade organiska miljögifter....................................................................... 446 4.2.2 FN:s ekonomiska kommission för Europas konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar – protokollet om långlivade organiska miljögifter .................. 447 4.3 OECD........................................................................... 448 4.4 Oslo- och Pariskonventionen om skydd för Nordostatlanten (OSPAR) .............................................. 449 4.5 EPA:s policy för långlivade och bioackumulerande ämnen ........................................................................... 450 4.6 Japan............................................................................. 451 4.7 Sverige .......................................................................... 451 4.7.1 Kemikalieinspektionens OBS-lista.................................... 452 4.7.2 Kemikalieinspektionens förhandsgranskning av bekämpningsmedel......................................................... 452
Källförteckning...............................................................................455
Bilaga 3 421
1 Vad innebär det att ett organiskt ämne är långlivat?
Ett långlivat organiskt ämne definieras här som ett organiskt ämne som är stabilt i miljön, dvs. ämnet motstår de fysiska, kemiska och biologiska processer i miljön som leder till nedbrytning av andra, mindre motståndskraftiga ämnen. Ett långlivat ämne benämns i det följande även som persistent.
Nedbrytning definieras här som fullständig nedbrytning till ofarliga slutprodukter,1 vilket i de flesta fall innebär mineralisering.2 Ibland betraktas ett ämne som nedbrutet om det har försvunnit, utan att man har kännedom om huruvida nedbrytningen är fullständig. Detta kallas för primär nedbrytning. Kännedom om primär nedbrytning av ett ämne innebär inte att det går att avgöra huruvida nedbrytningen är fullständig eller inte.
Man bör vara medveten om att även ett ämne som snabbt bryts ned fullständigt till ofarliga slutprodukter kan ha intermediärer3 som är mycket reaktiva och toxiska. Dessa kan orsaka skador i miljön som är av långlivad karaktär, dvs. att de har ”persistent effekt”. Sådana ämnen kan dock inte komma att omfattas av utredningens kriterier för persistens utan måste bedömas utifrån effekterna av deras reaktiva intermediärer.
1 Med ”ofarliga slutprodukter” menas välkända ämnen och grundämnen som inte har några negativa hälso- och miljöeffekter i de mängder de produceras som resultat av nedbrytningen.2 Nedbrytning till koldioxid, vatten, mineralsalter och andra enkla, oorganiska föreningar av de eventuella övriga grundämnen, förutom kol och väte, som ingick i modermolekylen (exempelvis syre, som dessutom ofta spelar en aktiv roll i mineraliseringsprocessen).3 Produkter som uppstår som mellansteg i nedbrytningen i de fall då denna består av flera steg.
422 Bilaga 3 SOU 2000:53
1.1 Vad avgör om ett ämne är långlivat?
Sammanfattning
Ett ämne är att betrakta som långlivat om det:
• har stor motståndskraft mot nedbrytningsprocesser, eller
• ger upphov till långlivade nedbrytningsprodukter som resultat av ofullständig nedbrytning. Ett praktiskt sätt att få kunskap om ett ämnes persistens är att bestämma hastigheten med vilken ämnet bryts ned i miljön. Mikroorganismerna är nedbrytningsprocessernas huvudaktörer, men även abiotiska processer kan ha stor betydelse.
Persistens kan ha flera orsaker. Ett ämne kan motstå nedbrytning därför att det är mer eller mindre inert. Det har då en molekylstruktur som i hög grad förhindrar att det reagerar med andra ämnen. Detta medför att ämnet i mycket begränsad utsträckning påverkas av de biologiska (biotiska) och kemiska samt fotokemiska (abiotiska) nedbrytningsprocesser som förekommer i miljön. När det gäller ett inert ämne kan persistensen sägas vara en inre egenskap hos ämnet. Välbekanta exempel på bioackumulerande ämnen som i hög grad är inerta är många halogenerade organiska föreningar såsom de flesta kongener4 av polyklorerade bifenyler (PCB), och metallorganiska föreningar såsom tetrametylbly. Sådana ämnen kan betraktas som långlivade i ordets djupaste mening.
Även ett mer eller mindre lättnedbrytbart ämne kan dock uppträda som långlivat i miljön. En orsak kan vara att förutsättningarna för nedbrytning är ogynnsamma. Detta behandlas mer utförligt i avsnitt 1.4.
Ett lättnedbrytbart ämne kan också skenbart uppfattas som persistent om det tillförs miljön i samma takt som, eller i snabbare takt än, det bryts ned. Om tillförseln avbryts minskar emellertid halterna i miljön relativt snabbt.
4 PCB består av en blandning av polyklorerade bifenyler med olika kloreringsgrad och placering av kloratomerna, där 209 olika varianter är möjliga. Dessa varianter benämns kongener.
Bilaga 3 423
1.1.1 Även ämnen med långlivade nedbrytningsprodukter är att betrakta som långlivade ämnen
När ett ämne undersöks med avseende på nedbrytbarhet är det viktigt att hålla reda på ämnets nedbrytningsprodukter, dvs. vilka andra ämnen som uppstår som resultat av nedbrytningen. Om ett långlivat ämne uppstår som resultat av nedbrytning av en relativt kortlivad ”modermolekyl”, skall enligt utredningens uppfattning det ursprungliga ämnet (modermolekylen) bedömas efter egenskaperna hos sina persistenta och långlivade nedbrytningsprodukter. Ett välkänt exempel på ett bioackumulerande ämne som är tämligen nedbrytbart, men som ger upphov till en mycket långlivad produkt, är DDT, som relativt snabbt omvandlas till den mycket stabila metaboliten DDE.
Det är därför av stor vikt att man vid nedbrytningsstudier inte begränsar sig till att undersöka om det studerade ämnet försvinner, dvs. primär nedbrytning, utan att även nedbrytningsprodukterna identifieras.
1.1.2 Nedbrytningshastigheten i miljön avgör hur långlivat ett ämne är
Ett praktiskt sätt att få kunskap om ett ämnes persistens är att bestämma hastigheten med vilken ämnet bryts ned i miljön. Långlivade ämnen är svårnedbrytbara och bryts ned mycket långsamt eller inte alls. Kortlivade ämnen är lättnedbrytbara och bryts ned snabbt. Det hör till utredningens uppgifter att dra skiljelinjen mellan å ena sidan de bioackumulerande organiska ämnen som är så långlivade, dvs. svårnedbrytbara, att det inte på goda grunder kan uteslutas att de kan ge upphov till framtida problem för människa och miljö om de ingår i nyproducerade varor och i industriella processer, och å andra sidan de bioackumulerande organiska ämnen som är så nedbrytbara att deras användning inte kan förväntas ge upphov till framtida problem som kan relateras till deras persistens.
Nedbrytningen av organiska ämnen i miljön drivs vanligtvis av mikroorganismer som har förmåga att använda ämnena som substrat för sin tillväxt. En förutsättning för mikrobiell nedbrytning är att ämnet är tillgängligt för mikrobiell aktivitet, dvs. kan tas upp av mikroorganismer eller kan nås av de nedbrytande enzymer som mikroorganismerna kan utsöndra. Utsöndrade enzymer kan i vissa fall bryta ned även ämnen som mikroorganismerna inte förmår utnyttja som närings- och energi-
424 Bilaga 3 SOU 2000:53
källa, i s.k. co-metabola processer. Nedbrytningsprodukter som resulterar av sådana processer kan dock komma att utnyttjas av andra typer av mikroorganismer, vilka slutför nedbrytningen.
Även högre organismer kan ha förmåga att bryta ned främmande organiska ämnen. En förutsättning för detta är att ämnena är biotillgängliga, dvs. kan tas upp av organismen och samverka med dess metaboliska processer. Ämnen som tas upp i högre organismer kan också utsöndras intakta eller lagras i organismen, beroende på ämnenas egenskaper (se vidare avsnitt 2, om bioackumulering).
Nedbrytningsprocesserna kan även ha icke-biologiska (abiotiska) komponenter, som kan verka separat eller samverka med de biologiska (biotiska) processerna. Hydrolys är en viktig abiotisk nedbrytningsprocess i vattenmiljö, och fotokemisk nedbrytning är en viktig sådan i luft samt på ytor såsom mark, vatten och vegetation.
Såsom det ekologiska systemet har utvecklats är det dock framför allt mikroorganismerna som har rollen som ”städpersonal”. De har utvecklats till att få en funktion som specialister på nedbrytning, där de bryter ned och mineraliserar dött organiskt material, av såväl animaliskt som vegetabiliskt ursprung, och på så sätt återför de grundläggande kemiska grundstenarna till kretsloppet i naturen. I slutänden är det alltid mikroorganismernas förmåga att bryta ned ett ämne som är mest avgörande, oberoende av om ett ämne kan brytas ned även av högre organismer eller inte. Ämnen som utsöndras av eller lagras upp i högre organismer ställs alltid slutligen inför mikrobiella nedbrytningsprocesser. Tester av nedbrytbarhet utförs därför vanligtvis under förhållanden där mikrobiell aktivitet utgör ett dominerande inslag i nedbrytningsprocessen. Det är således mikroorganismerna som är nedbrytningsprocessernas huvudaktörer, men även abiotiska processer kan ha stor betydelse.
1.1.3 Halveringstiden är ett mått på nedbrytningshastigheten
Ofta approximerar man ett ämnes nedbrytningshastighet med den tid det tar för hälften av en viss mängd av ämnet att brytas ned till ofarliga produkter. Denna tid kallas för ämnets halveringstid. Att bestämma ett ämnes halveringstid i miljön är emellertid svårt. Ämnen kan fördela sig mellan flera olika miljömedier, såsom mark, vatten och luft, där deras nedbrytningshastigheter är olika. Nedbrytningen följer dessutom sällan ett enkelt förlopp och påverkas därutöver starkt av miljöfaktorer (se
Bilaga 3 425
avsnitt 1.4). Därför undersöks ofta ämnens nedbrytning i första hand i tester som utförs i laboratoriemiljö under kontrollerade betingelser.5
Jämförbarheten mellan sådana undersökningar som företas vid olika tillfällen och på olika laboratorier ökar om undersökningarna utförs på ett standardiserat, internationellt vedertaget sätt, dvs. samma föreskrivna betingelser iakttas vid varje tillfälle då undersökningen utförs. För det ändamålet har utvecklats dels enklare standardiserade test som enbart mäter om ett ämne är lätt- eller svårnedbrytbart, dels mer sofistikerade test där mått på ämnens halveringstider kan erhållas. Det bör understrykas att ju större förenkling ett test innebär, desto större är risken att det inte speglar vad som händer med ett ämne i miljön. Resultatet av ett enkelt test kan inte utan vidare extrapoleras till att gälla för en viss miljö.
5 Detta innebär att alla förhållanden som påverkar undersökningen är kända och dokumenterade, så att undersökningen om den upprepas under samma betingelser uppvisar en hög grad av reproducerbarhet, dvs. ger i stort sett samma resultat.
426 Bilaga 3 SOU 2000:53
1.2 Tester av ämnens nedbrytbarhet
Sammanfattning
Det finns standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder som förhållandevis enkelt kan avgöra om ett ämne är biologiskt lätt- eller svårnedbrytbart, medan halveringstider är svårare att bestämma. Ju enklare testet är desto osäkrare är det emellertid att överföra resultatet till att gälla för miljön. Lättnedbrytbarhetstest (Ready Biodegradability) ger i första hand information om vilka ämnen som är lättnedbrytbara. Ämnen som inte bryts ned i sådana test är inte nödvändigtvis långlivade, men ämnen som bryts ned mindre än 20 procent i dessa test kan på goda grunder misstänkas vara det. Test av strukturellt betingad nedbrytbarhet (Inherent Biodegradability) ger information endast om vilka ämnen som är svårnedbrytbara. Ämnen som bryts ned i sådana test är ej nödvändigtvis lättnedbrytbara. Simuleringstester mäter halveringstider och ger bättre mått på organiska ämnens nedbrytbarhet än vad enklare tester gör. I fältstudier kan det vara svårt att skilja nedbrytning från adsorption, samt avgång till luft och andra former av transport. I vissa test av mikrobiell nedbrytning kan syreförbrukning och koldioxidutveckling ge information om huruvida nedbrytningen är fullständig eller inte. Testmetoder för abiotisk hydrolys och fotokemisk nedbrytning är inte utformade för att visa om ett ämne bryts ned till ofarliga produkter eller inte.
Internationella organisationer, såsom ISO (se avsnitt 8.6.1 i kapitel 8) och OECD (se avsnitt 8.3 i kapitel 8), och nationella myndigheter, såsom EPA i USA (se avsnitt 4.5), har tagit fram standardiserade, testmetoder för att bestämma organiska ämnens förmåga att brytas ned. Många av dessa testmetoder är internationellt vedertagna, vilket är en förutsättning för att testresultaten skall kunna anses vara acceptabla i internationella sammanhang.
För att avgöra om ett ämne är biologiskt lätt- eller svårnedbrytbart har riktlinjer för standardiserade testmetoder bl.a. tagits fram inom ramen för OECD:s arbete. Dessa test är relativt enkla att utföra på laboratorier. Nedbrytbarheten undersöks genom att testsubstansen utsätts för
Bilaga 3 427
mikrobiell aktivitet i exempelvis vatten, sediment eller jord. De hittills mest använda testerna är av två slag – de som mäter lättnedbrytbarhet (Ready Biodegradability) och de som mäter strukturellt betingad, eller potentiell, nedbrytbarhet (Inherent Biodegradability). Det finns också tester som är så konstruerade att de ger ett mått på ämnens halveringstider. Dessa s.k. simuleringstester kan förväntas få ökande betydelse i framtida studier av olika ämnens nedbrytbarhet.
Även för vissa fall av abiotisk nedbrytning finns standardiserade testmetoder.
1.2.1 Lättnedbrytbara ämnen bryts snabbt ned av oförberedda mikroorganismer (test av Ready Biodegradability)
Lättnedbrytbarhet (Ready Biodegradability) definieras i OECD:s riktlinjer för testning 301 A-F (OECD, 1992). OECD:s tekniska krav som skall uppfyllas för att ämnen skall betraktas som lättnedbrytbara är att de bryts ned mer än 70 procent i de tester som baseras på mätning av den totala mängden löst organisk kol, och mer än 60 procent i de tester som mäter syreförbrukning eller koldioxidutveckling, inom en tidsram om tio dagar räknat från den tidpunkt då 10 procent av ämnet har brutits ner, men inom högst 28 dagar efter testets start.
Alla organiska ämnen som bryts ned i samma eller större omfattning än vad som krävs för att ett standardtest för lättnedbrytbarhet skall ge godkänt resultat, kan betraktas som lättnedbrytbara – och även som snabbt nedbrytbara. OECD:s riktlinjer för dessa slag av nedbrytbarhetstester innebär bl.a. att de mikroorganismer som ingår i testet inte tidigare har fått tillfälle att anpassa sig till substansen vars lättnedbrytbarhet skall undersökas. De mikrobiella nedbrytarna skall således vara oförberedda på det ämne som de skall utsättas för. I de flesta tester kan fullständig nedbrytning till ofarliga produkter indikeras, i och med att man studerar ett ämnes nedbrytbarhet genom att mäta förbrukningen av syre eller utvecklingen av koldioxid. Detta gör man genom att man kan uppskatta hur mycket syre som måste gå åt och hur mycket koldioxid som måste utvecklas under fullständig nedbrytning av ett ämne, och sedan ställa resultatet av en sådan uppskattning mot testresultatet.
Ett ämne som i ett test av detta slag bedöms som lättnedbrytbart kan oftast betraktas som icke långlivat, och som relativt lättnedbrytbart i miljön. Ett ämne som inte bryts ned i ett lättnedbrytbarhetstest är dock
428 Bilaga 3 SOU 2000:53
inte nödvändigtvis tillräckligt svårnedbrytbart för att det skall vara motiverat att utan närmare undersökning betrakta det som långlivat. I vissa lättnedbrytbarhetstester används exempelvis relativt höga koncentrationer av testsubstansen, och det kan finnas anledning att ta hänsyn exempelvis till möjligheten att substansen har giftverkan mot mikroorganismerna i testet. Det kan dock på goda grunder finnas skäl att misstänka att ämnen som bryts ned mindre än 20 procent i lättnedbrytbarhetstest är långlivade.
I OECD:s riktlinjer 301 A–F testas ämnen i sötvattensmiljö, men det finns även ett motsvarande test för saltvatten, OECD 306. Även ämnen som klarar nedbrytningskriterierna i det senare testet anses som lättnedbrytbara, eftersom organiska ämnen normalt bryts ned långsammare i marin miljö än i sötvatten.
1.2.2 Svårnedbrytbara ämnen bryts ej ned ens av förberedda mikroorganismer (test av Inherent Biodegradability)
Test som mäter strukturellt betingad nedbrytbarhet (Inherent Biodegradability) definieras i OECD:s riktlinjer för testning 302 A-C (OECD, 1992). Dessa utförs i likhet med lättnedbrytbarhetstesterna 301 A-F i sötvattenmiljö, men skiljer sig från dessa främst genom att förutsättningarna för de mikrobiella nedbrytningsprocesserna har optimerats. Bl.a. kan mikroorganismerna i flera generationer ha fått anpassa sig till det ämne som skall testas, så att de mikroorganismer som snabbast bryter ned testsubstansen på så sätt fått tillfälle att selekteras fram. I många Inherent-test bestäms dessutom enbart primär nedbrytning (Pedersen m.fl., 1999).
Strukturellt betingad nedbrytbarhet visar att det inte finns något i ämnets molekylära struktur som hindrar eller påtagligt försvårar nedbrytbarheten. Ämnen som i dessa test bryts ned mer än 70 procent på 28 dagar är att betrakta som strukturellt nedbrytbara. Detta betyder dock inte nödvändigtvis att de är lättnedbrytbara i ett Ready Bioegradability-test, eller i naturen. Ämnen som inte bryts ned mer än 70 procent i Inherent Biodegradability-test kan däremot betraktas som svårnedbrytbara och därmed potentiellt långlivade i miljön. Ämnen som bryts ned mindre än 20 procent i dessa test kan på goda grunder förmodas ha hög persistens.
OECD 304 A, som prövar nedbrytningen av ett ämne i jord, är också ett Inherent Biodegradability-test. Det skiljer sig emellertid från andra
Bilaga 3 429
Inherent-test genom att ”oförberedd” mikroflora används från naturliga jordprov.
1.2.3 De enklare testerna ger begränsad information som kan behöva följas upp
Lättnedbrytbarhetstest (Ready Biodegradability) avser alltså att urskilja just lättnedbrytbara ämnen, vilka det således inte finns skäl att betrakta som långlivade och persistenta. Ursprungligen var tanken att organiska ämnen som inte godkänts i lättnedbrytbarhetstest skulle testas vidare med avseende på strukturellt betingad nedbrytbarhet (Inherent Biodegradability). Detta skulle avgöra vilka ämnen som var långlivade och vilka som inte var det. På grund av karaktären på de test som avser bestämma strukturell nedbrytbarhet är emellertid många ämnen som bryts ned i sådana test i praktiken svårnedbrytbara, dvs. de är långlivade i miljön. Inherent Biodegradability-test betraktas därför i dag som olämpliga när det gäller att avgöra om ett ämne är långlivat eller inte. Mellan lätt- och svårnedbrytbara ämnen, såsom de kan definieras med
I OECD:s riktlinjer för Ready Biodegradability respektive Inherent Biodegradability, finns således en gråzon där det är svårt att med enkla test avgöra i vilken mån ämnena är lätt nedbrytbara eller långlivade.
Idag anses det vara mer lämpligt att närmare följa upp de ämnen som inte faller ut som lättnedbrytbara i Ready Biodegradability test med hjälp av s.k. simuleringstest (avsnitt 1.2.4), där avsikten är att få ett mått på ämnets halveringstid.
Kan enkla tester ge mer än ett ja- eller nej-svar?
Ready Biodegradability är utformade så att de enbart skall ge ett jaeller ett nejsvar. I flera av testerna är det dock i viss utsträckning möjligt att närmare bestämma i vilken grad ett ämne har brutits ned efter en viss tid. Detta anses emellertid i EU- och OECD-sammanhang inte vara relevant för exempelvis klassificeringsändamål. Det kan dock vara acceptabelt att använda sådana uppgifter när det gäller att ställa upp prioriteringslistor över organiska ämnen.
Detsamma gäller i stor utsträckning uppskattningar av halveringstider med utgångspunkt från test av lättnedbrytbarhet och strukturellt
430 Bilaga 3 SOU 2000:53
betingad nedbrytbarhet. Sådana uppskattningar redovisas i bl.a. EU:s TGD (1996).6 Lättnedbrytbara ämnen uppskattas ha en halveringstid på högst 15 dagar i ytvatten. För ”strukturellt nedbrytbara” ämnen uppskattas motsvarande halveringstid till högst 150 dagar. I jord uppskattas lättnedbrytbara ämnen med låg adsorption ha en halveringstid på högst 30 dagar. Den uppskattade halveringstiden i jord stiger sedan med ämnenas adsorptionsförmåga.
1.2.4 Ämnens halveringstider kan bestämmas i simuleringstester
De ämnen som inte bryts ned i lättnedbrytbarhetstest undersöks lämpligen vidare i simuleringstester, där ett mått på ämnenas halveringstid kan erhållas. Ett simuleringstest ligger närmare den verkliga nedbrytningssituationen i miljön än de enklare testerna, och är också mer komplicerat att utföra. Ett simuleringstest skall kunna ge information åtminstone om nedbrytningshastigheten, både för primär och för fullständig nedbrytning, samt ge möjlighet att bestämma eventuella metaboliter7 som bildas under nedbrytningen. Flera simuleringstester har implementerats inom ramen för ISO-systemet. Exempelvis avser ISO 11734 nedbrytning under syrefria förhållanden och ISO 14592 nedbrytning i ytvatten. Ytterligare simuleringstest, bl.a. för nedbrytning i sediment, är under utveckling.
OECD:s riktlinjer för testning innehåller idag ett simuleringstest, 303 A. Detta simulerar dock nedbrytning under de förhållanden som råder i avloppsslam, och resultat från detta test kan inte överföras till att gälla för naturliga vatten (Pedersen m.fl., 1999). Resultat från detta test anses inte heller kunna utgöra underlag vid klassificering av organiska ämnen. Inom OECD arbetar man för närvarande med att inlemma ytterligare simuleringstester i sina riktlinjer för testning.
6 Bedömningen grundar sig på en uppskattning av konstanten för nedbrytningshastigheten vid nedbrytning enligt första ordningens kinetik;7 Omvandlingsprodukter som resultat av organismens ämnesomsättning
Bilaga 3 431
1.2.5 Vad säger fältstudier och andra vetenskapliga studier?
Studier av organiska ämnens nedbrytning i fält kan naturligtvis tyckas ha en stor potential att besvara frågor om ämnenas nedbrytbarhet. Ett stort problem med fältstudier är emellertid att det är svårt att påvisa fullständig nedbrytning till ofarliga produkter. Orsaken till att ett ämne ”försvinner” t.ex. i jord behöver inte heller ens orsakas av att det bryts ned, utan kan bero på att det adsorberas så hårt att det inte längre kan extraheras ut från de jordprover som tas (Bergström & Stenström, 1998). Ett organiskt ämnes nedbrytning i fält kan också variera avsevärt mellan olika miljöer (se vidare avsnitt 1.4 samt exempelvis Torstensson & Stenström, 2000). Ett ämne kan också försvinna från jord på grund av avdunstning, samt därför att det är lättrörligt och har transporterats till djupare liggande jordlager under studiens gång. Där så är lämpligt kan man vid nedbrytningsstudier i viss mån kompensera för sådana försvinnanden som inte beror på nedbrytning genom att använda sig av radioaktivt märkt testsubstans. Med sådana metoder kan i vissa fall andelen av ett ämne bestämmas, som är så hårt bundet att det inte kan extraheras.
Fältstudier och andra vetenskapliga studier av ämnens nedbrytbarhet tar ofta större hänsyn till ämnens fördelning mellan olika miljömedier än vad standardiserade testmetoder gör. Det kan därför finnas goda skäl att ta hänsyn även till dessa slag av studier när ett ämnes nedbrytbarhet i miljön skall avgöras.
1.2.6 Abiotisk hydrolys innebär inte nödvändigtvis fullständig nedbrytning
Hydrolys innebär att vatten reagerar med ett organiskt ämne och bryter upp vissa kemiska bindningar. En standardiserad testmetod för hydrolys beskrivs i OECD:s riktlinje 111.
Hydrolys är ofta ett första steg i den nedbrytning som mäts i exempelvis lättnedbrytbarhetstester. Enbart hydrolys innebär således inte med nödvändighet nedbrytning till ofarliga slutprodukter. Kännedom om att ett ämne hydrolyseras betyder alltså inte att uppkomsten av långlivade hydrolysprodukter kan uteslutas.
432 Bilaga 3 SOU 2000:53
1.2.7 Inte heller fotokemisk nedbrytning är nödvändigtvis fullständig
Fotokemisk nedbrytning innebär att ljus, ofta i det ultravioletta området, gör ett ämne så instabilt att kemiska bindningar bryts och ämnet faller sönder. Det finns idag ingen standardiserad OECD-testmetod för fotokemisk nedbrytning i vattenmiljö, men EPA:s riktlinjer OPPTS 835.2210 och OPPTS 835.5270 prövar fotolys experimentellt under olika förhållanden. Det finns dock ett utkast inom OECD gällande en riktlinje för ”direkt akvatisk fotolys” (GD(97)21).
Inte heller för luft finns det någon standardiserad, experimentell metod för bestämning av fotokemisk nedbrytning, utan en beräkningsmodell rekommenderas av OECD (Sijm m.fl., 1999; se även avsnitt 1.3.2).
Fotokemisk nedbrytning innebär inte nödvändigtvis nedbrytning till ofarliga slutprodukter. Kännedom om att ett ämne bryts ned fotokemiskt betyder alltså inte att uppkomsten av långlivade nedbrytningsprodukter kan uteslutas.
1.3 Kan nedbrytbarhet uppskattas?
Sammanfattning
Uppskattad biologisk lättnedbrytbarhet kan ge förutsägelser med en korrekthet på upp till ca 90 procent, men nedbrytningsresultat från beräkningsmodeller rekommenderas att tolkas konservativt. Det finns inga standardiserade beräkningsmodeller för att uppskatta halveringstider för biologisk nedbrytning. För uppskattning av abiotisk hydrolys samt fotokemisk nedbrytning i luft finns beräkningsmodeller, men dessa är osäkra eftersom de inte är validerade.
Ett sätt att få fram data om nedbrytbarheten för organiska ämnen när tillförlitliga experimentella data inte finns tillgängliga är att teoretiskt bedöma nedbrytbarheten med utgångspunkt från ämnenas molekylstruktur. För det ändamålet finns att tillgå olika datorprogram för att uppskatta nedbrytbarheten genom beräkning av s.k. ”Quantitative Structure-Activity Relationships”, QSARs (se även avsnitt 2).
Bilaga 3 433
1.3.1 Är 90 procent rätt tillräckligt för att uppskattad lättnedbrytbarhet skall kunna accepteras?
Inom ramen för det nederländska miljöministeriets arbete ”General Assistence for the National Policy towards Substances” har en rapport nyligen tagits fram för EU:s ”Directorate of Chemicals, External Safety and Radiation Protection”, med syftet att inventera ”enkla” metoder att bedöma ämnens persistens, bioackumulerbarhet och toxicitet, i sådana fall där experimentella data saknas eller inte är tillförlitliga (Sijm m.fl., 1999). I rapporten framhålls två olika program (”the ECB-model” och ”the Syracuse program BIODEG”) som de bästa på att förutsäga lättnedbrytbarhet. Valideringar av programmens förmåga i detta avseende gav vid handen att lättnedbrytbarhet korrekt förutsades för ca 80 procent respektive 90 procent av de lättnedbrytbara ämnen som utgjorde underlag för valideringen. Icke lättnedbrytbarhet förutsades korrekt för ca 85 procent med ECB-modellen medan BIODEG felaktigt pekade ut 56 procent av de icke lättnedbrytbara ämnen som ingick i underlaget såsom lättnedbrytbara.
En förbättrad beräkningsmodell presenterades nyligen av Loonen m.fl. (1999). Denna modell ger endast omkring 10 procent felaktiga förutsägelser. Författarna menar att modellen är användbar för att avgöra huruvida ett organiskt ämne är lättnedbrytbarhet eller inte, i synnerhet med tanke på att även experimentella studier ofta ger svar med felmarginaler i samma storleksordning.
Det är möjligt att beräkningsmodeller för lättnedbrytbarhet framgent kommer att utvecklas dithän att de kan godtas internationellt som ersättning för experimentella studier. Inom EU (TGD, 1996) rekommenderas dock idag att resultat från dessa endast beaktas om de tolkas konservativt, dvs. att ämnen som modellen anger som svårnedbrytbara också betraktas som sådana, medan ämnen som anges som lättnedbrytbara inte anses vara så. Modeller av detta slag kan därigenom redan idag användas för att reducera behovet av experimentella test, för de ämnen som pekas ut som ej lättnedbrytbara.
För uppskattning av halveringstider som resultat av biotisk nedbrytning finns idag inga standardiserade beräkningsmodeller, och uppskattningar av halveringstider på grundval av resultat från enkla nedbrytbarhetstester är idag inte accepterade som grund för klassificering. EPA rekommenderar dock att halveringstid i vattenmiljö beräknas med ”the Ultimate Survey Model” i EPI BIOWIN-programmet (Boethling m.fl., 1994; EPA, 1999).
434 Bilaga 3 SOU 2000:53
1.3.2 Även hydrolys och fotokemisk nedbrytning kan uppskattas
Det finns program för att bedöma även hydrolytiska och fotokemiska nedbrytningsprocesser (Sijm m.fl., 1999). Det finns dock ingen information om validering av det beräkningsprogram för hydrolys som Sijm m.fl. (1999) beskriver.
För fotokemisk nedbrytning i luft rekommenderar OECD (1993) ett beräkningsprogram till vilket man är hänvisad eftersom det inte finns något standardiserat experimentellt test som gäller denna process. Enligt Sijm m.fl. (1999), som diskuterar det av OECD rekommenderade programmet samt ytterligare ett, är dessa program dock ännu inte validerade externt, dvs. mot andra organiska ämnen än de som ingick vid utformningen av respektive algoritm. Programmen ger dessutom väldigt olika resultat vilket begränsar möjligheterna att bedöma deras värde.
1.4 Organiska ämnens biologiska nedbrytbarhet i miljön varierar starkt
Sammanfattning
Organiska ämnens biologiska nedbrytbarhet i miljön beror på:
• om nedbrytande organismer finns på plats,
• om ämnena förekommer i halter som underhåller mikrobiell aktivitet,
• om miljöförhållandena tillåter mikrobiell aktivitet.
Förhållandena i miljön skiljer sig starkt från förhållandena i standardiserade testsystem, både till karaktär och beträffande tidsmässiga variationer. Det är därför svårt att med utgångspunkt från testresultaten för ett ämne uttala sig om dess uppträdande i miljön.
Bilaga 3 435
1.4.1 Nedbrytande organismer finns inte alltid på plats
Den mikrobiella aktiviteten varierar starkt mellan olika miljöer, bl.a. beroende på om nedbrytande mikroorganismer finns närvarande eller inte. Aktiviteten kan vara hög i skogsmark, är ofta lägre i åkermark, och praktiskt taget noll på exempelvis grusade ytor. Aktiviteten är högre i ”matjord” än i djupare liggande jordlager. Aktiviteten är vanligtvis hög i ytvatten och sediment, men låg i grundvatten.
1.4.2 Nedbrytningen beror på ämnenas halter
Den mikrobiella nedbrytningskapaciteten beror även på faktorer såsom i vilken halt ett ämne förekommer i miljön. Om halten är för låg kan det hända att nedbrytningsprocesserna inte startar. Om halten däremot är för hög kan även en för många mikroorganismer attraktiv närings- och energikälla verka hämmande på nedbrytningsprocessen. Ett exempel på det senare är vanligt socker, som ju i höga halter har en konserverande effekt på livsmedel.
Även närvaro av andra, konkurrerande substrat kan påverka nedbrytningen av ett ämne.
1.4.3 Nedbrytningen beror på var i miljön ämnena hamnar
Fördelningen av ämnen mellan olika miljömedier eller delar av miljön, såsom mark, vatten och luft, är en faktor som har stort inflytande på ett ämnes nedbrytning (Beyer, m.fl., 2000; Gouin m.fl., 2000). För att få en detaljerad bestämning av ett ämnes nedbrytbarhet i miljön krävs därför kunskap även om i vilka proportioner ett ämne fördelar sig mellan olika miljömedier, och hur det bryts ned i respektive del av miljön.
Nedbrytningen av ett ämne påverkas dessutom av många omgivningsfaktorer. I kalla klimat är temperaturen normalt den viktigaste begränsande faktorn. Andra faktorer av stor betydelse kan vara exempelvis fuktighet, syretillgång, surhetsgrad och näringstillgång.
436 Bilaga 3 SOU 2000:53
2 Vad innebär det att ett organiskt ämne är bioackumulerbart?
Sammanfattning
Ett bioackumulerbart ämne är tillgängligt för upptag av organismer. Ett bioackumulerande ämne omvandlas eller utsöndras i liten omfattning och är långlivat. Bioackumulerbarheten anges vanligtvis som en biokoncentrationsfaktor, experimentellt bestämd för fisk, eller uppskattas med utgångspunkt från ett ämnes fettlöslighet. Biokoncentrationsfaktorn kan underskatta bioackumulerbarheten hos ämnen där denna egenskap i viss utsträckning beror på andra faktorer än fettlösligheten. Starkt bioackumulerande ämnen kan vara biomagnifierande. Det innebär att deras halt stiger med ökande nivå i en näringskedja.
Ett ämne är bioackumulerbart om det är lättillgängligt för upptag av organismer, men metaboliseras eller utsöndras endast långsamt. Ämnet kan därmed ansamlas i organismer i högre halter än i omgivningen eller födan, och bioackumulering speglar det totala upptaget av ett ämne, både via exempelvis hud och slemhinnor samt via magtarmkanalen.
Hur bioackumulerande ett ämne är anges av bioackumuleringsfaktorn (BAF), som erhålls genom att halten i organismen vid jämvikt relateras till koncentrationen i omgivande miljö och i föda. BAF ersätts i praktiken ofta med biokoncentrationsfaktorn (BCF) vilken är lättare att experimentellt bestämma. Det finns standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder för att bestämma BCF i vattenmiljö. Ett exempel på en sådant testmetod är OECD:s riktlinje 305. BCF är liksom BAF ett mått på ett ämnes fördelning mellan en organism och omgivande miljö vid jämvikt, men till skillnad från BAF tar BCF sin utgångspunkt enbart i upptag direkt från omgivande medium via hud och slemhinnor. BCF för fisk speglar således framför allt upptaget och jämviktsinställningen över gälmembranen. En detaljerad beskrivning av hur biokoncentration definieras och kan bestämmas finns redovisad i exempelvis kommissionens direktiv 98/73/EG om anpassning till tekniska framsteg av rådets direktiv 67/548/EEG om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen.
Bilaga 3 437
BCF kan för starkt fettlösliga, biotillgängliga organiska ämnen antas utgöra en ganska god uppskattning av BAF. Ämnen med mycket låg vattenlöslighet kan dock vid experimentell bestämning av BCF erhålla ett lågt BCF-värde fast de potentiellt är bioackumulerbara. BCF kan också förväntas utgöra en underskattning av BAF för ämnen vars bioackumulerbarhet helt eller delvis beror på andra faktorer än fettlöslighet, t.ex. att ämnena binds till makromolekyler såsom proteiner. Trots dessa begränsningar är BCF en ganska väl fungerande parameter för beskrivning av neutrala organiska ämnens upptag i organismer i vattenmiljö. Det finns dock ännu inget motsvarande standardiserat test med vars hjälp man kan uppskatta bioackumulering i landmiljö (van Leeuwen & Hermens, 1995).
BCF för ett fettlösligt ämne är nära relaterad till ämnets grad av fettlöslighet. Denna kan bestämmas som ämnets jämviktsfördelning mellan det organiska lösningsmedlet n-oktanol och vatten. Fördelningskoefficienten, K
ow
, anger graden av fettlöslighet, och uttrycks ofta logaritmiskt, som log K
ow
. När BCF är okänd kan den för fettlösliga ämnen med hjälp av beräkningsmodeller (QSAR; se även avsnitt 1.3) uppskattas med utgångspunkt från K
ow
. För biotillgängliga, fettlösliga, neutrala organiska ämnen anses överensstämmelsen mellan uppmätta och uppskattade värden vara mycket god i log K
ow
-intervallet 1 till 7 (Sijm m.fl., 1999; se
även van Leeuwen & Hermens, 1995).
Ett bioackumulerande ämne kan ofta föras vidare i näringskedjan. Mycket starkt bioackumulerande ämnen som överförs via födan kan vara biomagnifierande (se figur 5.3 i kapitel 5). Födans bidrag till anrikning i näringskedjor uttrycks i en biomagnifikationsfaktor (BMF). Den innebär att halten av ett ämne, normaliserad till organismernas fettinnehåll, stiger med ökande nivå i en näringskedja. Detta kan leda till att halten av ett ämne blir så hög på höga nivåer av näringskedjan att de rovdjur som befinner sig där utsätts för skadliga effekter, s.k. sekundär förgiftning, av ett ämne som inte förmår framkalla dessa effekter på en lägre nivå (exempelvis hos bytesdjur) i näringskedjan. Spridningen av välkända, persistenta och bioackumulerande miljögifter, såsom insektsmedlet DDT och betningsmedlet metylkvicksilver, ledde till att detta slag av effekt upptäcktes.
Biomagnifierbara ämnen kan också upptäckas vid screening-undersökningar och i miljöövervakning. Som aktuellt exempel kan nämnas bromerade flamskyddsmedel, av vilka flera för närvarande ökar både i miljön och i exempelvis modersmjölk (de Wit, 1999; se även figur 2.2 i kapitel 2).
438 Bilaga 3 SOU 2000:53
3 Varför utgör användning av långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen ett problem?
Sammanfattning
Av människan framställda ämnen som är långlivade och bioackumulerande kan förr eller senare komma att utgöra en risk för människa och miljö. Det går inte att fullständigt friskriva ett ämne från möjliga toxiska effekter. Det finns alltid en kvarstående risk för exempelvis:
• förbisedda eller oförutsebara effekter
• effekter i ett känsligare system än det som studerats
• additiva effekter
• synergistiska effekter
• kroniska lågdoseffekter. Långlivade och bioackumulerande ämnen som kommer ut i miljön är svåra att åtgärda. "Bromssträckan" är lång. Spridning av ämnen med varor är en allt mer betydelsefull spridningsväg Det behövs kompletterande åtgärder mot ämnen med andra, exempelvis toxiska, egenskaper. (Vissa av dessa berörs av utredningen i kapitel 5, avsnitt 5.2 och 5.3.)
3.1 Persistens och bioackumulerbarhet ökar risken för exponering
Varken persistens eller bioackumulerbarhet är egenskaper som i sig själva med nödvändighet medför oönskade effekter för organismer. Men dessa båda egenskaper hos ämnen ökar risken för att exponering och upptag förr eller senare kommer att ske, i synnerhet om ämnena är mycket persistenta och bioackumulerbara. Då kan oväntade negativa effekter manifestera sig, även av ämnen som i olika test inte har visat sig ha giftverkan (vara toxiska).
Strategin att föreslå åtgärder mot ämnen som är långlivade och bioackumulerande baserar sig således på bedömningen att många av dessa ämnen förr eller senare kan komma att utgöra en risk för människa och
Bilaga 3 439
miljö, särskilt om andra ogynnsamma faktorer tillkommer, såsom giftighet och stora produktionsvolymer. Det finns idag inga metoder att skilja ut de ämnen som kommer att innebära en långsiktig risk, varför vi betraktar hela gruppen som om den kan ge upphov till framtida risker som vi idag inte känner till.
Det finns flera exempel på exponeringssituationer som inte kunnat förutsägas. Dagens ökning av halterna av bromerade flamskyddsmedel i människor och andra organismer är ett aktuellt exempel (de Wit, 1999). Dessa kan detekteras i mänsklig blodplasma från idag i samma låga halter som PCB kan detekteras i plasma från 1940-talet. Halten av PCB i blodplasma från idag är dock tio gånger högre än i plasma från 40-talet (Hardell, 2000).
Erfarenheterna från användningen av persistenta och bioackumulerande ämnen (PB-ämnen) såsom exempelvis DDT och PCB bör tas tillvara. Erfarenheten visar att det kan ta många årtionden från det att ett ämne börjat användas tills det att det har identifierats som ett problem. Under tiden kan ämnet ha spritts över vidsträckta områden och till miljöer där det alls inte var tänkt att det skulle hamna. Riskminskande åtgärder, såsom utfasning av ämnet från användning, leder visserligen till minskade utsläpp, men det kan ta mycket lång tid, kanske flera generationer, innan miljöer som redan påverkats har återhämtat sig och risken för ytterligare skador eliminerats.
Många PB-ämnen har allvarliga effekter på levande organismer, innefattande oss människor (se t.ex. Naturvårdsverket, 1998). Det är fullt motiverat att föreställa sig att även andra PB-ämnen har skadliga effekter, som ännu inte är kända. Tyle och Nimelä (1998) föreslog att långlivade organiska miljögifter8 skulle urskiljas enbart på grundval av uppskattad persistens, volatilitet och bioackumulerbarhet, medan uppgifter om giftighet inte skulle behövas eftersom ämnen med hög fettlöslighet ändå skulle falla ut som toxiska i beräkningsmodeller. Även mot bakgrund av försiktighetsprincipen finns det starka skäl att vidta åtgärder mot PB-ämnen, även i de fall toxicitet inte har kunnat visas eller inte är känd.
8 Persistent Organic Pollutants (POPs)
440 Bilaga 3 SOU 2000:53
3.2 Det är svårt att fullständigt utreda toxicitet
När risken för skadliga effekter bedöms krävs normalt kunskap om ett ämnes giftighet eller toxicitet. Men kravet på information om toxiciteten utgör ett problem. Detta beror på begränsningarna i de testsystem som finns, samt det faktum att toxicitetsdata saknas för ett mycket stort antal ämnen. Dessutom går det inte att fullständigt friskriva ett ämne från möjliga toxiska effekter. Det finns alltid en kvarstående risk för exempelvis:
• förbisedda eller oförutsebara effekter
• effekter i ett känsligare system än det som studerats
• additiva effekter
• synergistiska effekter
• kroniska lågdoseffekter
En ansamling i miljön av otaliga persistenta och bioackumulerbara ämnen kan således tänkas ge upphov till en uppsjö av oönskade effekter av oförutsägbar karaktär. Människor och miljö påverkas på ett ”diffust” sätt, där mekanismerna bakom effekterna förmodligen skulle vara allt för komplicerade för att en eller ett par ämnen skulle kunna utpekas som enda eller ens huvudsakliga orsaker.
3.3 Vad skyddar vi och vad skyddar vi inte genom åtgärder mot PB-ämnen i varor och produktionsprocesser?
Den allt mer gränslösa handeln med varor utgör en idag allt mer dominerande spridningsväg för i varorna ingående ämnen. Dessa ämnen kan spridas i samband med produktionen av en viss vara, de kan avges från varan under dess lagring, distribution och användning, samt när varan slutligen når avfallsledet. En central fråga i detta sammanhang är vilket skydd som uppnås och vad som missas, när ämnen åtgärdas ämnen i produktionsprocesser och i varor enbart på grund av deras egenskaper ifråga om persistens och bioackumulerbarhet.
Den viktiga, positiva effekten är att risken för framtida, obehagliga överraskningar eliminerar, vad gäller långlivade, bioackumulerbara ämnen som kan spridas från varor och produktionsprocesser. Dessutom behöver man inte invänta resultatet från de utförliga, kostnadskrävande
Bilaga 3 441
och långvariga riskbedömningsprocesser som idag krävs innan myndigheterna kan ens föreslå begränsningsåtgärder mot existerande ämnen.
Miljömålet om en giftfri miljö uppnås emellertid inte bara genom utfasning av av människan framställda organiska ämnen vars persistens och bioackumulerbarhet överstiger en viss nivå. Många ämnen med lägre persistens och bioackumulerbarhet kan också vara problematiska. Andra av människan framställda ämnen, som inte faller för kriterierna med avseende på persistens och bioackumulerbarhet kan också ge upphov till oönskade effekter och kan därför behöva regleras av andra orsaker. Ett exempel utgörs av de ämnen som är cancerogena, mutagena, samt reproduktions- och hormonstörande. Dessa behandlas av utredningen i avsnitt 5.2 i kapitel 5. Av människan framställda ämnen kan också ge upphov till andra toxiska effekter (se avsnitt 2.2.3 i kapitel 2).
4 Bestämmelser och arbete med kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämnen i andra fora
I detta avsnitt redovisas översiktligt några ställningstaganden rörande kriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen hos några internationella organisationer, samt några myndigheter utom och inom Sverige. Både allmänkemikalier och med bekämpningsmedel tas upp. Redovisningens omfattning begränsar sig till EU, FN, OECD, samt USA och Japan. Dessutom behandlas Kemikalieinspektionens kriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen i OBS-listan, och i arbetet med bedömning av bekämpningsmedel.
442 Bilaga 3 SOU 2000:53
4.1 Europeiska unionen (EU)
4.1.1 EU:s regler för klassificering och märkning av miljöfarliga ämnen
Sammanfattning
I EU:s bestämmelser för klassificering och märkning klassificeras ämnen som miljöfarliga om de:
• inte är lättnedbrytbara, och
• har logK
ow
≥ 3.0 (om det inte kan visas att BCF ≤ 100), och
• har en vattenlöslighet lägre än 1 mg/l.
EU:s bestämmelser för klassificering och märkning (i EG:s ämnesdirektiv, 67/548/EEG, se avsnitt 6.3 i kapitel 6) inrymmer möjligheter att märka ämnen som miljöfarliga enbart på grundval av att de är persistenta och bioackumulerande. Bestämmelserna är implementerade av Kemikalieinspektionen i dess föreskrifter om klassificering och märkning av kemiska produkter (KIFS 1994:12). Toxiska ämnen som inte är lättnedbrytbara skall klassificeras som miljöfarliga.9Även ämnen med okänd toxicitet, eller för vilka toxicitet inte har kunnat visas, kan klassificeras som miljöfarliga om de inte är lättnedbrytbara och har logK ow
≥ 3.0 (om det inte kan visas att BCF ≤ 100) och
dessutom har en vattenlöslighet lägre än 1 mg/l10.
9 Riskfraserna R 52 ”Skadligt för vattenorganismer” och R 53 ”Kan orsaka skadliga effekter i vattenmiljön”10Riskfrasen R 53 ”Kan orsaka skadliga effekter i vattenmiljön”
Bilaga 3 443
4.1.2 EU:s regler om förhandsgranskning av bekämpningsmedel
Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växtskyddsmedel och biocider (se kapitel 6).
Sammanfattning
I EG:s direktiv om växtskyddsmedel anges som ej önskvärda egenskaper:
• att den aktiva substansen eller rester därav vid fältförsök ligger kvar i jorden under mer än ett år, eller att de vid laboratorie försök bildar icke-extraherbara resthalter på över 70 procent av den ursprungliga dosen med en mineraliseringshastighet av mindre än 5 procent under 100 dagar,
• att biokoncentrationsfaktorn (BCF, relaterad till fettvävnad) för den aktiva substansen överstiger 1 i de fall det är sannolikt att fåglar och andra jordlevande ryggradsdjur kan komma att exponeras,
• att om sannolikhet finns för att vattenlevande organismer kan komma att exponeras den maximala BCF för den aktiva substansen överstiger ⇒ 1 000 för växtskyddsmedel som innehåller aktiva substanser som är biologiskt lättnedbrytbara eller ⇒ 100 för sådana substanser som inte är biologiskt lättnedbrytbara.
I EG:s direktiv om biocider anges som ej önskvärda egenskaper hos ett verksamt ämne eller potentiellt skadligt ämne att det:
• vid fältförsök finns kvar i jord mer än ett år, eller vid laboratorie försök bildar icke-extraherbara resthalter på över 70 procent av den ursprungliga dosen efter 100 dagar med en mineraliseringshastighet av mindre än 5 procent under 100 dagar,
• har en biokoncentrationsfaktorn (BCF), relaterad till fettvävnad hos ryggradsdjur utanför målgruppen, som överstiger 1.
• har en biokoncentrationsfaktorn (BCF) som överstiger ⇒ 1 000 för växtskyddsmedel som innehåller aktiva substanser som är biologiskt lättnedbrytbara eller ⇒ 100 för sådana substanser som inte är biologiskt lättnedbrytbara.
444 Bilaga 3 SOU 2000:53
4.1.2.1 Växtskyddsdirektivet
Växtskyddsmedel behandlas i direktiv 91/414/EEG11 (se även avsnitt 6.7 i kapitel 6). Direktivet ses för närvarande över. För tidigare inom EU registrerade växtskyddsmedel krävs fullständigt dataunderlag och dokumentation innan 2003 års utgång, om fortsatt användning skall medges. Förmodligen klaras detta inte av för mer än 200 ämnen, och resten kan i så fall därefter förbjudas(Törnqvist, 1999). Medlemsländerna ges dock sannolikt möjlighet till utfasning under längre perioder, efter år 2003.
I Rådets direktiv 97/57/EG om fastställande av bilaga VI till direktiv 91/414/EEG finns principer för bedömning av dokumentation om biocidprodukter. När det gäller effekter på miljön och på icke-målorganismer föreskriver direktivet bl.a. att ett växtskyddsmedel inte skall godkännas:
”om den aktiva substansen och metaboliter, nedbrytnings- eller reaktionsprodukter av toxikologisk, ekotoxikologisk eller miljömässig betydelse, efter det att växtskyddsmedlet använts under föreslagna betingelser
− vid fältförsök ligger kvar i jorden under mer än ett år (dvs. DT90 > 1 år och DT50 > 3 månader), eller
− vid laboratorieförsök bildar icke-extraherbara resthalter på över 70 procent av den ursprungliga dosen med en mineraliseringshastighet av mindre än 5 procent under 100 dagar,om det inte kan vetenskapligt visas att det under fältförhållanden inte sker någon ackumulering i jorden av sådan omfattning att oacceptabla restmängder förekommer ...”
”i de fall där det är sannolikt att fåglar och andra jordlevande ryggradsdjur, som inte skall bekämpas, kan komma att exponeras … om biokoncentrationsfaktorn (BCF, relaterad till fettvävnad) överstiger 1, såvida det inte klart kan fastställas genom en lämplig riskbedömning att ingen oacceptabel direkt eller indirekt effekt kan inträffa efter det att växtskyddsmedlet använts på föreslaget sätt under de praktiska betingelserna på platsen.”
”om sannolikhet finns för att vattenlevande organismer kan komma att exponeras [att] den maximala BCF överstiger 1 000 för växtskyddsmedel som innehåller aktiva substanser som är biologiskt lättnedbrytbara eller 100 för sådana substanser som inte är biologiskt lättnedbrytbara,såvida det inte klart kan fastställas genom en lämplig riskbedömning att ingen oacceptabel direkt eller indirekt påverkan på exponerade arters (rovdjurs) överlevnad kan inträffa efter det att växtskyddsmedlet använts på föreslaget sätt under de praktiska betingelserna på platsen.”
11 även kallat ”Plant Protection Products Directive”, PPP
Bilaga 3 445
4.1.2.2 Biociddirektivet
Biocider behandlas i biociddirektivet, 98/8/EG12 (se även avsnitt 6.7 i kapitel 6). Även detta direktiv är under översyn, som skall vara avslutad i maj 2000. Därefter har berörda företag 1,5 år på sig att anmäla stöd för produkter och komma med dokumentation (Persson, 1999).
Implementeringen av biociddirektivet i maj 2000 leder till en harmoniserad lagstiftning om marknadsföring av biocidprodukter i EU:s medlemsländer. Direktivet förutsätter ömsesidigt godkännande av biocidprodukter, dvs. godkänns en biocidprodukt i ett medlemsland, skall den godkännas även i andra medlemsländerna. De myndigheter som svarar för godkännandet av biocidprodukter i de nordiska länderna har misstänkt att nedbrytning, rörlighet, upptag samt effekter av biocider är värre i nordiska förhållanden än i södra och centrala Europa. Nordiska ministerrådet har finansierat en utredning om förekomst och effekter av kemikalier i nordiska miljöer (Braunschweiler & Koivisto, 2000).
För EU:s riskvärdering av biocider planeras användningen av de tekniska anvisningar för riskvärderingar (TGD, 1996) som för närvarande används som underlag för riskvärdering av nya och existerande ämnen, samt av EUSES exponeringsberäkningsmodell. De nordiska länderna representerar inte ett klimatmässigt eller geografiskt enhetligt område. Gemensamt för de nordiska länderna är emellertid genomgående låg medeltemperatur jämfört med den temperatur som antagits i EUSES, och de nordiska länderna utgör en ”worst case”-situation för förekomst och spridning av kemikalier, främst på grund av långsam nedbrytning och försämrad adsorption, jämfört med de förhållanden som antagits i EUSES-modellen. Braunschweiler & Koivisto (2000) konstaterar dock att nordiska miljöförhållanden inte har en entydig effekt på upptag av kemikalier och deras toxicitet.
I direktivets Bilaga VI återfinns sedan tidigare gemensamma principer för bedömning av dokumentation om biocidprodukter. När det gäller effekter på miljön och på icke-målorganismer föreskriver direktivet bl.a. att en biocidprodukt inte skall godkännas:
”om det föreligger sannolikhet för att jord skall förorenas … [genom att] det verksamma ämnet eller det potentiellt skadliga ämnet efter användning av biocidprodukten - vid fältförsök finns kvar i jorden mer än ett år,
- vid laboratorieförsök bildar icke-extraherbara resthalter på över 70 procent av den ursprungliga dosen efter 100 dagar med en mineraliseringshastighet av mindre än 5 procent under 100 dagar,
12 Biocidal Products Directive, BPD
446 Bilaga 3 SOU 2000:53
eller för ett verksamt ämne eller potentiellt skadligt ämne
”om biokoncentrationsfaktorn (BCF), relaterad till fettvävnad hos ryggradsdjur utanför målgruppen, överstiger 1, såvida det inte tydligt framgår av riskbedömningen att det under fältförhållanden inte uppstår några oacceptabla effekter, varken direkta eller indirekta, efter användning av produkten under de avsedda användningsbetingelserna.” ”om biokoncentrationsfaktorn (BCF) överstiger 1 000 för ämnen som är biologiskt lättnedbrytbara eller överstiger 100 för sådana ämnen som inte är biologiskt lättnedbrytbara, och det inte tydligt framgår av riskbedömningen att det under fältförhållanden inte uppstår några oacceptabla effekter … efter användning av biocidprodukten under de avsedda användningsbetingelserna.”
4.2 Förenta nationerna (FN)
4.2.1 FN:s arbete med en konvention om långlivade organiska miljögifter
Sammanfattning
I FN:s arbete med en konvention om långlivade organiska miljögifter anges som ej önskvärda egenskaper med avseende på persistens och bioackumulering hos en ämne för att kunna nomineras som sådant:
• att dess halveringstid överstiger ⇒ [2][6] månader i vatten, eller ⇒ 6 månader i markmiljö eller i sediment, eller ⇒ 2 dagar i luft för lufttransporterade ämnen, och
• att dess bioackumulerings- eller biokoncentrationsfaktor överstiger ⇒ 5 000, eller, i frånvaro av dessa uppgifter, att dess fördelningskoefficient mellan oktanol och vatten (log Kow) överstiger [4][5].
En arbetsgrupp inom Förenta nationernas miljöprogram (UNEP)13utvecklar för närvarande kriterier för att kunna nominera ytterligare långlivade miljögifter att övervägas för framtida, internationella begränsningsåtgärder, utöver de ämnen som redan diskuteras idag (se avsnitt 8.2.2 i kapitel 8). Kriterierna är för närvarande under diskussion och bl.a. har värden för persistens och bioackumulerbarhet överenskommits, med undantag för ett persistenskriterium för vatten där två gränser för halveringstid ännu är under diskussion och ett kriterium för bioackumulering där två gränser för fördelningskoefficienten mellan
13 United Nation Environment Program (http://www.chem.unep.ch/pops/)
Bilaga 3 447
oktanol och vatten (log K
ow
) ännu är under diskussion (alternativen är
nedan, liksom i rutan, angivna inom hakparentes; UNEP 2000). För att ämnen skall betraktas som möjliga långlivade miljögifter skall dessa kriterier uppfyllas tillsammans med ytterligare kriterier för exempelvis ämnenas långväga transportförmåga och oönskade effekter i miljön.
De kriterier med avseende på persistens som har föreslagits innebär att ämnenas halveringstid i vatten skall överstiga [2][6] månader, och att deras halveringstider i markmiljö och i sediment skall överstiga sex månader. De kriterier med avseende på bioackumulerbarhet som har föreslagits innebär att biokoncentrations- eller bioackumuleringsfaktorn skall överstiga 5 000, eller att log K
ow
skall vara större än [4][5].
4.2.2 FN:s ekonomiska kommission för Europas konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar – protokollet om långlivade organiska miljögifter
Sammanfattning
I FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar anges som ej önskvärda egenskaper med avseende på persistens och bioackumulering hos en ämne som skall kunna nomineras inom ramen för konventionen:
• att dess halveringstid överstiger ⇒ 2 dagar i luft, och ⇒ 2 månader i vatten, eller ⇒ 6 månader i markmiljö eller i sediment, och
• att dess bioackumulerings- eller biokoncentrationsfaktor överstiger ⇒ 5 000, eller ⇒ log K
ow
överstiger 5.
FN:s ekonomiska kommission för Europas konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar14 (se avsnitt 8.2.3 i kapitel 8) har i sitt protokoll för långlivade organiska miljögifter15 angett att för att ämnen
14 United Nations Economic Commission for Europe (UN ECE) Convention on Long-Range Transport of Atmospheric Pollutants (CLRTAP)15 Persistent Organic Pollutants (POPs); http://www.unece.org/leginstr/cvenvi.htm
448 Bilaga 3 SOU 2000:53
utöver de som idag omfattas av konventionen skall kunna tas upp till diskussion inom konventionens ram skall de ha ett ångtryck understigande 1 000 Pa och en halveringstid i atmosfären överstigande två dygn, eller så skall det finnas uppgifter som visar att ämnena återfinns i områden långt bort från industriella aktiviteter (”remote regions”). Dessutom skall ämnena vara giftiga och på så sätt skadliga för hälsa och miljö, långlivade i vatten (t
½
> 2 månader) eller i markmiljö eller i sediment (t
½
> 6 månader), samt
bioackumulerande (BCF > 5 000, eller log K
ow
> 5). Även om inte samtliga
dessa kriterier är uppfyllda kan ämnen bedömas vara av intresse för konventionen.
4.3 OECD
Sammanfattning
I OECD:s förslag till harmoniserade bestämmelser för klassificering och märkning föreslås ämnen klassificeras som miljöfarliga om de:
• inte är snabbt nedbrytbara, och
• har logK
ow
≥ 5.0 (om det inte kan visas att BCF ≤ 500), och
• har en vattenlöslighet lägre än 1 mg/l.
OECD16 (se vidare avsnitt 8.3 i kapitel 8) har föreslagit ett harmoniserat klassificerings- och märkningssystem för hälso- och miljöfarliga kemiska ämnen (OECD, 1998). Enligt det föreslagna systemet kan ämnen klassificeras som farliga för vattenmiljön enbart på grundval av att de är långlivade och bioackumulerbara, om de också är svårlösliga (vattenlöslighet < 1 mg/ml). De föreslagna klassificeringsgränserna omfattar ämnen som inte bryts ned snabbt, vilket visats genom resultat från lättnedbrytbarhetstest eller andra motsvarande studier, samt som har en biokoncentrationsfaktor (BCF) överstigande 500, eller har ett log K
ow
-värde större än 4 (i fall då uppgift om BCF saknas).
16 Organisation for Economic Co-operation and Development; http://www.oecd.org/
Bilaga 3 449
4.4 Oslo- och Pariskonventionen om skydd för Nordostatlanten (OSPAR)
Sammanfattning
I OSPAR-DYNAMEC:s arbete med att ta fram urvalskriterier för farliga ämnen diskuteras fem olika kombinationer av persistens, bioackumulerbarhet och toxicitet, där dessa viktas inbördes på olika sätt. De kriterier som selekterar ämnen med högst persistens och bioackumulerbarhet omfattar ämnen som:
• ej är strukturellt nedbrytbara
• har en biokoncentrationsfaktor överstigande 5 000 De kriterier som selekterar ämnen med lägst persistens och bioackumulerbarhet omfattar ämnen som:
• ej är lättnedbrytbara
• har en biokoncentrationsfaktor överstigande 500.
Inom ramen för Oslo- och Pariskonventionen (OSPAR; se avsnitt 8.4.3 i kapitel 8) håller en arbetsgrupp (DYNAMEC)17 sedan 1998 på med att ta fram kriterier för att välja och identifiera de ämnen som skall prioriteras i OSPAR:s arbete. DYNAMEC:s urvalskriterier omfattar ämnens persistens (P), bioackumulerbarhet (B) och toxicitet (T). Även ämnen som inte uppfyller samtliga kriterier som ställs för dessa tre egenskaper kan dock komma att selekteras, i den mån det ändå bedöms vara angeläget att vidta åtgärder mot ämnena (OSPAR, 2000). De kriterier som för närvarande diskuteras består i fem olika kombinationer av P, B och T, där dessa viktas inbördes på olika sätt.
När det gäller persistenskriterierna har en utgångspunkt i ämnens halveringstider diskuterats ingående. Eftersom halveringstider för ett och samma ämne kan variera starkt med miljömässiga betingelser, bl.a. temperatur, kommer urvalet dock sannolikt slutligen att ske på grundval av data från lättnedbrytbarhetstest (Ready Biodegradability) och test av strukturellt betingad nedbrytbarhet (Inherent Biodegradability) eller motsvarande (OSPAR, 2000; se även avsnitt 1.2.3). Ett ytterligare argument för detta är de flesta uppgifter om ämnens nedbrytbarhet som finns tillgängliga idag grundar sig på dessa slag av test.
17 OSPAR Ad Hoc Working Group on the Development of a Dynamic Selection and Prioritisation Mechanism for Hazardous Substances (DYNAMEC); http://www.ospar.org/
450 Bilaga 3 SOU 2000:53
Kriterierna för bioackumulerbarhet utgår från biokoncentrationsfaktorer (BCF) för vattenlevande organismer. I de fall inga uppgifter om ämnens BCF-värden finns tillgängliga kan log K
ow
-värden eller beräknade
(QSAR) BCF-värden användas. Uppmätta BCF-värden har dock alltid företräde.
Den av OSPAR-DYNAMEC:s nu diskuterade fem kriteriekombinationer som väljer ut ett mindre antal ämnen, med hög persistens och bioackumulerbarhet, definierar dessa som ej strukturellt nedbrytbara, samt innebär att deras BCF-värde överstiger 5 000. Den kriterie kombination som väljer ut ett större antal ämnen, med lägre persistens och bioackumulerbarhet, definierar dessa som ej lättnedbrytbara, samt innebär att deras BCF-värde överstiger 500. Det senare kriteriet överensstämmer med det som föreslagit för miljöfarlighetsklassificering (på grundval av P och B) inom ramen för den inom OECD föreslagna harmoniseringen.
Vid OSPAR-kommissionens möte i juni 2000 förväntas beslut fattas om vilka ämnen som skall prioriteras i OSPAR:s arbete.
4.5 EPA:s policy för långlivade och bioackumulerande ämnen
Sammanfattning
EPA föreslår utsläppsbegränsningar för ämnen för vilka
• halveringstiden i vattenmiljö är större än 2 månader, och
• BCF ≥ 1 000, samt anser att nya ämnen inte skall ha
• halveringstid i vattenmiljö större än 6 månader
• BCF ≥ 5 000.
EPA18 arbetar med att sätta kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämnen i sitt arbete med att skapa bättre förutsättningar för regle ringar, bl.a. i samband med notifiering av nya ämnen (EPA, 1999). I det system som föreslås är kriterierna för ämnen som skall omfattas av bl.a. utsläppskontroll att deras beräknade halveringstid i vattenmiljö (Boetling m.fl., 1994) överstiger 2 månader och att deras bioackumulering,
18 United States Environmental Protection Agency; http://www.epa.gov/
Bilaga 3 451
exempelvis uppmätt som BCF för fisk, är större än 1 000. Man vill förhindra att ämnen över huvud taget kommer ut på marknaden om deras halveringstid i vattenmiljö överstiger 6 månader och deras bioackumulering är större än 5 000. Uppgifter om toxicitet skall tas fram vid behov.
4.6 Japan
Det japanska klassificeringssystemet för kemiska ämnen medför att ämnen med låg biotisk nedbrytbarhet, hög bioackumulerbarhet och betydande toxicitet inte får produceras, importeras och användas. Idag är nio sådana ämnen identifierade, och dessa är identiska med de ämnen som omfattas av FN:s POPs-konvention (se avsnitt 8.2.2 i kapitel 8), med undantag av mirex och toxafen, som aldrig använts i Japan, samt dioxiner och furaner, som uteslutande är oavsiktligt bildade och därför inte omfattas av krav på klassificering.
Ämnen med begränsad biotisk nedbrytbarhet och betydande toxicitet men med låg bioackumulerbarhet kräver notifiering av planerad och tidigare användning samt märkning.
Det finns inga definierade klassificeringskriterier, men erfarenhetsmässigt bedöms ämnen vara bioackumulerande som har ett BCF > 1 000. Lättnedbrytbara ämnen (Ready Biodegradable) anses säkra och behöver inte testas vidare. För icke lättnedbrytbara ämnen krävs ytterligare studier. De flesta av ämnena som är förbjudna att använda har BCF > 10 000 och log K
ow
> 5.
452 Bilaga 3 SOU 2000:53
4.7 Sverige
4.7.1 Kemikalieinspektionens OBS-lista
Sammanfattning
På Kemikalieinspektionens OBS-lista anges ämnen som miljöfarliga om:
• de inte är lättnedbrytbara
• deras BCF > 1 000, eller, i avsaknad av BCF-värde, log K
ow
> 4.
Kemikalieinspektionens OBS-lista (Kemikalieinspektionen, 2000) är en exempellista över klassificerade ämnen som kräver särskild uppmärksamhet (se bilaga 9). Ämnena är valda med utgångspunkt från vissa urvalskriterier för hälso- och miljöfarlighet. De ämnen som uppfyller något av kriterierna skall riskbedömas av den presumtive användaren i syfte att begränsa riskerna med användningen, exempelvis genom hanteringsåtgärder, eller genom att användningen av ämnet överges till förmån för ett annat, mindre farligt ämne som har motsvarande funktion.
Ämnen som uppfyller minst två av kriterierna för miljöfarlighet avseende persistens, bioackumulering och toxicitet anses vara miljöfarliga. Som kriterium för persistens anges låg nedbrytbarhet i bionedbrytbarhetstest, exempelvis enligt OECD:s riktlinjer för testning av lättnedbrytbarhet. Som kriterium för bioackumulerbarhet (hög potential för bioackumulering) anges BCF > 1 000, eller, i fall experimentellt BCFvärde saknas, log K
ow
> 4.
Bilaga 3 453
4.7.2 Kemikalieinspektionens förhandsgranskning av bekämpningsmedel
Sammanfattning
I kemikalieinspektionens riktlinjer för förhandsgranskning av bekämpningsmedel anges aktiva ämnen och nedbrytningsprodukter av dessa som oönskade om de, förutom att de uppfyller kriterier för exponering och rörlighet i mark:
• har en halveringstid längre än ⇒ veckor vid 25° C, ⇒ 10 veckor vid 20 °C, ⇒ 14 veckor vid 15 °C, eller ⇒ 20 veckor vid 10 °C, och
• har en BCF > 500, och sådana som oacceptabla som, förutom att de uppfyller kriterier för rörlighet i mark:
• har en halveringstid längre än ⇒ 18 veckor vid 25 °C, ⇒ 26 veckor vid 20 °C, ⇒ 37 veckor vid 15 °C, eller ⇒ 52 veckor vid 10 °C, och
• har en BCF > 2 000.
I kemikalieinspektionens riktlinjer för förhandsgranskning av bekämpningsmedel (Andersson, m.fl., 1992) bedöms ämnenas potentiella miljöfarlighet på grundval av deras persistens och bioackumulering, samt rörlighet i markmiljö. Både själva modersubstansen och eventuella giftiga nedbrytningsprodukter omfattas av bedömningen.
Persistens bedöms med utgångspunkt från såväl fotolys och hydrolys, som nedbrytbarhet i växter vatten och markmiljö. Dessutom tas hänsyn till temperaturen, och kriterierna anges som halveringstider vid olika temperaturer.
Bioackumulerbarhet bestäms med utgångspunkt från BCF-värden från standardiserade tester i vattenmiljö, vanligtvis med fisk. För ämnen med log K
ow
< 3 krävs ingen experimentellt bestämd BCF.
I riktlinjerna anges såsom oönskade bekämpningsmedel sådana som har halveringstider överstigande 7 veckor vid 25
° C, 10 veckor vid 20 ° C,
14 veckor vid 15
° C, eller 20 veckor vid 10 ° C, och BCF > 500. För
454 Bilaga 3 SOU 2000:53
sådana bekämpningsmedel krävs bedömning av deras möjliga exponering samt att hänsyn tas till deras rörlighet i mark för att man skall kunna ta ställning till om de kan tillåtas.
Såsom oacceptabla bekämpningsmedel anges sådana som har halveringstider överstigande 18 veckor vid 25
° C, 26 veckor vid 20 ° C,
37 veckor vid 15
° C, eller 52 veckor vid 10 ° C, och BCF > 2 000. För
sådana bekämpningsmedel krävs ingen exponeringsbedömning men hänsyn tas till deras rörlighet i mark. Bekämpningsmedel som uppfyller dessa kriterier tillåts normalt inte, men det finns vissa möjligheter att göra undantag om det bedöms vara berättigat.
Bilaga 3 455
Källförteckning
Andersson, L., Gabring, S., Hammar, J. & Melsäter, B. (1992) Principles for identifying unacceptable pesticides. KEMI Report No 4/92.
Bergström, L. & Stenström, J. (1998) Environmental fate of chemicals in soil. Ambio, 27:16-23
Beyer, A., Mackay, M., Matties, M., Wania, F. & Webster, E. (2000) Assessing long-range transport potential of persistent organic pollutants. Environmental Science & Technology, 34:699-703
Boethling, R.S., Howard, P.H., Meylan, W., Stiteler, W., Beauman, J., Tirado, N. (1994). Group contribution method for predicting probability and rate of aerobic biodegradation. Environmental Science & Technology 28: 459-465.
Braunschweiler, H. & Koivisto, S. (2000) Fate and effects of chemicals in the Nordic environment related to the use of biocides. Final manuscript, version 2.0, 2 March 2000. Finnish Environment Institute, Chemicals Division.
de Wit, C.A. (1999) Brominated flame retardants in the environment – an overview. Organohalogen Compounds, 40:329-332.
EPA (1999) Category for Persistent, Bioaccumulative, and Toxic New Chemical Substances. Federal Register: November 4, 1999 (Volume 64, Number 213). http://www.epa.gov/oppt/newchems/pbtpolcy.htm
Gouin, T., Mackay, D. Webster, E. & Wania, F. (2000) Screening chemicals for persistence. Environmental Science & Technology, 34:881-884
Hardell, L. (2000) Vilka är hälsoriskerna med svårnedbrytbara organiska ämnen? Föredrag vid Svenska Naturskyddsföreningens Miljömålsseminarium Nr 5: Kemikalier i samhället och naturen. Stockholm, 13 januari.
456 Bilaga 3 SOU 2000:53
Ikeda, M. (1999) Japanese experiences on POPs under the Law of chemicals safety evaluation and control in relation to biodegradation and biocontrol issues. Summary report from round-table discussion on criteria for phasing out persistent and bioaccumulating organic chemicals, Steningevik, Sweden, 10-11 december 1999, muntlig kommunikation. (Se bilaga 7).
Kemikalieinspektionen (2000) OBS-listan. Exempellista över ämnen som kräver särskild uppmärksamhet, 3:e omarbetade upplagan. http://www.kemi.se
Loonen, H., Lindgren, F., Hansen, B., Karcher, W., Niemelä, J., Hiromatsu, K., Takatsuki, M., Peijnenburg, W., Rorije, E. & Struijs, J. (1999) Prediction of biodegradability from chemical structure: Modelling of ready biodagradation test data. Environmental Toxicology and
Chemistry 18:1763-1768.
Naturvårdsverket (1998) Organiska miljögifter. Ett svenskt perspektiv på ett internationellt problem, Monitor 16. Naturvårdsverket.
OECD (1992) Guidelines for the testing of chemicals, OECD, Paris. (Se även http://www.oecd.org/ehs/test/degrad.htm)
OECD (1998) Harmonized integrated hazard classification system for human health and environmental effects of chemical substances. As endorsed by the 28th Joint Meeting of the Chemicals Committee and the Working Party on Chemicals in November 1998. http://www.oecd.org//ehs/Class/hclfinaw.doc
OSPAR (2000) Briefing document on the work of DYNAMEC and the DYNAMEC mechanism for the selection and prioritisation of hazardous substances. OSPAR CC 00/2/1, 15 May 2000.
Pedersen, F., Helweg, C., Madsen, T., Clausen, H. & Tyle, H. (1999) OECD harmonisation of classification criteria, 3rd draft.
Persson, M. (1999) Bekämpningsmedel – biocider. Muntlig kommunikation vid Kemikalieinspektionens referensgruppsmöte för EUfrågor. Solna, 25 november.
Sijm, D., Hulzebos, E. & Peijnenburg, W. (1999) Estimating the PBTprofile. RIVM report 601503 016. RIVM, P.O.Box 1, NL-3720 NA Bilthoven, the Netherlands.
Bilaga 3 457
Torstensson, L. & Stenström, J. (2000) Influence of soil and climatic factors on the kinetics of transformations of herbicides in soil. I: M. Munawar and M. Luotola (red.): The Contaminants in the Nordic Ecosystem: Dynamics, Processes & Fate. Ecovision World Monograph Series. pp. 151-162.
TGD (1996) Technical Guidance Document in support of the Commission Directive 93/67/EEC on risk assessment for new substances and Commission Regulation (EC) No 1488/94 on risk assessment for existing substances. ECB, Ispra, Italy.
Tyle, H. och Niemelä, J. (1998) Use of QSARs for selection of POPs. Danish EPA, draft of November 1998.
Törnqvist, L. (1999) Bekämpningsmedel – växtskyddsmedel. Muntlig kommunikation vid Kemikalieinspektionens referensgruppsmöte för EUfrågor. Solna, 25 november.
UNEP (2000) Report of the intergovernmental negotiating committee for an internationally legally binding instrument for implementing international action on certain persistent organic pollutants on the work of its fourth session. Bonn, 20-25 March 2000, UNEP/POPS/INC.4/5.
van Leeuwen, C.J. & Hermens, J.L.M. (1995) Risk assessment of chemicals: an introduction. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, Nederländerna.
Bilaga 4 459
Dagens användning av cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen i Sverige
I denna bilaga beskrivs hur ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (CMR-ämnen) förekommer i kemiska produkter som tillverkas i eller importeras till Sverige.
Den totala tillverkningen och importen av CMR-ämnen (klassificerade i kategori 1 och 2) i kemiska produkter var år 1998 ca 27 000 000 ton enligt Kemikalieinspektionens produktregister. Det motsvarar runt 35 procent av den totala tillverkningen och importen av kemiska produkter. Därtill kommer de volymer som kommer till Sverige via import i andra typer av varor. Dessa volymer redovisas inte i produktregistret.
Inom gruppen CMR-ämnen dominerar de cancerklassificerade ämnena. I det sammanhanget bör nämnas att tester och bedömningar av ämnens cancerframkallande förmåga har gjorts under längre tid än bedömningar av ämnenas mutagenicitet eller reproduktionstoxikologi. Ibland är cancerogena ämnen även klassificerade som mutagena och någon gång även som reproduktionstoxiska. Gruppen av ämnen som är klassificerade som reproduktionstoxiska men inte som cancerogena står för drygt 800 000 ton, där kolmonoxid som ingår i tillverkade och importerade bränslen (t.ex. stadsgas) är helt dominerande. Räknas all kolmonoxid bort är den tillverkade och importerade mängden av denna grupp 772 ton.
Av den totala mängden CMR-klassificerade ämnen utgörs 69 procent av petroleum (råolja), som är råvara för bränslen (bensin, diesel, eldningsoljor m.m.) samt i mindre omfattning asfalt och smörjmedel. Ytterligare 26 procent utgörs av extrakt och destillat av petroleum. Om man ser till den grupp ämnen som inte är petroleum eller extrakt och destillat m.m. av petroleum så utgör den endast 5 procent av totalvolymen (se tabell 1). Beträffande CMR-ämnenas funktioner dominerar syntesråvarorna, på grund av den stora mängden petroleum (tabell 2). Övriga syntesråvaror,
460 Bilaga 4 SOU 2000:53
t.ex. plastråvaror och råvaror inom baskemiindustrin, står för knappt 2 procent av totalvolymen. Bränslen och brännolja i övrigt utgör 29 procent och andra typer av användningsområden 5 procent. 10 000 ton, eller 0,037 procent av den totala mängden CMR-ämnen i produktregistret, utgörs av ämnen som inte är direkta raffinaderiprodukter av petroleum och som används i andra funktioner än som syntesråvaror och bränslen. Det kan låta litet, men jämfört med andra ämnen i liknande funktioner är 10 000 ton en betydande mängd. Exempel på användningsområden för denna grupp är bindemedel, elektrolyter, färgämnen och träskyddsmedel. Beroende på användningsområde kan ämnena i varierande grad antas finnas i varor som når privatkonsumenter.
Tabell 1. Tillverkning och import av CMR-ämnen i Sverige år 1998
uppdelat på typ av ämne enligt Kemikalieinspektionens produktregister.
Typ av ämne Mängd (ton) Andel av total
mängd, procent
Petroleum 18 900 000
69
Extrakt, destillat m.m. av petroleum
7 110 000
26
Övriga ämnen
1 450 000
5
Tabell 2. Tillverkning och import av CMR-ämnen i Sverige år 1998
uppdelat på funktioner enligt Kemikalieinspektionens produktregister.
Funktion Mängd (ton) Andel av total mängd, procent Syntesråvara (petroleum) 17 500 000 64 Syntesråvara (övriga) 474 000 2 Bränslen, brännolja 8 010 000 29 Övriga ämnen (asfalt, smörjmedel, färger m.m.) 1 410 000 5
En mycket stor andel av de cancerframkallande produkterna är således petroleum och petroleumprodukter. Petroleum utgörs av en blandning av olika ämnen, som kan variera beroende på var oljan är utvunnen. Den cancerframkallande förmågan hänger till stor del samman med innehållet av aromatiska kolväten. I reglerna för märkning av kemiska produkter finns möjlighet till undantag om man kan visa att halterna av vissa ingående komponenter, t.ex. bensen, bens(a)pyren eller aromatiska ämnen, är låga.
Bilaga 5 461
Hormonstörande ämnen
Innehåll
1 Vad är hormonstörande effekter? .........................................462
2 Kriterier för hormonstörande ämnen....................................464
3 Pågående arbete med utveckling av testmetoder och program för testning ..............................................................466
4 Listor över ämnen med misstänkta hormonella effekter.....467
5 EG-kommissionens strategi för hormonstörande ämnen.....468
Källförteckning...............................................................................470
Annex 1 ..........................................................................................471
Annex 2 ..........................................................................................477
Annex 3 ..........................................................................................480
462 Bilaga 5 SOU 2000:53
1 Vad är hormonstörande effekter?
Kemikalier som skadar eller rubbar funktionen hos organismers/kroppens inresekretoriska, hormonproducerande körtlar, påverkar omsättningen av hormoner eller stör hormonernas inverkan på målorganen kan ge upphov till s.k. endokrina effekter. Sådan inverkan på kroppens endokrina system kan i sin tur ge upphov till bland annat cancer, reproduktionstoxicitet (fortplantningsstörning eller missbildning) samt skador på immunsystemet och nervsystemet, varav det senare i sin tur kan leda till beteendepåverkan.
”Endokrina” effekter och ”endokrin” eller ”hormonstörande” verkan är således snarare att betrakta som verkningsmekanismer eller verkningssätt för substanser som kan orsaka skada på organismer, populationer eller ekosystem än som hälso- och miljöeffekter i sig.
De organ som producerar hormoner hos däggdjur är bl.a. könskörtlarna (gonaderna – äggstockar och testiklar), binjurarna, sköldkörteln, bukspottkörteln och s.k. neuroendokrina centra i centrala nervsystemet (hypofys och hypotalamus). En exempellista på hormonberoende/hormonstyrda organ, celltyper och funktioner i kroppen kan göras mycket lång. Hormonell reglering är nämligen ett av organismens viktigaste medel för att upprätthålla fysiologisk jämvikt. Dessutom är reproduktionsfysiologin, inklusive fosterutvecklingen, i långa stycken hormonstyrd.
Väl fungerande endokrina system är således en förutsättning för att upprätthålla många fysiologiska funktioner hos däggdjur, andra ryggradsdjur och även lägre stående djur. Reproduktion, könsdifferentiering (bl.a. utveckling av inre och yttre könsorgan), fosterutveckling, tillväxt, basalmetabolism, immunförsvar, beteende m.m. kan påverkas negativt genom rubbningar i de endokrina systemen. Dessutom är många cancerformer associerade med rubbad endokrin balans.
En viktig grupp av hormoner utgörs av de s.k. steroidhormonerna som bl.a. omfattar de primära könshormonerna östrogen och testosteron. Så kallade peptidhormoner utgör en annan grupp av verksamma ämnen i det endokrina systemet, vilka bl.a. reglerar produktion av könshormoner. Kontrollen av organismens nivåer av steroidhormoner är en komplicerad process som innefattar ett finstämt samspel mellan neuroendokrina centra i centrala nervsystemet (hypotalamus och hypofysen),
Bilaga 5 463
könskörtlarna (testiklar och äggstockar) och de organ som står för syntes av steroider och förstadier till dessa samt nedbrytning av steroiderna. Steroidbildningen sker hos däggdjur huvudsakligen i binjurebark, könskörtlar och moderkaka.
Östrogen och anti-östrogen effekt är två av många typer av endokrin påverkan som kan orsakas av kemikalier. Andra könshormoneffekter är androgen respektive anti-androgen verkan.
Östrogen effekt av en kemikalie kan orsakas av att substansen har ”östrogen aktivitet” genom att binda till och aktivera de receptorer som normalt skall regleras av kroppseget östrogen. Kroppen kan därigenom utsättas för en ofysiologiskt hög östrogenstimulering. Samma effekt kan uppnås om en kemikalie ökar tillgängligheten för endogent östrogen genom att t.ex. frisätta hormonet från depåer i blod. Metabolismen av östrogen kan också förändras genom t.ex. ökad bildning av hormonellt mer potenta östrogenmetaboliter eller minskad omvandling av östrogen till inaktiva metaboliter.
Anti-östrogen och anti-androgen effekt kan t.ex. orsakas genom att en kemikalie blockerar östrogenets respektive androgenets (t.ex. testosteron) bindning till sin naturliga receptor, genom minskning av antalet receptorer eller genom att påskynda/förändra nedbrytningen av hormonet.
Förutom att ämnen kan ha effekter som påverkar steroidhormonerna finns också ämnen som påverkar hormoner som thyroxiner och retinoider. I många fall är det samma grupper av kemikalier som påverkar samtliga dessa hormonsystem. Thyroxiner har betydelse för tillväxt, differentiering och ämnesomsättning.
Retinoider, eller vitamin A, har en central betydelse i livsprocesserna, från de allra tidigaste celldelningarna och genom hela livet. I motsats till klassiska hormoner, som på ett reglerat sätt syntetiseras och frisätts av specifika organ eller körtlar i organismen, är vitamin A ett ämne som först inne i kroppen omvandlas till ett hormon. Ett fungerande retinoidsystem behövs för att upprätthålla tillväxt, allmän hälsa, synförmåga, reproduktion samt utveckling av vävnader och celltyper, särskilt under fostertiden. Retinoidsystemet samspelar med flera andra hormonsystem. Störningar i retinoidsystemet kan ge upphov till en mångfald direkta eller indirekta effekter.
464 Bilaga 5 SOU 2000:53
Att kemikalier kan påverka de endokrina systemen och orsaka skador på reproduktionsorgan och andra hormonproducerande eller hormonberoende organsystem har varit känt i flera årtionden (t.ex. att DDT och PCB ger reproduktionsstörningar hos fåglar, sälar och andra s.k. toppkonsumenter). Under senare år har det också visat sig att flera vanliga kemikalier är endokrint aktiva. Dessutom har den intensiva kunskapsutvecklingen inom områden som fysiologi, endokrinologi och framför allt molekylär- och cellbiologi bidragit till ökad förståelse för de endokrina systemens betydelse.
Stora kunskapsluckor föreligger dock i fråga om vilka substanser som har endokrin verkan, deras relativa endokrina potens och den sammanlagda effekten av den totala exponeringen för ämnen med endokrin verkan.
Det är viktigt att notera skillnaden i fråga om känslighet och tänkbara effekter vid exponering för endokrint aktiva substanser under tiden som embryo, foster och barn jämfört med exponering under vuxenlivet. Under tidiga utvecklingsstadier kan möjligen redan en kortvarig exponering för hormonstörande kemikalier i känsliga skeden ge upphov till bestående förändringar. Detta kan yttra sig långt senare i livet i form av reproduktionsproblem, missbildning, beteenderubbning eller cancer. Bakgrunden till denna känslighet under fosterutvecklingen är att de hormonella signalsystemen under denna period har organiserande och differentierande verkan. Därmed har de potential att ge bestående skadliga effekter på utvecklingen av bl.a. könsorganen, hjärnan, sköldkörteln, immunsystemet och levern. Hos den vuxna individen verkar hormoner i allmänhet aktiverande vilket primärt resulterar i övergående förändringar som återställs när exponeringen upphör. Det krävs troligen mer långvarig och höggradig exponering hos vuxna för att orsaka irreversibel skada som t.ex. cancer.
2 Kriterier för hormonstörande ämnen
Det finns ännu inga allmänt vedertagna kriterier för hormonstörande ämnen. Internationella organisationer som IPCS ( The International Program on Chemical Safety) och OECD har använt följande definitioner av begreppen ”hormonstörande ämnen” och ”potentiellt hormonstörande ämnen” (som återges på svenska enligt den svenska versionen av KOM(1999)706, samt i sin ursprungliga engelska lydelse):
Bilaga 5 465
• Ett endokrinstörande ämne är ett exogent ämne eller blandning som orsakar förändringar i det endokrina systemets funktion och därmed ger upphov till skador i en intakt organism, i dess avkomma eller i (under)populationer. (An endocrine disruptor is an exogenous substance or mixture that alters function(s) of the endocrine system and consequently causes adverse health effects in an intact organism, or its progeny, or (sub)populations.)
• Ett potentiellt endokrinstörande ämne är ett exogent ämne eller blandning vars egenskaper kan förväntas orsaka endokrina störningar i en intakt organism, i dess avkomma eller i (under) populationer. (A potential endocrine disruptor is an exogenous substance or mixture that possesses properties that might be expected to lead to endocrine disruption in an intact organism, or its progeny, or (sub)populations.)
Den första punkten fokuserar på behovet av att påvisa faktiska skadliga effekter hos en organism, hos dess avkomma eller på populationsnivå ifråga om miljöeffekter. Den andra punkten lämnar möjligheter att gå något längre eftersom det räcker att påvisa egenskaper som kan förväntas leda till hormonell störning. Båda definitionerna lägger stor tyngd på studier av effekter i levande, intakta organismer och därigenom kommer t.ex. fynd som endast kunnat påvisats i artificiella testsystem (celltester, receptorbindningstudier o.d.) att få liten betydelse.
För att kunna tillämpa dessa definitioner och på sikt utveckla operativa bedömningsgrunder och även formella klassificeringskriterier behövs dock en omfattande utveckling av gamla och nya testmetoder.
I detta sammanhang kan en jämförelse med ämnesdirektivets (67/548/EEG) kriterier för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska egenskaper vara illustrativ för hur man har använt data om verkningsmekanismer i kriterier. Mutationer och genetisk skada kan leda till ökad risk för ärftliga genetiska sjukdomar genom skada på könscellerna. Kriterierna för mutagena egenskaper har som syfte att ge ledning vid bedömning av ett ämnes förmåga att orsaka sådana ärftliga defekter. Om denna typ av genetisk skada uppkommer i kroppsceller finns anledning att befara cancerframkallande egenskaper hos ämnet. Kriterierna för cancerframkallande egenskaper innehåller således delar som ger viss möjlighet till skärpning av cancerklassningen för s.k. genotoxiska ämnen och vice versa, dvs. viss möjlighet till lägre klassificering för ämnen som saknar denna egenskap.
466 Bilaga 5 SOU 2000:53
Kriterierna för cancerframkallande egenskaper innehåller dessutom en passus som ger viss möjlighet till en lägre klassificering för ämnen där en ”sekundär verkningsmekanism föreligger”. Hormonella effekter på målorgan eller fysiologiska regleringsprocesser anges härvid som ett relevant exempel.
Även i kriterierna för reproduktionstoxiska egenskaper nämns verkningsmekanismen ”störd hormonbalans”. Här kan det bidra till såväl strängare som lindrigare klassificering med avseende på fertilitetseffekter, beroende på mekanismens relevans för människa i det enskilda fallet.
3 Pågående arbete med utveckling av testmetoder och program för testning
Som framgått finns det ännu inga standardiserade, internationellt erkända testmetoder för hormonstörande effekter. OECD har sedan år 1996 ett särskilt projektområde för ämnen med hormonella effekter. Projektet innefattar både koordinering av aktiviteter mellan medlemsländerna och utveckling av testmetoder.
I OECD:s arbete med att ta fram standardiserade testmetoder för hormonella effekter ingår vidareutveckling av andra redan standardiserade tester, t. ex reproduktionstoxikologiska test, så att man med dessa skall kunna avläsa effekter som beror på hormonell verkan. I arbetet ingår också att utvärdera befintliga icke standardiserade tester för effektområdet, i syfte att kunna standardisera dem som har tillräckligt hög kvalitet. Därutöver ingår utveckling av helt nya test.
Många länder och organisationer är engagerade i utvecklingen av nya testmetoder. Bland annat arbetar kemikalieindustrin i Europa, USA och Japan via sina organisationer med utveckling av testmetoder inriktade på fisk, fåglar och reptiler. Sverige leder ett nordiskt samarbetsprojekt, med medel från Nordiska Ministerrådet, där man också utvecklar test av hormonstörande effekter på fisk. De metoder som utvecklas av olika länder och organisationer kommer att ligga till grund för utveckling av testmetoder inom OECD.
Bilaga 5 467
Metoderna för att testa hormonstörande effekter kan delas upp i olika nivåer. Den första nivån är enkla och snabba tester av t. ex. bindning till olika receptorer. I nästa nivå testar man om ämnena kan fungera som hormoner i levande organismer. Slutligen finns tester som löper över mer än en generation, där effekter på avkomman kan studeras. I annex 1 till denna bilaga finns en sammanställning av de testmetoder som OECD för närvarande arbetar med inom det humantoxikologiska området och i annex 2 finns motsvarande sammanställning för det ekotoxikologiska området.
I USA lade EPA upp ett program i vilket ett stort antal ämnen skulle genomgå enkla tester. De receptorbindningstester som skulle användas visade sig dock inte ännu vara tillräckligt utvecklade för att ge den information som var tänkt, och programmet har därmed fått skjutas på framtiden.
4 Listor över ämnen med misstänkta hormonella effekter
Trots att det inte finns standardiserade testmetoder, och därmed inte heller några kriterier byggda på sådana, har oron för hormonella effekter lett till att många myndigheter och miljöorganisationer publicerat listor på ämnen som är misstänkt hormonstörande.
Kemikalieinspektionen publicerade år 1997 en rapport om hormonella effekter och Naturvårdsverket gjorde år 1998 en kunskapssammanställning över området (Kemikalieinspektionen, 1997 och Olsson m.fl., 1998). I båda rapporterna finns genomgångar av ämnen som diskuteras i samband hormonella effekter. De ämnen som är aktuella i sammanhanget är dels några bekämpningsmedel, varav flera är förbjudna (t. ex DDT och lindan), dels ämnen som uppkommer oavsiktligt, såsom polyklorerade dibensodioxiner och dibensofuraner, dels industrikemikalier, varav vissa är förbjudna (t. ex. PCB). Av de ämnen som fortfarande finns i användning i Sverige är flertalet föremål för riskbegränsning sedan tidigare på grund av deras hälso- eller miljöfarlighet. En genomgång av dessa ämnesgrupper finns i annex 3.
Utredningen har gjort en översiktlig genomgång av listor över hormonstörande ämnen som tagits fram av ett antal EU-länder, Japan, USA, OSPAR, WWF samt Greenpeace. Om man jämför dessa listor med användningsuppgifter för ämnena från det svenska produktregistret, så framkommer samma bild som tidigare, nämligen att de
468 Bilaga 5 SOU 2000:53
ämnen som finns listade och samtidigt förekommer i kemiska produkter i Sverige, till allra största delen är ämnen som redan är föremål för begränsningsåtgärder. Ytterligare några ämnen kan komma in i landet med andra typer av varor än kemiska produkter, men vi kan idag inte kvantifiera det flödet.
5 EG-kommissionens strategi för hormonstörande ämnen
Europaparlamentet har uppmanat EG-kommissionen att agera när det gäller hormonstörande ämnen. Vidare uppmanades kommissionen vid miljörådsmötet i juni 1999 att så snart som möjligt utarbeta ett policydokument om hur man med utgångspunkt i dagens metoder kan identifiera och utvärdera ämnen som påverkar de endokrina systemen.
I december 1999 presenterade EG-kommissionen en strategi för hormonstörande ämnen, KOM(1999)706, och denna strategi är uppdelad i agerande på kort sikt (1–2 år), medellång sikt (2–4 år) och lång sikt (mer än 4 år).
På kort sikt (1–2 år) skall en prioriteringslista över hormonstörande ämnen tas fram. Ämnena på listan skall genomgå ytterligare utvärdering avseende den roll de spelar för endokrina störningar. Därefter kan kommissionen anmoda medlemsstaterna att påskynda pågående riskbedömning eller överväga klassificering av ämnena inom effektområdena reproduktionstoxikologi, cancerogenicitet eller miljöfarlighet. Listan kommer bland annat att användas för att identifiera ämnen som är prioriterade för ytterligare testning och ämnen som kan bli föremål för reglering, identifiera särskilt känsliga grupper som kan bli exponerade för ämnena samt identifiera kunskapsluckor beträffande dos-respons, exponering m.m.
På medellång sikt (2–4 år) skall ytterligare forskning bedrivas inom området och lämpliga testmetoder utvecklas. Det senare skall ske i samarbete med OECD. Kommissionen anser att behovet av att utveckla testmetoder är särskilt stort på det ekotoxikologiska området. På medellång sikt är målet också att finna lämpliga substitut, bl.a. genom frivilliga insatser från industrin.
Planen på lång sikt (mer än 4 år) är att göra ändringar i befintliga regler på kemikalieområdet, för att säkerställa att människor och miljö inte skall komma till skada på grund av hormonstörande ämnen. Ändringar
Bilaga 5 469
kan exempelvis behöva göras i ämnesdirektivet (67/584/ EEG), begränsningsdirektivet (76/769/EEG), växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) och ramdirektivet för vatten.
470 Bilaga 5 SOU 2000:53
Källförteckning
Regeringens propositioner
En god livsmiljö. Prop. 1990/91:90
Svenska miljömål. Prop. 1997/98:145
Statens offentliga utredningar
PVC – en plan för att undvika miljöpåverkan. Kretsloppsdelegationens redovisning av regeringsuppdrag om PVC. SOU 1994:104
Övriga källor
Kemikalieinspektionen,1995. Tillsatser i plast. KemI-rapport 15/95.
Kemikalieinspektionen,1996. Additiv i PVC. KemI-rapport 9/96.
Kemikalieinspektionen,1997. Hormonella effekter av kemikalier – en sammanfattning av kunskapsläget. KemI-rapport 1/97.
KOM(1999)706 Gemenskapens strategi för endokrinstörande ämnen – en grupp ämnen som misstänks störa hormonsystemen hos människor och djur. Meddelande från kommissionen till Rådet och Europaparlamentet.
Olsson, P-E., Borg, B., Brunström, B., Håkansson, H. och Klasson-Wehler, E., 1998. Endocrine disrupting substances – Impairment of reproduction and development. Naturvårdsverkets rapport 4859.
Bilaga 5 471
Annex 1
Lägesbeskrivning för OECD:s arbete med gamla och nya testmetoder för hormonstörande kemikalier på det humantoxikologiska området
Introduktion
I OECD:s program för riktlinjer för testmetoder (test guideline program) finns ett antal metoder som redan idag kan användas för att skaffa information om kemikaliers reproduktionstoxicitet och hormonstörande egenskaper. Dessutom pågår utveckling av både gamla och nya testmetoder. Detta annex innehåller en sammanställning av humantoxikologiska testmetoder som potentiellt kan ge information om hormonstörande kemikaliers effekter (med undantag av cancertester och tester av kronisk toxicitet).
Befintliga testmetoder
Inom OECD pågår en kontinuerlig revision av äldre testmetoder. I detta arbete har t.ex. den reporoduktionstest som löper över två generationer precis uppdaterats, vilket har resulterat i införandet av en del parametrar som kommer att öka möjligheterna att identifiera hormonstörande kemikalier. Denna riktlinje för testmetoder skall dessutom omgående revideras ännu en gång med fokus på kompletteringar med effekter specifika för hormonstörande kemikalier.
Teratogenicitetsstudier kan möjligen också vara av intresse för identifikation av hormonstörande ämnen. Dock är exponeringstiden relativt kort och bedömningen av fostren är såpass enkel att testet i verkligheten bara kan ge information om vissa missbildningar.
I sammanställningen finns också några kommentarer till OECD:s ”Reproduction toxicity screening tests”, vilket är korta, mindre känsliga screeningstudier som hittills inte använts särskilt ofta men som kan förväntas bli mer använda i fortsättningen.
472 Bilaga 5 SOU 2000:53
Utveckling av nya testmetoder
Inom OECD bedrivs utvecklingsarbetet med nya testmetoder för hormonstörande kemikalier inom en arbetsgrupp benämnd EDTA (Endocrine Disrupters Testing and Assessment). Där har internationell validering av två nya korttids in vivo-testmetoder initierats. I den ena testmetoden vägs livmodern (uterus) i unga exponerade honor, vilket kan identifiera (anti)östrogener. I den andra vägs prostata i exponerade kastrerade hanar, vilket kan identifiera (anti)androgener. Dessutom prevalideras en utbyggd redan använd 28-dagarsstudie, i regi av industrin.
En ny testmetod för neurotoxicitet inducerad under utvecklingsfasen är under bearbetning, och kommer troligen att beslutas inom något eller några år. Den är inte utvecklad med tanke på hormonstörande kemikalier, men kommer sannolikt att öka möjligheterna att hitta ”subtila” effekter på utveckling och beteende av hormonstörande ämnen.
Nedan följer en mycket kortfattad genomgång av de nämnda testerna. Testerna är avsedda att utföras på råtta (414 även på kanin och 407 även på mus).
Test som löper över två generationer
OECD Riktlinje för testmetoder (TG) 416 (Two generation reproduction toxicity study )
Målet med denna studie är att ge information om kemikaliers skadliga effekter på fertilitet, reproduktion, födsel, amning, tillväxt, utveckling och könsmognad hos avkomman. Testen har reviderats 1999, och inkluderar nu t.ex.:
• Analys av antal, morfologi och rörlighet hos spermier hos 20 djur per grupp
• Undersökning av östruscykeln
• Utökad histopatologisk undersökning av gonader i flera generationer
• Uterus skall undersökas med avseende på implantationer
• Makroskopisk undersökning av en unge per kön per kull från samtliga kullar
• Vikt av könsorganen, binjure, hypofys, tyroidea, thymus, mjälte, lever, njure och hjärna
• Bestämning av tidpunkt för sexuell mognad och könskvot, och ev. anogenitalt avstånd
Bilaga 5 473
• Funktionella undersökningar av avkomman rekommenderas (”sensory function, reflex ontogeny and motor activity”).
• En ny revision har inletts. Potentiella kompletteringar som nämnts är:
− Hormonanalyser
− Studier av immunologiska funktioner
− Studier av funktioner i centrala nervsystemet
Test av fosterskador och enklare reproduktionstest
OECD Riktlinje för testmetoder 414 (Prenatal developmental toxicity study, tidigare kallad Teratogenicity study)
Denna test har nyligen reviderats och fått ett nytt namn. Det är en teratogenicitetsstudie. Inga funktionella studier av avkomman kan genomföras. Exponeringen (av minst 20 honor per dosgrupp) inleds senast på dräktighetsdag 5, och avslutas en dag före beräknad födsel, då mödrarna avlivas. Uterus dissekeras, vägs och undersöks makroskopiskt i detalj. Fostren tas ut med ”kejsarsnitt”, vägs, könsbestäms, och granskas makroskopiskt för variationer och missbildningar. Könsorganen skall undersökas extra noggrant.
OECD Riktlinje för testmetoder 421–422 (Reproduction/developmental Toxicity Screening Test, resp. Combined Repeated Dose Toxicity Study with the Reproduction/Developmental Toxicity Screening Test ):
De största skillnaderna mellan dessa två testmetoder och TG 416 är att antalet djur är halverat och exponeringstiden starkt begränsad (avkomman och mödrarna avlivas på dag 4 efter födseln) jämfört med tvågenerationsstudien. Eftersom ett negativt resultat inte kan frikänna en kemikalie, och ett positivt resultat inte är säkert nog som underlag för t.ex. en riskbedömning, har industrin själva valt att inte använda dessa studier. Det kan dock bli så att amerikanska initiativet att testa flera tusen högvolymskemikalier senast år 2004 leder till att detta test börjar användas.
EPA har även föreslagit att nya (notifierade) kemikalier som uppfyller vissa kriterier för persistens och bioackumulerbarhet måste testas med någon av dessa test.
För bägge testerna (TG 421 och 422) gäller samma exponeringschema. Hanarna exponeras i fyra veckor, med parning efter två veckors exponering. Fertiliteten är därför inte en god indikator på testikeltoxicitet, och en detaljerad histopatologisk undersökning av testikeln krävs därför.
474 Bilaga 5 SOU 2000:53
Exponeringen av honorna startar två veckor före parning, och fortsätter till avlivning 4 dagar efter att de fött. De vuxna djurens könsorgan vägs och bedöms makroskopiskt och histopatologiskt. Avkomman räknas, könsbestäms, vägs och granskas makroskopiskt med avseende på missbildningar.
I TG 422 tillkommer dessutom de undersökningar som normalt görs i TG 407 – 28 days repeated oral toxicity study. Dessa undersökningar inkluderar hematologi, klinisk biokemi, vägning av 7 organ samt histopatologisk analys av ett 20-tal organ.
På grund av det låga antalet djur är inte en statistisk analys av samtliga parametrar nödvändig.
Test av neurotoxicitet under utvecklingstiden
OECD Riktlinje för testmetoder 426 (Developmental neurotoxicity study)
Denna test utvecklas utifrån en existerande amerikansk riktlinje för testmetoder, och är fortfarande under bearbetning. Syftet med testen är att producera data om de potentiella funktionella och morfologiska förändringar som kan uppstå i nervsystemet hos avkomma efter exponering via mödrarna (exponering via moderkaka och amning). Studien kan antingen användas som en separat, fristående studie, eller som ett tillägg exempelvis till tvågenerationsstudien.
Minst 20 dräktiga honor exponeras från och med dräktighetsdag 6 till 20 dagar efter födsel. Mödrarna skall granskas mycket noggrant åtminstone en gång i veckan, med avseende på t.ex. utseende, utsöndringar, andning, rörelser, hållning, skakningar, udda beteende och aggression. Ungarna skall granskas minst två gånger dagligen efter tecken på toxicitet/dödlighet, och minst en gång per vecka granskas de lika noggrant som mödrarna. Minst 10, men helst 20, ungar av vardera könet (representerande olika kullar) används för de olika testerna
Bilaga 5 475
Korttidstester
Uterotrophic assay
Detta är en metod som använts under lång tid med goda resultat, och som därför relativt snabbt bör kunna valideras och accepteras. Den bygger på principen att östrogener ökar uterusvikten hos honor. För att endogent östrogen inte skall interferera används prepubertala eller ovariectomiserade djur, som exponeras för testsubstans under tre dagar. Därefter vägs uterus. En viktökning indikerar en östrogen effekt av kemikalien.
För att hitta potentiella anti-östrogener ges testsubstans och östrogen till en grupp, medan kontrollerna bara får östrogen. I detta fall indikerar en viktminskning (egentligen en reducerad viktökning) att testsubstansen blockerat effekten av östrogen, och att den alltså är anti-östrogen.
Även om det framför allt är kemikalier som binder till östrogenreceptorn som upptäcks, kan även kemikalier med vissa andra verkningsmekanismer upptäckas.
Herschberger assay
Erfarenheterna av denna metod är begränsade. Den bygger på principen att vikten av bl.a. prostatakörteln är beroende av testosteron. I frånvaro av testosteron tillbakabildas bl.a. prostatan. I princip kan därför anti-androgener upptäckas i normala handjur. För att kunna identifiera androgent aktiva kemikalier behövs däremot kastrerade unga handjur (den tillbakabildade prostatan återbildas i respons till androgener). I den metod som valideras används därför kastrerade hanar i bägge fallen för identifikation av anti-androgener, dock i kombination med testosteron. En till två veckor efter kastrering inleds daglig exponering för testsubstans och eventuellt testosteron. Efter sju dagar avlivas djuren, reproduktionsorganen plockas ut och vägs noggrant.
Liksom vid ”uterotrophic assay” kan substanser med vissa andra verkningsmekanismer än via direkt receptorbindning identifieras med denna metod.
476 Bilaga 5 SOU 2000:53
OECD Riktlinje för testmetoder 407 (28 days repeated oral toxicity study)
Industrin har framfört intresse av att undersöka om TG 407 kan kompletteras så att hormonstörande kemikalier kan identifieras redan i denna basala, och i testningsprocessen mycket tidiga, test. Man har dock varnat för att testen med dessa förändringar kommer att bli mycket dyr att genomföra.
De preliminära förändringar och kompletteringar som har diskuterats och skall undersökas är följande:
• De dosnivåer som normalt används är för höga för att vara relevanta vid studier av endokrina effekter, och fler lägre dosnivåer måste därför inkluderas.
• Östruscykeln (2 cykler) skall undersökas.
• Detaljerad histopatologisk undersökning av alla endokrina organ (inkl. könsorganen) skall göras.
• Eftersom stress påverkar hormonsystemen skall koncentrationen av kortikosteron i blodet undersökas som markör för stress. Blodmängden räcker dock inte för andra hormonanalyser (de biokemiska undersökningarna prioriteras).
• Djuren skall undersökas ”funktionellt” (sensory reactivity to stimuli of different types, assessment of grip strenght and motor activity).
• Spermieanalyser skall göras.
Enkla screeningtest
Inom det amerikanska EDSTAC-programet (Endocrine Disrupter Screening and Testing Advisory Committee) har tre in vitro-metoder diskuterats: kemikaliers bindning till östrogen- respektive androgenreceptorn, samt studier av kemikaliers effekter på aktiviteten av steroidogena enzymer i testikel-homogenat. Dessa metoder har dock inte diskuterats av OECD ännu. EPA har inlett receptorbindningsstudier, men hittills är resultaten inte särskilt lovande.
Test av effekter på thyroidea-hormonsystemet
EDSTAC har också diskuterat ”FETAX” (Frog Embryo Teratogenesis Assay-Xenopus) som en potentiell in vivo-metod för detektion av kemikaliers effekter på thyroidea-hormonsystemet. OECD har inte inkluderat FETAX i sitt program, men följer utvecklingen på området.
Bilaga 5 477
Annex 2
Lägesbeskrivning av OECD:s program för riktlinjer för testmetoder (test guidelines program) gällande effekter av hormonstörande ämnen inom det ekotoxikologiska området
Befintliga testmetoder
Ingen av OECD:s befintliga testmetoder är designade för att detektera effekter av hormonstörande kemikalier. De flesta tester är begränsade till att bestämma kemikaliers akuta till subakuta effekt på biota och typiska effekter som studeras är mortalitet (dödlighet, uttryckt som LD
50
eller LC
50
) och en grov examination av yttre förändringar och beteende.
Med undantag av tidigare beskrivna däggdjursstudier finns det endast två riktlinjer för testmetoder inom ekotoxikologiområdet som är avsedda för att studera reproduktion, och som därmed även potentiellt kan användas för att detektera hormonella effekter på reproduktionen. Av dessa är det endast OECD TG 206, Avian Reproduction Test, som omfattar sexuell reproduktion eftersom OECD TG 211, Daphnia Reproduction Test, avser asexuell reproduktion hos Daphnia (vattenloppa). Nedan följer en kort beskrivning av dessa testmetoder.
OECD Riktlinje för testmetoder 206 (Avian Reproduction Test)
Fågel (gräsand, vaktel, japansk vaktel) ges föda innehållande testsubstans i olika koncentrationer i minst 20 veckor. Genom manipulering med ljuset får man fåglarna att lägga ägg. Under en period av tio veckor tas dessa ägg om hand, inkuberas och kläcks. Kläckta ungar föds i två veckor. Mortaliteten i kontrollen får ej överstiga 10 procent vid testets slut. Minst 14 (gräsand) respektive 12 (vaktel eller japansk vaktel) ungar hos kontrollen skall ha överlevt till testets slut.
Mortalitet hos vuxna (adulta) fåglar och tecken på förgiftning skall rapporteras dagligen. Kroppsvikt hos adulta fåglar skall anges vid testets start, innan äggläggning och vid testets slut. Kroppsvikt hos ungar vid 14 dagars ålder. Födointag hos adulta fåglar kontrolleras med två till tre
478 Bilaga 5 SOU 2000:53
veckors intervall under studiens gång. Hos ungar studeras födointaget en respektive två veckor efter kläckning.
Dessutom jämförs äggproduktion, sprickor eller andra skador på äggskal, äggskalens tjocklek, vitalitet, kläckningsfrekvens och effekter på ungar mellan kontroll och testkoncentrationer.
OECD Riktlinje för testmetoder 211 (Daphnia sp., Reproduction Test)
Detta test omfattar effekten av kemikalier på asexuell reproduktion (partenogenesis) hos Daphnia. Relevansen av asexuell reproduktion i detta sammanhang kan diskuteras. Testet har potential att fånga upp hormonell (och naturligtvis även rent toxisk) påverkan på partenogenesen men någon mekanistisk information erhålls inte. Det är dessutom inte troligt att detta test generellt kan fånga upp hormonella effekter på evertebrater med tanke på de skillnader i endokrina system och reproduktiva strategier som finns hos denna diversa grupp av organismer. Inom detta område föreligger ett stort forskningsbehov och på kort sikt förefaller utvecklingen av nya riktlinjer för testmetoders vara begränsade av detta faktum.
Andra testmetoder
Utöver de ovan beskrivna testerna förefaller OECD TG 210 (Fish Early-Life Stage Toxicity Test) vara den testmetod som lättast kan modifieras för att kunna detektera hormonstörande effekter på tidiga utvecklingsstadier av fisk. Framförallt gäller det vitellogenininduktion i hanfisk, men även t.ex. skillnader i könskvot kan bestämmas om exponeringstiden anpassas till detta.
Utveckling av nya testmetoder
Bland OECD:s medlemsländer anses det generellt föreligga ett behov av att utveckla nya riktlinjer för testmetoder som fokuserar på reproduktionsrelaterade hormonella effekter hos akvatiska och terrestra organismer. Inom OECD:s Working Group on Endocrine Disrupter Testing and Assessment (EDTA) har ett utvecklingsarbete påbörjats för att ta fram nya testmetoder för hormonstörande kemikalier. På den ekotoxikologiska sidan gäller det framför allt en utveckling av fisktester. Ett expertmöte initierat av OECD, med syfte att identifiera behovet av
Bilaga 5 479
nya fisktester, rekommenderade utvecklingen av ett fullt livscykeltest på fisk (från befruktade ägg (F0) till yngel (F1)). Som ett bidrag till detta arbete är Sverige involverat i ett nordiskt projekt inriktat på att utveckla ett flergenerationstest på zebrafisk.
Förutom utvecklingen av ett nytt livscykeltest på fisk finns även möjlighet att utveckla befintliga fisktester till att omfatta relevanta effekter. Som exempel kan nämnas analys av vitellogenin koncentrationen i blod från hanfisk som ett kvantitativt mått på östrogenstimulering, gonadmorfologi, sekundär könskaraktär och könskvot.
För närvarande har det inte ansetts möjligt att rekommendera in vitrotester (möjligtvis med undantag av ”the trout liver culture system”) med avseende på vitellogenininduktion, på grund av begränsningar i dessa tester. Framför allt gäller det beroendet av metabola system, testernas specificitet och sensitivitet, och kopplingen till intakta organismer. Utvecklingen inom detta område bör dock bevakas.
480 Bilaga 5 SOU 2000:53
Annex 3
Exempel på användning av några ämnen som misstänks ha hormonella effekter samt tidigare riskbegränsning av dessa ämnen. Uppgifterna om tillverkarde/importerade volymer avser 1998, om inget annat framgår.
Ftalater
De ftalater som diskuteras i samband med hormonstörande effekter är främst butylbensylftalat och dibutylftalat, med en tillverkad/importerad mängd i Sverige på 1 000 respektive 375 ton. Ibland nämns också dietylhexylftalat (DEHP) med en tillverkad/importerad mängd på drygt 60 000 ton. Ftalater används främst som mjukgörare i PVC-plast. Kortkedjiga ftalater, som DBP, kan förekomma i fogmassor, limmer m.m.
Tidigare riskbegränsning
I propositionen ”En god livsmiljö” (1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr.1990/91:338) sägs att användningen skall begränsas. Målet är en snabb avveckling av de ämnen inom gruppen som är mest skadliga. Ftalaternas användning och effekter har utretts vid flera tillfällen, exempelvis i:
• PVC – en plan för att undvika miljöpåverkan. Kretsloppsdele gationens redovisning av regeringsupprag om PVC (SOU 1994:104)
• Tillsatser i plast (KemI-rapport 15/95)
• Additiv i PVC (KemI-rapport 9/96).
I propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:87) finns avvecklingsmål för flertalet av DEHP:s användningsområden satta till år 2001 respektive år 2005. Regeringens bedömning är att användningen i leksaker för barn upp till tre år bör förbjudas. Sverige har nu ett sådant förbud.
För närvarande är flera ftalater föremål för riskbedömning inom EU:s program för existerande ämnen.
Bilaga 5 481
Sedan målet om begränsning av användningen av ftalater kom har vissa riskbegränsande åtgärder vidtagits, såsom en övergång inom gruppen från mindre till större ftalatmolekyler. Detta har gjorts i syfte att få ner läckaget av ftalater från färdiga produkter. Trots vissa riskbegränsande åtgärder hanteras dock fortfarande mycket stora mängder ftalater i samhället. Resultatet av de nya målsättningarna i propositionen ”Svenska miljömål” syns ännu inte i statistiken.
Klorparaffiner
Inom gruppen klorparaffiner finns ämnen med varierande kolkedjelängder och grad av klorering. De kortkedjiga klorparaffinerna har främst använts i skärvätskor för metallbearbetning. Övriga klorparaffiner har huvudsakligen använts som mjukgörare och flamskyddsmedel i plast och gummi. Importen av klorparaffiner till Sverige var 1995 drygt 1 100 ton.
Tidigare riskbegränsning
I propositionen ”En god livsmiljö” sägs att användningen skall begränsas. Målet är en snabb avveckling av de ämnen inom gruppen som är mest skadliga. Ett beslut om utfasning av kortkedjiga högklorerade paraffiner togs av OSPAR 1995. I propositionen ”Svenska miljömål” anges att resterande användning av kortkedjiga högklorerade paraffiner bör avvecklas till år 2000, liksom all användning av klorparaffiner i PVC-produkter. Klorparaffiner med korta och medellånga kolkedjor riskbedöms inom EU:s program för existerande ämnen.
Olika begränsningsåtgärder har lett till att användningen av klorparaffiner minskade med 70 procent under perioden 1990–1995. För de kortkedjiga klorparaffiner som används vid metallbearbetning var minskningen under samma period 90 procent.
Alkylfenoler
Gruppen alkylfenoler domineras av nonyl- och oktylfenoler. De används som antioxidationsmedel i plast, men främst används de till produktion av nonyl- och oktylfenoletoxilater. Dessa är ytaktiva och har använts i en rad produkter, t.ex. tvättmedel, färger, limmer, kallavfettningsmedel, bekämpningsmedel och kylmedel. I miljön omvandlas alkylfenoletoxilaterna tillbaka till de ursprungliga alkylfenolerna.
482 Bilaga 5 SOU 2000:53
Tidigare riskbegränsning
I propositionen ”En god livsmiljö” anges målsättningen att minst 90 procent av användningen i Sverige av nonylfenoletoxilater bör ha upphört till år 2000. Mål för begränsningar har beslutats inom OSPAR.
I propositionen ”Svenska miljömål” anges att den resterande användningen av nonylfenoletoxilater, som leder till direkta utsläpp, bör avvecklas senast till år 2000.
Nonylfenol riskbedöms inom EU:s program för existerande ämnen.
Användningen av nonylfenoletoxilater minskade under perioden 1990– 1995 med 70–80 procent. Förbrukningen i rengöringsmedel, där potentialen för spridning till miljön är stor, har minskat mycket kraftigt.
PBB och PBDE
Polybromerade bifenyler (PBB) och polybromerade difenyletrar (PBDE) används som flamskyddsmedel. All PBB och merparten av det PBDE som kommer till Sverige finns i färdiga varor. Mängden PBDE som importerades i kemiska produkter var 1997 ca 120 ton.
Tidigare riskbegränsning
I propositionen ”En god livsmiljö” anges målet att användningen av bromerade flamskyddsmedel skall begränsas. Målet är en snabb avveckling av de ämnen inom gruppen som är mest skadliga. Sedan dess har riskbegränsningsåtgärder pågått nationellt och internationellt. Kemikalieinspektionen har bedrivit ett flamskyddsmedelsprojekt, som resulterat i åtaganden från flera branscher om begränsningar av användningen. Avvecklingstakten har dock inte varit tillräcklig, och i mars 1999 lämnade Kemikalieinspektionen ett förslag om förbud av PBB och PBDE till regeringen.
PBDE utreds inom EU:s program för existerande ämnen.
Bisfenoler
Bisfenol A används som råvara för syntes av andra ämnen, varvid dess kemiska identitet förändras. Viss användning förekommer också som
Bilaga 5 483
tillsats i plast, varvid ämnet föreligger i sin ursprungliga form och kan läcka ut.
Tidigare riskbegränsning
Några nationella begränsningsmål för bisfenol A finns inte. Bisfenol A riskbedöms inom EU:s program för existerande ämnen.
Bekämpningsmedel
Flera grupper av bekämpningsmedel förekommer i diskussionen om ämnen med hormonella effekter. Den mängdmässigt största gruppen är ditiokarbamaterna, med ämnen som mankozeb och maneb, som är avsedda för potatisodling. De andra bekämpningsmedel som förts upp på listor över hormonstörande ämnen används i mycket små kvantiteter i Sverige, sammantaget några få ton.
Tidigare riskbegränsning
Mankozeb ingår fortfarande i godkända bekämpningsmedel, men omfattas av avvecklingsplaner och användningsområdena har inskränkts. Maneb finns inte längre i några godkända bekämpningsmedel. Mankozeb och maneb såldes i början av 1990-talet i flera hundra ton per år. Användningen av jordbrukspreparat innehållande mankozeb understiger idag 100 ton.
Tributyltennföreningar
Tributyltennföreningar används i färger för att förhindra påväxt på båtar samt i små mängder som konserveringsmedel i t.ex. plast.
Tidigare riskbegränsning
Användningen är reglerad på ett sådant sätt att färgerna bara får användas på oceangående fartyg som är längre än 25 meter. Internationellt pågår sedan 1998 ett arbete inom IMO (International Marintime Organization) med syfte att avveckla tennorganiska föreningar i färger för bottenmålning av fartyg.
Bilaga 6 485
Metaller och metallföreningar
Innehåll
1 Allmänt om metaller..............................................................488
1.1 Definitioner.................................................................... 488 1.1.1 Vad kännetecknar metaller?............................................ 488 1.1.2 Några ofta använda begrepp i samband med metaller ....... 489 1.2 Varför särbehandla metaller? .......................................... 490 1.2.1 Nedbrytbarhet och biotillgänglighet .................................. 490 1.2.2 Bioackumulering............................................................. 491 1.2.3 Metallorganiska föreningar.............................................. 491 1.2.4 Människan omfördelar metaller i miljön på olika sätt.......... 491 1.3 Olika sätt att beräkna och värdera emissioner av metaller . 494 1.3.1 Tillförsel till samhället i relation till naturliga flöden............ 494 1.3.2 Utsläpp relaterade till naturliga flöden .............................. 495 1.3.3 Beräkningar av konsumtionsemissioner baserade på emissionsfaktorer ........................................................... 496 1.3.4 Beräkningar av konsumtionsemissioner baserade på korrosion........................................................................ 496 1.4 Inneboende farliga egenskaper hos metaller och deras föreningar ...................................................................... 497 1.4.1 Den kemiska formen spelar roll ....................................... 497 1.4.2 Vissa metaller behövs i låga halter – essentiella metaller ... 498 1.4.3 Miljöfarlighet.................................................................. 498 1.4.4 Hälsofarlighet................................................................. 498 1.5 Pågående arbete i EU och internationellt .......................... 499 1.5.1 EU:s system för klassificering och märkning av kemiska ämnen ........................................................................... 499 1.5.2 EU:s arbete med riskbedömning och riskbegränsning ........ 500 1.5.3 OSPAR......................................................................... 501 1.5.4 OECD:s arbete med klassificering och testmetoder........... 502 1.5.5 Förenta nationerna.......................................................... 502 1.6 Hur har metallerna grupperas i följande avsnitt? ............... 503
486 Bilaga 6 SOU 2000:53
2 Bly, kadmium och kvicksilver...............................................504
2.1 Varför ska bly, kvicksilver och kadmium avvecklas?......... 504 2.2 Bly 505 2.2.1 Regler, konventioner och tidigare ställningstagande ........... 505 2.2.2 Användningen av bly i Sverige idag – hur går avvecklingsarbetet? ........................................................ 508 2.2.3 Bedömning av emissioner till den svenska miljön............... 514 2.2.4 Bedömning av den svenska befolkningens exponering för bly 516 2.3 Kadmium....................................................................... 516 2.3.1 Regler, konventioner och tidigare ställningstaganden ......... 516 2.3.2 Användningen av kadmium i Sverige idag – hur går avvecklingsarbetet? ........................................................ 518 2.3.3 Bedömning av emissioner till den svenska miljön............... 520 2.3.4 Bedömning av den svenska befolkningens exponering för kadmium........................................................................ 521 2.4 Kvicksilver..................................................................... 521 2.4.1 Regler, konventioner och tidigare ställningstaganden ......... 521 2.4.2 Användningen av kvicksilver i Sverige idag – hur går avvecklingsarbetet? ........................................................ 523 2.4.3 Bedömning av emissioner till den svenska miljön............... 525 2.4.4 Bedömning av den svenska befolkningens exponering för kvicksilver...................................................................... 526
3 Några metaller med stor användning (koppar, zink, krom och nickel) .............................................................................526
3.1 Användning och emissioner............................................. 527 3.1.1 Koppar .......................................................................... 527 3.1.2 Zink 529 3.1.3 Krom 530 3.1.4 Nickel............................................................................ 531 3.2 Användningsområden med stor betydelse för diffusa emissioner...................................................................... 532 3.2.1 Bromsbelägg.................................................................. 532 3.2.2 Däck ............................................................................ 532 3.2.3 Byggnadsmaterial........................................................... 533 3.2.4 Bekämpningsmedel......................................................... 535 3.2.5 Övrigt............................................................................ 536 3.3 Kan hälso- och miljöeffekter befaras av koppar, zink, krom och nickel? ............................................................ 536
Bilaga 6 487
4 Övriga metaller inklusive de s.k. ”nya metallerna” .............542
5 Förutsättningar för återvinning av metaller..........................545
5.1 Metallåtervinning idag..................................................... 545 5.1.1 Användningssättets betydelse för möjligheterna att genom återvinning begränsa exponeringen .................................. 547
Källförteckning ............................................................................550
Annex 1 ..........................................................................................556
Annex 2 ..........................................................................................558
Annex 3 ..........................................................................................559
Annex 4 ..........................................................................................560
Annex 5 ..........................................................................................562
Annex 6 ..........................................................................................563
Annex 7 ..........................................................................................564
488 Bilaga 6 SOU 2000:53
Regeringens nya riktlinjer om metaller
Utredningens uppdrag om metaller:
Utredningen ska lämna förslag till hur regeringens nya riktlinjer för metaller ska genomföras. Utgångspunkten är att de ska vara genomförda inom 10–15 år. Riktlinjerna är följande:
• Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.
• Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.
Regeringens riktlinjer är en del på vägen för att uppnå det nationella miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö, som ska vara uppnått inom en generation. Målet innebär bl. a. att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
1 Allmänt om metaller
1.1 Definitioner
När ordet metaller eller namnet på en viss metall används i denna bilaga avses, om inte annat framgår av sammanhanget, både metallen och dess föreningar.
1.1.1 Vad kännetecknar metaller?
En metall är ett grundämne som har en karakteristisk glans och som effektivt leder värme och elektricitet. Flertalet av de drygt hundra grundämnen som vi känner räknas som metaller. Knappt ett tjugotal ämnen räknas till ickemetallerna – dit hör bl.a. kol, syre, kväve och ädelgaserna.
Blandningar av metaller i deras metalliska form kallas legeringar. Metallerna kan också ingå i olika kemiska föreningar. Dessa kan ha
Bilaga 6 489
egenskaper som väsentligt skiljer sig från de som metallen har i sin rena form.
1.1.2 Några ofta använda begrepp i samband med metaller
Halvmetaller
Ett fåtal ämnen har både egenskaper som är typiska för metaller och sådana som är typiska för icke-metaller. Dessa brukar benämnas halvmetaller. Halvmetallerna sammanfaller tämligen väl med de grundämnen som uppfyller kraven för att betraktas som halvledare. Enligt Hägg (1966) är halvmetallerna germanium, tenn, arsenik, antimon, tellur och astat. Ibland avses också kisel och selen när begreppet halvmetaller används. När begreppet metaller används i denna bilaga innefattas de ämnen som av Hägg definieras som halvmetaller.
Tungmetaller
När man talar om toxiska metaller används ofta ordet tungmetaller. Med tungmetaller menas metaller som har en densitet över ett visst värde. Det finns ingen enhetlig gräns för vilken densitet en metall ska ha för att klassas som tungmetall, men ofta brukar värden runt 5 g/cm3anges. Det finns dock ingen strikt koppling mellan metallers densitet och deras farlighet. Metallernas farlighet måste värderas metall för metall. Begreppet tungmetaller används därför inte fortsättningsvis.
Essentiella metaller
Med essentiella ämnen avses sådana ämnen som människor, djur och/eller växter måste få i sig för att upprätthålla livsviktiga processer. Flera metaller är essentiella. Natrium, kalium, kalcium och magnesium är de metaller som finns i högst koncentrationer i människokroppen. Andra metaller som har viktiga funktioner är exempelvis järn, koppar, zink, kobolt, mangan och molybden. I människor, djur och växter kan metallerna förekomma i enzymer, proteiner, vitaminer och många andra ämnen som upprätthåller eller styr livsfunktionerna.
490 Bilaga 6 SOU 2000:53
Metallorganiska föreningar
Metaller kan, som tidigare nämnts, ingå i kemiska föreningar. Ett specialfall är de metallorganiska föreningarna. Med metallorganiska föreningar menas föreningar med minst en kovalent bindning mellan en kolatom och en metallatom.
1.2 Varför särbehandla metaller?
Förutom de specifika riktlinjerna för metaller, som redovisas i rutan ovan, finns nya riktlinjer för kemikaliepolitiken som innebär att nyproducerade varor inom 10–15 år ska vara fria från cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande ämnen samt organiska ämnen som är persistenta och bioackumulerande. Kemikalieutredningen har i uppdrag att utveckla generella kriterier för när ämnen ska fasas ut baserat på dessa egenskaper.
Kemikalieutredningens tolkning av riktlinjerna innebär att de metaller och metallföreningar som kan ge cancer, är arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande eller hormonstörande bedöms efter dessa egenskaper på samma sätt som organiska ämnen.
Mått på persistens och bioackumulering har i första hand utvecklats med avseende på organiska ämnen. I USA finns en teststrategi för nya ämnen uppbyggd på persistens, bioackumulering och toxicitet. USA:s miljömyndighet EPA gör bedömningen att kriterierna för persistens och bioackumulering går att tillämpa på metaller – metaller är persistenta och bioackumulering går att mäta med tester av biokoncentration i fisk. Andra hävdar att det finns problem med att tillämpa kriterier för dessa egenskaper på metaller, vilket utvecklas nedan. Ett särfall utgörs av de metallorganiska ämnena, vilket även det utvecklas nedan.
1.2.1 Nedbrytbarhet och biotillgänglighet
Metaller är grundämnen och kan som sådana varken nybildas eller brytas ner. Metallerna är alltså persistenta. Däremot kan metallernas tillgänglighet för levande organismer variera. I berggrunden och i sediment är metallerna inte åtkomliga för levande organismer, annat än i de allra ytligaste skikten. Men även i ytvatten och mark kan metallerna vara i princip otillgängliga för levande organismer, t. ex. genom att de binds i en sådan kemisk form att de inte kan tas upp. Var metallerna
Bilaga 6 491
finns och vilken deras kemiska förekomstform är avgör alltså deras biotillgänglighet. Förekomstformerna kan variera över tiden beroende på bl. a. surhetsgrad och syretillgång.
1.2.2 Bioackumulering
Metaller kan, precis som organiska ämnen, ansamlas i levande organismer. Att bestämma hur hög bioackumuleringen är kan dock vara förknippat med vissa problem. Många organismer har en förmåga att ta upp essentiella metaller aktivt och att upprätthålla samma koncentration av dem i kroppen oavsett koncentrationen i omgivningen. Vissa andra metaller kan också tas upp aktivt på grund av att de liknar essentiella metaller. Att organismen strävar efter att upprätthålla samma koncentration i kroppen oavsett koncentrationen i omgivningen medför att bioackumuleringen blir extra hög vid låga koncentrationer i omgivningen. Man får således olika värden på bioackumulationen beroende på vid vilken koncentration i omgivningen som testet utförts. Vidare kan upptaget påverkas av andra metaller som finns i omgivningen och som tas upp via samma mekanism.
1.2.3 Metallorganiska föreningar
Metallorganiska föreningar kan bedömas både utifrån sin metalldel och sin organiska del. I föreliggande bilaga behandlas alla metaller och föreningar av dessa. Någon gränsdragning mot metallorganiska föreningar har inte gjorts. De metallorganiska föreningar som är persistenta och bioackumulerbara bör dock behandlas på samma sätt som andra organiska ämnen med dessa egenskaper. Metallorganiska föreningar kan alltså bedömas på två sätt. I det fall detta leder till en konflikt beträffande valet av åtgärder ska den åtgärd som leder till högst skyddsnivå väljas.
1.2.4 Människan omfördelar metaller i miljön på olika sätt
Metaller har haft en avgörande betydelse för människans utveckling. Till exempel kunde plogar tillverkas tack vare metall och i den industriella revolutionen har metaller haft en av huvudrollerna. Massproduktion av varor och andra förnödenheter har kunnat åstadkommas med maskiner
492 Bilaga 6 SOU 2000:53
och instrument av metall. Metaller är också en av hörnstenarna i vårt IT-samhälle.
Metallernas goda tekniska egenskaper har gjort att människan utvunnit dem under flera tusen års tid. Till en början skedde detta i relativt blygsam skala men takten för utvinningen har ökat mycket kraftigt, i synnerhet under de senaste decennierna. Människans utnyttjande av metaller leder till att de omfördelas från berggrunden till samhället och via samhället kan de komma ut i naturmiljön.
Djur och växter har under miljontals år utvecklats i och anpassats till en miljö där vissa metaller, t. ex. järn och aluminium, funnits i höga halter medan andra metaller, t. ex. kvicksilver, silver, tellur och platina, funnits i mycket låga halter. Människors spridning av metaller innebär en ökning av halterna i luft, mark och vatten. Det leder i sin tur ofta till en ökad metallexponering, som om den blir för stor inte kan hanteras av organismerna utan leder till skador.
Spridning av metaller kan förekomma i olika skeden. Det kan ske i samband med brytningen av metallen eller upparbetningen av den. Det kan ske i samband med produktion av olika varor där metallen ingår. Under metallens användningstid kan spridning ske via korrosion eller nötning. Slutligen kan också spridning ske i avfallsledet.
Metallutsläppen till luft och vatten från gruvindustri och metallbearbetande industri var tidigare stora och fortfarande utgör gamla upplag av gruvavfall en viktig källa till metallspridning. Kraftiga minskningar har dock skett från den nu aktiva industrin, vilket har ökat den relativa betydelsen av utsläpp under metallernas användningstid och i avfallsledet. Omfattningen av utsläppen under användningstiden beror på användningsområdet för metallen. Exempel på användningsområden som ger spridning av metaller är bekämpningsmedel, färger som flagnar, koppar i bromsbelägg och zink i gummidäck som nöts ner. Metaller i konstruktionsmaterial, som kan ha mycket lång användningstid, kan långsiktigt korrodera.
Flödena av metaller från samhället till miljön kan gå direkt till luft eller ytvatten. Andra vägar för spridning är med avloppsvatten som leds till reningsverk, där vanligen en större del av metallerna avskiljs med slammet medan resterande mängd följer med det utgående vattnet. Metallerna i slammet hamnar där slammet placeras, t.ex. på jordbruksmark eller på deponi. Metaller kan också spridas direkt till mark, t.ex. i form av blyhagel eller bekämpningsmedel. Merparten av de metall-
Bilaga 6 493
mängder som används sprids inte under användningstiden utan följer med avfallsströmmarna och hamnar, om de inte återvinns, på deponier, antingen direkt eller i form av slagg och askor från avfallsförbränning. Om metallhalterna i askan är höga innebär det särskilda krav vid deponeringen. Deponering av metaller innebär dock i allmänhet en långsiktig potential för spridning av metaller till omgivande miljö.
Väl ute i miljön kan metallerna vara mer eller mindre rörliga. Som exempel kan nämnas att kvicksilver kan spridas långa sträckor i luften, på grund av en för metaller ovanligt hög flyktighet. I marken rör sig bly mycket långsamt medan metaller som kadmium och zink lättare rör sig genom marken och ut i yt- eller grundvatten, i synnerhet om marken är sur. Försurningen påverkar därmed metallernas fördelning mellan olika miljömedia och metallernas tillgänglighet för levande organismer.
Metaller kan alltså spridas på flera sätt i samband med avsiktlig framställning och användning. Men det finns också andra skäl till att metaller kan omfördelas från depåer i berg på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för levande organismer. Här ges några exempel på detta:
• I berggrunden förekommer olika metaller tillsammans. Till exempel förekommer zink nästan alltid tillsammans med mindre mängder kadmium och ofta tillsammans med bly. Brytning av den metall som man önskar använda (t.ex. zink) leder således till att även andra metaller omfördelas från berggrunden. Beroende på vilka de andra metallerna är kan de sedan utgöra en biprodukt i framställningen av huvudmetallen, bli kvar i gruvavfallet efter anrikning eller ingå som en förorening i den framställda metallen.
• Vissa metaller förekommer i fossila bränslen. Vår användning av fossila bränslen gör att metaller tillsammans med bränslena omfördelas från berggrunden och sprids vid förbränningen av bränslena.
• Fosfat bryts för att tillverka handelsgödsel. Denna fosfat kan i varierande omfattning innehålla kadmium och andra metaller, som således omfördelas och kan spridas tillsammans med gödseln.
• Vid borrning av brunnar kan ökad syretillförsel göra att metaller lakas ut från berggrunden. Detta gäller i synnerhet för djupborrade brunnar i områden med sulfidmineralieringar. Sådana brunnar kan få ett vatten med mycket höga halter av bl.a. arsenik.
Metaller kan också oavsiktligt koncentreras ur naturmaterial på annat sätt. Exempelvis tas metaller upp av växter och förekommer således i biobränsle. I den aska som bildas när biobränslet förbränns kan metallhalterna vara höga.
494 Bilaga 6 SOU 2000:53
Till följd av människans användning av metaller under lång tid har halterna av vissa metaller på sina ställen i landet förhöjts många gånger jämfört med de naturliga bakgrundshalterna. Den långvariga användningen har också lett till att det idag finns stora mängder metaller inlagrade i samhället i de mest skiftande varor såsom bilar, lyktstolpar, datorer, plastmaterial m.m. Metaller som finns inlagrade i samhället och så småningom kommer ut i miljön kan ge ytterligare förhöjningar av halterna.
Människans användning av metaller kan också innebära att metallernas kemiska förekomstform förändras genom tillverkning av olika metallinnehållande föreningar. Dessa kan vara farligare eller mindre farliga än den ursprungliga förekomstformen. Exempelvis är organiska tennföreningar mycket giftigare än tenn i sin metalliska form och metaller som kan inandas kan vara mycket farligare än metaller i mat och dryck.
1.3 Olika sätt att beräkna och värdera emissioner av metaller
1.3.1 Tillförsel till samhället i relation till naturliga flöden
Azar (1995) har beräknat den mängd metall som omsätts av människan via gruvbrytning och uttag av fossila bränslen och jämfört den med de naturliga flödena via vittring, vulkanutbrott m.m. Slutsatsen från det arbetet är att människan i en del fall tillför samhället metaller i en takt som är avsevärt mycket större än vad som omsätts via naturliga processer (tabell 1).
Bilaga 6 495
Tabell 1 Förhållandet mellan tillförsel till samhället och naturlig
omsättning för några metaller.
Den globala kvoten mellan tillförsel till samhället (gruvbrytning och fossila bränslen) och naturlig omsättning för några metaller (från Azar, 1995).
Ämne Tillförsel/
Naturlig omsättning
Koppar 24 Silver 22 Bly 12 Tenn 11 Zink 8 Antimon 6 Nickel 5 Krom 5 Järn 1,4 Aluminium 0,048
Eftersom användningsmönstret för metaller skiljer sig åt mellan länder, samtidigt som de naturliga flödena också varierar, kan man inte direkt överföra globala data till svenska förhållanden. En grov beräkning har gjorts för ämnen som Sverige är en stark producent av (Bergman m.fl., 1987). Den antyder naturligt nog ännu större tal än de globala.
1.3.2 Utsläpp relaterade till naturliga flöden
I fallet ovan relaterades den av människan brutna mängden metall till den naturliga omsättningen. En liknande beräkning, men baserad på utsläpp istället för totalt brutna mängder, har gjorts av Nriagu (1990). Beräkningen omfattar fjorton metaller och är gjord i global skala. De utsläpp till atmosfären som människan förorsakar överskrider enligt dessa beräkningar de naturliga (t.ex. via vulkanutbrott och skogsbränder) med 3 till 28 gånger för bly, kadmium, vanadin och zink. Även för arsenik, koppar, kvicksilver, nickel och antimon leder de av människan orsakade utsläppen till mer än en fördubbling av de naturliga flödena.
Beräkningarna baseras på uppgifter från slutet av 1980-talet. De diffusa utsläppen från varor har inte räknats in i modellen vilket ger en under-
496 Bilaga 6 SOU 2000:53
skattning av värdena. Å andra sidan har utsläppen från punktkällor minskat i många länder sedan 1980-talet.
På samma sätt som i avsnitt 1.3.1 kan man inte heller i detta fall direkt överföra globala data till svenska förhållanden.
1.3.3 Beräkningar av konsumtionsemissioner baserade på emissionsfaktorer
Att beräkna hur stora utsläpp av en metall som sker över tiden är förknippat med vissa svårigheter. De utsläpp som sker ifrån punktkällor går att mäta och är förhållandevis lätta att beräkna. De utsläpp som sker ifrån varor i bruk är mycket svårare att uppskatta. I en beräkning av emissionerna av vissa metaller i USA det senaste seklet föreslår Ayres och Ayres (1993) emissionsfaktorer för åtta metaller. Faktorerna anger den andel av en använd mängd metall som kan släppas ut under en tioårsperiod. Emissionsfaktorerna varierar beroende på vilken metallen är och vilket användningsområdet är. Lägre faktorer har t.ex. satts för användningsområden där metallen är innesluten än för sådana där metallen exponeras för väder och vind.
1.3.4 Beräkningar av konsumtionsemissioner baserade på korrosion
Naturvårdsverket har bedrivit ett flerårigt forskningsprojekt kallat ”Metaller i stad och land” (Bergbäck och Johansson, 1994). I projektet har undersökningar gjorts av avgången av metaller från olika ytor. Sådana undersökningar leder till att man får värden på avgången av metaller som är mer exakta än de emissionsfaktorer som beskrevs i föregående avsnitt. Att experimentellt undersöka avgång av metaller från olika ytor är dock tidskrävande eftersom varje metall och material måste undersökas för sig. Därtill kommer att miljöfaktorer som surhetsgrad att inverka på utfallet, varför undersökningen kan behöva göras i olika miljöer. Faktorer baserade på faktisk korrosion behöver därför under överskådlig tid kompletteras med mer grova emissionsfaktorer.
De korrosionsfaktorer som kommit fram inom forskningsprojektet ”Metaller i stad och land” har inom samma projekt använts för att kvantifiera emissionerna av metaller från varor i Stockholm. Andelarna av den totala ackumulerade mängden av en viss metall som kommer i
Bilaga 6 497
kontakt med jord, vatten eller luft har därvid beräknats och faktorerna har därefter använts för att räkna ut avgången av metallen i fråga.
1.4 Inneboende farliga egenskaper hos metaller och deras föreningar
Metallernas toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper skiljer sig åt. I detta avsnitt ges exempel på metallers inneboende egenskaper.
Att ett ämne har farliga inneboende egenskaper innebär inte med nödvändighet att ämnet utgör en risk. Risken är beroende av hur stor exponering som människor eller miljön utsätts för. I avsnitt 3.3 finns för koppar, zink, krom och nickel ett resonemang om vilka effekter som kan befaras vid dagens exponering. Dessutom pågår utförliga riskbedömningar av flera metaller inom EU:s program för existerande ämnen, se 1.5.2.
1.4.1 Den kemiska formen spelar roll
Metallernas egenskaper varierar beroende på hur de förekommer. En och samma metall kan användas dels i form av massiv metall, dels i form av en mängd olika kemiska föreningar. Koppar används t.ex. i form av massiv metall som tak, i form av kopparoxid som båtbottenfärg och i form av kopparkloridhydroxid som svampbekämpningsmedel. Metallens farlighet varierar i hög grad mellan de olika förekomstformerna. En metall kan var toxisk såväl i jonform som i organiska eller oorganiska komplex. Ofta är den mest toxisk då den föreligger i jonform. Läckage av kopparjoner kan ske både från koppartak och från båtbottenfärger, men läckagehastigheten är betydligt högre från de senare.
Vid bedömning av hälsorisker till följd av direktkontakt med metaller har det stor betydelse i vilken form metallen används. Vid bedömningen av risker för miljön blir metallens förekomstform under användningen inte nödvändigtvis av så stor betydelse. Det beror på att metallen i miljön kan ändra förekomstform efter förhållanden i omgivningen, såsom pH och syretillgång. Eftersom metaller inte bryts ner blir de kvar i miljön under lång tid och kan på så vis utsättas för förändrade förhållanden. Vid bedömning av risker för miljön blir det således intressant att se till metallen som sådan och inte bara vilken förening den ingår i.
498 Bilaga 6 SOU 2000:53
1.4.2 Vissa metaller behövs i låga halter – essentiella metaller
Vissa metaller är livsnödvändiga för människor, djur och växter – de är essentiella (se 1.1.2). Andra metaller saknar kända funktioner i levande organismer. Att en metall är essentiell innebär inte att den är ofarlig. För varje essentiell metall finns en optimal koncentration i organismen. Om halten blir för låg uppstår bristsymptom och om halten blir för hög uppstår giftverkan. Intervallet mellan brist och giftverkan kan vara olika stort för olika metaller. Den optimala koncentrationen kan också variera mellan olika organismer. En del metaller är essentiella för vissa grupper av organismer men saknar funktioner i andra organismer.
Enligt Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124) är brist på näringsämnen hos människor, frånsett järnbrist, idag mycket ovanligt i Sverige. Däremot kan det i miljön, för att motverka bristsymptom, behövas tillförsel av vissa metaller till t.ex. åkermark, där en kontinuerlig bortförsel sker med grödan.
1.4.3 Miljöfarlighet
Metaller kan vara toxiska för organismer både i mark- och vattenmiljön. I skogsmark kan metaller bl.a. hämma mikroorganismerna på ett sådant sätt att nedbrytningen av dött organiskt material, och därmed frigörelsen av näringsämnen, börjar gå långsammare. En långsammare omsättning av näringsämnen får i sin tur konsekvenser för skogens växter. Även i jordbruksmark kan metaller störa de marklevande organismerna, eller ha en direkt toxisk verkan på växterna. Ett stort problem med metaller i jordbruksmark är att de i varierande grad kan tas upp av grödan och därmed leda till en exponering av människor.
Många metaller är farliga för vattenlevande organismer. Av de vanligaste metallerna är koppar, zink, krom och nickel i jonform giftiga eller mycket giftiga för vattenlevande organismer, som alger, djurplankton och fisk. Många metaller och metallföreningar är klassificerade som miljöfarliga (se vidare 1.5.1).
1.4.4 Hälsofarlighet
Metallers hälsofarlighet varierar från metallförening till metallförening. Många metaller och metallföreningar är klassificerade som hälsofarliga
Bilaga 6 499
och det finns metaller eller metallföreningar i alla farlighetsklasser. I annex 1 till denna bilaga ges exempel på några metallföreningars klassificering enligt EG:s ämnesdirektiv (rådets direktiv 67/548), vilket implementerats i svensk lagstiftning genom Kemikalieinspektionens föreskrifter, KIFS 1994:12.
1.5 Pågående arbete i EU och internationellt
1.5.1 EU:s system för klassificering och märkning av kemiska ämnen
I EG:s ämnesdirektiv finns regler för hur kemiska ämnen ska klassificeras och märkas. I en omfattande bilaga till direktivet finns en lista över ämnen som har bedömts av EG-kommissionen. Av listan framgår hur ämnena är klassificerade med avseende hälso- och miljöfarlighet samt hur de ska märkas. Ursprungligen fanns bara hälsofarliga, brandfarliga och explosiva ämnen med på listan. Man har sedan gått igenom dessa ämnen och bedömt dem med avseende på miljöfarlighet. Det arbetet är nästan klart.
Ett relativt stort antal metaller och metallföreningar finns upptagna på listan. Bedömningen av metaller avseende miljöfarlighet har emellertid inneburit vissa svårigheter, varav några kvarstår att lösa. Svårigheterna gäller framför allt hur befintliga kriterier för miljöfaroklassificering ska tillämpas på massiva metaller och svårlösliga metallföreningar. Ett sätt att hantera detta har varit att klassificera massiva metaller och särskilt svårlösliga metallföreningar, för vilka lättlösliga salter av samma metall bedömts som miljöfarliga med riskfrasen R 53 (”kan orsaka skadliga effekter i vattenmiljön”). Dessa klassificeringar kan sedan komma att ändras utifrån en överenskommen klassificeringsstrategi då ytterligare uppgifter om dessa ämnens omvandlig/löslighet föreligger. Ämnen med riskfras R 53 behöver inte märkas med symbolen för miljöfarlighet.
För att på grund av miljöfarlighet föra upp ytterligare ämnen på listan, krävs att ämnet ska ha bedömts avseende alla klassificeringsgrundande egenskaper. Det kan därför ta lång tid att få upp andra miljöfarliga ämnen, däribland metaller, på listan, eftersom hälsofarlighetsklassificeringen av dessa måste inväntas.
500 Bilaga 6 SOU 2000:53
1.5.2 EU:s arbete med riskbedömning och riskbegränsning
Riskbedömning
Inom EU:s program för existerande ämnen pågår riskbedömningar av ett drygt 100-tal ämnen. De ämnen som hittills valts ut för bedömning finns upptagna på någon av de tre prioriteringslistor som kommit. Listorna finns som bilagor till rådets förordning EEG 793/93 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen.
Tabell 2 Metaller eller metallföreningar som finns upptagna på någon
av de tre prioriteringslistor som hittills har kommit.
Zn Zink samt följande föreningar zinkdistearat, zinkoxid, zinkklorid, zinksulfat, trizinkbis(ortofosfat)
Cd Kadmium och kadmiumoxid Ni Nickel och nickelsulfat
Cr Kromtrioxid, natriumkromat, kaliumdikromat och ammoniumdikromat
Utöver dessa finns ett antal natriuminnehållande föreningar upptagna på listorna. Syftet är dock inte att utvärdera natrium i sig.
Riskbedömningarna för de ämnen som tas upp i tabell 2 är ännu inte klara. På den fjärde prioriteringslistan, som ännu ej beslutats, finns koppar och kopparföreningar upptagna. Där finns också antimontrioxid med. Antimontrioxid används främst som flamskyddsmedel.
Som grund för riskbedömningarna i programmet finns ett vägledningsdokument - Technical Guidance Document (TGD, 1996). Vägledningsdokumentet är huvudsakligen utvecklat för bedömning av organiska ämnen. Vid bedömningen av metaller kan särskilda anpassningar behöva göras. Ett exempel på ett problem som aktualiseras när man riskbedömer metaller och andra naturligt förekommande ämnen är att de säkerhetsmarginaler som används i bedömningarna kan leda till att den halt vid vilken metallen beräknas utgöra en risk kan ligga under den naturliga bakgrundshalten. Sådana problem behandlas kortfattat i TGD.
En uppdatering av TGD påbörjas nu och kan förväntas vara klar inom ett par år. EU har listat de områden som behöver ses över. Dit hör bl.a. behovet av mer vägledning vid bedömningen av metaller.
Bilaga 6 501
Riskbegränsning
När riskbedömningarna i existerande ämnesprogram är avslutade ska riskhanteringsstrategier utarbetas för de ämnen som har visat sig utgöra en risk. Det arbetet har ännu inte påbörjats för några metaller.
Regler om begränsningar av enskilda metallföreningar i olika användningsområden finns på flera håll inom EU:s regelverk. I begränsningsdirektivet (76/769/EEG) finns regler om begränsningar av användningen av några metaller, t.ex. nickel i smycken och arsenikföreningar och organiska tennföreningar i processvatten. Vidare finns generella regler om cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen, som till en del berör metallföreningar, t.ex. kromater.
Exempel på andra direktiv som kan komma att reglera användningen av enskilda metaller är växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG), biociddirektivet (98/8/EG), det ramdirektiv om vatten som nu är under utarbetande samt direktiv om producentansvar för olika produktgrupper. Producentansvar reglerar normalt återvinningen av varor men i det utkast till direktivförslag om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter som nu finns har man gått ett steg längre och listat några metaller som inte får användas i produkterna. Något formellt förslag från kommissionen finns dock inte ännu, vilket innebär att förändringar kan ske.
1.5.3 OSPAR
Inom OSPAR pågår för närvarande arbete med att välja ut de ämnen som ska omfattas av Esbjergdeklarationens krav, dvs. ämnen för vilka utsläppen till Nordsjön ska ha upphört inom en generation. Arbetet är till stor del inriktat mot organiska ämnen.
De nordiska länderna och Holland har arbetat med att göra ett första urval av ämnen. I det finns några metallföreningar och metallorganiska föreningar med (t.ex. tennorganiska föreningar). Inom OSPAR har man enats om att utfallet av en sådan urvalsprocess, vilken grundar sig på persistens, bioackumulering och toxicitet, ska kunna kompletteras med andra farliga ämnen som föreslås av medlemsländerna. Metaller och metallföreningar pekas särskilt ut som en grupp ämnen för vilka detta sätt att förfara är aktuellt, eftersom kriterierna för persistens och bioackumulering särskilt är framtagna för organiska ämnen.
502 Bilaga 6 SOU 2000:53
1.5.4 OECD:s arbete med klassificering och testmetoder
Inom OECD har man kommit överens om harmoniserade kriterier för klassificering av miljöfarliga ämnen. Dessa kriterier överensstämmer i stort med EU:s regler för klassificering och märkning. USA har ännu inget system för märkning av miljöfarliga ämnen.
En vägledning till tolkningen av data samt tillämpningen av de harmoniserade kriterierna är under utarbetande. Bedömning av metallers miljöfarlighet är tänkt att utgöra ett särskilt kapitel i vägledningsdokumentet.
1.5.5 Förenta nationerna
Inom ramen för FN:s konvention om långväga lufttransporterade föroreningar, LRTAP, har ett tungmetallprotokoll tagits fram år 1998. De riskbegränsande åtgärderna inom protokollet omfattar främst bly, kadmium och kvicksilver.
Inom IPCS (The International Program on Chemical Safety), som är ett samarbetsprogram mellan flera FN-organ (WHO, ILO och UNEP), arbetar man bland annat med att bedöma kemiska ämnens hälso- och miljörisker. I annex 2 till denna bilaga finns en förteckning över de 17 metaller som hittills bedömts inom programmet.
I JECFA (Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives) har man för metaller som ansamlas i kroppen tagit fram provisoriska värden för acceptabelt intag vid konsumtion av olika livsmedel.
Bilaga 6 503
1.6 Hur har metallerna grupperas i följande avsnitt?
Metallerna skulle grovt kunna graderas utifrån sin farlighet. Bland de farligaste metallerna finns kvicksilver, kadmium och bly. Dessa tre metaller bör i huvudsak fasas ut, vilket tidigare har slagits fast i propositionerna ”En god livsmiljö” (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) och ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:87) Enligt regeringens nya riktlinjer ska nyproducerade varor inom 10–15 år i huvudsak vara fria från dessa metaller. Arbete med att begränsa användningen av metallerna har pågått de senaste decennierna.
I andra änden av skalan kan man placera metaller som är mycket vanliga i naturmiljön, såsom järn, aluminium, kalcium, magnesium, natrium och kalium och troligen även titan. Dessa metaller är inte att betrakta som helt ofarliga men kan ändå vid normal användning inte förväntas ge upphov till problem.
Däremellan finns ett stort antal metaller med varierande grad av farlighet. Kunskaperna om dessa metaller varierar stort. För de vanligaste metallerna finns relativt god kännedom om hälso- och miljöfarlighet och exponeringssituationer men för de mindre vanliga är kunskapen ibland mycket knapphändig. Även för de mest använda metallerna råder det dock osäkerhet på vissa områden t.ex. exponeringen i olika befolkningsgrupper, liksom den hälso- och miljöpåverkan som den stora metallupplagringen i samhället kan ge i ett långt tidsperspektiv.
Av annex 3 till denna bilaga framgår hur metallerna har grupperats, som underlag för indelning i den fortsatta beskrivningen. I kommande avsnitt behandlas övriga metaller, med undantag av sådana som förekommer naturligt i stora kvantiteter – järn, aluminium, natrium, kalium, kalcium, magnesium och titan. Alla dessa förekommer i jord i halter på runt 1 mg/g eller mer (annex 4-6).
504 Bilaga 6 SOU 2000:53
2 Bly, kadmium och kvicksilver
2.1 Varför ska bly, kvicksilver och kadmium avvecklas?
Statsmakternas skäl till att avveckla de tre metallerna bly, kadmium och kvicksilver är flera och finns beskrivna i samband med tidigare beslut och ställningstaganden, t. ex. i propositionerna ”En god livsmiljö” (1990/91:90) och ”Svenska miljömål” (1997/98:145). Därför ges här bara en kort sammanfattning.
För att skydda den yttre miljön är det angeläget att åtgärda kvicksilver, kadmium och bly. Halterna av de tre metallerna är kraftigt förhöjda i svensk skogsmark. Det finns därmed risk för storskaliga effekter på mikroorganismer och ryggradslösa djur i markskiktet och varje ytterligare påslag förvärrar situationen. Även i sjöar visar metallerna en storskalig haltförhöjning.
Användningen under lång tid av bly, kvicksilver och kadmium har medfört att dessa metaller har ackumulerats i urbana miljöer och ett betydande diffust läckage sker nu från stadsområden ut till omgivande vatten. Halterna av bly, kvicksilver och kadmium är extremt höga i sedimenten i vattenområdena kring Stockholm på grund av denna diffusa uttransport.
Från ett hälsoperspektiv är kadmium och kvicksilver mest angelägna att åtgärda. Kadmium kan bland annat ge njurskador och redan vid rådande intag av kadmium kan man beräkna att känsliga individer utsätts för en viss påverkan på njurarnas funktion (Järup m.fl., 1998). Ett visst samband har också kunnat ses i Sverige mellan kadmiumexponering och benskörhet.
Jordbruksverket gör bedömningen att kadmiumtillförseln idag utgör det största hotet mot åkermarkens långsiktiga användbarhet för produktion av livsmedel (Jordbruksverket, 1999). Redan bakgrundshalterna av kadmium i åkermark är på grund av berggrundens sammansättning höga på sina ställen i landet, t.ex. i vissa skånska jordar. Atmosfäriskt nedfall och kadmium i handelsgödsel har under åren belastat åkermarken ytterligare. Koncentrationen av kadmium i vetekärnor har troligen fördubblats under 1900-talet.
Kvicksilverhalterna i fisk ligger på nivåer som är högre än vad som kan accepteras från hälsosynpunkt. Hälften av landets sjöar, ca 40 000,
Bilaga 6 505
beräknas ha gädda med kvicksilverhalter över 0,5 mg/kg vilket är det gränsvärde som rekommenderas av Codex Alimentarius (FN:s livsmedelsorgan). I fisk förkommer kvicksilver i form av metylkvicksilver. Kvicksilver kan, framför allt i form av metylkvicksilver, ge skador på nervsystemet. Foster är extra känsliga för kvicksilverexponering. Exponering för kvicksilver förekommer inte bara via kosten utan också t.ex. via amalgam.
När det gäller bly har exponeringen för allmänbefolkningen sjunkit kraftigt som en följd av att användningen av bly i bensin upphört. Detta har påtagligt minskat risken för hälsoeffekter i allmänbefolkningen. I enstaka fall kan individer idag utsättas för hög blyexponering direkt från varor (se 2.2.4). Om en individ exponeras för bly kan det bl.a. leda till skador på nervsystemet och om gravida kvinnor utsätts för bly finns risk för skador på foster, som är extra känsliga.
2.2 Bly
2.2.1 Regler, konventioner och tidigare ställningstagande
2.2.1.1 Regler och överenskommelser i Sverige och i EU
I propositionen ”En god livsmiljö” (1990/91:90) som lämnades 1991 angavs målsättningen att användningen av bly på sikt bör avvecklas.
I propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145) som lämnades 1998 angavs att all användning av bly på sikt bör avvecklas, att användningen av bly i PVC-produkter bör ha upphört senast till år 2002 samt att regeringen gör bedömningen att blyhagel bör förbjudas. I samband med riksdagens behandling av propositionen gjorde riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att ett sådant förbud, i avvaktan på utveckling av fullgoda alternativ, ska förenas med en möjlighet till vissa dispenser.
Regeringens nya riktlinjer innebär att nyproducerade varor i huvudsak ska vara fria från bly inom 10–15 år.
Användningen av bly i bensin begränsas av förordningen (1985:838) om motorbensin. Förordningen har ändrats under 1990-talet på ett sådant sätt att blyad bensin idag inte får användas annat än inom vissa undantagna områden, t.ex. för fordon som disponeras av Försvarsmakten samt för kolvmotorer i luftfartyg.
506 Bilaga 6 SOU 2000:53
Sedan augusti 1994 gäller enligt Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om jakt (SNFS 1994:3, NV,58) att jakt med blyhagel inte är tillåten inom vissa geografiska områden, särskilt våtmarker. Från den 1 juli 1998 gäller även att blyhagel inte får användas vid jakt på änder och gäss.
Därutöver finns vissa andra regleringar som berör bly i kemiska produkter och varor. Exempelvis får blykarbonater och blysulfater inte finnas i färger, enligt EG:s begränsningsdirektiv (76/769/EG), imple menterat i svensk lagstiftning genom Kemikalieinspektionens föreskrifter KIFS 1998:8. Enligt samma regler får inte heller ämnen med vissa riskfraser för cancer, mutagenicitet och reproduktionstoxicitet förekomma i kemiska produkter som säljs till allmänheten. Detta berör blyföreningar generellt eftersom de är klassificerade som reproduktionstoxiska. I förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter regleras förekomsten av bly i förpackningar.
Inom EU pågår för närvarande utarbetande av ett direktiv om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Ännu finns inget färdigt förslag från kommissionen, men enligt ett utkast till direktivförslag ska bl.a. bly fasas ut ur elektriska och elektroniska produkter senast den 1 januari 2004. Undantag föreslås dock för bly som strålskydd, bly i glas för glödlampor, lysrör och katodstrålerör, bly i elektroniska keramiska delar samt bly som legeringsämne i stål (upp till 0,3 procent), aluminium (upp till 0,4 procent) och koppar (upp till 4 procent). Undantagen föreslås löpande ses över, vilket kan resultera i att användningsområden läggs till eller stryks ifrån listan över undantag.
EG-kommissionen har presenterat ett förslag till direktiv om uttjänta fordon. Enligt förslaget ska medlemsstaterna tillse att bly, kvicksilver, kadmium och sexvärdigt krom som ingår i fordon som släpps ut på marknaden efter den 1 januari 2003, förhindras från att fragmenteras i fordonssönderdelare och från att bortskaffas i avfallsupplag eller i anläggningar för förbränning eller samförbränning av avfall, med eller utan energiåtervinning. Undantag föreslås gälla för bly som används som lödningsmetall i elektroniska kretskort.
Bilaga 6 507
2.2.1.2 OECD
OECD har under 1990-talet bedrivit ett riskreduktionsprogram för vissa utvalda ämnen, däribland bly. Arbetet avslutades med att OECD-ländernas miljöministrar år 1996 antog en deklaration om riskbegränsande åtgärder för bly (C(96)42/Final). I deklarationen ges högsta prioritet åt åtgärder inriktade mot exponering från livsmedel, vatten och luft, yrkesexponering samt andra potentiella exponeringsvägar i enlighet med ett annex, där bl.a. följande tas upp:
• att stegvis avveckla bly i bensin förutom i användningar där alternativ inte finns,
• att barn inte får exponeras för bly från leksaker,
• att blyexponering från material, som förpackningar, keramik och kristall, via livsmedel och drycker ska begränsas,
• att blyanvändning i färg och rostskydd ska avvecklas förutom i användningar där alternativ inte finns,
• att begränsa användningen av blyhagel i våtmarker och verka för användning av alternativ till blysänken,
• att fastställa strategier för att minska exponeringar som härrör från tidigare användning av blyinnehållande material i byggnader.
I övrigt handlar deklarationen om att öka återvinningen av bly, minska exponeringen i arbetsmiljön och minska utsläppen från punktkällor samt att följa halterna i miljön.
2.2.1.3 FN:s konvention om långväga, gränsöverskridande luftföroreninger (CLRTAP) – protokoll om tungmetaller
Inom FN:s konvention om långväga lufttransporterade föroreningar, LPTAP, antogs ett protokoll om tungmetaller i juni 1998 vid ett möte i danska Århus. Protokollet har undertecknats av 35 enskilda länder (europeiska länder, USA, Kanada) och EU. Protokollet hade i mars 2000 bara ratificerats av tre länder (Kanada, Norge och Sverige).
Protokollet handlar om metallerna bly, kadmium och kvicksilver. Parterna förbinder sig att minska emissionerna av de tre metallerna jämfört med år 1990 (eller ett år mellan 1985 och 1995). Syftet är att minska utsläppen från industriella källor, förbränningsprocesser och avfallsförbränning. Enligt protokollet måste parterna fasa ut användningen av blyad bensin. I protokollet finns inga ytterligare utfasningskrav för specifika användningsområden för bly.
508 Bilaga 6 SOU 2000:53
2.2.1.4 Arbete i enskilda länder – Danmark
I december 1998 anmälde Danmark en förordning om förbud mot bly till EG-kommissionen. Förbudet är tänkt att omfatta import, försäljning och framställning av bly och blyföreningar samt produkter som innehåller bly eller blyföreningar. Förordningen berör inte bestämmelser om bly som är en följd av tidigare lagstiftning bl. a. inom områdena medicintekniska produkter, emballage, motorbensin, batterier, ammunition, slagg och flygaska samt slam. I en bilaga till förordningen anges vid vilket datum användningen av bly förbjuds, uppdelat på olika produktkategorier. Datumen ligger inom perioden november 1999 till november 2003. För vissa produkter gäller dock undantag tills vidare.
Den danska anmälan ledde till reaktioner från många medlemsländer. Invändningarna rörde främst att det danska förbudet leder till handelshinder samtidigt som en tillfredsställande bedömning av riskerna saknas. Ett område som ur denna synvinkel lyfts fram av flera länder är kristallglas. I och med att anmälan utlöste detaljerade utlåtanden förlängdes den s.k. frysningsperioden, då förslaget inte fick antas, med tre månader till den 1 juli 1999. Även blyindustrin har reagerat på att det danska förbudet strider mot frihandelsavtal och att riskerna inte visats i tillräcklig grad samt att en genomgång av riskerna med substituten saknas. Danmark ser över förslaget. Intentionen är att förordningen ska kunna träda ikraft under år 2000.
2.2.2 Användningen av bly i Sverige idag – hur går avvecklingsarbetet?
Under tiden från 1880 fram till idag har mer än 2 miljoner ton bly använts i Sverige. Ca 400 000 ton beräknas finnas i bruk i samhället idag, medan resten återfinns som avfall (Bergbäck, 1998). Vid mitten av 1990-talet var Sverige en nettoexportör av bly, dvs. exporten av bly i form av raffinerat bly och legeringar var ca 50 000 ton och överskred därmed importen, som dominerades av avfall och skrot och låg på ca 30 000 ton. I Sverige sker både brytning av bly och upparbetning av återvunnet bly.
I mitten av 1990-talet var den årliga tillförseln av bly i varor i Sverige ca 40 000 ton. Nytillförseln av bly till samhället var dock lägre än så, då runt hälften av användningen utgjordes av återvunnet bly. Av tabell 3 framgår hur den använda mängden bly fördelade sig på olika områden vid olika årtal. Det är viktigt att observera att sättet på vilket värdena beräknats varierar något, vilket gör att direkta jämförelser mellan åren
Bilaga 6 509
kan leda till felaktiga tolkningar. Tabellen ger dock en god bild av vad som är stort och smått beträffande användningsområdena för bly.
Det största enskilda användningsområdet för bly är bilbatterier och andra ackumulatorer. Ackumulatorerna beräknas stå för uppemot tre fjärdedelar av den totala användningen. Andra användningsområden är ammunition, fiskesänken, elektronik, vikter (t.ex. båtkölar och balansvikter till hjul), kabelmantling, metallegeringar, tillsatser i plast, byggnadsmaterial, glas samt färg och rostskydd.
Avvecklingen har på några områden varit framgångsrik. Användningen av bly i bensin har till följd av förändringar i förordningen om motorbensin minskat drastiskt. Inom områden som färg och rostskydd, glas, kabelmantling och tillsatser i PVC har frivilliga åtgärder från industrin lett till nedgång i användningen.
På andra områden går utvecklingen långsamt. Tillskottet av bly till samhället genom ackumulatorer är fortfarande mycket stort. Förbrukningen av bly till ammunition har minskat något under 1990-talet, till följd av att mängden bly per hagel minskat. Någon nämnvärd övergång till alternativa material har dock inte skett. Inte heller inom fisket har någon påtaglig övergång till alternativa sänkesmaterial gjorts.
510 Bilaga 6 SOU 2000:53
Tabell 3 Blyanvändning i Sverige.
Uppskattad användning av bly i Sverige vid tillverkning, fördelat på olika områden under perioden 1989/90 till 1996, i ton (Kemikalieinspektionen, 1997).
Användningsområde
1989/1990
1992
1996
Ackumulatorer/batterier
22 000
22 000
35 8007
Kabelmantel
3 000
< 3 000
1 2254
Plast, stabilisator och pigment
2 000
2 000
< 9003
Glas
1 500
1 3201
< 900
Hagel och kulor
800-900
1 200
< 1 0006
Bensin
600
340
< 92
Färg och korrosionsskydd
200
901
705
Blylödda konservburkar
25
< 25
0
Gummi
10
i.u.
i.u.
Sprängämnen
10
i.u.
i.u.
Keramik
10
i.u.
i.u.
Övrig användning metallisk bly > 200
150
i.u.
Fiske
i.u.
600
1327
Byggindustrin, skorstensbeslag
i.u.
500
i.u.
Vikter
i.u.
1 000
2 0007
Metallegeringar
i.u.
900
i.u.
Elektronik, bildskärmar, glödlampor och lödning
i.u.
1 300
ca 1 300
Totalt
ca 30 355 ca 34 400
8
1 Uppgifterna avser 1991.2 Uppgifterna avser 1991 och 1996, se vidare Kemikalieinspektionens rapport.3 Uppgifterna avser 1994, se vidare Kemikalieinspektionens rapport.4 Mängden bly till Sverige uppskattas till < 10 ton.5 Uppgiften avser 1995.6 Försålda kvantiteter med antagande att mängden bly i kulor ej ändrats.7 För 1996 har användning vid tillverkning redovisats. Export respektive import har inte beaktas. Den faktiska användningen av bly i fiskesänken i Sverige kan uppskattas till 600 ton.8 En summering av mängder är inte meningsfullt då osäkerheterna i uppskattningarna i flera fall är stora och import och export inte har beaktas. i.u. = ingen uppgift.
Nedan görs en genomgång av de största kvarvarande användningsområdena för bly.
Bilaga 6 511
2.2.2.1 Batterier
Mycket stora mängder bly används till batterier. Blyanvändningen fördelar sig på startbatterier (ca 60 procent) samt stationära och traktionära batterier (ca 40 procent). Stationära batterier används för reservkraft på industrier, sjukhus osv. och traktionära batterier används för drift av t.ex. truckar. Globalt ökar produktionen av blybatterier. För startbatterier rör det sig om 2 procent per år och för övriga om 5 procent per år.
Produktutveckling
I fordon är två typer av batterier aktuella – startbatterier och batterier för driften. Startbatterier finns i alla fordon och alla startbatterier tillverkas av bly idag. Batterier för driften krävs i nya typer av fordon såsom el- och hybridfordon. Utvecklingen av driftsbatterier är i huvudsak inriktad på andra batterisystem än blybatterier.
Litiumbatterier och nickelmetallhydridbatterier har snabbt ersatt t.ex. nickelkadmiumbatterier i många varor. Från forskningshåll menar man att utvecklingen av litiumbatterier och även nickelmetallhydridbatterier har kommit tillräckligt långt för att dessa skulle kunna användas som startbatterier (Thomas, 1999). Batteritillverkarna och bilindustrin menar dock att det tar ett tiotal år att ställa om produktionen och några egentliga incitament för en sådan omställning finns inte idag (Aronsson, 1999 och Johansson, 1999).
Inom EU bedrivs ett 3-årigt forskningsprogram om litiumbatterier. I litiumbatterier finns utöver litium även aluminium och koppar, som bärare, metalloxid samt någon polymer. Metalloxiden kan vara en oxid av järn, mangan, vanadin, kobolt eller nickel. Man stävar efter att använda järn samt att ersätta koppar med aluminium. I nickelmetallhydridbatterier utgörs metalldelen av t.ex. lantan.
Det pågår också en utveckling av blybatterierna, i syfte att göra dem mindre och att öka deras livslängd. Det är möjligt att man inom en tioårsperiod kan minska mängden bly per batteri från dagens 60 procent till 50 procent samt att livslängden kan ökas från 5 till 6–7 år.
På forskningsstadiet finns även en utveckling av bipolära blybatterier. Om dessa går att få att fungera tillfredsställande kan mängden bly per batteri minskas till 30 procent. Osäkerheterna kring framtiden för de
512 Bilaga 6 SOU 2000:53
bipolära blybatterierna är dock lika stora som för litium- och nickelmetallhydridbatterierna (Aronsson,1999).
För de stationära och traktionära batterierna ligger en övergång till alternativa batterier troligen ännu längre bort i tiden än för startbatterierna.
Återvinning
I Sverige finns sedan ca 10 år ett system för återtagande av startbatterier som väger över 3 kg. År 1998 utvidgades detta system till att omfatta alla blybatterier. Återtagandet regleras i förordningen (1997:645) om batterier. Systemet fungerar så att den som sätter ett batteri på marknaden betalar en avgift som går till en batterifond som administreras av Naturvårdsverket. Skrothandeln, som sedan får in de uttjänta batterierna levererar dessa till Boliden Bergsöe AB. Boliden Bergsöe AB rapporterar till ett särskilt bolag, Returbatt AB, hur många ton blybatterier som inlämnats från varje skrotleverantör. Returbatt AB lämnar dessa uppgifter till Naturvårdsverket, som betalar ut pengar från batterifonden. I fonden finns idag ca 150 miljoner kronor. Graden av insamling är hög. Statistik beträffande startbatterier från åren 1989 till 1997 visar att insamlingen var strax över 100 procent av marknadstillförseln dessa år (Blomgren, 2000). En förklaring till att insamlingen överstiger 100 procent är att det då systemet infördes år 1989 fanns en stor mängd gamla batterier lagrade på olika ställen. Från år 1998 finns också uppgifter på insamlingen av stationära och traktionära batterier, men statistiken över tillförseln är ofullständig, vilket gör att det inte går att beräkna insamlingsgraden.
Boliden Bergsöe AB tar emot insamlat bly från hela Norden. Merparten är bly från batterier. Allt bly som kommer från batterier går dock inte tillbaka till produktion av nya batterier. Det finns två skäl till detta, dels att det kan vara mer lönsamt att sälja blyet till andra användningsområden, dels att det återvunna blyet är förorenat med andra metaller på ett sådant sätt att det inte lämpar sig för vissa funktioner i ett nytt batteri. Exempel på användningsområden för återvunnet batteribly, annat än nya batterier, är blytak. De föroreningar som begränsar användbarheten av det återvunna blyet är främst silver och vismut.
Vid en produktionsvolym på 35 000 ton batterier per år används ca 21 000 ton återvunnet bly och 14 000 ton nybrutet bly. För att kunna använda återvunnet bly i högre utsträckning krävs att Boliden Bergsöe
Bilaga 6 513
AB renar blyet bättre och/eller att batteritillverkarna utvecklar batterierna så att de blir mindre känsliga för föroreningar. Boliden Bergsöe AB och Tudor AB anser båda att det skulle vara möjligt att inom 10 år ha en hundraprocentig återförsel av batteribly till nya batterier.
2.2.2.2 Ammunition och fiskesänken
Ammunition och fiskesänken skiljer sig från övriga kvarvarande användningsområden för bly så till vida att användningen i de flesta fall ger en spridning av bly, i metallisk form, direkt till miljön.
Användningen av bly i ammunition kan delas upp på kulor, hagel för sportskytte och hagel för jakt. Användningen av bly i hagel har följts av Kemikalieinspektionen. Under perioden 1992 till 1996 minskade användningen av hagel för sportskytte med nära 40 procent. Detta var delvis ett resultat av att mängden hagel per patron minskats. Under samma tid skedde en svag uppgång av användningen av blyhagel för jakt. Användningen av bly i hagel låg år 1996 på ca 700 ton totalt. Motsvarande uppgifter saknas för kulor, men i början av år 1990 var användningen 300 ton. Försäljningen av alternativa hagel var år 1996 bara ett fåtal ton (Kemikalieinspektionen, 1997)
Användningen av bly till fiske fördelar sig på yrkesfiske respektive sportfiske. Användningen av bly till fiske var i mitten av 1990-talet ca 600 ton per år, varav 400 ton gick till yrkes- och husbehovsfiske, främst i form av sänktelnar för nät. Inom sportfisket är hemstöpning av sänken från återvunnet bly vanligt. Det innebär särskilda exponeringsrisker.
För att på frivillig väg begränsa utsläppen av bly i form av fiskesänken genomförde Kemikalieinspektionen i samarbete med sportfiskarnas och vattenägarnas organisationer våren och sommaren 1999 en informationskampanj. Det är ännu för tidigt att kunna utläsa resultaten av kampanjen.
