SOU 2000:53

Varor utan faror - förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Betänkande från Kemikalieutredningen

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Genom beslut vid regeringssammanträdet den 15 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (Dir. 1998:91).

Utredningen har antagit namnet Kemikalieutredningen (M1998:09).

Med stöd av bemyndigandet den 15 oktober 1998 förordnades f.d. generaldirektören Arne Kardell den 18 december 1998 som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades generaldirektören Gunnar Bengtsson (fr.o.m. den 18 december 1998), föreståndaren Cynthia de Wit (fr.om. den 18 december 1998) och miljöchefen Lena Gevert (fr.o.m. den 22 februari 1999).

Som experter att biträda utredningen förordnades hovrättsassessorn Egon Abresparr (fr.o.m. den 19 mars 1999), docenten Håkan Björndal (fr.o.m. den 19 mars 1999), doktorn i medicinsk vetenskap Sten Flodström (fr.o.m. den 19 mars 1999), docenten Sven Ove Hansson (fr.om. den 26 april 1999), styrelseledamoten Mikael Karlsson (fr.o.m. den 15 juni 1999) civilingenjören Birgitta Melin (fr.om. den 29 september 1999) vice verkställande direktören Anita Ringström (fr.o.m. den 19 mars 1999), kanslirådet Eva Sandberg (fr.o.m. den 19 mars 1999), departementssekreteraren Maria Sandqvist (fr.om. den 1 november 1999), professorn Mats Tysklind (fr.o.m. den 19 mars 1999) och departementssekreteraren Gia Wickbom (fr.o.m. den 19 april 1999).

Som huvudsekreterare förordnades departementssekreteraren Mona Blomdin Persson. (fr.o.m. den 8 februari 1999). Som sekreterare förordnades docenten Peter Sundin (fr.o.m. den 1 maj 1999) och avdelningsdirektören Ingela Andersson (fr.o.m. den 1 juni 1999). Sekreterare i utredningen har också varit departementssekreteraren Kristian Seth (fr.o.m. den 1 juni t.o.m. den 29 oktober 1999), pol. stud. Jennie Jansson

(fr.o.m. den 7 februari 2000 t.o.m. den 30 april 2000) samt juristen Åsa Wiklund Fredström (fr.o.m. den 17 januari 2000 t.o.m. den 19 mars 2000).

Assistenter till utredningen har varit Jessica Karlsson (fr.o.m. mars 1999 t.o.m. aug. 1999), Eva Pettersson (fr.o.m. aug. 1999 t.o.m. mars 2000) samt fil. kand. Marika Kallio-Göthlin (fr.o.m mars 2000).

De sakkunniga har inte lämnat några särskilda yttranden. Utredningen har bestämt att experter inte får avge särskilda yttranden.

Vi överlämnar härmed vårt betänkande Varor utan faror – förslag till genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken (SOU 2000:53).

Vi fortsätter vårt arbete med att se över Kemikalieinspektionens framtida inriktning, resurser m.m. i enlighet med tilläggsdirektiv den 18 maj 2000.

Stockholm i juni 2000

Arne Kardell

/Mona Blomdin Persson Ingela Andersson Peter Sundin

Innehåll

Fackordlista......................................................................................11

Sammanfattning ................................................................................17

1 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner och genomförande ..........................................................................37

1.1 Uppdraget........................................................................ 37 1.2 Avgränsningar.................................................................. 40 1.3 Några viktiga definitioner .................................................. 45 1.4 Arbetets uppläggning och genomförande ............................ 47 1.5 Samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle ................................................................ 50

2 Utgångspunkter.......................................................................53

2.1 Sammanfattning av utgångspunkterna ................................ 53 2.2 Vilka problem finns med dagens kemikalieanvändning? ....... 55 2.2.1 Många ämnen, många kemiska produkter och många varor .............................................................................. 55 2.2.2 Kunskapsbrist .................................................................. 56 2.2.3 På vilket sätt kan kemikalier vara farliga? .......................... 57 2.2.4 Stora volymer av farliga ämnen......................................... 58 2.2.5 Vad vet vi om risker och effekter? .................................... 59 2.3 Kemikaliepolitik och kemikaliekontroll ................................ 64 2.3.1 Principer och lagstiftning................................................... 64 2.3.2 Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö ................................. 66 2.3.3 Varuperspektivet allt viktigare ........................................... 68 2.3.4 Ämnens farliga egenskaper bör vara tillräcklig grund för utfasning.......................................................................... 69 2.3.5 Åtgärder behövs både på nationell och internationell nivå .... 70 2.3.6 Både hårda och mjuka styrmedel behövs............................ 71

6 Innehåll SOU 2000:53

3 EU behöver en ny kemikaliestrategi ......................................75

3.1 Inledning.......................................................................... 75 3.2 Några utgångspunkter för EU:s kemikaliearbete ................. 76 3.3 Miljöorienterad produktpolicy............................................. 78 3.3.1 Varför behövs en miljöorienterad produktpolicy inom EU?... 78 3.3.2 Vad bör en miljöorienterad produktpolicy innehålla? ............ 80 3.4 Ny kemikaliestrategi......................................................... 82 3.4.1 Varför behövs en ny kemikaliestrategi? .............................. 82 3.4.2 Vad bör den nya kemikaliestrategin innehålla?.................... 83

4 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper.......................................93

4.1 Kunskapsbristerna är stora................................................ 95 4.2 Testkraven inom EU idag.................................................. 96 4.2.1 Existerande ämnen........................................................... 96 4.2.2 Nya ämnen...................................................................... 97 4.2.3 Testkraven inom EU i förhållande till OECD:s minimidata ............................................................................. 99 4.3 Flera initiativ har redan tagits........................................... 100 4.4 Förslag till ett system för mer kunskap............................. 100 4.4.1 Utredningens bedömning och förslag................................ 100 4.4.2 Kemikontorets synpunkter............................................... 105 4.5 Faktorer som komplicerar testningen................................ 106 4.6 Testmetoderna behöver förändras ................................... 107

5 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt farliga egenskaper.................................................................109

5.1 Utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen ............................................................ 110 5.1.1 Vad innebär det att ett ämne är persistent? ...................... 111 5.1.2 Vad innebär det att ett ämne är bioackumulerbart? ........... 112 5.1.3 Vilka metoder är lämpliga för att avgöra om ett ämne skall omfattas av kriterierna? .................................................. 113 5.1.4 Förslag till utfasningskriterier för egenskapen ”långlivad” hos ämnen ..................................................................... 120 5.1.5 Förslag till utfasningskriterier för egenskapen ”bioackumulerbar” hos ämnen......................................... 127 5.1.6 Utredningens kriterier i förhållande till kriterier som föreslagits av andra myndigheter och organisationer.......... 132

Innehåll 7

5.2 Utfasningskriterier för cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande ämnen.............................................................. 136 5.2.1 Cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen.......................................... 136 5.2.2 Hormonstörande ämnen.................................................. 140 5.3 Metaller och metallföreningar.......................................... 148 5.3.1 Allmänna prioriteringsgrunder.......................................... 149 5.4 Kemikontorets syn på avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper .......................................................... 152

6 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar av kemiska ämnen......................................................................153

6.1 Inledning........................................................................ 153 6.2 EU:s regler på kemikalieområdet..................................... 154 6.2.1 Rättsliga grunder för EU:s kemikalieregler ....................... 154 6.2.2 Rättsakter på kemikalieområdet....................................... 155 6.3 Klassificering och märkning av kemiska ämnen – ämnesdirektivet.............................................................. 157 6.4 Klassificering och märkning av kemiska preparat – preparatdirektivet ........................................................... 161 6.5 Begränsningar av farliga ämnen och preparat – begränsningsdirektivet m.m. ............................................ 163 6.6 Riskbedömning av existerande ämnen – förordningen om existerande ämnen.......................................................... 170 6.7 Bekämpningsmedelsdirektiven (växtskyddsmedel och biocider) ........................................................................ 174 6.8 Produktdirektiv och harmoniserade produktstandarder....... 177 6.9 Förslag till ändringar i vissa enskilda produktdirektiv .......... 183 6.9.1 Kristalldirektivet............................................................. 183 6.9.2 Batteridirektivet.............................................................. 184 6.9.3 Gödselmedelsdirektivet ................................................... 185 6.9.4 Direktiv om typgodkännande av motorfordon.................... 186 6.10 EMAS........................................................................... 187 6.11 Direktiv om producentansvar för varor............................. 189 6.12 Export och import av vissa farliga ämnen......................... 190 6.13 Utsläppsregleringar......................................................... 191 6.14 Tillsyn och inspektionsverksamhet inom EU ..................... 193

7 Förslag till åtgärder i Sverige ................................................199

7.1 Beskrivning av miljöbalken ur ett kemikalie- och varuperspektiv................................................................ 199 7.1.1 Bakgrund, mål och tillämpningsområde............................. 200

8 Innehåll SOU 2000:53

7.1.2 De allmänna hänsynsreglerna .......................................... 200 7.1.3 Miljökvalitetsnormer ....................................................... 205 7.1.4 Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ..................................................................... 206 7.1.5 Särskilda bestämmelser om kemiska produkter ................. 208 7.2 Förslag till åtgärder med stöd av miljöbalken..................... 211 7.2.1 Förslag om nationella förbud av kemiska produkter och varor ............................................................................ 211 7.2.2 Förslag om miljökvalitetsnormer....................................... 215 7.2.3 Förslag vad gäller miljöfarlig verksamhet.......................... 217 7.3 Informativa och marknadsdrivna styrmedel...................... 221 7.3.1 Kemikalieinspektionens OBS-lista.................................... 221 7.3.2 Offentlig upphandling...................................................... 229 7.3.3 Positiv miljömärkning ...................................................... 231 7.3.4 Miljövarudeklarationer .................................................... 238 7.3.5 Miljöledningssystem........................................................ 240 7.4 Förslag till fortsatt arbete ................................................ 242 7.4.1 Förslag till fortsatt utredningsarbete ................................. 243 7.4.2 Åtgärder för att begränsa förekomsten av metaller i vissa användningsområden ...................................................... 250 7.4.3 Återvinning av metaller................................................... 257

8 Förslag till övrigt internationellt arbete ................................263

8.1 Kemikalier, varor och internationell handel....................... 263 8.1.1 Inledning........................................................................ 263 8.1.2 Handelspolitik och miljöskydd .......................................... 265 8.2 Förenta nationerna (FN) ................................................. 271 8.2.1 Mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet (IFCS) ............ 274 8.2.2 Konvention med globala begränsningar för de mest skadliga ämnena (POP:s)................................................ 277 8.2.3 FN:s ekonomiska kommission för Europas konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP).................................................................... 279 8.2.4 Övrigt arbete inom FN .................................................... 281 8.3 Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) ........................................................................ 284 8.4 Andra miljökonventioner/deklarationer ............................. 287 8.4.1 Ozonnedbrytande ämnen – Montrealprotokollet................ 288 8.4.2 Nordsjökonferenserna – Esbjergdeklarationen.................. 289 8.4.3 Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (OSPAR) .............................................. 291 8.4.4 Konventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön (Helsingforskonventionen)............................................... 294

Innehåll 9

8.5 Nordiska ministerrådet.................................................... 295 8.6 Näringslivets internationella samarbete............................. 298 8.6.1 Internationella standardiseringsorganisationen, ISO ........... 298 8.6.2 Kemiska industrin: Ansvar och Omsorg ........................... 302

9 Förslag till forskning, miljöövervakning och annan uppföljning ............................................................................303

9.1 Behov av forskning......................................................... 303 9.1.1 Dagens svenska miljöforskning........................................ 305 9.1.2 Förslag till forskning om ämnens egenskaper och effekter . 308 9.1.3 Förslag till samhällsvetenskaplig forskning ........................ 313 9.1.4 Behov av teknisk forskning ............................................. 315 9.1.5 Förslag till metodutveckling ............................................. 316 9.2 Behov av miljöövervakning.............................................. 321 9.2.1 Dagens svenska miljöövervakning.................................... 322 9.2.2 Förslag till förstärkt miljöövervakning ............................... 326 9.3 Uppföljning med hjälp av indikatorer ................................ 329

10 Konsekvenser av utredningens förslag ................................333

10.1 Krav på konsekvensanalyser m.m. .................................. 333 10.1.1 Hur kan konsekvenserna bedömas?................................. 333 10.2 Utgångspunkter i konsekvensanalyserna .......................... 336 10.2.1 Utredningens syn på kostnadseffektivitet.......................... 339 10.2.2 Miljökravens betydelse för lönsamhet och konkurrenskraft i näringslivet........................................................... 342 10.3 Konsekvenser av utredningens förslag............................. 343 10.3.1 Konsekvenser av att driva frågor inom EU....................... 343 10.3.2 Konsekvenser av utredningens förslag vad gäller kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper............................ 344 10.3.3 Konsekvenser av utredningens förslag för att avveckla användningen av PB- och CMR-ämnen........................... 350 10.3.4 Konsekvenser av våra förslag om metaller....................... 355 10.4 Finansiering av utredningens förslag................................. 357

Källförteckning ............................................................................359

10 Innehåll SOU 2000:53

Bilagor

1 Kommittédirektiv ........................................................ 369 2 Förslag till ändringar i EG-rättsakter angående dokumentationskrav, nya riskfraser och begränsningar av CMR- och PB-ämnen ........................................... 377 3 Långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen ...... 419 4 Dagens användning av cancerframkallande, mutagena och reproduktionsstörande ämnen i Sverige .................. 459 5 Hormonstörande ämnen.............................................. 461 6 Metaller och metallföreningar ...................................... 485 7 Summary Report from Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals ..................................................... 565 8 Förteckning över medverkande i Kemikalieutredningen.................................................. 583 9 Utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista ......... 585

Fackordlista

Abiotisk nedbrytning

Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av ljus, värme, vatten etc., till skillnad mot biotisk nedbrytning.

Adsorption

Bindning till ytor, på t.ex. jordpartiklar.

Antropogena utsläpp

Av människan orsakade utsläpp.

Bioackumulering

När ett ämne ansamlas i organismer i högre halter än i omgivande miljö eller födan.

Biokoncentration

Ansamling av ett ämne i organismer i högre halter än i omgivande miljö.

Biomagnifikation

Ökning av ett bioackumulerande ämnes halt i organismer uppåt i näringskedjan, exempelvis från bytesdjur till rovdjur.

Biodiversitet

Artrikedom, biologisk mångfald.

Biokoncentrationsfaktor

Ett mått på ett ämnes bioackumulerande förmåga, som enbart tar hänsyn till upptag från omgivande miljö.

Biomarkörer

Mätbara förändringar hos levande organismer som utsatts för giftiga ämnen. Förändringarna behöver inte vara skadliga i sig.

Biotillgänglighet

Tillgänglighet för upptag i levande organismer.

Biotisk nedbrytning

Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av levande organismer, t.ex. bakterier.

Cancerogen

Framkallar cancer.

Carcinogen

Framkallar cancer.

CE-märkning

Märkning av varor som uppfyller de krav som fastställs i produktdirektiv inom EU.

CMRH-ämnen

CMR-ämnen som kan orsaka störningar i hormonsystemen

CMR-ämnen

Cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen

Data

Här: uppgifter om ämnens inneboende egenskaper (t.ex. giftighet), användningssätt m.m.

Deponi

Soptipp eller annat avfallsupplag.

Desorption

Motsats till adsorption.

Ekotoxikologi

Beskriver hur miljögifter påverkar ekosystemen.

Ekotoxiska egenskaper

Ett ämnes förmåga att framkalla skador på miljön (växter och djur).

Emission

Utsläpp.

Endokrina effekter

Hormonstörande effekter.

Endokrina system

Hormonsystem.

Epidemiologisk

Hänför sig till studier av exponerade grupper av människor

Eutrofierande ämnen

Ämnen som bidrar till övergödning.

Försiktighetsprincipen

Principen innebär att förebyggande åtgärder skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en viss åtgärd eller verksamhet kan skada människors hälsa eller miljön.

Genotoxicitet

Ett ämnes förmåga att framkalla skador på arvsmassan.

Glycerider

Fettämnen baserade på glycerol

Grönbok

I EU: EG-kommissionens dokument som är avsedda att stimulera debatten och inleda en samrådsprocess på europeisk nivå i ett särskilt ämne (t.ex. socialpolitik, gemensam valuta, telekommunikationer). Dessa samråd kan därefter leda till att en vitbok utarbetas, i vilken de slutsatser som nåtts genom debatten överförs till praktiska förslag om gemensamma åtgärder.

Halogener

Grundämnena fluor, klor, brom och jod.

In vitro-studie

En studie som görs i provrör (till skillnad från en in vivo-studie som görs i en levande organism).

Irreversibel förändring

En förändring som ej kan återställas.

Kemiska produkter

Kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. I EUs regler motsvaras begreppet kemiska produkter av begreppen ämnen och preparat.

Kemiska ämnen

Grundämnen och deras kemiska föreningar.

Kolkanister

En särskild anordning på fordon för begränsning av utsläpp av bränsleångor.

Kongener

Ämnen som är medlemmar av en grupp halogenerade organiska ämnen med samma grundläggande molekylstruktur men olika halogeneringsgrad och/eller olika placering av halogenerna. Exempel på halogener är klor och brom.

K

ow

Fördelnings-koefficienten mellan oktanol och vatten. Ett mått på ett ämnes fettlöslighet.

Kovalent

Bindning mellan atomer i en molekyl, där elektronerna ingår i gemensamma elektronmoln. Den kovalenta bindningen är starkare än en jonbindning.

Livscykelanalys

En analys av en produkts miljöpåverkan under hela dess livscykel (produktion - användningavfall).

Lättrörliga ämnen

Ämnen som lätt förflyttar sig mellan olika delar av miljön.

Mekanistisk

Med mekanistisk forskning avses sådan forskning som på den grundläggande cellulära eller molekylära nivån klarlägger exempelvis olika giftiga ämnens verkningsmekanismer.

Metaboliseras

Omvandlas genom en organisms ämnesomsättning

Metabolism

Ämnesomsättning

Metallspeciering

Anger i vilken form eller vilka former en metall förekommer där den påträffas, exempelvis som grundämne, i jonform eller i en viss kemisk förening.

Mikrobiell nedbrytning

Nedbrytning av ett ämne till följd av inverkan av mikroorganismer.

Monomer

Lågmolekylära föreningar som kan sammanlänkas genom polymerisation och bilda polymerer, dvs. långa molekylkedjor av element med samma struktur. Exempelvis är plaster uppbyggda av polymerer

Mutagena ämnen

Ämnen som kan orsaka mutationer, dvs. förändringar i arvsmassan

Organiska ämnen

Kemiska föreningar som baseras på grundämnet kol i kemisk förening med grundämnet väte, inklusive föreningar där väteinnehållet helt eller delvis ersatts med andra ämnen såsom halogener. Därutöver kan ytterligare ämnen ingå, t.ex. syre, kväve och fosfor. Här innefattas även metallorganiska föreningar.

PB-ämnen

Ämnen som är både långlivade (persistenta) och bioackumulerande

Persistens

Ett ämnes förmåga att motstå nedbrytning, och därmed bli långlivat

Persistent

Svårnedbrytbar, långlivad, varaktig

Polymer

Se monomer.

Potens

Ett ämnes förmåga att framkalla en viss effekt. Ett högpotent ämne framkallar effekt redan vid låga doser.

Reaktant

Ett ämne som omvandlas i en kemisk reaktion

Reaktionsintermediärer

Ett ämne som uppstår som en mellanprodukt i en kemisk reaktion.

Regulatoriska signalsystem

Kemiska signalsystem som reglerar olika funktioner i levande organismer.

Reproduktionstoxiska ämnen

Ämnen som stör fortplantningsförmågan, orsakar fosterskador eller stör avkommans (ungarnas) utveckling.

Riskfras

Riskfraser ingår i märkningen av kemiska produkter. De anger på vilket sätt ett ämne är farligt.

Screening-undersökning

En undersökning av översiktlig karaktär där många ämnen analyseras.

Subsidiaritetsprincipen

Närhetsprincipen. En princip inom EU som innebär att beslut inte skall fattas på en högre nivå än vad som är nödvändigt.

Syntesråvara

Ämne avsett att användas i en syntes, dvs. en kemisk reaktion där det bildar ett nytt ämne.

Teratogenicitet

Ett ämnes förmåga att framkalla fosterskador.

Toxisk

Giftig.

Trofiska nivåer

Nivåer i en näringskedja.

Vitbok

I EU: EG-kommissionens dokument med förslag till gemenskapsåtgärder inom ett specifikt område. En vitbok föregås ofta av en grönbok där idéerna som ligger till grund för förslagen presenteras i syfte att inleda en debatt och en samrådsprocess.

Förkortningar

BAF

Bioackumuleringsfaktor.

BCF

Biokoncentrationsfaktor.

BMF

Biomagnifikationsfaktor.

CEFIC

European Chemical Industry Council.

CEN

Comité Européen de Normalisation. Den västeuropeiska standardiseringsorganisationen.

CENELEC

European Committee for Electrothechnical Standardization. Svarar för västeuropeiskt standardiseringsarbete på elområdet.

CFC

Chlorofluorocarbons.

CLRTAP

Convention on Long-range Transboundary Air Pollution - Konvention om långväga luftföroreningar, även kallad Genévkonventionen. Konventionens syfte var bland annat att begränsa försurningen.

CSD

Commission on Sustainable Development; FN:s kommission för hållbar utveckling.

DDT

Diklordifenylkloretan.

DDE

Diklordifenylkloreten.

DYNAMEC

OSPAR Ad Hoc Working Group on the Development of a Dynamic Selection and Prioritisation Mechanism for Hazardous Substances.

ECE (UN-ECE)

United Nations Economic Commission for Europe, FN:s ekonomiska kommission för Europa.

ECVAM

European Center for Validation of Alternative Methods.

EG

Europeiska gemenskapen.

EGT

Europeiska gemenskapens tidning.

EINECS

The European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances. En europeisk förteckning över de ämnen som ansågs finnas på den gemensamma marknaden mellan den 1/1 1971 och 18/9 1981.

ELINCS

European List of Notified Chemical Substances

ETSI

European Telecommunications Standards Institute. Svarar för västeuropeiskt standard iseringsarbete på telekommunikationsområdet.

EU

Europeiska unionen.

EURAM

European Union Risk Ranking Method

EUSES

European Union System for Evaluation of Substances.

GLP

Good Laboratory Practise.

HBFC

Hydrobromofluorocarbon.

HCB

Hexaklorbensen.

HCH

Hexaklorcyklohexan.

ICCA

International Council of Chemical Associations.

ICP MS

Inductively Coupled Plasma Mass Spectrometry.

IFCS

Intergovermental Forum on Chemical Safety -Forum för kemikaliesäkerhet.

IOMC

Inter-organization Programme for the Sound Management of Chemicals.

IPCS

International Programme on Chemical Safety.

ISO

International Organization for Standardization. Den internationella standardiseringsorganisationen.

IUCLID

International uniform chemical information database. En EU-gemensam databas för lagring av uppgifter om existerande ämnen.

KemI

Kemikalieinspektionen.

log K

ow

Se K

ow

i ordlistan.

LRTAP

Long-Range Transboundary Air Pollution.

MISTRA

Stiftelsen för Miljöstrategisk forskning, en stiftelse som finansierar forsknings-program inom miljöområdet.

NSDB

Nordic Substance Database.

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development.

OSPAR

The 1992 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic.

PAH

Polyaromatiska kolväten.

PBDE

Polybromerade difenyletrar.

PCB

Polyklorerade bifenyler.

PCDD

Polyklorerade dibenso-p-dioxiner.

PCDF

Polyklorerade dibensofuraner.

PIC

Prior Informed Consent (UNEP).

POP

Persistent organic pollutants.

QSAR

Quantitative Structure-Activity Relationship; Struktur - aktivitetsmodeller.

SETAC

Society of Environmental Toxicology and Chemistry.

SIDS

Screening Information Data Set (OECD).

SLU

Sveriges lantbruksuniversitet.

UNEP

United Nations Environment Programme.

WHO

World Health Organization.

VOC

Volatile Organic Compounds

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Målet om en giftfri miljö

Regeringen föreslog i propositionen ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145) femton miljökvalitetsmål som bör nås inom en generation, dvs. till omkring år 2020. Riksdagen godkände dessa mål i april 1999 (1998/99:MJU6). Ett av miljökvalitetsmålen handlar om att uppnå en giftfri miljö och är formulerat enligt följande:

”Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Miljökvalitetsmålet innebär att:

halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna

halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.”

De nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken

För att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö beslutade regeringen bl.a. om följande nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken:

1. Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från:

av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen,

av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande,

kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.

18 Sammanfattning SOU 2000:53

2. Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.

3. Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.

Enligt regeringen bör ovanstående riktlinjer vara vägledande för företagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemikalie strategier. De skall också vara ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av miljöbalken. Regeringen avser att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10–15 år (2008–2013).

Uppdraget

Kemikalieutredningen (M 1998:09) har fått i uppdrag att föreslå hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken skall genomföras. I uppdraget har bl.a. ingått att definiera de ämnen som bör omfattas av de nya riktlinjerna, t.ex. hur långlivat och bioackumulerande ett ämne skall vara för att det inte bör få användas i nyproducerade varor. Uppdraget har också innefattat att utreda vilka ytterligare åtgärder och styrmedel som behövs för att kunna genomföra riktlinjerna. I uppdraget har också ingått att analysera ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen.

Det är viktigt att framhålla att det utöver genomförandet av de nya riktlinjerna även behövs omfattande åtgärder mot särskilt farliga ämnen som redan finns i samhället – i varor och på deponier – samt mot den stora fortsatta användningen av kemikalier, för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö skall kunna nås. För ett helhetsgrepp vad gäller etappmål samt åtgärder för att nå målet om en giftfri miljö hänvisar vi till Miljömålskommitténs betänkande (SOU 2000:52).

Sammanfattning 19

Några utgångspunkter (kapitel 2)

Kemikalier spelar en viktig roll i vårt samhälle. Utvecklingen av kemiska ämnen och produkter har starkt bidragit till dagens materiella välstånd. Vi använder idag kemikalier i de flesta sammanhang, exempelvis i bilar, läkemedel, plaster, konserveringsmedel, tvätt- och rengöringsmedel, målarfärg, kläder, byggmaterial och bränslen.

Men kemikalieanvändningen har också bidragit till välfärdens avigsidor. Farliga ämnen kan förorsaka skador på människa och miljö. Antalet ämnen på marknaden är stort, liksom flödena av varor och kemikalier som ingår i dessa. Det stora antalet ämnen och kemiska produkter gör att området är svåröverblickbart. Idag finns drygt 11 000 kemiska ämnen i Kemikalieinspektionens produktregister, vilket omfattar de kemiska produkter som tillverkas i eller importeras till Sverige. Dessa ämnen ingår i omkring 60 000 kemiska produkter (ämnen, preparat, beredningar) som i sin tur finns i ett ytterligare större antal varor. Ingen vet exakt hur många kemiska ämnen som finns på den svenska marknaden. Om man även inkluderar de kemiska ämnen som finns i andra varor än kemiska produkter, kan det uppskattningsvis röra sig om cirka 20 000 ämnen.

Ett stort problem med dagens kemikalieanvändning är den stora bristen på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper. En EU-rapport från år 1999 visar att endast 14 procent av de cirka 2 500 högvolymkemikalierna som finns registrerade i EU:s databas IUCLID har data motsvarande baskraven i EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG), 65 procent har vissa data och 21 procent saknar data helt. För ämnen som förekommer i lägre volymer kan man anta att databristen är ännu större. Även den amerikanska miljömyndigheten EPA har gjort en studie över kunskapsläget för de kemikalier som tillverkas eller importeras till USA i volymer över 454 ton per år (över 1 000 000 pounds per år). Denna studie visar att endast 7 procent av de cirka 3 000 ämnena år 1998 hade uppfyllt de data som OECD-länderna anser vara nödvändig kunskap. Sammanställningen visar också att 43 procent av ämnena inte hade några data alls.

På grund av den stora kunskapsbristen kan man idag vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga, göra riskbedömningar eller vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning.

Problemet med användningen av långlivade och bioackumulerande samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande ämnen är att effekterna av utsläpp – både direkta

20 Sammanfattning SOU 2000:53

utsläpp och diffusa utsläpp via varor m.m. – är eller kan vara fördröjda. Det som släpps ut idag kan ge effekter först inom ett eller ett par decennier. Det kan också ta mycket lång tid innan åtgärder för att förhindra effekter ger resultat, särskilt om halten i miljön har byggts upp under lång tid. Hotet om skadliga effekter av kemikalier på människa och miljö gör att man såväl inom politiken som näringslivet måste tänka på betydligt längre sikt än vad som är vanligt i samhället idag.

Det internationella arbetet på kemikalieområdet är av stor betydelse, eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. De kemikalier och varor som säljs är ofta tillverkade i andra länder. Ämnena sprids således via handeln med varor. Dessutom kan vissa svårnedbrytbara ämnen transporteras med vindar och på så vis komma till miljöer långt från både tillverkning och användning.

Utredningens slutsats är därför att det med hänsyn till varuperspektivet är uppenbart att de angivna riktlinjerna inte kan genomföras enbart med åtgärder på nationell nivå, utan åtgärder måste i huvudsak vidtas på internationell nivå, i ett första steg på EU-nivå. Vi anser att begränsningar av kemiska ämnen som innebär särskilt stora risker för hälsa och miljö bör ske genom lagstiftning inom EU. Men även marknadsdrivna och frivilliga styrmedel måste användas för att nå framgång. Det behövs lösningar hos marknaden själv, där t.ex. miljömärkning, miljöledningssystem, miljövarudeklarationer samt offentlig och annan upphandling kan bli viktiga drivkrafter.

Ytterligare arbete behövs av såväl myndigheter som näringslivet för att komplettera och fördjupa arbetet med att genomföra riktlinjerna och för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. Vår ambition har varit att med förslagen i detta betänkande formulera en bra grund för det fortsatta arbetet såväl inom som utanför Sverige.

EU behöver en ny kemikaliestrategi (kapitel 3)

EU är den arena som Sverige i första hand bör använda för att genomföra de nya riktlinjerna. Vi har lämnat ett antal förslag på förändringar av EU:s politik och i EU:s regelverk på kemikalieområdet.

Som grund för en ny kemikaliepolitik bör Sverige verka för att man inom EU antar en ny kemikaliestrategi. Denna bör baseras på samma principer som finns i miljöbalken, nämligen försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen och principen om företagens ansvar (inkl. producentansvar och att förorenaren skall betala). Med dessa tre

Sammanfattning 21

principer som grund föreslår utredningen att en ny kemikaliestrategi utformas som ett konkret handlingsprogram. Strategin bör innebära bl.a. följande:

Försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen bör föras in direkt i några av EG:s rättsakter på kemikalieområdet. Särskilt angeläget är att försiktighetsprincipen förss in i begränsningsdirektivet (76/769/EEG).

I en ny kemikaliestrategi är det viktigt att man betonar att ett långsiktigt perspektiv skall användas vid bedömning av hälso- och miljöeffekter av kemikalier. En annan viktig del är att ställa samma dokumentationskrav på existerande ämnen som på nya ämnen. Företagen (tillverkare och importörer av kemikalier) bör tydligt ges ansvaret för att data tas fram, och företagen bör också utföra initiala riskbedömningar och vid behov vidta nödvändiga försiktighetsåtgärder.

En kommande kemikaliestrategi i EU måste också innehålla signaler om att skärpningar av EU:s kemikalielagstiftning behövs. I ett första steg bör det ske genom ändringar i befintlig lagstiftning. På längre sikt bör EU:s kemikalielagstiftning samlas under ett ramdirektiv eller motsvarande.

Nuvarande riskbedömningar behöver effektiviseras och kompletteras med ett mer generellt angreppssätt mot de hälso- och miljöfarligaste ämnena. Det bör lyftas fram i EU:s kommande kemikaliestrategi. Det innebär att ämnen med särskilt farliga egenskaper bör begränsas redan på grund av inneboende egenskaper. Generella utfasningskriterier bör därför fastställas som bl.a. bör innebära att åtgärder vidtas mot ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantnings- och hormonstörande ämnen (se förslag till kriterier i kapitel 5). Dessutom bör det i den kommande kemikaliestrategin anges att användningen av kvicksilver, kadmium och bly samt deras föreningar i huvudsak bör upphöra.

Vi föreslår också att tillsyn och regelefterlevnad inom kemikalie området uppmärksammas och förbättras. Minimikrav på tillsyn av kemikaliereglerna bör införas.

22 Sammanfattning SOU 2000:53

Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper (kapitel 4)

Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är grundläggande för allt säkerhetsarbete på kemikalieområdet. Kunskap om ämnenas inneboende hälso- och miljöegenskaper är också en förutsättning för att kunna identifiera de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna. Idag saknas i stor utsträckning sådan kunskap för de redan existerande ämnena på marknaden. Däremot ställs krav på att det måste finnas kunskaper om ämnets hälso- och miljöegenskaper när det gäller nya kemiska ämnen.

Vi föreslår att alla ämnen som används – oavsett om de är nya eller redan existerande – skall omfattas av samma krav på uppgifter om ämnets egenskaper. Reglerna bör innebära att ämnen för vilka data saknas inte får släppas ut på marknaden efter vissa årtal. Därefter skall ämnena behandlas som om de vore nya ämnen, vilket innebär att de omfattas av befintliga regler om förhandsanmälan av nya ämnen.

För alla högvolymämnen (1 000 ton/år eller mer) föreslår vi att tillverkare och importörer senast vid utgången av år 2005 skall ha tagit fram kunskap om inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). För medelvolymämnen (10 ton/år–1 000 ton/år) skall sådana data finnas senast vid utgången av år 2009 och för övriga ämnen senast vid utgången av år 2010.

De datakrav som ställs i ämnesdirektivet bör dessutom utökas vad gäller ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper och, så snart testmetoder finns, även i fråga om hormonstörande egenskaper.

Förslag till utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen (avsnitt 5.1 och bilaga 3)

Utredningen definierar ett organiskt ämne som långlivat (persistent) om det är stabilt i miljön i betydelsen att det bryts ned långsamt. Ett långlivat ämne motstår således i hög grad de olika processer i miljön som leder till nedbrytning av andra, mindre motståndskraftiga ämnen.

Ett ämne är bioackumulerbart om det är lättillgängligt för upptag av organismer, men metaboliseras eller utsöndras endast långsamt. Ämnet

Sammanfattning 23

kan därmed ansamlas i organismer i högre halter än i omgivningen eller födan.

Vi har bedömt det som allvarligare att ett biotillgängligt ämne är långlivat än att det är bioackumulerande eftersom ett långlivat ämne kan ge upphov till långvarig exponering, och det finns risk för att oförutsedda effekter manifesterar sig under exponeringstiden. Det finns dessutom risk att långlivade ämnen transporteras till miljöer långt ifrån produktions- och användningsplatsen. Därutöver tar det lång tid att få ned halterna i miljön av ett långlivat ämne, även sedan tillförseln stoppats.

Utredningen har övervägt olika halveringstider för när ett ämne bör betraktas som oacceptabelt långlivat samt för när ett ämne bör betraktas som oacceptabelt bioackumulerbart. Efter diskussioner med forskare såväl nationellt som internationellt föreslår vi att nya ämnen inte får släppas ut på marknaden fr.o.m. år 2005, och existerande ämnen fr.o.m. år 2015, om de är så långlivade och bioackumulerbara:

• att deras halveringstid är längre än 8 veckor (i simuleringstest vid 20 ° C), och

• att deras biokoncentrationsfaktor är högre än 2 000, eller

• att de på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms uppfylla dessa kriterier.

Vi föreslår dessutom att de existerande ämnena som är mest långlivade och biockumulerbara inte skall få släppas ut på marknaden efter år 2010. Det gäller ämnen som är så långlivade och bioackumulerbara:

• att deras halveringstid är längre än 26 veckor (i simuleringstest vid 20 ° C), och

• att deras biokoncentrationsfaktor är högre än 5 000, eller

• att de på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms uppfylla dessa kriterier.

24 Sammanfattning SOU 2000:53

Förslag till utfasningskriterier för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen (avsnitt 5.2 och bilaga 4)

I EU:s ämnesdirektiv (rådets direktiv 67/548) finns idag definitioner på vad som avses med cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen. I ämnesdirektivet finns också särskilda kriterier för klassificering av kemiska ämnen när det gäller dessa egenskaper. Beroende på hur starka vetenskapliga bevis det finns, inplaceras ämnena i en av tre kategorier. I kategori 1 placeras ämnen för vilka det är bevisat att skador uppkommer hos människa. I kategori 2 placeras ämnen för vilka det finns klara bevis om skadliga effekter vid djurstudier. I kategori 3 är bevisen svagare.

Enligt begränsningsdirektivet (76/769/EEG) får idag inte ämnen i kategori 1 eller 2 finnas i kemiska produkter som är avsedda att säljas till allmänheten. Vi föreslår att detta förbud utsträcks till att även omfatta alla andra slag av varor såsom t.ex. datorer, kläder och bildäck. Vi föreslår således att de ämnen som klassificerats som cancerogena, mutagena eller reproduktionstoxiska inom kategori 1 eller 2 enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG) inte får finnas i konsumenttillgängliga varor fr.o.m. år 2007. Vi anser att dessa begränsningar i ett nästa steg även bör gälla yrkesmässig användning.

Hormonstörande ämnen (avsnitt 5.2 och bilaga 5)

Utredningen har också haft i uppdrag att föreslå kriterier för när ett ämne skall anses vara så hormonstörande att det inte bör ingå i varor. Eftersom det ännu saknas internationellt vedertagna testmetoder och kriterier för hormonstörande ämnen har vi inte sett det som möjligt att föreslå utfasningskriterier. Däremot föreslår vi en handlingsplan för det fortsatta arbetet inom området.

För hormonstörande ämnen behöver testmetoderna inom effektområdet reproduktionstoxikologi (fortplantningsstörning) göras mer utförliga, och kemiska ämnen bör testas enligt dessa metoder. Främst är det metoderna som rör utvecklingstoxikologi som behöver utvecklas. Enligt vår bedömning bör merparten av de hormonstörande ämnena därigenom kunna avslöjas.

Sammanfattning 25

Vi föreslår också att Sverige i fråga om hormonstörande ämnen bör bedriva en egen verksamhet och dessutom verka internationellt. Följande områden bör prioriteras i arbetet med hormonstörande ämnen:

• ytterligare forskning om hormonstörande effekter,

• utveckling av testmetoder för hormonstörande egenskaper,

• krav på testning av kemikaliers hormonstörande egenskaper,

• större vikt vid hormonstörande effekter i riskbedömningar,

• åtgärder för riskminskning riktade mot hormonstörande ämnen.

Metaller (kapitel 5, 6 och 7 samt bilaga 6)

Kvicksilver, kadmium och bly skall enligt riktlinjerna avvecklas. Med tanke på den handel med varor som sker över nationsgränserna och spridningen via luften anser vi att dessa ämnen bör avvecklas inom hela EU. Beträffande kadmium har Sverige idag förbud som är mer långtgående än EU:s regler och Sverige har ett undantag från de gemensamma reglerna. Innan det undantaget löper ut år 2002 skall kommissionen se över bestämmelserna om kadmium i begränsningsdirektivet (76/769/EEG). Sverige bör i samband med det driva att ett totalförbud mot kadmium införs inom EU.

För kvicksilver och bly anser vi att anmälan av nationella förbud kan vara ett sätt att väcka frågan om avveckling inom EU. Vi anser mot den bakgrunden att det svenska förbudet mot kvicksilver bör göras heltäckande senast år 2003. För bly återstår idag två användningsområden som leder till en direktspridning av bly till miljön – ammunition och fiskesänken. Vi föreslår att bly i ammunition och fiskesänken förbjuds senast år 2008. Det största användningsområdet för bly är emellertid blyackumulatorer såsom startbatterier i bilar. Här är det svårt att hitta alternativ, så fram till dess att en avveckling kan genomföras är det viktigt att återvinningen sker i slutna kretslopp.

Sverige bör också verka för förändringar av flera enskilda produktdirektiv inom EU. För metaller är följande direktiv av särskild betydelse:

− Kristalldirektivet (69/493) bör ändras så att användning av bly inte krävs.

− Batteridirektivet (91/157/EEG) bör anpassas till de tekniska framsteg som gjorts beträffande kadmiumbatterier. Direktivet bör också

26 Sammanfattning SOU 2000:53

skärpas så att återstående användning av kvicksilver upphör senast år 2003.

− Gödselmedelsdirektivet (76/116/EEG) bör skärpas avseende gödselns innehåll av kadmium.

− Direktivet om typgodkännande av motorfordon (70/156/EEG).

Övriga metaller får enligt riktlinjerna användas på ett sådant sätt att de inte kommer ut och förorsakar skador; användningen skall alltså inte leda till risker. Flera av de volymmässigt större metallerna riskbedöms nu inom EU:s program för existerande ämnen. Det är viktigt att Sverige bidrar till dessa bedömningar och bevakar att effektiva åtgärder vidtas mot de risker som bedömningarna kan komma att peka på.

Eftersom riskbedömningar inom EU ofta tar flera år att genomföra anser vi att det är lämpligt att redan nu börja vidta åtgärder mot de användningsområden som vi vet ger upphov till stor spridning av metaller. Exempel på sådana områden är bromsbelägg, träskyddsmedel, båtbottenfärger och vattenledningar.

För att undvika att allt större mängder metall ansamlas i samhället och på deponier, med risk för läckage till miljön, är det viktigt med en effektiv återvinning av metaller. Tekniker och system för återvinning behöver förbättras ytterligare.

Förslag till skärpningar av EU:s regler om begränsningar av kemiska ämnen (kapitel 6 och bilaga 2)

Vi lämnar en rad förslag till vilka förändringar av EU:s lagstiftning på kemikalie- och varuområdet som Sverige bör verka för i syfte att genomföra de nya riktlinjerna på kemikalieområdet. När det gäller kunskapskrav (datakrav) för existerande ämnen behandlar vi de ändringar som behövs i EU:s lagstiftning separat (i kapitel 4 samt i denna sammanfattning på sidan 5). Nedan sammanfattas några av våra viktigaste förslag till ändringar i EU:s regler.

Ämnesdirektivet (67/548/EEG)

Nya klassificerings- och märkningsbestämmelser bör införas för ämnen som uppfyller utredningens förslag till utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen. Ämnena skall märkas med symbol för miljöfarlighet och med nya riskfraser. De nya bestämmelserna bör

Sammanfattning 27

tillämpas fr.o.m. år 2005. De datakrav som ställs i ämnesdirektivet måste utökas vad gäller ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper och, så snarat testmetoder finns, även i fråga om hormonstörande egenskaper.

Preparatdirektivet (1999/45/EG)

Ändringar behöver göras för att bestämma den koncentration som skall gälla för att ett preparat som innehåller långlivade och bioackumulerande ämnen skall klassificeras och märkas enligt våra nya kriterier.

Det bör också införas en ändring i reglerna om varuinformationsblad som innebär att de bör uppdateras senast vart tredje år, eller så snart ny kunskap kommer fram.

Begränsningsdirektivet (76/769/EEG)

Utredningen föreslår att försiktighetsprincipen förs in i direktivet. Vi föreslår också följande förändringar för att fasa ut de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna:

• Nya ämnen som anmälts enligt ämnesdirektivet efter år 2004, och som omfattas av vårt förslag till nya klassificerings- och märkningskriterier med avseende på persistens och bioackumulering, skall inte få användas i kemiska produkter som släpps ut på marknaden fr.o.m. år 2005. Detta förbud bör även omfatta varor som innehåller sådana kemiska produkter. Kemiska produkter och andra varor som innehåller sådana ämnen skall inte heller få släppas ut på marknaden.

• Existerande och nya ämnen som anmälts före år 2005 skall fr.o.m. år 2010 omfattas av begränsningarna ovan, om de omfattas av de nya klassificerings- och märkningsbestämmelserna och har en halveringstid på > 6 månader och en biokoncentrationsfaktor på >5000.

• Fr.o.m. år 2015 skall begränsningarna gälla för alla ämnen som omfattas av de nya klassificerings- och märkningsbestämmelserna med avseende på persistens och bioackumulerbarhet.

• Dagens begränsningar för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande kemiska produkter bör senast år 2007 utvidgas till att även omfatta övriga konsumenttillgängliga varor. I ett nästa steg bör även yrkesmässig användning omfattas.

• Vissa undantag från förbuden föreslås.

28 Sammanfattning SOU 2000:53

Förordningen om riskbedömning av existerande ämnen

Arbetet inom ramen för förordning (EEG) nr 793/93 om bestämmelser om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen, behöver kompletteras med ett mer generellt angreppssätt. Försiktighetsprincipen bör föras in i denna förordning. Vi anser att ämnen med särskilt farliga egenskaper bör begränsas redan p.g.a. inneboende egenskaper. Det innebär en förändrad roll för arbetet med riskbedömning och riskhantering.

Vi föreslår också att förenklingar i arbetet med riskbedömningar görs. Metoderna för riskbedömning bör förändras för att snabba upp bedömningarna samt för att bättre ta hänsyn till viktiga faktorer som framför allt:

− varors bidrag till emissionerna av ett ämne

− ämnens persistenta och bioackumulerande egenskaper

− samverkan mellan olika ämnen.

Produktdirektiv och standarder

Utredningens förslag när det gäller produktdirektiv och produktstandarder är följande:

• Förhållandet mellan regler om begränsningar av varor som innehåller farliga kemikalier och EG-direktiv som reglerar varor bör utredas för att klarlägga eventuella regelkonflikter och behov av ändringar i EGlagstiftningen för att öka möjligheterna att genomföra och tillämpa bestämmelser om begränsningar av farliga kemikalier i varor.

• Miljö- och hälsoskyddshänsyn måste tas vid utformning av nya produktstandarder och produktdirektiv samt införas i befintliga. Nya produktdirektiv och produktstandarder bör genomgå en miljöbedömning.

Sverige bör också verka för förändringar av flera enskilda produktdirektiv inom EU, bl.a. bör restriktioner beträffande fordons kemikalie innehåll införas i direktivet om typgodkännande av motorfordon (70/156/EEG).

Sammanfattning 29

Miljöstyrningssystem – EMAS-förordningen

Utredningen anser att kemikaliefrågorna bör tydliggöras i bl.a. förordningen om EMAS.

Marknadsdrivna styrmedel (avsnitt 7.3)

Användningen av marknadsdrivna styrmedel kan bli värdefull i arbetet med att uppnå de nya riktlinjerna. Vi lämnar en rad förslag som tar sikte på att använda och utveckla sådana styrmedel så att de i större utsträckning än idag tar hänsyn till kemikalieanvändningen.

Offentlig upphandling

Den offentliga upphandlingen kan bli en viktig drivkraft för att fasa ut de hälso- och miljöfarliga ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Man bör kunna ställa krav på att ämnen som omfattas av utredningens föreslagna kriterier för utfasning inte skall ingå i kemiska produkter eller andra varor som upphandlas.

Positiv miljömärkning

Det är angeläget att fler varugrupper omfattas av positiv miljömärkning. Varor som innehåller ämnen som omfattas av våra föreslagna kriterier för utfasning bör inte kunna få en positiv miljömärkning.

Kemikalieinspektionens OBS-lista

Vi har som ett särskilt projekt utvärderat Kemikalieinspektionens OBSlista. Resultatet av utvärderingen presenteras i bilaga 9. Sammanfattningsvis anser vi att utformningen av OBS-listan bör ses över i syfte att bli mer användarvänlig. Dessutom behöver verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier tas fram i större utsträckning än idag. Huvudansvar för sådan information bör ligga på näringslivet. Dessutom bör bl.a. Kemikalieinspektionens och branschernas egna internetbaserade information om hälso- och miljöfarliga kemikalier utvecklas i mer användarvänlig riktning (sökmetoder, databaser m.m.).

30 Sammanfattning SOU 2000:53

Miljövarudeklarationer

Frivilliga s.k. miljövarudeklarationer bör alltid innehålla information om en varas innehåll av hälso- och miljöfarliga kemikalier. Den livscykelanalys som deklarationen baseras på bör dessutom omfatta den påverkan på hälsa och miljö som förorsakas av kemikalier.

Miljöledningssystem

Kemikaliefrågorna bör tydliggöras i de miljöledningssystem som används. Användning av kemikalier bör alltid ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (förslag om EMAS-förordningen finns dessutom i kapitel 6).