2.2.2.3 Vikter
De två främsta användningsområdena för blyvikter är båtkölar och hjulbalansvikter. Övergång till nya hjul med bättre fälgar, t.ex. lättmetallfälgar, minskar behovet av balanseringsvikter. Utvecklingen mot ett lägre behov av bly till balanseringsvikter går dock relativt långsamt. Vikter av bly förekommer också inom andra områden t.ex. i hissar, industrirobotar, leksaker, gardintyngder, bilar och möbler. Vikter kan
514 Bilaga 6 SOU 2000:53
också göras av järn men bly har en högre densitet och blytyngderna kan därför göras mindre än motsvarande järntyngd. Återvinningen av blytyngder är troligen hög, men statistik saknas.
2.2.2.4 Elektronik, bildskärmar och lödning
Bly används bl. a. i legering med tenn för lödning av kretskort och mönsterkort, i bildrör och i glödlampor. Tidigare förekom även ytbehandling av elektroniska produkter med bly. Det är osäkert om det förekommer i Sverige idag.
I avvecklingsprojektet (Kemikalieinspektionen, 1997) gjordes bedömningen att användningen av bly i glödlampor och lysrör skulle vara avvecklad till år 1999. Så har inte skett (Ålåker, 1999).
I glas till bildskärmar förekommer blyoxid för att öka formbarheten under produktionen. Avvecklingstakten där bestäms av takten för införandet av plana bildskärmar i TV-apparater och datorer. Det är en teknik som finns idag men som ännu är mycket dyr.
2.2.2.5 Kristallglas
Användningen av bly i det som har kallats halvkristallglas har upphört. Även användningen i helkristall har minskat. Blyet ger speciella bearbetningsegenskaper hos glaset och det är endast i produkter som kräver sådan bearbetning som blyanvändning kvarstår. Den manuella glasindustrin arbetar i samverkan med Glasforskningsinstitutet för att helt ersätta bly. År 1999 var användningen av bly i råvaran till den svenska manuella glasindustrin och de svenska studiohyttorna 560 ton (Wergeman, 2000).
2.2.3 Bedömning av emissioner till den svenska miljön
Utsläppen av bly till luft har under perioden 1985 till 1995 minskat från 950 ton till 37 ton. Det största bidraget till denna minskning står vägtrafiken för. Även de industriella utsläppen har minskat markant under den aktuella tidsperioden. Ser man till den totala depositionen av bly från luften i södra Sverige så härrör denna idag till ca 80 procent från utländska källor (Johansson m.fl., 2000).
Bilaga 6 515
Blyutsläppen till vatten har också reducerats kraftigt, från att ha varit 200-250 ton per år under 1970-talet till 13 ton år 1995. Den största minskningen står metallverk och järn/stålverk för.
Emissionerna från blyinnehållande produkter under deras användningstid har uppskattats av Bergbäck (1998). Användningen av blyammunition ger en direkt spridning av metalliskt bly till miljön i storleksordningen 1000 ton per år. Även fiskesänken ger en direktspridning av metalliskt bly till miljön, som om den skulle vara lika stor som den årliga konsumtionen skulle kunna vara uppemot 600 ton. För samtliga övriga användningsområden ger en grov beräkning storleksordningen 500 ton per år som ett framtida läckage från konsumtionen 1986–1995. Dominerande källor skulle utgöras av ackumulatorer, glas/keramik, färg, kabelmantling, vikter och tillsatser i plast. Siffran är dock osäker.
I projektområdet ”Metaller i stad och land” (se 1.3.4) har blyemissionerna från varor i Stockholm beräknats. Man har då använt en annan metod, där man utgått ifrån exponerade metallytor och korrosionshastigheter. Enligt dessa beräkningar domineras utsläppen av ammunition och fiskesänken. Andra källor av betydelse är fordon och ytor målade med Falu rödfärg (Bergbäck m.fl., 2000). I Falu rödfärg finns bly naturligt, vilket är en skillnad mot annan färg där bly sätts till aktivt, som pigment eller torkmedel. Spridning av bly och andra metaller från bromsbelägg behandlas mer utförligt i avsnitt 3.2.1.
Bly används även i fyrverkerier. Pyroteknikutredningen anger att de årliga utsläppen av bly från fyrverkerier är ca 3 ton (SOU 1999:128).
Man måste vid jämförelser av utsläpp beakta att blyets förekomstformer varierar. Det bly som spreds via bilavgaser var mycket mer biotillgängligt än det bly som spreds, och fortfarande sprids, via ammunition.
516 Bilaga 6 SOU 2000:53
2.2.4 Bedömning av den svenska befolkningens exponering för bly
Viktiga källor till blyexponering av befolkningen har varit avgaser från bilar som använder blyad bensin, blylödda konservburkar, blyfärger och industriutsläpp. Sedan användningen av blyad bensin upphörde år 1994 har halterna av bly i blodet hos barn såväl som vuxna minskat drastiskt (Vahter, 1998).
Idag sker blyexponering huvudsakligen via kosten. Tidigare var blylödda konservburkar och vinflaskor plomberade med bly viktiga källor för exponering den vägen. Idag är källorna mer svåridentifierade.
I enstaka fall kan individer idag utsättas för hög blyexponering direkt från varor. Ett exempel på en sådan vara som år 1999 fanns på den svenska marknaden var geléljus med en blytråd i veken, som när ljuset brann gav upphov till blyångor. Ett annat exempel från USA är att barn fått mycket höga halter av bly i blodet då de sugit på halsband importerade från Kina, vilka visade sig innehålla bly. Exponering för bly kan också förekomma vid stöpning av blyinnehållande föremål i hemmen, t.ex. fiskesänken och tennsoldater.
2.3 Kadmium
2.3.1 Regler, konventioner och tidigare ställningstaganden
2.3.1.1 Regler och överenskommelser i Sverige och i EU
I propositionen ”En god livsmiljö” (1990/91:90) som kom år 1991, gjorde regeringen ställningstagandet att användningen av kadmium måste minskas kraftigt.
Regeringens nya riktlinjer innebär att nyproducerade varor i huvudsak ska vara fria från kadmium inom 10–15 år.
Batterier som innehåller mer än 0,025 viktprocent kadmium definieras som miljöfarliga. I förordningen (1997:645) om batterier finns regler för hur sådana batterier får försäljas, som sådana eller i varor, samt hur de ska hanteras i avfallsledet, för att möjliggöra återvinning. Där regleras även avgifter som tas ut när batterierna sätt ut på marknaden, i syfte att täcka kostnaderna för återvinningen.
Bilaga 6 517
Kadmium för ytbehandling samt i stabilisatorer och färgämnen i plast förbjöds på 1980-talet. Reglerna finns i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Från reglerna finns en rad undantag enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter, KIFS 1998:8. Flertalet undantag gäller tills vidare. I förordning 1998:944 finns också regler om högsta tillåtna halt kadmium i förpackningsmaterial och där regleras även halten kadmium i avloppsslam för jordbruksändamål.
Sverige fick, i samband med EU-medlemskapet år 1995, under en fyraårsperiod ett undantag som innebar att de svenska reglerna för kadmium, som är mer långtgående än EU:s, fick fortsätta att gälla. Undantaget skulle ha löpt ut år 1999 men förhandlingar resulterade i att Sverige får behålla sina regler för ytbehandling, stabilisatorer och färgämnen till utgången av år 2002. Innan dess ska EG-kommissionen se över de gemensamma reglerna i begränsningsdirektivet. Nu inväntar man bl. a. en riskbedömning av kadmium som pågår inom programmet för existerande ämnen. Den bedömningen kan komma att få stor betydelse för förändringar i regleringen av kadmium på gemenskapsnivå.
I handelsgödsel kan kadmium förekomma som förorening. Av reglerna i förordning 1998:944 framgår att handelsgödsel får innehålla högst 100 g Cd/ton fosfor. Enligt lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel ska dessutom en skatt betalas för gödselmedel som innehåller mellan 5 och 100 g Cd/ton fosfor.
Även för handelsgödsel har Sverige haft ett undantag från EU:s regler. Det undantaget har nu förlängts till utgången av år 2001. En översyn av EG:s gödselmedelsdirektiv görs för närvarande av en arbetsgrupp till kommissionen.
Inom EU pågår för närvarande utarbetande av ett direktiv om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Enligt utkastet till direktivförslag ska bl.a. kadmium fasas ut ur dessa produkter senast den 1 januari 2004. Undantag görs dock för kadmium på ytan av selenfotoceller, som rostskydd och i katodlampor för atomabsorptions spektroskopi och andra instrument för att mäta tungmetaller. Det förslag om direktiv om uttjänta bilar som EG-kommissionen tagit fram berör också kadmium (se avsnitt 2.2.1).
Enligt EG:s begränsningsdirektiv (76/769/EG), implementerat i svensk lagstiftning genom KIFS 1998:8, får inte ämnen med vissa riskfraser för
518 Bilaga 6 SOU 2000:53
cancer, mutagenicitet och reproduktionstoxicitet förekomma i kemiska produkter som säljs till allmänheten. Detta berör flera kadmiumföreningar eftersom de är klassificerade som cancerframkallande och i några fall även reproduktionsstörande.
2.3.1.2 FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) – protokoll om tungmetaller
Inom FN:s konvention om långväga lufttransporterade föroreningar, LPTAP, togs i juni 1998 ett protokoll om tungmetaller (se avsnitt 2.2.1.3). Protokollet omfattar kadmium men innehåller inga krav på utfasning inom några specifika användningsområden.
2.3.2 Användningen av kadmium i Sverige idag – hur går avvecklingsarbetet?
2.3.2.1 Batterier
Det största användningsområdet för kadmium är batterier. Användningen av kadmium i batterier ökade kontinuerligt från 1950-talet fram till första hälften av 1990-talet. Därefter har användningen börjat minska. Naturvårdsverket uppskattar att mängden kadmium i försålda slutna nickelkadmiumbatterier år 1997 var ca 60 ton medan den år 1998 var ca 35 ton (Olsson, 2000). Batterierna importeras till landet, ofta monterade i olika varor. Nya batterier, t.ex. nickelmetallhydrid- och litiumbatterier, har ersatt eller börjat ersätta nickelkadmiumbatterierna i de flesta typer av konsumentprodukter, som telefoner, datorer och rakapparater och nu även i elektriska handverktyg. I nödbelysning har det varit problem att finna alternativ eftersom andra batterier inte klarar värmeutvecklingen under kåporna men genom att ändra armaturerna kan alternativen även användas där.
Kadmiumbatterier finns också i form av stora öppna batterier för reservkraft på industrier, sjukhus m.m. Den årliga användningen av kadmium till sådana batterier är ca 20 ton. Graden av återvinning är hög. Alternativ saknas för närvarande, om man bortser från möjligheten att byta till blybatterier.
Bilaga 6 519
2.3.2.2 Ytbehandling, stabilisatorer och färgämnen
Ytbehandling samt stabilisatorer och färgämnen i plast var tidigare stora användningsområden för kadmium. Dessa användningsområden förbjöds på 1980-talet. En rad undantag finns dock, och flertalet undantag gäller tills vidare. Användningen av kadmium inom de undantagna områdena är liten. Enligt Kemikalieinspektionens produktregister användes ungefär 500 kg kadmium i kemiska produkter år 1998. Användningsområdena var metallytbehandling, glasyr och emalj, färger och smörjmedel. Trots de små volymerna utgör konstnärsfärger troligen en märkbar källa för kadmium i slam (Bergbäck m.fl., 2000).
2.3.2.3 Handelsgödsel
I handelsgödsel kan kadmium förekomma som förorening. Kadmiumhalten varierar beroende på var i världen fosforn i handelsgödseln är bruten. På den svenska marknaden har vi idag handelsgödsel som håller runt 5 g Cd/ton fosfor. Det förhållandevis låga innehållet av kadmium är ett resultat av att fosfater med ett lågt kadmiuminnehåll valts vid produktionen av gödseln.
Fosfater med lågt kadmiuminnehåll är dock en begränsad råvara. Under de senaste decennierna har forskning och utveckling pågått i syfte att ta fram tekniker för att rena fosfat från kadmium. Det finns ett flertal tänkbara tekniker och rening av fosfor sker även vid några anläggningar i drift, men ingen av dessa anläggningar renar fosfat som är ämnad att ingå i handelsgödsel. För att bygga en anläggning av det här slaget krävs stora produktionsvolymer och därigenom stora marknader, vilket innebär att flera länder måste vara drivande i att få rening till stånd.
2.3.2.4 Övriga användningsområden
Kadmium kan också förekomma i andra varor, som inte omfattas av regleringar. Exempelvis redovisar Kemikalieinspektionen kadmiumförekomst i bromsbelägg till bilar och i fotopapper (Gustafsson, 1996). Utsläppen av kadmium uppskattades till några kg per år från respektive användning.
År 1997 uppmärksammade Kemikalieinspektionen förekomsten av kadmium och bly i s.k. blockmassa som används vid glasögontillverkning, och riktade i samband med det en uppmaning till Sveriges glasögontillverkare att byta material i blockmassorna.
520 Bilaga 6 SOU 2000:53
Nyligen har ett fall med användning av en kadmiuminnehållande legering i sjökabel varit aktuellt.
2.3.3 Bedömning av emissioner till den svenska miljön
Liksom för de flesta andra metaller har utsläppen av kadmium från punktkällor minskat avsevärt de senaste decennierna. År 1995 var utsläppen till luft 0,8 ton jämfört med 12 ton 1977. Motsvarande siffror för utsläpp till vatten var 1,8 ton 1995 jämfört med 4 ton 1977.
Den minskade inhemska belastningen har lett till att utländska källor idag står för ca 80 procent av den luftburna depositionen av kadmium i södra Sverige. Sett till jordbruksmark svarar depositionen, från utländska och inhemska källor tillsammans, för 2/3 av det årliga tillskottet av kadmium (Jordbruksverket, 1999).
Handelsgödsel har tidigare varit en mycket betydelsefull källa till spridning av kadmium direkt till åkerjord. I början av 1970-talet tillfördes över 3 g Cd/ha och år med handelsgödsel. Idag är tillförseln ca 0,11 g Cd/ha.
Spridning av avloppsslam på åkermark kan ge ett stort tillskott av kadmium lokalt. Gränsvärdet för kadmium i slam som ska spridas på åkermark sänktes år 1998 till 2 mg/kg torrsubstans. I Sverige som helhet klarade knappt 90 procent av den totala slamvolymen år 1995 det gränsvärdet. Eftersom slam bara innehåller ca 3 procent fosfor är kadmiuminnehållet i slam som ligger vid gränsvärdet högt jämfört med den handelsgödsel som säljs idag. Kadmiumhalten i slam som ligger vid gränsvärdet är 66 mg/kg fosfor jämfört med 5 mg/kg fosfor för handelsgödsel. En slamgiva med 45 mg Cd/kg fosfor, vilket är medelvärdet i det slam som för närvarande sprids, motsvarar 10–25 års gödsling med handelsgödsel (NPK) från den största leverantören i Sverige.
Det kadmium som finns i slam kommer bl.a. från varor i bruk. I forskningsprojektet ”Metaller i stad och land” har emissionerna av kadmium från varor i Stockholm beräknats. Den dominerande källan var fordon, som gav upphov till utsläpp främst via biltvättar. Dessa utsläpp följdes av utsläpp från konstnärsfärger, gatubeläggning och trädgårdsgödsel (Bergbäck m.fl., 2000). Runt tre fjärdedelar av kadmiumemissionerna i Stockholm beräknas hamna i reningsverksslam.
Bilaga 6 521
2.3.4 Bedömning av den svenska befolkningens exponering för kadmium
En betydelsefull källa till kadmiumexponering är cigarettrök. Rökare är såle des en särskilt utsatt grupp, eftersom kadmium i cigarettrök kan tas upp via lungorna.
För icke-rökare är födan den viktigaste källan till kadmiumexponering. Det genomsnittliga dagliga intaget är runt 15
µ g, men det finns stora
individuella variationer beroende på totalt energiintag och kostvanor. Exempelvis ger ett högt intag av fiberrik mat eller skaldjur en större kadmiumexponering än en mer blandad kost. Särskilt utsatta är personer med järnbrist, som har ett förhöjt upptag i tarmen, och personer som regelbundet äter livsmedel med högt kadmiuminnehåll. Koncentrationen av kadmium i vetekärnor har troligen fördubblats under 1900-talet. Hos den svenska befolkningen har koncentrationerna av kadmium i njure ökat flerfaldigt under det senaste seklet. Det finns inget som tyder på att allmänbefolkningens exponering för kadmium skulle vara på väg att minska (Järup m.fl., 1998).
2.4 Kvicksilver
2.4.1 Regler, konventioner och tidigare ställningstaganden
2.4.1.1 Regler och överenskommelser i Sverige och i EU
I propositionen ”En god livsmiljö” (1990/91:90) som kom år 1991 angavs målsättningen att användningen av kvicksilver på sikt bör avvecklas.
I propositionen ”Bättre kontroll över miljöfarligt avfall” (prop. 1993/94:163, bet. 1993/94 JoU23, rskr. 1993/94:273), angavs målet att användningen av amalgam inom tandvården borde avvecklas senast till år 1997. I samma proposition finns också en målsättning om insamling av uttjänta produkter innehållande kvicksilver samt slutförvaring av dessa. I propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145) angavs som regeringens bedömning att användningen av kvicksilver inom kloralkaliindustrin kan fortgå längst till år 2010. Användningen av kvicksilver i övrigt bör avvecklas till år 2000, med vissa undantag för analyskemikalier och ljuskällor.
522 Bilaga 6 SOU 2000:53
Regeringens nya riktlinjer innebär att nyproducerade varor i huvudsak ska vara fria från kvicksilver inom 10–15 år.
Enligt förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter är kvicksilver förbjudet i termometrar, mätinstrument m.m.
Användningen av kvicksilver i batterier regleras av EG:s batteridirektiv (91/157/EEG), implementerat genom förordningen (1997:645) om batterier.
Inom EU pågår för närvarande utarbetande av ett direktiv om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Enligt utkast till direktivförslag ska bl.a. kvicksilver fasas ut ur dessa produkter senast den 1 januari 2004. Undantag görs dock för kvicksilver i lysrör, lampor och laboratorieutrustning.
2.4.1.2 FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) – protokoll om tungmetaller
Inom FN:s konvention om långväga lufttransporterade föroreningar, LPTAP, togs i juni 1998 ett protokoll om tungmetaller (se även avsnitt 2.2.1.3). Protokollet omfattar kvicksilver och innehåller åtgärder för att få ner exponeringen av kvicksilver från varor såsom batterier. Vidare föreslås åtgärder för andra kvicksilverinnehållande produkter bl.a. elektriska komponenter, mätutrustning, lysrör, amalgam, pesticider och färger.
2.4.1.3 OSPAR
Inom OSPAR finns ett beslut om att kloralkalitillverkning enligt amalgammetoden ska vara avvecklad senast till år 2010. Vidare finns beslut om att kvicksilvertermometrar ska avvecklas.
Bilaga 6 523
2.4.1.4 Enskilda länder – Danmark
Danmark har sedan år 1998 ett generellt förbud mot försäljning och export av kvicksilver och kvicksilverinnehållande produkter. Från förbudet finns ett antal generella undantag, varav vissa är tidsbegränsade och andra gäller tills vidare.
2.4.2 Användningen av kvicksilver i Sverige idag – hur går avvecklingsarbetet?
Det största användningsområdet för kvicksilver är kloralkaliindustrin. Därefter följer användning av kvicksilver i amalgam för lagning av tänder samt kvicksilver i batterier och lampor. Nytillförsel av kvicksilver till samhället år 1997 framgår av tabell 4.
Tabell 4 Nytillförsel av kvicksilver till det svenska samhället år 1997.
Nytillförsel av kvicksilver till det svenska samhället år 1997 (Kemikalieinspektionen, 1998a). Därefter har användningen sjunkit inom flera av områdena.
Nytillförsel till samhället år 1997 (kg)
Kloralkaliindustrin 9 000 Amalgam 980 Batterier 800 Lampor 152 Reglerade varor 40–50
2.4.2.1 Kloralkaliindustrin
Den största nytillförseln av kvicksilver till samhället står kloralkaliindustrin för. Två anläggningar i Sverige använder fortfarande amalgammetoden för att framställa klor och alkali. I den metoden ingår kvicksilver. Sverige har anslutit sig till OSPAR:s beslut om att kloralkalitillverkningen enligt amalgammetoden ska vara avvecklad senast till år 2010. En av de båda svenska anläggningar som fortfarande använder kvicksilver har meddelat att de avser att ha gått över till en kvicksilverfri metod före år 2010.
524 Bilaga 6 SOU 2000:53
2.4.2.2 Amalgam
Användningen av amalgam inom tandvården minskade under början av 1990-talet men planade sedan ut. Det mål som ställdes upp av regeringen i propositionen ”Bättre kontroll över miljöfarligt avfall” (1993/94:163), om att användningen av amalgam inom tandvården borde upphört till år 1997, har inte infriats. År 1999 upphörde tandvårdsersättning att utbetalas för amalgamfyllningar, vilket har gjort det dyrare att använda amalgam. Den förändrade prisbilden bör leda till minskad användning av amalgam. Det är dock fortfarande inom många landsting något billigare för patienten att använda amalgam än alternativa material.
2.4.2.3 Batterier
Användningen av kvicksilver i batterier har minskat kraftigt och var år 1997 nästan bara en tiondel av mängden år 1985. År 1998 ändrades EG:s batteridirektiv. Förändringarna innebär att batterier med ett kvicksilverinnehåll över 0,0005 viktprocent definieras som miljöfarliga. Dessa får inte saluföras, som sådana eller inbyggda i varor, men knappcellsbatterier med högst 2 viktprocent kvicksilver undantas.
De nya reglerna gör att kvicksilveroxidbatterier inte längre får försäljas. Kvicksilveroxidbatterierna stod för 700 kg av ca 800 kg kvicksilver i batterier år 1997. De nya reglerna har därför medfört en mycket kraftig reduktion av försålda mängder kvicksilver i batterier. För år 1999 uppskattas mängden kvicksilver i försålda batterier vara runt 100 kg (Olsson, 2000). Insamlingsgraden för knappcellsbatterier ligger på runt 50 procent.
2.4.2.4 Ljuskällor
Kvicksilver används i olika typer av urladdningslampor, såsom lysrör och lågenergilampor. Den totala mängden kvicksilver i ljuskällor har sjunkit något de senaste åren. År 1995 var den totala mängden kvicksilver i försålda ljuskällor i Sverige 150 kg och år 1999 var mängden 117 kg (Frantzell, 2000).
Produktutveckling pågår i syfte att finna kvicksilverfria lösningar. Idag finns högtrycksnatriumlampor och andra lampor för utomhusbruk som är kvicksilverfria. Man har också utvecklat kvicksilverfria platta lysrör som kan användas i t.ex. datorer. Ännu saknas dock fullgoda tekniska
Bilaga 6 525
alternativ till kvicksilver i vanliga lysrör och lågenergilampor. Halterna av kvicksilver i lysrör har visserligen kunnat minskas de senaste åren men motsvarande utveckling har inte skett för lågenergilampor. Samtidigt finns ett intresse att öka användningen av denna typ av ljuskällor, bl.a. på grund av att de är energibesparande i förhållande till vanliga glödlampor. Nya användningsområden tillkommer också. På senare tid har vissa biltillverkare börjat använda strålkastare som innehåller kvicksilver.
2.4.2.5 Vissa andra varor
År 1991 reglerades användningen av vissa kvicksilverhaltiga varor. Dessa regler finns nu i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Enligt förordningen är det förbjudet med yrkesmässig tillverkning, försäljning och användning av bl.a. termometrar, nivåvakter, tryckvakter, termostater, reläer och elektriska brytare som innehåller kvicksilver. Kemikalieinspektionen har möjlighet att bevilja dispens från förbudet. Kemikalieinspektionen har uppskattat att nyanvändningen år 1997 i reglerade varor var 40–50 kg (Kemikalieinspektionen,1998a), vilket är en kraftig minskning jämfört med tiden innan regleringen.
2.4.3 Bedömning av emissioner till den svenska miljön
Utsläppen av kvicksilver från punktkällor har minskat avsevärt de senaste decennierna. Utsläppen till luft beräknades år 1977 vara 7 ton, jämfört med 0,9 ton år 1995. För utsläppen till vatten kan en motsvarande jämförelse inte göras eftersom statistiken är framtagen på olika sätt olika år.
Den dominerande källan till utsläpp är amalgam. Av de 900 kg kvicksilver som släpptes ut till luft år 1995 kom nära 300 kg från krematorier, där kvicksilvret härrör från amalgam i tänderna. Kvicksilver kommer också ut i avloppsvatten till följd av att amalgam nöts av från tänderna. Totalt har detta flöde uppskattats till 45–150 kg/år. Amalgam är den dominerande källan till kvicksilver i slam (Bergbäck m.fl., 2000).
Utsläppen till luft i övrigt kommer främst från kloralkaliindustrin, förbränning av fossila bränslen och biobränslen, järn- och stålverk samt avfallsförbränning. Utsläppen till vatten domineras av kommunala
526 Bilaga 6 SOU 2000:53
reningsverk, ifrån vilka det totala utsläppet år 1995 låg i intervallet 100– 500 kg, amalgam inräknat.
De minskade inhemska utsläppen av kvicksilver har medfört att nedfallet av kvicksilver över södra Sverige till ca 80 procent härrör från lufttransport från andra länder. Det totala nedfallet av kvicksilver över Sverige, från inhemska och utländska källor, är omkring 4 ton per år, varav ca en tiondel beräknas komma från varor.
2.4.4 Bedömning av den svenska befolkningens exponering för kvicksilver
Amalgam utgör den största källan till exponering av kvicksilverånga för allmänbefolkningen. Konsumtion av fisk från vissa områden kan leda till en betydande exponering för metylkvicksilver. Hälften av landets sjöar, ca 40 000, beräknas ha gädda med kvicksilverhalter över 0,5 mg/kg vilket är det gränsvärde som rekommenderas av Codex Alimentarius (FN:s livsmedelsorgan). Både kvicksilverånga och metylkvicksilver överförs lätt mellan moder och foster, vilket är allvarligt eftersom foster är extra känsliga för kvicksilver. Livsmedelsverket har utfärdat kostrekommendationer som innebär att flickor och kvinnor i barnafödande ålder bl.a. bör begränsa sin konsumtion av insjöfisk.
3 Några metaller med stor användning (koppar, zink, krom och nickel)
I avsnitt 3.1 görs en övergripande genomgång av användningsområden och emissioner av de fyra metallerna i Sverige. I avsnitt 3.2 följer en mer detaljerad genomgång av de användningsområden som har störst betydelse för de diffusa emissionerna av metallerna. Dessa användningsområden har huvudsakligen valts ut med hjälp av de beräkningar som gjorts inom projektet ”Metaller i stad och land” (Bergbäck och Johansson, 1994). Emissionerna från vissa områden har dock inte kvantifierats i det projektet, varför det även kan finnas andra betydelsefulla källor än de som redovisas här. Slutligen behandlas metallernas effekter i avsnitt 3.3.
Bilaga 6 527
3.1 Användning och emissioner
3.1.1 Koppar
Användning
De totala upplagrade mängderna av koppar i det svenska samhället – i bruk och som avfall – har beräknats till ca 2,2 miljoner ton. Förbrukningen av koppar i Sverige har ökat kraftigt. Enligt officiell statistik, som visserligen bara ger ett ungefärligt mått eftersom exporterade mängder ingår, ökade förbrukningen från ca 75 000 ton/år i början av 1950-talet till ca 160 000 ton år 1995.
Den totala återvinningsgraden kan beräknas på olika sätt. Om man relaterar den till total förbrukning för 40–45 år sedan, då många av de kopparprodukter som idag når avfallsledet producerades, är den 60–70 procent (Landner och Lindeström, 1999).
Brytningen av koppar ger upphov till mycket stora mängder gruvavfall. Mängden beror på hur högvärdig malmen som bryts är. För varje ton koppar som produceras i Sverige bildas 600 ton gruvavfall (Naturvårdsverket, 1998). World Resource Institut har beräknat den genomsnittliga avfallsmängden till 250–300 ton per ton användbar koppar (Adriaanse m.fl., 1997). Koppar används i Sverige främst inom el- och elektronikindustrin, bl.a. för tillverkning av kabel, tråd, transformatorer och motorer. Även byggindustrin är en stor kopparanvändare, till varor som tak, rör och kabel.
Andelen koppar som slutanvänds i konsumentvaror är ca 13 procent. Ca 1 procent går till framställning av kemiska föreningar. Bland de kemiska produkter som innehåller kopparföreningar märks träskyddsmedel och vissa andra bekämpningsmedel, färgämnen, metallytbeläggningsmedel och gödselmedel (Landner och Lindeström, 1999).
528 Bilaga 6 SOU 2000:53
Emissioner
Punktutsläppen av koppar till luft och vatten beräknades år 1995 vara 10 respektive 50 ton. Utsläppen till luft dominerades av metallverk och förbränning. Utsläppen till vatten dominerades av gruvavfall följt av kommunala reningsverk och massa- och pappersindustri (SCB, 1999).
De största diffusa emissionerna av koppar står vägtrafiken för, dels genom slitage av däck och asfaltytor men främst genom nötning av bromsbelägg. Den totala kopparspridningen från vägtrafiken kan uppskattas till ca 90 ton per år varav bromsbeläggen står för ca 75 ton per år (Landner och Lindeström, 1999).
Användningen av koppar i bekämpningsmedel ger en spridning till miljön som kan vara mer eller mindre utdragen i tiden. Användning som växtskyddsmedel ger en direkt spridning till miljön vid användningstillfället, användning i båtbottenfärger ger en spridning under några års tid medan användning som impregnering av trä ger en spridning som är utdragen över flera decennier. Den totala användningen av koppar i bekämpningsmedel är ca 290 ton per år.
Koppar frigörs också via korrosion från tak, fasader och vattenledningssystem. Takten på frigörelsen är bl.a. beroende av förekomsten av föroreningar i regnvatten respektive den kemiska sammansättningen av dricksvattnet. Den sammanlagda tillförseln av koppar från dessa källor till ytvatten har av Landner och Lindeström (1999) uppskattats till runt 7 ton per år. Därutöver bidrar dessa källor till kopparhalterna i slam från reningsverken. Bara i Stockholms stad beräknas ca 4 ton koppar från tappvattensystemet nå slam varje år (Bergbäck m.fl., 2000).
I ”Metaller i stad och land” har emissionerna av koppar från varor i Stockholms stad beräknats. I en stad blir förhållandet mellan olika källor något annorlunda än då man räknar på hela riket. I Stockholm beräknades tappvattenledningar vara den största källan, följd av emissioner från bromsbelägg och därefter följde luftledningar samt tak och fasader (Bergbäck m.fl., 2000).
Bilaga 6 529
3.1.2 Zink
Användning
De totala upplagrade mängderna av zink i bruk i samhället har av Landner och Lindeström (1998) beräknats till 630 000 ton och mängden zink som hittills har nått avfallsledet har beräknats vara runt 1 400 000 ton. Naturvårdsverket (1996) beräknar den ackumulerade mängden zink i samhället till 2 500 000 ton. Den svenska förbrukningen av zink år 1994 var 36 000 ton, vilket var något lägre än vid slutet av 1980-talet. År 1996 utgjorde mängden återvunnen zink 36 procent av nyproduktionen. Om man relaterar till produktionen för 31 år sedan (vilket är zinkens medellivslängd i varor) beräknades 70 procent återvinnas (Eriksson, 2000).
Det dominerande användningsområdet för zink är galvanisering av stål och korrosionsskydd i övrigt. Därefter följer mässingsprodukter (mässing är en legering baserad på zink och koppar), formgjutna produkter, färger, aktivatorer till vulkning av gummidäck, andra kemikalier, torrcellsbatterier, offeranoder och fodertillsatser.
Emissioner
Punktutsläppen av zink år 1995 var 140 ton till luft och 580 ton till vatten. De största källorna till utsläppen till luft var verkstadsindustrin följd av förbränning (industriellt och i bostäder) och järn- och stålverk. Den helt dominerande källan för utsläpp till vatten var gruvavfall. Andra källor var massa- och pappersindustri, kommunala reningsverk och rayonindustri (SCB, 1999).
De diffusa emissionerna av zink kan uppskattas till runt 1 000 ton per år. Den dominerande källan till diffusa utsläpp är korrosion och avrinning från produkter av galvaniserat stål. Andra betydelsefulla källor är nötning av bildäck, bromsbelägg och asfalt samt avfall från hushållen (Landner och Lindeström, 1998).
I ”Metaller i stad och land” har emissionerna av zink från varor i Stockholms stad beräknats. De största emissionerna står däck för, följda av galvaniserade ytor på varor i infrastrukturen t.ex. stolpar och räcken samt förzinkad plåt på tak och fasader. Andra källor är offeranoder på båtar, tappvattensystem och bromsbelägg (Bergbäck m.fl., 2000).
530 Bilaga 6 SOU 2000:53
3.1.3 Krom
Användning
Det huvudsakliga användningsområdet för krom är rostfritt stål. Den årliga användningen av rostfritt stål i Sverige har mer än femdubblats från slutet av 1950-talet till mitten av 1990-talet.
Den totala nettoimporten av krom till Sverige under perioden 1900–1992 har av Palm m.fl. (1995) utgående från officiell statistik beräknats till ca 2 000 000 ton, vilket helt domineras av krom i stål. Av den tillförda mängden har en okänd andel hunnit bli avfall. Jernkontoret och Avesta Sheffield (i Walterson, 1999) uppskattar utifrån egen statistik den ackumulerade mängden rostfritt stål i Sverige till ca 800 000–1 000 000 ton. Kromhalterna i stålet kan variera men en vanlig inblandning är 18 procent. Om inblandningen av krom i det ackumulerade stålet antas vara 18 procent så blir uppskattningen av mängden krom i form av rostfritt stål i samhället, utgående från branschens mängduppgifter, 144 000–180 000 ton.
Under år 1996 tillgodosågs 50 procent av behovet av krom vid framställning av stål i svenska stålverk av återvunnet material.
Krom ingår även i träskyddsmedel. Förbrukningen av krom i träskyddsmedel var 258 ton år 1996. Enligt SCB:s statistik har förbrukningen av krominnehållande kemikalier minskat väsentligt under 1990talet. Exempel på användningsområden för krominnehållande kemikalier är garvning av läder, förkromning, metallytbehandling, syntesråvaror och färger. En förklaring till den minskade användningen inom garveribranschen är att det blivit färre svenska anläggningar som garvar läder. Däremot importeras garvade läderprodukter och krom kommer således in i landet med varorna istället för som kemikalie.
Emissioner
Punktutsläppen av krom låg år 1995 på 14 ton till luft och 11 ton till vatten. Utsläppen till luft dominerades av ferrolegeringsverk, järn- och stålverk, förbränning samt verkstadsindustri. Dominerande källor för utsläpp till vatten var gruvavfall, massa- och pappersindustri, kommunala reningsverk samt järn- och stålverk (SCB, 1999).
Walterson (1999) uppskattar de diffusa kromemissionerna från samhället till luft och vatten till ca 60 ton, varav 35 ton från slitage av
Bilaga 6 531
asfaltbeläggning på vägar. Den därnäst viktigaste källan är träskyddsmedel. Branschen bedömer, med hänsyn till användningsprofilen för rostfritt stål, att frigivningen av krom är ca 3 ton per år.
I ”Metaller i stad och land” har emissionerna av krom från varor i Stockholms stad beräknats. De största emissionerna står däck och vägbeläggning för. Avgivningen från träskyddsbehandlat virke, cement, färger m.m. har inte uppskattats (Bergbäck m.fl., 2000)
3.1.4 Nickel
Användning
Nickel används, liksom krom, huvudsakligen till framställning av rostfritt stål. Nettoimporten av nickel under perioden 1960–1992 har av Palm m.fl. (1995) utgående ifrån officiell statistik beräknats till knappt 400 000 ton och domineras helt av rostfritt stål.
Gör man en likadan beräkning som för krom, utifrån branschens uppgifter om mängderna av rostfritt stål i bruk och en normal nickelinblandning på 8 procent, blir den ackumulerade mängden nickel i samhället 64 000–80 000 ton.
Användningsområden för nickel, vid sidan av rostfritt stål, är t. ex. andra legeringar, gjutgods, förnickling, batterier (nickel-kadmium, nickel-järn och nickel-metallhydrid) och katalysatorer.
Emissioner
Utsläppen av nickel från punktkällor år 1995 var 32 ton till luft och 15 ton till vatten. Utsläppen till luft dominerades av förbränning följt av järn- och stålverk. Utsläppen till vatten dominerades av kommunala reningsverk, massa- och pappersindustri samt järn- och stålverk (SCB, 1999).
Walterson (1999) uppskattar de diffusa nickelemissionerna från samhället till luft och vatten till ca 40 ton per år. Vägtrafiken står för 21 ton och domineras av slitage av asfaltbeläggning. Därefter kommer läckage från jordbruksmark (9 ton per år) och kommunala deponier (4 ton per år). Läckaget från rostfritt stål uppskattas till 2 ton per år.
532 Bilaga 6 SOU 2000:53
I ”Metaller i stad och land” har emissionerna av nickel från varor i Stockholms stad beräknats. På motsvarande sätt som för krom kom de största emissionerna från vägbeläggning och däck (Bergbäck m.fl., 2000).
3.2 Användningsområden med stor betydelse för diffusa emissioner
3.2.1 Bromsbelägg
Sammansättningen av bromsbelägg varierar mellan olika fabrikanter. Stockholms luft och bulleranalys (SBL-analys) har på uppdrag av miljöförvaltningen i Stockholm undersökt innehållet av metaller i bromsbeläggen från ett stort antal bilmodeller (SBL-analys, 1998). Beläggen innehåller som regel höga halter av koppar (runt 10 procent av den totala vikten), bly och zink. Det finns dock vissa bromsbelägg som innehåller mycket låga halter av koppar och bly. Även zinkhalterna är lägre i några av dessa. Bromsbelägg med låga halter av koppar, bly och zink finns både för personbilar, lastbilar och bussar.
I maj 1999 riktade Naturvårdsverket en uppmaning till Bilindustriföreningen att redovisa möjligheterna till utfasning av koppar i bromsbelägg. Bilindustriföreningen svarade att omställningstiden för bromsbelägg är lång och att Sverige har små möjligheter att påverka frågan, bl. a. med hänvisning till EG:s direktiv om typgodkännanden av fordon. Bilindustriföreningen har initierat ett projekt på IVL om metallutsläpp från vägtrafik. Föreningen menar att detta kan ge ytterligare underlag om Sverige vill ta upp frågan i EU1.
3.2.2 Däck
Zink används tillsammans med fettsyror som aktivator vid vulkningen av det gummi som ingår i däck. Utsläppen av zinkoxid från däck i Sverige ligger på runt 150 ton per år (Duus och Ahlbom, 1994). Det finns inga tydliga alternativ till zink som aktivator och det pågår inte heller någon aktiv forskning och utveckling inom området.
1 Skriftväxling mellan Naturvårdsverket och Bilindustriföreningen, Naturvårdsverkets diarienummer 558-2892-99Hk
Bilaga 6 533
Användningen av zink har dock kunnat minskas. Förr var det vanligt att zinkoxid sattes till i överskott i processen, men under de senaste tio åren har de flesta tillverkare optimerat användningen av zinkoxid, så att zinkoxid nu sätts till i precis den mängd som behövs.
I den Europeiska däcksindustrins organisation, BLIC, har frågan om zink tagits upp. BLIC planerar i samarbete med zinkindustrin en undersökning av de kort- och långsiktiga effekterna av att zink från däck sprids till miljön.
Däck är även en källa till spridning av andra metaller, främst krom, koppar, bly och nickel. De årliga utsläppen av dessa metaller via nötning av däcken ligger dock i storleksordningen en hundradel av utsläppen av zink. Det sker ingen aktiv tillsats av andra metaller än zink till däck. Förekomsten av andra metaller beror på att de föreligger som föroreningar i andra komponenter i däcken, t.ex. i de petroleumbaserade oljor (s.k. HA-oljor) som vissa tillverkare fortfarande använder som mjukgörare i gummit. Metallföroreningar kan också förekomma i olika processkemikalier som används vid gummitillverkning.
3.2.3 Byggnadsmaterial
Byggnadsmaterial är en betydande källa för utsläpp av koppar och zink. De största utsläppen av koppar från byggmaterial står vattenledningar för medan utsläppet av zink domineras av avgång från zinkbelagda ytor i infrastrukturen.
Vattenledningar
De största läckaget av koppar från byggmaterial kommer från tappvattenledningar. Tappvattenledningarna är en betydande källa till koppar i slam och förekomsten påverkar också dricksvattnet, även om det är osäkert huruvida detta har givit upphov till några negativa hälsoeffekter (Miljöhälsoutredningen, SOU 1996:124).
I Stockholms stad, och även i några andra större städer, pågår arbete för att finna alternativ till koppar i vattenledningar. Rostfritt stål är ett alternativ. Det används idag i avloppsreningsverk och i viss mån inom industrier och i fjärrvärmenät. Rostfritt stål innehåller nickel och krom och kan därmed ge ett visst läckage av dessa ämnen. Ett annat alternativ är olika plastmaterial, främst polyeten eller polypropen. En viktig förutsättning för att dessa ska kunna fungera som alternativ är att det
534 Bilaga 6 SOU 2000:53
inte läcker ut farliga additiv ur dem. Några tidsatta krav på att sluta använda kopparrör finns inte.
Från tappvattenledningar läcker även zink. Källan till detta är järnrör med förzinkad insida. Järnrör användes företrädesvis under första halvan av 1900-talet.
Zink som rostskyddsmedel
Zink används som rostskydd på många ytor av järn och stål. Stålet kan beläggas med zink vid produktionen genom elektrolytisk utfällning (galvanisering). Ett annat sätt är varmförzinkning, som innebär att varan sänks ner i smält zink. På nya och befintliga konstruktioner kan zinkinnehållande rostskyddsfärger målas. Exempel på föremål vars ytor kan vara behandlade med zink är tak och fasader, elstolpar, lyktstolpar, kontaktledningsstolpar längs järnvägar, räcken och broar.
Hållbarheten på ytor som belagts med zink som nya är som regel lång. Vägverket uppskattar att en bro som målats med zinkinnehållande färg som ny inte behöver målas om förrän efter 50–60 år (Thorén, 1999). Att belägga nytt stål med zink är den helt dominerande metoden för att förhindra korrosion. Alternativ till zinkgalvanisering finns på forskningsstadiet. I USA pågår t.ex. utveckling av organiskt baserade alternativ.
När zinkfärger ska användas till bättringsåtgärder krävs ett rent underlag för att få god effekt. Befintlig rostskyddsfärg blästras då bort, vilket ger ett avfall bestående av blästersand och tidigare rostskyddsprodukt. Tidigare användes ofta blymönja till bättringsåtgärder på befintliga konstruktioner. Zinkinnehållande rostskyddsmedel har av miljöskäl ersatt mönjan. Det finns även andra rostskyddsmedel som varken innehåller bly eller zink. Exempel på sådana är oljor som skapar ett tätt skikt på metallytan, t.ex. linolja och fiskolja. Vägverket har testat ett system baserat på linolja men kommit fram till att ommålning behövs redan efter 10 år. Inom Banverket utgör målning med linoljebaserade system någon procent av den totala användningen av rostskyddsmedel. Systemen är billiga och kan användas på objekt som snart ska bytas ut eller i miljöer där korrosionen naturligt är mycket långsam, t.ex. i Norrland (Kristensson, 1999).
Bilaga 6 535
3.2.4 Bekämpningsmedel
Båtbottenfärger
I flera båtbottenfärger och andra färger för att förhindra påväxt i vattenmiljöer är koppar aktiv beståndsdel. Kemikalieinspektionen har beslutat att godkännande från år 1999 inte ges för produkter för användning på fritidsbåtar och andra fartyg med huvudsaklig fart på ostkusten. På västkusten godkänns produkter med begränsat kopparläckage t.o.m. år 2001. Vissa dispenser har givits för ostkusten, som medger försäljning under år 1999 och år 2000. För fartyg över 12 meter gäller särskilda regler.
Impregnering av trä
Det finns olika typer av träskyddsmedel. Flera medel innehåller koppar, arsenik och/eller krom. Även zinkbaserade medel finns.
Vissa träskyddsmedel är avsedda för industriell tryckimpregnering och får inte användas av privatkonsumenter. Det tryckimpregnerade träet delas upp i olika klasser, för användning i olika miljöer. Av Kemikalie inspektionens föreskrifter (1998:8) om kemiska produkter och biotekniska organismer framgår hur träskyddsbehandlat virke får hanteras. Virke behandlat med krom- eller arsenikföreningar får t.ex. bara användas där det behövs ett långvarigt skydd. Några sådana generella regler finns inte beträffande koppar.
De träskyddsmedel som privatkonsumenter får köpa, för att själva behandla trä, kan innehålla zinknaftenat, zinkdekanoat eller kopparnaftenat.
Användningen av krom, arsenik och koppar i träskyddsmedel har varit relativt konstant under 1990-talet. Utvecklingen på området har begränsats av bristen på alternativ.
Träskyddsmedlen är biocider och kommer därigenom att omfattas av den prövning som kommer att ske av sådana ämnen inom ramen för EG:s biociddirektiv (98/8/EG). Under en tioårsperiod ska alla biocider bedömas och de ämnen som ska kunna användas inom EU förs upp på annex 1 till direktivet. Det är troligt att träskyddsmedlen kommer att höra till de första ämnen som bedöms, vilket innebär att EU-gemensamma bedömningar av dessa bör finnas runt år 2003. Det finns vissa möjligheter att inte godkänna preparat som innehåller ämnen på annex 1
536 Bilaga 6 SOU 2000:53
vid den nationella prövningen av biocider, t.ex. med hänvisning till klimatfaktorer, men den möjligheten är relativt begränsad.
3.2.5 Övrigt
I projektet ”Metaller i stad och land” framkom att slitage av asfalt är en betydande källa till spridning av många metaller. För krom och nickel utgör asfalten en stor andel av de totala diffusa utsläppen. Det sker ingen avsiktlig tillsats av metaller till asfalt. Metallerna förekommer naturligt i de fraktioner som ingår i asfalt, dvs. gruspartiklar och bitumen.
Zink sprids från offeranoder. Sådana kan användas i olika tillämpningar för att skydda varor från korrosion. Bland annat finns offeranoder på båtar för att skydda skrov och propellrar. Den zink som då avges hamnar direkt i vattenmiljön.
3.3 Kan hälso- och miljöeffekter befaras av koppar, zink, krom och nickel?
Koppar, krom och zink är essentiella metaller, vilket innebär att de i små mängder är nödvändiga för levande organismer. Detsamma gäller nickel – åtminstone för vissa organismer. Samtidigt har alla fyra metallerna i något högre doser toxiska och ekotoxiska effekter som är väldokumenterade från laboratoriestudier. De fyra metallerna och deras föreningar är samtliga upptagna på den s.k. solnedgångslistan som Kemikalieinspektionen tog fram över ämnen som är både hälso- och miljöfarliga (Kemikalieinspektionen, 1994a).
I detta stycke görs en översiktlig genomgång av de problem som användningen av de fyra metallerna kan ge. Någon regelrätt riskbedömning, där alla exponeringssituationer vägs mot metallernas effekter, görs inte. En sådan bedömning är ett mycket omfattande arbete och riskbedömningar pågår för närvarande inom EU:s program för existerande ämnen (se avsnitt 1.5.2).
Bilaga 6 537
Problembilden i korthet
Det har under de senaste decennierna skett en förskjutning av problembilden beträffande koppar, zink, krom och nickel. Utsläppen från punktkällor har minskat som ett resultat av de åtgärder som vidtagits, medan utsläppen från varor i bruk inte på motsvarande sätt har varit föremål för åtgärder.
Spridningen av metaller sker idag till stor del från områden där metaller är i bruk, t.ex. i städer och längs vägar. I dessa miljöer ökar halterna i mark och indikationer finns på att kopparhalterna utanför Stockholm redan är så höga att de kan ge effekter. I havet sprids koppar bl. a. från båtbottenfärger och i marinor är kopparhalterna så förhöjda att effekter på blåstång kan befaras. Halterna av koppar i slam ligger i ca 10 procent av den producerade mängden slam över gällande gränsvärden och hindrar då att slammet används på jordbruksmark. Situationen beträffande zink, krom och nickel är liknande.
Utöver de tätbefolkade områdena finns lokala problem i anslutning till gruv- och metallindustri. Gamla gruvdeponier utgör fortfarande betydelsefulla källor till metallspridning. Nu aktiva avfallsdeponier utgör ett mindre problem idag men kommer långsiktigt att kräva arbetsinsatser av kommande generationer, för att de metaller som använts av oss och generationer före oss inte ska spridas i miljön.
I områden som är opåverkade av lokala källor har koppar, zink, krom och nickel inte givit upphov till några kända problem i skogsmark eller sjöar, dvs. problemet med långväga spridning är inte lika stort för dessa metaller som för bly, kadmium och kvicksilver.
Allergier förorsakade av främst nickel, men även kromater, är ett storskaligt hälsoproblem i allmänbefolkningen. I övrigt finns inte forskning som visar om nuvarande användning av de fyra metallerna leder till en sådan exponering att den innebär ett hälsoproblem för den allmänna befolkningen. Utgående från tidigare erfarenhet bör man dock vara försiktig med att använda metaller på ett sådant sätt att de t.ex. såsom är fallet med bromsbelägg, ger upphov till ett finpartikulärt metallinnnehållande damm som sprids i trafikmiljöer där många människor vistas.
538 Bilaga 6 SOU 2000:53
Förekomst och effekter i miljön
När man studerar metallhalter i miljön kan man konstatera att det har skett en tydlig förskjutning av problembilden under de senaste decennierna. Kraftiga minskningar av utsläpp från punktkällor har gjorts. Det har ökat den relativa betydelsen av läckage av metaller från varor. Av tabell 5 framgår spridningen av koppar, zink, krom och nickel i Stockholm från varor respektive industri.
Tabell 5 Emissioner av metaller i Stockholm år 1995.
Emissioner av metaller från varor respektive industri i Stockholm år 1995, ton per år. Frågetecken indikerar att ytterligare källor kan finnas som inte har kvantifierats (Bergbäck m.fl., 2000).
Varor Industri
Koppar 12+? 0.2 Zink 24+? 0.05 Krom 0.8+? 0.05 Nickel 0.6+? 0.05
Halterna i vattenmiljön i Stockholm är tydligt förhöjda jämfört med områdena runt staden. Koppar- och zinkhalterna i sediment i Mälaren respektive Östersjön närmast Stockholm ligger visserligen lägre idag än på 1970-talet, men är ändå 3-4 gånger högre än i omgivningen (Östlund m.fl., 1998). Om man jämför halterna med Naturvårdsverkets bedömningsgrunder är kopparhalterna att betrakta som höga och zinkhalterna som måttligt höga.
Även i grundvatten är halterna i Stockholm kraftigt förhöjda jämfört med normala halter i skogsområden. Förhöjningen är 10 gånger för koppar och 3–4 gånger för krom och nickel (Bergbäck m.fl., 2000).
Metallhalterna i mark runt Stockholm ökar. När halterna ökar blir risken för att skadliga effekter ska uppstå större. Undersökningar indikerar att kopparhalterna i mark någon mil från Stockholm, som påverkats av trafik, redan är förhöjda på ett sådant sätt att markandningen har påverkats (Bringmark och Bringmark, 2000).
Markandningen avspeglar den biologiska aktiviteten i marken – när markandningen minskar sjunker takten för frigörelse av näringsämnen i marken, vilket i sin tur påverkar växtligheten. Metaller som tillförts marken blir kvar där under mycket lång tid. Det medför att
Bilaga 6 539
bromssträckan för effekter i mark är lång, dvs. det tar lång tid för halterna att sjunka även om kraftfulla minskningar av utsläppen sker.
I vattenmiljön kan koppar ge effekter redan i låga koncentrationer. Studier har visat att det är tillräckligt med en tillfällig höjning av kopparkoncentrationerna till 2,5
µ g/l för att allvarligt påverka
fortplantningen av blåstång, som är en mycket viktig art för hela det kustnära ekosystemet. Kopparhalterna i vattnet har mätts i marinor både på ostkusten och västkusten och låg vid mätningarna på 2–3
µ g/l
(Kemikalieinspektionen, 1998b), dvs. halterna är så höga att effekter kan befaras. Antifoulingfärger på båtar är en viktig källa till koppar i dessa miljöer. Även halterna i Norrström är så höga att effekter kan befaras2.
Det är främst den fria kopparjonen som ger effekter i vattenmiljön. Studier har visat att halten fria kopparjoner kan öka dramatiskt när de ämnen som koppar binder till mättas. Dessa ämnen finns normalt i halter bara aningen högre än totalhalten av koppar, vilket leder till att små ökningar i totalhalten kan ge drastiska förändringar i halterna av biotillgänglig koppar (Sternbeck, 2000).
Det är också troligt att koppar under vissa förhållanden kan bilda organiska komplex ( t.ex. med aminosyror) med låg polaritet och hög biologisk tillgänglighet (Campbell, 1995). Hos vattenlevande djur kan upptaget av metaller (bl.a. koppar) via födan överstiga upptaget från vattnet och ensamt ge upphov till förgiftning hos fiskar och andra djur (Woodward m.fl., 1994 och Schleket och Luoma, 2000).
Om man ser till landet i stort kan man konstatera att nedfallet av metaller som transporterats via luften, från inhemska och utländska källor, minskat kontinuerligt från mitten av 1970-talet till idag. Nedfallet har följts genom att man i Sverige vart femte år sedan 1975 har analyserat innehållet av metaller i mossa.
Johansson m.fl. publicerade år 1995 en studie över metallhalterna i svensk skogsmark. För bly, kadmium och kvicksilver var halterna flerfaldigt förhöjda gentemot den naturliga bakgrunden. Halterna av koppar och zink var däremot som mest dubblerade jämfört med bakgrundshalterna, undantaget områden med gruvbrytning eller metallbearbetande industri där haltökningen var större. Tyler (1992) har angivit att effekter på markens mikroorganismer kan uppkomma vid en haltök-
2 Uppgifter om halter från SLU, http://info1.ma.slu.se/ma/www_ma.acgi$Station? ID=Intro&S=137
540 Bilaga 6 SOU 2000:53
ning av koppar och zink motsvarande 3–5 gånger bakgrundsvärdena. Man kan mot bakgrund av dagens kunskap således inte befara att koppar och zink givit effekter på ekosystemet i svensk skogsmark långt från källor.
En riksinventering av Sveriges sjöar gjordes år 1995, omfattande metallanalyser på vatten från 1 165 sjöar. Naturvårdsverket har givit ut bedömningsgrunder som anger vid vilka metallhalter effekter kan uppstå i sjöar och vattendrag. Som regel ligger halterna av koppar, zink, krom och nickel under de halter som ger effekter. Vissa undantag finns dock när det gäller koppar och zink. De högsta zinkhalterna finns i försurade områden och kan förklaras av att zink i sur miljö blir extra rörligt och läcker ur marken. De högsta kopparhalterna i undersökningen uppmättes i sjöar utan någon direkt föroreningskälla. Förklaringen till de höga halterna kan vara naturlig variation.
Därutöver har andra undersökningar gjorts i sjöar som är lokalt påverkade av koppar och zink från t.ex. gruvföroreningar. I dessa har man kunnat konstatera effekter på t.ex. planktonsamhällen och bottenfauna (Naturvårdsverket, 1998).
Metaller som hinder för kretslopp av näringsämnen
Fosfor är en ändlig resurs. Regeringen gör i propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145) bedömningen att ett framtida hållbart kretsloppsanpassat VA-system bör vara utformat så att slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas för närings- och humusämnen, i första hand fosfor. Målsättningen är samtidigt att slamanvändningen inte ska leda till negativa hälso- eller miljöeffekter, varken på kort eller lång sikt. Slam från reningsverk innehåller metaller i varierande halter. Slammets innehåll av metaller kan således bli begränsande för möjligheterna att återföra slammet till jordbruksmark, dvs. hålla fosfor i kretslopp. I förordningen (1998:994) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter anges vilka halter av de fyra metallerna som inte får överskridas om slammet ska läggas på åkermark. Enligt uppgifter från Naturvårdsverket hade ca 10 procent av den totala mängden slam år 1995 kopparhalter som överskred nu gällande gränsvärden. För zink, krom och nickel var motsvarande värden knappt 10 procent.
Bilaga 6 541
Metaller på deponier
Såsom metallanvändningen ser ut idag kan man utgå från att merparten av de använda mängderna, när de slutligen lämnar kretsloppet, kommer att hamna på deponi. Metallerna kan spridas från deponierna med utgående lakvatten. Takten för läckaget avgörs bl.a. av hur gammal deponin är, dvs. vilken utvecklingsfas den befinner sig i, samt hur den är konstruerad och vilka övriga material den består av. Störst spridningsrisk finns naturligtvis från gruvdeponier, och äldre gruvdeponier är betydelsefulla källor för metallspridning. Men metallspridning sker även från deponier för hushållsavfall.
För att begränsa spridningen av farliga ämnen omhändertas och renas lakvatten vid många nyare deponier. Läckaget av metaller från aktiva deponier idag är så litet att det mycket marginellt påverkar den totala spridningen av metaller. Läckaget kan dock förväntas fortgå under något tusentals år, vilket gör att behovet av skötsel för att säkerställa att metallerna inte kommer ut i miljön är mycket långsiktig.
Hälsoeffekter
Vissa metaller kan förorsaka allergier. Nickel är den viktigaste orsaken till kontaktallergi i den industrialiserade världen. Drygt 10 procent av kvinnorna och 2–5 procent av männen är nickelallergiska. Man vet att nickelallergi ökar, särskilt hos unga kvinnor. Det är välkänt att man kan få nickelallergi från smycken och klockor m.m. Nickel kan också ge handeksem. I en undersökning av handverktyg som utfördes år 1995 visade det sig att 27 procent av de handhållna verktyg som har metalldelar som kommer i kontakt med huden avgav nickel i en sådan omfattning att det föreligger en risk för kontaktallergi vid normal hantering (Lidén och Röndell, 1997).
Till skillnad från nickel förorsakar krom i metallisk form inte allergier. Däremot är kromater allergiframkallande. Förr var kontaktallergi förorsakad av kromater i huvudsak ett arbetsmiljöproblem, som drabbade byggnadsarbetare som hanterade krominnehållande cement. Bättre arbetshygien i kombination med reglering av krominnehåll i cement har lett till att allergifallen minskat. Men kromallergi är fortfarande ett problem. En dansk studie visade att ungefär en halv procent av befolkningen var allergiska mot kromater (Nielsen och Menné, 1992). Idag är även många kvinnor drabbade. Det tyder på andra orsaker till allergin. Möjligen kan kromgarvat läder vara en orsak.
542 Bilaga 6 SOU 2000:53
Flera utredningar har gjorts beträffande hälsoeffekter av koppar i dricksvatten. Dessa har främst inriktats mot spädbarnsdiarréer. I en nyligen genomförd studie i Uppsala och Malmö undersöktes sambandet mellan spädbarnsdiarréer och kopparhalten i vattnet. Något samband mellan frekvensen spädbarnsdiarréer och kopparhalten i vattnet kunde dock inte påvisas (Pettersson och Rasmussen, 1997 samt 1999).
Metaller kan i likhet med andra ämnen förorsaka direkta förgiftningar, i hemmet såväl som i arbetsmiljön. Giftinformationscentralen har studerat förgiftningsfall i hemmiljö från år 1996 (Folkhälsoinstitutet, 1998). Förgiftningar med måttliga symptom ledde i regel till sjukvårdskontakt och i en fjärdedel av fallen till inläggning på sjukhus ett fåtal dagar. Ett tiotal sådana förgiftningar orsakades av metaller eller metallföreningar, oftast ”metallfrossa” i samband med svetsning. Inga allvarliga eller livshotande förgiftningar förekom och inga dödsfall inträffade.
I övrigt finns många kunskapsluckor beträffande faktiska hälsoeffekter av metaller. Det är oklart om nuvarande användning innebär ett hälsoproblem för den allmänna befolkningen. Kunskap saknas om i vilken grad människor exponeras, från vilka källor det sker och om exponeringen utgör någon hälsorisk med tanke på metallernas inneboende toxiska egenskaper och förekomstform.
4 Övriga metaller inklusive de s.k. ”nya metallerna”
I detta kapitel ges en beskrivning av förekomsten av övriga metaller, med tonvikt på de s.k. ”nya metallerna”. Begreppet ”nya metaller” har kommit att användas för de metaller som har använts i liten omfattning historiskt, men som pga. ny teknik, t.ex. elektroniska produkter, fått en ökande användning. Begreppet är inte entydigt utan kan också innefatta andra metaller, vars hälso- och miljörisker tidigare fått liten uppmärksamhet. Båda dessa grupper kommer att behandlas i detta avsnitt.
De insatser som hittills gjort för att kartlägga flöden i samhället samt hälso- och miljöeffekter av metaller har endast i mycket begränsad omfattning inriktats på dessa metaller. Därför är okunskapen om deras förekomst och effekter fortfarande stor.
En kunskapssammanställning beträffande hälso- och miljöeffekter, användning, avfallshantering och emissioner av 18 ”nya metaller” har gjorts av Sternbeck och Östlund (1999). Baserat på det underlag som
Bilaga 6 543
kommit fram om de olika metallerna pekar Sternbeck och Östlund ut en grupp metaller för vilken det är extra angeläget att höja återvinningen och att öka kunskaperna om flöden och effekter. Gruppen omfattar silver, vismut, indium, palladium, platina, antimon, selen och tellur. I annex 7 ges exempel på hur dessa metaller används.
Tillförsel till samhället
I ett 10-20-årsperspektiv har den globala produktionen, och sannolikt även den svenska konsumtionen, av silver, indium, palladium, platina, antimon, selen, tellur och vanadin ökat markant. Troligen gäller detta även germanium, gallium och tallium. Produktionen av vismut, barium och titan har varit stabil, medan trenden för arsenik har varit tydligt nedåtgående under samma period (Sternbeck och Östlund, 1999).
Metaller förekommer också i fossila bränslen, som vid förbränningen i varierande grad ger upphov till en direkt spridning av metallerna till miljön. Om metalltillförseln till samhället via konsumtion av varor jämförs med tillförseln genom kol och olja dominerar den senare källan när det gäller tallium och gallium. För barium, beryllium, litium, selen och vanadin är det oklart vilken källa som är av störst betydelse (Sternbeck och Östlund, 1999).
Förhållandet mellan konsumtion och naturlig vittring kan, även om de båda måtten inte är helt jämförbara, ge en grov bild av betydelsen av de mängder som människan tillför. Konsumtionen av silver, vismut, palla dium, platina, antimon och tellur överstiger den naturliga vittringen i minst lika hög utsträckning som den gör för kadmium eller koppar (Sternbeck och Östlund, 1999 ).
Förekomst i slam
Spridning av metaller kan ske när de används, som kemisk produkt eller i en vara. Ett tecken på det är att halterna av silver, vismut, palla dium, antimon, selen, tellur och i vissa fall indium är markant förhöjda i sediment och reningsverksslam. I slam från vägdagvattenmagasin är dessutom platinahalterna starkt förhöjd (Sternbeck och Östlund, 1999). Det finns idag inga regler som begränsar förekomsten av dessa metaller i reningsverksslam som sprids på åkermark.
544 Bilaga 6 SOU 2000:53
Analyser av ett stort antal metaller i mossa, mår3 och rötslam har också gjorts vid Institutet för Tillämpad Miljöforskning (ITM). Resultaten av analyserna finns redovisade i en preliminär rapport (Lithner och Holm, 2000). Studien visade på särskilt förhöjda halter i rötslam av silver, guld, antimon, vismut och wolfram.
Wallgren (2000) har utgående från ITM:s analyser grovt beräknat hur lång tid det skulle ta att fördubbla halterna av olika metaller i åkermark, om man årligen sprider 1 ton slam per hektar och ingen bortförsel sker. För silver skulle det ta mindre än 10 år. För wolfram och guld skulle det ta 10–100 år. Bland de metaller för vilka fördubblingen skulle ta 100– 1000 år finns vismut, molybden, selen, tenn, tallium, uran, rodium, platina, antimon och tellur.
Avfall och återvinning
För flertalet av metallerna torde potentialen för spridning vara störst i avfallsledet. Om metallerna finns i produkter som går till förbränning är det teoretiskt möjligt att utsläpp kan ske med rökgaserna. Uppgifter på detta område saknas dock.
Förutsättningarna för återvinning av dessa metaller begränsas ofta av att de utgör en mycket liten del av de produkter som de ingår i. Demontering och upparbetning är därför nödvändig för att återvinna de ovanligare metallerna och proceduren kan bli dyr. För de ädla metallerna är förutsättningarna för återvinning störst, eftersom det finns tydliga ekonomiska incitament för återvinning av dessa.
Långväga spridning
ITM:s studier av mossa och mår (Lithner och Holm, 2000) speglar nedfallet av olika metaller. Undersökningen visade på en långväga spridning av arsenik, selen, molybden, antimon, tallium, vismut, germanium, indium, silver, wolfram och tenn.
3 I en podsol (vanlig barrskogsjord) består de översta skikten i huvudsak av organiskt material. Det översta skiktet kallas förna och består av växtrester som börjat brytas ner. Därunder kommer måren, som består av äldre växtrester där nedbrytningen hunnit gå längre.
Bilaga 6 545
Lokala halter och lokala källor
Vid Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) pågår sedan början av 1980-talet en markgeokemisk och biogeokemisk kartering av landet (Andersson m.fl., 1997 och Holmberg m.fl., 1999). Undersökningen visar med hög upplösning förekomsten av olika element i mark respektive metallhalten i bäckvattenväxter (mossor, växtrötter m.m.). Lokala skillnader kan oftast förklaras med naturliga variationer i berggrundens sammansättning, men i de fall höga metallhalter i biologiskt material inte kan förklaras av berggrundens eller jordlagrens sammansättning kan man på goda grunder anta att de är orsakade av mänsklig aktivitet.
Utredningen gör inte någon närmare analys av lokala skillnader i metallhalter, men konstaterar att SGU:s kartering utgör ett underlag när lokala källor till metallspridning ska identifieras.
Hälsoeffekter
Flera av metallerna i gruppen kan ge allergier. Runt 1 procent av befolkningen är allergiska mot kobolt, vilket innebär att det är vanligare med koboltallergi än allergi mot kromater. Kunskaperna om varför koboltallergi uppstår är dock bristfälliga. Exempel på andra metaller som kan ge allergier, när de föreligger i jonform, är palladium, platina och rodium (Lidén m.fl., 1995).
I övrigt är kunskaperna om allmänbefolkningens exponering för dessa metaller mycket begränsad. Vi vet idag inte om den ökande användningen av vissa metaller leder till effekter på människor eller riskerar att leda till effekter på sikt.
5 Förutsättningar för återvinning av metaller
5.1 Metallåtervinning idag
Den statistik som finns beträffande återvinningen av metaller varierar stort både mellan olika metaller och mellan olika användningsområden. Metallåtervinning kan också beräknas på flera olika sätt. Ett sätt är att ange mängden återvunnen metall som används vid nyproduktion av varor idag. Ett annat sätt är att relatera dagens återvinning till produktionsvolymerna av de dominerande varuslagen när dessa producerades.
546 Bilaga 6 SOU 2000:53
Om en vara exempelvis har en medellivslängd på 50 år relateras alltså de återvunna mängderna idag till produktionsvolymerna för 50 år sedan. Det ger en bild av den teoretiskt möjliga återvinningen.
För vissa områden, t.ex. batterier, finns regler om särskilda insamlingssystem. Dessa regler innebär också att statistik ska föras över de mängder som sätts ut på marknaden och den insamling som sker. Det statistiska underlaget är därigenom förhållandevis gott. För andra användningsområden kan grova uppskattningar göras. För ytterligare andra metaller och användningsområden kan inga skattningar alls göras, till följd av att ingen vet hur stora mängder som förs in på eller ut från den svenska marknaden i varor och inte heller hur mycket som finns i stoft m.m. som förs ut ur landet för återvinning.
För att återvinningen ska fungera praktiskt måste metallerna skiljas ut ur avfallet. I vissa fall löses det enkelt genom källsortering så att metallerna aldrig blandas med annat avfall. Detta gäller t.ex. batterier, aluminiumburkar, stora fraktioner av metallskrot från uttjänta produkter samt avfall som uppstår direkt i produktionsprocesser. Många andra metaller föreligger dock i komplexa produkter och blandas upp med annat material ännu mer i avfallsledet. En viss mängd metall går med t.ex. hushållsavfall till förbränning eller deponi och blir aldrig föremål för återvinning.
Metaller kan skiljas ut ur skrot i flera led – först hos skrothandlaren som gör en manuell sortering, kvarvarande metaller i skrotet kan sedan separeras i en fragmenteringsanläggning och metaller i komplexa blandningar som återstår därifrån kan slutligen separeras från varandra i smältverk. I Sverige finns fem fragmenteringsanläggningar. Det finns ett flertal smältverk som tar emot återvunnen metallråvara. Två är inriktade på aluminium (främst från aluminiumburkar), ett på blybatterier och annat avfall innehållande bly och tenn och ett drygt tiotal på stål. Rönnskärsverken har koncession att framställa nio olika metaller från nybruten eller återvunnen råvara. Dessa metaller är koppar, nickel, guld, silver, tellur, platina, selen, zink, bly. I vissa fall produceras föreningar av någon av dessa metaller och inte metallen i ren form. När blandprodukter från återvinningen av t.ex. elektronikskrot lämnas till Rönnskärsverken görs en analys av vilka metaller som ingår.
De restprodukter som uppstår i olika led i hanteringen av metallskrot eller i samband med upparbetningen på smältverk kan innehålla många metaller utöver dem som återvinns i processer inom landet. Export av
Bilaga 6 547
sådant material sker bl. a. till England och Tyskland för vidare bearbetning.
5.1.1 Användningssättets betydelse för möjligheterna att genom återvinning begränsa exponeringen
Användningssätt som leder till små förluster av metallen under användningstiden, och där metallen föreligger i en tillräckligt ren kemisk form och hög koncentration, lämpar sig väl för återvinning. Exempel på sådan användning kan vara inneslutna mantlar till stora sjökablar, stora ackumulatorer för yrkesmässigt bruk och större metallfraktioner i vitvaror.
Ofta är återvinningen lönsam och kräver därigenom inga styrmedel från statsmakternas sida, men när världsmarknadspriset på metallen är lågt kan incitamentet för återvinning sjunka och behovet av styrning därmed öka.
Närliggande exempel på användningsområden är sådana där metallen till allra största del blir kvar i en form som lämpar sig för återvinning, men där små läckage sker kontinuerligt. Exempel på sådana områden är tak, vattenledningar och järnvägsräls. Ibland är användningen så stor att även små förluster bidrar till en avsevärd spridning av metallen. Korrosionshastigheten är ibland beroende av mängden luftföroreningar, vilket innebär att åtgärder för att nedbringa den belastningen har positiv inverkan på möjligheterna att begränsa spridningen av metallen.
Att uppnå återvinning av metaller som finns i en kemisk form som lämpar sig att återvinna, men i små och spridda mängder, är svårare. Exempel på ett sådant användningsområde kan vara elektronik. System krävs för att identifiera och separera metallerna. Kunskap om var metallerna finns och hur man ska förfara med uttjänta varor krävs i flera led. I takt med att mindre ädla metaller används i elektronik minskar lönsamheten i återvinningen.
En annan variant är metaller som under användningstiden föreligger i metallisk form men där användningssättet leder till stor avnötning och/eller spridning, exempelvis bromsbelägg och ammunition. I fallet bromsbelägg återstår en viss mängd metall efter användningstiden och den kan återvinnas. Ammunition kan till viss del samlas in. Men åter-
548 Bilaga 6 SOU 2000:53
vinningen kan svårligen göras så fullständig att den får en betydande inverkan på spridningen av metallen.
Ett ytterligare område är metallföreningar som är tillsatser i andra material med litet slitage under användningstiden, t.ex. vissa plast- och gummiartiklar. För den gruppen är det svårt att uppnå återvinning av metallen som sådan. Kemisk återvinning är teoretiskt möjlig men förekommer sällan i praktiken. Återvinning kan ske med det andra materialet. Beroende på metallföreningens funktion behövs ibland ny tillsats av den när t.ex. plast recirkuleras. I det fallet leder återvinningen av materialet till att metallens flöde till avfallsledet fördröjs men nytillförseln av metallen minskas inte. I slutändan hamnar materialet på deponi, i förbränningsanläggning eller blir kvar i naturen.
För metallföreningar som är tillsatser eller föroreningar i andra material som nöts under användningstiden, t.ex. gummidäck och impregnerat virke, blir möjligheterna till återvinning än mer begränsade. Den avnötta delen går mycket sällan att samla in och recirkulera, vilket gör att återvinning inte har någon betydelse som åtgärd. Detsamma gäller för metallföreningar som ingår i andra material, som inte nöts ner, men där metallföreningarna som sådana läcker ut (kan t. ex. gälla färgämnen i textilier).
Vissa metallföreningar som används som t.ex. processkemikalier kan hållas i slutna kretslopp. Metallföreningar kan också användas på ett sådant sätt att direkt spridning sker eller är oundviklig på sikt, dvs. de går i princip inte att hålla i kretslopp. Exempel på sådana användningsområden kan vara bekämpningsmedel, rostskyddsmedel och färger.
Utöver de olika beskrivna sätten som metaller kan finnas på i slutprodukter kan också metallhaltigt avfall uppkomma industriellt i form av större fraktioner skrot eller som små metallspån. Även om de stora fraktionerna sorteras ut för återvinning kan de mindre fraktionerna gå med övrigt avfall till deponi. Även här finns således potential att öka återvinningen.
Utredningens bedömningar av förutsättningarna för återvinning av metaller sammanfattas i tabell 6.
Bilaga 6 549
Tabell 6 Schematisk bild av förutsättningar för återvinning.
Metaller i ren form eller legeringar
Metallföreningar som sådana
Metallföreningar i annat material
Obefintligt slitage Mycket goda
Goda Små för metallen
Måttligt slitage/läckage
Goda men ofullständiga
Goda men ofullständiga
Små och ofullständiga
Spridning avsiktlig eller oundviklig
Mycket små Mycket små Mycket små
550 Bilaga 6 SOU 2000:53
Källförteckning
Regeringens propositioner
En god livsmiljö. Prop. 1990/91:90
Bättre kontroll över miljöfarligt avfall. Prop.1993/94:163
Svenska miljömål. Prop. 1997/98:145
Statens offentliga utredningar
Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande från Miljöhälsoutredningen. SOU 1996:124.
Ja till fyrverkerier – men med färre skador. Betänkande från Pyroteknikutredningen. SOU 1999:128.
Övriga källor
Adriaanse, A., Bringezu, S., Hammond, A., Moriguchi, Y., Roenburg, E., Rogich, D. och Schütz, H. (1997) Resource flows: The material basis of industrial economies. World Resource Institut, Washington D.C.
Andersson, M., Johansson, P. och Lax, K. (1997) Markgeokemiska kartan i södra Norrbottens inland, västa Småland och södra Halland. Sveriges Geologiska Undersökning, Rapporter och meddelanden nr 94.
Aronsson, R. (1999) Robert Aronsson, Tudor AB. Personlig kommunikation.
Ayres, R. och Ayres, L. (1993) Consumptive uses and losses of toxic heavy metals in the United States: 1880–1980. Industrial Metabolism. Ayres and Simones (Eds.) UN University Press.
Azar, C. (1995) Long-term environmental problems Economic mearures and physical indicators. Thesis, Institute of Physical Resource Theory Chalmers University of Technology, Göteborg University, Göteborg.
Bilaga 6 551
Bergbäck, B. (1998) Bly – förekomst och flöden i Sveriges teknosfär samt belastning på miljön. Del 1 av Bly i samhället och miljön. KemI-PM 8/98.
Bergbäck, B., Johansson, K. och Mohlander, U. (2000) Urban Metal Flows – Review and Conclusions. A case study of Stockholm. Manuskript.
Bergbäck, B. och Johansson, K. (1994) Metaller i stad och land – kretslopp och kritisk belastning. Forskningsprogram för perioden 1994-1999. Naturvårdsverkets rapport 4382.
Bergman, C., Boge, R., Johansson, G., Bengtsson, G., Lindell, B. och Snihs, J.O. (1987) Acceptance criteria for disposal of high level radioactive waste. I: The geological disposal of high level radioactive wastes. Editor: Douglas Brookins. Theophrastus Publications, S.A., Aten.
Blomgren, B. (2000) Skrivelse från Björn Blomgren, Returbatt AB, till Kemikalieutredningen, dnr 2000:66. Bowen, H. J. M. (1979) Environmental chemistry of the elements. Academic Press,1979.
Bringmark, L. och Bringmark, E. (2000) Soil respiration in relation to small-scale patterns of lead and mercury in mor layers of South Swedish forest sites. Water, Air and Soil Pollution, under tryckning.
Campbell, P. G. C. (1995) Interactions between trace metals and aquaticorganisms: a critique of the free-ion activity model. In: Metalspeciation and bioavailability in aquatic systems. Eds: A. Tessier & D.R. Turner. John Wiley & Sons Ltd.
Duus, U. och Ahlbom, J. (1994) Nya hjulspår. KemI-rapport 6/94.
Eriksson, H. (2000) Zink Info Norden AB. Personlig kommunikation.
Folkhälsoinstitutet (1998) Akuta förgiftningsfall och förgiftningstillbud vid hobbyverksamhet och hemsysslor. Folkhälsoinstitutet 1998:12.
Frantzell, M. (2000) Magnus Frantzell, Lampleverantörernas förening. Personlig kommunikation.
Gustafsson, B. (1996) Tillsynsprojekt kadmium i varor. KemI-PM 3/96, Kemikalieinspektionen.
552 Bilaga 6 SOU 2000:53
Holmberg, J., Ohlsson, S-Å., och Ressar, H. (1999) Geokemiska kartan, Biogeokemi, Tungmetaller i bäckvattenväxter. Sveriges Geologiska Undersökning.
Hägg, G. (1966) Allmän och oorganisk kemi. Almqvist & Wiksell. Uppsala.
Johansson, K., Bergbäck, B. och Tyler, G. (2000) Impact of atmospheric long range transport of lead, mercury and cadmium on the Swedish forest environment- Review and conclusions. Manuskript.
Johansson, G. (1999) Göran Johansson, Volvo Personvagnar. Personlig kommunikation.
Johansson, K., Andersson, A. och Andersson, T. (1995) Regional accumulation pattern of heavy metals in lake sediments and forest soils in Sweden. The Sience of the Total Environment, 160/161 (1995) 373– 380.
Jordbruksverket (1999) Ett rikt odlingslandskap. Miljökvalitetsmål 9. Jordbruksverkets rapport 18-1999.
Järup, L., Berglund, M., Elinder, C-G., Nordberg G. och Vather, M., (1998) Health effects of cadmium exposure. A review of the litterature and risk estimate. Scand. Work. Environ. Health, 24, Suppl. 1, 52p.
Kemikalieinspektionen (1994a) Selecting multiproblem chemicals for risk reduction. KemI-rapport 13/94.
Kemikalieinspektionen (1994b) Plastadditivprojektet – Metaller i plast. KemI-PM 11/94.
Kemikalieinspektionen (1997) Avvecklingsprojektet. Rapport från ett regeringsuppdrag. KemI-rapport 6/97.
Kemikalieinspektionen (1998a) Kvicksilveravvecklingen i Sverige – redovisning av ett regeringsuppdrag. KemI-rapport 5/98.
Kemikalieinspektionen (1998b) Antifoulingprodukter – fritidsbåtar. PMbeslut 1998-02-24 rev. 1998-12-18. Kristensson, B. (1999) Björn Kristensson , Banverket. Personlig kommunikation.
Bilaga 6 553
Landner, L. och Lindeström, L. (1998) Zink in society and in the environment. Miljöforskargruppen, Stockholm.
Landner, L. och Lindeström, L. (1999) Copper in society and in the environment: An account of the facts on fluxes, amounts and effects of copper in Sweden. 2nd Revised Edition. Miljöforskargruppen, Stockholm.
Lidén, C., Maibach, H. och Wahlberg, J. (1995) Skin. In: Metal Toxicology. Academic Press.
Lidén C. och Röndell, E. (1997) Nickel i handverktyg. KemI-rapport 7/97. Kemikalieinspektionen.
Lithner, G. och Holm, K. (2000) Förekomst och gradering av 55 olika grundelement i den svenska miljön. Institutet för tillämpad miljöforskning. Manuskript.
Naturvårdsverket (1996) Metaller – Materialflöden i samhället. Rapport 4506.
Naturvårdsverket (1998) Gruvavfall – Miljöeffekter och behov av åtgärder. Rapport 4948.
Nielsen, N. H. och Menné, T. (1992) Allergic Contact Sensitization in an Unselected Danish Population. Acta Derm Venereol (Stockh) 1992; 72:456-460.
Nriagu, J. (1990) Global metal pollution. Environment. Vol. 32, nr 7.
Olsson, S. (2000) Sigrid Olsson, Naturvårdsverket. Personlig kommunikation.
Palm, V., Bergbäck, B. och Östlund, P. (1995) Chromium and nickel in Sweden. KemI-rapport 14/95. Kemikalieinspektionen.
Pettersson, R. och Rasmussen, F. (1997) Småbarns exponering för koppar via dricksvatten och risken för diarréer. I: Naturvårdsverketsrapport 4734.
Pettersson R. och Rasmussen, F. (1999) Daily intake of copper from drinking water among young children in Sweden. Environ Health Perspectives 107, 441-446.
554 Bilaga 6 SOU 2000:53
SBL-analys (1998) Metallemissioner från trafiken i Stockholm – Slitage av bromsbelägg. Rapporter från SBL-analys nr 2:98.
SCB (1999) MiljöSverige – Metallutsläpp till vatten och luft från olika källor. Webbplats www.scb.se.
Schleket, C. E. och Luoma, S. N. (2000) You are what you eat: incorporatingdietary metals uptake into environmental quality guidelines for aquaticecosystems. Learned discourses in SETAC GLOBE, 1:2, 38-39.
Sternbeck, J. (2000) Uppträdande och effekter av koppar i vatten och mark. IVL-rapport B1349.
Sternbeck, J. och Östlund, P. (1999) Nya metaller och metalloider i samhället. IVL-rapport B 1332.
TGD (1996) Technical Guidance Document in support of the Commission Directive 93/67/EEC on risk assessment for new substances and Commission Regulation (EC) No 1488/94 on risk assessment for existing substances. ECB, Ispra, Italy.
Thomas, J. (1999) Josh Thomas, Ångströmlaboratoriet, Uppsala Universitet. Personlig kommunikation.
Thorén, Y. (1999) Yngve Thorén, Vägverket. Personlig kommunikation.
Tyler, G. (1992) Critical concentrations of heavy metals in the mor horizon of swedish forests. Naturvårdsverksrapport 4078.
Vahter, M. (1998) Health Effects of Metals in the General Population. I: The Impact of Metals on the Environment. Proceedings from an IVA Symposium, March 12-13,1998.
Wallgren, B. (2000) ”Ovanliga” metaller i slam. Naturvårdsverket, internt PM 2000-03-27.
Walterson, E. (1999) Krom, nickel och molybden i samhälle och miljö. Miljöforskargruppen.
Wergeman, G. (2000) Georg Wergeman, Svenska Glasbruksföreningen. Personlig kommunitation.
Bilaga 6 555
Woodward, D. F., Brumbaugh, W. G., DeLonay, A. J., Little, E. E. och C. E.Smith. (1994) Effects on rainbow trout fry of metals-contaminated diet ofbenthic invertebrates from the Clark Fork River, Montana. Trans. Am.Fish. Soc. 123, 51-62.
Ålåker, L. (1999) Lars Ålåker, Philips AB. Personlig kommunikation.
Östlund, P., Sternbeck, J. och Brorström-Lundén, E. (1998) Metaller, PAH, PCB och totalkolväten i sediment runt Stockholm – flöden och halter. IVL-rapport B1297.
556 Bilaga 6 SOU 2000:53
Annex
Annex 1
Exempel på metallers och metallföreningars klassificering med avseende på hälsofarlighet. Listan är på intet sätt fullständig. För fullständiga uppgifter om metallers och metallföreningars klassificering hänvisar vi till Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1994:12) om klassificering och märkning av kemiska produkter.
Faroklass Metall eller metallförening
Mycket giftigt aluminuimfosfid arsenikväte och arseniktrioxid beryllium och berylliumföreningar utom berylliumaluminiumsilikater flera kromater flera kvicksilverföreningar flera organiska tennföreningar osmiumtetraoxid tallium och talliumföreningar trizinkdifosfid uran och uranföreningar
Giftigt antimontrifluorid arsenik och flera arsenikföreningar beryllium och berylliumföreningar utom berylliumaluminiumsilikater hexa- och tetrakloroplatinater flera kromater flera kvicksilverföreningar flera organiska tennföreningar trinatriumhexafluoroaluminat vanadinpentoxid
Cancerframkallande antimontrioxid flera arsenikföreningar beryllium och berylliumföreningar utom berylliumaluminiumsilikater koboltdiklorid och koboltsulfat kromater nickel och nickelföreningar
Mutagent flera kromater
vanadinpentoxid
Bilaga 6 557
Faroklass Metall eller metallförening
zinkbis(N,N-dimetylditiokarbamat)
Reproduktionstoxisk blyföreningar
vanadinpentoxid
Frätande aluminuimklorid antimontriklorid och antimonpentaklorid
arseniktrioxid
flera fenylkvicksilverföreningar
hexakloroplatinasyra
kalium
litium och flera litiumföreningar
natrium
osmiumtetraoxid
silvernitrat
tenntetraklorid och tenn(II)metansulfonat
zinkklorid
Irriterande bariumpolysulfider
beryllium och berylliumföreningar utom berylliumaluminiumsilikater
ditalliumsulfat
hexa- och tetrakloroplatinater
flera kopparföreningar
flera kromater
molybdentrioxid
flera organiska tennföreningar
flera titanföreningar
vanadinpentoxid
flera zinkföreningar
Hälsoskadligt flera antimonföreningar
flera bariumföreningar
flera koboltföreningar
flera kopparföreningar
flera kromater
flera manganföreningar
molybdentrioxid
vanadinpentoxid
flera zinkföreningar
558 Bilaga 6 SOU 2000:53
Annex 2
Metaller som har bedömts av IPCS. Bedömningarna finns publicerade i EHC-rapporter (Environmental Health Criteria). För varje metall anges EHC-rapportens nummer och utgivningsår.
Aluminium, nr 194, 1997 Arsenik, nr 18, 1981 Barium, nr 107, 1990 Beryllium, nr 106, 1990 Kadmium, nr 134, 1992 Kadmium, miljöaspekter, nr 135, 1992 Krom, nr 61, 1988 Koppar, nr 200, 1998 Bly, nr 3, 1977 Bly, oorganiskt, nr 165, 1995 Bly, miljöaspekter, nr 85, 1989 Mangan, nr 17, 1981 Kvicksilver, nr 1, 1976 Kvicksilver, miljöaspekter, nr 86, 1989 Kvicksilver, oorganiskt, nr 118, 1991 Metylkvicksilver, nr 101, 1990 Nickel, nr 108, 1991 Platina, nr 125, 1991 Selen, nr 58, 1986 Tallium, nr 182, 1996 Tenn och organiska tennföreningar, nr 15, 1980 Titan, nr 24, 1982 Vanadin, nr 81, 1988
Bilaga 6 559
Annex 3
Gruppering av metallerna
Syftet med bilaga 6 är att beskriva kunskapsläget och behovet av åtgärder för metaller och deras föreningar. För detta ändamål har metallerna grupperats på följande sätt:
• Metaller som är mycket vanliga i den för biosfären tillgängliga delen av jorden och, med undantag av aluminium och titan, förekommande i relativt stora mängder i människokroppen (jämfört med andra metaller): aluminium, järn, natrium, kalium, magnesium, kalcium, titan
• Metaller som enligt riktlinjerna ska fasas ut: bly, kadmium, kvicksilver
• Övriga metaller:
− med stor användning under längre tid: koppar, zink, krom, nickel
− alla andra (ordnade efter atomvikt, lantanoiderna och aktinoiderna utbrutna): litium, beryllium, skandium, vanadin, mangan, kobolt, gallium, germanium, arsenik, rubidium, strontium, yttrium, zirkonium, niob, molybden, teknetium, rutenium, rodium, palladium, silver, indium, tenn, antimon, tellur, cesium, barium, lutetium, hafnium, tantal, volfram, rhenium, osmium, iridium, platina, guld, tallium, vismut, polonium, francium, radium, lawrenciu, lantanoiderna: lantan, cerium, praseodym, neodym, prometium, samarium, europium, gadolinium, terbium, dysprosium, holmium, erbium, tulium, ytterbium, lutetium, aktinoiderna: aktinium, torium, protaktinium, uran, neptunium, plutonium, americium, curium, berkelium, californium, einsteinium, fermium, mendelevium, nobelium.
560 Bilaga 6 SOU 2000:53
Annex 4
Halter av metaller.
Sorterad efter fallande halter i mår (med 34% minerogent material) från norra Sverige. Uppgifterna om halter i mår är framtagna vid Institutet för tillämpad miljöforskning (Lithner och Holm, 2000). Halter i global berggrund är hämtade från Bowen (1979). i.u.: ingen uppgift.
Totalhalt i mår, norra
Sverige (
µg/g TS)
Global berggrund (
µg/g TS)
Al
17 900
82 000
Fe
5 400
41 000
Mn
450
950
Ba
227
500
Gf
66
Zr
65
190
Zn
56
75
Sr
54
370
Rb
36
90
Pb
32
14
V
16,9
160
Ce
15,6
68
Cr
14,4
100
La
8,2
32
Nd
7,0
38
Cu
6,4
50
Ga
5,6
18
Ni
5,5
80
Li
3,22
20
As
2,1
1,5
Pr
1,90
9,5
Hf
1,76
5,3
Th
1,70
12
Sn
1,7
2,2
Ti
1,41
5,6
Sm
1,28
7,9
Gd
1,28
7,7
Cs
1,28
3
Ag
1,02
0,07
Dy
0,88
6
Bilaga 6 561
Totalhalt i mår, norra
Sverige (
µg/g TS)
Global berggrund (
µg/g TS)
Ge
0,88
1,8
Mo
0,76
1,5
Se
0,7
0,05
U
0,67
0,48
Sb
0,61
0,2
Er
0,56
3,8
Yb
0,54
3,3
W
0,44
1
Tl
0,35
0,6
Cd
0,34
0,11
Ta
0,325
2
Bi
0,24
0,048
Ho
0,18
1,4
Hg
0,159
0,05
Lu
0,082
0,5
Tm
0,08
0,48
Te
0,04
0,005
In
0,019
0,049
Y
i.u.
30
Co
i.u.
20
Nb
i.u.
20
Sc
i.u.
16
Eu
i.u.
2,1
Tb
i.u.
1,1
Au
i.u.
0,0011
Ru
i.u.
0,001
Pt
i.u.
0,001
Pd
i.u.
0,0006
Re
i.u.
0,0004
Rh
i.u.
0,0002
Os
i.u.
0,0001
Pm
i.u.
i.u.
Ir
i.u.
i.u.
Po
i.u.
i.u.
562 Bilaga 6 SOU 2000:53
Annex 5
Halter av element i mark i mg/kg, uppdelat på percentiler (icke-metaller kursiva). Uppgifterna kommer från SGU:s markgeokemiska kartering och avser de delar av landet som karterats fram t.o.m. 1994 (Andersson m.fl., 1997).
Element, sort 10:e percentilen 50:e percentilen
max
Al2O3
11 900
13 800
31 900
TiO2
5 500
7 400
2 600
SiO21
6 000
6 800
7 900
Fe2O3
2 400
3 600
15 400
K2O
2 400
3 000
6 000
Na2O
1 900
2 600
4 700
CaO
1 300
2 100
55 000
MgO
700
1 300
7 900
Zr
330
466
2 231
P2O5
160
240
1 970
Sr
110
171
664
S
102
161
29 494
BaO
44
58
216
V
38
56
467
MnO
39
55
1124
Zn
29
50
2 165
Cr
24
48
389
Pb
18
23
543
Co
13
19
93
Ni
8
16
204
Cu
6
14
400
Li
4
11
98
As
<5
8
175
Be
0.2
0.4
3.9
Au
<0.001
<0.001
0.485
1Avser inte riket utan ett område i Norrlands inland.
Bilaga 6 563
Annex 6
Halten av vissa metaller i torkad jord.
Metall Beräknad halt i jord,
intervall, (µg/g)
Beräknad halt i jord,
medelvärde, (µg/g)
Aluminium² 10 000 – 300 000
71 000
Järn² 7 000 – 550 000
38 000
Kalium1
14 000 – 28 200
23 200
Natrium1
7 000 – 21 000
15 000
Kalcium1
5 800 – 17 400
10 000
Magnesium1
1 600 – 12 400
5 900
Titan² 1 000 – 10 000
5 000
Mangan² 100 – 4 000
850
Barium² 100 – 3 000
500
Strontium² 50 – 1 000
300
Krom²
5 – 3 000
100
Zink²
10 – 300
50
Nickel² 10 – 1 000
40
Koppar²
2 – 100
20
Tenn²
2 – 200
10
Bly²
2 – 200
10
Kobolt²
1 – 40
8
Molybden²
0,2 – 5
2
Antimon² ingen uppgift
1
Kadmium² 0,01 – 0,7
0,06
1Uppgifterna baseras på svenska mineraljordar. ²Uppgifterna baseras på internationell litteratur och är att betrakta som teoretiska medelvärden för jordklotet som helhet. (Kemikalieinspektionen,1994b)
564 Bilaga 6 SOU 2000:53
Annex 7
Exempel på användningsområden internationellt för några ”nya metaller” (i huvudsak baserat på uppgifter från Sternbeck och Östlund, 1999).
Silver: Industriella katalysatorer, batterier (t.ex. klockor och kameror), ytbehandlat stål, elektronik (kontakter, ledare, säkringar, strömbrytare m.m.), baktericid vid vattenrening, värmereflekterande skikt på vindrutor, samt smycken.
Vismut: Medicin, kosmetika, områden inom petroleumindustrin och den metallurgiska sektorn. Vismut har ibland förts fram som ett möjligt alternativ till bly i t.ex. ammunition och glasyr. Vismutproduktionen baseras till stor del på det vismut som fås som biprodukt vid brytning av bly.
Indium: Tunna ytskikt i LCD-displayer, bildskärmar och på vindrutor.
Legeringar och lödmetaller med låg smältpunkt t. ex. inom elektronikindustrin. Solceller. Korrosionsskydd i bilar och korrosionsskydd för marint bruk. Legering i tandguld.
Palladium: Katalytiska avgasrenare, elektronik, tandguld, medicin och inom kemiindustrin.
Platina: Katalytisk avgasrening, katalysator inom kemi- och petroleumindustri, beläggning på hårddiskar och i glaset på bildskärmar, avfettningsmedel, smycken. Bränsleceller till elbilar kan vara ett kommande användningsområdet.
Antimon: Flamskyddsmedel i t.ex. plast, textilier och elektronik, blylegeringar till t.ex. batterier, lager och kabelmantling, bildskärmsglas, katalysator inom kemiindustrin
Selen: Glas, kopiatorer, elektronik t.ex. laserskrivare, IR-detektorer, solceller, röntgenutrustning, i kombination med kadmium som pigment, legeringsämne till stål och koppar, kosttillskott. Selen produceras som biprodukt till koppar.
Tellur: Stål- och kopparlegeringar för att förbättra bearbetbarheten, accelerator vid gummitillverkning, pigment i glas och keramik, elektronik t.ex. termoelektronik, kopiatorer, detektorer för gamma- och röntgenstrålning och solceller.
Bilaga 7 565
Summary Report from Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals
Steningevik, Sweden, 10-11 December 1999
Contents
1 Summary Conclusion .............................................................566
2 Background............................................................................566
2.1 The Task of the Committee............................................. 566 2.2 The Conditions of the Discussion..................................... 567
3 Summary of the Discussions ..................................................567
3.1 Persistence .................................................................... 567 3.2 Bioaccumulation............................................................. 569 3.3 Persistence and Bioaccumulation..................................... 572 3.4 Other Comments............................................................ 575 3.4.1 Toxicity and other factors ............................................... 575 3.4.2 Data availability.............................................................. 577 3.4.3 On the future process ..................................................... 577
References .....................................................................................578
Appendix ............................................................................579
566 Bilaga 7 SOU 2000:53
1 Summary Conclusion
• in order to phase out a chemical which is highly persistent and bioaccumulative it would not be necessary to consider toxicity information, nor to perform risk assessment.
• criteria to select persistent and bioaccumulative chemicals should be held as simple as possible.
• new and existing chemicals should eventually be subject to the same regulation, but more stringent criteria could be applied to new chemicals at an earlier point in time.
• the lack of information about the properties of many anthropogenic chemicals is a major obstacle, impeding hazard assessment.
2 Background
2.1 The Task of the Committee
The Swedish Government has proposed fifteen overarching environmental quality targets for the future environmental management (Ministry of the Environment, 1998). One of the targets concerns the achievement of an environment free from toxic chemicals. To realise this, the Government has decided on New Guidelines on Chemicals Policy, and our Committee has been assigned the task of concretising the Government’s New Policy Guidelines on Chemicals (Ministry of the Environment, 1999). The Government intends to work to ensure the implementation of its guidelines within 10-15 years.
A general approach, focusing on chemical substances with documented health-endangering properties, and on organic, man-made substances which are bioaccumulative and persistent, should be adopted, to supplement present-day risk assessment methods. Among the tasks of the Committee is to propose more exact definitions of when an anthropogenic substance is so persistent and bioaccumulative as to be affected by the phase-out requirements of the guidelines.
The proposal of the Committee should be scientifically based on internationally accepted definitions, if such exist.
Bilaga 7 567
2.2 The Conditions of the Discussion
The purpose of the discussion was to obtain scientific views on a draft proposal on general definitions, and on a criteria model for selecting which persistent and bioaccumulative substances are not to be used in future, manufactured products and goods, nor in production processes unless the producer can show that the use is of no risk to human health or the environment.
The form of the meeting is given by the program (Annex 1), which includes a list of participants. The summary below adheres to the program, as far as applicable, and covers solely the discussion sessions. For clarity, some definitions have been added from the draft proposal (as the Committee’s starting point), opening sections 3.1 and 3.2.
3 Summary of the Discussions
3.1 Persistence
In conclusion,
• persistence carries more weight than bioaccumulation, because persistent substances give rise to a risk of prolonged exposure and exposure far from the source.
• degradation half-life is an adequate expression of persistence.
• simple, general criteria of persistence, with the starting point in results from standardised tests, are preferrable, although any additional, relevant information should also be considered.
The Committee´s starting point
Persistence implies that a substance will be stable in the environment resisting chemical, physical and biological transformation reactions leading to degradation. Inert, or ‘truly persistent’, compounds have a chemical structure impeding the chemical reactions necessary for degradation. Degradation processes may be biotic, such as microbial degradation in water and sediments, and abiotic, such as photolysis in air and hydrolysis in water. The degradation of a substance should not be considered as complete until ‘ultimate degradation’ to harmless products is proven to be the case.
568 Bilaga 7 SOU 2000:53
Persistence is a key property
The view held by the Committee, that persistence can be regarded as a key criterion, carrying more weight than bioaccumulation potential, received substantial support by the group of participants. The reason for this view is that persistence implies an extended risk of exposure, over a long period of time, which may cause undesirable, adverse effects already at a moderate degree of bioaccumulation potential, if the substance is capable of producing such effects. Persistence also implies that a substance may be transported long distances, causing exposure far from the source.
It was concluded, however, that persistence, defined as resistance to degradation, is not merely an intrinsic property of a chemical, but may to a large extent depend on environmental conditions, and also on which degradation mechanisms are in progress. Furthermore, degradation kinetics may vary, and degradation may take place in several consecutive time-phases.
Half-lives should be determined in standardised tests
Degradation half-lives were agreed to be an adequate expression of persistence. Half-lives should reflect the persistence in the relevant environmental compartment, and take into account mobility between compartments. However, experimentally determined half-lives can be expected to vary considerably depending on under which conditions they are determined. To try to account for many possible conditions of degradation would add back a substantial complexity to the model, the aim of which is to provide simple, general criteria. Therefore, preferably, data from standardised laboratory determinations should be used, honoring adequate safety margins, to keep criteria as simple (noncomplex) as possible.
In e.g. OECD’s Ready Biodegradability tests it is possible to distinguish between easily degradable and potentially persistent compounds. But chemicals with degradation characteristics ‘in between’ are problematic to distinguish. It was asked what is the best acceptable evidence for degradability, and there was agreement that data from ready biodegradability tests could be used. However, available methods to determine half-lives, using today’s simulation tests, should be considered in addition.
Bilaga 7 569
It was emphasised that if favouring a simple model for the determination of persistence it is still necessary to be aware of which aspects are lacking. Not only half-lives (DT50) may be of interest, but also DT90 (the time after which 90% of a compound has been degraded), in particular for very bioaccumulating compounds. Also, it was pointed out, besides results from tests employed to provide information to match certain criteria, all other information available on the degradability of a chemical under relevant environmental conditions should be considered.
Half-lives in water and air
It was generally agreed that it is justified to apply demands of shorter half-lives to the aquatic environment than to the terrestrial (soil) environment, with regard to persistent compounds distributing to these compartments.
Regarding persistence in air, the view was expressed that a limitation set at a half-life longer than two days is only applicable to semi-volatile compounds that are prone to redistribute to the terrestrial and aquatic environment. Highly volatile compounds, which are not likely to be deposited after volatilisation, could be considered to be of concern if their atmospheric half-lives exceed two weeks.
It was also pointed out that it is possible today to calculate overall halflives for chemicals by multi-media models, taking into account compartment specific degradability and distribution coefficients.
3.2 Bioaccumulation
In conclusion,
• BCF values measured according to the OECD methodology are a good indicator of the potential for a substance to bioaccumulate, but for non-ionic molecules, logKow may be a surrogate up to values of about 6-7.
• bioaccumulation caused by other intrinsic properties than lipid solubility, e.g. protein-binding, should also be considered.
• the presence of significant amounts of a substance in biota can in certain cases be used as an indicator of bioaccumulation.
570 Bilaga 7 SOU 2000:53
The Committee´s starting point
Bioaccumulation potential is understood as the tendency for a substance to be enriched in organisms by uptake from the surrounding medium and from the food. Commonly, bioaccumulation is approximated using bioconcentration, which in a fish reflects primarily the uptake from water via the gills. Bioconcentration applies mainly to fat-soluble, neutral substances of relatively low molecular weight (LMW). The bioconcentration factor (BCF) is determined as the ratio between the concentrations of a substance in the organism and in the surrounding medium at equilibrium. In order for a substance to bioaccumulate or bioconcentrate it must be bioavailable, that is available for passive or active uptake by organisms.
The bioaccumulation potential of most LMW organic compounds is closely linked to their lipid solubility, and for such compounds the BCF is often related to the partitioning of the substance between octanol and water, expressed as the K
ow
.
Bioaccumulating substances may be biomagnifying, that is, the concentration increases from one trophic level to the next, moving up in the food web.
Bioaccumulation is not fully covered by BCF values
It was regarded as being of importance to consider not only bioconcentration by uptake from surrounding water, sediment and soil, but also bioaccumulation via uptake from food, and in the atmospheric compartment, bioconcentration in vegetation by air exposure.
Bioconcentration factors (BCF), measured in standardised tests using fish, it was further pointed out, may ‘miss’ compounds that accumulate by binding for example to plasma proteins, that is compounds such as pentachlorophenol. Unlike partitioning phenomena modelled by K
ow
,
protein binding is quite organism-specific, and can not easily be determined except by experiment on different species.
Bilaga 7 571
Are BCF values more relevant than logK
ow
?
It was stressed that biomagnification is a problem also in the terrestrial environment, while standardised BCF tests using fish will only approximate the bioaccumulation in an aquatic model system. Bioavailability can be very different in terrestrial and aquatic environments. For example, compounds with very high logK
ow
, bound
mainly to particulate matter, may be quite unavailable in an aquatic system, but highly available if deposited on vegetation and consumed by herbivores.
The use of different fish in the aquatic OECD standard test will introduce some variation in the BCF values. Variation, however, may result also from e.g. experimental artefacts. Still, many participants argued that ‘aquatic’ BCF is a better measure of bioaccumulation potential than is logK
ow
, one reason being that an experimental BCF
value reflects the uptake by a living organism upon exposure. Another opinion, however, was that logK
ow
gives a measure which is
independent of variations between species. A problem, it was observed, is that BCF determinations sometimes have been performed using the compound of interest at a ‘concentration above its solubility’. The issue of which of BCF and logK
ow
values is more appropriate to use could not
be settled to full satisfaction by the participants, although the general trend of the discussion was in favour of using BCF rather than logK
ow
.
It was further pointed out that certain compounds are bioaccumulating despite the fact that, nominally, their molecular size is too large. And it was noted that elimination by excretion of a persistent compound by one organism can lead to bioaccumulation in another organism, having less capacity for excretion of the compound. The answer is in the environment, one participant stated. What chemicals are present in organisms at high trophic levels? Monitoring data was agreed to be a good source of information, but the possibility of presence of anthropogenic substances in biota because of continuous exposure also has to be taken into account. And it is important to keep in mind that only relatively few substances are being monitored.
572 Bilaga 7 SOU 2000:53
At what limit is BCF of concern?
In a discussion of which BCF limits would be scientifically justified to consider to be of concern, the following, different opinions were expressed:
”A limit of BCF > 10,000 is enough for easily degradable compounds.”
”A lower limit than BCF > 5,000 cannot be scientifically justified, even if the toxicity is unknown.”
”A lower limit than BCF > 5,000 is justified for compounds that do not distribute globally by transport with air, unlike in the criteria under discussion by, for example, UNEP, where globally distributing compounds are considered.”
”A limit of BCF > 3,000 is justified considering the risk of biomagnification at higher trophic levels.”
”A limit of BCF > 1,000 is reasonable for the aquatic environment.”
”A limit of BCF > 100 is justified for truly persistent compounds.”
3.3 Persistence and Bioaccumulation
In conclusion,
• P and B criteria are necessary, but not sufficient to address all substances of potential concern.
• the industry should be responsible for providing the needed data.
• the same policy should be applied to both new and existing chemicals. The ultimate goal is the same (no accumulation in the environment) but the timing for implementation of the criteria could be different.
As a general conclusion, it was
after some discussion agreed upon
that it can be scientifically justified to take regulatory action against the most persistent and bioaccumulating chemicals, without considering toxicity information. Future, possible problems of persistent, bioaccumulating substances cannot be known. It was pointed out that it can be justified by the Precautionary Principle to use criteria only regarding persistence and bioaccumulation, provided that it is still understood that toxicity properties are important. Furthermore, it was stressed that criteria with regard to persistence and bioaccumulation potential do not provide a complete solution to all problems with manmade chemicals.
Bilaga 7 573
Tiered system favoured
The tiered approach suggested by the Committee received substantial support. This approach implies that immediate action can be taken based on relatively simple criteria, such as the lack of data, in which case the worst case would be presumed. With regard to persistence this approach would furter imply that not ready biodegradable compounds could be subject to regulation, when no other data on degradability is at hand, while ultimate criteria allowing for longer half-lives than those estimated to correspond to not ready degradability would demand information from simulation tests. This approach also would involve the possibility for re-evaluation when data of higher quality become available, which was favoured by most participants. So was also the basic idea that it is the responsibility of the ‘provider’ to produce the necessary information.
It was suggested that monitoring data could be used to check whether the criteria adress the relevant compounds. But, it was objected, only a few classes of compounds are regularly monitored. With this reservation in mind, however, monitoring data could be a valuable complement. And to find xenobiotics in biota is reason enough for action, several participants pointed out.
The ‘P/B matrix’ suggested by the Committee (Figure 1) was generally accepted as a tool, in particular for initial screening, although some participants regarded it to be too simplistic. The model was suggested to be a good starting point for identifying chemicals of concern within EU, and to bring to the attention of the industry which properties in chemicals are not wanted. It was put forward that screening criteria possibly could be set at the EU classification limits.
Limits of concern
It was generally agreed that immediate action could be taken to initiate the phase out of existing ‘P4/B4 chemicals’ (Figure 1), while less stringent measures (applying lower P and B values) could be considered against new compounds. It is easier to avoid the use of new compounds of persistent and bioaccumulating nature, than to cease using the existing ones. But, it was observed, among existing chemicals, a considerable portion are not in practical use, or marketed today. For new chemicals, a number of participants remarked, restrictions could possibly extend outside P4/B4, e.g. to P3/B3 or even to P2/B2.
574 Bilaga 7 SOU 2000:53
Figure 1 The ‘P/B-matrix’
The ‘P/B-matrix’ suggested as a possible, conceptual tool by the Committee. The values of persistence (P), expressed as half-lives (t
½
) and bioaccumulation
(B), expressed as bioconcentration factors (BCF) refer to determination in the aquatic environment. The EU classification limits for compounds potentially hazardous to the environment is given by the open, bold-lined square. The black field represents persistence and bioaccumulation properties that could be considered for priority regulatory action, and the shadowed field properties that could possibly be considered for future regulatory action, even in the absence of toxicity information. (Note that the class borders and ‘fields’ examplified are not necessarily those that will be finally proposed by the
Committee).
P0 t
½
< 2 w.
P1 t
½
>
2 w.
P2 t
½
>
4 w.
P3 t
½
>
8 w.
P4 t
½
>
26 w.
B0 BCF < 100 B1 BCF
>
500
B2 BCF
>
1,000
B3 BCF
>
2,000
B4 BCF
>
5,000
The action to initiate phase-out, some participants argued, would need to include considerations of exposure potential by the chemical throughout its life cycle and an analysis of the problems arising from alternative solutions which would be considered in the final decision to phase out the chemical.
It was stressed, however, by several participants, that it is important to start now, and act on data at hand. Still after 50 years of environmental chemistry only a few POPs are considered for action, one participant emphasized, and expressed hope that the further forwarding and promotion of the approach under discussion would be without too much of ‘paving the road with delays’ in the form of requests for more data, call for further research, urge for definitive evidence, etc. as conditional in processes of direct phasing-out. But, it was remarked by a number of participants, it is important to make clear how the process should be.
Bilaga 7 575
3.4 Other Comments
In conclusion,
• risk assessment does not have to be performed before regulatory action is taken against the most persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals.
• for less persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals additional information is needed.
• phasing out the most persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals will provide increased (but not full) protection to organisms primarily at higher trophic levels. To protect biodiversity, additional properties in chemicals need to be considered.
• the lack of information about the properties of many anthropogenic chemicals is yet a major obstacle, impeding hazard assessment.
• it is desirable that the future process, with the aim to introduce regulatory restrictions against persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals, is transparent, and open for input by other authorities, NGOs, and industry.
3.4.1 Toxicity and other factors
To some extent, in particular in the beginning of the discussions, the view was expressed that information on toxicity has to be collected, and risk assessment has to be performed, before action can be taken. Finally, however, the participants came to the conclusion that risk assessment does not have to be performed before action can be taken against ”P4/B4” chemicals. None of the participants could come up with an example of a compound fitting the P4/B4 criterion that also was not toxic.
576 Bilaga 7 SOU 2000:53
Toxicity or persistence and bioaccumulation potential
It was clarified by the chairman that toxicity, in the form of carcinogenicity, mutagenicity, reproductive disturbance, and endocrine disruption, is covered elsewhere in the directive of the Committee. However, it was still questioned by several participants why, in particular, ecotoxicity and neurotoxicity were not considered. One suggestion was made to use the P/B-matrix (Figure 1) as the starting point of a tiered procedure, where increasing demands on other information than persistence and bioaccumulation data are taken into account as the focus is shifted off the ”P4/B4” area. Such an approach could be particularly suitable to apply to existing chemicals. It was again pointed out that it is important to specify what actions are to be taken against toxic compounds with persistence and bioaccumulation properties not falling for the future criteria.
The possibility to merge the perspective of the Committee with the approaches of other, current programs, aimed to minimise risks of dangerous chemicals, was seen as highly desirable. A holistic approach to the future chemicals policy on the international level should be adopted.
Exposure
Several participants missed considerations regarding exposure in the document under discussion. It was emphasised by the Chairman, however, that it is understood that high persistence and bioaccumulation potential will eventually result in exposure, at least in the long-term perspective. It was, furthermore, remarked, that chemicals are found today in biota that were earlier not expected to give rise to exposure.
Mobility
Another factor, that was pointed out by several participants as being of importance, is mobility. The opinion was expressed, that high mobility in combination with persistence could be reason enough to restrict the use of an organic, anthropogenic chemical.
Bilaga 7 577
Protection goal
There was also some discussion on whether in the draft document, distributed by the Committee, the protection goal is defined or not. Among the protection goals in a long-term perspective, it was made clear, however, is that the environment must be free from man-made substances that represent a threat to human health or biological diversity. And the risk of exposure and future harm is higher for more persistent and bioaccumulating substances. In the discussions, the protection goal was further defined to include animals at the higher trophic levels. It was concluded, however, that it is not possible to provide the same protection to organisms at lower trophic levels by applying restrictions to chemicals only with regard to persistence and bioaccumulation potential. Furthermore, such restrictions will not give full protection to organisms at higher trophic levels. Thus, to protect biological diversity, criteria with regard to other properties, such as ecotoxicity, have to be added.
3.4.2 Data availability
The overwhelming lack of data with regard to persistence and bioaccumulation properties was generally acknowledged. To an extent, it was concluded, data problems can be met by estimating properties, calculated as ‘(quantitative) structure-activity relationships’, (Q)SARs. In addition, attention was drawn to a recent report demonstrating that more data on High Production Volume Chemicals is publicly available than previous studies have shown (Allanou et al., 1999). Still, however, the information is insufficient for hazard assessment for most of the substances.
3.4.3 On the future process
It was pointed out by the chairman that the proposals of the Committee are not only intended to be the starting point for a national scheme, but to be an input to the discussion of a new chemicals policy also on the EU level.
It was generally agreed that a transparent process is advantageous in the further development of the persistence and bioaccumulation criteria by the Committee, and that it would be desirable to provide additional opportunities for the exchange of ideas with representatives of other authorities, NGOs and the industry.
578 Bilaga 7 SOU 2000:53
References
Allanou, R., Hansen, B.G. & van der Bilt, Y. (1999) Public availability of data on EU high production volume chemicals. EUR 18996 EN, European Commission Joint Research Centre, Institute of Health Consumer Protection, Chemical Bureau, I-21020 Ispra, Italy.
Ministry of the Environment (1998) Swedish Environmental Quality Objectives – a summary of the Swedish Government’s Bill 1997/98:145. Information Office, SE-103 33 Stockholm, Sweden, June 1998.
Ministry of the Environment (1999) Committee on New Guidelines on Chemicals Policy, Sweden. Fact Sheet, June 1999.
Bilaga 7 579
Appendix
Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals,
Steningevik, Sweden, 10-11 December 1999
Program
991210
Introduction
10.00-10.10 Welcome adress Arne Kardell, Chairman of the Swedish Committee on New Guidelines on Chemicals Policy 10.10-10.30 The Chemicals Policy in Sweden
Kjell Larsson, Minister for the Environment
10.30-10.40 Procedural matters for the
Cynthia de Wit, Director and Associate Professor, Institute of Applied Environmental Research, Stockholm University; Chairman of the meeting and of the Committee’s National Scientific Reference Group
10.40-10.50 Short presentation of participants
Overview
10.50-11.05 POP criteria from the UNEP perspective
Bo Wahlström, Senior Scientific Advisor Chemicals, UNEP
10.05-11.20 OSPAR criteria for dangerous substances
Håkan Björndal, Associate Professor, Swedish EPA
11.20-11.35 Japanese experiences on POPs under the Law of Chemicals Safety Evaluation and Control in relation to biodegradation and biocontrol issues
Masayuki Ikeda, Professor, Kyoto Industrial Health Organisation
The Draft Proposal of the Committee
11.35-12.05 The draft model and proposed phase-out criteria
Peter Sundin, Secretary to the Swedish Committee on New Guidelines on Chemicals Policy
580 Bilaga 7 SOU 2000:53
Round-Table Discussion I: Persistence
13.30-13.40 Introduction to the discussion of the interpretation by the Committe of ”persistence” as a component in the phase-out criteria
Anders Södergren, Professor, Department of Ecology, Lund University; Member of the Committee’s National Scientific Reference Group
13.40-14.40 Open discussion Round-Table Discussion II: Bioaccumulation 15.00-15.10 Introduction to the discussion of the interpretation by the Committe of ”bioaccumulation” as a component in the phase-out criteria
Dag Broman, Professor, Institute of Applied Environmental Research, Stockhom University; Member of the Committee’s National Scientific Reference Group
15.10-16.10 Open discussion Round-Table Discussion III: The Criteria Model and Criteria proposed by the Committee 16.20-16.30 Introduction to the discussion of the proposal by the committe with respect to persistence and bioaccumulation phase-out criteria
Peter Sundin
16.30-17.30 Open discussion
991011 09.00-10.30
Summary and continued discussion
10.45-12.00 Concluding discussion 12.00-12.10 Chairman’s conclusions
Cynthia de Wit
12.10-12.20 Closure of the meeting
Arne Kardell
Bilaga 7 581
List of Participants
Scientific Experts
Reiner Arndt Institute of Occupational Safety and Health (Germany) Åke Bergman Department of Environmental Chemistry, Stockholm University (Sweden) Linda Birnbaum National Health and Environmental Effects Laboratory (USA) Ingvar Brandt Department of Environmental Toxicology, Uppsala University (Sweden) Dag Broman Institute of Applied Environmental Research, Stockholm University (Sweden) Finn Bro-Rasmussen Technical University of Denmark (Denmark) Davide Calamari University of Insubria (Italy) Erik Dybring National Institute of Public Health (Norway) Björn Hansen European Commission Joint Research Center/ECB/ (Italy) Paul Hayes European Commission DG Environment (Belgium) Helén Håkansson Institute of Environmental Medicine, Karolinska Institutet (Sweden) Masayuki Ikeda Kyoto Industrial Health Association (Japan) Bo Jansson Institute of Applied Environmental Research, Stockholm University (Sweden) Paul Johnston Greenpeace (UK) Henrik Kylin University of Agricultural Sciences (Sweden) André Lecloux Euro Chlor (Belgium) Bert-Ove Lund National Chemicals Inspectorate (Sweden) Alf Lundgren National Chemicals Inspectorate (Sweden) Gwynne Lyons World Wildlife Fund (UK) Esa Nikunen Finnish Environment Institute (Finland) Ross Norstrom Environment Canada (Canada) Dick Sijm National Institute of Health and the Environment (The Netherlands) Klaus Steinhäuser Umweltbundesamt/UBA (Germany) Anders Södergren Department of Ecology, Lund University (Sweden) Jose V Tarazona Department of Natural Resources Conservation CIT-INIA (Spain) Bo Wahlström United Nations Environment Programme (Switzerland)
582 Bilaga 7 SOU 2000:53
Participants from the Swedish Committee on New Guidelines on Chemicals Policy
Arne Kardell Chairman of the Committee Ingela Andersson Secretary to the Committee Gunnar Bengtsson Director General, Swedish National Chemicals Inspectorate Håkan Björndahl Swedish Environmental Protection Agency Mona Blomdin-Persson Principal Secretary to the Committee Cynthia de Wit Director and Associate Professor Institute of Applied Environmental Research, Stockholm University Sten Flodström Swedish National Chemicals Inspectorate Lena Gevert Director Environmental Affairs, AB Volvo Sten-Ove Hansson Associate Professor, the Royal Institute of Technology at Stockholm Anita Ringström Executive Vice President, Association of Swedish Chemical Industries Eva Sandberg Deputy Director, Ministry of the Environment Maria Sandqvist Desk Officer, Ministry of Industry, Employment and Communication Peter Sundin Secretary to the Committee
Others
Susanne Hagenfors Project Coordinator, Swedish Society for the Conservation of Nature (Sweden) Per Sandin Postgraduate student, the Royal Institute of Technology at Stockholm (Sweden)
SOU 2000:53 583
Förteckning över medverkande i Kemikalieutredningen
Särskild utredare
Arne Kardell
Sakkunniga
Gunnar Bengtsson, generaldirektör Lena Gevert, miljöchef Cynthia de Wit, föreståndare
Experter
Egon Abresparr, hovrättsassessor Håkan Björndal, docent Sten Flodström, doktor i medicinsk vetenskap Sven Ove Hansson, docent Mikael Karlsson, styrelseledamot Birgitta Melin, civilingenjör Anita Ringström, vice vd Eva Sandberg, kansliråd Maria Sandqvist, departementssekreterare Mats Tysklind, professor Gia Wickbom, departementssekreterare
Sekretariat
Mona Blomdin Persson, huvudsekreterare Ingela Andersson, sekreterare Jennie Jansson, sekreterare Kristian Seth, sekreterare Peter Sundin, sekreterare Åsa Wiklund Fredström
Vetenskapliga referensgruppen
Bo Bergbäck, Institutet för naturvetenskap, Högskolan i Kalmar Åke Bergman, Institutet för miljökemi, Stockholms universitet Håkan Björndal, Naturvårdsverket Ingvar Brandt, Institutet för miljö och utvecklingsbiologi, Uppsala universitet Dag Broman, Institutet för tillämpad miljöforskning, Stockholms universitet Sten Flodström, Kemikalieinspektionen
584 Förteckning över medverkande i Kemikalieutredningen SOU 2000:53
Annika Hanberg, Institutet för miljömedicin, Karolinska Institutet Helen Håkansson, Institutet för miljömedicin, Karolinska Institutet Bo Jansson, Institutet för tillämpad miljöforskning, Stockholms universitet Kjell Johansson, Naturvårdsverket Henrik Kylin, Sveriges lantbruksuniversitet Bert-Ove Lund, Kemikalieinspektionen Mats Olsson, Gruppen för miljögiftsforskning, Naturhistoriska Riksmuséet Anders Södergren, Institutet för kemisk ekologi, Lunds universitet Mats Tysklind, Institutionen för Miljökemi, Umeå universitet Marie Vahter, Institutet för miljömedicin, Karolinska Institutet
Referensgruppen för styrmedel
Richard Almgren, Industriförbundet Göran Almström, Rohm och Haas Nordiska AB Britt-Inger Andersson, IKEA Lennart Andersson, Perstorp AB Björn Axelsson, IT Företagen Kajsa Byfors, SIKA Eva Dietrichson, Kemikalieinspektionen Stieg Edlund , Plast- och Kemibranscherna Magnus Enell, ITT Flygt Håkan Forsberg, Konsumentverket Danielle Freilich, Sveriges Byggindustrier Tomas From, Svenska Gruvföreningen Johan Gerklev, Skanska AB Elisabeth Hörnfeldt, Verkstadsindustrierna Birgitta Lindblad, Jernkontoret Anita Linell, Miljömålskommittén Anita Ringström, Kemikontoret Anna Sander, NCC Bo Svensson, Svensk Handel Torbjörn Trångteg, Plast- och Kemibranscherna
Konsekvensanalysgruppen
Erika Budh, Miljömålskommittén Martina Estreen, Naturvårdsverket Anita Linell, Miljömålskommittén Eva Sandberg, Miljödepartementet Maria Sandqvist, Näringsdepartementet Gia Wickbom, Finansdepartementet Elisabeth Öhlén, Kemikalieinspektionen
Bilaga 9 585
Utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista
Innehåll
Förord.............................................................................................588
Sammanfattning ..............................................................................589
1 Vad är OBS-listan? ................................................................590
2 Utvärderingens syfte, metod och inriktning .........................591
2.1 Metod............................................................................ 593 2.2 OBS-listan som informativt styrmedel.............................. 594 2.2.1 Försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen m.m. ............. 595 2.2.2 Aktörer.......................................................................... 597 2.2.3 Mål- och medelkedja ...................................................... 599 2.3 Vad skall utvärderas? ..................................................... 600 2.3.1 Att mäta effekten........................................................... 601
3 OBS-listans utformning och distribution...............................602
3.1 Kriterierna och urvalet av ämnen.................................... 602 3.2 Inte bara en lista............................................................. 603 3.3 Distributionen................................................................. 604
4 Företagens användning av och åsikter om OBS-listan.........605
4.1 Så används OBS-listan ................................................... 607 4.1.1 Användning av kriterierna ............................................... 609 4.1.2 Riskbedömningar............................................................ 611 4.1.3 Företagets kunders användning av OBS-listan.................. 613 4.1.4 Förstår företagen OBS-listan? ......................................... 614 4.1.5 Synpunkter på utformningen............................................ 615 4.1.6 Övriga synpunkter .......................................................... 615 4.1.7 Synpunkter på OBS-listan i enkät från Kemikontoret ........ 616 4.2 Ett par miljökonsulters syn på OBS-listan......................... 616
586 Bilaga 9 SOU 2000:53
4.3 Branschvist arbete.......................................................... 619 4.4 Några branschorganisationernas synpunkter..................... 623
5 OBS-listan i tillsynsarbetet....................................................625
5.1 OBS-listan i den operativa tillsynen.................................. 626 5.2 OBS-listan i miljörapporter och projekt............................. 627 5.3 Användning av kriterier och riskbedömningar ................... 628 5.4 Tillsynsmyndigheterna om företagens användning av OBS-listan..................................................................... 629 5.5 Problem vid användningen av OBS-listan i tillsynsarbetet .. 631 5.6 Tillsynsmyndigheternas synpunkter på utformningen av listan 633 5.7 Kemikalieinspektionens operativa tillsyn ........................... 634 5.8 Så tycker tillsynsmyndigheterna om OBS-listans framtid ... 635
6 OBS-listan i offentlig upphandling .........................................636
6.1 Den kommunala upphandlingen ....................................... 637 6.1.1 Miljökrav baserade på OBS-listan.................................... 639 6.1.2 Synpunkter på möjligheterna att få information om innehåll .......................................................................... 641 6.1.3 Synpunkter på om det finns alternativa ämnen.................. 641 6.1.4 Synpunkter på OBS-listans utformning............................. 641 6.1.5 Övriga synpunkter och erfarenheter från kommuners upphandling.................................................................... 641 6.2 Landstingens upphandling................................................ 642 6.2.1 Miljökrav baserade på OBS-listan.................................... 644 6.2.2 Landstingen om företagens reaktioner på krav enligt OBSlistan ............................................................................ 645 6.2.3 Synpunkter angående alternativ till ämnen på OBS-listan? . 645 6.2.4 Synpunkter på OBS-listans utformning............................. 646 6.3 Några statliga myndigheters upphandling.......................... 646 6.3.1 Synpunkter på möjligheterna att få information om innehåll .......................................................................... 648 6.3.2 Synpunkter angående alternativ till ämnena på OBS-listan. 650 6.3.3 Synpunkter på OBS-listans utformning............................. 650 6.3.4 Övriga synpunkter .......................................................... 650
7 Miljömärkningssystemen och OBS-listan.............................651
7.1 Nordisk miljömärkning – Svanen...................................... 652 7.2 Naturskyddsföreningen – Falken/Bra Miljöval.................. 652 7.3 Europeisk miljömärkning – EU-blomman.......................... 653
8 Naturvårdsverkets kemikalieplan.........................................654
Bilaga 9 587
9 Statistik över användningen av ämnen från OBS-listan........656
9.1 Statistik från Kemikalieinspektionens produktregister ........ 657 9.2 Andra förklaringar till förändringar i statistiken ................. 661
10 Andra effekter och hållbarheten i förutsättningarna.............663
10.1 Andra effekter ............................................................... 663 10.1.1 Ökad medvetenhet och riskbegränsningsåtgärder.............. 663 10.1.2 Negativa bieffekter......................................................... 664 10.1.3 Konkurrensfördelar ........................................................ 665 10.2 Mål- medelkedjan........................................................... 666 10.2.1 Sprids OBS-listan? ......................................................... 666 10.2.2 Förstår aktörerna OBS-listan? ......................................... 667 10.2.3 Finns viljan att använda OBS-listan? ................................ 668 10.2.4 Är det möjligt att få information om innehåll? .................... 668 10.2.5 Substitution eller säker hantering...................................... 669
11 Sammanfattande slutsatser....................................................671
11.1 Allmänt.......................................................................... 671 11.2 Utformningen av OBS-listan ........................................... 672 11.3 Verksamhetsanpassad information................................... 674 11.4 Dialog mellan stat och näringsliv ...................................... 674 11.5 Kemikalieinspektionens nätbaserade information............... 675 11.6 Miljökrav beträffande kemikalier i offentlig upphandling .... 675
Källförteckning ............................................................................677
Appendix 1 .....................................................................................679
Appendix 2 .....................................................................................682
Appendix 3 .....................................................................................708
588 Bilaga 9 SOU 2000:53
Förord
Kemikalieutredningen (M 1998:09) har fått i uppdrag av regeringen att bl.a. ta fram förslag till hur regeringens nya riktlinjer för kemikalie politiken skall genomföras. En del av uppdraget består i att analysera och lämna förslag till styrmedel för kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna. I utredningens direktiv står bl.a. följande:
”Utredaren skall således analysera hur befintliga styrmedel enligt den nya miljöbalken , såsom t.ex. tillsyn och tillståndsprövning på bästa sätt kan användas för att, om det behövs, åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som berörs. Analysen skall även beakta de samhällsekonomiska aspekterna. Detta gäller även andra typer av styrmedel såsom märkning, miljövarudeklarationer , kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista (lista över 200 ämnen som kräver särskild uppmärksamhet) m.m.[.........]” (markering gjord i efterhand)
Utredningen har i detta sammanhang bedömt det som intressant att göra en utvärdering av Kemikalieinspektionens exempellista över ämnen som kräver särskild uppmärksamhet – den så kallade OBS-listan. Utvärderingen, som redovisas i denna rapport, har genomförts under perioden juni 1999 – oktober 1999.
Arbetet har utförts av Kristian Seth, sekreterare i Kemikalie utredningen. Deltagande från Kemikalieutredningens sekretariat har också varit Mona Blomdin Persson, huvudsekreterare, Ingela Andersson, sekreterare och Peter Sundin, sekreterare.
Bilaga 9 589
Sammanfattning
Utvärderingen bygger främst på intervjuer med tillsynsmyndigheter, företag och offentliga upphandlare, en enkätundersökning omfattande 114 svenska företag samt diverse dokument från myndigheter, branschorganisationer, företag m.m.
I utvärderingen har bl.a. framkommit:
− OBS-listan är en väl spridd informationsskrift. Den används såväl inom företag som i myndigheternas kemikalietillsyn, i den offentliga upphandlingen och i olika projekt och kartläggningar på lokal, regional och central nivå.
− användningen av OBS-listan sällan baseras på riskbedömningar. Vidare används sällan OBS-listans kriterier för att identifiera hälso- och miljöfarliga ämnen som inte finns med på listan.
− mindre företag, utanför kemiindustrin, har svårare än andra att förstå och använda OBS-listan.
− utformningen av OBS-listan bör ses över – dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. Listan bör göras mer användarvänlig. Förändringar bör göras i samråd med de olika användargrupperna (företag m.fl.) och utgå från de avsedda mottagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.
− det finns ett stort behov av verksamhetsanpassad information om hälsooch miljöfarliga kemikalier.
− det finns önskemål om att Kemikalieinspektionens Internetbaserade information om hälso- och miljöfarliga förändras utifrån de avsedda användargruppernas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.
− det kan vara svårt för offentliga upphandlare och andra att avgöra vilken vikt som miljökrav – bl.a. sådana som baseras på OBS-listan och således gäller kemikalier – skall tillmätas i upphandlingen.
590 Bilaga 9 SOU 2000:53
1 Vad är OBS-listan?
OBS-listan är en informationsskrift framtagen av Kemikalieinspektionen (KemI) i samarbete med Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket. Den första versionen kom år 1995 och en omarbetad upplaga kom ut i början av år 1998.
Syftet med OBS-listan är att informera om vanliga ämnen med särskilt allvarliga egenskaper från hälso- eller miljösynpunkt. Det uttalade användningsområdet, som nämns i inledningen till listan, är att den skall fungera som en vägledning för företag och andra kemikalie hanterare när de går igenom och analyserar sin användning av sådana ämnen. OBS-listan är således ett informativt styrmedel inom kemikalie kontrollen, och inte, vilket är värt att påpeka redan här, någon förbudslista.
I ett bredare perspektiv kan OBS-listan ses som en del, en insats, i Kemikalieinspektionens samlade arbete med att minska de risker för människa och miljö som användningen av farliga kemikalier medför.
Under första hälften av 1990-talet cirkulerade en mängd ”vita”, ”gröna” och ”svarta” produktlistor med förbjudna respektive rekommenderade ämnen. Dessa listor hade ofta utarbetats på lokal och regional nivå. Kemikalieinspektionen tog fram OBS-listan delvis för att skapa enhetlighet på området, och på så sätt underlätta riskhantering, kemikaliekontroll, tillsyn och säkra kemikalieval.
Samtidigt med OBS-listan gav Kemikalieinspektionen ut Begränsningslistan, som tar upp ämnen vars användning är inskränkt genom bestämmelser meddelade med stöd av lagen om kemiska produkter (LKP, numera miljöbalken) och arbetsmiljölagen, AML. Sedan tidigare fanns också den s.k. ”klassificeringslistan”, som idag innehåller bind-
ande hälso- och miljöklassificeringar för sammanlagt
2242 olika ämnen
(motsvarar bilaga 5 och 6 i Kemikalieinspektionens föreskrifter KIFS 1994:12 om klassificering och märkning av kemiska produkter).
OBS-listan presenteras i en skrift som utöver själva listan över ämnen innehåller en beskrivning av de kriterier för hälso- och miljöfarlighet som använts vid urvalet av ämnen, andra upplysningar om hur urvalet gjorts samt vissa instruktioner angående användandet av listan. Bland annat påpekas att åtgärder angående farliga kemikalier skall baseras på riskbedömningar.
Bilaga 9 591
Den nuvarande versionen av OBS-listan tar upp ca 250 ämnen som på grund av sina egenskaper i viss användning kan medföra stora risker för hälsa eller miljö. Ämnena kräver därför särskild uppmärksamhet. De listade ämnena utgör ett urval av den totala mängden hälso- och miljöfarliga ämnen som kan användas vid produktion av varor och tjänster. Hur ämnena tagits fram beskrivs utförligare i avsnitt 3.1.
2 Utvärderingens syfte, metod och inriktning
Syftet med utvärderingen är sammanfattningsvis:
• undersöka hur OBS-listan används av olika aktörer och vilka effekter detta har medfört.
• identifiera och analysera sidofaktorer som också påverkar användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier.
• undersöka huruvida de förutsättningar som krävs för att OBSlistan skall fungera verkligen föreligger.
OBS-listans användningsområde:
• OBS-listan kan bl.a. användas i syfte att tillämpa miljöbalkens försiktighetsprincip, kunskapskrav och produktvalsprincip.
• OBS-listans huvudsakliga användargrupper är företag, tillsynsmyndigheter och offentliga upphandlare.
Källor:
• Utvärderingen bygger främst på intervjuer med tillsynsmyndigheter, företag och offentliga upphandlare, en enkätundersökning omfattande 114 svenska företag samt diverse dokument från myndigheter, branschorganisationer, företag m.m.
Det övergripande syftet med denna utvärdering är att utröna hur Kemikalieinspektionens OBS-lista i praktiken används av olika aktörer och vilka effekter detta har medfört, bl.a. på användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier. Vi vill också få reda på om det finns några problem i användningen eller i utformningen av listan.
592 Bilaga 9 SOU 2000:53
Det skall redan här påpekas att det huvudsakliga syftet med en utvärdering av detta slag sällan är, och inte heller bör vara, att försöka fastställa den exakta effekten av insatsen. Dvs. ex post utvärdera i syfte att värdera och klassificera insatsen som lyckad eller misslyckad. Ett minst lika viktigt syfte med en utvärdering är att peka ut en riktning inför framtiden. Det som då blir viktigast är inte att fastställa den exakta effekten av insatsen, utan att identifiera de mekanismer som leder till resultatet. Det gäller att försöka se hur insatsen förhåller sig till andra faktorer, utröna vilka prioriteringar och val som aktörerna gör när de konfronteras med insatsen samt undersöka vilken effekt olika sidofaktorer har. Det handlar också om att analysera de förutsättningar som måste finnas för att styrmedlet skall fungera som det är tänkt, i vårt fall t.ex. om olika aktörer har den kunskap som krävs för att använda listan.
Även positiva och negativa bieffekter av användandet av OBS-listan skall i denna utvärdering diskuteras, samt vad de inblandade aktörerna anser om OBS-listan och dess användning.
I avsnitt 2.2. motiveras utvärderingens olika frågeställningar utifrån ett mer teoretiskt perspektiv.
Behovet av utvärdering
Det finns inga fastställda regler, i exempelvis lagar, förordningar eller föreskrifter, som talar om hur OBS-listan skall användas. Listan ingår inte heller i något av Kemikalieinspektionens allmänna råd. Det uttryckliga syftet med OBS-listan, som anges i OBS-listans inledande text, är att den skall fungera som en vägledning i företagens kemikaliearbete.
Mot bakgrund av att det inte finns några generella regler för hur, och av vem OBS-listan skall användas är det än viktigare att studera den faktiska användningen och dess eventuella effekter. Styrmedlets karaktär av frivillighet gör att det sannolikt används på olika sätt i olika branscher, av olika tillsynsmyndigheter och offentliga upphandlare, samt i olika delar av landet. De informativa styrmedlens effekter är svåra att förutsäga vilket leder till viss osäkerhet. Samtidigt bidrar styrmedlens karaktär av frivillighet till att de generellt sätt lättare når acceptans, vilket i sin tur underlättar genomförandet.
Bilaga 9 593
2.1 Metod
Ett antal olika metoder och material har använts i denna utvärdering. För att få reda på hur OBS-listan används inom företag ställde Kemikalie utredningen en enkät till ca 130 företag av olika storlek och från olika branscher. Hur urvalet av företag skedde osv. finns närmare förklarat i avsnitt 4. Enkäten kompletterades med intervjuer med företrädare för vissa företag.
Intervjuer har även gjorts med bl.a. företrädare för branschorganisationer, kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter. Vissa intervjuer varade ca 1–2 timmar medan andra kontakter snarare kan betecknas som samtal om ca 20–45 minuter. Samtliga personer som utredningen intervjuat/samtalat med finns förtecknade i bilaga 1.
För att undersöka OBS-listans effekt på den faktiska användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier har en del statistiskt material använts framför allt från Kemikalieinspektionens produktregister, dit tillverkare och den som till Sverige för in kemiska produkter skall anmäla sin verksamhet.
När det gäller de intervjuer som gjorts med framför allt företrädare för kommuner, länsstyrelser och landsting skall vissa metodiska överväganden klargöras.
Antalet intervjuer som gjorts har dels varit avhängigt de resurser som funnits, främst tidsmässiga, dels berott på hur pass klar den bild som framkommit i intervjuerna har varit. Efter ett antal intervjuer har en relativt tydlig bild trätt fram – de som intervjuats har bekräftat en relativt likartad användning av OBS-listan och redovisat förhållandevis likartade problem. Det har därför funnits anledning att anta att ytterligare intervjuer förvisso skulle kunna bidra med delvis nya aspekter, men på det stora hela mest bekräfta de uppgifter som redan framkommit angående hur OBS-listan används (för att mäta i vilken omfattning den används på olika håll i landet samt i olika sammanhang skulle naturligtvis krävas andra metoder, se nedan). De resultat som redovisas skall icke desto mindre bedömas med vetskap om att det bygger på ett begränsat antal intervjuer.
Något som också har betydelse för generaliserbarheten av de resultat som redovisas är valet av intervjupersoner. När det gäller OBS-listan i tillsynsarbetet valdes medvetet myndigheter och personer som arbetat förhållandevis aktivt med kemikalietillsyn. Anledningen var att dessa i
594 Bilaga 9 SOU 2000:53
större utsträckning än andra kunde antas ha använt OBS-listan, och därmed ha större möjligheter att kunna bidra till svaren på frågeställningarna ovan. För att finna dessa personer tog utredningen bl.a. hjälp från Kemikalie inspektionen.
Ett alternativ till intervjuer, hade varit att fråga fler personer, från fler myndigheter, till exempel med hjälp av en enkät. Utredningen valde dock av flera skäl bort detta alternativ. En viktig uppgift i utvärderingen är att säga något om vilka möjligheter som finns vad gäller informativa styrmedel på kemikalieområdet i framtiden. I det sammanhanget bedömdes en intervjuundersökning ha större möjligheter att ge svar på frågor som hur listan används, varför olika effekter uppstått, och vad som kan göras för att förbättra situationen i framtiden.
Det skall också påpekas att flera intervjupersoner inte ansett sig ha tillräcklig kunskap/erfarenhet för att besvara vissa specifika frågor. I vissa fall bygger de resultat som redovisas därför på svar från ett mindre antal personer än de som finns med i förteckningen över samtal och intervjuer.
När det gäller användningen av OBS-listan i den kommunala upphandlingen, avsnitt 6.1, uppkom ett metod-problem i att ansvaret för upphandlingen i många kommuner är uppdelat mellan olika personer och olika kontor/bolag. Resultaten som redovisas angående detta bygger på uppgifter från några av dessa personer och inget anspråk på fullständighet kan göras.
2.2 OBS-listan som informativt styrmedel
OBS-listan är ett så kallat informativt styrmedel. Till skillnad från de regulativa och ekonomiska styrmedlen åtföljs de informativa styrmedlen inte direkt av några uttalade sanktioner eller fördelar. Det handlar i stället om att öka kunskapen och medvetenheten hos mottagarna. Styrmedlet bygger på frivillighet, eftersom ingen är tvingad att ta del av och tillgodogöra sig informationen.
Det informativa styrmedlet OBS-listan samverkar emellertid med re-
gulativa styrmedel som uttrycks i lagstiftningen, i första hand
miljö-
balkens grundläggande hänsynsregel, försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen och kunskapskravet som finns beskrivna nedan. Iakttagandet av dessa principer kontrolleras främst genom länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn. I samband med efterlevnaden respektive tillsynen
Bilaga 9 595
av reglerna kan företag och myndigheter ta hjälp av uppgifterna i OBSlistan. OBS-listan kopplas därmed till kemikalielagstiftningen utan att för den skull i sig åtföljas av några juridiska sanktioner.
OBS-listan samverkar även med ekonomiska styrmedel från det offentligas sida. Det tydligaste exemplet är att listan kan användas av kommuner och statliga myndigheter vid ställande av miljökrav i offentlig upphandling. Ställande av miljökrav i den offentliga upphandlingen kan sägas vara ett ekonomiskt styrmedel. De företag som har mer miljöanpassade produkter och verksamhet väljs som leverantörer till de offentliga institutionerna, och får således en ekonomisk fördel gentemot andra företag. OBS-listan placeras därmed i ytterligare ett sammanhang som går utöver det rent informativa.
De för- och nackdelar som OBS-listan ger upphov till skapas således på marknaden – genom att privata inköpare och offentliga upphandlare väljer leverantörer med mer miljöanpassade produkter och verksamhet. Den yttersta drivkraften i detta system är de enskilda konsumenternas och den folkliga opinionens efterfrågan på miljöanpassade varor och tjänster.
2.2.1 Försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen m.m.
Det är företagen som har ansvar för sin egen produktion och fattar beslut om vilka ämnen som skall användas samt hur de skall användas. OBS-listan kan användas som hjälpmedel vid uppfyllandet av miljöbalkens grundläggande hänsynsregel:
2 kap. miljöbalken. Allmänna hänsynsregler m.m.
3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder , iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga , hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. [......]
I andra stycket i samma paragraf uttrycks den s.k. försiktighetsprincipen:
3 § [.....] Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
596 Bilaga 9 SOU 2000:53
Enligt produktvalsprincipen (2 kap. 6 § miljöbalken, motsvarar 5 § i den tidigare lagen om kemiska produkter [LKP] ) kan företag bli skyldiga att avstå från hälso- och miljöfarliga kemikalier. I detta arbete kan OBSlistan – de listade ämnena samt kriterierna för hälso- och miljöfarlighet – också utgöra ett hjälpmedel. OBS-listan utgör dock endast ett av de hjälpmedel som kan användas för dessa syften. Efterlevnaden av reglerna torde inte kunna baseras enbart på användning av OBS-listan.
Produktvalsprincipen lyder som följer:
2 kap. miljöbalken. Allmänna hänsynsregler m.m.
6 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.
OBS-listan kan också utgöra ett hjälpmedel för företagen i deras arbete med att uppfylla det så kallade kunskapskravet (2 kap. 2 § miljöbalken):
2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.
Kravet preciseras beträffande kemiska produkter och biotekniska organismer i 14 kap. 7 § miljöbalken:
7 § Den som tillverkar eller till Sverige för in en kemisk produkt eller en bioteknisk organism skall se till att det finns en tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten eller organismen kan orsaka. Utredningen skall vara gjord i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Den skall innehålla en bedömning av produktens egenskaper från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och visa
1. de ämnen eller organismer som kan ge produkten eller organismen farliga
egenskaper,
2. arten och graden av de farliga egenskaperna,
3. de åtgärder som behövs för att skydda människors hälsa och miljön vid
hanteringen, och
4. de åtgärder som behövs för att ta hand om avfall från produkten eller
organismen.
Bilaga 9 597
2.2.2 Aktörer
Figur 2.1 Aktörer
Figuren visar de aktörer som är av betydelse när det
gäller användningen av kemikalier och därmed också KemI:s OBS-lista.
Kemikalieinspektionen (utarbetar och distribuerar
OBS-listan)
Tillsynsmyndigheter
KemI, länsstyrelser ock kommunder (yrkesinsp)
Offentliga upphandlare (statliga myndigheter, kommuner och landsting
Svenska företag som tillverkar, använder eller importerar kemiska produkter och varor (tillverkning och import av kemiska produkter anmäls till produktregistret
Underkenerabtlrer (även utländska)
Konsumenter (privatpersoner, opinion)
OBS-listan tillsyn
OBS-listan
tillsyn
krav på innehåll
info om innehåll
varor miljömärkning
efterfrågan på miljöanpassade produkter
info. om innehåll av kem. ämnen och produkter
frågor om innehåll av kemiska ämnen och prod.
Kemikalieinspektionen (KemI) är central tillsynsmyndighet på kemikalieområdet. Det är KemI som tillsammans med Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket har tagit fram och distribuerar OBSlistan. KemI har bl.a. även hand om produktregistret, dit tillverkare och den som till Sverige för in kemiska produkter och biotekniska organismer skall anmäla sin verksamhet. KemI har också ansvar för vissa delar av den operativa tillsynen av bl.a. tillverkare och andra primärleverantörer av kemiska produkter. Med operativ tillsyn menas sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd.
Länsstyrelser och kommuner har tillsynsansvar över kemikalier på regional respektive lokal nivå. Länsstyrelserna och kommunerna kan liksom KemI informera företagen om att OBS-listan finns och hur den kan användas. Därutöver kan länsstyrelserna och kommunerna använda
OBS-listan i samband med att miljökrav ställs i den offentliga upphandlingen.
Landsting och andra statliga myndigheter, som inte är tillsynsmyndigheter på kemikalieområdet, kan framför allt använda OBS-listan i samband med ställandet av miljökrav i upphandlingen.
598 Bilaga 9 SOU 2000:53
Svenska företag som tillverkar, hanterar eller till Sverige för in en kemisk produkt omfattas av särskilda lagar och regler på området (Miljöbalken, KemI:s föreskrifter mm). De kan komma i kontakt med OBS-listan i samband med myndigheternas tillsyn, men de kan också oberoende av tillsynen använda OBS-listan för att minska riskerna med hälso- och miljöfarliga ämnen i sin produktion. På samma sätt kan företag som köper in, tillverkar eller hanterar andra varor i vilka kemikalier kan ingå komma i kontakt med OBS-listan. Tillsynen av olika företagsgruppers verksamheter skiljer sig dock åt.
Många företag från en mängd olika branscher kommer på ett eller annat sätt i kontakt med kemiska produkter i sin verksamhet. Det kan vara byggföretag som använder lim och fogmassor, verkstadsföretag som i sin produktionsprocess använder smörj- och rengöringsmedel eller ett företag som använder datorer och möbler som behandlats med kemiska produkter. Företagen kan ställa krav på att inga hälso- och miljöfarliga ämnen ingår vare sig i de kemiska produkter som används i produktionsprocessen (smörj- och rengöringsmedlen), i de produkter som senare kommer att ingå i den vara som företaget tillverkar (huset), eller i de varor som företaget använder i sin verksamhet (datorerna och möblerna).
Företagen utgör den huvudsakliga målgruppen för OBS-listan. Därför har de en central plats i denna utvärdering.
Underleverantörer av kemiska produkter eller varor som kan innehålla hälso- eller miljöfarliga ämnen, kan vara både svenska och utländska företag. (De svenska underleverantörerna ingår även i aktörsgruppen ovan.) I sin roll som underleverantörer kan de komma i kontakt med OBS-listan genom att deras kunder, i sina varuspecifikationer, ställer krav enligt OBS-listan.
Vad gäller utländska underleverantörer är det rimligt att tro att dessa kommer i kontakt med OBS-listan främst i samband med att svenska kundföretag ställer krav på eller vill ha information om innehållet i produkterna.
De enskilda privata konsumenter som i slutledet använder företagets produkter eller tjänster baserar sannolikt inte sina inköp direkt på uppgifter från OBS-listan. Däremot kan konsumenternas preferenser och åsikter indirekt ha betydelse för användningen av OBS-listan. Detta genom att miljömärkningsorganen kan använda uppgifter från OBSlistan vid framtagandet av kriterier för miljömärkning. Miljömärkena ger
Bilaga 9 599
sedan konsumenten information om vilka varor som är att föredra från hälso- och miljöfarlighetssynpunkt.
2.2.3 Mål- och medelkedja
Figur 2.2 Mål – medelkedja med sidofaktorer och förutsättningar
Keml:s OBS-lista ges ut
Avsedda mottagare nås och tar del av informationen
Ökad kunskap och medvetenhet hos företag m.fl.
Minskade volymer säkare hantering av kemiska ämnen. Bättre produktval m.m.
Minskade risker med kemikalieanvändning
Minskning av de negativa hälso- och miljö effekterna av kemikalieanvändningen
Sidofaktorer:
• ekonomiska resurser
• konjunktur (produktionsstorlek)
• produktutveckling
• övriga styrmedel
• omhändertagande, återvinnig
Antaganden/ förutsättningar:
Företag och myndigheter uppmärksammar och beställer OBS-listan
Företagen förstår listan och hur den skall användas
Företagen vill använda lilstan (krav från opinion/ konsumenter finns)
Möjligt att få info. om innehåll från leverantör
Alternativ tekniker och mindre farliga ämnen finns
Byte sker till mindre farliga ämnen/tekniker eller säkrare hantering
Figur 2.2 visar en mål- medelkedja för den statliga insats som är föremål för denna utvärdering – Kemikalieinspektionens framtagande och utgivande av OBS-listan. I rutorna anges olika steg som måste passeras från det att insatsen lämnar myndigheten till dess att slutmålet förhoppningsvis nås. De olika stegen kan betraktas som medel som syftar till att nå slutmålet, eller så kan man se dem som delmål för insatsen. Det första delmålet är att avsedda mottagare nås och tar del av informationen. Nästa delmål är att skapa ökad kunskap och medvetenhet hos företag och andra mottagare/användare. Tredje delmålet är minskade volymer och säkrare hantering av kemiska ämnen samt bättre produktval – byte till mindre farliga ämnen/produkter. Detta skall leda till minskade risker med kemikalieanvändningen. Slutmålet är sedan en minskning av de negativa hälso- och miljöeffekterna av kemikalieanvändningen. Negativa hälso- och miljöeffekter kan orsakas både genom utsläpp och läckage av farliga ämnen direkt från
600 Bilaga 9 SOU 2000:53
produktionen inom företagen, dvs. genom utsläpp från processen, eller via konsumtion av produkter i vilka de farliga ämnena inarbetats.
Ovanför mål- medelkedjan anges ett antal andra faktorer som kan påverka skeendet och därmed resultatet av insatsen. Dessa sidofaktorers eventuella förekomst och styrka måste tas i beaktande vid utvärderingen av det statliga styrmedlet.
Under mål- medelkedjan i figuren anges förutsättningar som måste finnas för att resultatet av insatsen skall bli det avsedda. Man kan se förutsättningarna som antaganden om olika aktörers agerande och andra mekanismer som har betydelse för skeendet. Om antagandena inte är riktiga, dvs. förutsättningarna inte finns, påverkar det möjligheterna att nå de olika delmålen. Det är emellertid inte nödvändigtvis så att myndigheten, i vårt fall Kemikalieinspektionen, uttryckligen gjort antaganden om hur olika aktörer agerar etc. Icke desto mindre är resultatet av insatsen beroende av riktigheten i antagandena, eller ”hållbarheten” i förutsättningarna om man så vill.
2.3 Vad skall utvärderas?
Objekt för utvärderingen av en insats kan vara såväl själva genomförandet som de tänkbara sidofaktorerna eller de nödvändiga förutsättningarna.
Om man undersöker själva genomförandet är huvudfrågan huruvida myndigheten har genomfört insatsen på det sätt som var planerat och nödvändigt för att nå det önskade resultatet. Har något steg i genomförandet gått snett och i så fall vilket? Exempel på tänkbara frågor i vårt fall är: Är OBS-listan utformad så att användaren har möjlighet att förstå den? Har distributionen av OBS-listan skett så som var tänkt?
Även sidofaktorerna kan vara föremål för utvärderingen. Genom att identifiera dessa och undersöka deras inverkan på förloppet kan det vara möjligt att till exempel förklara varför resultatet av insatsen inte blivit det man avsett, trots att genomförandet gått till så som var tänkt. En undersökning av sidofaktorerna kan också hjälpa oss att svara på den kontrafaktiska frågan: Om vi inte hade genomfört insatsen, hade resultatet då blivit ett annat? Dvs. beror det resultat vi har fått fram verkligen på den insats som genomförts – utgivningen av OBS-listan?
Bilaga 9 601
På samma sätt kan en utvärdering av antagandena/förutsättningarna hjälpa oss att förstå varför resultatet av en insats blivit som det blivit. Om en förutsedd effekt uteblivit kan det förklaras genom att något av antagandena visade sig vara oriktigt.
Angående antagandena/förutsättningarna i mål-medelkedjan blir följande frågor aktuella:
• Har företagen uppmärksammat OBS-listan / känner de till den?
• Förstår företagen OBS-listan och hur den skall användas?
• Finns viljan hos företagen att använda listan?
• Är det möjligt för företagen att få reda på vad som ingår i det de köper från underleverantörer?
• Finns det mindre farliga ämnen eller alternativa tekniker (i vilka användningen av kemikalier kan reduceras) som kan användas?
• Om ett farligt ämne byts ut, byter man då till ett mindre farligt ämne?
Sammanfattningsvis kan sägas att vi genom att utvärdera sidofaktorerna och förutsättningarna kan få svar på huruvida det är i själva genomförandet av insatsen som felet ligger, eller om det är andra faktorer som spelat in. Det hjälper oss att se vad som bör förändras och prioriteras i framtiden, eller var styrmedlet måste kompletteras för att den önskade effekten skall kunna uppstå.
Ett syfte med denna utvärdering är att identifiera och analysera de sidofaktorer och förutsättningar som är av betydelse för OBS-listans faktiska effekt och framtida möjligheter.
2.3.1 Att mäta effekten
Möjligheterna att mäta effekten av en statlig insats – i vårt fall OBSlistan – är till stor del beroende av de sidofaktorer som, utöver insatsen, kan inverka på det slutliga resultatet. I takt med att antalet påverkansfaktorer ökar, minskar möjligheterna att isolera effekten av just den statliga insats som är föremål för utvärderingen. Med andra ord, ju längre till höger i mål- medelkedjan vi väljer att försöka mäta effekten, desto svårare. Effekten från insatsen ”drunknar” i de effekter som andra faktorer genererar.
Vi skall i denna utvärdering göra ett försök att mäta en del av OBSlistans effekt i mål- medelkedjans fjärde ruta, närmare bestämt effekten
602 Bilaga 9 SOU 2000:53
på volymen farliga ämnen som används. Det material som skall studeras är då statistik från Kemikalieinspektionens produktregister, dit importörer och tillverkare av kemiska produkter skall anmäla hur mycket som används/förs in till Sverige av olika ämnen. Syftet är att försöka se om användningen av OBS-listan haft någon inverkan på företagens faktiska användning av hälso- och miljöfarliga ämnen.
Bieffekter
Något som också kommer att belysas i utvärderingen är eventuella bieffekter av OBS-listan. Det kan handla om såväl negativa som positiva bieffekter.
I litteraturen om utvärderingar skiljer man ofta på bieffekter som uppkommer i respektive utanför målområdet. I vårt fall kan målområdet sägas vara användningen och hanteringen av hälso- och miljöfarliga ämnen och i slutändan tillförseln av dessa ämnen till den yttre miljön samt ämnenas inverkan på människors hälsa. Bieffekter utanför målområdet kan vara till exempel förändringar av företagens konkurrenskraft på den nationella respektive den internationella marknaden, effekter på tillsynsmyndigheternas arbete, effekter för offentliga upphandlare och miljöstyrningsorgan, effekter på lagstiftning, miljömärkningssystem etc.
Bieffekterna påverkar det sammanlagda värdet av insatsen.
3 OBS-listans utformning och distribution
3.1 Kriterierna och urvalet av ämnen
De ämnen som valts ut till OBS-listan är kemiska ämnen som uppfyller minst ett av listans kriterier för hälsofarlighet eller miljöfarlighet. Därutöver måste ämnet, för att tas upp på listan, ha förekommit i kemiska produkter i Sverige i kvantiteter över ett ton år 1996. När det gäller hälsofarlighet är ämnena på OBS-listan bedömda utifrån sex olika kriterier. Kriterierna är utformade så att de fångar de mest hälsofarliga av de ämnen som omfattas av Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1994:12) om klassificering och märkning av kemiska produkter. Alla hälsofarliga ämnen som finns med på OBS-listan är hämtade från KemI:s s.k. klassificeringslista. Däremot finns många ämnen på
Bilaga 9 603
klassificeringslistan som inte finns med på OBS-listan, trots att de förekommer i kvantiteter om över ett ton.
När det gäller miljöfarlighet är urvalet av ämnen baserat på tre olika sorters kriterier. Dessa kriterier är framtagna särskilt för OBS-listan och är strängare än de kriterier för miljöfarlighet som finns i KemI:s föreskrifter (KIFS 1994:12).
3.2 Inte bara en lista
I OBS-listans inledning står skrivet att ”[ä]mnen som inte finns med på listan men som uppfyller minst ett av listans urvalskriterier för hälsoeller miljöfarlighet bör uppmärksammas på samma sätt som de ämnen som tagits upp som exempel på listan.”. På listan finns alltså exempel på farliga ämnen angivna. Dessa exempel utgör emellertid endast en del av den totala mängden farliga ämnen som uppfyller OBS-listans kriterier, och som cirkulerar i samhället och produktionsapparaten. Användare av OBS-listan bör således tillämpa kriterierna för att identifiera även andra hälso- och miljöfarliga ämnen, som inte finns med på listan men som mycket väl kan förekomma i produktionen. Det kan vara ämnen som inte används i kvantiteter om över ett ton eller som ännu inte, av olika anledningar, testats och klassificerats.
Det skall även noteras att det i listans inledande text påpekas att den inte är någon förbudslista. Att ett ämne finns med på listan innebär inte att det är förbjudet att sälja eller använda ämnet. För några av ämnena på listan finns emellertid stränga restriktioner, vilket då anges.
I OBS-listans inledande text påpekas också att beslut angående användningen av ett ämne skall baseras på en riskbedömning, dvs. en bedömning av sannolikheten för att ämnet kommer att orsaka skada på människa eller miljö och i så fall i vilken omfattning. Risken beror bl.a. på hur ämnet används, i vilken omfattning människa och miljö exponeras för ämnet etc. I OBS-listan står att ”[f]öretag som hanterar kemiska produkter skall göra en bedömning av vilka risker användningen kan ge upphov till i den egna verksamheten eller i senare hanteringsled. Därefter skall en bedömning av möjligheterna att begränsa riskerna göras, t.ex. genom val av andra kemikalier som är mindre farliga, ändrade hanteringsrutiner, processförändringar o.dyl.”.
604 Bilaga 9 SOU 2000:53
3.3 Distributionen
Att OBS-listan sprids till användarna är en förutsättning för att den skall kunna ge någon effekt längre fram i mål- medelkedjan.
Hur sprids då Kemikalieinspektionens OBS-lista? Jo, listan finns tillgänglig på Kemikalieinspektionens webb-sida (www.kemi.se) i en svensk och en engelsk version. Utöver detta brukar KemI annonsera i kataloger och nyhetsbrev om att listan går att beställa. Listan är gratis i antal upp till 10 ex/beställning och därefter är priset satt till att bära tryckkostnaden (10 kr/st).
KemI skickade år 1998 ut ca 4 100 ex, varav 1 900 stycken till företag och 650 stycken till tillsynsmyndigheter. Dessutom spred KemI samma år 2 200 ex genom sin medverkan på mässor. I nuläget finns ingen funktion för mätning av hur många som hämtar listan från Internet.
När den omarbetade versionen av OBS-listan kom år 1998 skickade KemI ut den till samtliga kommunala miljö- och hälsoskyddskontor, länsstyrelser och yrkesinspektioner.
OBS-listan sprids även via branschorganisationer, lokala och regionala tillsynsmyndigheter, samt mellan företag.
Bilaga 9 605
4 Företagens användning av och åsikter om OBS-listan
Sammanfattning av företagens användning av och åsikter om OBS-listan m.m.:
• Ca 82 procent av företagen i utredningens enkätundersökning uppgav att de använder OBS-listan i sin verksamhet.
• Ca 63 procent av de användande företagen uppgav att det oftast är möjligt att undvika ämnen från OBS-listan.
• Funktionskrav är den främsta anledningen till att vissa ämnen från OBS-listan inte kan bytas ut.
• Många företag har svårt att få fram information om kemikalie innehåll från sina underleverantörer.
• Företagen använder relativt sällan OBS-listans kriterier.
• Användningen av OBS-listan baseras, särskilt inom mindre företag utanför kemiindustrin, sällan på riskbedömningar.
• De flesta företagen anser att deras kunder använder OBS-listan på fel sätt, t.ex. som en ”förbudslista”.
• Små företag utanför kemiindustrin har svårare att förstå OBSlistan och hur den är tänkt att användas.
• Det bedrivs flera branschvisa projekt kring information om miljöoch hälsofarliga kemikalier.
Företagen har ansvar för sin egen produktion och fattar beslut om vilka ämnen som där skall användas samt på vilket sätt de skall användas. Därmed spelar företagen en central roll i arbetet med att minska riskerna från användningen av farliga kemikalier. Med anledning av detta har vi valt att ägna en stor del av denna utvärdering till att studera företagens användning av OBS-listan.
De frågor vi söker svar på är följande:
• Använder företagen OBS-listan i sin verksamhet, och i så fall hur?
• Hur har företagen fått kännedom om OBS-listan?
• Anser företagen att det är lätt eller svårt att förstå OBS-listan och hur den är tänkt att användas?
• Kan företagen i praktiken undvika ämnena från OBS-listan? Om inte – varför?
606 Bilaga 9 SOU 2000:53
• Varför använder företagen OBS-listan?
• Använder företagen OBS-listans kriterier för att identifiera andra ämnen, som inte finns med på listan?
• Anser företagen att deras kunder använder OBS-listan på rätt sätt?
• Vad anser företagen allmänt om OBS-listan, dess användning och utformning?
För att få svar på dessa frågor ställdes en enkät till 132 företag av olika storlek och från olika branscher. Företagen valdes ut med hjälp av ett antal branschorganisationer – Industriförbundet, Kemikontoret, Plastoch Kemibranscherna, Svensk Handel samt Sveriges Färgfabrikanters Förening – som också svarade för utskick och (de två förstnämnda) en första sammanställning av de svar som kom in. Målet vid val av företag var att få ett så brett urval som möjligt. Förutom att både små och stora företag med olika slags verksamhet skulle finnas med, ombads branschorganisationerna också att välja företag med olika hög grad av miljöarbete. Enkäten ställdes i första hand till företagens miljöchefer, i de fall sådana fanns. Enkäten finns i sin helhet i bilaga 3. I bilaga 2 redovisas samtliga skriftliga kommentarer från företagens enkätsvar. Dessa ligger, tillsammans med enkätsvaren i övrigt, till grund för redovisningen i detta avsnitt.
Eftersom det rör sig om ett begränsat urval av företag är det svårt att dra några slutsatser om den totala användningen av OBS-listan bland svenska företag. För att dra sådana slutsatser behövs betydligt fler företag samt ett slumpmässigt urval. I urvalet finns dock både små och stora företag samt olika branscher representerade. Vad gäller graden av miljöarbete skall sägas att den eftersträvade representativiteten inte har uppnåtts. Så många som 66 procent av de svarande företagen har någon form av miljöledningssystem, vilket är en oproportionerligt stor andel i jämförelse med hur det ser ut bland svenska företag i stort. Dessutom skall tilläggas att alla företag som deltog i enkäten tillhörde en branschorganisation. Sannolikt finns det vissa skillnader mellan dessa företag och de företag som inte är anslutna till någon branschorganisation.
Att olika företagskategorier i övrigt finns med i urvalet är dock nödvändigt för att kunna se om det finns skillnader mellan olika sorters företag vad gäller användningen av OBS-listan. Genom att identifiera sådana skillnader kan vi säga något om vilka företagsgrupper som behöver uppmärksammas mer i framtiden, till exempel genom ytterligare informations- och utbildningsinsatser. Skillnader mellan olika företagsgrupper har fåtts fram genom att svaren på frågorna jämförts
Bilaga 9 607
med de uppgifter om storlek, branschtillhörighet m.m. som företagen lämnat i enkäten.
I sammanhanget skall även påpekas att enkäten handlar om kemikalie arbete i förhållande till OBS-listan. Resultaten kan säga en del om företagens kemikaliearbete i stort, men långt ifrån allt. För att undvika missförstånd kan tilläggas att objektet för undersökningen är själva OBS-listan, och att syftet inte är att bedöma olika företagsgruppers kemikaliearbete.
Utöver enkäten har djupare intervjuer gjorts med ett antal företag i syfte att få fram mer utvecklade svar på vissa frågor.
Enkäten skickades ut till sammanlagt 132 företag och 114 svar kom in (svarsfrekvens ca 86 procent).
Samtliga 13 branscher som nämns på sidan 2 i enkäten (bilaga 3), förutom grafisk industri, finns representerade i enkäten.
4.1 Så används OBS-listan
Av de företag som svarat på enkäten angav så många som 82 procent (94 st) att de på något sätt använder eller har använt OBS-listan (fråga 4), medan 18 procent (20 st) angav att så inte var fallet. Dessa siffror tyder på en mycket stor spridning och användning, särskilt med tanke på att företagen är hämtade från en mängd skilda branscher. Vi skall dock inte glömma den bristande generaliserbarheten som redogjorts för ovan.
Beträffande hur företagen fått kännedom om OBS-listan angav 50 procent av företagen att de fått kännedom om listan genom någon myndighet, 39 procent genom eget initiativ, 17 procent genom kunder, 32 procent genom branschorganisation, och 13 procent genom miljörevisor eller miljökonsult. Som den uppmärksamme noterat överstiger summan procent 100, vilket förklaras av att många företag angett flera av alternativen. Samma matematiska bastard dyker upp i andra frågor där det har varit möjligt att markera mer än ett svarsalternativ.
OBS-listan når således företagen på flera olika sätt. Vägen via en myndighet – Kemikalieinspektionen, länsstyrelse, kommun eller annan – dominerar, men resultatet ger bilden av ett nätverk där dialoger om kemikalieinnehåll förs i flera olika riktningar.
608 Bilaga 9 SOU 2000:53
Varför används OBS-listan?
Varför använder då företagen OBS-listan? Ja, så här många procent av företagen angav olika skäl under fråga 9 i enkäten.
miljöskäl arbetsmiljöskäl kundkrav restriktioner kan komma i framtiden
andra skäl
81%
56%
50%
44%
4%
”Yttre” miljöskäl är således den vanligaste orsaken. Många företag har som synes kryssat för mer än ett alternativ.
Är det möjligt att undvika ämnena?
En riskbegränsningsåtgärd i förhållande till farliga kemikalier är att undvika att använda ämnet. I enkäten angav en stor mängd företag (se avsnitt 4.1.2.) att de försöker undvika ämnen från OBS-listan. En förutsättning för att företagen skall kunna uppfylla denna målsättning är emellertid att det i praktiken är möjligt att undvika ämnena. I enkätens frågor 7 och 8 berörs denna problematik.
På fråga 7 svarade 2 procent av de företag som använder OBS-listan, att de alltid kan undvika ämnen från OBS-listan. 63 procent svarade att det oftast är möjligt att undvika ämnena, 26 procent av företagen angav att det sällan är möjligt att undvika ämnena, och för 5 procent av företagen är det i praktiken nästan aldrig möjligt att undvika ämnena. 4 procent av företagen har inte markerat för något av alternativen.
Dessa svar beror sannolikt till stor del på vilket slags verksamhet företagen har. Vissa av företagen inom kemiindustrin kan ju t.ex. ha en produktion som helt och hållet är uppbyggd kring användandet av ett eller flera av de ämnen som finns på OBS-listan. Detta har även framkommit i de kommentarer som lämnats i anslutning till svaren.
När ämnena från OBS-listan inte går att undvika eller andra riskbegränsningsåtgärder inte är möjliga att vidta, trots att företagen har för avsikt att göra detta, vad är då orsaken till detta? (På det sätt som frågan är ställd i enkäten, något olyckligt kan kanske i efterhand tyckas, torde de angivna orsakerna främst syfta till situationen då det handlar om att undvika ett ämne som finns på OBS-listan.) På fråga 8 har
Bilaga 9 609
företagen svarat enligt följande angående orsaken till att de i vissa fall inte kan ta hänsyn till OBS-listan.
Ekonomiska krav väger över: 23 % av företagen
Funktionskrav väger över: 85 % av företagen
Andra miljökrav väger över: 11 % av företagen
Svårigheter att få fram information om innehåll:
34 % av företagen
Tekniska standarder / specifikationer eller liknande:
24 % av företagen
Övriga orsaker: 2 % av företagen
Funktionskrav – att produkten inte håller lika hög funktionell standard om ämnet tas bort – är alltså den främsta orsaken till att ämnena från OBS-listan ofta anses behövas. Funktionskraven hänger även ihop med de ekonomiska kraven och det som tekniska standarder och specifikationer föreskriver.
Det är också värt att notera att så många som vart tredje företag anser att det är svårt att få information om vilka kemikalier som ingår i de produkter som skall köpas in.
4.1.1 Användning av kriterierna
Enkätens fråga 10 handlar om huruvida företagen använder OBS-listans kriterier för hälso- och miljöfarlighet för att identifiera andra farliga ämnen, som inte finns med på listan. Svaren fördelades som följer.
610 Bilaga 9 SOU 2000:53
Har Ni använt / brukar Ni använda OBS-listans kriterier för hälso- och miljöfarlighet för att identifieraandra ämnen, som inte finns med på listan?
ja, regelbundet ofta vid enstaka tillfälle aldrig
10
16
28
36
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Antal företag
Serie1
Staplarna i diagrammet motsvarar här antal företag. Procentsatserna för de respektive staplarna är 11 procent, 17 procent, 30 procent och 38 procent (ca 4 procent av de företag som använde OBS-listan svarade inte på denna fråga)
Till övervägande del använder alltså företagen inte kriterierna på detta sätt. Således torde det i första hand vara de ämnen som finns upptagna på själva listan som man koncentrerar sig på, när det gäller användningen av just OBS-listan vill säga (företagens kemikaliearbete i övrigt kan inte bedömas enbart utifrån denna enkät, t.ex. kan ju andra kriterier användas vilket har framkommit i de kommentarer som lämnats i anslutning till svaren). Ser man till enbart kemiindustrin och den plastbearbetande industrin, som i större utsträckning än andra branscher hanterar själva ämnena, är resultatet ungefär detsamma.
Bilaga 9 611
Fråga 10. Endast kemiindustrin och plastbearbetande industri
4%
31%
26%
39%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Serie1
ja, regelbundet ofta vid enstaka tillfälle aldrig
4.1.2 Riskbedömningar
I fråga 6 fick företagen ange vilken policy de tillämpar angående ämnen på OBS-listan. Resultatet ger en antydan om huruvida vidtagandet av åtgärder, med anledning av att ett ämne finns med på listan, baseras på riskbedömningar eller inte. Svaren fördelades enligt följande:
612 Bilaga 9 SOU 2000:53
3%
33%
29%
25%
10%
Vilken policy tillämpar Ert företag angående ämnen som finns på OBS-listan när Ni köper varor eller kemiska produkter?
ingen uttalad policy
bör inte förekomma
särskild riskbedömning görs
annan policy
får inte förekomma
En tredjedel av företagen baserar alltså användningen av OBS-listan på riskbedömningar. I förordet till listan betonas att riskbedömningar skall ligga till grund för de åtgärder som vidtas. Att trots allt så pass många företag, enligt enkäten, gör riskbedömningar kan ses som positivt. Samtidigt är det naturligtvis otillfredsställande att siffran inte är högre. Resultatet visar emellertid också att ren ”bannlysning” – att ämnet inte får förekomma – är ovanligt. Endast 3 procent angav detta alternativ.
Specifika studier av resultaten visar att bland företag med 50 anställda eller färre, (kemiindustrin och plastbearbetande industri undantagna), var det inget (av 8 företag som angav att en särskild riskbedömning görs (5 st markerade för svarsalternativet ”bör inte förekomma”). Det skall påpekas att denna kategori domineras kraftigt av företag inom handeln.
I motsvarande grupp (20 företag) men med upp till 200 anställda angav 10 procent att riskbedömningar ligger till grund, medan 50 procent angav ”bör inte förekomma”.
Av företagen inom kemiindustrin och plastbearbetande industri (24 företag) angav 33 procent att deras policy var att användandet av OBS-listan bygger på en särskild bedömning av hälso- och miljö-
Bilaga 9 613
riskerna (21 procent angav ”bör inte förekomma” och 29 procent ”ingen mer uttalad policy”).
Sammanfattningsvis kan sägas att tesen att små företag utanför kemiindustrin i mindre omfattning gör riskbedömningar får visst stöd i enkätundersökningen.
4.1.3 Företagets kunders användning av OBS-listan
Sjuttio företag angav i enkäten att det förekommer en dialog mellan dem och deras kunder och leverantörer om kemikalieinnehåll och OBS-listan. 20 Företag angav att det inte förekommer någon sådan dialog. Det framgår dessutom av de kompletterande kommentarerna (bilaga 2) att OBS-listan inte nämns i alla dialoger.
På frågan (nr 14) om företagens kunder ställer krav eller önskemål enligt OBS-listan svarar 63 procent ja medan 37 procent svarar nej. Enligt resultatet uttrycker privata företag sådana krav/önskemål i ungefär lika stor utsträckning som de offentliga upphandlarna. ”Ibland” är det vanligaste svaret på både fråga 15 och fråga 16. Det finns ingen övervikt åt någotdera håll när det gäller hur ofta offentliga upphandlare respektive privata företag ställer sådana krav. När utredningen, med hjälp av svaren på fråga 12, tagit hänsyn till vilka företagens huvudsakliga kundgrupper är, har siffrorna inte förändrats nämnvärt.
Kunderna till företag som exporterar mycket (50–100 procent av produktionen, fråga 13) ställer i något mindre omfattning krav enligt OBS-listan, än kunderna till företag som exporterar mindre (0– 50 procent av produktionen). Denna differens förefaller naturlig med tanke på att OBS-listan är utgiven av en svensk myndighet.
Beträffande offentliga upphandlares respektive privata företags ställande av krav enligt OBS-listan kan man naturligtvis ställa sig frågan var kravet ursprungligen kommer från. Exempelvis kan ju vissa privata företag utgöra mellanled mellan en tillverkare av en särskild produkt, och den offentliga institutionen.
På frågan (nr 19) om företagen anser att deras kunder använder OBSlistan på rätt sätt svarade 31 procent ja, medan så många som 69 procent svarade nej. Av kommentarerna som lämnats i anslutning till svaren (se bilaga 2) framgår att den främsta orsaken till att många svarat nej är att de anser att kunderna ofta använder OBS-listan som en
614 Bilaga 9 SOU 2000:53
förbudslista, dvs. att alla ämnen ”bannlyses” oavsett användning. Relativt många företag har dessutom svarat ”vet ej” vilket kan tolkas som att de själva inte vet hur OBS-listan ”skall” användas och därmed inte kan bedöma sina kunders användning av listan.