Förslag till fortsatta uppdrag (avsnitt 7.4)

Inom ramen för vår utredning har vi identifierat ett antal områden som behöver vidareutvecklas genom fortsatta utredningar eller myndighetsuppdrag för att de nya riktlinjerna skall kunna genomföras fullt ut. Nedan sammanfattas några av de viktigaste områdena:

Särskild utredning om petroleumbaserade bränslen

Sammansättningen av petroleumbaserade bränslen behöver ändras för att regeringens riktlinjer skall kunna genomföras fullt ut. Vi föreslår att en utredning tillsätts med uppgift att utreda hur man bättre än idag kan driva fram en användning av fordon som ger mindre utsläpp av bl.a. cancerframkallande ämnen. Utredningen bör också se över hur man kan styra mot en användning av bränslen med lågt eller inget innehåll av cancerframkallande ämnen i sådana användningsområden där en del av bränslena kan förväntas avgå i oförbränd form (t.ex. från äldre fordon eller arbetsmaskiner). Detta förslag lämnar vi i samråd med Miljömålskommittén (SOU 2000:52).

Särskild utredning om hälso- och miljöinformation för varor

För andra varor än kemiska produkter finns idag inga regler om hälsooch miljöinformation beträffande deras innehåll av kemikalier. Det innebär att dagens konsumenter inte har någon möjlighet att ta reda på innehållet av exempelvis flamskyddsmedel i elektronik och textilier, bakteriedödande kemikalier i kläder och disktrasor eller mjukgörare i

Sammanfattning 31

plastprodukter. Vi föreslår att Sverige bör verka för ett EU-gemensamt system för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter. Detta är en komplex fråga. Vi föreslår därför att en särskild utredning tar fram underlag för det fortsatta EU-arbetet i denna fråga. Detta förslag lämnar vi i samråd med Miljömålskommittén (SOU 2000:52).

Gränsvärden för slam

År 2012 bör gränsvärden för slam finnas för alla metaller som används i Sverige. Vi föreslår att Naturvårdsverket ges i uppdrag att föreslå gränsvärden för metaller som idag inte finns upptagna i förordning (1998:994) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, samt se över befintliga gränsvärden. Särskilt bör gränsvärdet för kadmium i slam ses över i syfte att sänka värdet.

Förslag till fortsatt internationellt arbete (kapitel 8)

Utöver de åtgärder som vi föreslår inom ramen för Sveriges medlemskap i EU, behöver åtgärder också vidtas inom ramen för andra internationella organ. Utredningen har gått igenom det internationella arbete som är av betydelse för de nya riktlinjerna inom kemikalieområdet. I takt med att den internationella handeln med kemikalier och varor ökar blir det internationella arbetet med kemikaliekontroll allt viktigare. Av de kommande årens internationella arbete lyfter vi särskilt fram följande:

Den kommande konventionen med globala begränsningar för de mest skadliga ämnena (POP:s)

Sverige bör verka för att konventionen på sikt utvidgas till att gälla även i fråga om sådana långlivade och bioackumulerande ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Sverige bör så snart som möjligt verka för att nominera ett antal prioriterade ämnen som bör omfattas av globala begränsningar inom ramen för konventionen.

32 Sammanfattning SOU 2000:53

Det mellanstatliga Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS)

Inom Forum för kemikaliesäkerhet (IFCS) bör Sverige verka för att de grundläggande principerna (främst försiktighetsprincipen, utbytesprincipen och företagens ansvar) som finns i svensk kemikaliekontroll förs ut och också tillämpas på en global nivå. En särskild prioriterad fråga bör vara att börja diskutera en global utfasning av ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna.

Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP)

Konventionen bör kompletteras med målet att utsläpp – såväl direkta utsläpp från punktkällor som diffusa utsläpp från varor – skall upphöra till år 2020. Fler ämnen bör omfattas av begränsningar inom konventionen. Generella kriterier bör användas för att successivt utveckla konventionen till att omfatta fler ämnen, bl.a. sådana som omfattas av de nya riktlinjerna. Protokollet om tungmetaller bör snarast utvidgas för att ytterligare minska den långväga luftspridningen av kadmium och kvicksilver.

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)

OECD har sedan länge bedrivit ett viktigt arbete på kemikalieområdet, t.ex. när det gäller faro- och riskanalys, riktlinjer för testning, dokumentationskrav, harmonisering av klassificerings- och märkningssystem m.m. Inom OECD bör Sverige verka för att testmetoder för hormonstörande egenskaper utvecklas och att de befintliga testmetoderna för fortplantningsstörande effekter vidareutvecklas så att dessa i högre grad kan fånga upp hormonstörande verkan. Nya testmetoder bör tas fram för halveringstider i landmiljö samt för bioackumulering i landmiljö. Vidare bör ytterligare harmoniserade kriterier för klassificering och märkning tas fram. Arbetet med att finna nya testmetoder som inte kräver djurförsök bör prioriteras inom OECD.

Nordsjökonferensen, OSPAR och HELCOM

Kemikaliefrågorna och de ämnen som omfattas av Esbjergdeklarationens mål bör vidareutvecklas vid nästa Nordsjökonferens år 2002. Sverige bör inför detta möte ta fram en svensk strategi med förslag på vilka frågor som bör förankras vid mötet med syfte att på längre sikt

Sammanfattning 33

åstadkomma bindande beslut inom t.ex. OSPAR och HELCOM. De ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken bör vara utgångspunkt vid det fortsatta arbetet inom ramen för såväl Nordsjökonferensen som OSPAR och HELCOM. Sverige bör inför OSPAR:s nästa ministermöte år 2003 prioritera kemikaliefrågorna i syfte att få beslut om det nya angreppssättet inom kemikaliepolitiken som inkluderar att fasa ut de ämnen som omfattas av våra utfasningskriterier. Persistenta och bioackumulerande ämnen bör prioriteras i detta arbete.

Förslag om forskning, miljöövervakning och uppföljning (kapitel 9)

Företagen skall ha ansvar för att ta fram kunskap om ämnens hälsooch miljöegenskaper och förekomst i varor. Satsningar på forskning, miljöövervakning och annan uppföljning är därtill av stor betydelse. Forskning behövs för att t.ex. ge underlag för vidareutveckling av testmetoder. Miljöövervakning behövs också för att bl.a. följa kemiska ämnens förekomst i samhälle och miljö.

Behovet av forskningsinsatser på miljöområdet ökar i takt med att nya kemikalier framställs och används. Forskningsinsatser behövs även när nya skadeverkningar på hälsa och miljö upptäcks eller misstänks. Det största forskningsbehovet rör dock troligen existerande ämnen, eftersom man i de flesta fall vet väldigt lite om deras egenskaper och effekter, och om hur de sprids i miljön. Arbetet mot miljömålet om en giftfri miljö och genomförandet av nya riktlinjer inom kemikalie politiken kräver en utvidgad dimension på miljöforskningen. En kraftfull, nationell satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning är dessutom en förutsättning för att Sverige skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett kunskapsbaserat, välgrundat och därmed övertygande sätt.

Utredningen bedömer även behovet av metodutveckling som stort, liksom behovet att validera, standardisera och implementera test- och analysmetoder. Detta gäller främst utveckling av testmetoder, där behovet att ta fram tester på hormonstörande effekter är särskilt stort, samt utveckling av rutinmässigt användbara analysmetoder där sådana saknas.

Att mäta kemiska ämnens förekomst i miljön är ett sätt att skaffa kunskap om vilka ämnen som kan utgöra miljöproblem. Från utred-

34 Sammanfattning SOU 2000:53

ningens synpunkt är sådan kemikalieövervakning en viktigt del i uppföljningen av de åtgärder som vidtas för att nå miljömålet om en giftfri miljö.

Bland de kompletteringar till dagens miljöövervakningsprogram som vi föreslår finns övervakning av vissa utfasningsämnen, övervakning av bekämpningsmedelsrester i jordbruksområden, utökad hälsorelaterad miljöövervakning, samt ett utökat program för regelbundet återkommande screening-undersökningar av miljöföroreningar i miljö och organismer. Framtida miljöövervakning på metallområdet bör utvidgas till att omfatta så många metaller som möjligt. Utöver traditionell miljöövervakning bör även miljöövervakning av varor utvecklas och genomföras. Det är viktigt att miljöprover samlas i en ”provbank” för att man bakåt skall kunna följa eventuella nya miljögiftsproblem som upptäcks i framtiden. Utredningen ser det som nödvändigt att i större utsträckning komplettera kemikalieövervakningen med modeller för hur ämnen sprids.

För övergripande uppföljningsändamål behövs en löpande redovisning av olika former av uppföljning och utvärdering både i form av detaljerade rapporter och i form av enklare nyckeltal, vilka även bör spegla bl.a. de forsknings- och miljöövervakningsinsatser som görs. Naturvårdsverket har i samråd med bl.a. Kemikalieinspektionen utvecklat ett system med indikatorer för uppföljning av miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö, vilket har behandlats vidare av Miljömålskommittén (SOU 2000:52). Kemikalieutredningen anser att arbetet med indikatorer är en viktig del i uppföljningsarbetet.

Konsekvenser av våra förslag (kapitel 10)

Konsekvenser av kravet på data för alla ämnen

Att beräkna kostnaderna för att ta fram data om alla ämnen som tillverkas i eller importeras till EU är mycket svårt eftersom många faktorer är okända. Det är exempelvis okänt hur många ämnen som förekommer på den europeiska marknaden. Vanliga gissningar är att cirka 20 000 ämnen används, andra gissningar ligger på ca 40 000– 60 000 ämnen. I det svenska produktregistret finns omkring 11 000 ämnen som används idag i kemiska produkter på den svenska marknaden.

Vi har gjort tre räkneexempel där vi utgår från att det finns 11 000, 20 000 eller 40 000 ämnen på marknaden. Kostnaderna för att ta fram

Sammanfattning 35

data baseras på uppgifter från den amerikanska miljömyndigheten EPA och avser något mindre omfattande krav än våra. Exemplen ger dock en uppfattning om kostnadernas storleksordning. Resultatet av dessa räkneexempel är att kostnaderna för svensk industri kan uppskattas till omkring 73 miljoner kronor för 11 000 ämnen, 130 miljoner kronor för 20 000 ämnen och 270 miljoner kronor för 40 000 ämnen. Fördelat på det antal år som utredningen föreslår för genomförandet, dvs. 9 år, blir kostnaden 8, 15 respektive 30 miljoner kronor per år. Det kan jämföras med den svenska kemiindustrins omsättning på 71 000 miljoner kronor per år.

Konsekvenser av utredningens kriterier för utfasning

Konsekvenserna av att ämnen med vissa egenskaper inte längre får användas går inte att bedöma, eftersom vi inte vet exakt vilka ämnen som kommer att omfattas av kraven förrän mer kunskaper om ämnenas egenskaper finns. Med utgångspunkt från dagens otillräckliga kunskaper kommer cirka 1 000 ämnen att omfattas av våra utfasningskriterier. Den siffran omfattar endast de ämnen som det idag finns sådana uppgifter om så att det går att avgöra om de faller för kriterierna eller inte. Ungefär 200 av dessa 1000 ämnen är långlivade och bioackumulerande, och cirka 800 är cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller fortplantningsstörande. Den senare gruppen domineras av komplexa petroleumbaserade ”ämnen”. Det är dock viktigt att framhålla att det till dessa cirka 1 000 ämnen kommer att fogas ett ytterligare antal när kravet på kunskap om ämnens egenskaper är uppfyllt. Dagens kunskapsbrist innebär alltså att det kan finnas ett stort mörkertal.

Trots de beskrivna svårigheterna har vi försökt att belysa konsekvenserna för näringslivet genom att föra samtal med representanter för vissa branscher. Branscherna har valts utifrån produktregistrets uppgifter om vilka branscher som använder de ämnen som på grundval av dagens kunskap kan antas komma att falla inom de föreslagna kriterierna.

Flertalet av representanterna framhåller att förslagen går i linje med företagets eller branschens egna mål och visioner. Representanterna för byggbranschen bedömer att konsekvenserna blir måttliga, även om de t.ex. blir större för materialproducenterna än för byggentreprenörerna. Byggentreprenörerna har framfört att de självklart kan bygga hus m.m. om 10–15 år även utan de aktuella ämnena. Materialindustrin å sin sida framhåller att 10–15 år inte är en lång omställningstid om stora processanläggningar måste bytas ut.

36 Sammanfattning SOU 2000:53

Behovet av ökad kompetens inom i kemikalieområdet och bättre informationstillgång betonas också av de berörda branscherna. Representanterna för baskemikalie industrin, färgindustrin samt byggplast-, plastförpacknings- och plastvaruindustrin har framhållit att det var mycket svårt att bedöma konsekvenserna av förslagen. Man menade dock att 10-15 år kan vara en rimlig omställningstid.

1 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner och genomförande

1.1 Uppdraget

Nedan följer information om bakgrunden till utredningens uppdrag samt en sammanfattning av uppdraget. Regeringens direktiv till utredningen återfinns i bilaga 1.

Regeringen föreslog i propositionen ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145, 1998/99:MJU6) femton övergripande miljökvalitetsmål för det framtida miljöarbetet, och riksdagen beslöt den 29 april 1999 att godkänna dessa mål (1998/99:MJU6). Målen redovisas i kapitel 2. Ett av de femton miljökvalitetsmålen handlar om att åstadkomma en giftfri miljö, vilket innebär att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Målsättningen är att detta miljömål, tillsammans med de övriga, skall nås inom en generation, dvs. till omkring år 2020.

För att målet skall kunna nås bedömde regeringen i propositionen ”Svenska miljömål” att kemikaliepolitiken bland annat bör kompletteras med följande nya riktlinjer:

1. Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från följande ämnen:

Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen.

Av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande.

Kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.

38 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53

2. Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.

3. Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.

Enligt regeringen bör riktlinjerna vara vägledande för företagens produktutveckling och tjäna som mål för deras kemikaliestrategier. De skall också vara ett stöd för myndigheternas arbete och för tillämpningen av miljöbalken. Regeringen avser att verka för att riktlinjerna skall vara genomförda inom 10–15 år.

Enligt propositionen ”Svenska miljömål” är regeringens allmänna bedömning att allt kemikaliesäkerhetsarbete bör utgå från riskvärderingar. Regeringen anser dock att dagens arbetsmetoder bör kompletteras med ett generellt angreppssätt som riktas mot kemiska ämnen med dokumenterat hälsofarliga egenskaper samt mot av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerande och långlivade.

I propositionen betonas behovet av nya angreppssätt i kemikalie arbetet, med syfte att påskynda arbetet med att bl.a. uppnå målen i Esbjergdeklarationen – dvs. att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön skall vara nära bakgrundshalterna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön skall vara nära noll. Den nuvarande riskbedömningsprocessen, såsom den tillämpas bl.a. inom EU:s program för existerande ämnen, går för långsamt. Arbetet kan bedrivas snabbare om åtgärder vidtas mot sådana ämnen som normalt inte bör förekomma i varor och i produktionsprocesser på grundval av ämnenas inneboende hälso- eller miljöfarliga egenskaper.

Det nuvarande sättet att arbeta, som baseras på utvärderingar av ett kemiskt ämne i taget, är således otillräckligt och alltför långsamt. Vissa ämnen är dessutom mycket svåra att riskbedöma. Det gäller särskilt av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerbara och långlivade.

Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 39

Sammanfattning av uppdraget

Kemikalieutredningens uppdrag innebär att konkretisera och lämna förslag till genomförandet av regeringens nya riktlinjer inom kemikalie politiken. Sammanfattningsvis skall Kemikalieutredningen:

• föreslå närmare definitioner i form av gränser, kriterier m.m. för ämnens egenskaper och effekter som avses i regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Exempelvis bör gränser föreslås som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna.

• klarlägga hur riktlinjerna för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande eller på annat sätt fortplantningsstörande ämnen kan relateras till befintliga klassificeringssystem.

• se över nuvarande lagstiftning och analysera om det behövs en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer. Bland annat skall utredningen redovisa behovet av ett system för tillstånd att marknadsföra kemiska produkter som innehåller de ämnen som omfattas av riktlinjerna.

• analysera andra styrmedel än lagstiftning och om det behövs lämna förslag till ytterligare styrmedel/verktyg. Exempel på sådana styrmedel är märkning, miljövarudeklarationer, Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista samt olika styrmedel som används frivilligt inom näringslivet såsom exempelvis miljöledningssystem och frivilligt upprättade OBS-listor.

• analysera konsekvenser av förslagen – såväl statsfinansiella effekter som effekter för företag och enskilda.

Enligt regeringens direktiv skall utredningens förslag vara vetenskapligt förankrade, utgå från internationellt vedertagna definitioner där sådana finns, samt så långt möjligt bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle.

I direktiven framhålls att Sverige skall kunna verka för att ett mer generellt angreppssätt blir etablerat i det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet. En viktig utgångspunkt för Kemikalieutredningen är därför det generella angreppssätt som kommer till uttryck i regeringens föreslagna riktlinjer.

Utredningsarbetet skall redovisas till regeringen senast den 1 juni 2000.

40 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53

1.2 Avgränsningar

Det har varit centralt för utredningen att föreslå närmare definitioner för de egenskaper och effekter som avses i regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken, samt att analysera och lämna förslag till ytterligare styrmedel för att uppnå riktlinjerna. Det innebär att uppdraget är inriktat på hur de nya riktlinjerna konkret bör definieras och hur de bör genomföras. Vi har exempelvis inte sett som vår huvuduppgift att göra en problembeskrivning, detta har redan gjorts av Kemikommittén (SOU 1997:84). Utförliga problembeskrivningar finns också i propositionen ”Svenska miljömål” (prop. 1997/98:145) och i Kemikalieinspektionens rapport ”Giftfri miljö” (Kemikalieinspektionen, 1999). I stället har vi arbetat med att få fram och presentera konkreta och åtgärdsinriktade förslag för genomförandet av de nya riktlinjerna.

Regeringens riktlinjer avser ämnen med vissa särskilt farliga egenskaper – cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande inklusive hormonstörande samt ämnen som är långlivade och bioackumulerande över en viss nivå. För ämnen med sådana egenskaper skall ett generellt angreppssätt användas. Det bör noteras att det utöver dessa farliga egenskaper även finns andra farliga egenskaper (neurotoxiska, immunotoxiska, allergiframkallande, ekotoxiska m.fl.), men att dessa inte omfattas av regeringens riktlinjer (se kapitel 2). För ämnen med sådana andra toxiska egenskaper finns inget generellt angreppssätt angivet i riktlinjerna. Däremot finns det skrivningar om att människor och miljö inte skall komma till skada till följd av användning av metaller eller användning av långlivade och bioackumulerande ämnen i produktionsprocesser. För att kunna bedöma det måste man ta hänsyn till all typ av toxicitet. Toxicitet finns alltså med i riktlinjerna om metaller och produktionsprocesser men inte i övriga riktlinjer.

I figur 1.1 illustreras på ett schematiskt sätt omfattningen av rikt-linjerna för olika kategorier av ämnen – organiska ämnen, metaller och metallföreningar samt oorganiska föreningar som inte innehåller metaller.

Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 41

Figur 1.1 Riktlinjernas omfattning.

De skuggade rutorna visar omfattningen av riktlinjerna för olika ämnesgrupper. Så omfattar riktlinjerna exempelvis generella utfasningskriterier för av människan framställda organiska ämnen, men inte riskbedömningar för organiska ämnen som kan ha andra farliga egenskaper än de som täcks av de generella kriterierna.

Organiska ämnen Metaller och metallföreningar

Oorganiska ickemetaller

Utfasning på generella kriterier avseende PB

Utfasning på generella kriterier avseende CMRH

Utfasning av kvicksilver, kadmium och bly

Begränsningsåtgärder baserade på riskbedömning

PB = persistens och bioackumulering CMRH = cancerframkallande, mutagena, reproduktionstoxiska och hormonstörande egenskaper Oorganiska ickemetaller = Grundämnen som inte är metaller samt oorganiska föreningar av dessa grundämnen. Exempel på icke-metalliska grundämnen är syre och svavel. Exempel på föreningar av sådana är kolmonoxid och svavelsyra.

Sammanfattningsvis har vi valt att avgränsa vårt uppdrag så att bl.a. följande områden, vilka kan innebära hälso- och miljöproblem kopplade till kemiska ämnen och produkter, inte har behandlats eller inte fokuserats i arbetet:

− befintliga varor och material i samhället

− historiska föroreningar av mark och vatten

− deponier

− arbetsmiljöfrågor i anknytning till kemikalieanvändning

− klimatfrågor

− radioaktivitet och strålskydd

− livsmedel

− läkemedel

− narkotiska preparat

− veterinärmedicinska preparat

− bensin och petroleumbaserade bränslen

42 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53

− kemiska vapen

− kemikalieolyckor

Nedan kommenterar vi våra avgränsningar och vår syn på vårt uppdrag.

Avgränsning gentemot Miljömålskommittén

En viktig allmän utgångspunkt för utredningen har varit att vi skall fokusera på att identifiera och förslå åtgärder för vissa särskilt farliga ämnen, dvs. sådana som enligt de nya riktlinjerna inte alls bör finnas i varor om 10–15 år. Det är viktigt att poängtera att det behövs en rad ytterligare riskbegränsande åtgärder utöver de vi föreslår för att totalt sett minska riskerna med all kemikalieanvändning. För en helhetsbild hänvisar vi till Miljömålskommitténs betänkande (SOU 2000:52).

Ytterligare åtgärder kan t.ex. behöva vidtas mot ämnen som inte omfattas av riktlinjerna. De nya riktlinjerna avser dessutom enbart nya varor. För att nå miljökvalitetsmålet behövs även åtgärder för att minska läckage av ämnen med farliga egenskaper från befintliga varor i samhället, från deponier samt från förorenade områden.

Detta läckage är totalt sett mycket omfattande, kommer att fortgå under lång tid och kräver särskilda åtgärder. Det är därför viktigt att slå fast att utredningens uppdrag bara avser styrmedel och åtgärder som riktar sig mot nyproducerade varor. Uppdraget innefattar således inte åtgärder mot farliga ämnen i varor som redan finns ute på marknaden eller som har kasserats, eller åtgärder för att förhindra läckage från exempelvis deponier.

Vi vill erinra om Miljömålskommitténs uppdrag att föreslå etappmål, åtgärdsstrategier och styrmedel för att förverkliga alla miljökvalitetsmål, däribland målet om giftfri miljö. Miljömålskommitténs uppdrag är brett, men omfattar inte primärt frågor om genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Däremot finns givetvis flera beröringspunkter mellan att sätta etappmål för att kunna uppnå giftfri miljö och de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen. Vi har därför haft nära kontakt med Miljömålskommittén under utredningens arbete. Det gäller särskilt beträffande etappmålen för kunskaper om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper (etappmål 1, se tabell 1.1) samt för etappmål om särskilt farliga kemiska ämnen (etappmål 3, se tabell 1.1). Beröringspunkterna och arbetsfördelningen kan illustreras enligt nedanstående tabell.

Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 43

Tabell 1.1 Beröringspunkter och ansvarsfördelning mellan Kemikalie -

utredningen och Miljömålskommittén, utgående ifrån Miljömålskommitténs etappmål för målet om en giftfri miljö.

Etappmål avseende Miljömålskommittén

Kemikalie-

utredningen

1. kunskaper om kemiska ämnens inneboende egenskaper

(X)

X

2. hälso- och miljöinformation för varor

X

(X)

3. kemiska ämnen med särskilt farliga egenskaper

(X)

X

4. allmänt riskminskningsmål

X

-

5. riktvärden för miljökvalitet

X

-

6. förorenade områden

X

-

X = huvudansvar för att ta fram förslag till åtgärder (X) = ansvar, men ej huvudansvar för förslag till åtgärder – = omfattas inte av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken

Miljömålskommittén redovisar i sitt betänkande (SOU 2000:52) förslag till formuleringar av etappmålen. Deras förslag till etappmål 1, 2 och 3 bygger på de förslag som vi redovisar i detta betänkande samt på Kemikalieinspektionens förslag till delmål. Vi har således samrått med Miljömålskommittén beträffande formuleringarna av Miljömålskommitténs förslag till etappmål 1, 2 och 3. Själva formuleringarna presenteras i Miljömålskommitténs förslag.

Redan beslutade åtgärder

Det är troligt att flera ämnen eller grupper av ämnen som redan berörs av särskilda avvecklings- eller begränsningsåtgärder kommer att återfinnas bland de ämnen som vi föreslår bör omfattas av de nya riktlinjerna.

För utredningens del finns ingen anledning att ompröva redan beslutade åtgärder; vi ser i stället som vår uppgift att pröva om ytterligare styrmedel krävs för att uppnå riktlinjerna i fråga om dessa ämnen.