4.1.4 Förstår företagen OBS-listan?
I intervjuerna med bl.a. tillsynsmyndigheter antyddes att framför allt mindre företag som inte tillhör kemiindustrin ofta har svårt att förstå OBS-listan och hur det är tänkt att den skall användas (att användningen skall bygga på riskbedömningar, att även andra ämnen som också omfattas av kriterierna skall uppmärksammas osv.). Svaren på fråga 18 i enkäten fördelades enligt följande (samtliga företag i detta diagram, observera att siffrorna på y-axeln står för antal företag).
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Serie1
Anser Ni att det är lätt eller svårt att förstå OBS-listan och hur den är tänkt att användas?
mycket lätt ganska lätt medel ganska svårt mycket svårt
Företagen anser alltså överlag att OBS-listan snarare är lätt än svår att förstå. Naturligtvis är det möjligt att ställa en rad frågor vad gäller detta resultat. Det är en skillnad mellan att förstå de kemiska beteckningarna, systemet med bokstäver osv. och att förstå inledningen i vilken det framgår hur listan skall användas. Det kan dessutom vara svårt för ett enskilt företag att veta om det har förstått informationen korrekt.
Bilaga 9 615
För att se om tesen från intervjuerna (att små företag som inte tillhör kemiindustrin har större svårigheter) får stöd i enkätundersökningen är det intressant att jämföra svaren från sådana mindre företag med svaren från kemiindustrin och den plastbearbetande industrin.
Fråga 18:
mkt lätt ganska lätt medel ganska svårt mkt svårt
Företag med 50 anställda eller mindre, ej kemi- el. plastbearbet.industri (8st)
0% (0) 12,5% (1) 37,5% (3) 25% (2) 25% (2)
Företag med 200 anställda eller mindre, ej kemi- el. plastbearb. industri (19 st)
5,3% (1) 26,3% (5) 31,6% (6) 26,3% (5) 10,5% (2)
Företag (samtliga) inom kemiindustrin och plastbearbetande industri (22 st)
13,6% (3) 45,5% (10) 22,7% (5) 4,5% (1) 13,6% (3)
Även om siffrorna är osäkra och generaliserbarheten diskutabel, finns det en klar trend som pekar i samma riktning som de uppgifter som framkommit i intervjuer (se nedan) – nämligen att mindre företag, och företag som inte tillhör kemiindustrin eller plastbearbetande industri, har svårare att förstå OBS-listan.
4.1.5 Synpunkter på utformningen
Företagen har framför allt som svar på frågorna 18 och 20 i enkäten lämnat en del synpunkter på utformningen av OBS-listan. Vissa anser att den kan vara svår att förstå för en ”icke-kemist” och att den skulle kunna göras enklare. En annan synpunkt som framförts är att det vore bra om det förtydligades varför ett ämne är med på listan. Den vanligaste synpunkten torde vara att det tydligare bör informeras om att det inte är någon förbudslista utan enbart en exempellista, samt att användandet skall baseras på riskbedömningar i de enskilda fallen. Att det skulle vara bra med branschvis information och att alternativa ämnen borde anges har också framförts. Därutöver finns bl.a. synpunkter angående specifika ämnens förekomst samt angående KemI:s webbsida.
616 Bilaga 9 SOU 2000:53
4.1.6 Övriga synpunkter
Ett antal företag skriver uttryckligen att de anser att det är bra att OBSlistan finns och att den utgör ett bra hjälpmedel. Deras motpoler står att finna i de företag som anser att listan ”ställer till mer elände än nytta” och att den bör avskaffas. Några företag anser att det råder osäkerhet om listans status, bl.a. i förhållande till produktvalsprincipen. Flera företag tar upp den internationella aspekten. T.ex. framhålls att en harmonisering inom EU är önskvärd på området.
4.1.7 Synpunkter på OBS-listan i enkät från Kemikontoret
Branschorganisationen Kemikontoret ställde under hösten 1998 en enkät till sina medlemsföretag om deras syn på Kemikalieinspektionen och dess verksamhet. Ett antal spontana kommentarer angående OBS-listan uttrycktes då, och kommentarerna redovisas separat i Kemikontorets sammanställning i följande punkter:
• Informera om OBS-listan att det inte är förbudslistor
• Upphöra med OBS-listan
• Bedömning måste göras utifrån riskanalyser och inte brännmärka kemikalier rakt av genom listor.
• Positivt – genom utbyte av lösningsmedel som finns på OBS- och Begränsningslistorna
• Listor för vägledning är bra, då man kan referera till dem
• OBS-listan bär avvecklas
• OBS-listan är inte bra i sin nuvarande form
• OBS-listan tolkas och tillämpas på ett sätt som den aldrig var avsedd för
• Avveckling av oönskade ämnen via spec Begränsnings/OBS-listan.
(Kemikontoret, Kemikalieinspektionen är..., s.4)
4.2 Ett par miljökonsulters syn på OBS-listan
Miljökonsulter har ofta erfarenhet från miljöarbete på många företag av olika slag och storlek. Kemikalieutredningen har därför intervjuat ett par miljökonsulter för att få reda på hur de använder OBS-listan i sin egen
Bilaga 9 617
verksamhet samt höra om deras erfarenheter av företagens övriga kontakter med OBS-listan.
I intervjuerna framgår att OBS-listan också spelar en roll i konsultverksamheten. När en miljökonsult hjälper företagen att ta fram en miljöpolicy eller införa ett miljöledningssystem, eller bedriver allmän rådgivning om kemikalier, används ofta OBS-listan som ett hjälpmedel. De riktlinjer, krav och kriterier som tas fram kan inte bara bygga på konsultens egna uppfattningar och värderingar utan OBS-listan används bl.a. som en referenspunkt för arbetet, t.ex. i produktutvecklingen.
En konsult framhäver dock att det gäller att försäkra sig om att företagen verkligen förstår OBS-listan och hur den skall användas, om den skall integreras i deras interna arbete. Framför allt små och medelstora företag, samt företag som inte hanterar själva kemikalierna utan mer sammansatta produkter, har inte alltid fullgoda kemikunskaper. För vissa företag är skillnaden mellan Begränsningslistan och OBSlistan inte självklar.
Konsulterna har också stött på OBS-listan i samband med att företag ställts inför miljökrav i den offentliga upphandlingen och i kundföretags specifikationer vid inköp.
En erfarenhet som nämns angående detta är att det kostar mycket för företaget att ta reda på vad som ingår i produkten och vad som används i tillverkningsprocessen. Detta gäller särskilt om företaget skall gå hela kedjan ner till det första ledet underleverantörer. Ett konsultföretag berättar att det har hjälpt bl.a. svenska storföretag med tydlig miljöpolicy och miljöimage. Konsulten har då varit i kontakt med företagens underleverantörer, varav vissa specialiserat sig på miljöanpassade produkter. Det har ofta visat sig att inte ens dessa företag har fullständig kontroll över vilka ämnen som ingår i produkterna.
Enligt en konsult är det enkelt att ställa krav på att inga ämnen från OBS-listan skall förekomma, men kunden vet sedan ofta inte hur kraven skall följas upp när leverantören väl svarar på frågorna om innehåll.
Ett scenario, enligt konsulten, kan vara att kunden ställer krav enligt OBS-listan. Ett leverantörsföretag som har mycket begränsade kunskaper i miljöfrågor förstår inte riktigt vad kravet innebär eller inser att det är svårt att ta reda på exakt vad alla komponenter i produkten innehåller. Företaget kanske då mer eller mindre godtyckligt svarar att kravet är uppfyllt. Ett företag med större miljöambitioner och kunnande
618 Bilaga 9 SOU 2000:53
kanske däremot satsar de mycket stora resurser som krävs för att verkligen ta reda på vad som ingår i produkten och uppfylla kravet. Detta företag får fram ett svar och redovisar det för kunden. När kunden sedan värderar de olika alternativen visar det sig dock att betydelsen av miljökriterierna kanske bara utgör en mycket liten del av det som valet av leverantör grundar sig på. Det ”miljöambitiösa” företaget kanske inte får ordern utan i stället det mindre seriösa företaget som kanske kan erbjuda ett lägre pris.
Att det är svårt att veta hur kraven enligt OBS-listan skall följas upp har bekräftats av ett par av de offentliga upphandlare som Kemikalie utredningen talat med.
Slutsatsen som konsulten drar av detta är att kraven som ställs måste vara rimliga. Leverantören måste ha en möjlighet att svara på frågorna. Det är lätt att bara skriva dit ”inga ämnen från OBS-listan”. Men om man t.ex. ställer krav på frånvaro av bromerade flamskyddsmedel i kretskort i datorer leder det ingen vart eftersom alla tillverkare använder sådana. I vissa andra branscher, t.ex. plastindustrin, är vissa ämnen som finns på OBS-listan enligt konsulten oundgängliga.
Det som ligger bakom denna problematik är, enligt den konsult som beskrivit scenariot, att ingen ifrågasätter ställandet av miljökrav. Det finns många offentliga upphandlare och personer inom företag som vill göra mycket för miljön. Risken är dock att det blir ”för mycket idealitet och för lite verklighet”. I all välmening ställer man höga krav men kan sedan inte ta hänsyn till dem när valet av leverantör skall ske.
En bakomliggande orsak är också att när OBS-listan togs fram ställdes i regel inte så mycket miljökrav i handeln. ”Miljörelationen” mellan kund och leverantör var inte till närmelsevis så utvecklad som den på många håll är i dag.
Konsulten anser att Kemikalieinspektionen måste se över den information som finns. Behovet av information om farliga kemikalier är stort vilket gör att det via denna väg finns stora möjligheter att förändra. Företag och andra använder det som finns, bl.a. OBS-listan. Resurserna som satsas på information bör anpassas efter det stora behov som finns. Man måste arbeta kontinuerligt med informationen och göra den kompatibel med den faktiska användningen. Informationen måste enligt konsulten anpassas till det faktum att den kommer att användas av personer som är nybörjare på miljöområdet. Det gäller att minska arbetsbördan för framför allt de mindre företagen när det gäller
Bilaga 9 619
kemikaliekontroll. Detta är dock svårt med tanke på att det ständigt kommer nya kemikalier och att så stora volymer kemikalier ingår i sammansatta varor.
En möjlighet kan enligt konsulten vara en databas med fler ämnen än de som i dag finns på OBS-listan. Databasen kan fyllas på kontinuerligt när uppgifter om fler ämnen fås fram. Det vore bra om man kunde söka på ämnen, få uppgifter om deras hälso- och miljöfarlighet osv. Det skulle också vara bra om företag och upphandlare lätt kunde få reda på var ämnet kan förekomma – i tillverkningsprocessen eller som innehåll och i så fall i vilka produkttyper. (Dessa synpunkter har för övrigt stort stöd även bland tillsynsmyndigheter [enligt de intervjuer utredningen gjort]).
Ett konsultföretag uppger att det råder sina kundföretag att vara mer nyanserade än att ställa krav på frånvaro av alla ämnen från OBSlistan. Samtidigt är det svårt att veta vad alternativet till ett sådant krav är. Det är inte självklart vilka ämnen som bör undvikas och vilka som kan accepteras. Branschvisa listor skulle här kunna vara till en hjälp. Konsulten anser att OBS-listan gjort att företagen ”fått upp ögonen” för kemikaliefrågorna, men frågan är om de arbetar med rätt slags produkter, dvs. de som verkligen är farliga och bör förändras eller tas bort.
4.3 Branschvist arbete
Det finns ett antal exempel på branscher där man tagit fram ”egna” kemikalielistor. Bl.a. har flera större företag inom exempelvis verkstadsindustrin och byggsektorn tagit fram egna listor över kemikalier som de vill undvika eller begränsa användningen av. Andra stora företag har tagit, eller arbetar med att ta fram, databaser över relevanta ämnen och deras eventuella hälso- och miljöfarlighet.
Ett exempel är Volvo-koncernens s.k. ”vita”, ”grå” och ”svarta” listor över ämnen. Den vita listan tar upp kemiska ämnen grupperade efter i vilka produkttyper de kan förekomma samt deras användning/funktion, och ger exempel på möjliga ersättningsalternativ. På den grå listan finns ämnen vars användning skall begränsas inom Volvokoncernen. På den svarta listan finns ämnen som inte får användas inom Volvokoncernen. Listorna utgör en del av en databas över kemikalier, som Volvo använder bl.a. i samband med dialoger om kemikalieinnehåll med sina leverantörer.
620 Bilaga 9 SOU 2000:53
Ett annat exempel är gjuteribranschen. Branschorganisationen Gjuteriföreningen är i färd med att bygga upp ett Internet-baserat system genom vilket information om kemikalier samt hjälp med riskbedömningar kan erhållas. Målet är att hos föreningen bygga upp en kemikaliedatabas med uppgifter om ämnens hälso- och miljöeffekter etc. Medlemsföretagen skall sedan genom kontakt med föreningen kunna få hjälp i sitt kemikaliearbete. Förhoppningen är att de enskilda företagen också skall upprätta egna databaser över vilka ämnen som hanteras internt, inom vilka avdelningar, av vilka personer osv. För att bygga upp dessa system arbetar Gruvföreningen för att leverantörsföretagens varuinformationsblad skall kunna föras över även elektroniskt.
Ännu ett exempel kan hämtas från skogsindustrin. Där administrerar Skogsindustriernas Tekniska Forskningsinstitut (STFI) ett nätbaserat system för information om kemiska produkter och ämnen som används inom pappers- och massaindustrin – Safenet. I dagsläget är ca 3 heltidstjänster avsatta för att arbeta med systemet. Arbetet påbörjades i datoriserad form i slutet av 1970-talet och är sedan 1995–96 upplagt som ett client-serversystem. Grunden är en databas från vilken användarna kan få ut specifik information om enskilda kemiska produkter. Det är möjligt att koppla upp sig till systemet via modem, men för närvarande uppdateras systemet med hjälp av en CD-romskiva. Enskilda företag kan sedan komplettera med egen företagsspecifik information. Informationen gäller både hälso- och miljöfarlighet. Den uppdateras genom att nya produkter och komponenter i dessa analyseras bl.a. med hjälp av 25–30 internationella och kommersiella kemikaliedatabaser samt annan litteratur, däribland 80–90 vetenskapliga tidskrifter rörande allt från medicin till ekotoxikologi. För att uppnå en så komplett information som möjligt kräver STFI in originalrecepten från tillverkarna av de kemiska produkterna. I databasen är det möjligt att söka på produkt, ämne, synonymer, CAS-nummer m.m. De uppgifter som fås fram är rena toxicitetsdata och andra mer exakta uppgifter om bioackumulerbarhet, persistens etc., kompletterat med frifältstext där uppgifterna kommenteras på ett lättbegripligt sätt. Enligt STFI har man i arbetet fokuserat mycket just på att informationen skall vara så lättbegriplig som möjligt för den som på ett eller annat sätt hanterar kemiska produkter. På skyddsbladen finns även information om skydds-/riskbegränsningsåtgärder.
Vad gäller nätbaserad informationsöverföring finns även bredare fora där miljöfrågor kan behandlas. Ett sådant är LINK Center (www.linkcenter.com), en förmedlingstjänst som syftar till att hjälpa främst mindre företag med teknikfrågor. Bakom projektet står Sveriges Verkstads-
Bilaga 9 621
industrier, Plast- och Kemibranschen samt Grafiska Företagens Förbund. Systemet fungerar så att företag via telefon, fax eller e-post kan kontakta en bemannad helpdesk, som sedan förmedlar frågan vidare till någon av de teknikresurser som är knutna till LINK Center. Bland teknikresurserna finns bl.a. ett antal forskningsinstitut och högskolor, i sammanhanget kan som exempel nämnas Institutet för Vatten och Luftvårdsforskning. Systemet finansieras av Näringsdepartementet och målet är att de tre branscherna skall vidareutveckla LINK till en generell tjänst för industrin.
En annan gemensam Internetplats för företag är SMELINK (www.smelink.se). Där finns en särskild avdelning för miljö, där det bl.a. sprids en del exempel på miljöarbete inom företag samt annan information. Det finns också länkar till andra miljörelaterade webb-sidor.
Arbetet med skyddsblad
Branschorganisationen Kemikontoret arbetar sedan mer än 20 år tillbaka med att ta fram skyddsblad om farliga kemikalier. Det hela började som ett projekt som under tio års tid fick finansiellt stöd från Arbetsmiljöfonden. Framtagningen av skyddsblad har sedan utökats till att även omfatta miljöskyddsblad. Framtagning av nya skyddsblad och uppdatering sker kontinuerligt. Bladen granskas av Arbetarskyddsstyrelsen och Giftinformationscentralen. Även Kemikalieinspektionen har tidigare deltagit i arbetet med granskning.
Skyddsbladen säljs bl.a. till företagens skyddsingenjörer och miljöenheter, företagshälsovård, Yrkesinspektionen och skolor. Bladen har enligt Kemikontoret en hög trovärdighet och används ofta som ett underlag vid framtagning av varuinformationsblad.
Numera kan skyddsbladen även erhållas på en sökbar CD-rom som också kan installeras på företagens intranet. Det är där möjligt att söka på kemikalienamn (inklusive synonymer), CAS-nummer, EG-nummer och bladnummer.
Kemikontoret gör årligen upp en prioriteringslista på nya ämnen som ska omfattas av skyddsbladen. Kemikontoret meddelar att denna lista kan diskuteras med andra intressenter och att organisationen är öppen för samarbete kring detta.
622 Bilaga 9 SOU 2000:53
Verksamhetsanpassad information inom byggbranschen
Inom byggbranschen har branschorganisationen Byggentreprenörerna utarbetat en egen lista över ämnen som är relevanta i byggindustrin. Enligt Byggentreprenörerna fanns det en efterfrågan från företagen på en sådan lista då de ansåg att OBS-listan var för svår att använda. Inom byggbranschen sker inköpen ofta decentraliserat och det är svårt att uppbåda tillräckliga resurser för kunskap om kemikalier. Sedan listan kom ut i början av januari 1999 har den mycket riktigt i stor utsträckning efterfrågats av byggherrar, konsulter, kommuner m.fl.
Byggentreprenörernas lista tar upp exempel på kemiska ämnen som förekommer i Sverige i kemiska produkter, som levereras till byggsektorn och som på grund av sina egenskaper kan medföra risker för hälsa och miljö. Listan togs fram genom att man utgick från de ämnen som rapporterats till Kemikalieinspektionens produktregister och som återfinns i produkter, råvaror och tillsatser i byggbranschen. Dessa ämnen jämfördes sedan med Kemikalieinspektionens OBS- respektive Begränsningslista, ett antal rapporter från KemI, den danska Miljöstyrelsens lista över oönskade ämnen samt företaget Volvos olika listor över farliga kemikalier. De av de ursprungliga ämnena som återfanns i någon av de nämnda publikationerna togs med på Byggentreprenörernas lista.
Ämnena som finns på listan är grupperade utifrån i vilka produkttyper de förekommer samt vilken användning/funktion de har.
Listan kom också fram som ett alternativ till den branschvisa listan ”Bygga för att förebygga” som Kemikalieinspektionen tagit fram. ”Bygga för att förebygga” var enligt Byggentreprenörerna för svår att förstå, bl.a. på grund av det allt för tekniska språket.
Inom byggbranschen förekommer OBS-listan också i Byggsektorns Kretsloppsråds anvisningar för upprättande av byggvarudeklarationer. Bland redovisningsprinciperna anges följande:
Byggvarudeklarationer för yttre miljö skall redovisa tillförda ämnen som överstiger 2,0 viktprocent. OM det förekommer ämnen som upptas på Kemikalieinspektionens OBS-lista, Begränsningslista eller liknande har motsvarande gräns fastlagts till 0,2 viktprocent. Även mängder under denna gräns anges om det är relevant för den yttre miljön. Ämnen överstigande dessa procentsatser skall även redovisas i innehållsdeklarationen för färdig vara. Redovisa om råvaror och tillsatser härrör från utrotningshotade arter eller liknande.
(Byggsektorns Kretsloppsråd, Byggvarudeklarationer. Ett led i... s. 15)
Bilaga 9 623
Även inom andra branscher har anvisningar beträffande val av kemikalier utarbetats, ibland som följd av regionala projekt och kartläggningar, som bl.a. initierats av tillsynsmyndigheterna. Kemikalie inspektionen har också arbetat särskilt med vissa branscher och presenterat rapporter kring kemikalieanvändningen.
Ett exempel på en utförlig handbok gällande kemikalier är ”Bra Kemval för tvätt och rengöring”, framtagen av experter vid vatten- och avloppsverk samt miljöförvaltningar i Stockholm, Göteborg och Malmö. (Svärd och Wahlberg, Bra Kemval för tvätt och rengöring)
4.4 Några branschorganisationernas synpunkter
Branschorganisationen Verkstadsindustrierna (VI) berättar att de inte gått ut med några särskilda råd eller instruktioner till sina medlemsföretag angående OBS-listan. Många företag använder dock OBS-listan och ser den som en god hjälp. De försöker undvika de ämnen som finns listade. Behovet av vägledning vad gäller kemikalier är stort hos verkstadsföretagen. Detta visar bl.a. undersökningar kring företagens kemikaliekunskaper som Verkstadsindustrierna genomfört. Företaget Volvos ”svarta” respektive ”grå” lista, som beskrivits ovan, har haft en stor spridning bland verkstadsföretag generellt. De har bl.a. utgjort underlag för andra företags framtagande av egna kemikalielistor. Volvos listor finns att tillgå utan kostnad på Internet.
Branschföreningen Byggentreprenörerna anser att OBS-listan måste brytas ner branschvis, så som de har gjort (se ovan), för att informationen skall bli användbar. OBS-listan har bidragit till att frågorna uppmärksammas och att kunskapen hos företagen ökat. Nu bör man emellertid ta nästa steg. Det är viktigt att myndigheterna är med i framtagandet av branschvisa listor. Deras kunskap måste finnas med. Ges listorna ut av en myndighet får de också större legitimitet.
Scandinavian Copper Development Association (SCDA) anser bl.a. att koppar och zink tagits upp på fel sätt på OBS-listan. Det är enligt föreningen fel att tillämpa samma kriterier på metaller som på organiska ämnen. Koppar och zink finns enligt SCDA dessutom inte med i metallisk form på KemI:s klassificeringslistan. Rubriken ”koppar och kopparföreningar” bör enligt SCDA ändras till ”lättlösliga kopparföreningar”. Det bör också tydligt påpekas att även eventuella substitut skall riskbedömas.
624 Bilaga 9 SOU 2000:53
Svensk Handel meddelar att medvetenheten angående kemikalier varierar stort bland deras medlemsföretag. Kunskaperna är ofta bristfälliga. Något de efterlyser är ett ”verktyg” som kan utgöra en hjälp för att hitta rätt bland bestämmelserna. Många företag anser det orimligt att behöva anlita konsult i samband med inköp av varor som kan innehålla kemikalier. Svensk Handel anser att det särskilt beträffande deras företag krävs kemikalieinformation som är anpassad efter kunskapsnivån.
Svenska IT-företagens organisation anser att OBS-listan måste kopplas till internationella listor på området. Organisationen meddelar även att den gärna deltar i en dialog med Naturvårdsverket och Kemikalie inspektionen om en verksamhetsinriktning av listan.
Branschorganisationen Kemikontoret gav år 1998 ut en skrift vid namn
OBS! Kommentarer och vägledning till Kemikalieinspektionens OBS-lista. Exempel på riskbedömning, i vilken man ger vägledning om hur OBS-listan skall användas. Bl.a. betonas att användningen skall bygga på riskbedömningar, och det ges en mängd exempel på hur sådana kan göras i olika fall.
I skriften diskuteras och problematiseras också flera av de begrepp och instruktioner som finns i OBS-listan och dess inledning – så som att det inte är någon förbudslista, att eventuella alternativ också måste undersökas osv. Viss direkt kritik framförs också mot utformningen av OBS-listan. Enligt Kemikalieinspektionen utgår Kemikontorets skrift från den första versionen av OBS-listan, och synpunkterna har tagits fasta på vid den revidering som skett.
Bilaga 9 625
5 OBS-listan i tillsynsarbetet
Sammanfattning av resultat från intervjuer med tillsynsmyndigheter (kommuner, länsstyrelser Kemikalieinspektionen):
• Tillsynsmyndigheterna är generellt positiva till OBS-listan. Den är en bra hjälp och bör finnas kvar i framtiden.
• OBS-listan används ofta som grund vid tillsynsmyndigheternas kontroll av efterlevnaden av produktvalsprincipen och kunskapskravet.
• Flera kommuner och länsstyrelser har gjort kartläggningar över företagens användning av ämnen från OBS-listan.
• OBS-listans kriterier tillämpas i liten omfattning, både av företag och myndigheter.
• Riskbedömningar angående hanteringen av ämnen från OBSlistan görs sällan.
• Myndigheternas erfarenhet är att mindre företag har svårt att använda OBS-listan. Större företag med miljöansvarig och med miljöledningssystem använder OBS-listan i större utsträckning.
• Kartläggningar på regional nivå visar att många kemikaliehanterande företag har dålig kunskap om huruvida de hanterar ämnen från OBS-listan eller inte.
• Myndigheterna anser att OBS-listan borde göras enklare – få ett enklare språk, bli mindre ”kemisk”. Varför ämnena är farliga borde förklaras tydligare.
• Myndigheterna anser att branschvisa listor bör tas fram.
Det är kommunerna, länsstyrelserna och Kemikalieinspektionen som har ansvar för den operativa kemikalietillsynen. Länsstyrelserna och KemI har dessutom ett uttalat ansvar för tillsynsvägledning på regional nivå respektive central nivå. Det operativa tillsynsansvaret innebär en fortlöpande kontakt med företagen. Tillsynsmyndigheterna spelar därför en viktig roll i spridandet och användningen av OBS-listan (se figur 2.1).
Tillsynsmyndigheternas användning av OBS-listan utgör en betydelsefull förutsättning för den process som förhoppningsvis leder till minskade risker med användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen. Det finns således anledning att studera vilken plats OBS-listan i praktiken har i tillsynen. Kemikalieutredningen har intervjuat sammanlagt 11 personer från kommuner, länsstyrelser och Kemikalieinspektionen angående
626 Bilaga 9 SOU 2000:53
användningen av OBS-listan i tillsynen. En lista över de personer som utredningen varit i kontakt med finns i bilaga 1.
De grundläggande frågor som vi här söker svar på är följande:
• Använder kommunerna, länsstyrelserna och KemI OBS-listan i sitt tillsynsarbete och i så fall på vilket sätt?
• Finns det några problem i samband med användningen?
• Är OBS-listan lätt eller svår att använda? Bör något förändras i användningen eller utformningen av OBS-listan?
• Hur upplever tillsynsmyndigheterna företagens användning av OBSlistan? (tillsynsmyndigheterna har här en överblick av situationen i olika branscher och hos olika sorters företag)
När vi talat med länsstyrelser har dessa också tillfrågats om länets kommuners användning av OBS-listan. I de flesta fall har länsstyrelserna ansett sig ha en någorlunda klar bild av detta, tack vare deras ofta centrala roll i samverkan kring tillsyn på regional nivå.
Här nedan redovisas inledningsvis resultat från intervjuer med tillsynspersoner på kommuner och länsstyrelser. Uppgifter angående Kemikalieinspektionens operativa tillsyn redovisas separat i avsnitt 5.7.
5.1 OBS-listan i den operativa tillsynen
Samtliga kommuner och länsstyrelser som intervjuats känner till OBSlistan och har på ett eller annat sätt använt den. Listan har dels använts i den löpande operativa tillsynen, dels i samband med mer temporära projekt kring kemikalier, ofta på regional nivå, och i anknytning till företagens årliga miljörapporter.
Vare sig kommunerna eller länsstyrelserna uppger att de regelbundet sprider OBS-listan till företagen. Däremot informerar de i regel företagen om att OBS-listan existerar, bl.a. hänvisas till Kemikalie inspektionens webb-sida. De intervjuade framhåller att i den dialog om kemikalieanvändning som förs mellan tillsynsmyndigheten och företaget nämns ofta OBS-listan.
I det löpande operativa tillsynsarbetet kan OBS-listan användas direkt gentemot företagen. Några intervjupersoner nämner t.ex. uttryckligen att OBS-listan används i kontrollen av efterlevnaden av produktvalsprincipen och kunskapskravet. Efter att ha bett företagen att i miljö-
Bilaga 9 627
rapporten ange eventuell förekomst av ämnen från OBS-listan, insisterar man sedan i den löpande tillsynen på att dessa ämnen skall bytas ut. Tillsynsmyndigheten frågar också företaget om hur ämnena hanteras, hur valet av dem sker och hur deras program för att byta ut ämnena ser ut.
Många mindre företag känner dock inte till OBS-listan. I dessa fall frågar tillsynsmyndigheten i stället om förekomsten av ämnen som kan användas just i den bransch företaget tillhör. OBS-listan kan sägas utgöra en slags grund för vilka ämnen man frågar om, men myndigheten hänvisar inte till listan i sin helhet. En intervjuperson menar att de flesta företagen, såväl små som stora, inte har tillräcklig kunskap om sin kemikalieanvändning för att kunna svara på huruvida de använder ämnen som finns på OBS-listan.
Tillämpningen av OBS-listan direkt gentemot företagen beror på vilken nivå företagen befinner sig på beträffande kemikaliekontroll. Vid tillsyn av företag som knappt har något miljöarbete alls börjar man med att ta fram ett kontrollprogram. Alla företag skall klara den lagstadgade miniminivå som finns. OBS-listan används i den del av myndighetens arbete som kan sägas gå utöver denna miniminivå, dvs. framför allt informations- eller vägledningsarbetet. OBS-listan är en av de informationskällor som tillsynsmyndigheten här använder sig av. En annan källa kan vara branschfaktablad.
En länsstyrelse uppger även att prövningsmyndigheten ibland hänvisar till OBS-listan för att motivera tillstånd för att bedriva miljöfarlig verksamhet, eller i samband med omprövning av erhållet redan tillstånd. Länsstyrelsen skriver då uttryckligen att ämnen som finns med på OBSlistan skall bytas ut.
Utöver den direkta användningen gentemot företagen uppger flera tillsynsmyndigheter att de själva använder OBS-listan som ett slags uppslagsverk, en kunskapsbas som myndigheten kan konsultera innan man går ut till företagen.
5.2 OBS-listan i miljörapporter och projekt
I flera län och kommuner har man använt OBS-listan för att kartlägga företagens användning av hälso- och miljöfarliga kemikalier. Några länsstyrelser har i samband med mer temporära projekt gått ut med enkäter och frågat företagen om användningen av ämnen från bl.a.
628 Bilaga 9 SOU 2000:53
OBS-listan. I ett av projekten sändes OBS-listan även ut till länets företag med kemikalieanvändning. En länsstyrelse uppger också att flera kommuner i länet arbetar med egna kartläggningar av kemikalie flödena på lokal nivå, och då använder OBS-listan som en grund.
Det är här värt att notera att tillsynsmyndigheterna i dessa kartläggningar tillämpar OBS-listan som en ”rak lista”. Dvs. det är förekomsten av de ämnen som nämns på listan som undersöks. Andra ämnen, som omfattas av listans kriterier men inte finns med på listan, omfattas inte av kartläggningarna. Inte heller tas, vid dessa tillfällen, hänsyn till riskbedömningar gällande hanteringen av ämnena (jfr. avsnitt 3.2) Detta för oss in på frågan om OBS-listans kriterier och riskbedömningen.
5.3 Användning av kriterier och riskbedömningar
Tillsynsmyndigheternas svar varierar något vad gäller deras eget eventuella tillämpande av OBS-listans kriterier. En kommun uppger att när den frågar företagen om kemikalieanvändning är det enbart de ämnen som finns med på listan som det ställs frågor om. En kommun och en länsstyrelse menar dock att de ibland även tillämpar OBS-listans kriterier för att få ett bredare grepp om vilka farliga kemikalier som förekommer. En annan länsstyrelse anser inte att kriterierna används av vare sig myndigheter eller företag.
Vad gäller riskbedömningar varierar svaren på liknande sätt. En kommun säger uttryckligen att den ibland utgår från riskbedömningar – dvs. tar hänsyn till hur ämnet hanteras – i sitt arbete gentemot företagen. En länsstyrelse menar att vare sig myndigheter eller företag gör riskbedömningar beträffande hanteringen av ämnen. Samma länsstyrelse hävdar att OBS-listan används som en ”rak lista” av båda parter.
Bilaga 9 629
5.4 Tillsynsmyndigheterna om företagens användning av OBS-listan
I intervjuerna har kommuner och länsstyrelser även ombetts berätta hur de uppfattar företagens användning av OBS-listan.
Myndigheterna är i detta avseende relativt entydiga i sina svar. För det första anser de att företagens användning av OBS-listan varierar mycket. Många företag har inte ens hört talas om listan, andra använder den mycket aktivt. Därtill är tillsynsmyndigheterna ense om att stora företag som har en miljöansvarig använder OBS-listan i betydligt större omfattning än små företag. Ibland hänvisar de på eget initiativ till OBSlistan i sina miljörapporter.
Tillsynsmyndigheternas uppfattning är att företagen mycket sällan gör riskbedömningar eller använder OBS-listans kriterier. Undantagen är vissa stora företag som kan ha kemister anställda och utföra tester i egna laboratorium. De kan både använda kriterierna och göra riskbedömningar. De små företag som använder OBS-listan ser däremot enbart till huruvida ämnena som angivits förekommer i produktionen eller inte. Några riskbedömningar görs inte och företagen nöjer sig i regel med att kontrollera de ämnen som nämns på listan.
Tre av de länsstyrelser som Kemikalieutredningen varit i kontakt med har gjort kartläggningar av länets företags kemikalieanvändning och då bl.a. särskilt frågat om förekomsten av ämnen från OBS-listan.
I Jämtlands län besöktes 44 små och medelstora företag som använder kemikalier och är anslutna till kommunala avloppsreningsverk. Bl.a. ställdes frågorna ”Känner företaget till obs-/begränsningslistorna?” och ”Används kemikalier som innehåller ämnen från OBS- eller begränsningslistorna?”.
På första frågan svarade 82 procent att de inte kände till listorna, 16 procent att de kände till listorna och från 2 procent saknas uppgift. På den andra frågan svarade 79 procent att de inte hade granskat huruvida sådana ämnen används, 7 procent svarade att de använde ämnen från OBS- respektive begränsningslistan, 5 procent svarade att de inte använde sådana ämnen och för 5 procent saknas uppgift.
De slutsatser som länsstyrelsen i Jämtland dragit av resultatet är, angående kännedomen om listorna:
630 Bilaga 9 SOU 2000:53
Vår bedömning är att företagen har haft otillräcklig kännedom om dessa listor, trots att syftet med dem, enligt Kemikalieinspektionen, var att de skulle användas av företagen själva, och ej som redskap i tillsynen.
och angående användningen av ämnen från OBS- respektive begränsningslistan:
Nästan 80 procent har svarat ‘ej granskat’ på frågan. Listorna går ej att använda i praktiskt tillsynsarbete!. Vi skulle behöva något bra hjälpmedel, kanske en databas? Vi har dock inte fått gehör från Kemikalieinspektionen för våra synpunkter.
(Det kan här noteras att dessa resultat inte överensstämmer med de resultat som framkommit i Kemikalieutredningens egen företagsenkät.)
I Västmanlands län har man i samband med företagens årliga miljörapporter frågat om användningen av ämnen från OBS- respektive begränsningslistan. I sammanställningen av svaren från länets alla tillståndspliktiga A- och B-anläggningar redovisas kvantiteten av använda enskilda ämnen. Några siffror om användningen av ämnen från OBS- eller begränsningslistan i sin helhet finns inte. Detta kan delvis förklaras med hjälp av en av de slutsatser som länsstyrelsen drar:
En av de allvarligaste bristerna i kemikalieredovisningarna är att många företagare inte har klarat av eller inte brytt sig om att ta fram uppgifter om vad deras kemikalier innehåller. Därmed vet de inte om det ingår några ämnen som finns med på Kemikalieinspektionens begränsnings- eller OBSlistor. Detta ökar risken för miljö- och personskador och gör också att t ex utbytesregeln (5§ LKP) inte kan fungera som den ska.
Även i Östergötlands län har man i ett projekt särskilt tillfrågat alla Aoch B-anläggningar med kemikaliehantering i länet om förekomsten av ämnen från OBS- och begränsningslistan. I samband med detta delade man även ut listorna. Sammanställningarna av de inkomna svaren är ännu inte klara. Från länsstyrelsen berättar man dock att sådana ämnen förekom i relativt stor omfattning i bl.a. livsmedelsbranschen och pappersmasseindustrin. En annan generell slutsats är att det är svårt att få fram klara och pålitliga uppgifter om kemikalie användningen.
Bilaga 9 631
5.5 Problem vid användningen av OBS-listan i tillsynsarbetet
I de intervjuer som gjorts med tillsynsmyndigheterna har en rad problem förknippade med användningen av OBS-listan framkommit. Flera av problemen återspeglas också i de synpunkter på och förslag till förändringar i OBS-listans utformning som tas upp i avsnitt 5.6.
Flera myndigheter anser att framför allt de mindre företagen har svårt att använda OBS-listan. Svårigheterna kan ha flera orsaker. En myndighet nämner urvalet av ämnen. Ett litet företag klarar i regel inte av att hantera en så omfattande lista. Att kontrollera den eventuella användningen av över 200 olika ämnen blir en övermäktig uppgift. En näraliggande orsak som nämns är de mindre företagens brist på resurser. Kemikaliearbete kräver tid och ekonomiska resurser. De mindre företagen har inte eller anser sig inte ha tillräckligt med resurser för att ta reda på vad som ingår i alla komponenter i produktionen, och sedan göra något åt det. Många har dessutom ingen utbildning om farliga kemikalier och hanteringen av dessa.
En länsstyrelse påpekar att företagen emellertid vill ha enkla och raka listor. OBS-listan har varit det dokument som uppfyllt dessa önskemål. De små företagen har använt den ”rakt av” och försökt undvika de ämnen som finns med.
När företagen ser frånvaron av ämnen från OBS-listan som ett konkurrensmedel kan ett annat problem uppstå. Företagen vill mycket gärna kunna hävda att de inte har några ämnen från OBS-listan i sin produktion. Följden kan bli att de för sina kunder låter bli att redovisa mycket små kvantiteter av ämnen från OBS-listan. Sådana små kvantiteter som de inte enligt kundernas krav inte behöver redovisa men annars ändå hade gjort. Även dessa små kvantiteter av exempelvis allergiframkallande ämnen kan ha skadliga effekter. När kunskapen om ämnenas förekomst försvinner i ett led finns den oftast inte heller i senare led i kedjan. Det ger även tillsynsmyndigheternas uppgifter om förekomsten av kemikalier en sämre kvalitet.
En kommun efterlyser referenser till alternativa, mindre farliga ämnen som OBS-listans ämnen kan bytas ut mot. Ofta när myndigheten går ut till företagen och hänvisar till produktvalsprincipen hävdar företagen att det inte finns några alternativ. Tillsynsmyndigheten ställs då i en svår situation eftersom den omöjligen kan ha kunskap om vilka alternativ som finns i den specifika produkten eller produktionsprocessen. Det skulle då
632 Bilaga 9 SOU 2000:53
underlätta att ha någon källa att referera till. En annan kommun anser att företagen i regel är positivt inställda till OBS-listan om de bara kan få information om vilka ämnen de kan använda i stället.
En länsstyrelse bekräftar dessa svårigheter, som drabbar främst kommunerna i deras tillsynsarbete. Länsstyrelsen framhåller att det är svårt att tillämpa produktvalsprincipen. Tillsynsmyndigheterna måste arbeta på ett sätt som är möjligt i praktiken. Länsstyrelsen betonar att myndigheten kan inte ta på sig rollen att tala om vilket ämne som företaget skall byta till, den kunskapen kan myndigheten inte ha. I stället får man arbeta mer principiellt med att kontrollera rutiner för kemikaliehantering och utbyte av farliga ämnen. Företagen kan också i sina miljörapporter redovisa sitt arbete med att byta ut kemikalierna. Att ta fram vilka alternativa ämnen som kan användas är ett arbete som måste ske inom de respektive företagen eller inom branschen.
Men även när det står klart att det finns alternativ är det svårt med utbyte påpekar en av de intervjuade kommunerna. Problemet är då att alternativen ofta inte används. Det kan kosta företaget en hel del ekonomiskt att byta till den teknik som krävs för att kunna använda det nya ämnet. Det kan också var så att kunskapen om alternativ bara finns i en del av landet utan att spridas vidare. Kommunen efterlyser därför ett centralt kunskapscenter.
Enligt samma kommun hävdar tillverkarna ibland att de har alternativ, men att använda dessa skulle innebära en stor ekonomisk risk eftersom det kan hända att företagets konkurrenter låter bli att ta bort det farliga ämnet. Ett utbyte kan i så fall innebära en konkurrensnackdel för det enskilda företaget. Företagen anser därför att det är mycket viktigt att det finns en fungerande tillsyn över samtliga företag i branschen, så att de alla tvingas byta när alternativ finns.
Ett problem i sammanhanget är att kemikalietillsynen kan vara av olika kvalitet och av olika stor omfattning i olika kommuner. T.ex. kan det kanske framför allt i de små kommunerna vara svårt att ha den kompetens och uppbåda de resurser som krävs för en god kemikalie tillsyn. Samarbete mellan kommunerna är därför viktigt påpekar en intervjuperson.
Tillsynsmyndigheterna hänvisar även till att deras egen brist på resurser påverkar möjligheterna att arbeta med OBS-listan. Arbetet med att föra ut kunskap om farliga kemikalier, inte minst till de små företag som skulle behöva det mest, blir lidande. En länsstyrelse menar att även om
Bilaga 9 633
de nu fått mer resurser än tidigare så kräver den nya miljöbalken så pass mycket mer att det ändå blir problem. En kommun ser en chans till utökad tillsyn i de möjligheter att ta ut avgifter som miljöbalken ger.
5.6 Tillsynsmyndigheternas synpunkter på utformningen av listan
I intervjuerna med kommuner och länsstyrelser framfördes många synpunkter på OBS-listans utformning. Förslag har lämnats på hur listan skulle kunna förändras och kompletteras för att bli mer funktionsduglig i tillsynsarbetet.
Flera intervjupersoner anser att det borde förklaras tydligare i listan varför ämnena är farliga. De konkreta hälso- och miljöriskerna borde beskrivas på ett enklare och mer pedagogiskt sätt. Genom att kunna hänvisa till konkreta effekter skulle det bli lättare för myndigheten att motivera inför företaget varför ett ämne inte bör användas. Det skulle underlätta i myndighetens argumentation och öka förståelsen hos företaget.
Något som i stort sett alla tillsynsmyndigheter påpekar är att OBS-listan borde göras enklare generellt. Språket som används bör vara klarare och rakare än i dag, och ett par tillsynsmyndigheter säger uttryckligen att listan borde bli mindre ”kemisk” till sin karaktär. Även en ”ickekemist” måste kunna förstå och använda listan. Det är den enda möjligheten om man vill nå ut till de mindre företagen. OBS-listan bör vara så enkel att den kan användas utan ytterligare instruktioner eller utbildning.
En länsstyrelse ställer sig något frågande inför att det inte går att finna till exempel flamskyddsmedel i listan.
Ett par intervjupersoner anser att det man saknar i OBS-listan är uppgifter om i vilka branscher och sammanhang ämnena förekommer. Sådana uppgifter skulle underlätta tillsynsmyndigheternas arbete betydligt. Ett alternativ kan vara branschvisa listor. Att bryta ner listan branschvis kan också bidra till att företagen känner sig mer berörda av informationen.
En länsstyrelse menar att om OBS-listan i fortsättningen kommer att användas som den används i dag – dvs. av större företag med stort kunnande och av tillsynsmyndigheterna – borde den kanske utökas med fler
634 Bilaga 9 SOU 2000:53
ämnen. Om listan ändå är för svår för att användas av de mindre företagen, kunde man kanske göra den mer fullständig i stället. Därmed kan man minska risken att ämnena byts ut mot andra lika farliga ämnen.
En länsstyrelse säger sig sakna ett slags perspektiv på OBS-listan. Intervjupersonen anser att det behövs prioriteringar och i viss mån nyanser mellan de olika ämnena. Personen ger som exempel att koppar finns med på listan, trots att kopparrör finns och regelbundet används i olika sammanhang. Detta kan bli något förbryllande, menar den intervjuade. Användaren av OBS-listan ställer sig frågan om kopparrören måste bytas ut. Det borde enligt intervjupersonen tydliggöras vad som är viktigast bland alla de ämnen och den information som OBS-listan förmedlar. Det borde slås fast vilka ämnen som tillsynsmyndigheterna och företagen bör prioritera i kemikaliearbetet.
En intervjuperson anser att det kan vara förvirrande med både OBSlistan och Begränsningslistan. Det skulle vara en fördel om man kunde slå ihop listorna.
5.7 Kemikalieinspektionens operativa tillsyn
Kemikalieinspektionen utövar förutom tillsynsvägledning även viss operativ tillsyn. Med en del undantag har KemI operativt tillsynsansvar bl.a. för företag som tillverkar eller till Sverige för in kemiska produkter.
Från KemI meddelar man att OBS-listan används som ett hjälpmedel i tillsynen. Två tredjedelar av de företag man utövar tillsyn över är importföretag. Man rekommenderar företagen att använda listan, förutsatt att de har tillräckliga kunskaper för detta.
Ibland delar KemI även ut OBS-listan till företagen, som dock ofta redan har den.
Ett problem framför allt när OBS-listan var ny, var att vissa använde den som en förbudslista. KemI:s erfarenhet från tillsynen är att tillverkare i regel har arbetat mer med kemikaliefrågorna än vad importörerna har. Det beror sannolikt på att arbetsmiljöperspektivet är mer närvarande för de förra.
OBS-listans kriterier används inte gentemot företagen eftersom det skulle bli för komplicerat. Det är tillräckligt svårt för dem att förstå själva listan. Målet är i första hand att förmå företagen att uppfylla de
Bilaga 9 635
lagliga kraven. På grund av importörernas ofta begränsade erfarenhet av kemikaliearbete, nöjer sig KemI i deras fall vanligtvis med att förklara hur regelsystemet fungerar.
Importörerna är ofta mycket beroende av sina leverantörer för information om innehåll i produkterna, bl.a. på grund av sina begränsade kunskaper. Ofta kan leverantörerna visa starkt ointresse inför importörernas frågor om vilka ämnen som ingår.
5.8 Så tycker tillsynsmyndigheterna om OBSlistans framtid
Tillsynsmyndigheterna (kommuner och länsstyrelser) är generellt mycket positiva till OBS-listan. Den fyller framför allt en viktig funktion i deras eget arbete med tillsyn (se dock även problemen i avsnitt 5.5 och 5.6).
En kommun anser att OBS-listan har ”gett en skjuts” åt arbetet med kemikaliekontroll både hos företag och myndigheter. Den är något konkret som man kan referera till och den har satt i gång en utveckling. Den är en god hjälp för tillsynsmyndigheterna men betydligt svårare att använda för framför allt de mindre företagen.
Denna åsikt – att OBS-listan framför allt är en god referenspunkt för tillsynsmyndigheterna, men fungerar mindre väl som information i de små företagen – återkommer på flera håll i intervjuerna.
Som beskrivits i avsnitt 5.5 och 5.6 är det främst komplexiteten i informationen samt att uppgifterna inte är uppdelade branschvis som försvårar användningen.
OBS-listan är bra att använda som en ”rak” lista att ”slå i” även för miljöinspektörer som inte har så stora kemikaliekunskaper. Som nämnts ovan borde, enligt de intervjuade, eventuellt fler ämnen finnas med om listan används främst på detta sätt.
En annan förtjänst med OBS-listan som framkommit i intervjuerna är att det finns uppgifter om ämnenas miljöfarlighet. Sådana uppgifter är det annars ont om, vilket upplevs som ett problem. Uppgifter om miljöfarlighet på varuinformationsblad och etiketter borde bli bättre.
636 Bilaga 9 SOU 2000:53
Något som samtliga tillsynsmyndigheter anser, är att informationen om farliga kemikalier bör utformas branschspecifikt. Sådan mer riktad information skulle underlätta både myndigheternas och företagens arbete. En länsstyrelse påpekar dock att det är viktigt att tillsynsmyndigheterna och företagen använder samma listor. Kommunikationen försvåras om man inte utgår från samma referenser.
Tillsynsmyndigheterna är i stort sett ense om att OBS-listan bör finnas kvar även i framtiden. Den bör dock utvecklas och kompletteras. Det faktum att listan är så pass väl spridd och namnet så etablerat gör att den bör behållas, om än i en eventuellt något förändrad form.
6 OBS-listan i offentlig upphandling
Den offentliga upphandlingen i Sverige, dvs. inköp till stat, landsting och kommuner, omfattar 250–300 miljarder kronor per år. Genom att ställa miljökrav i samband med upphandlingen har de offentliga aktörerna möjlighet att påverka utbudet av varor och tjänster i en ekologiskt hållbar riktning.
Bland annat kan ställas krav på vilka kemikalier som får ingå och användas i de varor och tjänster som upphandlas. Och det är i samband med detta som Kemikalieinspektionens OBS-lista blir aktuell.
Kemikalieutredningen har talat med sammanlagt 21 personer från kommuner, landsting och statliga myndigheter om huruvida OBS-listan används vid ställande av miljökrav i upphandlingen, och i så fall på vilket sätt? Ytterligare frågor är hur leverantörerna reagerar på användningen av OBS-listan, hur möjligheterna är att få information om innehåll i produkter, och huruvida det i praktiken är möjligt att undvika ämnena på OBS-listan.
Ställande av miljökrav i den offentliga upphandlingen kan sägas vara ett ekonomiskt styrmedel från det offentligas sida. Företag med mer miljöanpassade produkter gynnas i den offentliga upphandlingen, vilket ger dem fler marknadsandelar. Styrmedlet OBS-listan placeras därmed i ett sammanhang som går utöver det rent informativa. Företagens uppfyllande av krav enligt OBS-listan åtföljs nu av ekonomiska fördelar. Den grundläggande karaktären av frivillighet kvarstår – det finns inga lagar eller förordningar som reglerar företagens användning av OBSlistan – men användningen av OBS-listan som bas för miljökrav i den offentliga upphandlingen tillför ett nytt perspektiv i analysen. I
Bilaga 9 637
utvärderingen kan listan inte längre studeras enbart utifrån sin roll som ren informationsskrift. OBS-listans utformning, urvalet av ämnen, kriterierna och de inledande instruktionerna måste bedömas mot bakgrund av att listan även kan användas på detta mer ”kraftfulla” sätt.
EKU-delegationens arbete
Den av regeringen tillsatta delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, EKU-delegationen, arbetar med att utveckla ett verktyg för ställandet av miljökrav i den offentliga upphandlingen. Målet är att verktyget utifrån gällande lagstiftning skall ge konkret vägledning för hur miljökrav, kvalitets- och hälsokrav och andra krav på ekologisk hållbarhet bör ställas inom alla sektorer av offentlig upphandling.
Materialet skall vara nätbaserat, kostnadsfritt och fungera som en flexibel mall som en inköpare också kan modifiera för att uppfylla specifika behov i det enskilda fallet. Den mall för miljökrav som utarbetas skall bl.a. utgå från det material som framtagits av Kommunförbundet i Västernorrlands län samt Landstingsförbundets Upphandlingsgrupp (dessa material beskrivs nedan).
EKU-delegationen uppger att OBS-listan kan komma att ingå i verktyget som en informationsskrift som finns att tillgå. Den kommer emellertid inte att utgöra någon del i de skall-krav (krav som måste uppfyllas av leverantören) som tas fram. Detta eftersom OBS-listan är en exempellista och inte någon förbudslista.
638 Bilaga 9 SOU 2000:53
6.1 Den kommunala upphandlingen
Sammanfattning av resultat från samtal med kommunala upphandlare:
• De åsikter som kommunerna framfört angående OBS-listan är alla positiva.
• De flesta intervjuade kommuner använder sig av den manual för miljökrav i offentlig upphandling som kommunförbundet i Västernorrland tagit fram (den s.k. ”Västernorrlandspärmen”).
• Några kommuner ställer krav på att ämnen från OBS-listan inte skall finnas i de produkter som upphandlas.
• OBS-listan används i vissa fall som kunskapsbas och referensdokument när kommunerna ställer miljökrav i upphandlingen.
• Det är, enligt de intervjuade, i regel inga problem att få reda på vad som ingår i de produkter som skall upphandlas.
EKU-delegationen gjorde i mars 1999 en enkätundersökning angående kommuners ställande av miljökrav i upphandlingen. Enkäten ställdes till alla landets 289 kommuner, varav drygt 200 svarade. Resultatet visar att i drygt 100 av Sveriges kommuner ställdes miljökrav i mer än 80 procent av genomförda upphandlingar år 1998. I 50 kommuner ställdes miljökrav i mellan 60 procent och 80 procent av upphandlingarna.
Enkäten visar att de varor kommunerna ställer miljökrav på är främst, livsmedel, kem-tekniska produkter, kontorsmaterial, papper och ITutrustning. De vanligaste tjänsterna är transporter inklusive färdtjänst och skolskjutsar, städning och tvätt. När det gäller entreprenader ställs miljökrav främst på bygg- och anläggning, vägentreprenader, renhållning och vinterväghållning.
Den modell/manual som används i störst utsträckning för miljökrav i den kommunala upphandlingen är den så kallade Västernorrlandspärmen. Pärmen har tagits fram av Kommunförbundet i Västernorrlands län i samarbete med länets kommuner. Manualen ligger till grund för en policy för miljöanpassad upphandling som antagits av alla kommuner i länet. Miljömanualen har sedan sålts till de flesta kommuner i Sverige liksom till många landsting, statliga myndigheter och privata företag. Manualen är upplagd så att det finns avsnitt för olika varugrupper: transporter, förpackningar, plast, fordon, bränsle, batterier, möbler, textilier, kontorsmaskiner, livsmedel m.m.
Bilaga 9 639
Enligt Kommunförbundet i Västernorrland hänvisas till OBS-listan endast på ett ställe i pärmen; under flik 20, Tvätt- och rengöringsmedel. Inga av manualens miljökriterier – vare sig bör- eller skall-kraven inkluderar OBS-listan. Däremot ingår Kemikalieinspektionens begränsningslista i skall-kraven, dvs. ämnen från begränsningslistan får inte förekomma.
Kommunerna har också gjort egna anpassningar utifrån manualen. 85 procent av de svarande kommunerna angav i EKU-delegationens enkät att de tillämpade Västernorrlandspärmen.
Att Västernorrlandspärmen används i stor utsträckning bekräftas av exempelvis Kommunförbundet i Skåne, där 30 av länets 33 kommuner samordnat sina miljökrav i upphandlingen. De använder numera Västernorrlandspärmen men har kompletterat med egna kriterier i upphandlingar där pärmen inte är riktigt användbar, t.ex. i tjänsteupphandling.
Det bekräftas även av Miljösamverkan Västra Götaland, som uppger att de flesta kommunerna i f.d. Älvsborgs län använder Västernorrlandspärmen vid ställande av miljökrav.
6.1.1 Miljökrav baserade på OBS-listan
De kommunala upphandlare som Kemikalieutredningen talat med känner samtliga till OBS-listan. Ett par stycken säger uttryckligen att den är en bra hjälp och månar om att den skall finnas kvar även i framtiden. Ingen framför någon särskild kritik mot den.
Västernorrlandspärmen är uppenbarligen det mest spridda dokumentet om miljökrav bland kommunernas upphandlare. Olika miljökrav kan dock ställas beroende på vilket slags upphandling det rör sig om. Specifika krav kan ställas vid enskilda upphandlingar, och i vissa fall kan kommunerna hänvisa till OBS-listan. De intervjuer och dokumentationssökningar som Kemikalieutredningen gjort visar på ett antal fall där OBS-listan nämns i samband med miljökrav i den kommunala upphandlingen.
I Stockholms stads åtgärdskatalog för ekologiskt byggande (april 1997) ställs kravet att
Byggnadsmaterial som finns på Kemikalieinspektionens observationslista (OBS-lista) – förteckning över ämnen som kräver särskild uppmärksamhet – undvikes. Undantag dokumenteras.
640 Bilaga 9 SOU 2000:53
I Malmö stads program för ekologiskt hållbart byggande i Malmö (remissutgåva 99-04-27) finns bl.a. förslag till följande mål:
Material som finns på Kemikalieinspektionens OBS-lista skall i möjligaste mån undvikas.
I åtgärdskatalogen är skrivelsen mycket lik den som finns i Stockholms stads åtgärdskatalog:
Byggmaterial innehållande ämnen som finns på Kemikalieinspektionens observationslista (OBS-listan) – förteckning över ämnen som behöver särskild uppmärksamhet – undvikes. Undantag dokumenteras.
Hos Göteborg Energi AB ställs i upphandlingen bl.a. följande krav (angående ingående material/ämnen):
Kemikalieinspektionens Begränsnings- och OBS-lista innehåller förteckning över kemiska ämnen för vilka det finns restriktioner, enligt olika lagar och förordningar, att använda. Dessa restriktioner skall följas av leverantören. (Fet stil från originalet)
Kemikalieutredningen noterar här att skrivelserna i OBS-listan i detta fall tycks ha tolkats som att det fanns restriktioner för alla ämnen på listan, vilket inte är riktigt.
Utöver exemplen ovan har det i samtalen med olika kommuner framkommit uppgifter om att OBS-listan ibland används på andra sätt i upphandlingen. Ett par intervjupersoner uppger att de inte ställer krav direkt utifrån OBS-listan, dvs. refererar till den så som i exemplen ovan. Däremot använder de den som ett hjälpmedel, en kunskapsbas som kan konsulteras för att se vilka ämnen man bör vara uppmärksam på när en viss typ av produkt skall upphandlas.
En annan intervjuperson uppger att de i vissa upphandlingar hänvisar direkt till OBS-listan. De ställer då krav på att ämnen från OBS- eller Begränsningslistan inte bör alternativt inte skall förekomma i den produkt som köps in.
De åsikter som kommunerna framfört angående OBS-listan är alla positiva. OBS-listan är ett bra hjälpmedel i upphandlingen och de hoppas att den kommer att finnas kvar även i fortsättningen.
Bilaga 9 641
6.1.2 Synpunkter på möjligheterna att få information om innehåll
De kommuner som berört frågan anser att möjligheterna att från tillverkaren/leverantören få reda på vad en produkt innehåller är goda. Några särskilda reaktioner från företagen angående användningen av OBSlistan har de inte fått. Ett undantag är den debatt som förts kring användningen av koppar.
6.1.3 Synpunkter på om det finns alternativa ämnen
Av de kommuner som berört frågan anger en intervjuperson att de ger dispens för ämnen från OBS-listan i de fall det inte finns alternativ. Många ämnen kan vara svåra att undvika, t.ex. koppar och zink som förekommer i en mängd produkter bl.a. inom byggbranschen.
En annan berättar att om ett väldokumenterat, mer miljöanpassat, alternativ finns väljer man det. Det är dock inte alltid det finns något alternativ att tillgå.
6.1.4 Synpunkter på OBS-listans utformning
De flesta personer från kommunerna som intervjuats säger sig inte ha tillräcklig erfarenhet för att kunna uttala sig om utformningen av OBSlistan. En särskild synpunkt som förts fram är emellertid att det vore bra om lagtexten om produktvalsprincipen fanns med i OBS-listans inledning. Det skulle ge betydligt mer tyngd om upphandlaren i sina kontakter med företagen direkt kunde peka på en sådan skrivning för att motivera användningen av OBS-listan. En intervjuperson anser uttryckligen att OBS-listan är bra skriven och att det är lätt att som lekman tillgodogöra sig den.
6.1.5 Övriga synpunkter och erfarenheter från kommuners upphandling
En av de upphandlare som utredningen talat med har fått intrycket att kommunens leverantörer jämställer OBS-listan och Begränsningslistan. De två listorna nämns nästan alltid ”i samma andetag”. Enligt upphandlaren ges kanske OBS-listan på detta sätt en större tyngd än den egentligen har.
642 Bilaga 9 SOU 2000:53
En annan upphandlare uppger att även om de ställt miljökrav på innehåll i produkter så har de inte kommit så långt vad gäller att följa upp kraven, dvs. vilken tyngd de olika kraven skall ges vid valet av leverantör. Det är svårt att avgöra hur stor ja- eller nej- svar på frågan ”förekommer ämne från OBS-listan?” skall viktas i förhållande till andra krav, så som pris, funktion etc.
6.2 Landstingens upphandling
Sammanfattning av resultat från samtal med upphandlare på landstingen:
• Flera landsting anser att OBS-listan är en bra hjälp.
• De flesta landsting använder Landstingsförbundets mallar vid ställande av miljökrav i upphandlingen. I dessa förekommer OBSlistan i sin helhet endast som exempel på dokument som finns att tillgå angående miljöinformation.
• Några exempel på skriftliga krav på frånvaro av samtliga ämnen från OBS-listan i de produkter som skall upphandlas har inte påträffats.
• OBS-listan används däremot i stor utsträckning som kunskapsbas för att se vilka ämnen som bör undvikas. Framför allt vid upphandling av kemiska produkter.
• Enligt de intervjuade är det i regel inga problem att få reda på vilka ämnen som ingår i de produkter som skall upphandlas.
• Det kan vara svårt för en ”icke-kemist” att använda OBS-listan.
Inom Landstingsförbundet finns en projektgrupp som arbetar med upphandling. Den består bl.a. av representanter från landets sex sjukvårdsregioner samt Sjukvårdshuvudmännens Upphandlingsbolag, SUB. Gruppen står i centrum för ett nätverk inom vilket man bl.a. tagit fram miljökrav för landstingens upphandling. Miljökraven bygger på det arbete som tidigare utförts främst vid Stockholms läns landsting och Stockholms stad.
De landsting som Kemikalieutredningen varit i kontakt med använder i regel Landstingsförbundets mallar i ställandet av miljökrav i upphandlingen.
Det relativt omfattande projektet kring miljökrav i upphandlingen finns att tillgå på Internet (för de som är medlemmar i nätverket) på adressen
Bilaga 9 643
www.lf.se/upph/. Materialet består framför allt av dokument som specificerar vilka krav som kan ställas på information om leverantörens miljöarbete, innehåll i kemiska produkter, information om miljöfarliga ämnen i produkter, ingående ämnen i förpackningar, ingående material i produkter, fordon samt transporttjänster.
Dokumenten är utformade som blanketter där kraven anges och frågor ställs till leverantören. Blanketterna kan skrivas ut direkt från nätet av de som är anslutna till systemet. Dessutom räknas en mängd olika produkttyper upp och det anges vilka krav som kan ställas beträffande de enskilda produkterna.
Kemikalieinspektionens OBS-lista nämns inte uttryckligen i de framtagna mallarna. Den nämns och beskrivs däremot kort under rubriken ”Miljöinformation”, bland kompletterande dokument som finns att tillgå.
I de mallar som tagits fram finns dock ämnen med som även återfinns på OBS-listan. Några exempel skall här ges (observera att detta inte är någon fullständig genomgång av de krav som landstingsförbundet tagit fram, utan exempel som tar upp kemikalier som är relevanta i detta sammanhang):
Angående kemiska produkter:
(Skall-krav:) ”Tillsatser av följande ämnen ingår ej: arsenik och dess föreningar kadmium och dess föreningar kreosot nonylfenoletoxylater organiska tennföreningar.”
(Bör-krav:) ”Ämnen, enligt Kemikalieinspektionens klassificering av miljöfarliga ämnen (KIFS 1994:12, 1997:5), som kan medföra risk för skador i miljön, förekommer ej med över 1 vikt procent.”
Kemikalieutredningen konstaterar här att ämnena som omfattas av skall-kravet är ämnen som omfattas av begränsningsåtgärder från statens håll. Bör-kravet, i vilket hänvisas till KemI:s klassificeringslista, är i sig strängare än om man enbart hade tagit med ämnena från OBSlistan.
Ett annat exempel är ”miljöinformation”, bilaga C, som kan användas då mer information om produkten behövs, där står bl.a. att:
Produkten bör inte innehålla några aktivt tillsatta miljöfarliga ämnen enligt Kemikalieinspektionens författningssamling (KIFS 1997:5), t.ex. krom (förkromade detaljer), bly, kadmium, koppar, kvicksilver, bromerade flam-
644 Bilaga 9 SOU 2000:53
skyddsmedel (t.ex. i kretskort, apparathöljen, textilier). PVC bör inte ingå i produkten.
Vad gäller ingående material i produkterna finns en blankett som anger skall-krav, och en blankett gällande bör-krav. Skall-kraven säger bl.a. att:
Ingående metall ska inte innehålla aktivt tillsatt bly, kadmium eller kvicksilver.
Angående trä:
Produkten ska inte ha behandlats med träskyddsmedel innehållande arsenik, krom och koppar.
Angående plast:
S
umman av koncentrationerna av bly, kadmium, kvicksilver och sexvärt krom ska inte överstiga 100 mg/kg. Klorerade och bromerade tillsatsmedel, som t.ex. polyklorerade terfenyler, klorerade paraffiner, ska inte förekomma.
6.2.1 Miljökrav baserade på OBS-listan
De upphandlare vid landstingen som Kemikalieutredningen talat med känner samtliga till OBS-listan. Flera säger uttryckligen att den är en bra hjälp och månar om att den skall finnas kvar även i framtiden. Ingen framför någon särskild kritik mot den.
Det har inte framkommit några klara exempel på att man i landstingens ställande av miljökrav i upphandlingen hänvisar till OBS-listan i dess helhet.
En intervjuperson berättar att man valt att inte hänvisa till OBS-listan i sin helhet eftersom det är en exempellista. Det skulle finnas risk att farliga ämnen som inte finns med på listan ”smet igenom”. En annan intervjuperson formulerar det så att det inte vore ”tillräckligt tydligt” att hänvisa till hela OBS-listan. I stället har man valt att nämna ett antal ämnen, beroende på vilken typ av upphandling som skall göras.
OBS-listan används dock i stor utsträckning som grund för de krav som ställs. Framför allt används den vid köp av kemisk-tekniska produkter. Flera landsting kontrollerar mer eller mindre regelbundet produkternas varuinformationsblad mot OBS-listan för att se om farliga ämnen ingår. Målet är att undvika ämnen från OBS-listan och om de påträffas i en produkt bedöms denna som sämre från miljösynpunkt. Ett landsting säger uttryckligen att det är med stöd av produktvalsprincipen som detta
Bilaga 9 645
görs. Ett par landsting säger också att de använder OBS-listan för att informera sig om huruvida ett ämne omfattas av restriktioner.
6.2.2 Landstingen om företagens reaktioner på krav enligt OBS-listan
Samtliga intervjupersoner som berört frågan uppger att det inte är några problem att få reda på vad som ingår i de produkter som skall köpas in. För några år sedan kunde det vara svårare men nu har leverantörerna vant sig vid att landstingen ställer krav på innehållet i produkterna.
Ett par undantag nämns dock. För det första läkemedel, där innehållet av sekretess-/konkurrenskäl ofta inte redovisas till fullo. En intervjuperson berättar också att när en enskild klinikchef skall köpa in en produkt kan det vara svårt att få klar information om innehåll. Leverantörerna förhalar ofta processen och trots påminnelser redovisas inte alla ingående ämnen. Vid de centrala inköpen i samma landsting är det emellertid inga bekymmer.
Ingen av intervjupersonerna uppger att de stött på negativa eller ifrågasättande reaktioner från företagen angående OBS-listan. En upphandlare berättar att det händer att leverantörer som inte fått en order kommer på besök och vill veta varför. Om upphandlaren då klargör att produkten inte valts på grund av att den innehåller ämnen från OBSlistan accepteras detta av leverantören. Ofta känner leverantören dock inte till OBS-listan.
6.2.3 Synpunkter angående alternativ till ämnen på OBS-listan?
Ett par landsting uppger att de krav som ställs angående förekomst av farliga ämnen oftast uppfylls av leverantörerna när det gäller ”dagligvaror” som köps in i stora kvantiteter. Som en följd av att landstingen under relativt lång tid ställt miljökrav har de farliga produkter till stor del tagits bort och ersatts av mindre miljöfarliga alternativ.
När det gäller mer speciella produkter kan det vara svårare att undvika ämnen från OBS-listan. Ett exempel är rengöringsmedel för vissa medicinska instrument. Leverantören anger ibland att instrumenten måste rengöras med ett särskilt medel och att några alternativ absolut inte finns. I några fall har leverantören till och med inte velat ge garanti för
646 Bilaga 9 SOU 2000:53
instrumenten om inte medlet används. Då finns det just inget val. När man köper in kemikalier till ett laboratorium är det enligt de intervjuade också svårt att ställa krav. Skall man ha just de kemikalierna så skall man. Generellt bedömer man vilket behov man har av den specifika produkten, hur viktig den är i t.ex. sjukvården, och ställer detta mot miljöbedömningen.
6.2.4 Synpunkter på OBS-listans utformning
Ett par intervjupersoner anser att OBS-listan kan vara svår att använda för en upphandlare som inte är kemist till utbildningen. Eftersom den används av ”lekmän” bör den göras så enkel som möjligt. Det skulle bl.a. kunna behövas fler synonymer på de ämnen som listats, anser de. Ibland kan namnet på varuinformationsbladet vara snarlikt det på OBSlistan och då kan det vara svårt att veta om det rör sig om samma ämne. En annan intervjuperson frågar sig om OBS-listan inte borde uppdateras oftare.
6.3 Några statliga myndigheters upphandling
Sammanfattning av resultat från samtalen med upphandlare på statliga myndigheter:
• OBS-listan används i vissa fall i de statliga myndigheternas ställande av miljökrav i upphandlingen. Ibland ställs krav med hänvisning till OBS-listan i sin helhet, ibland används listan mer som kunskapsbas för att få reda på vilka ämnen som bör undvikas.
• Det kan vara svårt att få reda på vilka ämnen som ingår i de produkter som skall upphandlas. Särskilt gäller det sammansatta varor vars ingående komponenter kan vara tillverkade på olika platser världen över.
Kemikalieutredningen har varit i kontakt med fyra statliga myndigheter för att få information om deras användande av OBS-listan i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. De fyra myndigheterna är Statskontoret, Försvarets Materielverk (FMV), Vägverket och Kammarkollegiet. De tre första valdes ut på grund av att de gör stora upphandlingar. Kammarkollegiet kontaktades på grund av dess funktion som samordnare inom den statliga upphandlingen.
Bilaga 9 647
Kammarkollegiets enhet för statlig inköpssamordning inrättades 1 augusti 1998 och ska åstadkomma förmånliga inköp för staten dels genom att verka för att ramavtal och andra gemensamma avtal träffas, dels genom kompetensförsörjning och annat stöd samt vissa övergripande effektiviseringsprojekt. Kammarkollegiet är i färd med att tillsätta en grupp som skall undersöka vilka miljökrav som kan och bör ställas i statens upphandling. Något material finns i skrivande stund inte framtaget.
Statskontoret har ställt miljökrav i samband med upphandlingar av ITmaterial för staten. Utarbetandet av miljökraven skedde genom konsultuppdrag. Bl.a. har miljökrav ställts på produktionsprocessen och innehåll i de produkter som upphandlats. Man har dock inte ställt några krav där det hänvisas direkt till OBS-listan.
Inom FMV och Vägverket har OBS-listan använts i upphandlingen.
FMV har tagit fram förslag till ett antal klausuler som skall användas vid ställande av miljökrav i upphandlingen. Ett par av dessa berör inköp av kemikalier. I klausulen för inköp av kemikalier, som går ut till leverantörer, står att ”Enligt miljöbalken skall mindre miljöfarliga kemikalier väljas om det finns alternativ; enligt den s k produktvalsprincipen.”. Vidare beskrivs kort Begränsningsrespektive OBS-listan. Enligt ett krav skall materiel som köps in ”inte innehålla ämnen som är förbjudna enligt kemikalieinspektionens begränsningslista”. Sedan ställs kravet att ”Om materialen innehåller ämnen vars användning är inskränkt enligt begränsningslistan eller upptagna i OBS-listan skall detta, samt motivering därför, redovisas i tillämplig levererad dokumentation”.
Tidigare användes OBS-listan ibland av FMV:s upphandlare på olika sätt utan att det hänvisades till den i skriftliga krav. OBS-listan används av FMV, åtminstone inledningsvis, som en ”rak lista”. Man har också använt OBS-listan vid kartläggningar av flygflottiljernas kemikalie användning. De kemikalier som påträffades jämfördes då med OBSoch begränsningslistan.
OBS-listan omnämns även i de ”Allmänna råd för miljökrav vid upphandling” som FMV tog fram internt i juni 1998 som ett stöd för att komma igång med att ställa miljökrav vid upphandling. I råden finns bl.a. följande instruktion: ”Innehåller produkten ämnen som är föremål för substitution enligt begränsningslistan eller OBS-listan skall detta redovisas liksom undersökta alternativ.” FMV meddelar att man avser att uppdatera dessa råd.
648 Bilaga 9 SOU 2000:53
I Vägverkets ställande av miljökrav i upphandlingen har OBS-listan använts en hel del beroende på vilket slags upphandling det rör sig om. I vissa upphandlingar kan man hänvisa direkt till OBS-listan. Det handlar emellertid inte om att totalförbjuda dessa ämnen i upphandlingen utan snarare om att ta fram avvecklingsplaner. Det finns inga skrivningar där kraven formuleras som att ämnen från OBS-listan inte skall förekomma i de produkter och tjänster som upphandlas.
Vägverkets enhet för statlig väghållning har tagit fram ett förslag till miljökrav vid upphandling av entreprenader. Förslaget är i skrivande stund ute på remiss. I förslaget förklaras vad OBS-listan är, samt att ”Ämnen förtecknade under Kemikalieinspektionens Begränsningslista och OBS-lista, får inte användas i entreprenaden om miljömässigt bättre alternativ kan användas istället enligt 2 kap
Miljöbalken 6 §.” (Vägverkets miljökrav vid upphandling av entreprenader, s 6)
I ett nytt material för miljöbedömning av produkter som Vägverket är i färd med att ta fram ingår OBS-listan som ett grundmaterial. Den används i arbetet men ingår inte på något djupare sätt i de bedömningskriterier som utarbetas.
Vägverket meddelar dock att man har för avsikt att framöver gå igenom produkt för produkt och se vilka specifika krav som bör ställas. Att hänvisa till OBS-listan i en generell mall för upphandling är inte tillräckligt effektivt. Bl.a. är det svårt att, när valet av leverantör skall ske, vikta och följa upp de svar som givits. Det finns risk att skrivningen om OBSlistan passerar förbi relativt obemärkt och till slut knappt uppmärksammas av vare sig upphandlare eller leverantör.
6.3.1 Synpunkter på möjligheterna att få information om innehåll
Beträffande möjligheterna att från tillverkare och leverantörer få reda på vilka ämnen som ingår i de kemiska produkter och varor som skall köpas in är uppfattningarna något delade mellan de personer som intervjuats. Från FMV framförs att vid inköp av komplexa tekniska system, vilket det ofta rör sig vid inköp av försvarsmateriel, kan det ofta vara mycket svårt att få reda på exakt vad som ingår i produkterna. FMV:s leverantörer har underleverantörer världen över och en stor mängd mindre komponenter ingår i den sammansatta varan. Leverantörerna ställer ibland frågan hur detaljerad informationen måste vara, om
Bilaga 9 649
ett ämne t.ex. förekommer i en närmast försvinnande liten mängd, måste det då redovisas? De av FMV:s leverantörer som även har civil produktion är mer vana vid att arbeta med miljöfrågor och bedriver ibland även själva ett aktivt kemikaliearbete.
Från Vägverket framförs uppfattningen att det i allmänhet inte är några större problem att få reda på innehåll. Genom att myndigheten kräver in varuinformationsblad fås informationen fram vad gäller kemiska produkter. I en nyskriven rapport (just nu ute på remiss) angående injekteringsmedel likt det som användes i tunnelbygget genom Hallandsåsen lyder dock några av slutsatserna som följer:
Bedömningar av injekteringsmedlens miljöeffekter försvåras ofta av att leverantörer av kemiska produkter inte alltid redovisar produktens kompletta innehåll och sammansättning. De problem som uppdagats i detta projekt med att erhålla relevanta, kompletta varuinformationsblad måste åtgärdas. Kvaliteten på aktuella varuinformationsblad måste höjas så att relevanta bedömningar av eventuella miljöeffekter kan göras. Vidare har konstaterats att offentliga myndigheter kan ha svårt att erhålla kompletta uppgifter från leverantörer, inkluderande ”företagshemliga” uppgifter gällande produkten, p.g.a. att offentlighetsprincipen medför att enskilda ärenden endast kan sekretessbeläggas i två år. Som en följd av problemet med bristande information i varuinformationsbladen har frågan ställts om de offentliga beställarna skall göra miljömässiga bedömningar baserade enbart på leverantörernas information eller om de själva skall göra analyser av innehåll och miljörelaterade konsekvenser. Med en vidare utblick kan det vara önskvärt med ett branschgemensamt organ som genomför dessa tester och bedömningar. En generell slutsats som framkommit i detta projekt är att de stora offentliga beställarna bör ta fram interna avvecklingsplaner för aktuella ämnen som finns med på Kemikalieinspektionens OBS- och begränsningslista.
(Vägverket, Strategi vid tätning av bergtunnlar...s6)
Vägverket uppger liksom FMV att problemet med att få fram tillförlitlig och fullständig information om innehåll ofta har sitt ursprung i att många produkter och komponenter i produkter tillverkas i olika delar av världen. Leverantörerna kan då ha svårt att få uppgifterna från sina underleverantörer.
650 Bilaga 9 SOU 2000:53
6.3.2 Synpunkter angående alternativ till ämnena på OBS-listan
När det gäller möjligheterna att finna alternativa, mindre farliga produkter att byta till, anser en intervjuperson att det vore bra om det fanns information med tips om sådana. Många tillverkare och leverantörer vet inte var de skall finna alternativa komponenter eller ämnen. Det skulle då vara bra om upphandlaren kunde hänvisa till uppgifter angående detta så att det blir möjligt att efterleva produktvalsprincipen.
En annan intervjuperson påpekar att en mängd metaller och andra ämnen som myndigheten köper in dagligen finns med på OBS-listan. Många av dessa är det inte möjligt att avvara i verksamheten. Dessa ämnen skall dock redovisas och användningen av dem skall motiveras av leverantören.
6.3.3 Synpunkter på OBS-listans utformning
En intervjuperson efterlyser ett bättre stöd via Internet för kontroll av farliga kemikalier. Det vore bra om man på Kemikalieinspektionens webb-sida kunde söka på ett särskilt ämne för att se om det fanns med på OBS-listan. Då skulle man lätt kunna hänvisa företagen till detta. I övrigt anser intervjupersonen att OBS-listan kan vara svår att använda för ”icke-kemister”. Bl.a. är det svårt att hitta rätt bland alla synonyma namn på ämnena. Samma person betonar vikten av att en myndighet kontrollerar eventuella branschvisa listor som tas fram, samt att både OBS- och begränsningslistan bör finnas på engelska. I dag finns enbart OBS-listan på engelska.
En annan av de personer som intervjuats instämmer i att det behövs kemi-kunskap för att kunna använda OBS-listan på rätt sätt. Framför allt entreprenörer kan ha svårt att, när de finner ett ämne på ett varuinformationsblad, läsa, tolka och jämföra detta med OBS-listan. En idé angående utformningen är att listan skulle vara mer anpassad till varuinformationsbladen, dvs. att ämnena grupperas utefter vilken funktion de har. Ett exempel är att man på varuinformationsbladet ser vilka tensider som ingår. Då skulle man snabbt kunna leta upp samma rubrik i OBSlistan och jämföra för att se vilka ämnen som är särskilt farliga.
Bilaga 9 651
6.3.4 Övriga synpunkter
En av intervjupersonerna anser att det råder osäkerhet om vilken status OBS-listan egentligen har. Personen menar att upphandlarna vet att de skall ”titta lite extra” på dessa ämnen men att de är osäkra på hur det egentligen är tänkt att den skall användas. Det råder osäkerhet om vilken tyngd OBS-listan skall tillmätas i upphandlingen. Samma person anser att det skulle vara bra om myndigheterna kunde stämma av med en central instans angående vilka krav som kan/bör ställas i upphandlingen. Då skulle myndigheterna också kunna försäkra sig om den information de använder är korrekt och uppdaterad. Intervjupersonen anser vidare att myndigheterna bör informeras om vilka produkter i dag med säkerhet kan säga nej till. Det kan enligt personen i dag vara svårt att veta, då det förekommer flera projekt och listor på kemikalie området.
7 Miljömärkningssystemen och OBSlistan
I figuren över aktörer på sidan 10 anges miljömärkningen av varor som en länk mellan konsumenterna och företagen. I detta avsnitt skall redovisas huruvida OBS-listan används när miljömärkningsorganen beslutar om vilka varor som skall märkas. De tre system som vi inriktar oss på är Nordisk miljömärkning (symbol: Svanen, organ: SIS Miljömärkning), Bra Miljöval (symbol: Falken/Bra Miljöval, organ: Naturskyddsföreningen) och Europeisk miljömärkning (symbol: EU-blomman, organ: SIS Miljömärkning).
I detta sammanhang är det också värt att nämna det pågående arbetet med s.k. certifierade miljövarudeklarationer (MVD). Certifieringsorgan för deklarationerna är AB Svenska Miljöstyrningsrådet. Kraven på MVD baseras på ett specificerat arbetssätt som skall redovisas öppet. Det finns inga generella kravnivåer eller kriterier som skall uppfyllas. Produktspecifika utgångspunkter utarbetas i stället för varje produktområde, och i dag har sådana tagits fram för sex olika produktgrupper. Hur kemikaliefrågorna hanteras i dessa fall varierar stort, bl.a. beroende på deras betydelse i de respektive produktgrupperna. För t.ex. ”golvytmaterial, golvavjämning och golvlim” finns krav på innehållsdeklaration i vilken skall redovisas om produkten innehåller några ämnen som finns med på OBS- eller Begränsningslistan.
652 Bilaga 9 SOU 2000:53
7.1 Nordisk miljömärkning – Svanen
Nordisk miljömärkning är en frivillig, positiv märkning av varor och tjänster med ett gemensamt inregistrerat varumärke, miljömärket Svanen. Produkter som märks med Svanen skall uppfylla särskilda kriterier som säkerställer att dessa produkter innebär mindre miljöproblem än andra produkter för samma ändamål. Produktens hela livscykel, från råvara till avfall, studeras. Kvalitets- och funktionskrav ställs för att garantera minst samma egenskaper som för andra produkter. Kriterierna tidsbegränsas och revideras successivt för att säkerställa att de Svanmärkta produkterna hela tiden tillhör de bästa ur miljösynpunkt.
SIS miljömärkning använder på olika sätt OBS-listan i samband med sin märkning med symbolen Svanen. De anser att OBS-listan är en god hjälp i arbetet. För det första för SIS över vissa ämnen från OBS-listan till sina s k "negativa listor", dvs. listor över ämnen som inte får finnas i svanen-märkta produkter. Dessutom fungerar OBS-listan som en ”varningsklocka”. Om en produkt som skall märkas innehåller ett ämne från OBS-listan kontrollerar man en gång extra om kriterierna verkligen uppfylls.
En hel del ämnen som finns upptagna på OBS-listan blir emellertid irrelevanta i vissa sammanhang. SIS låter därför bli att hänvisa till listan i sin helhet i kontakten med företaget.
I dag använder SIS OBS-listan som en "rak lista". Dvs. det är de ämnen som angivs som man kontrollerar. Man använder inte direkt de kriterier som beskrivs i OBS-listans inledning.
SIS erfarenhet är att företagen anser det betydligt lättare att använda en "rak lista" över ämnen som inte får förekomma, än att använda kriterier som deras ämnen måste uppfylla. Med hjälp av en "rak lista" över ämnen vet företagen vad som gäller beträffande kemikalieinnehåll.
7.2 Naturskyddsföreningen – Falken/Bra Miljöval
Bra Miljöval är ett miljömärkningssystem som handhas av Naturskyddsföreningen. För att en vara skall märkas med Bra Miljöval måste den uppfylla Naturskyddsföreningens kriterier. För närvarande finns miljökriterier för 13 olika kategorier av varor och tjänster. Miljö-
Bilaga 9 653
kriterierna arbetas fram med hjälp av sakkunniga på området. Företag och andra berörda bjuds in för att lämna synpunkter, men det är Naturskyddsföreningen som slutligen bestämmer hur kraven skall utformas.
Naturskyddsföreningen berättar att OBS-listan har funnits med i bakgrundsarbetet när kriterier för kem-tekniska produkter (tvätt-, disk, rengöringsmedel samt tvål och schampo) och textil tagits fram. Listan nämns dock inte i de slutliga kriterierna. När Naturskyddsföreningen arbetar med kriterier gällande kemikalier tar man fram ”positiva” listor över ämnen som får ingå i produkterna. Ämnena har värderats utifrån vissa kriterier, så som nedbrytbarhet, akvatisk toxicitet, hälsoeffekter mm. Ämnen som finns med på OBS-listan får således inte förekomma i produkter som skall märkas med Bra Miljöval, uppger Naturskyddsföreningen.
Ett undantag för systemet med positiva listor är kriterierna för märkning av papper. Då Naturskyddsföreningen inte hade tillräcklig kunskap om vilka kemikalier som användes, valde man att i stället ta fram en ”negativ” lista över ämnen som inte får ingå vid tillverkningen av papper som märks med Bra Miljöval. Den listan innehåller emellertid endast ämnen som är relevanta för pappersindustrin, varför OBS-listan i sin helhet inte finns med. Den negativa listan jämförs dock med OBS-listan för att se om ytterligare ämnen borde undvikas.
När det gäller kriterier för övriga produkttyper ställer Naturskyddsföreningen ännu inte så detaljerade krav beträffande kemikalieinnehåll.
Vid användningen av OBS-listan inriktar sig Naturskyddsföreningen främst på kriterierna. Ämnena bedöms huvudsakligen utifrån deras inneboende egenskaper och riskbedömningar görs vanligtvis inte.
I övrigt skulle Naturskyddsföreningen gärna se fler sammanställningar av uppgifter om kemiska ämnens hälso- och miljöfarlighet. Det vore bra om uppgifterna kompletterades med information om i vilka produkttyper ämnena förekommer.
654 Bilaga 9 SOU 2000:53
7.3 Europeisk miljömärkning – EU-blomman
EU-blomman är symbol i ett gemensamt europeiskt miljömärkningssystem. Den 23 mars 1992 antog Europeiska Gemenskapernas råd förordningen om ett gemenskaphetsprogram för tilldelning av miljömärke, EEG/880/92. Den svenska regeringen beslöt under sommaren 1994 att den europeiska miljömärkningen för Sveriges del skulle hanteras av SIS – Standardiseringen i Sverige, som därigenom är svenskt behörigt organ.
Miljömärket får tilldelas produkter som uppfyller de krav som finns uppställda för den aktuella produktgruppen. Beslut om produktgrupper fattas av kommissionen efter det att medlemsländerna har yttrat sig i en kommitté, där samtliga länder är representerade. Till arbetet finns även en referensgrupp knuten.
För de respektive produktgrupperna utarbetas kriterier, som är exakta, tydliga och objektiva för att säkerställa enhetlig tillämpning av de behöriga organen. Miljömärkningskriterierna kan t.ex. omfatta krav på råvarans ursprung, utsläpp till luft och vatten, energiförbrukning, produktion av avfall vid tillverkningen och användningen av miljöfarliga kemikalier vid tillverkningen. De miljömärkta produkterna skall uppfylla normala krav på funktion och i kriterierna kan det därför även finnas krav på effektivitet och prestanda.
SIS meddelar att OBS-listan som sådan inte har använts i kriterie arbetet. Den svenska hållningen i diskussionerna under kriterieutvecklingen har dock varit i linje med OBS-listan, och man har försökt påverka övriga länder att verka i samma riktning. Ett antal ämnen från OBS-listan har varit aktuella i samband med framtagandet av kriterier för olika produktgrupper. Med något undantag (där Sverige inte lyckades få med miljöfarlighetskrav) har ämnena antingen inte fått användas alls, eller fått användas endast i kraftigt begränsad omfattning.
Bilaga 9 655
8 Naturvårdsverkets kemikalieplan
Naturvårdsverket har genomfört ett stort kartläggningsprojekt i vilket OBS-listan varit en viktig utgångspunkt. Titeln för projektets slutrapport är Kemikalieanvändning i förändring. Plan för kemikaliearbetet. och några slutsatser därifrån skall här redovisas.
Sedan början av 90-talet har Naturvårdsverket (NV) kartlagt kemikalie användningen inom olika industribranscher i syfte att identifiera sådana kemiska ämnen som kan medföra risker för människan och miljön. Genom att anta en särskild plan för arbetet med kemikalierna har Naturvårdsverket tagit ett helhetsgrepp för att systematiskt identifiera och prioritera verksamheter som bedömts vara av störst intresse med hänsyn till kemikalieanvändningens art och omfattning. Arbetet med Naturvårdsverkets kemikalieplan har pågått under åren 1996-1998. En översikt av arbetet finns i Naturvårdsverkets rapport nr 4983 – Kemikalieanvändning i förändring som publicerades i juni 1999.
NV:s kemikalieplan omfattar användningen av kemiska produkter inom yrkesmässig verksamhet som kan leda till en påverkan av den yttre miljön.
Valet av farliga ämnen i de olika branscher som Naturvårdsverket kartlagt baseras i första hand på ämnenas inneboende egenskaper. För urvalet av ämnen har NV använt sig av Kemikalieinspektionens OBSlista – de listade ämnena samt kriterierna. I och med revideringen av OBS-listan förändrades kriterierna något, liksom listan över ämnen. I det arbete som NV bedrivit efter revideringen har de förändrade kriterierna och den nya listan över ämnen använts.
OBS-listan har alltså spelat en central roll i arbetet. De respektive kemikalieplaner som arbetats fram kan sägas vara en branschvis nedbrytning av OBS-listan. Dvs ämnena från OBS-listan, och andra ämnen som uppfyller listans kriterier, har delats upp efter i vilka branscher de förekommer.
I det arbete som bedrivits med utgångspunkt i de respektive kemikalie planerna har Naturvårdsverket haft en samordnande roll. Verket har, förutom med företag, samarbetat även med andra centrala och regionala myndigheter, Kommunförbundet, representanter för olika branschorganisationer samt miljöorganisationer.
656 Bilaga 9 SOU 2000:53
I sin slutrapport konstaterar NV följande, angående industrins kemikaliearbete generellt:
• Väsentliga förändringar i riktning mot en användning av mer miljöanpassade kemiska ämnen har gjorts t.ex. inom textil-, färg-, och grafisk industri.
• Brist på tillräcklig information om innehållet i kemiska produkter har försvårat och i vissa fall omöjliggjort en bra utvärdering och ett bra produktval.
• Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddstyrelsen och Naturvårdsverket har nyligen inlett ett samarbete för att få till stånd ökade krav på information om innehåll i kemiska produkter i varuinformationsbladen.
• Kunskaper saknas ofta när det gäller att tillgodogöra sig och värdera den information som är tillgänglig framför allt när det gäller många små och medelstora företag. Här har branschorganisationerna en viktig roll genom att underlätta informationsöverföringen.
(NV Kemikalieanvändning i förändring)
Dessa slutsatser stämmer väl överens med vad som framkommit i denna utvärdering. NV anser vidare att information och kompetenshöjning är viktiga åtgärder för att åstadkomma en långsiktig förändring inom de olika branscherna. Detta bör i huvudsak ske branschinternt. Betydelsen av bättre varuinformationsblad bör enligt NV särskilt understrykas eftersom dessa i flertalet fall utgör basen för kemikalie arbetet i användarledet. NV påpekar också att i framtiden kommer även information om vilka kemiska ämnen som byggs in i varor att vara av största betydelse då det är dessa kemiska ämnen som kommer att prioriteras för åtgärder nationellt och internationellt.
9 Statistik över användningen av ämnen från OBS-listan
Vi skall i detta avsnitt studera hur användningen av ämnena på OBSlistan har förändrats under de år som listan funnits och använts inom företag, myndigheter etc. En diskussion skall föras kring huruvida några effekter kan spåras till just användandet av OBS-listan samt vilka andra faktorer som också kan ha påverkat användningen.
Bilaga 9 657
9.1 Statistik från Kemikalieinspektionens produktregister
Kemikalieinspektionen har tagit fram särskild statistik över den användning av ämnen från OBS-listan som rapporterats till inspektionens produktregister. Syftet med statistiken är främst att försöka se om den relativt breda spridningen och användningen av OBS-listan haft någon effekt på den faktiska användningen av de ämnen som finns på listan. På grund av de många sidofaktorerna är det dock svårt att kunna identifiera någon sådan effekt. Vi skall här redovisa statistik dels över den totala användningen, dels över användningen av vissa särskilda grupper av ämnen, för att sedan diskutera de sidofaktorer som också kan påverka siffrorna. Kemikalieinspektionen har bistått utredningen i tolkningen av siffrorna.
De siffror som här redovisas gäller de ämnen som fanns med på den första OBS-listan, som togs fram år 1995. På den omarbetade listan, som kom år 1998, har vissa ämnen tillkommit medan andra försvunnit. Eftersom det är förändringen över tid som intresserar oss har vi valt att enbart studera den rapporterade användningen av de ämnen som fanns på den första versionen av OBS-listan.
Total volym OBS-listeämnen
Ser man på den totala mängden av ämnena från OBS-listan visar statistiken från produktregistret att denna har ökat. Även antalet anmälda kemiska produkter innehållande ämnena har ökat.
1994
1996
1997
1998
Totalkvantitet (ton) 2 164 875 2 037 146 2 182 737 2 311 553 Antal produkter (st) 13 980 20 471 22 265 24 257
Detta tycks vara en nedslående statistik för OBS-listan. Det räcker emellertid inte att enbart se på den totala mängden av ämnena. Här kan enskilda och speciella produktgrupper slå igenom stort, vilket gör det svårt att göra dra relevanta slutsatser. Vi skall därför se på siffror för undergrupper bland ämnena på OBS-listan. Sedan skall tänkbara förklaringar till siffrorna diskuteras. En viktig aspekt värd att nämnas redan nu, är att en minskning av kvantiteten bara är ett sätt att reducera riskerna med farliga kemikalier. Det finns andra åtgärder som företagen
658 Bilaga 9 SOU 2000:53
kan ha vidtagit med anledning av att ett ämne finns på OBS-listan, som inte avspeglar sig i statistik som denna.
Volymen synteskemikalier
KemI har valt att särredovisa statistik över olika ämnesgrupper. En sådan uppdelning är mellan synteskemikalier och funktionskemikalier.
I gruppen synteskemikalier ingår alla ämnen på OBS-listan som i huvudsak omvandlas till andra ämnen. De används enligt Kemikalie inspektionen mestadels i stora anläggningar och är näst intill omöjliga att substituera bort för det enskilda företaget, som ”lever” på just den råvaran. Det är inte troligt att arbetet med att minska riskerna med dessa ämnen avspeglar sig i minskade volymer. Ofta tillgrips andra åtgärder som arbetarskydd, rening etc.
1994
1996
1997 1998
Synteskemikalier (ton)
2 044 190 1 852 158 2 049 156 2 190 637
Antal produkter (st)
3 558 4 910 5 468 5 812
Synteskemikalier (ton) minus kolmonoxid
1 042 810 1 342 532 1 281 724 1 367 153
Antal produkter (st) minus kolmonoxid
3 551 4 903 5 462 5 806
Siffrorna visar som synes att både ämnenas kvantitet och antalet kemiska produkter som innehåller synteskemikalier ökar, oavsett om man räknar med den mycket stora mängden kolmonoxid som finns i bränslegas eller inte.
Volymen funktionskemikalier
I gruppen funktionskemikalier ingår ämnen som i huvudsak används för att de har en speciell uppgift i den produkt där de förekommer. De omvandlas inte som synteskemikalierna till andra ämnen. Funktionskemikalierna används mest i kombination med andra ämnen i kemiska produkter, och det kan vara lättare att hitta ersättningsämnen. En nedgång i volymen skulle här kunna innebära att substitution – byten till alternativa ämnen – använts i arbetet med att reducera de risker
Bilaga 9 659
ämnena på OBS-listan medför. I dessa siffror ingår inte så kallade ”avvecklingsämnen”. Dessa redovisas separat längre ner.
1994 1996 1997 1998
Funktionskemikalier (ton) 107 306 172 676 122 095 111 660
Antal produkter (st)
6 330 9 795 10 540 11 484
Siffrorna visar att antalet produkter som innehåller funktionskemikalier har ökat till nästan det dubbla och att mängden också har ökat. Den något mindre volymen år 1998 än år 1997 kan enligt KemI inte tas som intäkt för att mängden börjar minska.
KemI har valt att särskilt redovisa gruppen funktionskemikalier med ämnena metylcyklohexan, oktan och toluen borttagna. Dessa tre kemikalier förekommer huvudsakligen i bränslen och enligt KemI är det endast i vissa sammanhang som användningen av de två första rapporteras till produktregistret.
1994 1996 1997 1998
Funktionskemikalier (ton) minus metylcyklohexan, toluen, oktan
86 928 78 042 80 338 72 332
Antal produkter (st) minus metylcyklohexan, toluen, oktan
5 354 8 711 9 403 10 342
En jämförelse med siffrorna för samtliga funktionskemikalier visar enligt KemI att det, beträffande de tre kemikalierna som främst finns i bränslen, rör sig om ett relativt litet antal produkter som dock används i mycket stor omfattning. De används som drivmedel och syntesråvara, och den omsatta mängden påverkas sannolikt inte av huruvida ämnena finns med på OBS-listan eller inte.
Vi kan dock också utifrån dessa siffror konstatera att det inte finns någon tydlig trend vad gäller användningen av övriga funktionskemikalier.
För att kontrollera för effekten av att tillverkningen med ämnesgruppen borater upphörde mellan åren 1994 och 1996 har KemI valt att ta bort även dessa ämnen.
660 Bilaga 9 SOU 2000:53
1994 1996 1997 1998
Funktionskemikalier (ton) minus metylcyklohexan, toluen, oktan och perborater
74 105 76 963 79 443 71 721
Antal produkter (st) minus metylcyklohexan, toluen, oktan och perborater
5 323 8 659 9 347 10 280
Siffrorna visar att effekten av att denna tillverkning upphörde förklarar den kraftiga minskning i använd mängd som tycktes ha skett mellan åren 1994 och 1996.
Avvecklingsämnen
Ämnen som finns upptagna på Kemikalieinspektionens Begränsningslista, dvs. vars användning totalt eller delvis är reglerad i lagtext eller som omfattas av nationella avvecklingsmål, betecknas här avvecklingsämnen. KemI har valt att särskilt se hur den rapporterade användningen av dessa ämnen har förändrats. Genom att jämföra denna grupp med gruppen övriga funktionskemikalier ovan kan man se om det föreligger någon skillnad mellan ämnesgrupperna. Vill man kan man se det som en jämförelse mellan ämnen där man satt in regleringar, och ämnen som endast omfattas av ett informativt styrmedel.
1994 1996 1997 1998
Avvecklingsämnen (ton)
12 986 11 198 10 975 8 808
Antal produkter
1 597 1 185 1 116 1 121
Siffrorna visar att dessa ämnen, inte oväntat, minskat vad gäller både kvantitet och antal produkter. Enligt KemI hade de flesta dock minskat kraftigt i användning redan innan OBS-listan kom. CFC och HCFC är de som minskat mest efter OBS-listans publicering. Enligt KemI beror dock detta sannolikt mer på användningsförbudet och Naturvårdsverkets informationsinsatser än på OBS-listan.
Jämförelsen med funktionskemikalierna ovan visar att användningen av dessa varierar i volym medan avvecklingsämnena minskar.
Bilaga 9 661
9.2 Andra förklaringar till förändringar i statistiken
Den statistik som presenterats här bygger alltså på den användning av ämnen som rapporterats till Kemikalieinspektionens produktregister. Siffrorna förmedlar en bild som antyder att användningen av OBS-listan inte lett till någon minskning i användningen av ämnena på listan, bortsett från de som varit föremål för restriktioner av olika slag.
Som diskuterades i avsnitt 2.2.3. finns emellertid en rad faktorer som också kan inverka på användningen av kemikalier och då även av sådana kemikalier som finns på OBS-listan. Dessutom kan OBS-listan ha den effekten att företagen uppmärksammar just dessa ämnen i högre grad och anmäler dem i större utsträckning än tidigare. Hur stor påverkan de olika faktorerna har på den rapporterade användningen är svårt att säga. Icke desto mindre skall här redovisas ett antal sådana faktorer.
En väsentlig sidofaktor är konjunktursvängningar, såväl allmänna som branschspecifika. Ökad efterfrågan på vissa produkttyper gör att dessa tillverkas i större omfattning och om en produkt innehåller ett ämne från OBS-listan ger detta utslag i statistiken. De stora förändringarna i användningen av ämnen som ingår i petroleumprodukter torde exempelvis till stor del kunna förklaras på detta sätt.
Ett sätt att kontrollera för generella konjunktursvängningarnas inverkan på statistiken över OBS-ämnen, är att jämföra förändringarna i användningen av ämnen från OBS-listan med förändringar i den totala rapporterade användningen av kemikalier till produktregistret.
Totalvolym i produktregistret
1995
1996
1997
1998
Kvantitet i ton
51200 000 73 200 000 76 800 000 75 000 000
Antal produkter
56 600
57 100
59 900
61 200
Siffrorna visar att från 1996 till 1997 ökade den totala volymen i produktregistret med ca 4,9 procent, medan ökningen i total volym OBSämnen var ca 7,1 procent. Motsvarande siffror för åren 1997–1998 är en minskning med ca 2,3 procent för totalvolymen i produktregistret och en ökning med ca 5,9 procent i den totala volymen OBS-ämnen. Av
662 Bilaga 9 SOU 2000:53
detta kan man dra slutsatsen att ökningen av ämnena från OBS-listan åtminstone inte tycks vara orsakade av en allmän konjunkturuppgång och generellt ökad efterfrågan. Däremot kan det vara så att just kemiska produkter som innehåller ämnen från OBS-listan av någon anledning blivit mer efterfrågade. För att identifiera sådana särskilda faktorer krävs emellertid mer elaborerade studier än vad som finns möjlighet att göra inom ramen för denna utvärdering.
Något som inte heller skall hållas för omöjligt är att vissa ämnen som finns på OBS-listan kan ha använts som alternativ till ämnen som blivit förbjudna eller varit föremål för andra begränsningsåtgärder. I dessa fall kan ämnet från OBS-listan ha bedömts som det ”minst dåliga” alternativet, vilket kan ha lett till en något ökad användning av just detta.
En ytterligare faktor som måste tas i beaktande är tidsfaktorn. Även om ett företag arbetar med OBS-listan, t.ex. i produktutvecklingsfasen, så kan det ta tid innan detta ger utslag i den rapporterade användningen. I en av intervjuerna med företag uppskattades tiden, från det att man började använda OBS-listan vid utvecklingen av en viss produkttyp till det att ämnet/ämnena minskade i användning, grovt till ca två år. Detta beror naturligtvis mycket på vilken typ av produkt det rör sig om samt en rad andra faktorer.
Enligt Kemikalieinspektionen beror dock den uteblivna minskningen i volymen ämnen från OBS-listan främst på att det på listan finns ett antal ämnen som i vissa produktionsgrenar används i mycket stor omfattning. Några exempel är etandiamin och etenoxid som används för framställning av bl.a. rengöringskemikalier samt dikloretan och vinylklorid som används vid tillverkning av PVC, m.m. Ämnena är huvudkomponenter i stora industrier, och den rapporterade användningen påverkas endast i mycket liten grad av att ämnena finns med på OBS-listan. Andra faktorer överskuggar den effekt som OBS-listan här kan ge.
Statistiken säger förstås inte heller något om den risk ämnena medför. Risken har att göra med den kvantitet av ämnet som används men flera andra aspekter spelar också roll. Vi återkommer till frågan om riskbedömningar och riskbegränsningsåtgärder nedan.
Bilaga 9 663
Slutsats
Både den mer branschspecifika statistik som tagits fram i samband med Naturvårdsverkets arbete med kemikalieplaner och den statistik som Kemikalieinspektionen tagit fram direkt från produktregistret, rör den rapporterade användningen och införseln av ämnen i kemiska produkter. En stor mängd av de ämnen som cirkulerar i samhället härstammar emellertid från andra typer av varor som förts in till Sverige. Över dessa ämnen, som kommer in i landet inarbetade i varor, finns det ingen statistik att tillgå. De ämnen som inarbetats i varor kan dels läcka vid hantering och användning av varorna, dels frigöras efter det att varorna förbrukats. När man studerar de uppgifter som här presenteras är det viktigt att vara medveten om att denna del saknas.
Sammanfattningsvis kan man säga att det finns en rad sidofaktorer som kan inverka på den rapporterade användningen, vilket gör det än svårare att identifiera effekten av OBS-listan. Det går således inte att, utifrån denna statistik, säga om OBS-listan haft någon effekt på användningen av de ämnen som finns med på listan.
10 Andra effekter och hållbarheten i förutsättningarna
10.1 Andra effekter
En klar effekt av OBS-listan är att de många olika ”svarta”, ”vita” och gröna listor som togs fram på lokal och regional nivå till stor del har försvunnit. Ett av Kemikalieinspektionens syften med OBS-listan var att skapa enhetlighet på detta område, och i och med att OBS-listan ersatt många av de listor som cirkulerade i mitten av 1990-talet har detta syfte uppnåtts.
10.1.1 Ökad medvetenhet och riskbegränsningsåtgärder
Att utgivandet av OBS-listan har lett till ökat medvetenhet hos flera aktörer beträffande farliga kemikalier har påpekats från flera håll. OBSlistan har satt i gång en process i riktning mot en ökad kemikalie kontroll både inom företagen och det offentliga.
664 Bilaga 9 SOU 2000:53
En mer konkret effekt av OBS-listan som påpekats i intervjuerna är att olika slags riskbegränsningsåtgärder vidtas av företaget. Det kan dels handla om åtgärder som syftar till att begränsa riskerna för de som hanterar ämnet inom företaget eller hos företagets kunder, dvs. åtgärderna vidtas för att förbättra arbetsmiljön. En annan typ av riskbegränsnings-
åtgärder kan vara mer riktade mot risker som
uppkommer när
produkten lämnat företaget, dvs. då den används av konsumenter och förr eller senare blir till avfall. För att minska den risk som produkten medför för människor och miljö kan en rad åtgärder vidtas. Produkten kan utformas på ett sätt som gör att det farliga ämnet inte läcker under hanteringen, eller så att produkten blir lättare att ta om hand efter förbrukning och det farliga ämnet i möjligaste mån kan hållas i ett slutet kretslopp. För att det sistnämnda skall vara möjligt krävs naturligtvis väl fungerande återvinningssystem. Att ett ämne förekommer på OBSlistan kan göra företaget medvetet om att riskerna existerar och få det att vidta åtgärder i den riktning som beskrivits.
10.1.2 Negativa bieffekter
I de intervjuer som gjorts har ett par bieffekter påtalats som i det långa loppet skulle kunna generera en negativ påverkan på människa och miljö. En bieffekt, som påtalades av en intervjuperson som arbetar med kemikalietillsyn, har sitt upphov i att frånvaro av ämnen från OBS-listan i en produkt ses som ett konkurrensmedel. Företagen vill kunna hävda att de inte har några ämnen från OBS-listan i sin produktion. Följden kan då bli att de till sina kunder låter bli att redovisa mycket små kvantiteter av ämnen från OBS-listan. Sådana små kvantiteter som de enligt kundens krav inte behöver redovisa men annars ändå hade gjort. Även dessa små kvantiteter av exempelvis allergiframkallande ämnen kan ha skadliga effekter. Denna negativa bieffekt kan i längden försvåra även myndigheternas bild av den totala förekomsten av farliga ämnen.
Det bör dock återigen påpekas att OBS-listan mycket väl kan ha gjort företag uppmärksamma på farliga ämnen, och att företagen till följd av detta noggrannare kontrollerar huruvida dessa ämnen förekommer i produkterna. Det slutliga resultatet torde bli att flera farliga ämnen anmäls, och att den samlade bilden av förekomsten av farliga kemikalier i samhället därmed blir mer fullständig.
Den bristande kunskapen, och det faktum att OBS-listans kriterier tillämpas i mycket liten omfattning, ökar naturligtvis risken för att ett
Bilaga 9 665
ämne från OBS-listan byts ut mot ett lika farligt, eller i värsta fall ännu farligare ämne som inte finns med på listan. Denna risk har påpekats i intervjuerna men det är mycket svårt att veta om och i så fall i vilken omfattning sådana ”felaktiga” byten verkligen sker.
En annan bieffekt, som riskerar att i längden påverka miljön negativt, påtalades av en miljökonsult. Effekten har sitt upphov i de stora kostnader som krävs från företagen för att ta reda på exakt vilka ämnen som ingår i deras produkter. Ett företag med ambitioner i miljöfrågan kanske satsar de resurser som krävs för att få reda på innehåll. När offerterna sedan värderas kan det visa sig att miljökraven väger mycket lätt jämfört med pris, funktion etc. Ett annat företag som inte satsat lika mycket på att ta reda på alla ämnen som produkten innehåller kanske får ordern, t.ex. tack vare ett lägre pris. De mer miljöanpassade företagen kan missgynnas i dessa fall.
Att det kostar för företagen att ta reda på vad som ingår i produkterna – i samband med krav på frånvaro av ämnen från OBS-listan – är i sig ett slags problem och skulle ju på sätt och vis kunna ses som en bieffekt av användningen. Att veta vad som ingår i det man producerar är en förutsättning för att tillämpa den lagstadgade produktvalsprincipen. Företagen har också enligt lagstiftningen skyldighet att veta vad det använder i sin produktion. Det som ligger bakom dessa höga kostnader, som kan leda till den negativa bieffekten att ”miljöambitiösa” företag missgynnas, är i första hand att det brister i informationen från tillverkare och leverantörer till kunderna. Behovet av god varuinformation påpekas även bl.a. i Naturvårdsverkets kemikalieplan (t.ex. s 17, Naturvårdsverket, Kemikalieanvändning i förändring. Plan för kemikaliearbetet – Slutrapport).
10.1.3 Konkurrensfördelar
De kostnader det innebär för det enskilda företaget att ta reda på innehållet i komponenter och produkter skall vägas mot de konkurrensfördelar som miljöanpassningen kan ge. Vissa upphandlare som utredningen talat med anser, till skillnad mot vad som sagts ovan, att miljöaspekten kan väga tungt vid valet av leverantör.
En annan positiv effekt av företagens interna kemikaliearbete är att det kan ge konkurrensfördelar på en internationell marknad där miljöfrågan väger allt tyngre. Särskilt kan detta inträffa när restriktioner för användningen av vissa kemikalier genomförs på europeisk eller inter-
666 Bilaga 9 SOU 2000:53
nationell nivå. Ett företag med redan utvecklad intern kemikaliekontroll ligger då steget före sina konkurrenter. Ett exempel på detta är de svenska förbuden mot CFC (freoner). Där ledde företaget Electrolux anpassning till de nya reglerna, att företaget fick ett försprång gentemot utländska konkurrenter när regleringar infördes på internationell nivå (t.o.m. överenskommelsen om Montrealprotokollet). Denna typ av effekter är naturligtvis svåra att mäta. 44 procent av företagen i enkätundersökningen svarade att ett skäl till att de använde OBS-listan var att ämnena kan komma att omfattas av restriktioner i framtiden.
Alternativ teknik
Att ett farligt ämne uppmärksammas, t.ex. via OBS-listan, behöver dock inte leda till att ämnet byts ut. Ett annat sätt att undgå ämnet är att byta till en mer miljöanpassad teknik där kemikalien inte behöver användas. Att så sker har påpekats i de intervjuer som gjorts. I vilken utsträckning det sker är dock svårt att veta. I Naturvårdsverkets kemikalieplan nämns exempelvis att ny teknik i tryckerierna har minskat behovet av kemikalier för många trycksaker. Digitaltryck kräver inga framkallningskemikalier, film eller plåt, inga luftutsläpp sker och maskinerna behöver inte rengöras lika mycket.
10.2 Mål- medelkedjan
Om vi återgår till den mål- medelkedja som presenterades i avsnitt 2.2.3. kan vi nu i efterhand se vilka av de bakomliggande förutsättningar/antaganden som verkligen förelåg respektive i vilka förutsättningar det funnits problem.
10.2.1 Sprids OBS-listan?
Den första antagandet i mål- medelkedjan var att företag och myndigheter uppmärksammar och beställer OBS-listan. Utredningens bedömning är att detta antagande till stor del visat sig riktigt. OBS-listan är mycket väl känd både bland offentliga aktörer och företag. Den tycks också vara väl spridd. Samtliga personer som utredningen har talat med känner till OBS-listan och de flesta har på ett eller annat sätt kommit i kontakt med den i sitt arbete. I företagsenkäten framkom att en stor del av företagen använde OBS-listan och att den sprids på en rad olika sätt. Några problem vad gäller distributionen av listan tycks inte föreligga. När det gäller spridningen till offentliga upphandlare och tillsyns-
Bilaga 9 667
myndigheter skall dock påminnas om att utredningen främst talat med personer som arbetat aktivt med miljöfrågor.
10.2.2 Förstår aktörerna OBS-listan?
Nästa antagande/förutsättning var att företag och myndigheter förstår listan och hur den skall användas. Här har verkligheten inte visat sig lika problemfri. Flera intervjupersoner från både myndigheter och företag har i intervjuerna uppgett att det är svårt för framför allt små företag att använda OBS-listan. Denna tes får ett visst stöd i den enkätundersökning som gjorts.
I intervjuerna angavs från flera håll att det sällan görs riskbedömningar inom företagen, trots att betydelsen av dessa påpekas bl.a. i OBS-listans inledning. I enkätundersökningen angav endast ca en tredjedel av företagen att användningen av OBS-listan baseras på riskbedömningar. Den främsta orsaken till detta torde vara att det är mycket resurskrävande, oavsett om företagen gör det själva eller anlitar en konsult.
Vi har också sett flera exempel på att offentliga upphandlare använder OBS-listan som en ”rak lista” – dvs. man kräver att ämnena inte skall förekomma, oavsett mängd, framtida exponering etc. Ett undantag kan här sägas vara den upphandlare som uppger att dispens kan ges, dels beroende på huruvida alternativ finns, dels beroende på hur ämnet används. Flera andra upphandlare ställer endast krav på att ämnena inte bör förekomma, eller att de skall redovisas särskilt.
De offentliga upphandlare som använder OBS-listan vid ställandet av miljökrav tillämpar i regel inte heller listans kriterier för att identifiera andra ämnen med lika stor farlighet. Det är de exempel som finns upptagna på listan som uppmärksammas. Upphandlarna ser dock listan som en god hjälp i arbetet. I enkätundersökningen angav 69 procent att deras kunder inte använder OBS-listan på rätt sätt.
De intervjupersoner som arbetar med tillsyn anser sig förstå och kunna använda listan. Den används i tillsynen främst som en kunskapsbas.
Med anledning av svårigheterna att förstå OBS-listan har det bl.a. framförts att den borde få ett lättare språk och bli ”mindre kemisk” till sin karaktär. Från flera håll har också påpekats att informationen om farliga kemikalier bör vara anpassad efter respektive bransch.
668 Bilaga 9 SOU 2000:53
För att informationen skall gå fram och leda till resultat krävs dock även en grundläggande kunskap hos mottagarna. Enligt flera intervjupersoner är kunskapen kring kemikalier bristfällig framför allt hos de mindre företagen samt hos företag som inte själva direkt hanterar kemikalierna. De sistnämnda kan vara företag som främst hanterar sammansatta produkter i vilka kemikalierna ingår. Att företagens kunskaper om kemikalier varierar bekräftas i andra undersökningar. Naturvårdsverket konstaterar i sin kemikalieplan att framför allt små och medelstora företag saknar kunskap för att tillgodogöra sig den information som finns. Verket anser att branschorganisationerna här kan spela en viktig roll i överföringen av information. Undersökningar som branschorganisationen Verkstadsindustrierna genomfört bland sina medlemsföretag visar också att kunskapen om kemikalier är bristfällig.
De offentliga upphandlarnas kunskaper kring kemikalier har vad utredningen erfar inte undersökts.
10.2.3 Finns viljan att använda OBS-listan?
Den tredje förutsättningen i mål- medelkedjan är att företagen vill använda OBS-listan. Indirekt skulle detta kunna sägas vara avhängigt miljökrav från konsumenter och den folkliga opinionen. Att miljötänkandet bland företag under senare år har ökat kraftigt råder det ingen tvekan om. Att denna ökning sedan tar sig uttryck i att just OBSlistan används är inte lika självklart. I utvärderingen har dock framkommit att både privata inköpare och offentliga upphandlare ställer krav enligt OBS-listan. Grunden för detta torde vara ökad miljömedvetenhet hos konsumenter och den folkliga opinionen men även direkta krav från politiskt håll. Både på central, landstings- och lokal nivå har miljökrav i den offentliga upphandlingen initierats från politiskt håll. Krav angående kemikalieinnehåll är vanligt förekommande.
10.2.4 Är det möjligt att få information om innehåll?
Nästa förutsättning för att OBS-listan skall fungera till fullo som styrmedel är att det är möjligt att från tillverkare och leverantörer få reda på vilka ämnen som ingår i det som skall köpas in/upphandlas. Angående detta har en del intressanta uppgifter framkommit i utvärderingen. I enkätundersökningen angav 34 procent av företagen att det fanns svårigheter med att få fram information om vad som ingår i de produkter som skall köpas in. De offentliga upphandlare som tillfrågats
Bilaga 9 669
anser däremot, med några undantag, att det inte är några större problem att få reda på vilka ämnen produkterna innehåller.
Vid de kartläggningar av företagens användning av ämnen från OBSlistan som gjorts på regional nivå, har det dock framkommit att företagen har mycket svårt att svara på huruvida de använder ämnena. Den konsult utredningen talat med har också gjort erfarenheten att det är mycket svårt att ta reda på vad olika produkter verkligen innehåller. I den rapport som Vägverket och Banverket skrivit med anledning av tunnelbygget genom Hallandsåsen konstateras också att ”Bedömningar av injekteringsmedlens miljöeffekter försvåras ofta av att leverantörer av kemiska produkter inte alltid redovisar produktens kompletta innehåll och sammansättning. [...] Vidare har konstaterats att offentliga myndigheter kan ha svårt att erhålla kompletta uppgifter från leverantörer, inkluderande ”företagshemliga” uppgifter gällande produkten, p.g.a. att offentlighetsprincipen medför att enskilda ärenden endast kan sekretessbeläggas i två år.” (Vägverket, Strategi vid tätning av bergtunnlar – förutsättningar och bedömningsgrunder). Kemikalie -
inspektionen uppmärksammar, i ett utkast
till sin delmålsrapport för
regeringens mål om en Giftfri miljö, särskilt problemen med att få reda på vad som ingår i varor tillverkade utomlands: ”Komplexa produktionskedjor gör det svårt för svenska tillverkare och importörer att få kunskap om vad varor tillverkade i utlandet innehåller. Det tar lång tid att få fram information....” (delmålsrapport, Giftfri miljö s37, -)
Det råder således en uppenbar diskrepans mellan de offentliga upphandlarna som i regel anser att man från tillverkare och leverantörer får reda på vad som ingår i produkterna, och de källor som säger att det är mycket svårt att veta vad som verkligen ingår. En slutsats som är möjlig att dra av detta är att de uppgifter som offentliga upphandlare erhåller från sina leverantörer inte alltid är korrekta och fullständiga. En svårighet för tillverkare och leverantörer är att de, eftersom de ofta inte har resurser att själva analysera de komponenter de köper in, till stor del är beroende av den information de får från sina underleverantörer. Dessa kan i sin tur vara många till antalet, befinna sig på olika håll i världen och själva ha underleverantörer som sitter inne med informationen om det exakta innehållet i en produkt.
670 Bilaga 9 SOU 2000:53
10.2.5 Substitution eller säker hantering
De sista förutsättningarna i mål- medelkedjan är att det finns alternativa, mindre farliga ämnen att byta till samt att företaget verkligen byter till ett sådant, och inte till ett lika farligt eller farligare ämne. I t.ex. Kemikalie inspektionens PM nr 1/97 (Kemikalieinspektionen,
Förändringar i kemikalievalet – produktutveckling från miljö- och hälsosynpunkt) och Naturvårdsverkets kemikalieplan (Naturvårdsverket, Kemikalieanvändning i förändring.) finns en mängd exempel, från olika branscher, på att alternativa ämnen tagits fram och används i stället för de mer hälso- och miljöfarliga. Som exempel nämns bl.a. tvättmedel, rengöringsmedel, bilvårdsprodukter och färger. Det skall dock läggas märke till att båda rapporterna behandlar kemiska produkter och inte andra varor.
I samband med regionala projekt som genomförts beträffande särskilda produktgrupper har också alternativ kommit fram. Volvos ”vita” lista, som används av flera verkstadsföretag, är ännu ett exempel där bättre alternativ anges.
Kemikalieinspektionen konstaterar att ”det pågår ett stort och brett substitutionsarbete i tillverkning och bruk av kemiska produkter” (Kemikalieinspektionen, Förändringar i kemikalievalet – produktutveckling från miljö- och hälsosynpunkt. s. 14). Som den kanske viktigaste drivkraften i detta arbete utpekas hälso- och miljöklassificeringen av kemiska produkter. Andra pådrivande faktorer är myndigheternas tillsynsprojekt samt förändrade miljökrav i de frivilliga miljömärkningssystemen. Till detta torde kunna läggas OBS-listan.
Enligt de offentliga upphandlare som utredningen talat med lyckas man ofta finna alternativa ämnen eller produkter när man ställer krav enligt OBS-listan. Det finns dock undantag. Vid landstingens inköp av medicinsk utrustning har det förekommit att ämnen från OBS-listan varit svåra att undvika. Andra upphandlare nämner att metaller, så som koppar och zink, ofta köps in och är svåra att hitta substitut för. Även i de kommentarer som lämnats i företagsenkäten påpekas att vissa ämnen är svåra att hitta substitut för.
I utvärderingen har personer som arbetar med kemikalietillsyn berättat om svårigheter i samband med kontroll av efterlevnaden av produktvalsprincipen. När myndigheten insisterat på denna händer det att företagen uppger att det inte finns några alternativ. Kunde myndigheten bara tala om vilket ämne företaget kunde byta till så skulle
Bilaga 9 671
man göra det. Detta sätter givetvis tillsynspersonen i en svårt situation, då denne inte har möjlighet att hålla sig à jour med utvecklingen i många olika branscher. Ett problem ligger i att kunskap om alternativa ämnen kan finnas i en del av landet, eller hos vissa stora företag, utan att spridas vidare.
Men även när alternativa, mindre farliga ämnen finns kan det vara problematiskt. Det gäller att företagen verkligen byter till dessa. Ibland kan det alternativa ämnet kräva att en delvis ny teknik utvecklas, vilket medför kostnader för företaget. Inför tillsynsmyndigheterna har det hänt att företag hävdat att de inte ”vågar” byta till det mindre farliga ämnet om det inte är säkert att företagets konkurrenter också gör det. I annat fall kan kostnaden som bytet medför göra att företaget förlorar i konkurrenskraft. Företaget vill därför vara säkert på att dess konkurrenter blir objekt för tillsyn och blir tvungna att ta bort det farliga ämnet. En aspekt i denna problematik är att tillsynens kvalitet och omfång kan variera mellan olika kommuner och län, vilket kan skapa ojämna villkor för företagen.
Slutligen kan konstateras att risken för att ett farligt ämne byts ut mot ett lika farligt eller ännu farligare har påpekats av flera intervjupersoner, utan att några konkreta exempel har nämnts. En ytterligare komplikation i sammanhanget är att det saknas fullständiga data om många ämnen, framför allt vad gäller deras miljöfarlighet.
11 Sammanfattande slutsatser
11.1 Allmänt
De studier som gjorts inom ramen för denna utvärdering visar att OBSlistan har spelat en central roll i arbetet med att begränsa riskerna med kemikalieanvändningen. Listan är väl spridd och används såväl inom företagen som i myndigheternas kemikalietillsyn, i den offentliga upphandlingen och i olika projekt och kartläggningar på lokal, regional och central nivå.
Många användare ser OBS-listan som en god hjälp i kemikaliearbetet. Den har, tillsammans med andra åtgärder, satt i gång en process mot ökad kontroll och sannolikt också minskad användning av farliga kemikalier.
672 Bilaga 9 SOU 2000:53
I utvärderingen har dock även problem påträffats i samband med användningen av OBS-listan, och det är av pragmatiska skäl mot dessa, och inte mot styrmedlets positiva effekter, som den största uppmärksamheten skall riktas i detta avsnitt.
Problemen har till stor del uppkommit som en följd av att OBS-listan ofta används enbart som en ”rak lista”. Dvs. det är förekomsten av de ämnen som finns med på listan som kontrolleras medan ämnen som inte tagits upp som exempel på listan, men som omfattas av listans kriterier, sällan uppmärksammas på samma sätt. Dessutom gör de olika aktörerna förhållandevis sällan riskbedömningar i samband med användandet av listan.
I grunden ligger en ofta bristfällig kunskap beträffande hälso- och miljöfarliga kemikalier, orsakad av bristande eller inte tillräckligt avsatta resurser för kemikaliekontroll samt delvis otillräcklig information.
De problem som identifierats skall ses mot bakgrund av den mycket breda användningen av OBS-listan. Gruppen mottagare är mycket stor och heterogen till sin karaktär. Den består av allt från kemiutbildade miljöinspektörer, till små företag som tillverkar eller importerar sammansatta varor. Styrmedlets breda användningsområde och stora mottagargrupp innebär sannolikt större genomslag och effekt, men torde också öka risken för att oönskade bieffekter uppkommer. En generell slutsats som kan dras av resultaten i utvärderingen är att den information som OBS-listan syftar till att förmedla bör göras mer användarvänlig. Vissa förändringar kan, tillsammans med annan kompletterande information om hälso- och miljöfarliga kemikalier, göra att informationen sprids och används i ännu större utsträckning än i dag, samtidigt som de oönskade bieffekterna undviks.
11.2 Utformningen av OBS-listan
En slutsats som kan dras av utvärderingen är att Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan – dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. – utifrån de synpunkter som framkommit. Syftet bör vara att göra listan mer användarvänlig. För att nå bästa resultat bör förändringar göras i samråd med de olika användargrupperna (företag m.fl.) och utgå från de avsedda mottagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.
Bilaga 9 673
Många användare har i denna utvärdering framfört att OBS-listan, så som den är utformad i dag, är mycket funktionsduglig och lätt att använda. Andra har dock fört fram åsikten att användningen av listan skulle kunna underlättas om vissa förändringar gjordes.
En synpunkt som förts fram från flera håll är att det krävs stora kunskaper i kemi för att kunna använda listan på rätt sätt. För att listan skall användas på rätt sätt och i större utsträckning än i dag bör den därför göras enklare, anser flera företag och myndigheter.
Något som flera personer föreslagit är att det bör förklaras tydligare varför ett ämne är farligt och därför med på listan. Denna synpunkt har sannolikt sitt upphov i att flera användare har svårt att tolka de kriterier för hälso- och miljöfarlighet som beskrivs i inledningen och som sedan hänvisas till genom olika bokstäver. Enligt vissa intervjupersoner bör språket i OBS-listan göras mer lättbegripligt. Att det är en exempellista – långt ifrån fullständig – samt att alla ämnen inte omfattas av restriktioner, har uppenbarligen inte nått alla mottagare, trots att det redan i dag poängteras i inledningen till listan. Sannolikt är det många användare som inte läser inledningen. Flera användare anser också att det ännu tydligare bör anges i vilka sammanhang ämnena kan förekomma – i vilka branscher, i vilka produkttyper etc.
En annan synpunkt som framförts är att OBS-listan bör bli mer fullständig, dvs. ta upp fler ämnen vilket bl.a. skulle minska risken för att ett ämne ersätts med ett annat som är minst lika farligt, men inte finns med på listan. Samtidigt har synpunkten framförts att det blir mer komplicerat för användarna, särskilt de mindre företagen, ju fler ämnen som tas upp.
Ytterligare en synpunkt i utvärderingen är att ämnena på listan borde grupperas på ett mer funktionellt sätt. Ett förslag som framförts är att listan bör följa de uppdelningar av ämnen som finns på varuinformationsbladen.
Ett konkret förslag i utvärderingen är att lagtexten om produktvalsprincipen förs in i OBS-listans inledning. Den upphandlare som föreslagit detta anser att listan då skulle få betydligt mer tyngd och vara lättare att tillämpa gentemot leverantörerna.
674 Bilaga 9 SOU 2000:53
11.3 Verksamhetsanpassad information
Behovet av verksamhetsanpassad information om miljö- och hälsofarliga kemikalier har påtalats av flera aktörer. Verksamhetsspecifika listor och information finns redan i dag framtagna av vissa branschorganisationer och enskilda företag.
Några av de problem som funnits i samband med OBS-listan har sin upprinnelse i att användandet av listan relativt sällan baseras på riskbedömningar, samt att listans kriterier relativt sällan används för att identifiera de farliga ämnen som inte finns med på listan.
Att användandet inte baseras på riskbedömningar, dvs. hänsyn inte tas till hur ämnet används, i vilka mängder, exponeringsgrad etc., har orsakat att OBS-listan i vissa fall används som en förbudslista. Ämnena ”bannlyses” oavsett användningsområde osv. Detta kan i vissa fall medföra oönskade effekter.
Flera personer har framfört att om listans kriterier inte används, ger det ett utrymme för risken att ”felaktiga” byten görs, dvs. att ett ämne från listan byts mot ett lika farligt, eller i värsta fall ännu farligare ämne som inte finns med på listan.
Information som är anpassad efter bl.a. vilka ämnen som används i en viss verksamhet, samt på vilket sätt de används, kan bidra till att de beskrivna problemen undviks. Fler ämnen kan uppmärksammas. Gränsen vid ett ton – den kvantitet som ämnet måste överstiga för att tas med på OBS-listan – skulle kunna slopas. Denna gräns sattes för att fästa uppmärksamhet på vilka särskilt farliga ämnen som används i sådana mängder att det överstiger 1 ton. Flera personer har också efterlyst mer utförlig information om i vilken användning som riskerna med olika ämnen är stora respektive små, samt vilka åtgärder som kan vidtas för att begränsa riskerna.
Naturvårdsverkets kartläggningar av kemikalieanvändningen i vissa branscher (som beskrivits i avsnitt 8) bör kunna utgöra en grund för framtagandet av verksamhetsspecifik information.
Bilaga 9 675
11.4 Dialog mellan stat och näringsliv
I utvärderingen har framkommit att det behövs en intensifierad dialog mellan stat och näringsliv om hur verksamhetsanpassad information om miljö- och hälsofarliga ämnen bör tas fram. En viktig början till en sådan dialog finns i NV:s arbete med att ta fram s.k. kemikalieplaner inom olika industrigrenar (se avsnitt 8) samt i KemI:s projekt för att få till stånd s.k. avsiktsförklaringar från vissa branscher.
En viktig funktion för en sådan dialog är att sprida kunskap från myndigheterna ut till branschen, men också mellan de respektive branscherna.
11.5 Kemikalieinspektionens nätbaserade information
Det har i utvärderingen framkommit att Kemikalieinspektionens webbsida är en väl använd informationskälla beträffande kemikalier. Såväl företag som myndigheter konsulterar den, bl.a. för att ta del av OBSlistan. Det har dock även framförts att detta nätbaserade informationsstöd skulle kunna göras ännu bättre.
Ett önskemål som framförts i utvärderingen är att webb-sidans databas över kemikalieinformation görs bredare, samt att möjligheterna att söka på enskilda ämnen förbättras. En bredare databas skulle kunna omfatta uppgifter om de enskilda ämnenas kända hälso- och miljöfarlighet samt uppgifter om huruvida ämnet finns med på OBS-listan, omfattas av restriktioner, omfattas av andra kriterier för persistens, bioackumulerbarhet eller toxicitet etc.
I takt med att Internet-användandet sprider sig är det möjligt att nå fler och fler mottagare på detta sätt. Även små företag kan här få möjlighet att på ett resurssparande sätt få tillgång till omfattande och användbar information.
676 Bilaga 9 SOU 2000:53
11.6 Miljökrav beträffande kemikalier i offentlig upphandling
I denna utvärdering har offentliga upphandlare och andra uppgett att det kan vara svårt att avgöra vilken vikt som miljökrav, bl.a. gällande kemikalier, skall tillmätas i upphandlingen. Det har framkommit att krav ställs enligt OBS-listan men att det sedan, vid valet av leverantör, är oklart vilken hänsyn man skall ta till om kraven uppfylls eller inte.
Till följd av svårigheter av detta slag har upphandlare och andra efterlyst klarare information från centralt håll angående miljökrav i upphandlingen.
Bilaga 9 677
Källförteckning
Byggentreprenörerna, ”Lista över exempel på relevanta ämnen”, 1999
Byggsektorns Kretsloppsråd, Byggvarudeklarationer. Ett led i byggsektorns miljöansvar för byggvaror. 1997
EKU-delegationen, Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling,
Ställ miljökrav! vid offentlig upphandling av varor, tjänster och entreprenader, 1999 (www.hallbarasverige.gov.se)
Försvarets materielverk, opublicerat internt material angående miljökrav i upphandling
Kemikalieinspektionen, Bygga för att förebygga. Om cement, fogmassor, isolering, träskydd. Best. nr. 510 640. 1999
Kemikalieinspektionen, Förändringar i kemikalievalet – produktutveckling från miljö- och hälsosynpunkt, PM nr 1/97, Best. nr. 510 550
Kemikalieinspektionen, Giftfri miljö Miljökvalitetsmål 12, KemIs rapport, best. nr. 360 673
Kemikalieinspektionen, Marknadsdrivet kemikaliearbete. Utredning av kemikaliefrågornas betydelse i det marknadsdrivna miljöarbetet, PM nr 3/99, Best. nr. 510 671
Kemikalieinspektionen, OBS-listan. Exempellista över ämnen som kräver särskild uppmärksamhet. 2:a omarbetade upplagan, 1998 (www.kemi.se)
Kemikalieinspektionen, opublicerad statistik från produktregistret
Kemikontoret, Kemikalieinspektionen är... . Synpunkter ur enkät genomförd av Kemikontoret våren 1999. 1999
Kemikontoret, OBS! Kommentarer och vägledning till Kemikalie inspektionens OBS-lista. Exempel på riskbedömning. 1998
678 Bilaga 9 SOU 2000:53
Malmö stad, Ekologiskt hållbart byggande i Malmö. Ett program för resurseffektivt och miljöanpassat byggande, vid nybyggnad av bostäder, Remissutgåva, 1999
Malmö stad, Åtgärdskatalog för programmet Ekologiskt hållbart byggande i Malmö 1999, Remissutgåva, 1999. (under bearbetning)
Naturvårdsverket, Kemikalieanvändning i förändring. Plan för kemikaliearbetet – Slutrapport (rapport nr 4983), 1999
Naturvårdsverket, ”Tillverkningsindustrin behöver få bättre kemikalie info”, Pressmeddelande 99-07-05
Stockholms stad, Ekologiskt byggande i Stockholm. Program för resurseffektivt och miljöanpassat byggande. NYBYGGNAD, Åtgärdskatalog för ekologiskt byggande, 1997
Svärd, Bo, Miljöförvaltningen Göteborg, och Wahlberg, Cajsa, Stockholm Vatten AB. Bra Kemval för tvätt och rengöring. Version 2, 1998
Volvo, ”Kemiska ämnen som inte får användas inom Volvokoncernen. Volvos svarta lista.” STD 1009,1, Issue 3, 1998
Volvo, ”Kemiska ämnen vars användning skall begränsas inom Volvokoncernen. Volvos grå lista.”, STD 1009,11, Issue 3, 1998
Volvo, ”Utbyte av farliga kemiska ämnen. Volvos vita lista”, STD 1009,2, Issue 2, 1998
Vägverket, Vägverkets miljökrav vid upphandling av entreprenader (VV Publ. 1998:105), 1998 (www.vv.se)
Vägverket, Strategi vid tätning av bergtunnlar – förutsättningar och bedömningsgrunder. Koncept 99-06-30, 1999
Västernorrlands Kommunförbund, Manualen för Miljöanpassad upphandling (”Västernorrlandspärmen”),
Övriga Webb-sidor:
Landstingsförbundets upphandlingsgrupp: www.lf.se/upph/
Bilaga 9 679
Appendix 1. Samtal och intervjuer
Kommuner
Karl Andersson Göteborgs stad Maria Berglund Göteborgs stad Upphandlings AB Kerstin Blix Stockholms stad, Hammarby sjöstad Tommy Danielsson Kommunförbundet Skåne Lena Ericsson Kommunförbundet Västernorrlands län (och Sundsvalls kommun) Jolanta Green Helsingborg kommun Anna-Greta Holmbom Stockholms stad, Gatu- och fastighetskontoret Monika Jenssen Västerås kommun Lasse Lind Miljösamverkan Älvsborgs län (f.d.) Bengtsfors kommun Christina Nilsson Göteborg Energi Bo Svärd Göteborgs stad Berit Westberg Göteborgs stads Upphandlings AB Mikael Wulff Västerås kommun
Länsstyrelser
Jan Ahlbom Lst Västra Götaland Jessica Christiansen Lst Skåne Monica Eurenius Lst Jämtland Weine Isacson Östgötahälsan Norrköping Karin Sigvardsson Lst Östergötland
Miljömärkningsorgan
Susanne Hagenfors SNF Bra Miljöval Magnus Hedenmark SIS Miljömärkning Kerstin Sahlén SIS Miljömärkning
680 Bilaga 9 SOU 2000:53
Landsting etc.
Siw Bengtsson Apoteksbolaget, Kemi & Miljö Göran Henriksson Landstinget Halland Gun-Maj Jahnke Landstingsförbundets upphandlingsgrupp Inga-Lisa Jonsson Länsdepån Gävleborg AB upphandling Landstinget Gävleborg och Gävle kommun Inger Nyblom-Hermansson Landstinget Västmanlands län Leif Olsson Landstinget Halland Lena Söderberg Stockholms läns landsting
Kemikalieinspektionen
Gunnar Bengtsson Conny Brandt Anders Fritz Torbjörn Lindh Maria Ohlman Karin Thoràn Göran Wall Åsa Wiklund Fredström Margareta Östman
Statliga myndigheter
Inger Bohlin-Holmberg FMV Lena Johansson FMV Per-Olof Lövmar Statlig väghållning Vägverket Örjan Nilsson Statskontoret Anders Sellner Vägverket Johan Tenger Kammarkollegiet
Branschorganisationer etc.
Fernando Alvarado Skogsindustrins Tekniska Forskningsinstitut (STFI)
Bilaga 9 681
Stieg Edlund Plast- och kemibranscherna (ang.enkäten) Cecilia Fajersson Sveriges färgfabrikanters förening Danielle Freilich Byggentreprenörerna Ulf Gotthardsson Gruvföreningen Annika Helker-Lundström Återvinningsindustrierna Elisabet Hörnfeldt Verkstadsindustrierna Birgitta Resvik Kemikontoret Anita Ringström Kemikontoret Inger Strömdahl Industriförbundet (ang.enkäten) Bo Svensson Svensk Handel Torbjörn Trångteg Plast- och Kemibranscherna (ang.enkäten)
Företag
Lennart Andersson Perstorp AB Krister Forsgren WMI Sellbergs SAKAB Anna Olgerman NCC
Miljökonsulter
Håkan Nordin Miljökompassen AB Mona Olsson-Öberg Ångpanneföreningen
682 Bilaga 9 SOU 2000:53
Appendix 2. Skriftliga kommentarer från enkätsvar
Fråga 3
• EMAS/ISO 14000 under införande.
• Arbetar på ISO 14001.
• Ja i Tyskland, nej i Sverige.
Fråga 3b
• EMAS och ISO i Tyskland.
• Egen bransch auktorisation
Fråga 4
• Tillverkar endast ett fåtal olika produkter, vilka innehåller likvärdiga mtrl.
• Ingen tillverkning.
• Vi är ett helägt dotterbolag vilket innebär att produktutvecklingen främst sker hos moderbolaget även om vi är aktiva att förmedla den svenska marknadens krav på våra produkter.
• Frågor från kunder.
• Inköp
• Vid inköp av nya kemikalier.
• Diskussioner med kunder och myndigheter nödvändigt gör detta.
• Vid granskning/inköp av kemiska produkter.
• Vid inköp är kemikalier och kemiska produkter typ rengöringsmedel, oljor, etc.
• Vi har i något enstaka falla använt den vid inköp av material.
• När vi tittat på varudeklarationer.
• Referens till Obs-listan i byggvarudeklaration.
• Ja, vid kundförfrågan. Nej, få inköp i Sverige, ingen tillverkning här. Listan kommunicerad till …………. Huruvida dom använder den känner vi i Sverige inte till.
Bilaga 9 683
• Ambitionen är så att på sikt göra kemikaliebedömningar med användning av OBS-listan. (Pågår redan inom en mindre del av verksamheten).
• Listan uppfattas av många som en förbudslista vilket betyder att produkter som av mycket tveksamma skäl hamnat på listan diskvalificeras. Med denna vetskap anser vi oss inte själva kunna använda den. Vi anser således att grunderna för en del produkter på listan har mycket dåliga vetenskapliga underbyggnader
• Ett ämnes inneboende egenskaper är bara en faktor vid bedömning av risk. Listan innebär felprioriteringar/missbrukade insatser genom att övriga faktorer ofta inte tas med i bedömningen vid val av material. KemI bör ta ett aktivt ansvar för att informera om listans användning och begränsningar.
• Känner dåligt till OBS-listan.
• Vi har ej tidigare känt till OBS-listan.
• Känner dåligt till OBS-listan.
• Vi har ej tidigare känt till OBS-listan.
• Produktutveckling och produktion styr och sker worldwide.
• Ingen produktion i Sverige.
• Använder tyska MAK. Korrelerar dock OBS-listan mot lämpliga delar i MAK som grund för produktutveckling och inköp.
• Vi har egna listor för förbjudna och icke önskvärda ämnen för utfasning.
Fråga 5
• …..har en central kemikaliegrupp som bistår de svenska enheterna med att ta fram underlag för bedömning av de kemiska produkter som används inom företaget. OBS-listan + Kemikalieinspektionens övriga skrifter används ständigt i detta arbete.
• Tyvärr för sent att kunna påverka listans utformning. Vi kände till Sunset projektet.
• …..specialist inom kemikaliefrågor och följer området noga.
• Fick kännedom om OBS-listan på en miljökurs där ett arbete gjordes för att styra upp kemikalieinköp till företaget.
• Medverkande redan i remissförfarandet.
• Hämtat den via internet.
684 Bilaga 9 SOU 2000:53
• Detta är vad jag tror, vi har känt till den ett bra tag och tror att den först dök upp i samband med att vi inledde vårt arbete mot miljöledningssystem.
• Vi tar fram miljödeklarationer(=Byggvarudeklaration) för produkterna enl. kraven från Byggsektorns Kretsloppsråd. Där ska alla ämnen på Obs-listan tas med om de förekommer med >0,2 procent, men vi tar med vid alla halter. Detta har lett till att vi måste redovisa ämnen vi ej tidigare gjort – svårigheter ur konkurrenssynpunkt rörande receptkänslighet.
• I miljösammanhang är listan välkänd.
• Genom branschorganisation och därmed erhållen information/publikation.
• Vid utbildning av BE (Byggentreprenörerna).
• I samband med någon utbildning.
• Troligen också genom litteratur (tidningar) tex Kemikalieinspektionens infoblad.
• Använder alltid konsult.
• Arbetar med miljökonsult.
Fråga 6
• Ansvaret för val av kemisk produkt/kemikalie är decentraliserat.
• Vi utfärdar skydd- och miljöblad för kemiska produkter på … Bedömning ur hälso- och miljösynpunkt görs med hjälp av bl.a uppgifter om användningssätt, mängder, platser etc.
• Vi har inte aktivt använt listan under så lång tid.
• Listan ej relevant för solida metaller.
• Vissa är förbjudna, vissa skall användningen avvecklas för, vissa är under observation där hälso- och miljörisker görs.
• Många av ämnena finns inga alternativ till. Listan används för rådgivning.
• Vi använder OBS-listan som ett av de viktigaste underlagen för att ta fram egna prioriterade utfasningsämnen –”……-listorna”, kompletterade med att ha gjort en egen bedömning av hälso- och miljörisker, tittat på ämnets relevans för vår industribransch och även till viss del vägt in möjligheter ekonomiskt och tekniskt att ersätta ämnet i våra specifika applikationer. Den används allstå som en ”kandidat” lista, för ämnen som vi vill ut. (Även andra listor tittar vi på).
Bilaga 9 685
• Där vi kan ersätta en kemisk produkt med en mindre farlig skall vi göra detta.
• OBS-listan har varit en av källorna vid framtagningen av……..listor med förbjudna och begränsade ämnen. Det är till dessa listor vi refererar inte till OBS-listan i fortsättningen av detta frågeformulär [I sammanställning innebär det här ett ja-svar på Fråga 4].
• Vi arbetar på att byta ut de råvaror som innehåller ämnen som kan innebära miljörisker. En del av dem förekommer på Obs-listan. Men det är inte för att de står där, utan för att minimera riskerna.
• Om substitut finns som ger samma resultat går vi över till detta substitut.
• Används som info vid osäkerhet.
• ….. policy är att undvika och avveckla vissa av de ämnen som förekommer på listan. Alla ämnen på OBS-listan är emellertid ej under avveckling (inom…).
• Användes av specialister som underlag för bedömning.
• Liknande listor finns i många andra länder, bl.a. i Danmark som har en lista över ”oönskade stofter”. Det är ett mycket tidskrävande arbete att bevaka alla liknande listor för en global koncern som vår.
• Internationellt bevakas alla dylika listor för att kunna sälja produkter på en global marknad.
• Tekniska faktorer styr oss. (Billack-branschen)
• Vi anser att vissa ämnen på listan inte är speciellt skadliga ur hälsooch riskperspektiv och borde utgår ur listan.
• Uppgifterna finns som oftast med i företagets miljöprogram.
• Ämnen bör inte förekomma när det är praktiskt möjligt.
• Vissa ämnen såsom ftalsyraainhydrid och TDI är stora råvaror för våra bindemedel. Dessa kan svårligen bytas ut då det blir helt nya produkter som resultat. Viktigast är att våra produkter ej innehåller fria monomerer.
• Som leverantör av kemikalier möter vi kunders krav.
• Arbetar som distributör och levererar en del råvaror ur OBS-listan. Kunderna upplyses men i många fall behöver de just detta ämne för sin produktion. Ex: Hydrokinon, Metanol.
686 Bilaga 9 SOU 2000:53
Annan policy:
• Ämnen från OBS-listan får förekomma om hälso- och miljörisker kan klaras.
• Vi arbetar inte med att eliminera ämnen på listan så länge inte kunder ställer precisa krav.
• Vi arbetar med att reducera användning och hålla realistiska alternativ ur tekniska och ekonomisk synpunkt.
• Om sådant fall skulle uppträda så tar vi upp det till diskussion med leverantör och kund.
• Vi använder KemI’s klassning av miljöfarliga ämnen KIFS 1997:5 i första hand vilket stämmer överens med OBS-listan.
• Koncernens produkter tillverkas utomlands och harmoniserar med EU-lagstiftning + interna listor över ämnen som skall undvikas.
• Listan är på intet sätt styrande. Enbart vägledande. Mest för att kunna svara våra kunder om våra produkter innehåller ämnen på listan.
Fråga 7
• Det är i praktiken aldrig möjligt att undvika följande ämne 5-00-0 (formaldehyd) på OBS-listan.
• …tillämpar listan så att vi koncentrerar oss på ett 20-tal ämnen. Dessa kan vi då arbeta intensivt med.
• Företaget kan oftast undvika ämnen från OBS-listan då ämnena förekommer också på internationella listor eller när det ör tekniskt/ekonomiskt möjligt.
Fråga 8
Ekonomiska krav väger över, till exempel:
• Vid stora prisskillnader.
• Vallsoljor, anoljor, kromatering.
• Vi har tagit fram ftalatfri fogmassa med alternativ mjukgörare. Den är dock dyrare och få kunder väljer den idag.
• Elkanalisation (främst vad avser PVC)
• Kund krav
• Konkurrent.
Bilaga 9 687
• Ekonomiska krav väger över, t.ex. livslängdskostnad. Andra miljökrav väger över t.ex. skyddar stål i många år. Övriga orsaker, finns inget bättre korrosionsskydd än zink mot atmosfärisk korrosion.
Funktionskrav väger över, till exempel:
• avsaknad av likvärdig produkt.
• aromatiska kolväten kan ingå i UH-produkter. Varminsprutningspulver (div. metaller (UH)). Epoxiprodukter (UH), freon (ännu ej avvecklat), konserveringsmedel kan ingå.
• Saknas alternativ.
• Svårt att finna annan likvärdig produkt utan ämne på OBS-listan.
• Natriumklorat är nödvändig råvara för tillverkning av klordioxid.
• Konserveringsmedel.
• Vallsoljor, anoljor, kromatering.
• Säkerhet.
• Våra produkters egenskaper. Alternativ saknas för branschspecifika produkter.
• Branschspecifika legeringar-/produkter.
• Egenskaper hos våra produkter.
• Enda alternativet i tillämpningen ex krav från maskinleverantör.
• Kylningsmedel, rengöringsmedel, zinkföreningar.
• Bly och koppar i tennlod förekommer i alla elektronik.
• Nickelkatalysator.
• I underhållsarbete
• Måste använda konserveringsmedel som 1,2-benzisotiazol-3-on.
• Konserverings- eller lösningsmedel.
• Kvalitet/driftsäkerhet/beprövad teknik
• Lysrör
• UV-härdande lacker.
• Processbarhet
• Materialsystemen blir ostabila, komponent sjunker till botten.
• Endast vissa biocider kan användas.
• Ammoniak i fönsterputs.
• Retationsmedel.
• Hos kund.
688 Bilaga 9 SOU 2000:53
Andra miljökrav(tex låg energiförbrukning) väger över, till exempel:
• Livslängd, hälsoaspekter.
• Ammoniak är att föredra i kylanläggningar.
Svårigheter att få fram information om innehållet i de kemiska produk terna/varor som skall köpas in:
• Företagshemligheter etc.
Tekniska standarder/specifikationer eller liknade:
• ISO 950 brandsäkerhet på plast (VO)
Övriga orsaker:
• Det finns helt enkelt inget alternativ.
• Kundkrav på materialval ur kvalitetssynpunkt.
• En kombination av ovanstående, oftast rör det sig om en kombination av 1 och 2.
• Ingår i många av våra råvaror. Genom påtryckningar har vi genom vår storlek och genom att vara marknadsledande förmått leverantörer att substituera vissa ämnen. Men t.e.x. etylenoxid ingår som skumdämpningsmedel i många produkter. Formaldehyd stort ingår i vårt affärsområde och vi har inga planer på att avveckla denna. Rätt använda kan formaldehydprodukter uppfylla kundernas krav på funktion, kvalité och pris. De är beprövade.
• Krav från kund om viss vara.
• Kompetensbrist vad gäller hantering/läsförståelse av OBS-listan.
• Beställare krav på produkt.
• En komponent helt fri från ett ämne på OBS-listan finns inte kommersiellt tillgänglig.
• Ingår i formulerade produkter från utländska tillverkare, som tar ganska lite hänsyn till speciella önskemål från Sverige. De tar dock troligen allt mer hänsyn till den resulterande hälsoklassificeringen av produkten och långsamt även till miljöklassificeringen.
Bilaga 9 689
Ev. kommentar:
• Vi använder relativt små mängder av kemikalier på OBS-listan.
• Monomerer som ingår i våra polymerer är svåra att ersätta. Ämnen som fungerar som katalysatoer kan ersättas ex.vis blyföreningar.
• Kunderna behöver ämnena i sin process.
• Efteråt har ny produktvariant kommit ut på marknaden!! Har vi förstått att vi t.ex. använt miljöskadliga tensider. (Ej framgått av varuinfo vilka de ingående komponenterna varit).
• Ofta svårt att hitta alternativa produkter med samma funktion, speciellt på underhållssidan.
• Vad menas med att ”ta hänsyn till” obs-listan? = förbudslista.
• Vid tillverkning av våra viktigaste stålsorter är Cr och Ni normala legeringsämnen. Alternativ saknas. Vid koks tillverkning bildas tjära och bensen, som biprodukter. Ammoniak används i kylanläggningar. Alternativ freon !?
• Metallegeringar, lab.kemikalier.
• Kemikalier som används som råmaterial är svåra att ersätta eller ta bort. Däremot är det något lättare att ersätta underhållskemikalier.
• Det är för stora skillnader mellan ämnenas farlighet. Metaller som finns med i listan måste användas, koppar, zink och bly, i lödtenn. Andra exempel kolofonium, akrylat till snabblimmer.
• Har egentligen ingen praktisk erfarenhet från denna valsituation.
• Gäller endast vissa tillsatsmedel vilka ibland i mycket små proportioner.
• .Listan är lång. Vår verksamhet omfattande . Många produkter. Därför kan orsakerna vara många. Återigen: … har en avvecklingslista som grundar sig på OBS-listan. Vi fokuserar oss på några viktiga ämnen.
• Tullgoda ersättningsmaterial kan ibland saknas eller brista avseende funktion, pris, livslängd, m.m.
• Medvetenheten om ämnen som anges i listan är låg inom vår org. I bland känner vi till ämnen men kan inte rationellt i förväg/ i samband med köp verifiera att dessa inte ingår i produkten. Krav ställs dock i skriftliga köp genom hänvisning till listan.
• En svensk OBS-lista är mycket svår att bevaka. Som ett minimum önskar vi att denna lista var ett EU-dokument. För IT-produkter är
690 Bilaga 9 SOU 2000:53
det i stort omöjligt att få information om kemisk sammansättning på komponentnivå! (t.ex. motstånd, kondensatorer, IC-kretsar, m.m.).
• Många ämnen är process-kemikalier, vars användning måste fortgå
• Finns ingen alternativ produkt till epiklorhydrin vilken bryts ner till 1.3 diklor 2 propanol
• Det finns inga blå & gröna pigment som ger rätt nyans enligt ref.ex pantone®
• Vår användning av kemikalier beslutas huvudsakligen på relevanta riskvärderingar. Om de står på OBS-listan eller ej har underordnad betydelse.
• Produktval alltid en sammanvägning av funktion, miljö, säkerhets/hälsa och ekonomi, Ingen del kan bortses från.
• Svårt att hitta ersättningskemikalier
Fråga 9
Andra skäl
• Ambitionen att välja ”miljövänliga produkter med tänka emissioner mm till innemiljön.
• Alternativ till 50-00-0(formaldehyd) finns ej.
Fråga 10
• Normalt sett används kriterierna för klassificering och märkning, ej OBS-listans kriterier.
• Vi använder hela KIFS 1994:12 med tillägg, för identifiering av andra ämnen, i den mån det finns underlag.
• Finns inte ämnet på OBS-listan så granskar vi uppgifterna på varuinfobladet enligt KIFS 1994:12 direkt, samt enligt våra egna kriterier.
• Vi använder inte exakt OBS-listans kriterier men liknande.
• OBS-listans kriterier för miljöfarlighet är endast användbara för organiska ämnen. ”Nedbrytbarhet” ej relevant för metaller. ”Bioackumulering” ej tillämpbart för livsnödvändiga ämnen. ”Gifitighet” endast provad för lättlösliga föreningar, ej metaller.
• Använder reglerna i KIFS 1997:5.
Bilaga 9 691
• Vi gör egna toxologiska och ekotoxologiska bedömningar av flertalet produkter och ingående ämnen som ska användas inom koncernen. Det inbegriper regelbundna datasökningar på ”okända” ämnen.
• Begräsningslistan används för att identifiera förbjudna ämnen.
• Vi har ej tillgång till den kunskap som krävs – eller tid! – för att ställa upp sådana kriterier på andra ämnen.
• Våra produkter är svanenmärkta. Alla kemikalier granskas.
• Erfoderlig kompetens saknas.
• Har inte hänt än men ett proaktivt agerande är önskvärt.
• Oberoende av OBS-listan har det i många år gjorts försök att ersätta zink i golvpolish, med begränsad framgång. Golvpolish är heller ingen stor källa till zinkutstläpp.
• Vi använder givetvis motsvarande kriterier i vårt kemikaliesäkerhetsarbete oberoende om OBS-listan fanns eller ej.
• En upplysning vi har fått av KemI är att OBS-listan bara är en exempellista.
• Vi använder oss av kriterierna för hälso- och miljöfarlighet. OBSlistan har även kriterier för volym som används i Sverige. Detta är helt irrelevant vid val av kemikalier. Återigen – relevant riskvärdering tillämpas.
• Ja, som ett verktyg bland flera andra
Fråga 11
• Det är mycket arbetskrävande att övertyga utländska produktutvecklare att 2634-33-5 eller 26172-55-4 utgör något problem i färdiga produkter. (Vi har inga kosmetiska produkter.) Dessa konserveringsmedel ger inga allergier ur våra produkter, i mätbar omfattning.
• Används främst vid utveckling av nya produkter för att undvika ämnen som kan bli bilagda med förbud i framtiden. Företagets kemikaliekommitté använder OBS-listan.
• Egna användningen inget problem. Problem uppstår vid intressenters felaktiga användning av listan. Listan uppfattas som begränsnings- eller förbudslista.
• Försöker undvika ämnen från OBS-listan. Om detta inte är möjligt skall lab.chefen skriftligen motivera orsak. VD och/eller miljö- och kvalitetschef godkänner ett införande av råvaran, annars tas produkten inte upp i sortimentet.
692 Bilaga 9 SOU 2000:53
• OBS-listan ingår som en naturlig del vid utbildning av personal i kemikaliesäkerhet.
• De flesta ämnen vi använder som syntesråvara eller direkt i våra produkter som finns med på OBS-listan är där p.g.a allergena egenskaper.Vi hanterar många andra ämnen med allergena egenskaper och behöver därför inte använda OBS-listan i större utsträckning för denna ......(ser ej ordet, dålig kopia). Vi har länge varit medvetna om allergiproblem som kan uppkomma.
• Bilindustrin.
• Vi har gemensam produktion i olika europeiska länder för försäljning i Skandinavien. Svårigheter finns att kommunicera OBS-listeämnen, krav på minskningar etc inom hela koncernen. För att OBSlistan skall ha effekt måste den harmoniseras inom EU.
• OBS-listan finns med som ett arbetsredskap för vår interna kemikaliegrupp. Samt vid samverkan miljövårdsingenjören och Länstyrelsen.
• Ett av flera bra hjälpmedel/stöd i kemikaliegruppens arbete att bedöma (och rekommendera) kemiska produkter på bruket.
• Vi använder ofta listan vid bedömning i kemikaliegruppen.
• Vid bedömning för införande av ny kemikalie kontrolleras dessa mot OBS-listan.
• Det är oklart vad OBS-listan står för. Många tolkar den som förbudslista. Ingen adekvat behandling av metaller.
• Just nu arbetar vi på att ta fram en deklarationslista över kemikalier som skall fyllas i av våra leverantörer, vid inköp av nya sådana. Vi kommer att ha tre grupper: förbjudna (röda), avveckling (orange) och observation (gula), övriga är gröna. Vi utgår från Begrd., OBSl, KIFS.
• Val av skärvätska-/avfettningsmedel. Utbyte av produkt(er), där OBS-ämnen utgår mot andra om lämpliga finns att tillgå.
• Så fort vi skall införa ett nytt kemikalie i verksamheten och ge detta ett internt artikelnummer för att överhuvudtaget detta medel skal få finnas med på bolaget förutsätter detta at medlet ej är med på OBSlistan.
• Vi har använt OBS-listans metaller för att inventera vår egen metallanvändning och utreda möjliga ersättningsmetaller -/ämnen.
• Vi använder OBS-listan mer indirekt som en källa, bland andra, för att få argument för substitution. Vi ser inte alltid lika allvarligt på ett ämne som OBS-listan.
Bilaga 9 693
• ….kemikalier finns registrerade i en databas. Fält för Obs-lista finns samt fält för ämne i Obs-lista. Dessa kan man göra sökningar på.
• När det saknas exotoxdata på ämnen från leverantörer.
• Visst är vi medvetna om att vissa produkter är under ”luppen” i och med att de kommer upp på en OBS-lista. Det bästa är och förblir dock för de flesta (?) företag om mera definitiva och fasta spelregler än så tillställs oss!
• Obs-listan används flitigt som vägledning vid inköp av byggvaror. En del inköpare med ringa kemikunskap ratar konsekvent alla varor innehållande ämnen på Obs-listan. Detta trots att det finns många fler ämnen med liknande miljörisker och att alternativen ej ännu är väl undersökta. Vi anger på våra miljödeklarationer alla ämnen som finns på Obs-listan, men anger dem ej med ”obs-l.” Som anmärkning, vilket vi däremot gör med ämnen på begränsningslistan.
• Ref. till tidigare kontakter med Kemikalieinspektionen som bla ……………haft.
• Listan används ej. Vi behöver utbildning för att kunna tillämpa listan, både generell miljömedvetenhet och specifik utbildning i hur listans information kan tillämpas.
• Vi styrs i vår verksamhet av beställarens önskemål och krav och använder OBS-listan som hjälp att uppnå vårat arbetsgivaransvar inom arbetsmiljö. För produktutveckling ”litar” vi på de större företagens förmåga att påverka leverantörerna.
• ….miljövärderade produkter som återfinns i … milövarudatabas.
• ….har ingen tillverkning i Sverige.
• OBS-listan är bara ett av många dokument.
• OBS-listan är ett av de underlag som används för bedömning i samband med inköp.
• Varje kemisk produkt som skall inköpas granskas/godkännes av en kemikaliekontroll. Därvid studeras alltid om komponenterna finns på OBS-listan.
• Hela företaget, vi importerar mest.
• Av produktion.
694 Bilaga 9 SOU 2000:53
Fråga 14
• Ja, nationellt förekommer det att kund vid enstaka fall kräver kund att produkt som skal köpas skall vara fri från ämnen listade i OBSlistan.
• Nej = mycket sällan.
• Ja, t.o.m när det enda ämne de köper är ett på OBS-listan
Fråga 15
• Vi har dock väldigt få offentliga.
• Ofta vid ex vägverk, ibland vid ex fastighetsbolag.
• Vet ej.
Fråga 16
• Vet ej.
Fråga 17
• OBS-listan nämns aldrig, kan använda andra formuleringar: ”miljökonstigt (?)” eller ”miljövänligt”.
• Väldigt blandat.
• Miljöönskemål och tekniska krav kolliderar ofta. Detta gäller för rimliga ekonomiska merkostnader.
• Sporadiskt från större företag ex Saab och Volvo personvagnar.
• Krav ökar hela tiden mest beroende på miljömål i diverse ISO 14001 system.
• Inte direkt.
• Man vill ofta veta mer och varför ämnet förekommer på OBSlistan. Man har svårt att tro att zink är farligt eftersom det är ett spårämne. Dessutom ger exempel i produkttyper ingen indikation på att zink som korrosionsskydd omfattas av listan, men Sveriges Ekokommuner svartlistar ämnet.
• Frågor från kunder rörande kemikalier handlar uteslutande om det finns farliga kemikalier i vårt papper.
• En del kemikalieleverantörer har t.ex. frågat om vår inställning till vissa ämnen på listan. Vissa leverantörer lämnar konfidentiella data om sina produkter, där det framgår att ämnen från OBS-listan finns,
Bilaga 9 695
andra leverantörer lämnar inte denna information, men man kan misstänka att det finns sådana ämnen i deras produkter. Om man i dessa lägen gynnar den förtegne – vilket kan hända – är det fel inställning till listan. Man måste även ta reda på varför ämnet befinner sig på OBS-listan.
• Kontakter förekommer med underleverantörer om kemikalie innehållet i produkter vi köper. Kunder kan vara intresserade av att vår produkt tidningspapper klarar Svanen-krav för tryckpapper.
• Vi har ofta kontakt med våra kemikalieleverantörer. Ibland är uppgifterna i varuinfobladet otillräckliga m.a.p. ingående ämnen. Ibland diskuteras och genomförs utbyte av ingående ämnen med avseende på sub.principen.
• Det förekommer dialog ang. kemikalieinnehåll i våra massaprodukter. Men inte med OBS-listan som utgångspunkt. Hur stor vetskapen, om OBS-listan och dess innehåll, är hos våra kunder är inte känd hos oss.
• Våra kunder är ofta utländska och hänvisar sina krav till andra listor.
• Ja, dialog vad gäller kemikalieinnehåll. Nej, när det gäller OBSlistan.
• FDA(Amerikansk lista som tar upp vilka ämnen som får förekomma livsmedelsförpackningar) & BGVV (tysk motsvarighet till FDA) spelar en större roll.
• Vi får en hel del frågor, men inte om listan som sådan.
• Kunderna frågar ofta efter kemiska ämnen som förekommit den senaste tiden i den massmediala debatten.
• Det har hänt vid något speciellt tillfälle.
• På grund av att vi exporterar >95 procent har våra kunder ingen kännedom om OBS-listan, däremot förekommer förfrågningar om ämnen i andra listor. Det händer också att kunder vill ha garantier för att vissa ämnen varken förekommer i produkterna eller som hjälpmedel i processerna.
• Om införande av ISO 14001 eller EMAS – registrering.
• Företaget tillverkar högburet snabbstål, där ingår ex. kobolt etc. (upptaget ämne).
• Ja, vi begär varuinfo etc. av leverantörer, kunder frågar oss i sin tur om kemikalieinnehåll och kemikalieanvändning.
• Vi hävdar att våra produkter, plåt, rör av solid kopparmetall ej finns med på listan. Detta kan vara svårt att få gehör för.
• Vi skickar förfrågan till kemikalieleverantörer kring detta.
696 Bilaga 9 SOU 2000:53
• Företaget har ännu inte kommit igång med leverantörskontakter när det gäller OBS-listan, troligen under hösten.
• Svårt att inom rimlig tid få fram innehållet i de kemiska produkter/varor som skall köpas in. Vårt företag arbetar projektinriktat och ej med serie- eller masstillverkning. Verksamhetens inriktning innebär att vi har krav på högeffektivitet och korta ledtider. Leverantörernas säljorganisationer behöver en för lång tid för att kunna ge detaljerade svar.
• När kunden kräver att ämnen på listan inte får förekomma i konstruktionen.
• Våra produkter är livsmedel. Vi får frågor ibland om vi använder ämnen på OBS-listan.
• Vi får dagligen dialog med kunder och leverantörer om detta. Men framförallt om alla möjliga ämnen med miljörisker. Obs-listan har minskat i auktoritet. Många företag och organisationer upprättar egna förbudslistor. I denna vilda, ibland dåligt underbyggda flora, är det mest effektivt att ibland samla objektiv information och arbeta efter detta.
• Oftast sker den på detta vis: enkäter! Dock är min erfarenhet att när man börjar ställa motfrågor till kunderna varför de inte tycker om vissa kemikalier etc. är kunskaperna ofta extremt grunda, och oftast bara på ”tidningsrubriksnivå”. Typ ”PVC, PCB, DDT eller vad det nu heter lär ju vara farligt”
• Vi har i samband med att kunder begär in leverantörsvärdering (miljö) fått deklarera våra produkters innehåll, och markerat om något ämne finns på OBS-listan. I vårt fall så finns krom i betong men halten är mkt låg och räcker därför ingen diskussion.
• Vi får förklara att 50-00-0 för närvarande ej går att ersätta om vi skall ta hänsyn till miljöfara, risk och hälsa.
• På listan finns t.ex. fenol upptaget. Till viss skivtillverkning används fenollim som i den färdiga skivan är harts. Detsamma gäller ex. formaldehyd.
• Ingen egentlig dialog, krav förekommer vilka då (oftas) kan uppfyllas.
• Om OBS-listan nämns i ombud/kontrakt: ofta står det inskrivet att samråd ska ske om produkten som väljs innehåller ämnen på OBSlistan.
• ……….ställs krav på sina leverantörer. Bl.a. PBDE har bytts ut mot TBBPA. Men om det beror på svenska Obs-listan är jag osäker på.
• Vet ej.
Bilaga 9 697
• Att listan ställer till mera oreda än till hjälp – vi känner till ämnens egenskaper utan OBS-listan (Miljömärkningsorganen!)
• Inte direkt
• Kunden vill ha information om produkten de köper innehåller någon kemikalie på OBS-listan.
• Vi påpekar ofta att OBS-listan enbart är vägledande och ej någon förbudslista. Många använder den som förbudslista. Vi understryker behovet av riskvärdering speciellt för eventuella ersättningsprodukter!!
• Bland våra kunder finns alla grader av kompetens när det gäller risker med kemiska produkter; från mycket kompetenta (går mycket bra att föra dialog med) till helt inkompetenta (går inte alls att föra dialog med. Alltför ofta används OBS-listan som förbudslista i byggbranschen.
Fråga 18
• Men man måste läsa förordet.
• Överskådligt
• Missförstånd att listan innebär förbud förekommer ofta. KEMI tycks ej vilja ta ansvar för listans användning i praktiken.
• Med bedömning uppgifter och varuinformationsbladet ex. C.A.S.nr, gå det lätt att söka i OBS-listans CAS-nummerordning.
• Den enklare kemikalien svår att hitta i ett större sammanhang.
• Personlig genomgång med KemI har klargjort listan.
• Svårt för icke-fackmän. Man bör kunna kemi och en del toxologi för att förstå nyanserna.
• Förutsätter att man tagit del av inledningen, kriterier m.m. Detta är ofta inte fallet med de som hänvisar till den.
• Det är orimligt att avveckla vissa ämnen (tex konserveringsmedel) till 100 procent. Sett ur ett helhetsperspektiv är det bättre att minimera halten, men tillåta en viss del för att upprätthålla funktionen. Om produkter måste bytas ut oftare (ett lim möglat eller fog spricker tidigt) är det sämre ur miljösynpunkt.
• Listan som sådan är ett mindre problem än sättet att använda den.
• Lätt att använda listan i sig men svårt att finna ett ämne som man letar efter. Innehållsdeklarationen för vara är ofta bristfällig eller svårtydd för en ”novis”.
• Mycket omfattande lista. Man får läsa noggrant.
698 Bilaga 9 SOU 2000:53
• Den kan vara stöd till våra prod.enheter vi material/produktval och är då allt för komplex.
• Tydligen, då kunder gör Obs-listan till inköpskrav eller åtminstone säger att de prioriterar produkt som inte innehåller ämnen som finns på Obs-listan.
• Systematisk uppställd. Bra sakregister.
• Kemisk nomenklatur är svårt för oinvigda generellt. Ofta kommer dessa frågor från inköp/kvalitetsavdelningar där den kemiska kunskapen är mycket låg.
• Lite rörigt, men om man tar sig tid går det bra.
• Ibland svårt att se motivet till att ett ämne är nämnt.
• Tydligen ganska svårt eftersom man inte uppmärksammar att den skall bidra till säker hantering och inte förbjuda ämnet i fråga.
Fråga 19
• Den uppfattas som förbudslista. KemI kan inte övertyga att den bara gäller ”särskilt uppmärksamhet”. T ex kan ju en skyddsingenjör utan specialkunskaper inte ta på sig ansvaret att negligera OBS-listan vid inköp av produkter, där ämnena endast ingår i små halter.
• Det är endast kommunerna som i miljöbilagor till offerter har krav enligt OBS-listan, men i slutändan är det alltid priset som avgör i alla fall …
• Vet ej
• Se fråga 14
• Vissa använder den som en förbudslista. Man har inte fattat att det rör sig om farliga inre egenskaper hos ämnen som skall kopplas till en hanterings/exponeringssituation.
• Många kunder uppfattar OBS-listan som förbudslista, vilket medför vissa komplikationer.
• De har inte den rätta kunskapen om ämnena samt att de tror att det är någon form av lag
• OBS-listan används som förbudslista eller avvecklingslista utan hänsyn till resp ämnes egenskaper.
• Tja, kunskaperna i toxikologi och ekotoxikologi är inte alltid så höga. Det krävs viss insikt för att förstå skillnaden mellan ”hazard” och ”risk”.
• Ett ämnes inneboende egenskaper är bara en faktor vid bedömning av risk. Listan innebär felprioriteringar/missriktade insatser genom
Bilaga 9 699
att övriga faktorer ofta inte tas med i bedömningen vid val av material.
• Vissa uppfattar den som en förbudslista.
• Kompetenta kunder, t.ex. Volvo Inkompetenta kunder, t.ex. byggföretag
• Vet ej
• Vet ej.
• Vet ej.
• Vi tror inte att de använder OBS-listan överhuvudtaget.
• Många tar listan som en förbudslista..
• Vissa – ibland.
• Inga nyanser. Kunderna vill ha svar på frågan ”Innehåller produkter ämnen som finns med på OBS-listan? Ja eller nej?”
• Inget svar, då företaget ännu ej fått några frågor som berör OBSlistan.
• Nej, en del tror att OBS och Begrd räcker/täcker in alla ämnen, samt att förbud råder. Samtidigt gör vi liknande tolkningar.
• Vi anser som sagt att våra produkter ej finns med på listan. Myndigheter använder den för att driva politiska miljömål. Man gör ej längre objektiva bedömningar.
• Inget svar, då företaget ännu ej fått några frågor som berör OBSlistan.
• Vet ej.
• Dem använder den på samma den på samma sätt som vi.
• Inte alltid. De missförstår ofta syftet med listan, att göra uppmärksam på risker, men för den skull inte nödvändigtvis förbjuda. Syfte borde förtydligas, konkretiseras bättre.
• Har inte så mycket information hur våra kunder använder Obs-listan.
• Relativt företagets totala materialanvändning (stål och stålprodukter) är användningen av kemikalieprodukter obetydlig. (Målning och främst vätskor vid kontroll och bearbetning). Våra kunders engagemang kan stå i proportion till detta.
• Vet ej.
• Vet ej.
• Ser den ibland som en förbudslista.
• Man har inte förstått skillnaden mellan OBS- och Begränsningslistan vid miljöbedömningar. Detta leder till att mycket små mängder av ett ämne på OBS-listan kan bannlysa produkter och leda till
700 Bilaga 9 SOU 2000:53
substituering ur såväl miljösynpunkt som teknisk lösning och ekonomi.
• Listan används inte sällan som förbudslista och ofta av personer med för liten kunskap om kemi/medicin.
• Man tror att det är en förbudslista.
• I vissa fall är man för dogmatisk. Listan blir till förbudslista. I stort finner vi att listan används på ett bra sätt om resp. kund sätter sig in i listan och vår verksamhet.
• Både ja och nej. Kunderna använder listan som en sköld man tar till snarare än som ett kreativt verktyg för att gemensamt finna alternativ. Det är i alla fall bra att krav ställs.
• Vet ej.
• Vet ej.
• Vet ej.
• Tillämpningen varierar mycket bl.a. beroende på kunskaper.
• Många offentliga upphandlare använder listan som ett SKALL-krav vid upphandling, vilket vi anser inte är tillåtet.
• Man tar inte hänsyn till hur ämnet förekommer i produkter och vad det tar vägen när produkten tjänat ut. (Hamnar ämnet på tippen eller återanv/återvinns det under kontrollerade former).
• Vet ej.
• Vet ej.
• Privata kunder är uppdelade – intressanta/kunniga – ointresserade.
• Tveksamt om dom läser. Tycks mer vara som att man vill hålla ryggen fri.
• OBS-listan används som förbudslista.
• Både och. Vissa brukar använda den som underlag för ISO14001 arbete och ställer krav som kan leda till högre milöjpåverkan. Exempel en lösningsburen färg innehåller inga ämnen på OBS-listan medan en vattenburen färg innehåller konserveringsvara(?) i 0-0,5 procent halter. Detta är snett då den vattenburna färgen är bättre ur miljö- och hälsosynpunkt.
• En del kunder använder OBS-listan som en förbudslista/begränsningslista.
• De fåtal som använder listan har nog rätt förståelse.
• Överdriver gärna försiktigheten.
• Tyvärr tolkas listan som en begränsnings- och till och med som en förbudslista.
Bilaga 9 701
• Många vet nog inte vad listan innebär utan använder det bara vid bedömning av leverantörer, som en standardfråga.
• Det är endast kommunerna som i miljöbilagor till offerter har krav enl. OBS-listan, men i slutändan är det alltid priset som avgör i alla fall.....
• Kan ej avgöra det.
• Många vet inte varför, de har bara bestämt sig att inte använda dessa ämnen
• Den används som en förbudslista. Man skriver inte förbud utan undvikas (men menar förbud).
Fråga 20
• Bra att den finns, men man måste komma ihåg att ämnen står på listan av olika skäl och att farlighet måste bedömas mot bakgrund av hur kemiskt ämne används. Att rakt av använda listan som ”förbudslista” är helt förkastligt och görs inte heller, varken av oss eller våra kunder (i vart fall inte ofta).
• I stort tycker jag den är bra. Skulle kanske kunna göras lite enklare att förstå för likmän.
• Förtydliga gärna varför ämnet står på listan, inte bara att det är överenskommelse, utan vad HELCOM m.fl. innebär.
• Den kanske kan utformas enklare.
• Bra att den finns.
• Förtydligande om att bekämpningsmedel ej ingår i OBS-listan (om ämnet har annan användn. än som bekämpn.medel) är önskvärt för att undvika missförstånd.
• En årlig uppdatering vore önskvärd.
• Det är en märklig ordning att livsnödvändiga metaller som koppar och zink skal finnas med på listan. Detta innebär stora konkurrensnackdelar. Andra leverantörer använder OBS-listan som argument mot koppar. Lång och god erfarenhet av naturliga material nonchaleras till förmån för syntetsikt framställda med begränsad kunskap och erfarenhet. Ämnesrubriken ”koppar och kopparföreningar” ändras till ”lättlösliga kopparföreningar” Jfr ”silverföreningar” som grupp.
• Bra att den finns att tillgå på nätet.
• Mycket bra utformning, lätt att förstå.
702 Bilaga 9 SOU 2000:53
• Bra, men det skulle vara bra om listan hänvisade till mindre miljöfarliga alternativ för viss användning.
• Bra att den finns.
• Den är bra som vägledning för hur man skall arbeta med framförhållning, dvs. ha tid på sig att finna alternativa kemikalier.
• Begränsningslistan är kanske ett strå vassare. OBS-listan är ett bra stöd vid diskussion med utländska och svenska leverantörer, men bör inte vara det enda kriteriet vid diskussioner om utbyte. Det är omöjligt att använda den som en förbudslista. Man skulle kanske kunna förbättra den genom att göra en branschindelning, så att varje bransch bara får med sina egna relevanta ämnen.
• Dela upp listan i grupper: Ämnen som bör undvikas. Ämnen som bör ersättas med mindre farliga. Ämnen med risker men inga ersättningskrav.
• Omfattande, men det måste den nog vara. Svår att använda med syfta att få ner användningen av liknande kemikalier.
• En ytterligare exemplifiering av produkter kunde underlätta i arbetet med att identifiera produkttyper som särskilt bör kontrolleras.
• Det vore önskvärt om Obs-listan kunde delas upp i två delar, en del innehållande ämnen som är mindre förkommande i användningen och en som är vanligt förekommande i användningen. Detta för att undvika misstolkningar.
• I vissa fall är det en bra väg att hitta vad det finns för regler om ett givet ämne.
• Det måste informeras tydligare att den inte är någon förbudslista, utan enbart exempel. I övrigt bra för att driva på utvecklingen mot miljöanpassade produkter. Det kan få kunder att betala mer för de alternativ vi tar fram, om de tyvärr betingar ett högre pris. Det är bra att Kemikalieinspektionen tar fram dessa avvecklingslistor, det har större aktivitet i dialogen med utländska leverantörer.
• Skulle på Kemikalieinspektionens hemsida lättare kunna hitta kopplingen mellan ämnesregistret, klassificeringslistan och OBS-listan. Om jag är i ämneslistan söker på krom borde jag få veta att krom finns med på OBS-listan.
• Vår användning av produkter innehållande ämnen på OBS-listan är mycket begränsad och utgör endast av små mängder tillsatsmedel. Mot den bakgrunden kan jag heller inte ge några direkta synpunkter.
• KEMI:s listor bör klart och tydligt ange avsikten med listan och hur listorna skall resp. inte skall användas. För närvarande råder ett slags godtycke.
Bilaga 9 703
• Ett bra arbetsmaterial som ska tolkas och omsättas i resp. företag för att få optimal verkan.
• Möjligen kan listan på er hemsida länkas så att tex Namnregistret pekar direkt till angiven, Begränsningar/mål där föreskrift mm är länkad direkt till som tex risker eller dyl. Detta är enkla tips men de löser inte vårt interna ”problem”. Vi behöver utbildning/acceptans för att jobba med ”miljö”.
• Listan är bra, egen kompetens och möjlighet till påverkan är dock sämre. För en novis vore det önskvärt med en omvänd lista d v s i vilka produkter – typer man bör se upp för vad.
• Mer heltäckande.
• Svår för en ”icke-kemist” att kunna förstå. Saknar också gränsvärden. (Vissa kemikalier kanske blir farligare i kombination med andras, hur vet man det?) Det är bra att ”produkttyper” anges.
• Den ska vara ett arbetsredskap för proffs!
• Måste absolut harmoniseras inom EU!
• Bra hjälpmedel – kompletterar annat underlag.
• Allt för specifierade angivelser av ämnen som ex Nonylfenol, Nonylfenoletoxylater. Oktyl-, Heptyl-… har samma egenskaper som Nonyl. Mer riktig formulering bör vara hänvisning till Alkylfenol, Alkylfenoletoxylater. Koppling saknas till Lagtexter om VIB för både OBS-och begr-listan. Ämnen på dessa listor skall Alltid anges på VIB för kemiska produkter. Annars finns ingen möjlighet att kontrollera dessa i en stor mängd inkommande kemiska produkter.
• Ger bra vägledning i praktiskt arbete. Listan skulle kanske kunna kompletteras med div. Eu-listor. Synen på specifika kemikalier är olika från land till land och företagen är ofta internationella.
• En lista, som ansvariga på KI (kemikalieinspektionen) inte tydligt nog påpekar att det inte är en förbudslista.
• Tveksam till OBS-listan, när den uppfattas som förbudslista enbart i Sverige. Kan leda till konkurrensbegränsning.
• Okänd för de flesta.
• Svårtillgänglig
• Det är väldig generell! Man skriver exu (Me)......-föreningar som kan innefatta allt från mycket farliga ämnen till rel harmlösa ämnen (se Zn). Den borde specificeras mer.
• Den borde avskaffas det räcker med begränsningslistan. Vi anser att företag som hanterar kemikalier skall ha kompetens så att de
704 Bilaga 9 SOU 2000:53
själva väljer kemikalier utifrån varuinformationsblad, begränsningslistan, övrig litteratur.
• Det är alltid bra med riktlinjer som bygger på sakliga grunder. Jag tror därför det är viktigt med en gemensam syn i Europa (EU) både betr. förbud, begränsningar eller ämnen som kräver särskilt uppmärksamhet.
• Listan bör annuleras.
• Osäkerhet råder om OBS-listans status vs Substitutionsprincipen och Produktvalsregeln. Genom listans existens kan det ju inte bortses från att ämnena är utpekade. Alltså föreligger skyldighet att söka utbyte.
• Försvårar arbetet p g a den inofficiella statusen. Vi anser att endast formella listor skall användas, t.ex. klassificering + märkningslista 1997:5
• Bra, men det bör påtalas tydligare att det är en exempellista över ämnen med farliga inneboende egenskaper och att denna kunskap ska ligga till grund för en riskbedömning, m a o hälso- och miljö beroende av hur ämne hanteras i det enskilda fallet.
• Kännedom om listans innebörd är dålig. Se pkt 19
• Tag gärna med märkning på respektive ämne samt en extra översikt ej så utförlig.
• OBS-listan blandar på ett olyckligt sätt mer och mindre farliga ämnen som ibland endast är allergiframkallande, ibland mycket giftiga eller miljöfarliga. Vi anser att OBS-listan bör avskaffas. Ämnens klassificering enligt Kemikalieinspektionens kriterier bör styrka kemikalievalet hos användaren.
• Bör avvecklas. Ställer till mer elände än nytta. Reducerar incitament hos uppköpare att utföra relevanta riskvärderingar hos alla alternativ. De tror ofta att de uppfyller miljökrav om de inte köper produkter på listan.
• Självklart hos OBS-listan betydelse för miljö-/arbetsmiljöarbetet. Det är dock olyckligt när den förväxlas med förbudslistor.
• KemI bör ta ett aktivt ansvar för att informera om listans användning och begränsningar.
• Olyckligt format: Går lätt att använda fel. Många gör det ”för lätt för sig” genom att bara förbjuda.
• Det är lätt att välja bort produkter. Det kan alla göra, t.ex. med hjälp av OBS-listan. Men någon måste ta ansvar att välja. Tyvärr görs det valet utan att någon tagit ansvar för helheten. T.ex. kan man sluta använda fogmassa för att täta husen. Då har man fått bort
Bilaga 9 705
kemikalier och uppnått ”miljömål”. Däremot ökar energiåtgången drastiskt. Vem tar det ansvaret?
Branschorganet Nordens Varmförzinkare har lämnat in ett eget svar på enkäten:
Fråga 3. Har Ert företag något miljöledningsystem?
• Ja. Fråga 3b. Om ja, vilket system?
• EMAS och ISO 14001
Fråga 4. Använder Ni eller har Ni på något sätt använt OBS-listan i Er verksamhet, t.ex. vid produktutveckling, produktion eller inköp?
• Nej.
Fråga 5. Hur har Ni fått kännedom om OBS-listan?
• Genom myndighet, genom kunder/kundkrav, genom branschorganisation, genom miljörevisor.
Fråga 6. Vilken policy tillämpar Ert företag angående ämnen som finns på OBS-listan när Ni köper varor eller kemiska produkter?
• c) Som b) men en särskild bedömning av hälso – och miljörisker görs.
Fråga 7 Om företaget har för avsikt att undvika ämnen som finns på OBS-listan, är det i praktiken möjligt? Eller blir företaget, av olika skäl, ofta hänvisat att köpa in kemiska produkter/varor som innehåller ämnen från OBS-listan?
• Det är i praktiken nästan aldrig möjligt att undvika ämnen från OBSlistan.
Fråga 8. I de fall där man inte kan ta hänsyn till OBS-listan, vilken är orsaken till detta?
• Ekonomiska krav väger över, t.ex. livslängdskostnad. Andra miljökrav väger över t.ex. skyddar stål i många år. Övriga orsaker, finns inget bättre korrosionsskydd än zink mot atmosfärisk korrosion. Fråga 9. Vilka är de viktigaste skälen till att Ert företag (bransch) använder OBS-listan?
• Kunder ställer sådana krav.
Fråga 10 Har Ni använt/brukar Ni använda OBS-listans kriterier för hälso- och miljöfarlighet för att identifiera andra ämnen, som inte finns med på listan?
706 Bilaga 9 SOU 2000:53
• Aldrig
Fråga 12. Vilka är företagets huvudsakliga kundgrupper?
• Privata företag, offentliga sektorn, privatpersoner.
Fråga 13. Ungefär hur stor andel av företagets produktion går till export?
• 0-25 procent.
Fråga 14. Förekommer det att Era kunder uttrycker önskemål om, alternativt krav på, att den produkt de skall köpa är fri från ämnen som finns med på OBS-listan?
• Ja.
Fråga 15. Hur ofta uttrycker offentliga sektorn sådana önskemål/krav när de handlar med Ert företag?
• Ibland.
Fråga 16. Hur ofta uttrycker privata företag sådana önskemål/krav när de handlar med Ert företag?
• Ibland.
Fråga 17. Förekommer det någon dialog mellan Er och Era kunder och/eller leverantörer om kemikalieinnehåll och OBS-listan?
• Ja. Kommentar: Man vill ofta veta mer och varför ämnet förekommer på OBS-listan. Man har svårt att tro att zink är farligt eftersom det är ett spårämne. Dessutom ger exempel i produkttyper ingen indikation på att zink som korrosionsskydd omfattas av listan, men Sveriges Ekokommuner svartlistar ämnet.
Fråga 18. Anser Ni det är lätt eller svårt att förstå OBS-listan och hur den är tänkt att användas?
• Ganska svår. Kommentar: Tydligen ganska svårt eftersom man inte uppmärksammar att den skall bidra till säker hantering och inte förbjuda ämnet i fråga.
Fråga 19. Anser Ni att Era kunder använder OBS-listan på rätt sätt?
• Nej. Kommentar: Den används som en förbudslista. Man skriver inte förbud utan undvikas (men menar förbud).
Fråga 20. Vad anser Ni i övrigt om OBS-listan?
• En lista, som ansvariga på KI (kemikalieinspektionen) inte tydligt nog påpekar att det inte är en förbudslista.
Bilaga 9 707
Appendix 3. Enkät angående Kemikalieinspektionens OBS-lista
Enkät angående Kemikalieinspektionens OBS-lista
Kemikalieutredningen (M 1998:09) har fått i uppdrag av regeringen att bland annat ta fram förslag till hur regeringens nya riktlinjer för kemikaliepolitiken skall genomföras. En del av uppdraget består i att analysera och eventuellt lämna förslag till styrmedel för kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna. I detta arbete bedömer utredningen det som intressant att göra en utvärdering av Kemikalieinspektionens exempellista över ämnen som kräver särskild uppmärksamhet – den så kallade OBS-listan. Denna enkät utgör en del av utvärderingen och genomförs i samarbete med Industriförbundet, Kemikontoret och Plastoch Kemibranscherna. Samråd har även skett med Näringslivets Nämnd för Regelgranskning.
Syftet med utvärderingen är att få en överblick av i vilken omfattning samt på vilket sätt OBS-listan har använts. Vi är också intresserade av att ta del av olika åsikter angående listans funktion, utformning etc. OBS-listan är ingen förbudslista, utan har tagits fram av Kemikalie inspektionen för att om ämnen med särskilt allvarliga egenskaper från hälso- och miljösynpunkt. Syftet med denna frivilliga enkät är inte att undersöka enskilda företags användning av OBS-listan, utan att få en
Kemikalieutredningen (M 1998:09)
Kristian Seth Telefon 08-405 35 88 E-post:
kristian.seth@environment.ministry.se
708 Bilaga 9 SOU 2000:53
generell bild av hur listan används och i vilka avseenden den kan behöva förbättras. I utvärderingen kommer även att ingå intervjuer med enskilda företag samt med kommuner, länsstyrelser m.fl..
Enkäten beräknas ta 10-15 minuter att besvara. Resultatet från enkäten är tänkt att användas som underlag för vårt fortsatta arbete. Eftersom enkäten skickas ut till ett begränsat urval av företag är varje svar mycket viktigt för resultatet.
Tack för Er medverkan!
O
m Ni har några frågor angående enkäten eller utvärderingen i sin helhet är Ni väl-komna att kontakta: Kemikalieutredningens sekretariat: Kristian Seth, 08-405 35 88, kristian.seth@environment.ministry.se; Mona Blomdin Persson, 08-405 24 09, mona.blomdin-persson@environment.ministry.se;
Industriförbundet: Inger Strömdahl, 08-783 81 08, inger.stromdahl@industriforbundet.se; Kemikontoret: Anita Ringström, 08-783 81 47, arm@chemind.se; Plast- och Kemibranscherna: Torbjörn
Trångteg, 08-402 13 64, torbjorn.trangteg@plast-kemi.se.
För mer information om Kemikalieutredningen, se även: www.hallbarasverige.gov.se
OBS-listan finns i sin helhet på Kemikalieinspektionens hemsida: www.kemi.se
Enkäten består av tre huvudsakliga kategorier frågor. Inledningsvis några allmänna frågor om Ert företag och dess verksamhet (storlek, bransch etc.). Sedan ett antal frågor angående hur Ert företag respektive Era kunder eventuellt använder OBS-listan. Slutligen några frågor där Ni kan lämna Era åsikter om listan – dess funktion, utformning, hur den kan förbättras etc.
Kommentera och utveckla gärna svaren.
Bilaga 9 709
Allmänt om företaget
Företagets namn:______________________________________________
1. Antal anställda inom företaget:_______
2. Vilken bransch tillhör företaget? (sätt kryss i en ruta)
Kemiindustrin (inkl. petroleum och raffinaderier) Pappers- och massaindustrin Järn- stål- och metallindustrin Verkstadsindustrin Livsmedelsindustrin Textilindustrin Byggmaterialindustrin Byggindustrin Handeln Plastbearbetande industri Grafisk industri Färgbranschen IT-branschen
3. Har Ert företag något miljöledningssystem?
Ja Nej
Om ja, vilket system?
EMAS ISO 14001 Annat: _________________
710 SOU 2000:53
4. Använder Ni eller har Ni på något sätt använt OBS-listan i Er verksamhet, t.ex. vid produktutvekling, produktion eller inköp?
Ja Nej
Om ja, fortsätt fyll i enkäten. Om nej, stanna här och skicka in enkäten. (Ange gärna orsaken till att OBS-listan inte används i företagets verksamhet):
_________________________________________________________
_________________________________________________________
5. Hur har Ni fått kännedom om OBS-listan?
genom myndighet (t.ex. tillsynsmyndighet / Kemikalieinspektionen)
genom eget initiativ
genom kunder/kundkrav
genom branschorganisation
genom miljörevisor/miljökonsult
på annat sätt
Ev. kommentar:
_________________________________________________________
_________________________________________________________
6. Vilken policy tillämpar Ert företag angående ämnen som finns på OBS-listan när Ni köper varor eller kemiska produkter? (sätt kryss i en ruta)
a) Ämnena får inte förekomma.
b) Ämnena bör inte förekomma. Företaget försöker undvika att köpa in sådana varor och kemiska produkter.
c) Som b) men en särskild bedömning av hälso- och miljörisker görs.
SOU 2000:53 711
d) Företaget har ingen mer uttalad policy angående hur OBS-listan skall användas. Listan används emellertid.
e) Annan policy:___________________________________________
Ev.kommentar:
_________________________________________________
_________________________________________________________
7. Om företaget har för avsikt att undvika ämnen som finns på OBS-listan, är det i praktiken möjligt? Eller blir företaget, av olika skäl, ofta hänvisat att köpa in kemiska produkter/varor som innehåller ämnen från OBS-listan ?
företaget kan alltid undvika ämnen från OBS-listan
företaget kan oftast undvika ämnen från OBS-listan
företaget kan sällan undvika ämnen från OBS-listan
det är i praktiken nästan aldrig möjligt att undvika ämnen från OBSlistan
8. I de fall där man inte kan ta hänsyn till OBS-listan, vilken är orsaken till detta? (sätt flera kryss om nödvändigt)
Ekonomiska krav väger över, till exempel:
Funktionskrav väger över, till exempel:
Andra miljökrav (t.ex. på låg energiförbrukning) väger över, t.ex.:
Svårigheter att få fram information om innehållet i de kemiska produkter / varor som skall köpas in
Tekniska standarder / specifikationer eller liknande
712 SOU 2000:53
Övriga orsaker: ____________________________________________
Ev.kommentar:
_________________________________________________
9. Vilka är de viktigaste skälen till att Ert företag använder OBS-listan? (sätt flera kryss om növdvändigt)
Miljöskäl (företagets miljöpolicy)
Arbetsmiljöskäl (företagets miljöpolicy)
Kunder ställer sådana krav
Förbud eller begränsningar av ämnena på OBS-listan kan komma i framtiden. Genom att undvika ämnena redan nu kan omställningen underlättas.
Andra skäl: ____________________________________________
10. Har Ni använt / brukar Ni använda OBS-listans kriterier för hälso- och miljöfarlighet för att identifiera andra ämnen, som inte finns med på listan?
Ja, regelbundet Ofta
Vid enstaka tillfälle Aldrig
Ev.kommentar:
_______________________________________________
11. Övriga upplysningar och kommentarer angående det egna företagets användning av Kemikalieinspektionens OBS-lista (ge
SOU 2000:53 713
gärna exempel på tillfällen där OBS-listan utgjort vägledning vid val av produkter eller leverantörer):
______________________________________________________
______________________________________________________
______________________________________________________
714 SOU 2000:53
Frågor angående företagets kunders användning av OBS-listan
12. Vilka är företagets huvudsakliga kundgrupper? (sätt flera kryss om nödvändigt)
Privata företag Offentliga sektorn Privatpersoner
13. Ungefär hur stor andel av företagets produktion går till export?
0-25 % 25-50 % 50-75 % 75-100 %
14. Förekommer det att Era kunder uttrycker önskemål om, alternativt krav på, att den produkt de skall köpa är fri från ämnen som finns på OBS-listan?
Ja Nej
15. Hur ofta uttrycker offentliga upphandlare sådana önskemål/krav när de handlar med Ert företag?
Nästan alltid Ofta Ibland Sällan Aldrig
16. Hur ofta uttrycker privata företag sådana önskemål/krav när de handlar med Ert företag?
Nästan alltid Ofta Ibland Sällan Aldrig
17. Förekommer det någon dialog mellan Er och Era kunder och/eller leverantörer om kemikalieinnehåll och OBS-listan?
Ja Nej
Kommentera gärna: ______________________________________________________
______________________________________________________
SOU 2000:53 715
Företagets åsikter om OBS-listan
18. Anser Ni att det är lätt eller svårt att förstå OBS-listan och hur den är tänkt att användas?
Mycket lätt Ganska lätt Medel
Ganska svårt Mycket svårt
Motivera gärna svaret: _______________________________________________________
_______________________________________________________
19. Anser Ni att Era kunder använder OBS-listan på rätt sätt?
Ja Nej
Motivera gärna svaret: _______________________________________________________
_______________________________________________________
20. Vad anser Ni i övrigt om OBS-listan? (lämna gärna förslag till förbättringar)
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
Frivilligt: Titel, namn och telefonnummer till personen som fyllt i enkäten:
_______________________________________________________
To the Minister for the Environment
By a decision at the Government meeting of 15 October 1998, the Government authorized the Minister for the Environment to commission a special investigator to submit proposals for the implementation of new guidelines on chemicals policy (Dir. 1998:91).
The Committee has adopted the name of the Committee on New Guidelines on Chemicals Policy (M1998:09).
With the support of the authorization of 15 October 1998, former Director-General Arne Kardell was appointed on 18 December 1998 as special investigator. The following persons were appointed as specialists: Director-General Gunnar Bengtsson (from 18 December 1998), Director and Associate Professor Cynthia de Wit (from 18 December 1998) and Director Environmental Affairs Lena Gevert (from 22 February 1999).
The following persons were appointed as experts to assist the Committee: Legal adviser Egon Abresparr (from 19 March 1999), Associate Professor Håkan Björndal (from 19 March 1999), Scientific adviser Dr. Sten Flodström (from 19 March 1999), Associate Professor Sven Ove Hansson (from 26 April 1999), Director Mikael Karlsson (from 15 June 1999) Principal Administrative Officer Birgitta Melin (from 29 September 1999) Executive Vice President Anita Ringström (from 19 March 1999), Deputy Director Eva Sandberg (from 19 March 1999), Desk Officer Maria Sandqvist (from 1 November 1999), Professor Mats Tysklind (from 19 March 1999) and Desk Officer Gia Wickbom (from 19 April 1999).
Desk Officer Mona Blomdin Persson was appointed Principal Secretary (from 8 February 1999). Associate Professor Peter Sundin (from 1 May 1999) and Senior Technical Officer Ingela Andersson (from 1 June 1999) were appointed secretaries. Desk Officer Kristian Seth (from 1 June through 29 October 1999), Student Jennie Jansson (from 7 February 2000 through 30 April 2000) and Legal Adviser Åsa Wiklund
Fredström (from 17 January 2000 through 19 March 2000) have also been secretaries on the Committee.
Jessica Karlsson (from March 1999 through August 1999), Eva Pettersson (from August 1999 through March 2000) and Marika Kallio-Göthlin (from March 2000) have been assistents to the Committee.
The specialists have not submitted any special statements. The Committee has decided that experts may not make special statements.
We hereby turn over our report ”Non-hazardous products – Proposals for implementation of new guidelines on chemicals policy” (SOU 2000:53).
We will continue our work to review the future direction, resources etc. of the National Chemicals Inspectorate in accordance with the additional terms of reference of 18 May 2000.
Stockholm, June 2000
Arne Kardell
/Mona Blomdin Persson Ingela Andersson Peter Sundin
Contents
Glossary................................................................................................ 11
Summary............................................................................................... 17
1 Commission, delimitations, definitions and execution.................. 37
1.1 Commission........................................................................ 37 1.2 Limits of the commission .................................................... 40 1.3 Some important definitions.................................................. 45 1.4 Planning and execution of the work ..................................... 47 1.5 Consensus between public agencies, the business community and the research community .............................. 51
2 Points of departure ...................................................................... 53
2.1 Summary of points of departure........................................ 53 2.2 What problems exist with today’s use of chemicals?.......... 55 2.2.1 Many substances, many preparations and many products ........................................................................... 55 2.2.2 Lack of knowledge ........................................................... 56 2.2.3 In what way can chemicals be dangerous?......................... 57 2.2.4 Large volumes of dangerous substances ............................ 59 2.2.5 What do we know about risks and effects? ........................ 60 2.3 Chemicals policy and chemicals control ............................ 64 2.3.1 Principles and legislation .................................................. 64 2.3.2 The environmental quality objective of a non-toxic environment ..................................................................... 66 2.3.3 Product perspective increasingly important ....................... 69 2.3.4 Dangerous properties of substances should be sufficient grounds for phase-out....................................................... 70 2.3.5 Measures are needed at national and international level ..... 71 2.3.6 Both hard and soft instruments are needed......................... 72
6 Contents SOU 2000:53
3 The EU needs a new chemicals strategy ...................................... 75
3.1 Introduction...................................................................... 75 3.2 Some points of departure for the EU’s chemicals work...... 76 3.3 Environmentally oriented product policy ........................... 78 3.3.1 Why is an environmentally oriented product policy needed in the EU? ........................................................................ 78 3.3.2 What should an environmentally oriented product policy contain? ................................................................. 80 3.4 New chemicals strategy .................................................... 83 3.4.1 Why is a new chemicals strategy needed?.......................... 83 3.4.2 What should the new chemicals strategy contain?.............. 83
4 Proposed EU system for requirements on knowledge concerning the health and environmental properties of chemical substances .................................................................................... 93
4.1 The knowledge gaps are great ........................................... 95 4.2 Testing requirements in the EU today................................ 96 4.2.1 Existing substances .......................................................... 96 4.2.2 New substances................................................................ 97 4.2.3 Testing requirements in the EU in relation to the OECD’s minimum data .................................................................. 99 4.3 Several initiatives have already been taken ...................... 100 4.4 Proposed system for more knowledge.............................. 100 4.4.1 Committee’s appraisal and proposals .............................. 100 4.4.2 Viewpoints of the Association of Swedish Chemical Industries ....................................................................... 105 4.5 Factors that complicate the testing .................................. 106 4.6 Testing methods need to be changed................................ 107
5 Proposed criteria for phase-out of substances with particularly dangerous properties ................................................................. 109
5.1 Phase-out criteria for persistent and bioaccumulative organic substances.......................................................... 110 5.1.1 What does it mean to say a substance is persistent?......... 111 5.1.2 What does it mean to say a substance is bioaccumulative?112 5.1.3 What methods are suitable for determining whether a substance fulfils the criteria?........................................ 113 5.1.4 Proposed phase-out criteria for persistent substances....... 119 5.1.5 Proposed phase-out criteria for bioaccumulative substances...................................................................... 127 5.1.6 The Committee’s criteria in relation to criteria proposed by other agencies and organizations ................. 132
Contents 7
5.2 Phase-out criteria for carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive substances...................................................................... 135 5.2.1 Carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances...................................................................... 136 5.2.2 Endocrine-disruptive substances ..................................... 140 5.3 Metals and metal compounds.......................................... 148 5.3.1 General grounds for prioritization ................................... 149 5.4 Views of the Association of Swedish Chemical Industries regarding phase-out of substances with particularly dangerous properties....................................................... 152
6 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions of chemical substances ............................................................... 153
6.1 Introduction.................................................................... 153 6.2 EU rules in the chemicals field........................................ 154 6.2.1 Legal basis for EU’s chemical rules ................................ 154 6.2.2 Legal acts in the chemicals field...................................... 155 6.3 Classification and labelling of chemical substances (67/548/ECC) ................................................................ 158 6.4 Classification and labelling of chemical preparations (Directive 1999/45/EC) .................................................. 162 6.5 Restrictions of dangerous substances and preparations (Directive 76/769/EEC).................................................. 164 6.6 Risk assessment of existing substances – existing substances regulation (793/93/EEC) ............................... 171 6.7 The pesticide directives (plant protection products and biocidal products) .................................................... 176 6.8 Product directives and harmonized product standards...... 179 6.9 Proposed amendments to certain individual product directives........................................................................ 186 6.9.1 The crystal glass directive............................................... 186 6.9.2 The battery directive....................................................... 186 6.9.3 The fertilizer directive .................................................... 188 6.9.4 Directive on type-approval of motor vehicles................... 188 6.10 EMAS ........................................................................... 189 6.11 Directives on producer responsibility .............................. 192 6.12 Export and import of certain dangerous chemicals........... 193
8 Contents SOU 2000:53
6.13 Emission regulations....................................................... 194 6.14 Enforcement and inspection activities in the EU .............. 196
7 Proposed measures in Sweden ................................................... 203
7.1 Description of the Environmental Code from a chemicals and products perspective .............................. 203 7.1.1 Background, objectives and scope................................... 204 7.1.2 The ”general rules of consideration” ............................... 204 7.1.3 Environmental quality standards ..................................... 209 7.1.4 Special provisions concerning environmentally hazardous activities and public health.............................................. 211 7.1.5 Special provisions on chemical products ......................... 213 7.2 Proposed measures pursuant to the Environmental Code .............................................................................. 216 7.2.1 Proposed national ban on chemical products and finished products ............................................................ 216 7.2.2 Proposed environmental quality standards....................... 220 7.2.3 Proposals regarding environmentally hazardous activities......................................................................... 222 7.3 Informational and market-driven instruments .................. 226 7.3.1 National Chemicals Inspectorate’s Observation List........ 226 7.3.2 Public procurement ........................................................ 235 7.3.3 Positive ecolabelling ....................................................... 236 7.3.4 Environmental product declarations ................................ 244 7.3.5 Environmental management systems ............................... 246 7.4 Proposed continued work................................................ 248 7.4.1 Proposed further inquiries............................................... 248 7.4.2 Measures to limit the occurrence of metals in certain applications.................................................................... 256 7.4.3 Recycling of metals ........................................................ 263
8 Proposals for other international work...................................... 269
8.1 Chemicals, finished products and international trade ....... 269 8.1.1 Introduction.................................................................... 269 8.1.2 Trade policy and environmental protection ...................... 271 8.2 United Nations (UN) ...................................................... 278 8.2.1 Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS) ..... 280 8.2.2 Convention with global restrictions for the most harmful substances (POPs)............................................. 283 8.2.3 UN/ECE’s Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) ................................................ 285 8.2.4 Other work in the UN ..................................................... 288
Contents 9
8.3 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) ......................................................................... 290 8.4 Other environmental conventions/declarations ................. 294 8.4.1 Substances that deplete the ozone layer – the Montreal Protocol ......................................................................... 295 8.4.2 North Sea Conferences – Esbjerg Declaration ................. 295 8.4.3 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR)............................... 298 8.4.4 Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea (Helsinki Convention) .................. 301 8.5 Nordic Council of Ministers ........................................... 302 8.6 International cooperation in industry ............................... 305 8.6.1 International Organization for Standardization, ISO........ 305 8.6.2 Chemical industry: Responsible Care .............................. 309
9 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up .................................................................................... 311
9.1 Need for research ........................................................... 311 9.1.1 Current Swedish environmental research......................... 313 9.1.2 Proposals for research on the properties and effects of substances.................................................................. 316 9.1.3 Proposals for social science research............................... 321 9.1.4 Need for technical research............................................. 323 9.1.5 Proposals for method development.................................. 324 9.2 Need for environmental monitoring ................................. 330 9.2.1 Swedish environmental monitoring today ........................ 331 9.2.2 Proposals for strengthened environmental monitoring ...... 335 9.3 Follow-up with the aid of indicators................................ 338
10 Consequences of the Committee´s proposals ............................. 343
10.1 Consequence analyses etc. .............................................. 343 10.1.1 How can the consequences be assessed?.......................... 343 10.2 Points of departure in the consequence analyses .............. 346 10.2.1 The Committee’s view of cost-effectiveness .................... 349 10.2.2 The importance of environmental requirements for profitability and competitiveness in business ................... 352 10.3 Consequences of the Committee’s proposals ................... 353 10.3.1 Consequences of pursuing issues in the EU ..................... 354 10.3.2 Consequences of the Committee’s proposals regarding knowledge of the health and environmental properties of substances.................................................................. 355
10 Contents SOU 2000:53
10.3.3 Consequences of the Committee’s proposals to phase out the use of PB and CMR substances........................... 361 10.3.4 Consequences of our proposals concerning metals........... 367 10.4 Funding of the Committee’s proposals ............................ 368
Bibliography ....................................................................................... 371
Annex
Annex 1
Not translated...................................................................... 381
Annex 2
Proposed amendments in EC legal acts regarding dokumentation requirements, new risk phrases and restrictions of CMR and PB substances ............................... 383
Annex 3
Persistent and bioaccumulative organic substances............... 427
Annex 4
Present-day use of carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances in Sweden ............................. 467
Annex 5
Endocrine-disruptive substances .......................................... 471
Annex 6
Metals and metal compounds............................................... 497
Annex 7
Summary Report from Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals .............................................................. 579
Annex 8
Not translated
Annex 9
Not translated
SOU 2000:53 11
Glossary
Abiotic degradation
Degradation of a substance due to the influence of light, heat, water etc., in contrast to biotic degradation.
Adsorption
Binding to surfaces, e.g. soil particles.
Anthropogenic emissions
Emissions caused by man.
Bioaccumulation
Accumulation of a substance in organisms in higher concentrations than in the surrounding environment or food.
Bioavailability
Availability for uptake in living organisms.
Bioconcentration
Accumulation of a substance in organisms in higher concentrations than in the surrounding environment.
Bioconcentration factor
A measure of the bioaccumulation potential of a substance that only takes into account uptake from the surrounding environment.
Biodiversity
Diversity of species, biological diversity.
Biomagnification
Increase in the concentration in organisms of a bioaccumulative substance moving upwards in the food chain, for example from prey to predator.
Biomarkers
Measurable changes in living organisms that are exposed to toxic substances. The changes do not have to be harmful in themselves.
Biotic degradation (biodegradation)
Degradation of a substance due to the influence of living organisms.
Carcinogen
Substance that can cause cancer.
CE marking
Marking of products that satisfy the requirements established in product directives in the EU.
CMRH substances
Substances which are carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic or endocrine-disruptive
CMR substances
Substances which are carcinogenic, mutagenic or reproduction-toxic.
Data
Here: particulars on a substance’s inherent properties (e.g. toxicity), uses, etc.
Desorption
Opposite of adsorption.
12 Glossary SOU 2000:53
Ecotoxicology
Describes how toxic substances affect ecosystems.
Ecotoxic properties
The potential of a substance to harm the environment (plants and animals).
Emissions
Releases to air (and sometimes other media).
Endocrine effects
Hormone-disruptive effects.
Endocrine systems
Hormone systems.
Epidemiological
Referring to studies of exposed groups of people.
Eutrophication
Over-enrichment with nutrients.
Genotoxicity
Potential of a substance to cause damage to genetic material.
Glycerides
Fatty substances based on glycerol.
Green Paper
In the EU: The European Commission’s documents intended to stimulate debate and launch a process of consultation at European level on a particular topic (such as social policy, the single currency, telecommunications). These consultations may then lead to the publication of a White Paper, translating the conclusions of the debate into practical proposals for Community action.
Halogens
The elements fluorine, chlorine, bromine and iodine.
In vitro study
A study performed in test tubes (as opposed to an in vivo study performed in a living organism).
Chemical products
Category embracing chemical substances and preparations of chemical substances. A Swedish concept.
Chemical substances
Chemical elements and their chemical compounds.
Congeners
Substances that are members of a group of organohalogens with the same basic molecular structure but different degrees of halogenation and/or different positions of the halogens. Examples of halogens are chlorine and bromine.
K
ow
Partition coefficient between octanol and water. A measure of the fat solubility of a substance. Sometimes called P
ow
.
Covalent
Bond between atoms in a molecule where the electrons are shared between the nuclei. A
Glossary 13
covalent bond is stronger than an ionic bond.
Life cycle assessment
An assessment of the environmental impact of a product during its entire life cycle (”cradle to grave”).
Mobile substances
Substances that move readily between different parts of the environment.
Mechanistic
Mechanistic research is research that clarifies e.g. the action mechanisms of different substances on the fundamental cellular or molecular level.
Metabolize
Convert in the process of metabolism.
Metabolism
The process of chemical change by which energy is provided in living cells.
Metal speciation
Indicates in what form or forms a metal occurs where it is encountered, e.g. as an element, as an ion or as a particular chemical compound.
Microbial degradation
Degradation of a substance due to the influence of microorganisms.
Monomers
Low-molecular compounds that can be linked together by polymerization to form polymers, i.e. long molecular chains of units with the same structure. Plastics are composed of polymers.
Mutagenic substances
Substances which can cause mutations, i.e. changes in the chromosomes.
Organic substances
Chemical compounds based on compounds of carbon and hydrogen, including compounds where the hydrogen content has been completely or partially replaced by other substances such as halogens. The molecule may also contain other elements, such as oxygen, nitrogen and phosphorus. Organometallic compounds are also included here.
PB substances
Substances which are both persistent and bioaccumulative.
PBT substances
Substances which are persistent, bioaccumulative and toxic.
Persistence
Ability of a substance to resist degradation and thereby be long-lived.
Persistent
Poorly degradable, long-lived.
Polymer
See monomer.
14 Glossary SOU 2000:53
Potency
The potential of a substance to cause a given effect. A highly potent substance causes effects even at low doses.
Precautionary principle
Principle entailing that preventive measures should be adopted as soon as there is reason to believe that a given measure or activity could harm human health or the environment.
Reactant
A substance that is transformed in a chemical reaction.
Reaction intermediate
A substance that is created as an intermediate product in a chemical reaction.
Regulatory signal systems
Chemical signal systems that regulate various functions in living organisms.
Reproduction-toxic substances
Substances that disrupt or impair reproduction, cause foetal damage or disrupt the development of the progeny (offspring).
Risk phrase
Risk phrases are included in the labelling of chemical products. They describe how a substance is dangerous.
Screening
A study where many substances are analyzed.
Subsidiarity principle
The principle in the EU intended to ensure that decisions are not taken at a higher level than necessary.
Synthesis intermediate
Substance intended to be used in a synthesis, i.e. a chemical reaction where it forms a new substance.
Teratogenicity
The ability of a substance to cause foetal damage.
Toxic
Poisonous.
Trophic levels
Levels in a food chain.
White Paper
In the EU: The European Commission’s documents containing proposals for Community action in a specific area. In some cases they follow a Green Paper published to launch a consultation process at a European level.
Abbreviations
BAF
Bioaccumulation factor.
BCF
Bioconcentration factor.
BMF
Biomagnification factor.
Glossary 15
CEFIC
European Chemical Industry Council.
CEN
Comité Européen de Normalisation. (European Committee for Standardization.)
CENELEC
European Committee for Electrotechnical Standardization. Responsible for western European standardization in the electrical field.
CFCs
Chlorofluorocarbons.
CLRTAP
Convention on Long-range Transboundary Air Pollution – also known as the Geneva Convention. The purpose of the convention is to reduce acidification and other kinds of air pollution.
CSD
Commission on Sustainable Development – a UN body.
DDT
Dichlorodiphenyltrichloroethane.
DDE
Dichlorodiphenyldichloroethylene.
DYNAMEC
OSPAR Ad Hoc Working Group on the Development of a Dynamic Selection and Prioritisation Mechanism for Hazardous Substances.
EC
European Community.
ECE (UN-ECE)
United Nations Economic Commission for Europe.
ECVAM
European Center for Validation of Alternative Methods.
EINECS
The European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances. A European list of the substances that were considered to exist on the common market between 1 Jan. 1971 and 18 Sept. 1981.
ELINCS
European List of Notified Chemical Substances
ETSI
European Telecommunications Standards Institute. Responsible for western European standardization in the telecommunications field.
EU
European Union.
EURAM
European Union Risk Ranking Method
EUSES
European Union System for Evaluation of Substances.
GLP
Good Laboratory Practice.
HBFC
Hydrobromofluorocarbon.
16 Glossary SOU 2000:53
HCB
Hexachlorobenzene.
HCCH
Hexachlorocyclohexane.
ICCA
International Council of Chemical Associations.
ICP MS
Inductively Coupled Plasma Mass Spectrometry.
IFCS
Intergovernmental Forum on Chemical Safety.
IOMC
Inter-organization Programme for the Sound Management of Chemicals.
IPCS
International Programme on Chemical Safety.
ISO
International Organization for Standardization.
IUCLID
International Uniform Chemical Information Database.
KemI
National Chemicals Inspectorate.
log K
ow
See K
ow
.
LRTAP
Long-Range Transboundary Air Pollution.
MISTRA
Swedish Foundation for Strategic Environmental Research, a foundation that funds research in the environmental field.
NSDB
Nordic Substance Database.
OECD
Organization for Economic Cooperation and Development.
OJ
Official Journal of the European Communities.
OSPAR
The 1992 Oslo-Paris Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic.
PAHs
Polyaromatic hydrocarbons.
PBDEs
Polybrominated diphenyl ethers.
PCBs
Polychlorinated biphenyls.
PCDDs
Polychlorinated dibenzo-p-dioxins.
PCDFs
Polychlorinated dibenzofurans.
PIC
Prior Informed Consent (UNEP).
POPs
Persistent Organic Pollutants.
P
ow
See K
ow.
QSAR
Quantitative Structure-Activity Relationship.
SETAC
Society of Environmental Toxicology and Chemistry.
SIDS
Screening Information Data Set (OECD).
SLU
Swedish University of Agricultural Sciences.
UNEP
United Nations Environment Programme.
WHO
World Health Organization.
VOCs
Volatile Organic Compounds.
SOU 2000:53 17
Summary
Our commission
The objective of a non-toxic environment
In the Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145), the Swedish Government proposed fifteen environmental quality objectives that should be reached within a generation, i.e. by around 2020. The Riksdag (Swedish Parliament) approved these objectives in April 1999 (1998/99:MJU6). One of the environmental quality objectives aims to achieving a non-toxic environment and is formulated as follows:
”The environment must be free from man-made substances and metals that represent a threat to health or biological diversity. This means that:
− the levels of substances that occur naturally in the environment must be close to background levels
− the levels of man-made substances in the environment must be close to zero.”
The new guidelines on chemicals policy
To achieve the environmental quality objective of a non-toxic environment, the Government issued the following new guidelines on chemicals policy:
1. New products introduced onto the market are largely free from:
• man-made organic substances that are persistent and liable to bioaccumulate, and from substances that give rise to such substances,
18 Summary SOU 2000:53
• man-made substances that are carcinogenic, mutagenic and endocrine-disruptive – including those which have adverse effects on the reproductive system.
• mercury, cadmium, lead and their compounds.
2. Metals are used in such a way that they are not released into the environment to a degree that causes harm to the environment or human health.
3. Man-made organic substances that are persistent and bioaccumulative occur in production processes only if the producer can show that health and the environment will not be harmed. Permits and terms of the Environmental Code are devised in such a way as to guarantee this guideline.
According to the Government, the above guidelines should provide guidance for companies in their product development and serve as a goal for their chemicals strategies. They shall also provide support for the work of government agencies and for implementation of the Environmental Code. The Government intends to promote that these guidelines are implemented within 10–15 years (2008–2013).
The commission
The Committee on New Guidelines on Chemicals Policy (M 1998:09), referred to as the Chemicals Committee, has been commissioned to propose how the new guidelines are to be implemented. The commission has included defining the substances that should be covered by the new guidelines, for example how persistent and bioaccumulative a substance should be for it to be banned from use in newly manufactured products. The commission has also included exploring what further measures and instruments are needed to implement the guidelines, as well as analyzing the economic and other consequences of the proposals.
It is important to emphasize that, in addition to implementation of the new guidelines, far-reaching measures are also needed against particularly dangerous substances that are already present in society – in products and on landfills – and against the continued large-scale use of chemicals, in order that the environmental quality objective of a nontoxic environment can be achieved. For an overall view with regard to interim objectives and measures to achieve the objective of a non-toxic environment, we refer to the report of the Environmental Objective Committee (SOU 2000:52).
Summary 19
Some starting-points (Chapter 2)
Chemicals play an important role in our society. The development of chemical substances and preparations has contributed greatly to our current material prosperity. We use chemicals in most contexts today, for example in cars, pharmaceuticals, plastics, preservatives, detergents, cleaning agents, paints, clothes, building materials and fuels.
But use of chemicals has also contributed to the back side of prosperity. Dangerous substances can cause harm to man and the environment. The number of substances on the market is large, as are the flows of products and chemicals contained in them. This makes it difficult to keep track of all the different substances and chemicals in circulation. There are currently over 11,000 chemical substances in the National Chemicals Inspectorate’s products register, which covers all the chemical products manufactured in or imported to Sweden. These substances are incorporated in around 60,000 chemical products (substances and preparations), which are in turn present in an even larger number of manufactured products. No one knows exactly how many chemical substances exist on the Swedish market. If the chemical substances present in other products than chemical substances and preparations are also included, the total could come to around 20,000 substances.
A big problem with today’s use of chemicals is the great lack of knowledge concerning the health and environmental properties of the substances. An EU report from 1999 shows that only 14 percent of the approximately 2,500 high-production-volume chemicals that are registered in the EU’s database IUCLID have data complying with the basic requirements in the EU’s dangerous substances directive (Council Directive 67/548/EEC relating to the classification, packaging and labelling of dangerous substances), 65 percent have some data and 21 percent have no data whatsoever. It can be assumed that the data shortage is even more pronounced for lower-volume substances. The American EPA has also conducted a study of the knowledge situation for the chemicals that are manufactured in or imported to the USA in volumes of over 454 tonnes per year (over 1,000,000 pounds per year). This study shows that only 7 percent of the approximately 3,000 have the data considered by the OECD countries to be necessary knowledge. No data at all are available for 43 percent of the substances.
Owing to the great lack of knowledge, it is not possible today to identify all substances that are dangerous for human health or the environment, or to make risk assessments or adopt adequate risk reduction measures.
20 Summary SOU 2000:53
The problem with the use of substances that are persistent and bioaccumulative, as well as substances that are carcinogenic, mutagenic, toxic to reproduction and endocrine-disruptive, is that the effects of releases – both direct releases and diffuse releases via manufactured products etc. – are or may be delayed. What is released today will not have effects for another decade or two. It may also take a very long time before measures to prevent effects have results, especially if the concentration in the environment has been built up over a long time. The threat of harmful effects of chemicals on man and the environment is such that both policymakers and business leaders have to adopt a much longer view than is normal in society today.
International work in the chemicals field is of great importance, since many problems with chemicals cannot be solved at the national level.
The chemicals and products that are sold are often manufactured in other countries. The substances are thus spread via trade in products. Furthermore, certain poorly degradable substances may be transported by winds to places far from where they are manufactured and used.
The Committee’s conclusion is therefore that due to the international trade aspect, the stipulated guidelines cannot be implemented solely via measures on a national level, but that measures must be adopted primarily on an international level, to begin with at the EU level. It is our opinion that restrictions of chemical substances that pose particularly serious risks to human health and the environment should be realized via legislation in the EU. However, market-driven and voluntary instruments must also be used to achieve success. The market itself must also come up with solutions. Important mechanisms here can be ecolabelling, environmental management systems, environmental product declarations, and stipulations for public procurement.
Further efforts are needed on the part of both government and industry to augment and bolster the work of implementing the guidelines and to achieve the environmental quality objective of a non-toxic environment. Our ambition with the proposals in this report has been to lay a good foundation for continued efforts both within and outside of Sweden.
Summary 21
The EU needs a new chemicals strategy (Chapter 3)
The EU is the main arena in which Sweden should act to implement the new guidelines. We have submitted a number of proposals for changes in EU policies and regulations in the chemicals field.
As a basis for a new chemicals policy, Sweden should advocate the adoption of a new chemicals strategy within the EU. This strategy should be based on the same principles as those embodied in the Swedish Environmental Code, namely the precautionary principle and the substitution principle, as well as producer responsibility and the polluter pays principle. Based on these principles, the Committee proposes that a new chemicals strategy be devised along with a concrete action programme.
The precautionary principle and the substitution principle should be incorporated into some of the EC’s legislation in the chemicals area. It is particularly urgent that the precautionary principle be incorporated into the restrictions directive (Directive 76/769/EEC on restrictions on the marketing and use of certain dangerous substances and preparations).
In a new chemicals strategy it is important to stress the adoption of a long-term perspective in assessing health and environmental effects of chemicals. It is also important that the same documentation requirements be made on existing substances as on new substances. Companies (manufacturers and importers of chemicals) should be clearly given responsibility for gathering data, and should also carry out initial risk assessments and adopt the necessary precautions.
A forthcoming chemicals strategy in the EU must also contain signals that a tightening of the EU’s chemicals legislation is needed. This should be done by amendments in existing legislation to begin with. Eventually, the EU’s chemicals legislation should be gathered under a framework directive or the like.
Current risk assessments need to be streamlined and augmented with a more general approach to the most dangerous substances. This should be accented in the EU’s future chemicals strategy. This means that substances with particularly dangerous properties should be restricted due to their inherent properties. General phase-out criteria should therefore be established whereby restrictions are imposed on persistent and bioaccumulative substances as well as on carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive substances (see proposed criteria in Chapter 5). Furthermore, the future chemicals strategy should
22 Summary SOU 2000:53
stipulate that the use of mercury, cadmium and lead, and compounds of these metals, should in principle cease.
We also propose that supervision and enforcement in the chemicals field be tightened up and improved. Minimum requirements on enforcement of the chemicals rules should be introduced.
Proposal for EU system for requirements on knowledge of the health and environmental properties of chemical substances (Chapter 4)
Knowledge of the health and environmental properties of chemical substances is fundamental to all safety work in the chemicals field. Knowledge of the inherent health and safety properties of the substances is also a prerequisite for being able to identify the substances that are covered by the new guidelines. Today such knowledge is largely lacking for substances already on the market, whereas it is required for new chemical substances.
We propose that all substances that are used – regardless of whether they are new or existing – shall be subject to the same requirements regarding data on the properties of the substance, so that those substances for which data are lacking may not be placed on the market after a certain date. After that the substances will be treated as if they were new substances, which means that they are subject to existing rules on pre-market notification of new substances.
For all high-production-volume substances (1,000 tonnes per year or more), we propose that manufacturers and importers must, by not later than the end of 2005, have compiled knowledge on inherent health and environmental properties that meets the requirements made on new substances in the EC’s dangerous substances directive (67/548/EEC). For medium-volume substances (10–1,000 tonnes per year), such data shall be compiled by not later than the end of 2009, and for other substances not later than the end of 2010.
Furthermore, the data requirements made in the dangerous substances directive should be extended regarding the persistent and bioaccumulative properties of the substances and, as soon as testing methods are available, their endocrine-disruptive properties.
Summary 23
Proposed phase-out criteria for persistent and bioaccumulative substances (section 5.1 and Annex 3)
The Committee defines an organic substance as persistent if it is stable in the environment in the sense that it degrades slowly. A persistent substance is thus highly resistant to the various processes in the environment which lead to degradation of other, less resistant substances.
A substance is bioaccumulative if it is readily available for uptake by other organisms, but is only slowly metabolized or otherwise eliminated. The substance can thereby be accumulated in organisms in higher concentrations than in their environment or food.
We have deemed it more serious that a bioavailable substance is persistent than that it is bioaccumulative, since a persistent substance can give rise to prolonged exposure, and there is a risk that unforeseen effects will manifest themselves during the exposure period. There is furthermore a risk that persistent substances will be transported to places far from where they are manufactured and used. In addition, it takes a long time for the environmental concentrations of a persistent substance to decrease, even after the use has ceased.
The Committee has considered various half-lives for when a substance should be regarded as unacceptably persistent, as well as for when a substance should be regarded as unacceptably bioaccumulative. After discussions with researchers both nationally and internationally, we propose that new substances may not be placed on the market from 2005, and existing substances from 2015, if they are so persistent and bioaccumulative:
• that their half-life is longer than 8 weeks (in a simulation test at
20ºC), and
• that their bioconcentration factor is higher than 2,000, or
• that they are deemed to fulfil these criteria on the basis of other reliable scientific studies or internationally accepted calculation methods.
We further propose that the existing substances that are most persistent and bioaccumulative may not be placed on the market from 2010 if they are so persistent and bioaccumulative:
• that their half-life is longer than 26 weeks (in a simulation test at
20ºC), and
24 Summary SOU 2000:53
• that their bioconcentration factor is higher than 5,000, or
• that they are deemed to fulfil these criteria on the basis of other reliable scientific studies or internationally accepted calculation methods.
Proposed phase-out criteria for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances (sections 5.2 and Annex 4)
Today, the EU’s dangerous substances directive (67/548/EEC) contains definitions of what is meant by carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances. The directive also contains special criteria for classification of chemical substances when it comes to these properties. Depending on how strong the scientific evidence is, the substances are placed in one of three categories. Substances for which it is proven that harm is caused to man are placed in category 1. Substances for which there is clear evidence of harmful effects in animal studies are placed in category 2. When the evidence is weaker a substance is placed in category 3.
According to the restrictions directive (76/769/EEC), substances in category 1 or 2 may not be present in chemical substances and preparations that are intended to be sold to the public. We propose that this ban be extended to include all kinds of products, such as computers, clothing and automotive tyres. We thus propose that the substances that have been classified as carcinogenic, mutagenic or toxic to reproduction within category 1 or 2 according to the EC’s dangerous substances directive (67/548/EEC) may not be present in consumer-available products from 2007. We believe that in the next step these restrictions should be extended to products for occupational use.
Endocrine-disruptive substances (section 5.2 and Annex 5)
The Committee was also instructed to propose criteria for when a substance is to be regarded as so endocrine-disruptive that it should not be incorporated in products. Since internationally accepted testing methods and criteria for endocrine-disruptive substances do not yet exist, we have not considered it possible to propose phase-out criteria. We do, however, propose an action plan for continued work in the area.
Summary 25
For endocrine-disruptive substances, the testing methods within the effect area of reproduction toxicology should be made more thorough, and chemical substances should be tested using these methods. It is above all the methods on development toxicology that need to be further developed. In our judgement, it should be possible to detect most of the endocrine-disruptive substances in this manner.
In the matter of endocrine-disrupting substances, we also propose that Sweden should pursue its own activities while also acting internationally. The following areas should be prioritized in the work with endocrinedisrupting substances:
• further research on endocrine-disruptive effects,
• development of testing methods for endocrine-disruptive properties,
• requirements on testing of the endocrine-disruptive properties of chemicals,
• greater emphasis on endocrine-disruptive effects in risk assessments,
• risk-reducing measures aimed at endocrine-disruptive substances.
Metals (Chapters 5, 6 and 7 and Annex 6)
Mercury, cadmium and lead shall be phased out according to the guidelines. In view of transboundary trade in products and atmospheric transport, we believe that these substances should be phased out within the whole EU. Regarding cadmium, Sweden has a ban in place today that is more far-reaching than the EU’s rules, and Sweden has an exemption from the common rules. Before the exemption expires in 2002, the Commission will review the provisions regarding cadmium in the restrictions directive (76/769/EEC). In conjunction with this, Sweden should advocate the imposition of a total ban on cadmium within the EU.
As regards mercury and lead, we believe that notification of national bans can be a way to create interest in a phase-out in the EU. For this reason, we recommend that the Swedish ban on mercury be made complete by not later than 2003. In the case of lead, two areas of application remain today that lead to direct release of lead into the environment: ammunition and fishing sinkers. We propose that lead in ammunition and fishing sinkers be banned by not later than 2008. The largest area of application for lead is, however, lead accumulators such as starter batteries in cars. Here it is difficult to find alternatives, so until a phase-out can be realized it is important that lead be recycled in closed loops.
26 Summary SOU 2000:53
Sweden should also promote amendments to several individual product directives in the EU. The following directives are of particular importance for metals:
− The crystal glass directive (69/493/EEC) should be amended so that use of lead is not required.
− The battery directive (91/157/EEC) should be adapted to recent technical progresses in cadmium batteries. The directive should also be tightened up so that remaining use of mercury ceases by not later than 2003.
− The fertilizer directive (76/116/EEC) should be tightened up with regard to the cadmium content of fertilizers.
− The directive on the type-approval of motor vehicles (70/156/EEC).
According to the guidelines, other metals may be used in such a way that they do not leak out and cause harm; their use must not lead to risks. Several of the higher-production-volume metals are now being riskassessed in the EU’s programme for existing substances. It is important that Sweden contributs to these assessments and ensure that effective steps are taken against whatever risks the assessments reveal.
Since risk assessments within the EU often take several years to carry out, we consider it appropriate to begin now taking measures against the uses we know give rise to widespread metal pollution. Examples are: brake linings, wood preservatives, antifouling paints and water pipes.
To prevent increasing quantities of metals from accumulating in society and on landfills, with a risk of leaking to the environment, effective recycling of metals is important. Techniques and systems for recycling need to be further improved.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions on chemical substances (Chapter 6 and Annex 2)
We submit a number of proposals for amendments to EU legislation in the field of chemicals and products which Sweden should advocate for the purpose of implementing the new guidelines in the chemicals field. As far as knowledge (data) requirements for existing substances are concerned, we deal with the amendments needed in EU legislation separately. Some of our most important proposals for amendments in the EU rules are summarized below.
Summary 27
Dangerous substances directive (67/548/EEG)
New classification and labelling rules should be introduced for substances in line with the Committee’s proposals for phase-out criteria for persistent and bioaccumulative substances. The substances should be labelled with the symbol for danger to the environment and with new risk phrases. The new rules should be applied starting in 2005. The data requirements made in the dangerous substances directive must be extended regarding the persistent and bioaccumulative properties of the substances and, as soon as testing methods are available, their endocrine-disruptive properties.
Dangerous preparations directive (1999/45/EG)
Amendments are needed to determine the concentration at which a preparation containing persistent and bioaccumulative substances should be classified and labelled according to our new criteria.
An amendment should also be made to the rules on material safety data sheets, whereby they should be updated at least every third year, or whenever new knowledge becomes available.
Restrictions directive (76/769/EEG)
The Committee proposes that the precautionary principle be incorporated in the directive. We also propose the following amendments to phase out the substances covered by the new guidelines:
• New substances notified in accordance with the dangerous substances directive after 2004, and covered by our proposal for new classification and labelling criteria with regard to persistence and bioaccumulation, shall not be allowed to be placed on the market as from 2005. This ban should also include preparations and products containing such chemical substances.
• Existing and new substances notified prior to 2005 shall, as from
2010, be covered by the above restrictions, provided they are covered by the new classification and labelling rules and have a half-life >6 months and a bioconcentration factor >5,000.
• As from 2015, the restrictions shall apply to all substances covered by the new classification and labelling rules with regard to persistence and bioaccumulativity.
• Today’s restrictions on chemical substances and preparations that are carcinogenic, mutagenic and toxic to reproduction should be extended
28 Summary SOU 2000:53
not later than 2007 to include other consumer-available products as well. Occupational use should be included as well in the next step.
• Certain exemptions from the bans are proposed.
Regulation on risk evaluation of existing substances
The work within the framework of Council Regulation (EEC) No. 793/93 on the evaluation and control of the risks of existing substances needs to be supplemented with a more general approach. The precautionary principle should be incorporated in this regulation. We consider that substances with particularly dangerous properties should be restricted due to their inherent properties. This entails a changed role for the work of risk assessment and risk management.
We also propose that simplifications be made in the work with risk assessments. Risk assessment methods should be changed to speed up the assessments and to better take into account important factors, such as:
− contribution made by products to emissions of a substance
− persistent and bioaccumulative properties of substances
− interaction between different substances.
Product directives and standards
The Committee’s proposals when it comes to product directives and product standards are as follows:
• The relationship between rules regarding restrictions of products containing dangerous chemicals and EC directives that regulate products should be explored to reveal any rule conflicts and the need for amendments in EC legislation to facilitate the implementation and application of provisions regarding restrictions of dangerous chemicals in products.
• Environmental and health protection considerations must be taken into account in devising new product standards and directives and be incorporated in existing ones. New product directives and standards should undergo an environmental assessment.
Sweden should also promote amendments to several individual product directives within the EU, for example restrictions regarding the chemical
Summary 29
content of vehicles should be incorporated in the directive on the typeapproval of motor vehicles (70/156/EEC).
Environmental management systems – the EMAS regulation
The Committee believes that the chemicals aspects should be clarified in e.g. the regulation on EMAS.
Market-driven instruments (section 7.3)
The use of market-driven instruments can be valuable in the work of complying with the new guidelines. We submit a number of proposals that aim at using and developing such instruments so that they take into account chemicals use to a greater extent than today.
Public procurement
Public procurement can be an important motive force for phasing out the dangerous substances that are covered by the new guidelines on chemicals policy. It should be possible to require that substances covered by the Committee’s proposed criteria for phase-out should not be incorporated in chemical preparations or other products that are procured by public bodies.
Positive ecolabelling
It is urgent that more product groups be covered by positive ecolabelling. Products containing substances covered by our proposed criteria for phase-out should not be given a positive ecolabel.
National Chemicals Inspectorate’s Observation List
As a special project, we have evaluated the National Chemicals Inspectorate’s Observation List. The results of the evaluation are presented in Annex 9. In summary, we find that the Observation List should be modified to make it more user-friendly. Furthermore, activityspecific information on hazardous chemicals needs to be made available to a greater extent than it is today. Principal responsibility for such information should rest with industry. Furthermore, the National Chemicals Inspectorate and the different industrial sectors’ own Internet-
30 Summary SOU 2000:53
based information on hazardous chemicals should be developed in a more user-friendly direction (search methods, databases, etc.).
Environmental product declarations
Voluntary environmental product declarations should always contain information on a product’s content of hazardous chemicals. Furthermore, the life cycle analysis on which the declaration is based should include the effects on health and the environment caused by chemicals.
Environmental management systems
Chemicals aspects should be clarified in the environmental management systems that are used. Use of chemicals should always be included in the environmental report’s summary of data on the organization’s environmental work (a proposal for the EMAS regulation is also provided in Chapter 6).
Proposals for further commissions (section 7.4)
Within the framework of our inquiry, we have identified a number of areas that need to be explored further by means of inquiries or commissions so that the new guidelines can be fully implemented. Some of the most important areas are summarized below:
Special commission on petroleum-based fuels
The composition of petroleum-based fuels needs to be modified so that the Government’s guidelines can be fully implemented. We propose that a committee be charged with the assignment of investigating how to better promote the use of vehicles with lower emissions of carcinogenic and other harmful substances. The committee should also examine ways to encourage the use of fuels with low or no content of carcinogenic substances in applications where some of the fuels can be expected to be emitted in uncombusted form (e.g. from older vehicles or non-road machinery). We submit this proposal in consultation with the Committee on Environmental Objectives (SOU 2000:52).
Summary 31
Special commission on health and environmental information for products
For products other than chemical products (substances and preparations), there are no rules today on health and environmental information regarding their content of chemicals. This means that today’s consumers have no way of ascertaining the content of e.g. flame retardants in electronics and textiles, bactericides in clothing and scrub sponges, or plasticizers in plastics products. We propose that Sweden should promote an EU-wide system for formulation of health and environmental information for products that are not chemical products. This is a complex question. We therefore propose that a special inquiry gather facts for further EU work in this matter. We submit this proposal in consultation with the Committee on Environmental Objectives (SOU 2000:52).
Limit values for sludge
Limit values for sludge should exist for all metals used in Sweden by 2012. We propose that the Swedish Environmental Protection Agency be commissioned to propose limit values for metals that are not listed today in the Ordinance (1998:994) on prohibitions etc. in certain cases in conjunction with handling, import and export of chemical products, and review existing limit values. The limit value for cadmium in sludge should in particular be reconsidered with the aim to lower the value.
Proposal for continued international work (Chapter 8)
In addition to the measures we propose within the framework of Sweden’s membership in the EU, measures also need to be taken within the framework of other international bodies. The committee has gone through the international work that is of importance for the new guidelines on chemicals policy. As international trade in chemicals and products increases, international cooperation in chemicals control is becoming increasingly urgent. We would particularly like to highlight the following in the international work of the years to come:
The upcoming convention with global restrictions on the most harmful substances (POPs)
Sweden should work for the extension of the convention to include those persistent and bioaccumulative substances that are covered by the new
32 Summary SOU 2000:53
guidelines on chemicals policy. Sweden should advocate the prompt nomination of a number of prioritized substances that should be covered by global restrictions within the framework of the convention.
Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS)
Within the Intergovernmental Forum on Chemical Safety, Sweden should work to bring about application of the fundamental principles (mainly the precautionary principle, the substitution principle and the principle of corporate responsibility) that exist in Swedish chemicals control on a global level as well. A special priority question should be to begin discussing a global phase-out of substances covered by the new guidelines.
Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP)
The convention should incorporate the objective that emissions – both direct emissions from point sources and diffuse emissions from products – shall cease by 2020. More substances should be covered by restrictions in the convention. General criteria should be used to extend the convention to include more substances, for example those covered by the new guidelines. The Protocol on Heavy Metals should be broadened as soon as possible to further reduce the long-range atmospheric transport of cadmium and mercury.
Organization for Economic Cooperation and Development (OECD)
The OECD has long pursued important work in the chemicals field, for example when it comes to hazard and risk analysis, guidelines for testing, documentation requirements, harmonization of classification and labelling systems, etc. Within the OECD, Sweden should advocate the development of testing methods for endocrine-disruptive properties and the refinement of existing testing methods so that they are more sensitive to endocrine-disruptive effects. New testing methods should be developed for half-lives in a terrestrial environment and for bioaccumulation in a terrestrial environment. In addition, further harmonized criteria should be formulated for classification and labelling. The work of finding new testing methods that do not require animal experiments should be prioritized within the OECD.
Summary 33
The North Sea Conference, OSPAR and HELCOM
Chemicals issues and the substances covered by the objectives of the Esbjerg Declaration should be further elaborated by the next North Sea Conference in 2002. In advance of this meeting, Sweden should formulate a Swedish strategy with proposals for which questions should be discussed at the meeting for the purpose of eventually bringing about binding decisions within e.g. OSPAR and HELCOM. The substances covered by the new guidelines on chemicals policy should be the point of departure for the continued work within the framework of the North Sea Conference, OSPAR and HELCOM. In preparation for OSPAR’s next ministerial meeting in 2003, Sweden should prioritize the chemicals issues for the purpose of obtaining decisions on the new approach in chemicals policy, which includes phasing out those substances covered by our phase-out criteria. Persistent and bioaccumulative substances should be prioritized in this work.
Proposal on research, environmental monitoring and follow-up (Chapter 9)
Companies shall bear responsibility for furnishing knowledge on the health and environmental properties of substances and their presence in manufactured products. Still, research, environmental monitoring and other forms of follow-up are of utmost importance here. Research is needed as a basis for refinement of testing methods. Environmental monitoring is also needed to keep track of the occurrence of the substances in society and the natural environment.
The need for research in the environmental field is increasing as new chemicals are produced and used. Research is also needed when new harmful effects on health and the environment are discovered or suspected. However, the greatest research need probably concerns existing substances, since in most cases very little is known about their properties and effects, and how they are spread in the environment. Efforts towards the environmental objective of a non-toxic environment and the implementation of new guidelines on chemicals policy require a broadened scope of environmental research. A vigorous national programme of fundamental ecochemical, ecotoxicological and toxicological research is furthermore a prerequisite for Sweden’s ability to pursue chemicals issues in international fora in a knowledgeable, wellfounded and thereby convincing manner.
34 Summary SOU 2000:53
The Committee also deems the need for method development to be urgent, along with the need to validate, standardize and implement testing and analysis methods. This is above all true when it comes to the development of testing methods, where there is a particularly great need to develop tests for endocrine-disruptive effects, and the development of methods for routine analysis where such are lacking.
Measuring the environmental occurrence of chemical substances is one way to learn more about which substances could pose environmental problems. Such chemicals monitoring is an important part in the followup of the measures adopted to achieve the environmental objective of a non-toxic environment.
Among the additions to the current environmental monitoring programme which we recommend are monitoring of certain phase-out substances, monitoring of pesticide residues in agricultural areas, increased health-related environmental monitoring, and an expanded programme for regular screening of pollutants in the environment and in organisms. Future environmental monitoring in the metals area should be expanded to include as many metals as possible. In addition to traditional environmental monitoring, environmental monitoring of products should be developed and implemented. It is important that environmental specimens be collected in a ”specimen bank” so that new toxic pollutant problems discovered in the future can be traced back in time. The Committee considers it necessary that chemicals monitoring be supplemented with models on how substances are transported.
For overall follow-up purposes, ongoing reporting of different forms of follow-up and evaluation is needed in the form of both detailed reports and simple key statistics, which should also reflect the research and environmental monitoring activities that are being conducted. The Swedish Environmental Protection Agency has, in consultation with the National Chemicals Inspectorate and others, developed a system of indicators for follow-up of the environmental quality objective of a nontoxic environment, which has been further dealt with by the Committee on Environmental Objectives (SOU 2000:52). The Chemicals Committee considers the work on indicators to be an important part of the follow-up work.
Summary 35
Consequences of our proposals (Chapter 10)
Consequences of the requirement on data for all substances
Calculating the costs of furnishing data on all substances manufactured in or imported to the EU is very difficult, since many unknown factors are involved. It is, for example, not known how many substances exist on the European market. Common guesses are that around 20,000 substances are used, other guesses lie around 40,000–60,000 substances. The Swedish products register contains around 11,000 substances that are used in chemical products on the Swedish market today.
We have carried out three sample calculations where we assume that there are 11,000, 20,000 or 40,000 substances on the market. The costs of furnishing data are based on figures from the US EPA and stem from slightly less far-reaching requirements than ours. However, the calculations give some idea of the order of magnitude of the costs. The calculations show that the costs to Swedish industry can be estimated at around SEK 73 million for 11,000 substances, SEK 130 million for 20,000 substances and SEK 270 million for 40,000 substances. Spread out over the number of years the Committee proposes for implementation, i.e. 9 years, the cost is SEK 8, 15 and 30 million per year, respectively. This can be compared with the annual revenues of Swedish chemicals industry: around SEK 71,000 million.
Consequences of the Committee’s phase-out criteria
The consequences of banning the use of substances with certain properties cannot be estimated, since we do not know exactly which substances will be subject to the requirements until we have more knowledge of the properties of the substances. Based on today’s insufficient knowledge, approximately 1,000 substances will be subject to our phase-out criteria. This figure only includes those substances on which such data exist today that it is possible to determine whether they are subject to the criteria or not. Approximately 200 of these 1,000 substances are persistent and bioaccumulative, and approximately 800 are carcinogenic, mutagenic or toxic to reproduction. The latter group is dominated by complex petroleum-based ”substances”. However, it is important to note that further substances will be added to this group of approximately 1,000 when the requirement on knowledge of the properties of the substances is met.
Despite the difficulties, we have tried to shed light on the consequences for industry and commerce by talking to representatives of certain
36 Summary SOU 2000:53
economic sectors. The sectors have been selected based on the information in the product register on which sectors use substances which, based on current knowledge, can be assumed to meet the proposed phase-out criteria.
Most of the representatives claim that the proposals are in line with the company’s or the sector’s own objectives and visions. The representatives of the building sector believe that the consequences will be moderate, although they will be greater for the producers of building materials than for the building contractors.
The building contractors have said that they will of course be able to construct buildings 10–15 years from now even without the substances in question. The materials industry claims that 10–15 years is not a long period of adjustment if big process plants have to be replaced.
The need for increased chemicals expertise and better provision of information is also emphasized by the concerned economic sectors. Representatives of the base chemicals industry, the paint industry and the building plastics, plastic packaging and plastic products industry have stated that it is very difficult to project the consequences of the proposals. But they thought that 10–15 years would be a reasonable period of adjustment.
SOU 2000:53 37
1 Commission, delimitations, definitions and execution
1.1 Commission
Information on the background to the Committee’s commission is provided below, along with a summary of the commission. The Government’s terms of reference to the Committee are found in Annex 1.
In the Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145, 1998/99:MJU6), the Swedish Government proposed fifteen overall environmental quality objectives for the future environmental work, and the Riksdag decided on 29 April 1999 to approve these objectives (1998/99:MJU6). The objectives are described in Chapter 2. One of the fifteen environmental quality objectives is aimed at achieving a non-toxic environment, requiring that the environment must be free from man-made substances and metals that represent a threat to health or biological diversity.
The aim is that this environmental objective, along with the others, should be achieved within a generation, i.e. by around 2020.
To enable the objective to be achieved, the Government found in the Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” that the chemicals policy should be supplemented with the following new guidelines:
1. New products introduced on the market are largely free from:
• man-made organic substances that are persistent and liable to bioaccumulate, and from substances that give rise to such substances,
• man-made substances that are carcinogenic, mutagenic and endocrine-disruptive – including those which have adverse effects on the reproductive system.
• mercury, cadmium, lead and their compounds.
38 Commission, delimitations, definitions and execution SOU 2000:53
2. Metals are used in such a way that they are not released into the environment to a degree that causes harm to the environment or human health.
3. Man-made organic substances that are persistent and bioaccumulative occur in production processes only if the producer can show that health and the environment will not be harmed. Permits and terms of the Swedish Environmental Code are devised in such a way as to guarantee this guideline.
According to the Government, the guidelines should provide guidance for manufacturers in their product development and serve as a goal for their chemicals strategies. They shall also provide support for the work of public agencies and for implementation of the Environmental Code. The Government intends to work to ensure the implementation of these guidelines within 10–15 years.
According to the Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives”, the Government’s general view is that all chemical safety work should be based on risk assessments. However, the Government considers that today’s work methods should be augmented with a more general approach aimed at chemical substances with documented dangerous properties and at man-made organic substances that are bioaccumulative and persistent.
The Bill also emphasizes the need for a new approach in the chemical work aimed at hastening the work of, inter alia, achieving the goals in the Esbjerg Declaration – i.e. that the concentrations of substances that occur naturally in the environment shall be close to background levels, while the concentrations of man-made synthetic substances shall be close to zero. The present-day risk assessment process, as it is applied in the EU’s programme for existing substances, is proceeding too slowly. The work can be pursued faster if action is taken against such substances that should not normally occur in products and in production processes due to the inherent dangerous properties of the substances.
The current way of working, which is based on evaluations of one chemical substance at a time, is thus inadequate and far too slow. Moreover, certain substances are very difficult to risk-assess. This is particularly the case with man-made organic substances that are persistent and liable to bioaccumulate.
Commission, delimitations, definitions and execution 39
Summary of the commission
The Chemicals Committee’s commission entails concretizing and submitting proposals for the implementation of the Government’s new guidelines on chemicals policy. In summary, the Chemicals Committee shall:
• propose more precise definitions in the form of limits, criteria etc. for the properties and effects of the substances referred to in the Government’s new guidelines on chemicals policy. For example, limits should be proposed that indicate when a substance is so persistent and bioaccumulative that it shall be subject to the phaseout requirement in accordance with the stipulated guidelines.
• clarify how the guidelines for carcinogenic, mutagenic and endocrinedisruptive or otherwise reproductive-toxic substances can be related to existing classification systems.
• review current legislation and analyze whether tighter control is needed of the substances covered by the Government’s new guidelines. Among other things, the Committee shall report on the need for a system of permits for marketing chemical products containing the substances covered by the guidelines.
• analyze other instruments than legislation and whether proposals need to be submitted for additional instruments/tools. Examples of such instruments are labelling, environmental product declarations, the National Chemicals Inspectorate’s Observation List, and various voluntary instruments used in industry such as environmental management systems and voluntarily prepared observation lists.
• analyze the consequences of the proposals – both on public finances and on private companies and individuals.
According to the terms of reference furnished by the Government, the Committee’s proposals shall be scientifically substantiated, utilize internationally accepted definitions (where such exist), and be based as far as possible on a consensus between regulatory agencies, the business community and the research community.
The terms of reference state that Sweden should work for the adoption of a more general approach in the international chemical safety work. An important point of departure for the Chemicals Committee is therefore the general approach embodied in the Government’s proposed guidelines.
The results of the Committee’s work shall be reported to the Government by not later than 1 June 2000.
40 Commission, delimitations, definitions and execution SOU 2000:53
1.2 Limits of the commission
A central task for the Committee has been to propose more precise definitions for the properties and effects referred to in the Government’s new guidelines on chemicals policy and to analyze and present proposals for additional instruments to achieve the guidelines. This means that the commission is focused on how the guidelines should be defined concretely and how they should be implemented. We have, for example, not considered it our principal task to describe the problem, this has already been done by the Chemicals Policy Committee (SOU 1997:84). Detailed problem descriptions are also found in the Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145) and in the National Chemicals Inspectorate’s report ”Giftfri miljö” (”Non-toxic environment”, available in Swedish only, National Chemicals Inspectorate, 1999). Instead, we have worked to prepare and present concrete and action-oriented proposals for the implementation of the new guidelines.
The Government’s guidelines pertain to substances with certain particularly dangerous properties – carcinogenic, mutagenic, reproductiontoxic (including endocrine-disruptive) substances, and substances that are persistent and liable to bioaccumulate above a certain level. A general approach shall be used for substances with such properties. It should be noted that besides these dangerous properties there are also other dangerous properties (neurotoxic, immunotoxic, sensitizing, ecotoxic, etc.), but that these properties are not covered by the Government’s guidelines (see Chapter 2). No general approach is stipulated in the guidelines for substances with such other toxic properties. There are, on the other hand, wordings stating that humans and the environment shall not be harmed as a result of use of metals or use of persistent and bioaccumulative substances in production processes. In order to be able to judge this, all types of toxicity must be taken into consideration. Thus, toxicity is included in the guidelines on metals and production processes, but not in the other guidelines.
The scope of the guidelines is illustrated schematically in Figure 1.1 for different categories of substances – organic substances, metals and metal compounds, and inorganic substances that do not contain metals.
Figure 1.1 Scope of the guidelines.
The shaded squares show the scope of the guidelines for different groups of substances. For example, the guidelines include general phase-out criteria for
Commission, delimitations, definitions and execution 41
man-made organic substances, but not risk assessment for organic substances that may have other dangerous properties than those covered by the general criteria.
Organic substances
Metals and metal compounds
Inorganic nonmetals
Phase-out on general criteria regarding PB
Phase-out on general criteria regarding CMRE
Phase-out of mercury, cadmium and lead
Restrictions based on risk assessment
PB = persistent and bioaccumulative CMRE = carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive Inorganic non-metals = elements that are not metals and inorganic compounds of these elements. Examples of non-metallic elements are oxygen and sulphur. Examples of compounds of such elements are carbon monoxide and sulphuric acid.
In summary, we have chosen to delimit our commission so that e.g. the following areas, which may cause health and environmental problems associated with chemical substances and preparations, have not been dealt with or focused on in the work:
− existing products and materials in society
− historical contaminants in soil and water
− landfills
− occupational safety issues linked to chemicals use
− climate issues
− radioactivity and radiation protection
− foods
− pharmaceuticals
− narcotic preparations
− veterinary preparations
− petrol and petroleum-based fuels
42 Commission, delimitations, definitions and execution SOU 2000:53
− chemical weapons
− chemical accidents
We offer comments on the limits of our commission, and our views regarding it, below.
Delimitation vis-à-vis the Committee on Environmental Objectives
An important general point of departure for the Chemicals Committee has been to focus on identifying and proposing measures for certain particularly dangerous substances, i.e. substances which, according to the new guidelines, should not exist at all in products in 10–15 years. It is important to point out that a number of additional risk-limiting measures are needed beyond those we propose in order to reduce the risks of all chemical use overall. For a total picture, we refer to the report of the Committee on Environmental Objectives (SOU 2000:52).
Further action may need to be taken against substances not covered by the guidelines. Moreover, the new guidelines only apply to new products. In order to achieve the environmental quality objective, measures are also needed to reduce leaching of substances from existing products in society, from landfills and from contaminated sites.
This leaching amounts to large quantities overall, will continue for a long time and requires special remedial action. It is therefore important to note that the Committee’s commission pertains solely to policy instruments and measures aimed at new products. Accordingly, the commission does not include measures aimed at dangerous substances in products that are already out on the market or have been discarded, or measures to prevent leaching from landfills.
We would like to call to mind the Environmental Objective Committee’s commission to propose interim targets, action strategies and policy instruments to realize all environmental quality objectives, including the objective of a non-toxic environment. The Environmental Objective Committee’s commission is a broad one, but does not primarily include the implementation of the new guidelines on chemicals control. There are of course nonetheless many points of overlap between setting interim targets for achieving a non-toxic environment and the new guidelines on chemicals control. We have therefore had close contact with the Committee on Environmental Objectives during the course of our work, particularly with regard to the interim target for knowledge of the health
Commission, delimitations, definitions and execution 43
and environmental properties of chemical substances (interim target 1, see Table 1.1) and the interim target for particularly dangerous substances (interim target 3, see Table 1.1). The points of overlap and division of labour are illustrated in the following table.
Table 1.1 Points of overlap and division of labour between the Che-
micals Committee and the Committee on Environmental Objectives, based on the Committee on Environmental Objectives’ interim targets for the objective of a non-toxic environment.
Interim target regarding Committee on
Environmental
Objectives
Chemicals Committee
1. knowledge of inherent properties of chemical substances
(X)
X
2. health and environmental information for products
X
(X)
3. chemical substances with particularly dangerous properties
(X)
X
4. general risk reduction goal
X
-
5. target values for environmental quality
X
-
6. contaminated sites
X
-
X = main responsibility for proposing measures (X) = responsibility, but not main responsibility for proposing measures – = not covered by the new guidelines on chemicals policy
The Committee on Environmental Objectives proposes formulations for the interim targets in its report (SOU 2000:52). Their proposals for interim targets 1, 2 and 3 are based on the proposals we present in this report and on the National Chemicals Inspectorate’s proposed subgoals. We have therefore consulted with the Committee on Environmental Objectives regarding the formulations of their proposals for interim targets 1, 2 and 3. The actual formulations are presented in the Committee on Environmental Objectives’ proposals.
44 Commission, delimitations, definitions and execution SOU 2000:53
Measures already decided on
It is likely that a number of substances or groups of substances already targeted by special phase-out measures or restrictions will be found among the substances which we propose should be covered by the new guidelines.
The Committee finds no reason to reconsider measures already decided on; instead, we see it as our task to consider whether additional policy instruments are required to meet the guidelines for these substances.
Occupational safety
In our work we have not dealt with measures needed to protect employees against harmful chemicals in the working environment. As long as the substances are handled in manufacturing processes without any risk of escaping to the environment, via releases or in products, we assume that the persons who handle the substances are afforded adequate protection by the occupational safety legislation.
Petrol and other petroleum-based fuels
As is evident from Annex 4, carcinogenic substances are present in petrol and other petroleum-based fuels. These account for most of the volume of substances used in Sweden that can cause cancer. It is also likely that a number of persistent and bioaccumulative substances are contained in these products.
From the Committee’s perspective, measures are thus needed against fuels and propellants as well. However, there are several reasons why our terms of reference should not be interpreted as directing the Committee to propose policy instruments for phasing out petrol and other fuels within 10–15 years. In this case the fuels would have to be modified or removed from the market, which is a matter of concern for Sweden’s energy and transport policy. For the most part, other instruments are required for such a change than those normally used in the chemicals field.
One of the Swedish environmental quality objectives, clean air, entails that the concentrations of air pollutants shall not exceed established lowrisk levels for cancer. The Committee on Environmental Objectives was commissioned to present measures to achieve this objective, and we have
Commission, delimitations, definitions and execution 45
had close contact with the Committee on Environmental Objectives in these matters. Owing to the special nature of the question, we have not proposed measures for its implementation. A number of the proposals presented by the Committee on Environmental Objectives will contribute to reducing the emission of these substances from petroleum-based fuels. In addition, we propose further investigations aimed at reducing the risks associated with petrol and other petroleum-based fuels. Such further investigations should be included as an important issue within the framework of the investigations proposed by the Committee on Environmental Objectives (the reader is referred to the report of the Committee on Environmental Objectives, SOU 2000:52, in the section ”Clean Air”).
Naturally occurring toxic pollutants
In view of the fact that the new guidelines apply to man-made substances, we do deal with naturally occurring toxic pollutants in this report, except to the extent that they are concentrated by man, such as in the case of mercury and other metals.
1.3 Some important definitions
Following is the Committee’s interpretation of some fundamental terms in the Government’s new guidelines.
Chemical substances, chemical preparations, chemical products and products
By ”chemical substances” we mean elements and their compounds, for example organic substances, metals and metal compounds.
By ”chemical products” we mean both chemical substances and chemical preparations, where preparations are mixtures or solutions composed of two or more substances. Examples of chemical products are paints, adhesives, detergents and cleaning agents. (This category is not used internationally, for example in the EU, where a distinction is made between substances and preparations.)
By ”products” we mean both chemical products and finished products such as cars, clothes, computers and building materials.
46 Commission, delimitations, definitions and execution SOU 2000:53
New products introduced onto the market
We interpret the term ”new products introduced onto the market” as including all products that have come out onto the market as of a given point in time, even if products with the same function were already present on the market. A product is considered to be new even if recycled material has been used as a raw material in its production. On the other hand, reused products, such as second-hand clothes, cannot be regarded as new when they are sold a second time.
Organic substances
By ”organic substances” is meant chemical compounds that are based on the element carbon in chemical union with the element hydrogen, including compounds where the hydrogen content has been completely or partially replaced with other substances such as oxygen, nitrogen and phosphorus. This category also includes organometallic compounds.
Man-made substances
The term ”man-made substances” includes both synthesized substances and substances extracted from e.g. plants or minerals.
We mean both deliberately produced substances and other substances to which they can give rise (e.g. DDE, which is a degradation product of DDT). We do not, on the other hand, mean inadvertently produced substances such as polyaromatic hydrocarbons generated by wood burning, or chlorinated dioxins generated in composting processes. Such substances are to be regarded as falling within the sphere of the environmental objective of clean air, or within the sphere of the environmental objective of a non-toxic environment, which pertains to discharges and emissions.
Hazard and risk
A distinction is made between the inherent hazard of chemicals and their risk.
The hazard posed by a substance has to do with the inherent potential possessed by the substance to cause harm to health and the environment. It is based primarily on an assessment of the biological, chemical and
Commission, delimitations, definitions and execution 47
physical properties of the substance. These properties determine the inherent capacity of the substance to cause harm to man and the environment, as well as the inherent potential of the substance for exposure. Hazard can be divided into health hazard (danger to health) and environmental hazard (danger for the environment) (see further in Chapter 2).
There are great differences in hazard between different substances. Substances can be irritating to the eyes and skin, other substances can cause e.g. liver or kidney damage at even low levels of exposure. Certain substances are carcinogenic, toxic for reproduction, mutagenic or sensitizing. Some substances have high toxicity to fish, other substances become concentrated in the food chains and can therefore cause severe damage in nature.
The risk posed by a substance is the result of a weighing-together of its hazard with additional information for the purpose of assessing the probability that harm will occur and assessing the possible extent of the harm. In order to be able to assess the risk posed by a substance, an exposure assessment for the substance in question is needed. The exposure assessment requires knowledge of how and to what concentrations man and the environment are exposed.
1.4 Planning and execution of the work
An important feature of our inquiry has been our way of working openly and in dialogue with researchers, the business community, public agencies and environmental organizations.
The Committee has had three appointed specialists and eleven experts (see cover letter and Annex 8). Meetings with the Committee’s specialists and experts have been held nine times during the course of the inquiry.
In addition to our appointed specialists and experts we have also worked with the following three reference groups to broaden the Committee’s contacts with the research community, the business community and public agencies.
• A scientific reference group
• A reference group on policy instruments
• A reference group on consequence analyses
48 Commission, delimitations, definitions and execution SOU 2000:53
Following is an account of how contacts have taken place inside and outside the reference groups in order to obtain feedback on the Committee’s ideas and proposals.
Contacts with the business community
The reference group on policy instruments has met twice for presentation and discussion of the Committee’s commission and our proposals. The purpose of the reference group has been to broaden our contacts with the business community and public agencies and to provide an opportunity for a dialogue on how the new guidelines on chemicals policy can best be implemented. Moreover, the reference group has been given our draft report for viewpoints.
The reference group on policy instruments consists above all of representatives of the business community – both individual companies and trade organizations – but also representatives of public agencies and one environmental organization. The participants in the reference group are listed in Annex 8.
In September 1999, the Chemicals Committee, together with the Committee on Environmental Objectives (M 1998:07) and the Environmental Advisory Council (Jo 1968:A), arranged a seminar on the role of marketdriven instruments in the environmental work. Around 60 participants from the business community and public agencies participated in the seminar.
In connection with our evaluation of the National Chemicals Inspectorate’s Observation List, a questionnaire was sent to a large number of companies, organizations, agencies and municipalities. In addition, a large number of interviews were held. In administering the questionnaires we collaborated with the Federation of Swedish Industries, the Association of Swedish Chemical Industries, the Swedish Plastics and Chemicals Federation and the Swedish Federation of Trade. In addition, a meeting was held with representatives of both the business community and public agencies and organizations to compare the results of the evaluation with our proposals.
The Committee has also had a special reference group that has dealt with the question of what consequences our proposals have for society, public agencies and the business sector and how these consequences can be described and, in some cases, calculated. In connection with our work on
Commission, delimitations, definitions and execution 49
consequence analyses, we have had contacts with representatives of the construction and building materials trade, as well as with the plastics and chemicals industry. We have had contact with, among others, Skanska Sverige AB, NCC AB, the Swedish Construction Federation, the Swedish Plastics and Chemicals Federation, the Association of Swedish Chemical Industries, the Swedish Paint, Lacquer and Varnish Manufacturers’ Association, the Building Industry’s Recycling Council and Trelleborg AB. The group has had four meetings.
Furthermore, we have had numerous other contacts and meetings with representatives of the Swedish business community, such as the Association of Swedish Chemical Industries, the Swedish Mine-Owners’ Association, the Swedish Ironmasters’ Association, AB Volvo, the Swedish Institute for Standards (SIS) and the Swedish Environmental Management Council.
Contacts with the research community
To broaden our contacts with the research community and obtain feedback on our proposals from a scientific perspective, the Committee has had a scientific reference group. We have had five meetings with the scientific reference group. The chairperson has been Cynthia de Wit, director of the Institute for Applied Environmental Research at Stockholm University and specialist on the Committee. The members of the reference group are listed in Annex 8.
On 27 April 1999, at the first meeting of the scientific reference group, the Committee held a seminar on criteria for liability to bioaccumulate and persistence. Around 25 persons (researchers and representatives of public agencies and the business sector) participated in this seminar.
One of the Committee’s important initiatives has been to arrange an international scientific roundtable discussion on phase-out criteria for persistent and bioaccumulative substances (”Roundtable Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals”). The roundtable discussion was held in Steningevik, Sweden on 10–11 December 1999. At this meeting we compared notes on our preliminary thoughts regarding phase-out criteria for persistent and bioaccumulative substances with researchers from both the European countries and the USA, Canada and Japan. Representatives of the chemicals industry and the environmental organizations also participated. A
50 Commission, delimitations, definitions and execution SOU 2000:53
list of the participants and a documentation with conclusions from the seminar can be found in Annex 7.
Contacts with agencies
In our day-to-day work we have had close contact with above all the National Chemicals Inspectorate and the Swedish Environmental Protection Agency (SEPA).
Both our scientific reference group and our reference groups on policy instruments and consequence analyses (see above) have included representatives from public regulatory agencies. The reference group on policy instruments has included representatives of the National Chemicals Inspectorate, the SEPA and the Swedish Consumer Agency, listed in Annex 8.
The SEPA, the National Chemicals Inspectorate, the secretariat for the Committee on Environmental Objectives and representatives from the Swedish Government Offices have participated in the reference group for consequences (see Annex 8).
In connection with our evaluation of the National Chemicals Inspectorate’s Observation List, a large number of interviews were conducted, including ones with representatives of central and regional public agencies and municipalities.
Moreover, we have had further contact and meetings with, for example, representatives of the Swedish National Board for Laboratory Animals and the Swedish Consumer Agency.
Contacts with other committees of inquiry
During the course of the inquiry we have, as noted above, had regular contact with the Committee on Environmental Objectives (M 1998:07). The secretariat of the Committee on Environmental Objectives has also been represented in our reference group on consequence analyses and in our reference group on policy instruments.
During the course of the inquiry we have also had contact with the Environmental Advisory Council (Jo 1968:A) and the Committee on Resource-Effectiveness (Fi 1999:02), which has been commissioned by
Commission, delimitations, definitions and execution 51
the Government to examine the relationship between growth environment and the need for measures for a more effective use of natural resources, including metals.
Contacts with environmental organizations
In the inquiry work we have had contact with the Swedish Society for Nature Conservation, which has also been represented in our group of experts. International representatives from the World Wide Fund for Nature (WWF) and from Greenpeace also participated in our international scientific roundtable discussion in Steningevik.
1.5 Consensus between public agencies, the business community and the research community
As we said in section 1.1, the Committee’s proposals should be based as far as possible on a consensus between public agencies, the business community and the research community. To the extent such a consensus cannot be reached, the Committee shall clearly state where the differences in opinion exist.
We can conclude that there is by and large a consensus concerning the proposals in this report. The representatives of the business community have, however, offered some dissenting viewpoints. We summarize these viewpoints in the relevant sections of the report. The viewpoints of the Association of Swedish Chemical Industries with respect to the phaseout of substances with particularly dangerous properties are taken up in section 5.4, and the Association’s viewpoints regarding the economic consequences for the Swedish chemicals industry are presented in section 10.3.2. The viewpoints of the Swedish Mine-Owners’ Association on the Committee’s thoughts regarding metals recycling are presented in section 7.4.3.1.
SOU 2000:53 53
2 Points of departure
2.1 Summary of points of departure
Chemicals play an important role and do a great deal of good in our society. The development of chemical substances and preparations has contributed greatly to our current material prosperity, and we use chemicals in most contexts today. Examples of such uses are pharmaceuticals, plastics, preservatives, detergents, cleaning agents and paints. Chemicals are also contained in many products, such as clothes and computers.
But use of chemicals has also contributed to the back side of prosperity. The number of substances on the market has increased sharply in the past few decades, as have the flows of products and chemicals contained in them. Small quantities of dangerous substances can cause harm to man and the environment. We are exposed to a very large number of substances from an even larger number of sources, particularly finished products. Our exposure to a single substance from a single product may be small, but altogether man and the environment are exposed to a large quantity of chemical substances, of which an unknown number may be dangerous.
It is often difficult today to determine whether observed effects are due to a given substance, and it is also difficult to link the effects to a specific exposure. Nevertheless, efforts in Sweden and the rest of the world are aimed at risk-assessing and regulating isolated substances with the aid of extensive scientific documentation. But the work goes slowly. Very few decisions on actual measures – e.g. prohibitions or restrictions on dangerous substances – have been made in practice, although it should be pointed out that considerable success has been achieved in the risk management work in recent decades, such as for example the adoption of standardized testing methods, an EU-wide system for classification and labelling of chemicals dangerous for health and the environment, national and international restrictions on a number of
54 Points of departure SOU 2000:53
substances, and not least a greater awareness among companies and public agencies of the health and environmental risks of chemicals use.
In addition to developing criteria for the substances to be identified for phasing-out in new products, we have regarded it as one of the Committee’s main tasks to present thoughts and proposals for the content of the EU’s future products and chemicals policy, and to come up with workable solutions to the legislative problems created by the implementation of the guidelines. These proposals are intended to serve as a platform for the Swedish Government in its EU work.
In summary, the most important points of departure for our commission are the need for:
• more knowledge of the health and environmental properties of the substances,
• a more general approach in chemicals policy, chiefly with regard to persistent and bioaccumulative substances, as well as to carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive substances,
• new approaches with regard to dangerous chemicals based on the precautionary principle and the fact that the aggregate risk posed by chemicals today is more complex and difficult-to-assess. Previously the threat was mainly from local point releases – today the main problem is releases of many substances in small quantities from a large number of products,
• stopping the chemicals problems at the source, i.e. seeing to it that substances with particularly dangerous properties are not manufactured or used in the first place,
• concrete measures to implement the new guidelines on chemicals policy and thereby contribute towards achieving the environmental quality objective of a non-toxic environment,
• a platform for the Swedish Government in its work to bring about changes in EU chemicals policy and legislation, based on common knowledge requirements, the precautionary principle and a more general approach to the most dangerous substances,
• development and utilization of the market-driven tools in the chemical safety work.
Points of departure 55
2.2 What problems exist with today’s use of chemicals?
2.2.1 Many substances, many preparations and many products
Today’s use of chemicals is complex and extensive. There is a large number of chemical substances, which are incorporated in an even larger number of chemical preparations, which are in turn incorporated in a very large number of finished products. This makes it difficult to keep track of all the substances, preparations and products in circulation.
The National Chemicals Inspectorate has a database in the form of a products register that was created back in the late 1970s. This register was established to keep track of the large number of chemical products in Sweden. All companies that manufacture or import chemical products must submit a notification to the National Chemicals Inspectorate’s products register every year where they re-notify and de-notify products, estimate the quantity of the products and update chemical compositions. The products register also contains information on the function, uses, and health and environmental hazard classification of chemical products.
According to the information submitted to the products register, some 60,000 chemical products (i.e. substances and preparations) are currently manufactured in or imported to Sweden. The total number of substances in these products is approximately 11,400. No one knows exactly how many chemical substances exist on the Swedish market if the chemical substances present in finished products (i.e. not just in chemical products) are also included, but it is estimated that the total could come to around 20,000 substances.
A few groups of chemicals are subjected to advance testing before being placed on the market. These groups are pesticides, pharmaceuticals and food additives. No approval is required for other chemical products. Cosmetic products must, however, be registered, and new substances introduced within the EU must be notified before manufacture or importation may commence.
56 Points of departure SOU 2000:53
2.2.2 Lack of knowledge
Lack of knowledge concerning the health and environmental properties of substances
There are great knowledge gaps concerning the possible inherent dangerous properties of chemical substances. The results in a report from the European Chemicals Bureau (ECB) serve as an example of this dearth of data. The report shows that only 14 percent of the approximately 2,500 high-production-volume (HPV) chemicals that are registered in the EU’s database IUCLID have data complying with the basic requirements in the EU’s dangerous substances directive, 65 percent have some data and 21 percent have no data whatsoever (Allanou et al., 1999). It can be assumed that the lack of data is even greater for lower-volume substances.
Another example that illustrates the lack of knowledge is the American EPA’s study of the knowledge situation for the chemicals that are manufactured in or imported to the USA in volumes of over 454 tonnes per year (over 1,000,000 pounds per year). This study shows that only seven percent of the approximately 3,000 substances that occur above the volume limit have the minimum data considered by the OECD countries to be necessary knowledge. The same study also shows that no data at all are available for 43 percent of the substances (EPA, 1998).
To permit the selection and prioritization of hazardous substances within the framework of OSPAR-DYNAMEC (see section 4.4 in Annex 3) a Nordic database has been compiled (see section 8.5). It contains data on the persistence, bioaccumulation potential and toxicity of the substances, among other things. The database currently contains approximately 18,000 substances, although there are data on e.g. persistence and bioaccumulation potential for only approximately 2,000 of these.
In actual fact, people are not exposed to one substance at a time, but to a complex variety of substances, which increases the uncertainty. Existing knowledge on the effects of exposure to several substances simultaneously is very scanty.
Owing to the great lack of knowledge, it is not possible today to either identify all substances that are dangerous for health or the environment, or to make the necessary risk assessments and adopt adequate risk limitation measures.
Points of departure 57
Lack of knowledge on chemicals in products
In the case of consumer products other than chemical products, foods, pharmaceuticals and cosmetics, no rules exist today concerning health and environmental information, environmental product declarations or other documentation that provides information on the chemical content of products. This means that today’s consumers have no way of ascertaining the content of e.g. flame retardants in electronics and textiles, bactericidal chemicals in clothing and dishrags, or plasticizers in plastics products. This also means that there is no way to get a picture of volumes and flows of chemicals in products in today’s society.
2.2.3 In what way can chemicals be dangerous?
There is in the EU a system for classification and labelling of dangerous substances and chemical products. There are also rules for risk assessments, which are accompanied by a Technical Guidance Document (TGD, 1996) which describes in great detail how the assessments are to be carried out.
Chemicals can be dangerous or hazardous in a number of different respects, and the term ”hazard” refers in this context to the substance’s inherent properties. It is, however, important to distinguish between the inherent properties of a substance and the risk which exposure to the substance can lead to. When the risk is assessed, the hazard of the substance is weighed together with the exposure to which man and the environment are subjected. A very toxic substance can give rise to risk even at a low exposure, while a higher exposure is required for a substance that is less toxic.
The assessment of a substance’s health hazard is usually based on studies on laboratory animals who have been exposed to the substance via food, inhalation air or skin. A substance’s health hazard is divided into different hazard classes depending on what types of effects it causes and at what dose the effects occur. Certain effects manifest themselves after a single exposure of short duration, while other effects are the results of an individual’s being exposed to a substance over a long period of time.
The following hazard classes for health hazard are used today in the EU:
− very toxic
− toxic
58 Points of departure SOU 2000:53
− corrosive
− harmful
− irritant
− sensitizing
− carcinogenic
− mutagenic
− toxic for reproduction
Substances shall be classified as dangerous for the environment if they constitute, or may come to constitute, an immediate or delayed danger for the environment. The assessment is normally based on data on harmful effects on aquatic organisms (e.g. fish, Daphnia and algae) and data on how bioaccumulative and persistent the substances are. Other data, for example on harmful effects on terrestrial animals and plants, may also underlie an environmental hazard classification.
Substances that are toxic to animals or plants in the environment are usually called ecotoxic. Data on the ecotoxicological effects of substances can be compared to the data that underlie the assessment of a substance’s health hazard; in both cases the data concern actual harmful effects. Persistence and bioaccumulation potential differ from toxic properties, since persistence and bioaccumulation potential are not properties which in themselves harm organisms. However, the fact that a substance has these properties can lead to prolonged and high exposure to the substance in relation to a substance that does not have these properties. Prolonged, high exposure increases the risk of injuries, including ones that are not revealed by normal toxicity tests. Reasons why such injuries are not detected in normal tests can be that the organisms in these tests are exposed for too short a time for injuries to occur, that the tests do not take biomagnification (see Annex 3) into account, or that the tests are performed on organisms that are not as sensitive to the tested substance as other organisms in the environment.
Points of departure 59
2.2.4 Large volumes of dangerous substances
The total number of chemical products manufactured in or imported to Sweden in 1997 was 60,000; the aggregate volume of these substances and preparations was nearly 77 million tonnes. A relatively large quantity of the chemical products is exported – approximately 9,500 products were exported in 1997, making up a total volume of 34 million tonnes.
A relatively small number of products accounts for most of the volumes. Approximately 2,500 products account for 95 percent of the manufactured or imported volumes. Large portions of the total volume consist of synthesis intermediates (32 %), motor fuels (28 %), fuels for heating (13 %) and other fuels (8 %).
Today approximately 2,500 substances are classified as dangerous for health and/or the environment in the EU. The classification is based on the knowledge that the substances have dangerous properties in some respect. However, data are often lacking on other properties than those that have led to the classification, even for these substances. The classified substances may be contained as a component in many different chemical products and thereby lead to a classification of the products.
Approximately half of all chemical products in Sweden are classified as dangerous for health today. These products account for 85 percent of the total volumes. The group ”products dangerous for health” is dominated in terms of volume by those products classified as toxic. The products classified as toxic accounted for 39 million tonnes in 1997 and were used to a great extent as synthesis intermediates and fuels. The largest quantity of toxic substances was found within petroleum refining.
The volumes in the hazard class ”harmful” are smaller – the figure for 1997 was about 16 million tonnes – but the largest number of products is in this class, about 10,400.
Rules on environmental hazard classification have not existed for as long as rules on health hazard classification, which means that fewer substances have undergone an assessment regarding the environmental hazard. Today, just under 300 substances are classified in the category ”dangerous for the environment”. The environmentally dangerous substances are contained in more than 9,000 chemical products. The picture is complicated by the fact that a large quantity of products containing chemicals are imported to Sweden. These products are not
60 Points of departure SOU 2000:53
included in the statistics from the National Chemicals Inspectorate’s products register. Imports of products to Sweden amount to about 60 million tonnes per year, in the same order of magnitude as the net influx of chemical products, which is around 40 million tonnes per year.
2.2.5 What do we know about risks and effects?
What we know about the risks and effects associated with the substances covered by the new guidelines is dealt with in greater detail in Annex 3 (persistent and bioaccumulative substances), Annex 5 (endocrinedisruptive substances) and Annex 6 (metals). A general picture of the problem is presented below.
Persistent substances – long-term problems
Harmful substances can be released in all stages of chemicals handling: production, consumption and waste management. A particularly great problem is the release of long-lived or persistent substances. Substances that remain in circulation in society and the environment for a long time may lead to long-term problems. This may be the case with persistent organic compounds as well as metals, which never degrade.
Another risk with persistent substances is that they can be transported long distances before they degrade. There are many examples of persistent substances that are spread all over the earth, including uninhabited polar regions.
We already know that many persistent substances have harmful effects. Many such substances are toxic to man and the environment. The effects of many other persistent, bioavailable substances are unknown at present, but history has taught us that harmful effects may exist that are difficult to detect, and once they are the substance may be so spread in society and the environment that it is very complicated to eliminate. An example of the latter is PCBs, which were not considered dangerous when they began to be used. It took several decades to discover the connections between PCBs and harmful environmental effects (see Figure 2.1), such as impact on the reproductive capability of seals. PCBs were banned, but despite the fact that the bans have been in effect for nearly 30 years the substance remains in the environment, and new effects are still being discovered today. As recently as the spring of
Points of departure 61
2000, it was found that PCBs can contribute to impaired development of bone tissue (Lind, 2000).
Figure 2.1 PCB concentrations in guillemot eggs 1969–1997.
Concentrations (by fat weight) of polychlorinated biphenyls (PCBs) in eggs of guillemot in the Baltic Sea. Note that, in contrast to what is shown in the figure for this seabird, since 1989 it is no longer possible to see any signs that the concentrations of PCBs are still falling in Baltic herring. On the contrary, there are signs of a new influx of PCBs to the Baltic Sea. (Data from Prof. Mats Olsson, Swedish Museum of Natural History).
’70 ’80 ’90
year
0 100 200 300 mg/kg
’30 ’40 ’50
1920
’60
restrictions are imposed on use (1971)
first known harmful effects in nature (1960)
industrial production of PCBs begins (1927)
causal relationships begin to be clarified (1967)
monitoring is initiated (1969)
Another illustrative example of the problem with persistent organic pollutants (POPs) is the insecticide DDT. DDT was previously used in Sweden. It took several decades after the start of large-scale DDT use to discover undesirable effects, e.g. eggshell thinning in white-tailed eagles. Further decades passed before the damaged population began to recover. DDT is still found all over the world today and occurs in virtually all living organisms – from penguins in the Antarctic to polar bears in the Arctic.
Both PCBs and DDT are prohibited in Sweden today, but other groups of substances with similar properties are still used. Several brominated flame retardants have a PCB-like structure. Such substances are used in Sweden and are encountered widely in the environment. Human beings
62 Points of departure SOU 2000:53
also ingest persistent bioaccumulative substances, mainly via food. A serious and clear sign of this is the fact that many toxic pollutants are found in breast milk. The concentrations of PCB-like brominated flame retardants is increasing very rapidly in breast milk.
Figure 2.2 Brominated flame retardants in breast milk.
Temporal trend for concentrations of brominated flame retardants in breast milk. Sum of polybrominated diphenylethers, PBDEs. (Norén and Meironyt, 2000)
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3 3,5
4 4,5
1972 1976 1980
1984/1985
1990 1994 1996 1997
concentration ng/g lipid
Use of persistent and bioaccumulative substances can lead to high and prolonged exposure in animals high up in the food chains. It is highly likely that more and more effects of such exposure will be discovered with time. This particularly applies to effects based on complex relationships, such as disruptions of the endocrine systems. Endocrine disruptions can in turn cause a number of disorders such as impaired fecundity, cancer and behavioural disturbances.
When it comes to metals, it is known that they never degrade, even though they can eventually become unavailable to living organisms, for example by being sequestered in deep sediments. Use of metals has increased sharply in recent decades. Some applications lead to a relatively rapid release of the metal to the environment (e.g. brake linings and marine antifouling paints). In many other applications,
Points of departure 63
contamination of the environment is small in the long term in relation to the quantity used. This is the case for e.g. water supply pipes and copper roofing. But the large quantity used and the long time the structures are present in society nevertheless gives rise to large metal flows over time. Thus, for example, copper water supply pipes are the predominant source of copper in sewage sludge. In a very long-range perspective, there is always a risk that the metal that was once extracted from the earth’s crust may be released to the external environment.
As a consequence of man’s conversion of metals, the concentrations of mercury, cadmium and lead in southern Sweden have increased considerably in relation to natural background levels. The high concentrations have an influence on the degradation of dead organic matter, and thereby on the cycling of nutrients in the forest ecosystems. Metals that end up in soil remain there for a very long time – hundreds of years – so that the problems are very long-range indeed.
Another alarming example of metal contamination of the environment is that the copper concentrations in many Swedish coastal waters are now so high that adverse effects can be expected on e.g. bladder wrack, which is a key species for the entire coastal ecosystem.
High concentrations of dangerous substances in the environment also affect man, who ingests them via food. The levels of mercury in fish are so high at some places in the country that women of fertile age should not eat fish due to the risk of foetal damage. Cadmium can cause kidney damage, and at prevailing intakes of cadmium there is a risk that sensitive individuals will suffer some adverse effects on kidney function.
Substances that cause particularly serious effects
Man and the environment can often not avoid exposure to chemical substances, which are constantly being released when products are produced, used and discarded. Each of the properties carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive is in itself very serious. Endocrine-disruptive impact can lead to a number of the major national diseases (see further Chapter 5.2). In its report, the Chemicals Policy Committee (SOU 1997:84) has given particular attention to these properties. The reasons given for this were that the properties are very serious and that substances with such properties should not be allowed to cause inadvertent exposure. A single exposure at low dose can cause
64 Points of departure SOU 2000:53
injury, and there is no way to predict how large a total dose the individual or the environment will be exposed to.
Other examples of chemical substances that have given rise to serious and irreversible harmful health effects on direct exposure are nickel (allergies), certain organic solvents (damage to the nervous system) and certain plant protection products.
2.3 Chemicals policy and chemicals control
2.3.1 Principles and legislation
For an account and analysis of the chemicals work since the mid-1980s, the reader is referred to the Chemicals Policy Committee’s report ”A sustainable chemicals policy” (SOU 1997:84, Annex 2, in Swedish only, summary in English). For an account and analysis of the chemicals work prior to that, the reader is referred to the Chemicals Commission’s report ”Chemicals control” (SOU 1984:77, in Swedish only). A summary description of chemicals control today is given in this section. In the light of the new guidelines on chemicals policy, EU and Swedish legislation in the chemicals field is dealt with in Chapters 3, 6 and 7. A brief introduction setting forth the points of departure is provided below.
The Committee notes that fifteen years have passed since the Chemical Products Act (1985:426) entered into force, and more than a year has passed since it was replaced by the Environmental Code (1998:808). The overarching purpose of Swedish chemicals policy and chemicals legislation under these two bodies of legislation has been and is to prevent injuries to human health or the environment caused by chemical substances, chemical products and finished products. Important goals of chemicals control can be summarized in the following points:
• Knowledge goal, i.e. that chemical substances and products shall be well-researched with respect to their effects on health and the environment.
• Information goal, i.e. that knowledge shall be passed on to those who use the chemical substances and products.
• Product goal, i.e. that as harmless products as possible shall be chosen and that harmful substances shall as far as possible be replaced with less harmful and preferably harmless ones.
• Handling goal, i.e. that health and environmental risks shall be eliminated by safe handling of chemical substances and products.
Points of departure 65
An important principle is that manufacturers and importers bear principal responsibility for the chemical substances and products they deliver. The task of the regulatory agencies is to ensure that the companies do what is necessary to reduce and eliminate environmental and health risks. An accepted principle, which has long existed in Sweden and is also embodied in the legislation, is the precautionary principle, which entails that anyone who handles or imports a chemical product shall adopt such measures and precautions as are needed to prevent harm to man or the environment if even a suspicion exists that such harm might arise.
Another important principle in Swedish chemicals control is the product choice principle (substitution principle), which is now also embodied in the Environmental Code’s general rules of consideration. This principle entails that chemical products that can be replaced with less dangerous products shall be avoided.
Swedish chemicals policy is influenced by the country’s EU membership. The EU has long had extensive legislation in this field, which has come about in an ambition to facilitate trade in finished products and chemical products between the member states. This has been accomplished by harmonization of the member states’ requirements regarding e.g. classification, labelling and restrictions of dangerous chemicals. The Community has had a number of environmental action programmes, but it was the Single European Act (which entered into force in 1987) that first incorporated principles of importance for the environment in the overarching legislation – the EC Treaty.
The Single European Act entailed, among other things, that the environmental objectives of the Community were given a clearer formulation (Article 130r), where it was stated that the Community’s measures with regard to the environment shall preserve, protect and improve the quality of the environment, contribute to the protection of human health, and ensure a prudent and rational utilization of natural resources. Through the Single European Act, four principles were also incorporated in the EC Treaty stating that preventive action should be taken, that pollution should be rectified at the source, that the polluter should pay, and that environmental protection requirements should be integrated in overall Community policy.
The environmental aspects have been further clarified through the Maastricht Treaty (which entered into force in 1993). Among other things, the Community shall, in addition to pursuing the previous
66 Points of departure SOU 2000:53
environmental objectives, promote measures at an international level to solve regional or global environmental problems. The precautionary principle was also introduced into the EC Treaty.
Chemicals policy in the EU consists partly of national policy and partly of decisions taken at the Community level. Legislation at the Community level may consist of harmonized rules, which leave little room for special national rules. The chemicals field is regulated to a great extent by harmonized legislation. For further description of the EU’s chemicals policy and legislation, the reader is referred to Chapters 3 and 6.
2.3.2 The environmental quality objective of a nontoxic environment
An important point of departure for the work of the Committee is the environmental quality objective of a non-toxic environment. The Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145) proposes 15 national environmental quality objectives:
1. Clean air
2. High-quality groundwater
3. Sustainable lakes and watercourses
4. Flourishing wetlands
5. A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagos
6. No eutrophication
7. Natural acidification only
8. Sustainable forests
9. A varied agricultural landscape 10. A magnificent mountain landscape 11. A good urban environment 12. A non-toxic environment 13. A safe radiation environment 14. A protective ozone layer 15. Limited influence on climate
One of the environmental quality objectives thus entails achieving a nontoxic environment. It is formulated as follows:
Points of departure 67
”The environment must be free from man-made substances and metals that represent a threat to health or biological diversity.
This environmental quality objective means that:
− the levels of substances that occur naturally in the environment must be close to background levels
− the levels of man-made substances in the environment must be close to zero.”
In 1998 the Government commissioned the National Chemicals Inspectorate to develop subgoals and propose action strategies to realize the subgoals. Within the framework of the National Chemicals Inspectorate’s work of developing subgoals and action strategies for realizing the environmental quality objective of a non-toxic environment, the National Board of Health and Welfare, the Geological Survey of Sweden, the Swedish Environmental Protection Agency, the National Board of Occupational Safety and Health, the National Board of Housing, Building and Planning and the Swedish Board of Agriculture have also collaborated. On 1 October 1999, the National Chemicals Inspectorate presented its account of the Government commission to the Government (National Chemicals Inspectorate, 1999). The Government subsequently turned over the report to the Committee on Environmental Objectives and to our Committee. In the work towards the objective of a non-toxic environment, the National Chemicals Inspectorate has chosen to include the environment in a broad sense, i.e. everything from the natural environment to the urban environment, including the indoor environment and the working environment.
The subgoals that were proposed by the National Chemicals Inspectorate – and with which the Committee in Environmental Objectives has worked further – are the following:
• Subgoal 1 – Properties and effects of chemical substances
By 2010, data that satisfy established minimum requirements are available for deliberately manufactured products and extracted substances handled on the market. Knowledge regarding the occurrence and properties of unintentionally formed substances and the combined effects of different chemical substances is constantly growing.
68 Points of departure SOU 2000:53
• Subgoal 2 – Finished products
By 2010, finished products carry health and environmental information. Knowledge exists regarding where substances with dangerous properties occur in products and how they flow out into the environment.
• Subgoal 3 – Systematic risk reduction The health and environmental risks associated with chemical substances in all types of products and processes decrease progressively, along with the occurrence and use of chemical substances that impede the recycling of materials.
• Subgoal 4 – Particularly dangerous substances
Exposure of man and the environment to substances with particularly dangerous properties, caused by their occurrence and use in products and production processes, has ceased by 2020.
• Subgoal 5 – Target values for environmental quality In 2020, target values for environmental quality, established not later than 2015 for prioritized chemical substances, are not exceeded.
The National Chemicals Inspectorate concludes that international efforts are required to meet several of the subgoals. At the same time, they conclude that national efforts must be pursued on a broad front by the business community, non-governmental organizations, consumers and public agencies.
The National Chemicals Inspectorate’s proposals for subgoals, and other assessments as regards the environmental quality objective of a nontoxic environment, have been an important point of departure for our work.
To enable the objective of a non-toxic environment to be achieved, the Government judged in the Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145) that the chemicals policy also needed to be supplemented with new guidelines. The new guidelines, which comprise the basis for our commission, were presented in Chapter 1.1. The new guidelines pertain above all to the National Chemicals Inspectorate’s proposed subgoals 1, 2 and 4 above, i.e. to the properties and effects of chemical substances, finished products, and particularly dangerous substances.
Points of departure 69
2.3.3 Product perspective increasingly important
Most finished products are composed of a number of materials, which contain different kinds of chemicals as components and additives in order to provide such properties as durability, plasticity and flame retardance.
In recent years the realization has grown that many environmental problems are not primarily related to the production or use of the pure substance or preparation, but to products that contain or have been treated with chemicals. Even though the risk of exposure on contact with the product may be small, the large number of products in society entails a potential risk both during use and when the product is discarded and becomes waste. Certain product groups that contain problematical chemicals have also increased in use in recent years, e.g. computers.
The increase in the quantities of products in the past few decades has also entailed an increased input of chemicals, including dangerous chemicals, into society.
The changed problem picture – from point releases to diffuse releases from finished products – means that the chemicals work must change. A product-oriented approach should be founded on the principle of finding substitutes for dangerous chemicals added to products. Nor should dangerous substances be formed during the use of the product or when it has entered the waste stream. Greater integration of chemicals, waste and release issues should facilitate a product-oriented approach.
70 Points of departure SOU 2000:53
2.3.4 Dangerous properties of substances should be sufficient grounds for phase-out
It should be pointed out that risk assessments will continue to be needed in the chemical safety work. But today’s work methods need to be supplemented with a more general approach aimed at chemical substances that have inherent properties making them dangerous for health or the environment, such as carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic or endocrine-disruptive properties. In other words, it is a question of taking measures against particularly dangerous substances in view of their inherent dangers, instead of waiting for a risk assessment. (See Chapter 1 for a definition of hazard and risk.)
The reasons why a new approach is needed are firstly that the current way of working with risk assessments of one substance at a time goes far too slowly, and secondly the long ”braking distance” for persistent substances. With the precautionary principle as a basis, measures must be adopted in time – before effects can be seen in man and the environment.
The Chemicals Policy Committee (SOU 1997:84) made the judgement that it is not possible to manufacture or use chemicals without their eventual release into the environment. The Committee was of the opinion that the use of certain substances with particularly serious properties should cease – such properties in particular being that they are persistent and bioaccumulative, and these properties suffice for a substance to be phased out. The Esbjerg Declaration, wrote the Chemicals Policy Committee, assumes that substances must be persistent, liable to bioaccumulate and toxic in order to be restricted or phased out. The Chemicals Policy Committee was, however, of the view that the requirement of known toxicity is ultimately a question of whether the work with persistent substances should be preventive, or whether it should proceed substance by substance after harmful effects become known. Once a persistent and bioaccumulative substance has been shown to have harmful effects, the damage is often already done; the persistent substance is already in the environment and will continue to cause effects, since it degrades very slowly and cannot as a rule be collected. If only those substances which scientists already know are toxic are phased out, we will always be one step behind, according to the Chemicals Policy Committee. The Committee’s conclusion was therefore that a preventive approach should be taken, meaning that substances shown by experience to cause long-term harmful effects should be phased out.
Points of departure 71
The Chemicals Policy Committee proposed as an objective that the use of persistent and bioaccumulative man-made organic substances should be phased out of use in finished products by 2007 and in production processes by 2012.
The current approach in the chemicals field is based on targeting one substance at a time. In the Government’s judgement, this approach is far too slow. Moreover, it is extremely difficult to estimate the risks posed by certain substances, particularly those that are persistent and bioaccumulative. The guidelines defined by the Government in the Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (1997/98:145) entail that a more general approach be aimed at man-made organic substances that are bioaccumulative and persistent, in accordance with what was proposed by the Chemicals Policy Committee.
The Government states the following in the terms of reference for our Committee:
”...in order for the guidelines to be applied, more precise definitions must be given of what is meant by persistent and bioaccumulative. Among other things, limits must be defined for when these properties are unacceptable, i.e. when their use leads to an unacceptable risk for man and the environment. It is in most cases difficult to set an exact limit for persistence and bioaccumulation above which substances with such properties on exposure pose an unacceptable risk for man and the environment. Nevertheless it may in many cases be necessary to set clearcut limits in the form of limit values. The assumption must always be that man-made organic substances always pose a potential risk for human health and the environment, that they can accumulate in organisms and that they are so persistent that they also accumulate in the ecosystem.”
The Government has thus taken yet another step with these terms of reference, which serve as points of departure for the work of our Committee.
2.3.5 Measures are needed at national and international level
International work in the chemicals field is of great importance, since many problems with chemicals cannot be solved at the national level. The chances of finding solutions to problems in Sweden depend on chemicals use and control in other countries. The chemicals and products that are sold are, for example, often manufactured in other countries. The substances are thus spread via trade in products and furthermore out into environments far from both manufacture and use, due to the fact
72 Points of departure SOU 2000:53
that many substances are poorly degradable and may be transported far away by e.g. winds.
To achieve the environmental quality objective of a non-toxic environment, national chemicals policy must to a large extent be internationally oriented. Chemicals control is already well-developed in Sweden, where the Environmental Code in particular is a good tool. But achieving the environmental quality objective will require better chemicals control in many other countries as well, both rich and poor.
A large portion of the products we use are manufactured in other countries. Global trade makes it more difficult to keep track of chemicals use in the manufacture of products, since the products have often passed through several production stages in different countries before arriving in Sweden.
As the global trade in chemicals and products has increased, the international work of chemicals control has also grown in importance. International cooperation via various bodies, as well as global and regional agreements on chemicals, are naturally extremely important in reducing the health and environmental risks associated with chemicals use.
Membership in the EU and the World Trade Organization (WTO) also entails restrictions on national freedoms and commitments to ensure that national environmental policies that may have an influence on international trade comply with certain requirements. Here again, international cooperation is of great importance.
Our conclusion is that from the perspective of finished products, it is quite apparent that the stipulated guidelines cannot be enforced solely by measures on a national level. Measures must also be adopted on an international level, to begin with in the EU.
2.3.6 Both hard and soft instruments are needed
When it comes to instruments for implementing chemicals policy, it is the opinion of the Committee that both hard (legislative) and soft (voluntary) instruments must be used to achieve success. The solutions must come both from the market – where existing voluntary tools in the form of ecolabelling, environmental management systems etc. can be used and developed – and from public decrees stipulating the highest
Points of departure 73
tolerable level of risk to citizens and the environment that society can accept in a long-term perspective.
Restrictions of substances that entail particularly great risks for health and the environment should be imposed via legislation in the EU, since there is an extensive international trade in chemical substances, preparations, and other products. A national ban on a chemical substance, for instance, will have only a limited health and environmental effect, since the substance can often occur in large quantities in the products we import from other countries. It may be difficult to impose national bans on chemicals, or on chemicals in products, when such bans are often regarded as technical trade barriers.
When it comes to national measures, however, ”soft” or market-driven instruments play an important role.
The following table (Table 2.1) provides an overview of the policy instruments that can be used in the work of implementing the new guidelines on chemicals policy. Descriptions of the policy instruments and proposals on how they should be used and developed to achieve compliance with the guidelines are provided in the Committee report.
74 Points of departure SOU 2000:53
Table 2.1 Summary of policy instruments that can be used
National
EU International
Marketdriven and ”soft” instruments
Positive ecolabelling (Nordic Swan + Good Environmental Choice) Observation list, or Voluntary commitments Environmental product declarations Target values Other information R&D
EMAS Positive ecolabelling (EU flower) Chemicals and products policy R&D
ISO standards of various kinds Industry standards
Regulatory instruments
Licensing of environmentally dangerous activities and pesticides Restrictions of individual substances Supervision Self-inspection Environmental quality standards Restrictions of individual substances
Restrictions/prohibitions for substances that lack minimum data Restrictions/prohibitions for PB and CMR substances in chemical products and other products Expanded data requirements for new and existing substances Risk assessment of existing substances Health and environmental information for products Emission rules Producer responsibility for end-of-life products Standards, type approvals
Environmental conventions POPs CLRTAP OSPAR HELCOM OECD guidelines WTO
SOU 2000:53 75
3 The EU needs a new chemicals strategy
3.1 Introduction
As a member of the EU, Sweden is subject to European legislation in the chemicals field. An important part of the Swedish work in the chemicals field therefore takes place today within the framework of the EU.
According to our points of departure in Chapter 2, the new guidelines should be implemented via common EU-wide rules, in view of the product perspective (trade, diffuse emissions, etc.). Common global rules are also needed in the long run. There are of course several ways to bring a matter up on the EU’s agenda. When it comes to matters that are of a general character and involve many substances and products – while also representing a new strategic point of view – we believe that notification of national proposals is not a suitable method. Instead, efforts should be made to directly influence EU policies and rules. On the other hand, we believe it is possible to influence the EU by notification of national prohibitions in the case of individual substances, such as mercury (see section 7.2.1).
This chapter describes some points of departure for the EU’s chemicals work and acquis communautaire in the chemicals and environmental field. It also presents what we, based on the new guidelines in Swedish chemicals policy, consider to be important parts of an environmentally oriented products policy and a new chemicals strategy in the EU. Later – in Chapters 4 and 6 and in Annex 2 – we present our concrete proposals for changes in the EU’s different legal acts. In Annex 2 we also outline how the EU could implement our proposals within the framework of existing legislation.
76 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
3.2 Some points of departure for the EU’s chemicals work
The EU has long had extensive legislation in the chemicals field. An open single market, where customs duties and other types of trade barriers between member states have been abolished, has been a fundamental objective for the Community ever since the advent of the Treaty of Rome (EC Treaty) in 1957. The common EU legislation in the chemicals field has thus come about in an effort to facilitate trade in chemical products between the member states, which has been accomplished by harmonization of the member states’ requirements regarding e.g. classification, labelling and restrictions for certain chemicals.
It has often been discussed whether the internal market has prioritized economic aspects and trade at the expense of environmental and health protection, which has been regarded more as a potential obstacle than a goal in itself. But the Single European act of 1986 moved environmental issues up to the political level in the Community from a level with different kinds of Community measures and rules.
The Single European Act has also been criticized for certain shortcomings in environmental protection, decision-making rules etc. However, the Maastricht Treaty (Treaty on European Union) in 1992 solved some of these problems – especially with regard to the decision-making procedure that is applied within the environmental field. It then became possible to make decisions by a qualified majority instead of unanimously. This treaty also established the application of the precautionary principle.
The Treaty of Amsterdam1, adopted in 1996 and amending the treaties of Maastricht and Rome, introduced sustainable development as an objective. The integration of environmental policy into the Community’s other policies was also advocated.
With the Single European Act from 1986 and the Maastricht Treaty from 1992, concrete EU legislation has also begun to be more directly influenced by the EU’s general environmental policy. Furthermore, a decision was taken at the meeting of the European Council in Cardiff in
1 The Treaty of Amsterdam entered into force on 1 May 1999.
The EU needs a new chemicals strategy 77
June 1998 to integrate environment and sustainable development into all Community policies.
EU’s points of departure for the products and chemicals field
In recent years the EU’s work with chemicals has been criticized due to the fact that progress on risk assessment and risk management of existing substances has been far too slow. In the spring of 1998 in Chester, the Commission announced that it was going to devise a strategy for chemicals, and at the Environment Council meeting in December 1998 the Council adopted certain conclusions underlining the need for an integrated and coherent strategy for the EU’s future chemicals policy. The purpose was given as being a high degree of protection for human health and the environment in a rapidly growing market for chemicals and the efficient functioning of the internal market. According to the Council, the future chemicals policy should reflect the precautionary principle and the principle of sustainability.
The discussions of a future chemicals policy in the EU continued at the informal meeting of the environment ministers in Weimar in May 1999. Among other things, the question of a shortage of data on many chemicals was brought up. The need for a common products policy and the connection between a chemicals policy and a products policy were also discussed at the meeting.
A number of shortcomings in the existing chemicals policy were noted at the Council meeting in June 1999. The Council observed in its conclusions, among other things in view of the fact that a risk assessment had only been performed for a very small number of existing substance, that the current approach will scarcely lead to the necessary risk limitations. They further stressed the importance of establishing strategies for achieving effective risk management measures for substances that may cause threats of serious or irreversible damage to human health or the environment. Encouraging the substitution of less dangerous substances for dangerous substances was also said to be important.
Two of the most important issues in the EU’s environmental work in the upcoming years are thus to reform the EU’s chemicals policy by framing and adopting a new chemicals strategy and making the necessary changes in the acquis communautaire, and developing a strategy for products.
78 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
The European Commission will submit a proposal for a chemicals strategy during 2000. The hope of our Committee is that the proposal submitted will be vigorous and far-reaching. The Commission is also preparing a Green Paper on an environmentally oriented product policy, which will also be presented during 2000. It is our hope that the proposals we present can serve as a valuable platform for Swedish contributions to the further development of these strategies.
3.3 Environmentally oriented product policy
3.3.1 Why is an environmentally oriented product policy needed in the EU?
Awareness has gradually increased in the last few decades that it is not possible to solve environmental problems solely by focusing on production processes and emissions. A greater focus is also needed on consumption, products and waste. Emissions of substances harmful to health and the environment from products, buildings etc. are much greater than emissions from production processes. The relative importance of leaching of dangerous substances from products has increased in recent decades due in part to success in reducing point emissions of dangerous substances. Viewed over several decades, an increased flow of products is also a problem in itself. A coherent and long-term strategy is therefore needed to address the environmental impact of products in order to limit the spread of dangerous substances in the future.
The Commission’s evaluation of the Fifth Environmental Action Programme2 shows that much progress has been made in environmental legislation, but that the EU has not come very far when it comes to integrating environmental aspects in other policies. The fundamental principles that were established for the Fifth Environmental Action Programme are therefore still valid. Among other things, they entail rectifying the patterns of consumption and production that are undermining environmental quality, giving rise to health and safety problems, and wasting natural resources.
2 The EU prepares time-limited action programmes for the environmental work. The current Fifth Environmental Action Programme applies to the period 1993– 2000. The European Commission intends to present a proposal for a new environmental action programme at the end of 2000.
The EU needs a new chemicals strategy 79
A coherent, unified environmental strategy for goods is currently lacking in the EU, even though many rules in the EU regulate products and the environment. But the European Commission has initiated work on an integrated product policy (IPP) and intends to present a Green Paper before the summer of 2000.
In May 2000, the Swedish Government submitted a communication to the Riksdag (Swedish Parliament) regarding an environmentally oriented product policy. The communication describes the future strategy by formulating an environmentally oriented product policy on a national basis and at the EU level. The purpose is to analyze and possibly stipulate common requirements on the products that are produced, and to describe different actors’ responsibility for the products that are placed on the market during the entire life cycle of a product. Another purpose is to provide an overview to coordinate the efforts being made in the field so that they strive in the same direction within the internal market, business, finance, consumer and environmental sectors.
The ultimate goal is to obtain products that are resource- and energyefficient and do not contain substances that can give rise to adverse effects on environment and health. The work should be characterized by a cradle-to-grave view of the products – from production and use to reuse, recycling, destruction and disposal. A holistic view must also be embodied in rules governing the entire life cycle of the products and all actors involved – from design and production to consumption and recycling.
Examples of tools with relevance for the work on an environmentally oriented product policy include e.g. producer responsibility, ecolabelling, environmental product declarations, environmental management systems, standardization, environmentally responsible procurement, taxes and charges, life cycle analyses and voluntary agreements.
The work of integrating environmental aspects in a product perspective must consider such factors as industrial competitiveness, employment, functioning competition and free cross-border trade.
Within the framework of the EU’s work, the Commission has engaged consultants to produce a report and arranged a workshop (December 1998) on what a common environmental strategy for products in the EU might look like. The question of an integrated environmental product policy was also dealt with at the informal environment ministers’ meeting in May 1999 in Weimar. The Swedish minister for the
80 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
environment then proposed that chemicals policy be integrated in the work on an environmental product policy.
3.3.2 What should an environmentally oriented product policy contain?
In summary, we believe that the most important parts of a future environmentally oriented product policy in the EU are as follows, with regard to chemicals:
• A system for a producer (manufacturer, importer, seller) to provide information on a product’s content of dangerous chemicals should exist in the EU by not later than 2010. The question is complex and we therefore propose that the Government appoint a special committee to investigate this matter (see section 7.4.1).
• The substances that are especially dangerous for health and the environment – that according to our proposals should not be included in chemical products (substances and preparations) – should not be present in other finished products either (see Chapters 5 and 6).
• It should be considered whether producer responsibility for end-oflife products should be extended to embrace more product groups. Requirements on restrictions of dangerous chemicals in products should always be considered when devising rules regarding producer responsibility for end-of-life products. General references should be provided to the rules that restrict dangerous substances.
• Different strategies for recycling, reuse, collection and destruction of products containing substances dangerous for health and the environment are needed.
• Chemicals issues should be emphasized in Council Regulation
(EEC) 1836/93 on voluntary eco-management and audit for companies, EMAS (see Chapter 6).
• The efforts of industry must be the most important part of the chemicals safety work.
• Environmental considerations must be integrated in product directives and product standards.
• In the formulation of new directives on CE marking of products (the new approach directives) and other product directives, assurance must be provided that sufficient consideration is given to environmental and health aspects. Rules restricting dangerous
The EU needs a new chemicals strategy 81
substances must be taken into account. Every product standard should undergo environmental assessment (see Chapter 6).
• Existing product directives must be reviewed with regard to the environmental and health aspects of dangerous substances (see Chapter 6).
The Committee emphasizes the importance of developing a common environmental product policy in the EU, where chemical and other environmental and health aspects are integrated in the other policy areas. We particularly wish to stress the chemical aspects in such a policy, since products and handling of products largely has to do with flows of energy and chemicals. Harmful chemicals are being spread diffusely today in society above all via products.
The link between a new chemicals policy and a coherent environmental strategy for products is crucial in addressing the product problem. If the environmental product policy is truly to serve its purpose and be an effective instrument in the environmental work, chemical aspects should permeate all parts of environmental product policy.
Any conflicts between the function of chemicals and their health and environmental properties should also be elucidated. For example, the relationship between long-lived products and phase-out of persistent substances needs to be clarified. In order to increase the service life of products and materials, chemical substances with environmentally less desirable properties are sometimes added to them. It may then be necessary to weigh different goals against each other.
Certain metals should be phased out instead of being recycled. Moreover, knowledge of the health and environmental effects of many metals is inadequate today. Special analyses may therefore be needed of how a policy for reuse and recycling should be formulated.
The Committee finds that extensive work is needed over the next few years to clarify and also implement the intentions of an environmental product policy. An area that should be prioritized is integrating and highlighting the use of chemicals in products. Besides an overall common policy, the EU also needs to find new common instruments and improve existing ones.
A system for providing information on a product’s content of dangerous chemicals should be developed in the EU. We believe that Sweden is very knowledgeable in the area of chemicals and products, and we
82 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
therefore propose that Sweden should actively contribute to the development of such a system by arranging for investigation of the many questions that must be elucidated before deciding how such a system should be designed (see Chapter 7).
Like the Swedish Environmental Protection Agency (SEPA, 1999d), the Committee feels that responsibility for the environmental load of products throughout their life cycle should constitute a fundamental principle of an integrated product policy (IPP) and that it is incumbent upon the producer (manufacturer, importer, seller) to be aware of the consequences for human health and the environment of the products he provides. The producer should also adopt preventive measures to reduce the total environmental load during the entire life cycle, as well as solicit and furnish environmental information on the product’s content of particularly dangerous substances and the product’s environmental impact during its entire life cycle.
This entails a greater responsibility than today and a broader view of producer responsibility, since diffuse emissions during use are also included. The current waste policy principle of producer responsibility is a specific instance of this broader view.
It should be possible to expand a statutory producer responsibility for end-of-life products to cover more product groups. Producer responsibility for end-of-life products may also provide an opportunity for phasing out particularly dangerous substances in products. In the first place, the rules on producer responsibility can prohibit certain dangerous substances from being used in products (cf. the Commission’s draft proposal for producer responsibility for electrical and electronic products, see Chapter 6 and Annex 6), and in the second place, producers are given a general and strong incentive to remove harmful substances from their products since they are given responsibility for recycling/reuse.
The Committee shares the SEPA’s view that further investigation is needed of questions pertaining to producer responsibility for the environmental impact of a product throughout its life cycle.
The EU needs a new chemicals strategy 83
3.4 New chemicals strategy
3.4.1 Why is a new chemicals strategy needed?
Sustainable chemicals handling is still a long way off in the EU, even though important progress has been made in recent years. The Committee finds that an important step along the way is the work now being done to obtain a sustainable chemicals strategy in the EU. Today’s chemical safety system contains a number of serious deficiencies or problems. We believe the most important problems are as follows:
• There is a great lack of knowledge concerning the health and environmental properties of substances. As a result, the vast majority of the chemical substances are not covered at all by the EU’s current chemicals legislation.
• There is a lack of long-term perspective, especially when it comes to health and environmental effects, but also when it comes to economic effects. It is costly to do something about dangerous substances when they are already widespread in the technosphere and the environment. It is better to prevent and apply the precautionary principle than to clean up afterwards.
• Companies are not being given enough, or clear enough, responsibility.
• There is an inefficiency in the present-day system. For example, the work on risk assessments is proceeding far too slowly.
• A strategy is lacking for the most dangerous chemicals.
• There is an inadequate product perspective when it comes to chemicals in products; the presence of dangerous chemical substances and preparations in products is not given enough attention in the acquis communautaire. There are also conflicts of interest between free trade in goods on the one hand and health and environmental protection on the other. Examples of this are given in Chapter 6, e.g. with regard to product directives and product standards.
3.4.2 What should the new chemicals strategy contain?
The Committee believes that Sweden should advocate the adoption of a new chemicals strategy within the EU based on:
• the precautionary principle
84 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
• the substitution principle
• the principles of producer responsibility and the polluter pays principle
Based on these three principles, the Committee proposes that a new chemicals strategy should contain the following:
General approach (See further in Chapters 4, 5, 6 and in Annex 2)
• The chemicals strategy should be devised as a concrete action programme. The question of implementation (action programme, resources, new chemicals agency etc.) and follow-up of the strategy are important aspects that must be included in the strategy document.
• It should be stated that the precautionary principle and the substitution principle should be incorporated directly into the EC’s legal acts in the chemicals area. This is particularly urgent in the case of the restrictions directive (directive 76/769/EEC). The principles should also be used concretely and actively in the application of the chemicals rules and directly by companies.
• The coupling between the chemicals strategy and an integrated product policy should be included in the strategy. The strategy for chemicals in products must be an important part of an integrated product policy.
• Global restrictions of dangerous substances and other initiatives are urgent in the chemicals field. This should be included in the chemicals strategy; among other things, the EU’s role in international fora should be clarified.
• A long-term perspective should always be adopted in assessing health and environmental effects.
• Companies should be given full responsibility for data collection.
Greater responsibility should also be given to companies for preliminary risk assessment and risk management.
• An important part of the chemical safety work is voluntary activities on the part of industry, such as environmental management systems and the chemical industry’s work with ”Responsible Care” and ”Product Stewardship”.
• Supervision in the chemicals field needs to be improved. Minimum criteria for enforcement of the EU’s chemicals rules should be formulated by not later than 2003.
The EU needs a new chemicals strategy 85
• Necessary tightenings of the EU’s chemicals legislation should be brought about by amendments to existing legislation to begin with. (A model with proposals for changes in rules is provided in Annex 2.)
• Eventually, the EU’s chemicals legislation should be gathered under a framework directive or the like.
Knowledge – otherwise phase-out (see more detailed description in
Chapter 4 and Annex 2)
• For all existing substances in the EU, the same documentation requirements shall be made as for new substances.
• Substances for which data on health and environmental properties are lacking may not be placed on the market after a certain date.
• For all high-production-volume (HPV) substances (at least 1,000 tonnes per year), knowledge on e.g. inherent health and environmental properties that meets the requirements made on new substances must be available by not later than the end of 2005.
• For medium-production-volume (MPV) substances (10–1,000 tonnes per year), such knowledge shall be available by not later than the end of 2009.
• For other substances (under 10 tonnes per year), such knowledge shall be available by not later than the end of 2010.
• Companies shall be held responsible for collecting data.
• The data requirements need to be extended in certain respects.
• Companies shall carry out initial risk assessments and adopt precautions if necessary.
Phase-out of substances with particularly dangerous properties (see more detailed description in Chapters 5, 6 and Annex 2)
• A general approach should be applied to those substances that are most dangerous for health and the environment. This means that measures should be taken against substances that are persistent and bioaccumulative and against carcinogenic, mutagenic, reproductiontoxic and endocrine-disruptive substances, as well as mercury, cadmium and lead. General phase-out criteria should be established.
• The existing substances that are classified as persistent and bioaccumulative according to the criteria proposed by the Committee should not be allowed as chemical substances, in preparations, and in
86 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
finished products from 2015. Certain existing substances that are particularly persistent and bioaccumulative should not be allowed from 2010. Certain exemptions may be necessary.
• The new substances that are classified as persistent and bioaccumulative according to the criteria proposed by the Committee should not be allowed as chemical substances, in preparations, and in finished products after the end of 2005.
• The substances that have been classified as carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic (categories 1 and 2) should be phased out from consumer-available products by not later than 2007.
• Use of mercury, lead and cadmium or their compounds should for the most part cease in accordance with our proposals in Chapters 6 and 7.
• The substances that are subject to restrictions in the environmental conventions that pertain to the EU should be regulated jointly in the EU.
In the opinion of the Committee, a new coherent chemicals strategy within the EU is of the utmost importance, and such a strategy should serve as a basis for changes in the acquis communautaire and in chemicals policy in all areas. The Committee therefore takes a very positive view of the current work in the EU on a proposal for a new chemicals strategy.
The Committee observes that there are conflicts between the goal of the single internal market and the chemicals policy that is intended to protect health and the environment. It should be possible, however, to achieve both the goal of the internal market and the goal of sustainable development within the EU. The Committee believes that there should be greater integration between the policies in these two areas – if sustainable development is to be achieved, the internal market policy should provide more leeway than it does now for supporting and promoting the purpose of the chemicals policy, which is to provide a high level of protection for health and the environment throughout the Union.
The harmonized chemical rules should embody a higher level of protection than today. If the level of protection is high enough, there will also be less need for individual member states to impose national rules. It is, for example, important that the level of protection in the EU be set according to the least favourable environmental conditions, for example
The EU needs a new chemicals strategy 87
as regards the degradation of substances. An example of such conservative assumption is a cold climate.
In accordance with the principle of subsidiarity, responsibility for achieving a sustainable chemicals policy must be shared at all levels and by all actors. The EU must therefore promote and provide leeway for measures at a the national, regional and local levels. Governments, companies and citizens must be fully involved if these goals are to be met.
In the opinion of the Committee, Sweden should advocate adoption of the principles established in the Swedish Environmental Code (on which Swedish environmental policy is based) in the EU as well. Above all, the EU’s new chemicals policy should be based more clearly on the precautionary principle and the principle that preventive action should be taken, the substitution principle, the principle of producer responsibility, and the polluter pays principle.
Precautionary principle etc.
The precautionary principle and the principle that preventive action should be taken are embodied in the EC Treaty and in several international environmental conventions. The principles have also been expressed in some of the EC’s legal acts, for example in the directive on the use of genetically modified organisms (90/219/EEC). The implication of the principle of preventive action is that protective measures must be adopted before any damage to health or the environment has occurred even though the relationship between cause and effect may be uncertain.
The precautionary principle must therefore warrant action for preventing damage in certain cases, even if the cause-and-effect relationship cannot be proven based on available scientific facts. The purpose must therefore be to prevent not only positively foreseeable, but also possible damages and nuisances to health and the environment. The Committee believes that the principle should be applied more within the EU and that it is important that it be clear in a new chemicals strategy.
Another consequence of the precautionary principle is, according to Swedish legislation, that the burden of proof is clearly placed upon the party who wishes to manufacture or sell a chemical that can be assumed
88 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
to cause damage to health or the environment, instead of on the party who risks incurring damage or on a public agency.
The European Commission adopted a communication on the precautionary principle in February 2000. The communication, which is the Commission’s interpretation of the precautionary principle, deals with the precautionary principle in general terms and makes no distinction between its application in different sectors. In the communication, the Commission comments on the application of the precautionary principle in different parts of the decision-making process, the need for risk assessment, and the reversed burden of proof. According to the Commission, one of the intentions of the communication is to contribute to the ongoing debate on this issue, both within the Community and internationally.
In Sweden, the precautionary principle has long been applied in the chemicals field in the way that was expressed in the preparatory work to the previous chemicals legislation. According to the statements there (inter alia Gov. Bill 1984/85:118, p. 39 ff.), even a suspicion of the risk of damage arising from good scientific grounds is a sufficient ground for intervention under the legislation. This means, for example, that a producer who wishes to market an insufficiently known product must take into account such suspicions in deciding whether the product should be marketed or not. To avoid prohibitions or other restrictions, a producer must prove as far as possible that the suspicion is unfounded. Otherwise the producer has to accept the fact that the authorities will treat the product as dangerous for health and the environment – the public should not suffer the consequences of any uncertainty regarding the risks.
Responsibility for investigating risks and adopting precautions has above all rested with manufacturers and importers. The precautionary principle is first expressed concretely in a legal text in the Swedish Environmental Code (Chap. 2 Section 3 second paragraph), where it is said that precautionary measures must be taken as soon as there is reason to assume that an activity or a measure may lead to damage or nuisance to human health or the environment.
As it is interpreted in Sweden, the precautionary principle thus has a bearing on both work methods and priorities in both scientific risk assessment and actual decision-making.
The EU needs a new chemicals strategy 89
Furthermore, according to the preparatory work to the Environmental Code (Gov. Bill 1997/98:45, Part 1 p. 210), a natural consequence of the precautionary principle is said to be that the burden of proof is reversed from the party who risks being affected by a nuisance to the party who takes an action that can be assumed to lead to a nuisance. This is expressed in the legal text in Chap. 2 Section 3 of the Environmental Code.
The Committee wishes to emphasize the importance of giving greater responsibility to companies who handle chemicals in the EU. This should also be reflected in the Community’s application of the precautionary principle. Sweden should therefore promote within the EU the principles that have underlain the application of the precautionary principle in the chemicals field in Sweden, and which in many respects reflect an opposing view to that which is reflected in the Commission’s communication. This is particularly true with regard to the placement of the burden of proof and corporate responsibility for taking action when scientifically founded suspicion exists that the use of a chemical could cause harmful effects to human health or the environment.
Sweden should advocate adoption of this principle in EC legal acts in the chemicals field, especially in the restrictions directive (directive 76/69/EEC) and in other EC legislation where needed to bolster the application of the principle for chemicals. A proposal for adoption of the precautionary principle is presented in Chapter 6 and Annex 2.
In addition, the importance of the principle being applied both in risk assessment and in risk management is emphasized.
Substitution principle
The substitution principle (or product choice principle) entails that less harmful or harmless chemical products should be substituted for harmful products wherever possible. Within the EU, the substitution principle has been manifested in, for instance, the biocide directive (directive 98/8/EEC).
The principle should be applied to all handling of chemical substances and preparations, as well as to finished products containing such substances and preparations.
90 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
Polluter pays principle
The principle that the party responsible for pollution should pay for whatever measures are needed to prevent or remedy any nuisance is an internationally accepted one, generally known as PPP (polluter pays principle). This principle has also been established in Article 174 (formerly 130r) of the EC Treaty.
The Committee believes that it is of the utmost importance that industry be given clear responsibility within the chemicals and products field. Manufacturers, importers and other suppliers and vendors of chemical products and finished products should be given clearer responsibility for the product during its entire lifetime. This responsibility includes collecting data, assessing inherent properties, gathering and furnishing health and environmental information, and not placing chemical products and other products on the market which entail unacceptable risks in any stage of handling.
It is essential for the success of a new chemicals strategy that knowledge of all the health and environmental properties of used substances be gathered. Companies that manufacture or import chemical substances will be given responsibility for gathering data. This should be done in a step-by-step process. Requirements should first be made that data be gathered for HPV substances, then for MPV, and finally for lowproduction-volume (LPV) substances. (This is further dealt with in Chapter 4.)
As previously noted, the Committee would like to emphasize the importance of giving greater responsibility to companies that handle chemicals within the EU. Sweden should therefore promote within the EU the principles that have underlain the application of the precautionary principle in the chemicals field in Sweden, in particular with regard to the placement of the burden of proof and corporate responsibility for taking action when scientifically founded suspicion exists that the use of a chemical could cause harmful effects to human health or the environment.
A new approach
An important part of a chemicals strategy should be a systematic and effective risk management programme. The EU work in the chemicals field over the next few years must be characterized by a more general
The EU needs a new chemicals strategy 91
approach. Based on the aforementioned principles, this should entail that chemicals or groups of chemicals should be able to be restricted within the EU if their inherent properties fulfil certain established criteria. This entails a changed role for the existing programme for risk assessment and risk management of existing substances. There are, however, a large number of substances that are not so dangerous that they should be subject to the general approach for risk management. In these cases, substance-specific risk assessments will continue to serve as a basis for risk management. There is therefore also a need to improve existing rules and models for risk assessment and risk management.
Based on the precautionary principle and the principle of preventive action, it should be possible to restrict chemicals in the EU if their inherent properties meet the criteria we propose in Chapter 5. The substances whose inherent properties should fulfil the criteria for initial restrictions are substances which are carcinogenic, mutagenic and toxic for reproduction, as well as substances which are persistent and bioaccumulative (see Chapters 5 and 6).
According to the Committee, a new chemicals strategy should focus on prohibiting the use of substances that are to be phased out.
Different approaches are possible within the EU in order to phase out the organic substances that fall under the Committee’s proposed phase-out criteria for bioaccumulative and persistent substances. The simplest procedure is to use present-day systems and rules in the EU to implement the proposed criteria for phase-out of particularly dangerous substances. Another way is to propose new legislation in the EU, e.g. new directives. The proposals that we have considered and that are presented in Chapter 6 entail changes within the framework of the EU’s existing regulations and directives and can be said to be changes that are needed in the short term. A framework directive for chemicals may be needed in the long term.
In Annex 2 we have sketched a model with proposals for changes within the framework of the EU’s existing acquis communautaire.
Companies should also be given responsibility to carry out initial risk assessments based on the data that have been gathered and to take whatever precautions are necessary based on the risk assessments.
92 The EU needs a new chemicals strategy SOU 2000:53
Furthermore, the new chemicals strategy must also be more clearly linked to various international environmental conventions. In order to meet these commitments, common rules should be adopted in the EU.
A special issue which we would also like to emphasize is the need for the actual implementation of a chemicals strategy. Sufficient resources are needed, for example, for the framing and implementation of new rules etc. Special initiatives for research and development, follow-up and evaluation may also be needed for implementation of the strategy. The Commission is thinking of creating a new chemicals agency within the EU. Such an agency could play an important role in the implementation of a new chemicals strategy.
In short, a concrete action plan is needed in order to actually implement a new chemicals strategy fully. We believe that both the question of implementation and the question of follow-up of a new chemicals strategy should be included and clarified in the coming strategy document.
SOU 2000:53 93
4 Proposed EU system for requirements on knowledge concerning the health and environmental properties of chemical substances
Chemical substances and preparations should not be allowed to be used in the EU if fundamental information is lacking on their health and environmental properties. In this chapter we describe present-day testing requirements, and in section 4.4 we also present a proposal for a more complete system for ensuring that such health and environmental information is available. In Chapter 10 we describe the consequences of these proposals.
94 Proposed EU system for requirements… SOU 2000:53
The Committee’s appraisal and proposals
• Knowledge of the health and environmental properties of chemical substances is fundamental for all safety work in the chemicals field, and is thereby also an important prerequisite for protecting biological diversity and human health.
• Knowledge of the health and environmental properties of chemical substances is a prerequisite for determining which substances are covered by the Government’s new guidelines.
The Committee proposes that Sweden advocate rule changes in the EU as follows:
• For all high-production-volume (HPV) substances (1,000 tonnes/year or more), manufacturers and importers must have gathered knowledge of inherent health and environmental properties that complies with the requirements made on new substances in the EC’s dangerous substances directive (67/548/EEC) by not later than the end of 2005. For medium-production-volume substances (at least 10 tonnes but less than 1,000 tonnes), such data shall be available by not later than the end of 2009. For other substances, such data shall be available by not later than the end of 2010.
• After certain deadlines, substances may only be released on the market if the data requirements are met. If the required data are lacking for a substance, it shall be treated as a new substance, which means prior notification is required.
• Based on the data furnished, companies shall make an initial risk assessment and take the necessary precautions.
• Test methods that limit the number of animal tests must be developed and validated. The testing requirements according to the dangerous substances directive must be changed as new testing methods become available that require fewer animal tests (see also section 6.3 and Chapter 9).
• The testing requirements in the dangerous substances directive must be changed so that they test for the properties covered by the Government’s guidelines. New requirements regarding persistence and bioaccumulation potential should be introduced. Similarly, testing requirements on endocrine-disruptive effects should be introduced as soon as standardized testing methods are available. It should be possible to cover most of the endocrine-disruptive effects by expanding the testing methods for reproduction toxicology (see section 5.2.2).
Proposed EU system for requirements… 95
4.1 The knowledge gaps are great
As we previously noted in section 2.2.2, owing to the great lack of knowledge, it is not possible today to either identify all substances that are dangerous for health or the environment, or to make the necessary risk assessments and adopt adequate risk limitation measures.
The EU has rules governing new substances requiring that they be tested before being placed on the market. Such requirements do not exist for existing substances, however, and the knowledge gaps there are great.
In recent years reports have come from both the American EPA and the European Chemicals Bureau (ECB) showing that only about 10 percent of all substances that occur in high production volumes on the market have the necessary minimum data. Data are lacking completely for many HPV chemicals (see section 2.2.2).
The meeting of the EU’s environment ministers in Weimar, Germany on 7–9 May 1999 found that a fundamental lack of knowledge exists on the toxic and ecotoxic properties of many substances.
In other words, there is broad awareness and agreement that the problem of inadequate data must be solved in international collaboration, and several initiatives have been taken to obtain more knowledge.
The Committee believes that a system is needed that generates more information than that provided by the present-day system and voluntary efforts taken together. We also wish to stress the importance of the subgoal proposed by the National Chemicals Inspectorate in the Report ”Non-toxic environment” (National Chemicals Inspectorate, 1999, in Swedish only):
”By 2010, data that satisfy established minimum requirements are available for deliberately manufactured products and extracted substances handled on the market. Knowledge regarding the occurrence and properties of unintentionally formed substances and the combined effects of different chemical substances is constantly growing.”
The Committee backs the National Chemicals Inspectorate’s proposal that a harmonized international system should be created to gather data for existing substances. To start with, agreement should be reached in the EU on what data requirements should be made; then the EU should work to bring about an international harmonized system.
96 Proposed EU system for requirements… SOU 2000:53
4.2 Testing requirements in the EU today
The EU’s acquis differentiates between existing and new substances, to which different testing requirements apply today.
Existing substances are defined as those included in EINECS (The European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances), which is a European list of substances considered to exist on the Common Market between 1 January 1971 and 18 September 1981. Accordingly, substances not listed in EINECS are regarded as new.
4.2.1 Existing substances
The Council Regulation (EEC No. 793/93) on the evaluation and control of the risks of existing substances contains rules on data reporting for existing substances. The data are submitted to the European Commission and collected in a special database, IUCLID. The rules apply to manufacturers and importers who have produced or imported a substances in quantities exceeding 10 tonnes in certain years preceding the entry into force of the rules. The regulation stipulates what data are to be submitted, and the requirements are much more extensive for quantities exceeding 1,000 tonnes than for quantities in the range 10– 1,000 tonnes.
According to the rules, manufacturers and importers must make all reasonable efforts to obtain existing data on the properties of the substances. In the absence of information, manufacturers and importers are not bound to carry out tests to obtain additional data.
The substances covered by the directive can be subjected to risk evaluation. Such substances are put on a priority list (the three priority lists drawn up to date include slightly more than 100 substances). Additional requirements on data reporting exist for the substances on the priority lists. If the data listed in the dangerous substances directive as comprising the base set (see Table 4.1 and Annex 2) are not available, manufacturers and importers shall carry out the testing necessary to obtain the missing data.
The substances on the priority lists thus undergo a risk evaluation. For each substance, a member state is designated as being responsible for this evaluation, and the member state in turn designates a rapporteur. If the rapporteur finds in the course of the risk evaluation that additional
Proposed EU system for requirements… 97
data are needed on a substance, the Commission shall be informed accordingly. It can then be decided that the manufacturer or importer must submit further information.
4.2.2 New substances
The rules for notification of new substances are set forth in the dangerous substances directive (Council Directive 67/548/EEC, amended by Council Directive 92/32/EEC). Before a new substance is placed on the market, the manufacturer or importer of the substance to the EU must submit a notification to the member state in which the notifier is established. The notification shall contain general information on the substance, uses, estimated quantities, physico-chemical properties, toxicological and ecotoxicological test results, proposed classification and labelling, etc. Each member state appoints one or more competent authorities who receive the information and ensure that the submitted data comply with the requirements in the directive. The competent authority in turn sends the information to the Commission, which then forwards the information to the other member states. If there are no objections regarding the completeness of the documentation, the manufacturer is guaranteed access to the entire internal market.
The basic rule entails that the information shall be submitted in accordance with what is specified as the base set. For substances that are manufactured or imported in quantities of less than one tonne per year and company, there are rules that permit less extensive data reporting. Similarly, there are rules enabling the competent authority to stipulate further data requirements on substances placed on the market in higher quantities. In addition, data must be submitted on e.g. uses. Table 4.1 contains a summary of the testing requirements, and Annex 2 presents the full wording of the requirements in accordance with the dangerous substances directive. The notified new substances are put on a list called ELINCS, which today contains nearly 3,000 substances.
When the quantity of a previously notified substance increases, this shall be reported by the manufacturer or importer so that the competent authority can make additional data requirements.
The directive also contains provisions on criteria and methods for testing of the dangerous properties of chemical substances. These provisions are revised regularly by the Commission, which makes decisions in accordance with committee procedure. Revisions of testing methods are
98 Proposed EU system for requirements… SOU 2000:53
based for the most part on new OECD guidelines. Assessment of a substance’s dangerous properties is done on the basis of existing data. For substances where data are lacking, there is at present no way to stipulate requirements on further testing.
Table 4.1 Testing requirements for new substances in the EU.
The data required in Annex VII. A of the directive are usually referred to as the base set. Documentation in accordance with Annex VII. A is required for existing substances subject to risk evaluation. The actual requirements made according to Annex VIII vary from case to case. The documentation requirements are not only associated with annual quantities; there are also rules entailing that requirements at each level must be met when the aggregate quantity over the years amounts to certain values.
Annex Production volume (t/y and manufacturer)
Testing requirements
VII. C 0.01 – 0.1 Acute toxicity (rat).
VII. B 0.1 – 1 Skin and eye irritation. Skin sensitization. Mutagenicity (1 in vitro study).
Biodegradability study.
VII. A
≥
1 Acute toxicity via two routes of administration in rat. Skin and eye irritation. Skin sensitization. 28 day toxicity study on rat. Mutagenicity studies (2 in vitro studies).
Toxicity test (acute) for fish, Daphnia, algae, bacteria. Biodegradability and abiotic degradation. Adsorption/desorption studies.
VII, Level 1
≥
100 (certain tests may be required at > 10)
Tests in addition to the above: Fertility study and teratogenicity study. Subchronic/chronic toxicity study. Additional mutagenicity studies. Information on biotransformation (rat).
Prolonged toxicity test with fish and Daphnia. Toxicity studies on plants and earthworms. Bioaccumulation study in fish (BCF). Supplementary degradation studies.
Proposed EU system for requirements… 99
Annex Production volume (t/y and manufacturer)
Testing requirements
Supplementary adsorption/desorption studies.
8, level 2
≥
1 000 Tests in addition to the above: Chronic toxicity. Carcinogenicity study. Multi-generation fertility study. Developmental toxicity. Teratogenicity in additional species. Additional information on biotransformation.
Additional tests for accumulation, degradation, mobility and adsorption/desorption. Further toxicity tests on fish. Toxicity tests on birds and other organisms.
4.2.3 Testing requirements in the EU in relation to the OECD’s minimum data
The OECD countries have agreed on what minimum data should be available for high-production-volume (HPV) chemicals (> 1,000 tonnes/year and manufacturer). These data are usually called SIDS (Screening Information Data Set). There have been programmes during the 1990s within the OECD to collect such data, and several voluntary initiatives have recently been taken which will hopefully expedite this work considerably.
The requirements made in SIDS resemble the ”base set” requirements for notification of new substances in the EU. A few items of information are more far-reaching in SIDS, for example environmental concentrations, which are naturally more relevant for existing HPV chemicals than for substances that have not yet been introduced on the market.
The base set requirements for substances in the EU begin to apply at quantities of one tonne per year. If comparison is made with the requirements that can be made in the EU on substances at quantities of 1,000 tonnes per year, i.e. the same quantities as SIDS was developed for, the EU’s rules are much more far-reaching.
100 Proposed EU system for requirements… SOU 2000:53
4.3 Several initiatives have already been taken
Several initiatives for increased knowledge have already been taken. The American EPA has started a programme aimed at getting industry to collect data for HPV substances. Data equivalent to SIDS data will be collected by not later than 2004 for 2,800 substances.
The International Council of Chemical Associations (ICCA) has taken an initiative whereby SIDS data will be collected for approximately 1,000 substances by 2005. In addition there is a voluntary commitment to gradually supplement collected data with an assessment of the substances. The European Chemical Industry Council (CEFIC) has undertaken to participate in this work.
The Netherlands has drafted an action plan for existing substances (Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, 1999). As a part of this work, they will investigate what is needed to have complete base information on health and environmental properties for HPV chemicals within five years, and to have equivalent data for other chemicals within eight years.
4.4 Proposed system for more knowledge
4.4.1 Committee’s appraisal and proposals
The Committee presents proposals here on how a system for knowledge collection in the EU can be devised. The data requirements we propose for the EU should be expanded as soon as possible to include the OECD and eventually the rest of the world. Although it is important to have a uniform system for both new and existing substances the world over, we have chosen to begin with a proposal aimed at the EU, since it is our opinion that the EU is the arena where the proposals can make the biggest impact initially.
A system for more information must be devised with clear requirements regarding both what information on health and environmental effects is to be collected and when this information is to be available. A reasonable deadline that harmonizes with industry’s own commitments is the end of 2005 for HPV substances (> 1,000 tonnes/year), 2009 for MPV substances (10–1,000 tonnes/year) and 2010 for other substances. This
Proposed EU system for requirements… 101
should be preceded by an initial stage where the manufacturers and importers who intend to furnish data on a substance submit a notification to this effect to the Commission prior to the end of 2004 (our proposals are illustrated schematically in Figure 4.1).
We believe that the data requirements for existing substances must be the same as those made on new substances. A person buying a chemical substance must be able to obtain the same information on the properties of the substance regardless of how long the substance has been on the market.
For new substances, carcinogenicity and reproduction toxicity tests are only required at medium or high production volumes. Such tests are needed in order to be able to determine which substances are covered by the Government’s guidelines with regard to these properties. Due to the fact that the tests require extensive animal testing, however, we do not believe that such tests need to be required as a rule at lower volumes. It is, however, important that the same requirements be made on existing as on new substances.
The data requirements should thus be adapted to the volumes that are released on the market, in the same way as in the present-day system for new substances. Since many of the existing substances are manufactured and imported by many companies, and they cannot all be expected to find out how much of the substance is released on the market in the EU, the quantity limits shall apply for each individual company’s manufacture or imports during each of certain specified years. If the quantities increase after the reporting occasion, supplementary information will be required.
According to the current rules for new substances, more extensive information requirements are made for substances in volumes of more than 100 tonnes/year (sometimes 10 tonnes/year) than for substances in lower volumes. When these data requirements are made, it is possible for the concerned company to demonstrate to the competent authority in the country where notification has been made that a given test is inappropriate or that an alternative method is preferable. The authorities can thereby modify the requirements slightly from time to time depending on what is appropriate. Furthermore, a company can, regardless of production volume, refrain from furnishing certain data if it is not technically possible or is not considered necessary on scientific grounds to furnish the information. This must, however, be approved by the competent authority. The Committee considers it reasonable that similar
102 Proposed EU system for requirements… SOU 2000:53
options should also exist for existing substances, but such a system must be devised in a manner that does not place an undue burden on the authorities.
Even if the testing requirements are aimed at each individual manufacturer or importer, we presume that companies will find ways to collaborate so that a test only need to be done once. There are economic as well as ethical incentives for such cooperation, since it leads to fewer animal tests.
In connection with previous reporting of existing data in accordance with the regulation on existing substances, certain exemptions were specified, for example for a number of oils, fatty acids and glycerides as well as the elements carbon, hydrogen and argon. Certain exemptions also exist in the rules on notification of new substances, for example for substances that are exclusively used in foodstuffs, animal feeds and medicinal preparations (these are controlled according to other rules) and for substances that occur in quantities of less than 100 kg and are intended solely for research and development under controlled conditions. It is reasonable that the exemptions that are made for new substances should also apply to existing substances.
The system should be designed so that data on existing substances is reported to a database, e.g. the EU-wide IUCLID database, which is used today for reporting of data on existing substances. The Committee believes that the companies need an incentive to collect data on the substances. The data requirements should therefore carry a condition stating that substances that do not comply with the requirements may not be placed on the market. One way to devise a prohibition could be to use EINECS to list those substances for which the data requirements are met and prescribe that substances may only be placed on the market if they are included in EINECS, subject to whatever restrictions on quantities are stipulated in EINECS.
Substances that lack data at the above deadlines should be treated as new substances. This requires that some authority, e.g. the European Chemicals Bureau, be assigned the task of reviewing the IUCLID database to see whether the required fundamental data exist for the substance. However, we believe that this should be done in the simplest possible manner and only include checking whether data exist or not – not a judgement of the quality of the reported data. The reason for this is that a large quantity of information will be reported, and it is very timeconsuming to check all this information. A system entailing that the
Proposed EU system for requirements… 103
authorities check the quality of this information would require considerable resources and could further act as an obstacle to the application of the system. We therefore believe it is better that any possible errors are discovered and corrected as the information is used.
The data contained in the database should, wherever possible, be made available to authorities, researchers, companies, and the general public. Careful consideration must be given to what data can be given to each category, and in what form, taking into account the confidentiality wishes of the companies furnishing the data.
The Committee also deems it important that the companies take greater responsibility for risk assessment and risk limitation. The work of drawing conclusions from the new data collected should not wait until a substance is placed on a priority list. All manufacturers and importers should therefore be instructed to carry out an initial risk assessment when data on a substance have been collected, and to take the necessary precautions. These precautions include a preliminary classification and labelling. This responsibility should include not only handling of the substance in-house, but also addressing risks and protective measures further down the line. Information on such risks and protective measures should be provided in material safety data sheets.
The proposal does not entail that the companies own initial risk assessments and precautionary measures should take the place of the work of producing risk assessments and taking action for risk limitation at the Community level. But it is important that the data on the properties of the substances that are collected be used to reduce the risks during the period up until when the Community has taken a stand on the need for measures for a substance. The company’s own measures will also be a complement to the more general measures that may be considered at the Community level. An example of a company’s precautionary measures may be that the company does not sell its product for a given use that is deemed to involve unacceptable risks, and furnishes information on the risks of such a use, even though there are no statutory restrictions for the product.
The extended requirements on testing existing substances can be incorporated in the EU’s acquis in a number of ways. One way is to use existing rules, where extended requirements on data can be made by amending the regulation on existing substances so that testing requirements are introduced for all substances lacking data equivalent to what is required for new substances. A proposal for amendments to the
104 Proposed EU system for requirements… SOU 2000:53
regulation is presented in Annex 2; the proposal should be regarded as a rough sketch showing one of several possible ways to proceed. Another possible way is to draft a new regulation on data requirements for existing substances.
Both alternatives have their advantages and disadvantages. Using existing rules can be the fastest way to proceed, but the advantage of advocating a new regulation is that it is then possible to stress the responsibility of companies, which can be more difficult in an existing regulation, which imposes a heavy responsibility on the authorities today.
The Committee has also considered controlling the collection of data by means of changes in the system for classification and labelling. Incentives are lacking today for companies to collect data for existing substances. It can even be argued that there are incentives for them not to collect additional data, since there is then a risk that the substance will be danger-classified. With such a system there is a risk that companies will refrain from reporting additional data on their substances.
By introducing requirements that chemical products containing substances that have not been fully tested should be labelled with a question mark (symbolizing unknown properties), market forces could be enlisted to encourage a greater collection of data (Rudén & Hansson, 2000). This is based on the assumption that faced with a choice, consumers will choose to buy a chemical product whose properties are tested over one whose properties are unknown. It is, however, uncertain how great an effect such labelling would have, especially since a very large number of products would have to be labelled in this manner. Sweden should therefore preferably advocate rules stating that untested substances should not be allowed to be used after a given date.
Proposed EU system for requirements… 105
Figure 4.1 Requirements on health and environmental information for
chemical substances.
A simplified model of our proposals regarding requirements on health and environmental information for all chemical substances. Observe that the data requirements vary between the different quantity limits.
4.4.2 Viewpoints of the Association of Swedish Chemical Industries
The Association of Swedish Chemical Industries is of the viewpoint that the proposals that knowledge of chemical substances must be available are reasonable in principle. The Association feels, however, that the ambition level is too high inasmuch as the Committee proposes that existing substances in high volumes should be subject to the same data requirements as new substances, and that the time is a bit short. The Association believes that the documentation for existing substances should only have to comply with the base set requirements (i.e. Annex VII. A in the dangerous substances directive). The extended requirements (i.e. Annex VIII in the dangerous substances directive) should be judged from case to case, based on test results in the base set and other information.
Although the Association finds that the timetable is not realistic, they appreciate that a deadline has to be set for when data must be available
Manufacturer or importer who wants to release a substance on the EU market
1,000 tonnes/year or more
Same data requirements as for new substances. If data are lacking the substance may not be released on the market in quantities over 1,000 tonnes after 2005
10 – 1,000 tonnes/year
Same data requirements as for new substances. If data are lacking the substance may not be released on the market in quantities over 10 tonnes after 2009.
Less than 10 tonnes/year
Same data requirements as for new substances. If data are lacking the substance may not be released on the market after 2010.
106 Proposed EU system for requirements… SOU 2000:53
and that this deadline must not be too far in the future if it is to serve as an incentive (Association of Swedish Chemical Industries, 2000b).
4.5 Factors that complicate the testing
There are several factors that can complicate the testing of chemical substances as well as the interpretation of test results. These factors are not unique for existing substances, but also exist in connection with testing of new substances. Some problems have already been solved within the framework of current rules for testing of new substances, but the problems take on extra urgency when a large number of substances are to be tested.
Among the complicating factors is the fact that certain substances on EINECS are not substances in the true sense but complex mixtures of many different substances. An example is the complex groups of substances based on petroleum or coal. Despite the fact that they are not substances in the true sense, these materials have for practical reasons been treated as such when placed on EINECS.
The problem with the complex coal- and petroleum-based ”substances” (i.e. mixtures) is that their composition can vary, largely depending on the content of the coal or crude oil used in production. For one thing, they contain many substances that are not always exactly the same from one mixture to another, and for another the proportions between the quantities of constituent substances can vary within certain limits. The consequence is that tests conducted on a given sample of this ”substance” will only be representative for the tested sample. If the same test is performed with a new sample of the ”substance”, another result may be obtained, since the composition of the mixture may be different.
There are also other substances that are not consistently defined. This can be exemplified by chloroparaffins and phthalates, which are listed as individual substances on EINECS even though they are often mixtures of different closely related substances, where the same substance may be included in several of the ”substances” on EINECS.
In some cases the testing requirements in the dangerous substances directive are not fully applicable to a group of substances due to the fact that the substances possess special properties. This is true, for example, of enzymes, and the European Commission has put out a consulting assignment to determine what testing requirements should be made on
Proposed EU system for requirements… 107
enzymes. Polymers and chemical intermediates are other groups of substances that are considered to need special (less extensive) testing requirements due to their special properties and exposure conditions. Furthermore, it should also be mentioned that substances can be difficult to test due to the fact that they have, for example, very low water solubility or high volatility.
4.6 Testing methods need to be changed
Many of the tests that are required by the dangerous substances directive involve the use of laboratory animals, and one consequence of extended requirements on data generation is that more animals will be used for testing. It is therefore important to develop systems and alternative methods where animal testing is minimized.
In many cases, developing testing methods that minimize the need for laboratory animals requires considerably improved knowledge of toxicological mechanisms. Both basic research and development and validation of testing methods are needed here (see Chapter 9). Development of alternative methods is something which in itself requires laboratory animals, but which in a longer perspective contributes towards reducing the use of animals. As soon as methods of adequate quality are available, the dangerous substances directive should be amended so that alternative methods can begin to be used to meet the data requirements.
The dangerous substances directive specifies how testing of new substances is to be done. For existing substances, data may have been obtained by means of other methods than those specified in the dangerous substances directive. There may therefore be reason to review the requirements regarding the testing methods for the purpose of making it possible to use data already obtained by means of other methods than those specified in the directive, provided they are of good quality. For substances in use for a long time, epidemiological data may be available showing whether humans are affected by the substance. In this case as well, where some of the substance’s harmful properties are already known, the requirement on new animal studies should be able to be omitted.
The testing requirements in the dangerous substances directive must also be supplemented to cover the effects included in the Government’s guidelines. Requirements on testing of half-lives should be introduced for
108 Proposed EU system for requirements… SOU 2000:53
all substances that have been shown to be not readily biodegradable. Requirements should also be introduced to determine bioconcentration factors (BCFs) for substances in quantities up to 100 tonnes. We believe it is sufficient that such BCFs should be calculated by means of QSAR (see Annex 3, section 2). Testing requirements for endocrine-disruptive properties should be introduced as soon as suitable testing methods have been developed (see section 5.2.2).
Finally, certain special solutions may also need to be devised to remedy the problems described in section 4.5.
SOU 2000:53 109
5 Proposed criteria for phase-out of substances with particularly dangerous properties
This chapter deals above all with the Committee’s proposals for general phase-out criteria for particularly dangerous substances mentioned in the Government’s guidelines. We have not made any judgements regarding substances that can be considered to be particularly dangerous due to other properties (see sections 1.2 and 2.2.3).
Criteria for phase-out of persistent and bioaccumulative substances are proposed in section 5.1, while criteria for phase-out of carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances are proposed in section 5.2. The Committee’s proposed action plan for endocrine-disruptive substances is also presented in section 5.2. Section 5.3 contains the Committee’s standpoints regarding metals, while section 5.4 presents the Association of Swedish Chemical Industries’ views regarding the Committee’s proposals regarding phase-out of substances with particularly dangerous properties. More exhaustive descriptions of the area of persistent and bioaccumulative substances are provided in Annex 3, endocrine-disruptive substances in Annex 5, and metals in Annex 6.
The general approach referred to in the guidelines (section 1.1) entails that organic substances that meet the Committee’s criteria regarding persistence and bioaccumulation should be phased out without other data or risk assessment being required. The same applies to substances that do not meet these criteria but do meet the criteria for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic properties. Organometallic compounds may fall under all guidelines, since they can be assessed on the basis of both their metal part and their organic part.
For substances that do not meet the criteria in the areas overseen by the Committee, but may need to be controlled due to other properties in other areas, risk assessments will probably continue to be the principal tool for determining what measures are called for.
110 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
5.1 Phase-out criteria for persistent and bioaccumulative organic substances
The Committee’s proposals
The Committee proposes phase-out from 2005 of new substances, and from 2015 of existing substances that are so persistent and bioaccumulative:
• that their half-life is longer than 8 weeks (in a simulation test at 20 ºC), and
• that their bioconcentration factor is higher than 2,000, or
• that they are judged to meet these criteria based on other reliable scientific studies or international accepted calculation methods.
Furthermore, the Committee proposes phase-out from 2010 of existing substances that are so persistent and bioaccumulative:
• that their half-life is longer than 26 weeks (in a simulation test at
20 ºC), and
• that their bioconcentration factor is higher than 5,000, or
• that they are judged to meet these criteria based on other reliable scientific studies or internationally accepted calculation methods.
The guidelines defined by the Government in the Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (1997/98:145) entail the following:
• New products introduced onto the market shall largely be free from man-made organic substances that are persistent and liable to bioaccumulate, and from substances that give rise to these substances.