44 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53

Arbetsmiljö

Vi har i vårt arbete inte behandlat åtgärder som behövs för att skydda arbetstagare mot skadliga kemikalier i arbetslivet. Så länge ämnena hanteras i tillverkningsprocesser utan risk för spridning till omgivningen, via utsläpp eller med utgående varor, förutsätter vi att de personer som hanterar ämnena ges tillräckligt skydd genom arbetsmiljölagstiftningen.

Bensin och andra petroleumbaserade bränslen

Såsom framgår av bilaga 4 finns cancerframkallande ämnen i bensin och andra petroleumbaserade bränslen. Dessa är den helt dominerande delen av den i Sverige använda volymen av ämnen som kan orsaka cancer. Det är också troligt att flera långlivade och bioackumulerbara ämnen ingår i dessa produkter.

Ur utredningens perspektiv behövs således åtgärder även mot bränslen och drivmedel. Flera skäl talar dock för att våra direktiv inte skall tolkas som att utredningen fått i uppdrag att utarbeta förslag om styrmedel för att inom 10–15 år fasa ut ämnen ur bensin och andra bränslen. Bränslena skulle i så fall behöva modifieras eller tas bort från marknaden, vilket i hög grad berör Sveriges energi- och transportpolitik. De styrmedel som krävs för en sådan förändring är i huvudsak andra än de som normalt används inom kemikalieområdet.

Ett av de svenska miljökvalitetsmålen, frisk luft, innebär bl.a. att halterna av luftföroreningar inte skall överskrida fastställda lågrisknivåer för cancer. Miljömålskommittén har haft i uppdrag att presentera åtgärder för att målet skall nås, och vi har i dessa frågor haft nära kontakt med Miljömålskommittén. På grund av frågans speciella natur har vi inte föreslagit åtgärder för dess genomförande. Flera av de förslag som Miljömålskommittén redovisar kommer att bidra till att minska spridningen av dessa ämnen från petroleumbaserade bränslen. Därtill föreslår vi ett fortsatt utredningsarbete för att bl.a. minska riskerna med bensin och andra petroleumbaserade bränslen. Ett sådant fortsatt utredningsarbete bör inkluderas som en viktig fråga inom ramen för de utredningar som Miljömålskommittén föreslår (i övrigt hänvisar vi till Miljömålskommitténs betänkande, SOU 2000:52, under avsnittet ”Frisk luft”).

Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 45

Naturligt förekommande gifter

Med hänsyn till att de nya riktlinjerna gäller av människan framställda ämnen tar vi i detta betänkande inte upp frågor om naturligt förekommande gifter i annan mån än om dessa anrikas av människan, såsom t.ex. vad gäller kvicksilver och andra metaller.

1.3 Några viktiga definitioner

Nedan följer utredningens sammanfattande tolkning av några grundläggande begrepp i regeringens nya riktlinjer.

Kemiska ämnen, kemiska produkter och varor

Med kemiska ämnen avses grundämnen och deras föreningar, t.ex. organiska ämnen, metaller och metallföreningar.

Med kemiska produkter menar vi kemiska ämnen och kemiska beredningar, där beredningar är blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen. En kemisk produkt kan t.ex. vara målarfärg, lim eller tvätt- och rengöringsmedel.

Med varor avser vi såväl kemiska produkter som övriga varor såsom exempelvis bilar, kläder, datorer och byggmaterial.

Internationellt, framför allt i EU:s lagstiftning, skiljer man dock på kemiska ämnen (substances) och preparat (preparations). Med preparat avses det som i svensk lagstiftning benämns beredningar. Med produkter (products) avser EU vad vi här kallar varor.

Nyproducerade varor som introduceras på marknaden

Vi tolkar begreppet ”nyproducerade varor som introduceras på marknaden” som att det innefattar alla varor som från en viss tidpunkt kommer ut på marknaden, även om varor med samma funktion funnits på marknaden tidigare. En vara anses som nyproducerad även om återvunnet material använts som råvara vid produktionen. Däremot kan inte varor som återanvänds, t.ex. second hand-kläder, anses som nyproducerade när de säljs en andra gång.

46 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53

Organiska ämnen

Med organiska ämnen avses kemiska föreningar som baseras på grundämnet kol i kemisk förening med grundämnet väte, inklusive föreningar där väteinnehållet helt eller delvis ersatts med andra ämnen såsom halogener. Därutöver kan ytterligare ämnen ingå, t.ex. syre, kväve och fosfor. Här innefattas även metallorganiska föreningar.

Av människan framställda ämnen

I begreppet ”av människan framställda ämnen” innefattar vi både syntetiserade ämnen och ämnen som utvunnits från t.ex. växter eller mineral.

Vi avser både avsiktligen framställda ämnen och andra ämnen som dessa kan ge upphov till (t.ex. DDE som är en nedbrytningsprodukt av DDT). Däremot avser vi inte oavsiktligt framställda ämnen såsom polyaromatiska kolväten genererade vid vedeldning, eller klorerade dioxiner genererade i komposteringsprocesser. Sådana ämnen får anses falla inom ramen för miljömålet om frisk luft, eller inom det område inom miljömålet om giftfri miljö som avser utsläpp.

Farlighet och risk

Man skiljer på kemikaliers inneboende farlighet och deras risk.

Ett ämnes farlighet handlar om de inneboende möjligheter ämnet har att framkalla skador på hälsa och miljö. Det grundar sig i huvudsak på en bedömning av ämnets biologiska, kemiska och fysikaliska egenskaper. Dessa egenskaper styr dels ämnens inneboende förmåga att orsaka skador på människa och miljö, dels ämnens inneboende förutsättningar till exponering. Farligheten kan indelas i hälsofarlighet och miljöfarlighet (se vidare i kapitel 2).

Det finns stora skillnader i farlighet mellan olika ämnen. Ämnen kan vara irriterande för ögon och hud, andra ämnen kan redan vid låga exponeringsnivåer orsaka t.ex. lever- eller njurskador. Vissa ämnen är cancerframkallande, fortplantningsstörande, arvsmassepåverkande eller allergiframkallande. Vissa ämnen har hög giftighet för fisk, andra ämnen anrikas i näringskedjorna och kan på grund av detta orsaka svåra skador i naturen.

Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 47

Ett ämnes risk innebär att ämnets farlighet vägs samman med ytterligare information med syftet att bedöma sannolikheten för att skada skall uppkomma samt att bedöma skadans möjliga omfattning. För att kunna bedöma risken med ett ämne behövs alltså en exponeringsanalys för det aktuella ämnet. I exponeringsanalysen krävs kännedom om hur och för vilka halter som människor och miljö exponeras.

1.4 Arbetets uppläggning och genomförande

Ett viktigt inslag i vårt utredningsarbete har varit att arbeta öppet och i dialog med forskare, näringsliv, myndigheter och miljöorganisationer.

I utredningen har tre sakkunniga och elva experter varit förordnade (se missiv och bilaga 8). Sammanträden med utredningens sakkunniga och experter har hållits nio gånger under utredningstiden.

Utöver våra förordnade sakkunniga och experter har vi också arbetat med följande tre referensgrupper för att bredda utredningens kontakter med forskarsamhälle, näringsliv och myndigheter.

• En vetenskaplig referensgrupp

• En referensgrupp om styrmedel

• En referensgrupp om konsekvensanalyser

Nedan redovisas hur kontakterna skett inom ramen för referensgrupperna och i övrigt för att stämma av utredningens tankegångar och förslag.

Kontakter med näringslivet

Referensgruppen om styrmedel har träffats två gånger för presentation av och diskussion kring utredningens uppdrag och våra förslag. Syftet med referensgruppen har varit att bredda våra kontakter med näringsliv och myndigheter samt att få möjlighet att föra en dialog om hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken bäst kan uppnås. Dessutom har referensgruppen fått vårt utkast till betänkande för synpunkter.

I referensgruppen om styrmedel finns framför allt representanter från näringslivet – både enskilda företag och branschorganisationer – men också representanter från myndigheter och en miljöorganisation. Deltagarna i referensgruppen finns i bilaga 8.

48 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53

I september 1999 anordnade utredningen tillsammans med Miljömålskommittén (M 1998:07) och Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) ett seminarium om de marknadsdrivna styrmedlens roll i miljöarbetet. Omkring 60 deltagare från näringsliv och myndigheter deltog i seminariet.

Vid vår utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista gjordes en enkät som gick ut till ett stort antal företag, organisationer, myndigheter och kommuner. Dessutom gjordes ett stort antal intervjuer. I det praktiska arbetet med enkäten samarbetade vi med Sveriges industriförbund, Kemikontoret, Plast- och kemibranscherna samt Svensk handel. Dessutom genomfördes ett möte med såväl representanter för näringslivet som från myndigheter och organisationer för att stämma av utvärderingens resultat och våra förslag.

Utredningen har också haft en särskild referensgrupp som har behandlat frågor om vilka konsekvenser våra förslag får för samhälle, myndigheter och näringsliv samt hur dessa konsekvenser kan beskrivas och i vissa fall beräknas. Inom ramen för vårt arbete med konsekvensanalyser har vi haft kontakter med företrädare för bygg- och byggmaterialbranschen samt med plast- och kemiindustrin. Bland annat har vi haft kontakt med Skanska Sverige AB, NCC AB, Byggentreprenörerna, Plast- och kemibranscherna, Kemikontoret, Sveriges Färgfabrikanters Förening, Byggbranschens kretsloppsråd och Trelleborg AB. Gruppen har haft fyra möten.

Dessutom har vi haft en rad ytterligare kontakter och möten med representanter för svenskt näringsliv, t.ex. Kemikontoret, Svenska Gruvföreningen, Jernkontoret, AB Volvo, Standardiseringen i Sverige (SIS) och Miljöstyrningsrådet.

Kontakter med forskarsamhället

För att bredda våra kontakter med forskarsamhället och stämma av våra förslag ur vetenskaplig synpunkt har utredningen haft en vetenskaplig referensgrupp. Vi har haft fem möten med den vetenskapliga referensgruppen; ordförande har varit Cynthia de Wit, föreståndare för Institutet för tillämpad miljöforskning vid Stockholms universitet och sakkunnig i utredningen. Deltagare i referensgruppen redovisas i bilaga 8.

Den 27 april 1999 anordnade utredningen vid det första mötet i den vetenskapliga referensgruppen, ett seminarium om kriterier för bio-

Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... 49

ackumulerbarhet och persistents. Omkring 25 personer (forskare och representanter från myndigheter och näringsliv) deltog vid detta seminarium.

En av utredningens större insatser har varit att anordna en internationell vetenskaplig rundabordsdiskussion om utfasningskriterier för persistenta och bioackumulerande ämnen (”Round-Table Discussion on Criteria for Phasing Out Persistent and Bioaccumulating Organic Chemicals”). Rundabordsdiskussionen hölls i Steningevik den 10–11 december 1999. Vid detta möte stämde vi av våra preliminära tankegångar beträffande utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen med forskare från såväl de europeiska länderna som USA, Kanada och Japan. Även representanter för kemiindustrin och miljöorganisationerna deltog. En förteckning över deltagarna samt en dokumentation med slutsatser från seminariet finns i bilaga 7.

Kontakter med myndigheter

I vårt löpande arbete har vi haft nära kontakt med framför allt Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.

I såväl vår vetenskapliga referensgrupp som våra referensgrupper om styrmedel och konsekvensanalyser (se ovan) har funnits representanter från myndigheter. I referensgruppen om styrmedel har funnits representanter från bl.a. Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Konsumentverket, förtecknade i bilaga 8.

Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Miljömålskommitténs sekretariat samt representanter från Regeringskansliet har deltagit i referensgruppen för konsekvenser (se bilaga 8).

När det gäller vår utvärdering av Kemikalieinspektionens OBS-lista genomfördes ett stort antal intervjuer, bl.a. med representanter för centrala och regionala myndigheter och kommuner.

Dessutom har vi haft ytterligare kontakt och möten med exempelvis representanter för Centrala försöksdjursnämnden och Konsumentverket.

50 Utredningens uppdrag, avgränsningar, definitioner ..... SOU 2000:53

Kontakter med andra utredningar

Vi har under utredningstiden, såsom framgått ovan, haft löpande kontakt med Miljömålskommittén (M 1998:07). Miljömålskommitténs sekretariat har också varit representerat i vår referensgrupp om konsekvensanalyser och i vår referensgrupp om styrmedel.

Vi har under utredningstiden dessutom haft kontakt med Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) samt Resurseffektivitetsutredningen (Fi 1999:02) som har regeringens uppdrag att se över sambandet mellan tillväxt och miljö samt behov av åtgärder för en effektivare användning av naturresurser, bl.a. metaller.

Kontakter med miljöorganisationer

I utredningsarbetet har vi haft kontakt med Svenska Naturskyddsföreningen, som också har varit representerad i vår grupp av experter. Vid vår internationella vetenskapliga rundabordsdiskussion i Steningevik deltog också internationella representanter från Världsnaturfonden (WWF) och från Greenpeace.

1.5 Samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle

Som vi har redovisat i avsnitt 1.1. skall utredningens förslag så långt möjligt bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle. I den mån samsyn inte kan uppnås skall utredningen tydligt redovisa vari meningsskiljaktigheterna består.

Vi kan konstatera att det i stort sett råder en samsyn rörande förslagen i detta betänkande. Näringslivets företrädare har dock framfört några avvikande synpunkter. Vi sammanfattar dessa synpunkter i anslutning till respektive avsnitt i betänkandet. Kemikontorets synpunkter i fråga om avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper tas upp i avsnitt 5.4 och Kemikontorets synpunkter beträffande de ekonomiska konsekvenserna för den svenska kemiindustrin redovisas i avsnitt 10.3.2. När det gäller Svenska Gruvföreningens synpunkter på utredningens överväganden om återvinning av metaller redovisas dessa i avsnitt 7.4.3.1.

2 Utgångspunkter

2.1 Sammanfattning av utgångspunkterna

Kemikalier spelar en viktig roll och gör mycket gott i vårt samhälle. Utvecklingen av kemiska ämnen och produkter har starkt bidragit till dagens materiella välstånd, och vi använder idag kemikalier i de flesta sammanhang. Som exempel på användningsområden kan nämnas läkemedel, plaster, konserveringsmedel, tvätt- och rengöringsmedel och målarfärg. Kemikalier ingår också i många varor, såsom kläder och datorer.

Men kemikalieanvändningen har också bidragit till välfärdens avigsidor. Antalet ämnen på marknaden har ökat kraftigt de senaste decennierna, liksom flödena av varor och de kemikalier som ingår i dem. Små mängder av farliga ämnen kan förorsaka skador på människa och miljö. Vi exponeras för ett mycket stort antal ämnen från ett ännu större antal källor, framför allt varor. Exponeringen av ett enskilt ämne från en enskild vara kan vara liten, men sammantaget utsätts människor och miljö för en stor exponering av kemiska ämnen, varav ett okänt antal av dessa kan vara farliga.

Det är idag i många fall svårt att avgöra huruvida observerade effekter beror på ett visst ämne, och det är även svårt att koppla effekterna till någon specifik exponering. Arbetet i Sverige och övriga världen är emellertid inriktat på att riskbedöma och reglera enstaka ämnen med hjälp av omfattande vetenskaplig dokumentation. Men arbetet går sakta. Mycket få beslut om faktiska åtgärder – t.ex. förbud eller begränsningar av farliga ämnen – har i praktiken fattats, även om det bör påpekas att flera framgångar i riskhanteringsarbetet har nåtts under de senaste decennierna, såsom exempelvis beslut om standardiserade testmetoder, EU-gemensamt system för klassificering och märkning av hälso- resp. miljöfarliga kemikalier, nationella och internationella begränsningar av ett antal ämnen samt inte minst en större medvetenhet hos företag och myndigheter om hälso- och miljörisker med kemikalie användning.

54 Utgångspunkter SOU 2000:53

Utöver att ta fram kriterier för de ämnen som skall identifieras för utfasning i nya varor, har vi sett som en av utredningens huvuduppgifter att presentera tankar om och förslag till innehåll i EU:s framtida varuoch kemikaliepolicy samt att utarbeta tänkbara lösningar på de lagstiftningsfrågor som föranleds av riktlinjernas genomförande. Dessa förslag syftar till att utgöra ett underlag för den svenska regeringen i EU-arbetet.

Sammanfattningsvis är de viktigaste utgångspunkterna för vårt uppdrag behovet av:

• att få fram mera kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper,

• ett mer generellt angreppssätt inom kemikaliepolitiken, i första hand mot långlivade och bioackumulerande ämnen samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande och hormonstörande ämnen,

• nya angreppssätt mot farliga kemikalier, vilka grundar sig på försiktighetsprincipen och på att den samlade risken från kemikalier idag är mer komplicerad och svårbedömd. Tidigare handlade det om lokala punktutsläpp – idag handlar det om utsläpp av många ämnen i små mängder från ett stort antal varor.

• att försöka hejda kemikalieproblemen vid källan, dvs. se till att ämnen med särskilt farliga egenskaper över huvud taget inte tillverkas eller används,

• konkreta åtgärder för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken och därigenom bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö,

• ett underlag för den svenska regeringen i arbetet med förändringar av EU:s kemikaliepolicy och lagstiftning, vilket grundar sig på gemensamma kunskapskrav, försiktighetsprincipen och ett mer generellt angreppssätt mot de farligaste ämnena,

• utveckling och utnyttjande av de marknadsdrivna verktygen i kemikaliesäkerhetsarbetet.

Utgångspunkter 55

2.2 Vilka problem finns med dagens kemikalieanvändning?

2.2.1 Många ämnen, många kemiska produkter och många varor

Dagens kemikalieanvändning är komplex och omfattande. Det finns ett stort antal kemiska ämnen, som ingår i ett ännu större antal kemiska produkter, som i sin tur ingår i ett mycket stort antal varor. Det stora antalet ämnen, kemiska produkter och varor gör att området är svårt att överblicka.

Kemikalieinspektionen har en databas i form av ett produktregister som skapades redan i slutet av 1970-talet. Detta register bildades för att möjliggöra en överblick över kemiska produkter. Alla företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter skall göra en anmälan till Kemikalie inspektionens produktregister varje år där de nyanmäler och avanmäler produkter, meddelar produkternas kvantitet samt uppdaterar kemiska sammansättningar. I produktregistret finns också information om kemiska produkters funktion, användningsområden samt hälso- och miljöfarlighetsklassificering.

Enligt de uppgifter som lämnas till produktregistret finns det idag ca 60 000 kemiska produkter som tillverkas i eller importeras till Sverige. Det totala antalet ämnen i dessa produkter är ca 11 400. Ingen vet dock säkert hur många ämnen som finns på den svenska marknaden om man även inkluderar de kemiska ämnen som finns i varor (dvs. inte bara i kemiska produkter), men man beräknar att det totalt kan röra sig om ca 20 000 kemiska ämnen.

Några få grupper av kemikalier förhandsprövas innan de får sättas ut på marknaden. Dessa grupper är bekämpningsmedel, läkemedel och livsmedelstillsatser. För andra kemiska produkter krävs inget godkännande. För kosmetiska produkter krävs dock en registrering och nya ämnen som introduceras inom EU måste anmälas innan tillverkning eller import får påbörjas.

56 Utgångspunkter SOU 2000:53

2.2.2 Kunskapsbrist

Brist på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper

Det finns stora kunskapsluckor om kemiska ämnens eventuella farliga inneboende egenskaper. Som ett exempel på den stora databristen kan nämnas resultaten i en rapport från European Chemicals Bureau, ECB. Rapporten visar att endast 14 procent av de ca 2 500 högvolymkemikalier som finns registrerade i EU:s databas IUCLID har data motsvarande baskraven i ämnesdirektivet, 65 procent har vissa data och 21 procent saknar data helt (Allanou m.fl., 1999). För ämnen som förekommer i lägre volymer kan man anta att databristen är ännu större.

Ett annat exempel som visar på kunskapsbristen är den amerikanska miljömyndigheten EPA:s studie över kunskapsläget för de kemikalier som tillverkas i eller importeras till USA i volymer över 454 ton per år1. Studien visar att endast sju procent av de ca 3 000 ämnen som förekommer över volymgränsen uppfyller de minimidata som OECDländerna anser vara nödvändig kunskap. Samma studie visar också att 43 procent av ämnena inte har några minimidata alls (EPA, 1998).

För att möjliggöra urvalet och prioriteringen av farliga ämnen inom ramen för OSPAR-DYNAMEC (se avsnitt 4.4 i bilaga 3) har en nordisk databas ställts samman (se avsnitt 8.5). Den innehåller uppgifter om bl.a. ämnens persistens, bioackumulerbarhet och toxicitet. I databasen finns idag cirka 18 000 ämnen. Det finns dock uppgifter om exempelvis persistens och bioackumulerbarhet för endast ungefär 2 000 av dessa.

Det är ett faktum att människor inte exponeras för ett ämne i taget utan att exponeringen är komplex, vilket gör att osäkerheten ökar. Kunskaperna om effekterna av exponering för flera ämnen samtidigt är mycket bristfälliga.

På grund av den stora kunskapsbristen kan man idag vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga, eller göra behövliga riskbedömningar och vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning.

1 1 000 000 pounds per year

Utgångspunkter 57

Brist på kunskap om kemikalier i varor

För konsumentvaror andra än kemiska produkter, livsmedel, läkemedel och kosmetika finns idag inga regler om hälso- och miljöinformation, miljövarudeklarationer eller annan dokumentation som informerar om varors innehåll av kemikalier. Detta innebär att dagens konsumenter inte har någon möjlighet att ta reda på innehållet av exempelvis flamskyddsmedel i elektronik och textilier, bakteriedödande kemikalier i kläder och disktrasor eller mjukgörare i plastprodukter. Det innebär dessutom att det heller inte finns någon möjlighet att skapa sig en bild av volymer och flöden av kemikalier i varor i dagens samhälle.

2.2.3 På vilket sätt kan kemikalier vara farliga?

Inom EU finns ett system för klassificering och märkning av farliga ämnen och kemiska produkter. Det finns också regler för riskbedömningar. Till reglerna finns ett vägledningsdokument som på ett mycket detaljerat sätt beskriver hur bedömningarna skall utföras (TGD, 1996).

Kemikalier kan vara farliga i flera olika avseenden, och med begreppet farlighet avses i detta sammanhang ämnets inneboende egenskaper. Det är dock viktigt att skilja mellan ett ämnes inneboende egenskaper och den risk som exponering för ämnet kan leda till. När risken bedöms vägs ämnets farlighet samman med den exponering som människor och miljö utsätts för. Ett mycket giftigt ämne kan ge upphov till risk redan vid låg exponering, medan en högre exponering krävs för ett ämne som är mindre giftigt.

Till grund för bedömningen av ämnens hälsofarlighet ligger vanligtvis studier på försöksdjur som exponerats för ämnet via födan, inandningsluften eller huden. Ämnenas hälsofarlighet delas upp i olika faroklasser beroende på vilken typ av effekter de ger och vid vilken dos effekter uppträder. Vissa effekter visar sig efter enstaka kortvarig exponering, medan andra effekter är ett resultat av att en individ exponeras för ett ämne under lång tid.

Inom EU finns idag följande faroklasser för hälsofarlighet:

− mycket giftig

− giftig

− frätande

− hälsoskadlig

− irriterande

58 Utgångspunkter SOU 2000:53

− allergiframkallande

− cancerframkallande

− mutagen

− reproduktionstoxisk

Ämnen skall klassificeras som miljöfarliga om de utgör, eller kan komma att utgöra, en omedelbar eller fördröjd fara för miljön. Till grund för bedömningen ligger normalt uppgifter om skador på vattenlevande organismer (t.ex. fisk, vattenloppor och alger) samt uppgifter om hur bioackumulerbara och långlivade ämnena är. Även andra uppgifter, t.ex. om skador på landlevande djur och växter, kan ligga till grund för en miljöfarlighetsklassificering.

Ämnen som är giftiga för djur eller växter i miljön brukar kallas ekotoxiska. Uppgifter om ämnens ekotoxikologiska effekter kan liknas vid de uppgifter som ligger till grund för bedömningen av ett ämnes hälsofarlighet; det rör sig i båda fallen om uppgifter om faktiska skador. Persistens och bioackumulering skiljer sig från de toxiska egenskaperna, eftersom persistens och bioackumulering inte är egenskaper som i sig skadar organismer. Att ett ämne har dessa egenskaper leder däremot till att exponeringen för ämnet kan bli långvarig och hög i relation till ett ämne som inte har dessa egenskaper. Med en långvarig hög exponering ökar risken för skador – även sådana som inte kommer till uttryck vid normala test av ämnens giftighet. Några skäl till att man inte upptäcker sådana skador i normala test kan vara att organismerna i dessa test exponeras för kort tid för att skador skall uppstå, att testerna inte tar hänsyn till biomagnifiering (se bilaga 3) eller att testerna görs på organismer som inte är lika känsliga för det testade ämnet som andra organismer i miljön.

2.2.4 Stora volymer av farliga ämnen

Det totala antalet kemiska produkter som tillverkades i eller importerades till Sverige år 1997 var 60 000; den sammanlagda volymen av dessa var nästan 77 miljoner ton. Av de kemiska produkterna går en relativt stor mängd på export – 1997 exporterades ca 9 500 produkter, motsvarande en volym på 34 miljoner ton.

Ett relativt litet antal produkter står för majoriteten av volymerna. Ungefär 2 500 produkter står sammanlagt för 95 procent av de tillverkade eller importerade volymerna. Stora andelar av den totala volymen utgörs av syntesråvaror (32%), drivmedel (28%), uppvärmningsmedel (13%) och bränslen (8%).

Utgångspunkter 59

Idag är ungefär 2500 ämnen klassificerade som hälso- och/eller miljöfarliga inom EU. Klassificeringen bygger på kunskap om att ämnena har farliga egenskaper i något avseende. Det saknas dock ofta uppgifter om andra egenskaper än de som lett till klassificeringen, även för dessa ämnen. De klassificerade ämnena kan ingå som en komponent i många olika kemiska produkter och därmed leda till en klassificering av produkterna.

Ungefär hälften av alla kemiska produkter i Sverige är idag klassificerade som hälsofarliga. Dessa produkter står för 85 procent av de totala volymerna. Gruppen hälsofarliga produkter domineras volymmässigt av de produkter som har klassificerats som giftiga. De produkter som klassificerats som giftiga stod år 1997 för 39 miljoner ton och användes till stor del som syntesråvaror och bränslen. Störst mängd giftiga ämnen fanns inom raffinering av petroleum.

I faroklassen ”hälsoskadliga” är volymerna mindre - år 1997 rörde det sig om ca 16 miljoner ton - men i denna klass finns det största antalet produkter, cirka 10 400 stycken.

Regler om miljöfarlighetsklassificering har inte funnits lika länge som regler om hälsofarlighetsklassificering, vilket innebär att färre ämnen hunnit genomgå en bedömning avseende miljöfarlighet. Idag är knappt 300 ämnen klassificerade i kategorin ”miljöfarliga”. De miljöfarliga ämnena ingår sammanlagt i drygt 9 000 kemiska produkter.

Till bilden hör också att en stor mängd varor som innehåller kemikalier importeras till Sverige. Dessa finns därmed inte med i statistiken från Kemikalieinspektionens produktregister. Importen av varor till Sverige är ca 60 miljoner ton per år och ligger därmed i samma storleksordning som nettotillförseln av kemiska produkter, vilken ligger på drygt 40 miljoner ton per år.

2.2.5 Vad vet vi om risker och effekter?

En genomgång av vad vi vet om de risker och effekter som finns med de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna behandlas mer utförligt i bilaga 3 (persistenta och bioackumulerande ämnen), bilaga 5 (hormonstörande ämnen) och i bilaga 6 (metaller). Nedan ges en översiktlig bild av problematiken.

60 Utgångspunkter SOU 2000:53

Långlivade ämnen – långsiktiga problem

Skadliga ämnen kan spridas i alla led som kemikalier hanteras i, vid såväl produktion, konsumtion som avfallshantering. Ett särskilt stort problem utgör spridning av ämnen som är långlivade. Ämnen som blir kvar i samhället och miljön under lång tid leder till långsiktiga problem. Detta är fallet både med organiska ämnen som är persistenta och naturligtvis med metaller, som aldrig bryts ner.

En risk med långlivade ämnen är också att de kan transporteras långa sträckor innan de bryts ner. Det finns exempel på flera långlivade ämnen som är spridda över hela jorden, inklusive obebyggda polarområden.

Det finns idag kunskap om att långlivade ämnen kan ge negativa effekter. Många sådana ämnen är giftiga för människan och miljön. För andra långlivade, biotillgängliga ämnen är effekterna idag okända, men historien har lärt oss att negativa effekter kan finnas som är svåra att upptäcka och när det väl sker kan ämnet vara så spritt i samhälle och miljö att det blir mycket komplicerat att åtgärda. Ett exempel på det senare är PCB, som när det började användas inte ansågs vara ett farligt ämne. Det tog flera decennier att upptäcka sambanden mellan PCB och negativa miljöeffekter (se figur 2.1), såsom påverkan på sälarnas fortplantningsförmåga. PCB förbjöds, men trots att förbuden har funnits i nära 30 år finns ämnet kvar i miljön och än idag upptäcks nya effekter som ämnet ger. Så sent som våren år 2000 kom rön om att PCB kan bidra till benskörhet hos människor (Lind, 2000).

Utgångspunkter 61

Figur 2.1 PCB-halter i sillgrissleägg 1969 - 1997.

Halter (på fettviktsbasis) av polyklorerade bifenyler (PCB) i ägg av sillgrissla i Östersjön. Observera att i motsats till vad som för denna sjöfågel visas i figuren kan man sedan år 1989 inte längre se några tecken på att halterna av PCB fortfarande sjunker i strömming från Östersjön. Tvärtom finns det tecken på att ny förorening med PCB börjat tillföras. (Data från Prof. Mats Olsson, Naturhistoriska Riksmuséet).

’70 ’80 ’90

år

0 100 200 300

mg/kg

’30 ’40 ’50

1920

’60

begränsning för användning börjar (1971)

första kända skador i naturen (1960)

industriell produktion av PCB börjar (1927)

orsakssambanden börjar klarläggas (1967)

övervakning inleds (1969)

Ett annat illustrativt exempel på problematiken med organiska miljögifter är insektsbekämpningsmedlet DDT. DDT användes tidigare i Sverige. Det dröjde flera decennier efter det att DDT började användas i stor skala innan oönskade effekter upptäcktes, t.ex. äggskalsförtunning hos havsörn. Ytterligare decennier behövdes innan den skadade populationen började återhämta sig. Ännu idag finns DDT spritt över hela jorden och förekommer i så gott som alla levande organismer – från pingvinerna i Antarktis till isbjörnarna i Arktis.

Både PCB och DDT är förbjudna i Sverige idag men andra ämnesgrupper med liknande egenskaper används fortfarande. Flera bromerade flamskyddsmedel liknar PCB i sin struktur. Sådana ämnen används i Sverige och påträffas vitt spridda i miljön. Även människor får i sig långlivade bioackumulerande ämnen, främst via födan. Ett allvarligt och tydligt tecken på detta är att många miljögifter återfinns i bröstmjölk. Halterna av PCB-liknande bromerade flamskyddsmedel ökar mycket snabbt i bröstmjölk.

62 Utgångspunkter SOU 2000:53

Figur 2.2 Bromerade flamskyddsmedel i bröstmjölk.

Tidstrend för halter av bromerade flamskyddsmedel i bröstmjölk. Summan av polybromerade difenyletrar, PBDE. (Norén och Meironyté, 2000).

0 0,5

1 1,5

2 2,5

3 3,5

4 4,5

1972 1976 1980

1984/1985

1990 1994 1996 1997

halt ng/g lipid

Användning av långlivade och bioackumulerande ämnen kan leda till en hög och långvarig exponering hos djur högt upp i näringskedjorna. Det är högst troligt att allt fler effekter av en sådan exponering kommer att upptäckas med tiden. I synnerhet gäller det effekter som bygger på komplicerade samband som t. ex. störningar i de hormonella systemen. Hormonella störningar kan i sin tur ge en rad sjukdomar som nedsatt fertilitet, cancer och beteendestörningar.

När det gäller metaller vet man att de aldrig bryts ner, även om de på sikt kan bli otillgängliga för levande organismer, t.ex. genom att de hamnar i djupa sediment. De senaste decennierna har användningen av metaller ökat kraftigt. Några användningsområden leder till att metallen relativt snabbt sprids till miljön (t.ex. bromsbelägg och båtbottenfärger). I många andra användningsområden är spridningen till miljön på kort sikt liten i förhållande till den använda mängden. Det gället t.ex. för vattenledningar och tak av koppar. Men den stora använda mängden och den långa tid som konstruktionerna finns i samhället leder ändå till stora metallflöden till miljön över tiden. Så är t.ex. vattenledningar av koppar den dominerande källan till koppar i avloppsslam. I ett riktigt långsiktigt perspektiv finns det alltid en risk att den metall som en gång brutits ur jordskorpan kan spridas till den yttre miljön.

Utgångspunkter 63

Till följd av människans omvandling av metaller har halterna av kvicksilver, kadmium och bly i södra Sverige höjts betydligt i förhållande till naturliga bakgrundshalter. De höga halterna leder till en påverkan på nedbrytningen av dött organiskt material – och därmed på omsättningen av näringsämnen i skogsekosystemen. Metaller som hamnar i mark blir kvar där under mycket lång tid – hundratals år – och problemen blir därmed synnerligen långsiktiga.

Ett annat oroande exempel på metallspridning är att kopparhalterna i flera svenska vatten nu är så höga att effekter på t.ex. blåstång kan befaras. Blåstång är en nyckelart för hela det kustnära ekosystemet.

Höga halter av farliga ämnen i miljön drabbar även människor, som får i sig ämnena via livsmedel. Halterna av kvicksilver i fisk är på sina håll i landet så höga att kvinnor i fertil ålder inte bör äta fisken, pga. risken för fosterskador. Kadmium kan bl.a. ge njurskador, och redan vid rådande intag av kadmium kan man beräkna att känsliga individer utsätts för en viss påverkan på njurarnas funktion.

Ämnen som ger särskilt allvarliga effekter

Människor och miljö kan ofta inte undvika exponering för kemiska ämnen. Ämnen sprids hela tiden i samband med att varor produceras, används och blir till avfall. Egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande är var för sig mycket allvarliga. Hormonstörande verkan kan leda till en rad av de stora folksjukdomarna (se vidare kapitel 5.2). Kemikommittén (SOU 1997:84) har i sitt betänkande särskilt lyft fram dessa egenskaper. Som skäl för detta angavs att det handlar om mycket allvarliga egenskaper och att ämnen med sådana egenskaper inte skall få orsaka ofrivillig exponering. En enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada, och man kan inte förutsäga hur stor dos individen eller miljön exponeras för sammanlagt.

Andra exempel på kemiska ämnen som har givit allvarliga och irreversibla skador på hälsan vid direktexponering är nickel (allergier), vissa organiska lösningsmedel (skador på nervsystemet) och vissa växtskyddsmedel.

64 Utgångspunkter SOU 2000:53

2.3 Kemikaliepolitik och kemikaliekontroll

2.3.1 Principer och lagstiftning

För en redovisning och analys av kemikaliearbetet sedan mitten på 1980-talet hänvisar vi till Kemikommitténs betänkande ”En hållbar kemikaliepolitik” (SOU 1997:84, bilaga 2). För en redovisning och analys av kemikaliearbetet dessförinnan hänvisar vi till Kemikommissionens betänkande ”Kemikaliekontroll” (SOU 1984:77). I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av kemikaliekontrollen idag. I ljuset av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken behandlas EU:s och Sveriges lagstiftning på kemikalieområdet i kapitel 3, 6 och 7. Nedan ges en kortare inledning som anger utgångspunkterna.

Utredningen konstaterar att femton år har gått sedan lagen (1985:426) om kemiska produkter trädde i kraft, och att drygt ett år har gått sedan den ersattes med miljöbalken (1998:808). Det övergripande syftet med svensk kemikaliepolitik och kemikalielagstiftning under dessa båda lagstiftningar har varit och är att förebygga skador på människors hälsa eller miljön av kemiska ämnen, kemiska produkter och varor. Viktiga mål för kemikaliekontrollen kan sammanfattas i följande punkter:

Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på deras effekter på hälsa och miljö.

Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de kemiska ämnena och produkterna.

Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att skadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.

Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter.

En viktig utgångspunkt är att tillverkare och importörer har huvudansvar för de kemiska ämnen och produkter som de levererar. Myndigheterna uppgift är att se till att företagen gör vad som behövs för att minska och undanröja miljö- och hälsorisker. En vedertagen princip, som har funnits länge i Sverige och som också finns i lagstiftningen, är försiktighetsprincipen, vilken bl.a. innebär att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra skada på människa eller miljö redan vid en välgrundad misstanke om att sådana skador kan uppkomma.

Utgångspunkter 65

En annan viktig princip i svensk kemikaliekontroll är den s.k. produktvalsprincipen (substitutionsprincipen) som numera också finns i miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Denna princip innebär att sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter skall undvikas.

Den svenska kemikaliepolitiken påverkas av vårt EU-medlemskap. EU har sedan länge en omfattande lagstiftning på området, och denna lagstiftning har tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmoniering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Gemenskapen har haft flera miljöhandlingsprogram, men först genom den europeiska enhetsakten (som trädde i kraft 1987) införlivades för miljön viktiga principer i den övergripande lagstiftningen – EG-fördraget.

Den europeiska enhetsakten innebar bl.a. att gemenskapens miljömål fick en tydlig formulering (artikel 130r), där det uttalades att gemenskapens åtgärder i fråga om miljön skall bevara, skydda och förbättra miljön, bidra till skyddet av människors hälsa samt säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurserna. Genom den europeiska enhetsakten införlivades också fyra principer i EEG-fördraget som handlar om att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring bör hejdas vid källan, att den som förorenar/skadar miljön skall betala och att miljöskyddskraven skall ingå som en del av gemenskapens övriga politik.

Genom Maastrichtfördraget (som trädde i kraft 1993) har miljöaspekterna ytterligare tydliggjorts. Bland annat skall gemenskapen, utöver de tidigare miljösyftena, verka för att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa de regionala eller globala miljöproblemen. Vidare infördes försiktighetsprincipen i EG-fördraget.

Kemikaliepolitiken inom EU består dels av den nationella politiken, dels av besluten på gemenskapsnivå. Lagstiftning på gemenskapsnivå kan utgöras av s.k. harmoniserade regler. Harmoniserade regler lämnar litet utrymme för nationella särregler. Kemikalieområdet regleras i stora delar av just harmoniserad lagstiftning. För ytterligare beskrivning av EU:s kemikaliepolitik och lagstiftning hänvisar vi till kapitel 3 och 6.

66 Utgångspunkter SOU 2000:53

2.3.2 Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. I regeringens proposition ”Svenska miljömål” (prop.1997/98:145) föreslås 15 nationella miljökvalitetsmål:

1 Frisk luft 2 Grundvatten av god kvalitet 3 Levande sjöar och vattendrag 4 Myllrande våtmarker 5 Hav i balans, levande kust och skärgård 6 Ingen övergödning 7 Bara naturlig försurning 8 Levande skogar 9 Ett rikt odlingslandskap 10 Storslagen fjällmiljö 11 God bebyggd miljö 12 Giftfri miljö 13 Säker strålmiljö 14 Skyddande ozonskikt 15 Begränsad klimatpåverkan

Ett av miljökvalitetsmålen handlar alltså om att åstadkomma en giftfri miljö, och det är formulerat enligt följande:

”Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att:

halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bak grundshalterna

halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll.

Regeringen gav år 1998 Kemikalieinspektionen i uppdrag att utveckla delmål och att föreslå åtgärdsstrategier för hur delmålen skall nås. Inom ramen för Kemikalieinspektionens arbete med att ta fram delmål och åtgärdsstrategier för att uppnå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö har även Socialstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning, Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Boverket och Jordbruksverket samverkat. Den 1 oktober 1999 presenterade Kemikalieinspektionen sin

Utgångspunkter 67

redovisning av regeringsuppdraget till regeringen (Kemikalieinspektinen, 1999). Regeringen har därefter överlämnat rapporten till Miljömålskommittén och till Kemikalieutredningen. Kemikalieinspektionen har valt att i arbetet med målet om en giftfri miljö innefatta miljön i vid bemärkelse, dvs. allt från naturmiljö till tätortsmiljö inklusive inomhusmiljö och arbetsmiljö.

De delmål som Kemikalieinspektionen föreslog – och som Miljömålskommittén och vi har arbetat vidare med – är följande:

Delmål 1 – Kemiska ämnens egenskaper och effekter

År 2010 har avsiktligt framställda och utvunna ämnen som hanteras på marknaden data som uppfyller fastställda minimikrav. Kunskap om oavsiktligt bildade ämnens förekomst och egenskaper samt samveranseffekter mellan olika kemiska ämnen ökar fortlöpande.

Delmål 2 – Varor

År 2010 är varor försedda med hälso- och miljöinformation. Kunskap finns om var ämnen med farliga egenskaper förekommer i varor och hur de flödar vidare ut i miljön.

Delmål 3 – Systematisk riskminskning

Hälso- och miljöriskerna med kemiska ämnen i alla typer av varor och processer minskar fortlöpande, liksom förekomst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material.

Delmål 4 – Särskilt farliga egenskaper

Exponering för människa och miljö av ämnen med särskilt farliga egenskaper, orsakad av förekomst och användning i varor och produktionsprocesser, har upphört år 2020.

Delmål 5 – Riktvärden för miljökvalitet

År 2020 överskrids inte riktvärden för miljökvalitet som fastlagts senast år 2015 för prioriterade kemiska ämnen.

Kemikalieinspektionen konstaterar att ett internationellt arbete krävs för att uppfylla flera av delmålen. Samtidigt konstateras att det nationella arbetet måste bedrivas på en bred front av näringsliv, organisationer, konsumenter och myndigheter.

68 Utgångspunkter SOU 2000:53

Kemikalieinspektionens förslag till delmål och bedömningar i övrigt vad gäller miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö har varit en viktig utgångspunkt i vårt arbete.

För att målet om en giftfri miljö skall kunna nås bedömde regeringen i propositionen ”Svenska miljömål” (prop.1997/98:145) att kemikalie politiken också behövde kompletteras med nya riktlinjer. De nya riktlinjerna, som är grunden till vårt uppdrag, redovisades i kapitel 1.1. De nya riktlinjerna berör framför allt Kemikalieinspektionens förslag till delmål 1, 2 och 4 ovan, dvs. om kemiska ämnens egenskaper och effekter, varor samt särskilt farliga egenskaper.

2.3.3 Varuperspektivet allt viktigare

De flesta varor är sammansatta av flera material, samt innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge egenskaper såsom hållbarhet, mjukhet och flamskydd.

Under de senaste åren har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller den kemiska produkten utan till varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier. Även om risken för exponering vid kontakt med varan kan vara liten, innebär det stora antalet varor i samhället en potentiell risk såväl under användningen som när varan är förbrukad och blir till avfall. Vissa varugrupper som innehåller problematiska kemikalier har också ökat i användning under senare år, t.ex. datorer.

Att varumängderna ökat de senaste decennierna har också inneburit en ökande tillförsel av kemikalier, inkl. farliga kemikalier, till samhället.

Den förändrade problembilden – från punktutsläpp till diffusa utsläpp från varor – innebär att kemikaliearbetet måste förändras. Ett varuinriktat angreppssätt bör bl.a. ha som utgångspunkt att byta ut farliga kemikalier som tillsätts i varor. Farliga ämnen bör inte heller bildas vid användningen av varan eller när den har blivit till avfall. Ett ökat samspel mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor bör underlätta ett varuinriktat arbetssätt.

Utgångspunkter 69

2.3.4 Ämnens farliga egenskaper bör vara tillräcklig grund för utfasning

Det bör påpekas att det även fortsättningsvis krävs riskbedömningar i kemikaliesäkerhetsarbetet. Men dagens arbetsmetoder behöver kompletteras med ett mer generellt angreppssätt som riktas mot kemiska ämnen med inneboende hälso- eller miljöfarliga egenskaper såsom cancerframkallande, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande eller hormonstörande egenskaper eller långlivade och bioackumulerande egenskaper. Det är alltså fråga om att i ökad utsträckning vidta åtgärder mot särskilt farliga ämnen mot bakgrund av ämnenas inneboende farlighet, i stället för att invänta en riskbedömning. (Se kapitel 1 för en definition av farlighet och risk.)

Grunden för att ett nytt angreppssätt behövs är dels att det nuvarande sättet att arbeta med riskbedömningar av ett ämne i taget går alldeles för långsamt, dels den långa bromssträckan för ämnen som är långlivade. Man måste med försiktighetsprincipen som grund vidta åtgärder i tid – innan effekter kan ses på människa och i miljön.

Kemikommittén (SOU 1997:84) gjorde bedömningen att det inte går att tillverka eller använda kemikalier utan att de någon gång läcker ut i miljön. Kommittén ansåg att användningen av vissa ämnen med särskilt allvarliga egenskaper skall upphöra – sådana egenskaper är särskilt att de är långlivade och bioackumulerbara, och dessa egenskaper räcker för att ett ämne skall avvecklas. Esbjergdeklarationen, skrev Kemikommittén, utgår från att ämnen skall vara långlivade, bioackumulerbara och giftiga (toxiska) för att begränsas eller avvecklas. Kemikommittén menade dock att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet med långlivade ämnen skall vara förebyggande, eller om det skall ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan ofta redan skedd; det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta att orsaka effekter eftersom det svårligen bryts ned och i regel inte går att samla in. Väljer man att fasa ut bara de ämnen som forskarna redan vet är giftiga kommer man alltid för sent, betonade Kemikommittén. Kommitténs slutsats på detta område var därför att man skall arbeta förebyggande och fasa ut ämnen som man erfarenhetsmässigt vet kan komma att orsaka långsiktiga skadeeffekter.

Kemikommittén föreslog som mål att användningen av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan skall

70 Utgångspunkter SOU 2000:53

avvecklas från användning i varor (från 2007) och i produktionsprocesser (från 2012).

Det nuvarande sättet att arbeta på kemikalieområdet baseras på åtgärder mot ett ämne i taget. Enligt regeringens bedömning är detta arbetssätt alltför långsamt. Därtill kommer att det är utomordentligt svårt att uppskatta riskerna med vissa ämnen. Detta gäller särskilt sådana som är långlivade och bioackumulerbara. De riktlinjer som regeringen anger i propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145) innebär bl.a. att ett mer generellt angreppssätt riktas mot av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerande och långlivade, i enlighet med vad som föreslogs av Kemikommittén.

Regeringen framhåller följande i direktivet för Kemikalieutredningen:

”…för att riktlinjerna skall kunna tillämpas krävs att egenskaperna långlivad och bioackumulerbar ges mer preciserade definitioner, bl.a. genom att gränser utvecklas för att fastställa när dessa egenskaper är oacceptabla, dvs. när användningen leder till en oacceptabel risk för människa och miljö. Det är i de flesta fall svårt att entydigt fastställa en gräns för persistens och bioackumulerbarhet ovanför vilken ämnen med sådana egenskaper vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Ändå kan det i många fall vara nödvändigt att ange tydliga gränser i form av gränsvärden. Utgångspunkten måste vara att organiska ämnen som framställts av människan alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och för miljön, om de kan ackumuleras i organismer och samtidigt är så långlivade att de ansamlas i ekosystemet.”

Regeringen har alltså tagit ytterligare ett steg i och med dessa direktiv som är utgångspunkter för utredningens arbete.

2.3.5 Åtgärder behövs både på nationell och internationell nivå

Det internationella arbetet på kemikalieområdet är av stor betydelse eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. Möjligheterna att lösa problem i Sverige är beroende av kemikalieanvändning och kemikaliekontroll i andra länder. De kemikalier och varor som säljs är exempelvis ofta tillverkade i andra länder. Ämnena sprids alltså via handel med varor och dessutom ut i miljöer långt från både tillverkning och användning genom att många ämnen är svårnedbrytbara och kan transporteras långa vägar med t.ex. vindar.

För att kunna nå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö måste den nationella kemikaliepolitiken till stor del vara internationellt inriktad. Kemikaliekontrollen är redan väl utvecklad i Sverige där framför allt

Utgångspunkter 71

miljöbalken är ett bra verktyg. Men för att kunna nå miljökvalitetsmålet behövs även ett förbättrat kemikaliearbete i många andra av världens länder, både i de rikare och i de fattigare länderna.

En betydande del av de varor vi använder är tillverkade i andra länder. Den globala handeln försvårar möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkningen av varor, eftersom varorna ofta har genomgått flera produktionsled i olika länder innan de kommer till Sverige.