• Man-made organic substances that are persistent and bioaccumulative shall occur in production processes only if the producer can show that health and the environment will not be harmed.
The guidelines entail adopting a general approach towards man-made organic substances that are persistent and liable to bioaccumulate, in accordance with the proposal of the Chemicals Policy Committee (see section 2.3.4). The Committee interprets the guidelines as implying that if a man-made organic substance has properties with respect to persistence and bioaccumulation that exceed the criteria established by the Committee, the substance may not, after a given date, be used in new products – or in production processes unless the producer can show that health and the environment will not be harmed.
Proposed criteria for phase-out of substances… 111
The commission of the our Committee includes proposing more precise definitions in the form of limits etc. for the intended properties and effects. According to its terms of reference, the Committee shall ”for example be able to propose limits for when a substance is so persistent and bioaccumulative that it is subject to the requirement on phase-out in accordance with the stipulated guidelines.”
The following is stated in the terms of reference our Committee:
”...in order for the guidelines to be applied, more precise definitions must be given of what is meant by persistence and bioaccumulation. Among other things, limits must be defined for when these properties are unacceptable, i.e. when their use leads to an unacceptable risk for man and the environment. It is in most cases difficult to set an exact limit for persistence and bioaccumulation above which substances with such properties on exposure pose an unacceptable risk for man and the environment. Nevertheless, it may in many cases be necessary to set clear-cut limits in the form of limit values. The assumption must always be that man-made organic substances always pose a potential risk for human health and the environment, if they can accumulate in organisms and that they are so persistent if they also accumulate in the ecosystem.”
The Committee interprets the guidelines in this area as meaning that it is initially sufficient that knowledge be available on the properties of substances with regard to persistence and bioaccumulation to determine whether they may, on the basis of these properties, be present or not in new products and in production processes from a given date.
5.1.1 What does it mean to say a substance is persistent?
An organic substance is defined here as persistent, i.e. long-lived, if it is stable in the environment. A persistent substance thus resists the physical, chemical and biological processes in the environment that lead to degradation of other, less resistant substances.
Degradation should be defined as decomposition to harmless end products1. In most cases, this involves mineralization, i.e. decomposition to carbon dioxide, mineral salts and other simple, inorganic compounds of whatever other elements, besides carbon and hydrogen, comprised the
1 By ”harmless end products” is meant well-known substances and elements that do not have any adverse health and environmental effects in the quantities at which they are produced as a result of degradation.
112 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
parent molecule – for example oxygen, which furthermore often plays an active role in the mineralization process (for a more detailed discussion of the concept of persistence, see Annex 3).
5.1.2 What does it mean to say a substance is bioaccumulative?
A substance is bioaccumulative if it is readily available for uptake by organisms, but is metabolized or secreted only slowly. The substance can thereby accumulate in organisms at higher concentrations than in the surrounding environment or food, and bioaccumulation reflects the total uptake of a substance, both via e.g. skin and mucous membranes, and via the gastrointestinal tract.
The bioaccumulation potential of a substance is given by the bioaccumulation factor (BAF), which is obtained by dividing the equilibrium concentration in the organism by the concentration in the surrounding environment and food. The contribution made by the food to enrichment in food chains is expressed by a biomagnification factor (BMF – see section 5.1.5 and Annex 3). For practical reasons, the BAF or BMF is often replaced by the bioconcentration factor (BCF), which is easier to determine experimentally. However, the BCF only takes into account uptake via mucous membranes in organisms in the aquatic environment, such as uptake via the gill membrane in fish. This means that substances with very low water solubility may have a low BCF but be potentially bioaccumulative. Despite certain limitations, the BCF is a useful parameter for describing the uptake of substances in biological material (for a more exhaustive discussion of these terms, see Annex 3).
Proposed criteria for phase-out of substances… 113
5.1.3 What methods are suitable for determining whether a substance fulfils the criteria?
The Committee’s appraisal and proposals
Information on how persistent and bioaccumulative organic substances are should be based on:
• standardized, internationally accepted testing methods, which today are primarily based on an aquatic environment,
• other scientific studies which can be accepted as reliable on the basis of expert judgement, or
• estimated values, if the calculation methods used for the estimation are internationally accepted.
When it comes to how persistent substances are, the Committee proposes:
• that a substance’s half-life in water, determined by currently available, standardized, internationally accepted testing methods, be used to determine whether the substance is so persistent that it should be subject to requirements on phase-out according to the Committee’s criteria,
• that as a complement to, or in some cases a substitute for, these tests, other reliable scientific results may also be used to determine whether a substance is persistent,
• that when it comes to degradation of substances in air, Sweden complies with the recommendations given within the framework of international conventions such as CLRTAP,
• that values of biodegradability of the substances estimated with today’s calculation models should not be regarded as acceptable information for the purpose of phase-out.
When it comes to how bioaccumulative substances are, the Committee proposes:
• that a substance’s bioconcentration factor, determined using currently available, standardized, internationally accepted testing methods based on an aquatic environment be used to determine whether the substance is so bioaccumulative that it should be subject to requirements on phase-out according to the Committee’s criteria,
• that as a complement to, or in some cases a substitute for, these tests, other reliable scientific results may also be used to determine whether a substance is bioaccumulative.
114 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
• that values estimated by means of structure-activity models also be regarded as acceptable information as to what degree fatsoluble, bioavailable substances are bioaccumulative.
In order to be able to propose limits for when man-made organic substances that are persistent and bioaccumulative should be phased out from use in new products and in production processes, information is required on the degree to which the substances exhibit these properties. Today there are three ways to obtain such information:
• standardized testing methods
• other scientific studies
• estimated values.
Standardized testing methods
Today’s standardized, internationally accepted, experimental methods for measuring the biodegradability of organic substances primarily pertain to the aquatic environment (see Annex 3). This applies to both simulation tests, from which half-lives can be obtained, and simple biodegradability tests, with the exception of a testing method that measures biodegradability in soil.
Today’s standardized, internationally accepted, experimental methods for determining the bioaccumulation potential of organic substances are based on the aquatic environment. These methods involve determining the bioconcentration factor for aquatic organisms, normally fish.
Standardization of tests means that the results for a substance do not always agree with the behaviour of that substance in a given environment. However, obtaining data on, for instance, the biodegradability of a substance in all possible environments and under all possible circumstances is far too great a task. Nor is such a degree of detail commensurate with the purpose of proposing general criteria for bioaccumulation and persistence. A fundamental purpose of these criteria is after all to expedite the international work of preventing releases of substances covered by the Committee’s guidelines. For this reason the general criteria must be simple enough to facilitate this work.
It is noted in the terms of reference for the Committee that it is difficult in most cases to set an exact limit for e.g. persistence and bioaccumulation above which substances on exposure pose an unacceptable
Proposed criteria for phase-out of substances… 115
risk for man and the environment. In our judgement it is therefore warranted to employ today’s standardized, internationally accepted, experimental methods when these properties of substances are to be assessed.
It should, however, be stressed here that there is a great need to refine and revise testing methods for determining how persistent and bioaccumulative organic substances are, at the same time as test data are largely lacking for most substances in use and must therefore be determined (see Chapter 4). It would, for example, be desirable to be able to use an internationally accepted standardized method to experimentally determine the half-life of a substance in a certain kind of soil environment in a given climate, and likewise to be able to determine the bioaccumulation of a substance in a terrestrial environment, such as on uptake in herbivores (see section 9.1.2).
Other scientific studies
Since standardized testing methods have many limitations, there may often be reasons to weigh in results from other scientific studies as well to determine whether substances are so persistent and bioaccumulative that they should be phased out.
Field studies and other scientific studies of biodegradability often make greater allowance for the substance’s partitioning between different environmental media than do standardized testing methods. It may therefore be advisable to take these kinds of studies into account when determining the behaviour of a substance in the environment.
Similarly, it may be advisable to take into account scientific studies, as well as screening studies and environmental monitoring, showing that man-made organic substances occur in animals or in man when determining whether substances are bioaccumulative.
Estimated values
As an alternative to time-consuming and costly experimental studies, it is also possible today to estimate how persistent and bioaccumulative substances are by calculations using structure-activity models.
116 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
There are calculation models whose purpose is to predict whether substances are readily biodegradable or not (see Annex 3). Within the EU (TGD, 1996), however, it is recommended that the results of such models be interpreted conservatively, i.e. that substances indicated by the models to be poorly biodegradable also be regarded as such, while the models cannot be used to identify substances to be regarded as readily biodegradable. It is also the judgement of the Committee that the calculation models for ready biodegradability that are available today should not be used to determine whether substances are so persistent that they should be phased out or not. There are no standardized calculation models today for estimation of half-lives as a result of microbiological degradation.
When the BCF is unknown, it can be estimated for fat-soluble substances based on the partition coefficient (K
ow
) between the organic
solvent octanol and water. For bioavailable, fat-soluble and neutral organic substances, the agreement between measured and estimated values is considered to be very good in the low K
ow
range 1 to 7 (see
Annex 3). In the judgement of the Committee, it may therefore be warranted to use estimated BCFs for such substances.
However, the Committee sees considerable need for further development and research in these areas (see section 9.1). It is desirable that future classification of chemical substances can to some extent be based on well-validated models. The need for these tools for classification is particularly great for assessment of existing substances.
5.1.3.1 Biodegradation in an aquatic environment is proposed to
determine whether a substance is persistent
A fundamental complication when determining whether organic substances are persistent or not is that they can distribute themselves between several different environmental media, such as soil, water and air, where their biodegradation can furthermore vary with many different factors (see Annex 3). In the judgement of the Committee, it is difficult to combine a strategy for highly simplified risk assessment with a definition of criteria for persistence that takes full account of the distribution and biodegradability of the substances in different environmental media under different conditions. Today, standardized, internationally accepted testing methods are available that instead appear to be the most suitable point of departure for determining whether a bioaccumulative substance is so persistent that it should be phased out.
Proposed criteria for phase-out of substances… 117
Today’s internationally accepted, standardized methods for determining the biodegradability of organic substances are on the one hand simpler tests of ready biodegradability and inherent biodegradability, and on the other hand the simulation test, which determines the half-lives of substances under more natural conditions (see Annex 3). In the opinion of the Committee, it is more relevant to use half-lives to indicate the biodegradability of substances than the results given by the simpler tests alone.
A simulation test resembles the actual degradation situation in the environment more closely than the simpler tests, and is also more complicated to carry out. Several simulation tests have been implemented within the framework of the ISO system (see section 8.6.1 for information on ISO). For example, ISO 11734 measures anaerobic biodegradability, while ISO 14592 measures biodegradability in surface water. Further simulation tests, e.g. for biodegradability in sediments, are under development. The OECD’s current test guidelines include a simulation test, 303A, which however simulates biodegradation under the conditions that prevail in sewage sludge, so the results of this test cannot be applied to conditions in natural waters. Nor is it considered possible to use the results of this test for classification of organic substances. The OECD is currently working on incorporating additional simulation tests in its test guidelines.
Substances that are biodegraded in an aquatic environment can be considered to be biodegraded in a similar manner in soil, provided enough water and oxygen are available and the temperature permits degradation. The US Environmental Protection Agency (EPA) takes roughly the same view when screening the properties of substances (EPA, 1999b), but claims that the degradation is slower in sediments under anaerobic conditions. The results of biodegradability tests in an aquatic environment should therefore be able to be considered to be applicable today to a terrestrial environment as well, in lieu of standardized tests for other environmental media. Nevertheless, the results of other reliable, scientific studies of the biodegradability of substances, for example in soil, can still be taken into account in assessing the persistence of substances, and this recommendation can be reconsidered as new testing methods are developed.
Present-day methods for estimating the biodegradability of substances with the aid of calculation models are, however, not sufficiently reliable
118 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
for the results of such estimates to determine whether a substance may be persistent or not (see Annex 3).
There are no standardized, internationally accepted tests available today for biodegradation in air. Estimated values are generally used instead. The Committee does not consider it meaningful to propose its own criteria for biodegradability in air, but is instead of the opinion that criteria agreed upon within the framework of international conventions such as CLRTAP (see section 8.2.3) should be applied in the EU.
In summary, we propose that standardized, internationally accepted testing methods providing information on the half-lives of substances should preferably be used to determine when a substance is so persistent that it should be subject to phase-out requirements according to the Committee’s criteria. As a complement to these methods, or in lieu of the results of such tests, it should be possible to use other scientific results deemed to be reliable. Estimated values should not be regarded today as acceptable information on how persistent substances are.
5.1.3.2 Bioconcentration values for aquatic environment are
proposed to determine whether a substance is bioaccumulative
The standardized, internationally accepted testing methods that are available today to obtain an experimental value of the bioaccumulation of substances are based on determining the substances’ bioconcentration factors (BCFs) for aquatic organisms, normally fish (see Annex 3). The criteria that can be proposed today can thus only be based on test results from an aquatic environment. There may, however, be reason to weigh in results pertaining to bioaccumulation from other scientific studies as well, such as those for a terrestrial environment, when considering phase-out. Such results may include data collected within the framework of environmental monitoring and screening studies (see section 9.2). There are also reasons for taking a closer look at the possibility of developing testing methods that measure bioaccumulation in a terrestrial environment (see section 9.1.2).
Bioaccumulative substances are often fat-soluble and must be available for uptake in organisms. Calculation models are available today (QSAR) that can estimate the bioconcentration factor of organic substances with good precision based on data on their fat solubility and other properties, such as molecular size (Sijm et al., 1999).
Proposed criteria for phase-out of substances… 119
Bioavailable substances can, however, be bioaccumulative due to properties other than their fat solubility. They may, for example, bind to macromolecules in organisms, such as proteins. In the opinion of the Committee, scientific studies of such factors can serve as a basis for determining whether a substance is sufficiently bioaccumulative to be subject to requirements on phase-out.
In summary, we propose that standardized, internationally accepted tests preferably be used to determine when a substance is so bioaccumulative that it should be subject to requirements on phase-out according to the Committee’s criteria. As a complement, or in lieu of results from such tests, it should be possible to use other scientific results, such as from environmental monitoring and screening studies, that can be deemed reliable. Values estimated on the basis of fat solubility, in accordance with internationally accepted calculation methods, should also be regarded as acceptable information as to what degree bioavailable substances are bioaccumulative (see Annex 3). Experimentally determined BCFs shall, however, always take priority over estimated values.
5.1.4 Proposed phase-out criteria for persistent substances
The Committee’s appraisal and proposals
The Committee deems it more serious that a bioavailable substance is persistent than that it is bioaccumulative, since:
• a persistent substance gives rise to prolonged exposure, and there is a risk that unforeseen effects will manifest themselves during the exposure period,
• there is a risk that persistent substances will be transported to places far from where they are produced,
• it takes a long time to bring down the environmental concentrations of a persistent substance after its release has ceased. The Committee proposes:
• that a substance be regarded as unacceptably persistent if its halflife is longer than 8 weeks in a simulation test at 20 ºC. The Committee further proposes in accordance with Chapter 6:
120 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
• that the stipulated phase-out criterion shall apply to new substances from 2005 and to existing substances from 2015,
• that the phase-out criterion ”a longer half-life than 26 weeks in a simulation test at 20 ºC” shall apply to existing substances from 2010. The above criteria are proposed to apply only in combination with the phase-out criteria for bioaccumulation that are proposed in 5.1.5.
In many areas where chemicals are used, persistence is a desirable property of chemical substances. This is particularly true of chemical substances that are incorporated in materials intended to endure for a long time, such as building materials, paints and other surface coatings. But even in the case of pesticides such as DDT, it is still regarded as an advantage today, in the areas where the agent is still used2, that the substance is persistent so that the treatment will be long-lasting and not has to be repeated so often.
However, persistence in a substance also entails a risk of prolonged exposure. This means that a persistent substance, if it is also bioaccumulative, may be available for uptake in organisms for a long period of time. This may eventually lead to unforeseen effects. Such effects may be difficult to counteract, since it takes a long time to bring down the environmental concentrations of a persistent substance after its release has ceased. Unforeseen toxic effects of persistence substances may include synergistic and additive effects in combination with other substances. There may also be effects such as chronic low-dose toxicity. Persistent substances may also be transported to locations far from the production site, for example in water, winds and products.
There may be reason in the future to consider whether persistent manmade organic substances may be undesirable in the environment even if they are not bioaccumulative. They may have other properties, besides persistence, that give rise to possible future risks even if their toxicity is not known. Such a property may be that they are highly mobile3 in the environment, which contributes to a further increased risk of exposure.
2 DDT is used above all in tropical regions, where there is not yet a more effective alternative for controlling certain disease-carrying insects, such as malaria mosquitoes and tsetse flies.3 That a substance is ”mobile” means that it can be readily transported by e.g. water and air, and that there are no mechanisms (such as adsorption in soil) that significantly retard such transport.
Proposed criteria for phase-out of substances… 121
An example of such a substance, whose toxicity is however documented, is the herbicide atrazine, which is often found in groundwater samples despite the fact that it has not been allowed to be sold in Sweden since 1991. Such finds are also common in large parts of the rest of Europe and the United States. Atrazine can also be detected in the Arctic (Chernyak et al., 1996).
5.1.4.1 When should a substance be regarded as persistent in the
environment?
Criteria for judging persistence can be the amount in which a substance can be expected to remain in an environment in relation to the risk that the substance will cause some kind of harmful effects in the environment, and how long it takes for the substance to disappear from the environment after its release has ceased. The risk of harmful effects for a substance in the environment is, however, very difficult to estimate, particularly for a substance whose possible toxic effects are not known. But the idea behind the general approach that underlies the Committee’s commission is, as previously mentioned, to take restrictive action against substances that are persistent and bioaccumulative without their possible toxic effects necessarily being known. The Committee therefore makes the judgement that the principle should be that there should not be a risk that a bioaccumulative substance that is introduced into the environment has too long a ”braking distance”, i.e. that the substance’s retention time in the environment after its release has ceased should not be too long. A substance’s half-life in the environment determines how much of the substance remains in the environment at a given release rate (Rodan et al., 1999), and how long the braking distance is after release has ceased.
It should be noted that the following method for estimating half-lives and retention times is necessarily simplified. But the line of reasoning could nevertheless be justified as a basis for the general discussion of the biodegradability of substances in the environment that is needed in order to propose a general criterion for persistence.
Figure 5.1 Accumulation in the environment and ”braking distance” for
substances with different biodegradation rates.
The curves show the average accumulation in a given environment of a substance that is released at the same annual rate over a period of 10 years, and that simultaneously degrades at a rate equivalent to 40 (upper curve), 50
122 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
(middle curve) and 60 (lower curve) percent per annum.4 The release ceases after 10 years, and the substance disappears from the environment at a rate that is dependent on its half-life. The darkening field symbolizes the risk of harmful effects, which increases as the amount accumulated in the environment increases (see further discussion in text).
0,00 0,50 1,00 1,50
0
5
10
15
20
time, years
quantity, units
40% degradation/year
50% degradation/year
60% degradation/year
The average accumulation in a given environment of a substance whose release rate to this environment is the same every year for 10 years and which is degraded at a rate of 40, 50 and 60 percent during a single year is shown by the examples in Figure 5.1. These degradation figures correspond to half-lives in the environment of approximately 69, 52 and 43 weeks, respectively. In the examples, the release ceases after 10 years and the substance disappears from the environment at a varying rate, depending on the half-life.
A substance that degrades by 40 percent during a year will reach an environmental level equivalent to about 1.5 times a constant annual release. When the release ceases, it takes 5 years for the environmental level to decline by 90 percent, and 9 years for it to decline by 99 percent.
A substance that degrades by 50 percent during a year will reach an environmental level approximately equivalent to a constant annual
4 The remainder after each year is added to the new increment. A steady state level is reached after a number of years. Depending on how release has occurred during the year, and how degradation varies during the year, the process in reality will follow a much more dynamic course that the curves show (see e.g. Rodan et al., 1999).
Proposed criteria for phase-out of substances… 123
release. When the release ceases, it takes 4 years for the environmental level to decline by 90 percent, and 6 years for it to decline by 99 percent.
A substance that degrades by 60 percent during a year will reach an environmental level equivalent to about two-thirds of a constant annual release. When the release ceases, it takes 3 years for the environmental level to decline by 90 percent, and 5 years for it to decline by 99 percent.
It is the Committee’s judgement that for a substance that degrades by at least 50 percent during the course of a year, i.e. has a half-life in the environment of no more than 52 weeks, the braking distance is sufficiently short (at least 90 percent degrades in 4 years). Substances that do not meet this persistence criterion (i.e. half-life of at least 52 weeks) would then be eliminated from the environment relatively quickly if their use has to be restricted, e.g. due to the discovery of serious but unforeseeable toxic effects.
The chosen criterion for persistence, that the half-life in the environment shall not exceed 52 weeks, can be compared with the calculated halflives in an aquatic environment for lindane and PCBs, which are 107 and 327 weeks, respectively (Beyer et al., 2000). Accordingly, approximately 33 and 10 percent, respectively, of a given amount of the substances disappears from the environment in one year (see Figure 5.2).
124 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
Figure 5.2 Degradation of different substances in water
The curves show the average biodegradation with time in the aquatic environment of PCBs (upper curve), of lindane (middle curve) and of a substance that degrades at a rate that is equivalent to that proposed by the Committee to be the lowest acceptable (lower curve) in its criterion for persistent substances.
0 25 50 75 100
0
5
10
15
20
time, years
remainder
PCBs
lindane
our proposal
Here again, however, it may be well to note that the reasoning is based on simplified assumptions. For example, the half-life of a given substance in the environment can vary widely, which is not taken into account in the arguments given above. The degradation of PCBs can, for example, be much slower than is indicated in Figure 5.2, due to the fact that PCBs are largely distributed to parts of the environment where they are less accessible for degradation processes.
5.1.4.2 What half-life in a simulation test at 20 ºC corresponds to a
half-life of one year in a northern European climate?
In the opinion of the Committee, allowance must be made for the fact that substances may have ”higher persistence”, i.e. biodegrade more slowly, in northern regions in e.g. Europe, where climatic conditions for degradation of organic substances may be unfavourable. Similar reasoning is employed in conjunction with the revision of the EC’s biocidal products directive (Braunschweiler & Koivisto, 2000, see also Annex 3).
When it comes to substances that can be dispersed with products and chemical preparations, one cannot uncritically permit substances which are readily biodegraded in one climate if they are liberated from the products they are incorporated in, but in another climate exhibit poor
Proposed criteria for phase-out of substances… 125
biodegradability. The precautionary principle also warrants taking into account the varying biodegradability of organic substances, e.g. under different climatic conditions. Here it is a question of striking a reasonable balance between expected biodegradability under different climatic conditions, taking into consideration what climates the products can be expected to be dispersed to in such quantities that substances contained in the products can be expected to lead to exposure to man and the environment if they are persistent and bioaccumulative and if they are released from the products during use or in the waste stream.
Since the Committee proposes that it shall be possible to determine the persistence of organic substances in the environment based on experimental tests carried out under standardized conditions, it is necessary that a given requirement on a maximum half-life in a given environment can be ”translated” to an equivalent half-life in e.g. a simulation test at 20 ºC.
The half-life for microbial degradation is affected by, among other things, the temperature, which in a northerly climate can be said to be limiting. The Finnish Environment Institute has proposed that the effective temperature sum over the year should be used when discussing the biodegradability of herbicides in different climate zones (Seppälä, 1999).
The annual temperature sum is the sum of all mean daily temperatures that exceed a given threshold value during the course of a year5. If we start with the annual temperature sum calculated for forest growth given by the climate in the Lake Mälaren Valley (Morén & Perttu, 1994)6, and estimate the equivalent annual temperature sum for microbial activity, we find that a substance that has a half-life of 52 weeks in this climate should have a half-life of approximately 16 weeks at 20 ºC.
Based on the annual mean temperature (5ºC in Central Sweden), the National Chemicals Inspectorate makes a similar estimate of half-lives for herbicides in agricultural soil, assuming that the half-life is halved
5 The concept of temperature sum is established in the forest sciences, where the threshold value for growth of forest is considered to be 5ºC, and the annual growth is proportional to the annual temperature sum. For microbial activity in e.g. soil, which in a similar manner can be expected to be proportional to the annual temperature sum, a suitable threshold value should be 0ºC or just under.6 and unpublished material from the Finnish Meteorological Institute.
126 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
when the temperature rises 10 degrees. The two calculation methods give results that are in good agreement for this climate zone. However, the annual temperature sum probably gives a better estimate of the climate in a given area than the annual mean temperature.
It should, however, be noted that both annual mean temperatures and annual temperature sums are normally based on meteorological data where the temperatures are measured about two metres above ground level. The temperature at and below the ground surface is normally lower during the growing season than is given by meteorological data (Magnusson, 1997). Lower temperatures can also be expected in surface waters (Eklund, 1998), and much lower in sediments. Furthermore, microbial activity, and thereby biodegradation, varies greatly in the environment with other conditions as well (see Annex 3), which cannot be taken into account by simple criteria.
A persistence criterion entailing that the half-life of a substance in a simulation test at 20 ºC may not exceed 16 weeks (equivalent to a maximum half-life of 52 weeks in an environment with the climate of the Lake Mälaren Valley) assumes that the conditions for degradation in the environment are always optimal at a given temperature, and further that the temperature conditions in soil are similar to those in air. Such an assumption may to some extent be warranted in the case of e.g. biodegradation of herbicides in agricultural soil. But when it comes to substances that are more diffusely dispersed to a number of environments of differing character, it is not as justified to assume that microbial degradation will always be possible in these environments, and that it will always occur under optimal conditions. Furthermore, a more northerly climate than that in the Lake Mälaren Valley should also be considered, in view of the fact that the regions along the coast of Norrland, for example, are relatively (at least by Swedish standards) densely populated and exposed to considerable flows of products. A lower time limit for the maximum acceptable half-life in a simulation test at 20ºC should therefore be warranted, and the Committee proposes that this limit be set at 8 weeks.
With reference to Chapter 6, the Committee proposes that the above phase-out criterion shall apply to new substances from 2005 and to existing substances from 2015, provided they also meet the phase-out criterion proposed by the Committee for bioaccumulation potential (see section 5.1.5). The phase-out criterion supported unanimously at the Committee’s roundtable discussion in Steningevik (see section 5.1.6), which only applies to the most persistent and bioaccumulative
Proposed criteria for phase-out of substances… 127
substances, shall apply to existing substances from 2010. This entails phase-out of substances whose half-life, experimentally determined in a simulation test at 20 ºC, is longer than 26 weeks (t
½
> 26 weeks),
provided they also meet the phase-out criterion for bioaccumulation potential proposed by the Committee (see section 5.1.5).
In summary, the Committee makes the appraisal:
• that a substance is to be regarded as unacceptably persistent if its half-life in the environment is longer than one year,
• that the limit beyond which a substance is unacceptably persistent should be set so that the half-life in the environment is also relevant for a temperate northern European climate, and
• that this limit is approximately equivalent to a maximum half-life of
8 weeks in a simulation test at 20 ºC, which the Committee proposes as the phase-out criterion for persistence.
5.1.5 Proposed phase-out criteria for bioaccumulative substances
The Committee’s proposals
The Committee proposes:
• that a bioconcentration factor higher than 2,000 shall comprise the phase-out criterion for bioaccumulation of persistent substances.
The Committee further proposes in accordance with Chapter 6:
• that the specified phase-out criterion shall apply to new substances from 2005 and to existing substances from 2015. that the phase-out criterion ”a bioconcentration factor higher than 5,000” shall apply to existing substances from 2010. The above criteria are proposed to apply only in combination with the phase-out criteria for bioaccumulation that are proposed in 5.1.5.
The fact that a substance is bioaccumulative entails an increased risk of exposure for organisms, since bioaccumulation means that the substance can be absorbed and accumulated in the organism at higher concentrations than in the surrounding environment or in food. Bioavailable substances which, in the environment or in organisms, rapidly undergo complete degradation or are rapidly secreted run little risk of being bioaccumulated. In order to decide whether such substances are
128 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
unsuitable to use, further information is required on other properties, such as toxicity, of both the substances as such and of any reaction intermediates that arise during degradation. Accordingly, it is above all persistent, bioavailable substances that can be bioaccumulative.
Bioaccumulative substances can be transferred between organisms, for example via breast milk in mammals and from prey to predator in the food chain. If bioaccumulative substances are accumulated in predators to a higher degree than in prey, i.e. can be enriched in the food chain, the substances are said to be biomagnifying (see Figure 5.3, and Annex 3). The fact that a substance is biomagnifying leads to a further increased exposure risk, particularly for organisms at the top of the food chain, with an associated risk that previously unforeseen harmful effects will manifest themselves.
It is not possible to set a limit for the bioaccumulation potential of persistent substances that provides greater protection for biological diversity at low trophic levels in the food chain solely on the basis of these properties. If a low limit for bioaccumulation potential is used, increased protection might possibly be achieved by phasing out a larger number of chemical substances. But other properties of persistent substances than bioaccumulation potential, such as mobility and various types of toxic effects, are also of importance for their effects on biological diversity.
Proposed criteria for phase-out of substances… 129
Figure 5.3 Biomagnification
A biomagnifying substance that is absorbed from food is enriched in the food chain, i.e. accumulated in predators to a higher degree than in prey.
Allowing only the bioaccumulation potential of persistent substances to be decisive in protecting biological diversity at low trophic levels in the food chain is thereby a far too limited approach. No matter how low the limit for bioaccumulation potential is set, there will always be substances with lower bioaccumulation potential that can adversely affect biological diversity because they are toxic and e.g. mobile. The primary purpose of the bioaccumulation potential criterion should therefore be to prevent the release of substances that are highly bioaccumulative, as well as ones that can be biomagnifying and thereby pose an additional threat to organisms above all at higher trophic levels in the food chain.
As is evident from Annex 3, today it is necessary to estimate bioaccumulation potential from tests performed in an aquatic environment, usually in the form of a bioconcentration factor (BCF) for fish. In general, substances with BCFs lower than 100 are not considered to be bioaccumulative to any alarming extent. This is reflected e.g. in the provisions of the dangerous substances directive (67/548/EEC) regarding classification and labelling of chemical substances and preparations, while the equivalent limit in the harmonized classification
130 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
criteria proposed by the OECD exempts substances with BCFs lower than 500 (see section 4.1.1 and 4.3 in Annex 3).
The EPA (1999a; see also section 4.5 in Annex 3) largely concurs with the assessment in the EC’s dangerous substances directive, going on to say that substances with BCFs between 100 and 1,000 are not so bioaccumulative that they give cause for any great concern (”medium concern for bioaccumulation”), while substances with BCFs in excess of 1,000 give rise to ”high concern for bioaccumulation”. The National Chemicals Inspectorate also considers substances with a BCF in excess of 1,000 to have a high bioaccumulation potential, which is manifest in the Observation List’s environmental hazard (danger for the environment) criterion for bioaccumulation potential (see section 4.7.1 in Annex 3).
The EC’s directives on plant protection products (91/414/EEC) and biocidal products (98/8/EC) state that a substance7 has an undesirable bioaccumulation potential if the bioconcentration factor is higher than 1 in the case of exposure of vertebrates8, or if the risk of such exposure does not exist, is higher than 100 for substances which are not readily biodegradable and 1,000 for substances which are readily biodegradable9(see section 4.1.2 in Annex 3). The EC’s two pesticide directives thus take particularly great account of the risks of bioaccumulation in vertebrates, and set a much lower limit for unacceptable bioaccumulation potential for substances that are persistent than for those that are readily biodegradable.
For a substance to be biomagnifying, however, the BCF normally has to be higher than 1,000. Results from studies conducted in this field show that a substance can be biomagnifying if log K ow is greater than 4.5–5 or if the BCF is higher than approximately 3,500.10
7 ”active substances” for plant protection products and ”active substance or potentially harmful substance” for biocidal products8 ”birds and other terrestrial vertebrates” for plant protection products and ”non-target vertebrates” for biocidal products9 ”where there is a possibility of aquatic organisms being exposed” for plant protection products, no reservations for biocidal products.10 personal communications with the National Chemicals Inspectorate and information from the ICCA (www.chem.unep.ch/pops/iccapops.html, with reference to the U.S. EPA)
Proposed criteria for phase-out of substances… 131
There are, however, several uncertainties to take into account:
• It is unclear what relevance BCFs for the aquatic environment have for bioaccumulation in e.g. the terrestrial environment.
• The studies that have been done have been focused on a limited number of substances.
• Experimentally determined BCFs underestimate to some extent the substances’ bioaccumulation potential, since uptake via food is not included, but can lead to bioaccumulation on other grounds than fat solubility.
It is therefore the judgement of the Committee that the phase-out limit with respect to bioaccumulation potential should be set lower than the limit above which it is known with certainty that substances risk being biomagnifying, and the Committee’s proposed phase-out criterion is BCF > 2,000.
We also propose, with reference to Chapter 6, that the above phase-out criterion shall apply to new substances from 2005 and to existing substances from 2015, provided they also meet the phase-out criterion proposed by the Committee for persistence (see section 5.1.4). The phase-out criterion supported unanimously at the Committee’s roundtable discussion in Steningevik (see section 5.1.6), which is only met by the most persistent and bioaccumulative substances, shall apply to existing substances from 2010. This entails phase-out of substances whose bioconcentration factor, experimentally determined for fish, is greater than 5,000 (BCF > 5,000), provided they also meet the phase-out criterion for bioaccumulation potential proposed by the Committee (see section 5.1.4).
In summary, the Committee makes the appraisal:
• that substances with a bioaccumulation factor higher than 1,000 are considered to be highly bioaccumulative,
• that a bioaccumulative substance that is persistent poses a particularly great risk if it can furthermore be biomagnifying, i.e. be enriched in the food chain,
• that biomagnifying substances are above all found among substances with bioconcentration factors higher than 3,500.
The Committee therefore proposes, with reference to the precautionary principle, that a bioconcentration factor in excess of 2,000 shall comprise the phase-out criterion for bioaccumulation of persistent substances.
132 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
5.1.6 The Committee’s criteria in relation to criteria proposed by other agencies and organizations
Phase-out of substances solely on the basis of the properties persistence and bioaccumulation, as proposed in the Gov. Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (1997/98:145) is a previously untried method for risk management. Knowledge of the bioaccumulation (B) and persistence (P) of substances has, however, been proposed previously or used as a tool in a number of other contexts, though usually together with criteria for e.g. toxicity (T). The purpose has usually been to select and prioritize substances for various purposes such as risk assessment, or for classification (Figure 5.4).
On the National Chemicals Inspectorate’s Observation List, however, one of the three independent criteria for environmental hazard (danger for the environment) is based solely on P and B (see Annex 3). Substances that are not readily degradable as defined by the OECD’s ready degradability test, roughly equivalent to a half-life of over 2 weeks (see section 1.2.3 in Annex 3), and whose bioconcentration factor is greater than 1,000, meet the list’s criteria for danger for the environment. The same criteria for danger for the environment are found, for example, on the Norwegian Observation List (SFT, 2000).
Figure 5.4 Criteria for persistence and bioaccumulation
The Committee’s proposed phase-out criteria, plus criteria for unacceptable persistence (P) and bioaccumulation potential (B) that are applied or proposed by other fora. Observe that certain of the ”PB criteria” apply independently, while others are linked to criteria for other properties such as toxicity and mobility. Based on the location of the letter, the criteria extend downward and to the right in the matrix below. The persistence criterion ”not readily biodegradable” is considered to be equivalent to t
½
> 2 weeks. BCF =
bioconcentration factor.
a) EC’s directives on plant protection products and biocidal products
(vertebrates; see section 4.1.2 in Annex 3.
b) EC’s directives on plant protection products and biocidal products (readily
biodegradable substances).
c) EC’s directives on plant protection products and biocidal products (not
readily biodegradable substances); EC’s dangerous substances directive (environmental hazard classification; see section 4.1.1 in Annex 3).
d) OECD’s proposal for harmonization (environmental hazard classification;
see section 4.3 in Annex 3); OSPAR-DYNAMEC’s selection criterion
Proposed criteria for phase-out of substances… 133
under discussion, aimed at selection of substances with lower persistence and bioaccumulation potential than other limits being discussed (see section 4.4 in Annex 3).
e) environmental hazard criterion in the National Chemicals Inspectorate’s
Observation List (see section 4.7.1 in Annex 3).
f) Committee’s proposal for final phase-out criterion. (Also marked with
a light grey field).
g) UNEP’s POPs convention, criterion under discussion, with lower limit for
persistence (see section 4.2.1 in Annex 3).
h)
UNEP’s POPs convention, criterion under discussion with higher limit for persistence. Committee’s proposed criterion for first phase-out stage for existing substances. (Also marked with a dark grey field).
P1 t
½
< 2v
P2
2v
≤
t
½
< 8v
P3
8v
≤
t
½
< 26v
P4 t
½
≥
26v
B0 BCF < 1 B1 1
≤
BCF < 100 a
B2 100
≤
BCF < 500
c
B3 500
≤
BCF < 1,000
d
B4 1 000
≤
BCF < 2,000
b
e
B5 2 000
≤
BCF < 5,000
f
B6 BCF
≥
5,000
g
h
Similarly, one of the classification criteria for environmental hazard in the EC’s dangerous substances directive (67/548/EEC) is based solely on the properties of persistence and bioaccumulation without toxicity data being required for classification as dangerous for the environment (though there is an additional requirement on low water solubility, see Annex 3). The same applies to the harmonized classification criteria proposed by the OECD (see Annex 3).
Both within the EU’s existing and the OECD’s proposed systems, bioaccumulative substances are classified as dangerous for the environment if they meet the same persistence criterion as that given in the Observation List. In the EU’s classification, however, readily biodegradable substances with BCF > 100 are not regarded as being sufficiently bioaccumulative to be classified, while substances with BCF > 500 are regarded as being bioaccumulative in the harmonized classification proposed by the OECD.
134 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
The UNEP’s and OSPAR’s proposals for PB criteria (see Annex 3), which are still under discussion, apply together with at least criteria on T, and in some cases also together with additional criteria on other properties such as mobility. OSPAR’s criteria for persistence are based on the OECD’s guidelines for testing of Ready and Inherent Biodegradability. OSPAR’s proposed criterion, which sets the highest limits for persistence and bioaccumulation potential, thereby exempting the greatest number of substances from being selected in relation to the other criteria being discussed, includes substances whose BCF > 5,000 and which are not biodegradable in the inherent biodegradability test. Nonbiodegradable substances are identified in TGD (1996) as ”eternally” persistent (”half-life
∞ ”). Within the UNEP, the circumstances under
which the stated half-lives are to be determined are not specified, for example whether they are valid for laboratory tests or out in the field.
In the EC’s directives on plant protection products and biocidal products, the point of departure as regards toxicity is given, i.e. that the substances of interest are toxic for the ”target organism”. The criteria given for the substances’ highest acceptable persistence and bioaccumulation are set very low and apply provided that exposure is probable for ”non target organisms” as well (see Annex 3).
The Committee’s international scientific roundtable discussion
On 10–11 December 1999, we held a roundtable discussion to obtain the views of the international scientific community on our work with criteria for phase-out of substances solely on the basis of their persistence and bioaccumulation (see Annex 7).
The participants in the meeting were internationally recognized scientific experts in the field, representing national and international agencies and organizations, universities and the chemical industry, as well as several of the Committee’s experts and specialists and representatives of the Committee’s scientific reference group.
Among the most interesting conclusions of this discussion were the following:
• The participants were in full sympathy with the principle that criteria of the kind discussed should be kept as simple as possible.
• After thorough discussion, the participants unanimously supported the principle of phasing out substances solely on the basis of
Proposed criteria for phase-out of substances… 135
persistence and bioaccumulation when these properties are so serious that they would correspond to the square B6/P4 in Figure 5.4, and were generally of the opinion that this can be regarded as scientifically justified.
• The participants unanimously supported the idea that this PB criterion should immediately be applied to new substances, without any additional requirements on toxicity data.
• Several of the participants supported the idea of phasing out substances on PB criteria entailing that substances with lower persistence and bioaccumulation are included, such as corresponding to the field B5B6/P3P4 in Figure 5.4.
Against the background of the discussions at the roundtable meeting in Steningevik, and ongoing international work regarding selection and prioritization of undesirable substances, as well as the work initiated within the EU aimed at proposing simplifications of the current risk assessment process in the existing substances programme, the Committee concludes that an approach based on phase-out of persistent substances with high bioaccumulation potential, and solely on these properties, has a good chance of being received with positive interest on the international plane today.
5.2 Phase-out criteria for carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive substances
According to the Swedish Government’s guidelines, new products shall, within 10–15 years, be free from man-made substances that are carcinogenic, mutagenic and endocrine-disruptive – including those which have adverse effects on the reproductive system. Our Committee has been commissioned to clarify how the guidelines for these properties can be related to existing classification systems. In this section we examine the existing classification system for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances (CMR substances). We also submit proposals on how the Government’s guidelines can be tied in with the system. In the case of endocrine-disruptive substances, no criteria exist today for classification. We therefore deal with endocrine-disruptive substances separately in section 5.2.2. Annex 4 contains a description of how CMR substances are used in Sweden today. Annex 5 contains a more exhaustive treatment of endocrine-disruptive substances.
136 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
5.2.1 Carcinogenic, mutagenic and reproductiontoxic substances
The Committee’s proposals
• The substances that are to be covered by the guidelines are the substances that are classified as carcinogenic, mutagenic or reproduction-toxic within category 1 or 2 according to the EC’s dangerous substances directive (67/548/EEC).
5.2.1.1 What criteria exist today?
EU rules for classification and labelling of CMR substances
The EC’s dangerous substances directive (67/548/EEC) contains definitions of what is meant by carcinogenic, mutagenic and toxic for reproduction. These definitions have also been incorporated in the National Chemicals Inspectorate’s regulations (KIFS 1994:12) and entail the following:
• Substances and preparations shall be classified in the hazard class carcinogenic if – when inhaled or ingested or if they penetrate the skin – they may induce cancer or increase its incidence.
• Substances and preparations shall be classified in the hazard class mutagenic if – when inhaled or ingested or if they penetrate the skin – they may induce heritable genetic defects or increase their incidence.
• Substances and preparations shall be classified in the hazard class toxic for reproduction if – when inhaled or ingested or if they penetrate the skin – they may produce, or increase the incidence of, non-heritable adverse effects in the progeny and/or an impairment of male or female fertility.
The dangerous substances directive, as well as the Swedish rules, contain special criteria for classification of chemical substances with regard to their properties. Depending on how strong the scientific evidence is, the substances are placed in one of three categories. The following categories apply for carcinogenic substances:
• Category 1 entails that there is clear evidence that the substance is carcinogenic to man.
Proposed criteria for phase-out of substances… 137
• Category 2 entails that the substance should be regarded as carcinogenic to man. Placement of substances in category 2 is generally based on results of long-term animal studies.
• Category 3 entails that the substances could possibly be carcinogenic to man. Placement of substances in this category is based on the fact that there is some evidence from appropriate animal studies, but that this is insufficient to place the substance in category 2.
There is an equivalent division into categories for mutagenic and reproduction-toxic substances.
It is an important principle that no distinction is made between substances in category 1 and category 2, either with respect to labelling or in other provisions which refer back to the classification provisions. This means that clear evidence from animal studies weighs just as heavily from a rule viewpoint as if it were clearly proven that adverse effects occur in man.
The classification of a chemical product, i.e. placement in hazard class and assignment of risk phrases, determines how the product will be labelled. The classification determines which danger symbols (e.g. ”skull and crossbones”), which hazard indication (e.g. ”toxic”) or which risk phrases (e.g. ”May cause cancer”) and safety phrases (e.g. ”Avoid exposure – obtain special instructions before use”) shall be used in the labelling. In contrast to products with category 1 and 2 substances, products with category 3 substances are labelled not as toxic but as harmful.
Potency gradation
The classification of carcinogenic chemical substances is thus based on the degree of evidence indicating that the substances induce cancer. However, the division into the three categories does not take into account the degree of carcinogenicity (potency), i.e. how high a dose is required for a given percentage of a group of laboratory animals to get cancer. There is, however, a way to take the potency of substances into account by indicating special concentration limits for labelling of a chemical product that contains carcinogenic substances. The general rule is that a chemical product shall be labelled if it contains a substance classified as carcinogenic (category 1 or 2) in concentrations over 0.1 percent. The concentration limit can be lowered to 0.01 percent or even lower for
138 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
high-potency carcinogenic substances, and it can be raised for lowpotency substances.
The Commission Working Group on the Classification and Labelling of Dangerous Substances (1999) has prepared a guidance document describing how concentration limits can be set in the labelling of chemical products. Concentrations lower than 0.1 percent are given for seven substances in the dangerous substances directive. Different concentration limits have long been used in Norway depending on the potency of the substances.
The purpose of potency gradation has thus so far been to provide guidance for the labelling of chemical products. Viewed from the perspective of the guidelines, which are aimed at a phase-out of carcinogenic substances, the judgement which serves as a basis for the choice of concentration limits can be useful for differentiating measures within the group of carcinogenic substances depending on the potency of the substances.
No gradation of potency is done today for reproduction-toxic and mutagenic substances. Discussions are, however, being held in the EU on this, and Germany has been commissioned to explore the possibilities of setting different concentration limits in the labelling of reproductiontoxic products.
5.2.1.2 Proposed phase-out criteria
The Committee’s proposals are based, in keeping with its terms of reference, on the classification and labelling of chemical products in accordance with the dangerous substances directive (67/548/EEC), which has been implemented in Swedish legislation via the National Chemicals Inspectorate’s regulations KIFS 1994:12. The Committee is of the opinion that it is a great advantage to start with an assessment of the substances that is internationally accepted when determining what is to be covered by the guideline.
In the EU’s acquis there are already many restrictions regarding the use and handling of CMR substances in categories 1 and 2. So far a total of 832 substances have been classified as carcinogenic, mutagenic or toxic for reproduction (many of which are not individual substances but complex carbon- and petroleum-based ”substances”, see section 4.5). Of these, 801 are listed in an addendum to the dangerous substances
Proposed criteria for phase-out of substances… 139
directive (76/769/EEC). The substances in the addendum may not occur in consumer-available chemical products in quantities exceeding the limit where the product must be provided with labelling regarding these properties. The substances that are not listed in the addendum are usually regulated in some other way. This means that nearly all CMR substances in categories 1 and 2 are covered by the rules. There are no such general restrictions for substances in category 3.
As previously noted, today’s classification system is based on the degree of evidence and not on the potency of the substances. However, the Committee believes that potency should be given greater weight in classification contexts. Sweden has pursued this line in the EU, and the Committee believes that the aim should be that the potency of substances should be accorded greater importance, even though Sweden has so far had difficulty in getting support for this viewpoint.
The Committee has considered a couple of alternative proposals, subsequently abandoned. They are based on assessing the potency of the substances in relation to their concentration in a product or the total quantity of the substances on the Swedish market. The intention in these proposals was to include all substances in categories 1, 2 and 3.
The first alternative entails that the substances’ ability to induce effect (potency) should be weighed together with the constituent concentration of the substances in a product in such a manner that higher concentrations of low-potency substances could be permitted and vice versa. This would be a step towards a system where a limit is set for the capacity to induce CMR effects for the products rather than the substances, which can be considered more relevant for the individual consumer.
The second alternative entails weighing together the potency of the substances with the total quantity occurring in the country. This may be relevant for substances which are persistent and to which people are thereby exposed via the external environment.
The reason the Committee has not opted for one of the alternatives described above is that they lie further from the existing acquis than the proposal put forth by the Committee and that they are more complicated, entailing disadvantages for both the companies and the supervisory authorities. Furthermore, the alternatives are based on a system developed in the EU for how specific concentration limits for carcinogenic substances could
140 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
be set depending on the potency of the substances. At present, such assessments have only been made for a small number of substances, and the system is not designed in such a way that assessments are made automatically. For mutagenicity and reproduction toxicity, guidance is as yet lacking for how specific concentration limits can be set according to potency.
The Committee regards it as desirable in the long run to attach greater importance to the potency of substances in the interpretation of the guidelines, and we see it as possible to then be able to include highpotency substances in category 3.
5.2.2 Endocrine-disruptive substances
The Committee’s proposals
• The testing methods in the field of reproduction toxicity should be made more thorough, and chemical substances should be tested using these methods. Above all, the methods should be strengthened with respect to developmental toxicology. This should enable the majority of the endocrine-disruptive substances to be covered.
• As far as endocrine-disruptive substances are concerned, Sweden should pursue its own activities and at the same time work internationally within the following areas:
1. Further research on hormonal effects
2. Development of testing methods
3. Requirements on testing of chemical substances
4. Greater emphasis on hormonal effects in risk assessments
5. Risk reduction measures
5.2.2.1 What are endocrine-disruptive effects?
Chemical substances that damage or disrupt the function of the body’s or organisms’ endocrine glands, affect the metabolism of hormones or disrupt the impact of the hormones on the target organs can give rise to so-called endocrine-disruptive effects. Such an impact on the body’s endocrine system can in turn give rise to a number of pathological conditions: reproductive impairments, birth defects, cancer, diabetes,
Proposed criteria for phase-out of substances… 141
effects on the immune system, cardiovascular disease, osteoporosis and effects on the nervous system, which can lead to behavioural disturbances.
It is important to note the difference with respect to sensitivity and possible effects on exposure to hormonally active substances during an individual’s early developmental stages compared with exposure during adulthood. During early developmental stages, even a brief exposure to endocrine-disruptive chemical substances at sensitive junctures can give rise to lasting changes. This can manifest itself later in life in the form of reproductive problems, deformation, behavioural disturbances or cancer. Exposure during the foetal period is particularly sensitive. The hormonal signal systems have organizing and differentiating functions during this period, and thereby a potential to cause permanent harmful effects on the development of e.g. the genitals, the brain, the thyroid gland, the immune system and the liver.
In the adult individual, hormones generally have an activating effect, which primarily results in transient changes that are restored when the exposure ceases. More prolonged and intensive exposure is probably required in adults to cause irreversible damage such as cancer.
Reproduction toxicity includes both effects on reproductive capacity and effects on progeny development. Since early developmental stages are most sensitive to the influence of hormonally active substances, a large portion of the effects caused by endocrine disruptors can be attributed to the effect area of reproduction toxicity.
Endocrine effects and endocrine- or hormone-disruptive actions can thus give rise to a number of effects and are thus to be regarded more as mechanisms and modes of action for substances that can cause damage to organisms, populations or ecosystems rather than as health and environmental effects in themselves.
5.2.2.2 Ongoing work with regard to endocrine-disruptive
substances
There are as yet no generally accepted criteria for endocrine-disruptive substances, nor any standardized, internationally recognized testing methods. Since 1996 the OECD has had a special project for substances with hormonal effects. The project includes both coordination of
142 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
activities between member countries and development of testing methods.
The OECD’s work to develop standardized testing methods for endocrine-disruptive effects includes further development of other already standardized tests, e.g. reproduction toxicity tests, for the purpose of detecting effects caused by hormonal action. The work also includes evaluating existing non-standardized tests for such effects for the purpose of standardizing those that are of sufficiently high quality. It also includes developing new tests. Many countries and organizations are involved in the development of new testing methods. Annex 5 contains a progress report on the development of testing methods in the area.
Despite the fact that there are no standardized testing methods, and thereby no criteria based on such methods, concern about hormonal effects has led many government agencies and environmental organizations to publish lists of substances suspected of being endocrine disruptors. The Committee has conducted a cursory examination of a number of such lists, and if the substances on the lists are compared with data on chemicals use from the Swedish products register, it is found that the substances that are listed and also occur in chemical products in Sweden are for the most part substances that have already drawn attention due to their effects (both those due to their hormonal action and other effects), and many are subject to restrictions.
The European Parliament has urged the Commission to act on endocrine-disruptive substances. The Commission was further urged at the Environment Council meeting in June 1999 to prepare a policy document on how to identify and evaluate substances that affect the endocrine systems based on present-day methods.
In December 1999 the European Commission presented a strategy for endocrine disruptors (COM, 1999a). The strategy is divided into short, medium and long-term action.
In the short term (1–2 years), a priority list of suspected endocrinedisruptive substances will be drawn up. The substances on the list will undergo further evaluation with regard to their role in endocrine disruption. Then the Commission can urge the member states to expedite ongoing risk assessment or consider classification of the substances within the effect areas reproduction toxicity, carcinogenicity or danger for the environment. The list will be used to identify substances that are
Proposed criteria for phase-out of substances… 143
prioritized for further testing and substances that can be subject to regulation, to identify particularly sensitive population groups that may be exposed to the substances, and to identify knowledge gaps regarding dose-response, exposure, etc.
In the medium term (2–4 years), further research will be conducted in the field and suitable testing methods will be developed, the latter in cooperation with the OECD. The Commission considers the need to develop testing methods to be particularly great in the ecotoxicity field. In the medium term, the goal is also to find suitable substitutes by means of voluntary initiatives by industry.
The plan in the long term (more than 4 years) is to make amendments to existing rules in the chemicals field in order to ensure that man and the environment will not be harmed by endocrine disruptors. Amendments may, for example, need to be made in the dangerous substances directive (67/584/EEC), the restrictions directive (76/769/EEC), the plant protection products directive (91/414/EEC) and the coming water framework directive.
The strategy was discussed at the Council’s meeting in Brussels on 30 March 2000. The Council welcomed the strategy and asserted that the strategy must be coordinated with the Community’s general strategy for chemical substances, which the Commission will propose. The Council stressed that the precautionary principle must be applied to respond to the problem quickly and effectively.
5.2.2.3 Proposed action plan for endocrine-disruptive substances
Since there are as yet no internationally accepted testing methods and criteria for endocrine-disruptive substances, we have not considered it possible to propose limits for when a substance is to be regarded as so endocrine-disruptive that it should not be allowed in products. On the other hand, it should be possible to act for individual substances on the basis of scientific studies. The Committee believes that an action plan describing research needs, development of testing methods, testing, risk assessment and risk management for endocrine-disruptive substances is needed to drive the work forward. The Committee makes the appraisal that an important feature of such a plan is to extend the testing methods within the effect area of reproduction toxicity. By extending these methods, it should be possible to cover most of the endocrine-disruptive substances (see further under point 2 below).
144 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
Our proposed action plan is aimed at describing within what areas Sweden should act and be a driving force in the EU and international organizations so that the guidelines can be achieved. The proposals have in several respects the same thrust as the Commission’s recently presented EU strategy in the area and can be viewed as a contribution to continued efforts within the framework of the strategy. The action plan includes the following steps:
1. Further research on hormonal effects
Hormonal effects is not a homogeneous area. Hormones are active within many functions in the body throughout a person’s lifetime, and disruptions in the endocrine systems can thereby manifest themselves in many different ways. Similarly, many types of disruptions give rise to similar or identical effects. The endocrine disruptions that have so far been studied the most are those associated with the sex hormones, while disruptions of other regulatory signal systems have been studied relatively little.
It is important to have broad and basic research within the entire field in order to clarify the relationships between exposure to chemical substances and the effects they can cause via endocrine disruptions. The research results comprise the knowledge base for the choice of areas where testing methods need to be developed. The effects which we know can be caused by endocrine-disruptive substances largely fall within the effect area of reproduction toxicity (which includes developmental toxicity), but further research may lead to the need to develop testing methods within other effect areas in order to detect the various effects of endocrine-disruptive substances.
Research may also lead to the development of simpler testing methods that are more exact. Research on critical effects and the mechanisms behind them may, for example, lead to the discovery of biomarkers that can be used in testing methods.
2. Development of testing methods
Today there are no standardized testing methods for hormonal effects. There are, on the other hand, standardized methods for a number of effects that can be caused by disruptions of the endocrine systems. The
Proposed criteria for phase-out of substances… 145
development of testing methods can from this perspective be divided into two principal branches:
a) Further development of existing tests, mainly within reproduction
toxicity. Endocrine disruptions are more to be regarded as action mechanisms than as effects in themselves. Most effects caused by disruptions of the endocrine systems should be able to be detected by reproduction toxicity tests spanning several generations, since the substances either disrupt the reproduction process directly or cause disruptions in the development of the embryo or foetus that can result in permanent damage or increased susceptibility to disease. The most extensive reproduction toxicity study is the one spanning two generations included in the OECD’s test guideline 416 (see Annex 5).
It is not, however, adequate for detecting all the effects that may result from an endocrine disruption. The test should therefore be extended so that progeny are tested for more possible effects. The testing method can also be used in combination with other OECD testing methods, for example the one now being developed on neurotoxicity during development.
It is further very urgent that tests be developed within the ecotoxicity field, e.g. multi-generation studies of fish, and that they be developed into standards within the OECD.
b) Development of screening tests. The tests described under a) are
costly and time-consuming. As a complement, simpler tests may be needed to screen out potentially endocrine-disruptive substances from those that are not. However, the weakness of the simple tests is that they do not show conclusively that a substance is endocrine-disruptive – only that it could be. It is therefore necessary to proceed to more advanced tests. Short-term tests (uterotophic and Hersberger assay, see Annex 5) can be used to screen pure estrogenic and androgen effects, but do not cover other hormonal mechanisms. Pure receptor binding studies give even less certain results at the present time, including both false-negative and false-positive results. It is desirable that the simple tests be refined to permit testing of many more chemical substances that is the case with the tests described under a).
3. Testing of chemical substances
When standardized testing methods have been developed, there must be requirements that substances be tested according to these methods. To
146 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
the extent that hormonal effects can be detected by refinement of existing tests within other effect areas, they will also automatically be included in the testing requirements for new and existing substances. However, requirements on testing of reproduction toxicity only exist for substances that are sold in very large quantities, and the tests in question are fairly simple.
The Committee believes that the best test for this purpose is that described in the OECD’s Test Guideline 416. Other simplified tests – such as existing ones or those being developed under the OECD’s test guidelines 421, 422 and 407 – risk giving a result that is not comprehensive enough to comprise a good basis for risk assessment.
Current ecotoxicity testing requirements do not include reproductive disruptions in relevant organisms, such as fish. The ecotoxicity testing requirements should therefore be extended. At the same time, simpler tests of the potential of substances to cause hormonal effects, e.g. receptor binding studies, should be adopted for substances sold in small quantities.
Sweden should advocate amendments of the EU directives and regulations containing requirements on testing, e.g. the dangerous substances directive (see Chapter 4).
In addition to amendments in directives, it may be necessary to influence the practice that is applied in assessing whether the test results submitted by industry are adequate or not.
Under today’s rules, the amendments described above will only apply to substances introduced on the market from now on, plus substances that become subject to risk assessment in the programme for existing substances from now on. The proposals we make in Chapter 4 concerning testing requirements on all substances will therefore be of great importance in obtaining a broad testing of substances.
Proposed criteria for phase-out of substances… 147
4. Greater emphasis on hormonal effects in risk assessments
Even though the principal purpose of our Committee is to devise general criteria for phasing out substances, existing models for risk assessment of individual substances may need to be reviewed. There is in the EU programme for existing substances a guidance document for how risk assessments should be performed (TDG, 1996). This guidance document should more clearly take into account effects resulting from hormonal action mechanisms. For example, in cases where the mechanism is known it should be possible to take into account the combined risk posed by substances which act in the same way, in view of the fact that it can be assumed on good grounds that substances with the same action mechanism have an additive effect.
5. Risk reduction
Classification and labelling of chemical products plays a central role in risk management. Labelling conveys information needed for an active product choice. In addition, there are several directives that regulate use and handling of chemical products of a given classification. Today, hormonal effects in themselves are not a basis for classification and labelling of chemical products. Hormonal disruptions are, on the other hand, action mechanisms that can lead to other effects that are in turn covered by the classification system.
If endocrine-disruptive effects are for the most part detected by the extension of existing testing systems in above all reproduction toxicity as described in point 2 above, this will provide a broader basis for classification of substances as reproduction-toxic. For such substances, the directives restricting use and handling that refer to this classification will be applicable immediately.
Sweden should promote the updating of the EU’s priority list of suspected endocrine disruptors as new data become available. As additional test results become available, preparedness must exist to take action against substances that are found to cause endocrine disruptions. The greatest weight in this context is naturally carried by the results of standardized tests, but results from non-standardized tests and other scientific studies must also be monitored.
The Committee considers that it should primarily be the function of the National Chemicals Inspectorate to keep track of new data on the
148 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
endocrine-disruptive properties of substances and determine the need for taking action against them.
5.3 Metals and metal compounds
The Committee’s appraisal and proposals
• New products shall, in accordance with the guidelines, be free from mercury, cadmium, lead and their compounds within 10–15 years.
• Metals shall otherwise, in accordance with the guidelines, be used in such a way than harm is not caused to man and the environment. In this context it is particularly important that measures be aimed at the uses that lead to a wide dispersal of metals.
• Guidelines on carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic properties should also be applied to metals and their compounds, and the guideline on persistent and bioaccumulative substances should be applied to organometallic substances.
There are two guidelines that have to do with metals. The one says that new products shall, in 10–15 years, for the most part be free from lead, cadmium and mercury. The other says that other metals shall be used in such applications that they are not released into the environment to a degree that causes harm to the environment or human health.
The guideline on mercury, cadmium and lead exhibits great similarities to the guidelines on persistent and bioaccumulative substances, as well as those on carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrinedisruptive substances. It entails a general approach that focuses on the presence of the substances in products. The difference is that the substances in this case have already been identified in the guidelines, which means that it has not been necessary for the Committee to develop any criteria. Nevertheless, we make the appraisal that mercury and cadmium should be given top priority within the group, in view of ongoing exposure and associated health effects (see Annex 6).
The guideline having to do with other metals differs from the other guidelines in that it does not mean that products have to be free from the substances, but rather that the metals should not be used in such a way that they pose any risks. The risk that a metal or metal compound will
Proposed criteria for phase-out of substances… 149
cause adverse effects is dependent on its inherent properties (health and environmental hazard) and the exposure to which man and the environment is subjected. To meet the guideline, it is therefore important to avoid metals that pose a high danger to health and the environment, and to use the metals in such a way that they do not leak out from the products in which they occur. A large portion of the metal use in society today leads to very little release of metals to the environment, while certain uses (e.g. brake linings and pesticides) give rise to large releases. It is important to identify and focus measures on the latter types of uses.
The question of release to the environment must also be viewed in a long-term perspective. The large quantities of metals that are accumulating in society may, even if they do not constitute a problem today, eventually leak out to the environment if they are not controlled by closed-loop recycling with very small losses.
The guidelines overlap in some areas, for example as regards carcinogenic metal compounds. The Committee’s appraisal is that the general criteria for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances that have been presented in section 5.2. should be applied to metals and their compounds as well. Organometallic substances should also be covered by the general guidelines for persistent and bioaccumulative substances presented in section 5.1. Otherwise, metals and their compounds are dealt with individually.
5.3.1 General grounds for prioritization
The Committee’s appraisal and proposals
Mercury, cadmium and lead shall be phased out in accordance with the Government’s guidelines. Pending more complete knowledge, the following factors may provide guidance in setting priorities in the work with other metals:
• metals with high toxicity
• metals for which the concentrations in man or the environment are already elevated
• metals whose natural concentrations in the environment are low.
Knowledge regarding the properties of the metals should be available by 2010, and systems that provide information on the occurrence of the
150 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
metals in products on the market should be created (see further Chapters 4 and 7). Pending more complete knowledge, the above grounds for prioritization can provide some guidance. The prioritization grounds are intended to be used in various contexts. Companies which, in their product development, are faced with the choice of using a metal that meets any of the criteria should be extra careful to investigate whether the same function can be obtained in some other way. If not, the company should seek further knowledge on the metal and place particular importance on designing their product so that it does not lead to adverse effects during its life cycle.
The prioritization grounds can also be used by government agencies and researchers. In the case of metals whose concentration in the environment is increasing, it is extra important to obtain knowledge on any effects, and conversely it is extra important to follow the occurrence in man and the environment of metals with high toxicity. An additional prioritization ground that can be used by researchers and government agencies is the total use of a metal. Priority is naturally placed on keeping track of metals with high use, particularly if the metal has high toxicity or occurs naturally in very low concentrations. However, the fact that a metal is used by many other companies does not in itself constitute a ground for the companies to choose another metal. The criterion of high use can, on the other hand, in combination with the other criteria, provide guidance in prioritizing recycling efforts.
5.3.1.1 Metals with high toxicity
The Committee is of the opinion that knowledge concerning the toxicity of metals comprises a ground for prioritization of metals. Assessments of the toxic and ecotoxic inherent properties of substances are made in conjunction with the classification of chemical substances, in accordance with the EC’s dangerous substances directive (67/548/EEC). The fact that a metal or metal compound is listed in the annex to the directive thereby provides information on the fact that the metal can in some respect have harmful effects. The list cannot, however, be interpreted as meaning that metals that are not listed are harmless – there is a great lack of data, and a complete review of all metals has not been performed. Pending more knowledge, a supplementary approach may be that presented below, under 5.3.1.3.
Proposed criteria for phase-out of substances… 151
5.3.1.2 Results of measurements in the environment showing
elevated concentrations
If measurements in the natural environment or man show that the concentrations are elevated above the natural background levels, this should be an important ground for investigating the effects of a metal if this has not already been done. Some recently performed investigations on ”new” metals are reported in Annex 6. Preliminary results from the Institute for Applied Environmental Research at Stockholm University indicate that arsenic, selenium, molybdenum, antimony, thallium, bismuth, germanium, indium, tin, and possibly silver and uranium are dispersed far from their sources (Lithner & Holm, 2000). The concentrations of several of these metals (silver, bismuth, antimony, selenium and indium) are also elevated in sediments and sewage sludge, according to analyses performed at the Swedish Environmental Research Institute, IVL (Sternbeck & Östlund, 1999). Furthermore, the concentrations of palladium, platinum and tellurium are elevated in sediments and sewage sludge, according to IVL’s research.
5.3.1.3 Metals that occur naturally at very low concentrations
Researchers have explored relationships between background concentrations and concentrations at which adverse environmental effects occur for a number of metals. Tyler (1992) has shown for five metals that a concentration increase by 3–5 times leads to adverse effects in forest soil, while Lithner (1989) has shown for nine metals that adverse effects can arise in nutrient-poor fresh waters at an elevation of 2–5 times the background levels.
It is not possible to draw the conclusion that these relationships can be generalized to all metals. On the contrary, there are indications for some metals that a concentration elevation of several times does not have any effects. The Committee nevertheless considers that assumptions concerning relationships between natural background concentration and concentrations at which adverse effects occur can serve as a preliminary basis for identifying metals of which we should be extra observant.
Annex 6 contains lists of the occurrence of a large number of metals in bedrock and soil. The values show present-day concentrations in soil and are not to be regarded as background levels. The data on the occurrence of the metals in bedrock and soil can nevertheless provide a rough picture of how common the metals are in the natural environment.
152 Proposed criteria for phase-out of substances… SOU 2000:53
A general implication of the environmental quality objective of a nontoxic environment is that the concentrations of natural substances should be close to the background levels. In the case of the unusual metals, increased use can very quickly lead to a manifold increase in the environmental concentrations compared with the natural background concentration.
5.4 Views of the Association of Swedish Chemical Industries regarding phaseout of substances with particularly dangerous properties
The Association of Swedish Chemical Industries (2000b) believes that a general approach should be applied to the persistent and bioaccumulative substances that meet criteria established internationally or in the EU, in accordance with the Committee’s proposal. But the Association feels that the group of carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic (including endocrine-disruptive) substances, in accordance with the proposed criteria, is far too large and heterogeneous to apply a general approach to. This group contains substances with low-potency, high-potency, more or less proven effects based on old, unproven test results as well as new, validated findings.
As far as phasing out the use of lead is concerned, the Association does not believe it is realistic to expect it to have completely ceased in the foreseeable future. But according to the Association, the risky use of lead has already ceased in Sweden, thanks to a functioning recycling system for batteries.
SOU 2000:53 153
6 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions of chemical substances
6.1 Introduction
The European Commission intends to submit a proposal for a new chemicals strategy in the EU during 2000. Work is also being pursued within the Commission on an integrated product policy. It is our hope that the proposals presented will be vigorous and far-reaching, and that the proposals we present can serve as a valuable platform for Swedish contributions to the further development of these proposals.
This chapter begins with a description of the legislation and legal grounds underlying the EU’s chemical rules. This is followed by proposals of which issues Sweden should pursue within the framework of our membership in the EU. In Annex 2 we present a sketch with proposals for statutory amendments that show how the Committee’s standpoints can be implemented in the EU’s acquis communautaire. The
Annex can serve as a reference document for the Swedish Government in continued discussions of the development of the EU’s chemicals control.
This chapter contains proposals that concern all the new guidelines on Swedish chemicals policy. The issue of better documentation of the properties of chemical substances, which is an important basis for being able to identify the substances that should be covered by phase-out requirements, must also be pursued in the EU. We have chosen to treat this issue separately in Chapter 4, and a prerequisite for identifying the substances covered by phase-out requirements is that the proposals in Chapter 4 are implemented.
In order to implement the guidelines calling for a phase-out based on general criteria, the Committee proposes a system that includes amendments to the dangerous substances and preparations directives, as well as the restrictions directive and the pesticides directives. Risk
154 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
assessment will still be needed for substances not subject to general phase-out. According to the guidelines, this applies to e.g. metals except lead, cadmium and mercury. With regard to these latter metals, several directives that regulate their use today should be tightened up. In addition, Chapter 7 contains proposals for Swedish rule changes that are supposed to be notified within the EU and can thereby help expedite work with these metals in the EU.
In addition, this chapter deals with implementation and enforcement questions within the EU, product directives and product standards, as well as the environmental management system, EMAS.
6.2 EU rules in the chemicals field
6.2.1 Legal basis for EU’s chemical rules
The EC treaties are called the EC’s primary law, while the more implementing legislation consisting of regulations, directives, decisions, recommendations and opinions is called the EC’s secondary law. The EC’s regulations apply directly as law within all member states, while the directives outline the results to be achieved by national legislation. The concrete form taken by such national legislation is left to the member states. Directives are the legal form that is most often used in the chemicals field, but there are also regulations.
An assessment of the importance of EC law in the chemicals field cannot be limited to an analysis of the legal acts alone. The provisions of the EC Treaty itself on the common and internal market are of great importance, and the practice established by the EC Court of Justice in the application of the treaty and the legal acts must also be taken into account.
The EC’s legal acts in the chemicals field can be divided into harmonized rules and minimum rules. The fact that rules are harmonized means that the member states may not deviate from them and adopt stricter requirements for e.g. environmental reasons. Rules that have been adopted to realize the internal market are based on Article 95 (formerly 100a) in the treaty. They contain harmonized requirements. However, Articles 95.4 (formerly 100a 4) and 5, the so-called environmental guarantee, allow the member states some leeway in applying stricter requirements even in the harmonized area. Most legal acts in the chemicals field are based on Article 95, i.e. they are harmonized directives.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 155
Some legal acts in the chemicals field are based on Article 175 (formerly 130s) in the EC Treaty. These legal acts are designed as minimum rules (e.g. a minimum level of protection) which are to apply in all member states. This means that the individual member states may apply stricter environmental requirements than those prescribed in the legal acts, within the frames of the treaty. Most directives regarding emission restrictions are designed as minimum directives.
6.2.2 Legal acts in the chemicals field
The chemicals field is one of the oldest areas covered by Community legislation (see section 3.2). To get an overview of what is regulated, the rules in the chemicals field can be subdivided in different ways. One way is the following grouping:
• Rules governing knowledge about and assessment of new and existing substances. For existing substances there is a system for devising risk management strategies, based on an assessment of the risks posed by the substances (Regulation (EEC) No 793/93). For new substances there are requirements on reporting test results, effects, evaluation etc. of the substances before they may be placed on the market (sequel directive to 67/548/EEC, see below).
• Rules governing classification and labelling. The classification systems make a distinction between substances, which are regulated in the dangerous substances directive (67/548/EEC), and preparations, which are regulated in the dangerous preparations directive (directive 1999/45/EC, formerly 88/379/EEC). The rules are based on the inherent properties of the chemical. The classification rules are accompanied by special requirements on labelling, packaging etc. The directives are linked to each other and are continuously amended. The dangerous substances directive is updated regularly, usually via so-called technical progress adaptations. The dangerous preparations directive is updated by technical progress adaptations resulting from amendments to the dangerous substances directive.
• Rules governing restriction of use and placing on the market of dangerous chemical substances and preparations. The rules may include prohibition or restriction of the use or placing on the market of dangerous chemicals in accordance with the restrictions directive (76/769/EEC) or take the form of a system for common approval procedures for certain categories of chemicals, for example plant
156 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
protection products (directive 91/414/EEC) or biocidal products (directive 98/8/EC).
In addition, there are a large number of other legal acts pertaining to the chemicals field, e.g. a number of different emission regulations, rules on worker protection, rules on major chemical accidents (the ”Seveso” directive), rules on pharmaceuticals and rules on food additives.
In the following table is a list of what our Committee considers to be the most important legal acts in the chemicals field. The table shows the legal basis of the acts in the EC Treaty, and which directorate-general in the Commission is responsible for the directive. Each of the directives is described and dealt with later in section 6.3.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 157
Table 6.1 The most important legal acts in the chemicals field
Directorate
Original basis
in treaties
1
Responsible directorate-general
Legal act Enterprise policy
Consumer protection
Environment
Classification and labelling – dangerous substances directive (67/548/EEC)
94
•
Testing of new chemicals (79/831/EC, replaced by 92/32/EEC – amendments of directive 67/548/EEC)
94/95
•
Classification and labelling – dangerous prep. dir. (88/379/EEC, new 1999/45/EC)
95
•
Restrictions directive (76/769/EEC)
94
•
Plant protection products dir. (91/414/EEG) 37
•
Directive prohibiting certain pesticide substances (79/117/EEC)
94
•
Biocidal products directive (98/8/EC)
175
•
Council Regulation (EEC) No 2455/92 concerning the export and import of certain dangerous chemicals
95
•
Council Regulation (EEC) No 793/93 on the evaluation and control of the risks of existing substances
95
•
Directive on pollution caused by dangerous substances in water (76/464/EEC)
94 and
308
•
Integrated pollution prevention and control – IPPC directive 96/61/EC
175
•
1
The legal basis given depends e.g. on whether the legal act originated before 1987, when the Single
European Act entered into force, or later. For example, Article 100a (present Article 95) was not in the
EC Treaty until 1987. Legal acts that originated before 1987 therefore have Article 100 (present
Article 94) as their original basis in the treaty. These acts have basically the same implications, i.e.
they contain harmonized rules. The new article numbers are given in the table. Legal acts which are
based on Article 130s (current Article 175) contain minimum rules.
158 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
6.3 Classification and labelling of chemical substances (67/548/ECC)
The Committee’s appraisal and proposals
Sweden should advocate the following amendments to the dangerous substances directive (67/548/EEC):
• New classification criteria and labelling provisions shall be introduced for substances that fulfil the Committee’s proposal for persistent and bioaccumulative substances (see Chapter 5). The risk phrases are proposed to have the following wording: ”High risk for long-term adverse effects in the aquatic environment” and ”High risk for long-term adverse effects in the environment”. The substances shall be labelled with the symbol for dangerous for the environment.
• The new classification criteria and labelling provisions should be applied from 2005.
• The data requirements made in the dangerous substances directive
(currently pertain to notification of new substances) must be extended with regard to the persistent and bioaccumulative properties of substances and, as soon as testing methods are available, with regard to endocrine-disruptive properties as well. The testing requirements should also be reviewed regularly for the purpose of reducing the number of animal tests (see Chapter 4).
Provisions on classification, labelling and packaging of chemical substances are provided in Council Directive 67/548/EEC, known as the dangerous substances directive, which was adopted in 1967. The purpose was to prevent trade barriers due to differences in national provisions.
The directive is updated continuously. Responsibility for the technical work, which also includes classification and labelling, rests with the European Chemicals Bureau, ECB, but the member states participate via e.g. Competent Authority Meetings. Annex I to the directive (67/548/EEC) contains a list of the classification and labelling of chemical substances. The annex is continuously updated by the experts jointly. Assessments are made in different expert groups and decisions are then taken in an executive committee. The formal decision to adopt a directive on the new substances to be included is made by the Commission.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 159
Assessment of the possible dangers to health and the environment posed by a substance are made on the basis of existing data. In the case of substances for which data are lacking, it is at present not possible to make precise requirements on further testing.
More or less the same substances that were originally only classified as dangerous to health and/or dangerous due to physical-chemical properties have been examined for an assessment of whether they also have environmentally hazardous properties. Several of the substances have now also been classified as dangerous for the environment, but for a large portion of the examined substances, data from the manufacturers permitting an assessment of environmental hazard are lacking.
New substances not previously classified are assessed on the basis of both health hazard and environmental hazard for the purpose of classification.
The classification determines how a substance or preparation will be labelled. The labelling consists of one or more danger symbols, risk phrases and safety phrases. The danger symbol for dangerous for the environment shows a dead tree and a dead fish. There are several danger symbols for different health hazards. Carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances in categories 1 and 2 (see section 5.2) shall be labelled with a symbol showing a skull and crossbones. The safety phrases tell how to protect oneself and the environment, e.g. ”Keep out of reach of children” or ”Do not empty into drain”.
The dangerous substances directive contains a number of risk phrases for substances dangerous to health and the environment. The risk phrases clarify in what way the substance is dangerous. The risk phrase is thereby an important part of the information conveyed by the labelling.
Of particular importance for persistent and bioaccumulative substances is risk phrase R53: ”May cause long-term adverse effects in the aquatic environment.” If data on the ecotoxicity of the substances are lacking, or if the ecotoxicity is so low that labelling is not required, the risk phrase R53 shall be used if the substances have low water solubility and are not readily biodegradable, and also have some bioaccumulation potential. R53 can also be used in combination with other risk phrases. Substances that only have the risk phrase R53 do not need to be labelled with the symbol for dangerous for the environment.
160 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
For substances that can entail immediate, long-term or delayed dangers for the structure or function of other natural ecosystems than the aquatic environment, the risk phrase R58 is used: ”May cause long-term adverse effects in the environment.” The assessment shall be based on data on the substances’ properties, persistence and bioaccumulation potential, as well as their expected or observed behaviour and fate in the environment.
The dangerous substances directive also contains provisions on criteria and methods for testing of the dangerous properties of new chemical substances (see Chapter 4).
Classification used as a basis for certain restrictions
In a number of contexts, the opinion has been expressed that the approach used for risk assessment and risk management should be changed from treating each substance separately to a more general approach, where groups of substances are dealt with in a uniform manner. This approach is already applied today in risk management in the EU, in that many other provisions refer to the classification provisions in the dangerous substances and preparations directives.
The classification of a chemical substance usually entails not just a change in labelling, but also requirements on e.g. safety data sheets, prohibitions on certain uses, handling prohibitions for certain risk groups, a register of exposed persons, and strict storage rules. The majority of substances that are restricted today are so as a consequence of their classification (e.g. CMR-classified substances). Only for a few of the substances whose occurrence is restricted is the decision based on risk assessment and consequence analyses of individual substances.
Particularly for substances classified as carcinogenic, mutagenic or toxic for reproduction (categories 1 and 2), the consequences in other directives are great. However, under current provisions, the classification never entails a prohibition on all use of a substance. Such prohibitions currently require risk assessments and consequence analyses of the individual substance.
The influence of the classification on other directives is called ”downstream consequences” in the EU, and in a review from May 1999 the Commission singles out 30 directives which in different ways refer to the dangerous substances directive. Among these directives are both ones
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 161
that entail occurrence restrictions etc. and ones that lead to other types of exposure restrictions. Some examples are:
• Prohibitions on the occurrence of the majority of substances classified as carcinogenic, mutagenic and toxic for reproduction (categories 1 and 2) in substances and preparations intended for consumer use (Council Directive 76/769/EC). There is, however, an exemption for e.g. petrol.
• Strong restrictions (shall be replaced wherever possible as soon as possible) on organic solvents classified as carcinogenic, mutagenic or toxic for reproduction (categories 1 and 2) within a number of application areas (Council Directive 99/13/EC).
• Requirements on what information is to be furnished in material safety data sheets for substances and preparations classified as dangerous to health (Commission Directive 91/155/EC).
• Restrictions on how workers who are pregnant, have recently given birth or are breastfeeding are allowed to carry out work duties in which they may be exposed to substances classified as carcinogenic, mutagenic or toxic for reproduction (Council Directive 92/85/EC).
• Special rules on the protection of workers from the risks related to exposure to substances classified as carcinogenic or mutagenic (Council Directive 90/394/EC).
The Committee’s appraisal and proposals
Our Committee believes that new classification criteria should be introduced for substances that meet the following criteria with respect to persistence and bioaccumulation:
• Half-life in water or sediment > 8 weeks (in simulation test at 20ºC) and
• a bioconcentration factor higher than 2000.
The classification criteria should also be applied to substances which are judged to meet these criteria on the basis of other reliable scientific studies or internationally accepted calculation methods (see section 5.1). The environmentally hazardous substances covered by the new classification criteria are proposed to be labelled with the danger symbol for dangerous for the environment plus one of the risk phrases:
• ”Great risk for long-term adverse effects in the aquatic environment.”
162 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
• ”Great risk for long-term adverse effects in the environment.”
The dangerous substances directive also contains rules regarding prior notification of new substances. The rules specify which data must be gathered on a substance, starting with volume. The Committee is of the opinion that the same requirements that are made on new substances today should also apply to existing substances (see Chapter 4).
The data requirements stipulated in the dangerous substances directive will then apply to all substances. However, these data requirements need to be augmented in some respects to make it possible to identify substances covered by the guidelines. For example, extended requirements are needed regarding the persistent and bioaccumulative properties of substances, as well as their endocrine-disruptive properties. The testing requirements should also be reviewed regularly for the purpose of reducing the number of animal tests (see Chapter 4).
6.4 Classification and labelling of chemical preparations (Directive 1999/45/EC)
The Committee’s appraisal and proposals
Sweden should advocate the following amendments to the dangerous preparations directive (directive 1999/45/EC):
• Amendments are needed to determine the concentration at which a preparation containing persistent and bioaccumulative substances should be classified in the same way as the substance and labelled with the symbol for danger for the environment and the new risk phrases. The concentration limit is proposed to be 0.25 percent.
• A rule should be adopted that manufactures shall date their material safety data sheets and review them at least every third year, or as soon as new knowledge becomes available.
Council Directive 88/379/EEC, the dangerous preparations directive, contains provisions on classification, labelling and packaging of chemical preparations, i.e. mixtures of two or more substances. This directive is linked to the dangerous substances directive (67/548/EEC). The provisions are updated regularly as a result of amendments to the dangerous substances directive.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 163
A new dangerous preparations directive (1999/45/EC) was adopted in 1999, entailing several large and important changes. Previously, environmental hazard criteria have only existed for pure substances, but with the new directive they are also adopted for chemical preparations.
The Committee’s appraisal and proposals
The dangerous preparations directive stipulates what concentrations of constituent dangerous substances must be found in the composite chemical preparation for it to be classified as dangerous and be subject to the requirement on labelling with danger symbols and risk phrases. Since we propose that two new risk phrases be incorporated in the dangerous substances directive for the substances that meet our proposed criteria for persistence and bioaccumulation, amendments are also needed in the dangerous preparations directive to regulate how chemical products containing such substances are to be classified and labelled.
The Committee proposes that chemical preparations containing more than 0.25 percent of a substance that meets the criteria shall be classified in the same way as the substance and labelled with the danger symbol for dangerous for the environment (dead tree and dead fish) and with the new risk phrases. (See Annex 2 with legislation proposals.)
More detailed provisions on material safety data sheets are found in Commission Directive 91/155/EEC. The directive shall be amended to adapt it to the new dangerous preparations directive (cf. Article 14 (2.3) in directive 1999/45/EC). Article 1 (2) in directive 91/155/EEC states that the companies shall revise their material safety data sheets when significant new information regarding safety or protection of health and the environment becomes available. We consider that there is reason to require companies to update and review their material safety data sheets after a given period of time, even if new information has not become available. An appropriate such period would be three years.
164 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
6.5 Restrictions of dangerous substances and preparations (Directive 76/769/EEC)
The Committee’s appraisal and proposals Sweden should advocate the following amendments to the restrictions directive (76/769/EEC):
• The precautionary principle shall be incorporated in the restrictions directive.
• New substances that have been notified in accordance with the dangerous substances directive after 2004 and that fulfil the new classification criteria with respect to persistence and bioaccumulation shall not be allowed to be used in chemical products (substances and preparations) placed on the market from 2005.
• Chemical products as per above shall not be allowed to be placed on the market either. The prohibition should also extend to finished products containing such substances or preparations.
• Existing substances and new substances notified before 2005 shall from 2010 be subject to the above new restrictions if they: – are labelled with the new risk phrases and – have a half-life > 6 months and a bioconcentration factor >
5,000, and – are included in a special list.
• From 2015, the restrictions shall also apply to all substances labelled with the new risk phrases.
• Today’s restrictions for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances and preparations should be extended by not later than 2007 to include other consumer-available products as well. Professional use of chemical products and other products should also be included in a later stage.
• Certain general exemptions are needed from the prohibitions, e.g. for use in industrial plants provided that the enterprises adopt measures to prevent release to the environment, research purposes, etc.
• It should also be possible to grant time-limited exemptions for a given use or type of product. An exemption should apply generally within the entire Community.
• Sweden should advocate the declaration of a total ban on the use of cadmium in the EU.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 165
Council Directive 76/769/EC contains provisions regarding the use and placing on the market of certain dangerous substances and preparations. The marketing and use of certain consumer-available products containing such substances or proparations are also regulated in the directive. The thrust of the directive is to establish harmonized provisions in order to eliminate barriers to the free movement of goods that can arise as a consequence of restrictions in the member states regarding chemical products and finished products containing dangerous substances. Through the directive, harmonized provisions are introduced in those areas where it is agreed they are needed to protect health and the environment.
The directive also identifies which substances or preparations are to be restricted.
The Committee’s appraisal and proposals
Below we submit proposals for augmentations of existing rules. Existing, stricter rules should, in the opinion of the Committee, not be changed due to our proposals.
The precautionary principle should be introduced into the restrictions directive
According to Article 174.2 of the EC Treaty, Community policy on the environment shall be based on the precautionary principle. According to Article 6, environmental protection requirements must be integrated into the definition and implementation of Community policies. We believe it is important that such an integration be effected by introduction of the precautionary principle into the EC legal acts in the chemicals field. There is a particularly great need that the principle find expression in the restrictions directive.
It should be stated in the restrictions directive that the rules are intended to protect human health and the environment from harm caused by use of dangerous substances and preparations and finished products containing dangerous substances or preparations. Measures in accordance with the restrictions directive should be able to be adopted as soon as there is reason to assume that this use could lead to harm, even if the risk of harm is not fully scientifically substantiated.
166 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
Restrictions for persistent and bioaccumulative substances
Our Committee proposes that a generally acting rule that refers to the substances classified in accordance with the new criteria we propose be incorporated in the restrictions directive. We recommend that the new rule should entail that the substances that fulfil the criteria and are to be labelled with the new risk phrases may not be used in chemical products if they are present in such concentration that the product also fulfils the criteria (see 6.4).
Since the new guidelines on chemicals policy entail that bioaccumulative and persistent organic substances should not occur in finished products, we believe that the proposed amendment to the directive should also extend to such products.
The restrictions should be introduced in stages. In an initial stage, in 2005, they should apply to new substances that have not yet been placed on the market when the prohibition enters into force. In a second state, in 2010, the prohibition should apply to certain additional substances that are particularly persistent and bioaccumulative. From 2015, the prohibition should apply to all substances that fulfil the new criteria. The proposal is summarized in Figure 6.1 below.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 167
Figure 6.1 The Committee’s proposed phase-out criteria with respect to
persistent and bioaccumulative substances.
The Committee’s proposed phase-out criteria with respect to persistent (P, given as half-life, t½) and bioaccumulative (B, given as bioconcentration factor, BCF) substances. The field marked with light grey corresponds to the values of these properties that are to serve as a basis for phase-out of new substances which have been notified after 2005 from 2005 and existing substances from 2015, while the field marked with dark grey corresponds to existing substances and new substances which have been notified before 2005 from 2010. The area framed with a bold, solid line corresponds to the criteria with respect to these properties that exist today in the EU’s provisions on classification and labelling of chemical products, while the area framed with a dashed line corresponds to the criteria in the National Chemicals Inspectorate’s Observation List.
P1 t
½
< 2v
P2
2v
≤
t
½
< 8v
P3
8v
≤
t
½
< 26v
P4 t
½
≥
26v
B0 BCF < 1 B1 1
≤
BCF < 100
B2 100
≤
BCF < 500
B3 500
≤
BCF < 1 000
B4 1 000
≤
BCF < 2 000
B5 2 000
≤
BCF < 5 000
B6 BCF
≥
5 000
Restrictions for carcinogenic, mutagenic and reprotoxic substances
The directive today contains rules stating that carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances (categories 1 and 2) may not occur in consumer-available chemical products (substances and preparations). The directive should, when it comes to these substances, be extended to include other products than chemical products as well, in accordance with the Government’s guidelines.
Accordingly, the restrictions should, in an initial stage, be extended to include consumer-available products. In the next stage, professional use of both chemical products and other products containing these substances should also be restricted. The primary purpose of restricting professional use as well is to protect e.g. residents from substances used by professionals in residences. The reason for this is that substances that are used e.g. in materials in a building can leak out over a long period,
168 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
and give rise to exposure of the residents. Restrictions on professional use should therefore mainly apply to chemical products and finished products that are used on temporary worksites, i.e. for work that is temporarily carried out on a given site, e.g. a building site, or in repairs in existing buildings.
Restrictions on the professional use of carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances can be achieved in several ways. One is to make use of the restrictions directive. Carcinogenic and mutagenic substances are regulated in Council Directive 90/394/EEC on the protection of workers from the risks related to exposure to carcinogens at work. According to the directive, substances which are mutagenic or can cause cancer (categories 1 and 2) should be replaced if possible, or if this is not possible used in a closed system, or if this is not possible handled so that exposure is as low as possible. The directive contains EU-wide limit values.
Another directive in the area is Council Directive 98/24/EC on the protection of the health and safety of workers from the risks related to chemical agents at work. This directive contains provisions prohibiting the production, manufacture and use at work of four carcinogenic substances. This directive in particular could be used to ban the professional use of carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances.
The proposals submitted by the Committee regarding carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances will be of importance for complying with the guideline on lead, since lead compounds are classified as toxic for reproduction. The same applies to cadmium, since certain cadmium compounds are classified as carcinogenic and sometimes also as toxic for reproduction. If the prohibition on carcinogenic and reproduction-toxic substances is extended to embrace all products, not just chemical products as today, this will mean that lead compounds and more cadmium compounds will not be allowed in new products after 2007.
Concentration limits in products
The concentration limits that are set for classification in accordance with the new criteria for persistent and bioaccumulative substances and preparations should, as mentioned above, apply as limits for prohibitions with regard to chemical products. However, when it comes to both
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 169
persistent and bioaccumulative substances, and carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances, the Committee considers that it would be too complicated to set concentration limits for products. While we believe that it would be reasonable to use the same concentration limits for finished products as for chemical products, we also see the practical difficulties involved in ensuring compliance with these limits.
A concentration limit would be difficult to apply for the manufacturers and importers as well. In the case of finished products, the restrictions should therefore entail that no deliberate addition of the substance may take place. By ”deliberate addition” we mean that the substance has been used to be a constituent in the final product. This means that, for example, a substance included in the manufacture of a plastic for the purpose of being polymerized and thereby losing its chemical identity is not to be regarded as a deliberately added substance.
Exemption for motor fuels
The restrictions directive’s existing rules for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances in consumer-available chemical products make an exemption for motor fuels. In terms of quantity, motor fuels comprise a dominant portion of cancer-classified substances (see Annex 4a).
The issue of carcinogenic substances in motor fuels is of great importance, but we judge this question to be far too complex to be solved by changing existing exemptions in the restrictions directive. The way to address this problem is to alter the composition of these fuels or switch to other fuels. The issue is of great concern to the energy and transport field, and we therefore propose that it be investigated separately (see further Chapter 7).
Other exemptions
In the same way as is already done today in existing rules for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances, exemptions should be made until further notice for pharmaceuticals, cosmetics and artists’ paints, in addition to motor fuels. With the exception of artists’ paints, these areas of use are regulated in other directives. However, we believe that several of these exemptions, e.g. cosmetics and artists’ paints, should be reconsidered. A general exemption is made in Article 2
170 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
of the directive for marketing and use for research and development or analysis purposes. This exemption should also be made with regard to our proposed restrictions.
If persistent and bioaccumulative substances are only used in industrial plants, and the user ensures that the substances do not risk getting out into the environment via releases or products, exemptions may also be made from the prohibition. For us in industrial plants, a general exemption should therefore be made from the prohibition providing the packaging is provided with a label clearly stating that it is only intended for industrial use. Similar exemptions are made today for several other substances already regulated via the directive.
Time-limited exemptions should be able to be granted for persistent and bioaccumulative substances after consideration for a specific use or placing on the market of a specific type of chemical product or manufactured product. The same applies for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances with regard to finished products, but not chemical products. An application for exemption should be able to be made to the competent authority in one of the member states where the chemical product or manufactured product is intended to be used or placed on the market. Other member states and the Commission should be given an opportunity to proffer objections, which should lead to a decision being taken at the Community level. A granted exemption should apply generally within the Community and thus be able to be utilized by others besides the applicant.
Special considerations regarding cadmium
The restrictions directive contains special rules on cadmium. Here, however, Sweden has more far-reaching rules, and Sweden has an exemption that expires at the end of 2002. The Commission will review present-day provisions on cadmium in the restrictions directive before the Swedish exemption expires. An important point of departure in the review will be the risk assessment on cadmium that is currently under way within the existing substances programme (see section 6.6). Before the risk assessment is finished, it is difficult to judge how great changes in existing rules Sweden will be able to gain a hearing for. Sweden should, of course, continue to advocate retention of the current Swedish level of protection.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 171
We also recommend that Sweden work within the EU to bring about the adoption of a total ban on products containing cadmium. Certain exemptions may have to be made from such a ban, however. In the opinion of the Committee, the cadmium content may also continue to be regulated separately in the battery directive and the fertilizer directive (see section 6.9). Similarly, the occurrence of cadmium in sludge and fossil fuels should be regulated separately.
6.6 Risk assessment of existing substances – existing substances regulation (793/93/EEC)
The Committee’s appraisal and proposals
• For substances that do not fulfil the general phase-out criteria proposed by the Committee, risk assessments will be the basis of restrictions in the future as well. Simplifications in the requirements and in the risk assessment work are needed, however. Work in this direction is being pursued both in Sweden and in the EU.
• In the work of achieving compliance with the Government’s guidelines, risk assessments are of special importance for metals.
Sweden should advocate the following amendments to the Regulation (EEC) No 793/93 on existing substances:
• The precautionary principle should be incorporated in the regulation.
• Methods for risk assessment (called risk evaluation in the regulation) should be changed in order to speed up the assessments and better take account of important factors such as: – contribution of products to emissions of a substance – persistent and bioaccumulative properties of substances – interaction between different substances.
• Sweden should contribute to the risk assessments and the development of strategies for risk management for metals in the EU. It is particularly important that the data on emissions from different product groups obtained in current research be utilized in the EU work.
172 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
Council Regulation (EEC) No 793/93 and Commission Regulation (EC) No 1488/94 contain provisions on the assessment (evaluation) and control of the risks of existing substances.
The main principle of the regulation is that control of dangerous chemicals should be based on an assessment of the real risk to man and the environment instead of solely on the inherent dangerous properties of the substance.
Manufacturers and importers shall compile existing information on production, use, toxicity, ecotoxicity, etc. for substances produced or imported in quantities exceeding 1,000 tonnes per year on the EU market during certain specified years (1991–1994). The information is collected in the EU database IUCLID.
Which substances are to be prioritized for evaluation within the existing substances programme is determined by the Commission in consultation with the member states. The substances are placed on priority lists. There is a detailed Technical Guidance Document (TGD, 1999) describing how the risk assessments should be done. In the risk assessment, exposure of man and the environment is weighed together with data on the inherent properties of the substances. Various factors can be used in the assessment to handle uncertainties. For example, in the assessment of risks to the environment, larger factors (i.e. larger safety margins) are used if data on the toxicity of the substance is only available for a single species than for several species at different trophic levels in the food chain. If the assessment shows that risks exist, a strategy shall be developed for how to manage the risks. There are instructions for this as well.
In October 1999, preliminary risk assessments existed from the rapporteur country for 77 of the 110 substances that had then been prioritized in the programme. Final publication of the assessments had taken place for 4 of these 32 substances in the Official Journal of the European Communities. Proposals for risk management existed for a few additional substances.
Criticism has been levelled from various sources in recent years at the EU’s programme for existing substances. Many feel that the work is proceeding far too slowly. The complete risk assessments that are supposed to be done are very resource- and time-consuming. The Commission has undertaken to review the programme for existing substances, and according to what the Committee has learned, the
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 173
Commission will submit a document on this in the summer of 2000. The work of streamlining the risk assessment work within the framework of the programme has also been commenced.
The Committee shares the opinion that the programme is too timeconsuming and should be revised for the purpose of speeding up the process, and that there are several ways to accomplish this. We believe that the companies should be given greater responsibility for making preliminary risk assessments (see proposal in Chapter 4). It should be possible to save time if the authorities can base their risk assessment work on preliminary assessments from industry. We also believe that it should be possible to focus the risk assessments on certain effect areas which, based on preliminary assessments or other knowledge, can be assumed to be particularly relevant for a certain substance.
It would appear important that risk assessments, where appropriate, also take advantage of the opportunities for other simplifications and general assessments. For example, assessments based on chemical structure (QSAR; see Annex 3) may be sufficient for strict measures in a shorter time perspective. If a more complete risk assessment subsequently reveals that a relaxation of the restrictions is warranted, this should be possible.
We are also of the opinion that the precautionary principle should be introduced into the existing substances regulation. As mentioned previously, Community policy on the environment is supposed to be based on the precautionary principle, according to Article 174.2 of the EC Treaty. According to Article 6, environmental protection requirements must be integrated into the definition and implementation of Community policies. We believe it is important that such an integration take place by the introduction of the precautionary principle into the EC legal acts in the chemicals field. In the existing substances regulation, measures should be proposed as soon as there is reason to assume that the use can entail harm, even if the risk of harm is not completely scientifically established.
Need for method development
Certain weak points exist today in the methods for risk assessment. The methods therefore need to be developed in certain areas so that more factors can be taken into account, when relevant. For example, the methods need to be developed when it comes to estimating and weighing
174 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
in emissions of substances from products. In this context the chemicals suppliers should bear principal responsibility, as they do today; but the manufacturers of products also need to be given a clearer responsibility for procuring data. Another area is synergistic effects between substances. In those cases where substances are very closely related, or the mechanisms behind an effect are known and are the same for several substances, it should be possible to assess the risks stemming from the combined exposure. This may, for instance, be relevant for endocrinedisruptive substances (see section 5.2.2). Furthermore, it should be possible to attach greater weight to long-term effects, whereby persistence is of great importance.
We do not believe that a refinement of the methods for risk assessment need conflict with the overall objective of speeding up the assessments. The assessments should be more focused, and refinement of methods does not mean that additional parameters have to be weighed into the assessments of all substances, but rather that it is possible to take these factors into consideration in cases where they are of great importance.
Risk assessment of metals
The Committee is of the opinion that substances that fulfil the general criteria which we presented in Chapter 5 as well as the metals lead, cadmium and mercury should be able to be phased out without prior risk assessment. However, some of these substances (cadmium, for instance) are already subject to ongoing assessment. It is important that Sweden actively follow and contribute to this risk assessment, since it will comprise an important basis for the review of the rules concerning cadmium in the restrictions directive planned by the Commission. The work is of great importance if Sweden is to be able to preserve the current protection level and take action against the remaining use of cadmium.
According to the Government’s guidelines on other metals, they shall be used in such a way that they do not leak out into the environment to a degree that causes harm to the environment or human health. This means that the determination of what is to be regarded as acceptable use and acceptable leakage shall rest on a risk assessment. The risk assessments of metals that are under way in the EU will therefore be of particular importance for the application of this guideline.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 175
Within the EU’s programme for existing substances, risk assessments are under way of zinc and certain zinc compounds, certain chromates, and nickel and nickel sulphate. Moreover, risk assessment is planned of additional nickel compounds as well as copper and copper compounds. The results provided by the risk assessments will serve as a basis for the necessary risk reduction measures. The EU’s guidance document on risk assessment contains several methodological weaknesses, however, not least when it comes to the contribution made by emissions from products to the total exposure.
The sources of emissions of copper, zinc, chromium and nickel have been traced in the Swedish EPA’s research programme Metaller i stad och land (”Metals in town and country”). The study contains a large database regarding emissions from products (Bergbäck et al., 2000). It is very important that Sweden contribute this knowledge to the risk assessments of the metals. If emissions from products are not taken into account, the calculated exposure of man and the environment that is obtained as a step in the risk assessment may be underestimated. This in turn may lead to an underestimate of the risks.
When the risk assessments are finished, the next stage in the existing substances programme begins, involving development of strategies for risk management. Here as well it is important that Sweden act to find an effective solution to the risks found in the risk assessments, e.g. by amendments to the restrictions directive. In this phase as well, it is important that diffuse emissions from products be taken into account.
The Committee thus concludes that one way to get a good assessment of the risks associated with the four metals zinc, chromium, nickel and copper, and to bring about action against any risks at the EU level, is for Sweden to contribute actively to ongoing and planned efforts within the existing substances programme.
176 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
6.7 The pesticide directives (plant protection products and biocidal products)
The Committee’s appraisal and proposals
Sweden should advocate the following amendments to the pesticides directives:
• The substitution principle and the precautionary principle should be introduced into directive 91/414/EEC on plant protection products.
• According to directive 98/8/EC on biocidal products, the substitution principle shall be applied in decisions on active substances in biocidal products. The directive should be amended so that the principle is applied in authorization of the products as well.
In the EU, pesticides are subdivided into plant protection products and biocidal products. Plant protection products are dealt with in directive 91/414/EEC concerning the placing of plant protection products on the market, and biocidal products are dealt with in directive 98/8/EC concerning the placing of biocidal products on the market. Directive 98/8/EC regulates other pesticides than plant protection products – for instance, slimicides, rodenticides, disinfectants, wood preservatives and anti-fouling products.
The plant protection products directive is designed so that the member states shall approve products complying with the directive’s requirement rules, provided that the product’s active substance is included in Annex I, the so-called positive list. This determination is made in accordance with the rules in Article 5 of the directive. The regulation regarding approval of the actual product/pesticide is in Article 4 and is further defined in Annex VI to the directive on uniform principles for authorization. The biocidal products directive is similarly constructed.
The Committee’s appraisal and proposals regarding the substitution principle
According to the Environmental Code, anyone conducting an operation or taking measures must avoid using or selling chemical products that
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 177
might entail risks to human health or the environment if they can be replaced with such chemical products as may be assumed to be less hazardous. This is what we usually call the substitution principle, or the product choice principle. The biocidal products directive (98/8/EC) contains such a substitution principle (Article 10 (5)), but the principle is lacking in the plant protection products directive (91/414/EEC).
In order to obtain a better tool for eliminating the most harmful plant protection products, the substitution principle should also be incorporated in the plant protection products directive. In the biocidal products directive, the substitution principle finds expression in the rules regarding which substances are to be included on the positive list (Article 10 (5)). Beyond this, the substitution principle also needs to find expression in Article 5 on conditions for authorization of the biocide.
Such an amendment would entail that not only the Standing Committee on Plant Health would apply the principle, but also that the member states would apply the principle in connection with authorization of the plant protection product.
In order for the principle to influence the authorization of the plant protection product, it must find expression in Article 4 of the plant protection products directive. Furthermore, it should be included – in line with the biocidal products directive – in the regulation in Article 5 concerning which active substances are to be included in the directive’s positive list, i.e. Annex I to the directive. The National Chemicals Inspectorate has had a consultant prepare a proposal (Ardesjö, 1997) on how the substitution principle could be incorporated in directive 91/414/EEC.
The Committee’s appraisal and proposals regarding substances subject to the Government’s new guidelines
The Committee’s overall appraisal when it comes to pesticides is that the same principles proposed by the Committee for general chemicals must also apply to pesticides.
The work in the EU on examining active substances in plant protection products is in an important buildup phase where important policy decisions are being made, for example regarding Annex I (the positive
178 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
list), which is creating the consensus needed for the future examination work. There are no specific criteria today for listing of active substances in the annexes. Instead, reference is made to general criteria (Article 5 in 91/414/EEC).
The EU work on the further design and application of the biocidal products directive is also in an intensive phase. According to the proposed timetable for the review programme, the first phase (data collection) is now in progress, January 2000 – June 2001.
Sweden has wide experience when it comes to mitigating the risks of pesticides. In Sweden, for example, the volumes of pesticides have decreased sharply over the past ten years, and many of the most harmful pesticides have been prohibited. It is urgent that the Swedish experience be brought to bear within the EU. Sweden has a unique head start in the work of risk mitigation and examination of pesticides.
In order to achieve compliance with the guideline on metals, it is important that Sweden contribute to the assessment of biocidal products and plant protection products within the EU.
Wood preservatives and anti-fouling compounds are biocidal products and will be included in the examination that will take place of such substances within the framework of the EC’s biocidal products directive (98/8/EC). All biocides will be assessed during a ten-year period, and the substances that are authorized for use in the EU will be entered on a list annexed to the directive (Annex I). It is probable that wood preservatives will be among the first substances to be assessed, which means that EU-wide assessments of them should be available in around 2003.
It is possible to deny authorization to preparations that contain substances on the list in Annex I in conjunction with the national examination of biocidal products, for example with reference to climate factors, but this possibility is relatively limited. In view of the fact that the possibility is so limited, it is important that Sweden take an active role in the assessment of substances when they are examined in the EU.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 179
6.8 Product directives and harmonized product standards
The Committee’s appraisal and proposals
• The relationship between rules concerning restrictions of products containing dangerous chemicals and EC directives that regulate products should be investigated to ascertain any rule conflicts and the need for any amendments to EC legislation to facilitate the enforcement and implementation of provisions on restrictions.
• The consequences of Mutual Recognition Agreements (MRAs) for the enforcement and implementation of restrictions should also be investigated.
• Environmental and health aspects must be taken into account in designing new harmonized product standards and integrated into existing standards. Each new product standard should undergo an environmental assessment.
• The sectoral authorities that participate in the standardization work should take greater responsibility for environmental and health aspects in designing new harmonized product standards.
The traditional approach for restricting dangerous chemicals has been to regulate their use in processes and to stipulate requirements on releases. To the extent the restrictions have concerned trade in products it has primarily involved restrictions on substances and preparations (chemical products), such as requirements on classification and labelling or restrictions regarding the use and placing on the market of the chemical products by themselves or in certain finished products.
There are some examples in the EU of restrictions applying to the use and placing on the market of finished products containing certain chemical products, e.g. finished products containing asbestos or cadmium (points 6 and 24 in Annex I to the restrictions directive). There are also cases where such restrictions have been adopted nationally, e.g. the Swedish regulations of certain products containing mercury.
Adopting restrictions – at the national and Community level – on products containing dangerous substances brings up a number of legal questions. In particular, questions arise regarding the scope of a number of EC directives whose purpose is to eliminate barriers to the free movement of goods. This group includes the new approach directives and other directives that lay down requirements on CE marking or type-
180 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
approval of products. There are also points of overlap with directives that stipulate quality requirements for a given type of product. In some contexts, the term ”product directives” is used as a collective term for these groups of directives.
If rules concerning restrictions on products are adopted at the Community level, for example in the restrictions directive, and this has the result that a product will be covered both by the restriction rules and the provisions of one or more product directives, questions arise regarding the interrelationships of the legal acts and which provisions should take precedence.
Regulations in the new approach directives
The Council Resolution of 7 May 1985 on a new approach to technical harmonization and standards has led to a great change in the work of removing technical trade barriers and ensuring the free movement of goods within the Community. The directives that apply the new approach only define the general essential requirements with which products must comply, instead of prescribing detailed rules on design, packaging and testing methods, etc. The requirements concern safety and health, and in some cases also certain environmental aspects, e.g. noise from machines. There are more than twenty new approach directives regulating e.g. machines, building products, medical devices and toys.
Technical specifications for products that conform to the essential requirements are found in harmonized standards. Standards are developed by the European standardization bodies (CEN, CENELEC and ETSI) in response to a mandate from the Commission according to the procedure laid down in directive 98/34/EC. Applying a harmonized standard is voluntary. Manufacturers can choose to comply with the essential requirements in the directives in another manner. A product that conforms to a harmonized standard is presumed to fulfil the essential requirements. This presumption enters into force when the Commission has published a reference to the standard in the Official Journal (OJ) of the European Communities and when the standard has been adopted at the national level.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 181
To certify that a product meets the requirements, an EC declaration of conformity is issued. Further, the products must in most cases be marked with the CE mark. The directives also contain different procedures for certification of conformity. In many cases an assessment by an approved certification body is required.
The member states must presume that products bearing the CE marking comply with the provisions of the directives. They may not prohibit, restrict or impede CE-marked products from being placed on the market, unless the provisions have been incorrectly applied. The directives also contain an obligation for the member states to take action against CEmarked products which, when used in the intended fashion, might compromise human health or other public interests covered by the directive.
A product can be subject to several new approach directives and must then comply with all requirements for CE marking according to the directives. The legal foundation for the new approach directives is current Article 95 of the EC Treaty.
The question of the scope of the new approach directives is of great interest in an assessment of the impact of future restrictions of products containing dangerous substances. The Commission has issued a ”Guide to the implementation of Directives Based on the New Approach and Global Approach” in which the question is touched upon. According to the Commission, such directives are generally designed to cover all hazards related to the general interest that the directive intends to protect. It is often necessary to apply several new approach directives and other Community legislation simultaneously.
Some elements have been left outside of the scope of applicable EC legislation. In the view of the Commission, the member states may then enact national legislation in accordance with Articles 28 and 30 of the EC Treaty. Further, the Commission considers that member states may prohibit, restrict or impede the free movement of products bearing CE marking if this is warranted by a hazard that is not covered by the applicable directives, also taking into account Articles 28 and 30 of the EC Treaty. However, the Commission provides no further guidance on how to judge what is meant by ”a hazard”. A question that can be asked is whether the hazards that are intended to be counteracted by the Committee’s proposals concerning persistent and bioaccumulative substances (danger for the environment) and carcinogenic, mutagenic or reproduction-toxic substances (long-term harmful health effects) would
182 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
be considered to be covered by the new approach directives, which stipulate essential requirements with regard to safety and health, but not to the environment. There is reason to assert that the provisions concerning persistant and bioaccumulative substances do not pertain to hazards covered by the directives, since the latter do not include environmental requirements. It can further be discussed whether the health requirements in the new approach directives do not pertain solely to acute health hazards and thus do not cover the danger for long-term harmful health effects caused by carcinogenic, mutagenic or reproduction-toxic substances.
In the new approach directives, the general provisions on essential requirements according to the directive do usually not contain provisions on chemicals. An exemption is directive 88/378/EEC concerning the safety of toys (the toy directive), whose Annex II, which lays down essential safety requirements for toys, contains a section on chemical properties (part 2, section 3). Point 3.1 states that toys must in all cases comply with the relevant Community legislation relating to certain categories of products or to the prohibition, restriction of use or labelling of certain dangerous substances and preparations. Thus, in contrast to other new approach directives, the CE marking of toys would thus seem to cover safety and health risks relating to chemical products. Despite the fact that environmental safety is not included in the purposes of the toy directive, such aspects will be considered indirectly in that other Community provisions on e.g. restrictions of dangerous substances and preparations must be observed.
Harmonized standards usually lay down functional requirements without prescribing which material or substance is to be used. There are, however, standards which stipulate requirements on a certain substance, an example being harmonized standards that prescribe mercury in thermometers according to Council Directive 93/42/EEC concerning medical devices. Sweden has rules today prohibiting mercury thermometers. There are several exemptions from the prohibition, though not for thermometers according to directive 93/42/EEC. If Sweden intends to extend its mercury ban, the question of the relationship between the national rules and the new approach directives will probably come up.
There are also examples of standards which do not in themselves entail requirements on the use of substances, but whose functional requirements entail that a given substance must be used. The Committee finds
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 183
some lack of clarity regarding the significance of different types of standards for the scope of a new approach directive.
Other product directives
The new approach has not been applied in sectors that were regulated prior to 1985, or where provisions for finished products and hazards related to such products cannot be laid down. Examples of EC legislation that does not apply the new approach are the directives on foodstuffs, chemical products, pharmaceutical products, cosmetic products, motor vehicles and tractors.
These directives regulate in greater detail the requirements that are to be made on a product and often contain an examination procedure. The legal foundation for the directives is usually current Article 94 or 95 of the EC Treaty.
In a preliminary ruling (case C-329/95)1, the European Court of Justice has ruled on national legislation requiring a national certificate showing that the vehicle complied with national requirements on exhaust emissions. Such a certificate was even required for vehicles which have a valid Community certificate of compliance with directive 70/156/EEC relating to the type-approval of motor vehicles (the motor vehicles directive). The European Court of Justice found that the motor vehicles directive precludes such national legislation with reference to Articles 7 (1) and 7 (3) of the directive. These provisions state that a member state may not refuse to register a vehicle with a valid Community typeapproval certificate unless it finds that the vehicle is a serious risk to road safety. The European Court of Justice found that legislation under which registration can be refused for environmental protection considerations does not satisfy the prescribed conditions governing derogation.
Conflicts between the motor vehicles directive and national rules could, for example, arise in the event of an extension of the Swedish mercury ban to include light sources when these rules are to be applied to typeapproved cars with the new type of headlight containing mercury. The aforementioned ruling could be interpreted as implying that there is not allowance whatsoever for applying environmental rules to a type-
1 VAG Sverige AB [1997] ECR I-2675.
184 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
approved vehicle, which would mean that the Swedish rules could not be applied.
There are also directives whose principal purpose is to lay down quality requirements instead of safety requirements. An example of such a directive is directive 69/493/EEC on crystal glass, which prescribes minimum limits for lead for different descriptions of categories of crystal glass. The question of the scope of the directive could thus be of interest if restrictions are introduced for lead that encompass crystal glass.
Another example is the Swedish rules setting a limit value for cadmium in commercial fertilizer in relation to directive 76/116/EEC on fertilizers. Sweden, Finland and Austria were granted a time-limited derogation from the directive in the treaty of accession. The derogation has since been extended to apply until 31 December 2001 (directive 98/97/EC). Since a derogation was considered necessary, this should mean that in the judgement then made by the Commission and the member states, directive 76/116/EEC covers the area for the national restrictions.
Restrictions of dangerous substances in products in the restrictions directive
The restrictions directive (76/769/EEC) identifies the substances and preparations that are restricted and stipulates in what respects the restrictions apply. For the most part, the use and placing on the market of substances and preparations, by themselves or in stipulated products, is regulated. In some cases, as mentioned above, products containing the substances in question are also regulated.
The restrictions directive differs from other directives whose purpose is to remove barriers to the internal market in that it contains neither a safety clause nor any clause on free movement of goods that meet the requirements of the directive. According to Article 1, the provisions of the directive shall apply without prejudice to the application of other relevant Community provisions. European Court of Justice case C-232/97 dealt with the possibility for a member state to adopt more stringent measures than those provided for in the restrictions directive. The Court found that this was permitted, with reference to Article 1 of the directive.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 185
Mutual Recognition Agreements (MRAs)
Mutual Recognition Agreements (MRAs) between the EC and non-EU countries are one of several methods for removing barriers to trade and facilitating access to the market. It may, for example, be a question of agreements on procedures for assessing conformity (testing and certification etc.) or of equivalent technical regulations and standards. The goal of MRAs is that a product should be able to be accepted globally if it is based on a product specification and a procedure that judges whether the product conforms to the product specification.
Need for investigation
The questions dealt with above will have great importance in connection with an assessment of the scope and consequences of the Committee’s proposal for a prohibition in the restrictions directive against products containing persistent and bioaccumulative substances or carcinogenic, mutagenic or reproduction-toxic substances, particularly in view of the fact that the number of products covered by the product directives is constantly growing.
These questions will also arise if Sweden enacts new national restrictions on mercury, cadmium and lead. A final answer to the questions can, of course, only be provided if they are ruled on by the European Court of Justice. However, the Committee believes that it would be valuable if the rule conflicts could be further clarified and any need for amendments to the product directives and other EC legislation be identified. The consequences of the Mutual Recognition Agreements (MRAs) for the possibility of enforcing and implementing restrictions also need to be investigated.
The results of such an investigation would be of use as a basis for determining if and how Sweden should act to bring about changes in the EC legislation and in the MRAs for the purpose of improving the efficacy of restrictions of products containing dangerous chemicals. We therefore believe that the Government should have these matters investigated.
186 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
6.9 Proposed amendments to certain individual product directives
6.9.1 The crystal glass directive
The Committee’s appraisal and proposals
• Sweden should advocate amendment of the EC’s crystal glass directive (69/493/EEC) so that use of lead is not required.
As has been mentioned in section 6.8, the primary purpose of the crystal glass directive is to lay down quality requirements, not safety requirements. The directive prescribes how much lead the glass has to contain to be marketed under certain category descriptions. The directive is outdated insofar as the quality requirements focus on the content of a given substance instead of on the physical properties of the glass, e.g. its refractive index. In this way the directive preserves the status quo, since anyone who wants to use the directive’s category descriptions in their marketing must use lead, even if they could manufacture glass of the same quality without lead. Sweden should therefore continue to press its demands for amendment of the directive. Crystal glass should be defined on the basis of functional requirements, such as refractive index, and not its content of specific substances. The Swedish glass industry has been working for several years through its cooperative bodies in the EU to gain acceptance for such a view.
6.9.2 The battery directive
The Committee’s appraisal and proposals
• Sweden should advocate prompt adaptation of the EC’s battery directive (91/157/EEC) to the technical progress that has been made with regard to cadmium batteries.
• Sweden should advocate tightening-up of the EC’s battery directive so that all remaining use of mercury ceases by 2003.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 187
Cadmium
The largest area of application for cadmium in Sweden is batteries. The use of nickel-cadmium batteries in Sweden is currently declining rapidly from year to year, and today there are alternatives to cadmium batteries in most consumer products.
Today, the EC’s battery directive contains no rules prohibiting the marketing of cadmium-containing batteries, which is the case for mercury batteries. Sweden should advocate the introduction of rules banning sales of cadmium batteries into the battery directive. The amendments should be made as alternatives become available on the market in order to eliminate all remaining sales of batteries where alternatives are available and to bar the possibility of returning to cadmium batteries later on. This is in accordance with the intentions of the directive, where it says that the Commission shall adapt the directive to technical progress. A review of the directive has been initiated. Since alternatives to cadmium batteries already exist for most consumer products today, it should be possible to tighten up the directive considerably. Sweden should act to bring about the completion of the initiated review of the directive within the near future.
Mercury
The EC’s battery directive was amended in 1998 so that batteries with a mercury content of more than 0.0005 % by weight were defined as dangerous for the environment. They may not be marketed as such or incorporated into appliances. However, button cell batteries with a mercury content of no more than 2 % by weight have been exempted from this prohibition. There are battery cell batteries on the market today that contain only a few tenths of a percent of mercury.
The new rules have led to a sharp reduction in the quantities of mercury sold in batteries in Sweden. However, the remaining use of mercury in button cell batteries makes it impossible to fully comply with the guideline on mercury, since it is possible today to have up to 2 % mercury by weight in them. There is therefore reason for Sweden to urge a new review of the battery directive for the purpose of prohibiting the remaining use of mercury by not later than 2003.
188 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
6.9.3 The fertilizer directive
The Committee’s appraisal and proposals
• Sweden should continue to advocate a tightening-up of the EC’s fertilizer directive (76/116/EEC) with respect to the fertilizer’s content of cadmium.
Commercial fertilizer is an important source of the cadmium contamination of agricultural soil, which is of great importance for the occurrence of cadmium in foodstuffs and thereby exposure of man.
Sweden should urge a tightening-up of the EU’s rules regarding fertilizers. We in Sweden already have low concentrations of cadmium in fertilizers today, thanks to factors such as demand from the using sector and a tax on fertilizers. But if further reduction of the concentrations is to be possible, and if more countries are to gain access to fertilizers with a low cadmium content, then purification of phosphate will be necessary. This requires collaboration between countries, which is one reason for Sweden to push for requirements on fertilizers in the EU.
6.9.4 Directive on type-approval of motor vehicles
The Committee’s appraisal and proposals
• Sweden should advocate the introduction of restrictions regarding the chemical content of vehicles in the directive on type-approval of motor vehicles (70/156/EEC). For example, it should be possible to stipulate requirements there regarding the composition of brake linings.
Court practice with regard to the directive relating to the type-approval of motor vehicles can be interpreted as implying that the free movement of a type-approved vehicle may only be hindered if there is a serious risk to road safety. This means that a member state may not prevent sales of cars of a given approved model due to its content of a certain chemical. Such requirements must be made in the directive. The directive relating to the type-approval of motor vehicles is special in this respect; in new product directives it is normal that the free movement of goods can be hindered by other rules that lie outside the jurisdiction of the directive.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 189
The Committee’s appraisal and proposals
Brake linings contain, among other things, lead, copper and zinc. Emissions of these metals from brake linings to the environment are very great. Several measures are needed in order to bring about substitution with better materials in terms of environment and health. Firstly, the companies should act voluntarily (see 7.4.2), but since a large portion of the vehicles are imported, Sweden should also advocate the introduction of rules at the EU level. A suitable way to proceed in this context may be to advocate an amendment to the directive relating to the type-approval of motor vehicles. All three metals should be included in these efforts, but lead and copper should be given top priority.
6.10 EMAS
The Committee’s appraisal and proposals
Sweden should advocate the following amendments to the EMAS regulation:
• The chemical aspects should be clarified in the regulation. This can be done by adding use of chemicals to the examples of what can be included in the environmental statement’s summary of data concerning the organization’s environmental work (point 3.2 (e) in Annex III).
• Use of chemicals should be included in the enumeration of the direct environmental aspects that can have a significant environmental impact (point 6.2 in Annex VI) and in the points that can be considered in establishing criteria for assessing which environmental aspects have a significant environmental impact (point 6.4 (b) in Annex VI).
EMAS is regulated in an EC regulation from 1993 on a voluntary ecomanagement and audit scheme. The purpose of the system is to improve and evaluate industry’s environmental work and furnish public information on this work. The regulation presumes that each member state makes it possible for companies to participate voluntarily in EMAS. The EMAS work started in Sweden in 1995.
The purpose of EMAS is to stimulate companies to further develop their environmental work in a systematic and uniform way beyond the requirements made by the legislation. This is done by means of a detailed
190 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
programme with clearly defined goals, action programmes and evaluation of all essential environmental conditions affected by the activities.
Today more than 1,200 European companies have been registered in EMAS. In Sweden, 90 companies are registered. All EMAS-registered companies are allowed to make use of an official EMAS symbol.
In Sweden, AB Miljöstyrningsrådet has been commissioned by the Government to furnish information on EMAS and register companies who meet the requirements. In order for a company to be registered, it must have adopted an environmental policy, conducted a thorough environmental review, introduced an environmental programme and introduced an environmental management system with organizational structure, division of responsibilities and documentation and work methods.
EMAS is based on three premises: openness, credibility and business opportunities. Transparency and the requirement that the companies shall annually publish audited and approved environmental statements are important. The environmental statement shall describe the objective of the environmental work as well as how the work is conducted and its results.
The Committee’s appraisal and proposals
Particularly dangerous substances (including those subject to the new guidelines) should, according to the Committee, be prohibited or restricted by 2010 in the EU. The work of achieving the overall objective of a non-toxic environment is complex and must moreover principally take place among those who conduct the activities where the chemicals are used. The knowledge possessed by those conducting the activities and market forces should be utilized. This will improve the chances of achieving the objective in a cost-effective manner. Legislation is primarily needed as a means for establishing a minimum level for protection of human health and the environment. Numerous measures are required beyond this. We therefore believe that various marketdriven or softer instruments – including environmental management systems – should be utilized immediately for the purpose of increasing awareness of the chemicals issues. However, many of the market-driven instruments need to be expanded, augmented or clarified in terms of the chemicals issues. Environmental management systems integrate
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 191
environmental concerns into the company’s activities and better enable the companies to shoulder their responsibility for contributing towards achievement of the environmental objectives.
On 28 February 2000, the Council adopted a common position in the question of a new regulation on the Community’s eco-management and audit scheme (EMAS). Among other things, the new regulation entails that there is room to adapt EMAS to encompass ISO 14001 and that EMAS can be applied within all sectors by organizations that impact the environment. EMAS places special significance on legal compliance (cf. point 15 of the preamble and Article 2a). This should also apply to the chemicals legislation, including in cases where such Community legislation aims at the free movement of goods. The use of chemicals is, however, not expressly mentioned at any place in the regulation’s provisions.
The Committee considers that Sweden should advocate clarification of the chemical questions in the regulation. This can be done, for example, by adding use of chemicals to the examples of what can be included in the environmental statement’s summary of data on the organization’s environmental work (point 3.2 (e) in Annex III of the regulation). Further, use of chemicals should be included in the enumeration of the direct environmental aspects that can have a significant environmental impact (point 6.2 in Annex VI) and in the points that can be considered in establishing criteria for assessing which environmental aspects have a significant environmental impact (point 6.4 (b) in Annex VI).
192 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
6.11 Directives on producer responsibility
The Committee’s appraisal and proposals
• Producer responsibility can be an important instrument in phasing out dangerous substances in products.
• The importance of producer responsibility in phasing out dangerous substances in products should be elucidated, e.g. by the Government’s special investigator, who recently began his work.
Sweden should advocate the following in the EU:
• New directives on producer responsibility should be formulated so that it is clearly evident that producers are responsible for designing their products in such a way that they can be recycled, which may entail that the content of dangerous substances should be restricted.
• Sweden should advocate the introduction of producer responsibility for electrical and electronic products. Such rules may have great importance for e.g. restricting the use of lead and, to some extent, cadmium and mercury.
Producer responsibility is an important and fundamental principle. Only when producers are forced to take care of their products as waste will they also take responsibility for the materials used and thereby also the chemical substances contained in the product and in the materials. Thus, the purpose of producer responsibility for end-of-life products is to encourage more environmentally sound product development by giving producers responsibility for the products they place on the market.
In Sweden, the Government recently decided (6 April 2000, dir. 2000:28) to appoint a special investigator to conduct a broad survey of producer responsibility and investigate how guarantees could be designed for the fulfilment and function of producer responsibility. Any proposals must take into account the EC’s acquis communautaire and its development. The investigator shall submit a report on the commission to the Government by not later than 31 July 2001. We believe that this investigation is urgent and that the question of dangerous substances in products covered by producer responsibility should also be examined by the investigator.
In general, it is our experience that a statutory producer responsibility for end-of-life products can be an important instrument for phasing out
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 193
dangerous substances in products. We therefore believe that the possibility of whether producer responsibility can be extended to embrace more product groups should be considered. Firstly, requirements can be laid down in the rules governing producer responsibility that the products may not contain certain dangerous substances; secondly, the producers are given a general and strong incentive to remove dangerous substances from their products, since they are made responsible for recycling/reuse. We also contend that producer responsibility should cover the entire life cycle of the product.
In the proposals for producer responsibility for end-of-life vehicles and electrical and electronic products which the European Commission is currently working on, there are examples of how the use of individual substances can be restricted by means of rules on producer responsibility.
Electrical and electronic products contain, for example, a relatively large residual use of lead and certain other substances. If the EU adopts a directive on producer responsibility for these products in accordance with the existing draft of the proposed directive, this would mean that lead, cadmium, mercury, hexavalent chromium and certain brominated flame retardants would be banned in electrical and electronic equipment. However, the proposal contains several exemptions from the ban. If the proposal is adopted, Sweden should advocate periodic review of the exemptions or that an expiration date be set for the exemptions.
6.12 Export and import of certain dangerous chemicals
The Committee’s appraisal and proposals
• If changes in the form of restrictions are made in the manufacture, sale and use of substances, this should lead to changes in the rules on export and import as well.
• The obligations to classify and label chemicals intended for export should be extended to include requirements to furnish safety data sheets as well. This is particularly significant in the case of exports to developing countries.
Council Regulation (EEC) No 2455/92 contains provisions concerning the export and import of certain dangerous chemicals. The regulation,
194 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
which is directly binding upon the member states, deals with the same dangerous substances as directive 79/117/EEC prohibiting the placing on the market and use of plant protection products containing certain active substances. It also includes a number of additional substances. The purpose of the regulation is to establish a common system of notification and information for imports from and exports to third countries of certain chemicals which are banned or severely restricted. Another purpose of the regulation is to ensure that the provisions of the directive on the classification and labelling of substances (67/548/EEC) are also applied to exports.
If changes in the form of restrictions are made in the manufacture, sale and use of substances in the EU, this should lead to changes in the EU’s rules on export and import as well. One reason for this is that responsibility should be taken for developing countries. According to EC regulation 2455/92, industry is obligated to classify and label chemicals when they are exported as well. These obligations should be extended to include requirements to furnish safety data sheets for exported chemicals as well.
6.13 Emission regulations
The Committee’s proposals:
• Sweden should advocate inclusion of the substances subject to phase-out requirements according to the Committee’s proposals (see Chapter 5) among those covered by the coming Water Framework Directive until prohibitions enter into force (see section 6.5).
Rules governing water pollution
Several EU directives deal with pollution caused by emission of certain dangerous substances to air or water. The Committee is of the opinion that the coming Water Framework Directive may be particularly important for the implementation of the new guidelines on chemicals policy.
There are some fifteen or so directives in the EU that deal with pollution etc. of water, for example rules governing discharges of certain dangerous substances in water, rules for drinking water quality, bathing
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 195
water quality, groundwater, water favourable to shellfish growth and fresh water.
An effort is currently under way within the EU to rewrite the legislation on water quality and gather it under a Water Framework Directive. The proposed directive is currently subject to a reconciliation process between the Parliament and the Commission.
Within the framework of the directive, water quality standards and emission limits will be established. First some 30 substances will be selected for which water quality standards and emission limits will be established. The substances will be selected with the aid of a calculation model that weighs together persistence, bioaccumulation and toxicity with data on measured values in the environment. When water quality standards and emission limits have been established, risk mitigation measures may be called for. From various international lists of priority substances, some 500 substances have been selected in an initial stage. The number will be further reduced based on data in IUCLID with the aid of EURAM (a calculation program in which persistence and bioaccumulation are included as selection criteria). Monitoring data (involving some 90-odd substances) will be used in a second stage, along with toxicity data.
Rules on measures to prevent and restrict pollution
The directive concerning integrated pollution prevention and control (IPPC directive, 96/61/EC) concerns point emissions from large industrial plants. The directive prescribes certain principles on best available techniques, precaution and substitution. The directive states in the definitions in Article II that special consideration should be given to the items listed in Annex VI in determining the best available techniques. The most important items as far as we are concerned are:
• the use of less hazardous substances
• the use of low-waste technology
• the furthering of recovery and recycling of substances generated and used in the process
• the consumption of raw materials used in the process and energy efficiency
• technological advances and changes in scientific knowledge and understanding.
196 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
The Committee’s appraisal and proposals
The Committee makes the appraisal that one way to pave the way for taking action in the EU against persistent and bioaccumulative substances, solely on the basis of their inherent properties, can be to give greater weight to these properties in the Water Framework Directive. This can be done by means of changes in the calculation model used to prioritize substances that should be covered by the directive.
The Committee’s proposals in previous chapters entail that the substances that fulfil the criteria which we propose in Chapter 5 shall be prohibited in products. Nor shall these substances be allowed to occur in production processes if they risk escaping into the environment or accompanying the products. The Committee therefore considers that rules governing emission restrictions in the Water Framework Directive can serve as a first step on the road towards a phase-out of these substances. As prohibitions for substances enter into force, however, the need for special emission regulations will diminish.
6.14 Enforcement and inspection activities in the EU
The Committee’s appraisal and proposals
• Enforcement by the member states is an important part of the risk limitation work and a prerequisite for the credibility of the EU’s acquis communautaire. Questions regarding enforcement and compliance must therefore be given greater attention and emphasis in the political discussion of a new chemicals strategy. The ongoing work in the EU is therefore positive.
• Guidance documents, for example in the form of a recommendation from the Council, with minimum requirements on enforcement and compliance with the chemicals rules, should be produced.
• The work being pursued within the framework of IMPEL and
CLEEN is important and should be promoted and supported by the Commission.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 197
Description of IMPEL and CLEEN
The IMPEL Network (European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law) is a network with participants from all EU member states. IMPEL has been instructed by the European Commission to come up with proposals for recommendations for minimum criteria for enforcement of environmental law. This proposal is currently being considered by the Council. The purpose is to create common principles for inspection of industrial plants in particular.
IMPEL’s work has so far mainly been concerned with permits and emissions, and IMPEL is therefore of subordinate importance when it comes to oversight of chemical products and other products. For regulatory authorities in charge of the chemical rules, another formal network has existed for over a year now called CLEEN (Chemical Legislation European Enforcement Network).
Like IMPEL, the purpose of CLEEN is to develop and coordinate inspection methods and exchange experience and information. An important premise that distinguishes the two enforcement networks is that IMPEL works with enforcement of rules concerning the external environment which are normally minimum rules (individual member states can impose stricter requirements than those prescribed in the directive), while CLEEN works with oversight over chemical products and other products that have free movement in the EU, where e.g. restrictions are introduced via harmonized directives which the countries have to enact (little possibility for individual countries to have deviant rules). This distinction means that the work conducted within IMPEL and CLEEN is different in nature and thrust.
With the support of CLEEN, the member states’ regulatory authorities also coordinate enforcement of the chemical rules in the EU, which doesn’t take place within IMPEL. The CLEEN projects are effective due to joint priorities and joint enforcement activities, so that the focus of the project (e.g. a rule or a product group) gets attention in all EU countries at the same time.
Coordinated enforcement of the chemical rules in the EU started in 1995 at the initiative of the Netherlands. Altogether, four enforcement projects have been carried out or commenced:
• The NONS project was conducted between 1995 and 1996 and was focused on enforcement of the rules concerning prior notification of
198 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
new substances and the rules concerning material safety data sheets (directives 92/32/EEC and 67/548/EEC).
• The SENSE project was conducted between 1996 and 1997 and was focused on enforcement of the same directives as above.
• The EUREX project was conducted between 1998 and 1999 and was focused on enforcement of regulation (EEC) No 793/93 on existing substances.
• The EUROCAD project was started in 1999 and is focused on the rules concerning restriction of cadmium (directives 76/769/EEC and 91/338/EEC).
As an example of results of the inspection within the framework of the SENSE project, where 1,905 substances were checked at 100 companies, 100 (5 percent) of the substances could not be identified (Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment, 1998). It was found that 1,572 substances (83 percent) were existing substances and 233 (12 percent) were new and should thereby be subject to the requirements on prior notification of new substances. Of these 233 substances, 11 had not been notified.
Within the framework of the same project, compliance with the rules on health and environmental hazard classification was also checked for the substances in question. Of those that should have been classified according to Annex I of the directive on classification and labelling, 75 percent were correctly classified and 58 percent were correctly labelled. Material safety data sheets existed for 66 percent of the substances that were checked, of which 80 percent were correct.
In summary, the project showed that 32 of the 100 companies that were inspected had not complied with the rules in the dangerous substances directive (no or incorrect notification, incorrect classification, incorrect labelling or incorrect material safety data sheets, etc.). More than 600 inquiries for supplementary information and 200 warnings were sent to the inspected companies as a result of the project. Most of the inspected companies showed a great willingness to cooperate, and as a result of the joint project it was also concluded that the inspectors had informed and learned from each other so that knowledge of the rules on prior notification of new substances was disseminated and reinforced.
The Netherlands and Greece have jointly taken on the work of the CLEEN secretariat. Today there is no financial support from the
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 199
Commission for this work; only support for holding of the conferences has been granted.
Minimum criteria for environmental inspections in the member states for activities requiring permits
The European Commission has presented a proposal for recommendations for minimum criteria for environmental inspections.2 The EU’s environment ministers have also discussed a common position on a recommendation for minimum criteria for environmental inspections. The European Parliament has offered viewpoints on the Commission’s proposal. The Parliament expressed a wish for a directive with minimum criteria instead of a recommendation. The Parliament also wishes to strengthen the role of IMPEL. A partially amended Commission proposal is expected to be considered by the Council in the near future.
The purpose of the recommendation is to establish guidelines for how environmental inspections are to be carried out in the member states by establishing minimum criteria for how the inspections should be organized, carried out and followed up. The goal is to achieve greater harmonization with Community environmental legislation by a more consistent implementation and a more consistent verification of compliance with the same in the member states.
The recommendation applies to environmental inspections of industrial installations, enterprises or facilities whose emissions and/or discharges to the environment, waste management or recycling activities are regulated by the issuing of permits or licences or by Community legislation (”Controlled Installations”).
The recommendation is particularly aimed at two types of environmental inspections: routine inspection visits that are performed as part of a planned inspections programme, and non-routine inspection visits that are carried out in response to serious complaints concerning the environment, in the investigation of accidents, incidents and occurrences of non-compliance, or as part of the process leading up to the issuance of a permit or licence for a Controlled Installation.
2 COM(98) 772 final COD980358, amended proposal COM(1999)652 final.
200 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
The recommendation calls upon the member states to draw up nationwide plans on how environmental inspections are to be carried out in each member state. These plans shall be made available to the public.
The Committee’s appraisal and proposals
A large portion of the chemical products and other products on the Swedish market are made in countries outside Sweden, and a large portion outside the EU. In view of the fact that they often enter Sweden via other EU countries, it is becoming increasingly urgent for Sweden that chemical oversight and rule enforcement be effective throughout the entire EU. It is, for example, important for all EU states to have satisfactory control of imported products, since the products will then flow freely on the EU market. In this context it can also be noted that it is difficult to enforce special national rules for products, underlining the importance of working for common legislation that guarantees a high level of protection within the EU.
Implementation and enforcement of the EU’s common environmental legislation needs to be given much greater attention. In decisions concerning the future EU chemicals and product policy, attention must be given to the fact that real improvements in health and the environment are predicated on a practical implementation and enforcement of the legislation that will be enacted. This is particularly important in view of the fact that the implementation of the acquis communautaire will require even greater efforts in those countries that are now candidates for EU membership. Putting adopted measures into practice must therefore be an important priority in a new chemicals and product policy within the EU. This will require continued commitment and perseverance on the part of all member states. It can be assumed that many of the new candidates for EU membership will, within a few years, have the practical means to comply with the chemical rules that exist in the EU.
The National Chemicals Inspectorate, in an analysis leading up to the indepth probe of the agency (National Chemicals Inspectorate, 2000), found that there is a risk of a considerable circulation in the EU of chemical products and finished products that do not comply with the EU’s rules if free movement of goods from the new members states is applied before chemicals control in these countries works. The Inspectorate concluded that attempts to impede the circulation of such chemicals and products would require great efforts in the other member states in the form of oversight of the flows of chemicals and products.
Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… 201
In a communication on the state of implementation published by the Commission in 1996, it was noted that the Community’s environmental legislation is often implemented in an unsatisfactory fashion on the national plane.
In 1998, the Commission registered some 600 suspected breaches of EC environmental law based on complaints from the public, parliamentary questions and petitions, and cases detected by the Commission. Of the 123 cases for which an application was lodged with the Court in 1998, 49 concerned the environment (COM, 1999b).
The main reasons for this currently unsatisfactory situation are to be found in the legal and technical complexity of the legislation and in the difficulty in balancing the interests of the stakeholders concerned. In some cases, environmental legislation relates to general interests in which there is not always a proprietary interest. There is also a shortage of qualified staff and resources for the complex function of inspection and enforcement at national and local levels.
Furthermore, there is a lack of dissuasive, effective and proportionate sanctions in member states when measures are not properly implemented.
Efforts have been made to ensure that all relevant actors and sectors are involved in the legislative process, including the IMPEL network of environmental law inspectors. The Commission has proposed the development of Community-wide minimum criteria for the carrying out of environmental inspection tasks by member state authorities.
It is thus important to strengthen the verification of compliance with rules in the EU, and the Committee believes that the member states themselves should be responsible for enforcement and verification of compliance.
A basis for uniform enforcement of the chemical rules is found in the common rules, but a strengthening of the actual enforcement of the chemical rules is needed. This can be accomplished by, for instance, allocating resources for common inspection activities (e.g. within CLEEN) and by making coordinated prioritizations of product groups, special rules etc. Within the CLEEN project, a coordination of the inspection methods is also taking place, which is good when different
202 Proposed tightening-up of EU rules regarding restrictions… SOU 2000:53
regulatory authorities exercise oversight over the same rule system. It is important that the EU support EU-coordinated enforcement.
Better supervision of enforcement is needed to ensure that the legislation is being implemented correctly. The Commission should work to improve information to e.g. the public on the results of enforcement and compliance.
The EU already ensures that its directives have been implemented in the legislation of all its member states. But the EU should also ensure that the rules are complied with. A summarizing accounting of compliance and the prerequisites for compliance is important not just for the credibility of the system, but also for feedback from enforcement to those who design the actual acquis.
SOU 2000:53 203
7 Proposed measures in Sweden
In this chapter we present proposals for measures that are needed in Sweden to implement the new guidelines on chemicals policy. We start by going through the Environmental Code and its body of rules from a chemical and product perspective in section 7.1. Our proposals for measures that should be taken pursuant to the Environmental Code are presented in section 7.2. In section 7.3 we go through the informational and market-driven instruments on a national level and offer proposals for changes in these instruments. In section 7.4 we have gathered our proposals for continued national efforts in government agencies and the business community as regards their contributions towards implementation of the new guidelines on chemicals policy.
7.1 Description of the Environmental Code from a chemicals and products perspective
The Environmental Code (SFS 1998:808) entered into force on 1 January 1999. The rules laid down in 15 Swedish acts of law have been brought together in this Code, for example the Chemical Products Act, the Environment Protection Act and the Public Health Act. The Environmental Code is a comprehensive body of law with 33 chapters and nearly 500 sections. In addition, more detailed provisions are found in numerous ordinances.
The purpose of assembling a body of legislation in the Environmental Code is to make the legislation more comprehensible, to strengthen the rules in areas where regulation is inadequate, and to regulate all activities that can contribute to a bad environment. With the amalgamation of the 15 previous acts, numerous redundant rules have been replaced with common rules.
204 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
Below is a general review of the provisions of the Environmental Code and those of its ordinances that have to do with the work of our Committee.
7.1.1 Background, objectives and scope
According to Chapter 1, Section 1 of the Environmental Code, the provisions of the Code are aimed at promoting sustainable development to ensure a healthy and good environment for present and future generations. Sustainable development shall be based on the realization that nature is worthy of protection and that man’s right to alter and utilize nature is linked to a responsibility to manage nature well. How the Code should be applied so that its objectives are achieved is also described, for example it is stated that the Environmental Code shall be applied so that:
• human health and the environment are protected against harm and nuisance, regardless of whether they are caused by pollution or other impact,
• valuable natural and cultural environments are protected and conserved,
• biological diversity is preserved,
• land, water and the rest of the physical environment are used so that good long-term management of resources is assured from an ecological, social, cultural and socio-economic viewpoint, and
• reuse and recycling, along with other forms of conservation of materials, raw materials and energy, are promoted so that a closedloop management of resources is achieved (called ”ecocycle” in Swedish).
Thus, the Environmental Code has a very wide scope. The rules can be applied to all activities and all measures that affect the environment – from large industrial projects to the small individual actions of private persons.
7.1.2 The ”general rules of consideration”
Chapter 2 of the Environmental Code contains ”general rules of consideration” that apply to all measures that are not of negligible significance in the individual case. This is an important change compared with previous legislation, although the previous legislation
Proposed measures in Sweden 205
also contained general rules of consideration where chemicals are concerned.
Reversed burden of proof (Chapter 2 Section 1)
According to the Environmental Code, the operator of an activity is obligated, in connection with permit application review and regulatory inspection, to show that the Code’s general rules of consideration are being observed. In other words, the burden of proof is reversed. It is incumbent upon the party applying for a permit under the Environmental Code to show via investigations and by other means that the activity can be conducted in an acceptable fashion in relation to the rules of consideration. It is also incumbent upon the operator of an activity to show to the supervisory authority that the activity being conducted or the measure being taken does not lead to effects or otherwise counteract the objectives of the Environmental Code in a way that could not be limited, or lead to nuisances to human health or the environment to such a degree that it cannot be accepted.
Knowledge (Chapter 2 Section 2)
A fundamental prerequisite for all public health and environmental protection work is knowledge of what problems exist and, wherever possible, how they can be solved. It is, for example, reasonable that a party intending to commence an activity should first acquire the knowledge required to determine the environmental effects that may arise.
In the application of the Code, it is the possible effect of a measure that shall determine what knowledge is needed. According to the Government (Gov. Bill 1997/98:45, Environmental Code, Part 2, p. 14):
”.....the requirements in daily life are limited to the being able to obtain information provided by labels of contents etc. on product packages and otherwise readily available information from e.g. the municipality or government authorities. It can, however, be required of those who conduct industrial activities that they obtain whatever relevant knowledge exists inside and outside the country and, in lieu of previous experience, carry out their own studies and investigations whenever there is reason to assume that the activity has some bearing on health and environment. In the exercise of authority where the Code is to be applied, very extensive requirements on knowledge regarding the health and environmental consequences of the decision may be imposed.”
206 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
The Chemical Products Act also made it incumbent upon anyone manufacturing or importing chemical products to obtain, by his own research or other means, relevant knowledge to determine what health or environmental detriment the products may cause. Access to chemical and toxicological knowledge was also required.
The more concrete requirements on knowledge are also found in the Code’s chapter on supervision (Chapter 26 Section 19).
According to the Code, the knowledge requirement is also applicable to products that contain or have been treated with a chemical product. This is new in relation to previous legislation.
Precautionary measures (Chapter 2 Section 3)
The fundamental rule of consideration in the Environmental Code entails that anyone planning to take a measure must carry out whatever protective measures, observe whatever restrictions and adopt whatever other precautionary measures are needed so that the measure will not cause harm to health or the environment.
According to the rule on precautionary measures, harm or nuisance to health or the environment shall be prevented, impeded or counteracted.
Both physical and mental harm to human health are included. The expression ”nuisance to human health” is defined in Chapter 9 Section 3 as a disturbance which, according to medical or hygienic evaluation, may have a detrimental effect on health and is not trivial or purely temporary. According to the Government (Gov. Bill 1997/98:45, p. 15), consideration shall also be given to persons who are slightly more sensitive than normal, for example allergy sufferers.
In commercial operations, the best possible technology shall be used to avoid harmful effects. The technology must be industrially feasible, from a technical and economic viewpoint, to use in the sector in question. This means that it must be available and not only exist in the experimental stage. The technology does not have to exist in Sweden, however.
In judging what precautionary measures are to be taken, cost and benefit must be weighed against each other in accordance with the reasonableness rule described in Chapter 7 Section 7 (see below).
Proposed measures in Sweden 207
The precautionary measure rule can be said to be a natural consequence of the principle worked out in the OECD in the early 1970s – the polluter pays principle, which also finds expression in the obligation to remedy damage described in Chapter 2 Section 8 of the Environmental Code.
The obligation to take precautionary measures is also closely associated with the internationally accepted precautionary principle. The precautionary principle is expressed in Chapter 2 Section 3: precautionary measures shall be taken as soon as there is reason to assume that a measure may harm human health or the environment. The operator of the activity cannot excuse himself by claiming that absolute scientific evidence of harm is lacking.
The product choice principle (Chapter 2 Section 6)
Anyone who conducts or intends to conduct an activity or take a measure shall avoid using or selling chemical products that can harm human health or the environment if they can be replaced with products that can be presumed to be less hazardous. Similar requirements also apply to finished products that contain or have been treated with a chemical product. In previous legislation, the product choice principle was called the substitution principle.
According to the Government (Gov. Bill 1997/98:45, Part 2, pp. 21–24), an assessment must be made in each individual case. General prohibitions on use or sale can never be imposed for a chemical product or manufactured product based solely on the product choice principle in Chapter 2 of the Environmental Code. General prohibitions may, on the other hand, be decreed under the provisions of Chapter 14 Sections 24 and 25 of the Environmental Code.
The product choice principle further entails that harmful substances and preparations which are in themselves permissible shall be avoided or, if the user nevertheless achieves the purpose of the use, be replaced with ones that are less risky or completely safe. Anyone using a chemical product shall judge whether they can achieve the same results with another chemical product that is less dangerous or completely safe.
It is often much easier for the party selling such a product than for the buyer to determine whether there are less dangerous alternatives for a particular use. The prerequisite is then that the seller knows or can
208 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
predict how the buyer intends to use the product. By giving the customers information on the importance of observing the product choice principle, combined with information on the health and environmental properties of different chemical products and finished products, the seller can actively influence the product choice to the benefit of health and the environment.
According to the precautionary measure principle, it is also desirable to replace the use of a chemical product with another method that precludes the need for the use of any chemical products at all.
For an environmentally good product choice to be possible, the products must be labelled in such a way that the user obtains accurate information on the environmental properties of the product. This is regulated in Chapter 14 of the Environmental Code.
It also states in the Government Bill on the Environmental Code (Gov. Bill 1997/98:45) that the reasonableness rule in Chapter 2 Section 7 shall be applied in the application of the product choice principle, as well as in the application of other rules of consideration. A balance must thereby be struck in deciding what can be considered to be reasonable with regard to normally acceptable behaviour and interests other than environmental interests. Examples given are personal integrity and freedom of choice.
Furthermore, in the case of commercial activities, the product choice principle can serve as a basis for permit conditions for the activity and in this manner be defined more precisely in the individual case. An important standpoint which the Government (Gov. bill 1997/98:45) put forth was that it is often not sufficient for a single operator to make a reasonableness assessment solely with reference to the fact that the effects of his own limited use are small in relation to the costs for him to find a substitute for a chemical product or manufactured product. This is the case e.g. with the use of chemical products or finished products if the adverse effects are the sum of the use in a very large number of activities. This is in fact a very common situation, not least in the chemicals and products area.
The product choice principle is beginning to gain some support in Community law. An example is the IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control) directive (96/61/EC), where it is stated that in determining best available techniques, special consideration shall be given to e.g. the use of less hazardous substances.
Proposed measures in Sweden 209
Resource management principle and ecocycle principle (Chapter 2 Section 5)
Anyone who conducts an activity or takes a measure shall conserve raw materials and energy and make use of the opportunities for reuse and recycling. Renewable energy sources shall be used where possible. This provision gives expression to the resource management and ecocycle principles.
As regards both of these principles, the best effects are achieved in conjunction with design and manufacture. The provision shall be applied e.g. in connection with review of applications for permits for environmentally hazardous activities. This extends the scope of permit review compared with former legislation.
Reasonableness rule (Chapter 2 Section 7)
According to Chapter 2 Section 7, the requirements on consideration set forth in Sections 2–6 shall apply to the extent it cannot be considered unreasonable to satisfy them. In making this assessment, special account shall be taken of the benefit of protective measures compared with the costs of such measures. This judgement may not entail disregard of any environmental quality standard.
Additional general rules of consideration etc.
Besides the aforementioned principles and rules, additional general rules are set forth in Chapter 2 of the Environmental Code. They are the siting principle (Section 4), liability to remedy damage (which, like the rules on precautionary measures, is an expression of the polluter pays principle) (Section 8), and the stop rule (Section 9).
7.1.3 Environmental quality standards
Chapter 5 of the Environmental Code contains provisions on environmental quality standards. The option of imposing environmental quality standards is an important new feature of the legislation and entails that the Government may issue regulations for certain geographical areas or for the whole country regarding the quality of land, water, air or the rest of the environment if this is needed for the long-term protection of
210 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
human health or the environment or to remedy damage. These environmental quality standards are a new tool in Swedish legislation.
Environmental quality standards are supposed to specify the highest pollution levels or disturbance levels to which humans or the environment can be exposed without risk of significant nuisance. The levels specified by the environmental quality standards must be complied with after a certain stated date, and they may, for example, stipulate the maximum concentrations of chemicals in soil, water or air.
In contrast to limit values and target values, environmental quality standards should only focus on what man and the environment can bear – without consideration of economic or technical factors.
If an environmental quality standard has been issued, national and local authorities must ensure that the standard is complied with when they make plans, review permit applications, grant approvals and exemptions, consider notification matters, exercise supervision and issue regulations. Permits shall not be issued for activities that contribute towards contravention of an environmental quality standard. Permits and conditions have to be reconsidered if an activity of any importance contributes towards contravention of an environmental quality standard.
Furthermore, action plans shall be prepared by the Government or other authorities if this is necessary for an environmental quality standard to be met.
Today environmental quality standards have been approved for nitrogen dioxide, sulphur dioxide and atmospheric lead. There are also a number of EC directives that contain limit values for environmental quality.
Proposed measures in Sweden 211
7.1.4 Special provisions concerning environmentally hazardous activities and public health
Chapter 9 of the Environmental Code contains special provisions concerning environmentally hazardous activities and public health. The Environmental Code’s common rules, such as the common rules of consideration in Chapter 2, also apply to environmentally hazardous activities and other measures that can affect public health.
By ”environmentally hazardous activities” is meant all use of land, buildings or fixed installations that entails emissions to soil, air or water. To be considered an environmentally hazardous activity, the activity does not have to be environmentally hazardous in the individual case. Nor should too much be read into the word ”activity”. The term ”use” is to be regarded in a long-term perspective, which means for example that a rubbish dump that no longer receives waste is an environmentally hazardous activity as long as it can result in pollution. It is the effect of the activity and not its actual operation that is crucial.
With the support of the Environmental Code, The Government lays down requirements on permits or notification for environmentally hazardous activities in the Ordinance (1998:899) on environmentally hazardous activities and public health. In an annex to the ordinance there is a list of environmentally hazardous activities that require permits from the Environmental Court, whose permit applications must be reviewed by the county administrative boards, and environmentally hazardous activities that have to be notified to the county administrative board or the municipality.
Changes in ongoing activities may also require permits. In such cases, an integrated review must be conducted of the entire activity.
Previously, permit review of an environmentally hazardous activity only included emissions from the activity. A broader review will be made under the Environmental Code. Such aspects as resource management and chemicals use will also be considered from the perspective of the Code’s rules of consideration and be subject to conditions. This means that attention must be given to both the precautionary principle and the product choice principle in conjunction with the review.
212 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
According to the Government (Gov. Bill 1997/98:45, Part 1, p. 347), it has previously been a shortcoming that the supervisory authority, in reviewing permit applications under the Environment Protection Act, has not been able to review the chemicals use in environmentally hazardous activities in a more independent fashion. Only to the extent that the chemicals have been of importance for emissions has chemicals use been reviewed, and the emission quantities have therefore been crucial in this review. Such a point of view is, according to the Government, far too static and is based on an antiquated view of what a permit review should entail. It is therefore, according to the Government, incumbent upon the permit authority to consider, in reviewing an environmentally hazardous activity under the Environmental Code, the use of chemicals and establish rules for chemicals handling by means of conditions. The chemicals handling in question here is that which can lead to adverse effects on conditions in the external environment, e.g. via the products’ environmental impact.
According to the Government, it should therefore be emphasized that it is a question of a review according to the product choice principle and not to determine whether the manufactured product may be marketed or not. The special regulations concerning chemical products in Chapter 14 of the Environmental Code shall be applied for such determinations. The conditions should therefore be formulated so that they do not make it impossible for the operator to apply the product choice principle himself in conducting his activity. It can be added that the product choice principle shall be applied by all operators, regardless of whether they have permits or not and regardless of whether the chemical aspects have been reviewed.
Additional rules of consideration that are to be applied in reviewing environmentally hazardous activities are the ecocycle principle (reuse, recycling and recovery) and the principle of conservation of raw materials and energy. The possibilities of recycling and reusing materials and waste management aspects should be given special attention, according to the Government. Whether or not the manufactured product should be allowed to be placed on the market should not be judged here either.
The application of the rules of consideration described above is also supported by Community law. Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control (the IPPC directive) states in the definitions in Article 2 that special consideration should be given to the items listed in Annex 4 in determining the best available techniques.
Proposed measures in Sweden 213
The most important items for our Committee are the use of low-waste technology, the use of less hazardous substances, the furthering of recovery and recycling of substances generated and used in the process, the consumption of raw materials used in the process and their energy efficiency, and technological advances and changes in scientific knowledge and understanding.
7.1.5 Special provisions on chemical products
The Environmental Code’s rules on chemical products do not entail any significant changes in relation to the former Chemical Products Act.
The general rules of consideration in Chapter 2 of the Environmental Code apply to handling and other measures with chemical products. Of particular importance are, as mentioned previously, the requirements on knowledge, precautionary measures and product choice. In addition, Chapter 14 of the Code contains special provisions on chemical products. These rules can be extended to cover finished products as well (see below).
Ordinances issued concerning chemical products and finished products include:
• The PCB Ordinance (1985:837)
• The Chemical Products and Biotechnical Organisms Ordinance
(1998:941)
• The Pesticides Ordinance (1998:947)
• The Ordinance on Prohibition in Connection with Handling,
Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944)
Finished products can also be covered
By ”chemical products” according to the Environmental Code is meant chemical substances and preparations of chemical substances. The Government may also prescribe that the provisions on chemical products are to be applied to finished products that contain or have been treated with a chemical product. Examples of such products that have already been regulated are preserved wood, products containing asbestos and products containing mercury.
214 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
Requirements on environmental and health investigation
Anyone who manufactures or imports a chemical product shall ensure that a satisfactory environmental and health investigation is conducted. This obligation applies regardless of whether any concrete suspicions exist and applies continually, not ceasing when the product is placed on the market.
Requirements on product information
Anyone who commercially manufactures, imports or transfers a chemical product shall furnish, by labelling or other means, the information needed to protect human health or the environment. The Government has prescribed that this requirement also applies to finished products that contain or have been treated with a chemical product and can, due to their properties, be feared to cause harm to man or the environment. According to the National Chemicals Inspectorate’s regulations, hazardous chemical products shall be labelled. When they are transferred to professional users, material safety data sheets shall also be furnished. When requirements on labelling do not exist, product information can be furnished in another manner, e.g. by enclosing an information sheet with the chemical product.
Products register
Chemical products that are commercially manufactured in or imported to Sweden shall be registered in a products register to the extent prescribed by the Government and the National Chemicals Inspectorate.
Rules on prior notification, permits and approval
Prior notification may be required for the manufacture and import of chemical products that have not previously been used in Sweden. Furthermore, a permit may be required for the import of particularly dangerous chemical products from countries that are not members of the EU and in connection with the commercial transfer and other handling of particularly dangerous products.
Special requirements apply to chemical pesticides, which may not be imported from countries outside the EU, placed on the market or used without being approved. Chemical products that have not been
Proposed measures in Sweden 215
approved, or are exempted from the requirement on approval, may be used as pesticides only if it is obvious that their use does not involve risks to human health or the environment.
Obligation to advise of harmful effects
Anyone who manufactures or places a chemical product on the market shall immediately advise the competent authority if new information comes to light that the product may be harmful.
Prohibitions
If it is of particular importance from the viewpoint of public health or environmental protection, chemical products may be prohibited generally. This may also be appropriate for products whose suspected harmful effects may not necessarily be serious in the individual case, but whose widespread use may lead to harmful effects.
The Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944) contains prohibitions concerning e.g.:
• cadmium (surface treatment, stabilizers or as a colouring agent)
• certain chlorinated solvents
• mercury in certain finished products (thermometers, some equipment, measuring instruments, etc.)
• metals (mercury, lead, cadmium, hexavalent chromium) above certain concentrations in packaging materials
There are also prohibitions that apply to certain other hazardous chemical and finished products.
216 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
7.2 Proposed measures pursuant to the Environmental Code
In this section we present proposals for measures that should be adopted on the basis of the Environmental Code.
7.2.1 Proposed national ban on chemical products and finished products
The Committee’s appraisal and proposals
Mercury, cadmium and lead should be phased out within the entire EU. For mercury and lead, notification of national bans within the EU could be an appropriate way to raise the issue in the Union. For proposals regarding cadmium, see Chapter 6. Mercury
• The Swedish ban on the use of mercury must be made comprehensive by not later than 2003. Lead
• Lead ammunition and lead fishing sinkers should be banned by national measures by not later than 2008.
Ongoing phase-out of mercury and lead
Despite the fact that the work to restrict the occurrence of mercury, cadmium and lead has been going on for many years, a number of areas of application remain. Following is a brief description of the situation regarding the phase-out of mercury and lead. A more detailed report on how far the phase-out work has come and what areas of application remain is given in Annex 6.
The current Swedish legislation on mercury is worded so that specific manufactured goods are identified in which mercury is not allowed. For example, it covers thermometers and measuring instruments. Mercury use in these areas has declined sharply since the rules were enacted in the early 1990s. However, certain important areas of application are not covered by the rules.
Proposed measures in Sweden 217
The chloralkali industry is responsible for the biggest annual input of mercury to society in Sweden. In the Government Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145), the Government takes the position that use of mercury in the chloralkali industry may continue no longer than until 2010.
The predominant source in terms of emissions is amalgam. Around onethird of atmospheric mercury emissions in 1995 originated from crematoria, where the mercury came from amalgam fillings in teeth. The mercury also gets out into the wastewater as amalgam is worn off from the fillings. Amalgam is also the predominant source of mercury in sludge. The use of amalgam declined in the early 1990s, but subsequently levelled off.
Mercury is also used in batteries (see section 6.9) and as an analysis and reagent chemical at laboratories.
Mercury is also present in light sources, such as fluorescent tubes and low-energy light bulbs. Some decline in use has occurred in the past few years, however.
Mercury is an unusually volatile metal. As a result of the decline in domestic emissions of mercury, about 80 percent of the atmospheric deposition of mercury over southern Sweden derives from other countries. The total deposition of mercury over Sweden, from both domestic and foreign sources, is around 4 tonnes per annum, of which about one-tenth comes from finished products. International action is therefore necessary (see Chapter 8).
In the case of lead, the largest single use is car batteries and other accumulators. Accumulators are estimated to account for around three quarters of the total use (see further section 7.4.2). Other uses are ammunition, fishing sinkers, electronics, weights (e.g. yacht keels and balancing weights for wheels), cable sheathing, metal alloys, additives in plastics, building materials, glass, paints and anti-corrosive compounds.
The phase-out of lead has been successful in some areas. Use of lead in petrol has declined drastically as a result of changes in the Motor Gasoline (Petrol) Ordinance (see Figure 10.1). This has in turn led to greatly reduced emissions to air. In areas such as paints and anticorrosive compounds, glass, cable sheathing and additives in PVC, voluntary measures from industry have led to a decline in use.
218 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
Progress has been slow in other areas. The influx of lead to society via accumulators is still very great. Consumption of lead for ammunition has declined somewhat during the 1990s, due to the fact that the quantity of lead per shot has declined. There has not, however, been any appreciable changeover to alternative materials. Nor has there been any significant changeover to alternative sinker materials in the fishing sector. Both ammunition and sinkers are areas of use that lead to direct release of metallic lead to the environment.
The Committee’s appraisal and proposals
The Committee believes that the remaining use of mercury, cadmium and lead should be phased out. In view of the trade with products that contain these substances, and the dispersal of the metals via air, this should be done throughout the EU and eventually globally as well. There are already EU-wide rules in several areas that concern the three metals, for example in the battery directive, and new rules that may have a bearing on the metals are in the works, for example in the form of directives concerning end-of-life vehicles and producer responsibility for electrical and electronic products. Individual countries within the Union have imposed bans on one or more uses of these metals. Denmark, for example, has a ban on mercury (with a number of general exemptions, some of which are time-limited). Several countries within the Union (Denmark, the Netherlands, Finland) also have bans on lead shot, complete or partial.
There are several ways to bring up an item on the agenda in the EU. As far as general measures for persistent and bioaccumulative substances are concerned, which includes numerous substances and involves a new strategic approach, we have not judged notification of national proposals to be a feasible way. On the other hand, we believe it is possible to influence the EU by notification of national prohibitions when it comes to individual particularly dangerous substances such as mercury and lead.
The Committee has considered different alternatives as regards the scope of the bans for the two metals. Sweden has rules governing mercury today. According to the Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944), mercury is prohibited in thermometers, measuring instruments, etc. It is the Committee’s understanding that Sweden will notify an extension of the ordinance to several additional
Proposed measures in Sweden 219
areas of application during 2000. But in our judgement there is a manifest need for a general ban on mercury for the purpose of reducing the load on man and the environment and to prevent new uses of mercury from being introduced. The latter is urgent in view of the fact that mercury has begun to be used in new areas in recent years, such as in headlights for cars.
We have found that some uncertainties exist regarding whether substances contained in products can be prohibited if product directives exist within the areas of application where the substances occur (see section 6.8). Mercury is used today in several areas covered by product directives. However, we believe Sweden should try notifying a general ban on mercury. It should not be assumed in advance that the product directives preclude such a prohibition.
To the extent a prohibition is considered to conflict with EU-wide rules, Sweden should invoke the environmental guarantee. It is important that Sweden contribute to bringing further clarity into how much leeway is allowed by the environmental guarantee. Sweden should not refrain from notifying a total ban on mercury merely because this might lead to the matter being taken up in the EC Court of Justice. It is only via a ruling in the Court of Justice that it will become clear how much leeway is allowed by the environmental guarantee. Since mercury is one of the substances whose harmful effects are best documented, it is particularly suitable to obtain a ruling for mercury.
A general ban on mercury should allow the possibility of general timelimited exemptions. Such exemptions may be appropriate for e.g. light sources, until fluorescent tubes and low-energy lamps can be produced without mercury, and for the chloralkali industry up to 2010.
The Committee has considered the possibility of imposing a general ban on lead as well. However, in view of the fact that lead has a different pattern of use than mercury and that the risks of lead are not fully as salient as those of mercury, we have chosen not to propose any general ban on lead, but instead to focus the bans on two areas of application of great importance for direct release of the metal to the environment. This is complemented with other instruments for other areas of application (see further in section 7.4.2).
Direct emissions of lead in metallic form take place via ammunition and fishing sinkers. In the Government Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives”, the Government makes the judgement that lead shot should
220 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
be banned. In its treatment of the Bill, the Riksdag made a declaration to the Government saying that the ban shall be combined with the option of exemptions in certain cases, pending the availability of satisfactory alternatives. It is the Committee’s understanding that work is currently under way in the Government Offices on an ordinance prohibiting lead ammunition, where the need for exemptions or later effective dates for different areas is being considered. The Committee therefore offers no proposals for legislation.
In order to reduce emissions of lead in the form of fishing sinkers by voluntary means, the National Chemicals Inspectorate, in cooperation with the sport anglers’ and water-owners’ organizations, sponsored an information campaign in the spring and summer of 1999. It is still too early to judge the results of the campaign, but it should be followed up as soon as possible. At the same time, a final deadline for discontinuing the use of lead sinkers should be set, and we believe that the use of fishing sinkers containing lead should not be allowed after 2008.
7.2.2 Proposed environmental quality standards
The Committee’s appraisal and proposals
• Environmental quality standards should comprise a policy instrument mainly for those substances that are not subject to a general phase-out.
• Environmental quality standards should be able to comprise an important policy instrument for limiting exposure to certain metals (other than mercury, cadmium and lead).
• The standards should be regarded as a complement to other policy instruments.
The Committee’s appraisal and proposals
Our Committee is of the opinion that environmental quality standards should comprise a policy instrument mainly for those substances that are not subject to a general phase-out. Environmental quality standards could be used for the substances that are subject to the guidelines, but we doubt whether it is meaningful to have a standard for concentrations of a given substance, since the goal is that these particular substances shall be eliminated within one generation. The work regarding the
Proposed measures in Sweden 221
substances subject to the new guidelines in chemicals policy is thus primarily focused on a general reduction of the load – regardless of concentrations.
According to the Government’s guidelines, metals may be used in the future if this use does not lead to harm to man and the environment. Environmental quality standards – which stipulate a concentration in the environment that is not to be exceeded since adverse effects can then occur – serve as a policy instrument for metals. A strength of environmental quality standards is that they are very close to the intentions of the guidelines. If the concentrations in the environment exceed the standard, this is a sign that the metal in question is being used in such a way that it is escaping on a scale that could cause harm to man and the environment. An action programme shall then be set up to reduce the releases.
Environmental quality standards should, however, not be the only policy instrument for metals, but a complement to instruments of a more preventive nature, since the ”braking distance” from when a standard is exceeded until the problem is remedied can be very long. Moreover, adequate data for determining environmental quality standards are lacking for many metals.
At present there are only environmental quality standards for a few substances, one of which is atmospheric lead. That standard is primarily intended to protect human health. In the autumn of 1999, the Swedish EPA began a project to develop environmental quality standards for metals in lakes and watercourses. But it will take a few years before such environmental quality standards are available. It will take even longer for soil. Moreover, standards will only exist for a limited number of metals to start with.
One important, as yet unsolved problem when it comes to environmental quality standards for metals is whether they should be based on total concentrations or on the quantity of bioavailable metal. The latter is preferable, but is technically more complicated. Another question is whether the standards should be locally adapted, since the background concentrations vary. This also leads to a more complicated system than if the standards are set nationally with the possibility of special solutions in areas with naturally high background levels.
222 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
7.2.3 Proposals regarding environmentally hazardous activities
The Committee’s appraisal and proposals
• In conjunction with review of a permit application for an environmentally hazardous activity, data shall be available on emissions and use of chemical substances that should be phased out according to the Committee’s proposed phase-out criteria. The question of which rule changes this may require should be explored by the recently appointed Environmental Code Follow-Up Committee (M1999:03).
• The substances that are subject to the new guidelines on chemicals policy should be taken into consideration when general regulations (as per Chapter 9 Section 5 of the Environmental Code) are issued with regard to both emissions and use in chemicals and other products. The Environmental Code Follow-Up Committee should be commissioned to investigate the question of how general regulations can best be utilized as an instrument for phasing out such substances.
• The Government should commission the Swedish EPA to conduct sector-by-sector inventories to find out which sectors use substances subject to the Committee’s phase-out criteria today, and which ones may be appropriate to regulate by general regulations. Ways to obtain voluntary commitments to phase out the substances in question should also be explored in this work.
he Government’s new guidelines on chemicals policy are not only aimed at ensuring that products introduced on the market are free from certain substances. Two guidelines also have to do with production processes and emissions. They are formulated like this:
” Man-made organic substances that are persistent and bioaccumulative occur in production processes only if the producer can show that health and the environment will not be harmed. Permits and conditions under the Environmental Code are devised in such a way as to guarantee this guideline.”
”
Metals are used in such a way that they are not released into the environment to a degree that causes harm to the environment or human health.”
Proposed measures in Sweden 223
Better information and knowledge needed
A valuable source of information for a decision on the use of chemicals in industry is the Swedish EPA’s three-year project on chemicals use in industry. The purpose of the project has been to examine the risks to the environment and prioritize different possible measures. This has been done in cooperation with 14 different sectors. Different risk limitation measures have been discussed for 20–30 chemical substances in these sectors.
Besides interesting sector analyses and proposals, the Swedish EPA also draws some general conclusions, for example that a great difficulty in the work has been to obtain sufficient information to conduct a hazard analysis and a subsequent risk analysis. Companies, particularly small and medium-sized ones, are also poorly qualified to evaluate the information. This in turn influences their ability to make a good product choice.
A positive conclusion presented in the Swedish EPA’s final report (Swedish EPA, 1999b) is that significant changes have occurred during the 1990s in e.g. the textile industry, the paint industry and the graphic arts industry. New technology has sometimes reduced the need for chemicals, and dangerous substances have in many cases been replaced with less dangerous ones. In many cases the customers have put pressure on the companies, influencing the positive trend.
The Swedish EPA finds that the engineering industry is more difficult to assess as regards the use of chemical substances. There are nearly 20,000 engineering companies in Sweden, most of which are small. A computer run showed that at least 2,000 chemical substances are used in the engineering industry, of which about 200 are dangerous in some way.
As far as the pulp and paper industry is concerned, the Swedish EPA’s work showed that approximately 800 substances are used. In an earlier study from 1992, the Swedish EPA had listed some 20 substances that the industry should be particularly concerned about and preferably find substitutes for. In a follow-up in 1996, it was found that the use of only a few substances had declined, primarily chlorine for bleaching, while the use of other substances had increased or remained unchanged.
224 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
Permit review of environmentally hazardous activities
When an environmental court or county administrative board reviews an application for a permit for an environmentally hazardous activity, this shall be done in accordance with Chapter 1 Section 1 of the Environmental Code. The examining authority shall also apply the general rules of consideration in Chapter 2 of the Code, as well as the precautionary principle and the product choice principle (substitution principle). Passages in the Environmental Code Bill (Gov. Bill 1997/98:45, Part 1, pp. 162 ff. and Part 2, p. 8) make clear that the Environmental Code is an instrument for achieving environmental objectives set by the Riksdag and that the environmental objectives provide guidance regarding what requirements should be made on the operator of an activity. Emissions and use of substances that are to be phased out in accordance with the Government’s guidelines, which have been adopted by the Riksdag, should thus be taken into account in the review of applications for permits for environmentally hazardous activities.
It is, however, not realistic to believe that this will happen if applicants are not required to furnish data on emissions and use of such substances in the activity. It could therefore be required that the data must be included in the application or in the environmental impact statement. The question of what rule changes are needed to introduce such requirements needs to be further explored, however. We propose that the question be investigated by the committee that has been commissioned to evaluate the implementation of the Environmental Code, i.e. the Environmental Code Follow-Up Committee (M1999:03, dir. 1999:109). This committee is supposed to devote special interest to the application of the Environmental Code’s rules of consideration by courts and government agencies, and we therefore find that it should be particularly well-suited for this question.
General regulations
The Environmental Code allows general regulations to be issued for environmentally hazardous activities to a much greater extent than previous legislation. The Government may issue regulations or prohibitions on discharges of wastewater and solid substances and on gaseous emissions, or on the stockpiling of solid substances, in instances where the activity could give rise to pollution or other adverse effects in water areas, land or groundwater.
Proposed measures in Sweden 225
The idea behind providing for the possibility of issuing general regulations for environmentally hazardous activities is to replace permit issuance in individual cases.
In our opinion, the Environmental Code generally provides effective means for implementing the new guidelines on chemicals policy as far as production processes are concerned. Since present-day permit reviews of environmentally hazardous activities are supposed to take the precautionary principle and the product choice principle into consideration, the statutory framework already exists for dealing with the substances that are covered by the Government’s new guidelines and defined in our proposals. But in order to more clearly define which substances are particularly urgent for environmentally hazardous activities, general regulations should also be able to include minimum requirements on emissions and handling of the substances defined in our proposals.
The Environmental Code is based on the principle that the Code’s rules shall to a great extent be supplemented with regulations from the Government and regulatory authorities. Some of the laws that were brought together in the Environmental Code were framework laws, i.e. the law provided wide possibilities for regulating issues in ordinances and other regulations. This legislative technique was consistently implemented in the Chemical Products Act. On the other hand, the Environment Protection Act provided poorer possibilities in this respect due to the rules on individual review of environmentally hazardous activities. Nor did the Environment Protection Act provide sufficient possibilities for addressing problems caused by so-called diffuse (nonpoint) sources, or for achieving coordinated environmental solutions.
The Environmental Code is a framework law, which means that the Riksdag can draw up overall guidelines, leaving the details to the Government and regulatory authorities under the powers granted in the Code.
General regulations as an alternative and/or complement to individual review of environmentally hazardous activities for e.g. a given sector or type of facility should therefore serve as a good tool for the implementation of the Government’s new guidelines on chemicals policy. The Environmental Code Follow-Up Committee (M 1999:03, dir. 1999:109) should be best suited to analyze the question of how general regulations can best be utilized as such a tool.
226 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
We believe that it should be possible to work with both general regulations and individual review. Both general regulations and individual review should focus on the essential basic requirements, which in our view should include the substances that should be subject to phase-out in accordance with the new guidelines on chemicals policy.
The Swedish EPA should draw on its experience and conduct sectorwise surveys to see which sectors currently use the substances that fall under the Committee’s phase-out criteria and are suitable for the issuance of general regulations. In conjunction with this work, voluntary commitments from sectors to phase out the substances in question should also be considered.
7.3 Informational and market-driven instruments
This section deals with the softer instruments and tools which the Committee deems important; we call them informational and marketdriven instruments.
7.3.1 National Chemicals Inspectorate’s Observation List
The Committee’s appraisal and proposals
• The National Chemicals Inspectorate should revise its
Observation List – its introduction, language, explanatory texts, grouping of the substances (sequence) etc. – in the light of the viewpoints that have emerged in our evaluation. The purpose should be to make the list more user-friendly. Changes should be made in consultation with the different user groups and in consideration of the intended recipients’ need for, and ability to comprehend, information on hazardous chemicals.
• Activity-specific information on hazardous chemicals should be furnished to a greater extent than today. The Government should consider commissioning the Swedish EPA and the National Chemicals Inspectorate to conduct a dialogue with a number of prioritized chemicals-using sectors on how activity-specific information on hazardous chemicals can be compiled and disseminated.
Proposed measures in Sweden 227
• The Inspectorate should revise its Internet-based information on hazardous chemicals, in the light of viewpoints that have emerged in our evaluation. Among other things, ways should be sought to develop present-day databases and search methods. The goal should be to create as complete and useful an information source as possible. The work should take into consideration the intended user groups’ need for, and ability to comprehend, information on hazardous chemicals.
• The Government-appointed Committee for Ecologically
Sustainable Procurement (EKU Committee), or the body charged with the task of administering the EKU Committee’s tool for stipulating requirements in public procurement, shall furnish clear information, based on available knowledge and relevant rules, regarding what requirements can and should be stipulated when it comes to the use of chemicals in products and production processes.
Our Committee has evaluated the National Chemicals Inspectorate’s Observation List. Our complete evaluation can be found in Annex 9; a summary of the evaluation is presented in this section, along with the Committee’s appraisal and proposals.
The Observation List as an instrument
The studies that have been conducted in the course of our evaluation show that the Observation List has played a central role in the work of limiting the risks associated with chemicals use. The list is widespread and used both by companies and by the authorities in their chemicals oversight, in public procurement and in various projects and surveys at the local, regional and national level.
Many users regard it as a good aid in their chemicals work. It has, together with other measures, set in motion a process towards increased control and probably also decreased use of dangerous chemicals.
In the evaluation, however, problems have also been encountered in conjunction with the use of the Observation List, and it is, for pragmatic reasons, on these problems that we shall primarily focus in this section, not on the positive effects of the instrument. The problems have largely arisen as a consequence of the fact that the Observation List is often used solely as a ”straight list”, i.e. the
228 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
occurrence of the substances that are on the list is checked, while substances that are not included as examples on the list but fulfil the list’s criteria are seldom given the same attention. Moreover, the various actors seldom make risk assessments in conjunction with their use of the list.
The blame often lies with an inadequate knowledge of hazardous chemicals, caused by an insufficient allocation of resources for chemicals control and sometimes insufficient information.
The problems that have been identified should be viewed against the background of the very wide use of the Observation List. The recipient group is very large and heterogeneous, consisting of everything from environmental inspectors with a chemistry education to small companies that manufacture or import composite products. The broad range of use of the list, along with the large recipient group, probably lends it greater impact and effect, but also increases the risk of undesirable side-effects. It is of the utmost importance that information of the kind conveyed by the Observation List be adapted to its intended use and the intended group of recipients, and this is the purpose of the Committee’s proposals.
The Observation List is well-established and many users regard it as a great aid in their chemicals work. It is therefore our firm opinion that the Observation List should continue to exist, albeit with some changes as well as additional information on hazardous chemicals.
Our general conclusion is that the information which the Observation List intends to convey must be made more user-friendly. The Observation List has had numerous positive effects, but certain changes and additions should enable the information to be disseminated and used to an even greater extent than today. To achieve this, the National Chemicals Inspectorate should revise the list in accordance with the first proposal in the above box. The information should further be broken down by sector so that it is better tailored to the different activities. The Inspectorate should also revise its Internet-based information.
Proposed measures in Sweden 229
National Chemicals Inspectorate should revise the design of the Observation List
The National Chemicals Inspectorate should revise the design of the Observation List – above all its introduction, language, explanatory texts, grouping of the substances (sequence) etc. – in the light of the viewpoints that have emerged in this evaluation. The purpose should be to make the list more user-friendly, and the changes should be made in consultation with the various user groups (companies etc.) and in consideration of the intended user groups’ need for, and ability to comprehend, information on hazardous chemicals.
Many users have in the evaluation asserted that the Observation List as it is designed today is very functional and easy to use. Others, however, have offered the opinion that use of the list could be facilitated by certain changes.
Another viewpoint that has been offered is that extensive knowledge of chemistry is needed to use the list properly. Many companies and agencies therefore think the list should be made simpler so that it can be used in the proper manner to a greater extent than today.
One thing that many people have suggested is that it should be explained more clearly why a substance is dangerous and therefore included on the list. The Committee presumes that this viewpoint stems from the fact that many users find it difficult to interpret the criteria for danger to health and the environment that are described in the introduction and then referred to by different letters. One improvement would be to complement the criteria with explanations of terms such as ”bioaccumulation”, ”low degradability”, etc. Perhaps the hazard or danger could also be expressed in simpler language without compromising the scientific precision in the actual criteria.
Otherwise it is not so easy to see how the list could be made ”less chemical”, as some users have wished. This problem should therefore be examined in consultation with different user groups. The same applies to the language, which according to certain interview subjects should be simplified.
The fact that the Observation List is a selection of examples – far from complete – and that all substances are not subject to restrictions should be explained as clearly as possible. Apparently this information has not
230 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
reached all recipients, despite the fact that it is pointed out in the introduction. Many users probably do not read the introduction.
Many users feel that it should be stated more clearly in what contexts the substances can occur – which sectors, which product types, etc. The Committee finds that these wishes can also be met by means of more activity-specific information.
Another viewpoint that has been offered is that the Observation List should be made more complete, i.e. include more substances, which would reduce the risk of replacing one substance with another that is equally or more dangerous, but is not included on the list. At the same time, the viewpoint has been expressed that it becomes more complicated for the users, particularly small enterprises, the more substances are listed.
The Committee’s recommendation in this question is to await the development of a more general system with activity-specific information to see what the future role of the Observation List should be. Perhaps it could then become a more general and comprehensive list from which more specific lists could be derived.
Another viewpoint is that the substances on the list should be grouped in a more functional manner. One suggestion that has been offered is that the list should follow the classifications of substances used on the material safety data sheets.
A suggestion which we have considered is that the legal text concerning the product choice principle should be included in the introduction to the Observation list. But our conclusion is that this is not appropriate, since the list would then be too closely linked with the product choice principle. This could lead to further misunderstandings of the nature that whatever is on the list should be avoided in all circumstances, while substances not included are suitable substitutes. It is in part for the purpose of avoiding such misunderstandings that the list does not have the status of a ”general recommendation” from the National Chemicals Inspectorate. According to the contacts we have had with the Inspectorate, they concur in our judgement.
An addition that should be considered in the introduction to the Observation List is a ”step-by-step instruction” on how companies should go about using the list. Such an instruction should describe the steps that should be taken by a company in using the Observation List in
Proposed measures in Sweden 231
its internal chemicals control, plus the questions of importance which the company should find answers to:
• Is the substance on the Observation List?
• Does the substance fulfil the list’s criteria?
• Where can data on the substances be found?
• How is the substance used?
• How can the substance be tested if data are not available?
• How is a risk assessment performed?
• Where can further help and information be obtained – databases, public agencies, trade organization, consultant, etc.?
Activity-specific information is needed
The need for activity-specific information on dangerous chemicals has been confirmed from many sources. Breaking down the information provided by the Observation List by sector or field of activity could be a solution to many of the problems that have emerged in the evaluation. Activity-specific lists and information already exist today, compiled by certain trade organizations and individual companies.
Some of the problems that have existed in connection with the Observation List stem from the fact that use of the list is relatively seldom based on risk assessments, and that the list’s criteria are relatively seldom used to identify dangerous substances that are not on the list.
Due to the fact that use of the list is not based on risk assessments – which means that it does not take into account how the substance is used, in what quantities, degree of exposure etc. – the list has in some cases been used as a prohibition list. The substances are banned, regardless of area of application etc. This can in some cases lead to undesirable effects.
Quite a few people have pointed out that if the list’s criteria are not used, there is a risk that ”wrong” substitutions will be made, i.e. that a substance from the list will be replaced with an equally dangerous, or even more dangerous, substance that is not on the list. Another negative effect to which the relatively sporadic application of the criteria gives rise is that fewer dangerous substances are singled out and targeted for substitution and other risk mitigation measures, since the Observation
232 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
list is only a list of examples. If the users are content to look only for the substances included on the list and do not use the criteria, they may miss other dangerous substances used in production.
Information that is tailored according to, for instance, what substances are used in a given activity and how they are used can contribute to avoidance of the problems described. More substances can be singled out. It should be considered whether the limit of one tonne – the quantity that must be exceeded for a substance to be included on the Observation List – could be abolished. This cut-off was used so that the Observation List would not be too long, but the problem is not as acute if the list is broken down into several lists.
The list should also provide information on certain additional substances identified with the aid of the criteria. In this way the risk of ”wrong” substitutions as described above can be limited.
The activity-specific information could also be elaborated. It could tell where in production and in what types of products various dangerous products can occur, and in which use the risks posed by the different substances are great or small. Based on existing knowledge, the list could also provide information on various measures to limit the risks of the substance – depending on in what context the substance is used. This information can probably only be made effective if it is tailored to the activity in question. Risk limitation measures could include using other technologies where the substance is not needed to the same extent or is not needed at all, changes in product development, etc. Information of this kind could lend the ”nuance” to the information on the hazards of different chemicals which many users feel is lacking today. In other words, it can lead away from the problem that all dangerous substances are banned, regardless of risk.
The Swedish EPA’s surveys of chemicals use in certain sectors (Swedish EPA, 1999b) should be able to serve as a basis for the formulation of activity-specific information.
Division of responsibility between government and industry
Activity-specific information on hazardous chemicals should be furnished to a greater extent than today. In the opinion of the Committee, responsibility for collecting, updating and maintaining activity-specific information of the kind described should rest with the sector in question,
Proposed measures in Sweden 233
in keeping with the obligation of the party conducting an activity to acquire the knowledge that is needed, in view of the nature and scope of the activity, to protect human health and the environment (Chapter 2 Section 2 of the Environmental Code).
In its report ”Market-driven chemicals work” (in Swedish only), the National Chemicals Inspectorate recommends that the sectors and trade organizations should offer recommendations and guidance on how the chemical issues should be tackled in different activities. The Committee concurs with this and with the Swedish EPA’s conclusion in its final report on the work with a chemical plan: that the trade organizations have a vital role to play by facilitating the transfer of information to above all small- and medium-sized enterprises (Swedish EPA, 1999b).
A particular sector is in a much better position to keep track of the development of products and technologies than, for example, a government agency. It is of the utmost importance that the information be kept up-to-date – for example regarding the use of new substances in production, or new-found knowledge on alternative or environmentally preferable substances and technologies.
A sector-oriented dialogue between government and industry is needed
The Government should consider commissioning the Swedish EPA and the National Chemicals Inspectorate to conduct a dialogue with a number of prioritized chemical-using sectors on how activity-specific information on hazardous chemicals can be compiled and disseminated. The importance of a dialogue is also emphasized in the Inspectorate’s report ”Non-toxic environment” (National Chemicals Inspectorate, 1999, in Swedish only).
In order to get this compilation of activity-specific information on hazardous substances going, it is desirable that the national authorities conduct a dialogue with a number of prioritized sectors on how activityspecific information should be gathered. An important start to such a dialogue is the Swedish EPA’s work with chemical plans within different branches of industry. An important function for such a dialogue is to disseminate knowledge from the authorities out to the sector, but also between the different sectors.
The project should initially be conducted for at least a couple of years. Depending on the outcome, the possibility of increasing the number of
234 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
sectors included in the dialogue can then be considered, along with whether the project can be supplemented or replaced with other work forms. The goal should be to get an ongoing effort going in as many sectors as possible to compile activity-specific information of the kind described in our evaluation of the Observation List (Annex 9).
Internet-based information should be developed
Our Committee proposes that the National Chemicals Inspectorate revise its Internet-based information on hazardous chemicals. Among other things, ways should be sought to develop present-day databases and search methods. The goal should be to create as complete and useful an information source as possible. The work should take into consideration the intended user groups’ need for, and ability to comprehend, information on hazardous chemicals.
In our evaluation of the Observation List (Annex 9), it has emerged that the Inspectorate’s website is a well-used information source regarding chemicals. Both companies and government agencies use it, for example to consult the Observation List. However, voices have been raised that this Net-based information could be made even better.
One wish that has been expressed is that it should be made easier to search on individual substances to obtain more complete information. The Inspectorate should explore whether it is possible to develop a broader search base, where data on the known health and environmental hazards of individual substances can be found, along with whether the substance is on the Observation List, subject to restrictions, meets other criteria for persistence, bioaccumulation or toxicity, etc. Where possible, it should also be explained, in as pedagogical and clear a manner as possible, why the substance is hazardous to human health or the environment. Furthermore, there should be links to activity-specific lists and other useful sources of information.
The Inspectorate’s database could be of a general character, on the basis of which more activity-specific information can subsequently be obtained.
As use of the Internet spreads, it is becoming possible to reach more and more recipients this way. Even small enterprises can obtain access to comprehensive and useful information in a resource-efficient manner.
Proposed measures in Sweden 235
The Inspectorate should take immediate action to see whether minor changes to its website (http://www.kemi.se) can be made to make it even easier to quickly find the Observation List, since complaints have been made that this is not so easy.
7.3.2 Public procurement
The Committee’s appraisal and proposals
• Public procurement could be an important driving force for phasing out the hazardous substances that are subject to the new guidelines on chemicals policy.
• In public procurement, it should be possible to require that the chemical products or finished products that are being procured not contain substances subject to the Committee’s proposed criteria for phase-out.
• Use of the National Chemicals Inspectorate’s Observation List in public procurement should be clarified.
Our Committee finds that public procurement could be an important driving force for phasing out the hazardous substances that are subject to the new guidelines on chemicals policy. In our evaluation, however, purchasing officers and others have reported that it can be difficult to determine how much importance should be accorded in procurement to environmental requirements, for example when it comes to chemicals. It has, for example, emerged that requirements are made according to the Observation List, but that when the time comes to choose a supplier, it is not clear how much consideration should be given to whether the requirements are met or not. As a result of difficulties of this kind, purchasing officers and others have called for clearer central guidelines regarding environmental requirements in procurement.
The Committee for Ecologically Sustainable Procurement (M1999:01, known as the EKU Committee) is charged with the task of actively promoting the integration of environmental considerations in public procurement. The new common tool/manual for ecologically sustainable procurement by state agencies, municipalities and county councils which the EKU Committee is in the process of producing also deals with requirements on chemical substances.
236 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
Our Committee believes that it should be possible in a procurement to require that the substances subject to the Committee’s proposed criteria for phase-out not be contained in the chemical products or finished products that are being procured. A purchasing officer should also follow up such a requirement, so that, for instance, the substances to be phased out are not replaced with substances that still have unknown properties.
In other words, public and private purchasing officers should be able to require that the products being procured (e.g. computers, chemicals and building materials) do not contain persistent, bioaccumulative, carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances that fall under our phase-out criteria. The same requirements should be able to be made on mercury, cadmium and lead, which are also mentioned specifically by the Government in the new guidelines. We also wish to point out that EU rules exist in this area and should be followed.
When it comes to the use of the National Chemicals Inspectorate’s Observation List as a tool in public procurement, we find that it should be clarified how the Observation List can and should be used in procurement.
7.3.3 Positive ecolabelling
The Committee’s appraisal and proposals
• Positive ecolabelling is of great importance for getting out information on green products to consumers and small enterprises.
• In order for positive ecolabelling to fulfil its function, it needs to be extended to more product groups. As long as it is in an expansion phase, the need for some state aid may have to be considered – both in the form of financial funding and assistance by experts from the government agencies in the formulation of new criteria.
• Products containing substances subject to the new guidelines
(according to the criteria proposed by the Committee in Chapter 5) should of course not be able to obtain a positive ecolabel.
Proposed measures in Sweden 237
Description of the systems
Voluntary positive ecolabelling is an important means for conveying information to the consumers on the environmental properties of different products for the purpose of effecting environmental improvements. The purpose of such labelling is that it should guide the consumers to choose the least environmentally harmful products and stimulate the producers to develop products that are less environmentally harmful than other comparable products.
There is often a strong societal interest in ecolabelling, evidenced by the fact that the state has in many cases played an active role together with other stakeholders. The ecolabelling systems are also characterized by broad participation of the actors on the market.
Voluntary ecolabelling can be divided into three types or categories:
• Type I is ecolabelling with symbols, which is certified by a third party. This third party ensures that the criteria for the ecolabel are satisfied. The symbol guarantees the product’s good environmental characteristics and is affixed to, or close to, the product or the packaging. The most common ecolabels of this type are the Nordic Swan, the EU flower and the Good Environmental Choice Falcon. For food products there is the KRAV (organically grown) label, and for forest products there is the FCS (Forest Stewardship Council) label. The Swan is the official Nordic ecolabel for products that satisfy criteria set up by SIS Miljömärkning (SIS Ecolabelling). The EU flower is the EU’s equivalent of the Nordic Swan. The Good Environmental Choice Falcon is the Swedish Society for Nature Conservation’s symbol for the products that satisfy the Society’s criteria.
• Type II are the companies’ self-declarations. These are claims made by the companies and marketers concerning the environmental characteristics of the product, and they can be expressed in words or symbols. The statements are not checked or verified by any independent party.
• Type III are environmental product declarations for goods and services. The product’s environment-impacting properties from a life cycle perspective are fully accounted for. The background is that companies are increasingly imposing environmental requirements on each other, which requires knowledge concerning the products’ environmental impact. The information is verified by a third party.
238 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
The main target group is professional purchasers, and the idea is that the purchaser should compare the environmental aspects of different products and determine if the product is acceptable from an environmental viewpoint. The environmental product declarations make exacting demands on the consumers in terms of knowledge level and time to evaluate the information.
Below is a brief summary of some of the most common ecolabelling systems.
The Nordic ecolabel – the Swan
The ministers responsible for consumer affairs in the Nordic Council of Ministers decided in 1989 on guidelines for a harmonized, voluntary and positive ecolabelling of products. The symbol of the Nordic system is a stylized swan with the word ecolabelled.
The Swan has had good impact. Today there are criteria for 46 product groups, and there are more than 1,500 Swan-labelled products on the Swedish market, including toilet paper and paper towels, all-purpose cleaning agents, dishwashing liquids, sanitary cleaning agents, shampoos and soaps.
In a framework agreement, the countries agree to approve of each others’ administration of the ecolabelling, each others’ choice of testing institutes and each others’ control and issuance of licenses on the basis of common criteria documents. The framework agreement is associated with a set of rules and procedures for determination of ecolabelling criteria and ecolabelling of products. The organizations’ competence, registration of ecolabelled products etc. are also regulated.
A Nordic coordination body (NSO) exists as a common forum within the secretariat of the Council of Ministers.
In Sweden, the ecolabelling work is governed by an agreement between the state and the Swedish Institute for Standards (SIS). Starting in 1998, it is administered by SIS Miljömärkning AB (SIS Ecolabelling Co). This company is owned jointly by the state and SIS, and may not operate for profit.
The work of ecolabelling entails criteria development, information and marketing, licensing and market oversight. Criteria development, market
Proposed measures in Sweden 239
oversight and licensing of products take place on a national level. The Nordic countries have divided responsibility for ecolabelling among themselves. Sweden, for example, is responsible for white goods.
The country that proposes ecolabelling of a product group is also responsible for criteria development. To facilitate the final adoption of the criteria, the expert groups are as a rule composed of representatives of all the participating Nordic countries.
A company that wishes to label its product with the Swan applies to the ecolabelling body in the country that has developed the criteria for the product. The national ecolabelling organization conducts an investigation of the product and notifies the other Nordic countries of issued licences.
The criteria document stipulates what tests, analyses and examinations have to be carried out to verify that stipulated requirements are satisfied. The applicant is in principle free to choose any testing institute, laboratory etc. that is impartial and competent to carry out the testing in question. To the extent there are accredited laboratories for the analyses in question, they shall be utilized. Tests conducted in the manufacturer’s own laboratory can in some cases be approved, the same being true of scientific reports after examination and evaluation.
In the work of developing criteria, the impact of the product is assessed during its entire life cycle. The criteria shall include both environmental requirements and requirements on function and quality. The period of validity of the criteria is generally three years.
The ecolabelling organization itself can also carry out inspection of production plants etc.
The licensee and the ecolabelling body shall carry out follow-up to make sure that a licensed product complies with stipulated requirements. If the licensee abuses a licence, it may be revoked.
The state contributed financially to building up the Nordic system. However, the long-term objective is that ecolabelling should be selffinancing via remunerations and fees paid by the companies whose products are ecolabelled. The aid that has been paid to ecolabelling in recent years has been justified by the fact that the Nordic ecolabelling system required extensive Nordic cooperation. The aid has been intended
240 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
as a subsidy to cover the costs of criteria development and revision of already adopted criteria.
The Consumer Policy Committee 2000 proposes in its report on Nordic ecolabelling (SOU 1999:145) that the state aid be gradually reduced and, as of the end of 2001, be limited to aid for such development work as is not immediately economically profitable.
The Nordic Council of Ministers has commissioned an evaluation of the environmental effects of Swan labelling and what the consumers know about the labelling. The evaluation will also study how the labelling has worked as a tool of environmental and consumer policy. The results will be presented to the Council of Ministers at the end of 2000.
Swedish Society for Nature Conservation’s Good Environmental Choice Falcon
The Swedish Society for Nature Conservation launched its own ecolabelling system in 1992 in close cooperation with the distribution chains ICA, KF and Dagab. Some cooperation also exists with the KRAV label, which covers organic farm produce.
Criteria development for the Good Environmental Choice Falcon has so far been concentrated on convenience goods. The criteria apply solely to the products’ environmental characteristics; no functional requirements are stipulated. A special board consisting of an equal number of representatives from the Swedish Society for Nature Conservation and the retail trade is in charge of the programme. It is the board that decides what criteria are to be developed. The aim is to assess the product’s environmental impact during its entire life cycle. A proposal is first circulated to concerned parties for comment, after which the criteria are adopted by the secretary-general of the Society.
Today, environmental criteria have been adopted for 13 different categories of products and services, such as detergents, cleaning agents and shampoos. Once the criteria have been adopted, interest companies can apply for permission to use the ecolabel. The applicant must submit precise and verified particulars on the product. If the product is approved, the company has to pay a licence fee for the right to use the ecolabel. The Society then has the right to perform recurrent inspections at the licensee’s premises. If the product no longer satisfies the terms of the licence, the licence may be revoked.
Proposed measures in Sweden 241
The EU flower
The European Community decided to introduce an ecolabelling system in 1992. The rules have been approximated in Swedish legislation via the Act (1994:609) on a European Ecolabelling System. The system is a voluntary, positive system whose goal and structure are similar to the Swan labelling system. The symbol is an ”E” in a stylized flower, and the label is normally called the EU flower. The purpose is to harmonize nationally based ecolabelling.
The Commission makes decisions on criteria after a vote by a regulatory committee consisting of representatives of the member states. Concerned interest groups are consulted before such a vote is taken. There is also a consultation forum in which representatives of European industry, commerce, consumer organizations and environmental organizations participate.
Each member state shall designate a competent body to administer the system nationally and participate in the establishment of new criteria. The member states shall ensure that the competent bodies are composed to guarantee their independence and neutrality.
In Sweden, SIS is the competent body according to the Ordinance (1994:1169) on European Ecolabelling. SIS Miljömärkning is in charge of the work, according to the Ordinance.
Criteria development within the EU is initiated by the Commission or a competent body after a proposal from e.g. industry. The Commission’s committee and consultation forum prioritize and distribute the criteria development work to the competent body or bodies who volunteer. Criteria development follows a special procedure that is divided into phases with intervening decisions by the Commission and consultations of both the consultation forum and other bodies. In the final phase, the responsible competent body presents the proposal to the Commission who, after preparation in the consultation forum and the committee, can adopt the proposal by qualified majority in the latter body. If a qualified majority is not obtained, the matter is turned over to the Council of the European Union. As in the Swan system, there is a built-in dynamic in that the period of validity of a licence is limited to about three years.
The EU flower, like the Nordic Swan, is financed by an application fee and an annual fee paid by the applicant. The member states set and collect the fees themselves.
242 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
The system has not yet become widely accepted on the European market. So far the Commission has only adopted criteria for 14 product groups, and on the European market only about 200 products are labelled with the EU flower today, mainly paints.
Green brands
During the 1990s, green brands were launched by most large companies in the convenience goods trade. Many of these products also carry one of the certified ecolabels.
Are the consumers aware of the ecolabels?
Consumer perception of labelling and other consumer information has been the subject of a number of different surveys in recent years. TEMO AB and Kooperativa Konsumentgillet conducted surveys on consumer perception of ecolabelling on behalf of the ”Committee concerning Consumer Information on Convenience Goods” (see SOU 1997:7).
Certain respondents were found to have inadequate knowledge of the certified ecolabelling. They had difficulty distinguishing the certified ecolabels from the green brands. The level of recognition regarding the Swan and the Good Environmental Choice Falcon is, by contrast, high. The majority of the respondents usually also read information provided on the products’ (household chemicals, food and sanitary products) packages.
When it comes to household chemicals and sanitary products, the majority of the respondents read text that has to do with the dosage of the product. Many of them also read instructions for use, warnings and allergy and environmental information.
To see how the results of the commissioned surveys compared with the results of similar consumer surveys, the ”Committee concerning Consumer Information on Convenience Goods” went through relevant surveys in the field. The Committee found that the Swedish Consumer Agency (KOV) conducted three surveys of the environmental awareness of Swedish consumers during the period 1993–1995. The surveys were each based on 1,000 interviews of persons aged 16–74 years. The results showed that the level of recognition is relatively high when it comes to
Proposed measures in Sweden 243
symbols and green brands, and that the respondents have a relatively good idea of what the brands stand for. The results also show that there are clear differences between men and women as regards recognition of these brands. Of the respondents, 36 percent regularly read the list of ingredients or looked for ecolabelled products, and 33 percent reported that they sometimes buy such products (KOV, 1995/96:13).
The Swedish Consumer Agency’s report ”Knowledge, attitudes and behaviour of the public in environmental questions” (KOV 1998:7, in Swedish only) found that more than 90 percent of the respondents buy ecolabelled products. These persons are also prepared to pay a higher price if they know the products are environmentally compatible.
The Committee’s appraisal and proposals
In the view of the Committee, positive ecolabelling is one of the most important policy instruments for getting consumers and small enterprises to take responsibility for sustainable development. Labelling is an effective way to convey knowledge of the products’ environmental impact, since it is available prior to purchase, is easy to understand, weighs together the various important characteristics of the products and is reliable.
It is an effective way to convey knowledge of the products’ environmental impact in a comprehensible fashion and at the right time during the purchasing process. We therefore consider it to be very important that more product groups are included in positive ecolabelling in the future.
As long as ecolabelling is in an expansive phase, state aid may be important, possibly in the form of both financial funding and assistance by experts from the government agencies in the formulation of new criteria. Regarding state financial aid to the Nordic ecolabelling body, we think there is reason to consider whether state aid to the Nordic Swan ecolabelling system should be continued. The goal should be that the activity is self-supporting. But there may be a need in an expansive phase to provide financial support for participation in development work (criteria for new product groups) that is important from an environmental point of view but not economically profitable in the short term. The justification for the aid that has been given to ecolabelling in recent years is that the system requires extensive Nordic cooperation.
244 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
The purpose of the aid has been to cover the costs of criteria development and revision.
In the light of the new guidelines on chemicals policy, we would particularly like to emphasize that products that contain substances subject to the new guidelines according to the criteria proposed by the Committee in Chapter 5 should naturally not be able to obtain a positive ecolabel from any ecolabelling organization.
7.3.4 Environmental product declarations
The Committee’s appraisal and proposals
• Information on the product’s content of chemical substances should always be included in an environmental product declaration. The life cycle assessment on which the declaration is based should be such that it fully covers the impact on health and the environment caused by chemicals.
AB Svenska Miljöstyrningsrådet (the Environmental Management Council) presides over a national system for certified environmental product declarations, EPDs. They have developed requirements for certified EPDs, based on ISO/TR 14025. The Environmental Management Council and SMS (Swedish Materials & Mechanics Standards), in collaboration with industry representatives, are preparing productspecific information for EPDs based on these requirements. Productspecific premises are being devised as guidance for the life cycle assessment (LCA) on which certified EPDs are based. At present, product-specific premises have been determined for some ten or so product groups. Certified EPDs are registered with the Environmental Management Council; so far, eight certified EPDs have been registered.
The system is self-financing via fees. The system shall be open and accessible to all the market’s actors in the field.
The target group for EPDs is primarily manufacturers and professional purchasers in industry and public administration. EPDs may also reach individual consumers when they purchase capital goods, but the intention is not to replace or compete with ecolabelling of type I (e.g. the Swan or Good Environmental Choice).
Proposed measures in Sweden 245
The EPDs contain no evaluation of environmental impact and environmental soundness, but are based on a quantitative description of important environmental properties, which are to be examined and approved by an independent and competent third party.
The idea is that the purchaser should compare the environmental aspects of different products and decide if the product is environmentally acceptable. It makes exacting demands on the consumers in terms of both knowledge level and time to evaluate the information.
EPDs are based on life cycle assessments (LCAs), and there are several methods for making such assessments. The methods produce rather different results, depending on how boundaries are drawn etc. – certain methods place a great emphasis on material consumption, others on energy consumption, etc. Several methods have recently been updated, or will be updated within the near future. The new generation of LCAs make greater allowance than before for exposure conditions and actual effects.
The integration of chemical aspects in the assessments varies between the different methods. SETAC Europe is working on a model for environmental impact assessment which, on the chemicals side, is based largely on methodology from risk assessment of existing substances in the EU and thereby makes a relatively far-reaching analysis of the impact of chemicals.
The Committee’s appraisal and proposals
We believe that requirements on information concerning the product’s content of chemical substances should always be included when requirements on product-specific environmental information are developed as a point of departure for environmental product declarations in new product groups. It is most urgent that information be furnished on the content of substances that are classified as dangerous to health or the environment and on the product’s main constituents.
The life cycle assessment on which the declaration is based should also include the impact on health and environment caused by chemicals.
246 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
7.3.5 Environmental management systems
The Committee’s appraisal and proposals
• The use of environmental management systems should be promoted.
• Chemical aspects should be clarified in the environmental management systems that are used. Use of chemicals should be included in the environmental statement’s summary of data concerning the organization’s environmental work (see section 6.10).
• Incentives that can lead to increased use of environmental management systems should be analyzed. A particularly important question is how small and medium-sized enterprises can be stimulated to implement environmental management systems.
• The supervisory authorities’ competence on environmental management systems should be raised.
• The certification bodies’ competence on chemical aspects should be raised.
Environmental management systems (EMSs) are tools for systematizing the environmental work in the private as well as the public sector. EMSs stipulate clear guidelines and goals in central control documents, clear divisions of responsibility, follow-up procedures and reporting of the results of the environmental work. Another requirements is that the EMS shall lead to constant improvements.
All companies and other parties conducting activities have a statutory environmental responsibility, and their environmental efforts are largely based on their taking this responsibility seriously. The companies’ own commitments and initiatives are important and drive progress in the protection of health and the environment. This assumption of responsibility should be encouraged.
Voluntary EMSs aim at providing private- and public-sector organizations with tools for conducting preventive and cost-effective environmental work. The idea is also that they should give the companies who implement the systems market and competitive advantages. The implementation of an EMS is completely voluntary on the part of the companies.
Proposed measures in Sweden 247
ISO 14001 and EMAS are the two best-known environmental management systems and are becoming increasingly widespread in the business sector. Both of the systems were developed during the 1990s.
ISO 14001 is an international standardization system that is mainly intended to serve as an internal management system for quality-assuring the company’s own environmental work. ISO 14001 has an important international dimension. It is one of the few tools on the market used by companies all over the world in their environmental work. EMAS is the EU’s environmental management system (dealt with in section 6.10).
Sweden is one of the countries in the world with the largest number of certified/registered companies, but EMSs have begun to acquire increasing importance in Japan, Germany, the UK and the USA as well.
The Committee’s appraisal and proposals
In section 6.10 we discuss EMAS and offer our opinions and proposals on how EMAS can be developed to deal adequately with chemical aspects. In section 8.6 we discuss the question of how chemical aspects should be clarified in ISO 14001. In this section we discuss national measures.
We conclude that the advantages of EMSs is that they provide a means for streamlining the environmental work in companies and public agencies. Often, companies with EMSs have internal requirements that are tougher than the relevant statutory requirements. Furthermore, EMSs provide a means for continuous development of the environmental work. In our opinion, incentives that can promote EMSs should be more thoroughly examined. There are various kinds of incentives for EMSs in several countries in Europe, for example the Netherlands, Germany and Denmark.
Many small and medium-sized enterprises may also lack the financial or knowledge resources to implement an EMS. A special question that needs further analysis is how such companies can be stimulated to implement EMSs. The work of NUTEK (Swedish National Board for Industrial and Technical Development) is important in this context. Experience from most companies who have tried to develop an EMS is that the costs of developing the system are quickly offset by more efficient operations.
248 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
In section 6.10 we conclude that the importance of the chemical aspects in the EMAS needs to be strengthened, and in section 8.6 we deal with the same question for ISO 14001. Moreover, we feel that the importance of the chemical aspects in the practical application and verification of EMAS and ISO 14001 needs to be strengthened. As regards the chemical aspects, we have therefore seen a special need to raise the competence of the certification bodies in these matters. The dialogue between government agencies and certification bodies should also be intensified. The competence of the supervisory authorities concerning environmental management systems in general may also need to be raised in many cases. Oversight should be able to be changed for organizations with EMSs.
7.4 Proposed continued work
In this section we present proposals for continued work in Sweden. The proposals have to do with commissions to committees of inquiry and commissions to government agencies.
7.4.1 Proposed further inquiries
The Committee’s appraisal and proposals
• In order for the Government’s guidelines to be fully implemented, the use and/or composition of petroleum-based fuels needs to be changed. A committee of inquiry should be appointed for the purpose of investigating how to better promote the use of vehicles that produce considerably lower emissions of e.g. carcinogenic substances via the vehicle tax and other policy instruments. The committee should also examine ways to encourage the use of fuels with low or no content of carcinogenic substances in applications where some of the fuels can be expected to be emitted in uncombusted form (e.g. from older highway vehicles or non-road vehicles).
• A system for health and environmental information on products, which includes information on chemical content, is needed to make it possible to know in what products the substances subject to the guidelines occur. How such a system should be designed should be specially investigated.
Proposed measures in Sweden 249
• Limit values for sludge should exist by 2012 for all metals used in
Sweden. The Swedish EPA should be commissioned to propose limit values for metals that are not listed today in the Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944), and review existing limit values. The limit value for cadmium in sludge should in particular be reconsidered with the aim of lowering the value.
We also propose inquiries at other places in this report. They concern:
• Product directives and product standards (section 6.8),
• Sector-by-sector inventories (section 7.2),
• General regulations according to the Environmental Code (section
7.2),
• Activity-specific information on hazardous chemicals (section
7.3),
• Priority substances that should be subject to global restrictions
(chapter 8).
7.4.1.1 Petroleum-based fuels
Existing rules and ongoing work
Petroleum and many products made from petroleum contain carcinogenic substances. It is also likely that many substances that fall under the criteria for bioaccumulation and persistence will be in this category. When organic substances in petroleum-based products undergo combustion, they are optimally converted to carbon dioxide and water and thereby do not constitute any local health problem. However, there are several areas of application where far from all the fuel undergoes combustion. Instead, some is emitted in uncombusted or only partially combusted form to the air. This can occur as a result of evaporation between occasions of use or incomplete combustion in the engine. There are two ways of solving the problems of dangerous substances in fuels. One is to optimize combustion and prevent uncombusted substances from being emitted by evaporation. The other is to alter the composition of the fuel as such and reduce its content of dangerous substances.
Quality requirements exist today for both diesel fuel and petrol in Directive 98/70/EC of the European Parliament and of the Council relating to the quality of petrol and diesel fuels. The requirements
250 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
concern e.g. the content of aromatic hydrocarbons. For petrol, the requirements limit the benzene content to no more than 1 percent by volume. As from 2005, the EC requirements on petrol and diesel fuel will be further tightened. These requirements have not been finalized today. A proposal from the Commission is expected during 2000. The stricter rules will be based on the Auto-oil work.
An environmental classification system has existed in Sweden since the early 1990s whereby the lowest tax rate is imposed on petrol or diesel fuel that meets the strictest requirements. This further stimulates improvements in fuel quality.
In addition to the quality requirements on the fuel, there are also exhaust emission requirements for motor vehicles which are being progressively tightened. The exhaust emission requirements are met by improvements of the engines and by emission control equipment. Since 1989, Sweden has had such tough exhaust emission requirements that catalytic converters have been required to meet them. Catalytic converters break down substances such as benzene, but today’s converters must be hot to work properly. Cold starts are therefore a considerable source of emissions of benzene and other volatile organic substances in urban air. These emissions can be reduced by the use of engine block heaters or other heating systems in the vehicle. As from 2002, special exhaust emission requirements will be introduced in the EU for cold starts at low ambient temperature. These more far-reaching exhaust emission requirements for new petrol-fuelled cars are expected to cut auto emissions of e.g. benzene by half.
A remaining significant source of emissions is evaporation from carburettors and petrol tanks. These ”fugitive” emissions are particularly great from older-model cars (before 1989) which are not equipped with carbon canisters. In these cases, a restriction of the quantity of carcinogenic substances in petrol is of great importance.
Another area where fuel quality makes a difference is for engines where exhaust emission requirements have not yet been introduced, e.g. lawn mowers and pleasure craft. In such applications, some of the fuel passes out without being combusted. For example, 20–30 percent of the fuel passes uncombusted through an outboard two-stroke boat engine (Ahlbom & Duus, 1999). An EU project is currently under way to develop exhaust emission requirements for engines where such requirements are lacking today. So-called alkylate petrol, which does not contain any aromatic hydrocarbons at all, was originally developed for
Proposed measures in Sweden 251
use as a fuel for chain saws, but can also be used for other motorized implements and in boat motors. Alkylate fuel is taxed as ordinary fuel of environmental class 1. Special tax subsidies for this type of fuel have previously been proposed by the Environmental Class Committee (SOU 1996:184).
In April 2000, the Emissions Research Committee proposed a ten-year programme for emissions research (SOU 2000:35). The programme will be a joint project between government and industry. The purpose is both to reduce emissions and give Swedish industry a lead in the development of vehicles and fuels.
The Committee on Environmental Objectives describes within the framework of the objective of clean air (see section 2.3.2) a number of measures of importance for reducing emissions of carcinogenic substances from fuels, the most important of which are presented below. (For a more detailed account of the proposals, we refer to the report of the Committee on Environmental Objectives, SOU 2000:52):
• Premature introduction of 2005/2006 exhaust emission requirements for light-duty vehicles, further reducing hydrocarbon emissions.
• Reduction of volatile organic compounds in industry, for example at oil depots and refineries, is implemented via the Environmental Code.
• New exhaust emission requirements for pleasure craft engines from
2003.
• New exhaust emission requirements for snowmobiles. The requirements are based on the Environmental Class Committee’s (SOU 1996:184) proposals and are proposed to enter into force in 2003.
• Premature introduction of non-road vehicles with better emission control. This alternative entails the implementation of stage 3 of the exhaust emission requirements via economic instruments or the like from 2006.
• The National Road Administration should, in its sector role, inform the business community and households on how they can reduce both their environmental impact and their costs by various means. This involves educating and informing companies on how they can improve their transport efficiency by an increased load factor, cargo consolidation, a fuel-efficient driving style, choice of environmentally-friendly vehicles, etc. For households, it involves educating and informing them about the environmental benefits of lower speeds, a fuel-efficient driving style, car-pooling, bicycling etc.
252 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
The Committee’s deliberations and proposals
Correcting the problems caused by the use of petroleum-based fuels requires instruments that go beyond those normally used in chemicals policy. The question has a great bearing on Swedish energy and transport policy. In view of this, our Committee has not considered it possible to include the petroleum-based fuels in its phase-out proposals.
On the other hand, the Committee considers the question to be of great importance for the feasibility of implementing the Government’s guidelines and achieving the objective of a non-toxic environment. We therefore believe that the proposals presented by the Committee on Environmental Objectives within the framework of the objective of clean air will significantly reduce future exposure to petroleum-based fuels in uncombusted form, in part due to the fact that exhaust emission requirements are imposed in new areas. These proposals should be supplemented by a special inquiry charged with the task of exploring how to better promote the use of vehicles that produce considerably lower emissions of e.g. carcinogenic substances via the vehicle tax and other policy instruments. The committee should also examine ways to encourage the use of fuels with low or no content of carcinogenic substances in applications where some of the fuels can be expected to be emitted in uncombusted form (e.g. in older highway vehicles or non-road vehicles). The proposal for a special inquiry has been checked with the Committee on Environmental Objectives.
Proposed measures in Sweden 253
7.4.1.2 Information on the chemical content of products
Knowledge regarding the properties and use of individual substances in chemical products has increased in recent decades, even though there is still a great lack of knowledge. To remedy this lack of knowledge, we propose in Chapter 4 that all substances should have fundamental documentation on health and environmental effects etc. in order to be released on the market. We propose a common EU system for this purpose. Today there is also a great lack of knowledge concerning the occurrence of the substances in finished products that are not chemical products (i.e. chemical substances or preparations). Diffuse (nonpoint) emissions of chemical substances that can give rise to harmful exposure of man and the environment are deemed today to occur to a large extent via the flow of products in society. Exposure by emission of the substances from the product can occur in all steps from production to the waste stream. How an individual substance is emitted from the product flow is not often known, nor where in the product’s life cycle it can give rise to exposure.
Complex product chains in which the product, or different parts of the product, come from different countries make it difficult to obtain knowledge concerning which substances the products contain. Because health and environmental information is lacking for the products, it is difficult for the end consumer to exert pressure and make a health and environmental judgement when purchasing a product.
In their report ”Non-toxic environment” (National Chemicals Inspectorate, 1999 – in Swedish only), the National Chemicals Inspectorate proposed a subgoal to achieve the objective of a non-toxic environment stating that by 2010, finished products should carry health and environmental information, and that knowledge should exist regarding where substances with dangerous properties occur in products and how they flow out into the environment. We concur with the Inspectorate’s judgement that such knowledge is needed. We also note that a statutory system for product information that includes product labelling and material safety data sheets already exists for chemical products. This system permits safe handling by users and enables them to choose the environmentally superior product. A similar system is lacking for finished products. The Environmental Code’s requirement that all handling stages shall take responsibility for passing on the information regarding a product’s health and environmental hazards has thus not been realized throughout the handling chain.
254 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
In our judgement, voluntary systems, such as positive ecolabelling and environmental product declarations, are important but not sufficient. We therefore believe that a special system is needed for contents declaration of products so that it is possible to know in what products the substances that are subject to the guidelines occur. In our judgement, it must be an EU-wide system, in view of the extensive international trade in finished products. The question of how a system should be designed in detail is large and complex. We therefore propose, like the Committee on Environmental Objectives, that the Government conduct a special inquiry in this matter.
7.4.1.3 Metal content of sewage sludge
In the EU today there are rules regarding the metal content of sewage sludge in Council Directive 86/278/EEC on the protection of the environment, and in particular of the soil, when sewage sludge is used in agriculture. The directive is a so-called ”minimum directive”, which means that Sweden may enact tougher requirements than those laid down in the directive.
In Sweden there are rules governing the metal content of sludge to be spread on agricultural land, according to the Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944). The rules only apply to lead, cadmium, mercury, chromium, nickel, copper and zinc. But many more metals are discharged with wastewater to sewage treatment plants today. These metals can end up in the sewage sludge or accompany the outgoing water. We do not know today whether these metals cause problems in arable soils or lakes.
As is evident from Annex 6, it can be calculated, based on preliminary measurements of metal concentrations in sludge, that the concentrations of certain metals in the soil can rapidly double if the maximum sludge dose is spread on a field. Even though these data are as yet preliminary and furthermore reflect a worst-case scenario, they should be taken seriously.
Since modern analysis technique (ICP-MS) makes it possible to analyze many more metals simultaneously than before, more metals should be included in tests of metal concentrations in sludge. An extended analysis of metals in sludge also provides valuable information on diffuse emissions of metals in general.
Proposed measures in Sweden 255
The Committee proposes that the Swedish EPA be commissioned to develop new limit values. Since many metals are involved, the commission may have to be spread out in time. Guiding factors for which metals should be prioritized may be data on how rapidly the metal concentrations in the soils can be expected to increase at a maximum sludge application rate, plus data on the toxicity of the metals – both data that are known today and data that will become known in the future as a result of the work described in Chapter 4. It is desirable that future limit values be expressed as metal concentration per unit of phosphorus, since the dry solids content, which is used today, does not say anything about the sludge’s content of nutrients.
The commission should also include reappraising present-day limit values. In this context we would particularly like to highlight cadmium. The use of sludge on farmland leads to a disproportionately large input of cadmium compared with the use of commercial fertilizer (up to 66 mg/kg phosphorus, compared with 5 mg/kg phosphorus for fertilizer). There are rules governing how much sludge may be applied to soil with a view towards the resulting metal content. These rules are to be found in the Swedish EPA’s Ordinance on the protection of the environment, and in particular of the soil, when sewage sludge is used in agriculture (SNFS 1994:2, in Swedish only). We nevertheless do not think it is reasonable that so much more cadmium is obtained per kilo of phosphorus if sludge is used than if fertilizer is used. A single application of sludge containing 45 mg Cd/kg phosphorus, which is the mean value in the sludge currently being spread, is equivalent to 10– 25 years’ application of commercial fertilizer from the largest supplier in Sweden. It is therefore particularly urgent to reconsider the limit value for cadmium in sludge.
It must be possible to combine tougher requirements on sludge with a utilization of the phosphorus contained in the sludge. The primary way to reduce the metal concentration in sludge is to reduce the metal input to the sewage treatment plants by various means. The proposals the Committee presents in Chapters 6 and 7 should towards this goal. Phosphorus can also be extracted from sludge by different methods. There is no economically viable method in commercial use today, but several methods are under development. For further elucidation of this question, we refer to the Committee on Environmental Objectives (SOU 2000:52), which in the objective of a good urban environment has an interim target regarding utilization of phosphorus from e.g. sludge.
256 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
7.4.2 Measures to limit the occurrence of metals in certain applications
The Committee’s appraisal and proposals
• Lead accumulators should eventually be phased out. Pending the development of alternatives that are better from a health and environmental viewpoint, lead batteries can be used in closed-loop ecocycles. To be able to close the loop, the industry must improve the quality of the recovered lead so that new batteries can be produced exclusively from recycled batteries.
• The areas of application for lead that are not covered by the proposals in sections 6.9 and 7.2.1 will continue to be phased out voluntarily. The National Chemicals Inspectorate and the Swedish EPA should follow the voluntary phase-out of lead and, where necessary, propose supplementary measures.
• Action within the EU is the primary strategy proposed for the metals copper, zinc, chromium and nickel (see section 6.6). In parallel with this, measures should taken to stimulate a switch to better alternatives in terms of health and environment in the areas of application that lead to large diffuse emissions of the metals. Important areas to work with in this context are: – copper, lead and zinc in brake linings, – copper in water pipes, – copper in marine anti-fouling paints, – chromium and arsenic in wood preservatives, – zinc as an activator in rubber tyres, – zinc in anti-corrosive agents, particularly in the traffic environment, – nickel, nickel compounds and chromates in products that come in contact with skin.
• New data on metal emissions and effects must be continuously monitored by the National Chemicals Inspectorate and the Swedish EPA so that measures can be taken to limit exposure or use if necessary.
7.4.2.1 Lead batteries
Batteries are by far the biggest area of application for lead. Lead accumulators should eventually be phased out. New battery systems are under development, but it is doubtful whether they can be put into
Proposed measures in Sweden 257
production on a sufficient scale to replace lead batteries within a tenyear period. All starter batteries for motor vehicles are produced outside Sweden today. New batteries must be based on metals with low hazard. New systems for recycling may need to be built up for these batteries. (For research and development, see Chapter 9 and Annex 6.)
Regarding lead batteries, there is nearly 100 percent take-back of spent batteries today. However, only 60 percent of the battery lead that is recovered is used in new batteries, while newly-mined lead comprises the remaining 40 percent. There is thus no closed-loop ”ecocycle” for lead batteries. One reason for this is that the recycled lead is contaminated with other metals in such a way that it is not suitable for certain functions in a new battery.
The Committee concludes that, pending the development of alternatives that are better from a health and environmental viewpoint, lead batteries may be used, provided closed-loop ecocycles are created for their recycling. To enable used, recovered lead to be fully utilized, the recycling industry must purify the lead better, which can be combined with efforts by the battery manufacturers to develop the batteries so they are less sensitive to contaminants.
As other lead use is phased out in Sweden, as well as in many other countries in the western world, the alternative markets for recycled lead are shrinking, and it is becoming increasingly important to remove any technical barriers to the production of new batteries from recycled lead.
The work of closing the ecocycle for lead batteries must be followed up by the Swedish EPA.
7.4.2.2 Lead in other uses
Among other areas of application for lead not included in our proposals for regulation in sections 6.9 and 7.2.1 are some where voluntary phaseout has come far and where there are good prospects of achieving compliance with the intentions of the guidelines. These areas include stabilizers and pigments in plastics, paints and anti-corrosive agents, plus cable sheathing. In addition to these applications, lead can be found in many other, smaller areas.
258 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
In the Committee’s view, remaining use should be phased out voluntarily. A continued voluntary phase-out should, as today, be followed by the National Chemicals Inspectorate and the Swedish EPA.
Lead is sometimes used in such a way that it leads to great direct exposure of human beings. Examples are aromatic candles and necklaces (see Annex 6). This type of use is best rectified by urging the suppliers to take the products off the market. An additional option is intervention under Swedish product safety and chemicals legislation.
7.4.2.3 Measures to reduce emissions of copper, zinc, chromium,
nickel and arsenic
Sweden should contribute actively to the risk assessment and risk management of copper, zinc, chromium and nickel within the EU’s programme for existing substances (see section 6.6). The EU’s risk assessments often take a very long time, however. As a complement to the main strategy of acting within the EU, Sweden should therefore work in parallel to reduce exposure from the areas of application that give rise to the greatest diffuse emissions of the four metals. This should be done for the purpose of prevention, despite the fact that complete risk assessments are not available.
Against this background we submit below supplementary proposals for a number of application areas. These proposals are focused on the largest sources of diffuse emissions. Emissions of metals to soil have been given particular attention, since most metals are bound very effectively in the top layer of the soil. A constant influx leads to an increase in concentrations in the top layer of the soil so that harmful levels can be reached. Indications of effects can already be seen. A more exhaustive description of use, emissions and effects is given in Annex 6.
Possible alternatives can already be seen today within certain areas of application. In other areas there are no alternatives today, but research and development may lead to new solutions becoming available within 10–15 years. Industry should work by means of voluntary measures to limit diffuse metal emissions from finished products. This can be augmented by the application of soft instruments such as positive ecolabelling. We also prescribe harder instruments in some cases.
The effects of the measures should be followed up by monitoring of exposure, in accordance with what is proposed in Chapter 9.
Proposed measures in Sweden 259
Brake linings
Brake linings are a major source of emissions of copper, lead and zinc. The knowledge we have today indicates that the copper concentrations in soil, at least near roads, can cause adverse effects. Zinc concentrations in soil around urban areas are increasing. We don’t know what health effects are caused by emissions of metals from brake linings. What we do know is that brake linings give rise to a fine metal-bearing dust that contaminates the air along residential streets. Based on existing knowledge and the precautionary principle, there is reason to avoid metals such as lead and copper in this type of use.
Brake linings with very low concentrations of copper, lead and zinc are available on the market today. It should therefore be possible within a ten-year period to stop using brake linings with copper, lead and zinc and switch to alternative linings.
It can also be noted that alternative vehicles, such as electric and hybrid vehicles, exhibit much less brake lining wear than traditional vehicles, since braking effort can be achieved electrically by feedback to the battery.
Brake linings are sold with new cars and as spare parts, since the linings have to be replaced roughly every four years. Rules regarding brake linings already exist in the National Chemicals Inspectorate’s regulations (KIFS 1998:8), which state that they may not contain asbestos.
A changeover to brake linings that do not contain copper, zinc and lead should preferably be accomplished voluntarily. However, while voluntary national measures are of importance for the replacement market, they have little effect on the brake linings in new cars. To influence the composition of these brake linings, action must be taken in the EU or internationally. One way to pursue the issue in the EU may be to advocate a change in the rules relating to type-approval of motor vehicles (see section 6.9).
Tap water pipes
Tap water pipes of copper are an important source of copper in sewage sludge. Pipes installed in homes have a long life, which means that the choice of material in construction of new housing is of importance for a long time. Both local authorities and building firms have drawn attention
260 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
to the problem, and attempts have begun to be made to use pipes of other materials. Such initiatives should be encouraged. The alternatives may need to be tested in terms of both functionality and environmental effects.
Marine anti-fouling paints
Anti-fouling paints are an important source of copper in marinas and shallow sea bays with a lot of pleasure boat traffic. The concentrations of copper in marinas on both the east and west coasts of Sweden are so high that effects can be feared on, for example, bladder wrack. The National Chemicals Inspectorate has decided that copper paints may not be used on the east coast. On the west coast, the paints are allowed until the end of 2001.
The reason the paints may still be used on the west coast is that the need is greater there, since fouling of boat hulls by marine organisms such as barnacles is greater in saltier water. There are several alternatives to the use of copper-containing anti-fouling paints – both other paints and mechanical cleaning methods. The Committee believes it is important that the alternatives be further developed and tested so that copper paints can be phased out on the west coast as well. The continued phase-out should be possible within the framework of the National Chemicals Inspectorate’s reappraisal of its approvals of these agents.
Wood preservatives
Wood preservatives may contain chromium, copper and arsenic (CCA preservatives), copper alone or zinc alone. From an environmental viewpoint, it is most urgent to phase out the use of chromium and arsenic. Wood preservatives that contain copper alone can be a temporary alternative, but in the long term a changeover to organic wood preservatives, other than creosote, is desirable. Such preservatives are beginning to come out on the market, although they are slightly more expensive than the traditional ones at the moment.
The continued phase-out of chromium and arsenic, and eventually copper, should be possible within the framework of the National Chemicals Inspectorate’s reappraisal of its approvals of these agents. To achieve the long-term goal of phasing out copper in wood preservatives, more resources need to be invested in development of alternatives.
Proposed measures in Sweden 261
Tyres and anti-corrosive agents
Concentrations of zinc in soil are increasing steadily. It is therefore urgent to reduce exposure in the soil environment. Two important sources of zinc contamination of the soil are abrasion of rubber particles from tyres and loss of zinc from corrosion-protected structures in society.
Loss of zinc from rubber tyres must be reduced. According to the tyre industry, there are no alternatives to zinc today. It is therefore important that research and development be initiated in the area. According to what the Committee has learned, the European tyre industry plans to conduct a survey of the effects of zinc loss from tyres. The tyre industry should initiate research and development to find alternatives to zinc.
Zinc is used as an anti-corrosive coating on many surfaces of iron and steel used in the traffic environment, e.g. lampposts and guard rails. The surfaces of new objects are often galvanized (coated with zinc) industrially, and there is no adequate substitute for galvanization today. Research is therefore required. Existing structures can be painted with zinc-containing anti-corrosive agents, but metal-free, oil-based anticorrosive compounds are also available. The latter compounds are, however, less effective than the zinc agents, which means there is no fully adequate alternative to the zinc paints in all environments. Alternative anti-corrosive agents can, however, be used in environments where corrosion is normally low and on objects with short residual lifetimes.
Large users of corrosion-protected structures and anti-corrosive agents, such as the National Road Administration, should keep close track of the development of alternatives and test them as they become available.
262 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
Nickel, nickel compounds and chromates in contact with skin
More than 10 percent of the women and 2–5 percent of the men in Sweden are allergic to nickel. Allergies caused by chromates afflict just under one percent of the population. To reduce the prevalence of allergies, it is important that the rules relating to nickel in jewellery etc. laid down in the EU’s restrictions directive (76/769/EEC), which entered into force on 1 January 2000, really be enforced.
Certain nickel-containing products that can cause allergies are not covered by the rules in the restrictions directive. These include hand tools, door handles and keys. It is important to reduce nickel exposure for these product groups. Certain voluntary commitments have been made by the tool industry to reduce nickel exposure.
The National Chemicals Inspectorate should work to bring about further voluntary commitments within the areas of application that lead to skin contact. As better knowledge concerning products’ content of dangerous substances becomes available, it should be possible to more clearly identify the applications that lead to exposure to chromates and work in a similar manner with voluntary commitments to reduce exposure.
7.4.2.4 Restrictions on use and exposure to other metals
The Committee’s proposals in Chapter 4 will lead to increased knowledge of the properties of substances. In the case of persistent and bioaccumulative substances, as well as carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances, the new data can be compared with the criteria we propose as a basis for determining whether the substances should be subject to measures or not.
The criteria for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances can also be applied to metals, but otherwise the guidelines for metals say they that should not be used in such a way that they cause harm to the environment or human health. To judge this, the new knowledge that becomes available must continuously evaluated by the authorities so that measures can be taken to prevent metals from being released in such a way that this can cause adverse effects on man or the environment, in a short or long perspective. Which measures are appropriate must be judged in each individual case.
Proposed measures in Sweden 263
7.4.3 Recycling of metals
The Committee’s appraisal and proposals
• In order to mitigate the environmental and health risks posed by metals use, a high recycling rate should be a goal for all metals (except those to be completely phased out of the ecocycle).
• Better statistics are needed to be able to keep track of the recycling of metals and set targets for individual metals.
• Producer responsibility could be an important policy instrument for promoting metal recycling.
• Methods for recycling high-volume metals need to be further improved and new systems should be created for recycling of other metals. The latter in particular should be done in international collaboration.
In the judgement of the Committee, certain metals have such properties that they should not even occur in a closed-loop cycle (ecocycle). This is true of mercury and cadmium, with the exception of recycling to the very limited areas of application where the metals are still allowed, e.g. mercury in light sources. Recycling of lead in e.g. batteries may occur as a transitional solution while alternatives are being developed (see section 7.4.2). As further knowledge is gained, it may be decided that more substances should be added to the group of substances that should not occur in an ecocycle.
The Committee believes that recycling of metals should be maintained at a high level for several reasons:
1. Recycling reduces the long-term potential for emission of metals to the environment
Mining activities redistribute many metals from the bedrock to society at a pace that far exceeds the natural turnover of metals in the environment (see Annex 6). The Chemicals Policy Committee (SOU 1997:84) formulated as a criterion for sustainable use of chemicals that society’s abstraction and use of substances from the earth’s crust shall not lead to concentrations in nature that are appreciably higher than the natural levels. This means that the sum of anthropogenic releases and natural weathering shall not be appreciably greater than the long-term geological turnover of the metal in question.
264 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
The accumulation of metals in society does not necessarily lead to exposure of man or the environment, but the greater the quantity of metal that is built up in society, and the greater the quantity that accompanies the waste streams, the more difficult it becomes to ensure that exposure will not occur, now or in the future.
Technically speaking, each quantity of metal that is mined has a potential to end up in the environment in such a way that human beings or other living organisms can be exposed to it. Recycling of metals can reduce the rate of accumulation of metals in society and on landfills. In this way, their potential for future release to the environment is also reduced.
2. Recycling of metals does not generate mining wastes
A metal often occurs together with other metals in the bedrock. When the metal is mined, side flows of other metals are also obtained, and depending on the circumstances these metals may end up in the mining waste. If the metals in question are toxic, this is an environmental problem. By recycling a metal it is possible to reduce the quantities of mining wastes, and thereby the quantities of toxic metals in these wastes. In this way, recycling of a metal can reduce the release of other metals to the environment – which is directly related to the Government’s guideline. Aside from this there are other advantages to reducing the quantities of mining wastes, one being conservation of the landscape.
3. Recycling of metals leads to other positive environmental effects such as better resource management and reduced energy use
There are also other gains with metal recycling. In this context we would just like to mention a few factors without elaborating further on them, since they are not of primary importance for complying with the guidelines that lie within the our Committee’s commission. One of these factors is resource management, which is currently being investigated in an inquiry by the Resource Efficiency Committee (Fi 1999:02) concerning the relationship between growth and environment and measures for a more efficient use of natural resources for the purpose of achieving sustainable development.
Recycling is moreover energy-conserving in relation to mining of new metals. For example, copper recycling consumes only about 10 percent
Proposed measures in Sweden 265
of the energy quantity that is consumed by original production (MITF, 1998).
Maintaining a high recycling rate is naturally particularly urgent for metals where the quantity mined by man is large in relation to the natural turnover (reason 1). This criterion does not have such great relevance for a metal such as iron, but recycling can nevertheless be desirable for reasons 2 and 3 above.
Annex 6 contains a description of metal recycling today plus a discussion of the prospects for recycling in relation to the application of the metals.
The Committee’s appraisal and proposals
Several types of measures are needed to achieve a higher rate of recycling of metals.
Today there are no reliable statistics on metal recycling in the country, except for certain special metals and areas of application. Furthermore, metal recycling can be expressed in many different ways. For it to be possible to define the goal of a high recycling rate more precisely and quantify it for different metals, the current recycling rate must be better known, and for that better statistics are needed. Better statistics are also needed to follow metal recycling and see whether it is being maintained at a sufficiently high level. The statistics must be based on data on influxes of metals to the Swedish market and quantities recycled.
The National Chemicals Inspectorate intends, within the framework of its ongoing work, to submit proposals on changes in rules for notification to the Inspectorate’s products register. As an example of a possible change, they mention that metals in pure form could be covered by the register (Swedish EPA & National Chemicals Inspectorate, 1999).
The National Chemicals Inspectorate supports the proposal that the products register should be broadened to include metals in pure form. To be able to quantify influxes of metals, particularly ”new” metals, the metal content of imported products must also be known (see proposal for special inquiry in section 7.4.1).
266 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
Statistics on quantities of metals recycled in the country are largely to be found within industry. However, recycling sometimes includes materials from other markets than the Swedish, necessitating adjustment of the figures. The statistics must be collected to provide a whole picture. The method used to calculate recycling varies widely today. There is therefore a need for more uniform calculation grounds so that recycling data can be compared over time and between different metals.
Statistics Sweden (SCB) presented a proposal for future national statistics on material flows (Jonsson et al., 2000). SCB presents a proposal whereby substance flow analyses could be performed for some fifteen or so persistent substances, including several metals such as copper, zinc, chromium and nickel. The proposal for substance flow analyses entails describing the following factors:
• net influx to society
• recycling
• accumulation in society
• emissions from point sources
• diffuse emissions
• accumulation on landfills and in the environment.
Simplified flow analyses can be done for additional substances, e.g. a number of ”new” metals.
Our Committee believes that it is urgent that a project be started to perform substance flow analyses of the kind described by SCB. As they are described, the analyses correspond well to the need for statistics in this area. They should be able to provide a valuable platform for future efforts in both recycling and exposure limitation.
In order for the objective of a high recycling rate to be achieved, the idea of recycling must permeate the thinking of actors throughout the product’s lifetime, ”cradle to grave”. In the product development stage it is important that the products be designed so that constituent metals can easily be recovered. It is an advantage if the metals can be kept in as pure fractions as possible. It is also important from a working environment viewpoint that the products do not require complicated dismantling, which leads to unnecessary exposure of employees in recycling companies. Here large metal suppliers and trade organizations have an important role to play by furnishing information to metal-using
Proposed measures in Sweden 267
companies about how the metals should be used to facilitate recycling. Certain initiatives of this kind have already been taken.
Information to the consumers may also be needed to clarify where the metals are. Many municipalities have special collection systems for metals. But when the metals are contained in small components in products of another material it is much more difficult for the consumer to know how the product should be disposed of. In order to achieve adequate recycling, it is not enough that producers are responsible for taking back discarded products. The consumers must also have the knowledge and the incentive to turn in the products at the right place.
The Swedish EPA proposes that the present-day wording regarding producer responsibility in the Environmental Code, Chapter 15 Section 6, be changed so that it is made clear that the producer also has a responsibility for designing and marketing his products in such a way that they can be reused or recycled (Swedish EPA, 1999d). The Committee supports this proposal.
The Swedish EPA also proposes other ways to improve the recycling of products, among other things by gradually expanding producer responsibility to include more product groups and by participating in the development of an integrated product policy (IPP) within the EU (Swedish EPA, 1999d). The National Chemicals Inspectorate deems these factors to be of importance for achieving better recycling of metals.
There is a need to improve the methods for recycling the metal that is collected. An application for a research project entitled ”Sustainable Use of Metals” was submitted to MISTRA (the Foundation for Strategic Environmental Research). A sub-programme in the project is concerned with optimized metal recycling by means of improved methods for scrap sorting, metal refining, etc. The sub-programme is primarily focused on high-volume metals such as aluminium, copper and iron and its alloys.
For certain metals a large potential exists for increased recycling. The zinc recycling rate on a global basis is about 30 percent today. The zinc industry estimates that it will be possible to recycle around 80 percent of the zinc that is currently used in corrosion protection and alloys (MITF, 1998).
Among other, lower-volume metals, the recycling rate varies widely. In general it can be said that the more precious the metal, the greater the incentive for recycling. Swedish smelters produce several precious
268 Proposed measures in Sweden SOU 2000:53
metals from recycled raw material, which often comes from a much larger market than the Swedish. When it comes to low-volume, nonprecious metals, there is virtually no recycling in Sweden, and it is uncertain how much is recycled abroad. It is much easier to obtain profitability in the recycling if you have a production of the metal from newly-mined raw material as a basis, and many virgin metals are not mined in Sweden.
International collaboration will probably be needed to bring about a recycling of these metals. Economic instruments may also be needed. The question of how to create systems for the recycling of virgin metals needs to be further studied and may be a suitable subject for interdisciplinary research.
Until the recycling problem is solved, the residues of unusual metals that are technically complex to recycle will require careful waste management. In a long-term perspective, no such residues should end up on landfills.
7.4.3.1 Viewpoints of the Swedish Mining Association
The Swedish Mining Association does not consider that a high rate of recycling of metals should be a primary goal in itself. An optimal recycling of metals is a natural consequence of prevailing economic realities and not least of the much lower energy inputs required in the secondary production of most metals, compared with primary production (Swedish Mining Association, 2000).
SOU 2000:53 269
8 Proposals for other international work
8.1 Chemicals, finished products and international trade
8.1.1 Introduction
Our Committee has previously observed that Sweden cannot implement the new guidelines on chemicals policy solely on a national level. In keeping with the Committee’s conclusions, the emphasis in our proposals is mainly on amendments to EU legislation. In the long term, however, the EU alone is not sufficient, since many chemicals and finished products are both traded and developed on a global level. We have discussed the EU’s role in Chapters 3, 4 and 6. In this chapter we discuss other international work on a global and regional level that is of importance for the implementation of the new guidelines in the chemicals field.
As we have mentioned previously, the international work in the chemicals field is of great importance, since the problems caused by chemicals cannot be solved solely on the national level. The globalization of the trade in chemicals and finished products and a shift in the manufacture of chemicals from OECD countries to other countries can also be noted.
The chemicals and finished products that are sold in Sweden are often manufactured in other countries, often outside Europe. If harmful chemicals are manufactured in countries with inadequate chemicals control, they can subsequently be rapidly dispersed all over the world by the trade streams. Such a dispersal of e.g. a persistent and bioaccumulative substance can result in harmful effects whose consequences often do not become apparent until large quantities of the substances have been used and dispersed. Even if a total global ban is
270 Proposals for other international work SOU 2000:53
then imposed, detrimental effects may persist in the environment for a long time.
Aside from trade as a transport route, long-range transport of certain poorly degradable substances also takes place via winds to e.g. colder climates, where degradation of the substances proceeds much more slowly, such as in Sweden.
Sweden’s national chemicals policy must therefore be internationally oriented in order that our environmental objectives and the new guidelines on chemicals policy can be achieved. Chemicals control is well-developed in Sweden, but many other countries must also improve their chemicals policy and chemicals control if we in Sweden are to achieve our objectives. Many substances which we in Sweden have banned in our chemical products are still used today in many other countries. These substances may occur in various chemical products and in finished products that contain or have been treated with a chemical product. When these finished products are imported, there is a risk that the substances will nevertheless enter Sweden, even though they are prohibited here.
Global trade also makes it difficult to oversee chemicals use in the manufacture or products, since the products have often passed through several production steps in different countries before they come to Sweden. Furthermore, a system disclosing the chemical content of a product is lacking today.
As the international trade in chemicals and finished products increases, the international work of chemicals control is taking on increasing importance. International cooperation in different bodies, as well as global and regional agreements on chemicals, are extremely important to reduce the health and environmental risks of chemicals use. An important foundation for the global work in the chemicals field was laid at the UN Conference on Environment and Development in 1992, for example.
Sweden’s growing cooperation with other European countries and Swedish membership in the World Trade Organization (WTO) entail curtailments of national self-determination and obligations to ensure that environmental measures that may affect international trade comply with certain principles. This is another reason why the international work is so important.
Proposals for other international work 271
In the long term, an international harmonization of rules and regulations should also be striven for. National markets are often not sufficient for many industries.
The fundamental strategy for Sweden’s international efforts in the chemicals field is and should be to promote the adoption of Sweden’s fundamental principles and new guidelines on chemicals control both globally and in the EU.
8.1.2 Trade policy and environmental protection
The Committee’s appraisal and proposals
• Trade and chemicals policies should support each other.
• It is of the utmost importance to conclude international agreements on environment and chemicals. Such agreements must naturally be allowed to include measures that restrict the trade in dangerous chemicals and finished products.
Global trade agreements and the World Trade Organization (WTO)
The General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) originated in 1947. The purpose was to try to create a common framework for international trade, which, after the two world wars, was hampered by trade barriers erected during the war years for reasons of national protection and security.
The GATT’s legislative framework consists of rules, special decisions and agreements that set up binding rules governing trade policy. One of the main rules is that a country should treat imports from all member nations as favourably as the most favoured nation. No nation may be discriminated against in relation to the others1.
Furthermore, according to Article III (on National Treatment) of the GATT agreement, member nations shall in principle not impose trade rules that discriminate against foreign products in relation to domestic ones. Paragraph 2 of the article says that imported products shall not be subject, directly or indirectly, to internal taxes or other internal charges
1 Article 1 in the GATT, which has to do with the Most-Favoured-Nation (MFN) principle.
272 Proposals for other international work SOU 2000:53
of any kind in excess of those applied, directly or indirectly, to like domestic products. The purpose is to prevent such an economic burden from being used to discriminate against imported products or afford protection to domestic industry. The protection may not be indirect either, i.e. a charge may not be imposed on a certain type of product in a manner in accordance with the agreement, where the effect is an improper protection for competing domestic products.
The GATT’s rules also contain exceptions. Article 20 contains a general exception rule that says that measures are permitted in some cases provided they do not constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries or a disguised restriction on international trade. Such measures are allowed if they are:
• necessary to protect, animal or plant life or health, or
• aimed at the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption.
It is worth noting that the GATT is not an independent organization, but merely an agreement between a number of member nations, including Sweden.
When the Uruguay Round (concerning more open world trade) was concluded in 1994, the contracting parties to the GATT decided to create an international trade organization named the WTO (World Trade Organization). The WTO administers not only the GATT but also several other trade agreements. There is also a Committee on Trade and Environment under the WTO, founded in 1994.
Sweden participates in the international discussions on trade and environment both through the EU and through the WTO. According to the Government Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145), Sweden strives to make trade and environmental policies mutually supportive for the purpose of achieving sustainable development. The Bill states that the objective of this work is that Sweden’s progressive (by international standards) environmental policy shall be supported and spread internationally, at the same time as our trade relations shall remain intact or be improved.
Via the EU, Sweden is active in the WTO’s Committee for Trade and Environment (CTE), whose mandate is to identify the relationship between trade and environmental measures. The CTE shall also make
Proposals for other international work 273
recommendations if changes are needed in the multilateral trade arrangements. No proposals for such changes have been presented yet.
According to the Government Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives”, a high-priority question for Sweden and the EU in the CTE is to work to make it possible to eliminate risks of conflicts between multilateral environmental conventions and the WTO’s body of rules. According to the Government, it should be made clear that trade measures adopted within the framework of such environmental conventions fall under the general exceptions article (Article 20) of the GATT agreement.
Each member country of the WTO/GATT is obligated to notify all measures that can affect international trade. The notification procedure makes it possible for all member countries to safeguard their rights under the WTO/GATT. If one country contends that another country’s measures conflict with the GATT, bilateral consultations shall first be initiated. If a solution cannot be found in such discussions, the complainant can request that the WTO appoint a panel to review the dispute.
The use of product-related economic instruments, such as the Swedish taxes on commercial fertilizer and pesticides, does not constitute a general problem under the GATT, since foreign and domestic producers are treated equally in these cases.
Precautionary principle
According to the precautionary principle, preventive measures shall be taken as soon as there is reason to presume that a given measure or activity might harm human health or the environment. The principle is embodied in many international treaties and agreements, such as:
• The UN’s Rio Declaration from 1992 (Principle 15),
• The EU’s Maastricht Treaty from 1992 (the EC Treaty’s Article
130r, now the Amsterdam Treaty’s Article 174),
• The Convention on the Protection of the Marine Environment of the
Baltic Sea (HELCOM),
• The Convention for the Protection of the Marine Environment of the
North-East Atlantic (OSPAR),
• The recently concluded negotiations on a Biosafety Protocol.
274 Proposals for other international work SOU 2000:53
There is, on the other hand, no expressed precautionary principle in the WTO’s body of rules.
Since the precautionary principle has been a guiding principle for many international environmental conventions, as well as the EU and EC treaties and the Rio Declaration, application of the principle has also been discussed in the WTO.
Disputes between parties in the WTO may become more common in the future if, for example, the EU begins to invoke the precautionary principle as a reason for measures in more cases. This can lead to review of the cases in WTO panels.
The precautionary principle exists today in the EU’s acquis communautaire, but is lacking in the WTO’s body of rules. As the number of international environmental conventions and trade regulations increases, the risk of conflicts between the trade and environmental agreements will probably also increase.
When it comes to chemicals, the precautionary principle is embodied in many different decisions e.g. regarding HELCOM and OSPAR (see section 8.4). Furthermore, it is embodied in the Directive 98/8/EC of the European Parliament and of the Council concerning the placing of biocidal products on the market
The Committee’s appraisal and proposals
Trade and environment have been important items on the trade policy agenda in Sweden for ten years now. This work is conducted in parallel in the WTO, the OECD, the UN Conference on Trade and Development (UNCTAD) and the UN Environmental Programme (UNEP). The purpose is to strive to make trade and environmental policies mutually supportive, i.e. that measures within one policy area should also support progress in the other area.
The Environmental Advisory Council’s report ”Trade and environment – towards a sustainable playing field” (SOU 1993:79, in Swedish only) deals with the rules and prerequisites for trade. The report concludes that neither free markets nor free trade exist in the true sense of the words. Markets always function within various institutional frameworks and rules, while a truly free market would not be subject to any taxes, laws or international agreements. If trade were completely free, it would also
Proposals for other international work 275
be possible to trade in anything anyone was willing to buy or sell – including human beings, narcotics, atom bombs and hazardous waste. In this light it is obvious that free trade in the true sense of the word is not something to strive for, which is also borne out by the fact that countries the world over have chosen to restrict different types of trade, such as in the aforementioned areas.
According to the Environmental Advisory Council’s report, what is normally meant by free trade is an increased liberalization of international trade and a removal of barriers to trade that impede a free flow of goods between countries, resulting in less efficient resource utilization and thereby harming the general welfare. But just as there is good reason to stimulate a freer flow of goods across borders in certain respects, there are just as obviously good reasons for restricting trade in goods in other cases to improve the general welfare. This is recognized in both the WTO rules and in the EU via the freedom allowed to countries to adopt rules for environmental protection that may entail a restriction of trade.
The increasing awareness of the environmental impact of products means that problems must be solved with a focus on the products. It may, for example, be a question of eliminating the products’ content of dangerous chemicals or stimulating the development of material- and energy-efficient products. International action is needed to do something about the environmental impact of the products. As international trade in goods increases, countries are becoming increasingly dependent on production systems and consumption patterns in other countries. Trade is particularly important for small, open countries like Sweden. Sweden is dependent on imported products to maintain its present level of material prosperity. But the production of many imported products has an adverse effect on human health and the environment. Furthermore, health and environment risk being adversely affected when the product is used and becomes waste.
The trends in environmental and trade policy are such that measures in one of the policy areas often have effects in the other policy area. As the focus shifts towards the environmental problems caused by products, trade policy and environmental policy overlap each other to an increasing degree. As a result of this increasing mutual impact between trade and environmental policy, many international organizations are working to clarify the relationships between environment and trade, for example the WTO, the OECD and the EU. Discussions have particularly concerned the possibilities of giving priority to environmental protection
276 Proposals for other international work SOU 2000:53
measures with an impact on trade over more general trade rules, and what happens in the event of conflicts.
A fundamental strategy for trade and chemicals policies should be that they should mutually support each other. An open, international economic system and economic growth must be devised in interaction and taking into account their fundamental resources, i.e. environment and people, in order to lead to sustainable development. The philosophy behind Swedish policy should be that we must be able to achieve our environmental objectives while safeguarding the platform for Swedish trade policy, namely the free movement of goods and services. This means that we must advocate joint international measures in the EU, as well as globally and in other international contexts.
The Environmental Advisory Council (SOU 1993:79) notes that many countries deliberately or inadvertently avoid adopting environmental measures. In doing so, they are giving indirect subsidies to hazardous chemicals. To counteract this, the basic principle should be that those who cause environmental damage should bear its costs.
Environmental damage affects more than just the exporting country. Via the products and emissions of persistent and bioaccumulative substances, the effects are spread to many countries, which therefore involuntarily help to subsidize the offending production. International cooperation therefore needs to be developed so that as many countries as possible are interested in participating, despite varying capabilities, means and interests. In many cases it will be necessary to give various forms of assistance to e.g. developing countries so that they can raise their environmental standards.
The rules governing global trade may need to be developed to allow for the measures that may be required to achieve the environmental objectives. The Environmental Advisory Council’s report stresses that it is not possible to say whether trade generally favours or harms the environment, but it is concluded that trade reinforces the tendencies that exist. Whether the trend is towards better or worse products, environmentally speaking, this trend is reinforced by increased trade.
Against the above background, it is urgent that development of the rules governing international trade should proceed in parallel with the development of more environmentally acceptable products. Today there are no global requirements that products should meet any minimum level of environmental acceptability or that they should be free from certain
Proposals for other international work 277
dangerous chemicals. One problem is resistance on the part of the developing countries, who see such rules as a threat to their own economic growth. Many poor countries feel that the industrialized countries are trying in this way to erect trade barriers against the developing countries by limiting access to their markets. Low living standards in combination with a lack of democracy, freedom of speech and freedom of the press are probably strong contributing causes to environmental problems in many countries.
In the Government Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145), the Government says that the ongoing effort to integrate environmental aspects in all development work should be intensified and deepened. One of the priority areas mentioned is chemicals. We maintain that this is particularly important in view of the fact that a large portion of the use and production of dangerous chemicals, as well as finished products containing such chemicals, takes place in developing countries. SIDA should therefore draw attention to these questions in its development assistance work.
Global conventions with bans on hazardous chemicals naturally influence the trade in those particular chemicals. We maintain that such conventions are extremely important if Sweden is to achieve its environmental objectives and mitigate the health and environmental problems caused by chemicals. As mentioned previously, joint solutions and better chemicals control in other countries are needed to achieve the objective of a non-toxic environment.
A question that is being discussed in the WTO is whether global environmental agreements should take precedence over the trade rules, or whether the WTO rules should take precedence. The EU, supported by Sweden, has advocated amending the WTO’s body of rules (Article 20) to say that the trade rules shall not retroactively override environmental agreements that apply to a large portion of the world’s countries or trade. Otherwise there is a risk that every environmental agreement aimed at improving the environment will be nullified by complaints to the WTO’s dispute settlement procedure. The question has not been resolved yet.
We consider it to be of the utmost importance both that global agreements on environment and chemicals should be concluded and that such agreements must naturally be allowed to contain provisions that restrict trade. In this light it is hardly acceptable that environmental conventions could be regarded as subordinate to the WTO rules.
278 Proposals for other international work SOU 2000:53
8.2 United Nations (UN)
Various UN bodies have been working with chemicals for many years. We have conducted a cursory review of the UN’s programmes and bodies as well as conventions that have a special bearing on the implementation of the new guidelines on chemicals control. In this section we describe what we judge to be particularly important work for implementation of the new guidelines in the chemicals field.
Much of the work of the UN is of great importance to the chemical safety work. But as far as the implementation of the new guidelines are concerned, we would particularly like to highlight the following:
• the Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS),
• the coming convention on global restrictions of the most harmful substances (the POPs convention), and
• the Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution
(CLRTAP).
Table 8.1 lists the various programmes and bodies in the UN that have to do with chemical safety. The table also shows that there are special joint bodies in the chemicals field between certain UN bodies, such as the International Programme on Chemical Safety (IPCS), which is a joint programme of the ILO, WHO and UNEP. Another joint body in the food area is Codex Alimentarius (between the FAO and WHO).
After the UN Conference on Environment and Development (UNCED) in Rio de Janeiro in 1992, an Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS) and a Commission on Sustainable Development (CSD) were also formed.
Proposals for other international work 279
Table 8.1 Various UN programmes and organizations dealing with
chemicals.
UN body/programme Convention, activity or work dealing with chemicals
UNEP 1POPs convention11 and PIC12ILO 2Labelling and safety data sheets WHO 3Environment-related health questions FAO 4Pesticides UN/ECE 5CLRTAP13IFCS 6Coordination, prioritization and division of labour CSD 7Agenda 21 IMO 8Marine antifouling paints ECOSOC 9Harmonization of classification and labelling IPCS 10Joint programme on chemical safety of the UNEP, ILO and WHO Codex Alimentarius Food standards IOMC14Coordinates the work of the UNEP, ILO, FAO, WHO, UNIDO, UNITAR and OECD in the chemical safety field
1 United Nations Environmental Programme.2 International Labour Organization.3 World Health Organisation.4 Food and Agricultural Organization.
5
United Nations Economic Commission for Europe.6 Intergovernmental Forum on Chemical Safety, for coordination, division of labour and harmonization of international efforts in the chemicals field.7 Commission on Sustainable Development. UN commission, follows up the implementation of the Agenda 21 action programme from the UN Conference on Environment and Development in Rio de Janeiro in 1992.8 International Maritime Organisation.9 Economic and Social Council.10 International Programme on Chemical Safety, a joint programme of the ILO, WHO and UNEP.11 Work is under way on a convention with global restrictions for the most harmful persistent organic pollutants (POPs), called the POPs convention.12 Prior Informed Consent, convention requiring notification of exports and approval of imports.13 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, Geneva convention.14 Inter-organization Programme for the Sound Management of Chemicals
280 Proposals for other international work SOU 2000:53
8.2.1 Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS)
The Committee’s appraisal and proposals:
• The most important body for global propagation of a coherent
Swedish chemicals policy, including the new guidelines in chemicals control, is the Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS).
• Within the IFCS, Sweden should promote the global propagation and application of the fundamental principles (mainly the precautionary principle, the substitution principle and the principle of producer responsibility) and the holistic view that exists in Swedish chemicals control work, which includes both health and environmental aspects.
• High-priority issues for Swedish action should be:
– global phase-out of substances subject to the new guide-
lines in Swedish chemicals control, – global harmonization of the rules on classification and
labelling of chemicals.
Sweden was one of the most active countries in the chemicals field at the time of the UN Conference on Environment and Development (UNCED, known as the Earth Summit) in Rio de Janeiro in 1992. On Sweden’s initiative, chemicals were also given a special chapter (Chapter 19) in the Earth Summit’s final document, Agenda 21. This chapter contains the principles that have guided Swedish chemicals control, e.g. the precautionary and substitution principles. On the eve of the Earth Summit, a special meeting was held on chemicals in London where the question of a special global forum on chemical safety was raised. At the Earth Summit, Sweden sent out invitations to a special chemical safety conference in Stockholm in 1994, where the Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS) was formed and the first meeting was held.
The purpose of the Forum is to streamline, coordinate and develop international efforts to promote chemical safety so that Chapter 19 of Agenda 21 can be implemented. The Forum has a coordinating role and helps to ensure that work in the various UN bodies is conducted in such a way that duplication of efforts is avoided and priorities are optimized. The Forum has an important policymaking and prioritizing role in the international chemical safety work.
Proposals for other international work 281
The formation of the forum also led to the formation in 1995 of the Inter-organization Programme for the Sound Management of Chemicals (IOMC), which is a joint body among the UNEP, ILO, FAO, WHO, UNIDO2, UNITAR3 and OECD.
Work in the IFCS is based on the direct active participation of the member countries rather than the work being done by an institution, organization or secretariat. It is thus a non-institutional body where representatives from a large number of governments meet together with different intergovernmental organizations (IGOs) and non-governmental organizations (NGOs) approximately every third year. An Intersessional Group (ISG) with representatives from 26 countries meets and conducts work between sessions of the Forum. The ISG also prepares recommendations to present to sessions of the Forum.
In addition there is a Forum Standing Committee (FSC), which prepares both meetings of the ISG and sessions of the Forum under the Forum’s chairman. Work is also pursued in regional working groups (mainly Africa, Central & Eastern Europe, Latin America and Western Europe). The WHO has an administrative secretariat for the Forum. Every national government has a vote in the Forum. The organizations, on the other hand, have no vote.
The next session of the Forum (Forum III) will take place in Brazil in October 2000. It will be the third session since the Forum was formed in Stockholm in 1994.
The Committee’s appraisal and proposals
Our Committee notes that Sweden has participated actively in the formation of the IFCS. Through the National Chemicals Inspectorate, Sweden has also participated actively in the work of the Forum since it was founded, above all in development of international cooperation regarding:
• division of labour between the industrial countries (e.g. when it comes to evaluations of chemicals),
• coordination of international activities in different international bodies, and
2 United Nations Industrial Development Organization.3 United Nations Institute for Training and Research.
282 Proposals for other international work SOU 2000:53
• harmonization of different parts of chemicals control (e.g. when it comes to classification and labelling of chemicals).
The Committee considers this work to be valuable and highly urgent. Swedish chemicals control is of a high international standard and has long had well-developed chemicals monitoring with comprehensive legislation in which both health and environmental aspects of both industrial and consumer chemicals and pesticides are integrated.
We also note that the Chemicals Policy Committee, in its report ”A sustainable chemicals policy” (SOU 1997:84), emphasized the importance of Sweden’s prioritizing the work in the IFCS and maintaining a leading position in it. Furthermore, the Committee’s report stressed the importance of Sweden’s supporting the development of coherent chemicals control according to the Swedish model in the IFCS.
According to the Chemicals Policy Committee, the work in the IFCS represents the most constructive contribution towards implementing Chapter 19 of Agenda 21.
Like the Chemicals Policy Committee, our Committee considers the IFCS to be one of the most important arenas for advancing the global chemical safety work. In its policymaking and prioritizing role, the IFCS can set the international agenda for the global chemicals work. The Forum has become an important meeting-place for the organizations that must undertake much of the practical work of complying with international agreements.
Different initiatives can be discussed and coordinated in the Forum. It is therefore our opinion that an active Swedish participation in the Forum can enable Sweden to influence the thrust of the work so that e.g. the premises for and implementation of the new guidelines on Swedish chemicals policy are propagated as widely as possible. Sweden should therefore continue to prioritize the work in the IFCS. An important direction in the future work should be – in addition to the work already in progress to propagate our coordinated view of chemicals control where our fundamental principles are prioritized – that the new guidelines on Swedish chemicals policy are also discussed on a global level for the purpose of achieving accord on the objective and to be able to address the problems globally.
The IFCS is a body that can achieve global acceptance for tightened chemicals control, and the Committee has found some additional con-
Proposals for other international work 283
crete areas where the Forum should be able to take action in the near future:
• promote requirements on testing regarding the health and environmental effects of new and existing substances,
• propose that appropriate UN bodies be given responsibility and resources to take care of certain investigations of existing substances that have been done within the OECD so that the investigations will gain global acceptance,
• propose that the OECD be given the task of updating criteria for the global harmonized system for classification and labelling of chemical products.
It should also be possible to add extra weight to the questions that come up within the IFCS in the near future by confirming them at the UN Conference on Environment and Development in 2002 (the so-called ”Rio + 10 conference”).
8.2.2 Convention with global restrictions for the most harmful substances (POPs)
The Committee’s appraisal and proposals
• Sweden and the EU should advocate the eventual expansion of the convention on persistent organic pollutants (POPs) to include those persistent and bioaccumulative substances that are subject to the phase-out criteria which we propose for these substances (see Chapter 5).
• Sweden should nominate a number of priority substances that should be subject to global restrictions within the framework of the convention. The National Chemicals Inspectorate should therefore be commissioned to prepare a list of priority substances.
In 1995 the UN Environmental Programme (UNEP) made a decision to initiate an international process to achieve a global convention on persistent organic pollutants. The negotiations were opened in the spring of 1998 and are expected to be completed in the spring of 2001. The concluding diplomatic conference for signing of the convention is scheduled for the spring of 2001 in Stockholm, in which case it will be known as the Stockholm Convention.
284 Proposals for other international work SOU 2000:53
Persistent Organic Pollutants (POPs) are a group of toxic organic substances characterized by their poor degradability in the environment. This enables them to be transported long distances, thousands of kilometres from where they were used. The initial use of POPs is therefore a global problem. Via the UN Environmental Programme, a decision has been made to develop a globally binding legal instrument for 12 POPs to begin with. The substances being discussed for prohibition, restriction and phase-out are the following substances and groups of substances: aldrin, dieldrin, endrin, chlordane, DDT, heptachlor, HCB (hexachlorobenzene), mirex, PCBs, toxaphene, PCDDs (dioxins) and PCDFs (furans). All of these are already prohibited or strictly regulated in Sweden.
The 12 substances discussed so far represent only a few of the hazardous persistent substances that may be candidates for global restrictions. At the first negotiation conference in Montreal in 1998, a special expert group was therefore created to prepare proposals for criteria and a procedure for identifying new substances for measures within the convention (Criteria Expert Group, CEG, for POPs). The CEG is currently developing internationally accepted criteria based on the properties of the substances in order to be able to identify further substances to be covered by the convention. The CEG’s proposals have been discussed at several negotiating sessions. The last negotiating session – before the convention will hopefully be signed in Stockholm in the spring of 2001 – is scheduled for December 2000 in South Africa. It should also be mentioned that the Nordic Council of Ministers, via the Nordic Committee of Senior Officials for Environmental Affairs, is actively supporting the work of developing criteria for incorporating new substances into the convention by contributing to the funding of a position tied to the UNEP secretariat for three years. The position entails heading the work of the secretariat and is held by a Swedish representative of the National Chemicals Inspectorate.
A description of the criteria work in the Criteria Expert Group is provided in section 4.2.1 of Annex 3.
Proposals for other international work 285
The Committee’s appraisal and proposals
We would like to stress the importance of gradually broadening the convention to include more substances. We therefore believe that Sweden should nominate a number of priority substances that should be covered by the convention. The selection should be able to be made by the National Chemicals Inspectorate based on the criteria that will be laid down in the convention, as well as with the support of the criteria we propose for organic persistent and bioaccumulative substances in Chapter 5. We propose that this task be delegated to the National Chemicals Inspectorate.
We would also like to underscore the importance of the continued work within the framework of the convention to incorporate new substances. Even if the criteria and the procedure for adding new substances will hopefully be included in the text of the convention, many areas will probably remain to be defined that can be of great importance for the practical application of the convention and the incorporation of new substances into the convention. Such areas may, for example, be how candidate substances are to be proposed for inclusion in the convention, requirements on the documentation of substances, methods for hazard and risk assessment, the application of the precautionary principle in assessments of new substances that should be incorporated, etc.
8.2.3 UN/ECE’s Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP)
The Committee’s appraisal and proposals
Sweden and the EU should advocate that:
• the convention be supplemented with an overall objective that emissions – both point emissions and diffuse emissions from products – of dangerous substances should cease by 2020,
• more substances be made subject to restrictions within the framework of the convention. Among other things, the Protocol on Heavy Metals should be broadened as soon as possible to further reduce the long-range atmospheric transport of cadmium and mercury,
• a more general approach be adopted to incorporate substances that should be covered by the convention’s restrictions. This should apply to e.g. application of general criteria for substances with particularly dangerous inherent properties, primarily persistent
286 Proposals for other international work SOU 2000:53
and bioaccumulative properties as well as carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive properties.
In 1979, the UN Economic Commission for Europe (UN/ECE) completed a Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP), also called the Geneva convention. One of the purposes of the convention was to reduce acidification.
At present, 41 countries and the European Commission are parties to the convention: the European countries, the USA, Canada and the Russian Federation. By means of special protocols to the convention, the parties have agreed on more specific commitments within the areas covered by the convention. The different protocols deal with different areas, including abatement of emissions of:
• sulphur compounds,
• nitrogen oxides,
• volatile organic compounds (VOCs),
• heavy metals,
• persistent organic pollutants (POPs).
The protocols covering the last two areas were signed in 1998 for the purpose of abating atmospheric emissions of toxic heavy metals and persistent organic pollutants.
The Protocol on Heavy Metals calls for the reduction of emissions of mercury, cadmium and lead. For products there are binding annexes with certain obligations regarding lead in petrol and certain batteries. For mercury there is a non-binding annex with recommendations on replacing or limiting the use of mercury in products.
The Protocol on Persistent Organic Pollutants either bans outright or calls for later elimination or restrictions on use of 16 substances. The substances included are aldrin, endrin, dieldrin, chlordane, chlordecone, DDT, toxaphene, heptachlor, hexabromobiphenyl, mirex, PCBs, PAHs, dioxins/furans (PCDDs/PCDFs), HCB (hexachlorobenzene), HCH and benzo(a)pyrene.
Proposals for other international work 287
The Committee’s appraisal and proposals
The work within the UN/ECE, which serves as the secretariat for the Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP), has been the basis for the globally oriented work in the UN Environmental Programme for a convention on persistent organic pollutants. The work within the CLRTAP has from the start been focused on emissions, but the protocols from 1998 aim at restrictions on both emissions and occurrence.
The Committee would like to stress that the work with regional conventions aimed at abatement and phase-out programmes that contain measures against release and use of chemicals is particularly important. Sweden and the EU should therefore advocate inclusion in the CLRTAP of the overall objective that emissions of dangerous substances – both point emissions and diffuse emissions from products – should cease by 2020. The formulation of the objective should be able to take as its point of departure the Esbjerg Declaration’s objective and the Swedish objective of a non-toxic environment, which would mean that a great many more substances may need to be covered by restrictions within the convention.
We would also like to stress that a more general approach should be applied here as well. General criteria should be developed for substances with particularly dangerous inherent properties, primarily persistent and bioaccumulative properties as well as carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive properties.
Our Committee is also of the opinion that, in addition to national and EU-wide measures, international measures are needed to reduce the load of mercury, cadmium and lead in Sweden.
According to the Protocol on Heavy Metals under the CLRTAP, the parties are obligated to phase out the use of leaded petrol. It is of great importance for the transmission of lead to Sweden that the parties ratify the protocol and put it into force. According to the Committee, forceful international abatement measures are also needed in order to achieve farreaching reductions of the mercury and cadmium load in Sweden. Such work should be prioritized in the CLRTAP. As far as the Protocol on Heavy Metals is concerned, it should be broadened with regard to cadmium and mercury in particular to reduce the long-range transport of these heavy metals.
288 Proposals for other international work SOU 2000:53
8.2.4 Other work in the UN
UNEP
Within the UNEP, work is being pursued to develop cleaner and safer production and consumption. The UNEP has the issue of a chemicals strategy on the agenda of its next Governing Council meeting in February 2001.
World Health Organization (WHO)
The World Health Organization’s global programmes in environment and health are well-coordinated with the follow-up of Agenda 21. The work includes both the health objectives in Agenda 21 and questions relating to environmental medicine, chemical safety, health risks and safety in industry, water and sanitation.
Environment-related health issues is an important field within the World Health Organization’s European region. At the conference of the environmental and health ministers in Helsinki in 1994, it was decided that the member states should develop national plans for environment and health issues and that a European Environment and Health Committee should be established.
International Programme on Chemical Safety (IPCS)
The International Programme on Chemical Safety (IPCS) was established in 1980 as a joint programme of the three UN bodies ILO, UNEP and WHO. The work within the IPCS is coordinated and administered within the WHO, and the IPCS aims at establishing a scientific basis for safe use of chemicals and at strengthening national capabilities and capacities for chemical safety.
IPCS areas of activity include evaluation of chemical risks to health and the environment, methodologies for evaluation of hazards and risks, and prevention and management of toxic exposures and chemical emergencies. The IPCS also has a coordination group for the work of harmonization of classification systems.
Evaluations that have been carried out within the OECD of particularly urgent existing substances from a risk point of view need to gain the
Proposals for other international work 289
global support and acceptance of various organizations. The IPCS has an important role in this work.
International Maritime Organisation (IMO)
An urgent project has been under way in the IMO since 1998 regarding antifouling paints, aimed particularly at phasing out organotin compounds. At present the IMO is working on an international treaty to phase out tributyl tin in ship antifouling paints.
The National Maritime Administration is the agency that represents Sweden in the IMO work, assisted by the National Chemicals Inspectorate.
UN Commission on Sustainable Development (CSD)
Follow-up of the Rio Conference is one of the most important international processes for sustainable development. The UN Commission on Sustainable Development (CSD) meets annually to urge on and facilitate the implementation of the recommendations in the action programme Agenda 21. Up until 2002, when a new overall evaluation will be carried out for the period 1997–2002, priority will be given in the Commission’s work to the sectors freshwater management, industry, oceans and seas, tourism, management of land resources, agriculture and forests, and energy and transport. General issues that will be dealt with every year are poverty, and sustainable consumption and production patterns. Swedish priorities have been chemical issues, and sustainable consumption and production patterns.
In a final document submitted at the 1997 session of the UN General Assembly, numerous recommendations were made for further measures, with a stress on further measures in the chemicals field.
Global Convention on Prior Informed Consent (PIC)
The Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade was signed in 1998. The convention replaces the previous non-binding system of export notification. The purpose of the convention is to introduce a common system for notification and information regarding imports and exports of certain chemicals which are prohibited or subject to severe
290 Proposals for other international work SOU 2000:53
restrictions due to their danger to health and the environment. The system lays down requirements on notification and prior consent by a country after the information has been furnished. Work on the convention has been pursued within the framework of the UNEP and the FAO. The OECD has also participated.
The convention will be of importance in improving the exchange of information between developed countries and developing countries regarding dangerous chemicals, and in this way will also restrict the trade in dangerous chemicals and reduce the risks associated with chemicals use by developing countries. So far the convention includes 22 pesticides and 5 industrial chemicals.
In the EU, the convention is incorporated in the Council Regulation (EEC) No 2455/92 concerning the export and import of certain dangerous chemicals. Annex I to the council regulation contains a list with around 40 substances or groups of substances that are subject to bans or severe restrictions within the EU. Information required according to the convention include identification particulars for the substance or preparation to be exported, information on the actual export (country of destination, country of origin, date of export, quantity of chemical, intended use, etc.), designated national authorities, information on precautionary measures, classification and labelling, etc.
8.3 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD)
The Committee’s appraisal and proposals
Sweden and the EU should advocate that:
• testing methods for endocrine-disruptive properties be developed and new OECD guidelines be based on such developed testing methods (see Chapter 5),
• the existing testing methods for reproduction-disruptive effects be further developed so that they are more sensitive in detecting endocrine-disruptive effects (see Chapter 5),
• new testing methods be developed for half-lives in the terrestrial environment and for bioaccumulation in the terrestrial environment (see Chapter 9),
• additional harmonized criteria for classification and labelling be developed,
Proposals for other international work 291
• priority be given to the work of finding new testing methods that do not require animal experiments,
• the OECD’s evaluations of the particularly urgent existing substances from a risk point of view gain global support and acceptance.
The Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) consists of the USA, Canada, Australia, Japan, New Zealand, the EU countries and others. Well-developed environmental cooperation has long been pursued within the OECD, coordinated by a special Environmental Policy Committee. The work in the OECD that relates to the work of the our Committee is above all the OECD’s work with:
• a Test Guidelines Programme for testing of chemicals,
• principles for Good Laboratory Practice,
• Council Decision on Mutual Acceptance of Data,
• documentation requirements,
• harmonization of classification and labelling systems for chemicals.
During 1997, the OECD presented a proposal for extended cooperation in the environmental field. In brief, the proposal entails that environmental cooperation shall be broadened by developing the OECD into a leading organization in the field of sustainable development.
At the meeting of the Environmental Policy Committee in 2000, the OECD’s activities in the chemicals control field were given top ranking among the 15 areas included in the OECD’s environmental work. The programme is effective and gives the countries an opportunity to develop strategies and principles in a cost-effective manner, above all for risks related to chemicals and biotechnical products.
An important project has been under way for a long time within the OECD in the parts of chemicals control that concern hazard and risk assessment, i.e. more scientifically oriented activities. Agreements on e.g. testing methods, Good Laboratory Practice (GLP), mutual acceptance of data and documentation requirements for new substances are examples of this. These agreements have underlain both national and international rules and systems. The OECD’s work and agreements have led to harmonization and more efficient resource utilization for individual governments and industry. In recent years, risk assessment of individual substances, criteria development and efforts in the pesticides field have been an important part of the OECD’s contributions to the
292 Proposals for other international work SOU 2000:53
international chemicals work. On the other hand, the OECD has so far been less successful as a cooperation forum for risk reduction measures, such as occurrence restrictions.
Within the OECD’s Test Guidelines Programme, which publishes testing methods in the form of Guidelines for Testing of Chemicals, the member states must, provided the tests are carried out according to GLP, accept test results that are performed in accordance with the guidelines (Council Decision on Mutual Acceptance of Data). This comprises an important basis for worldwide chemicals control.
The testing methods determine the classification criteria and thereby which substances are judged to have hazardous properties. Standardized testing methods are therefore an important prerequisite for product information and other risk reduction.
An area that will probably be prioritized in the international work in the next few years is development of testing methods for hormonal effects. According to the our Committee, the development of testing methods for endocrine-disruptive properties should be prioritized. New guidelines should also be based on these methods.
The existing testing methods for reproduction-toxic effects should be further developed so that they are more sensitive in detecting endocrinedisruptive effects (see further Chapter 9 about research and Chapter 5).
Another area is development of testing methods for poorly biodegradable organic substances. To make it possible to efficiently identify persistent organic substances, the OECD’s guidelines will probably have to be supplemented with further methods for testing biodegradability (see Chapters 4 and 5).
Harmonization of classification and labelling rules is one of six programme areas in Chapter 19 of Agenda 21. The expert work for developing a global harmonized hazard classification and labelling system is being carried out by the OECD. Based on the OECD’s work, the ILO (International Labour Organization) deals with such matters as labelling and safety data sheets. The OECD’s work to constantly update criteria for health and environmental hazards is urgent.
As regards prior notification of new chemical substances, there is no international body that is pursuing such work on an ongoing basis. However, existing prior notification systems are based more or less on
Proposals for other international work 293
agreements within the OECD. Industry would like to bring about international cooperation, mainly to reduce the differences in requirements between the EU, the USA and Japan. There is cooperation within the OECD for exchange of information on the various prior notification systems.
The OECD is also working on harmonization of risk reduction measures, but the work has made little progress so far.
The OECD’s existing chemicals programme ends up with a risk assessment of relevant chemicals. The EU’s member states are contributing assessments of the substances dealt with in the EU programme.
The OECD is also working to develop methods to make better use of data from environmental monitoring in the exposure part of risk assessments. This method development may eventually facilitate the assessment of exposure from products.
In 1991, Sweden and the USA initiated cooperation on pesticides within the OECD Working Group on Pesticides. The work is aimed at harmonizing the basis for risk assessments and data requirements, as well as collecting and publishing information about risk reduction activities in different countries. The purpose is to reduce duplication of work by both national authorities and industry by means of harmonized guidelines for testing, labelling, data requirements and formats for risk assessments.
In recent years, the Working Group on Pesticides has developed a programme on biocides. The programme includes harmonization of data requirements, development of criteria for acceptable efficacy, development of test guidelines for health and environmental effects, guidance on exposure and risk assessment, and cooperation between member countries in biocide reviews. The programme entails large cost savings for the countries, in that duplication of work can be avoided.
294 Proposals for other international work SOU 2000:53
8.4 Other environmental conventions/declarations
International environmental conventions, in other words legally binding international treaties in the environmental field, are in many cases effective means for improving the state of the environment both globally and regionally. A number of important environmental conventions have come into being in recent decades. Some of them have been described here within the framework of the UN (e.g. the CLRTAP). Several other global (Montreal Protocol) and regional (OSPAR, HELCOM) environmental conventions, as well as the North Sea Conferences, are presented in this section.
Table 8.2 provides an overview of the work within the North Sea Conferences, the OSPAR Convention and the Helsinki Commission.
Table 8.2 Some regional environmental conventions or declarations that
have a bearing on chemicals phase-out
North Sea Conferences
•
North Sea
•
North Sea Conference in Esbjerg 1995
(Esbjerg
Declaration)
OSPAR
1
•
North Sea and North-East Atlantic
•
In 1998, objectives were adopted in line with
the objectives of the Esbjerg Declaration
•
Dynamec ad hoc Working Group3
HELCOM 2
•
Baltic Sea
•
In 1996, objectives were adopted in line with the objectives of the Esbjerg Declaration
1 Oslo and Paris Convention, Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic. Regional convention in Europe. The OSPAR Commission administers the work under the convention. The objectives of the Esbjerg Declaration were adopted in 1998.
2
Helsinki Commission.
3
Working group within the framework of OSPAR whose purpose is to prepare a list of substances for priority action under the objectives of the Esbjerg Declaration.
Proposals for other international work 295
8.4.1 Substances that deplete the ozone layer – the Montreal Protocol
The Vienna Convention for the protection of the ozone layer, the atmosphere and the climate came in 1985. Under a subsequent amendment in the form of the Montreal Protocol, the states undertook to reduce consumption and production of products containing substances that deplete the ozone layer by 50 percent. At a meeting in London in 1990, a further amendment was made to the effect that the use of CFCs, halons and carbon tetrachloride shall gradually decrease so that total phase-out is achieved in 2000. The protocol can thus be seen as an action programme for the phase-out of ozone-depleting substances.
Together with the member states, the EU has acceded to the Montreal Protocol, and the EU’s obligations under the Protocol are fulfilled through Council Regulation (EC) No 3093/94 of 15 December 1994 on substances that deplete the ozone layer.
The substances covered by the Montreal Protocol are CFCs, carbon tetrachloride, halons, 1,1,1-trichloroethane, HBFCs and methyl bromide. Methyl bromide is subject to gradual phase-out by 2005.
8.4.2 North Sea Conferences – Esbjerg Declaration
The Committee’s appraisal and proposals
• The chemical issues and the substances subject to the objectives of the Esbjerg Declaration should be further elaborated on at the next North Sea Conference in 2002.
• In Sweden’s work of developing a Swedish strategy by 2002 with proposals regarding what issues a consensus should be reached on at this conference, the purpose should be to achieve binding decisions within e.g. OSPAR. The substances for which we propose restrictions, i.e. the substances subject to our general phase-out criteria for persistent, bioaccumulative, carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive properties, should be prioritized in the future work.
In Bremen in 1984, the countries around the North Sea and the North-East Atlantic established cooperation to improve the marine environment of the North Sea. The joint work was organized via special North Sea
296 Proposals for other international work SOU 2000:53
Conferences where the countries undertake to work towards certain common objectives both nationally and internationally. Three more North Sea Conferences have been held since 1984: in London in 1987, in the Hague in 1990 and in Esbjerg in 1995.
At the fourth North Sea Conference in Esbjerg in 1995, the environment ministers and the member of the European Commission responsible for environmental protection signed the fourth North Sea Declaration, known as the Esbjerg Declaration. The declaration defines common objectives aimed at substantially improving the marine environment in the North Sea. The guiding principle for achieving this objective is the precautionary principle. The Esbjerg Declaration covers eight special areas, including protection against pollution by hazardous substances. According to the declaration, hazardous substances are defined as:
• toxic
• persistent
• liable to bioaccumulate
The term ”toxic” includes chronic effects such as carcinogenic, mutagenic, teratogenic and effects that are harmful for the endocrine system (hormone system).
The ultimate aim according to the Esbjerg Declaration is that the concentrations in the environment shall be near background values for naturally occurring substances and close to zero concentrations for manmade synthetic substances.
The Esbjerg Declaration’s objective for hazardous substances4 is formulated as follows:
”The Ministers agree that the objective is to ensure a sustainable, sound and healthy North Sea ecosystem. The guiding principle for achieving this objective is the precautionary principle. This implies the prevention of the pollution of the North Sea by continuously reducing discharges, emissions and losses of hazardous substances thereby moving towards the target of their cessation within one generation (25 years) with the ultimate aim of concentrations in the environment near background values for naturally occurring substances and close to zero concentrations for man-made synthetic substances.”
4 Esbjerg Declaration, Chapter III, The Prevention of Pollution by Hazardous Substances.
Proposals for other international work 297
The work of implementation and concretization of the Esbjerg Declaration takes place largely via other bodies, e.g. OSPAR. The concerned environment ministers in the EU have, within the framework of OSPAR5, adopted objectives in line with the objectives of the Esbjerg Declaration. Objectives for the Baltic Sea which are in line with the Esbjerg Declaration’s objectives have also been adopted by the environment ministers of the Baltic Sea states within the framework of the Helsinki Convention. The Esbjerg Declaration also states the following:
”Competent international bodies such as the European Commission, the OECD, OSPAR and the UN/ECE/LRTAP are invited to develop further tools for assessing environmental risks of emissions and effluents containing complex mixtures of substances (i.e. assessment of toxicity, biodegradability and liability to bioaccumulate), and to develop further and use tools for the evaluation of risks of hazardous substances in the environment in order to set priorities.”
The Committee’s appraisal and proposals
In the Government Bill ”Swedish Environmental Quality Objectives” (Gov. Bill 1997/98:145, MJU:1998/99:6, rskr 1998/99:87), the Government states that it intends to devise a Swedish strategy prior to the next North Sea Conference that contains proposals regarding what issues a consensus should be reached on at this conference, with the ultimate purpose of achieving binding decisions. We would like to stress that the chemical issues and the substances subject to the objectives of the Esbjerg Declaration should be further elaborated on at the next North Sea Conference in 2002. In the work of developing a Swedish strategy with proposals regarding what issues a consensus should be reached on at this conference, the purpose should be to achieve binding decisions within e.g. OSPAR.
It is the opinion of the Committee that the substances for which we propose restrictions, i.e. substances subject to our general phase-out criteria for persistent, bioaccumulative, carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive properties, should be prioritized in the future work.
5 Oslo and Paris Convention (Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic). Of the EU countries, Austria, Greece and Italy do not participate in OSPAR.
298 Proposals for other international work SOU 2000:53
8.4.3 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR)
The Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR Convention) is a regional convention in Europe aimed at restricting waste dumping at sea and pollution of the North-East Atlantic from land-based sources. The convention replaces the Oslo Convention (Prevention of Marine Pollution by Dumping from Ships and Aircraft) and the Paris Convention (Prevention of Marine Pollution from Land-based Sources).
The OSPAR Convention is a cooperative undertaking by Iceland, Norway, Finland, Sweden, Denmark, Germany, the Netherlands, the UK, Ireland, Belgium, Luxembourg, France, Spain, Portugal, Switzerland and the European Commission. The OSPAR Convention was adopted in 1992 and entered into force on 25 March 1998. According to the new OSPAR Convention, a recommendation is binding on the contracting parties that voted for it. If unanimity cannot be reached, a recommendation can nonetheless be adopted by a three-quarters majority, but then it is not binding.
The convention’s executive body is the commission, which meets once a year. Two committees6 are associated with the commission, to which a number of working groups and project groups are in turn tied.
The first ministerial meeting of the OSPAR commission after the entry into force of the convention was held in July 1998 in Sintra, Portugal. A ministerial declaration and four strategies were adopted at the meeting. The four strategies concern:
• eutrophication
• hazardous substances
• radioactive substances
• ecosystems and biodiversity
The meeting also adopted an annex on the protection and conservation of the ecosystems and biological diversity of the maritime area. It was decided at the meeting that the contracting parties shall adopt the necessary measures to protect and conserve the ecosystems and
6 The Programmes and Measures Committee, PRAM, and the Environmental Assessment and Monitoring Committee, ASMO.
Proposals for other international work 299
biological diversity in the maritime area, and to restore, when practicable, marine areas which have been adversely affected.
In the strategy for toxic and hazardous substances, a working group was formed, the Dynamec ad hoc Working Group (under Diffuse Sources, DIFF). The group was formed to prepare a list of substances subject to the objectives of the Esbjerg Declaration, and it has been instructed to develop criteria for selection of substances for restrictions. At the OSPAR commission’s meeting in June 2000, a decision is expected to be taken on the criteria, i.e. which substances are to be prioritized in the implementation of the strategy with regard to hazardous substances.
The work is politically important. The European Parliament is, for example, pursuing the line that the OSPAR strategy with regard to hazardous substances shall be implemented in the coming Water Framework Directive.
So far the working group has formulated the following three steps for selection of problem substances:
• Start with inherent properties for a first selection of substances. Here a Nordic group is working together with the Netherlands. A Nordic Substance Database with experimental values has been used, along with a Danish and a Dutch database with calculated values for biodegradability, liability to accumulate and toxicity (see Chapter 2).
• Risk evaluation for marine environment. So that no substances will be missed, it will be possible to add substances from monitoring programmes and substances with suspected endocrine-disruptive properties in this step.
• Final selection of a number of substances based on consideration of the objective.
The OSPAR work on criteria for persistence, liability to accumulate and toxicity is dealt with in section 4.4 in Annex 3.
The Committee’s appraisal and proposals
A discussion is currently being held in OSPAR on how the work on hazardous chemicals should proceed. The work in OSPAR’s expert groups of selecting substances for priority action is naturally urgent and should be prioritized. A decision is expected to be taken at the OSPAR
300 Proposals for other international work SOU 2000:53
commission meeting in June on how the continued work on a strategy for hazardous substances should be developed.
We are of the opinion that the work within the framework of OSPAR concerning the substances that will be subject to the objectives of the Esbjerg Declaration should be carried further and given high priority. The objective is that diffuse emissions from the use of particularly hazardous substances in products and direct point emissions of such substances should not occur at all. The substances should therefore not be allowed in chemical products (substances and preparations) or finished products. Since national measures are not sufficient to achieve these objectives, Sweden must urge the EU to adopt common measures that restrict the use of substances that will be subject to OSPAR.
We also note that the work with a ”sector-by-sector” strategy should be an important complement for identifying and achieving phase-out of the hazardous substances. Such a strategy entails that instead of only analyzing and proposing measures for one priority toxic substance at a time, substances are also analyzed and measures proposed on a sectoral basis for the sectors that give rise to emissions of priority toxic substances under OSPAR. The Swedish EPA is currently working to develop such a strategy with the aim that it should be discussed and considered at the OSPAR commission meeting in June.
In summary, we believe that the substances we propose should be restricted, i.e. substances subject to our phase-out criteria (see Chapter 5), should be prioritized in OSPAR’s continued work with risk management measures. Sweden should therefore work to highlight the chemical issues prior to OSPAR’s next ministerial meeting in 2003 in order to achieve agreement on the new approach in chemicals policy, which includes phasing out the substances subject to our phase-out criteria. Persistent and bioaccumulative substances should be prioritized in this work.
Together with Norway and the European Commission, Sweden has sent out invitations to a workshop to discuss how different policy instruments can be used more effectively to achieve the objectives of the Esbjerg Declaration. Sweden will host the workshop, which is planned to be held in Stockholm in September 2000. We believe that it can be an important opportunity to urge the implementation of the hazardous substances strategy and bring up issues relating to the chemicals work within the EU. It should be possible for member countries of the EU and OSPAR,
Proposals for other international work 301
as well as environmental organizations and representatives of industry, to attend the meeting.
8.4.4 Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea (Helsinki Convention)
The Committee’s appraisal and proposals
• Sweden should advocate that use (both in chemical products and finished products as well as emissions) of the substances that will be subject to OSPAR should also be subject to the Helsinki Convention.
• The substances subject to the Committee’s criteria for phase-out should be prioritized in the continued work with risk management measures.
The Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea has been adopted to promote cooperation on the environment of the Baltic Sea. It is called the Helsinki Convention and came into being in 1974. The present contracting parties are Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania, Poland, Russia, Sweden, Germany and the European Commission.
The convention’s executive body is a commission (HELCOM), which meets once a year. The commission has four permanent committees: Environment Committee, Technological Committee, Maritime Committee and Combating Committee. Under these committees are a number of working groups. The commission’s recommendations are adopted unanimously by the parties to the convention. They are not yet binding, but are nonetheless expected to be incorporated into the national legislation of the parties to the convention. The convention has been reworked, and the reworked convention from 1992, which all countries have signed but has not yet entered into force, contains provisions that certain fundamental principles shall be incorporated in national legislation and that minimum requirements may also be issued. In 1992, the commission also adopted an environmental action programme for the Baltic Sea. A number of measures are to be implemented during a 20year period.
302 Proposals for other international work SOU 2000:53
The Committee’s appraisal and proposals
The goal of cooperation under the Helsinki Convention is to protect and preserve the ecological balance of the Baltic Sea. This means that all types of discharges and emissions must be sharply reduced so that the Baltic Sea’s sensitive ecosystems can recover. In May 1996, the objectives of the Esbjerg Declaration were also adopted by a ministerial meeting of HELCOM, and in March 1998 an action programme was adopted. Sweden has accepted responsibility for the work in an implementation group. HELCOM follows the work in OSPAR, but with a focus on specific Baltic Sea issues. HELCOM has, for example, also adopted a strategy for hazardous substances which largely coincides with the strategy adopted by OSPAR. Certain differences may, however, arise due to the special needs of the Baltic Sea. A special project group has been appointed for the implementation of this work, and Sweden has assumed responsibility for leading this work.
We believe that Sweden should advocate that the use – both from point sources and from diffuse emissions from products – of the substances subject to the phase-out criteria proposed by the Committee (see Chapter 5) should be prioritized in HELCOM’s continued work with risk management measures. The substances in question are primarily persistent and bioaccumulative as well as carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive.
8.5 Nordic Council of Ministers
Nordic cooperation in the chemicals field takes place in the Nordic Council of Ministers under the Nordic Committee of Senior Officials for Environmental Affairs and its Chemicals Group.
Table 8.3 provides an overview of the work within the framework of the Nordic Council of Ministers that has a bearing on our inquiry.
Proposals for other international work 303
Table 8.3 Nordic Council of Minister’s work pertaining to chemicals
Nordic Council of Ministers
Nordic Committee of Senior Officials for Environmental Affairs
Chemicals Group
•
Cooperation on testing methods, hazard criteria, etc.
•
Cooperation with other OSPAR countries on criteria and selection of substances for achieving Esbjerg Declaration objectives
Clean Technology Group
•
Working Group for Product-Oriented Environmental Strategy
The work within the framework of the Nordic Council of Ministers has largely concerned information exchange, development issues, division of labour and joint efforts to pursue important issues in international bodies such as the OECD, the North Sea Conferences, OSPAR and HELCOM. The work has not focused on harmonization of rules, but has contributed towards giving the rule systems a similar orientation. After the EEA agreement and EU membership for Sweden and Finland, Nordic cooperation has become more EU-oriented with the aim of influencing the EU in areas where values coincide.
The Nordic countries, above all the regulatory authorities for plant protection products and biocides, cooperate in the Chemicals Group to reduce duplication of work and to achieve a harmonized view of risk assessment. Evaluations/risk assessments for new and old plant protection products are being exchanged. After Sweden’s and Finland’s entry into the EU, the work has been broadened to include collection of material for the EU as regards persistence and exposure models that take into account Nordic conditions. In the biocides field, efforts are being made to create common work procedures for documentation requirements, approval criteria, evaluations of active substances and information exchange.
The Nordic countries have long been cooperating in the Chemicals Group for development of testing methods and for coordination of viewpoints for presentation at OECD meetings on testing methods. Nordic cooperation is important for influencing the OECD work, which in turn influences the EU’s work. An important Nordic cooperation project is developing testing methodology for endocrine-disruptive
304 Proposals for other international work SOU 2000:53
effects on reproduction. The main purpose of this project is to contribute to the OECD’s work on guidelines in the area.
Via the Nordic Committee of Senior Officials for Environmental Affairs, the Nordic Council of Ministers has also supported the global work within the framework of the POPs convention by contributing to the funding of a position tied to the UNEP secretariat for three years to work with the development of criteria for incorporating new substances into the POPs convention. The position is held by a Swedish representative, and the work has in our opinion been very valuable for Nordic interests.
The Nordic work regarding hazard criteria has long been aimed at influencing the EU’s criteria work. Due to the importance of the international conventions for the chemical safety work, the Nordic countries have entered into cooperation with other OSPAR countries on criteria and selection of substances for achieving the objectives of the Esbjerg Declaration. Among other things, the Nordic Council of Ministers has taken the initiative to a Nordic Substance Database, which has been compiled for the purpose of facilitating the work of OSPAR-DYNAMEC with selection and prioritization of hazardous substances (see section 2.2.2 and section 4.4 in Annex 3).
As far as finished products are concerned, a Working Group for Product-Oriented Environmental Strategy has been established under the Clean Technology Group in the Nordic Council of Ministers. The purpose is to promote the production and marketing of greener products. The group has worked with surveying Nordic activities and proposing joint Nordic projects in the green products field. Work is currently being pursued to achieve a Nordic consensus. A counterpart to this work in the EU is the work with an Integrated Product Policy (IPP).
The Nordic authorities in charge of the products registers are pursuing a joint project where procedures for collection of information and systems for registration and data management are being discussed for the purpose of assessing harmonization possibilities and common statistics management.
Proposals for other international work 305
8.6 International cooperation in industry
8.6.1 International Organization for Standardization, ISO
The Committee’s appraisal and proposals
Sweden should advocate via the standardization organizations that:
• environmental and health aspects always be taken into consideration in devising new standards and that each new standard undergo an environmental assessment,
• environmental and health aspects be integrated into existing standards,
• ISO 14025 be developed in such a manner that declarations of contents are made compulsory in certified environmental product declarations,
• chemical aspects are clarified in ISO 14001, Environmental
Management Systems. Use of chemicals should constitute an important environmental aspect. Use of chemicals should therefore be added to the areas mentioned in Annex A to ISO 14001 (the guidance document).
How does the standardization work take place and which standards have a bearing on chemicals?
We discussed the EU’s role in the work of standardization in Chapter 6. The role and work of the International Organization for Standardization are dealt with in this section.
ISO (International Organisation for Standardisation) is a worldwide federation of national standards bodies from some 110 countries, one from each country. Sweden is represented by SIS (the Swedish Institute for Standards).
The work of standardization takes place in Technical Committees (TCs), subcommittees (SCs) and working groups (WGs). ISO’s Technical Committee 207 was formed in 1993; this is the committee that develops and updates standards in the ISO 14000 series. The environmental standards in the ISO 14000 series deal with the following areas:
306 Proposals for other international work SOU 2000:53
• environmental management
• environmental auditing
• environmental performance evaluation
• life cycle assessment
• environmental labelling (ecolabelling)
• environmental terminology
• environmental aspects of product standards
There are eight standards bodies in Sweden, and SIS is the central body for Swedish standardization. SIS does not conduct any standardization work of its own; all the work of preparing standards is divided among the eight standards bodies. Two of the standards bodies, SMS (Swedish Materials and Mechanics Standards) and STG (Swedish General Standards Institute), participate on behalf of Sweden in the work with ISO 14000.
ISO’s Technical Committee 207 is the committee that develops and updates standards in the ISO 14000 series. As of March 2000, the number of participating member countries on the committee is 58, in addition to which there are 15 observing member countries and 43 liaison organizations (including UNEP, OECD and EU). SMS is participating in the work focusing on environmental labelling and life cycle assessment. STG is participating in the work focusing on environmental management.
The Committee’s appraisal and proposals regarding environmental product declarations and life cycle assessments
The purpose of environmental product declarations is to present a product’s environmental profile. There is a technical report in ISO, ISO TR 14025, which describes a type III environmental product declaration, i.e. a declaration to be verified by a third party. The technical report is a kind of precursor to a finished standard.
Data from life cycle assessments, LCAs, comprise an important basis for certified environmental product declarations. There are several standards for LCAs in the ISO 14040 series. According to the standard, the assessment shall focus in a systematic and appropriate manner on the environmental aspects of the product system. There are no detailed instructions on how the assessment is to be performed, which means that
Proposals for other international work 307
the standard leaves quite a bit of leeway for those applying the standard to choose a method for their LCA. Today there are many alternative methods available which give widely differing results and place more or less emphasis on chemical aspects.
In addition to data from life cycle assessments and certain other data, an environmental product declaration may also include a declaration of contents. This is not a requirement at present, however, and in cases where such information is not furnished the recipient of the declaration does not get any information on what the product contains. This is a problem in itself, which is aggravated if the LCA on which the information in the declaration is based has been carried out in such a manner that little consideration has been given to chemical aspects.
It is our opinion that chemical aspects should be included more clearly in the environmental product declarations. We therefore propose that Sweden should advocate, through the standardization organizations, that ISO 14025 be developed in such a manner that declarations of contents are made compulsory in certified environmental product declarations.
The Committee’s appraisal and proposals concerning environmental management systems
The main purpose of the environmental management standard ISO 14001 is to ensure compliance with applicable legislation and continual improvement. In certain sectors in Sweden, large portions of the supplier and production chains have introduced environmental management systems and are certified in accordance with ISO 14001.
The environmental management standard contains a number of requirements, but these are of a relatively general nature for the environmental work and give little or no special consideration to any aspects of chemicals use.
Nor does the environmental management standard have any formal requirements with regard to chemicals. Which environmental issues are to be dealt with and their priority is determined by whether they are identified as significant environmental aspects, and by significant environmental aspects is meant parts of an organization’s activities, products or services which may have a significant environmental impact. The fact that the environmental impact of the product is expressly mentioned entails in itself a holistic perspective which may embrace
308 Proposals for other international work SOU 2000:53
chemicals-related aspects, but the standard does not go into any further detail on this.
The process for identifying significant environmental aspects includes an environmental review. According to the guidance document ISO 14001, Annex A, this review should consider:
• emissions to air
• releases to water
• waste management
• contamination of land
• use of raw materials and natural resources
• other local environmental issues.
Some of the items may bear some relation to chemical issues, although the focus is more on other environmental issues. Otherwise, there is no emphasis on chemical issues, but neither is there any obstacle to or restriction on dealing with such issues in the environmental review.
The National Chemicals Inspectorate’s report ”Market-driven chemicals work” (no 3/99, in Swedish only) examines the role of chemicals in environmental management systems. The report concludes that one important aspect is how much control, if any, the companies have over the environmental properties of their products. The very identification of environmental aspects should pertain to those that are of such a nature that the organization can be expected to have some control and influence over them. This is reflected in the guidance document (14001, Annex A), where it is pointed out that the organization responsible for product design can alter the aspects considerably by changing, for example, a single input material. No further explanation is given, but this can be considered to provide clear support for e.g. replacement of dangerous substances or other chemical aspects related to the product.
The standard requires that the organization shall establish procedures for preventing and managing accidents. To some extent this is a chemicalsrelated requirements, since accidents are often connected with chemicals handling.
ISO 14004 contains general guidelines for implementing and maintaining an environmental management system. The standard is not a specification standard, but is intended to be used as a support, a source of ideas and a more forward-oriented tool. The basic principle is the
Proposals for other international work 309
same as in the specification standard ISO 14001, and no special treatment of chemical-related issues is specified. However, the standard contains an annex section that presents guiding principles for the environmental work, which can serve as a basis for an environmental policy and an environmental management system. The examples presented are the principles of the Rio Declaration, where the precautionary principle is highlighted.
We consider it important that the ISO 14000 series is general in terms of requirements, so that it can be used by different types of companies and organizations. However, we find that chemical issues and the chemical problems associated with products seem to have been overlooked in the environmental management system. The chemical issues need to be clarified to focus attention on the environmental problems associated with chemical products and other finished products. Use of chemicals is without doubt an important environmental aspect, and we therefore propose that Sweden, via the standardization organizations, should advocate adding an item to Annex A to ISO 14001 (the guidance document) regarding use of chemicals.
8.6.2 Chemical industry: Responsible Care
In 1985, Responsible Care was started in Canada by the Canadian Chemical Producers’ Association as a voluntary initiative and undertaking on the part of the chemical industry to work for continuous improvements in safety, health and environmental performance. The initiative has since spread all over the world, and Responsible Care is now represented in around 40 countries. The companies that commit to Responsible Care undertake to strive for constant improvements in safety, health and environmental performance and to provide open information on their activities and any progress that is made.
Responsible Care was introduced in Sweden in 1991 under the name
Ansvar och Omsorg (Responsibility and Care).
SOU 2000:53 311
9 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up
It is the opinion of the Committee that the manufacturing and importing companies should bear principal responsibility for procuring knowledge on the health and environmental properties of substances and their occurrence in products. In addition investments in research, environmental monitoring and other follow-up are of great importance. The Committee’s thoughts and proposals in this area are presented in the following chapter. The Committee’s views on the current need for research are clarified in section 9.1 and considered in relation to current Swedish environmental research in the chemicals field. The Committee’s proposals for urgent research and method development are then presented. Environmental monitoring in Sweden today is discussed in section 9.2 in the light of the new chemicals policy, and the Committee’s proposals for how chemicals monitoring needs to be strengthened in this perspective are presented. The final section (9.3) consists of a brief discussion and commentary of the subgoals in the report ”Non-toxic environment”, the interim targets in the work of the Environmental Objectives Committee that have the greatest bearing on our Committee’s inquiry, and our Committee’s thoughts and proposals concerning the follow-up of the implementation of the guidelines proposed by the National Chemicals Inspectorate and the Environmental Objectives Committee.
9.1 Need for research
The need for research in the environmental field is increasing as new chemicals are developed and used. The EU’s dangerous substances directive (see section 4.2.2) stipulates fundamental requirements regarding properties and effects for new substances placed on the market. However, research is needed if new harmful effects to health and the environment are discovered or suspected, often as a result of an unforeseen exposure situation. However, the greatest research need is
312 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
probably regarding existing substances, since in most cases very little is known about their properties and effects and how they are transported in the environment. The work towards the environmental objective of a non-toxic environment and the implementation of new guidelines on chemicals policy require a broadening of environmental research.
The research needs that are related to the Committee’s commission regarding persistent and bioaccumulative organic substances, as well as substances that are carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic or endocrine-disruptive, do not by definition cover toxicity of the character neuro- and immunotoxicity and ecotoxicity. The Committee’s commission regarding metals does not have any such limitation, however; all types of toxicity of metals and metal compounds are included in the problem area encompassed by the commission. However, since there is a great lack of knowledge regarding the toxic effects of organic substances in general, and in particular regarding fundamental effects and action mechanisms, the Committee does not find it meaningful to discuss the research need solely from the perspective of metals. Instead, we consider it important to discuss the great need for environmental chemistry and toxicological research that has been revealed in our contacts with the Committee’s scientific reference group. This research need is also important to consider, since it aims at generating knowledge of great importance for achieving the overall objective of a non-toxic environment.
There is a general need for greatly increased knowledge concerning potential and existing health and environmental effects of both the organic substances and the metals that are used in products and occur in production processes. There is a very great need for basic research, both in the field of environmental chemistry and in the field of toxicology and developmental biology. Great demands will be made on this research due to the need for method and technology development. In order to learn more about the inherent properties of chemical substances such as persistence and liability to bioaccumulate, as well as effect-related properties such as carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive capability, new methods and technologies must in many cases be developed and old ones refined. Furthermore, it is particularly important here to underscore the importance of working to devise testing methods that reduce the need for animal experiments. Moreover, routine analytical techniques must be developed to enable more substances to be studied with regard to their flows with products and occurrence in the environment than is possible today.
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 313
It will also be necessary to intensify the development work concerning substitution of those chemical substances that will be subject to phaseout requirements. An important research field will be development of less chemical-consuming technologies to permit substitution in applications where large quantities of chemicals are used today.
In order to make it possible to reduce society’s dependence on dangerous chemicals, the Committee also views social science research as vital, for example regarding policy instruments and the importance of behavioural changes on the part of various actors.
9.1.1 Current Swedish environmental research
The Committee’s appraisal
A vigorous national programme of basic research in environmental chemistry, ecotoxicology and toxicology is a prerequisite for Sweden’s ability to pursue chemicals issues in international fora in a knowledgeable, well-founded and thereby convincing fashion.
Swedish research in environmental chemistry and ecotoxicology enjoys an excellent international reputation, and Swedish research has had a very great influence in the identification, description and solution of global ecotoxicological problems (Norstrom, 1998). A prominent example is the discovery in 1964 that the PCB group of industrial chemicals were toxic pollutants (Jensen, 1972). Sweden’s leading position in the field of environmental research is probably an important contributing reason for Sweden’s international position as a driving force in the field of environmental policy.
Many of today’s major research programmes in the fields of environmental chemistry and ecotoxicology may generate further basic knowledge and insights of great importance for Sweden’s continued policy decisions in the environmental field. Examples of such programmes are the Swedish EPA’s recently concluded project ”Metals in town and country” (Bergbäck and Johansson, 1994, in Swedish only), MISTRA’s (the Foundation for Strategic Environmental Research) project ”A new strategy for risk assessment and risk management of chemicals” (News, 1999, in Swedish only), and SLU’s (the Swedish University of Agricultural Sciences) programme for studies of flows of materials and energy between urban and rural areas in conjunction with waste
314 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
management (SLU, 1999) and its continuation ”Organic Waste – Resource or Risk in Sustainable Agriculture” (in English).
There is, however, some cause for concern in the fact that current Swedish environmental research, like much of the environmental research being done internationally, is largely characterized by a focus on the most spectacular environmental problems. The reason for this lies in the priorities that are made within limited economic frames. As a result, many successful researchers must limit themselves to the fields that are in greatest demand and where the most ready funding is available in order to try to safeguard their future research. Often these projects attract funding away from basic research that could otherwise generate knowledge of vital importance for the future. The consequences of such a short-sighted focusing on mainstream environmental research in limited fields with high publicity value may, however, be a lack of continuity, loss of competence, basic knowledge gaps, and neglect of very important but less ”glamorous” fields of research. This could rapidly lead to an undermining of Sweden’s formerly very advanced position in international environmental research.
A necessary prerequisite for Sweden to be able to continue in the forefront of chemicals control is that we maintain our leading position in basic environmental chemical and toxicological research. Urgent method development projects of the kind mentioned in section 9.1.5 can be conducted with success only if they constitute a part of a programme of environmental chemical and toxicological front-line research which is essentially researcher-controlled.
In its analysis of the need for toxicological research in the environmental field (FRN, 1998), the Council for Planning and Coordination of Research (FRN) stated that several previous government inquiries had already pointed out the need for more knowledge and competence in environment-related toxicology, and that the foremost reason for this need is the increasingly complicated situation as regards exposure of man and the environment to various chemicals and toxic pollutants. Despite this, FRN noted, environment-related toxicological research has experienced a period of cutbacks, in terms of both total funding and number of projects, at the same time as the research that has been done has become increasingly measure-oriented and problem-solving in its character, at the expense of e.g. researcher-initiated, more basic studies. FRN recommended:
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 315
• a considerable increase in resources for research in environmentrelated toxicology and environmental medicine,
• new resources for problem-seeking and exploratory research,
• giving high priority to research-initiated and researcher-controlled environment-related research,
• coordination of research funding, and
• a commitment to competence development and postgraduate studies.
The management group for the Swedish EPA’s former project area ”Persistent Organic Pollutants” held a seminar in 1999 on the theme ”Can the national and international environmental objectives for persistent organic pollutants be met with present-day competence and resources?” (Utne-Skaare, 1999). The conclusions from the meeting were that the group:
−
”fears that with the present-day trend in Swedish toxic pollutant
research, it will be difficult to satisfy the needs of government agencies and other clients, and sees with alarm that this can particularly lead to:
− much poorer prospects of achieving the environmental quality objective of a ”Non-toxic environment”
− difficulties in continuing to pursue chemicals issues internationally
− difficulties in obtaining data for risk assessments/risk evaluation of
POPs in foodstuffs, etc.
− problems for government agencies in dealing with acute issues
− reduced capability to meet the needs of the public and private sectors.”
Our Committee subscribes to FRN’s analysis of the need for research and shares the concern expressed by the management group for the Swedish EPA’s former project area ”Persistent Organic Pollutants”, and in addition notes that as a consequence of their conclusions the Government has, as from 2000, allocated additional resources to environmental research in the form of a research grant to the Swedish EPA. The funds are primarily to be used for research in the fields of environmental effects, ecotoxicology and ecocycles (closed-loop resource management), as well as for the research conducted jointly by the state and industry at the Swedish Environmental Research Institute (IVL)1.
The Government Bill ”Research for the future – a new organization for research funding” (Gov. Bill 1999/2000:18, in Swedish only) once again creates a new platform for environmental research, however, and it is as yet unclear what this will entail for the future funding of research in environmental chemistry and toxicology.
1 see the Swedish EPA’s website at http://www.environ.se/
316 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
In this connection, the Committee would like to emphasize that a vigorous commitment to basic research in environmental chemistry, ecotoxicology and toxicology is a prerequisite for Sweden’s ability to pursue chemicals issues in international fora in a knowledgeable, wellfounded and thereby convincing fashion.
9.1.2 Proposals for research on the properties and effects of substances
The Committee’s appraisal and proposals
There is a great need for:
• studies of persistence and bioaccumulation and the relationship of these properties to the other inherent properties of chemical substances for the purpose of creating general tools for classification of chemical substances,
• studies of the relationship between bioaccumulation and biomagnification, and the importance of fat solubility in relation to other uptake and immobilization mechanisms, in land-based food chains as well,
• basic research on endocrine-disrupting effects, as well as in the fields of reproduction and developmental toxicology,
• basic research on the metabolism of substances in various organisms and their health and environmental effects, including synergy effects and chronic low-dose effects, as well as ecotoxicological effects,
• environmental medicine studies with a special emphasis on allergies and variations in sensitivity among different individuals, as well as effects on development, learning capacity and mental capacity,
• identification and quantification of new, potential environmental problems, including studies and evaluation of the importance of emissions of substances from products, as well as exposure conditions,
• studies of metal speciation and bioavailability of various metal compounds,
• long-term follow-up of effects and concentrations in connection with ongoing environmental monitoring, as well as opportunities to
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 317
cross-check these data with health data registers as a basis for research,
• refinement of methods for risk assessment.
In view of today’s increasingly complex exposure situation, there are good reasons to focus research efforts on increasingly subtle effects on man and the environment. The Chemicals Policy Committee’s report ”A sustainable chemicals policy” (SOU 1997:84) stated:
”...that we humans, like other organisms in the ecosystems, are exposed to a very large number of substances from countless sources – most at low concentrations. At the same time, we see dramatic biological effects in ourselves and our surroundings whose causes we do not understand, but which we suspect are chemical-related.”
A compilation of knowledge and evaluation of possible connections between chemicals exposure and known or suspected disruptions of reproduction and foetal development, with a special emphasis on disruptions in the endocrine systems, has been done at the initiative of the Swedish EPA (Olsson et al., 1998). The report also contains recommendations for future research.
The possibility can, for example, not be ruled out that diffuse exposure during the foetal period to low doses of a large number of man-made chemical substances can lead to an increased tendency to develop several of the major national diseases, and that exposure in the past may have contributed to the increases we see now. The exposure conditions are poorly known, especially as regards the distribution of exposure over time. When do chemicals accumulate in humans and other organisms? What food sources and what congeners/substances contribute most to the risk? What sources other than food are contributory?
Better knowledge is needed regarding the properties, forms of occurrence, transport, transformation, bioavailability, and toxic effects in the environment and on health of toxic substances, as well as their interaction with different substances and effects in different types of environments. This is a large field and is best explored in international collaboration, in which Sweden should participate actively. It is important that resources be allocated for this work in Sweden, not least to permit assessment of the appearance and toxicity of the substances in the Swedish environment, which differs in many ways from the environment in other parts of the world.
318 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
In order to gradually accumulate knowledge in these areas and pursue the work efficiently, both national and international collaboration is desirable among many competence centres with expertise in the different disciplines such as environmental chemistry, human toxicology and toxic effects in soil and water. Coordination of the work of health and ecotoxicological risk assessment is furthermore resource-efficient and would be of particularly great value for both method development work and toxicity tests in the laboratory and in the field.
9.1.2.1 Bioaccumulation and biodegradation, as well as
bioavailability, exposure and ecotoxicological effects
An urgent field of research is studies of persistence and bioaccumulation and the relationship of these properties to the other inherent properties of chemical substances for the purpose of creating general tools for classification of chemical substances.
As far as bioaccumulation is concerned, it is further essential to find out more about the relationship between bioaccumulation and biomagnification, as well as the importance of fat solubility in relation to other uptake and immobilization mechanisms. There is also a great need for studies of bioaccumulation and biomagnification in land-based food chains; this is a prerequisite for the development of relevant testing methods in this area. There appear to be great knowledge gaps in this area, particularly as regards uptake of pollutants via crops.
Degradation of organic pollutants under different conditions is a research field of great interest for urgent method development in the area. It is also of great interest to find out more about variations in degradability and their causes.
An area that requires new research efforts is identification and quantification of new, potential environmental problems. Emissions of substances from products may be important examples of such problems, for example:
• emissions from various materials and differences in emissions depending on what type of material a substance is present in and what kind of environment (air, soil, water, landfill) the material is present in,
• influence on emissions of abrasion, corrosion and migration of substances in and from materials,
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 319
• transformation (of additives, among other things) in products, biodegradation of different materials in landfills and in nature,
• methodology for estimation of accumulation in society of persistent products containing chemical substances for estimation of ”lifetime” emissions from various types of products, and for estimation of total emissions of a substance from the products that have accumulated in society,
• emission factors for different types of substances, materials and environments, for use when measurement data are lacking.
An area of great interest is ecotoxicological effect research in systems comprising several steps in the food chain, as well as the link between ecotoxicological effects of hazardous substances and biological diversity. This area also includes the impact of e.g. ”new” metals as well as persistent and bioaccumulative substances on degradation processes in soil and water. It is also of interest to study the ecotoxicological effects of modern pesticides. Knowledge is needed concerning their effects in other environments than those for which they are intended, with a link to biological diversity here as well.
An urgent research area is the ecotoxicological importance of various endocrine-disruptive substances with effects on both lower and higher organisms. It can furthermore be of interest to study effects of chemical substances that can influence chemical communication between organisms of the same and different species.2
Additional research is required to clarify where metals occur in society, transport pathways, and what exposure of man and the environment the occurrence of metals gives rise to. To permit preventive action, systems must be created where the occurrence of the metals and their health and environmental properties are already known when the products in which they are contained come out on the market. However, research on flows and effects and continuous monitoring of metal concentrations in man and the environment are still needed.
The research done to date on the occurrence of metals and their flows from society to the environment has mainly been focused on metals with widespread use. With the aid of the methods that have been developed and the experience that has been gained, it should be possible to go further with more metals relatively quickly, which is necessary so as not
2 such substances are called pheromones and kairomones, respectively.
320 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
to miss ”new” metals which might otherwise become future environmental problems.
At the same time, it must be possible to update the surveys of metal flows that have been done, since the patterns of use of the metals can change over time. Metal speciation and bioavailability of different metal compounds are other research areas of interest.
In connection with ongoing environmental monitoring of chemical substances, it is urgent to perform a long-term follow-up of effects and concentrations, as well as to cross-check these data with health data registers as a basis for research.
9.1.2.2 Toxicological research, health effects, risk assessment
There is a great need for basic, mechanistic and epidemiological research in the field of endocrine-disruptive effects, as well as in the fields of reproduction and developmental toxicology, with a link to disruptions in reproductive capacity, deformities in progeny, cancer, diabetes, effects on the immune system, osteoporosis, cardiovascular disease, and effects on the nervous system that can lead to behavioural effects. This need for basic research regarding health and environmental effects, as well as metabolism studies, applies to both known toxic pollutants and probably many of the other substances affected by the Government’s guidelines. New suspicions of effects are constantly being revealed, such as that certain PCB congeners can cause osteoporosis (Lind, 2000). Studies of synergy effects and chronic low-dose effects of man-made chemical substances in a complex exposure situation are also of great interest.
Environmental medicine studies are also needed of the possible influence of chemical substances on development of allergies and on development, learning capacity and mental capacity. It is also of great interest to investigate the possibility of making use of genetic engineering research to identify sensitive groups and organisms.
Only certain limited information is available on the health effects of metals. The lack of knowledge is particularly great with regard to noncarcinogenic effects and variations in sensitivity among people. At the same time, knowledge of exposure conditions in the population is very poor as far as most metals are concerned. It is therefore urgent that investigations of health effects be integrated in new research programmes on metals to a greater extent than has been done to date.
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 321
Refinement of methods for risk assessment is another important area where more research is required. This applies, for example, to the relationship between the exposure and bioavailability of substances on the one hand and their extractability and chemical analyzability on the other hand. It also applies to relationships between exposure and degradability, mobility and toxic effects.
Research on risk assessment should also be focused on possible effects of use of biotechnical and genetically modified organisms in e.g. plant disease control. The action mechanisms of these microorganisms may be production of highly toxic substances. The area is new and growing, and it is important at this stage to try to clarify the risks that new problem substances will be released when biological control methods are substituted for chemical control methods.
9.1.3 Proposals for social science research
The Committee’s appraisal
There is a great need for:
• studies of behavioural and attitude changes in society due to increased knowledge of chemical substances and various kinds of policy instruments,
• research on the efficacy of various policy instruments,
• studies of how policy positions are arrived at,
• refinement of methods for taking into account effects of chemicals in life cycle assessments,
• environmental economics research.
People’s attitudes can be influenced when the general level of knowledge increases regarding various man-made chemical substances and their effects, and regarding their occurrence in industrial processes, in infrastructural installations, in finished products, and as pollutants in the environment. This can lead to changes in human behaviour on different planes. People can, for example, change their buying habits or their choice of means of transport, which can have an influence on both the market and the political process. An illustrative example of this is how public opinion regarding the adverse effects of paper production from pulp bleached with chlorine-
322 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
containing chemicals at a certain point in time at the end of the 1980s had an influence on the market. In a relatively short space of time, production at many pulp bleaching plants was converted to bleaching without the use of chlorine gas, and at some to bleaching without use of any chlorine-containing chemicals at all. This took place both due to the increased incentive for voluntary measures and due to regulatory measures on the part of the public authorities. Portions of the market demanded paper products bleached without the use of chlorine-containing chemicals. The changeover to bleaching without chlorine gas was very significant on large parts of the European market, and all pulp bleaching plants in Sweden ceased using chlorine gas in the early 1990s.3
It is of great socio-scientific interest to study more closely how these kinds of attitude and behavioural changes arise and manifest themselves, as well as what effects they can have. Such knowledge is of particularly great interest in, for example, the evaluation of the use of various kinds of soft policy instruments such as ecolabelling and information campaigns, as well as free opinion formation.
When it comes to refinement of testing methods and of criteria for undesirable properties of chemical substances, it is important to conduct research that sheds light on the processes leading up to policy positions, for example as regards acceptance of various testing methods and criteria systems. Of particular interest is the interaction between science and politics, including the importance of various actors’ opinions, knowledge, motives and authority, and not least how fundamental factors such as the precautionary principle are concretely applied. Beyond this, an interesting area of study would be to ascertain how the international work can best be influenced to win acceptance for new ideas, for example the phase-out of substances solely because they are persistent and bioaccumulative.
The Committee further sees a great need to refine methods for weighing in effects of chemicals in life cycle assessments. The risks posed by the content of chemical substances in different products need to be give greater attention in life cycle assessments than is the case today, which requires further development of the methodology for life cycle assessments.
3 Approximately 2/3 of the producers use chlorine dioxide as a bleaching agent today, while 1/3 of the production is completely chlorine-free (Erik Nyström, Swedish EPA, personal communication).
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 323
Another very pivotal area of research that can provide important information for adopting positions in chemicals policy is research in environmental economics. It is, for example, urgent to study the effects of applying the Committee’s fundamental principles – the precautionary principle and the substitution principle (see section 2.3.1) – from the perspective of environmental economics. Companies must have greater access than they do today to material on which to base their environmental economics analyses in the development of new utility chemicals.
9.1.4 Need for technical research
The Committee’s appraisal
There is a great need for:
• development of less dangerous chemicals,
• development of less chemical-consuming technologies to permit substitution in applications where dangerous chemicals are used today,
• development of alternatives to e.g. lead accumulators as starter batteries, and zinc in automotive tyres.
There is a greater need for technical research and product development than is described here. The Committee contents itself with pointing out some important (in our view) basic principles, plus a couple of problem areas where we see a need for research and development.
In order that future generations will have an opportunity to enjoy the positive sides of the use of chemicals in technology which society is largely dependent on today, it is the general view today – as is indeed evident in the Government’s new guidelines on chemicals policy – that we should strive to minimize the possible negative effects of this chemicals use on human health and the environment. In the judgement of the Committee, important steps in this direction are to develop and use chemicals that pose less risk of undesirable effects than many of the chemicals used today (the substitution principle), and to develop technical solutions that entail less dependence on chemicals, or that completely eliminate dependence on chemical substances and can be substituted for technologies where dangerous chemicals are used today.
324 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
The Committee would once again like to point out here that it is very important that the use of chemical substances in products be regarded from a life cycle perspective.
In section 7.4.2 we discuss a number of areas where the use of certain metals should be reduced. In some cases, technical research and development is required to permit a changeover to less dangerous alternatives. Two examples of such areas are alternatives to lead accumulators, particularly in their use as starter batteries for vehicles (see section 7.4.2.1), and alternatives to zinc in automotive tyres and in galvanization coatings for the purpose of corrosion protection (see section 7.4.2.3).
9.1.5 Proposals for method development
The Committee’s appraisal and proposals
The Committee sees the following needs for method development and would particularly like to stress accompanying needs for validation, standardization and implementation of methods:
1. Development of methods that reduce the need for animal tests to determine the properties and effects of substances by:
• better utilizing the experimental animals so that the number of animals needed is reduced, while at the same time improving the animals’ conditions,
• developing more non-animal methods that can take the place of certain animal tests,
• exploring the possibilities of using DNA microarrays, and
• developing calculation and prediction models towards greater accuracy.
2. Development and refinement of testing methods for endocrinedisruptive effects in order to be able to:
• identify different endocrine-disruptive properties of substances, and
• detect endocrine-disruptive effects in both higher and lower animals.
3. Development of testing methods to be able to determine how persistent and bioaccumulative substances are, by:
• being able to determine half-lives for the biodegradation of organic substances in various environmental media,
• being able to estimate bioaccumulation and biomagnification in land-based food chains as well.
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 325
4. Development of chemical analysis methods for environmental samples in order to:
• routinely be able to determine the substances subject to the
Committee’s phase-out proposals,
• routinely be able to determine the approved pesticides that are in use but cannot be analyzed routinely today,
• routinely be able to determine metals, particularly in kinds of samples that are difficult to analyze today, and
• achieve, where possible, good and inexpensive routine analysis methods that are less dependent on high-tech instrumentation.
The Committee judges the need for method development to be great, along with the need to validate, standardize and implement methods. The need for method development primarily exists in two areas:
• development of testing methods for properties and effects of substances,
• development of routine analysis methods where they are lacking today.
As far as development of testing methods is concerned, it is particularly urgent to devote research to devising methods that can reduce or eliminate the need for animal testing without diminishing the certainty in the risk assessment. In addition, there is a great need for extensive development of methods that identify endocrine-disruptive properties of substances, as well as refinement of methods for determining how persistent and bioaccumulative substances are.
When it comes to development of routine analysis methods where they are lacking today, this is of particular interest for finding out to what extent the substances that are used today leak out into the environment. This is true of many modern pesticides, only a few of which can be determined routinely in environmental samples (see section 9.1.5.4).
International collaboration is essential in both of these areas in order to avoid duplication of work in development, validation and testing of methods.
326 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
9.1.5.1 Development of alternative methods as a substitute for
animal testing
When it comes to development of testing methods for determining the properties of substances, the Committee considers it particularly urgent that research that can lead to a reduced need for animal testing be stimulated. The objective in today’s development of these alternative testing methods is that they shall:
• improve the conditions of the experimental animals,
• reduce the number of animals required, or
• completely take the place of animal testing.
Alternative methods may thus lead to a reduction in the number of animals needed in relative terms in some areas, and complete or partial replacement of animal testing with non-animal methods in other areas. It is important that the testing be developed and optimized so that a maximum of information can be obtained with a minimum of testing. Calculation and prediction models should also be refined as alternatives to testing. Here, for example, quantitative structure-activity relationships (QSAR) can be used for predictions of toxicity based on the inherent properties of chemicals (see Annex 3). In a similar manner, various measures of persistence can also be calculated by means of quantitative structure-property relationships (QSPR).
Modern genetic engineering opens up new possibilities. The use of DNA microarrays makes it possible in a relatively simple analysis to simultaneously study how tens of thousands of genes from a cell are expressed. It is hoped that patterns will eventually be seen, e.g. depending on exposure to a group of chemicals, or differences in expression between animals and humans. Perhaps impact indicators can be found in this way, e.g. a protein that acts as a marker for liver damage in humans. It is also hoped that light can be shed on individual differences in sensitivity to chemicals and mechanisms for harmful effects. It is, however, expected to take many years before these kinds of methods will reduce the number of animal experiments. The National Institute of Environmental Health Sciences in the USA has been conducting a very large research programme in this area since 1999.4
Council Directive 86/609/EEC prescribes that the Commission and the member states shall encourage research into the development and
4 http://www.niehs.nih.gov/envgenom/
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 327
validation of alternative techniques which could provide the same level of information as that obtained in experiments using animals, and that animal experiments shall not be used where scientifically satisfactory results can be obtained by other methods. The Council of Europe’s Convention (ETS 123, 1986) for the Protection of Vertebrate Animals Used for Experimental and Other Scientific Purposes contains a similar article on research support (Article 6). Sweden has been bound by the convention for many years.
In 1991, in order to coordinate the validation of alternative testing methods, the Europe Commission, together with the member states, industry and animal rights organizations, formed the ”European Centre for the Validation of Alternative Methods” (ECVAM). Sweden participates today in the work of the ECVAM. A number of alternative tests have been proposed, some of which are under validation.
In the USA, ”The John Hopkins Center for Alternatives to Animal Testing” is coordinating a project (”TestSmart”) to shed light on the alternatives that are available for obtaining SIDS (Screening Information Data Set) within the American programme for high-production-volume chemicals. It may be of interest for Sweden and the EU to keep informed of this work, not least with a view towards the work of developing guidelines for testing in the OECD.
The Committee considers it urgent that Sweden continue to stimulate high-quality research that can lead to a reduction in the need for animal testing. The Committee would furthermore like to accentuate the importance of allocating money not only to research, but also to the validation and standardization of promising methods for routine use. This is an area that is often neglected today.
Even though the objective should be to switch completely to alternative testing methods in the future, it may be appropriate to underscore the fact that non-animal models will not be able to provide the same information as most testing methods on whole animals, such as cancer studies and multigenerational studies, within the foreseeable future.
Non-animal models can, however, be of very great importance for early screening of new chemicals, so that substances that exhibit known and undesirable properties, such as genotoxicity, can be screened out and not have to be tested on animals. Still, studies of whole animals will probably always be necessary for the final risk assessment, if the safety level we have today is to be maintained or raised. This is not least true
328 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
for quantitative risk assessment, i.e. calculation of what exposure level is acceptable – an assessment that is impossible to make today based on cell data.
In order to continue to strive for the introduction of more alternative methods, it is crucial to support basic toxicological research.
9.1.5.2 Development of testing methods for endocrine-disruptive
effects
The Committee cannot set up any criteria today for when substances are so endocrine-disruptive that they should be phased out, since there are still no reliable testing methods available. Consequently, we see a great need for development and validation of testing methods in this area. There should be testing methods for various endocrine-disruptive effects that can detect disruptive effects in both higher and lower animals. In order to be able to develop screening-type testing methods in this area in the future, it is crucial that broad basic research be conducted to identify important mechanisms for the actions of endocrine-disruptive chemicals. The Committee’s proposals for method development as far as endocrinedisrupting effects are concerned are described in greater detail in section 5.2.2 as a part of the plan of action that is proposed for the area.
Work is currently being pursued in this area within the framework of the OECD. This work aims at furnishing information and coordinating activities in the area, developing and revising guidelines for testing so that endocrine-disruptive effects can be determined, and working for harmonized hazard and risk assessment of endocrine-disruptive substances. The OECD is currently conducting a study within the framework of the ”Task Force on Endocrine Disrupters Testing and Assessment” for the purpose of selecting promising existing testing methods, optimizing and refining the methods, and conducting validation studies. It is desirable that Sweden, aside from pursuing its own work in the area, be a driving force in the OECD’s activities pertaining to endocrine-disruptive substances.
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 329
9.1.5.3 Development of testing methods for determination of how
persistent and bioaccumulative substances are
Today’s testing methods for biodegradation give limited answers. It is essential that methods be developed for testing of biodegradation in different environmental media aimed at determination of half-lives. This can be done by further development of present-day simulation tests, as well as by development of new simulation tests, which the Committee considers desirable.
The bioaccumulation potentials of substances are at best given today as bioconcentration factors (BCFs) that pertain to the aquatic environment. It is highly desirable that methods be developed for measuring BCFs that can be used to estimate bioaccumulation and biomagnification in landbased (terrestrial) food chains as well, comprising uptake in animals via food (including plants) and uptake in plants from air.
As is the case for all testing methods in the chemicals field, it is important that the goal of the method development be to get the methods internationally accepted by, for example, being adopted in the OECD’s testing methods programme.
9.1.5.4 Development of analysis methods
There is a great need for development of chemical determination methods that can be used in routine determination of substances which are not included in today’s environmental monitoring, but which it would be desirable to be able to monitor. This is above all true of the substances subject to the Committee’s phase-out proposals.
There is also a great need for development of chemical determination methods for the approved pesticides that are used today, but for which there exist no methods for routine determination in any, or in sufficiently low, concentrations in environmental samples. Of the 350 or so substances that are registered in Sweden, only a limited number can be determined by means of routine analysis methods (30–70 percent, depending on the kind of pesticide; Hessel et al., 1997). The equivalent figure for the 800 active substances registered in the EU is 30 percent (Carter, 1998).
Analysis methods may need to be refined for a number of metals, although today’s most modern analytical techniques (ICP-MS) provide
330 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
good results for the majority. But some metals are still difficult to measure, and certain kinds of samples, such as special soils, make the determination of most metals much more difficult. Development is thus needed in this area.
A targeted effort would also be desirable to develop good and inexpensive analysis methods that are not dependent on costly high-tech instrumentation as a substitute for or complement to other methods. With such simpler analysis methods, a large number of samples can be screened at low cost, and the content of any positive samples can, if needed, then be validated by other methods that can provide greater certainty in the determination.
The Council for Planning and Coordination of Research (FRN, 1998) has previously accentuated the need for development of analysis methods.
9.2 Need for environmental monitoring
Environmental monitoring of chemical substances is one way to acquire knowledge about which substances might constitute environmental problems. By measuring their occurrence in the physical environment as well as in human beings and other organisms, it is possible to obtain a picture of their occurrence in the environment, their pattern of distribution, and whether the concentrations are increasing or decreasing with the passage of time. From the viewpoint of the Committee, environmental monitoring is an important part of the follow-up of the measures that can be expected to result from the proposals that are being presented for the purpose of clarifying the effects of the measures. Environmental monitoring is also a significant source of information which, e.g. within the framework of the environmental objective of a non-toxic environment, can guide decisions on supplementary measures, such as cleanup.
A distinction is often made between screening studies and ongoing environmental monitoring programmes. Screening studies are normally temporary initiatives where an attempt is made during a limited period to create a picture of the occurrence of a wide spectrum of substances in the environment. This can lead to the inclusion of additional substances in existing environmental monitoring programmes. In ongoing environmental monitoring of chemical substances, the occurrence of a given number of substances in a selected number of
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 331
media/species is determined with a given frequency. The ongoing environmental monitoring of chemical substances is limited by the number of substances chosen for measurement, inasmuch as there is little opportunity to find anything else besides what has been targeted.
9.2.1 Swedish environmental monitoring today
The Committee’s appraisal and proposals
Environmental monitoring is an important follow-up instrument, as well as an important source of information to guide decisions on supplementary measures. The Swedish EPA is the government agency in charge of environmental monitoring in Sweden and should be commissioned to:
• together with the National Chemicals Inspectorate and the National
Board of Agriculture, come up with proposals for funding and devise a programme for monitoring of pesticide residues in agricultural areas,
• propose a programme for extended health-related environmental monitoring to measure human exposure,
• propose an extended programme for regular screening studies of toxic pollutants in the environment and in organisms,
• find a way to obtain a general overview of the combined results of regional and local environmental monitoring,
• coordinate regular testing comparisons regarding determination of the pollutants that are measured by environmental monitoring.
In Sweden, environmental monitoring is one of the duties of the Swedish EPA. The Swedish EPA is responsible for and coordinates Swedish environmental monitoring, whose purpose is to keep a running record of the state of the environment and changes in it. Well-known toxic pollutants such as DDT and its degradation products, as well as PCBs, have been subject to environmental monitoring since the early 1970s, while substances such as hexachlorobenzene (HCB) and hexachlorohexane5 (HCH) were not incorporated in the national environmental monitoring programme until the late 1980s (Swedish EPA, 1998). Other persistent organic pollutants (POPs) that are measured today within the framework of national environmental
5 the pesticide lindane with isomers.
332 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
monitoring are chlorinated dioxins and furans, as well as certain brominated flame retardants. The scope of chemicals monitoring is limited to a great extent by the high costs of many analyses.
A number of metals are analyzed annually in a number of types of samples. All of them are obtained in the same analysis. We know that many of these metals – such as cadmium, mercury and lead – are causing or have caused problems. There is a great amount of data on concentrations of these metals in certain areas, for example the marine environment, while there is much less data in other cases. This is also true of metals used in relatively new sectors, such as the electronics industry. Broadened metals monitoring has been conducted within the framework of screening studies, where a number of the metals whose use has increased have been studied. The results show that there may be reason to keep closer track of concentrations in the environment of several unusual metals (see section 5.3.1.2 and Chapter 4 in Annex 6). In the Committee’s opinion, such monitoring should be focused on sewage sludge and arable soil (see 9.2.2.1).
9.2.1.1 National environmental monitoring
A proposal for a new national environmental monitoring programme was presented by the Swedish EPA in June 1999 (Swedish EPA, 1999c). This proposal asserts that there is a great need for increased chemicals monitoring, and a group of substances that is particularly singled out is pesticides. Pesticide residues are not included at all in today’s national environmental monitoring, with the exception of old chlorine-containing pesticides such as DDT and lindane.
However, the Swedish EPA foresees financial obstacles to extending environmental monitoring to include e.g. residues of the pesticides that are being used today. These obstacles are of two kinds: firstly, the analysis costs are high for these substances, as for other POPs; secondly, there is a great need for costly method development (see section 9.1.5.4). An application of the polluter pays principle is held out as desirable, but difficult to realize. The Committee considers it urgent that the problem of monitoring of pesticide residues in agriculture-intensive areas be solved and would like to point out that the National Chemicals Inspectorate and the National Board of Agriculture also have a responsibility in this area. The Committee therefore proposes that the Swedish EPA be commissioned to, together with these two other authorities, come up with proposals for a solution to the funding
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 333
problem and devise a programme for monitoring of pesticide residues which is relevant to their use in agriculture, preferably utilizing existing study sites for agricultural land. The sums spent on monitoring of diffuse sources of pollution in agriculture are greater today in Norway, and much greater in Denmark, than in Sweden.
The Swedish EPA’s proposal for a new national environmental monitoring programme also emphasizes the need for extended healthrelated environmental monitoring. So far only a few projects have concerned human exposure. Following this up requires analysis of different chemicals in suitable indicator media – for example, cadmium, lead, PCBs, dioxins and brominated flame retardants in blood, and mercury in hair (which indicates exposure to methyl mercury via fish).
We would like to underscore that regularly recurrent screening studies are also of interest with regard to human exposure. A compilation of results from over 100 scientific reports identifies some 350 different organic pollutants that have at some time been encountered in breast milk, including some 90-odd dioxins and dioxin-like substances, plus some 190 volatile substances (WWF, 1999). Breast milk is thereby another type of sample that is well-suited for studies of human exposure (see also Figure 2.2 in Chapter 2).
9.2.1.2 Regional and local environmental monitoring
Regional and local environmental monitoring have great shortcomings, and there are above all two disadvantages that the committee sees as particularly troublesome. In the first place, it is very difficult to obtain an overview of the combined results of regional and local environmental monitoring. There are no means for compiling the results of regional and local environmental monitoring, and compilation is further complicated by the fact that the results can be stored in different formats and on different media.
In the second place, comparability of the results of local and regional environmental monitoring is limited by the fact that e.g. measurement programmes for pesticide residues in water may cover different groups of substances, due to fact that the programmes are not standardized. Furthermore, discrepancies may arise due to differences in results from the different analysis laboratories engaged to do the work. The latter is a problem that requires regular testing comparisons to be able to rectify. Such comparisons normally come from the laboratory in the country that
334 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
functions as the national reference laboratory in the area in question. This function does not exist in Sweden today, however, which the Committee considers a shortcoming. Furthermore, testing comparisons are organized solely to a limited extent and on local initiatives.
In cases where local monitoring is performed, it usually entails:
• carrying out mandatory inspection programmes,
• measuring atmospheric pollutants in an urban environment, and
• measuring mercury and certain metals in fish in lakes in the municipality.
Regional environmental monitoring of chemicals is very limited, but there are a number of examples. Some counties have combined resources and measure PCBs, DDT, HCG, HCB in fish in e.g. Lakes Vänern and Vättern. In other cases certain atmospheric measurements are made. A large integrated project has been conducted for several years in the drainage basin of the Emån River. On the West Coast, measurements of certain metals have been made in humans. In Värmland County, measurements have been made in fish and human hair. A number of agricultural counties have conducted campaigns to measure certain pesticide residues. There is usually no coherent regional chemicals monitoring, nor is there any good way of obtaining a comprehensive picture of the monitoring that is done.
Starting in 2000, the national environmental monitoring programme will fund environmental monitoring at one station, Vemmenhög, a background station on the south coast of Skåne, where certain pesticide residues will be measured during certain parts of the year (Swedish EPA, 1999c). The Vemmenhög area is one of the study sites on agricultural land included in what was previously called Recipient Monitoring in Agriculture, and is now incorporated for the most part in regional environmental monitoring.
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 335
9.2.2 Proposals for strengthened environmental monitoring
The Committee’s appraisal and proposals
Sweden’s national environmental monitoring should be expanded for the purpose of keeping track of those improvements in the state of the environment that can be expected to occur as a result of the measures that need to be taken to achieve the environmental objective of a nontoxic environment:
• Chemicals monitoring should take place closer to the source than is the case today, and focus more on the ”worst case”.
• Many of the phase-out substances that have not previously been subject to environmental monitoring should be followed.
• Environmental monitoring of pesticides should be introduced and concentrated primarily on agricultural areas.
• Chemicals monitoring should cover those substances that are prioritized in the EU’s coming water framework directive.
• In large monitoring programmes, more metals that can be analyzed with modern analytical techniques should be included than is the case today, and the form of occurrence of certain metals should also be determined.
• ”Environmental monitoring of products” should be developed and carried out.
• Screening studies should be conducted at regular intervals as a basis for designing and optimizing a chemicals monitoring programme.
• Regional chemicals monitoring must be better coordinated and provide a better overall picture of the situation.
• ”Sample banks” must exist to permit back-tracing of any new toxic pollutant problems discovered in the future.
• Chemicals monitoring should be augmented with models that predict the transport of substances in the environment and are refined and validated by comparison with measurement results.
The Committee sees a need for strengthened environment monitoring in a number of areas. The national environmental monitoring programme should be expanded for the purpose of keeping track of those improvements in the state of the environment that can be expected to occur as a result of the measures that need to be taken to achieve the
336 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
environmental objective of a non-toxic environment. Are those substances that fall under the Committee’s phase-out criteria present in the environment, and if so where? Do they reach man? Some success in this area can be achieved by better coordination of regional and local chemicals monitoring, for the purpose of both achieving higher costeffectiveness and providing a better overall picture of the situation.
9.2.2.1 Ongoing chemicals monitoring
Chemicals monitoring should take place closer to the source than is the case today, and focus more on the ”worst case” for the purpose of detecting problem chemicals at as early a stage as possible. Data on background levels must, however, be available as reference values for these measurements.
In the Committee’s opinion, there may be a need for ongoing monitoring of several of the phase-out substances that have not previously been monitored. A continuous evaluation is also needed of long-term trends in changes of the concentrations of substances in the environment and in organisms in relation to how their use is regulated in society – among other things in order to permit follow-up via the indicators that are proposed by the Swedish EPA and the Environmental Objectives Committee (see section 9.3). The Swedish EPA should be commissioned to come up with proposals for substances to be included in such a programme, preferably with reference to those prioritized by OSPAR-DYNAMEC, as well as the substances that should be subject to target values in accordance with the proposals of the Environmental Objective Committee (SOU 2000:52). In conjunction with this, a review of sampling strategies and methods would be desirable for the purpose of bringing about improvements.
There is at present no reason to reduce the monitoring of the toxic pollutants that are included in today’s chemicals monitoring. Regardless of whether restrictions are introduced in Europe, many such substances will reach us via long-distance transport. However, it is important to make sure that monitoring of toxic pollutants also covers those substances that are prioritized in the EU’s coming water framework directive, which is currently under discussion.
Pesticides are the only chemical substances that are intentionally spread for the purpose of causing toxic effects, and their handling is strictly regulated. Despite today’s controls and restrictions, however, pesticide
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 337
residues can be found in all parts of the environment (Kreuger, 1999). But a complete picture of the situation cannot be obtained, because only a limited number of the substances used today can be determined by routine analysis methods (see section 9.1.5.4). The Committee sees a need for environmental monitoring of both the pesticides that are used today and previously used pesticides that are persistent and still present in the environment. This monitoring should be concentrated primarily on agricultural areas.
Modern analytical techniques permit analysis of many more metals at the same time than was previously possible. Future environmental monitoring in the metals area should therefore be expanded to include as many metals as possible. In large monitoring programmes, more metals should be included than is the case today. In metals monitoring, the Committee sees reasons to determine the metals’ speciation in many cases, since both the bioavailability of the metals and their toxicity are dependent on their form of occurrence. There may, for example, be reason to investigate the occurrence of methyl mercury in people who belong to high-exposure or particularly sensitive groups. When it comes to metals, suitable sampling strategies can be aimed at sewage sludge and near-urban environments, since it is presumably easiest to identify diffuse emissions there. Other interesting sample types are arable soil and foods. For example, the occurrence of cadmium in root vegetables such as potatoes and carrots should be followed.
Besides traditional environmental monitoring, environmental monitoring of products should be developed and carried out (see also section 9.1.2.1).
It is important that environmental samples be collected in ”sample banks” to permit back-tracing of any new toxic pollutant problems discovered in the future. A spectrum of environmental samples must be collected from a sampling grid over Sweden and stored in such a sample bank.
9.2.2.2 Screening studies
Ongoing environmental monitoring of chemical substances is of great importance for follow-up of restrictive measures, in particular against substances that are persistent and bioaccumulative. Environmental monitoring does not, however, normally contribute to the discovery of new potential toxic pollutants. In order to obtain a broader overview of
338 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
which chemical substances occur in the environment, beyond those incorporated in environmental monitoring programmes, periodic screening studies are also needed. These studies should have a broader scope to detect the presence of possible toxic pollutants in the environment. A greater emphasis on screening can provide a better platform for designing and optimizing chemicals monitoring.
9.2.2.3 Transport models
Nevertheless, it is not possible to constantly measure everything everywhere. Instead, the knowledge obtained from limited measurements must to some extent be extrapolated to other substances and situations. Future environmental monitoring of chemical substances therefore needs to be augmented to a greater extent than today with models that predict the possible transport of the substances in the environment. These predictions will provide indications as to when, where and how we should take measurements. At the same time, the measurement results from chemicals monitoring provide important guidance for refinement and validation of the models.
9.3 Follow-up with the aid of indicators
It is the opinion of the Committee that most of the follow-up that is needed to ensure compliance with the new guidelines on chemicals policy should be able to be done with the aid of the indicators proposed by the Swedish EPA (Swedish EPA, 1999e; see also National Chemicals Inspectorate, 1999) and further developed by the Environmental Objectives Committee (M 1998:07), see (SOU 2000:52). The Environmental Advisory Council has also proposed indicators in the form of ”green headline indicators”. One of the headline indicators is aimed at use of chemicals (SOU 1999:127). Within the framework of these measures, however, we would like to stress that we consider it especially important to focus on those substances that will be subject to the Committee’s proposed phase-out criteria as well as the proposals concerning metals (see Chapter 5).
We do not consider it our primary task to submit proposals in this area. However, we would like to stress the need for the various public authorities, in their continued work with the proposed indicators, to refine and define the indicators more precisely so they can be used to follow up compliance with the new guidelines. In this section we
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 339
highlight those indicators which in our opinion are of particular importance for the follow-up of our proposals.
The idea is that the indicators should be expressed in a single digit. The system of indicators for following up the environmental quality objectives is largely based on existing systems for follow-up and monitoring, such as databases and results from environmental monitoring. We conclude that the existing systems and the indicators need to be developed to meet the follow-up needs stemming from the objective of a non-toxic environment and the new guidelines. For one thing, today’s systems do not permit follow-up of the occurrence of chemical substances in finished products.
Knowledge goal
One of the indicators proposed by the Swedish EPA for follow-up of the knowledge goal is: ”number of substances for which minimum data exist”. The Swedish EPA says that this indicator needs to be developed. The Environmental Objectives Committee defines the indicator more precisely as ”number of substances with minimum data on properties”, which the Committee backs. The minimum data requirement should be equivalent to the requirements made on new substances, depending on their production and import volumes (see Chapter 4).
The Swedish EPA also maintains that an indicator that needs to be developed for the knowledge goal must take into account ”Material flows and metal balances”. The Committee would like to underscore that it is important to be able to measure flows of e.g. metals in society (see section 7.4.3) and that this is a prerequisite for being able to follow up compliance with the new guidelines.
Information goal
It is the judgement of the Committee that a system for information on the chemical content of products is imperative, and that such a system needs to be specially investigated (see section 7.4.1). We believe that the question of follow-up of this subgoal should mainly be addressed on the basis of the proposed investigation. Certain indicators can, however, be set up on the basis of existing systems.
340 Proposed research, environmental monitoring and other follow-up SOU 2000:53
The Swedish EPA proposes as an indicator for follow-up of compliance with the information goal: ”number of annually registered environmental product declarations which include declaration of chemical content”, which the Committee supports (see section 7.3.4). However, in our opinion the measure should rather be based on the total number of environmental product declarations to date, so that it does not only reflect the variation in number from year to year. Further, in our view the phrase ”declaration of chemical content” should perhaps be replaced with ”information on chemical content”, since the design of the system should perhaps permit information to be furnished without a declaration of the complete chemical content.
The Environmental Objectives Committee proposes as an indicator for the information goal: ”value of consumption of ecolabelled goods and services in society”. It is, however, the opinion of the Committee that it should perhaps be related to e.g. the consumer price index, to eliminate the risk that the indicator will only reflect inflation.
Goal regarding particularly dangerous substances
The Swedish EPA proposed as an indicator for follow-up of compliance with the goal regarding particularly dangerous substances: ”net influx of chemicals, number and quantity, and total for substances with particularly dangerous properties, plus hazard index for all classified substances”. In the opinion of the Committee, in this measure the phrase ”particularly dangerous substances” should be equated with those substances subject to our proposals in Chapter 5. Since we propose that exemptions from the phase-out criteria could be granted for use in industrial plants, a supplement to the products register is needed.
The Environmental Objectives Committee proposes as an indicator for the goal regarding particularly dangerous substances: ”emissions trends for substances in the chemical emissions register”. The Committee backs this measure and understands it to be the chemicals emissions register proposed by the Swedish EPA (Swedish EPA, 1999a).
Monitoring the occurrence of substances in imported products is not possible today. This will be made easier if a system is introduced for information on the chemical content of products. But if we assume today’s systems, then measurements in sewage sludge can, for example, provide an indication of whether diffuse emissions are taking place of the substances to be monitored. The sources must then be traced so that it
SOU 2000:53Proposed research, environmental monitoring and other follow-up 341
can be determined from which products the emissions are coming and whether they are old products or newly produced ones. Both the Swedish EPA and the Environmental Objectives Committee propose as an indicator for the goal regarding particularly dangerous substances: ”concentrations of chemicals in sludge (from sewage treatment plants)”, which the Committee supports.
The Environmental Objectives Committee also proposes as an indicator for the goal regarding particularly dangerous substances: ”proportion and quantity of products with content of heavy metals that are collected”. The Committee finds that it would be desirable to broaden the measure to include to as great an extent as possible the total recycling of metals, not just the group that falls within the less well-defined category ”heavy metals”.