I takt med att den internationella handeln med kemikalier och varor har ökat har det internationella arbetet med kemikaliekontroll också blivit allt viktigare. Det internationella samarbetet inom olika organ, liksom de globala och regionala överenskommelserna om kemikalier, är naturligtvis oerhört betydelsefulla för att minska hälso- och miljöriskerna med kemikalieanvändningen.

Vi kan också konstatera att medlemskapet i EU och i Världshandelsorganisationen (WTO) medför begränsningar av den nationella handlingsfriheten och är förknippat med åtaganden som bl.a. innebär att vissa bestämmelser måste följas vid utformning av miljöåtgärder som kan ha inverkan på den internationella handeln. Även detta är givetvis ett starkt skäl för att tillmäta det internationella arbetet stor vikt.

Vår slutsats är alltså att det med hänsyn till varuperspektivet är uppenbart att de angivna riktlinjerna inte kan genomföras enbart med åtgärder på nationell nivå. Åtgärder måste också, och i huvudsak, vidtas på internationell nivå, i ett första steg på EU-nivå.

2.3.6 Både hårda och mjuka styrmedel behövs

När det gäller styrmedel är det utredningens uppfattning att både hårda (lagstiftning) och mjuka (frivilliga åtgärder) styrmedel måste användas för att nå framgång. Det behövs både lösningar hos marknaden själv, där de frivilliga verktyg som finns i form av miljömärkning, miljöledningssystem m.m. kan användas och utvecklas, och offentlig reglering som anger den lägsta tolerabla nivån för vilka risker som samhället kan acceptera att medborgarna och miljön utsätts för i ett långsiktigt perspektiv.

Begränsningar av ämnen som innebär särskilt stora risker för hälsa och miljö bör ske genom lagstiftning inom EU eftersom det sker en omfattande internationell handel med kemiska produkter och andra varor. Ett

72 Utgångspunkter SOU 2000:53

nationellt förbud för t.ex. ett kemiskt ämne får bara begränsad hälsooch miljöeffekt eftersom ämnet ofta kan komma in i stora mängder i de varor som vi importerar från andra länder. Det kan vara svårt att införa nationella regler om förbud för kemikalier eller kemikalier i varor, när dessa ofta betraktas som ett tekniskt handelshinder.

När det gäller nationella åtgärder bör de mjuka/marknadsdrivna styrmedlen däremot spela en viktig roll.

I nedanstående tabell (tabell 2.1) ges en överblick över de styrmedel som kan användas i arbetet med att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Beskrivningar av styrmedlen samt förslag till hur de bör användas och utvecklas för att uppnå riktlinjerna lämnas i betänkandet.

Utgångspunkter 73

Tabell 1.1 Sammanfattning av styrmedel som kan användas

Nationellt

EU Internationellt

Marknads drivna och mjukare styrmedel

Positiv miljömärkning (Svanen + Bra Miljöval) OBS-lista/-or Frivilliga åtaganden Upphandling Miljövarudeklarationer Riktvärden Övrig information FoU

EMAS Positiv miljömärkning (EU-blomman) Kemikalie- och varupolicy FoU

ISO-standarder av olika slag Branschnormer

Tvingande styrmedel (lagstiftning m.m.)

Tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet och av bekämpningsmedel Begränsningar av enstaka ämnen Tillsyn Egenkontroll Miljökvalitetsnormer Begränsningar av enstaka ämnen

Begränsningar/förbud för ämnen som saknar minimidata Klassificering och märkning Begränsningar/förbud för PB och CMRämnen i kemiska produkter och i andra varor Utvidgade datakrav för nya och existerande ämnen Riskbedömning av existerande ämnen Hälso- och miljöinformation för varor Utsläppsregler Producentansvar för uttjänta varor Standarder, typgodkännanden

Miljökonventioner POP:s CLRTAP OSPAR HELCOM OECD-guidelines WTO

3 EU behöver en ny kemikaliestrategi

3.1 Inledning

I och med EU-medlemskapet deltar Sverige i den gemensamma lagstiftningen på kemikalieområdet. En viktig del av det svenska arbetet på kemikalieområdet sker därför idag inom ramen för EU:s arbete.

Enligt våra utgångspunkter i kapitel 2 bör de nya riktlinjerna i huvudsak genomföras via gemensamma EU-regler, med tanke på varuperspektivet (handel, diffus spridning m.m.). På sikt behövs också gemensamma globala regler. Det finns naturligtvis flera vägar att föra upp en fråga på EU:s dagordning. När det gäller frågor som är av generell karaktär och omfattar många ämnen och varor – och dessutom innebär ett nytt strategiskt synsätt – anser vi att notifiering av nationella förslag inte är ett lämpligt tillvägagångssätt. Då bör man i stället arbeta genom att påverka EU:s politik och regelverk direkt. Däremot ser vi det som möjligt att påverka EU genom anmälan av nationella förbud då det gäller enskilda ämnen såsom t.ex. kvicksilver (se avsnitt 7.2.1).

I detta kapitel behandlas några utgångspunkter för EU:s kemikalie arbete och regelverk på kemikalie- och miljöområdet. Dessutom presenteras vad vi, utifrån de nya riktlinjerna i svensk kemikaliepolitik, anser vara viktiga delar av en miljöorienterad varupolicy och en ny kemikaliestrategi i EU. Senare – i kapitel 4 och 6 samt i bilaga 2 – redovisar vi våra konkreta förslag till förändringar av EU:s olika rättsakter. I bilaga 2 redovisar vi dessutom en skiss till hur EU skulle kunna genomföra våra förslag inom ramen för befintlig lagstiftning.

76 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53

3.2 Några utgångspunkter för EU:s kemikaliearbete

EU har sedan länge en omfattande lagstiftning på kemikalieområdet. En öppen gemensam marknad, där tullar och andra typer av handelshinder mellan medlemsländerna avskaffas, har varit en grundläggande målsättning för gemenskapen ända sedan tillkomsten av Romfördraget (EG-fördraget) år 1957. Den gemensamma lagstiftningen på kemikalie området har alltså tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med kemiska produkter mellan medlemsstaterna, vilket har skett genom harmonisering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar för vissa kemikalier.

Det har många gånger diskuterats om den inre marknaden har prioriterat den ekonomiska sidan och handelsutbytet på bekostnad av miljö- och hälsoskyddet, vilket man snarare har sett som ett potentiellt hinder än ett mål i sig. Genom Europeiska enhetsakten år 1986 har dock miljöfrågorna flyttats upp till gemenskapens politiska nivå från en nivå med enbart olika slags gemenskapsåtgärder och regler.

Även enhetsakten har kritiserats för vissa brister i miljöskyddet, beslutsreglerna m.m. I och med Maastrichtfördraget år 1992 (unionsfördraget) löstes dock vissa av dessa problem – framför allt vad gäller beslutsförfarandet som tillämpas inom miljöområdet. Det blev då möjligt att fatta beslut grundade på kvalificerad majoritet istället för enhällighet. I det fördraget lades också tillämpningen av försiktighetsprincipen fast.

Genom Amsterdamfördraget år 19961, då Maastricht- och Romfördragen ändrades, infördes hållbar utveckling som ett mål. Dessutom lyftes frågan om att miljöpolitiken skulle vara integrerad i gemenskapens övriga politik fram.

I och med Europeiska enhetsakten från år 1986 och Maastrichtfördraget från år 1992 har EU:s konkreta lagstiftning också mer direkt börjat påverkas av EU:s allmänna miljöpolitik. Vid Europeiska rådets möte i Cardiff i juni 1998 togs dessutom ett beslut om att intensifiera arbetet med att integrera miljö och hållbar utveckling i unionens samtliga verksamhetsområden.

1 Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999.

EU behöver en ny kemikaliestrategi 77

EU:s utgångspunkter på varu- och kemikalieområdet.

De senaste åren har EU:s arbete med kemikalier kritiserats bl.a. för att arbetet med riskbedömning och riskhantering av existerande ämnen gått alldeles för långsamt. Våren 1998 i Chester uttalade kommissionen att den skulle utarbeta en strategi när det gäller kemikalier, och vid miljörådsmötet i december 1998 antog rådet vissa slutsatser som underströk behovet av att utarbeta en integrerad och sammanhängande strategi för EU:s framtida kemikaliepolitik. En hög grad av skydd för människors hälsa och miljön i en snabbt ökande marknad för kemikalier samt en ändamålsenlig funktion av den inre marknaden angavs som ett syfte. Den framtida kemikaliepolitiken skulle enligt rådet återge försiktighetsprincipen och principen om en hållbar utveckling.

Vid det informella miljöministermötet i Weimar i maj 1999 fortsatte diskussionerna om en framtida kemikaliepolitik inom EU. Bland annat lyftes frågan om databrist för många kemikalier fram. Vid mötet diskuterades också behovet av en gemensam varupolicy samt kopplingen mellan en kemikaliepolicy och en varupolicy.

Vid rådets mötet i juni 1999 uppmärksammades en rad brister i den nuvarande kemikaliepolitiken. Rådet konstaterade i sina slutsatser, bl.a. mot bakgrund av att en riskbedömning enbart utarbetats för ett mycket litet antal existerande ämnen, att det nuvarande tillvägagångssättet knappast kommer att kunna leda till de riskbegränsningar som behövs. Dessutom betonade man vikten av att etablera ett mer flexibelt synsätt där en fullständig riskbedömning inte alltid behöver vara nödvändig för att förbereda åtgärder för riskhantering. Man betonade även vikten av att etablera strategier för att uppnå effektiva åtgärder för riskhantering för sådana ämnen som kan orsaka hot om allvarlig eller irreversibel skada på människors hälsa eller miljön. Att stimulera till utbyte av farliga ämnen mot mindre farliga ämnen angavs också som viktigt.

Två av de viktigaste frågorna inom EU:s miljöarbete de närmaste åren är alltså att reformera EU:s kemikaliepolitik genom att ta fram och besluta om en ny kemikaliestrategi och göra nödvändiga ändringar i regelverket samt att ta fram en strategi för varor.

Europeiska kommissionen kommer att lämna ett förslag till en kemikaliestrategi under år 2000. Kemikalieutredningens förhoppning är att det, särskilt beträffande kemikaliestrategin, blir ett kraftfullt och genomgripande förslag som kommer att läggas fram. Kommissionen förbereder dessutom en grönbok om en miljöorienterad produktpolicy som också kommer att presenteras under år 2000. Vår förhoppning är

78 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53

att de förslag som vi presenterar kan utgöra ett värdefullt underlag för Sveriges agerande vid den fortsatta utvecklingen av dessa strategier.

3.3 Miljöorienterad produktpolicy

3.3.1 Varför behövs en miljöorienterad produktpolicy inom EU?

Medvetenheten har successivt ökat de senaste decennierna om att det inte går att lösa miljöproblemen enbart genom att fokusera på produktionsprocesser och utsläpp. Dessutom behövs ett större fokus på konsumtion, varor och avfall. Inflödet av hälso- och miljöskadliga ämnen i varor, byggnader m.m. är betydligt större än utsläppen till naturen från olika produktionsprocesser. Den relativa betydelsen av läckage av farliga ämnen från varor har ökat de senaste decennierna bl.a. just på grund av att man har lyckats minska punktutsläppen av farliga ämnen. Sett över några decennier innebär också en ökande varuomsättning i sig ett problem. Det behövs därför en samlad och långsiktig strategi för arbetet med varors miljöpåverkan, i syfte att för framtiden begränsa spridningen av hälso- och miljöfarliga ämnen.

Kommissionens utvärdering av det femte miljöhandlingsprogrammet2visar att flera framsteg har gjorts inom miljölagstiftningen, men att EU inte har kommit särskilt långt när det gäller att integrera miljöaspekterna i den övriga politiken. De grundläggande principer som fastställdes för femte miljöhandlingsprogrammet är därför fortfarande giltiga. Det handlar bland annat om att komma till rätta med de konsumtions- och produktionsmönster som urholkar miljöns kvalitet och ger upphov till hälso- och säkerhetsproblem samt slösar med naturtillgångar.

Idag saknas en sammanhållen gemensam miljöstrategi inom EU för varor, även om många regler inom EU berör varu- och miljöområdet. Europeiska kommissionen har dock initierat ett arbete med en integrerad produktpolicy (IPP) och avser att presentera en grönbok före sommaren 2000.

Den svenska regeringen beslutade i maj 2000 om en skrivelse till riksdagen om en miljöorienterad produktpolicy. I skrivelsen presenteras

2 EU tar fram tidsbegränsade handlingsprogram för miljöarbetet. Det nuvarande femte miljöhandlingsprogrammet gäller 1993–2000. Europeiska kommissionen avser att i slutet av 2000 presentera ett förslag till nytt miljöhandlingsprogram.

EU behöver en ny kemikaliestrategi 79

den fortsatta strategin med att formulera en miljöorienterad produktpolicy på nationell bas och EU-nivå. Syftet är bl.a. att analysera och eventuellt ange gemensamma krav på de varor som produceras, och beskriva olika aktörers ansvar för de varor som släpps ut på marknaden under en varas hela livscykel. Syftet är också att få en överblick för att koordinera de insatser som sker på området så att de styr i samma riktning inom inre marknads-, närings-, finans-, konsument- och miljösektorerna.

Det övergripande målet är bl.a. att få fram varor som är resurs- och energisnåla och som inte innehåller ämnen som kan ge upphov till negativa effekter på miljö och hälsa. I arbetet skall finnas en helhetssyn på varorna – från produktion och användning till återanvändning, återvinning, destruering och deponering. Det handlar också om att skapa en helhetssyn på regler som gäller varornas hela livscykel och alla aktörer – från design och produktion till konsumtion och återvinning.

Exempel på verktyg som berörs i arbetet med miljöorienterad produktpolicy är bl.a. producentansvar, miljömärkning, miljövarudeklarationer, miljöledningssystem, standardisering, miljöanpassad upphandling, skatter och avgifter, livscykelanalyser samt frivilliga överenskommelser.

Såväl industrins konkurrenskraft, sysselsättningen, en fungerande konkurrens och den fria handeln över gränserna beaktas i arbetet med att integrera miljöaspekterna i ett varuperspektiv.

Inom ramen för EU:s arbete har kommissionen bland annat låtit ta fram en konsultrapport samt anordnat en workshop (december 1998) om hur en gemensam miljöstrategi för varor inom EU skulle kunna se ut. Vid det informella miljöministermötet i maj 1999 i Weimar behandlades också frågan om en gemensam miljövarupolicy. Sveriges miljöminister förde då fram förslaget att föra in kemikaliepolitiken i arbetet med en miljövarupolicy.

80 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53

3.3.2 Vad bör en miljöorienterad produktpolicy innehålla?

Vi anser sammanfattningsvis att de viktigaste delarna i en kommande miljöorienterad produktpolicy i EU är följande, i fråga om kemikalier:

• Ett system för en producent (tillverkare, importör, försäljare) att informera om en varas innehåll av farliga kemikalier bör finnas inom EU senast år 2010. Frågan är komplex och vi föreslår därför att regeringen tillsätter en särskild utredning för att utreda denna fråga (se avsnitt 7.4.1).

• De särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen som enligt våra förslag inte bör ingå i kemiska produkter bör inte heller få finnas i varor (se kapitel 5 och 6).

• Det bör övervägas om producentansvar för uttjänta varor bör utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Krav på begränsningar av farliga kemikalier i varor bör alltid övervägas när regler tas fram om producentansvar för uttjänta varor. Generella hänvisningar till de regler som begränsar farliga ämnen bör finnas.

• Olika strategier för återvinning, återanvändning, omhändertagande och destruktion av varor som innehåller hälso- och miljöfarliga ämnen behövs.

• I EG:s förordning (EEG) nr 1836/93 om frivillig miljöstyrning och miljörevision för företagen, EMAS, bör kemikaliefrågorna tydliggöras (se kapitel 6).

• Industrins eget arbete måste vara det mest betydelsefulla i kemikaliesäkerhetsarbetet.

• Miljöhänsyn måste integreras i produktdirektiv och i produktstandarder.

• Vid utformning av nya direktiv om CE-märkning av produkter (s.k. nya metoden-direktiv) och andra s.k. produktdirektiv måste det säkerställas att miljö- och hälsohänsyn tas i tillräcklig utsträckning. Regler som begränsar farliga ämnen måste beaktas. Varje produktstandard bör genomgå en miljöbedömning (se kapitel 6).

• Befintliga produktdirektiv måste ses över avseende miljö- och hälsoaspekterna av farliga ämnen (se kapitel 6).

Utredningen understryker vikten av att det tas fram en gemensam miljövarupolicy inom EU, där kemikalie- och andra miljö- och hälsofrågor integreras i övriga politikområden. Vi vill särskilt betona kemikaliefrågorna i en sådan policy, eftersom varor och hantering av varor

EU behöver en ny kemikaliestrategi 81

till stor del handlar om flöden av energi och kemikalier. Skadliga kemikalier sprids idag diffust i samhället framför allt via varor.

Kopplingen mellan en ny kemikaliepolitik och en samlad miljöstrategi för varor blir viktig och avgörande om man skall komma till rätta med varuproblematiken. För att miljövarupolicyn verkligen skall kunna fylla sitt syfte och vara ett effektivt instrument i miljöarbetet bör kemikaliefrågorna genomsyra alla delar av miljövarupolicyn.

Även eventuella konflikter mellan kemikaliers funktion och hälso- och miljöegenskaper bör belysas. Exempelvis kan relationen mellan långlivade varor och utfasning av långlivade ämnen behöva klargöras. För att ge varor och material ökad livslängd tillsätts ibland kemiska ämnen med ur hälso- och miljösynpunkter mindre önskvärda egenskaper. En avvägning mellan olika mål kan då behöva göras.

Vissa metaller bör inte ingå i ett kretslopp, utan användningen av dem bör fasas ut. Kunskapen om många metallers hälso- och miljöeffekter är idag dessutom bristfällig. Hur en policy beträffande återanvändning och återvinning av metaller bör utformas kan därför behöva särskilda analyser.

Utredningen bedömer att det behövs ett omfattande arbete de närmaste åren för att få fram och i praktiken också genomföra intentionerna i en miljövarupolicy. Ett område som bör prioriteras bör vara att integrera och lyfta fram frågor rörande kemikalieanvändningen i varor. Förutom en övergripande gemensam policy behöver EU också nya gemensamma styrmedel och vidareutveckling av befintliga styrmedel.

Ett system för att informera om en varas innehåll av farliga kemikalier bör utvecklas inom EU. Vi anser att Sverige har stor kunskap när det gäller kemikalier och varor, och därför föreslår vi att Sverige aktivt bör bidra till utvecklingen av ett sådant system genom att i särskild ordning låta utreda de många frågor som måste belysas innan man kan ta ställning till hur systemet bör se ut (se kapitel 7).

Utredningen anser i likhet med Naturvårdsverket (NV, 1999d) att producenternas ansvar för varors miljöbelastning under hela livscykeln skall utgöra en bärande princip i en integrerad produktpolicy (IPP) och att det skall vila på producenten (tillverkaren, importören, försäljaren) att ha kunskap om konsekvenser för människors hälsa och miljö för de varor den tillhandahåller. Producenten skall också vidta förebyggande åtgärder för att minska totala miljöbelastningen under hela livscykeln

82 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53

samt efterfråga och tillhandahålla miljöinformation om innehåll av särskilt farliga ämnen samt varans miljöpåverkan under hela livscykeln.

Detta innebär ett vidare ansvar än idag och en bredare syn på producenters ansvar, eftersom även diffusa utsläpp under användning inkluderas. Den nuvarande avfallspolitiska principen om producenters ansvar utgör här en mängd av denna bredare syn.

Ett lagstadgat producentansvar för uttjänta produkter bör kunna utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Producentansvar för uttjänta produkter kan också ge möjlighet att fasa ut särskilt farliga ämnen i varor. Dels kan det redan i reglerna om producentansvar ställas krav på att varorna inte får innehålla vissa farliga ämnen (jfr kommissionens utkast till förslag om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, se kapitel 6 och bilaga 6), dels ges producenten ett allmänt och starkt incitament att ta bort skadliga ämnen ur sina varor eftersom de ges ansvar för återvinningen/återanvändningen.

Utredningen delar Naturvårdsverkets uppfattning att frågor kring producenters ansvar för produktens miljöpåverkan under hela livscykeln bör utredas vidare.

3.4 Ny kemikaliestrategi

3.4.1 Varför behövs en ny kemikaliestrategi?

Det är fortfarande långt kvar till en långsiktigt hållbar kemikaliehantering i EU, även om viktiga framsteg har gjorts de senaste åren. Utredningen konstaterar att ett viktigt steg på vägen är det arbete som nu pågår med att ta fram en långsiktigt hållbar kemikaliestrategi inom EU. I dagens system för kemikaliesäkerhet finns ett antal allvarliga brister eller problem. Vi anser att de viktigaste problemen är följande:

• Det finns en mycket stor kunskapsbrist om bl.a. ämnenas hälso- och miljöegenskaper. Det leder till att en klar majoritet av de kemiska ämnena i praktiken inte alls täcks av EU:s nuvarande kemikalielagstiftning.

• Det finns en brist på långsiktigt perspektiv, framför allt vad gäller hälso- och miljöeffekter men också vad gäller ekonomiska effekter. Det är kostsamt att åtgärda farliga ämnen när de redan är vitt spridda i teknosfären och miljön. Det är bättre att förebygga och tillämpa försiktighetsprincipen än att sanera i efterhand.

EU behöver en ny kemikaliestrategi 83

• Företagen ges inte ett tillräckligt stort och tydligt ansvar.

• Det finns en ineffektivitet i nuvarande system. Exempelvis går arbetet beträffande riskbedömningar alldeles för trögt.

• En strategi saknas för de farligaste kemikalierna.

• Det finns ett bristande varuperspektiv vad gäller kemikalier i varor; förekomst av farliga kemiska produkter i varor uppmärksammas inte tillräckligt i regelverket. Oklarheter och motsättningar finns också mellan å ena sidan den fria handeln med varor, å andra sidan hälso- och miljöskydd. Exempel på detta finns i kapitel 6, bl.a. beträffande produktdirektiv och produktstandarder.

3.4.2 Vad bör den nya kemikaliestrategin innehålla?

Utredningen anser att Sverige bör verka för att en ny kemikaliestrategi i EU baseras på:

• försiktighetsprincipen

• produktvalsprincipen

• företagens ansvar (inkl. producentansvar och principen om att förorenaren skall betala)

Med dessa tre principer som grund föreslår utredningen sammanfattningsvis att en ny kemikaliepolicy bör innefatta bl.a. följande:

Allmän inriktning (se utförligare i kapitel 4, 5, 6 och i bilaga 2)

• Kemikaliestrategin bör utformas som ett konkret handlingsprogram. Frågan om genomförande (handlingsprogram, resurser, ny kemikaliemyndighet m.m.) och uppföljning av strategin är viktiga delar som måste ingå i strategidokumentet.

• Det bör anges att försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen bör införas direkt i EG:s rättsakter på kemikalieområdet. Det gäller särskilt begränsningsdirektivet (direktiv 76/769/EEG). Principerna skall också användas konkret och aktivt vid tillämpning av kemikaliereglerna samt direkt av företagen.

• Kopplingen mellan kemikaliestrategin och en integrerad produktpolitik bör ingå i strategin. Strategin för kemikalier i varor måste vara en viktig del i en integrerad produktpolicy.

84 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53

• Globala begränsningar av farliga ämnen och andra insatser är angeläget på kemikalieområdet. Detta bör inkluderas i kemikalie strategin; bl.a. bör EU:s agerande i internationella fora tydliggöras.

• Ett långsiktigt perspektiv skall alltid användas vid bedömning av hälso- och miljöeffekter.

• Företagen bör ges fullt ansvar för dataframtagning. Ett utökat ansvar bör också ges företagen för preliminär riskbedömning och riskhantering.

• En viktig del av kemikaliesäkerhetsarbetet utgörs av industrins frivilliga åtaganden, såsom t.ex. miljöledningssystem eller kemiindustrins arbete med ”Responsible Care” och ”Product Stewardship”.

• Tillsynen inom kemikalieområdet behöver förbättras. Minimikriterier för tillsynen över EU:s kemikalieregler bör tas fram senast år 2003.

• Behövliga skärpningar av EU:s kemikalielagstiftning bör i ett första skede ske genom ändringar i befintlig lagstiftning. (En modell med förslag till vilka regelförändringar som kan behövas lämnas i bilaga 2).