SOU 2000:53 343
10 Consequences of the Committee´s proposals
10.1 Consequence analyses etc.
According to its terms of reference, our Committee shall analyze the consequences of its proposals and submit proposals for funding in those cases where the proposals lead to consequences for public finances. The Government’s terms of references to all committees and special investigators also apply to our Committee, which means that the Committee shall submit cost-benefit analyses, consider public obligations, assess regional policy consequences and report consequences for criminality and crime prevention, municipal self-government, small enterprises, gender equality, racial integration and personal integrity.
We do not expect our proposals to lead to any effects with regard to criminality and crime prevention, municipal self-government, gender equality, racial integration or personal integrity, so these consequence areas will not be discussed further here. As far as criminality is concerned, however, obviously every new regulation provides another opportunity for infraction.
What remains is to submit cost-benefit analyses, consider public obligations, assess regional policy consequences and report consequences for small enterprises.
10.1.1 How can the consequences be assessed?
Following is a more detailed description of the requirements on consequence analyses made on the Committee. At the same time we describe the delimitations that have been made in the work and summarize our appraisals. The Committee’s points of departure in the consequence analysis work are presented in section 10.2, and the
344 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
consequences structured according to the guidelines are presented in 10.3.
Consideration of public obligations
According to our Committee’s terms of reference, every public obligation shall be carefully considered and justified. The point of departure is that public obligations are only justified when the private market cannot satisfy the needs in question.
The Committee has striven as far as possible to place the responsibility for manufactured and chemical products on manufacturers and importers, but some measure of regulation and enforcement is necessary in order to achieve compliance with the guidelines. In the first place, laws and rules must establish the minimum acceptable level of protection in society, and in the second place enforcement must ensure that all enterprises can compete on fair and equal terms. There is no further discussion of the consideration of public obligations here. Chapters 6 and 7, however, explain why certain proposals involve EU regulation while others entail Swedish rules.
Consequences for employment and public services in different parts of the country
The goal of Swedish regional policy is to create the conditions necessary for sustainable economic growth, justice and freedom of choice so that living conditions are equivalent for citizens in all parts of the country. A holistic view is required in order to achieve this goal. The Committee has therefore asked itself the question of whether our proposals can have regional policy consequences, and we have arrived at the conclusion that the Committee’s proposals do not have any impact on public services in any part of the country. The Committee also concludes that the conditions for enterprise are not affected differently in different parts of the country.
We have not been able to judge whether any particular company that accounts for a large portion of the jobs in a specific locality will be greatly impacted by the Committee’s proposals. It is not possible to judge which companies will be affected due to a lack of knowledge regarding e.g. what chemical substances are present in finished products
Consequences of the Committee´s proposals 345
today. The regional consequences are not discussed any further in this chapter.
Consequences for small enterprises
If the Committee’s proposals have consequences for working conditions, competitiveness or other basic operating conditions for small enterprises in relation to larger enterprises, these consequences shall be described in the report. The Committee makes the general appraisal that requirements and regulations that lead to consequences for enterprises often impose a burden that is harder to bear for small enterprises than for large ones. Proposals that necessitate extensive changes in production or force the companies to furnish information entail costs that are greater in relation to turnover for small enterprises. The Committee’s proposals also generally require companies to increase their knowledge and competence regarding chemicals. This competence is probably more difficult to build up in small enterprises, for whom hiring personnel with the necessary qualifications in chemistry and environmental engineering entails a greater burden. This situation is aggravated by the fact that small enterprises are in many cases not members of the trade associations in which the large enterprises are organized.
The consequences for small enterprises are not dealt with further in this chapter.
Costs and benefit for society, national and local government, companies and other individuals
According to the Committee’s terms of reference and Section 14 of the Committee Ordinance, the Committee shall calculate and report the economic consequences of its proposals. This applies not only to consequences for the state, but also everyone who might conceivably be affected by the proposals. Funding shall be proposed for those proposals that raise costs or reduce revenues for national and local government (state, municipalities or county councils). Effects both with and without market value shall be reported in the integrated socio-economic analysis.
The Committee’s cost calculation capabilities have been sharply curtailed by the fact that so many factors are still unknown. Instead we have mainly been restricted to qualitative discussions of the conse-
346 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
quences, illustrated by calculation examples based on assumptions concerning a number of currently unknown facts.
The Committee has not attempted to put price tags on items that cannot naturally be evaluated in money terms. Different types of effects are reported as positive or negative, and not weighed against each other.
10.2 Points of departure in the consequence analyses
Health, environment and economics
Society’s environmental impact is closely related to its economic activities. The environment is affected by extraction of natural resources as well as by residual products (waste) that are generated and transported via air, soil and water. Such waste products arise in production, during use and when a chemical product or manufactured product has reached the end of its useful life.
Environmental and health aspects are also closely related. It is more than just a question of a bad environment being harmful to human health. It is also a question of the fact that methods and solutions must often be devised jointly to improve both the environment and public health. Man has always been exposed to various environmental factors that have had a greater or lesser effect on his health. As a result of the population increase and the rapid pace of technological development, man has impacted the environment to an ever-increasing extent. This impact can also pose a threat to our health.
To rectify the health problems that stem from society’s environmental impact, it is necessary to consider not only the purely ”technical” solutions, but also the underlying political, economic, and social mechanisms. Costs that arise as a result of health effects include both direct costs stemming from hospital care and loss of income, and indirect costs stemming from loss of well-being, such as mental suffering.
Changes in water and air quality are examples of changes in the environment that can lead to health effects. Chemicals that contaminate the water can lead to cancer, allergies or other health effects. Changes in the environment also affect the economy both directly and indirectly via effects on health and employment. The economy in turn can cause effects on both health and environment. Economic changes, for example,
Consequences of the Committee´s proposals 347
influence how much money can be spent on health care and a better environment.
Previously, nature was viewed as an infinite resource from which raw materials could be taken without consequences. Today the economic system is not viewed as being independent of the ecological system, but rather as part of it.
The economic system is an open system, which means that input in the form of material and energy must eventually be returned to the ecocycle. Much of the energy and material that passes through the economy is ultimately released to the environment without recycling. Sometimes this process has a negative impact on the environment. Metals and chemical substances that are manufactured eventually end up in soil, water and air. One reason for this is that environmental products and services often have no price, which means that the market price of the products of the economic system do not reflect pollution. This can lead to overexploitation.
Environmental measures yield results
In some cases it is difficult to gauge the exact effects of a measure, in particular if several measures have been adopted simultaneously. There are, however, examples that show very clearly that environmental measures yield results. One such example is the fact that the levels of lead in children’s blood declined when lead in petrol was banned (see Figure 10.1).
348 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
Figure 10.1. Relationship between lead concentrations in blood and
petrol
The upper graph shows the concentrations of lead in the blood of 2,771 children in Landskrona (where a lead smelter is located) and in Trelleborg. The lower graph shows the estimated amounts of lead in the petrol that was sold in Sweden during the same years. (Skerfving et al., 1999)
Lead in blood (
µ
g/l)
Lead in petrol (tonnes)
Consequences of the Committee´s proposals 349
10.2.1 The Committee’s view of cost-effectiveness
The Committee has adopted the view of cost-effectiveness in environmental endeavours presented in the Environmental Advisory Council’s report ”The principles of environmental policy” (SOU 1994:133, in Swedish only).
”When one examines different environmental actors’ references to costeffectiveness, two views of what this means crystallize. The first interpretation is that measures are cost-effective when the cost of the damage that arises if the measure is not adopted is greater than the cost of the measure. The other interpretation is that a cost-effective measure is the least expensive way to achieve a predetermined environmental objective (e.g. an emissions limit), quite irrespective of whether it has been possible to calculate the economic scope of the damage, and if so what the calculation shows. In this second interpretation, the cost of a measure is compared with the costs of alternative measures.
”The strictest and most limited interpretation is of course that both criteria must be satisfied for a measure to be regarded as cost-effective. The cost of the measure in question would be lower than both the cost of the damage in the absence of the measure and the costs of alternative measures. However, if we look at the contexts in which references are made to cost-effectiveness, for example Principle 15 of the Rio Declaration, this strictest interpretation does not appear to be the most reasonable. Principle 15 of the Rio Declaration (embodying the precautionary principle) says ‘...lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Scientific certainty in the form of quantified cause-effect relationships is in most cases a prerequisite for being able to calculate the marginal cost of the damage and compare this with the marginal cost of the measure. ”Accordingly, if it were necessary for determining whether measures are cost-effective to have this scientific certainty, which the statement of the precautionary principle says should not be needed, then the lawyers and diplomats responsible for the Rio Declaration would have created a Catch 22. This cannot have been their intention, from which it follows that a measure is by definition cost-effective if it is the least expensive alternative.”
The Swedish EPA shares this appraisal, which they expressed in conjunction with their work with environmental objectives (Swedish EPA, 1999e). Based on this definition, the Committee’s endeavour has been to find the most cost-effective ways to comply with the guidelines in the Committee’s terms of reference.
350 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
The long-term costs of the ”environmental debt”
A well-executed consequence analysis contributes to a better and more complete decision-making basis. Aspects that must be taken into account include the fact that there may be measures that affect several objectives simultaneously.
In general, it can be said that a selection of measures can be executed in different ways. The extreme cases for environmental measures are either to implement as many and as far-reaching measures as quickly as possible to achieve the objectives as soon as possible, or wait as long as possible to implement measures and thereby achieve the objectives as late as possible.
The first alternative will cost more than the second alternative in the short term. The cost for companies and the rest of society will be high due to a forced restructuring. On the other hand, the accumulation of adverse environmental impact that occurs in the second alternative, with adverse consequences on health and the environment, is avoided in the first alternative.
The second alternative will probably lead to less negative economic effects in the short term, since the work towards the environmental quality objectives proceeds at a slower pace. Those who are obligated to reduce their environmental impact have more time to explore possible measures and implement them gradually. On the other hand, this alternative leads to greater environmental impact and a higher risk of irreversible environmental damage, which can result in higher costs in the long term (Swedish EPA, 1999e).
It is therefore important to have a well thought-out strategy for which measures are to be implemented and when. Both the long-term and the short-term perspective must be kept in mind in devising such a strategy. A balance must be struck between economic considerations and a reduced risk to health and the environment. Here are some examples of questions that must be asked when selecting a strategy for choosing environmental measures and deciding when they should be implemented:
• Are there any effects of the activity that are particularly severe or impossible to correct?
• Which measures become more expensive the longer we wait?
• Which measures become less burdensome for the economic system if they are implemented far in the future?
Consequences of the Committee´s proposals 351
It is also important to bear in mind that even if the choice stands between implementing the changes today or putting them off until a later date, the cost of exploiting the environment must be paid sometime. It is merely a question of what path of action to take and the pace at which it is taken.
Examples of costs in quantitative terms
Tracing, collecting and destroying or otherwise disposing of dangerous substances that have been dispersed in society can be very costly. Here are some examples of what it can cost to remedy environmental problems after the fact:
• The building sector’s ecocycle council has roughly estimated that it would take 2000 man-years to clean up the PCBs in caulking compounds. To this must be added the costs for destroying the collected material. PCBs are also found in other products, such as small capacitors for e.g. fluorescent light fixtures and certain types of vinyl flooring (National Chemicals Inspectorate, 1999).
• In 1993, the Swedish EPA estimated that there were approximately
100 tonnes of mercury in circulation in products in society. SEK 18 million has been allocated to several projects by the Swedish EPA’s action programme (1994–1999) against mercury. The projects have led to the collection of 6–7 tonnes. In addition there are about 3.5–4 tonnes that have been labelled in products and are still being used in society. Final repositories of mercury were also investigated in the action programme. The Swedish EPA proposes that mercury waste be converted to a stable, insoluble form and placed in a deep rock repository at a depth of several hundred metres. The costs of depositing mercury in a deep rock repository would amount to a total of roughly SEK 260 ± 80 million, according to calculations by the Swedish EPA (Swedish EPA 1997 and 1999g).
• The Swedish EPA estimates that it will cost SEK 20 billion to remediate the 10,000 top-priority (from a risk point of view) contaminated sites. There are a total of 22,000 contaminated sites that need to be remediated (National Chemicals Inspectorate, 1999).
During the past decades, in response to various kinds of legislation, companies have modified their process technology or installed pollution control equipment for the purpose of limiting damage to the environment. By means of preventive measures, chemical substances can be kept from contaminating the environment. This is particularly important, since adequate knowledge of how dangerous substances are
352 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
and in what products they are present is lacking today. Once the knowledge exists, it can be much more costly to restore the environment than to avoid causing damage to the environment and human health in the first place.
10.2.2 The importance of environmental requirements for profitability and competitiveness in business
The traditional view is that tougher environmental requirements increase the costs for the companies that have to comply with them. This is true no matter what form the requirements take. This view has been questioned, however. The economist Mikael Porter for one has asserted that environmental requirements make companies more efficient, and therefore have a beneficial effect on profitability and competitiveness. Porter’s hypotheses have been vigorously challenged by other economists, however.
Empirical studies do not provide evidence for or against Porter’s arguments, nor is it possible to detect either positive or negative effects for the economy as a whole. There are examples of companies where tougher environmental requirements have improved profitability, but there are also examples of the opposite (National Board of Trade, 1998).
Improved environmental performance can lead to increased demand for goods, services and systems in an increasingly environmentally aware society. ”Sustainable Sweden – a SUCCESS story” (SOU 1998:118) observes:
”...many companies discovered long ago that concern for the environment constitutes a business opportunity. The concrete work of environmental improvement is often – though not always – synonymous with more efficient use of raw materials and energy. This means that resource consumption per unit produced decreases, which can in turn boost profitability. In this way, ecological restructuring can be the bearer of growth, employment and prosperity.”
The environmental quality objective of a non-toxic environment is a great challenge for industry. If the objective is to be achieved, chemicals and products containing substances with hazardous properties must be replaced with less risky substances. To bring down polluting emissions, industry must continue to the work of creating closed-loop manufacturing processes wherever possible as well. The health and
Consequences of the Committee´s proposals 353
environmental impact of the products must be considered during their entire life cycle, ”cradle-to-grave”.
An example where environmental measures within companies have yielded positive consequences for the company’s financial performance is Electrolux, which by being early to offer alternatives to CFCs in refrigerators won shares on the world market when an international ban came. Another example is AB Exaktafjädrar, which previously cleaned all its springs in trichloroethylene. By ceasing to clean most of the springs and switching the method used for those that were cleaned to ultrasonic cleaning with a biodegradable cleaning and degreasing agent labelled with ”Good Environmental Choice”, the company makes an annual saving of nearly SEK 61,000 on an investment of about SEK 1,000 – in addition to the environmental and industrial hygiene gains.
There are many other positive examples, but finding examples where environmental requirements have had negative consequences for companies is not as easy, possibly because such examples have not been regarded as interesting to document and publicize to the same extent.
Importance of the time aspect
Long-term stability and consistency are important for industry. Most mechanical equipment and product ranges undergo at least one replacement during a ten-year period. Proposals for tough regulations that will enter into force in 10 years therefore have much milder effects than proposals that will enter into force in 1–2 years. Planning well in advance with clear signals from the national authorities should lead to the limited consequences for industry.
10.3 Consequences of the Committee’s proposals
The Committee’s proposals will have consequences in several different sectors in society, of which the most important consequences are described below. First the economic consequences for Sweden of pursuing issues in the EU are described. This analysis applies to many of the proposals. The subsequent consequence descriptions are divided into consequences of the Committee’s proposals regarding knowledge of the health and environmental properties of substances, consequences of the Com-
354 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
mittee’s proposals to phase out the use of PB and CBR substances, and consequences of the Committee’s proposals regarding metals.
10.3.1 Consequences of pursuing issues in the EU
Many of the Committee’s proposals are proposals that Sweden should pursue issues (advocate changes) in the EU (see Chapters 4 and 6). Pursuing issues in the EU is associated with costs – effort and resources are required to enlist support for ideas. These costs will be distributed between the Government Offices and the agencies that work with the relevant issues. Exactly how the costs are distributed will depend on what work method the Government chooses. The agency most concerned with the work of pursuing the Committee’s proposals is the National Chemicals Inspectorate.
According to a Government decision of 18 May, our Committee has been given the extra assignment of reviewing the future thrust, activities and resources of the National Chemicals Inspectorate, taking into consideration the rules of the Environmental Code, the environmental quality objective of a non-toxic environment, and the trend in the chemicals field in the EU and internationally. The future role of the companies – as well as that of central, regional and local supervisory authorities – shall also be examined.
Based on the conclusions of this review, the Committee shall also submit proposals for the future scope and thrust of the activities of the National Chemicals Inspectorate and submit proposals on how the activities of the National Chemicals Inspectorate should be funded. Consequently, no further analysis of these costs is made in this report.
Consequences of the Committee´s proposals 355
10.3.2 Consequences of the Committee’s proposals regarding knowledge of the health and environmental properties of substances
In Chapter 4 we propose that knowledge corresponding to the requirements made on new substances shall be gathered for all chemical substances used on the market.
Financial consequences for the chemical industry
The Committee’s appraisal
• The consequences for Swedish industry are dependent on a large number of factors not known today. Above all, no one knows how many substances are used on the market today.
• It is not possible to predict how the costs will be distributed between different companies.
Calculating the costs of gathering data on all relevant substances is of course very difficult, since many factors are unknown, above all how many and which substances require new or supplementary data. After contacts with the Association of Swedish Chemical Industries, we can conclude that the costs will probably be distributed quite differently among different companies. There is no picture today on what substances data are available for, and how great the need for supplementary tests is.
In principle, every step that would have to be taken in a cost calculation is associated with very great uncertainty. Step one is to determine how many substances the calculation should apply to. No one knows how many substances are used on the market today. The EU’s database for existing substances, EINECS, contains more than 100,000 substances. The problem with this figure is that the companies knew when the database was established that data requirements would be made on substances that were not included in EINECS but which companies would later want to manufacture or import. As a result, the companies notified ”all” substances – regardless of whether they manufactured or imported them or not. That means that EINECS today contains many more substances than actually occur on the market. Common guesses are that approximately 20,000–30,000 substances are used on the market today, others are 40,000–60,000 substances. The Swedish products
356 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
register contains 11,000 substances that are used in products on the Swedish market.
Step two is to determine how much data have already been compiled for various substances. The Committee finds it probable that the companies that manufacture or import various substances have some kind of knowledge about these substances. However, this knowledge is not always public, and it is impossible to know how extensive it is. Nor can the Committee know with certainty how much it costs to compile all the data for a substance.
According to a study by the US EPA, it costs USD 205,000 (about SEK 1,800,000) to compile data for a substance for which there are no data at all to start with and for which a complete SIDS (Screening Information Data Set) must be compiled according to the OECD. The European Chemical Industry Council (CEFIC) has also made an estimate of the cost of collecting complete SIDS data for HPV (high-productionvolume) substances (CEFIC, 1999). Their estimate is much more approximate, however, and they calculate that the cost for substances that completely lack data today will be EUR 200,000–400,000 (about SEK 1,700,000–3,400,000).
As has already been mentioned, distribution of the costs is another uncertainty factor. Which companies will have to bear which costs. Will the costs be distributed among the companies in proportion to their share of the industry’s total turnover, or will each company have to take sole responsibility for every substance it produces?
The Committee has no opinion on how the industry and the companies will solve this. According to the Association of Swedish Chemical Industries, it is not likely that the companies are prepared to bear the costs of their competitors, even if their own costs are also distributed.
Despite all the aforementioned uncertainty factors, the Committee has carried out three calculation examples to try to provide some idea of the approximate magnitude of the costs. However, it merits repeating that the uncertainty surrounding virtually all the values used in the examples is great, which means that the results are also very uncertain.
We have made three alternative assumptions regarding how many substances are used on the market and will be candidates for testing. Example 1 entails a minimum assumption of 11,000 substances. Example 2, which is the one we deem to be most realistic, assumes
Consequences of the Committee´s proposals 357
20,000 substances. Example 3 is a worst-case assumption of 40,000 substances. We further assume that some data have already been gathered for half of these substances, while the other half completely lack data.
We figure on the cost the US EPA has calculated for collecting SIDS for HPV chemicals, namely USD 205,000. This cost is lower than what the actual cost for HPV and MPV (medium-production-volume) substances will be according to our proposals, however, since our proposals call for more data. However, the SIDS requirements are slightly greater than the requirements we propose for LPV (low-production-volume) substances. For those substances that have some data, we assume that the cost is on average half of the cost for complete testing.
The total cost for testing is then as follows: Example 1 about USD 1,700 million1; Example 2 about USD 3,000 million2; Example 3 about USD 6,100 million.3
If the costs are distributed among the countries in proportion to each country’s chemical industry’s share of the total turnover for all the countries that adopt the Committee’s proposals, and provided that the EU, the USA and Japan adopt our proposals, the Swedish chemical industry’s share of the test costs would be 0.5 percent and the EU’s share would be 42 percent. This means that the costs for Swedish industry in Example 1 would be SEK 73 million,4 in Example 2 about SEK 130 million5, and in Example 3 about SEK 270 million.6 The costs for EU industry in Example 1 would be about SEK 6,200 million,7, in
1 1,000 substances x 0.5 x USD 205,000/substance + 11,000 substances x 0.5 x USD 205,000/2/substance = USD 1,691,250,0002 20,000 substances x 0.5 x USD 205,000/substance + 20,000 substances x 0.5 x USD 205,000/s/substance = USD 3,075,000,0003 40,000 substances x 0.5 x USD 205,000/substance + 40,000 substances x 0.5 x USD 205,000/2/substance = USD 6,150,000,0004 USD 691,250,000 x 0.005 = USD 8,456,250; USD 8,456,250 x SEK 8.67/USD = SEK 73,315,687.505 USD 3,075,000,000 x 0.005 = USD15,375,000; USD15,375,000 x SEK 8.67/USD = SEK 133,301,2506 USD 6,150,000 x 0.005 = USD 30,750,000; USD 30,750,000 x SEK 8.67/D = SEK 266,602,5007 USD 1,691,250,000 x 0.42 = USD 710,325,000; USD 710,325,000 x 8.67 = SEK 6,158,517,750
358 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
Example 2 about SEK 11,200 million8, and in Example 3 about SEK 22,400 million.9
We have then spread the cost out over nine years, i.e. the number of years proposed by the Committee after which no substance may be used without known data. For Sweden, this comes out to about SEK 8 million per year in Example 1, SEK 15 million per year in Example 2 and SEK 30 million per year in Example 3. For the EU, the equivalent figures are about SEK 700 million per year in Example 1, about SEK 1,000 million per year in Example 2 and about SEK 2,500 million per year in Example 3.
This can be compared with the total turnover of the chemical industry in Sweden and the EU, respectively, which is SEK 71,000 million for Swedish industry (Association of Swedish Chemical Industries, 2000a) and SEK 3,240,700 million for industry in the EU (CEFIC, 1999).
In the unlikely event that the testing costs were distributed evenly in relation to turnover, they would thus amount to between 0.01 percent and 0.04 percent of the chemical industry’s annual turnover in Sweden, and between 0.02 percent and 0.08 percent of the chemical industry’s annual turnover in the EU.
Today a project is under way to collect data on HPV chemicals that is quite independent of the Committee’s proposals. In the USA, the US EPA has initiated a programme which aims at collecting data equivalent to the OECD’s SIDS for all of the nearly 3,000 HPV chemicals used in the USA. In parallel with this project, a project is being conducted at the initiative of the ICCA (International Council of Chemical Associations) in which 1,000 HPV chemicals are to be tested. These two initiatives cover the same substances to some extent. These projects thus entail that some data will be gathered voluntarily for a substantial number of the substances regarding which the toughest requirements are to be made according to the Committee. However, the Committee proposes more extensive data requirements than those aimed at by the voluntary initiatives. These initiatives have not been taken into account in the above calculation examples.
8 USD 3,075,000,000 x 0.42 = USD 1,291,500,000; USD 1,291,500,000 x 8.67 = SEK 11,197,305,0009 USD 6,150,000,000 x 0.42 = USD 2,583,000,000; USD 2,583,000,000 x 8.67 = SEK 22,394,510,000
Consequences of the Committee´s proposals 359
As regards costs for the companies of an initial risk assessment and necessary precautionary measures, the Committee has not done any cost calculations, since this is already required according to the Environmental Code.
Viewpoints of the Association of Swedish Chemical Industries
The Association agrees with the Committee’s appraisal that the consequences for Swedish industry are dependent on a number of currently unknown factors, and that it is not possible to predict how the costs will be distributed between different companies (Association of Swedish Chemical Industries, 2000b).
However, the Association objects to the approach used in the above calculation examples for two reasons. Firstly, they believe that the testing costs, especially for HPV substances, are underestimated, since the US EPA’s calculations do not include expensive cancer and reproduction tests on the same level and scope as the EU requirements which the Committee proposes. Secondly, the costs cannot be distributed evenly within the Swedish chemical industry. Only those companies subject to investigation requirements will have to bear the costs, since the Swedish chemical industry does not comprise a common payment collective. On the other hand, Swedish industry shares the costs of gathering certain data on HPV substances of common interest with European producers of the same substance.
Requirements on more data lead to a need for a greater number of experimental animals
The Committee’s appraisal and proposals
• Requirements to gather more data lead to an increased need for experimental animals. Alternative methods must therefore be developed.
Many of the tests required to meet the data requirements proposed by the Committee require tests on animals today. This means that a larger number of experimental animals will be used if our proposals are implemented. This is naturally a consequence which the Committee would preferably like to avoid. The Committee therefore makes pro-
360 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
posals in Chapters 4 and 9 for intensified work on the development and validation of alternative methods.
One way to look at this problem is that it is not really the increased data requirements that lead to an increased use of experimental animals, but rather the need to use a large number of different chemicals. The most effective way to keep the number of animal tests down is therefore to minimize the number of chemicals used in products. This is at the same time a way to keep down the costs of acquiring new knowledge.
For the same reason given in the discussion of the companies’ costs, it is impossible to estimate how great the increase in experimental animal use will be before we know how many substances need to be tested. The number of animal tests that need to be performed is also dependent on whether new testing methods requiring fewer or no animal tests are developed and accepted.
Something can nevertheless be said about the number of animals per substance. With the standardized methods that are used today, between 150 and 200 animals (rodents and fish) per substance would be required for all substances that are to be used in quantities of one tonne or more. The data requirements are greater for substances to be used in larger quantities, requiring more animals tests. For the substances that are used in the largest volumes, 1,000 tonnes or more, roughly 2,500 mammals (preferably rats and mice, but also other rodents, such as rabbits) and 150–200 fish and birds are used. Approximately 2,500 substances are used in such large quantities in the EU.
Based on the same assumptions concerning the total number of substances as in the above calculation example, this would mean an increase in experimental animal use of between 6 and 14 million animals during the period of data collection for existing substances. Distributed over 9 years, this means 0.7–1.5 million animals per year. Approximately 11 million animals are used every year in the EU today. This includes all activities where animal testing is carried out. However, we would like to point out that these data will be collected irrespective of our proposals. This is true for many HPV substances, where the chemical industry has a voluntary programme for data collection. This work is taking place within the framework of the ICCA’s initiative.
The Committee’s appraisal is that it is still possible to reduce the number of animal tests compared with today’s level once the knowledge requirement has been implemented. The same applies to the general
Consequences of the Committee´s proposals 361
approach. For example, those substances that fall under the PB criteria (see section 5.1) do not have to undergo further testing.
According to what has been said previously, knowledge regarding the health and environmental properties of chemical substances is an important prerequisite for being able to protect biological diversity. In this context, the Committee would like to note that tests of ecotoxicity are included among those tests that require animal experiments. Knowledge from such tests can save entire species in nature, since handling of the substances can be based on awareness of the damage they can cause.
10.3.3 Consequences of the Committee’s proposals to phase out the use of PB and CMR substances
The Committee proposes that Sweden should advocate that substances with PB and CMR properties should not be permitted after certain dates (the proposals are presented in Chapter 6).
The phase-out of substances that are used has many different effects. There is a reason why they are used – they have positive properties in at least certain respects and fulfil certain functions that are in demand. These functions must be fulfilled in other ways after the phase-out, by the use of less dangerous substances or by the development chemicalfree solutions. The exact nature of these functions and how they can be achieved with alternative methods varies from substance to substance and sector to sector. There are already alternative methods for certain functions, while research and development is needed in other cases.
Financial consequences for Swedish industry
The Committee’s appraisal
• The consequences for industry are unpredictable as long as we do not know the properties of all substances that occur on the market and thereby which substances will be subject to the phase-out requirements.
• EU regulations have less effect on the competitiveness of Swedish industry than national regulations.
362 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
The phase-out of substances that are carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic, endocrine-disruptive or persistent and bioaccumulative will affect numerous companies within a large number of sectors. Before knowledge is available on all substances used on the market, it is naturally very difficult to say with any degree of completeness or certainty which sectors are involved and how individual companies will be affected.
What we can report today as far as the number of substances that will be affected by the phase-out criteria is concerned is only a rough estimate based on present-day knowledge. So far a total of 832 substances have been classified as carcinogenic, mutagenic or reproduction-toxic in categories 1 and 2 (see section 5.2.1.1). However, many of these are not individual substances, but complex carbon- and petroleum-based ”substances” which in turn consist of many different chemical compounds (see section 4.5). As far as persistence and liability to bioaccumulate are concerned, we only have data on these properties for about 2,000 substances (see section 2.2.2). Furthermore, the persistence data are restricted in most cases to results from Ready Biodegradability tests (see Annex 3). We thereby have no way for even this limited selection to determine which substances fulfil the persistence criterion of a half-life in excess of 8 weeks (see section 5.1.4). According to TGD (1996), however, this criterion can be considered to be roughly fulfilled by substances that are not readily biodegradable. With this point of departure, approximately 200 substances (of the roughly 2,000 for which we can determine this today) will be subject to the phase-out criterion with regard to persistence and liability to bioaccumulate which we propose should be effective as from 2010.
The consequences for companies depend on to what extent alternatives to the substances to be phased out are already available, and how long the time from decision to effective date is. It is of course not possible to know to what extent alternatives will exist to the substances that fall under the Committee’s proposals before we know what substances we are talking about. It is also important to look beyond whether alternatives are available today, since the situation in ten years may be quite different. The Committee proposes a relatively long time until all substances that fall under the criteria are to be phased out. It can also be argued that because the Committee’s proposals are EU-level regulations, the consequences for the competitiveness of Swedish industry will be less than in the case of national restrictions.
Consequences of the Committee´s proposals 363
There are certain substances which we already know today have properties that fall under the Committee’s phase-out criteria. Here as well, however, only some of the consequences can be assessed, since the occurrence of the substances in finished products is not known, but rather only their use in chemical products. The Committee has not had the resources to conduct a comprehensive analysis of the consequences for all the sectors that use these substances. However, based on the National Chemicals Inspectorate’s products register, the Committee has attempted to estimate which sectors will be affected most by the phaseout of the substances about which knowledge is available today and which fall under the Committee’s criteria.
The selection has been made purely quantitatively based on which sectors use the largest number of known phase-out substances today, which use the largest quantity of phase-out substances, and which use phase-out substances in the most chemical products. Based on this quantitative estimate, the Committee has, after discussions with representatives of the Swedish EPA, chosen to take a closer look at the following sectors:
• Construction industry
• Paint and varnish industry
• Base chemicals industry
• Rubber products and recapping industry
• Construction plastics, plastic packaging and plastic products industry
The Committee has had contacts with various sectoral representatives to ascertain their views on the consequences of the proposals. The opinions of the representatives of the different industries are reported below, subject to the reservation that the time available for the appraisals for all sectors has been very limited, and it is difficult to say anything certain because all the substances that will qualify for the criteria are not known.
364 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
Construction industry
The Committee has had contacts with the Swedish Construction Federation, the Swedish Construction Material Group, Skanska and NCC.
The construction industry has made good progress in its environmental work, and efforts with the same thrust as the Committee’s proposals are already under way within the industry. The representatives of the construction industry with whom the Committee has spoken judge the consequences for the industry to be moderate, but since the sector is so large and complex, the consequences naturally vary between different segments. For example, the consequences for building contractors are less than for material producers.
A representative for one of the large construction companies states that it will naturally be possible to build the functions that will be needed in society in 10–15 years even without the substances that fall under the Committee’s criteria. The material producers, on the other hand, maintain that if it is necessary to replace large production plants, 10 years is a short time for the companies to make the transition.
The construction companies also point out that the consequences of not being able to use the substances in future production, as is proposed by the Committee, are much less than what the consequences would be of having to remove these substances from existing buildings.
In order to be able to assess the chemical content of the products and make choices that promote products without dangerous chemicals, chemical competence must be raised on a broad front, say industry representatives. Today only a handful of companies outside the very largest ones have this competence. The industry emphasizes that both increased chemical competence within the using companies and improved information from suppliers are needed. One group that is particularly in need of greater competence in the chemicals field is the buyers. As long as they have enough competence to ask the right questions, they can demand answers from the suppliers today. A general approach makes it easier for those who are not chemists but still want to be able to avoid chemical products and finished products containing dangerous substances. More chemistry courses in construction-related educational programmes in both universities and secondary schools are also called for.
Consequences of the Committee´s proposals 365
More and more companies in the construction business are adopting environmental policies. Today, every major construction materials company has one. Skanska and NCC judge that the Committee’s proposals lie well in line with the companies’ environmental policies.
Base chemicals industry, paint and varnish industry, and construction plastics, plastic packaging and plastic products industry
The Committee has had contact with the Association of Swedish Chemical Industries, the Swedish Paint, Lacquer and Varnish Manufacturers’ Association, and the Swedish Plastics and Chemicals Federation.
Competence in chemical companies to assess the properties of substances and search for alternatives is possessed both by the manufacturers and by the major retailers. Importers, who are merely middlemen, often have a poorer knowledge of chemistry. It was noted that it can be just as important to pass on the knowledge possessed by the manufacturers to the users as to acquire new knowledge.
It is difficult to say whether it will be possible to come up with alternatives within 10–15 years. Clear signals in plenty of time regarding what must be done are vital. Continuous efforts are being made to develop new products, and searching for alternatives to the substances proposed for phase-out by the Committee is a part of normal product development. Persistent and bioaccumulative substances are avoided wherever possible in new chemical products, as difficult as that may sometimes be. Persistent substances may, for example, be desirable since the market wants products that last. One of the representatives said that a lead time of 10–15 years is ”a suitable transition period that this sluggish old system can manage”. It was, however, pointed out that 10– 15 years is not a long time for an industry with large fixed capital assets.
The Committee’s proposals are in line with the sectors’ visions for their work, for example several of the basic ideas in the proposals coincide closely with the chemical industry’s ”Responsible Care” programme. One consequence of this is that companies that act early can win market share.
366 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
Rubber products and recapping industry
The Committee has had contact with Trelleborg AB.
The assessment is that the consequences for the rubber industry will not be too drastic. The competence of the companies to judge which substances fall under the criteria and to search for alternatives is fairly good.
Swedish companies could consider including ideas similar to those proposed by the Committee in their policy documents. But maturity in these matters varies between different countries.
Specific problematical substances
A few substances have been designated as problematical by several sectors if they are judged to fall under the phase-out criteria. Examples of these anticipated problems are bitumen, which binds the gravel in asphalt, and hydrazine, which is used today as an anti-corrosive agent in certain district heating systems. Hydrazine is added to the circulating water. The district heating systems where hydrazine is used are already built and are intended to be used for many years.
It is likely that there are also other substances that fall under the phaseout criteria and that have such functions in society that a transition period longer than 10–15 years is needed before they can be replaced. In this context there is reason to point out that the Committee also proposes certain possibilities for exemptions from the phase-out criteria.
Consequences for human health
By phasing out the use of substances that can give rise to cancer, mutations, reproduction impairments or other injuries to human beings, the prospects for good human health can be improved. Besides the direct positive value of improved quality of life for the people who, thanks to the measures, are spared disease, society also gains in the form of reduced medical care costs.
There are many difficulties in quantifying societal gains of this type. For one thing it is difficult to distinguish the harmful effects of a single substance from the effects of everything else to which an individual is exposed. Another difficulty is to evaluate an individual’s health in
Consequences of the Committee´s proposals 367
financial terms. The report of the Environmental Health Commission (SOU 1996:124, in Swedish only) describes a number of different methods for putting price tags on human life, but given the lack of knowledge that exists today there is no way for the Committee to make an estimate of the health consequences of the proposals in financial terms.
10.3.4 Consequences of our proposals concerning metals
Increased recycling
Metal recycling conserves both material and energy in many cases. And it is often a profitable operation. The recycling rate for certain metals is, however, low or non-existent. Creating systems for recycling of these metals may be associated with some costs.
In our proposals in section 7.4.3, we point out that better statistics are needed before targets can be set for the recycling of individual metals. Research and development is also needed to build up efficient recycling systems – mainly for the so-called new metals. At present we cannot calculate the costs of increased recycling.
In a long-range perspective, if demand for metals is constant or declines and if many countries increase their recycling, increased recycling may lead to some reduction in mining. This will then have consequences for the mining industry.
New limit values for metals in sludge
New limit values in sludge could have consequences in many segments of society. Consequences in the form of increased costs for managing sludge with excessive metal concentrations, and possibly treating it to remove the metals, must be considered in relation to the economic and ecological consequences of spreading sludge with high metal concentrations on farmland, eventually contaminating the soil so that it cannot be used for farming. The Committee concludes that the consequences of adopting new limit values must be determined by the Swedish EPA as a part of the commission we propose in section 7.4.1.
368 Consequences of the Committee´s proposals SOU 2000:53
Exposure-limiting measures for copper, zinc, chromium and nickel
The Committee believes that Sweden should, in parallel with the work in the EU, act to reduce human exposure from the areas of application for copper, zinc, chromium and nickel that lead to the greatest diffuse emissions (see section 7.4.2).
Industry is continuously pursuing development work to come up with new and better products. This work is an important part of the effort to limit pollution by the above metals. For certain of the areas where metals are used, research needs to be strengthened with additional resources.
Phase-out of mercury, cadmium and lead
When it comes to mercury, cadmium and lead, the decision to phase out was made some time ago. Consequences assessments of the phase-out have already been performed by government agencies and by the Government. We therefore refer to the Government Bills ”Swedish Environmental Quality Objectives” (1997/98:145) and ”A living environment” (Gov. Bill 1990/91:90), as well as the National Chemicals Inspectorate’s report ”The mercury phase-out in Sweden – report on a Government commission” (National Chemicals Inspectorate, 1998, in Swedish only).
10.4 Funding of the Committee’s proposals
In view of the Committee’s extra assignment (see section 10.3.1), the Committee has not conducted any further analysis of what public costs might arise as a consequence of the Committee’s proposals. The Committee can therefore not make any funding proposals, but will return to this in the report on the extra assignment.
According to a Government decision of 18 May, our Committee has been given the extra assignment of reviewing the future thrust, activities and resources of the National Chemicals Inspectorate, taking into consideration the rules of the Environmental Code, the environmental quality objective of a non-toxic environment, and the trend in the chemicals field in the EU and internationally. Based on the conclusions of this review, the Committee shall also submit proposals for the future scope and thrust of the activities of the National Chemicals Inspectorate and submit proposals on how the activities of the National Chemicals
Consequences of the Committee´s proposals 369
Inspectorate should be funded. Consequently, no further analysis of these costs is made in this report.
SOU 2000:53 371
Bibliography
(Many Swedish references are only available in Swedish, while some have an English summary)
Government Bills
En god livsmiljö. Government Bill 1990/91:90. (Summary in English: A living environment).
Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansieringen. Government Bill 1999/2000:81.
Miljöbalk. Government Bill 1997/98:45. (Summary in English: The Environmental Code.)
Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige. Government Bill 1997/98:145. (Summary in English: Swedish Environmental Quality Objectives.)
Reports of the Government Commissions
Bättre klimat, miljö och hälsa med alternativa drivmedel. Report of Environmental Class Commission. SOU 1996:184.
En hållbar kemikaliepolitik. Report of Chemicals Policy Committee. SOU 1997:84.
Framtidens miljö – allas vårt ansvar. Report of Environmental Objectives Committee. SOU 2000:52.
Gröna nyckeltal – följ den ekologiska omställningen. Report of the Environmental Advisory Council. (Summary in English: Green Headline Indicators – Monitoring Progress towards Ecological Sustainability.) SOU 1999:127.
Handel och miljö – mot en hållbar spelplan. Report of the Environmental Advisory Council. SOU 1993:79.
372 Bibliography SOU 2000:53
Kemikaliekontroll. Report of the Chemicals Commission. SOU 1984:77.
Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Förslag till nationellt handlingsprogram. Report of the Environmental Health Commission. SOU 1996:124.
Miljöpolitikens principer. Report of the Environmental Advisory Council. SOU 1994:133.
Märk väl! Report of commission on consumer information on convenience goods. SOU 1999:7.
Nordisk miljömärking. Report of Consumer Policy Committee 2000. SOU 1999:145.
Ren luft på väg. Report of the Emissions Research Commission. SOU 2000:35.
Sustainable Sweden – a success story. Report of Environmental Export Commission. SOU 1998:118.
Other sources
Association of Swedish Chemical Industries (2000a) Facts and figures on the Internet, (March 2000).
Association of Swedish Chemical Industries (2000b) Communication to Chemicals Committee, dnr 2000:64.
Ahlbom, J. & Duus, U. (1999) Mindre gift på drift. Report of the Chemicals Project within the framework of the archipelago commission. County Administrative Board Västra Götaland report No 1999:37. Göteborg Region Association of Local Authorities.
Allanou, R., Hansen, B.G. & van der Bilt, Y. (1999) Public availability of data on EU high production volume chemicals. European Commission Joint Research Centre, Institute for Health and Consumer Protection, Chemical Bureau, I-21020 Ispra (VA), Italy, EUR 18996 EN.
Bibliography 373
Ardesjö, A. (1997) Förslag till inarbetande av substitutionsprincipen i direktiv 91/414/EEG, National Chemicals Inspectorate dnr 240-64-97.
Bergbäck, B. & Johansson, K. (1994) Metaller i stad och land – kretslopp och kritisk belastning. Research programme for the period 1994-1999. Swedish EPA report 4382.
Bergbäck, B., Johansson, K. & Mohlander, U. (2000) Urban Metal Flows – Review and Conclusions. A case study of Stockholm. Manuscript.
Beyer, A., Mackay, D., Matthies, M., Wania, F. & Webster, E. (2000) Assessing long-range transport of persistent organic pollutants. Environmental Science and Technology, 34: 699-703.
Braunschweiler, H. & Koivisto, S. (2000) Fate and effects of chemicals in the Nordic environment related to the use of biocides. Final manuscript, version 2.0, 2 March 2000. Finnish Environment Institute, Chemicals Division.
Carter, A. (1998) Pesticides in water – regulation, science and perception. Föredrag vid 2nd International Conference on Pesticides and Their Impact on the Aquatic Environment, London, England, 17-18 March (IBC Global Conferences).
CEFIC (1999) Confidence in chemicals, issue 1.
CEFIC (1999) Facts and figures, Nov. 1999.
Chernyak, S.M, Rice, C.P. & McConnell, L.L. (1996) Evidence of currently used pesticides in air, ice, fog, seawater and surface microlayer in the Bering and Chukchi Seas. Marine Pollution Bulletin 32:410-419.
COM (1999a) Community Strategy for Endocrine Disrupters: a range of substances suspected of interfering with the hormone systems of humans and wildlife. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, COM(1999)706 final.
374 Bibliography SOU 2000:53
COM (1999b) Europe’s Environment: What directions for the future? The Global Assessment of the European Community Programme of Policy and Action in relation to the environment and sustainable development, ‘Towards Sustainability’. Communication from the Commission, COM(1999)543 final.
Commission Working Group on the Classification and Labelling of Dangerous Substances (1999) Setting specific concentration limits for carcinogens in annex I of directive 67/548/EEC. Inclusion of potency considerations.
Eklund, A. (1998) Vattentemperaturer i sjöar, sommar och vinter – resultat från SMHI:s mätningar. Hydrologi Nr 74, SMHI.
EPA (1998) Chemical hazard data availability study. What do we really know about the safety of high production volume chemicals?. prepared by EPA´s Office of Pollution Prevention and Toxics. April 1998.
EPA (1999a) Category for Persistent, Bioaccumulative, and Toxic New Chemical Substances. Federal Register November 4, 1999, Volume 64, Number 213.
EPA (1999b) Persistent Bioaccumulative Toxic (PBT) Chemicals; Proposed Rule. Federal Register January 5, 1999, Volume 64, Number 2.
FRN (Council for Planning and Coordination of Research) (1998) Toxikologisk miljöforskning. Behovsanalys för den nya kemikaliepolitiken. FRN Report 1998:23.
Hessel, K., Kreuger, J. & Uhlén, B. (1997) Kartläggning av bekämpningsmedelsrester i yt-, grund-, och regnvatten i Sverige 1985– 1995. Resultat från monitoring och riktad provtagning. Ekohydrologi 42, SLU, Uppsala.
Jensen, S. (1972) The PCB story. Ambio, 1:123-131.
Jonsson, K., Linder, I., & Palm. V. (2000) En framtida nationell materialflödesstatistik – användning av naturresurser, substanser och kemikalier i produktion och konsumtion. Statistics Sweden.
Bibliography 375
Ecocycle Commission (1997) Producentansvar för varor. Förslag och idé. Report 1997:19.
Kreuger, J. (1999) Pesticides in the environment – atmospheric deposition and transport to surface waters. Doktorsavhandling, SLU, Acta Universitatis Agriculturae Sueciae, Agraria 162.
Lind, M. (2000) Organochlorines and bone. Doctoral thesis, Uppsala University.
Lithner, G. (1989) Some fundamental relationships between metal toxicity in freshwater, physico-chemical properties and background levels. The Science of the Total Environment, 87/88 (1989) 365-380.
Lithner, G. & Holm, K. (2000) Förekomst och gradering av 55 olika grundelement i den svenska miljön. Institute for Applied Environmental Research (in compilation).
Magnusson, M. (1997) Air and soil temperatures in Europe. By contract from National Chemicals Inspectorate, SMHI, Norrköping.
Ministry of Housing, Spatial Planning, and Environment (1998) European inspection project ”Solid Enforcement of Substances in Europe” (SENSE), Final report, The Netherlands, 1998.
Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment (1999) A New Policy on Existing Substances. Plan of Action for the period September 1999 – December 2000. The Hague. August 1999.
MITF (1998) The mining and metals industry, background information. Metal Information Task Force, 12/1 1998.
Morén, A.-S. & Perttu, K. (1994) Regional temperature and radiation indices and their adjustment to horisontal and inclined forest land. Studia Forestalia Suecica, 194.
National Chemicals Inspectorate (1998) Kvicksilveravvecklingen i Sverige - redovisning av ett regeringsuppdrag. Report 5/98.
National Chemicals Inspectorate (1999) Miljökvalitetsmål 12, Giftfri miljö, Redovisning av ett regeringsuppdrag om miljömål, Order No. 360 673.
376 Bibliography SOU 2000:53
National Chemicals Inspectorate (2000) Underlag för fördjupad prövning. National Chemicals Inspectorate, January 2000.
National Board of Trade, Swedish Competition Authority and NUTEK (Swedish National Board for Industrial and Technical Development) (1998) The Environment, Trade and Competition – playing rules for efficient markets. National Board of Trade report 1998:2 / National Board of Trade report series 1998:1 / NUTEK, INFO. 025
−
1998,
April 1998.
News (1999) En ny strategi för riskbedömning och riskhantering av kemikalier. A research programme funded by MISTRA, the Council for Work Life Research, the Swedish EPA and the National Chemicals Inspectorate. Annual Report 1999.
Norén, K. & Meironyté, D. (2000) Certain organochlorine and organobromine contaminants in Swedish human milk in perspective of past 20–30 years. Chemospere 40(2000) p.111–1123.
Norstrom, R.J. (1998) Analysis of Swedish environmental toxicological research. I: FRN (1998) Toxikologisk miljöforskning. Behovsanalys för den nya kemikaliepolitiken. FRN Report 1998:23.
Olsson, P.E., Borg, B., Brunström, B., Håkansson, H. & Klasson-Wehler, E. (1998) Endocrine disrupting substances. Impairment of reproduction and development. Swedishi EPA Report 4859.
Rodan, B.D., Pennington, D.W., Eckley, N. & Boetling, R.S. (1999) Screening for persistent organic pollutants: techniques to provide a scientific basis for POPs criteria in international negotiations. Environmental Science and Technology, 33:3482-3488.
Rudén, C & Hansson, S-O (2000). Improving Incentives for Toxicity Testing. Manuscript, Philosophy Group, Royal Institute of Technology.
Seppälä, T. (1999) Using effective temperature sums in risk assessment of pesticides. Abstract (timo.seppala@vyh.fi).
SFT (2000) Om Obs-listen. SFT-fakta, TA-nummer 1709/2000. Norwegian Pollution Control Authority.
Bibliography 377
Sijm, D., Hulzebos, E. & Peijnenburg, W. (1999) Estimating the PBTprofile. RIVM report 601503 016. RIVM, P.O.Box 1, NL-3720 NA Bilthoven, the Netherlands.
Skerfving, S., Bencko, V., Vahter, M., Schütz, A. & Gerhardsson, L. (1999). Environmental health in the Baltic region - toxic metals. Scand J Work Environ Health 1999;25 suppl 3;40-64.
SLU (1999) Report for the Faculty Theme: 'Biological waste in circulation between urban and rural areas. Biology and flow of energy and material', final report for 1994-1999. SLU, Dept. of Microbiology.
Sternbeck, J. & Östlund, P. (1999) Nya metaller och metalloider i samhället. IVL Report B 1332.
Swedish Mining Association, 2000. Communication to Chemicals Committee dnr 200:45.
Swedish Consumer Agency (1995/96) Konsumenten och miljön, report 1995/96:13.
Swedish EPA (1997) Slutförvar av kvicksilver. Report 4752.
Swedish EPA (1998) Organiska miljögifter. Ett svenskt perspektiv på ett internationellt problem. Monitor 16, Naturvårdsverkets förlag.
Swedish EPA (1999a) Information till allmänheten om användning och utsläpp av farliga kemikalier. Swedish EPA, Dnr 619-4256-98.
Swedish EPA (1999b) Kemikalieanvändning i förändring, Plan för kemikaliearbetet – Slutrapport, Report 4983.
Swedish EPA (1999c) Nytt program för miljöövervakning. Report 4980.
Swedish EPA (1999d) Producenters ansvar för varors miljöpåverkan – underlag till en miljöanpassad produktpolitik Report 5043.
Swedish EPA (1999e) System med indikatorer för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Report 5006.
Swedish EPA (1999f) Val av åtgärder. Report 5005.
Swedish EPA (1999g) Åtgärdsprogram för insamling av kvicksilver.
378 Bibliography SOU 2000:53
Report 5030.
Swedish EPA and National Chemicals Inspectorate (1999) Att finna farliga flöden. Kemikalier i samhället. Swedish EPA report 5036.
TGD (1996) Technical Guidance Document in support of the Commission Directive 93/67/EEC on risk assessment for new substances and Commission Regulation (EC) No 1488/94 on risk assessment for existing substances. ECB, Ispra, Italy.
Tyler, G. (1992) Critical concentrations of heavy metals in the mor horizon of Swedish forests. Swedish EPA Report 4078.
Utne-Skaare, J. (1999) Kan de nationella och internationella miljömålen för organiska miljögifter uppfyllas med nuvarande kompetens och resurser? Report from Future Seminar on 10 February 1999, Management Group for the project area Persistent Organic Pollutants, POPs.
WWF (1999) Chemical trespass: a toxic legacy. A report from WWF-UK, July 1999.
390 Annex 2 SOU 2000:53
−
The substance is sold to a limited number of registered customers for the purposes of process-orientated research and development in quantities that are limited to what is required for the process-orientated research and development. These substances shall qualify for an exemption for a period of one year, provided firstly that the manufacturer or importer communicates their identity, labelling data, quantity, the justification for the quantity and a list of customers and the research and development programme to the competent authorities of each Member State where the manufacture, importation or process-orientated research and development takes place; and secondly that he complies with any conditions imposed by these authorities or the Member States on such research and development. The conditions imposed by the Member States may include information not exceeding that provided for in Article 8 of Directive 67/548/EEC. After one year, these substances will normally be subject to notification. The manufacturer or importer shall also give an assurance that the substance or the preparation in which it is incorporated will be handled only by the customer’s staff under controlled conditions and will not be made available to the general public at any time, on its own or in a preparation. If the competent authority considers that there may exist an unacceptable risk for man and the environment, it may extend the restriction referred to above to include any products containing the new substances which were produced during the process-orientated research and development. The one-year exemption period referred to above may in exceptional circumstances be extended for a further year if the notifier can demonstrate, to the satisfaction of the competent authorities, that such an extension is justified.
3. The substances referred to in paragraph 2 must be packaged and provisionally labelled by the manufacturer or his representative in accordance with the rules laid down in Directive 67/548/EEC. Where a substance as referred to in paragraph 2, labelled in accordance with the principles set out in Article 23 of Directive 67/58/EEC, is very toxic, toxic, carcinogenic, toxic for reproduction or mutagenic, the manufacturer or importer must transmit to the competent authority any appropriate information as regards Annex VII. A, Sections 2.3, 2.4 and 2.5. Moreover, acute toxicity data shall be furnished where available.
4. Any manufacturer or importer who wishes to refer to any of the exemptions set forth in Article 7 (2), second indent, or Annex VII or VIII to Directive 67/548/EEC, shall submit an application for approval of the exemptions to the Commission. The Commission shall decide in accordance with the procedure laid down in Article 15.
Annex 2 391
According to the proposal for paragraph 1, firstthe same exemptions that applied at the time of the previous notification in accordance with this Regulation shall also apply at the time of the new notification. The other exemptions proposed in paragraph 1 and in paragraphs 2 and 3 are essentially equivalent to the exemptions that apply to new substances (cf. Articles 13 of the dangerous substances directive).
According to the proposal for paragraph 4, it shall be possible to request an exemption from the requirements to submit certain information on a substance to the same extent that this is possible for new substances in accordance with Article 7 (2) and Annexes VII and VIII to the dangerous substances directive. According to the proposal for Article 12a, only exemptions that have been approved, not applications for exemptions, shall be taken into consideration when revising EINECS. This provides an incentive for the companies to submit their applications in good time.
Article 6
Procedure for data reporting
1. In the case of a substance produced or imported by several manufacturers or importers, the information referred to in Articles 3, 4 (2), 4a, 4b and 4c may be submitted by one manufacturer or importer acting, with their agreement, on behalf of other manufacturers or importers concerned. The latter shall nevertheless submit to the Commission the information specified in points 1.1–1.19 of the data set laid down in Annex III and, in doing so, shall make reference to the data set submitted by the manufacturer or importer.
2. In submitting the information referred to in Articles 3, 4 (1), 4a, 4b and 4c, the manufacturers and importers shall use the special software package on diskette made available free of charge by the Commission or fill in the form that is available at the Internet address: [http://www.yyy.zzz].
3. Documentation in support of information furnished in accordance with Articles 4b and 4c shall be submitted to the Commission together with the information.
(….)
Modern technology makes it possible to submit information in such a manner that it is entered directly into the database. It also enables the Member States to obtain direct access to the database. This will render
392 Annex 2 SOU 2000:53
unnecessary the submission of data to the Member States that is provided for in the current provisions of Articles 6 (3) and 6 (4). It is, however, impossible to predict which technical solution will be employed.
It should also be possible for the general public to obtain access to information in the database, in so far as there is no need for secrecy. To enable above all the national regulatory authorities and the Commission to check the accuracy of the furnished information, the documentation on which the information is based shall also be accessible. It is easier to check the information if all the documentation on a substance is gathered in one place. In accordance with the proposal, all documentation in support of the information shall therefore be submitted to the Commission.
Article 7
Updating of the reported information and obligation to submit certain information spontaneously
1. Manufacturers and importers who have submitted information on a substance in accordance with Articles 4b and 4c shall update the information forwarded to the Commission.
In particular, they shall submit, where appropriate:
a) new uses of the substance which substantially change the type, form, magnitude or duration of exposure of man or the environment to the substance;
b) new data obtained on the physico-chemical properties, toxicological or ecotoxicological effects where this is likely to be relevant to the evaluation of the potential risk presented by the substances;
c) any change in the provisional classification under Directive 67/548/EEC. (…)
2. Any manufacturer or importer of an existing substance who acquires knowledge which supports the conclusion that the substance in question may present a serious risk to man or the environment shall immediately report such information to the Commission and to the Member State in which he is located. (…)
Annex 2 393
According to the proposal, the reporting manufacturers and importers are obliged to update the information submitted in accordance with Articles 4b and 4c. It is proposed that the obligation to update information submitted previously according to the previous reporting procedure should be abolished.
Article 7a
Initial risk assessment and own precautionary measures
1. On the basis of the information submitted in accordance with Articles 4b and 4c, manufacturers and importers shall, within one year of having submitted the information, have carried out an initial risk assessment in accordance with the guidelines that shall be adopted by not later than 31 December 2003 in accordance with the procedure laid down in Article 15. These guidelines shall be re-examined periodically and revised, if necessary, following the same procedure. The documentation with the risk assessment shall be kept available to the Member States and any others who may need to consult it.
2. On the basis of the risk assessment, manufacturers and importers shall adopt the precautionary measures that are necessary to prevent, impede and counteract harm to human health or the environment. The precautionary measures shall include informing distributors, retailers and users of the risks posed by the substance and necessary protective measures, beyond the risk phrases and safety phrases that shall be used in accordance with Directive 67/548/EEC. The information shall be furnished in safety data sheets and other suitable fashion.
The proposal entails broadened responsibility for manufacturers and importers, since they are obliged to carry out an initial risk assessment on the basis of the information that has been obtained on the substances. Guidelines should be established for such a risk assessment. No guidelines are proposed here, however.
According to the proposal, manufacturers and importers shall also adopt whatever precautionary measures are needed, including forwarding information on risks and necessary protective measures to actors further down in the distribution and user chain. The provisions pertaining to obligation to investigate and precautionary measures in the Environmental Code already impose similar requirements on manufacturers and importers in Sweden today. According to the proposal, the information shall be furnished in safety data sheets and other suitable fashion. This part of the proposal may necessitate
394 Annex 2 SOU 2000:53
amendments to the directive on safety data sheets (Directive 91/155/EEC), which is under revision. The proposal does not entail that the companies’ own initial risk assessments and precautionary measures will take the place of risk assessments and risk limitation measures adopted at the Community level. It is, however, important that the data collected on the properties of substances be used to reduce the risks until such time as the Community has made a decision on the need for measures for a substance. The companies’ own measures will also supplement the more general measures taken at the Community level. An example of own precautionary measures is that a manufacturer refrains from selling a substance for a specific use that can entail unacceptable risks and provides information on the risks posed by such a use, even if there are no restrictions on this use in the legislation.
Article 8 (1)
Priority lists
1. On the basis of the information submitted by manufacturers and importers in accordance with Articles 3, 4, 4b and 4c, and on the basis of the national lists of priority substances, the Commission, in consultation with Member States, shall regularly draw up lists of priority substances or groups of substances (hereinafter referred to as priority lists) requiring immediate attention because of their potential effects on man or the environment. These lists shall be adopted in accordance with the procedure laid down in Article 15 and shall be published by the Commission for the first time in the course of the year following the entry into force of the Regulation.
Article 9 (1)
Data to be supplied for substances appearing on the priority lists
1. For the substances included in the priority lists referred to in Article 8 (1), manufacturers and importers who have submitted information on a substance in accordance with Articles 3, 4, 4b and 4c shall, within six months of publication of the submitted information on a substance, submit to the rapporteur designated in accordance with Article 10 (1) all relevant available information and corresponding study reports for risk assessment of the substance concerned, in addition to the information and the documentation that has previously been submitted to the Commission.
Annex 2 395
Article 9 (2)
2. In addition to the requirement specified in paragraph 1, and without prejudice to the testing which may be required under Article 10 (2), if any of the particulars listed in Annex VII. A to Directive 67/548/EEC are not available for a given priority substance, the manufacturers and importers who have submitted information on a substance in accordance with Articles 3, 4, 4b and 4c shall be obliged to carry out the testing necessary to obtain the missing data and to provide the test results and test reports to the rapporteur within 12 months.
Risk assessment of existing substances is done today on the basis of priority lists established in accordance with the committee procedure laid down in the Regulation. According to the proposal, Article 9 is also adjusted to cover manufacturers and importers who have submitted information in accordance with the new reporting procedure. If the particulars listed in VII. A to the dangerous substances directive are not available for a substance included in a priority list, then in accordance with the proposal the data submitters shall obtain the missing data. For the substances referred to in Articles 4b and 4c, this will eventually only be necessary for substances that have not been manufactured or imported by anyone in quantities of one tonne or more.
Article 10 (1)
Risk evaluation of the substances on the priority lists at the level of the Member State designated as rapporteur
1. For each substance on the priority lists a Member State shall be given responsibility for its evaluation in accordance with the procedure laid down in Article 15, whilst ensuring fair burden sharing between Member States. The Member State shall designate a rapporteur for that substance from among the competent authorities referred to in Article 13.
The rapporteur shall be responsible for evaluating the information submitted by the manufacturer(s) or importer(s) in conformity with the requirements of Articles 3, 4, 4b, 4c, 7 and 9 and any other available information, and for identifying, after consultation of the producers or importers concerned, whether, for the purpose of the risk evaluation, it is necessary to require the above manufacturers or importers of priority substances to submit further information and/or to carry out further testing.
396 Annex 2 SOU 2000:53
Article 12
Obligations relating to the provision of further information and to further testing
1. Any manufacturer or importer of a substance on the priority lists referred to in Article 8 (1) and who has submitted the information under Articles 3, 4, 4b and 4c must, within a given time limit, supply the rapporteur with the data and test results concerning that substance referred to in Article 9 (1) and (2) and those referred to in Article 10 (2).
The proposal entails that Articles 10 and 12 be adjusted to cover risk assessment of the substances for which data has been submitted in accordance with the new provisions.
Article 12a
1. After 31 December 2004, EINECS shall be revised by removal from the list of those substances that have not been notified in accordance with Article 4a. A decision on the revised EINECS list shall be made not later than 30 June 2005 in accordance with the procedure laid down in Article 15.
2. When a deadline as referred to in Article 4b has expired, EINECS shall be revised by specification for every substance of the quantity for which information as referred to in Article 4b has been submitted or may be submitted later within other deadlines as referred to in Article 4b. Exemptions approved by the Commission in accordance with Article 5 (4) shall thereby be taken into consideration. A decision on the revised EINECS list shall be made within 6 months of the expiry of a deadline as referred to in Article 4b.
3. After 31 December 2010, those substances for which no information has been notified in accordance with Article 4b shall be removed from EINECS. A decision on the revised EINECS list shall be made not later than 30 June 2010. Subsequently, EINECS shall be revised once a year with reference to information submitted in accordance with article 4c and decisions made in accordance with paragraph 4.
4. If closer examination of the information for a substance submitted in accordance with Articles 4b and 4c shows that the data requirements laid down in Article 4b are not satisfied for the quantity in question, the quantity specified in EINECS shall be reduced to the quantity for which the data requirements have been satisfied. If the examination shows that the information do not satisfy the requirements laid down in Article 4b for any quantity, the substance shall be removed from EINECS.
Annex 2 397
5. Decisions in accordance with this article shall be made in accordance with the procedure laid down in Article 15. Revised EINECS lists shall be published in the Official Journal of the European Communities.
As information is submitted in accordance with Articles 4a, 4b and 4c, EINECS should be revised. It will be time-consuming to verify that the submitted information satisfies the requirements in 4b in terms of quality. A decision to revise EINECS should therefore not be delayed pending closer examination of the information. If later examination shows that the established requirements are not satisfied, the data on the substance in EINECS should be changed at that time.
Article 12b
1. A manufacturer or importer may not place a substance which has been removed from EINECS on the market 12 months after the publication of a revised EINECS list unless the substances has been notified in accordance with Directive 67/548/EEC and the deadlines specified therein have been observed.
2. A retailer may not place a substance which has been removed from EINECS on the market 18 months after the publication of a revised EINECS list if the substance may not, in accordance with paragraph 1, be placed on the market by the manufacturer or importer.
3. Commercial use of a substance is not permitted 24 months after the publication of a revised EINECS list if the substance has been omitted from the revised EINECS list and may not be placed on the market in accordance with paragraph 1.
The proposal entails a prohibition against placing on the market and commercial use of a substance that has been removed from EINECS according to a revised list, unless the substances has been notified as a new substance. The prohibition will enter into force gradually some time after the publication of the new revised list.
Article 12c
A manufacturer or importer may not place a substance on the market 12 months after the publication of a revised EINECS list in a larger quantity than that specified in the revised list unless additional information has been submitted in accordance with Article 4c.
The proposal entails a prohibition for manufacturers and importers to exceed the quantity limits specified in a revised EINECS list.
398 Annex 2 SOU 2000:53
Article 16.1
Confidentiality of data
1. If he considers that there is a confidentiality problem, the manufacturer or importer may indicate the information provided for in Articles 3, 4, 4b, 4c, 7 and 12, which he considers to be commercially sensitive and disclosure of which might harm him industrially or commercially, and which he therefore wishes to be kept secret from all persons other than Member States and the Commission. Full justification must be given in such cases.
Industrial and commercial secrecy shall not apply to:
− the name of the substance, as given in EINECS,
− the name of the manufacturer or importer,
− data on physico-chemical properties of the substance and pathways and environmental fate,
− the summary results of the toxicological and ecotoxicological tests, in particular data on carcinogenicity, mutagenicity and/or the substance’s toxicity for reproduction,
− any information relating to the methods and precautions relating to the substance and the emergency measures,
− any information which, if withheld, might lead to animal experiments being carried out or repeated needlessly,
− analytical methods that make it possible to detect a dangerous substance when discharged into the environment as well as to determine the direct exposure of humans to the substance.
If the manufacturer or importer should himself later disclose previously confidential information, he shall inform the competent authority accordingly.
The main rule in accordance with Article 16 is that the information is public unless the authority receiving the information finds, at the request of the manufacturer or importer, that there is reason for secrecy (Article 16 (2)). Certain specified information does not qualify for secrecy. The proposal entails that the same rules for confidentiality shall also apply to information submitted in compliance with Articles 4b and 4c. There may be reason for additional amendments for the purpose of increasing transparency, but no such proposals are submitted here.
Article x
Annex 2 399
Not later than one year after the adoption of this Regulation, the Member States shall establish appropriate legal or administrative measures in order to deal with non-compliance with the provisions of this Regulation.
The proposal concerns the time for implementation of supplementary national provisions on sanctions for infractions.
3 Directive 67/548/EEC – the dangerous substances directive
3.1 Prior notification
The proposal for amendment of the articles in the dangerous substances directive is intended to adjust the rules for prior notification of new substances in such a way that they can also be applied in connection with prior notification of substances that have been removed from EINECS.
Article 2 (1)
Definitions
1. For the purposes of this Directive:
a) ”substances” means chemical elements and their compounds in the natural state or obtained by any production process, including any additive necessary to preserve the stability of the products and any impurity deriving from the process used, but excluding any solvent which may be separated without affecting the stability of the substance or changing its composition;
b) ”preparations” means mixtures or solutions composed of two or more substances;
c) ”polymer” means a substance consisting of molecules characterized by the sequence of one or more types of monomer units and comprising a simple weight majority of molecules containing at least three monomer units which are covalently bound to at least one other monomer unit or other reactant and consists of less than a simple weight majority of molecules of the same molecular weight. Such molecules must be distributed over a range of molecular weights wherein differences in the molecular weight are primarily attributable to differences in the number of monomer units. In the context of this definition a ”monomer unit” means the reacted form of a monomer in a polymer;
400 Annex 2 SOU 2000:53
d) ”notification” means the documents, with the requisite information, presented to the competent authority of a Member State:
− for new substances manufactured within the Community, by the manufacturer who places a substance, either on its own or in a preparation, on the market,
− for new substances manufactured outside the Community, by any person established in the Community who is responsible for placing the substance, either on its own or in a preparation, on the Community market, or alternatively by the person established within the Community who is, for the purposes of submitting a notification for a given substance placed on the Community market, either on its own or in a preparation, designated by the manufacture as his sole representative.
− for substances that have previously been listed in EINECS, by the manufacturers or importers who place a substance, either on its own or in a preparation, on the market, or by a manufacturer or importer who represents the other manufacturers and importers with their consent.
The person submitting the notification, as described above, shall be referred to as ”the notifier”;
e)
”placing on the market”
means the making available to third parties.
Importation into the Community customs territory shall be deemed to be placing on the market for the purposes of this Directive;
f) ”scientific research and development” means scientific experimentation, analysis or chemical research carried out under controlled conditions; it includes the determination of intrinsic properties, performance and efficacy as well as scientific investigation related to product development;
g) ”process-orientated research and development” means the further development of a substance in the course of which pilot plant or production trials are used to test the fields of application of the substance;
h) ”EINECS” means the European Inventory of Existing Commercial Substances. This inventory contains the definitive list of all substances deemed to be on the Community market on 18 September 1981.
i) ”new substances” means substances that are not, and have not been, listed in EINECS.
The term ”new substances” should be introduced since different rules are needed in some cases for substances that have previously been listed in EINECS and ones that have never been listed there. There is, for example, reason to – as is proposed in d) – differentiate in the two cases between who can make notification.
Annex 2 401
Article 8a
Notifiers of new substances that have been notified not later than 31 December 2004 shall not later than 31 December 2005 submit the information on persistence and liability to bioaccumulate that is referred to in Annex VII. The information does not, however, need to be furnished for substances that are polymers.
Additional data requirements are proposed with regard to persistence and liability to bioaccumulate in Annexes VII and VIII. These new requirements should – with the exception of polymers – also apply to new substances that have already been notified when the new data requirements enter into force for existing substances.
Article 11
Substances notified by several notifiers
Where, for new substances manufactured outside the Community, more than one notification exists for a substance manufactured by the same manufacturer or a substance which has previously been listed in EINECS, the cumulative yearly tonnages placed on the Community market shall be determined by the Commission and the national authorities on the basis of the information submitted under Articles 7 (1), 8 (1) and 14. The obligation to carry out supplementary testing in accordance with Articles 7 (2) and 8a will fall collectively on all notifiers.
The wording of this article needs to be changed slightly so that it will also include notifiers of substances which have previously been listed in EINECS.
Article 13 (3)
3. The substances referred to in paragraph 2 and not listed in Annex I must, in so far as the manufacturer may reasonably be expected to be aware of their dangerous properties, be packaged and provisionally labelled by the manufacturer or his representative in accordance with the rules laid down in Articles 22 to 25 and with the criteria imposed in Annex VI.
If it is not possible to label the substances completely, and in accordance with the principles set out in Article 23, because the results of tests provided for in Annex VII. A are not available, the label should bear, in
402 Annex 2 SOU 2000:53
addition to the label deriving from tests already carried out, the warning ”Caution – substance not yet fully tested”.
According to Article 13 (2), substances shall be considered to have been notified with the meaning of the dangerous substances directive if certain conditions are fulfilled. This is the case, for example, for substances placed on the market in quantities of less than 10 kg per year per manufacturer, under certain conditions. Article 13 (3) contains provisions concerning e.g. provisional labelling for such substances. The situation could arise for an existing substance which is classified and listed in Annex I if it is notified as a new substance, even if it is unlikely that this would occur other than very rarely. According to the proposal, such cases are exempted from the obligations laid down in Article 13 (3), since there are already applicable provisions regarding classification and labelling of the substance. However, this does not mean that substances in Annex I are exempted from the special provisions in section 4 of Annex VI concerning provisional labelling and reporting obligation for substances suspected of being carcinogenic, mutagenic or toxic for reproduction.
Article 14 (2)
2. Any importer of a new substance produced by a manufacturer established outside the Community who imports the substance within the framework of a notification previously submitted by a sole representative in accordance with Article 2 (1) (d) shall be required to ensure that the sole representative is provided with up-to-date information concerning the quantities of the substance introduced by him on the Community market. As regards substances previously listed in EINECS, manufacturers and importers shall submit the same information to their representative in accordance with Article 2 (1) (d).
Article 16 (4)
4. For substances referred to in Article 11 for which more than one notification has been submitted (...) the competent authorities, together with the Commission, shall be responsible for calculating the annual and cumulative tonnages placed upon the Community market. If the tonnage thresholds detailed in Article 7 (2) are attained, the competent authority responsible for receiving the notification(s) shall contact each notifier informing them of the identity of the other notifiers and drawing their attention to their collective responsibility as outlined in Article 11.
Annex 2 403
The proposal for a new wording entails that the provisions in question are extended to include substances previously listed in EINECS as well.
Article 19
Confidentiality of data
1. If he considers that there is a confidentiality problem, the notifier may indicate the information provided for in Articles 7, 8 and 14 which he considers to be commercially sensitive and disclosure of which might harm him industrially or commercially, and which he therefore wishes to be kept secret from all persons other than the competent authorities and the Commission. Full justification must be given in such cases. With respect to the notifications and information submitted in conformity with Articles 7 (1) and (2), 8 (1), (2) and (3), industrial and commercial secrecy shall not apply to:
a) the trade name of the substance;
b) the name of the manufacturer and the notifier;
c) physico-chemical data concerning the substance in connection with section 3 of Annexes VII. A, VII. B and VII. C;
d) the possible ways of rendering the substance harmless;
e) the summary results of the toxicological and ecotoxicological tests;
f) if essential to classification and labelling for the purpose of introducing the substance into Annex I, the degree of purity of the substance and the identify of impurities and/or additives which are known to be dangerous within the meaning of Article 2 (2);
g) the recommended methods and precautions referred to in Annex VII, section 2.3, and the emergency measures referred to in Annex VII, sections 2.4 and 2.5;
h) the information contained in the safety data sheet,
i) in the case of substances in Annex I, analytical methods that make it possible to detect a dangerous substance when discharged into the environment as well as to determine the direct exposure of humans;
j) any information which, if withheld, might lead to animal experiments being carried out or repeated needlessly.
If the notifier, manufacturer or importer should himself later disclose previously confidential information, he shall inform the competent authority accordingly.
The intention of the addition in point j) is to prevent secrecy from contributing to more animal experiments. A similar provision is found in
404 Annex 2 SOU 2000:53
Article 16 of Regulation 793/93. There may be reason for amending the secrecy provisions for new substances as well for the purpose of increasing transparency, but no such proposals are submitted here.
3.2 New testing requirements regarding persistence and liability to bioaccumulate
In order to permit a phase-out of persistent and bioaccumulative substances, knowledge is needed concerning which substances possess such properties. The new requirements should apply to both new and existing substances and are introduced according to the proposal in Annexes VII and VIII to the dangerous substances directive.
Annex VII. A
5.2 Degradation
− biotic
− abiotic If the substance is not readily biodegradable then a simulation test or the equivalent shall be carried out to determine half-life.
5.3 Absorption/desorption screening test
5.4 Liability to bioaccumulate If log Pow > 3.0 then BCF shall be calculated [(Q)SAR] or determined experimentally.
Annex VII. B
5.2 Degradation
− biotic
− abiotic If the substance is not readily degradable then a simulation test or the equivalent shall be carried out to determine half-life.
5.4 Liability to bioaccumulate
If log Pow > 3.0 then BCF shall be calculated [(Q)SAR] or determined experimentally.
Annex 2 405
Annex VII. C
3.8 n-octanol/water partition coefficient
5.2 Degradation
− biotic
− abiotic If the substance is not readily degradable then a simulation test or the equivalent shall be carried out to determine half-life.
5.4 Liability to bioaccumulate If log Pow > 3.0 then BCF shall be calculated [(Q)SAR] or determined experimentally.
Annex VIII, Level 1
Ecotoxicological studies
−
Prolonged toxicity study with Daphnia magna (21 days)
−
Test on higher plants
−
Test on earthworms
−
Further toxicity studies with fish
−
Tests for species accumulation; one species, preferably fish, unless BCF is experimentally determined (...)
−
Further studies on absorption/desorption dependent upon the results of the investigations laid down in Annex VII.
Annex VIII, Level 2
Ecotoxicological studies
−
Additional studies for accumulation, degradation, mobility and absorption/desorption
−
Further toxicity studies with fish
−
Toxicity studies with birds
−
Additional toxicity studies with other organisms
According to the current provisions in Annexes VII and VIII, there are certain requirements on testing of degradability and bioaccumulation for new substances. According to the proposal, the requirements are broadened so that there will be sufficient data on a substance, regardless
406 Annex 2 SOU 2000:53
of what quantity of it has been placed on the market, to make it possible to classify a substance in accordance with the new criteria regarding persistence and bioaccumulation that are proposed below.
3.3 New classification and labelling rules
According to the proposal, new criteria should be introduced in Annex VI to the dangerous substances directive for classification of persistent and bioaccumulative substances. Two new risk phrases are proposed for substances that meet the criteria. Such substances shall also be labelled with the symbol for danger for the environment. The substances will further be subject to limitations in accordance with new provisions that are proposed in the restrictions directive (see below).
5. CLASSIFICATION ON THE BASIS OF ENVIRONMENTAL EFFECTS
5.2 Criteria for classification, danger indication, choice of risk phrases
5.2.1 Aquatic environment
5.2.1.1 Substances shall be classified as dangerous for the environment and assigned the symbol ”N” and the appropriate indication of danger, and assigned risk phrases in accordance with the following criteria:
a) R51: Toxic to aquatic organisms
and RX: Great risk for long-term adverse effects in the aquatic environment Acute toxicity: 96 hr LC50 (for fish) 1 mg/l < LC50
≤
10 mg/l
or 48 hr EC50 (for Daphnia) 1 mg/l <EC50
≤
10 mg/l
or 72 hr IC50 (for algae) 1 mg/l < IC50
≤
10 mg/l
and the half-life in water or sediment > 8 weeks in a simulation test at 20°C and calculated or experimentally determined BCF > 2,000 or the results of other reliable scientific studies or internationally accepted calculation methods are judged to be equivalent to these criteria.
Annex 2 407
b)
R
X: Great risk for long-term adverse effects in the aquatic environment
The half-life in water or sediment > 8 weeks in a simulation test at 20°C and calculated or experimentally determined BCF > 2,000 or the results of other reliable scientific studies or internationally accepted calculation methods are judged to be equivalent to these criteria.
Experimental data shall always take precedence.
c)
R
50: Very toxic to aquatic organisms and R 53: May cause long-term adverse effects in the aquatic environment
Acute toxicity: 96 hr LC50 (for fish)
≤
1 mg/l
or 48 hr EC50 (for Daphnia)
≤
1 mg/l
or 72 hr IC50 (for algae)
≤
1 mg/l
and the substance is not readily degradable
or the substance’s log Pow (low octanol/water partition coefficient)
≤
3.0
(unless the experimentally determined BCF
≤
100).
d) R 50 Very toxic to aquatic organisms
Acute toxicity: 96 hr LC50 (for fish)
≤
1 mg/l
or 48 hr EC50 (for Daphnia)
≤
1 mg/l
or 72 hr IC50 (for algae)
≤
1 mg/l.
e) R 51 Toxic to aquatic organisms
and R 53 May cause long-term adverse effects in the aquatic environment
Acute toxicity: 96 hr LC50 (for fish) 1 mg/l < LC50
≤
10 mg/l
or 48 hr EC50 (for Daphnia) 1 mg/l < EC50
≤
10 mg/l
or 72 hr IC50 (for algae) 1 mg/l < IC50
≤
10 mg/l
and the substance is not readily degradable
or the substance’s log Pow
≤
3.0 (unless the experimentally determined
BCF
≤
100).
Applies only to substances that do not fall under the criteria laid down in a).
408 Annex 2 SOU 2000:53
----------------------
5
.2.2 Non-aquatic environment
5.2.2.1 Substances shall be classified as dangerous for the environment and assigned the symbol ”N” and the appropriate indication of danger, and assigned risk phrases in accordance with the following criteria:
RY: Great risk for long-term adverse effects in the environment The half-life in soil > 8 weeks in a simulation test at 20°C and calculated or experimentally determined BCF > 2,000 or the results of other reliable scientific studies or internationally accepted calculation methods are judged to be equivalent to these criteria.
(5.2.2.2 and 5.2.2.3 are renumbered)
Previous 5.2.2.1: 5.2.2.2 Substances shall be classified as dangerous for the environment and assigned the symbol ”N” and the appropriate indication of danger, and assigned risk phrases in accordance with the following criteria: R 54 Toxic to flora R 55 Toxic to fauna R 56 Toxic to soil organisms R 57 Toxic to bees R 58 May cause long-term adverse effects in the environment
Substances which on the basis of available evidence concerning their properties, persistence, potential to accumulate and their predicted or observed environmental fate and behaviour may present a danger, immediate or long-term and/or delayed, to the structure and/or functioning of natural ecosystems other than those covered under 5.2.1 above. The risk phrase ”May cause long-term adverse effects in the environment” shall only be applied to substances that do not fall under the criteria laid down in 5.2.2.1. Detailed criteria will be elaborated later.
3.4 Time for implementation
Article y
Member States shall adopt and publish the laws, regulations and administrative provisions necessary to comply with this Directive by not later than 30 June 2004. They shall forthwish inform te Commission
Annex 2 409
thereof. They shall apply these provisions as from 1 January 2005. When these measures are adopted by Member States, they shall contain a reference to this Directive or shall be accompanied by such reference on the occasion of their official publication. The methods of making such a reference shall be laid down by the Member States.
The date for application of the new provisions in the dangerous substances directive should coincide with the expiry of the time for notification of substances laid down in Article 4a in Regulation 793/93.
4 Directive 1999/45/EG – the dangerous preparations directive
The proposal establishes a concentration limit that determines how high the concentration of a substance that is classified as persistent and bioaccumulative in accordance with the new criteria shall be in a preparation in order for the preparation to be classified in the same way.
Annex III, PART B
Concentration limits to be used for the evaluation of environmental hazards
I. For the aquatic environment
The concentration limits fixed in the following tables, expressed as a weight/weight percentage, determine the classification of the preparation in relation to the individual concentration of the substance(s) present whose classification is also shown.
410 Annex 2 SOU 2000:53
Table 1
Acute aquatic toxicity and long-term adverse effects
Classification of
the substance
Classification of the preparation
N, R51-X N, R50-53 N, R51-53
R52-53
N, R51-X
Cn
≥
0.25%
N, R50-53
Cn
>
25% 2.5%
<
Cn
<
25% 0.25%
<
Cn
<
2,5 %
N, R51-53
Cn
>
25% 2.5%
<
Cn
<
25%
R52-53
Cn
>
25%
---------------
Table 4
Long-term adverse effects
Classification of the substance
Classification of the preparation
RX
R53
N, RX
Cn
≥
0.25%
N, R51-X
Cn
≥
0.25%
N, R53
Cn
>
25%
N, R50-53
Cn
>
25%
N, R51-53
Cn
>
25%
R52-53
Cn
>
25%
II. For the non-aquatic environment
------------
Annex 2 411
Table 6
Dangerous in terrestrial environment
Classification of the substance Classification of the preparation
N, RY
N, RY
Cn
≥
0.25%
5 Directive 76/769/EEC – the restrictions directive
The proposed changes have to do with introducing the precautionary principle into the restrictions directive and introducing additional restrictions for CMR substances and new restrictions for PB substances.
5.1 The precautionary principle
Article 1
Without prejudice to the application of other relevant Community provisions aimed at the protection of human health and the environment, this Directive is concerned with restricting the marketing and use in the Member States of the Community, of the dangerous substances and preparations listed in the Annex as well as of finished products containing such substance and preparations. The rules shall aim at an approximation of the of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States to protect human health and the environment from being harmed by the use of dangerous substances and preparations and finished products containing dangerous substances or preparations. Provisions on restrictions in accordance with this Directive shall be adopted as soon as there is reason to assume that such use could lead to harm, even if the risk of harm is not fully scientifically established.
The proposal for a new wording of Article 1 is aimed at introducing the precautionary principle into the restrictions directive. In addition, the proposal is aimed at clarifying what the Directive intends to protect and
412 Annex 2 SOU 2000:53
its relationship to other Community provisions. By the term ”finished products”, which is already used in the restrictions directive, is meant products other than chemical products (substances and preparations).
5.2 CMR and PB substances
According to the present wording of points 29–31 in the restrictions directive, carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances, categories 1 and 2 (CMR substances), may not be used in substances and preparations placed on the market for sale to the general public. However, the provisions do not apply to certain specified products, e.g. motor fuels.
With these provisions as a model, the proposal calls for a gradual introduction of restrictions on substances classified in accordance with the new criteria for persistent and bioaccumulative substances (PB substances) and extended restrictions for CMR substances, as well as for preparations and finished products that contain PB or CMR substances.
The provisions are tied to the EU’s classification of a substance. This means that the provisions do not become applicable to an individual substance until the substance has been classified as a CMR or PB substance.
The currently applicable exemptions from the provisions concerning CMR substances for e.g. medicinal, veterinary and cosmetic products are also proposed to apply under the new provisions. According to Article 2 of the Directive, marketing or use for research and development or analysis purposes is generally exempted from the restrictions laid down in the Directive. Additional exemptions for certain use of a substance or preparation or for marketing of a given type of substance, preparation or finished product may be allowed after notification in accordance with the proposal for Articles 2b–2d (see below).
Annex 2 413
As from 1 January 2005:
Point 31a in Annex I
31a. New substances which, according to Directive 67/548/EEC
− have been notified after 31 December 2004,
− are listed in Annex I to the Directive,
− are classified as dangerous for the environment and, on their own or in combination with each other or with other risk phrases, are labelled with risk phrase RX ”Great risk for long-term adverse effects in the aquatic environment” or RY ”Great risk for long-term adverse effects in the environment”.
Without prejudice to provisions with stricter restrictions in other points in Annex I to Directive 76/769/EEC:
1. May not be used in substances and preparations placed on the market in individual concentration equal to or greater than
− either the concentration specified in Annex I to Directive 67/548/EEC,1 or
− the concentration specified for preparations in Annex III to Directive 1999/45/EC2.
2. Substances and preparations containing any of these substances in the concentration specified in paragraph 1 may not be placed on the market.
3. Substances and preparations referred to in paragraph 2 may not be intentionally added during the manufacture of finished products to be placed on the market.
4. New finished products containing substances or preparations referred to in paragraph 2 may not be placed on the market if the substances or preparations have been intentionally added. By ”intentionally added” is meant in paragraphs 3–4 that the substance or preparation has been added to be a constituent in the finished product.
1 OJ No 196, 16.8.1967, p. 1/67.2 OJ No L 200, 30.7.1999, p. 1.
414 Annex 2 SOU 2000:53
By way of derogation, the provisions in paragraphs 1–4 do not apply to
a) medicinal or veterinary products as defined by Directive 65/65/EEC3,
b) cosmetic products as defined by Directive 76/768/EEC4, c)
− motor fuels which are covered by Directive 85/210/EEC5,
− mineral oil products intended for use as fuel in mobile or fixed combustion plants,
− fuels sold in closed systems (e.g. liquid gas bottles),
c) artists’ paints covered by Directive 88/379/EEC6.
d) substances and preparations which are placed on the market to be used in industrial installations, provided that the packaging, in addition to complying with other regulations, is legibly and indelibly labelled with the text: ”For industrial use only. Release of the substance or preparation is prohibited.” As regards use, the exemption applies only in industrial installations and provided that the user adopts measures to ensure that the substance or preparation is not released to the environment at any point in the process.
In an initial stage, it is proposed that a new point 31a be incorporated in the restrictions directive restricting the use of persistent and bioaccumulative substances that are classified as dangerous for the
3 OJ No L22, 9.2.1965, p. 369/65.4 OJ No L 262, 27.9.1976, p. 169.5 OJ No L 69, 3.4.1985, p. 256 OJ No L 187, 16.7.1988, p. 14.
Annex 2 415
environment and are labelled with the new proposed risk phrases ”RX” or ”RY”, as well as finished products containing such substances. As far as preparations are concerned, reference is made to the concentration limits that apply in order for a preparation in accordance with the provisions of the dangerous substances directive and the dangerous preparations directive to be classified in the same way as the pure substance. For substances with the two new risk phrases, it is proposed above that such a concentration limit (Cn 0.25%) be introduced in Annex III of the dangerous preparations directive.
As from 1 January 2007:
Points 29-31 in Annex I
29. Substances which appear in Annex I to Directive 67/548/EEC classified as carcinogen category 1 or carcinogen category 2 and labelled at least as ”Toxic (T)” with risk phrase R45: ”May cause cancer” or risk phrase R49: ”May cause cancer by inhalation” (…). 30. Substances which appear in Annex I to Directive 67/548/EEC classified as mutagen category 1 or mutagen category 2 and labelled with risk phrase R46: ”May cause heritable genetic damage” (…). 31. Substances which appear in Annex I to Directive 67/548/EEC classified as toxic for reproductive purposes category 1 or toxic for reproductive purposes category 2 and labelled with risk phrase R60: ”May impair fertility” and/or R61: May cause harm to the unborn child” (…).
Without prejudice to provisions with stricter restrictions in other points in Annex I to Directive 76/769/EEC:
1. May not be used in substances and preparations placed on the market for sale to the general public in individual concentration equal to or greater than
− either the concentration specified in Annex I to Directive 67/548/EEC7, or
− the concentration specified for preparations in Table VI in Annex II to Directive 1999/45/EG8.
2. Substances and preparations containing any of these substances in the concentration specified in paragraph 1 may not be placed on the market for sale to the general public.
3. Substances and preparations referred to in paragraph 2 may not be intentionally added during the manufacture of finished products
7 OJ No 196, 16.8.1967, p. 1/67.8 OJ No L 200, 30.7.1999, p. 1.
416 Annex 2 SOU 2000:53
to be placed on the market for sale to the general public.
4. New finished products containing substances or preparations referred to in paragraph 2 may not be placed on the market for sale to the general public if the substances or preparations have been intentionally added. By ”intentionally added” is meant in paragraphs 3–4 that the substance or preparation has been added to be a constituent in the finished product. Without prejudice to the implementation of other Community provisions relating to the classification, packaging and labelling of dangerous substances and preparations, the packaging of such substances, preparations and finished products must be marked legibly and indelibly as follows: Restricted to professional users”. Finished products that lack packaging at the time of sale shall be marked on the product. By way of derogation, the provisions in paragraphs 1–4 do not apply to
a) medicinal or veterinary products as defined by Directive 65/65/EEC9,
b) cosmetic products as defined by Directive 76/768/EEC10,
c) motor fuels which are covered by Directive 85/210/EEC11,
9 OJ No L 22, 9.2.1965, p. 369/6510 OJ No L 262, 27.9.1976, p. 169.11 OJ No L 96, 3.4.1985, p. 25.12 OJ No L 187, 16.7.1988, p. 14.
Annex 2 417
− mineral oil products intended for use as fuel in mobile or fixed combustion plants,
− fuels sold in closed systems (e.g. liquid gas bottles),
d) artists’ paints covered by Directive 88/379/EEC12.
In a second stage it is proposed that points 29–31 be extended to include use of CMR substances in consumer products and placing on the market of such finished products. The changes also entail that chemical products containing CMR substances may not be placed on the market for sale to the general public. The restrictions will thereby cover chemical products imported from a third country. The present-day regulation only covers the use of CMR substances in chemical products. Another change that is proposed is that the restrictions shall follow directly from the classification. According to the present-day provisions, a substance must also be listed in an appendix to the restrictions directive’s annex to be covered by the restrictions.
As from 1 January 2010:
Point 31a–31b in Annex I
31a. New substances which, according to Directive 67/548/EEC
− have been notified after 31 December 2004,
− are listed in Annex I to the Directive,
− are classified as dangerous for the environment and, on their own or in combination with each other or with other risk phrases, are
Without prejudice to provisions with stricter restrictions in other points in Annex I to Directive 76/769/EEC:
1. May not be used in substances and preparations placed on the market in individual concentration equal to or greater than
− either the concentration specified in Annex I to Directive
418 Annex 2 SOU 2000:53
labelled with risk phrase RX ”Great risk for long-term adverse effects in the aquatic environment” or RY ”Great risk for long-term adverse effects in the environment”. 31b. Substances which
− are listed in EINECS*or are new substances which have been notified before 1st January 2005 ,
− are listed in Annex I to Directive 67/548/EEC,
− are classified as dangerous for the environment and, on their own or in combination with each other or with other risk phrases, are labelled with risk phrase RX ”Great risk for long-term adverse effects in the aquatic environment” or RY ”Great risk for long-term adverse effects in the environment”,
− have a half-life > 6 months and whose calculated or experimentally determined bioconcentration factor (BCF) > 5,000,
−
are listed in the
addendum.
67/548/EEC13, or
− the concentration specified for preparations in Annex III to Directive 1999/45/EC14.
2. Substances and preparations containing any of these substances in the concentration specified in paragraph 1 may not be placed on the market.
3. Substances and preparations referred to in paragraph 2 may not be intentionally added during the manufacture of finished products to be placed on the market.
4. New finished products containing substances or preparations referred to in paragraph 2 may not be placed on the market if the substances or preparations have been intentionally added. By ”intentionally added” is meant in paragraphs 3–4 that the substance or preparation has been added to be a constituent in the finished product. By way of derogation, the provisions in paragraphs 1–4 do not apply to
a) medicinal or veterinary products as defined by Directive 65/65/EEC15,
b) cosmetic products as defined by
*EINECS (The European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances): European list of substances considered to be on the market between 1 January 1971 and 18 September 1981.
13 OJ No 196, 16.8.1967, p. 1/67.14 OJ No L 2000, 30.7.1999, p. 1.15 OJ No L22, 9.2.1967, p. 369/65.16 OJ No L 262, 27.9.1976, p. 169.17 OJ No L 96, 3.4.1985, p. 25.18 OJ No L 187, 16.7.1988, p. 14.
Annex 2 419
Directive 76/768/EEC16,
c) motor fuels which are covered by Directive 85/210/EEC17,
− mineral oil products intended for use as fuel in mobile or fixed combustion plants,
− fuels sold in closed systems (e.g. liquid gas bottles),
d) artists’ paints covered by Directive 88/379/EEC18,
e) substances and preparations which are placed on the market to be used in industrial installations, provided that the packaging, in addition to complying with other regulations, is legibly and indelibly labelled with the text: ”For industrial use only. Release of the substance or preparation is prohibited.” As regards use, the exemption applies only in industrial installations and provided that the user adopts measures to ensure that the substance or preparation is not released to the environment at any point in the process.
The third stage entails that existing substance and new substances which have been notified before 2005 that are particularly persistent and liable to bioaccumulate are also subject to the restrictions. Since different assessments can be made of whether a substance meets the criteria or not, for the sake of clarity the substances that are covered should be listed in an addendum. Thus, the restrictions do not follow directly from the classification in this case.
420 Annex 2 SOU 2000:53
As from 1 January 2015:
Point 31a in Annex I
31a. Substances which appear in Annex I to Directive 67/548/EEC classified as dangerous for the environment and, on their own or in combination with each other or with other risk phrases, are labelled with risk phrase RX ”Great risk for long-term adverse effects in the aquatic environment” or RY ”Great risk for long-term adverse effects in the environment”
Without prejudice to provisions with stricter restrictions in other points in Annex I to Directive 76/769/EEC:
1. May not be used in substances and preparations placed on the market in individual concentration equal to or greater than
− either the concentration specified in Annex I to Directive 67/548/EEC19, or
− the concentration specified for preparations in Annex III to Directive 1999/45/EC20.
2. Substances and preparations containing any of these substances in the concentration specified in paragraph 1 may not be placed on the market.
3. Substances and preparations referred to in paragraph 2 may not be intentionally added during the manufacture of finished products to be placed on the market.
4. New finished products containing substances or preparations referred to in point 2 may not be placed on the market if the substances or preparations have been intentionally added. By ”intentionally added” is meant in paragraphs 3–4 that the substance or preparation has been added to be a constituent in the finished product.
19 OJ No 196, 16.8.1967, p. 1/67.20 OJ No L 200, 30.7.1999, p. 1.
Annex 2 421
By way of derogation, the provisions in paragraphs 1–4 do not apply to
a) medicinal or veterinary products as defined by Directive 65/65/EEC21,
b) cosmetic products as defined by Directive 85/210/EEC22,
c) motor fuels which are covered by Directive 76/768/EEC23,
− mineral oil products intended for use as fuel in mobile or fixed combustion plants,
− fuels sold in closed systems (e.g. liquid gas bottles),
d) artists’ paints covered by Directive 88/379/EEC24,
e) substances and preparations which are placed on the market to be used in industrial installations, provided that the packaging, in addition to complying with other regulations, is legibly and indelibly labelled with the text: ”For industrial use only. Release of the substance or preparation is prohibited.” As regards use, the exemption applies only in industrial installations and provided that the user adopts measures to ensure that the substance or preparation is not released to the environment at any point in the process.
21 OJ No L 22, 9.2.1965, p. 369/65.22 OJ No L 262, 27.9.1976, p. 169.23 OJ No L 96, 3.4.1985, p. 25.24 OJ No L 187, 16.7.1988, p. 14.
422 Annex 2 SOU 2000:53
As from 2015, it is proposed that the restrictions shall apply to all substances that are classified as environmentally hazardous (dangerous for the environment) and shall be labelled with the new risk phrases.
In the long term:
Points 29–31 in Annex I
29. Substances which appear in Annex I to Directive 67/548/EEC classified as carcinogen category 1 or carcinogen category 2 and labelled at least as ”Toxic (T)” with risk phrase R45: ”May cause cancer” or risk phrase R49: ”May cause cancer by inhalation”. 30. Substances which appear in Annex I to Directive 67/548/EEC classified as mutagen category 1 or mutagen category 2 and labelled with risk phrase R46: ”May cause heritable genetic damage”. 31. Substances which appear in Annex I to Directive 67/548/EEC classified as toxic for reproductive purposes category 1 or toxic for reproductive purposes category 2 and labelled with risk phrase R60: ”May impair fertility” and/or R61: May cause harm to the unborn child”.
Without prejudice to provisions with stricter restrictions in other points in Annex I to Directive 76/769/EEC:
1. May not be used in substances and preparations placed on the market in individual concentration equal to or greater than
− either the concentration specified in Annex I to Directive 67/548/EEC25, or
− the concentration specified for preparations in Table VI in Annex II to Directive 1999/45/EG26.
2. Substances and preparations containing any of these substances in the concentration specified in paragraph 1 may not be placed on the market (...).
3. Substances and preparations referred to in paragraph 2 may not be intentionally added during the manufacture of finished products to be placed on the market (...).
4. New finished products containing substances or preparations referred to in paragraph 2 may not be placed on the market if the substances or preparations have been intentionally added (...). By ”intentionally added” is meant
25 OJ No 196, 16.8.1967, p. 1/67.26 OJ No L 200, 30.7.1999, p. 1.
Annex 2 423
in paragraphs 3–4 that the substance or preparation has been added to be a constituent in the finished product. (...) By way of derogation, the provisions in points 1–4 do not apply to
a) medicinal or veterinary products as defined by Directive 65/65/EEC27,
b) cosmetic products as defined by Directive 76/768/EEC28,
c) motor fuels which are covered by Directive 85/210/EEC29,
− mineral oil products intended for use as fuel in mobile or fixed combustion plants,
− fuels sold in closed systems (e.g. liquid gas bottles),
d) artists’ paints covered by Directive 88/379/EEC30,
e) substances and preparations which are placed on the market to be used in industrial installations, provided that the packaging, in addition to complying with other regulations, is legibly and indelibly labelled with the text: ”For industrial use only. Release of the substance or preparation is prohibited.” As regards use, the exemption applies only in industrial installations and provided that the user adopts measures to ensure that the substance or preparation is not
27 OJ No L 22, 9.2.1965, p. 369/65.28 OJ No L 262, 27.9.1967, p. 169.29 OJ No L 96, 3.4.1985, p. 25.30 OJ No L 187, 16.7.1988, p. 14.
424 Annex 2 SOU 2000:53
released to the environment at any point in the process.
The last step entails that points 29–31 are changed to also include, with certain exemptions, professional use of CMR substances and finished products containing such substances. Exemptions for which approval is required
Article 2b
Member States shall appoint the competent authority or authorities to participate in the work referred to in Articles 2c–2d.
Article 2c
1. Anyone who considers that a given use subject to the provisions in 29– 31a (at first only 31a in the following, during a certain period points 31a and 31b)) in Annex I is necessary shall notify this to the competent authority in a Member State where such use is being considered. The same applies to anyone who considers it necessary to place a substance, a preparation or a finished product subject to the provisions in 29–31a in Annex I on the market. Notification shall in such cases take place to the competent authority in a Member State where the product is intended to be placed on the market.
2. The notification shall contain information on the substance, preparation or finished product being notified. Regarding finished products, the content of the product as regards substances and preparations subject to the provisions in points 29–31a in Annex I shall in particular be specified. Further, detailed information shall be furnished in the notification regarding the intended use, or the quantity in which the product is intended to be placed on the market, whichever is applicable. In addition, the notification shall contain the reasons on which it is based and the information needed by the competent authority to make its decision in accordance with what is laid down in paragraphs 3 and 4.
3. Within 90 days of receiving a notification, the competent authority shall either
a) turn over the documents to the Commission with a ruling in which the notification is approved, or
b) inform the notifier that the notification is not approved.
4. In its decision as set forth in point 3, the competent authority shall take into consideration
Annex 2 425
a) the social benefits of the use, or of the substance, the preparation or the finished product to be placed on the market, whichever is applicable
b) whether there are acceptable alternatives to the use, or to the substance, the preparation or the finished product to be placed on the market, whichever is applicable
c) whether work is under way to develop alternatives,
d) whether the notifier has shown that precautionary measures that are to be taken will result in limited risks to health and the environment in both the short and long term.
5. In the cases referred to in paragraph 3(a), the ruling shall contain the conditions considered necessary by the competent authority.
6. The calculation of the 90-day period mentioned in paragraph 3 shall not include time during which the competent authority has waited for supplementary information from the notifier.
The proposal for Article 2b–2c entails a possibility to grant time-limited exemptions for certain use of substances and preparations that are subject to the proposed restrictions in points 29–31a (in stage one only point 31a, during a certain period points 31a and 31b) in Annex I concerning CMR and PB substances. It shall also be possible to grant exemptions to permit a certain kind of substance, preparation or finished product subject to the restrictions to be placed on the market.
According to the proposal, notification shall be made to the competent authority in a Member State where use is being considered, or where the product is intended to be placed on the market, whichever is applicable. If several Member States are involved, it is thus possible to choose the state for notification. The competent authority shall either turn over the documents to the Commission with a ruling that approves the notification or inform the notifier that the notification is not approved. The Member State shall take certain circumstances set forth in 2c(4) into consideration in its decision.
Article 2d
1. When the Commission has received the documents referred to in Article 2c.(3), it shall immediately distribute them to the competent authorities in all Member States. The Commission shall inform the authority that has turned over the documents of the date of the distribution.
2. If no Member State has registered any objections within 60 days of the distribution of the documents, the competent authority shall give its written consent to the notification, which shall contain the conditions
426 Annex 2 SOU 2000:53
issued by the authority. The consent shall be valid for a period not exceeding five years. The competent authority shall inform the other Member States and the Commission of the consent.
3. If a competent authority in any other Member State has an objection, and it is not possible for the concerned competent authorities to come to an agreement within the time period stipulated in paragraph 2, a decision shall be made in accordance with the procedure laid down in Article 2a.
4. If the decision is positive, the competent authority that received the original notification shall give its written consent containing the issued conditions. The consent shall be valid for a period not exceeding five years. The competent authority shall inform the other Member States and the Commission.
5. Consent as described in paragraph 2 or 4 may not be given to use of substances mentioned in points 29–31 in Annex I in substances and preparations intended to be placed on the market for sale to the general public.
6. When a written consent has been given for a given use or for the placing of a substance preparation or finished product on the market, use or placing on the market, whichever is applicable, may take place within the entire Community without further notifications, provided that the conditions for the consent are complied with. The consents with conditions shall be listed by the Commission in Annex x.
7. The Member States shall adopt the necessary measures to ensure that the conditions laid down in the written consent are complied with.
The proposal for Article 2d entails that the competent authorities in other Member States are given an opportunity to register objections to a notification. In the event no objections have been registered within the specified period of time, the competent authority shall give its written consent, which shall contain the conditions issued by the authority. If any competent authority has an objection and it is not possible for the authorities to come to an agreement, a decision shall be made by the European Commission in accordance with the same committee procedure used to decide on adaptations of the Directive to technical progress. According to the proposal, however, consent may not be given to use of CMR substances in substances and preparations intended for sale to the general public. Such use is prohibited under current rules, without the possibility of exemption.
Annex 3 427
Persistent and bioaccumulative organic substances
Contents
1 What does it mean to say a substance is persistent?.................. 429
1.1 What determines whether a substance is persistent?......... 430 1.1.1 Substances with persistent degradation products should also be regarded as persistent substances.............. 431 1.1.2 The degradation rate in the environment determines how persistent a substance is .......................................... 431 1.1.3 The half-life is a measure of the degradation rate............. 433 1.2 Biodegradability tests ..................................................... 434 1.2.1 Readily biodegradable substances are broken down rapidly by unprepared microorganisms (test of Ready Biodegradability)............................................................ 435 1.2.2 Poorly biodegradable substances are not broken down rapidly even by prepared microorganisms (test of Inherent Biodegradability)............................................................ 436 1.2.3 The simpler tests provide limited information that may need to be followed up............................................. 437 1.2.4 Half-lives of substances can be determined in simulation tests ............................................................................... 438 1.2.5 What do field studies and other scientific studies say? ..... 439 1.2.6 Abiotic hydrolysis does not necessarily entail ultimate degradation .................................................................... 440 1.2.7 Photochemical degradation is not necessarily ultimate either.............................................................................. 440 1.3 Can degradability be estimated?...................................... 441 1.3.1 Is 90 percent sufficient for estimated ready biodegradability to be accepted? ..................................... 441 1.3.2 Hydrolysis and photochemical degradation can also be estimated ................................................................... 442 1.4 The biodegradability of organic substances in the environment varies widely............................................... 443 1.4.1 Biodegrading organisms are not always present............... 443 1.4.2 Biodegradation is dependent on the concentrations of the substances ................................................................ 443
428 Annex 3 SOU 2000:53
1.4.3 Biodegradation is dependent on where in the environment the substances occur....................................................... 444
2 What does it mean to say a substance is bioaccumulative? .......................................................... 444
3 Why is the use of persistent and bioaccumulative organic substances a problem?..................................... 447
3.1 Persistence and liability to bioaccumulate increase the risk of exposure .................................................................... 447 3.2 It is difficult to fully elucidate toxicity ............................ 449 3.3 What do we protect and what do we fail to protect by measures against PB substances in products and production processes?..................................................... 449
4 Provisions and work with criteria for persistent and bioaccumulative substances in other fora .............. 450
4.1 The European Union (EU) .............................................. 451 4.1.1 EU rules for classification and labelling of environmentally hazardous substances ............................ 451 4.1.2 EU rules for examination of pesticides ............................ 452 4.2 United Nations (UN) ...................................................... 455 4.2.1 The UN’s work on a POPs convention ............................ 455 4.2.2 UN Economic Commission for Europe’s Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) – protocol on persistent organic pollutants ......................... 456 4.3 OECD............................................................................ 457 4.4 Oslo and Paris Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR)458 4.5 The US EPA’s policy for persistent and bioaccumulative substances........................................................ 459 4.6 Japan ............................................................................. 460 4.7 Sweden .......................................................................... 461 4.7.1 National Chemicals Inspectorate’s Observation List........ 461 4.7.2 The National Chemicals Inspectorate’s preliminary assessment of pesticides.................................................. 461
Bibliography ....................................................................................... 463
Annex 3 429
1 What does it mean to say a substance is persistent?
A persistent organic substance is defined here as one which is stable in the environment, i.e. the substance resists the physical, chemical and biological processes in the environment that lead to degradation of other, less resistant substances.
Degradation is defined here as complete decomposition to harmless end products,1 which in most cases involves mineralization.2 This is known as ultimate degradation. Sometimes a substance is regarded as degraded if it has disappeared, without knowing whether the degradation is complete. This is called primary degradation. Knowing that a substance has undergone primary degradation does not necessarily mean it can be known whether the degradation is complete or not, i.e. whether ultimate degradation has been achieved.
One should also be aware of the fact that even a substance that undergoes rapid and ultimate degradation to harmless end products may have intermediates3 that are highly reactive and toxic. These intermediates may cause long-lasting damage in the environment, i.e. have a persistent effect. Such substances cannot, however, be subject to the Chemicals Committee’s criteria for persistence, but must be assessed on the basis of the effects of their reactive intermediates.
1 By ”harmless end products” is meant well-known substances and elements that do not have any adverse health and environmental effects in the quantities at which they are produced as a result of degradation.2 Decomposition to carbon dioxide, water, mineral salts and other simple, inorganic compounds of whatever other elements, besides carbon and hydrogen, comprised the parent molecule (for example oxygen, which furthermore often plays an active role in the mineralization process).3 Products that arise as an intermediate step in the degradation process, in cases where this process consists of several steps.
430 Annex 3 SOU 2000:53
1.1 What determines whether a substance is persistent?
Summary
A substance is to be regarded as persistent if it:
• possesses high resistance to degradation processes, or
• gives rise to persistent degradation products as a result of incomplete degradation. One practical way to ascertain the persistence of a substance is to determine the rate at which the substance is broken down in the environment. Microorganisms are the principal agents of the degradation process, but abiotic processes may also be of great importance.
Persistence can have several causes. A substance can resist degradation because it is more or less inert, in which case it has a molecular structure that hinders it from reacting with other substances to a high degree. This means that the substance is only affected to a very limited extent by the biotic (biological) and abiotic (chemical and photochemical) degradation processes that occur in the environment. When it comes to an inert substance, persistence can be said to be an inherent property of the substance. Well-known examples of bioaccumulative substances that are highly inert are many organohalogens, such as most congeners4 of polychlorinated biphenyls (PCBs), and organometallic compounds such as tetramethyl lead. Such substances can be regarded as persistent in the deepest sense of the word.
However, even a more or less readily degradable substance can behave as persistent in the environment. One reason may be that the conditions for degradation are unfavourable. This is dealt with at greater length in section 1.4.
A readily degradable substance can also be falsely perceived as persistent if it is released to the environment at the same rate as, or at a faster rate than, it degrades. If it ceases to be released, however, the concentrations in the environment decline relatively rapidly.
4 PCBs are blends of polychlorinated biphenyls with different degrees of chlorination and different location of the chlorine atoms, with 209 possible variants. These variants are called congeners.
Annex 3 431
1.1.1 Substances with persistent degradation products should also be regarded as persistent substances
When a substance is investigated with regard to degradability, it is important to keep track of the substance’s degradation products, i.e. what other substances arise as a result of the degradation process. If a persistent substance arises as a result of the degradation of a relatively short-lived ”parent molecule”, the original substance (parent molecule) should, in the opinion of the Committee, be judged according to the properties of its long-lived (persistent) degradation products. A wellknown example of a bioaccumulative substance that is relatively degradable, but which gives rise to a very persistent product, is DDT, which is relatively rapidly transformed into the highly stable metabolite DDE.
It is therefore of great importance that degradation studies not be limited to investigating whether the studied substance disappears, i.e. primary degradation, but also extend to identification of the degradation products.
1.1.2 The degradation rate in the environment determines how persistent a substance is
A practical way to obtain knowledge on the persistence of a substance is to determine the rate at which the substance is broken down in the environment. Persistent substances are poorly degradable and are broken down very slowly or not at all. Short-lived substances are readily degradable and are broken down rapidly. One of the Committee’s tasks is to draw the line between, on the one hand, bioaccumulative organic substances that are so persistent, i.e. so poorly degradable, that the possibility cannot be ruled out on good grounds that they may give rise to future problems for man and the environment if they are incorporated in new products and in industrial processes, and on the other hand the bioaccumulative organic substances that are so degradable that their use cannot be expected to give rise to future problems that can be related to their persistence. The biodegradation of organic substances in the environment is normally driven by microorganisms that have the capability to use the substances as a substrate for their growth. A prerequisite for microbial degradation is that the substance is available for microbial activity, i.e. can be taken
432 Annex 3 SOU 2000:53
up by microorganisms or can be reached by the degrading enzymes secreted by the microorganisms. Secreted enzymes can in some cases also degrade substances which the microorganisms are incapable of utilizing as a source of nutrition and energy in so-called co-metabolic processes. Degradation products resulting from such processes may, however, be utilized by other types of microorganisms, which complete the degradation process.
Higher organisms can also be capable of degrading man-made organic substances. A prerequisite for this is that the substances are bioavailable, i.e. can be taken up by the organism and interact with its metabolic processes. Substances that are taken up in higher organisms can also be secreted intact or be stored in the organism, depending on the properties of the substance (see further section 2, on bioaccumulation).
The degradation processes can also have non-biological (abiotic) components, which can act separately or interact with the biological (biotic) processes. Hydrolysis is an important abiotic degradation process in the aquatic environment, and photochemical degradation is an important abiotic degradation process in air as well as on surfaces such as land, water and vegetation.
As the ecological system has evolved, however, microorganisms are the ”cleaners” of the natural world. They have evolved to fill the role of degradation specialists, where they decompose and mineralize dead organic material of both animal and vegetable origin, and thereby return the chemical building blocks of life to the natural cycle. In the end it is always the ability of microorganisms to degrade a substance that is most decisive, regardless of whether it can also be degraded by higher organisms or not. Substances that are secreted by or stored up in higher organisms always face microbial degradation processes in the end. Tests of degradability are therefore normally carried out under conditions where microbial activity constitutes a dominant element in the degradation process. Microorganisms thus play the leading roles in the natural degradation processes, although abiotic processes can also be of great importance.
Annex 3 433
1.1.3 The half-life is a measure of the degradation rate
Often the degradation rate of a substance is approximated by the time it takes for half of a certain quantity of the substance to be broken down to harmless products. This time is called the half-life of the substance. Determining the half-life of a substance in the natural environment is difficult, however. Substances can partition themselves among several different environmental media – such as soil, water and air – where their degradation rates are different. Furthermore, degradation seldom follows a simple course and is moreover influenced strongly by environmental factors (see section 1.4). The degradation of a substance is therefore investigated primarily in tests conducted under controlled conditions in the laboratory.5
The degree of comparability between such investigations, conducted at different times and at different laboratories, increases if the investigations are carried out in a standardized, internationally recognized manner, i.e. the same stipulated conditions are observed on every occasion the investigation is performed. Both simple standardized tests that only measure whether a substance is readily or poorly degradable, and more sophisticated tests where a measure of the substances’ halftimes can be obtained, have been developed for this purpose. It should be emphasized that the greater the simplification entailed by a test, the greater the risk that it will not reflect what happens to a substance in the natural environment. The result of a simple test cannot be directly extrapolated to another environment.
5 This means that all conditions that influence the investigation are known and documented, so that the investigation will exhibit a high degree of reproducibility (produce the same results) if it is repeated under the same conditions.
434 Annex 3 SOU 2000:53
1.2 Biodegradability tests
Summary
There are standardized, internationally recognized testing methods which can determine in a relatively simple manner whether a substance is readily or poorly biodegradable, whereas half-lives are more difficult to determine. The simpler the test is, however, the more uncertain it is to extrapolate the results to apply to the natural environment. Tests of Ready Biodegradability primarily provide information on which substances are readily biodegradable. Substances that are not degraded in such tests are not necessarily persistent, but substances that are degraded by less than 20 percent in these tests can be suspected on good grounds of being so. Tests of structurally determined biodegradability (Inherent Biodegradability) only provide information on which substances are poorly biodegradable. Substances that are degraded in such tests are not necessarily readily biodegradable. Simulation tests measure half-lives and provide a better measure of the degradability of organic substances than simpler tests do. In field studies it may be difficult to distinguish degradation from adsorption, emission and other forms of transport. In certain tests of microbial degradation, oxygen consumption and carbon dioxide evolution can provide information on whether the degradation is complete or not. Testing methods for abiotic hydrolysis and photochemical degradation are not designed to show whether a substance is degraded to harmless products or not.
International organizations such as ISO (see section 8.6.1 in Chapter 8) and the OECD (see section 8.3 in Chapter 8), and national authorities such as the US EPA (see section 4.5), have developed standardized testing methods for determining the degradability of organic substances. Many of these testing methods are internationally recognized, which is a prerequisite if the test results are to be considered acceptable in international contexts.
In order to determine whether a substance is readily or poorly biodegradable, guidelines for standardized testing methods have been developed within the framework of the OECD’s work. These tests are
Annex 3 435
relatively simple to perform at laboratories. Biodegradability is examined by subjecting the test substance to microbial activity in e.g. water, sediment or soil. The most widely used tests to date are of two kinds: those that measure Ready Biodegradability and those that measure Inherent (structurally determined, or potential) Biodegradability. There are also tests that are designed in such a way that they provide a measure of the substances’ half-lives. These simulation tests can be expected to acquire increasing importance in future studies of the degradability of various substances.
There are also standardized testing methods for certain types of abiotic degradation.
1.2.1 Readily biodegradable substances are broken down rapidly by unprepared microorganisms (test of Ready Biodegradability)
Ready Biodegradability is defined in the OECD’s test guidelines 301 A-F (OECD, 1992). The OECD’s technical requirements that have to be met in order for substances to be regarded as readily biodegradable are that they be degraded by more than 70 percent in the tests that are based on measurement of the total quantity of dissolved organic carbon, and by more than 60 percent in the tests that measure oxygen consumption or carbon dioxide evolution, within a time frame of ten days counting from the time when 10 percent of the substance has been degraded, but within no more than 28 days of the start of the test.
All organic substances that are broken down to the same or greater extent than that required in order for a standard test for ready degradability to have an approved result can be regarded as readily biodegradable – and even as rapidly biodegradable. The OECD’s guidelines for these kinds of biodegradability tests stipulate that the microorganisms used in the test shall not previously have had an opportunity to adapt to the substance whose ready biodegradability is to be tested. The microbial degraders must thus be unprepared for the substance to which they will be exposed. In most tests, complete (ultimate) degradation to harmless products can be indicated, since the biodegradability of a substance is studied by measuring the consumption of oxygen or evolution of carbon dioxide. This is done by estimating how much oxygen must be consumed and how much carbon dioxide must be evolved during the complete degradation of a substance and then comparing these figures with the test results.
436 Annex 3 SOU 2000:53
A substance which is judged to be readily biodegradable in a test of this kind can usually be regarded as persistent, and as relatively readily biodegradable in the environment. However, a substance that is not degraded in a ready degradability test is not necessarily sufficiently poorly biodegradable to warrant its being considered persistent without further investigation. In some ready biodegradability tests, for example, relatively high concentrations of the test substance are used, and there may be reason to consider the possibility that the substance has a toxic effect on the microorganisms in the test. However, there may be good grounds for suspecting that substances which are degraded by less than 20 percent in a ready biodegradability test are persistent.
In the OECD’s guidelines 301 A–F, substances are tested in a freshwater environment, but there is also an equivalent test for seawater, OECD 306. Substances that meet the biodegradation criteria in the latter test are also considered readily biodegradable, since organic substances are normally broken down more slowly in a marine environment than in fresh water.
1.2.2 Poorly biodegradable substances are not broken down rapidly even by prepared microorganisms (test of Inherent Biodegradability)
Tests that measure structurally determined biodegradability (Inherent Biodegradability) are defined in the OECD’s guidelines for testing 302 A–C (OECD, 1992). Like the ready biodegradability tests 301 A–F, these tests are carried out in an aquatic (freshwater) environment, but differ in that the conditions for the microbial degradation processes have been optimized. For one thing, the microorganisms may have been given an opportunity to adapt to the substance to be tested for several generations, allowing those microorganisms that are able to break down the test substance most rapidly to be selected. Furthermore, only primary biodegradation is determined in many Inherent Biodegradability tests (Pedersen et al., 1999).
Structurally determined biodegradability shows that there is nothing in the molecular structure of the substance that prevents or appreciably impairs biodegradability. Substances that are broken down by more than 70 percent in 28 days in this test are to be regarded as structurally biodegradable. This does not necessarily mean that they are readily
Annex 3 437
biodegradable in a Ready Biodegradability test, or in nature. Substances that are not degraded by more than 70 percent in an Inherent Biodegradability test can, on the other hand, be regarded as poorly biodegradable and thereby potentially persistent in the environment. Substances that are degraded by less than 20 percent in these tests can on good grounds be presumed to have high persistence.
OECD 304 A, which tests the biodegradation of a substance in soil, is also an Inherent Biodegradability test. However, it differs from other such tests in that ”unprepared” microflora are used from natural soil samples.
1.2.3 The simpler tests provide limited information that may need to be followed up
Thus, Ready Biodegradability tests are intended to distinguish readily biodegradable substances, which there is then no reason to regard as persistent. The original idea was that organic substances that had not been approved in a Ready Biodegradability test should be further tested with respect to structurally determined biodegradability (Inherent Biodegradability). This would determine which substances were persistent and which were not. Due to the nature of the tests intended to determine Inherent Biodegradability, however, many substances that are degraded in such tests are in practice poorly biodegradable, i.e. persistent in the environment. Inherent Biodegradability tests are therefore considered unsuitable today for deciding whether a substance is persistent or not.
Thus, there is a grey zone in the OECD’s guidelines for Ready Biodegradability and Inherent Biodegradability where it is difficult to determine with simple tests to what extent the substances are readily biodegradable or persistent.
Today it is considered preferable to follow up the substances that are not found to be readily degradable in Ready Biodegradability tests with a simulation test (section 1.2.4), where the purpose is to obtain a measure of the half-life of the substance.
438 Annex 3 SOU 2000:53
Can simple tests give more than a yes or no answer?
Ready Biodegradability tests are designed to provide only a simple yes or no answer. However, in several of the tests it is possible to some extent to determine more exactly the degree to which a substance has been broken down after a given time. But this is not considered relevant for e.g. classification purposes in EU and OECD contexts. Nevertheless, it may be acceptable to use such figures in setting up priority lists of organic substances.
The same applies to a great extent to estimates of half-lives based on tests of Ready Biodegradability and Inherent Biodegradability. Such estimates are presented in e.g. the EU’s TGD (1996).6 Readily biodegradable substances are estimated to have a half-life of not more than 15 days in surface water. For ”structurally biodegradable” substances, the equivalent half-life is estimated at not more than 150 days. In soil, readily biodegradable substances with low adsorption are estimated to have a half-life of not more than 30 days. The estimated half-life in soil then rises with the adsorption capacity of the substances.
1.2.4 Half-lives of substances can be determined in simulation tests
The substances that are not broken down in Ready Biodegradability tests should be further investigated in simulation tests, where a measure of the half-life of the substances can be obtained. A simulation test lies closer to the actual degradation situation in the environment than the simpler tests, and is also more complicated to perform. A simulation test should be able to provide information at least on the degradation rate, both for primary and ultimate degradation, and enable any metabolites7 formed during degradation to be determined. Several simulation tests have been implemented within the framework of the ISO system. For example, ISO 11734 pertains to biodegradability under anaerobic conditions, while ISO 14592 pertains to biodegradability in surface water. Additional simulation tests, e.g. for biodegradation in sediment, are under development.
6 The assessment is based on an estimate of the constant for the degradation rate in degradation according to first-order kinetics.7 Transformation products as a result of the organism’s metabolism
Annex 3 439
The OECD’s guidelines for testing include a simulation test today, 303 A. However, this test simulates biodegradation under the conditions prevailing in waste sludge, and the results of this test cannot be extrapolated to apply to natural waters (Pedersen et al., 1999). Nor is it considered possible to use the results of this test as a basis for classification of organic substances. Efforts are currently under way within the OECD to incorporate additional simulation tests in the organization’s guidelines for testing.
1.2.5 What do field studies and other scientific studies say?
Studies of the degradation of organic substances in the field may naturally seem to have a great potential for answering questions on the degradability of the substances. However, one big problem with field studies is that it is difficult to demonstrate ultimate degradation to harmless products. The reason a substance ”disappears” in soil, for example, is not necessarily that it has been degraded; it may instead have been adsorbed so tightly that it can no longer be extracted from the soil samples that are taken (Bergström & Stenström, 1998). The degradation of an organic substance in the field can also vary widely between different environments (see further section 1.4 and, for example, Torstensson & Stenström, 2000). A substance can also disappear from soil due to evaporation, and because it is more mobile and has been transported to deeper-lying soil strata during the course of the study. Where suitable, such disappearances that are not due to degradation can be compensated for to some extent in degradation studies by making use of a radioactively marked test substance. With such methods, it is possible in some cases to determine the fraction of a substance that is so tightly bound it cannot be extracted.
Field studies and other scientific studies of the degradability of substances often make greater allowance for the partitioning of the substances between different environmental media than standardized testing methods do. There may therefore be good reasons for taking these kinds of studies into account as well when determining the degradability of a substance in the environment.
440 Annex 3 SOU 2000:53
1.2.6 Abiotic hydrolysis does not necessarily entail ultimate degradation
Hydrolysis entails that water reacts with an organic substance and breaks up certain chemical bonds. A standardized testing method for hydrolysis is described in OECD guideline 111.
Hydrolysis is often the first step in the degradation that is measured in e.g. ready biodegradability tests. Hydrolysis alone does not necessarily entail degradation to harmless end products. In other words, knowing that a substance is hydrolyzed does not mean that the creation of persistent hydrolysis products can be ruled out.
1.2.7 Photochemical degradation is not necessarily ultimate either
Photochemical degradation entails that light, often in the ultraviolet part of the spectrum, renders a substance so unstable that chemical bonds are broken and the substance falls apart. There is today no standardized OECD testing method for photochemical degradation in the aquatic environment, although the EPA’s guidelines OPPTS 835.2210 and OPPTS 835.5270 test photolysis experimentally under different conditions. There is, however, a draft in the OECD for a guideline for ”direct photolysis in water” (GD(97)21).
Nor is there any standardized, experimental method for the determination of photochemical degradation in air; instead, a calculation model is recommended by the OECD (Sijm et al., 1999; see also section 1.3.2).
Photochemical degradation does not necessarily entail degradation to harmless end products. In other words, knowing that a substance is degraded photochemically does not mean that the creation of persistent degradation products can be ruled out.
Annex 3 441
1.3 Can degradability be estimated?
Summary
Estimated biodegradability can provide predictions with an accuracy of up to 90 percent, but it is recommended that biodegradation results from calculation models be interpreted conservatively. There are no standardized calculation models for estimating half-lives for biodegradation. There are calculation models for estimating abiotic hydrolysis and photochemical degradation in air, but these are uncertain because they have not been validated.
One way to obtain data on the degradability of organic substances when reliable experimental data are not available is to estimate degradability theoretically based on the molecular structure of the substances. Different computer programs are available for estimating degradability by calculation of ”Quantitative Structure-Activity Relationships”, QSARs (see also section 2).
1.3.1 Is 90 percent sufficient for estimated ready biodegradability to be accepted?
Within the framework of the Dutch environment ministry’s ”General Assistance for the National Policy towards Substances”, a report has recently been produced for the EU’s Directorate of Chemicals, External Safety and Radiation Protection, for the purpose of inventorying ”simple” methods to assess the persistence, bioaccumulation potential and toxicity of substances in cases where experimental data are lacking or unreliable (Sijm et al., 1999). Two different programs (”the ECB model” and ”the Syracuse program BIODEG”) are held up in the report as being best at predicting ready biodegradability. Validation of the performance of the programs in this respect showed that ready biodegradability was correctly predicted for approximately 80 percent and 90 percent, respectively, of the readily biodegradable substances included in the validation. Non-ready biodegradability was correctly predicted for about 85 percent with the ECB model, while BIODEG incorrectly identified 56 percent of the non-readily biodegradable substances included in the validation as being readily biodegradable.
442 Annex 3 SOU 2000:53
An improved calculation model was recently presented by Loonen et al. (1999). This model makes only around 10 percent incorrect predictions. The authors contend that the model is useful for determining whether an organic substance is readily biodegradable or not, in particular considering the fact that experimental studies often give answers with margins of error in the same order of magnitude.
It is possible that calculation models for ready degradability will eventually be developed to the point that they can gain international acceptance as substitutes for experimental studies. In the EU (TDG, 1996), however, it is recommended today that the results of these models only be taken into account if they are interpreted conservatively, i.e. that the substances indicated by the model as being poorly biodegradable can be regarded as such, while substances indicated as being readily biodegradable should not be regarded as such. Models of this kind can thereby already be used today to reduce the need for experimental testing for the substances indicated as being non-readily biodegradable.
There are no standardized calculation models today for estimating halflives as a result of biodegradation, and estimates of half-lives based on results from simple biodegradability tests are not accepted today as a ground for classification. The EPA recommends, however, that half-life in the aquatic environment be calculated using ”the Ultimate Survey Model” in the EIP BIOWIN program (Boethling et al., 1994; EPA, 1999).
1.3.2 Hydrolysis and photochemical degradation can also be estimated
There are programs for estimating hydrolytic and photochemical degradation processes as well (Sijm et al., 1999). But there is no information on validation of the calculation program for hydrolysis described by Sijm et al. (1999).
For photochemical degradation in air, the OECD (1992) recommends a calculation program in lieu of a standardized experimental test for this process. However, according to Sijm et al. (1999), who discuss the program recommended by the OECD as well as one other one, these programs have not yet been validated externally, i.e. against other organic substances than those included in devising the relevant algorithm. Furthermore, the programs produce highly varying results, which makes it difficult to judge their value.
Annex 3 443
1.4 The biodegradability of organic substances in the environment varies widely
Summary
The biodegradability of organic substances in the environment is dependent on:
• whether biodegrading organisms are present,
• whether the substances occur in concentrations sufficient to sustain microbial activity,
• whether the environmental conditions permit microbial activity.
Conditions in the environment differ greatly from the conditions in standardized testing systems, both in character and with regard to temporal variations. It is therefore difficult to say anything about the fate of a substance in the environment based on its test results.
1.4.1 Biodegrading organisms are not always present
Microbial activity varies widely between different environments, in part depending on whether biodegrading microorganisms are present or not. This activity may be high in forest soil, is often lower in arable soil, and is virtually zero on e.g. gravel surfaces. Microbial activity is higher in topsoil than in deeper soil layers. It is normally high in surface waters and sediments, but low in groundwater.
1.4.2 Biodegradation is dependent on the concentrations of the substances
The microbial degradation capacity is also dependent on such factors as in what concentration a substance occurs in the environment. If the concentration is too low, the degradation processes may not start. If, on the other hand, the concentration is too high, even a source of nutrients and energy that is attractive to many microorganisms may have an inhibitory effect on the degradation process. An example of the latter is ordinary sugar, which has a preservative effect on foods in high concentrations.
444 Annex 3 SOU 2000:53
The presence of other, competing substrates may also influence the biodegradation of a substance.
1.4.3 Biodegradation is dependent on where in the environment the substances occur
The partitioning of substances between different environmental media or compartments – such as soil, water and air – is a factor that has a large influence on the biodegradation of a substance (Beyer, et al., 2000; Gouin et al., 2000). In order to obtain a detailed determination of the biodegradation of a substance in the environment, it is therefore necessary to know the proportions in which a substance is partitioned among different environmental media, and how it is biodegraded in the different environmental compartments.
The degradation of a substance is further influenced by many environmental factors. In cold climates, temperature is normally the most important limiting factor. Other factors of great importance can be e.g. moisture content, oxygen supply, acidity and nutrient supply.
2 What does it mean to say a substance is bioaccumulative?
Summary
A bioaccumulative substance is available for uptake by organisms. A bioaccumulative substance is metabolized or secreted at a low rate and is persistent. Bioaccumulation potential is usually indicated as a bioconcentration factor, experimentally determined for fish, or estimated based on the fat solubility of a substance. The bioconcentration factor may underestimate the bioaccumulation potential of substances in cases where this property is dependent to some extent on other factors than fat solubility. Highly bioaccumulative substances can be biomagnifying. This means that their concentration rises at higher trophic levels in a food chain.
Annex 3 445
A substance is bioaccumulative if it is readily available for uptake by organisms, but is metabolized or secreted only slowly. The substance can thereby accumulate in organisms at higher concentrations than in the surrounding environment or food, and bioaccumulation reflects the total uptake of a substance, both via e.g. skin and mucous membranes, and via the gastrointestinal tract.
The bioaccumulation potential of a substance is given by the bioaccumulation factor (BAF), which is obtained by dividing the equilibrium concentration in the organism by the concentration in the surrounding environment and in food. In practice, the BAF is often replaced by the bioconcentration factor (BCF), which is easier to determine experimentally. There are standardized, internationally recognized testing methods for determining the BCF in an aquatic environment. An example of such a testing method is OECD guideline 305. The BCF is, like the BAF, a measure of the partitioning of a substance between an organism and the surrounding medium at equilibrium, but in contrast to the BAF the BCF is based solely on uptake directly from the surrounding medium via skin and mucous membranes. The BCF for fish thus reflects above all uptake and equilibration over the gill membrane. A detailed description of how bioconcentration is defined and can be determined is found in Commission Directive 98/73/EC on the adaptation to technical progress of Council Directive 67/548/EEC on the classification, packaging and labelling of dangerous substances.
For highly fat-soluble, bioavailable organic substances, the BCF can be assumed to comprise a fairly good estimate of the BAF. Substances with very low water solubility may, however, obtain a low BCF value in experimental determination of the BCF, even though they are potentially bioaccumulative. The BCF can also be expected to constitute an underestimate of the BAF for substances whose bioaccumulative potential is wholly or partially dependent on factors other than fat solubility, for example that the substance are bound to macromolecules such as proteins. Despite these limitations, the BCF is a relatively useful parameter for describing the uptake of neutral organic substances in organisms in an aquatic environment. However, there is as yet no equivalent standardized test by means of which it is possible to estimate bioaccumulation in a terrestrial environment (van Leeuwen & Hermens, 1995).
446 Annex 3 SOU 2000:53
The BCF for a fat-soluble substance is closely related to the substance’s degree of fat solubility. This can be determined as the partitioning of the substance at equilibrium between the organic solvent n-octanol and water. The partition coefficient, K
ow
, indicates the degree of fat solubility
and is often expressed logarithmically, as log K
ow
. When the BCF is unknown, it can be estimated for fat-soluble substances with the aid of calculation models (QSAR, see also section 1.3) based on K
ow
. For bioavailable, fat-soluble, neutral organic substances, the agreement between measured and estimated values is considered to be good in the log K
ow
range 1 to 7 (Sijm et al., 1999; see also van Leeuwen &
Hermens, 1995).
A bioaccumulative substance can often be passed on in the food chain. Very highly bioaccumulative substances that are transferred via food can be biomagnifying (see Figure 5.3 in Chapter 5). The contribution made by the food to enrichment in food chains is expressed by a biomagnification factor (BMF). This means that the concentration of a substance, normalized to the fat content of the organisms, rises with rising trophic level in a food chain. This can lead to such high concentrations of a substance at high trophic levels in the food chain that the predators at these high levels are exposed to harmful effects, called secondary poisoning, by a substance that is not capable of causing these effects at a lower trophic level (e.g. in prey animals) in the food chain. Environmental contamination with well-known, persistent and bioaccumulative toxic pollutants, such as the insecticide DDT and the seed disinfectant methyl mercury, led to the discovery of this kind of effect.
Biomagnifying substances may also be discovered in screening studies and environmental monitoring. An example is brominated flame retardants, many of which are currently increasing both in the environment and in e.g. breast milk (de Wit, 1999; see also Figure 2.2 in Chapter 2).
Annex 3 447
3 Why is the use of persistent and bioaccumulative organic substances a problem?
Summary
Man-made substances that are persistent and liable to bioaccumulate may sooner or later pose a risk to man and the environment. It is not possible to completely absolve a substance of possible toxic effects. There is always a residual risk of, for example:
• overlooked and unforeseeable effects
• effects in a more sensitive system than that studied
• additive effects
• synergistic effects
• chronic low-dose effects. Persistent and bioaccumulative substances that get out into the environment are difficult to remedy. The ”braking distance” is long. The dispersion of substances with finished products is an increasingly important transport pathway. Supplementary measures are needed against substances with other, e.g. toxic, properties. (Some of these are dealt with by the Committee in Chapter 5, sections 5.2 and 5.3.)
3.1 Persistence and liability to bioaccumulate increase the risk of exposure
Neither persistence nor liability to bioaccumulate are properties which in themselves necessarily lead to undesirable effects for organisms. But these two properties in substances increase the risk that exposure and uptake will eventually occur, in particular if the substances are very persistent and bioaccumulative. Then unexpected adverse effects may manifest themselves, even of substances which have not been found to be toxic in different tests.
448 Annex 3 SOU 2000:53
The strategy of proposing measures against substances that are persistent and bioaccumulative is thus based on the judgement that many of these substances will eventually pose a risk to man and the environment, particularly if other unfavourable factors are added, such as toxicity and large production volumes. There are no methods today for screening out substances that will pose a long-term risk, so we regard the entire group as if it can give rise to future risks of which we are not aware today.
There are numerous examples of exposure situations that could not have been predicted. Today’s increase in the concentrations of brominated flame retardants in human beings and other organisms is a topical example (de Wit, 1999). These substances can be detected in human blood plasma from today at the same low levels as PCBs can be detected in plasma from the 1940s. The concentration of PCBs in blood plasma from today, however, is ten times higher than in plasma from the 1940s (Hardell, 2000).
Experience from the use of persistent and bioaccumulative substances (PB substances) such as DDT and PCB should be taken to heart. This experience shows that it can take many decades from when a substance begins to be used until it has been identified as a problem. In the meantime the substance may have been transported long distances and to environments where it was not at all intended to be. While risk reduction measures, such as phasing out the substances from use, lead to reduced emissions, it may take a very long time, perhaps several generations, for contaminated environments to recover and for the risk of further damage to be eliminated.
Many PB substances have serious effects on living organisms, including human beings (see e.g. the Swedish EPA, 1998). It is fully justified to assume that other PB substances also have as yet unknown harmful effects. Tyle and Nimelä (1998) proposed that persistent organic pollutants (POPs) should be screened out solely on the basis of estimated persistence, volatility and bioaccumulation potential, while data on toxicity should not be needed since substances with high fat solubility would be screened out as toxic in calculation models anyway. The precautionary principle also dictates that measures should be taken against PB substances, even in cases where toxicity has not been demonstrated conclusively or is not known.
Annex 3 449
3.2 It is difficult to fully elucidate toxicity
Knowledge is normally required concerning the toxicity of a substance in order to assess the risk of harmful effects. But obtaining such knowledge poses a problem, due to limitations in the existing testing systems, plus the fact that toxicity data are lacking for a very large number of substances. Moreover, it is not possible to completely absolve a substance from possible toxic effects. There is always a residual risk of e.g.:
• overlooked and unforeseeable effects
• effects in a more sensitive system than that studied
• additive effects
• synergistic effects
• chronic low-dose effects
Thus, the accumulation in the environment of countless persistent and bioaccumulative substances could conceivably give rise to an abundance of undesirable effects of an unpredictable nature. Man and the environment would be affected in a ”diffuse” manner, where the mechanisms behind the effects would presumably be too complex for one or two substances to be singled out as the only or even the principal causes.
3.3 What do we protect and what do we fail to protect by measures against PB substances in products and production processes?
The increasingly borderless trade in goods constitutes today an increasingly dominant transport pathway for substances contained in products. These substances may be released in conjunction with the production of a given product, or they may be emitted from the product during its storage, distribution and use, and when the product enters the waste stream. A central question in this context is what protection is provided and what is missed when measures are taken against substances in production processes and in finished products solely on the basis of their persistence and liability to bioaccumulate.
450 Annex 3 SOU 2000:53
The important, positive effect is that the risk of unpleasant future surprises due to the release of persistent and bioaccumulative substances from products and production processes is eliminated. Moreover, it is not necessary to await the results of the exhaustive, costly and timeconsuming risk assessment processes that are required today before regulatory authorities can even propose restrictions on existing substances.
The environmental objective of a non-toxic environment is, however, not achieved merely by phasing out man-made organic substances whose persistence and liability to bioaccumulate exceed a given level. Many substances with lower persistence and liability to bioaccumulate may also pose a problem. Other man-made substances that do not fall under the persistence and bioaccumulation criteria may also give rise to undesirable effects and may therefore need to be regulated for other reasons. An example is substances that are carcinogenic, mutagenic, toxic for reproduction and endocrine-disruptive. These substances are dealt with by the Committee in section 5.2 and in Chapter 5. Man-made substances can also give rise to other toxic effects (see section 2.2.3 in Chapter 2).
4 Provisions and work with criteria for persistent and bioaccumulative substances in other fora
This section briefly describes some of the positions taken by some international organizations, as well as some national authorities inside and outside Sweden, with regard to criteria for persistent and bioaccumulative substances. Both general chemicals and pesticides are touched upon. The scope of the account is limited to the EU, the UN, the OECD and the USA and Japan. The criteria used by the Swedish National Chemicals Inspectorate for persistent and bioaccumulative substances in the Observation List and in pesticide assessment are also dealt with.
Annex 3 451
4.1 The European Union (EU)
4.1.1 EU rules for classification and labelling of environmentally hazardous substances
Summary
In the EU’s provisions for classification and labelling, substances are classified as dangerous for the environment if they:
• are not readily degradable, and
• have a log K
ow
≥ 3.0 (unless it can be shown that BCF ≤ 100), and
• have a water solubility lower than 1 mg/l.
The EU’s provisions for classification and labelling (in the EC’s dangerous substances directive, 67/548/EEC, see section 6.3 in Chapter 6) allow for the labelling of substances as dangerous for the environment solely on the grounds of their being persistent and bioaccumulative. The provisions are implemented by the National Chemicals Inspectorate in its Regulations on the Classification and Labelling of Chemical Products (KIFS 1994:12). Toxic substances that are not readily degradable shall be classified as dangerous for the environment.8 Substances of unknown toxicity, or for which toxicity has not been able to be demonstrated, can be classified as dangerous for the environment if they are not readily degradable and have a log K
ow
≥ 3.0 (unless it can be shown that BCF ≤
100) and furthermore have a water solubility lower than 1 mg/l.9
8 The risk phrases R 52 ”Harmful to aquatic organisms” and R 53 ”May cause long-term adverse effects in the aquatic environment”9 The risk phrase R 53 ”May cause long-term adverse effects in the aquatic environment”
452 Annex 3 SOU 2000:53
4.1.2 EU rules for examination of pesticides
In the EU, pesticides are subdivided into plant protection products and biocidal products (see Chapter 6).
Summary
The EC’s directive on plant protection products gives as undesirable properties:
• that the active substance or residues thereof, during tests in the field, persist in soil for more than one year, or, during laboratory tests, form non-extractable residues in amounts exceeding 70% of the initial dose after 100 days with a mineralization rate of less than 5% in 100 days,
• that, where there is a possibility of birds and other non-target terrestrial vertebrates being exposed, the bioconcentration factor (BCF, related to fat tissue) for the active substance is greater than 1,
• that, where there is a possibility of aquatic organisms being exposed, the maximum BCF for the active substance exceeds ⇒ 1 000 for plant protection products containing active substances which are readily biodegradable, or ⇒ 100 for those which are not readily biodegradable.
The EC’s directive on biocidal products gives as undesirable properties of an active substance or substance of concern that it:
• during tests in the field, persists in soil for more than one year, or during laboratory tests, forms non-extractable residues in amounts exceeding 70% of the initial dose after 100 days with a mineralization rate of less than 5% in 100 days,
• has a bioconcentration factor (BCF) related to fat tissues in nontarget vertebrates that is above 1,
• has a bioconcentration factor (BCF) which is greater than ⇒ 1 000 for substances which are readily biodegradable, or ⇒ 100 for those which are not readily biodegradable.
Annex 3 453
4.1.2.1 Plant Protection Products Directive
Plant protection products are dealt with in Directive 91/414/EEC10 (see also section 6.7 in Chapter 6). The directive is currently being reviewed. For plant protection products previously registered in the EU, a complete data set and dossier is required prior to the end of 2003 for continued use to be allowed. This requirements will presumably not be met for more than 200 substances, which means that the rest will be banned after that time (Törnqvist, 1999). However, the Member States will probably be given an opportunity to phase out these substances over a longer period, after 2003.
Council Directive 97/57/EC establishing Annex VI to Directive 91/414/EEC contains principles for assessing dossiers on plant protection products. When it comes to effects on the environment and on non-target organisms, the directive prescribes that no authorization shall be granted for a plant protection product:
”if the active substance and, where they are of significance from the toxicological, ecotoxicological or environmental point of view, metabolites and breakdown or reaction products, after use of the plant protection product under the proposed conditions of use:
− during tests in the field, persist in soil for more than one year (i.e. DT90 > 1 year and DT50 > 3 months), or
− during laboratory tests, form non-extractable residues in amounts exceeding 70% of the initial dose after 100 days with a mineralization rate of less than 5% in 100 days, unless it is scientifically demonstrated that under field conditions there is no accumulation in soil at such levels that unacceptable residues in succeeding crops occur ...” ”where there is a possibility of birds and other non-target terrestrial vertebrates being exposed ... if the bioconcentration factor (BCF, related to fat tissue) is greater than 1, unless it is clearly established through an appropriate risk assessment that under field conditions no unacceptable effects occur – directly or indirectly – after use of the plant protection product according to the proposed conditions of use.” ”where there is a possibility of aquatic organisms being exposed ... if the maximum bioconcentration factor (BCF) is greater than 1 000 for plant protection products containing active substances which are readily biodegradable or greater than 100 for those which are not readily biodegradable, unless it is clearly established through an appropriate risk assessment that under field conditions no unacceptable impact on the viability of exposed species (predators) occurs – directly or indirectly – after use of the plant protection product according to the proposed conditions of use.”
10 also called the ”Plant Protection Products Directive”, PPP.
454 Annex 3 SOU 2000:53
4.1.2.2 Biocidal Products Directive
Biocidal products are dealt with in the Biocidal Products Directive, 98/8/EC11 (see also section 6.7 in Chapter 6). This directive is also under review, which should be finished in May 2000. After that, concerned companies have 1.5 years to notify support for products and submit dossiers (Persson, 1999).
The implementation of the Biocidal Products Directive in May 2000 will lead to a harmonized legislation concerning the placing of biocidal products on the market in the Member States of the EU. The directive presumes the mutual approval of biocidal products, i.e. if a biocidal product is approved in one Member State, it shall also be approved in the other Member States. The authorities responsible for the approval of biocidal products in the Nordic countries have suspected that degradation, mobility, uptake and effects of biocidal products are worse under Nordic conditions than in southern and central Europe. The Nordic Council of Ministers has funded an investigation on the fate and effects of chemicals in the Nordic environment (Braunschweiler & Koivisto, 2000).
The Technical Guidance Document for risk assessment (TGD, 1996) is planned to be used for the EU’s risk assessment of biocidal products. This TGD is currently being used as a basis for risk assessment of new and existing substances, as well as by EUSES’s exposure calculation model. The Nordic countries do not represent a climatically or geographically uniform region. But what they do have in common is a low mean temperature compared with the temperature assumed in EUSES, and the Nordic countries represent a worst case situation for the occurrence and dispersion of chemicals, mainly due to slow degradation and impaired adsorption, compared with the conditions assumed in the EUSES model. Braunschweiler & Koivisto (2000) conclude, however, that Nordic environmental conditions do not have a clear-cut effect on the uptake and toxicity of chemicals.
Annex VI to the directive contains common principles for the evaluation of dossiers for biocidal products. As regards effects on the environment and on non-target organisms, the directive prescribes that a biocidal product shall not be authorized:
11 Biocidal Products Directive, BPD.
Annex 3 455
”where unacceptable contamination of soil is likely to occur ... [due to the fact that] the active substance or substance of concern contained in it, after use of the biocidal product: - during tests in the field, persists in soil for more than one year, or, - during laboratory tests, forms non-extractable residues in amounts exceeding 70% of the initial dose after 100 days with a mineralization rate of less than 5% in 100 days,
or for an active substance or substance of concern:
”if the bioconcentration factor (BCF) related to fat tissues in non-target vertebrates is above 1 unless it is clearly established in the risk assessment that under field conditions no unacceptable effects occur, either directly or indirectly, after use of the product according to the proposed conditions of use.” ”if the bioconcentration factor (BCF) is greater than 1 000 for substances which are readily biodegradable or greater than 100 for those which are not readily biodegradable unless it is clearly established in the risk assessment that under field conditions no unacceptable impact occurs ... after use of the biocidal product according to the proposed conditions of use.”
4.2 United Nations (UN)
4.2.1 The UN’s work on a POPs convention
Summary
The UN’s work on a convention on persistent organic pollutants (POPs) stipulates as undesirable properties of a substance with respect to persistence and bioaccumulation in order for it to be nominated as such within the framework of the convention:
• that its half-life exceeds
⇒ [2][6] months in water, or ⇒ 6 months in soil or in sediment, or ⇒ 2 days in air for air-transported substances, and
• that its bioaccumulation or bioconcentration factor exceeds
⇒ 5 000, or, in the absence of these data, that its octanol-water partition coefficient (log Kow) exceeds [4][5].
A working group within the United Nations Environment Programme (UNEP)12 is currently developing criteria for the nomination of additional persistent organic pollutants for consideration for future, international restrictions, in addition to the substances already being
12 United National Environment Programme (http://www.chem.unep.ch/pops/)
456 Annex 3 SOU 2000:53
discussed today (see section 8.2.2 in Chapter 8). The criteria are currently under discussion and values for persistence and bioaccumulation have been agreed upon, with the exception of a persistence criterion for water where two limits for half-life are still under discussion, and a criterion for bioaccumulation where two limits for the octanol-water partition coefficient (log K
ow
) are still under discussion
(the alternatives are given in square brackets below, as well as in the box; UNEP 2000). In order for the substances to be regarded as possible POPs, these criteria shall be fulfilled together with additional criteria for e.g. the substances’ long-range transport potential and undesirable effects in the environment.
The criteria with respect to persistence that have been proposed entail that the half-life of the substances in water shall exceed [2][6] months, and that their half-lives in soil and sediments shall exceed six months. The criteria with respect to bioaccumulation that have been proposed entail that the bioconcentration or bioaccumulation factor shall exceed 5 000, or that log K
ow
shall be greater than [4][5].
4.2.2 UN Economic Commission for Europe’s Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) – protocol on persistent organic pollutants
Summary
The UN/ECE Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution stipulates as undesirable properties of a substance with regard to persistence and bioaccumulation in order for it to be nominated within the framework of the convention:
• that its half-life exceeds ⇒ 2 days in air, and ⇒ 2 months in water, or ⇒ 6 months in soil or in sediment, and
• that its bioaccumulation or bioconcentration factor exceeds ⇒ 5 000, or ⇒ log K
ow
exceeds 5.
Annex 3 457
The UN Economic Commission for Europe’s Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLTRAP) (see section 8.2.3 in Chapter 8) has stipulated in its Protocol on Persistent Organic Pollutants13 that in order for substances beyond those covered by the convention today to be brought up for discussion within the framework of the convention, they shall have a vapour pressure of less than 1 000 Pa and a half-life in the atmosphere exceeding 48 hours, or data shall be available showing that the substances are found in remote regions, far from industrial activities. Furthermore, the substances shall be toxic and therefore harmful for health and the environment, persistent in water (t½ > 2 months) or in the soil or in sediments (t½ > 6 months), and bioaccumulative (BCF > 5 000, or log K
ow
> 6). Substances can be deemed to be of interest for the convention even if not all of these criteria are satisfied.
4.3 OECD
Summary
In the OECD’s proposal for harmonized provisions for classification and labelling, substances are proposed to be classified as environmentally hazardous if they:
• are not rapidly degradable, and
• have a log K
ow
≥ 4.0 (unless it can be shown that BCF ≤ 500), and
• have a water solubility lower than 1 mg/l.
The OECD14 (see further section 8.3 in Chapter 8) has proposed a harmonized classification and labelling system for health and environmental hazards of chemical substances (OECD, 1998). According to the proposed system, substances can be classified as hazardous for the aquatic environment solely on the basis of their being persistent and bioaccumulative, if they are also poorly soluble (water solubility < 1 mg/ml). The proposed classification limits encompass substances that do not degrade rapidly, as shown by the results of ready biodegradation tests or other equivalent studies, and which have a bioconcentration factor (BCF) greater than 500, or have a log K
ow
value greater than 4 (in
cases where a BCF value is lacking).
13 POPs Protocol, http://www.unece.org/leginstr/cvenvi.htm14 Organisation for Economic Co-operation and Development; http://www.oecd.org/
458 Annex 3 SOU 2000:53
4.4 Oslo and Paris Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR)
Summary
In OSPAR-DYNAMEC’s work to develop selection criteria for hazardous substances, five different combinations of persistence, liability to bioaccumulate and toxicity are discussed, with different weightings. The criteria which select substances with the highest persistence and liability to bioaccumulate include substances which:
• are not inherently biodegradable
• have a bioconcentration factor greater than 5 000 The criteria that select substances with the lowest persistence and liability to bioaccumulate include substances which:
• are not readily biodegradable
• have a bioconcentration factor greater than 500.
Within the framework of the Oslo and Paris Convention (OSPAR; see section 8.4.3 in Chapter 8), a working group (DYNAMEC)15 has been developing criteria for selecting and identifying the substances to be prioritized in OSPAR’s work. DYNAMEC’s selection criteria include persistence (P), liability to bioaccumulate (B) and toxicity (T). However, even substances that do not satisfy all the criteria defined for these three properties may be selected, to the extent it is nevertheless deemed urgent to take measures against the substances (OSPAR, 2000). The criteria currently being discussed consist of five different combinations of P, B and T, weighted in different ways.
As far as the persistence criteria are concerned, the possibility of using the half-times of the substances as a point of departure has been discussed thoroughly. Since half-times for one and the same substance can vary widely with environmental conditions, such as temperature, the selection will however probably ultimately be made on the basis of data from the Ready Biodegradability test and Inherent Biodegradability test, or the equivalent (OSPAR, 2000; see also section 1.2.3). Another
15 OSPAR Ad Hoc Working Group on the Development of a Dynamic Selection and Prioritisation Mechanism for Hazardous Substances (DYNAMEC); http://www.ospar.org/
Annex 3 459
argument for this is that most data on biodegradability available today are based on this kind of test.
The criteria for liability to bioaccumulate are based on bioconcentration factors (BCFs) for aquatic organisms. In cases where no data are available on the BCFs of substances, log K
ow
values or calculated
(QSAR) BCFs can be used. Measured BCFs always take precedence, however.
The five combinations of criteria now being discussed by OSPAR-DYNAMEC, which select a small number of substances with high persistence and liability to bioaccumulate, define these substances as non-inherently biodegradable, and entail that their BCF exceeds 5 000. The criteria combination which selects a larger number of substances, with lower persistence and liability to bioaccumulate, define these substances as non-readily biodegradable, and entail that their BCF exceeds 500. The latter criterion agrees with the one proposed for environmental hazard classification (on the basis of P and B) within the framework of the harmonization proposed by the OECD.
A decision is expected to be made on which substances are to be prioritized in OSPAR’s work at the OSPAR commission’s meeting in June 2000.
4.5 The US EPA’s policy for persistent and bioaccumulative substances
Summary
The US EPA proposes emission limits for substances which have
• a half-life in the aquatic environment greater than 2 months, and
• BCF ≥ 1 000, and believes that new substances should not have
• a half-life in the aquatic environment greater than 6 months
• BCF ≥ 5 000.
The US EPA16 is defining criteria for persistent and bioaccumulative substances in its work to improve the regulatory situation in conjunction
16 United States Environmental Protection Agency; http://www.epa.gov/
460 Annex 3 SOU 2000:53
with e.g. notification of new substances (EPA, 1999). In the proposed system, the criteria for substances to be subject to emission controls are that their calculated half-life in the aquatic environment (Boethling et al., 1994) exceeds 2 months and that their bioaccumulation, for example measured as BCF for fish, is greater than 1 000. The intention is to prevent substances from being released on the market at all if their halflife in the aquatic environment exceeds 6 months and their bioaccumulation is greater than 5 000. Data on toxicity shall be ascertained as needed.
4.6 Japan
The Japanese classification system for chemical substances entails that substances with low biodegradability, high bioaccumulation and considerable toxicity may not be produced, imported or used. Today nine such substances are identified, and they are identical to the substances covered by the UN’s POPs convention (see section 8.2.2 in Chapter 8), with the exception of mirex and toxaphene, which have never been used in Japan, and dioxins and furans, which are always inadvertently formed and therefore not covered by requirements on classification.
Substances with limited biodegradability and considerable toxicity but with low bioaccumulation require notification of planned and previous use as well as labelling.
There are no defined classification criteria, but substances are judged by experience to be bioaccumulative if they have a BCF > 1 000. Readily biodegradable substances are considered safe and do not need to be further tested. Further studies are required for non-readily biodegradable substances. Most substances that are banned from use have BCF > 10 000 and log K
ow
> 5.
Annex 3 461
4.7 Sweden
4.7.1 National Chemicals Inspectorate’s Observation List
Summary
On the National Chemicals Inspectorate’s Observation List, substances are listed as dangerous for the environment if:
• they are not readily degradable
• their BCF > 1 000, or, in lieu of a BCF, log K
ow
> 4.
The National Chemicals Inspectorate’s Observation List (National Chemicals Inspectorate, 2000) is a list of examples of classified substances requiring particular attention (see Annex 9). The substances are chosen on the basis of certain selection criteria for ”danger to human health” and ”danger for the environment”. Those substances that satisfy any of the criteria shall be risk-assessed by the prospective user in order to limit the risks of use, for example by handling precautions, or by abandoning the use of the substance in favour of another, less dangerous substance that has an equivalent function.
Substances that satisfy at least two of the criteria for danger for the environment regarding persistence, bioaccumulation and toxicity are regarded as being dangerous for the environment. The criterion given for persistence is low degradability in biodegradation tests, for example the OECD’s guidelines for testing of Ready Degradability. The criterion given for bioaccumulation (high potential for bioaccumulation) is BCF > 1 000 or, where an experimental BCF value is lacking, log K
ow
> 4.
4.7.2 The National Chemicals Inspectorate’s preliminary assessment of pesticides
Summary
The National Chemicals Inspectorate’s guidelines for preliminary assessment of pesticides state the active substances and their degradation products are undesirable if they, in addition to satisfying criteria for exposure and mobility in soil:
462 Annex 3 SOU 2000:53
• have a half-life longer than ⇒ 7 weeks at 25° C, ⇒ 10 weeks 20 °C, ⇒ 14 weeks at 15 °C, or ⇒ 20 weeks at 10 °C, and
• have a BCF > 500, and as unacceptable if they, besides satisfying criteria for mobility in soil:
• have a half-life longer than ⇒ 18 weeks at 25 °C, ⇒ 26 weeks at 20 °C, ⇒ 37 weeks at 15 °C, or ⇒ 52 weeks at 10 °C, and
• have a BCF > 2 000.
In the National Chemicals Inspectorate’s guidelines for preliminary assessment of pesticides (Andersson, et al., 1992), the potential danger to the environment of pesticides is assessed on the basis of their persistence and bioaccumulation, as well as mobility in soil. The assessment includes both the parent substance and any toxic degradation products.
Persistence is assessed from the standpoint of both abiotic degradation (photolysis and hydrolysis) and biodegradability in plants, water and soil. Temperature is also taken into account, and the criteria are given as half-lives at different temperatures.
Potential to bioaccumulate is determined on the basis of BCFs from standardized tests in an aquatic environment, usually with fish. An experimentally determined BCF is not required for substances with log K
ow
< 3.
The guidelines also designate pesticides as undesirable if they have halflives in excess of 7 weeks at 25ºC, 10 weeks at 20ºC, 14 weeks at 15ºC, or 20 weeks at 10ºC, and BCF > 500. An assessment of potential exposure is required for such pesticides, and their mobility in soil must be taken into account in deciding whether they are to be allowed or not.
The guidelines designate pesticides as unacceptable if they have halflives in excess of 18 weeks at 25ºC, 26 weeks at 20ºC, 37 weeks at 15ºC, or 52 weeks at 10ºC, and BCF > 2 000. No expert assessment is required for such pesticides, but their mobility in soil is taken into
Annex 3 463
account. Pesticides that satisfy these criteria are not normally allowed, but there is some possibility that exceptions can be made if deemed justified.
Bibliography
Andersson, L., Gabring, S., Hammar, J. & Melsäter, B. (1992) Principles for identifying unacceptable pesticides. KEMI Report No 4/92.
Bergström, L. & Stenström, J. (1998) Environmental fate of chemicals in soil. Ambio, 27:16-23
Beyer, A., Mackay, M., Matties, M., Wania, F. & Webster, E. (2000) Assessing long-range transport potential of persistent organic pollutants. Environmental Science & Technology, 34:699-703
Boethling, R.S., Howard, P.H., Meylan, W., Stiteler, W., Beauman, J., Tirado, N. (1994). Group contribution method for predicting probability and rate of aerobic biodegradation. Environmental Science & Technology 28: 459-465.
Braunschweiler, H. & Koivisto, S. (2000) Fate and effects of chemicals in the Nordic environment related to the use of biocides. Final manuscript, version 2.0, 2 March 2000. Finnish Environment Institute, Chemicals Division.
de Wit, C.A. (1999) Brominated flame retardants in the environment – an overview. Organohalogen Compounds, 40:329-332.
EPA (1999) Category for Persistent, Bioaccumulative, and Toxic New Chemical Substances. Federal Register: November 4, 1999 (Volume 64, Number 213). http://www.epa.gov/oppt/newchems/pbtpolcy.htm
Gouin, T., Mackay, D. Webster, E. & Wania, F. (2000) Screening chemicals for persistence. Environmental Science & Technology, 34:881-884
Hardell, L. (2000) Vilka är hälsoriskerna med svårnedbrytbara organiska ämnen? Lecture at the Swedish Society for Nature
464 Annex 3 SOU 2000:53
Conservation’s Environmental Objectives seminar No 5: Kemikalier i samhället och naturen. Stockholm, 13 January.
Ikeda, M. (1999) Japanese experiences on POPs under the Law of chemicals safety evaluation and control in relation to biodegradation and biocontrol issues. Summary report from round-table discussion on criteria for phasing out persistent and bioaccumulating organic chemicals, Steningevik, Sweden, 10-11 December 1999, verbal communication. (See Annex 7).
National Chemicals Inspectorate’s (2000) Observation List. Examples of substances requiring particular attention, 2nd revised edition. http://www.kemi.se
Loonen, H., Lindgren, F., Hansen, B., Karcher, W., Niemelä, J., Hiromatsu, K., Takatsuki, M., Peijnenburg, W., Rorije, E. & Struijs, J. (1999) Prediction of biodegradability from chemical structure: Modelling of ready biodagradation test data. Environmental Toxicology and Chemistry 18:1763-1768.
Swedish Environmental Protection Agency (1998) Persistent Organic Pollutants. A Swedish View of an International Problem, Monitor 16. Swedish EPA.
OECD (1992) Guidelines for the testing of chemicals, OECD, Paris. (Se även http://www.oecd.org/ehs/test/degrad.htm)
OECD (1998) Harmonized integrated hazard classification system for human health and environmental effects of chemical substances. As endorsed by the 28th Joint Meeting of the Chemicals Committee and the Working Party on Chemicals in November 1998. http://www.oecd.org//ehs/Class/hclfinaw.doc
OSPAR (2000) Briefing document on the work of DYNAMEC and the DYNAMEC mechanism for the selection and prioritisation of hazardous substances. OSPAR CC 00/2/1, 15 May 2000.
Pedersen, F., Helweg, C., Madsen, T., Clausen, H. & Tyle, H. (1999) OECD harmonisation of classification criteria, 3rd draft.
Persson, M. (1999) Pesticides – biocidal products. Verbal communication at the National Chemical Inspectorate’s reference group meeting for EU questions. Solna, 25 November.
Annex 3 465
Sijm, D., Hulzebos, E. & Peijnenburg, W. (1999) Estimating the PBTprofile. RIVM report 601503 016. RIVM, P.O.Box 1, NL-3720 NA Bilthoven, the Netherlands.
Torstensson, L. & Stenström, J. (2000) Influence of soil and climatic factors on the kinetics of transformations of herbicides in soil. I: M. Munawar and M. Luotola (red.): The Contaminants in the Nordic Ecosystem: Dynamics, Processes & Fate. Ecovision World Monograph Series. pp. 151-162.
TGD (1996) Technical Guidance Document in support of the Commission Directive 93/67/EEC on risk assessment for new substances and Commission Regulation (EC) No 1488/94 on risk assessment for existing substances. ECB, Ispra, Italy.
Tyle, H. och Niemelä, J. (1998) Use of QSARs for selection of POPs. Danish EPA, draft of November 1998.
Törnqvist, L. (1999) Pesticides – plant protection products. Verbal communication at the National Chemical Inspectorate’s reference group meeting for EU questions. Solna, 25 November.
UNEP (2000) Report of the intergovernmental negotiating committee for an internationally legally binding instrument for implementing international action on certain persistent organic pollutants on the work of its fourth session. Bonn, 20-25 March 2000, UNEP/POPS/INC.4/5.
van Leeuwen, C.J. & Hermens, J.L.M. (1995) Risk assessment of chemicals: an introduction. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, Nederländerna.
Annex 4 467
Present-day use of carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances in Sweden
The occurrence of substances that are carcinogenic, mutagenic or reproduction-toxic (CMR substances) in chemical products manufactured in or imported to Sweden today is described in this annex.
The total manufacture and import of CMR substances (classified in categories 1 and 2) in chemical products was approximately 27 000 000 tonnes, according to the National Chemicals Inspectorate’s products register. This is equivalent to around 35 percent of the total manufacture and import of chemical products in Sweden today. To this must be added the volumes that enter Sweden via imports in other types of finished products. These volumes are not reported in the products register.
Substances classified as carcinogens dominate the CMR group. It should be mentioned in this context that tests and assessments of carcinogenicity have been performed for a longer time than assessments of mutagenicity or reproduction toxicity. Sometimes carcinogenic substances are also classified as mutagenic, and occasionally also as toxic for reproduction. The group of substances that is classified as toxic for reproduction but not carcinogenic accounts for more than 800,000 tonnes, where carbon monoxide, which is contained in manufactured and imported fuels (e.g. town gas), is completely dominant. If all carbon monoxide is disregarded, the manufactured and imported quantity in this group is 772 tonnes.
Of the total quantity of CMR-classified substances, 69 percent consists of petroleum (crude oil), which is the raw material for fuels (petrol, diesel fuel, heating oils, etc.) and, to a lesser extent, asphalt and lubricants. An addition 26 percent consists of extracts and distillates of petroleum. If we consider the group of substances that is not petroleum or extracts and distillates etc. of petroleum, it constitutes only 5 percent of the total volume (see Table 1).
468 Annex 4 SOU 2000:53
With regard to the function of the CMR substances, synthesis intermediates dominate, owing to the large quantity of petroleum (Table 2). Other synthesis intermediates, e.g. plastic raw materials and feedstocks in the basic chemicals industry, account for just under 2 percent of the total volume. Other fuels and fuel oils comprise 29 percent, and other types of CMR substances 5 percent. Substances that are not direct refinery products of petroleum and that are used in other functions than as synthesis intermediates and fuels amount to 10 000 tonnes, or 0.037 percent of the total quantity of CMR substances in the products register. This may not sound like much, but compared with other substances in similar functions, 10 000 tonnes is a considerable quantity. Examples of areas of application for this group are binders, electrolytes, pigments and wood preservatives. Depending on area of application, the substances can be assumed to be present to a varying degree in products that reach private consumers.
Table 1. Manufacture and import of CMR substances in Sweden in
1998, broken down by type of substances according to the National Chemicals Inspectorate’s products register.
Type of substance Quantity (tonnes) Percentage of total
quantity
Petroleum 18 900 000
69
Extracts, distillates etc. of petroleum 7 110 000
26
Other substances
1 450 000
5
Table 2. Manufacture and import of CMR substances in Sweden in
1998, broken down by functions according to the National Chemicals Inspectorate’s products register.
Function
Quantity (tonnes)
Percentage of total quantity
Synthesis intermediates (petroleum) 17 500 000
64
Synthesis intermediates (others)
474 000
2
Fuels, fuel oils
8 010 000
29
Other substances (asphalt, lubricants, paints etc.)
1 410 000
5
A very large percentage of the carcinogenic products are thus petroleum and petroleum products. Petroleum consists of a blend of different substances, which can vary depending on where the oil was extracted. Carcinogenicity is largely associated with the content of aromatic
Annex 4 469
hydrocarbons. The rules for labelling of chemical products allow for exemptions if it can be shown that the concentrations of certain components, e.g. benzene, benz(a)pyrene or aromatic substances, are low.
Annex 5 471
Endocrine-disruptive substances
Contents
1 What are endocrine-disruptive effects? ..................................... 472
2 Criteria for endocrine-disruptive substances............................. 474
3 Ongoing work with development of testing methods and programmes for testing.............................................................. 476
4 Lists of substances with suspected endocrine effects ................. 477
5 The European Commission’s strategy for endocrine disruptors478
Appendix 1.......................................................................................... 481
Appendix 2.......................................................................................... 488
Appendix 3.......................................................................................... 491
472 Annex 5 SOU 2000:53
1 What are endocrine-disruptive effects?
Chemical substances that damage or disrupt the function of the body’s endocrine (hormone-producing and -secreting) glands, affect the metabolism of hormones, or disrupt the impact of the hormones on the target organs, can give rise to so-called endocrine-disruptive effects. Such an impact on the body’s endocrine system can in turn give rise to e.g. cancer, reproduction toxicity (reproductive impairment or birth defects), and adverse effects on the immune system and the nervous system, the latter of which can lead to behavioural disturbances.
Thus, ”endocrine effects” and ”endocrine-disruptive” or ”hormonedisruptive” impacts are to be regarded more as mechanisms or modes of action for substances that can cause damage to organisms, populations or ecosystems than as health and environmental effects in themselves.
The organs that produce hormones in mammals include the endocrine glands, which in turn include the gonads (ovaries and testicles), the adrenal glands, the thyroid, the pancreas and neuroendocrine centres in the central nervous system (the hypophysis or pituitary gland and the hypothalamus). A list of examples of hormone-dependent and hormonecontrolled controlled organs, cell types and functions in the body could be made very long. Hormonal regulation is one of the organism’s most important means of maintaining physiological equilibrium. Furthermore, reproduction physiology, including foetal development, is largely hormone-controlled.
Well-functioning endocrine systems are thus a prerequisite for maintaining many physiological functions of mammals, other vertebrates and even lower animals. Reproduction, sexual differentiation (e.g. development of internal and external genitalia), foetal development, growth, basal metabolism, immune defences, behaviour etc. can be adversely affected by disturbances in the endocrine systems. Furthermore, many forms of cancer are associated with endocrine imbalances.
An important group of hormones is the steroid hormones, which include the primary sex hormones oestrogen and testosterone. Peptide hormones are another group of active substances in the endocrine system that regulate production of sex hormones. Control of the organism’s levels of steroid hormones is a complex process that includes a finely-tuned interplay between neuroendocrine centres in the central nervous system
Annex 5 473
(the hypothalamus and the pituitary), the gonads (testicles and ovaries) and the organs that are responsible for synthesis of steroids and steroid precursors as well as degradation of steroids. Steroid formation in mammals mainly takes place in the adrenal cortex, the gonads and the placenta.
Oestrogen and anti-oestrogen effects are two of the many types of endocrine-disruptive impacts that can be caused by chemicals. Other sex hormone effects are androgenic and anti-androgenic impact.
The oestrogenic effect of a chemical can be caused by the fact that the substance exhibits ”oestrogen activity” by binding to and activating the receptors that are normally supposed to be regulated by endogenous oestrogen. The body can thereby be subjected to abnormally high oestrogen stimulation. The same effect can be achieved if a chemical increases the availability of endogenous oestrogen by e.g. liberating the hormone from depots in the blood. The metabolism of oestrogen can also be altered by e.g. increased formation of hormonally more potent oestrogen metabolites or reduced transformation of oestrogen to inactive metabolites.
Anti-oestrogen and anti-androgen effects can e.g. be caused by a chemical’s blocking the oestrogen or androgen (e.g. testosterone) from binding to its natural receptor by reducing the number of receptors or by hastening/altering the degradation of the hormone.
Besides substances that can have effects that act on the steroid hormones, there are also substances that affect hormones such as thyroxins and retinoids. In many cases it is the same groups of chemicals that act on all of these hormone systems. Thyroxins are of importance for growth, differentiation and metabolism.
Retinoids, or vitamin A, play a central role in the life processes, from the very earliest cell divisions through the organism’s entire life. In contrast to classical hormones, which are synthesized and released in a regular manner by specific organs or glands in the organism, vitamin A is a substance which is not converted to a hormone until it enters the body. A functioning retinoid system is needed to maintain growth, general health, vision, reproduction and development of tissues and cell types, particularly during the foetal period. The retinoid system interacts with several other hormone systems. Disturbances in the retinoid system can give rise to a multitude of direct or indirect effects. The fact that chemicals can affect the endocrine systems and cause
474 Annex 5 SOU 2000:53
adverse effects on reproductive organs and other hormone-producing or hormone-dependent organ systems has been known for several decades (e.g. that DDT and PCBs cause reproductive disruptions in birds, seals and other top consumers). In recent years, it has also been discovered that many ordinary chemicals are endocrinologically active. Furthermore, the intensive growth of knowledge within fields such as physiology, endocrinology and, above all, molecular and cellular biology have contributed to a greater understanding of the importance of the endocrine systems.
However, there are large knowledge gaps with regard to which substances have endocrine action, their relative endocrinal potency and the aggregate effect of the total exposure to substances with endocrine action.
It is important to note the difference between individuals as regards sensitivity and possible effects of exposure to endocrinologically active substances during the period as an embryo, foetus and child compared with exposure during adult life. In early developmental stages, even a brief exposure to endocrine-disruptive chemicals at sensitive junctures can give rise to permanent changes. This can become manifest later in life in the form of reproduction problems, deformation, behavioural disturbances or cancer. The background to this sensitivity during foetal development is that the hormonal signal systems during this period have an organizing and differentiating function. This means they have a potential to cause lasting harmful effects on the development of e.g. the genitals, the brain, the thyroid gland, the immune system and the liver. In the adult individual, hormones generally have an activating action, which primarily results in transient changes that are reversed when the exposure ceases. More long-lasting and high-level exposure of adults is probably required to cause irreversible damage, such as cancer.
2 Criteria for endocrine-disruptive substances
There are as yet no generally accepted criteria for endocrine-disruptive substances. International organizations such as the IPCS (International Program on Chemical Safety) and the OECD have used the following definitions of the terms ”endocrine disruptors” (in this report usually called ”endocrine-disruptive substances”) and ”potential endocrine disruptors”:
Annex 5 475
• An endocrine disruptor is an exogenous substance or mixture that alters function(s) of the endocrine system and consequently causes adverse health effects in an intact organism, or its progeny, or (sub)populations.
• A potential endocrine disruptor is an exogenous substance or mixture that possesses properties that might be expected to lead to endocrine disruption in an intact organism, or its progeny, or (sub)populations.
The first definition focuses on the need to demonstrate actual adverse effects in an organism, its progeny or the population level at which environmental effects occur. The second definition opens up possibilities to go even further, since it is sufficient to demonstrate properties that might be expected to lead to hormonal disturbance. Both definitions place a great emphasis on studies of effects in living, intact organisms, which means that e.g. effects that have only been found in artificial test systems (cell tests, receptor binding studies and the like) will be accorded little importance.
In order to be able to apply these definitions and eventually develop operational assessment grounds and even formal classification criteria, however, extensive development of old and new testing methods is needed.
In this context, a comparison with the criteria in the dangerous substances directive (67/548/EEC) for carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic properties may serve to illustrate how data on action mechanisms have been used in criteria. Mutations and genetic damage can lead to increased risk of heritable genetic diseases due to damage to the sex cells. The purpose of the criteria for mutagenic properties is to provide guidance in the assessment of a substance’s capacity to cause such heritable defects. If this type of genetic damage occurs in body cells, there is reason to suspect that the substance has carcinogenic properties. The criteria for carcinogenic properties thus provide some possibility for tightening of the cancer classification for so-called genotoxic substances and vice versa, i.e. some possibility for lower classification of substances that lack this property.
The criteria for carcinogenic properties further contain a passage that provides some possibility for a lower classification for substances where a secondary action mechanism exists. Hormonal effects on target organs or physiological regulatory processes are hereby given as a relevant example.
476 Annex 5 SOU 2000:53
The criteria for reproduction-toxic properties also mention the action mechanism disturbed hormone balance. Here it can contribute to both stricter and more lenient classification with respect to fertility effects, depending on the relevance of the mechanism to man in the individual case.
3 Ongoing work with development of testing methods and programmes for testing
As we have seen, there are as yet no standardized, internationally recognized testing methods for endocrine-disruptive effects. The OECD has had a special project area for endocrine disruptors since 1996. The project includes both coordination of activities between the Member States and development of testing methods.
The OECD’s work to develop standardized testing methods for endocrine-disruptive effects includes further development of other already standardized tests, e.g. reproduction toxicity tests, for the purpose of detecting effects caused by hormonal action. The work also includes evaluating existing non-standardized tests for such effects for the purpose of standardizing those that are of sufficiently high quality. It also includes developing new tests.
Many countries and organizations are involved in the development of new testing methods. The chemical industry in Europe, the USA and Japan are working via their organizations on the development of testing methods for fish, birds and reptiles. Sweden is leading a joint Nordic project with funding from the Nordic Council of Ministers where tests of endocrine-disruptive effects on fish are also being developed. The methods being developed by different countries and organizations will serve as a basis for development of testing methods in the OECD.
The methods for testing endocrine-disruptive effects can be divided into different levels. The first level is simple and quick tests of e.g. binding to different receptors. At the next level, it is tested whether the substances can function as hormones in living organisms. Finally, there are tests that extend over more than one generation, where effects on progeny can be studied. A compilation of the testing methods currently being used by the OECD in human toxicology can be found in Appendix 1 to this
Annex 5 477
Annex, while Appendix 2 contains an equivalent compilation for ecotoxicology.
An Endocrine Disruptor Screening Program was set up by the US EPA in which a large number of substances were to undergo simple tests. However, the receptor binding tests that were to be used turned out to be insufficiently developed to provide the intended information, so the program has been postponed.
4 Lists of substances with suspected endocrine effects
Even though there are no standardized testing methods, and thereby no criteria based on such methods, concern for hormonal effects has led to the publication of lists of substances suspected of being endocrine disruptors by many public agencies and environmental organizations.
The National Chemicals Inspectorate published a report on hormonal effects in 1997, and the Swedish EPA made a knowledge compilation in the field in 1998 (National Chemicals Inspectorate, 1997; and Olsson et al., 1998). Both reports contain surveys of substances discussed in conjunction with hormonal effects. The substances of interest in this context include some pesticides, many of which are banned (e.g. DDT and lindane), as well as substances that arise unintentionally, such as polychlorinated dibenzodioxins and dibenzofurans, and industrial chemicals, some of which are banned (e.g. PCBs). Most of the substances that are still in use in Sweden have long been subject to risk reduction efforts due to their health or environmental hazards. A review of these groups of substances is found in Appendix 3.
The Committee has performed a cursory examination of lists of endocrine-disruptive substances prepared by a number of EU states, Japan, the USA, OSPAR, the WWF and Greenpeace. If these lists are compared with use statistics for the substances from the Swedish products register, the same picture emerges as before, namely that the substances that are listed and simultaneously occur in chemical products in Sweden are for the most part substances that are already subject to restrictions. Some additional substances can enter the
478 Annex 5 SOU 2000:53
country in other types of products than chemical products, but we cannot quantify this flow at present.
5 The European Commission’s strategy for endocrine disruptors
The European Parliament has urged the Commission to take action concerning endocrine-disruptive substances. The Commission was further urged at the Environment Council meeting in June 1999 to prepare a policy document as soon as possible on how to identify and evaluate substances that affect the endocrine systems based on presentday methods.
In December 1999 the European Commission presented a strategy for endocrine disruptors (COM, 1999a). The strategy is divided into shortterm (1–2 years), medium-term (2–4 years) and long-term (more than 4 years) actions.
In the short term (1–2 years), a priority list of suspected endocrinedisruptive substances will be drawn up. The substances on the list will undergo further evaluation with regard to their role in endocrine disruption. Then the Commission can urge the Member States to expedite ongoing risk assessment or consider classification of the substances within the effect areas reproductive toxicity, carcinogenicity or danger for the environment. The list will be used to identify substances that are prioritized for further testing and substances that can be subject to regulation, to identify particularly sensitive population groups that may be exposed to the substances, and to identify knowledge gaps regarding dose-response, exposure, etc.
In the medium term (2–4 years), further research will be conducted in the field and suitable testing methods will be developed, the latter in cooperation with the OECD. The Commission considers the need to develop testing methods to be particularly great in the ecotoxicity field. In the medium term, the goal is also to find suitable substitutes by means of voluntary initiatives by industry.
Annex 5 479
The plan in the long term (more than 4 years) is to make amendments to existing rules in the chemicals field in order to ensure that man and the environment will not be harmed by endocrine disruptors. Amendments may, for example, need to be made in the dangerous substances directive (67/584/EEC), the restrictions directive (76/769/EEC), the plant protection products directive (91/414/EEC) and the coming water framework directive.
480 Annex 5 SOU 2000:53
Bibliography
Government Bills
En god livsmiljö. Gov. Bill 1990/91:90. (Summary in English: A living environment.)
Svenska miljömål. Gov. Bill 1997/98:145. (Summary in English: Swedish Environmental Quality Objectives.)
Reports of the Government Commissions
PVC – en plan för att undvika miljöpåverkan. The Ecocycle Commission’s account of a Government commission on PVC. SOU 1994:104 (in Swedish only)
Other sources
National Chemicals Inspectorate, 1995. Tillsatser i plast. KemI Report 15/95.
National Chemicals Inspectorate, 1996. Additives in PVC. KemI Report 9/96.
National Chemicals Inspectorate, 1997. Hormonella effekter av kemikalier – en sammanfattning av kunskapsläget. KemI Report 1/97.
KOM(1999)706 Community Strategy for Endocrine Disrupters – a range of substances suspected of interfering with the hormone systems of humans and wildlife. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament.
Olsson, P-E., Borg, B., Brunström, B., Håkansson, H. and Klasson-Wehler, E., 1998. Endocrine disrupting substances – Impairment of reproduction and development. Swedish EPA Report 4859.
Annex 5 481
Appendix 1
Description of the status of the OECD’s work with old and new testing methods for endocrine-disruptive chemicals in the field of human toxicology.
Introduction
The OECD’s test guidelines programme includes a number of testing methods that are already being used today to obtain information on the reproduction toxicity and endocrine-disruptive properties of chemicals. Development of both old and new testing methods is also under way. This Appendix contains a compilation of human toxicology testing methods that can potentially provide information on the effects of endocrine-disruptive chemicals (with the exception of cancer tests and tests of chronic toxicity).
Existing testing methods
Existing testing methods are constantly being revised within the OECD. In this work, the two-generation reproduction test has just been updated, which has resulted in the introduction of some parameters that will make it easier to identify endocrine-disruptive chemicals. This guideline for testing methods will further be revised once again immediately with a focus on effects specific to endocrine-disruptive chemicals.
Teratogenicity studies may also be of interest for identification of endocrine disruptors. However, the dosing period is relatively short and the assessment of the foetuses is so simple that the test can in reality only provide information on certain deformities.
The compilation also contains some comments on the OECD’s ”Reproduction toxicity screening tests”, which are short, less sensitive screening studies that have not been used particularly often so far, but which are expected to be used more in the future.
482 Annex 5 SOU 2000:53
Development of new testing methods
The development of new testing methods for endocrine-disrupting chemicals is being conducted within the OECD in a working group called EDTA (Endocrine Disrupters Testing and Assessment). International validation of two new short-term in vivo testing methods has been initiated there. In one method, the uterus of young exposed females is weighed, which can identify (anti-)oestrogens. In the other, prostates of exposed castrated males are weighed, which can identify (anti-)androgens. Furthermore, an enhanced 28-day study already in use is being prevalidated, under the auspices of industry.
A new testing method for developmental neurotoxicity is in preparation and will probably be adopted within a year or two. It has not been developed with a view towards endocrine-disruptive chemicals, but will probably enhance the possibilities of finding ”subtle” effects of endocrine disruptors on development and behaviour.
Following is a very brief description of the aforementioned tests. The tests are intended to be performed on rats (414 also on rabbits and 407 also on mice).
Two-generation test
OECD Test Guideline 416 – Two-Generation Reproduction Toxicity Study
The purpose of this study is to provide information on the harmful effects of chemicals on fertility, reproduction, parturition, lactation, growth, development and sexual maturity of offspring. The test was revised in 1999 and now includes:
• Analysis of number, morphology and motility of sperm in 20 animals per group
• Evaluation of the oestrous cycle
• Enhanced histopathological examination of gonads in several generations
• The uterus shall be examined with regard to implantations
• Macroscopic examination of one pup per sex per litter from all litters
• Weight of gonads, adrenal glands, pituitary, thyroid, thymus, spleen, liver, kidney and brain
• Determination of timing of sexual maturation and sex ratio, and possibly anogenital distance
• Functional examinations of the offspring are recommended (sensory
Annex 5 483
function, reflex ontogeny and motor activity).
• A new revision has been commenced. Potential additions that have been mentioned are:
− Hormone analyses
− Studies of immunological functions
− Studies of functions in the central nervous system
Test of foetal damage and simple reproduction test
OECD Test Guideline 414 – Prenatal Developmental Toxicity Study (previously called Teratogenicity Study)
This test was recently revised and renamed. It is a teratogenicity study. No functional studies of offspring can be carried out. Dosing (of at least 20 females per dose group) is started not later than day 5 post-mating, and is concluded the day prior to the expected day of delivery, when the mothers are killed. The uterus is dissected, weighed and examined in detail macroscopically. The foetuses are removed by caesarean section, weighed, sexed, and examined macroscopically for variations and malformations. The gonads shall be examined extra carefully.
OECD Test Guideline 421–422 – Reproduction/Developmental Toxicity Screening Test and Combined Repeated Dose Toxicity Study with the Reproduction/Developmental Toxicity Screening Test:
The biggest differences between these two testing methods and TG 416 is that the number of animals is halved and the dosing period is greatly limited (offspring and mothers are killed on day 4 post-partum) compared with the two-generation study. Since a negative result cannot absolve a chemical, and a positive result is not certain enough as a basis for e.g. a risk assessment, industry itself has chosen not to use these studies. A possible development, however, is that the American initiative to test several thousand high-production-volume chemicals by not later than 2004 will lead to the use of this test.
The US EPA has even proposed that new (notified) chemicals that satisfy certain criteria for persistence and bioaccumulation potential must be tested with one of these tests.
The same dosing schedule is used for both tests (TG 421 and 422). The males are dosed for four weeks, with mating after two weeks of dosing. Fertility is therefore not a good indicator of testicular toxicity, and a detailed histopathological examination of the testicle is therefore
484 Annex 5 SOU 2000:53
required. Exposure of females starts two weeks prior to mating, and continues until they are killed 4 days post-partum. The gonads of the adult animals are weighed and examined macroscopically and histopathologically. Offspring are counted, sexed, weighed and examined macroscopically for malformations.
TG 422 also includes the examinations that are normally done in TG 407 – Repeated Dose 28-Day Oral Toxicity Study. These examinations include haematology, clinical biochemistry, weighing of 7 organs and histopathological analysis of around 20 organs.
Due to the low number of animals, a statistical analysis of all parameters is not necessary.
Test of developmental neurotoxicity
OECD Test Guideline 426 (Developmental Neurotoxicity Study)
This test is being developed from an existing US guideline for testing methods. The purpose of the test is to produce data on the potential functional and morphological changes that can occur in the nervous system of offspring after exposure via their mothers (exposure in utero and through lactation). The study can either be used as a separate, independent study or as a follow-up to e.g. a two-generation study.
At least 20 pregnant females are exposed from gestation day 6 to postnatal day 20. The mothers are observed very carefully at least once a week with regard to e.g. appearance, secretions, respiration, movements, posture, tremors, bizarre behaviour and aggression. The offspring shall be observed at least twice daily for signs of toxicity and mortality, and at least once a week they shall be observed as carefully as the mothers. At least 10, but preferably 20, pups of each sex (representing different litters) are used for the various tests.
Annex 5 485
Short-term tests
Uterotrophic assay
This is a method that has been used for a long time with good results, and which should therefore be able to be validated and accepted relatively rapidly. It is based on the principle that oestrogens increase the uterine weight of females. To prevent endogenous oestrogen from interfering, prepubertal or ovariectomized animals who have been exposed to the test substance for three days are used. Then the uterus is weighed. A weight increase indicates an oestrogenic effect of the chemical.
To find potential anti-oestrogens, test substance and oestrogen are given to one group, while the controls only receive oestrogen. In this case a weight decrease (actually a reduced weight increase) indicates that the test substance has blocked the effect of the oestrogen, and that it is accordingly an anti-oestrogen (oestrogen antagonist).
Even though it is mainly chemicals that bind to the oestrogen receptor that are detected, chemicals with certain other action mechanisms can also be detected.
Herschberger assay
Experience of this method is limited. It is based on the principle that the weight of the prostate gland is dependent on testosterone. In the absence of testosterone, the prostate atrophies. In principle, anti-androgens can therefore be detected in normal male animals. Castrated young males are, however, needed to identify androgenically active chemicals (the atrophied prostate will gain weight in response to androgens). In the method being validated, castrated males are therefore used in both cases for identification of anti-androgens, but in combination with testosterone. Daily dosage of test substance and possibly testosterone is begun one to two weeks after castration. After seven days the animals are killed and the organs of reproduction are removed and weighed carefully.
As in the uterotrophic assay, substances with certain other action mechanisms than via direct receptor binding can be identified with this method.
486 Annex 5 SOU 2000:53
OECD Test Guideline 407 (Repeated Dose 28-Day Oral Toxicity Study)
Industry has expressed an interest in investigating whether TG 407 can be enhanced so that endocrine-disruptive chemicals can be identified in this basic test, which is very early in the testing process. Warning has been given, however, that this test with these changes and enhancements will be very expensive to perform.
The preliminary changes and enhancements that have been discussed and are to be investigated are as follows:
• The dose levels that are normally used are too high to be relevant in studies of endocrine effects, and more lower dose levels must therefore be included.
• The oestrous cycle (2 cycles) will be investigated.
• All endocrine glands (including the gonads) will be subjected to detailed histopathological examination.
• Since stress affects the endocrine systems, the concentration of corticosterone in the blood will be investigated as a marker of stress. The quantity of blood is, however, not enough for other hormone analyses (the biochemical investigations are prioritized).
• The animals will be examined ”functionally” (sensory reactivity to stimuli of different types, assessment of grip strength and motor activity).
• Sperm analyses will be done.
Simple screening tests
Within the American EDSTAC (Endocrine Disruptor Screening and Testing Advisory Committee) programme, three in vitro methods have been discussed: binding of chemicals to the oestrogen or androgen receptor, and studies of the effects of chemicals on the activity of steroidogenic enzymes in testicle homogenate. These methods have, however, not been discussed by the OECD yet. The US EPA has commenced receptor binding studies, but so far the results have not been particularly promising.
Annex 5 487
Test of effects on the thyroidal hormone system
EDSTAC has also discussed FETAX (Frog Embryo Teratogenesis Assay-Xenopus) as a potential in vivo method for detection of the effects of chemicals on the thyroidal hormone system. The OECD has not included FETAX in its programme, but is following developments in the area.
488 Annex 5 SOU 2000:53
Appendix 2
Situation description of the OECD’s test guidelines programme concerning effects of endocrine disruptors in the ecotoxicology field
Existing testing methods
None of the OECD’s existing testing methods are designed to detect effects of endocrine-disruptive chemicals. Most tests are limited to determining the acute to subacute effects of chemicals on biota. Typical effects that are studied are mortality (expressed as LD
50
or LC
50
) and a
rough examination of external changes and behaviour. With the exception of previously described mammal studies, there are only two guidelines for testing methods in the ecotoxicology field that are intended for studying reproduction, and which can therefore potentially be used to detect hormonal effects on reproduction. Of these, only OECD TG 206, Avian Reproduction Test, includes sexual reproduction, since OECD TG 211, Daphnia Reproduction Test, concerns reproduction in Daphnia (water flea). Following is a brief description of these testing methods.
OECD Test Guideline 206 (Avian Reproduction Test)
Birds (mallard duck, bobwhite quail and Japanese quail) are fed with a diet containing the test substance in different concentrations for at lest 20 weeks. Artificial light is used to induce the birds to lay eggs. These eggs are collected, incubated and hatched during a period of ten weeks. Hatchlings are fed for two weeks. Mortality in the control group may not exceed 10 percent at the end of the test. At least 14 young in the mallard control group or 12 in the bobwhite quail or Japanese quail control group shall have survived at the end of the test.
Mortality of adult birds and signs of toxicity shall be reported daily. Body weights of adult birds shall be reported at the start of the test, prior to the onset of egg laying, and at the end of the test. Body weights of young shall be reported at the age of 14 days. Food consumption of adult birds shall be checked at two- to three-week intervals throughout the study. Food consumption of young shall be studied during the first and second week after hatching.
Annex 5 489
Moreover, egg production, cracks or other damage to egg shells, eggshell thickness, viability, hatchability and effects on young between control and test concentrations shall be compared.
OECD Test Guidelines 211 (Daphnia sp. Reproduction Test)
This test covers the effects of chemicals on asexual reproduction (parthenogenesis) in Daphnia. The relevance of asexual reproduction in this context can be discussed. The test has the potential ability to detect hormonal (and of course purely toxic) effects on parthenogensis, but no mechanistic information is obtained. It is furthermore not likely that this test can generally detect hormonal effects on invertebrates, in view of the differences in endocrine systems and reproductive strategies that exist in this diverse group of organisms. There is a great need for research in this field, and the development of new guidelines for testing methods would appear to be limited by this fact in the immediate future.
Other testing methods
Aside from the tests described above, OECD TG 210 – Fish, Early-Life Stage Toxicity Test – appears to be the testing method that can most easily be modified to detect endocrine-disruptive effects in early developmental stages in fish. This is above true of vitellogenin induction in male fish, but differences in sex ratio, for example, can also be determined if the exposure period is adapted to this.
Development of new testing methods
Among the member countries of the OECD, there is generally considered to exist a need to develop new guidelines for testing methods that focus on reproduction-related hormonal effects in aquatic and terrestrial organisms. A development project has been initiated within the OECD’s Working Group on Endocrine Disrupters Testing and Assessment (EDTA) to develop new testing methods for endocrine-disruptive chemicals. In the field of ecotoxicology, development of fish tests is the primary concern. An expert meeting initiated by the OECD for the purpose of identifying the need for new fish tests recommended the development of a full life cycle test on fish (from fertilized eggs (F0) to sac-fry (F1)). As a contribution to this work, Sweden is involved in a Nordic project aimed at developing a multi-generation test on zebrafish.
490 Annex 5 SOU 2000:53
Besides development of a new life cycle test on fish, it is also possible to develop existing fish tests to detect relevant effects. For example, analysis of vitellogenin concentration in blood from male fish can be mentioned as a quantitative measure of oestrogen stimulation, gonad morphology, secondary sex characteristics and sex ratio.
At the present time it has not been considered possible to recommend in vitro tests (with the possible exception of the trout liver culture system) with regard to vitellogenin induction, due to limitations in these tests. The problems are above all the dependence on metabolic systems, the specificity and sensitivity of the tests, and the coupling to intact organisms. Developments in this area should be monitored, however.
Annex 5 491
Appendix 3
Examples of use of some substances suspected of having hormonal effects and Previous risk reduction of these substances. The figures on manufactured/imported volumes pertain to 1998, unless otherwise specified.
Phthalates
The phthalates that are discussed in conjunction with endocrinedisruptive effects are mainly butyl benzyl phthalate (BBP) and dibutyl phthalate (DBP), which are manufactured in or imported to Sweden in quantities of 1 000 and 375 tonnes, respectively. Sometimes diethyl hexyl phthalate (DEHP) is also mentioned in this connection, with a manufactured/imported quantity of just over 60 000 tonnes. Phthalates are mainly used as plasticizers in PVC plastics. Short-chain phthalates, such as DBP, can occur in caulking compounds, adhesives, etc.
Previous risk reduction
The Government Bill En god livsmiljö (Gov. Bill 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, English summary available entitled ”A living environment”) says that use shall be restricted. The goal is a rapid phase-out of the most harmful substances in the group. The use and effects of phthalates have been investigated in several contexts, for example:
• PVC – en plan för att undvika miljöpåverkan. The Ecocycle Commission’s account of a Government commission on PVC (SOU 1994:104, in Swedish only)
• Tillsatser i plast (KemI Report 15/95)
• Additives in PVC (KemI Report 4/97).
The Government Bill Svenska miljömål (Gov. Bill 1997/93:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:87, English summary available entitled ”Swedish Environmental Quality Objectives”) contains phase-out targets for the majority of the uses of DEHP with deadlines of 2001 and 2005. The Government’s appraisal is that use in toys for children up to the age of three should be banned. Sweden now has such a ban in place.
492 Annex 5 SOU 2000:53
Several phthalates are currently undergoing risk assessment in the EU’s programme for existing substances.
Since the objective of limiting the use of phthalates came, certain risk reduction measures have been adopted, such as switching from smaller to larger phthalate molecules in order to reduce the leaching of phthalates from finished products. Despite certain risk reduction measures, however, very large quantities of phthalates are still being handled in society. The results of the new objectives in Svenska miljömål cannot yet be seen in the statistics.
Chloroparaffins
Within the group chloroparaffins, there are substances with varying carbon chain lengths and degrees of chlorination. The short-chain chloroparaffins have mainly been used in cutting fluids for machining. Other chloroparaffins have chiefly been used as plasticizers and flame retardants in plastics and rubber. Imports of chloroparaffins to Sweden in 1995 amounted to just over 1 100 tonnes.
Previous risk reduction
The Government Bill En god livsmiljö says that use shall be reduced. The goal is a rapid phase-out of the most harmful substances in the group. A decision on phase-out of short-chain highly chlorinated paraffins was taken by OSPAR in 1995. The Government Bill Svenska miljömål says that the remaining use of short-chain highly chlorinated paraffins should be phased out by 2000, along with all use of chloroparaffins in PVC products. Chloroparaffins with short and medium-long carbon chains are being risk-assessed within the EU’s programme for existing substances.
Various risk reduction measures reduced the use of chloroparaffins by 70 percent during the period 1990–1995. The reduction during the same period for short-chain chloroparaffins used as cutting fluids in machining was 90 percent.
Annex 5 493
Alkylphenols
The alkylphenol group is dominated by nonyl- and octylphenols. They are used as antioxidants in plastics, but above all they are used for the production of nonyl- and octylphenol ethoxylates (NPEs and OPEs). These are surface-active and have been used in a variety of products, such as detergents, paints, adhesives, cold degreasers, pesticides and refrigerants. The alkylphenol ethoxylates (APEs) are transformed back into the original alkylphenols in the environment.
Previous risk reduction
The Government Bill En god livsmiljö lays down the objective that at least 90 percent of the use of NPEs in Sweden should have ceased by 2000. Targets for restrictions have been set within OSPAR.
The Government Bill Svenska miljömål states that the remaining use of NPEs, which leads to direct emissions, should be phased out by 2000.
Nonylphenol is being risk-assessed within the EU’s programme for existing substances.
The use of nonylphenol ethoxylates decreased by 70–80 percent during the period 1990–1995. Consumption in cleaning agents, where there is a great potential for release to the environment, has declined very sharply.
PBBs and PBDEs
Polybrominated biphenyls (PBBs) and polybrominated diphenyl ethers (PBDEs) are used as flame retardants. All PBBs and most PBDEs that come to Sweden are present in finished products. The quantity of PBDEs imported in chemical products in 1997 was about 120 tonnes.
Previous risk reduction
The Government Bill En god livsmiljö lays down the objective that the use of brominated flame retardants shall be restricted. The goal is a rapid phase-out of the most harmful substances in the group. Since then, risk reduction measures have been undertaken nationally and internationally. The National Chemicals Inspectorate has conducted a flame retardant project that has resulted in commitments by several sectors to restrict use. The phase-out has not proceeded fast enough, however, and in March 1999 the National Chemicals Inspectorate
494 Annex 5 SOU 2000:53
presented a proposal to the Government for a ban of PBBs and PBDEs.
PBDEs are being risk-assessed within the EU’s programme for existing substances.
Bisphenols
Bisphenol A is used as an intermediate in the synthesis of other substances, whereby its chemical identify is altered. There is also some use as an additive in plastics, which means the substance exists in its original form and can be leached out.
Previous risk reduction
There are no national restriction targets for bisphenol A. Bisphenol A is being risk-assessed within the EU’s programme for existing substances.
Pesticides
Several groups of pesticides figure in the discussion of substances with endocrine effects. The largest group in terms of quantity is dithiocarbamates, with substances such as mancozeb and maneb, which are intended for potato growing. The other pesticides entered on lists of endocrine-disruptive substances are used in very small quantities in Sweden, totalling a few tonnes.
Previous risk reduction
Mancozeb is still used in approved pesticides, but is subject to phase-out plans and the areas of application have been restricted. Maneb is no longer present in any approved pesticides. Mancozeb and maneb were sold in the early 1990s in quantities of several hundred tonnes per year. Use of agricultural preparations containing mancozeb today is less than 100 tonnes.
Annex 5 495
Tributyltin compounds
Tributyltin compounds are used in antifouling paints on boat hulls and in small quantities as preservatives in e.g. plastics.
Previous risk reduction
Use is regulated in such a way that the antifouling paints may only be used on ocean-going vessels longer than 25 metres. A project has been under way since 1998 within the IMO (International Maritime Organization) aimed at phasing out organotin compounds in marine antifouling paints.
Annex 6 497
Metals and metal compounds
Contents
1 Metals – general......................................................................... 500
1.1 Definitions........................................................................ 500 1.1.1 What characterizes metals? ............................................... 500 1.1.2 Some frequently used terms in conjunction with metals ...... 501 1.2 Why give metals special treatment? ................................... 502 1.2.1 Degradability and bioavailability....................................... 502 1.2.2 Bioaccumulation ............................................................... 503 1.2.3 Organometallic compounds ............................................... 503 1.2.4 Man redistributes metals in the environment in different ways................................................................................. 504 1.3 Different ways to calculate and evaluate emissions of metals............................................................................... 507 1.3.1 Input to society in relation to natural flows ........................ 507 1.3.2 Emissions related to natural flows ..................................... 508 1.3.3 Calculations of consumptive emissions based on emission factors ................................................................ 508 1.3.4 Calculations of consumptive emissions based on corrosion .......................................................................... 509 1.4 Inherent dangerous properties of metals and their compounds ....................................................................... 509 1.4.1 The chemical form matters ................................................ 510 1.4.2 Certain metals are needed in low concentrations – essential metals............................................................................... 510 1.4.3 Environmental hazard ....................................................... 511 1.4.4 Health hazard ................................................................... 511 1.5 Ongoing work in the EU and internationally ...................... 511 1.5.1 The EU’s system for classification and labelling of chemical substances .......................................................... 511 1.5.2 The EU’s work with risk assessment and risk reduction ..... 512 1.5.3 OSPAR ............................................................................ 514 1.5.4 The OECD’s work with classification and testing methods. 515 1.5.5 The United Nations ........................................................... 515 1.6 How are the metals grouped in the following sections?....... 515
498 Annex 6 SOU 2000:53
2 Lead, cadmium and mercury ..................................................... 516
2.1 Why should lead, mercury and cadmium be phased out? .... 516 2.2 Lead ................................................................................. 518 2.2.1 Rules, conventions and previous policies ........................... 518 2.2.2 Use of lead in Sweden today – how is the phase-out work going?............................................................................... 521 2.2.3 Estimation of emissions to the Swedish environment .......... 528 2.2.4 Estimation of the exposure of the Swedish population to lead .................................................................................. 529 2.3 Cadmium.......................................................................... 529 2.3.1 Rules, conventions and previous policies ........................... 529 2.3.2 Use of cadmium in Sweden today – how is the phase-out work going?...................................................................... 531 2.3.3 Estimation of emissions to the Swedish environment .......... 533 2.3.4 Estimation of the exposure of the Swedish population to cadmium........................................................................... 534 2.4 Mercury ........................................................................... 535 2.4.1 Rules, conventions and previous policies ........................... 535 2.4.2 Use of mercury in Sweden today – how is the phase-out work going?...................................................................... 536 2.4.3 Estimation of emissions to the Swedish environment .......... 539 2.4.4 Estimation of the exposure of the Swedish population to mercury ............................................................................ 540
3 Some metals with high use (copper, zinc, chromium and nickel)540
3.1 Use and emissions............................................................. 540 3.1.1 Copper ............................................................................. 540 3.1.2 Zinc.................................................................................. 542 3.1.3 Chromium ........................................................................ 543 3.1.4 Nickel............................................................................... 545 3.2 Areas of application of great importance for diffuse emissions .......................................................................... 545 3.2.1 Brake linings..................................................................... 546 3.2.2 Tyres................................................................................ 546 3.2.3 Building materials............................................................. 547 3.2.4 Pesticides.......................................................................... 549 3.2.5 Miscellaneous ................................................................... 550 3.3 Can copper, zinc, chromium and nickel be expected to have adverse effects on health and the environment? .................. 550
4 Other metals including the so-called ”new metals”.................... 557
Annex 6 499
5 Potential for recovery and recycling of metals........................... 560
5.1 Recovery and recycling of metals today ............................. 560 5.1.1 Importance of the application for potential to limit exposure by recovery and recycling.................................................. 561
Bibliography ....................................................................................... 564
Appendix 1.......................................................................................... 570
Appendix 2.......................................................................................... 572
Appendix 3.......................................................................................... 573
Appendix 4.......................................................................................... 574
Appendix 5.......................................................................................... 576
Appendix 6.......................................................................................... 577
Appendix 7.......................................................................................... 578
500 Annex 6 SOU 2000:53
The Government’s new guidelines on metals
The Committee’s commission regarding metals:
The Committee is supposed to submit proposals on how the Government’s new guidelines for metals are to be implemented. The goal is that they should be implemented within 10–15 years. The guidelines are as follows:
• New products introduced on the market are largely free from mercury, cadmium, lead and their compounds.
• Metals are used in such a way that they are not released into the environment to a degree that causes harm to the environment or human health.
The Government’s guidelines are one step along the road to achieving the national environmental quality objective of a non-toxic environment, which is supposed to have been achieved within a generation. The objective entails that concentrations of substances that occur naturally in the environment must be close to background levels.
1 Metals – general
1.1 Definitions
When the word ”metals” or the name of a given metal is used in this Annex, both the metal and its compounds are intended, unless otherwise evident from the context.
1.1.1 What characterizes metals?
A metal is an element which has a characteristic lustre and which is an efficient conductor of heat and electricity. The majority of the over one hundred elements known to man are considered metals. Only around 20 elements are considered non-metals (e.g. carbon, oxygen, nitrogen and the noble gases).
Annex 6 501
Blends of metals in their metallic form are called alloys. Metals can also be incorporated in various chemical compounds, which may possess properties that differ significantly from those possessed by the metal in its pure form.
1.1.2 Some frequently used terms in conjunction with metals
Semimetals
A few elements possess both properties that are typical for metals and properties that are typical for non-metals. These elements are usually termed semimetals. The semimetals coincide fairly well with the elements that meet the requirements to be regarded as semiconductors. According to Hägg (1966), the semimetals are germanium, tin, arsenic, antimony, tellurium and astatine. Sometimes silicon and selenium are also intended when the term ”semimetals” is used. When the term ”metals” is used in this Annex, it includes the substances defined by Hägg as semimetals.
Heavy metals
The term ”heavy metals” is often used to refer to toxic metals. By ”heavy metals” is meant metals with a density above a certain value. There is no clear-cut limit for the density a metal must have to be classified as a heavy metal, but values of around 5 g/cm3 are usually given. There is, however, no strict link between the density of metals and their hazard. The hazard of metals must be evaluated individually. The term ”heavy metals” is therefore not used henceforth in this Annex.
Essential metals
By ”essential substances” is meant substances which humans, animals and/or plants must ingest in order to sustain vital processes. A number of metals are essential. Sodium, potassium, calcium and magnesium are the metals found in the highest concentrations in the human body. Other metals that have important functions are e.g. iron, copper, zinc, cobalt, manganese and molybdenum. Metals can occur in humans, animals and plants in enzymes, proteins, vitamins and many other substances that sustain or control the vital functions.
Organometallic compounds
502 Annex 6 SOU 2000:53
As mentioned previously, metals can be incorporated in chemical compounds. A special case is organometallic compounds. By ”organometallic compounds” is meant compounds with at least one covalent bond between a carbon atom and a metal atom.
1.2 Why give metals special treatment?
In addition to the specific guidelines for metals given in the above box, there are new guidelines on chemicals policy under which new products shall within 10–15 years be free from carcinogenic, mutagenic, reproduction-toxic and endocrine-disruptive substances as well as organic substances that are persistent and bioaccumulative. The Chemicals Committee has been commissioned to develop general criteria for when substances are to be phased out based on these properties.
The Chemicals Committee’s interprets the guidelines to mean that those metals and metal compounds that can cause cancer or are mutagenic, toxic for reproduction or endocrine-disruptive are to be assessed according to these properties in the same way as organic substances.
Measures of persistence and bioaccumulation have primarily been developed with respect to organic substances. In the USA there is a testing strategy for new substances based on persistence, bioaccumulation and toxicity (PBT). The US EPA makes the appraisal that the criteria for persistence and bioaccumulation can be applied to metals – metals are persistent and bioaccumulation can be measured by tests of bioconcentration in fish. Others maintain that problems exist in applying criteria for these properties to metals, which are elaborated on below. Organometallic substances comprise a special case, which is also elaborated on below.
1.2.1 Degradability and bioavailability
Metals are elements and cannot as such either be formed or broken down. On the other hand, the availability of metals to living organisms can vary. In the bedrock and in sediments, metals are not available to living organisms other than in the very uppermost strata. But even in surface waters and soil, metals can in principle be unavailable to living organisms, e.g. by virtue of the fact that they are bound in such a chemical form that they cannot be taken up. Where metals are and what their chemical form of occurrence is thus determine their bioavailability.
Annex 6 503
Forms of occurrence can vary over time, depending on e.g. pH and oxygen supply.
1.2.2 Bioaccumulation
Metals can accumulate in living organisms, just like organic substances. Determining the degree of this bioaccumulation can be associated with certain problems, however. Many organisms have a capacity to take up certain metals actively and to maintain a constant concentration of them in the body regardless of the concentration in the surrounding media. Certain other metals can also be taken up actively due to the fact that they resemble essential metals. The organism’s endeavour to maintain a constant concentration in the body regardless of the concentration in the surrounding media means that bioaccumulation will be extra high at low concentrations in the environment. Thus, different values of bioaccumulation will be obtained depending on the environmental concentration at which the test has been conducted. Furthermore, uptake can be affected by other metals present in the environment and taken up via the same mechanism.
1.2.3 Organometallic compounds
Organometallic compounds can be assessed based both on their metal component and their organic component. All metals and compounds of metals are dealt with in this Annex. No distinction has been made between metal compounds and organometallic compounds. The organometallic compounds that are persistent and bioaccumulative should, however, be dealt with in the same way as other organic compounds with these properties. Organometallic compounds can thus be assessed in two ways. If this leads to a conflict regarding choice of measures, the measure leading to the highest level of protection shall be chosen.
504 Annex 6 SOU 2000:53
1.2.4 Man redistributes metals in the environment in different ways
Metals have been of crucial importance for human development. Metal ploughshares permitted great advances in agriculture, and metals played a vital role in the industrial revolution. The mass production of all kinds of goods was made possible by machines and instruments of metal. Metals are also one of the cornerstones of our modern IT society.
Due to their desirable technical properties, man has extracted and processed metals for thousands of years. At first this took place on a relatively modest scale, but the extraction rate has increased by leaps and bounds, particularly in recent decades. Man’s exploitation of metals is leading to their redistribution from the bedrock to society, and via society they can enter the natural environment.
Animals and plants have evolved over millions of years and adapted to an environment where certain metals, such as iron and aluminium, have been present in high concentrations while other metals, such as mercury, silver, tellurium and platinum, have been present in very low concentrations. Due to man’s redistribution of metals, their concentrations in air, soil and water have increased. This in turn often leads to increased metal exposure, which, if it becomes excessive, cannot be handled by organisms but leads to adverse effects.
Metals may escape into the environment at different stages, for example during extraction of the ore or processing of the metal, or in conjunction with the manufacture of various products containing the metal. During the useful life of the metal product, metal loss may occur due to corrosion or abrasion. Finally, environmental contamination can take place when the metal has entered the waste stream.
Metal emissions to air and discharges to water from the mining and metal-processing industries previously took place on a large scale, and old mining waste heaps are still an important source of metal pollution. But industrial emissions have been sharply reduced in recent years, increasing the relative importance of metal emissions during the useful life of the metals and in the waste stage. The magnitude of emissions during use depends on the area of application of the metal. Examples of areas of application that give rise to metal emissions are pesticides, peeling paints, copper in brake linings and zinc in rubber tyres. Metals
Annex 6 505
in engineering materials, which may have very long useful lives, may eventually corrode.
The flows of metals from society to the environment may go directly to the atmosphere or surface water. Another dispersion pathway is via wastewater to sewage treatment plants, where a large portion of the metals is separated with the sludge, while the remainder accompanies the discharged, treated water. The metals in the sludge end up where the sludge is deposited, e.g. on agricultural land or on landfills. Metals can also enter the soil directly, e.g. in the form of lead shot or pesticides. Most of the metal quantities that are used are not emitted during their useful life, but accompany the waste streams and, if they are not recovered and recycled, end up on landfills either directly or in slag and ashes from waste incineration. If the metal concentrations in the ashes are high, they must be disposed of in compliance with special requirements. Nevertheless, landfilling of metals generally poses a longrange threat of metal contamination of the surrounding environment.
Once out in the environment, metals may be more or less mobile. For example, mercury can be transported long distances in the atmosphere, owing to its relatively (for a metal) high volatility. Lead moves very slowly in the soil, while metals such as cadmium and zinc move more rapidly through the soil and out into surface water or groundwater, particularly if the soil is acidic. Acidification thereby affects the distribution of the metals among different environmental media as well as the availability of the metals to living organisms.
Metals can thus be dispersed in different ways in conjunction with their deliberate production and use. But there are also other reasons why metals can be redistributed from depots in the rock in such a manner that they become available to living organisms. Here are some examples:
• Different metals occur together in the bedrock. For example, zinc almost always occurs together with smaller quantities of cadmium and often together with lead. The deliberate extraction of one metal (e.g. zinc) thus leads to the inadvertent redistribution of other metals from the bedrock. Depending on what the other metals are, they may then comprise a by-product in the production of the principal metal, remain in the mining waste after concentration, or be included as an impurity in the produced metal.
506 Annex 6 SOU 2000:53
• Certain metals occur in fossil fuels. Our use of fossil fuels leads to redistribution of metals together with the fuels from the bedrock and emission to the atmosphere in conjunction with combustion of the fuels.
• Phosphate is mined to manufacture commercial fertilizer. This phosphate may contain cadmium and other metals in various concentrations, which are thereby redistributed and may be spread together with the fertilizer.
• During drilling of wells, an increased oxygen supply may cause metals to be leached out from the bedrock. This is particularly the case for deep-drilled wells in areas with sulphide mineralizations. Such wells may yield water with very high concentrations of e.g. arsenic.
Metals can also be inadvertently concentrated from natural materials in other ways. For example, metals are taken up by plants and are therefore present in biofuels. The metal concentrations in the ashes resulting from combustion of the biofuel can be high.
As a consequence of man’s use of metals over the centuries, the concentrations of certain metals in the soil at certain places in the country has been elevated many times over above the natural background levels. Long-term use of metals has also led to the accumulation of large quantities of metals in society in the most diverse products such as cars, lampposts, computers, plastics, etc. Metals that have accumulated in society and will eventually escape into the environment can give rise to further increases in concentrations.
Man’s use of metals can also lead to alterations in the chemical form of occurrence of the metals due to the manufacture of various metalcontaining compounds. These compounds may be more or less dangerous than the original form of occurrence. For example, organotin compounds are much more toxic than metallic tin, and metals that can be inhaled can be much more dangerous than metals in food and drink.
Annex 6 507
1.3 Different ways to calculate and evaluate emissions of metals
1.3.1 Input to society in relation to natural flows
Azar (1995) calculated the quantity of metal that is put into circulation by man via mining and extraction of fossil fuels and compared it with natural fluxes via weathering, volcanic eruptions, etc. The conclusion of this work is that man in some cases introduces metals to society at a rate that is much greater than the flux due to natural processes (Table 1).
Table 1 Relationship between anthropogenic input to society and natural
flux for some metals.
The global ratio between anthropogenic input to society (mining and fossil fuels) and natural flux for some metals (from Azar, 1995).
Substance Input/ Natural flux Copper 24 Silver 22 Lead 12 Tin 11 Zinc 8 Antimony 6 Nickel 5 Chromium 5 Iron 1.4 Aluminium 0.048
Since the pattern of use for metals differs between countries, at the same time as the natural flows also vary, global data cannot be directly applied to Swedish conditions. A rough calculation has been made for substances of which Sweden is a major producer (Bergman et al., 1987). This calculation naturally indicates figures that are greater than the global ones.
508 Annex 6 SOU 2000:53
1.3.2 Emissions related to natural flows
In the above case, the quantity of metal mined by man was related to the natural flux. A similar calculation, but based on emissions instead of total mined quantities, has been done by Nriagu (1990). The calculation includes fourteen metals and is done on a global scale. According to these calculations, anthropogenic emissions (i.e. emissions caused by man) to the atmosphere exceed natural emissions (e.g. from volcanic eruptions and forest fires) by a factor of between 3 and 28 for lead, cadmium, vanadium and zinc. Anthropogenic emissions of arsenic, copper, mercury, nickel and antimony lead to more than a doubling of the natural flows.
The calculations are based on data from the late 1980s. Diffuse emissions from finished products have not been included in the model, resulting in an underestimation of the values. On the other hand, emissions from point sources have decreased in many countries since the 1980s.
In the same way as in section 1.3.1, global data cannot be directly applied to Swedish conditions in this case either.
1.3.3 Calculations of consumptive emissions based on emission factors
Calculating the emissions of a metal over time is associated with certain difficulties. The emissions that take place from point sources can be measured and are relatively easy to calculate. The diffuse emissions that take place from products in use are much more difficult to estimate. In a calculation of emissions of certain metals in the USA during the past century, Ayres and Ayres (1993) propose emission factors for eight metals. The factors give the fraction of a used quantity of metal that can be released during a ten-year period. The emission factors vary depending on the metal in question and the area of application. Lower factors have, for example, been set for applications where the metal is enclosed than for applications where the metal is exposed to the elements.
Annex 6 509
1.3.4 Calculations of consumptive emissions based on corrosion
The Swedish EPA has conducted a long-term research project called
Metaller i stad och land (”Metals in town and country”, Bergbäck and
Johansson, 1994, in Swedish only). In this project, the emission of metals from various surfaces has been investigated. Such studies yield values for metal emission that are more exact than the emission factors described above. Experimentally investigating the emission of metals from various surfaces is time-consuming, however, since each metal and material must be investigated individually. Furthermore, environmental factors such as pH will also influence the outcome, which means the investigation may have to be performed in different environments. Factors based on actual corrosion will therefore have to be supplemented with rougher emission factors in the foreseeable future.
The corrosion factors that have been found in the research project
Metaller i stad och land have been used in the same project to quantify emissions of metals from products in Stockholm. The fractions of the total accumulated quantity of a given metal that come into contact with soil, water or air have thereby been calculated and the factors have then been used to calculate the emissions of the metal in question.
1.4 Inherent dangerous properties of metals and their compounds
The toxicological and ecotoxicological properties of metals are different. Examples of the inherent properties of metals are given in this section.
The fact that a substance has hazardous inherent properties does not necessarily mean that the substance poses a risk. The risk is dependent on how great the exposure of man or the environment is. The effects that can be expected from today’s exposure to copper, zinc, chromium and nickel are discussed in section 3.3. Furthermore, detailed risk assessments of numerous metals are being performed within the EU’s programme for existing substances, see 1.5.2.
510 Annex 6 SOU 2000:53
1.4.1 The chemical form matters
The properties of metals vary depending on how they occur. One and the same metal can be used in the form of both a solid metal and numerous different chemical compounds. Copper, for example, is used as a solid metal in roofing, as copper oxide in marine antifouling paints, and as cupric chloride hydroxide as a fungicide. The metal’s hazard varies to a high degree between its different forms of occurrence. A metal can be toxic both in ionic form and in organic or inorganic complexes. Leaching of copper ions can take place both from copper roofs and from marine antifouling paints, but the leach rate is much higher from the latter.
The form in which the metal is used is of great importance in judging health risks as a result of direct contact with metals. The form of occurrence during use is not necessarily of such great importance in assessing risks to the environment. This is because the metal in the environment can change forms anyway according to conditions in the environment, such as pH and oxygen supply. Since metals are not broken down, they remain in the environment for a long time and can thereby be exposed to changed conditions. When assessing risks to the environment, it is thus of interest to consider the metal as such and not just what compound it occurs in.
1.4.2 Certain metals are needed in low concentrations – essential metals
Certain metals are essential to life for humans, animals and plants (see 1.1.2). Other metals have no known function in living organisms. The fact that a metal is essential does not mean that it is non-hazardous. There is an optimum concentration of each essential metal in the organism. The width of the interval between deficiency and toxic effect can be different for different metals. The optimal concentration can also vary between different organisms. Some metals are essential for certain groups of organisms but have no function in other organisms.
According to the Environmental Health Commission (SOU 1996:124), nutrient deficiency in human beings is very uncommon in Sweden today (with the exception of iron deficiency). On the other hand, certain metals may have to be added to e.g. farmland to counteract deficiency symptoms in the environment, since the crop continuously depletes the soil.
Annex 6 511
1.4.3 Environmental hazard
Metals can be toxic to organisms both in the soil and in the aquatic environment. In forest land, metals can, for example, inhibit microorganisms in such a manner that degradation of dead organic matter, and thereby release of nutrients, is slowed down. A slower cycling of nutrients will in turn have consequences for the plants in the forest. In agricultural land as well, metals can disturb the soil-living organisms, or have a toxic effect on the plants. A big problem with metals in agricultural land is that they can be taken up to varying degrees by the crop and thereby give rise to exposure of man.
Many metals are dangerous for aquatic organisms. Of the most common metals, copper, zinc, chromium and nickel in ionic form are toxic or very toxic for aquatic organisms such as algae, zooplankton and fish. Many metals and metal compounds are classified as dangerous for the environment (see further 1.5.1).
1.4.4 Health hazard
The health hazard posed by metals varies from one compound to another. Many metals and metal compounds are classified as dangerous to health, and there are metals or metal compounds in all hazard classes. Appendix 1 to this Annex gives examples of the classification of some metal compounds in accordance with the EC’s dangerous substances directive (Council Directive 67/548/EEC), which has been implemented by the National Chemical Inspectorate’s regulations, KIFS 1994:12.
1.5 Ongoing work in the EU and internationally
1.5.1 The EU’s system for classification and labelling of chemical substances
The EC’s dangerous substances directive lays down rules for how chemical substances are to be classified and labelled. A long Annex to the directive contains a list of substances that have been assessed by the European Commission. The list shows how the substances are classified with regard to health and environmental hazard and how they are to be labelled. Originally, the list included only harmful, flammable and explosive substances. These substances have since been reviewed and
512 Annex 6 SOU 2000:53
assessed with regard to danger for the environment. This work is almost finished.
A relatively large number of metals and metal compounds are included in the list. The assessment of metals with regard to environmental hazard has, however, involved certain difficulties, some of which remain to be solved. The difficulties mainly concern how existing criteria for environmental hazard classification are to be applied to solid metals and poorly soluble metal compounds. One way to handle this has been to classify solid metals and particularly poorly soluble metal compounds for which readily soluble salts of the same metal have been assessed as dangerous for the environment with risk phrase R 53 (”May cause longterm adverse effects in the aquatic environment”). These classifications may later be changed based on an agreed-upon classification strategy when additional information on the conversion/solubility of these substances becomes available. Substances with risk phrase 53 do not have to be labelled with the symbol for dangerous for the environment.
In order to enter a new substance on the list due to environmental hazard, the substance must have been assessed with regard to all classification-relevant properties. It can therefore take a long time to add new environmentally hazardous substances, including metals, to the list, since their health hazard classification must be awaited.
1.5.2 The EU’s work with risk assessment and risk reduction
Risk assessment
Risk assessment of over 100 substances is being carried out within the EU’s programme for existing substances. The substances selected so far for assessment are placed on one of the three priority lists that have been published. The lists are included as annexes to Council Regulation No 739/93 on the evaluation and control of the risks of existing substances.
Annex 6 513
Table 2 Metals or metal compounds included on one of the three priority
lists published to date.
Zn Zinc plus the following compounds: zinc distearate, zinc oxide, zinc chloride, zinc sulphate, trizinc bis(orthophosphate) Cd Cadmium and cadmium oxide Ni Nickel and nickel sulphate Cr Chromium trioxide, sodium chromate, potassium chromate and ammonium dichromate
In addition to these, there are a number of sodium-containing compounds on the list. But the purpose is not to evaluate sodium in itself.
The risks assessment for the substances in Table 2 are not yet finished. The fourth priority list, which has not yet been approved, includes copper and copper compounds. It also includes antimony trioxide, which is mainly used as a flame retardant.
The risk assessments in the programme are based on a Technical Guidance Document (TGD, 1996). The guidance document was mainly developed for assessment of organic substances. Special adaptations may have to be made for assessment of metals. An example of a problem that arises in risk assessment of metals and other naturally occurring substances is that due to the safety margins used in the assessments, the concentration at which the metal is calculated to pose a risk may lie below the natural background level. Such problems are dealt with briefly in the TGD.
An updating of the TGD is now being commenced and can be expected to be finished within a couple of years. The EU has listed the areas that need to be revised, which include the need for more guidance in the assessment of metals.
Risk reduction
When the risk assessments in the existing substances programme are finished, risk management strategies will be devised for the substances found to constitute a risk. This work has not yet begun for any metals.
Rules on restrictions of individual metal compounds in different areas of application can be found in several places in the EU’s acquis
514 Annex 6 SOU 2000:53
communautaire. The restrictions directive (76/79/EEC) contains rules on restrictions on the use of some metals, e.g. nickel in jewellery and arsenic compounds and organotin compounds in process water. There are also general rules on carcinogenic, mutagenic and reproduction-toxic substances which have some bearing on metal compounds, e.g. chromates.
Examples of other directives that may regulate the use of individual metals are the plant protection products directive (91/414/EEC), the biocidal products directive (98/8/EC), the water framework directive (currently in progress) and the directive on producer responsibility for different product groups. Producer responsibility normally regulates recycling of products, but a draft directive on producer responsibility for electrical and electronic equipment has gone one step further and listed some metals that may not be used in the products. The Commission has not yet submitted a formal proposal, however, which means that changes can still be made.
1.5.3 OSPAR
Work is currently under way in OSPAR to select the substances to be subject to the requirements of the Esbjerg Declaration, i.e. substances for which discharges to the North Sea shall have ceased within one generation. The work is largely focused on organic substances.
The Nordic countries and the Netherlands have worked on making an initial selection of substances. It includes some metal and organometallic compounds (e.g. organotin compounds). The members of OSPAR have agreed that the outcome of such a selection process – which is based on persistence, bioaccumulation and toxicity – should be open to the addition of other dangerous substances proposed by the Member States. Metals and metal compounds are particularly singled out as a group of substances for which this procedure is appropriate, since the criteria for persistence and bioaccumulation have been especially developed for organic substances.
Annex 6 515
1.5.4 The OECD’s work with classification and testing methods
The members of the OECD have agreed on harmonized criteria for classification of environmentally hazardous substances. These criteria largely agree with the EU’s rules for classification and labelling. The USA does not yet have any system for labelling of environmentally hazardous substances.
A guide to the interpretation of data and application of the harmonized criteria is in progress. Assessment of the environmental hazards of metals is planned to comprise a special chapter in the guidance document.
1.5.5 The United Nations
A Protocol on Heavy Metals was added to the UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) in 1998. The risk reduction measures in the protocol mainly cover lead, cadmium and mercury.
The work of the IPCS (The International Program on Chemical Safety), which is a joint programme of three UN bodies (ILO, UNEP and WHO), includes assessment of the health and environmental risks of chemical substances. Appendix 2 to this Annex contains a list of the 17 metals so far assessed within the programme.
The JECFA (Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives) has developed provisional values for acceptable intake of bioaccumulative metals in connection with the consumption of various foods.
1.6 How are the metals grouped in the following sections?
The metals could be roughly graded on the basis of hazard. Among the most dangerous metals are mercury, cadmium and lead. These three metals should in principle be phased out, which has been previously proposed in the Government Bills En god livsmiljö (Gov. Bill 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, English summary
516 Annex 6 SOU 2000:53
available entitled ”A living environment”) and Svenska miljömål (Gov. Bill 1997/93:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:87, English summary available entitled ”Swedish Environmental Quality Objectives”). According to the Government’s new guidelines, new products shall be largely free from these metals within 10–15 years. Work on restricting the use of the metals has been under way for the past few decades.
At the other end of the scale are metals that are very common in the natural environment, such as iron, aluminium, calcium, magnesium, sodium and potassium, and probably titanium. These metals are not to be regarded as completely harmless, but are nevertheless not expected to give rise to problems in normal use.
Between these extremes are a large number of metals with varying degrees of hazard. Knowledge regarding these metals varies widely. Relatively good knowledge regarding health and environmental hazards and exposure situations exists for the most common metals, but knowledge is sometimes rather scarce for the less common ones. Uncertainty exists in certain areas even for the most widely used metals, however, for example exposure in different population groups, as well as the health and environmental impact to which the heavy accumulation of metals in society might give rise over the long term.
Appendix 3 to this Annex shows how the metals have been grouped as a basis for the subdivision in the continued treatment. Following sections deal with other metals, with the exception of those that occur naturally in large quantities – iron, aluminium, sodium, potassium, calcium, magnesium and titanium. All of these occur in soil in concentrations of around 1 mg/g or more (Appendices 4–6).
2 Lead, cadmium and mercury
2.1 Why should lead, mercury and cadmium be phased out?
The Swedish state has many reasons for phasing out the three metals lead, cadmium and mercury, which are described in conjunction with previous decisions and position statements, e.g. in the Government Bills
En god livsmiljö (1990/91:90, English summary entitled ”A living environment”) and Svenska miljömål (1997/98:145, English summary
Annex 6 517
entitled ”Swedish Environmental Quality Objectives”). Only a brief summary is therefore given here.
To protect the external environment, it is urgent to take measures against mercury, cadmium and lead. The concentrations of these three metals are greatly elevated in Swedish forest land. There is thereby a risk of largescale effects on microorganisms and invertebrates in the soil layer, and every additional input worsens the situation. The metals also exhibit a greatly elevated concentration in lakes.
Use of lead, mercury and cadmium over many decades has led to accumulation of these metals in urban environments, and considerable diffuse leaching has occurred from these urban areas to surrounding waters. The concentrations of lead, mercury and cadmium in the sediments in the water areas around Stockholm are very high as a result of this diffuse outward transport.
From a health perspective, cadmium and mercury require the most urgent measures. Cadmium can cause kidney damage, and even at prevailing intakes of cadmium, sensitive individuals can be expected to suffer some impairment of kidney function (Järup et al., 1998). Some correlation has also been found in Sweden between cadmium exposure and osteoporosis.
The National Board of Agriculture judges that cadmium contamination is the greatest threat today to the long-range usefulness of arable soil for food production (National Board of Agriculture, 1999). Due to the composition of the bedrock, even the background levels of cadmium in arable soil are high at some places in Sweden, for example in some parts of Skåne (Scania, the southernmost part of Sweden). Atmospheric deposition and cadmium in commercial fertilizer have further loaded the arable soil over the years. The concentration of cadmium in wheat kernels probably doubled during the 20th century.
Mercury concentrations in fish lie at higher levels than is acceptable from a health point of view. It is estimated that half of the nation’s lakes (about 40 000) have pike with mercury concentrations above 0.5 mg/kg, which is the limit value recommended by Codex Alimentarius (the UN food agency). Mercury occurs in fish in the form of methylmercury. Mercury (especially in the form of methylmercury) can cause damage to the nervous system. Foetuses are particularly sensitive to mercury exposure. Exposure to mercury occurs not only via food, but also e.g. via dental amalgam.
518 Annex 6 SOU 2000:53
When it comes to lead, exposure of the general population has fallen sharply as a result of the elimination of lead from petrol. This has greatly reduced the risk of health effects in the general population. Individuals can be subjected to high lead exposure directly from finished products in rare cases today (see 2.2.4). If an individual is exposed to lead, it can cause damage to the nervous system, and if pregnant women are exposed to lead there is a risk of damage to the foetus, which is extra sensitive.
2.2 Lead
2.2.1 Rules, conventions and previous policies
2.2.1.1 Rules and agreements in Sweden and the EU
The Government Bill En god livsmiljö (1990/91:90, English summary entitled ”A living environment”), presented in 1991, stated the objective that use of lead should be discontinued in the long term.
The Government Bill Svenska miljömål (1997/98:145, English summary entitled ”Swedish Environmental Quality Objectives”), presented in 1998, stated that the use of lead in PVC products should have ceased by not later than 2002, and that the Government makes the judgement that lead shot should be banned. In conjunction with its treatment of the Bill, the Riksdag (Swedish Parliament) made a proclamation to the Government that such a ban, pending the development of adequate alternatives, shall be combined with the possibility of granting certain exemptions.
The Government’s new guidelines entail that new products shall largely be free from lead within 10–15 years.
The use of lead in petrol (gasoline) has been restricted by the Motor Gasoline (Petrol) Ordinance (1985:838). The Ordinance was amended during the 20th century in such a manner that leaded petrol may not be used today except within certain exempted areas, e.g. for vehicles in the service of the National Defence and for piston engines in aircraft.
According to the Swedish EPA’s Ordinance with regulations concerning hunting (SNFS 1994:3, Swedish EPA, 58, in Swedish only), hunting with lead shot is not permitted within certain geographic
Annex 6 519
areas, particularly wetlands. As from 1 July 1998, lead shot may not be used for hunting duck and geese either.
Beyond this there are certain other regulations that concern lead in chemical products and finished products. For example, lead carbonates and lead sulphates may not be used in paints, according to the EC’s restrictions directive (76/769/EEC), implemented in Swedish legislation through the National Chemicals Inspectorate’s regulations KIFS 1998:8. According to the same rules, substances with certain risk phrases for cancer, genetic damage and impaired fertility may not occur in chemical products sold to the general public. This pertains to lead compounds in general, since they are classified as toxic for reproduction. The Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944, in Swedish only) regulates the occurrence of lead in packaging.
A directive is currently being framed in the EU regarding producer responsibility for electrical and electronic equipment. There is as yet no finished proposal from the Commission, but according to a draft proposal of the directive, lead is to be phased out of electrical and electronic equipment by 1 January 2004. Exemptions are proposed for lead in radiation shielding, lead in glass for incandescent light bulbs, fluorescent tubes and cathode ray tubes, lead in electronic ceramic parts and lead as an alloying element in steel (up to 0.3 percent), aluminium (up to 0.4 percent) and copper (up to 4 percent). It is proposed that the exemptions be subject to continuous review, which could result in the addition or deletion of areas of application from the list of exemptions.
The European Commission has presented a proposal for a directive on end-of-life vehicles. According to the proposal, the Member States shall ensure that lead, mercury and cadmium and hexavalent chromium contained in vehicles put on the market after 1 January 2003 is prevented from being shredded in vehicle shredders and from being disposed of as landfill or in any installation incinerating or coincinerating waste, with or without energy recovery. It is proposed that lead used as solder in electronic circuit boards shall be exempted from this requirement.
520 Annex 6 SOU 2000:53
2.2.1.2 OECD
During the 1990s, the OECD has pursued a risk reduction program for certain selected substances, including lead. The work was concluded when the environment ministers of the OECD member countries adopted a Declaration on Risk Reduction for Lead (C(96)42/Final). In the declaration, highest priority is given to actions which address the risk of exposure from food and beverages, water, air, occupational exposure and other potential pathways in accordance with an annex, where the following points are listed:
• progressively phase down use of lead in gasoline except where needed for essential or specialized uses for which there are not practical, viable alternatives;
• eliminate exposure of children to lead from toys;
• reduce exposure to lead from materials such as packaging, ceramic ware and crystal ware, via food and beverages;
• phase down the use of lead in paint and rust-proofing agents, except in cases of essential or specialized uses for which there are no practical alternatives;
• restrict the use of lead shot in wetlands and promote the use of alternatives to lead sinkers;
• establish strategies to abate significant exposures arising from the historic use of lead-containing materials in buildings.
The rest of the declaration deals with increasing recycling of lead, reducing occupational exposure and reducing emissions from point sources, as well as monitoring the levels in the environment.
2.2.1.3 UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) – Protocol on Heavy Metals
Within the UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, CLRTAP, a Protocol on Heavy Metals was adopted in June 1998 at a meeting in Aarhus, Denmark. The Protocol had been signed by 35 individual countries (European countries, USA, Canada) and the EU. As of March 2000, the Protocol had only been ratified by three countries (Canada, Norway and Sweden).
The Protocol deals with the metals lead, cadmium and mercury. The parties undertake to reduce their emissions of the three metals compared with 1990 (or another year between 1985 and 1995). The purpose is to
Annex 6 521
reduce emissions from industrial sources, combustion installations and waste incineration installations. According to the Protocol, the parties must phase out the use of leaded petrol. The Protocol contains no additional phase-out requirements for specific areas of application for lead.
2.2.1.4 Work in individual countries – Denmark
In December 1998, Denmark notified an ordinance on prohibition of lead to the European Commission. The prohibition is intended to cover importation, sale and production of lead and lead compounds, as well as products containing lead or lead compounds. The ordinance does not concern provisions on lead that are a consequence of previous legislation, e.g. in the areas of medical devices, packaging, motor petrol, batteries, ammunition, slag and fly ash as well as sludge. An annex to the ordinance gives the date from which use of lead is prohibited, broken down by product category. The date lies within the period November 1999 to November 2003. For certain products the exemptions are indefinite.
The Danish notification brought reactions from many Member States. The objections mainly pertained to the fact that the Danish ban leads to trade barriers, at the same time as a satisfactory assessment of the risks is lacking. An area that has been highlighted by several countries in this respect is crystal glass. Since the notification provoked detailed comments, the moratorium period during which the proposal may not be adopted was extended by three months until 1 July 1999. The lead industry has also reacted to the fact that the Danish ban violates free trade agreements, and that the risks have not been demonstrated to a sufficient degree, and that a review of the risks associated with the substitutes is lacking. Denmark is reconsidering the proposal. The intention is that the ordinance should enter into force in 2000.
2.2.2 Use of lead in Sweden today – how is the phase-out work going?
During the period from 1880 to today, more than 2 million tonnes of lead have been used in Sweden. It is estimated that approximately 400 000 tonnes of lead is in use in society today, while the rest exists in the form of waste (Bergbäck, 1998). In the middle of the 1990s, Sweden was a net exporter of lead, i.e. exports of lead in the form of refined lead and
522 Annex 6 SOU 2000:53
alloys amounted to about 50 000 tonnes and thereby exceeded imports, which were dominated by waste and scrap and amounted to about 30 000 tonnes. Both mining of lead and reprocessing of recovered lead take place in Sweden.
In the mid-1990s, the annual input of lead in products in Sweden was about 40 000 tonnes. The new input of lead to society was, however, lower than that, since around half of the use consisted of recycled lead. Table 3 shows how the quantity of lead used was broken down among different areas in different years. It is important to observe that the way in which the values have been calculated varies slightly, so that direct comparisons between the years can lead to misinterpretations. The Table nevertheless provides a good picture of the overall situation regarding uses of lead.
The biggest single area of application for lead is lead batteries and other accumulators. Accumulators are estimated to account for around three quarters of the total use. Other areas of application are ammunition, fishing sinkers, electronics, weights (e.g. yacht keels and balancing weights for wheels), cable sheathing, metal alloys, additives in plastics, building materials, glass, paints and anti-corrosive compounds.
The phase-out of lead has been successful in some areas. Use of lead in petrol has declined drastically as a result of changes in the Motor Gasoline (Petrol) Ordinance. In areas such as paints and anti-corrosive compounds, glass, cable sheathing and additives in PVC, voluntary measures from industry have led to a decline in use.
Progress has been slow in other areas. The influx of lead to society via accumulators is still very great. Consumption of lead for ammunition has declined somewhat during the 1990s, due to the fact that the quantity of lead per shot has declined. There has not, however, been any appreciable changeover to alternative materials. Nor has there been any significant changeover to alternative sinker materials in the fishing sector.
Annex 6 523
Table 3 Lead use in Sweden.
Estimated use of lead in Sweden in manufacturing, broken down among different areas during the period 1989/90 to 1996 (National Chemicals Inspectorate, 1997).
Area of application
1989/1990
1992
1996
Accumulators/batteries
22 000
22 000
35 8007
Cable sheathing
3 000
< 3 000
1 2254
Plastics, stabilizers and pigments
2 000
2 000
< 9003
Glass
1 500
1 3201
< 900
Shot and bullets
800-900
1 200
< 1 0006
Petrol
600
340
< 92
Paints and anti-corrosives
200
901
705
Lead-soldered tins
25
< 25
0
Rubber
10
no data
no data
Explosives
10
no data
no data
Ceramics
10
no data
no data
Other use of metallic lead
> 200
150
no data
Fishing
no data
600
1327
Construction, chimney flashing
no data
500
no data
Weights
no data
1 000
2 0007
Metal alloys
no data
900
no data
Electronics, visual display units, light bulbs and soldering
no data
1 300 about 1 300
Total about 30 355 about 34 400
8
1 Data pertain to 1991.2 Data pertain to 1991 and 1996, see further the National Chemicals Inspectorate’s report.3 Data pertain to 1994, see further the National Chemicals Inspectorate’s report.4 The quantity of lead to Sweden is estimated at < 10 tonnes.5 Datum pertains to 1995.6 Sold quantities assuming that the quantity of lead in bullets has not changed.7 Use in manufacture has been reported for 1996. Exports and imports not taken into account. The actual use of lead in fishing sinkers in Sweden can be estimated at 600 tonnes.8 Adding up the quantities is not meaningful, since the uncertainties in the estimates are great in many cases and imports and exports have not been taken into account.
Following is a review of the biggest remaining areas of application for lead.
524 Annex 6 SOU 2000:53
2.2.2.1 Batteries
Very large quantities of lead are used in batteries. Lead use is split between starter batteries (about 60 percent) and stationary and traction batteries (about 40 percent). Stationary batteries are used for standby power for industrial installations, hospitals etc., while traction batteries are used for operation of e.g. warehouse trucks. The production of lead batteries is increasing globally. The increase for starter batteries is 2 percent per annum, and for other batteries 5 percent per annum.
Product development
Two types of batteries are used in vehicles – starter batteries and traction batteries. Starter batteries are present in all vehicles, and all starter batteries are manufactured from lead today. Traction batteries are needed in new types of vehicles, such as electric and hybrid vehicles. Development of traction batteries is mainly concentrated on other battery systems than lead batteries.
Lithium batteries and nickel-metal-hydride batteries have quickly replaced e.g. nickel-cadmium batteries in many products. Scientists say that the development of lithium batteries and even nickel-metal-hydride batteries has come sufficiently far for these to be used as starter batteries (Thomas, 1999). However, the battery manufacturers and the auto industry say that it takes around ten years to retool production, and there is no real incentive for such a retooling today (Aronsson, 1999 and Johansson, 1999).
A 3-year research project concerning lithium batteries is being conducted in the EU. Lithium batteries contain, in addition to lithium, aluminium and copper as carriers, metal oxide and some polymer. The metal oxide may be an oxide of iron, manganese, vanadium, cobalt or nickel. An endeavour is being made to use iron and to replace copper with aluminium. The metal part of nickel-metal-hydride batteries consists of e.g. lanthanum.
Lead batteries are also undergoing development aimed at making them smaller and increasing their useful life. It is possible that the quantity of lead per battery can be reduced within a ten-year period from today’s 60 percent to 50 percent, and that their useful life can be increased from 5 to 6–7 years.
Annex 6 525
Development of bipolar batteries is also in the research stage. If they can be made to work satisfactorily, the quantity of lead per battery can be reduced to 30 percent. The uncertainties surrounding the future of bipolar batteries are, however, as great as for lithium and nickel-metalhydride batteries (Aronsson, 1999).
A switch to alternative batteries is probably even farther in the future for stationary and traction batteries than for starter batteries.
Recovery and recycling
A system for take-back of starter batteries weighing over 3 kg has been in place in Sweden for about 10 years. This system was expanded in 1998 to include all lead batteries. Take-back of batteries is regulated in the Battery Ordinance (1997:645, in Swedish only). Anyone placing a battery on the market pays a fee that goes to a battery fund administered by the Swedish EPA. The scrap trade, which then receives the spent batteries, delivers them to Boliden Bergsöe AB. Boliden Bergsöe AB reports to a special company, Returbatt AB, how many tonnes of lead batteries have been turned in from each scrap supplier. Returbatt AB submits these figures to the Swedish EPA, which pays out money from the battery fund. There is about SEK 150 million in the battery fund today. The collection rate is high. Statistics concerning starter batteries from the years 1989 to 1997 show that the collection rate was just over 100 percent of the market influx for these years (Blomgren, 2000). The reason the collection rate exceeded 100 percent is that when the system was introduced in 1989 there were large quantities of batteries stored in various places. Statistics on the collection of stationary and traction batteries are also available from 1998, but statistics on market influx are incomplete, which means it is not possible to calculate the collection rate.
Boliden Bergsöe AB receives collected lead from the entire Nordic region. Most is lead from batteries. All lead from batteries does not go back into the production of new batteries, however. There are two reasons for this: one is that it can be more profitable to sell the lead to other areas of application; and the other is that the recovered lead is contaminated with other metals so that it is not suitable for certain functions in a new battery. An example of an area of application for recovered battery lead, other than new batteries, is lead roofing. The impurities that limit the usefulness of the recovered lead are mainly silver and bismuth.
526 Annex 6 SOU 2000:53
At a production volume of 35 000 tonnes of batteries per year, approximately 21 000 tonnes of recovered lead and 14 000 tonnes of newly mined lead is used in the manufacture of new batteries. In order to be able to use more recovered lead, Boliden Bergsöe AB must purify the lead better and/or the battery manufacturers must develop their batteries to make them less sensitive to impurities. Boliden Bergsöe AB and Tudor AB both believe that it would be possible within 10 years to achieve one hundred percent recycling of battery lead to new batteries.
2.2.2.2 Ammunition and fishing sinkers
Ammunition and fishing sinkers differ from other remaining areas of application for lead in that their use in most cases leads to a direct dispersion of metallic lead to the environment.
The use of lead in ammunition can be divided into bullets, shot for sport shooting and shot for hunting. The use of lead in shot has been monitored by the National Chemicals Inspectorate. During the period 1992 to 1996, the use of shot for sport shooting declined by nearly 40 percent. This was partially a result of a reduction in the amount of shot per cartridge. During the same time, there was a slight increase in the use of lead shot for hunting. The total use of lead in shot amounted to about 700 tonnes in 1996. Equivalent figures are lacking for bullets, but at the beginning of 1990 annual use was 300 tonnes. Sales of alternative shot amounted to only a few tonnes in 1996 (National Chemicals Inspectorate, 1997).
The use of lead in fishing is divided between professional fishing and sport fishing. The use of lead in fishing was about 600 tonnes per year in the mid-1990s, of which 400 tonnes went to professional and household fishing, mainly in the form of lead-lines for nets. In sport fishing, casting of sinkers from recovered lead in the home is common practice. This involves special exposure risks.
In order to achieve voluntary restriction of lead emissions in the form of fishing sinkers, the National Chemicals Inspectorate carried out an information campaign in the spring and summer of 1999 in cooperation with national organizations of sport fishermen and water owners. It is still too early to gauge the results of the campaign.
Annex 6 527
2.2.2.3 Weights
The two chief areas of application for lead weights are yacht keels and wheel balancing weights. Switching to new wheels with better rims, e.g. aluminium rims, reduces the need for balancing weights. Progress towards reducing the need for lead in balancing weights is relatively slow, however. Lead weights are also found in other areas, e.g. in lifts, industrial robots, toys, curtain fabrics, cars and furniture. Weights can also be made of iron, but lead has a higher density and the lead weights can therefore be made smaller than iron weights of equivalent weight. Recycling of lead weights is probably high, but statistics are lacking.
2.2.2.4 Electronics, visual display units and soldering
Lead is used, sometimes alloyed with tin, for soldering of printed circuit boards and assembly boards, in visual display units (VDUs) and in light bulbs. Previously, electronic products were sometimes surface-treated with lead. It is uncertain whether this occurs in Sweden today.
In the phase-out project (National Chemicals Inspectorate, 1997), the appraisal was made that use of lead in incandescent light bulbs and fluorescent tubes was to be phased out by 1999. This has not happened (Ålåker, 1999).
Glass for VDUs contains lead oxide to improve its formability during production. The pace of the phase-out here is determined by the pace of the introduction of flat VDUs in television sets and computers. This is a technology that exists today but is still very expensive.
2.2.2.5 Crystal glass
The use of lead in what has been called semi-crystal glass has ceased. Use in full crystal has also declined. The lead imparts special working properties to the glass and it is only in products that require such working that lead is still used. The manual glass industry is working in collaboration with the Swedish Glass Research Institute to replace lead entirely. The use of lead in raw material for the Swedish manual glass industry and the Swedish studio glassworks was 560 tonnes (Wergemann, 2000).
528 Annex 6 SOU 2000:53
2.2.3 Estimation of emissions to the Swedish environment
Emissions of lead to the atmosphere declined from 950 tonnes to 37 tonnes between 1985 and 1995. The biggest contribution to this reduction came from road traffic. Industrial emissions also decreased markedly during this period. If we consider the total deposition of lead from the atmosphere in southern Sweden, approximately 80 percent derives from foreign sources today (Johansson et al., 2000).
Lead discharges to water have also been sharply reduced, from 200–250 tonnes per annum during the 1970s to 13 tonnes in 1995. The greatest reduction is accounted for by non-ferrous metal works and iron/steel works.
Emissions from lead-containing products during their useful life have been estimated by Bergbäck (1998). Use of lead ammunition leads to a direct release of metallic lead to the environment on the order of 1000 tonnes per year. Fishing sinkers also release metallic lead directly to the environment, which, if it were as great as the annual consumption of lead in sinkers, would be around 600 tonnes. For all other areas of application, a rough calculation arrives at 500 tonnes per annum as the future leach rate from consumption during the period 1986–1995. Dominant sources would be accumulators, glass/ceramic ware, paints, cable sheathing, weights and additives in plastics. This figure is uncertain, however.
Lead emissions from products in Stockholm were calculated in the project Metaller i stad och land (see 1.3.4). Another method was used for this, starting from exposed metal surfaces and corrosion rates. According to these calculations, lead emissions are dominated by ammunition and fishing sinkers. Other sources of importance are vehicles and surfaces painted with Falu red ochre paint (Bergbäck et al., 2000). Falu red ochre paint contains lead naturally, unlike other paints to which lead is added actively, as pigment or desiccant. Dissipative losses of lead and other metals from brake linings are dealt with at greater length in section 3.2.1.
Lead is also used in fireworks. The report of the Pyrotechnical Commission states that annual emissions of lead from fireworks amount to about 3 tonnes (SOU 1999:128).
Annex 6 529
In comparisons of emissions, the fact that the forms of occurrence of lead vary must be taken into account. The lead that is released via vehicle exhaust emissions was much more bioavailable than the lead that was, and still is, released via ammunition.
2.2.4 Estimation of the exposure of the Swedish population to lead
Important sources of lead exposure of the population have been exhaust gases from motor vehicles that use leaded petrol, lead-soldered tins, lead paints and industrial emissions. Since the use of leaded petrol ceased in 1994, the concentrations of lead in the blood of both children and adults have fallen drastically (Vahter, 1998).
Today lead exposure takes place chiefly via diet. Previously, leadsoldered tins and wine bottles sealed with lead were important sources of exposure that way. Today the sources are more hard to identify.
There are isolated cases where individuals are subjected to high lead exposure directly from products today. An example of such a product that was on the Swedish market in 1999 was gel candles with a leadcored wick, which produced lead fumes as the wick burned. Another example from the USA is that children have become contaminated with high blood lead levels after sucking on necklaces imported from China which were found to contain lead. Exposure to lead can also be a sideeffect of casting of lead-containing objects in the home, such as fishing sinkers and tin soldiers.
2.3 Cadmium
2.3.1 Rules, conventions and previous policies
2.3.1.1 Rules and agreements in Sweden and the EU
In the Government Bill En god livsmiljö (1990/91:90, English summary available entitled ”A living environment”), presented in 1991, the Swedish Government took the position that use of cadmium must be sharply reduced.
The Government’s new guidelines entail that new products shall be largely free from cadmium within 10–15 years.
530 Annex 6 SOU 2000:53
Batteries containing more than 0.025 percent cadmium by weight are defined as dangerous for the environment. The Battery Ordinance (1997:645) contains rules for how such batteries may be sold, as such or in products, and how they are to be managed as waste in order to permit recycling. Fees to be charged when batteries are placed on the market for the purpose of covering the costs of recycling are also regulated.
Cadmium for surface treatment and in stabilizers and pigments in plastics was banned in the 1980s. The rules can be found in the Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944). A number of exemptions from the rules are given in the National Chemicals Inspectorate’s regulations KIFS 1998:8. Most of the exemptions apply indefinitely. The Ordinance 1998:944 also contains rules on maximum permissible concentration of cadmium in packaging materials, as well as on the concentration of cadmium in sewage sludge for agricultural purposes.
On joining the EU in 1995, Sweden was granted a four-year exemption allowing the Swedish rules for cadmium, which are more far-reaching than the EU rules, to continue to apply. The exemption was supposed to have expired in 1999, but after negotiations Sweden was allowed to keep its rules for surface treatment, stabilizers and pigments until the end of 2002. Before then, the European Commission will review the common rules in the restrictions directive. Now the results of a risk assessment of cadmium being conducted within the programme for existing substances are being awaited. This assessment may be of great importance for changes in the regulation of cadmium at Community level.
Cadmium can occur in commercial fertilizer as an impurity. The rules in Ordinance 1998:944 state that commercial fertilizer may contain no more than 100 g Cd/t of phosphorus. According to the Act (1984:409) on Tax on Fertilizers (in Swedish only), a tax shall be paid for fertilizers that contain between 5 and 100 g of Cd/t of phosphorus.
Sweden has had an exemption from the EU rules for commercial fertilizer as well. This exemption has now been extended until the end of 2001. A review of the EC’s fertilizer directive is currently being carried out by a working group to the Commission.
Annex 6 531
A directive on producer responsibility for electrical and electronic equipment is currently being framed within the EU. According to the draft of the proposed directive, cadmium shall be phased out of these products by 1 January 2004. Exemptions are made for cadmium on the surface of selenium photocells, as an anti-corrosive agent and in cathode ray tubes for atomic absorption spectroscopy and other instruments for measuring heavy metals. The proposal for a directive on end-of-life vehicles issued by the European Commission also concerns cadmium (see section 2.2.1).
According to the EC’s restrictions directive (76/769/EC), implemented in Swedish legislation through KIFS 1998:8, substances with certain risk phrases for cancer, genetic damage and impaired fertility may not occur in chemical products sold to the general public. This pertains to cadmium compounds, since they are classified as carcinogenic and in some cases also toxic for reproduction.
2.3.1.2 UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) – Protocol on Heavy Metals
Within the UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, CLRTAP, a Protocol on Heavy Metals was adopted in June 1998 (see section 2.2.1.3). The Protocol covers cadmium, but contains no requirements on phase-out within any specific areas of application.
2.3.2 Use of cadmium in Sweden today – how is the phase-out work going?
2.3.2.1 Batteries
The biggest area of application for cadmium is batteries. Use of cadmium in batteries increased continuously from the 1950s up to the first half of the 1990s. Since then, this use has begun to decline. The Swedish EPA estimates that the quantity of cadmium in sold, closed nickel-cadmium batteries in 1997 was about 60 tonnes, while it was about 35 tonnes in 1998 (Olsson, 2000). The batteries are imported into Sweden, often installed in different products. New batteries, e.g. nickelmetal-hydride and lithium batteries, have replaced or begun to replace nickel-cadmium batteries in most types of consumer products, such as telephones, computers and electric shavers, and now also in electric hand tools. It has been a problem to find alternatives in emergency lighting,
532 Annex 6 SOU 2000:53
since other batteries cannot withstand the high temperatures reached under the casings; but by changing the armatures, the alternatives can be used there as well.
Cadmium batteries are also used in the form of large open batteries for standby power at industrial installations, hospitals etc. The annual consumption of cadmium for such batteries is about 20 tonnes. The recycling rate is high. There are no alternatives at the present time, aside from the option of switching to lead batteries.
2.3.2.2 Surface treatment, stabilizers and pigments
Surface treatment, and stabilizers and pigments in plastics, were previously major uses of cadmium. These uses were banned in the 1980s. There are numerous exemptions, however, and most exemptions apply indefinitely. Use of cadmium within the exempted areas is little. According to the National Chemicals Inspectorate’s products register, approximately 500 kg of cadmium was used in chemical products in 1998. The areas of application were metal surface treatment, glazes and enamels, paints and lubricants. Despite the small volumes, artists’ paints probably constitute a significant source of cadmium in sewage sludge (Bergbäck et al., 2000).
2.3.2.3 Commercial fertilizer
Cadmium can occur as an impurity in commercial fertilizer. The cadmium concentration varies depending on where in the world the phosphorus in the fertilizer has been mined. We have commercial fertilizer on the Swedish market today that contains around 5 g Cd/t of phosphorus. The relatively low cadmium content is a result of the fact that phosphates with a low cadmium content have been chosen in the production of the fertilizer.
Phosphates with a low cadmium content are a limited raw material, however. During the past few decades, research and development has been pursued for the purpose of developing methods to remove cadmium from phosphates. There are a number of possible methods, and phosphorus purification is also done at several operational plants, but none of these plants purify phosphates intended to be used in commercial fertilizer. Building a plant of this kind requires large
Annex 6 533
production volumes and thereby large markets, which means that more countries must back phosphate purification.
2.3.2.4 Other areas of application
Cadmium can also occur in other products not covered by regulations. For example, the National Chemicals Inspectorate reports the presence of cadmium in automotive brake linings and in photographic paper (Gustafsson, 1996). Cadmium emissions were estimated at several kg per year from each application.
In 1997, the National Chemicals Inspectorate brought attention to the presence of cadmium and lead in the so-called lens blocking compound used in eyeglass manufacture, and in this connection urged Sweden’s eyeglass manufacturers to switch material in the blocking compounds.
A case of use of cadmium-containing alloy in submarine cable was recently debated.
2.3.3 Estimation of emissions to the Swedish environment
As for most other metals, emissions of cadmium from point sources have decreased considerably in the past few decades. Emissions to the atmosphere in 1995 were 0.8 tonne, compared with 12 tonnes in 1977. Equivalent figures for discharges to water were 1.8 tonnes in 1995, compared with 4 tonnes in 1977.
Due to the reduced domestic load, foreign sources currently account for about 80 percent of the airborne deposition of cadmium in southern Sweden. On agricultural land, deposition deriving from foreign and domestic sources together accounts for 2/3 of the annual cadmium input (National Board of Agriculture, 1999).
Commercial fertilizer has previously been a very important source of cadmium input directly to arable soil. In the early 1970s, 3 g Cd/ha and year was added to soil with fertilizer. Today, this input is about 0.11 g Cd/ha.
The spreading of sewage sludge on arable land can give rise to a large input of cadmium locally. The limit value for cadmium in sludge for
534 Annex 6 SOU 2000:53
spreading on arable land was reduced in 1998 to 2 mg/kg dry solids. In Sweden as a whole, nearly 90 percent of the total sludge volume in 1995 complied with this limit value. Since sludge only contains about 3 percent phosphorus, the cadmium content of sludge that lies around the limit value is high compared with the fertilizer that is sold today. The cadmium concentration in sludge that lies around the limit value is 66 mg/kg of phosphorus, compared with 5 mg/kg of phosphorus for commercial fertilizer. A sludge dose of 45 mg Cd/kg of phosphorus, which is the mean value in the sludge currently spread, corresponds to 10–25 years’ fertilizing with commercial fertilizer (NPK) from the biggest supplier in Sweden.
The cadmium that is present in sludge comes from products in use, among other sources. Cadmium emissions from products in Stockholm were calculated in the research project Metaller i stad och land. The dominant source was motor vehicles, which gave rise to emissions primarily via car washes. These emissions were followed by emissions from artists’ paints, street lighting and gardening fertilizer (Bergbäck et al., 2000). It is estimated that around three quarters of the cadmium emissions in Stockholm end up in sewage sludge.
2.3.4 Estimation of the exposure of the Swedish population to cadmium
An important source of cadmium exposure is cigarette smoke. Smokers are therefore a particularly high-risk group, since cadmium in cigarette smoke can be absorbed via the lungs.
For non-smokers, diet is the most important source of cadmium exposure. The average daily intake is around 15 µg, but there are large individual variations depending on total energy intake and dietary habits. For example, a high intake of fibre-rich food or shellfish results in a larger cadmium exposure than a more varied diet. Persons with iron deficiency, who have elevated uptake in the intestines, and persons who regularly eat foods with a high cadmium content are particularly at risk. The concentration of cadmium in wheat kernels probably doubled during the 20th century. The concentration of cadmium in the liver in the Swedish population has increased several times over in the past century. There is nothing to suggest that the exposure of the general population to cadmium will decrease anytime soon (Järup et al., 1998).
Annex 6 535
2.4 Mercury
2.4.1 Rules, conventions and previous policies
3.4.1.1 Rules and agreements in Sweden and the EU
The Government Bill En god livsmiljö (1990/91:90, English summary entitled ”A living environment”), presented in 1991, stated the objective that use of mercury should be discontinued in the long term.
The Government Bill Bättre kontroll över miljöfarligt avfall (Gov. Bill 1998/94:163, bet. 1993/94 JoU23, rskr. 1998/94:273) stated the objective that use of dental amalgam should be phased out by 1997. The same Bill also contains an objective regarding collection of end-of-life products containing mercury and final disposal of these products.
The Government Bill Svenska miljömål (1997/98:145, English summary entitled ”Swedish Environmental Quality Objectives”) stated as the Government’s appraisal that the use of mercury in the chloralkali industry must cease by 2010. Other use of mercury should be phased out by 2000, with certain exemptions for analytical chemicals and light sources.
The Government’s new guidelines entail that new products shall largely be free from mercury within 10–15 years.
According to the Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944), mercury is banned in thermometers, measuring instruments etc.
Use of mercury in batteries is regulated by the EC’s battery directive (91/157/EEC), implemented through the Battery Ordinance (1997:645).
A directive is currently being formulated in the EU regarding producer responsibility for electrical and electronic equipment. According to the draft proposal of the directive, mercury shall be phased out of these products by 1 January 2004. Exemptions are made for mercury in fluorescent tubes, lamps and laboratory equipment.
536 Annex 6 SOU 2000:53
2.4.1.2 UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP) – Protocol on Heavy Metals
Within the UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, CLRTAP, a Protocol on Heavy Metals was adopted in June 1998 (see section 2.2.1.3). The Protocol covers mercury and contains measures to reduce mercury exposure from products such as batteries. Furthermore, measures are proposed for other mercury-containing products, such as electrical components, measuring devices, fluorescent tubes, dental amalgam, pesticides and paints.
2.4.1.3 OSPAR
There is a decision within OSPAR that chloralkali manufacture according to the amalgam method shall be phased out by 2010 at the latest. Furthermore, there is a decision that mercury thermometers shall be phased out.
2.4.1.4 Individual countries
Denmark has had a general prohibition on sales and exports of mercury and mercury-containing products since 1998. There are a number of general exemptions from the prohibition, some of which are time-limited and others indefinite.
2.4.2 Use of mercury in Sweden today – how is the phase-out work going?
The biggest area of application for mercury is in the chloralkali industry. This is followed by use of mercury in dental amalgam and mercury in batteries and lamps. The input of mercury to society in 1997 is shown in Table 4.
Annex 6 537
Table 4 Input of mercury to Swedish society in 1997.
Input of mercury to Swedish society in 1997 (National Chemicals Inspectorate, 1998a). Since then, use has declined in several of the areas.
Input to society in 1997 (kg)
Chloralkali industry 9 000 Dental amalgam 980 Batteries 800 Lamps 152 Regulated products 40–50
2.4.2.1 The chloralkali industry
The chloralkali industry accounts for the biggest input of mercury to Swedish society. Two plants in Sweden still use the amalgam method for manufacturing chlorine and alkali. This method uses mercury. Sweden has acceded to OSPAR’s decision that chloralkali manufacture in accordance with the amalgam method shall be phased out by not later than 2010. One of the two Swedish plants that still use mercury has announced that they intend to switch to a mercury-free method prior to 2010.
2.4.2.2 Dental amalgam
The use of amalgam in dental care decreased in the early 1990s and then levelled off. The objective set up by the Government in the Bill Bättre kontroll över miljöfarligt avfall (1993/94:163) that the use of amalgam in dental care should cease by 1997 has not been attained. Dental care compensation ceased to be paid for amalgam fillings in 1999, which has made it more expensive to use amalgam. The changed price picture should lead to reduced use of amalgam. But it is still slightly cheaper for the patient in many county council districts to use amalgam than alternative materials.
538 Annex 6 SOU 2000:53
2.4.2.3 Batteries
Use of mercury in batteries has decreased sharply and was in 1997 almost down to only one-tenth of the amount in 1985. The EC’s battery directive was amended in 1998. The amendment entails that batteries with a mercury content in excess of 0.0005 percent by weight are defined as dangerous for the environment. They may not be marketed, as such or incorporated into appliances. Button cells with a mercury content of no more than 2% by weight are exempted from this prohibition.
The new rules mean that mercury oxide batteries may no longer be sold. Mercury oxide batteries accounted for 700 kg of approximately 800 kg of mercury in batteries in 1997. The new rules have therefore led to a very sharp reduction in sold quantities of mercury in batteries. The amount of mercury in sold batteries for 1999 is estimated to be around 100 kg (Olsson, 2000). The collection rate for button cell batteries lies around 50 percent.
2.4.2.4 Light sources
Mercury is used in various kinds of discharge lamps, such as fluorescent tubes and low-energy lamps. The total quantity of mercury in light sources has declined slightly in the past few years. The total quantity of mercury in light sources sold in Sweden in 1995 was 150 kg, and declined to 117 kg in 1999 (Frantzell, 2000).
Product development is being pursued for the purpose of finding mercury-free solutions. Today there are high-pressure sodium lamps and other lamps for outdoor use that are mercury-free. Mercury-free flat fluorescent tubes that can be used in e.g. computers have also been developed. Adequate technical alternatives to mercury in ordinary fluorescent tubes and low-energy lamps are still lacking, however. The concentrations of mercury in fluorescent tubes has been reduced in recent years, but an equivalent development has not occurred for lowenergy lamps. At the same time, there is an interest in increasing the use of this type of light source, since they are energy-saving in relation to ordinary incandescent light bulbs. New areas of application are also being added. Recently, certain car manufacturers have begun using headlamps containing mercury.
Annex 6 539
2.4.2.5 Certain other products
The use of certain mercury-containing products was regulated in 1991. These rules are now incorporated in the Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944). According to the Ordinance, commercial manufacture, sales and use of e.g. thermometers, level switches, pressure switches, thermostats, relays and electric circuit breakers containing mercury is prohibited. The National Chemicals Inspectorate has estimated that new use in regulated products was 40–50 kg in 1997 (National Chemicals Inspectorate, 1998a), which is a sharp reduction compared with before the regulation.
2.4.3 Estimation of emissions to the Swedish environment
Emissions of mercury from point sources have declined considerably in recent decades. Emissions to the atmosphere were estimated to be 7 tonnes in 1977, compared with 0.9 tonne in 1995. An equivalent comparison cannot be made for discharges to water, since the statistics for different years are gathered in different ways.
The dominant source of emissions and discharges is dental amalgam. Of the 900 kg of mercury that was emitted to the air in 1995, nearly 300 kg came from crematoria, where the mercury derives from dental amalgam. Mercury also gets into wastewater as a result of wear of fillings in teeth. This total flow has been estimated at about 45–150 kg/year. Amalgam is the predominant source of mercury in sewage sludge (Bergbäck et al., 2000).
Other atmospheric emissions come mainly from the chloralkali industry, combustion of fossil fuels and biofuels, iron and steel works, and waste incineration. Discharges to water are dominated by municipal sewage treatment plants, from which total discharges in 1995 lay in the range 100–500 kg, amalgam included.
As a result of the reduction in domestic emissions of mercury, 80% of the atmospheric deposition of mercury over southern Sweden now derives from airborne transport from other countries. The total deposition of mercury over Sweden, from domestic and foreign sources together, is around 4 tonnes per annum, about one-tenth of which is estimated to come from finished products.
540 Annex 6 SOU 2000:53
2.4.4 Estimation of the exposure of the Swedish population to mercury
Dental amalgam comprises the largest source of exposure of the general population to mercury. Consumption of fish from certain areas can lead to considerable exposure to methylmercury. It is estimated that half of the nation’s lakes (about 40 000) have pike with mercury concentrations above 0.5 mg/kg, which is the limit value recommended by Codex Alimentarius (the UN food agency). Both mercury vapour and methylmercury are readily transferred between mother and foetus, which is serious since foetuses are extra sensitive to mercury. The National Food Administration has issued dietary recommendations saying that girls and women of childbearing age should limit their consumption of lake fish.
3 Some metals with high use (copper, zinc, chromium and nickel)
A general review of areas of application and emissions of the four metals in Sweden is done in section 3.1. A more detailed review of the areas of application of the greatest importance for the diffuse emissions of the metals follows in section 3.2. These areas of application have mainly been selected with the aid of the calculations done in the project Metaller i stad och land (Bergbäck and Johansson, 1994). Emissions from certain areas were, however, not quantified in the project, so there may be other important sources than those reported here. Finally, the effects of the metals are dealt with in section 3.3.
3.1 Use and emissions
3.1.1 Copper
Use
The total accumulated quantities of copper in Swedish society – in use and as waste – have been calculated to be about 2.2 million tonnes. Consumption of copper in Sweden has increased sharply. According to official statistics, which only provide an approximate measure since
Annex 6 541
they include exported quantities, consumption increased from about 75,000 tonnes/year at the beginning of the 1950s to about 160,000 tonnes in 1995.
The total recycling rate can be calculated in different ways. If it is related to total consumption 40–45 years ago, when many of the copper products which are entering the waste stream today were produced, it is 60–70 percent (Landner and Lindeström, 1999).
Mining of copper gives rise to large quantities of mining wastes. The quantity depends on how high-grade the mined ore is. For each tonne of copper produced in Sweden, 600 tonnes of mining wastes are produced (Swedish EPA, 1998). The World Resource Institute has calculated the average waste quantity to be 250–300 tonnes per tonne of useful copper (Adriaanse et al., 1997). Copper is used in Sweden mainly in the electrical and electronics industry, for manufacture of cable, wire, transformers and motors. The construction industry is a large copper consumer, for products such as roofing, pipe and cable.
The fraction of copper that ends up in consumer products is about 13 percent. Approximately 1 percent goes to production of chemical compounds. Among the chemical products that contain copper compounds are wood preservatives and certain other pesticides, pigments, metal coating compounds and fertilizers (Landner and Lindeström, 1999).
Emissions
Point emissions of copper to air were calculated to be 10 tonnes, and discharges to water 50 tonnes, in 1995. Emissions to air were dominated by non-ferrous metal works and incineration. Discharges to water were dominated by mining wastes, followed by municipal sewage treatment plants and the pulp and paper industry (Statistics Sweden, 1999).
Road traffic accounts for the greatest diffuse emissions of copper, from wear of tyres and asphalt surfaces, but above all from abrasion of brake linings. The total release of copper from road traffic can be estimated at about 90 tonnes per annum, of which brake linings account for about 75 tonnes per annum (Landner and Lindeström, 1999).
542 Annex 6 SOU 2000:53
The use of copper in pesticides gives rise to a release to the environment which may be more or less drawn-out over time. Use as a plant protection product leads to a direct release to the environment at the time of use, use in marine antifouling paints leads to a release spread out over several years, while use for wood preservation leads to a release that is spread out over several decades. The total consumption of copper in pesticides is about 290 tonnes per year.
Copper is also released via corrosion from roofing, cladding and water supply systems. The rate of release is dependent on such factors as the presence of contaminants in rainwater and the chemical composition of the drinking water. The total influx of copper from these sources to surface water has been estimated by Landner and Lindeström (1999) to be around 7 tonnes per year. In addition, these sources contribute to the copper concentrations in sludge from the sewage treatment plants. In the City of Stockholm alone, it is estimated that approximately 4 tonnes of copper reaches sewage sludge from the tap water system every year (Bergbäck et al., 2000).
Emissions and discharges of copper from products in the City of Stockholm have been calculated in Metaller i stad och land. The relationship between different sources is slightly different in a city than when counted for the entire nation. In Stockholm, tap water pipes were calculated to be the largest source, followed by emissions from brake linings and then by aerial power lines and roofing and cladding (Bergbäck et al., 2000).
3.1.2 Zinc
Use
The total accumulated quantities of zinc in Swedish society have been calculated by Landner and Lindeström (1998) to be 630 000 tonnes, and the quantity of zinc that has entered the waste stream to date has been calculated to be around 1 400 000 tonnes. The Swedish EPA (1996) calculates the accumulated quantity of zinc in Swedish society to be 2 500 000 tonnes. Swedish consumption of zinc in 1994 was 36 000 tonnes, which was slightly lower than at the end of the 1980s. In 1996, the quantity of recycled zinc amounted to 36 percent of new production. If the recycled amount is related to production 31 years ago (which is the mean service life of zinc in products), 70 percent was estimated to be recovered (Eriksson, 2000).
Annex 6 543
The predominant area of application for zinc is galvanization of steel and other corrosion protection. This is followed by brass products (brass is an alloy based on zinc and copper), die-cast products, paints, activators for vulcanization of rubber tyres, other chemicals, dry cell batteries, sacrificial anodes and feedingstuff additives.
Emissions
Point emissions of zinc to air in 1995 amounted to 140 tonnes, while point discharges to water amounted to 580 tonnes. The largest sources of emissions to air were the engineering industry, followed by combustion (industrial and in housing) and iron and steel works. By far the dominant source of discharges to water was mining wastes. Other sources were the pulp and paper industry, municipal sewage treatment plants and the rayon industry (Statistics Sweden, 1999).
Diffuse emissions of zinc can be estimated at around 1 000 tonnes per year. The predominant source of diffuse emissions is corrosion and runoff from products of galvanized steel. Other important sources are abrasion of automotive tyres, brake linings and asphalt, and household waste (Landner and Lindeström, 1998).
Emissions and discharges of zinc from products in the City of Stockholm have been calculated in Metaller i stad och land. The greatest emissions come from tyres, followed by galvanized surfaces on products in the infrastructure, e.g. posts and rails, and galvanized sheet used for roofing and cladding. Other sources are sacrificial anodes on boats, tap water systems and brake linings (Bergbäck et al., 2000).
3.1.3 Chromium
Use
The principal use for chromium is in stainless steel. Annual consumption of stainless steel in Sweden more than quintupled from the end of the 1950s to the mid-1990s.
Total net imports of chromium to Sweden during the period 1900–1992 have been calculated by Palm et al. (1995), based on official statistics, to be about 2 000 000 tonnes, which is completely dominated by chromium in steel. An unknown percentage of this influx has entered the waste stream. The Swedish Ironmasters’ Association and Avesta
544 Annex 6 SOU 2000:53
Sheffield (in Walterson, 1999) estimate, from their own statistics, the accumulated quantity of stainless steel in Sweden to be about 800 000 – 1 000 000 tonnes. The chromium quantities in the steel can vary, but a common alloying rate is 18 percent. If the content of chromium in the accumulated quantity of steel is assumed to be 18 percent, then the estimated quantity of chromium in stainless steel in society, based on industry statistics, is 144 000 – 180 000 tonnes.
During 1996, 50 percent of the chromium need for steelmaking in Swedish steel works was met by recycled material.
Chromium is also contained in wood preservatives. Consumption of chromium in wood preservatives was 258 tonnes in 1996. According to Statistics Sweden, consumption of chromium-containing chemicals has decreased substantially during the 1990s. Examples of areas of application for chromium-containing chemicals are tanning of leather, chromium-plating, metal surface treatment, synthesis intermediates and paints. A reason for the reduced use of chromium in the tanning industry is that the number of Swedish plants that tan leather has declined. Tanned leather products are instead imported, and chromium thus enters the country in the products rather than as a chemical.
Emissions
Point emissions of chromium to air in 1995 amounted to 14 tonnes, while point discharges to water totalled 11 tonnes. Emissions to air were dominated by ferroalloying works, iron and steel works, combustion and the engineering industry. Predominant sources for discharges to water were mining wastes, the pulp and paper industry, municipal sewage treatment plants and iron and steel works (Statistics Sweden, 1999).
Walterson (1999) estimates diffuse chromium emissions and discharges from Swedish society to air and water to be about 60 tonnes, of which 35 tonnes come from wear of asphalt surfacing on roads. The next most important source is wood preservatives. Considering the use profile for stainless steel, the industry estimates that dissipative release of chromium is about 3 tonnes per annum.
Emissions of chromium from products in the City of Stockholm have been calculated in Metaller i stad och land. The greatest emissions come from tyres and road surfacing. Emissions from preservative-treated wood, cement, paints, etc. have not been estimated (Bergbäck et al., 2000)
SOU 2000:53Annex 6 545
3.1.4 Nickel
Use
Nickel, like chromium, is primarily used in the production of stainless steel. Net imports of nickel during the period 1960–1992 have been estimated by Palm et al. (1995) from official statistics to be just under 400 000 tonnes, and are dominated completely by stainless steel.
If a similar calculation is done as for chromium, based on industry statistics for quantities of stainless steel in use and a normal nickel alloying rate of 8 percent, the accumulated quantity of nickel in Swedish society is 64 000 – 80 000 tonnes.
Areas of application of nickel, aside from stainless steel, are e.g. other alloys, castings, nickel-plating, batteries (nickel-cadmium, nickel-iron and nickel-metal-hydride) and catalysts.
Emissions
Emissions to air of nickel from point sources in 1995 amounted to 32 tonnes, while point discharges to water totalled 15 tonnes. Emissions to air were dominated by combustion, followed by iron and steel works. Discharges to water were dominated by municipal sewage treatment plants, the pulp and paper industry and iron and steel works (Statistics Sweden, 1999).
Walterson (1999) estimates diffuse nickel emissions and discharges from society to air and water to be about 40 tonnes per annum. Road traffic accounts for 21 tonnes and is dominated by wear of asphalt surfacing. This is followed by leaching from agricultural land (9 tonnes per annum) and from municipal landfills (4 tonnes per annum). Leaching from stainless steel is estimated at 2 tonnes per annum.
Emissions and discharges of nickel from products in the City of Stockholm have been calculated in Metaller i stad och land. Just as for chromium, the greatest emissions come from road surfacing and tyres (Bergbäck et al., 2000).
546 Annex 6 SOU 2000:53
3.2 Areas of application of great importance for diffuse emissions
3.2.1 Brake linings
The composition of brake linings varies between different manufacturers. In an assignment for the Environmental Administration in Stockholm, SBL-analys (Stockholms buller och luftanalys = Stockholm Noise and Air Analysis) has investigated the metal content of brake linings from a large number of motor vehicle models (SBL-analys, 1998). As a rule, the linings contain high concentrations of copper (around 10 percent of the total weight), lead and zinc. There are, however, certain brake linings that contain very low concentrations of copper and lead. The zinc concentrations are also lower in some of these. Brake linings with low concentrations of copper, lead and zinc are available for cars, trucks and buses.
In May 1999, the Swedish EPA requested a report from the Association of Swedish Automobile Manufacturers and Wholesalers on the possibilities of phasing out copper in brake linings. The Association replied that the changeover time for brake linings is long and that Sweden has few means to influence the situation, with reference to the EC directive on type-approval of motor vehicles. The Association has initiated a project at IVL (the Swedish Environmental Research Institute) concerning metal emissions from road traffic. The Association believes that this can give Sweden additional evidence if they wish to bring up the issue in the EU1.
3.2.2 Tyres
Zinc is used together with fatty acids as an activator in the vulcanization of the rubber used in tyres. Emissions of zinc oxide from tyres in Sweden amount to around 150 tonnes per annum (Duus and Ahlbom, 1994). There are no obvious alternatives to zinc as an activator, nor is any active research and development being pursued in the area.
1 Correspondence between the Swedish EPA and the Association of Swedish Automobile Manufacturers and Wholesalers, Swedish EPA’s record number 558-2982-99Hk
Annex 6 547
Use of zinc has nevertheless been reduced. Before it was common to add an excess of zinc oxide in the process, but over the past ten years most manufacturers have optimized the use of zinc oxide, so that zinc oxide is now added in just the right quantity.
The European tyre industry organization, BLIC (Council of Liaisons of the Rubber Industry of the EU), has brought up the issue of zinc. BLIC is planning, in cooperation with the zinc industry, to conduct a study of the short- and long-term effects of zinc emissions from tyres.
Tyres are also a source of emissions of other metals – mainly chromium, copper, lead and nickel. Annual emissions of these metals via abrasion of tyres are, however, in the order of a hundredth of the emissions of zinc. No metals other than zinc are added actively to tyres. The presence of other metals stems from the fact that they occur as impurities in other components in tyres, e.g. in the petroleum-based oils (HA oils) which certain manufacturers still use as plasticizers in the rubber. Metal compounds may also be present in various process chemicals used in rubber manufacture.
3.2.3 Building materials
Building materials are an important source of copper and zinc emissions. The largest emissions of copper from building materials come from water pipes, while zinc emissions are dominated by losses from zinccoated surfaces in the infrastructure.
Water pipes
The greatest leaching of copper from building materials comes from tap water pipes. Tap water pipes are a major source of copper in sewage sludge, and copper also affects the drinking water, although it is uncertain whether or not this has given rise to any adverse health effects (Environmental Health Commission, SOU 1996:124).
Efforts are under way in the City of Stockholm, as well as in some other major Swedish cities, to find alternatives to copper in water pipes. Stainless steel is one alternative. It is used today in sewage treatment plants and to some extent in industry and district heating systems. Stainless steel contains nickel and chromium and can thereby give rise to some leaching of these metals. Another alternative is various plastic
548 Annex 6 SOU 2000:53
materials, mainly polyethylene or polypropylene. An important prerequisite for such alternatives is that dangerous additives do not leach from them. There are no deadlines for when use of copper pipe must cease.
Zinc also leaches from tap water pipes. The source is iron pipes coated on the inside with zinc. Iron pipes were more often used during the first half of the 20th century than later.
Zinc as an anti-corrosive agent
Zinc is used as a rust inhibitor on many surfaces of iron and steel. The steel can be coated with zinc in production by electrolytic precipitation (galvanization). Another method is hot-dip galvanizing, whereby the item to be galvanized is immersed in molten zinc. New and existing structures can be painted with zinc-containing anti-corrosive paint. Examples of structures whose surfaces may be treated with zinc are roofing and cladding, power line poles, lampposts, contact line poles along railways, guard rails and bridges.
The durability of surfaces coated with zinc as new is generally long. The National Road Administration estimates that a bridge painted with zinccontaining paint when new does not need to be repainted for 50–60 years (Thorén, 1999). Coating new steel with zinc is by far the leading method of preventing corrosion. Alternatives to zinc galvanizing exist in the research stage. Organically based alternatives are, for example, being developed in the USA.
When zinc paints are to be used for touch-up, a clean substrate is essential for good results. Existing anti-corrosive paint is then blasted off, resulting in a waste consisting of blasting sand and old anticorrosive product. So-called red lead was previously used for touch-up on existing structures. Zinc-containing anti-corrosive agents have taken the place of red lead for environmental reasons. There are also other anti-corrosives that contain neither lead nor zinc. Examples are oils that create an impervious layer on the metal surface, such as linseed oil and fish oil. The National Road Administration has tested a system based on linseed oil, but arrived at the conclusion that repainting is necessary after only 10 years. Within the National Rail Administration, painting with linseed-oil-based systems comprises one percent or so of the total use of anti-corrosive agents. The systems are inexpensive and can be used on objects that will soon be replaced or in environments where corrosion is
Annex 6 549
naturally very slow, such as in Norrland (Kristensson, 1999).
3.2.4 Pesticides
Marine antifouling paints
Copper is an active ingredient in many marine antifouling paints and other paints for preventing marine growth. The National Chemicals Inspectorate has decided not to grant approval for products for use on pleasure craft and other vessels mainly operated on the east coast of Sweden starting in 1999. Products with limited copper leaching will be approved for use on the west coast through 2001. Certain exemptions have been granted for the east coast that permit sale during 1999 and 2000. Special rules apply to vessels over 12 metres in length.
Wood preservatives
There are different types of wood preservatives. Many of them contain copper, arsenic and/or chromium. Some are even zinc-based.
Certain wood preservatives are intended for industrial pressure treatment and may not be used by private consumers. The pressure-treated wood is divided into different classes for use in different environments. The National Chemicals Inspectorate’s Chemical Products and Biotechnical Organisms Regulations (1998:8) contains rules on how preservativetreated wood is to be handled. Wood treated with compounds of chromium or arsenic may, for example, only be used when long-term protection is required. There are no such general rules regarding copper.
The wood preservatives which private consumers are allowed to buy to treat wood themselves may contain zinc naphthenate, zinc decanoate or copper naphthenate.
The use of chromium, arsenic and copper in wood preservatives has been relatively constant during the 1990s. Development in the field has been limited by the lack of alternatives.
Wood preservatives are biocidal products and will therefore be subject to the examination of such substances that will take place within the framework of the EC’s biocidal products directive (98/8/EC). All biocidal products will be assessed during a ten-year period, and those
550 Annex 6 SOU 2000:53
substances that can be used in the EU will be entered in Annex 1 to the Directive. It is probable that wood preservatives will be one of the first substances to be assessed, which means that EU-wide assessments of these substances should be available around 2003. There is some possibility for refusing authorization to preparations containing substances in Annex 1 in the national examination of biocides, e.g. with reference to climatic factors, but that possibility is relatively limited.
3.2.5 Miscellaneous
It was concluded in Metaller i stad och land that wear of asphalt is a large source of dissipative release of many metals. Asphalt represents a large portion of the total diffuse emissions of chromium and nickel. The metals occur naturally in the fractions contained in asphalt, i.e. gravel particles and bitumen.
Zinc is released from sacrificial anodes, which can be used in various applications to protect objects from corrosion. Sacrificial anodes are, for example, used on boats to protect hulls and propellers. The zinc that is emitted ends up directly in the marine environment.
3.3 Can copper, zinc, chromium and nickel be expected to have adverse effects on health and the environment?
Copper, chromium and zinc are essential metals, which means that they are needed by living organisms in small quantities. The same applies to nickel – at least for certain organisms. At the same time, all four metals have toxic and ecotoxic effects that are well-documented from laboratory studies. The four metals and their compounds are all included on the socalled ”Sunset List” prepared by the National Chemicals Inspectorate of substances that are dangerous to both health and the environment (National Chemicals Inspectorate, 1994a).
A cursory review of the problems which can be caused by use of the four metals is presented in this section. An actual risk assessment, where all exposure situations are weighed against the effects of the metals, is not performed. Such an assessment is a very extensive undertaking, and risk assessments are currently being conducted within the EU programme for existing substances (see section 1.5.2).
Annex 6 551
The problem picture in brief
The problem picture regarding copper, zinc, chromium and nickel has undergone a shift in recent decades. Emissions from point sources have decreased as a result of the measures taken, while emissions from products in use have not been targeted to the same extent.
Metals are released today for the most part from areas where metals are in use, for example in cities and along highways. In these environments, metal concentrations in soil are increasing, and there are indications that the copper concentrations outside Stockholm are already so high that they may have effects. In the sea, copper is released from antifouling paints, and the copper concentrations in marinas are so elevated that effects on bladder wrack can be feared. The concentrations of copper in sludge are above the limit values in approximately 10 percent of the produced quantity of sludge, and then prevent the sludge from being used on agricultural land. The situation regarding zinc, chromium and nickel is similar.
Aside from in the densely populated areas, local problems exist near mining and metalworking facilities. Old mine dumps are still important sources of metal contamination. Currently active waste landfills comprise a smaller problem, but will eventually require action by future generations so that the metals used by us and generations before us will not contaminate the environment.
In areas that are unaffected by local sources, copper, zinc, chromium and nickel have not given rise to any known problems in forest soil or lakes, i.e. the problem of long-distance transport is not as great for these metals as for lead, cadmium and mercury.
Allergies caused by nickel in particular, but also by chromates, are a large-scale health problem in the general population. Otherwise there is no research showing that current use of the four metals leads to such exposure that it entails a health problem for the general population. Based on previous experience, however, care should be taken in using metals in such a way as, e.g. in the case of brake linings, that they give rise to a fine metal-containing dust that is disseminated in traffic environments where many people are present.
Occurrence and effects in the environment
When metal concentrations in the environment are studied, it can be concluded that a clear shift has taken place in the problem picture in
552 Annex 6 SOU 2000:53
recent decades. Sharp reductions of point-source emissions have been achieved. This has increased the relative importance of leaching of metals from products. Table 5 shows releases of copper, zinc, chromium and nickel in Stockholm from products and from industry.
Table 5 Emissions of metals in Stockholm in 1995.
Emissions of metals from products and industry in Stockholm in 1995, tonnes per year. Question marks indicate that further sources may exist that have not been quantified (Bergbäck et al., 2000).
Products Industry
Copper 12+? 0.2 Zinc 24+? 0.05 Chromium 0.8+? 0.05 Nickel 0.6+? 0.05
The concentrations in the aquatic environment in Stockholm are clearly elevated compared with the areas around the city. The copper and zinc concentrations in sediments in Lake Mälaren and the Baltic Sea near Stockholm are lower today than in the 1970s, but are still 3–4 times higher than in the surrounding area (Östlund et al., 1998). If the concentrations are compared with the Swedish EPA’s quality criteria for lakes and watercourses, the copper concentrations are to be regarded as high and the zinc concentrations as moderately high.
The concentrations in the groundwater are also elevated in Stockholm compared with normal levels in forested areas. The elevation is 10 times for copper and 3–4 times for chromium and nickel (Bergbäck et al., 2000).
The metal concentrations in soil around Stockholm are increasing. When the concentrations increase, the risks of harmful effects also increase. Investigations indicate that the copper concentrations in soil ten or so kilometres from Stockholm, which has been affected by traffic, are already elevated in such a manner that soil respiration has been impacted (Bringmark and Bringmark, 2000).
Annex 6 553
Soil respiration reflects the biological activity in the soil – when soil respiration decreases, the rate of release of nutrients in the soil decreases, which in turn affects the vegetation. Metals added to the soil remain there for a very long time. This means that the ”braking distance” for effects in soil is long, i.e. it takes a long time for the levels to fall, even if sharp reductions occur in emissions.
In the aquatic environment, copper can cause effects even at low concentrations. Studies have shown that a temporary increase in the copper concentrations to 2.5 µg/l is sufficient to seriously affect the reproduction of bladder wrack, which is a very essential species for the whole coastal ecosystem. The copper concentrations in the water have been measured in marinas on both the east and west coasts and were found to be 2–3 µg/l at the time of the measurements (National Chemicals Inspectorate, 1998b), i.e. the levels are so high that effects can be anticipated. Antifouling paints on boats are an important source of copper in these environments. The concentrations in Norrström (in downtown Stockholm) are also so high that effects can be feared 2.
It is primarily the free copper ion that causes effects in the aquatic environment. Studies have shown that the concentration of free copper ions can increase dramatically when the substances which copper binds to are saturated. These substances are normally present in concentrations only slightly higher than the total concentration of copper, as a result of which small increases in the total concentration can give drastic changes in the concentrations of bioavailable copper (Sternbeck, 2000).
It is also probable that copper can under certain conditions form organic complexes (e.g. with amino acids) with low polarity and high bioavailability (Campbell, 1995). Uptake of metals (e.g. copper) via food in aquatic animals can exceed uptake from the water and be solely responsible for poisoning of fish and other animals (Woodward et al., 1994; Schleket and Luoma, 2000).
Considering Sweden as a whole, deposition of airborne metals, from domestic and foreign sources, declined continuously from the mid-1970s until today. Deposition has been monitored by analyzing the metal content of moss every fifth year since 1975.
Johansson et al. published a study in 1995 of the metal concentrations in
2 Data on concentration from SLU (Swedish University of Agricultural Sciences), http://info1.ma.slu.se/ma/www_ma.acgi$Station?ID=Intro&S=137
554 Annex 6 SOU 2000:53
Swedish forest soil. The concentrations of lead, cadmium and mercury were several times higher than the natural background levels. The concentrations of copper and zinc, on the other hand, were at the most twice as high as the background levels, with the exception of areas with mining or metalworking plants, where the increase was greater. Tyler (1992) has stated that effects on the microorganisms in the soil can occur at a concentration increase for copper and zinc of 3–5 times the background values. In view of present-day knowledge, it can thus be feared that copper and zinc may have caused effects on the ecosystem in Swedish forest soil far from sources.
A national inventory of Sweden’s lakes was conducted in 1995, including metal analyses of water from 1 165 lakes. The Swedish EPA has published quality criteria that indicate at what metal concentrations effects can occur in lakes and watercourses. As a rule, the concentrations of copper, zinc, chromium and nickel lie below the levels that cause effects. There are, however, certain exceptions when it comes to copper and zinc. The highest zinc concentrations are found in acidified areas and can be explained by the fact that zinc becomes extra mobile under acidic conditions and leaches out of the soil. The highest copper concentrations in the study were measured in lakes without any direct source of pollution. The explanation for the high concentrations may be natural variation.
In addition, studies have been made in lakes that are locally impacted by copper and zinc from e.g. mining tailings. Effects have been found in these lakes on e.g. plankton communities and benthic fauna (Swedish EPA, 1998).
Metals as obstacles in nutrient cycles
Phosphorus is a non-renewable resource. In the Government Bill
Svenska miljömål (1997/98:145, English summary entitled ”Swedish
Environmental Quality Objectives”), the Government makes the appraisal that future sustainable water supply and sewage systems should be designed so that closed-loop cycles are created between society and agriculture for nutrients and humic substances, above all phosphorus. The objective is simultaneously that sludge use shall not lead to negative health or environmental effects, either in the short or long term. Sludge from sewage treatment plants contains metals in varying concentrations. The sludge’s metal content can thus put limitations on spreading of the sludge on agricultural land to close the loop for
Annex 6 555
phosphorus. The Ordinance on Prohibition in Connection with Handling, Importation and Exportation of Chemical Products Etc. (Certain Cases) (1998:944) specifies which concentrations of the four metals may not be exceeded in sludge to be spread on arable land. According to information from the Swedish EPA, approximately 10 percent of the total quantity of sludge in 1995 had copper concentrations in excess of current limit values. The equivalent percentages for zinc, chromium and nickel were about the same.
Metals on dumps and landfills
Judging from metal use today, it can be assumed that most of the used quantities will, when they finally leave the ecocycle, end up on dumps and landfills. The metals can then be leached by water from the dumps/landfills at a rate determined by how old the dump/landfill is, i.e. what evolutionary stage it is in, how it is constructed and what other materials it consists of. The greatest risk of leaching is associated with mine dumps, and older mine dumps are important sources of metal contamination. But metals are also leached from landfills for household waste.
To limit the spread of dangerous substances, leachate from many newer landfills is collected and treated. Leaching of metals from active landfills is so low today that it only has a very marginal effect on metal pollution. However, leaching can be expected to continue for several thousand years, which means that the need of landfill maintenance to ensure that metals will not escape into the environment is very long-term.
Health effects
Certain metals can cause allergies. Nickel is the most common cause of contact allergy in the industrialized world. More than 10 percent of women and 2–5 percent of men are allergic to nickel. We know that nickel allergy is increasing, particularly among young women. It is wellknown that nickel allergy symptoms can be provoked by jewellery and watches, for example. Nickel can also cause hand eczema. In a study of hand tools carried out in 1995, it was found that 27 percent of
556 Annex 6 SOU 2000:53
the hand-held tools that have metal parts that come into contact with the skin emitted nickel to such an extent that normal handling entails a risk of contact allergy (Lidén and Röndell, 1997).
Unlike nickel, chromium in metallic form does not cause allergies. Chromates, however, are allergenic. Previously, contact allergy caused by chromates was mainly an occupational health problem that afflicted construction workers who handled chromium-containing cement. Better occupational hygiene, in combination with regulation of the chromium content of cement, has reduced the incidence of allergy cases. But chromium allergy is still a problem. A Danish study showed that approximately a half a percent of the population were allergic to chromates (Nielsen and Menné, 1992). Today, many women are also affected. This suggests other causes of the allergy. Chromium-tanned leather might be one cause.
Several studies have been done regarding health effects of copper in drinking water. They have mainly been focused on infant diarrhoeas. In a study recently performed in Uppsala and Malmö, the relationship between infant diarrhoeas and the copper content of the water was examined. But no relationship could be found between the incidence of infant diarrhoeas and the copper content of the water (Pettersson and Rasmussen, 1997 and 1999).
Like other substances, metals can cause direct poisonings, both in the home and in the working environment. The Swedish Poisons Information Centre has studied poisoning cases in the home from 1996 (National Institute of Public Health, 1998). Poisonings with moderate symptoms led as a rule to medical care, and in one-fourth of the cases to hospitalization for a few days. Some ten or so such poisonings were caused by metals or metal compounds, usually ”metal fume fever” in conjunction with welding. There were no serious or life-threatening poisonings and no deaths occurred.
Otherwise there are many knowledge gaps with regard to actual health effects of metals. It is unclear whether present-day use entails a health problem for the general population. Knowledge is lacking regarding the degree to which humans are exposed, from what sources the exposure takes place, and whether it is a health risk in view of the intrinsic toxic properties and form of occurrence of the metals.
Annex 6 557
4 Other metals including the socalled ”new metals”
This chapter provides a description of the occurrence of other metals, with an emphasis on the so-called ”new metals”. The term ”new metals” has come to be used for those metals that have been used to a small extent in the past, but which, due to new technology (e.g. electronic products), have acquired increasing use. The concept is not strictly defined, but may also include other metals whose health and environmental risks have previously received little attention. Both of these groups will be dealt with in this section.
The efforts that have so far been made to trace the flows in society and the health and environmental effects of metals have only focused to a limited extent on these metals. The lack of knowledge regarding their occurrence and effects is therefore still great.
A knowledge compilation regarding health and environmental effects, use, waste management and emissions of 18 ”new metals” has been performed by Sternbeck and Östlund (1999). Based on the data that have been gathered on the different metals, Sternbeck and Östlund point out groups of metals for which it is particularly urgent to increase the recycling rate and knowledge of flows and effects. This group comprises silver, bismuth, indium, palladium, platinum, antimony, selenium and tellurium. Appendix 7 gives examples of how these metals are used.
Influx to society
In a 10–20-year perspective, global production, and probably also Swedish consumption, of silver, indium, palladium, platinum, antimony, selenium, tellurium, and vanadium have increased markedly. This probably also applies to germanium, gallium and thallium. Production of bismuth, barium and titanium has been stable, while the trend for arsenic has been clearly downward during the same period (Sternbeck and Östlund, 1999).
Metals are also present in fossil fuels, which when burned give rise to direct emissions of the metals to the environment in varying degrees. If the metal influx to society via consumption of products is compared with the input via coal and oil, the latter source dominates for thallium and gallium. For barium, beryllium, lithium, selenium and vanadium it is
558 Annex 6 SOU 2000:53
unclear which source is of the greatest importance (Sternbeck and Östlund, 1999).
The relationship between consumption and natural weathering can, even if both measures are not completely comparable, provide a rough picture of the importance of the anthropogenic quantities. Consumption of silver, bismuth, palladium, platinum, antimony and tellurium exceeds the rate of natural weathering by at least as much as it does for cadmium or copper (Sternbeck and Östlund).
Occurrence in sludge
Emissions of metals can take place when they are being used as chemical products or in finished products. One sign of this is that the concentrations of silver, bismuth, palladium, antimony, selenium, tellurium, and in some cases indium, are markedly elevated in sediments and sewage sludge. The platinum concentrations in sludge from road surface water reservoirs are also greatly elevated (Sternbeck and Östlund, 1999). There are no rules today restricting the presence of these metals in sewage sludge spread on arable land.
Analyses of a large number of metals in moss, mor3 and digested sludge have also been carried out at the Institute for Applied Environmental Research (ITM). The results of these analyses are presented in a preliminary report (Lithner and Holm, 2000). The study showed particularly elevated levels of silver, gold, antimony, bismuth and tungsten in digested sludge.
On the basis of ITM’s analyses, Wallgren (2000) has roughly calculated how long it would take to double the concentrations of different metals in arable soil if 1 tonne of sludge per hectare is spread annually and there is no removal. For silver this would take less than 10 years. For tungsten and gold it would take 10–100 years. Among the metals for which doubling would take 100–1000 years are bismuth, molybdenum, selenium, tin, thallium, uranium, rhodium, platinum, antimony and tellurium.
3 In a podzol (ordinary coniferous forest soil), the uppermost layers consist primarily of organic matter. The uppermost layer is called litter (organic debris) and consists of plant remains that have begun to decompose. Below this comes the mor, which consists of older plant remains in which decomposition has progressed further.
Annex 6 559
Waste and recovery
For most of the metals, the potential for environmental contamination is probably greatest when they become waste. If the metals are present in products that go to incineration, it is theoretically possible that they can be emitted with the flue gases. Data on this are lacking, however.
The potential for recovery of these metals is often limited by the fact that they comprise a very small fraction of the products in which they are incorporated. Dismantling and reprocessing are therefore necessary to recover the less common metals, and the procedure can be expensive. The recovery potential of the more precious metals is greatest, since there are clear economic incentives for their recovery.
Long-range transport
ITM’s study of moss and mor (Lithner and Holm, 2000) reflects the deposition of various metals. The study showed a long-range transport of arsenic, selenium, molybdenum, antimony, thallium, bismuth, germanium, indium, silver, tungsten and tin.
Local concentrations and local sources
A soil geochemical and biogeochemical mapping of the country has been under way at the Geological Survey of Sweden (SGU) since the 1980s (Andersson et al., 1997, and Holmberg et al., 1999). The study shows with high resolution the occurrence of various elements in soil and the metal concentration in aquatic plants (mosses, plant roots, etc.). Local differences can usually be explained by natural variations in bedrock composition, but in cases where high metal concentrations in biological material cannot be explained by the composition of the bedrock or the soil layers, it can be assumed on good grounds that they have anthropogenic causes.
The Committee does not analyze local differences in metal concentrations, but concludes that SGU’s mapping provides data for identifying local sources of metal contamination.
560 Annex 6 SOU 2000:53
Health effects
Several of the metals in the group can cause allergies. Around 1 percent of the Swedish population are allergic to cobalt, which means that cobalt allergy is more common than allergy to chromates. The reasons for cobalt allergy are poorly understood, however. Examples of other metals that can cause allergies when they occur in ionic form are palladium, platinum and rhodium (Lidén et al., 1995).
Otherwise, very little is known about the exposure of the general population to these metals. We do not know today whether the increasing use of certain metals is leading to effects on human beings or risks leading to such effects in the long term.
5 Potential for recovery and recycling of metals
5.1 Recovery and recycling of metals today
The statistics that are available regarding recovery and recycling of metals vary greatly between different metals and between different areas of application. Metal recycling can also be calculated in different ways. One way is to calculate the quantity of recovered metal that is used in production of new products today. Another way is to relate the quantities recovered today to the production volumes of the principal product types when they were produced. If, for example, a product has a mean useful life of 50 years, the recovered quantities today are related to the production volumes 50 years ago. This provides a picture of the theoretically possible recovery rate.
In some applications, e.g. batteries, there are rules mandating special collection systems. These rules also require statistics to be kept of the quantities that are placed on the market and the quantities that are collected. The statistics are therefore relatively comprehensive. Rough estimates can be made for other areas. For yet other metals and areas of application, no estimates can be made at all, due to the fact that no one knows what quantities enter and leave the Swedish market in products every year, nor how much is present in particulate matter etc. that is taken out of the country for reclamation.
Annex 6 561
In order for recovery to be practical, the metals must be separated from the waste. In some cases this is achieved by source separation, so that the metals are never mixed with other waste. This is true for e.g. batteries, aluminium cans, large fractions of scrap metal from end-of-life products and waste that arises directly in production processes. Many other metals, however, are present in complex products and are mixed up with other material even more in the waste stream. A certain amount of metal, for example, accompanies household waste to incineration or landfill and is never subjected to recovery and recycling.
Metals can be separated from scrap at several points along the chain – first by the scrap dealer who sorts the metals manually, then metals remaining in the scrap can be separated in a shredder, and metals in complex mixtures that remain after that can finally be separated from each other in smelters. There are five shredders in Sweden, and a number of smelters that receive recovered metals. Two specialize in aluminium scrap (mainly from aluminium cans), one in lead batteries and other waste containing lead and tin, and a dozen or so in steel. The Rönnskär Works has a licence to produce nine different metals from newly mined or recovered raw materials. These metals are copper, nickel, gold, silver, tellurium, platinum, selenium, zinc and lead. In some cases, compounds of one of these metals are produced and not the metal in pure form. When mixed products from recovery of e.g. electronics scrap are delivered to the Rönnskär Works, an analysis is made of which metals it contains.
The residual products that arise in various steps in the handling of scrap metal, or in conjunction with reprocessing at smelters, may contain many metals besides those recovered in processes in Sweden. Such materials are exported to e.g. the UK and Germany for further processing.
5.1.1 Importance of the application for potential to limit exposure by recovery and recycling
Applications that lead to small losses of the metal during its period of use, and where the metal exists in a sufficiently pure chemical form and high concentration, are well suited to recycling. Examples of such use may be enclosed sheaths for large undersea cables, large accumulators for commercial use and major metal fractions in white goods. Often, recovery is profitable and therefore does not require any extra incentives from the national authorities, but when the world market price of the metal is low, the incentive for recycling may be less and the need
562 Annex 6 SOU 2000:53
for economic or other policy instruments may thereby be greater.
Examples of applications that present themselves immediately are ones where most of the metal remains in a form suitable for recycling, but where small losses take place continuously. Examples of such applications are roofing, water pipe and railway rails. Sometimes the use is so great that even small losses lead to substantial emissions of the metal. The corrosion rate is sometimes dependent on the amount of air pollutants, which means that measures to reduce air pollution have a positive influence on the potential to reduce releases of the metal.
It is more difficult to recover metals that are present in a chemical form suitable for recycling, but in small and dispersed quantities. Examples of such an area of application is electronics waste. Systems are required to identify and separate the metals. Knowledge of where the metals are and how end-of-life products should be handled is required at several points along the chain. As less precious metals are used in electronic products, the profitability of recycling dwindles.
Another situation is metals that exist in metallic form during the period of use, but where the application leads to heavy abrasion and/or dispersion, for example brake linings and ammunition. In the case of brake linings, some metal remains after the period of use, and this metal can be recovered. Ammunition can be collected to some extent. But it is hardly possible to achieve such a high recovery rate that it has an appreciable effect on the dispersion of the metal.
Another area is metal compounds which are additives in other materials with little wear during their period of use, e.g. certain plastic and rubber items. It is difficult to recover the metal as such in this group. Chemical recovery is theoretically possible, but seldom occurs in practice. The metal can be recovered together with the other material. Depending on the function of the metal compound, more of it may have to be added when e.g. the plastic is recycled. In this case, recovery of the material leads to a delay in the flow of the metal into the waste stream, but the influx of new metal is not reduced. Ultimately, the material ends up on a landfill or in an incinerator, or remains in the environment.
In the case of metal compounds that are additives or impurities in other materials that are abraded during their period of use, e.g. rubber tyres and pressure-treated wood, the potential for recovery is more limited. The abraded fraction can seldom be collected and recycled, which means that recovery is meaningless. The same applies to metal compounds that
Annex 6 563
are incorporated in other materials that are not abraded, but where the metal compounds as such are leached out (may apply to dyes in textiles, for example).
Certain metal compounds that are used as e.g. process chemicals can be kept in closed-loop cycles. Metal compounds can also be used in such a way that direct release can occur or is inevitable in the long run, i.e. they are impossible to keep in closed-loop cycles. Examples of such areas of application are pesticides, anti-corrosive agents and paints.
Aside from the ways described above that metals can be present in end products, metal-containing waste can also arise industrially in the form of large scrap fractions or as metal shavings. Even if the large fractions are sorted out for recovery, the small fractions may accompany other waste to the landfill. Here as well there is a potential for increasing recovery.
The Committee’s appraisals of the potential for recovery of metals are summarized in Table 6.
Table 6 Potential for recovery of metals.
Metals in pure form or alloys
Metal compounds as such
Metal compounds in other material
No wear
Very good Good Small for the metal
Moderate wear/leaching Good but incomplete
Good but incomplete
Small and incomplete
Dissipative loss deliberate or unavoidable
Very small Very small Very small
564 Annex 6 SOU 2000:53
Bibliography
Government Bills
En god livsmiljö. Prop. 1990/91:90. (Summary in English: A living environment.)
Bättre kontroll över miljöfarligt avfall. Gov. Bill 1993/94:163
Svenska miljömål. Prop. 1997/98:145. (Summary in English: Swedish Environmental Quality Objectives.)
Reports of the Government Commissions
Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Report of the Environmental Health Commission. SOU 1996:124.
Ja till fyrverkerier – men med färre skador. Report of the Pyrotechnical Commission. SOU 1999:128.
Other sources
Adriaanse, A., Bringezu, S., Hammond, A., Moriguchi, Y., Roenburg, E., Rogich, D. och Schütz, H. (1997) Resource flows: The material basis of industrial economies. World Resource Institute, Washington D.C.
Andersson, M., Johansson, P. and Lax, K. (1997) Markgeokemiska kartan i södra Norrbottens inland, västa Småland och södra Halland. Geological Survey of Sweden, Reports and bulletins No 94.
Aronsson, R. (1999) Robert Aronsson, Tudor AB. Personal communication.
Ayres, R. and Ayres, L. (1993) Consumptive uses and losses of toxic heavy metals in the United States: 1880–1980. Industrial Metabolism. Ayres and Simones (Eds.) UN University Press.
Azar, C. (1995) Long-term environmental problems Economic measures and physical indicators. Thesis, Institute of Physical Resource Theory,
Annex 6 565
Chalmers University of Technology, Göteborg University, Göteborg.
Bergbäck, B. (1998) Bly – förekomst och flöden i Sveriges teknosfär samt belastning på miljön. Del 1 av Bly i samhället och miljön. KemI-PM 8/98.
Bergbäck, B., Johansson, K. and Mohlander, U. (2000) Urban Metal Flows – Review and Conclusions. A case study of Stockholm. Manuscript.
Bergbäck, B. and Johansson, K. (1994) Metaller i stad och land – kretslopp och kritisk belastning. Research programme for the period 1994-1999. Swedish EPA Report 4382.
Bergman, C., Boge, R., Johansson, G., Bengtsson, G., Lindell, B. och Snihs, J.O. (1987) Acceptance criteria for disposal of high level radioactive waste. In: The geological disposal of high level radioactive wastes. Editor: Douglas Brookins. Theophrastus Publications, S.A., Aten.
Blomgren, B. (2000) Communication from Björn Blomgren, Returbatt AB, to the Committee on New Guidelines on Chemicals Policy, dnr 2000:66.
Bowen, H. J. M. (1979) Environmental chemistry of the elements. Academic Press,1979.
Bringmark, L. and Bringmark, E. (2000) Soil respiration in relation to small-scale patterns of lead and mercury in mor layers of South Swedish forest sites. Water, Air and Soil Pollution, in publication.
Campbell, P. G. C. (1995) Interactions between trace metals and aquaticorganisms: a critique of the free-ion activity model. In: Metal speciation and bioavailability in aquatic systems. Eds: A. Tessier & D.R. Turner. John Wiley & Sons Ltd.
Duus, U. and Ahlbom, J. (1994) Nya hjulspår. KemI Report 6/94.
Eriksson, H. (2000) Zink Info Norden AB. Personal communciation.
566 Annex 6 SOU 2000:53
National Institute of Public Health (1998) Akuta förgiftningsfall och förgiftningstillbud vid hobbyverksamhet och hemsysslor. National Institute of Public Health 1998:12.
Frantzell, M. (2000) Magnus Frantzell, Swedish Lamp Manufacturers’ Association. Personal communication.
Gustafsson, B. (1996) Tillsynsprojekt kadmium i varor. KemI-PM 3/96, National Chemicals Inspectorate.
Holmberg, J., Ohlsson, S-Å., and Ressar, H. (1999) Geokemiska kartan, Biogeokemi, Tungmetaller i bäckvattenväxter. Geological Survey of Sweden.
Hägg, G. (1966) Allmän och oorganisk kemi. Almqvist & Wiksell. Uppsala.
Johansson, K., Bergbäck, B. och Tyler, G. (2000) Impact of atmospheric long range transport of lead, mercury and cadmium on the Swedish forest environment- Review and conclusions. Manuscript.
Johansson, G. (1999) Göran Johansson, Volvo Cars. Personal communication.
Johansson, K., Andersson, A. och Andersson, T. (1995) Regional accumulation pattern of heavy metals in lake sediments and forest soils in Sweden. The Science of the Total Environment, 160/161 (1995) 373– 380.
National Board of Agriculture (1999) Ett rikt odlingslandskap. Miljökvalitetsmål 9. National Board of Agriculture Report 18-1999.
Järup, L., Berglund, M., Elinder, C-G., Nordberg G. och Vather, M., (1998) Health effects of cadmium exposure. A review of the litterature and risk estimate. Scand. Work. Environ. Health, 24, Suppl. 1, 52p.
National Chemicals Inspectorate (1994a) Selecting multiproblem chemicals for risk reduction. KemI Report 13/94.
National Chemicals Inspectorate (1994b) Plastadditivprojektet – Metaller i plast. KemI PM No 11/94.
Annex 6 567
National Chemicals Inspectorate (1997) Avvecklingsprojektet. Rapport från ett regeringsuppdrag. KemI Report 6/97.
National Chemicals Inspectorate (1998a) Kvicksilveravvecklingen i Sverige – redovisning av ett regeringsuppdrag. KemI Report 5/98.
National Chemicals Inspectorate (1998b) Antifoulingprodukter – fritidsbåtar. PM decision 1998-02-24 rev. 1998-12-18.
Kristensson, B. (1999) Björn Kristensson, National Rail Administration. Personal communication.
Landner, L. and Lindeström, L. (1998) Zink in society and in the environment. Swedish Environmental Research Group, Stockholm.
Landner, L. och Lindeström, L. (1999) Copper in society and in the environment: An account of the facts on fluxes, amounts and effects of copper in Sweden. 2nd Revised Edition. Swedish Environmental Research Group, Stockholm.
Lidén, C., Maibach, H. and Wahlberg, J. (1995) Skin. In: Metal Toxicology. Academic Press.
Lidén C. and Röndell, E. (1997) Nickel i handverktyg. KemI-rapport 7/97. National Chemicals Inspectorate.
Lithner, G. and Holm, K. (2000) Förekomst och gradering av 55 olika grundelement i den svenska miljön. Institute for Applied Environmental Research. Manuscript.
Swedish EPA (1996) Metaller – Materialflöden i samhället. Report 4506.
Swedish EPA (1998) Gruvavfall – Miljöeffekter och behov av åtgärder. Report 4948.
Nielsen, N. H. and Menné, T. (1992) Allergic Contact Sensitization in an Unselected Danish Population. Acta Derm Venereol (Stockh) 1992; 72:456-460.
Nriagu, J. (1990) Global metal pollution. Environment. Vol. 32, No 7.
568 Annex 6 SOU 2000:53
Olsson, S. (2000) Sigrid Olsson, Swedish EPA. Personal communication.
Palm, V., Bergbäck, B. and Östlund, P. (1995) Chromium and nickel in Sweden. KemI Report 14/95. National Chemicals Inspectorate.
Pettersson, R. and Rasmussen, F. (1997) Småbarns exponering för koppar via dricksvatten och risken för diarréer. In: Swedish EPA’s Report 4734.
Pettersson R. and Rasmussen, F. (1999) Daily intake of copper from drinking water among young children in Sweden. Environ Health Perspectives 107, 441-446.
SBL-analys (1998) Metallemissioner från trafiken i Stockholm – Slitage av bromsbelägg. Reports from SBL-analys No 2:98.
Statistics Sweden (1999) MiljöSverige – Metallutsläpp till vatten och luft från olika källor. Website www.scb.se.
Schleket, C. E. och Luoma, S. N. (2000) You are what you eat: incorporating dietary metals uptake into environmental quality guidelines for aquatic ecosystems. Learned discourses in SETAC GLOBE, 1:2, 38-39.
Sternbeck, J. (2000) Uppträdande och effekter av koppar i vatten och mark. IVL Report B1349.
Sternbeck, J. and Östlund, P. (1999) Nya metaller och metalloider i samhället. IVL Report B 1332.
TGD (1996) Technical Guidance Document in support of the Commission Directive 93/67/EEC on risk assessment for new substances and Commission Regulation (EC) No 1488/94 on risk assessment for existing substances. ECB, Ispra, Italy.
Thomas, J. (1999) Josh Thomas, Ångströmlaboratoriet, Uppsala University. Personal communication.
Thorén, Y. (1999) Yngve Thorén, Vägverket. Personal communication.
Tyler, G. (1992) Critical concentrations of heavy metals in the mor horizon of Swedish forests. Swedish EPA Report 4078.
Annex 6 569
Vahter, M. (1998) Health Effects of Metals in the General Population. In: The Impact of Metals on the Environment. Proceedings from an IVA Symposium, March 12-13,1998.
Wallgren, B. (2000) ”Ovanliga” metaller i slam. Swedish EPA, internal PM 2000-03-27.
Walterson, E. (1999) Krom, nickel och molybden i samhälle och miljö. Swedish Environmental Research Group.
Wergeman, G. (2000) Georg Wergeman, Swedish Glass Manufacturers’ Association. Personal communication.
Woodward, D. F., Brumbaugh, W. G., DeLonay, A. J., Little, E. E. and C. E.Smith. (1994) Effects on rainbow trout fry of metals-contaminated diet of benthic invertebrates from the Clark Fork River, Montana. Trans. Am.Fish. Soc. 123, 51-62.
Ålåker, L. (1999) Lars Ålåker, Philips AB. Personal communication.
Östlund, P., Sternbeck, J. and Brorström-Lundén, E. (1998) Metaller, PAH, PCB och totalkolväten i sediment runt Stockholm – flöden och halter. IVL Report B1297.
570 Annex 6 SOU 2000:53
Appendices
Appendix 1
Examples of the classification of metals and metal compounds with regard to health hazard. The list is by no means complete. For complete information on the classification of metals and metal compounds, we refer to the National Chemicals Inspectorate’s regulations on the classification and labelling of chemical products.
Danger class Metal or metal compound
Very toxic aluminium phosphide arsenic hydride and arsenic trioxide beryllium and beryllium compounds except beryllium aluminium silicates several chromates several mercury compounds several organotin compounds osmium tetraoxide thallium and thallium compounds trizinc diphosphide uranium and uranium compounds
Toxic antimony trifluoride arsenic and several arsenic compounds beryllium and beryllium compounds except beryllium aluminium silicates hexa- and tetrachloroplatinates several chromates several mercury compounds several organotin compounds trisodium hexafluoroaluminate vanadium pentoxide
Carcinogenic antimony trioxide several arsenic compounds beryllium and beryllium compounds except beryllium aluminium silicates cobalt chloride and cobalt sulphate chromates nickel and nickel compounds
Mutagenic several chromates vanadium pentoxide zinc bis(N,N-dimethyl dithiocarbamate)
Toxic for reproduction
lead compounds vanadium pentoxide
Annex 6 571
Danger class Metal or metal compound
Corrosive aluminium chloride antimony trichloride and antimony pentachloride arsenic trioxide several phenylmercuric compounds hexachloroplatinic acid potassium lithium and several lithium compounds sodium osmium tetraoxide silver nitrate tin tetrachloride and tin methane sulphonate zinc chloride
Irritant barium polysulphides beryllium and beryllium compounds except beryllium aluminium silicates dithallium sulphate hexa- and tetrachloroplatinates several copper compounds several chromates molybdenum trioxide several organotin compounds several titanium compounds vanadium pentoxide several zinc compounds
Harmful several antimony compounds several barium compounds several cobalt compounds several copper compounds several chromates several manganese compounds molybdenum trioxide vanadium pentoxide several zinc compounds
572 Annex 6 SOU 2000:53
Appendix 2
Metals that have been assessed by the IPCS. The assessments are published in EHC (Environmental Health Criteria) reports. The number and publishing year of the EHC report is given for each metal.
Aluminium, No 194, 1997 Arsenic, No 18, 1981 Barium, No 107, 1990 Beryllium, No 106, 1990 Cadmium, No 134, 1992 Cadmium, environmental aspects, No 135, 1992 Chromium, No 61, 1988 Copper, No 200, 1998 Lead, No 3, 1977 Lead, inorganic, No 165, 1995 Lead, environmental aspects, No 85, 1989 Manganese, No 17, 1981 Mercury, No 1, 1976 Mercury, environmental aspects, No 86, 1989 Mercury, inorganic, No 118, 1991 Methylmercury, No 101, 1990 Nickel, No 108, 1991 Platinum, No 125, 1991 Selenium, No 58, 1986 Thallium, No 182, 1996 Tin and organotin compounds, No 15, 1980 Titanium, No 24, 1982 Vanadium, No 81, 1988
Annex 6 573
Appendix 3
Grouping of metals
The purpose of Appendix 6 is to describe the knowledge situation and the need for measures for metals and their compounds. For this purpose the metals have been grouped as follows:
• Metals that are very common in the bioavailable part of the soil and, with the exception of aluminium and titanium, that occur in relatively large quantities in the human body (compared with other metals): aluminium, iron, sodium, potassium, magnesium, calcium, titanium
• Metals that are to be phased out according to the guidelines: lead, cadmium, mercury
• Other metals:
− with wide use over a long period of time: copper, zinc, chromium, nickel
− all others (arranged according to atomic weight, lanthanides and actinides at the end): lithium, beryllium, scandium, vanadium, manganese, cobalt, gallium, germanium, arsenic, rubidium, strontium, yttrium, zirconium, niobium, molybdenum, technetium, ruthenium, rhodium, palladium, silver, indium, tin, antimony, tellurium, cesium, barium, lutetium, halfnium, tantalum, tungsten, rhenium, osmium, iridium, platinum, gold, thallium, bismuth, polonium, francium, radium, lawrencium, lanthanides: lanthanum, cerium, praseodymium, neodymium, promethium, samarium, europium, gadolinium, terbium, dysprosium, holmium, erbium, thulium, ytterbium, lutetium, actinides: actinium, thorium, protactinium, uranium, neptunium, plutonium, americium, curium, berkelium, californium, einsteinium, fermium, mendelevium, nobelium.
574 Annex 6 SOU 2000:53
Appendix 4
Concentrations of metals.
Arranged according to falling concentrations in mor (with 34% minerogenic material) from northern Sweden. The data on concentrations in mor were determined at the Institute for Applied Environmental Research (Lithner and Holm, 2000). Concentrations in global bedrock are taken from Bowen (1979). DS = dry solids.
Total concentration in mor, northern Sweden (
µµ
g/g DS)
Global bedrock (
µµ
g/g DS)
Al
17 900
82 000
Fe
5 400
41 000
Mn
450
950
Ba
227
500
Gf
66
Zr
65
190
Zn
56
75
Sr
54
370
Rb
36
90
Pb
32
14
V
16.9
160
Ce
15.6
68
Cr
14.4
100
La
8.2
32
Nd
7.0
38
Cu
6.4
50
Ga
5.6
18
Ni
5.5
80
Li
3.22
20
As
2.1
1.5
Pr
1.90
9.5
Hf
1.76
5.3
Th
1.70
12
Sn
1.7
2.2
Ti
1.41
5.6
Sm
1.28
7.9
Gd
1.28
7.7
Cs
1.28
3
Ag
1.02
0.07
Dy
0.88
6
Annex 6 575
Total concentration in mor, northern Sweden (
µµ
g/g DS)
Global bedrock (
µµ
g/g DS)
Ge
0.88
1.8
Mo
0.76
1.5
Se
0.7
0.05
U
0.67
0.48
Sb
0.61
0.2
Er
0.56
3.8
Yb
0.54
3.3
W
0.44
1
Tl
0.35
0.6
Cd
0.34
0.11
Ta
0.325
2
Bi
0.24
0.048
Ho
0.18
1.4
Hg
0.159
0.05
Lu
0.082
0.5
Tm
0.08
0.48
Te
0.04
0.005
In
0.019
0.049
Y
no data
30
Co
no data
20
Nb
no data
20
Sc
no data
16
Eu
no data
2.1
Tb
no data
1.1
Au
no data
0.0011
Ru
no data
0.001
Pt
no data
0.001
Pd
no data
0.0006
Re
no data
0.0004
Rh
no data
0.0002
Os
no data
0.0001
Pm
no data
no data
Ir
no data
no data
Po
no data
no data
576 Annex 6 SOU 2000:53
Appendix 5
Concentrations of elements in soil in mg/kg, by percentiles (non-metals in italics). The figures come from SGU’s soil geochemical mapping programme and pertains to those parts of the country that have been mapped up to and including 1994 (Andersson et al., 1997).
Element, species 10th percentile 50th percentile maximum
Al2O3
11 900
13 800
31 900
TiO2
5 500
7 400
2 600
SiO21
6 000
6 800
7 900
Fe2O3
2 400
3 600
15 400
K2O
2 400
3 000
6 000
Na2O
1 900
2 600
4 700
CaO
1 300
2 100
55 000
MgO
700
1 300
7 900
Zr
330
466
2 231
P2O5
160
240
1 970
Sr
110
171
664
S
102
161
29 494
BaO
44
58
216
V
38
56
467
MnO
39
55
1124
Zn
29
50
2 165
Cr
24
48
389
Pb
18
23
543
Co
13
19
93
Ni
8
16
204
Cu
6
14
400
Li
4
11
98
As
<5
8
175
Be
0.2
0.4
3.9
Au
<0.001
<0.001
0.485
1Does not pertain to the nation, but an area in the interior of Norrland.
Annex 6 577
Appendix 6
Concentration of certain metals in dried soil.
Metal Calculated conc. in soil,
range, (µg/g)
Calculated conc. in soil,
mean, (µg/g)
Aluminium² 10 000 – 300 000
71 000
Iron² 7 000 – 550 000
38 000
Potassium114 000 – 28 200
23 200
Sodium17 000 – 21 000
15 000
Calcium15 800 – 17 400
10 000
Magnesium11 600 – 12 400
5 900
Titanium² 1 000 – 10 000
5 000
Manganese² 100 – 4 000
850
Barium² 100 – 3 000
500
Strontium² 50 – 1 000
300
Chromium²
5 – 3 000
100
Zinc²
10 – 300
50
Nickel² 10 – 1 000
40
Copper²
2 – 100
20
Tin²
2 – 200
10
Lead²
2 – 200
10
Cobalt²
1 – 40
8
Molybdenum²
0,2 – 5
2
Antimony²
no data
1
Cadmium² 0.01 – 0.7
0.06
1The figures are based on Swedish mineral soils. ²The figures are based on international literature and are to be regarded as theoretical mean values for the whole planet. (National Chemicals Inspectorate, 1994b)
578 Annex 6 SOU 2000:53
Appendix 7
Examples of international areas of application for some ”new metals” (based mainly on information from Sternbeck and Östlund, 1999).
Silver: Industrial catalysts, batteries (e.g. watches and cameras), surface-treated steel, electronics (contacts, conductors, fuses, switches, etc.), bactericide in water purification, heat-reflecting layers on windscreens, and jewellery.
Bismuth: Medicine, cosmetics, areas within the petroleum and metallurgical industries. Bismuth has sometimes been held forth as a possible alternative to lead in e.g. ammunition and glazes. Bismuth production is based largely on the bismuth obtained as a by-product in the mining of lead.
Indium: Thin surface layers in LCDs and VDUs and on windscreens.
Alloys and solders with low melting point, e.g. in the electronics industry. Solar cells. Corrosion protection in cars and for marine use. Alloy in dental gold.
Palladium: Catalytic converters for automobile exhaust gases, electronics, dental gold, medicine and the chemical industry.
Platinum: Catalytic converters for automobile exhaust gases, catalysts in the chemical and petroleum industries, coating on hard discs and in the glass on VDUs, degreasing agents, jewellery. Fuel cells for electric cars may be a future area of application.
Antimony: Flame retardant in e.g. plastics, textiles and electronics, lead alloys for e.g. batteries, bearings and cable sheathing, VDU glass, catalysts in the chemical industry.
Selenium: Glass, copying machines, electronics e.g. laser printers, IR detectors, solar cells, X-ray equipment, in combination with cadmium as a pigment, alloying element for steel and copper, dietary supplement.
Selenium is produced as a by-product of copper.
Tellurium: Steel and copper alloys for improving machinability, accelerator in rubber manufacture, pigment in glass and ceramics, electronics e.g. thermoelectronics, copying machines, detectors for gamma rays and
X-rays, and solar cells.
Annex 7 579
Summary Report from Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals
Steningevik, Sweden, 10–11 December 1999
Contents
1 Summary Conclusion ................................................................. 580
2 Background ............................................................................... 580
2.1 The Task of the Committee ............................................... 580 2.2 The Conditions of the Discussion ...................................... 581
3 Summary of the Discussions ...................................................... 581
3.1 Persistence........................................................................ 581 3.2 Bioaccumulation ............................................................... 583 3.3 Persistence and Bioaccumulation....................................... 586 3.4 Other Comments............................................................... 589 3.4.1 Toxicity and other factors ................................................. 589 3.4.2 Data availability ............................................................... 591 3.4.3 On the future process ........................................................ 591
References........................................................................................... 592
Appendix............................................................................................. 593
580 Annex 7 SOU 2000:53
1 Summary Conclusion
• in order to phase out a chemical which is highly persistent and bioaccumulative it would not be necessary to consider toxicity information, nor to perform risk assessment.
• criteria to select persistent and bioaccumulative chemicals should be held as simple as possible.
• new and existing chemicals should eventually be subject to the same regulation, but more stringent criteria could be applied to new chemicals at an earlier point in time.
• the lack of information about the properties of many anthropogenic chemicals is a major obstacle, impeding hazard assessment.
2 Background
2.1 The Task of the Committee
The Swedish Government has proposed fifteen overarching environmental quality targets for the future environmental management (Ministry of the Environment, 1998). One of the targets concerns the achievement of an environment free from toxic chemicals. To realise this, the Government has decided on New Guidelines on Chemicals Policy, and our Committee has been assigned the task of concretising the Government’s New Policy Guidelines on Chemicals (Ministry of the Environment, 1999). The Government intends to work to ensure the implementation of its guidelines within 10-15 years.
A general approach, focusing on chemical substances with documented health-endangering properties, and on organic, man-made substances which are bioaccumulative and persistent, should be adopted, to supplement present-day risk assessment methods. Among the tasks of the Committee is to propose more exact definitions of when an anthropogenic substance is so persistent and bioaccumulative as to be affected by the phase-out requirements of the guidelines.
The proposal of the Committee should be scientifically based on internationally accepted definitions, if such exist.
Annex 7 581
2.2 The Conditions of the Discussion
The purpose of the discussion was to obtain scientific views on a draft proposal on general definitions, and on a criteria model for selecting which persistent and bioaccumulative substances are not to be used in future, manufactured products and goods, nor in production processes unless the producer can show that the use is of no risk to human health or the environment.
The form of the meeting is given by the program (Annex 1), which includes a list of participants. The summary below adheres to the program, as far as applicable, and covers solely the discussion sessions. For clarity, some definitions have been added from the draft proposal (as the Committee’s starting point), opening sections 3.1 and 3.2.
3 Summary of the Discussions
3.1 Persistence
In conclusion,
• persistence carries more weight than bioaccumulation, because persistent substances give rise to a risk of prolonged exposure and exposure far from the source.
• degradation half-life is an adequate expression of persistence.
• simple, general criteria of persistence, with the starting point in results from standardised tests, are preferrable, although any additional, relevant information should also be considered.
The Committee´s starting point
Persistence implies that a substance will be stable in the environment resisting chemical, physical and biological transformation reactions leading to degradation. Inert, or ‘truly persistent’, compounds have a chemical structure impeding the chemical reactions necessary for degradation. Degradation processes may be biotic, such as microbial degradation in water and sediments, and abiotic, such as photolysis in air and hydrolysis in water. The degradation of a substance should not be considered as complete until ‘ultimate degradation’ to harmless products is proven to be the case.
582 Annex 7 SOU 2000:53
Persistence is a key property
The view held by the Committee, that persistence can be regarded as a key criterion, carrying more weight than bioaccumulation potential, received substantial support by the group of participants. The reason for this view is that persistence implies an extended risk of exposure, over a long period of time, which may cause undesirable, adverse effects already at a moderate degree of bioaccumulation potential, if the substance is capable of producing such effects. Persistence also implies that a substance may be transported long distances, causing exposure far from the source.
It was concluded, however, that persistence, defined as resistance to degradation, is not merely an intrinsic property of a chemical, but may to a large extent depend on environmental conditions, and also on which degradation mechanisms are in progress. Furthermore, degradation kinetics may vary, and degradation may take place in several consecutive time-phases.
Half-lives should be determined in standardised tests
Degradation half-lives were agreed to be an adequate expression of persistence. Half-lives should reflect the persistence in the relevant environmental compartment, and take into account mobility between compartments. However, experimentally determined half-lives can be expected to vary considerably depending on under which conditions they are determined. To try to account for many possible conditions of degradation would add back a substantial complexity to the model, the aim of which is to provide simple, general criteria. Therefore, preferably, data from standardised laboratory determinations should be used, honoring adequate safety margins, to keep criteria as simple (noncomplex) as possible.
In e.g. OECD’s Ready Biodegradability tests it is possible to distinguish between easily degradable and potentially persistent compounds. But chemicals with degradation characteristics ‘in between’ are problematic to distinguish. It was asked what is the best acceptable evidence for degradability, and there was agreement that data from ready biodegradability tests could be used. However, available methods to determine half-lives, using today’s simulation tests, should be considered in addition.
Annex 7 583
It was emphasised that if favouring a simple model for the determination of persistence it is still necessary to be aware of which aspects are lacking. Not only half-lives (DT50) may be of interest, but also DT90 (the time after which 90 % of a compound has been degraded), in particular for very bioaccumulating compounds. Also, it was pointed out, besides results from tests employed to provide information to match certain criteria, all other information available on the degradability of a chemical under relevant environmental conditions should be considered.
Half-lives in water and air
It was generally agreed that it is justified to apply demands of shorter half-lives to the aquatic environment than to the terrestrial (soil) environment, with regard to persistent compounds distributing to these compartments.
Regarding persistence in air, the view was expressed that a limitation set at a half-life longer than two days is only applicable to semi-volatile compounds that are prone to redistribute to the terrestrial and aquatic environment. Highly volatile compounds, which are not likely to be deposited after volatilisation, could be considered to be of concern if their atmospheric half-lives exceed two weeks.
It was also pointed out that it is possible today to calculate overall halflives for chemicals by multi-media models, taking into account compartment specific degradability and distribution coefficients.
3.2 Bioaccumulation
In conclusion,
• BCF values measured according to the OECD methodology are a good indicator of the potential for a substance to bioaccumulate, but for non-ionic molecules, logKow may be a surrogate up to values of about 6-7.
• bioaccumulation caused by other intrinsic properties than lipid solubility, e.g. protein-binding, should also be considered.
• the presence of significant amounts of a substance in biota can in certain cases be used as an indicator of bioaccumulation.
584 Annex 7 SOU 2000:53
The Committee´s starting point
Bioaccumulation potential is understood as the tendency for a substance to be enriched in organisms by uptake from the surrounding medium and from the food. Commonly, bioaccumulation is approximated using bioconcentration, which in a fish reflects primarily the uptake from water via the gills. Bioconcentration applies mainly to fat-soluble, neutral substances of relatively low molecular weight (LMW). The bioconcentration factor (BCF) is determined as the ratio between the concentrations of a substance in the organism and in the surrounding medium at equilibrium. In order for a substance to bioaccumulate or bioconcentrate it must be bioavailable, that is available for passive or active uptake by organisms.
The bioaccumulation potential of most LMW organic compounds is closely linked to their lipid solubility, and for such compounds the BCF is often related to the partitioning of the substance between octanol and water, expressed as the K
ow
.
Bioaccumulating substances may be biomagnifying, that is, the concentration increases from one trophic level to the next, moving up in the food web.
Bioaccumulation is not fully covered by BCF values
It was regarded as being of importance to consider not only bioconcentration by uptake from surrounding water, sediment and soil, but also bioaccumulation via uptake from food, and in the atmospheric compartment, bioconcentration in vegetation by air exposure.
Bioconcentration factors (BCF), measured in standardised tests using fish, it was further pointed out, may ‘miss’ compounds that accumulate by binding for example to plasma proteins, that is compounds such as pentachlorophenol. Unlike partitioning phenomena modelled by K
ow
,
protein binding is quite organism-specific, and can not easily be determined except by experiment on different species.
Annex 7 585
Are BCF values more relevant than logK
ow
?
It was stressed that biomagnification is a problem also in the terrestrial environment, while standardised BCF tests using fish will only approximate the bioaccumulation in an aquatic model system. Bioavailability can be very different in terrestrial and aquatic environments. For example, compounds with very high logK
ow
, bound mainly to
particulate matter, may be quite unavailable in an aquatic system, but highly available if deposited on vegetation and consumed by herbivores.
The use of different fish in the aquatic OECD standard test will introduce some variation in the BCF values. Variation, however, may result also from e.g. experimental artefacts. Still, many participants argued that ‘aquatic’ BCF is a better measure of bioaccumulation potential than is logK
ow
, one reason being that an experimental BCF
value reflects the uptake by a living organism upon exposure. Another opinion, however, was that logK
ow
gives a measure which is independent
of variations between species. A problem, it was observed, is that BCF determinations sometimes have been performed using the compound of interest at a ‘concentration above its solubility’. The issue of which of BCF and logK
ow
values is more appropriate to use could not be settled to
full satisfaction by the participants, although the general trend of the discussion was in favour of using BCF rather than logK
ow
.
It was further pointed out that certain compounds are bioaccumulating despite the fact that, nominally, their molecular size is too large. And it was noted that elimination by excretion of a persistent compound by one organism can lead to bioaccumulation in another organism, having less capacity for excretion of the compound. The answer is in the environment, one participant stated. What chemicals are present in organisms at high trophic levels? Monitoring data was agreed to be a good source of information, but the possibility of presence of anthropogenic substances in biota because of continuous exposure also has to be taken into account. And it is important to keep in mind that only relatively few substances are being monitored.
586 Annex 7 SOU 2000:53
At what limit is BCF of concern?
In a discussion of which BCF limits would be scientifically justified to consider to be of concern, the following, different opinions were expressed:
”A limit of BCF > 10,000 is enough for easily degradable compounds.” ”A lower limit than BCF > 5,000 cannot be scientifically justified, even if the toxicity is unknown.” ”A lower limit than BCF > 5,000 is justified for compounds that do not distribute globally by transport with air, unlike in the criteria under discussion by, for example, UNEP, where globally distributing compounds are considered.” ”A limit of BCF > 3,000 is justified considering the risk of biomagnification at higher trophic levels.” ”A limit of BCF > 1,000 is reasonable for the aquatic environment.” ”A limit of BCF > 100 is justified for truly persistent compounds.”
3.3 Persistence and Bioaccumulation
In conclusion,
• P and B criteria are necessary, but not sufficient to address all substances of potential concern.
• the industry should be responsible for providing the needed data.
• the same policy should be applied to both new and existing chemicals. The ultimate goal is the same (no accumulation in the environment) but the timing for implementation of the criteria could be different.
As a general conclusion, it was –after some discussion – agreed upon that it can be scientifically justified to take regulatory action against the most persistent and bioaccumulating chemicals, without considering toxicity information. Future, possible problems of persistent, bioaccumulating substances cannot be known. It was pointed out that it can be justified by the Precautionary Principle to use criteria only regarding persistence and bioaccumulation, provided that it is still understood that toxicity properties are important. Furthermore, it was stressed that criteria with regard to persistence and bioaccumulation potential do not provide a complete solution to all problems with man-made chemicals.
Annex 7 587
Tiered system favoured
The tiered approach suggested by the Committee received substantial support. This approach implies that immediate action can be taken based on relatively simple criteria, such as the lack of data, in which case the worst case would be presumed. With regard to persistence this approach would furter imply that not ready biodegradable compounds could be subject to regulation, when no other data on degradability is at hand, while ultimate criteria allowing for longer half-lives than those estimated to correspond to not ready degradability would demand information from simulation tests. This approach also would involve the possibility for reevaluation when data of higher quality become available, which was favoured by most participants. So was also the basic idea that it is the responsibility of the ‘provider’ to produce the necessary information.
It was suggested that monitoring data could be used to check whether the criteria adress the relevant compounds. But, it was objected, only a few classes of compounds are regularly monitored. With this reservation in mind, however, monitoring data could be a valuable complement. And to find xenobiotics in biota is reason enough for action, several participants pointed out.
The ‘P/B matrix’ suggested by the Committee (Figure 1) was generally accepted as a tool, in particular for initial screening, although some participants regarded it to be too simplistic. The model was suggested to be a good starting point for identifying chemicals of concern within EU, and to bring to the attention of the industry which properties in chemicals are not wanted. It was put forward that screening criteria possibly could be set at the EU classification limits.
Limits of concern
It was generally agreed that immediate action could be taken to initiate the phase out of existing ‘P4/B4 chemicals’ (Figure 1), while less stringent measures (applying lower P and B values) could be considered against new compounds. It is easier to avoid the use of new compounds of persistent and bioaccumulating nature, than to cease using the existing ones. But, it was observed, among existing chemicals, a considerable portion are not in practical use, or marketed today. For new chemicals, a number of participants remarked, restrictions could possibly extend outside P4/B4, e.g. to P3/B3 or even to P2/B2.
588 Annex 7 SOU 2000:53
Figure 1 The ‘P/B-matrix’
The ‘P/B-matrix’ suggested as a possible, conceptual tool by the Committee. The values of persistence (P), expressed as half-lives (t
½
) and
bioaccumulation (B), expressed as bioconcentration factors (BCF) refer to determination in the aquatic environment. The EU classification limits for compounds potentially hazardous to the environment is given by the open, bold-lined square. The black field represents persistence and bioaccumulation properties that could be considered for priority regulatory action, and the shadowed field properties that could possibly be considered for future regulatory action, even in the absence of toxicity information. (Note that the class borders and ‘fields’ examplified are not necessarily those that will be finally proposed by the Committee).
P0 t
½
< 2 w.
P1 t
½
>
2 w.
P2 t
½
>
4 w.
P3 t
½
>
8 w.
P4 t
½
>
26 w.
B0 BCF < 100 B1 BCF
>
500
B2 BCF
>
1,000
B3 BCF
>
2,000
B4 BCF
>
5,000
The action to initiate phase-out, some participants argued, would need to include considerations of exposure potential by the chemical throughout its life cycle and an analysis of the problems arising from alternative solutions which would be considered in the final decision to phase out the chemical.
It was stressed, however, by several participants, that it is important to start now, and act on data at hand. Still after 50 years of environmental chemistry only a few POPs are considered for action, one participant emphasized, and expressed hope that the further forwarding and promotion of the approach under discussion would be without too much of ‘paving the road with delays’ in the form of requests for more data, call for further research, urge for definitive evidence, etc. as conditional in processes of direct phasing-out. But, it was remarked by a number of participants, it is important to make clear how the process should be.
Annex 7 589
3.4 Other Comments
In conclusion,
• risk assessment does not have to be performed before regulatory action is taken against the most persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals.
• for less persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals additional information is needed.
• phasing out the most persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals will provide increased (but not full) protection to organisms primarily at higher trophic levels. To protect biodiversity, additional properties in chemicals need to be considered.
• the lack of information about the properties of many anthropogenic chemicals is yet a major obstacle, impeding hazard assessment.
• it is desirable that the future process, with the aim to introduce regulatory restrictions against persistent and bioaccumulating anthropogenic chemicals, is transparent, and open for input by other authorities, NGOs, and industry.
3.4.1 Toxicity and other factors
To some extent, in particular in the beginning of the discussions, the view was expressed that information on toxicity has to be collected, and risk assessment has to be performed, before action can be taken. Finally, however, the participants came to the conclusion that risk assessment does not have to be performed before action can be taken against ”P4/B4” chemicals. None of the participants could come up with an example of a compound fitting the P4/B4 criterion that also was not toxic.
590 Annex 7 SOU 2000:53
Toxicity or persistence and bioaccumulation potential
It was clarified by the chairman that toxicity, in the form of carcinogenicity, mutagenicity, reproductive disturbance, and endocrine disruption, is covered elsewhere in the directive of the Committee. However, it was still questioned by several participants why, in particular, ecotoxicity and neurotoxicity were not considered.
One suggestion was made to use the P/B-matrix (Figure 1) as the starting point of a tiered procedure, where increasing demands on other information than persistence and bioaccumulation data are taken into account as the focus is shifted off the ”P4/B4” area. Such an approach could be particularly suitable to apply to existing chemicals. It was again pointed out that it is important to specify what actions are to be taken against toxic compounds with persistence and bioaccumulation properties not falling for the future criteria.
The possibility to merge the perspective of the Committee with the approaches of other, current programs, aimed to minimise risks of dangerous chemicals, was seen as highly desirable. A holistic approach to the future chemicals policy on the international level should be adopted.
Exposure
Several participants missed considerations regarding exposure in the document under discussion. It was emphasised by the Chairman, however, that it is understood that high persistence and bioaccumulation potential will eventually result in exposure, at least in the long-term perspective. It was, furthermore, remarked, that chemicals are found today in biota that were earlier not expected to give rise to exposure.
Mobility
Another factor, that was pointed out by several participants as being of importance, is mobility. The opinion was expressed, that high mobility in combination with persistence could be reason enough to restrict the use of an organic, anthropogenic chemical.
Annex 7 591
Protection goal
There was also some discussion on whether in the draft document, distributed by the Committee, the protection goal is defined or not. Among the protection goals in a long-term perspective, it was made clear, however, is that the environment must be free from man-made substances that represent a threat to human health or biological diversity. And the risk of exposure and future harm is higher for more persistent and bioaccumulating substances. In the discussions, the protection goal was further defined to include animals at the higher trophic levels. It was concluded, however, that it is not possible to provide the same protection to organisms at lower trophic levels by applying restrictions to chemicals only with regard to persistence and bioaccumulation potential. Furthermore, such restrictions will not give full protection to organisms at higher trophic levels. Thus, to protect biological diversity, criteria with regard to other properties, such as ecotoxicity, have to be added.
3.4.2 Data availability
The overwhelming lack of data with regard to persistence and bioaccumulation properties was generally acknowledged. To an extent, it was concluded, data problems can be met by estimating properties, calculated as ‘(quantitative) structure-activity relationships’, (Q)SARs. In addition, attention was drawn to a recent report demonstrating that more data on High Production Volume Chemicals is publicly available than previous studies have shown (Allanou et al., 1999). Still, however, the information is insufficient for hazard assessment for most of the substances.
3.4.3 On the future process
It was pointed out by the chairman that the proposals of the Committee are not only intended to be the starting point for a national scheme, but to be an input to the discussion of a new chemicals policy also on the EU level.
It was generally agreed that a transparent process is advantageous in the further development of the persistence and bioaccumulation criteria by the Committee, and that it would be desirable to provide additional
592 Annex 7 SOU 2000:53
opportunities for the exchange of ideas with representatives of other authorities, NGOs and the industry.
References
Allanou, R., Hansen, B.G. & van der Bilt, Y. (1999) Public availability of data on EU high production volume chemicals. EUR 18996 EN, European Commission Joint Research Centre, Institute of Health Consumer Protection, Chemical Bureau, I-21020 Ispra, Italy.
Ministry of the Environment (1998) Swedish Environmental Quality Objectives – a summary of the Swedish Government’s Bill 1997/98:145. Information Office, SE-103 33 Stockholm, Sweden, June 1998.
Ministry of the Environment (1999) Committee on New Guidelines on Chemicals Policy, Sweden. Fact Sheet, June 1999.
Annex 7 593
Appendix
Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals,
Steningevik, Sweden, 10-11 December 1999
Program
991210
Introduction
10.00-10.10 Welcome adress Arne Kardell, Chairman of the Swedish Committee on New Guidelines on Chemicals Policy 10.10-10.30 The Chemicals Policy in Sweden
Kjell Larsson, Minister for the Environment
10.30-10.40 Procedural matters for the meeting
Cynthia de Wit, Director and Associate Professor, Institute of Applied Environmental Research, Stockholm University; Chairman of the meeting and of the Committee’s National Scientific Reference Group
10.40-10.50 Short presentation of participants
Overview
10.50-11.05 POP criteria from the UNEP perspective
Bo Wahlström, Senior Scientific Advisor Chemicals, UNEP
10.05-11.20 OSPAR criteria for dangerous substances
Håkan Björndal, Associate Professor, Swedish EPA
11.20-11.35 Japanese experiences on POPs under the Law of Chemicals Safety Evaluation and Control in relation to biodegradation and biocontrol issues
Masayuki Ikeda, Professor, Kyoto Industrial Health Organisation
The Draft Proposal of the Committee
11.35-12.05 The draft model and proposed phase-out criteria
Peter Sundin, Secretary to the Swedish Committee on New Guidelines on Chemicals Policy
594 Annex 7 SOU 2000:53
Round-Table Discussion I: Persistence
13.30-13.40 Introduction to the discussion of the interpretation by the Committe of ”persistence” as a component in the phase-out criteria
Anders Södergren, Professor, Department of Ecology, Lund University; Member of the Committee’s National Scientific Reference Group
13.40-14.40 Open discussion
Round-Table Discussion II: Bioaccumulation
15.00-15.10 Introduction to the discussion of the interpretation by the Committe of ”bioaccumulation” as a component in the phase-out criteria
Dag Broman, Professor, Institute of Applied Environmental Research, Stockhom University; Member of the Committee’s National Scientific Reference Group
15.10-16.10 Open discussion
Round-Table Discussion III: The Criteria Model and Criteria proposed by the Committee
16.20-16.30 Introduction to the discussion of the proposal by the committe with respect to persistence and bioaccumulation phase-out criteria
Peter Sundin
16.30-17.30 Open discussion
991011 09.00-10.30
Summary and continued discussion
10.45-12.00 Concluding discussion 12.00-12.10 Chairman’s conclusions
Cynthia de Wit
12.10-12.20 Closure of the meeting
Arne Kardell
Annex 7 595
List of Participants
Scientific Experts
Reiner Arndt Institute of Occupational Safety and Health (Germany) Åke Bergman Department of Environmental Chemistry, Stockholm University (Sweden) Linda Birnbaum National Health and Environmental Effects Laboratory (USA) Ingvar Brandt Department of Environmental Toxicology, Uppsala University (Sweden) Dag Broman Institute of Applied Environmental Research, Stockholm University (Sweden) Finn Bro-Rasmussen Technical University of Denmark (Denmark) Davide Calamari University of Insubria (Italy) Erik Dybring National Institute of Public Health (Norway) Björn Hansen European Commission Joint Research Center/ECB/ (Italy) Paul Hayes European Commission DG Environment (Belgium) Helén Håkansson Institute of Environmental Medicine, Karolinska Institutet (Sweden) Masayuki Ikeda Kyoto Industrial Health Association (Japan) Bo Jansson Institute of Applied Environmental Research, Stockholm University (Sweden) Paul Johnston Greenpeace (UK) Henrik Kylin University of Agricultural Sciences (Sweden) André Lecloux Euro Chlor (Belgium) Bert-Ove Lund National Chemicals Inspectorate (Sweden) Alf Lundgren National Chemicals Inspectorate (Sweden) Gwynne Lyons World Wildlife Fund (UK) Esa Nikunen Finnish Environment Institute (Finland) Ross Norstrom Environment Canada (Canada) Dick Sijm National Institute of Health and the Environment (The Netherlands) Klaus Steinhäuser Umweltbundesamt/UBA (Germany) Anders Södergren Department of Ecology, Lund University (Sweden) Jose V Tarazona Department of Natural Resources Conservation CIT-INIA (Spain) Bo Wahlström United Nations Environment Programme (Switzerland)
596 Annex 7 SOU 2000:53
Participants from the Swedish Committee on New Guidelines on Chemicals Policy
Arne Kardell Chairman of the Committee Ingela Andersson Secretary to the Committee Gunnar Bengtsson Director General, Swedish National Chemicals Inspectorate Håkan Björndahl Swedish Environmental Protection Agency Mona Blomdin-Persson Principal Secretary to the Committee Cynthia de Wit Director and Associate Professor Institute of Applied Environmental Research, Stockholm University Sten Flodström Swedish National Chemicals Inspectorate Lena Gevert Director Environmental Affairs, AB Volvo Sven-Ove Hansson Associate Professor, the Royal Institute of Technology at Stockholm Anita Ringström Executive Vice President, Association of Swedish Chemical Industries Eva Sandberg Deputy Director, Ministry of the Environment Maria Sandqvist Desk Officer, Ministry of Industry, Employment and Communication Peter Sundin Secretary to the Committee
Others
Susanne Hagenfors Project Coordinator, Swedish Society for the Conservation of Nature (Sweden) Per Sandin Postgraduate student, the Royal Institute of Technology at Stockholm (Sweden)
Annex 8 597
Annex 8
Not translated
Annex 9 599
Annex 9
Not translated