• På längre sikt bör EU:s kemikalielagstiftning samlas under ett ramdirektiv eller motsvarande.

Kunskaper – annars utfasning (se utförligare beskrivning i kapitel 4 och bilaga 2)

• För alla existerande ämnen i EU skall samma dokumentationskrav ställas som för nya ämnen.

• De ämnen som saknar data om hälso- och miljöegenskaper skall inte få släppas ut på marknaden efter vissa bestämda tidpunkter.

• För alla högvolymämnen (minst 1 000 ton per år) måste kunskaper om bl.a. inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen finnas senast vid utgången av år 2005.

• För medelvolymämnen (minst 10 ton men mindre än 1 000 ton per år) skall sådan kunskap finnas senast vid utgången av år 2009.

• För övriga ämnen (under 10 ton per år) skall sådan kunskap finnas senast vid utgången av år 2010.

• Företagen ges ansvaret för att data tas fram.

• Datakraven behöver utökas i vissa avseenden.

• Företagen skall utföra initiala riskbedömningar och vid behov vidta försiktighetsåtgärder.

EU behöver en ny kemikaliestrategi 85

Avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper (se utförligare beskrivning i kapitel 5, 6 och bilaga 2)

• Ett generellt angreppssätt bör tillämpas mot de mest hälso- och miljöfarliga ämnena. Det innebär bl.a. att åtgärder bör vidtas mot ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantnings- och hormonstörande samt kvicksilver, kadmium och bly. Generella utfasningskriterier bör fastställas.

• De existerande ämnen som klassificerats som långlivade och bioackumulerbara enligt de kriterier som utredningen föreslår bör inte få finnas i kemiska produkter och varor fr.o.m. år 2015. Vissa existerande ämnen som är särskilt långlivade och bioackumulerande bör inte få finnas fr.o.m. år 2010. Vissa undantag kan behövas.

• De nya ämnen som klassificerats som persistenta och bioackumulerbara enligt de kriterier som utredningen föreslår bör inte få förekomma i kemiska produkter och varor efter utgången av år 2005.

• De ämnen som klassificerats som cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande (kategori 1 och 2) bör fasas ut ur konsumenttillgängliga varor senast år 2007.

• Användning av kvicksilver, bly och kadmium eller deras föreningar bör i huvudsak upphöra i enlighet med våra förslag i kapitel 6 och 7.

• De ämnen som omfattas av begränsningar i de miljökonventioner som EU berörs av bör regleras gemensamt inom EU.

En ny sammanhållen kemikaliestrategi inom EU är enligt utredningen av största betydelse, och en sådan bör utgöra basen för förändringar i EU:s regelverk och i kemikaliepolitiken på alla områden. Utredningen ser därför mycket positivt på det arbete som nu pågår inom EU med att ta fram ett förslag till gemensam ny kemikaliestrategi.

Utredningen konstaterar att det finns spänningar mellan målet om den inre marknaden och den kemikaliepolitik som skall skydda hälsa och miljö. Såväl målet om den inre marknaden som målet om hållbar utveckling bör kunna säkras inom EU. Utredningen anser att det bör finnas en större integration mellan politiken på dessa två områden – om en hållbar utveckling skall kunna uppnås bör den inre marknadspolitiken i högre grad än hittills ge utrymme för att stödja och förstärka kemikaliepolitikens syften, dvs. att hålla en hög gemensam skyddsnivå för hälsa och miljö.

86 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53

De harmoniserade kemikaliereglerna bör inbegripa en högre skyddsnivå än idag. Om skyddsnivån är tillräckligt hög minskar också behovet för enskilda medlemsländer att införa nationella regler. Det är exempelvis viktigt att skyddsnivån inom EU dimensioneras utifrån de miljömässigt minst fördelaktiga förhållandena, t.ex. vad avser ämnens nedbrytning. En sådan ogynnsam förutsättning är exempelvis ett kallt klimat.

Ansvaret för att uppnå en hållbar kemikaliepolitik måste, i enlighet med subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen), delas på alla nivåer och av alla aktörer. EU måste därför främja och lämna utrymme för åtgärder på nationell, regional och lokal nivå. Regeringar, företag och medborgare måste involveras fullt ut för att målen skall kunna nås.

Enligt utredningen bör Sverige driva att de principer som slagits fast i miljöbalken och som ligger till grund för den svenska miljöpolitiken också bör få genomslag inom EU. Framför allt bör EU:s nya kemikalie politik tydligare grundas på försiktighetsprincipen och principen om att förebyggande åtgärder skall vidtas, produktvalsprincipen, principen om producenternas ansvar samt att förorenaren skall betala (polluter pays principle).

Försiktighetsprincipen m.m.

Försiktighetsprincipen och principen att förebyggande åtgärder skall vidtas finns i EG-fördraget och i flera internationella konventioner inom miljöområdet. Principerna har också kommit till uttryck i några av EG:s rättsakter, t.ex. i direktivet om användning av genetiskt modifierade organismer (90/219/EG). Innebörden av principen om förebyggande åtgärder är att skyddsåtgärder måste vidtas innan skada på hälsa eller miljö har uppstått trots att sambandet mellan orsak och verkan kan vara osäkert.

Försiktighetsprincipen måste därför berättiga till åtgärder för att förhindra skada i vissa fall, även om orsakssambandet inte helt kan fastställas på grundval av tillgängliga vetenskapliga fakta. Syftet måste därför vara att förebygga inte bara säkert förutsebara utan också möjliga skador och olägenheter för hälsa och miljö. Utredningen anser att principen bör få större genomslagskraft inom EU och att det är viktigt att den är tydlig i en ny kemikaliestrategi.

En följd av försiktighetsprincipen är, enligt svensk lagstiftning, också att bevisbördan tydligt läggs på den som vill tillverka eller sälja en kemikalie,

EU behöver en ny kemikaliestrategi 87

som kan antas medföra en skada på hälsa eller miljö, i stället för på dem som riskerar att drabbas av en skada eller på en myndighet.

Kommissionen antog i februari 2000 ett meddelande om försiktighetsprincipen. Meddelandet, som är kommissionens tolkning av försiktighetsprincipen, behandlar försiktighetsprincipen generellt och gör ingen åtskillnad mellan tillämpningen av den inom olika sektorer. I meddelandet uttalar sig kommissionen om bl.a. försiktighetsprincipens tilllämpning i olika delar av beslutsprocessen, behovet av riskbedömning och den omvända bevisbördan. Enligt kommissionen är en av avsikterna med meddelandet att bidra till debatten, både inom gemenskapen och internationellt.

I Sverige har försiktighetsprincipen sedan länge tillämpats på kemikalieområdet på det sätt som den kommit till uttryck i förarbetena till den tidigare kemikalielagstiftningen. Enligt uttalandena där (bl.a. prop. 1984/85:118, s. 39 ff.) utgör redan en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker en tillräcklig grund för ingripanden enligt lagstiftningen. Det innebär bl.a. att en producent som vill marknadsföra en otillräckligt känd vara måste beakta sådana misstankar vid sin bedömning av huruvida varan skall marknadsföras eller inte. För att undgå förbud eller andra restriktioner måste en producent så långt möjligt bevisa att misstanken är ogrundad. Annars får producenten finna sig i att myndigheterna behandlar varan som hälso- och miljöfarlig – osäkerheten om riskerna skall inte gå ut över allmänheten.

Ansvaret för att utreda risker och vidta försiktighetsmått har framför allt legat hos tillverkare och importörer. I miljöbalken (2 kap. 3 § andra stycket) kommer försiktighetsprincipen för första gången till ett mer konkret uttryck i lagtext genom att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Enligt det synsätt som tillämpas i Sverige har försiktighetsprincipen således bäring både på arbetssätt och prioriteringar inom såväl den vetenskapliga riskbedömningen som på själva beslutsfattandet.

Vidare kan enligt miljöbalkens förarbeten (prop. 1997/98:45, del 1 s. 210) en naturlig följd av försiktighetsprincipen sägas vara att bevisbördan kastas om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar en åtgärd som kan antas medföra olägenhet. I lagtexten har detta kommit till uttryck i 2 kap. 3 § miljöbalken.

88 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53

Utredningen vill betona vikten av att de företag som hanterar kemikalier inom EU åläggs att ta ett större ansvar. Det bör avspegla sig även vid gemenskapens tillämpning av försiktighetsprincipen. Sverige bör därför inom EU föra fram de grundtankar som präglat tillämpningen av försiktighetsprincipen på kemikalieområdet i Sverige, och som i många avseenden avspeglar ett motsatt tankesätt till det som framkommer i kommissionens meddelande. Särskilt gäller det i fråga om bevisbördans placering och företagens ansvar för att vidta åtgärder när det finns vetenskapligt grundade misstankar om att användningen av en kemikalie kan skada människors hälsa eller miljön.

Sverige bör verka för att principen förs in i EG-rättsakter på kemikalie området, särskilt i begränsningsdirektivet (direktiv 76/69/EEG), och i annan EG-lagstiftning om det behövs för att stärka tillämpningen av principen för kemikalier. Ett förslag till införande av försiktighetsprincipen lämnas i kapitel 6 och bilaga 2.

Vidare bör vikten av att principen tillämpas såväl i riskbedömningsledet som i riskhanteringsledet framhållas.

Utbytesprincipen

Utbytesprincipen eller produktvalsprincipen innebär att skadliga kemiska produkter skall ersättas med mindre skadliga eller ofarliga produkter när så är möjligt. Inom EU har utbytesprincipen kommit till uttryck i bl.a. biociddirektivet (direktiv 98/8/EG).

Principen bör tillämpas i fråga om all hantering av kemiska produkter och även beträffande varor som innehåller sådana produkter.

Företagens ansvar

Principen att den som förorsakar miljöstörningar har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter, är internationellt vedertagen. Principen kallas allmänt för PPP (polluter pays principle), och innebär att förorenaren skall betala kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en acceptabel miljö. Principen har också slagits fast i EG-fördragets artikel 174 (tidigare 130 r).

Utredningen anser att det är av största vikt att industrin ges ett tydligt ansvar inom kemikalie- och varuområdet. Tillverkare, importörer och andra leverantörer av kemiska produkter och andra varor bör ges ett

EU behöver en ny kemikaliestrategi 89

tydligare ansvar för varan under hela dess livslängd. Ansvaret innebär att ta fram data, bedöma inneboende egenskaper, ta fram och förmedla hälso- och miljöinformation och att inte sätta ut kemiska produkter och övriga varor på marknaden som i något hanteringsled innebär oacceptabla risker.

Grundläggande för att en ny kemikaliestrategi skall bli framgångsrik är att kunskaper om alla använda ämnens hälso- och miljöegenskaper tas fram. Företag som tillverkar eller importerar kemiska ämnen får ansvar för framtagning av data. Detta bör ske i en stegvis process. Först bör krav finnas på att data tas fram för högvolymämnen, därefter medelvolym och sist lågvolymämnen. (Detta behandlas vidare i kapitel 4).

Utredningen vill, vilket tidigare framhållits, betona vikten av att företagen som hanterar kemikalier inom EU åläggs ett större ansvar. Sverige bör därför inom EU föra fram de grundtankar som präglat tillämpningen av försiktighetsprincipen på kemikalieområdet i Sverige, särskilt i fråga om bevisbördans placering och företagens ansvar för att vidta åtgärder när det finns vetenskapligt grundade misstankar om att användningen av en kemikalie kan skada människors hälsa eller miljön.

Ett nytt angreppssätt

En viktig del av en kemikaliestrategi bör vara ett systematiskt och effektivt riskhanteringsprogram. EU-arbetet på kemikalieområdet måste de närmaste åren präglas av ett mer generellt angreppssätt. På grundval av ovan nämnda principer bör detta innebära att kemikalier eller grupper av kemikalier skall kunna begränsas inom EU om deras inneboende egenskaper uppfyller vissa fastlagda kriterier. Det innebär en förändrad roll för det befintliga programmet för riskbedömning och riskhantering av existerande ämnen. Det finns dock ett stort antal ämnen som inte är så farliga att de bör omfattas av det generella angreppssättet för riskhantering. För dessa kommer riskbedömningar ämne för ämne även fortsättningsvis utgöra grund för riskhantering. Det finns därför även ett behov av att förbättra och effektivisera befintliga regler och modeller för riskbedömning och riskhantering.

På grundval av försiktighetsprincipen och principen om förebyggande handling bör kemikalier kunna begränsas gemensamt inom EU om deras inneboende egenskaper uppfyller de kriterier som vi föreslår i kapitel 5. De inneboende egenskaper för vilka kriterier för begränsning i ett första steg bör gälla är ämnen som är cancerframkallande, arvs-

90 EU behöver en ny kemikaliestrategi SOU 2000:53

massepåverkande och fortplantningsstörande samt ämnen som är långlivade och bioackumulerande (se kapitel 5 och 6).

Enligt utredningen bör en ny kemikaliestrategi inriktas bl.a. mot att införa regler med förbud för användning av de ämnen som skall fasas ut.

För att kunna fasa ut de organiska ämnen som faller för utredningens föreslagna utfasningskriterier för bioackumulerbara och persistenta ämnen kan olika regleringar inom EU tänkas. Det enklaste tillvägagångssättet är att nuvarande system och regelverk inom EU används för att genomföra de föreslagna kriterierna för utfasning av särskilt farliga ämnen. Ett annat sätt är att föreslå ny lagstiftning inom EU, t.ex. nya direktiv. De förslag som vi har övervägt och som presenteras i kapitel 6 innebär förändringar inom ramen för EU:s befintliga förordningar och direktiv och kan sägas vara förändringar som behövs på kortare sikt. På längre sikt kan ett särskilt ramdirektiv för kemikalier behövas.

Vi har i bilaga 2 skissat på en modell med förslag till ändringar inom ramen för EU:s befintliga regelverk.

Företagen bör också få ansvar för att utföra initiala riskbedömningar på grundval av de data som tagits fram och att vidta de försiktighetsåtgärder som behövs med anledning av riskbedömningarna.

Vidare måste den nya kemikaliestrategin också tydligare kopplas till olika internationella miljökonventioner. För att genomföra dessa åtaganden bör gemensamma regler införas inom EU.

En särskild fråga som vi också vill framhålla är behovet av själva genomförandet av en kemikaliestrategi. Det krävs exempelvis tillräckliga resurser för framtagande och genomförande av nya regler m.m. Även ett utvecklat arbete kring forskning och utveckling, uppföljning och utvärderingar kan behövas för genomförande av strategin. Kommissionen har tankar på att införa en kemikaliemyndighet inom EU. En sådan myndighet skulle kunna spela en viktig roll i genomförandet av en ny kemikaliestrategi.

Det behövs alltså en konkret handlingsplan för att verkligen genomföra en ny kemikaliestrategi fullt ut. Vi anser att såväl frågan om genomförande som frågan om uppföljning av en ny kemikaliestrategi bör ingå och klargöras i det kommande strategidokumentet.

4 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens hälsooch miljöegenskaper

Kemiska ämnen och preparat bör inte få användas inom EU om det saknas grundläggande information om deras hälso- och miljöegenskaper. I detta kapitel beskriver vi hur nuvarande testkrav ser ut. Vi presenterar också i avsnitt 4.4 ett förslag till hur ett mer fullständigt system kan utformas för att få fram sådan hälso- och miljöinformation. I kapitel 10 beskriver vi konsekvenserna av de förslag som vi lämnar här.

94 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53

Utredningens bedömning och förslag

• Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är grundläggande för allt säkerhetsarbete på kemikalieområdet, och därmed också en viktig förutsättning för att skydda den biologiska mångfalden och människors hälsa.

• Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är en förutsättning för att kunna bedöma vilka ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer.

Utredningen föreslår att Sverige verkar för regeländringar inom EU enligt följande:

• För alla högvolymämnen (1 000 ton/år eller mer) måste tillverkare och importörer senast vid utgången av år 2005 ha tagit fram kunskap om inneboende hälso- och miljöegenskaper som motsvarar de krav som ställs på nya ämnen enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). För medelvolymämnen (minst 10 ton men mindre än 1 000 ton) skall sådana data finnas senast vid utgången av år 2009. För övriga ämnen skall sådana data finnas senast vid utgången av år 2010.

• Efter vissa bestämda tidpunkter får ämnen endast släppas ut på marknaden i den utsträckning datakraven är uppfyllda. Om data enligt kraven saknas för ett ämne skall det behandlas som ett nytt ämne, vilket innebär att det omfattas av kraven på förhandsanmälan.

• Företagen skall utifrån de data som lämnats göra en initial riskbedömning och vidta behövliga försiktighetsåtgärder.

• Testmetoder som begränsar antalet djurförsök måste utvecklas och valideras. Testkraven enligt ämnesdirektivet måste förändras i takt med att nya testmetoder som kräver färre djurförsök kommer fram (se även avsnitt 6.3 och kapitel 9).

• Testkraven i ämnesdirektivet måste förändras så att de fångar upp de egenskaper som regeringens riktlinjer omfattar. Nya krav beträffande persistens och bioackumulering bör införas. Likaledes bör testkrav på hormonstörande effekter införas så snart standardiserade testmetoder finns framtagna. Merparten av de hormonstörande effekterna bör kunna täckas in genom att testmetoderna för reproduktionstoxikologi utvidgas (se avsnitt 5.2.2).

SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 95

4.1 Kunskapsbristerna är stora

Som vi tidigare redovisat i avsnitt 2.2.2 kan man på grund av den stora kunskapsbristen idag vare sig identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga eller göra behövliga riskbedömningar och vidta riskbegränsningsåtgärder i tillräcklig omfattning.

Inom EU finns regler för nya ämnen, vilka innebär att dessa måste testas innan de får sättas ut på marknaden. För existerande ämnen finns dock inte motsvarande krav, och kunskapsbristerna där är stora.

De senaste åren har det kommit rapporter från såväl den amerikanska miljömyndigheten EPA som från European Chemicals Bureau, ECB, som visar att endast ca 10 procent av alla ämnen som förekommer i höga volymer på marknaden har behövliga minimidata. För många högvolymkemikalier saknas data helt (se avsnitt 2.2.2).

Vid mötet mellan EU:s miljöministrar i Weimar, Tyskland, den 7–9 maj 1999, konstaterades att bristen på kunskap om många ämnens toxiska och ekotoxiska egenskaper är fundamental.

Det finns alltså en bred medvetenhet och enighet om att problemet med databrist måste lösas i internationell samverkan, och flera initiativ har tagits för att få fram mer kunskap.

Utredningen anser att det behövs ett system som genererar mer information än den som nuvarande system och frivilliga insatser sammantaget ger. Vi vill också betona vikten av det delmål som Kemikalieinspektionen har föreslagit i rapporten ”Giftfri miljö” (Kemikalie inspektionen, 1999):

”År 2010 har avsiktligt framställda och utvunna ämnen som hanteras på marknaden data som uppfyller fastställda minimikrav. Kunskap om oavsiktligt bildade ämnens förekomst och egenskaper samt samverkanseffekter mellan olika kemiska ämnen ökar fortlöpande.”

Utredningen ställer sig bakom Kemikalieinspektionens förslag att ett harmoniserat internationellt system bör arbetas fram för att ta fram data för existerande ämnen. I första hand bör man komma överens inom EU om vilka datakrav som bör ställas; därefter bör EU verka för att få till stånd ett internationellt harmoniserat system.

96 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53

4.2 Testkraven inom EU idag

I EU:s regelverk skiljer man på existerande och nya ämnen. För existerande respektive nya ämnen gäller idag olika testkrav.

Som existerande ämnen definieras de ämnen som finns upptagna på EINECS (The European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances), vilket är en europeisk förteckning över de ämnen som ansågs finnas på den gemensamma marknaden mellan den 1 januari 1971 och den 18 september 1981. De ämnen som inte finns upptagna på EINECS betraktas således som nya.

4.2.1 Existerande ämnen

I rådets förordning (EEG nr 793/93) om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen finns regler om uppgiftslämnande för existerande ämnen. Uppgifterna lämnas till Europeiska kommissionen och samlas i en särskild databas, IUCLID. Reglerna omfattar dem som tillverkade eller importerade ett ämne i kvantiteter över 10 ton under vissa år i anslutning till reglernas ikraftträdande. I förordningen regleras vilka data som skall lämnas, och kraven är betydligt mer långtgående för kvantiteter över 1 000 ton än för kvantiteter i intervallet 10–1 000 ton.

Enligt reglerna skall tillverkare och importörer göra varje rimlig ansträngning för att få del av befintliga data om ämnenas egenskaper. Om information inte finns att tillgå finns dock ingen skyldighet att utföra tester för att få fram ytterligare data.

De ämnen som omfattas av direktivet kan bli föremål för riskbedömning. De ämnen som är aktuella för en sådan förs upp på en prioriteringslista (de tre prioriteringslistor som hittills beslutats omfattar drygt 100 ämnen). För ämnen på prioriteringslistorna gäller ytterligare krav på uppgiftslämnande. Om de uppgifter som förtecknas i ämnesdirektivet på s.k. basnivå (se tabell 4.1 och bilaga 2) inte finns att tillgå, skall tillverkare och importörer genomföra de undersökningar som är nödvändiga för att ta fram de data som saknas.

De ämnen som sätts upp på prioriteringslistorna genomgår alltså en riskbedömning. För varje ämne utses en medlemsstat som ansvarig för denna bedömning, och medlemsstaten utser i sin tur en rapportör. Om rapportören i samband med riskbedömningen kommer fram till att det behövs ytterligare data om ett ämne skall kommissionen underrättas om

SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 97

detta. Det kan därefter beslutas att tillverkaren eller importören skall lämna ytterligare uppgifter.

4.2.2 Nya ämnen

Reglerna för anmälan av nya ämnen finns i ämnesdirektivet (rådets direktiv 67/548/EEG, ändrat genom bl.a. rådets direktiv 92/32/EEG). Innan ett nytt ämne släpps ut på marknaden skall den som tillverkar eller för in ämnet till EU göra en anmälan till den medlemsstat där anmälaren är verksam. Anmälan skall innehålla allmänna uppgifter om ämnet, användningsområden, beräknade volymer, fysikaliska och kemiska egenskaper, toxikologiska och ekotoxikologiska testresultat, föreslagen klassificering och märkning m.m. Varje medlemsstat utser en eller flera behöriga myndigheter som tar emot uppgifterna och ansvarar för att bedöma om de lämnade uppgifterna överensstämmer med kraven i direktivet. Den behöriga myndigheten skickar i sin tur uppgifterna till kommissionen, som därefter skickar uppgifterna vidare till de övriga medlemsstaterna. Om det inte finns några invändningar vad gäller dokumentationens fullständighet är tillverkaren garanterad tillträde till hela den inre marknaden.

Grundregeln innebär att uppgifterna skall lämnas i enlighet med vad som specificeras på basnivå. För ämnen som tillverkas eller importeras i volymer under ett ton per år och företag, finns regler som medger en mindre omfattande datarapportering. På motsvarande sätt finns regler som innebär att den behöriga myndigheten kan ställa högre datakrav på ämnen som släpps ut på marknaden i högre volymer. Därtill skall uppgifter lämnas om t.ex. användningsområden. I tabell 4.1 finns en sammanfattning av testkraven och i bilaga 2 finns kraven i sin fulla lydelse enligt ämnesdirektivet. De anmälda nya ämnena sätts upp på en lista som kallas ELINCS, vilken idag innehåller knappt 3 000 ämnen.

När volymen av ett ämne som tidigare anmälts ökar, skall detta rapporteras av tillverkaren/importören så att den behöriga myndigheten kan ställa kompletterande datakrav.

I direktivet finns också bestämmelser om kriterier och metoder för testning av kemiska ämnens farliga egenskaper. Bestämmelserna revideras regelbundet av kommissionen som fattar beslut enligt kommittéförfarandet. Revideringar av testmetoderna baseras huvudsakligen på nya OECD-riktlinjer. Bedömning av ett ämnes eventuella hälso- och miljöfarliga egenskaper görs utifrån befintligt underlag. För ämnen med

98 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53

bristande underlag finns för närvarande inga möjligheter att ställa preciserade krav på ytterligare testning.

Tabell 4.1 Testkrav för nya ämnen inom EU.

Kraven i bilaga 7A brukar kallas basnivå. För existerande ämnen som är föremål för riskbedömning krävs dokumentation enligt bilaga 7A. De faktiska krav som ställs utifrån bilaga 8 varierar från fall till fall. Dokumentationskraven är inte bara kopplade till årliga volymer; regler finns även som innebär att krav på respektive nivå måste vara uppfyllda när den sammanlagda volymen över åren uppgår till vissa värden. (Kraven i sin fulla lydelse redovisas i bilaga 2).

Bilaga Produktionsvolym (ton/år och tillverkare)

Testkrav

7C 0,01 – 0,1 Akut toxicitet (råtta).

7B 0,1 – 1 Hud och ögonirritation. Hudsensibilisering (allergi). Mutagenicitet (1 in vitro-studie).

Lättnedbrytbarhetsstudie.

7A

1 Akut toxicitet via två administrationssätt på råtta. Hud och ögonirritation. Hudsensibilisering (allergi). 28 dagars toxicitetsstudie på råtta. Mutagenicitetsstudier (2 in vitro-studier).

Toxicitetstest (kort tid) för fisk, vattenloppa, alg, bakterier. Lättnedbrytbarhet och icke-biotisk nedbrytning. Adsorptions-/desorptionsstudier.

8, nivå 1

100 (vissa tester kan krävas vid > 10)

Tester utöver de ovan angivna: Reproduktionsstudie och ev. teratogenicitetsstudie. Subkronisk/kronisk toxicitetsstudie. Fler mutagenicitetsstudier. Information om ämnets omvandling i kroppen (råtta).

Långtidstoxtest för fisk och vattenloppa. Toxicitetsstudier i växter och daggmaskar. Bioackumulationsstudie i fisk (BCF). Ytterligare nedbrytningsstudier. Ytterligare adsorptions-/desorptionsstudier

8, nivå 2

1 000 Tester utöver de ovan angivna: Kronisk toxicitet. Cancerstudie.

SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 99

Bilaga Produktionsvolym (ton/år och tillverkare)

Testkrav

Flergenerations reproduktionsstudie. Utvecklingstoxicitet. Teratogenicitet i ytterligare art. Ytterligare information om omvandling i kroppen.

Ytterligare test om ackumulation, nedbrytning, mobilitet och adsorption/ desorption. Ytterligare toxicitetstester på fisk. Toxicitetstester på fågel och andra organismer.

4.2.3 Testkraven inom EU i förhållande till OECD:s minimidata

OECD-länderna har enats om vilka data som minst bör finnas för högvolymkemikalier (> 1 000 ton/år och tillverkare). Dessa uppgifter brukar kallas SIDS-data (Screening Information Data Set). Under 1990talet har program pågått inom OECD för att ta fram sådana data, och flera frivilliga initiativ har nyligen tagits som förhoppningsvis högst väsentligt kommer att påskynda arbetet.

De krav som ställs i SIDS påminner om kraven på basnivå vid anmälan av nya ämnen i EU. Några få uppgifter är mer långtgående i SIDS, t.ex. uppgifter om halter i miljön, vilket naturligtvis är mer relevant för existerande högvolymkemikalier än för ämnen som ännu inte introducerats på marknaden.

Basnivåkraven i EU för ämnen gäller redan vid volymer på ett ton per år. Om man jämför de krav som inom EU kan ställas på ämnen i volymer på 1 000 ton per år, dvs. samma volymer som SIDS är framtaget för, är EU:s regler betydligt mer långtgående.

100 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53

4.3 Flera initiativ har redan tagits

Flera initiativ för ökad kunskap har redan tagits. USA:s miljömyndighet EPA har startat ett program som syftar till att få industrin att ta fram data för högvolymämnen. För 2 800 ämnen skall data motsvarande SIDS-data, tas fram senast till år 2004.

Kemikalieindustrins internationella samarbetsorgan ICCA (International Council of Chemical Associations) har tagit ett initiativ som innebär att SIDS-data skall tas fram för cirka 1 000 ämnen till år 2005. Till detta finns också ett frivilligt åtagande om att successivt komplettera framtagna data med en bedömning av ämnena. Det europeiska branschförbundet för kemiindustrin, CEFIC (European Chemical Industry Council) har åtagit sig att medverka i detta arbete.

Nederländerna har tagit fram en aktionsplan för existerande ämnen (Ministry of housing, spatial planning and the environment, 1999). Som ett led i det fortsatta arbetet kommer man att utreda vad som krävs för att inom fem år ha en komplett basinformation om hälso- och miljöegenskaper för högvolymkemikalier samt inom åtta år ha motsvarade data för övriga kemikalier.

4.4 Förslag till ett system för mer kunskap

4.4.1 Utredningens bedömning och förslag

Utredningen presenterar här förslag till hur ett system för framtagande av kunskap kan utformas inom EU. De krav på data som vi föreslår skall gälla inom EU bör så snart som möjligt vidgas till att omfatta OECD och på sikt även gälla globalt. Trots att det är viktigt att få ett likartat system för såväl nya som existerande ämnen världen över, har vi valt att börja med ett förslag som är inriktat på EU. Vi bedömer nämligen att EU är den arena där förslagen lättast kan få genomslag till att börja med.

Ett system för mer kunskap måste utformas med tydliga krav när det gäller såväl vilken information som skall tas fram om bl.a. hälso- och miljöeffekter, som den tidpunkt när data skall finnas framme. En rimlig tidpunkt som harmoniserar med industrins egna åtaganden är utgången av år 2005 för högvolymämnen (> 1 000 ton/år), år 2009 för medelvolymämnen (10–1 000 ton/år) och år 2010 för övriga ämnen. Detta bör föregås av ett första steg som innebär att de tillverkare och importörer

SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 101

som avser att lämna data om ett ämne skall göra en anmälan om detta till kommissionen före utgången av år 2004 (i figur 4.1 finns en sammanfattande bild av våra förslag).

Vi anser att datakraven för existerande ämnen måste vara desamma som de som ställs på nya ämnen. Den som köper ett kemiskt ämne måste kunna få samma information om ämnets egenskaper oavsett hur länge ämnet funnits på marknaden.

För nya ämnen ställs krav på cancer- och reproduktionstoxicitetstester endast vid medelhöga eller höga volymer. Sådana tester behövs för att kunna avgöra vilka ämnen som skall omfattas av regeringens riktlinjer beträffande dessa egenskaper. På grund av att testerna kräver omfattande djurförsök anser vi dock att man inte regelmässigt behöver kräva sådana tester vid lägre volymer. Däremot är det viktigt att samma krav ställs på existerande ämnen som på nya.

Datakraven bör alltså anpassas till de volymer som släpps ut på marknaden, på samma sätt som systemet för nya ämnen är utformat idag. Eftersom många av de existerande ämnena tillverkas och importeras av flera företag, och det inte kan begäras att dessa skaffar sig kännedom om den totala mängden av ämnet som släpps ut på marknaden inom EU, skall mängdgränserna gälla för varje enskilt företags tillverkning eller import under vart och ett av vissa angivna år. Om volymerna ökar efter rapporteringstillfället ställs kompletterande krav på information.

Enligt de gällande reglerna för nya ämnen ställs mer omfattande informationskrav på ämnen i volymer över 100 ton/år (ibland 10 ton/år) än för ämnen i lägre volymer. När dessa datakrav ställs finns möjlighet för det berörda företaget att, gentemot den behöriga myndigheten i det land där anmälan gjorts, visa att en viss test är olämplig eller att en alternativ metod är att föredra. Myndigheterna kan därigenom modifiera kraven något från gång till gång beroende på vad som är lämpligt. Dessutom kan ett företag, oberoende av produktionsvolym, avstå från att lämna vissa uppgifter om det inte är tekniskt möjligt eller inte framstår som nödvändigt på vetenskapliga grunder att lämna uppgifterna. Detta måste dock godkännas av den behöriga myndigheten. Utredningen anser att det är rimligt att motsvarande möjligheter skall finnas även för existerande ämnen, men ett sådant system måste utformas på ett sätt som inte innebär en alltför stor börda för myndigheterna.

102 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53

Även om kraven att testa ämnena riktas mot varje enskild tillverkare eller importör förutsätter vi att företagen kommer att hitta former för samverkan så att ett test bara behöver göras en gång. Det finns ekonomiska och även etiska drivkrafter för ett sådant samarbete, eftersom det bl.a. leder till färre djurförsök.

I samband med den tidigare gjorda inrapporteringen av befintliga data enligt förordningen om existerande ämnen specificerades vissa undantag, t.ex. för ett antal oljor, fettsyror och glycerider samt grundämnena kol, väte och argon. Vissa undantag finns också i reglerna om anmälan av nya ämnen, t.ex. för ämnen som uteslutande används i livsmedel, foder och medicinska preparat (dessa kontrolleras enligt andra regler) och för ämnen som förekommer i volymer på mindre än 100 kg och som är avsedda enbart för forskning och utveckling under kontrollerade förhållanden. Det är rimligt att de undantag som görs för nya ämnen också skall kunna gälla för existerande ämnen.

Systemet bör utformas så att data om existerande ämnen rapporteras till en databas, t. ex. den EU-gemensamma IUCLID-databasen, som idag används för inrapportering av uppgifter om existerande ämnen. Utredningen anser att det behövs en drivkraft för företagen att ta fram data för ämnena. Till datakraven bör därför ett förbud knytas, som innebär att ämnen som inte uppfyller kraven inte får släppas ut på marknaden. Ett sätt att utforma ett förbud kan vara att använda EINECS för att lista de ämnen för vilka datakraven uppfyllts och föreskriva att ämnen endast får släppas ut på marknaden om de finns med på EINECS och med de begränsningar ifråga om mängder som kan finnas angivna i EINECS.

De ämnen som saknar data vid ovanstående tidpunkter bör behandlas som nya ämnen. Detta kräver att någon myndighet, t.ex. European Chemicals Bureau, ges i uppdrag att göra en genomgång av IUCLIDdatabasen för att se om ämnet har de grundläggande data som behövs. Vi anser dock att detta bör göras på enklast möjliga sätt och bara omfatta kontroll av om data finns eller ej – inte någon bedömning av kvaliteten på de data som inrapporterats. Skälet till detta är att en stor mängd information kommer att inrapporteras, och det är ett mycket tidskrävande arbete att granska all denna information. Ett system som innebär att myndigheterna granskar informationens kvalitet skulle alltså kräva avsevärda insatser av myndigheterna och dessutom kunna utgöra ett hinder för systemets tillämpning. Vi anser därför att det är bättre att eventuella felaktigheter får uppdagas och rättas till efter hand som informationen används.

SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 103

De uppgifter som finns i databasen bör i möjligaste mån göras tillgängliga för myndigheter, forskare, företag och allmänhet. Vilka uppgifter som kan lämnas till respektive kategori, och i vilken form det kan ske, måste övervägas med beaktande av de uppgiftslämnande företagens intresse av sekretess.

Utredningen anser också att det är viktigt att företagen tar ett större ansvar för riskbedömning och riskbegränsningsåtgärder. Arbetet med att dra slutsatser av de nya data som samlas in bör inte vänta tills ett ämne tas upp på en prioriteringslista. Alla tillverkare och importörer bör därför åläggas att utföra en initial riskbedömning när uppgifter om ett ämne tagits fram, och att vidta de försiktighetsåtgärder som behövs. Bland dessa försiktighetsmått ingår bl.a. en preliminär klassificering och märkning. Ansvaret bör inte endast omfatta hanteringen av ämnet i den egna verksamheten utan också ett ställningstagande i fråga om risker och behövliga skyddsåtgärder i senare led. Information om sådana risker och skyddsåtgärder bör bl.a. lämnas i varuinformationsblad.

Förslaget innebär inte att företagens egna initiala riskbedömningar och försiktighetsåtgärder skall ersätta arbetet med att ta fram riskbedömningar och vidta åtgärder för riskbegränsning på gemenskapsnivå. Det är emellertid viktigt att de uppgifter om ämnens egenskaper som tas fram används för att minska riskerna under tiden fram till dess att gemenskapen tagit ställning till behovet av åtgärder för ett ämne. Företagens egna åtgärder blir också ett komplement till de mer generella åtgärder som kan komma i fråga på gemenskapsnivå. Ett exempel på ett företags försiktighetsåtgärder kan vara att företaget inte säljer sin produkt för en viss användning som bedöms medföra oacceptabla risker, och informerar om riskerna med sådan användning trots att det inte finns begränsningar i lagstiftningen för produkten.

De utökade kraven på att testa existerande ämnen kan införas i EG:s regelverk på flera olika sätt. Ett sätt är att använda befintliga regler, där utökade krav på data kan ställas genom att förordningen om existerande ämnen ändras så att krav på testning införs för alla ämnen som saknar data motsvarande vad som gäller för nya ämnen. I bilaga 2 lämnas förslag till hur den förordningen kan ändras; förslaget bör ses som en idéskiss som visar en av flera tänkbara vägar att gå fram. En annan tänkbar väg är att införa en ny förordning om datakrav för existerande ämnen.

Båda alternativen har sina för- och nackdelar. Att använda befintliga regler kan vara det snabbaste sättet att komma framåt, men fördelen

104 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53

med att istället driva krav på en ny förordning är att man i en sådan tydligare kan betona företagens ansvar, vilket kan vara svårare i en befintlig förordning som idag lägger ett stort ansvar på myndigheterna.

Utredningen har också övervägt att styra framtagandet av data genom förändringar i systemet för klassificering och märkning. Idag saknas drivkrafter för företagen att ta fram data för existerande ämnen. Det kan till och med diskuteras om det i stället finns drivkrafter för att inte ta fram ytterligare data, eftersom ämnet riskerar att farlighetsklassificeras i och med att ytterligare data kommer fram. Med ett sådant system finns en risk att företagen låter bli att redovisa ytterligare data om sina ämnen.

Genom att införa krav på att kemiska produkter som innehåller ämnen som inte testats fullständigt skall märkas med ett frågetecken (symboliserande okunskap) skulle marknadskrafterna kunna styra ett ökat framtagande av data (Rudén & Hansson, 2000). Detta bygger på att konsumenter i en valsituation väljer att köpa en kemisk produkt vars egenskaper är testade framför en vars egenskaper inte är kända. Det är dock osäkert hur stor styrande effekt en sådan märkning kommer att ha, särskilt som ett mycket stort antal produkter skulle behöva märkas på det sättet. Därför bör Sverige i första hand verka för att regler tas fram som innebär att ämnen som inte är testade inte heller får användas efter vissa datum.

SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 105

Figur 4.1 Krav på hälso- och miljöinformation för kemiska ämnen.

En förenklad modell av våra förslag beträffande krav på hälso- och miljöinformation för alla kemiska ämnen. Observera att datakraven varierar mellan de olika volymgränserna.

4.4.2 Kemikontorets synpunkter

Kemikontoret anser att inriktningen är rimlig vad gäller förslagen om att kunskap om kemiska ämnen måste finnas. Kemikontoret menar dock att ambitionsnivån är för högt ställd, i det att utredningen föreslår att existerande ämnen i högre volymer ska omfattas av samma datakrav som nya ämnen, och man menar också att tiden är väl knapp. Kemikontoret anser att dokumentationskraven för existerande ämnen enbart bör motsvara basnivåkraven (dvs. bilaga 7A i ämnesdirektivet). De utökade kraven (dvs. bilaga 8 i ämnesdirektivet) bör bedömas från fall till fall, beroende på testresultat från basnivån samt annan information.

Även om Kemikontoret anser att tidplanen inte är realistisk har de förståelse för att en tidpunkt behöver fastläggas för när data skall finnas framme och att denna tidpunkt inte får ligga alltför långt fram i tiden om den skall vara drivande (Kemikontoret, 2000b).

Tillverkare eller importör som vill släppa ut ett ämne på EU-marknaden

1000 ton/år eller mer

Samma datakrav som för nya ämnen. Om data saknas får ämnet inte släppas ut på marknaden i volymer över 1000 ton efter år 2005.

10 – 1000 ton/år

Samma datakrav som för nya ämnen. Om data saknas får ämnet inte släppas ut på marknaden i volymer över 10 ton efter år 2009.

mindre än 10 ton/år

Samma datakrav som för nya ämnen. Om data saknas får ämnet inte släppas ut på marknaden efter år 2010.

106 Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens .....SOU 2000:53

4.5 Faktorer som komplicerar testningen

Det finns flera faktorer som kan komplicera testningen av kemiska ämnen och också tolkningen av testresultat. Dessa faktorer är inte unika för existerande ämnen utan förekommer även vid testning av nya ämnen. En del problem har redan lösts inom ramen för nu gällande regler för testning av nya ämnen, men problemen blir extra påtagliga när ett stort antal ämnen skall testas.

Till de komplicerande faktorerna hör att vissa ämnen på EINECS inte är ämnen i egentlig bemärkelse utan komplexa blandningar av många olika ämnen. Ett exempel är de komplexa ämnen som baseras på t.ex. olja eller stenkol. Dessa ”ämnen” har, trots att de inte är ämnen i egentlig mening, av praktiska skäl behandlats som sådana när de förts upp på EINECS.

Problemet med de komplexa kol- och oljebaserade ”ämnena” (dvs. blandningarna) är att deras sammansättning kan variera, till stor del beroende på innehållet i det kol eller den råolja som man utgått ifrån vid framställningen. Dels innehåller de många ämnen som inte alltid är exakt desamma från en blandning till en annan, dels kan den inbördes relationen mellan volymerna av ingående ämnen variera inom vissa gränser. Detta får till följd att tester som utförs på ett visst prov av detta ”ämne” inte kommer att vara representativa annat än för just det testade provet. Om samma test görs med ett nytt prov av ”ämnet” kan resultatet bli ett annat, eftersom sammansättningen på den blandningen kan vara annorlunda.

Det finns också andra ämnen som inte är enhetligt definierade. Detta kan exemplifieras med klorparaffiner och ftalater, som står som enskilda ämnen på EINECS trots att det ofta rör sig om blandningar av olika, kemiskt närbesläktade, ämnen där ett och samma ämne kan ingå i flera av ”ämnena” på EINECS.

I vissa fall är de testkrav som finns i ämnesdirektivet inte helt tillämpbara på en ämnesgrupp pga. att ämnena har speciella egenskaper. Detta gäller t.ex. enzymer, och EG-kommissionen har lagt ut ett konsultuppdrag för att belysa vilka testkrav som bör ställas på enzymer. Polymerer och intermediärer är andra grupper av ämnen som man anser behöver särskilda (mindre långtgående) testkrav på grund av deras speciella egenskaper och exponeringsförhållanden. Avslutningsvis bör även nämnas att ämnen kan vara svåra att testa pga. att de t.ex. har en mycket låg vattenlöslighet eller hög flyktighet.

SOU 2000:53Förslag till EU-system för krav på kunskap om kemiska ämnens ..... 107

4.6 Testmetoderna behöver förändras

Många av de tester som krävs enligt ämnesdirektivet innebär att försöksdjur används, och ett utökat krav på datagenerering får till följd att fler djur används som försöksdjur. Det är därför viktigt att utveckla system och alternativa metoder där djurtestning minimeras.

Utvecklingen av testmetoder som minimerar behovet av försöksdjur kräver i många fall avsevärt förbättrade kunskaper om toxikologiska mekanismer. Här behövs såväl grundläggande forskning som utveckling och validering av testmetoder (se kapitel 9). Utvecklingen av alternativa metoder är något som i sig kräver försöksdjur, men som i ett längre perspektiv bidrar till att minska åtgången av försöksdjur. Så snart metoder av tillräcklig kvalitet finns framtagna bör ämnesdirektivet ändras så att dessa kan börja användas för att uppfylla datakraven.

I ämnesdirektivet specificeras hur testerna av nya ämnen skall göras. För existerande ämnen kan data finnas framtagna enligt andra metoder än de som specificeras i ämnesdirektivet. Det kan därför finnas skäl att se över kraven beträffande testernas utformning, i syfte att göra det möjligt att använda data som redan tagits fram med andra metoder än de som specificeras i direktivet, förutsatt att dessa håller god kvalitet. För ämnen som använts länge kan epidemiologiska uppgifter finnas som visar om människor påverkas av ämnet. Även i detta fall, där man redan känner till vissa av ämnets skadliga egenskaper, bör kravet på nya motsvarande djurstudier kunna utgå.

Testkraven i ämnesdirektivet måste också kompletteras för att täcka in de effekter som omfattas av regeringens riktlinjer. Krav på testning av halveringstider bör införas för alla ämnen som visat sig vara icke lättnedbrytbara. Krav på att ta fram biokoncentrationsfaktorer (BCF) bör också införas. För ämnen med volymer upp till 100 ton anser vi dock att det räcker med att sådana värden beräknas med hjälp av QSAR (se bilaga 3, avsnitt 2). Testkrav på hormonstörande egenskaper bör införas så snart som lämpliga testmetoder har utvecklats (se avsnitt 5.2.2).

Slutligen kan vissa särskilda lösningar också behöva utarbetas för att avhjälpa de problem som beskrevs i avsnitt 4.5.

5 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt farliga egenskaper

Kapitlet behandlar framför allt utredningens förslag till generella utfasningskriterier av sådana särskilt farliga ämnen som utpekas i regeringens riktlinjer. Ämnen som kan anses som särskilt farliga på grund av andra egenskaper (se avsnitt 1.2 och 2.2.3) har inte varit föremål för våra bedömningar.

I avsnitt 5.1 föreslås kriterier för utfasning av långlivade och bioackumulerande ämnen och i avsnitt 5.2 kriterier för utfasning av cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen. I avsnitt 5.2 redovisas även utredningens förslag till handlingsplan för hormonstörande ämnen. Avsnitt 5.3 innehåller utredningens ställningstaganden angående metaller, och i avsnitt 5.4 redovisas Kemikontorets syn på utredningens förslag rörande avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper. Utförligare beskrivningar av området långlivade och bioackumulerande ämnen finns i bilaga 3, hormonstörande ämnen i bilaga 5 och metaller i bilaga 6.

Det generella angreppssättet som anges i riktlinjerna (avsnitt 1.1) innebär att organiska ämnen som faller för utredningens kriterier avseende persistens och bioackumulerbarhet skall fasas ut utan att andra data eller närmare riskbedömning erfordras. Detsamma gäller för ämnen som inte faller för dessa kriterier men som faller för kriterierna för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande egenskaper. Metallorganiska föreningar kan komma att beröras av samtliga riktlinjer, eftersom de kan bedömas både utifrån sin metalldel och sin organiska del.

För ämnen som inte faller för kriterierna på de områden som utredningen har att beakta, men som på grundval av andra egenskaper på andra områden kan behöva regleras, kommer sannolikt även fortsätt-

110 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

ningsvis riskbedömningar att vara det huvudsakliga verktyget för att ta fram underlag för åtgärder.

5.1 Utfasningskriterier för långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen

Utredningens förslag

Utredningen föreslår utfasning från och med år 2005 av nya ämnen, och från och med år 2015 av existerande ämnen, som är så långlivade och bioackumulerbara:

• att deras halveringstid är längre än 8 veckor (i simuleringstest vid 20 ° C), och

• att deras biokoncentrationsfaktor är högre än 2 000, eller

• att de på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms uppfylla dessa kriterier.

Utredningen föreslår dessutom utfasning från och med år 2010 av existerande ämnen som är så långlivade och bioackumulerbara:

• att deras halveringstid är längre än 26 veckor, (i simuleringstest vid 20 ° C), och

• att deras biokoncentrationsfaktor är högre än 5 000, eller

• att de på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms uppfylla dessa kriterier.

De riktlinjer regeringen anger i propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145, se även avsnitt 1.1) innebär bland annat följande:

• Nyproducerade varor som introduceras på marknaden skall i huvudsak vara fria från av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen.

• Av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara skall förekomma i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada.

Riktlinjerna innebär bl.a. att ett generellt angreppssätt riktas mot av människan framställda organiska ämnen som är bioackumulerande och långlivade, i enlighet med vad som föreslogs av Kemikommittén (se

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 111

avsnitt 2.3.4). Utredningen tolkar riktlinjerna som att om ett av människan framställt organiskt ämne har egenskaper med avseende på persistens och bioackumulerbarhet som överstiger de kriterier som utredningen fastställt, får ämnet efter en viss tidpunkt inte användas i nyproducerade varor och inte heller i produktionsprocesser såvida inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada.

I Kemikalieutredningens uppdrag ingår att föreslå närmare definitioner i form av gränser m.m. för de egenskaper och effekter som avses. Enligt direktivet skall utredningen ”t.ex. kunna föreslå gränser som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna.”

Följande framhålls i direktiven för Kemikalieutredningen:

”…för att riktlinjerna skall kunna tillämpas krävs att egenskaperna långlivad och bioackumulerbar ges mer preciserade definitioner, bl.a. genom att gränser utvecklas för att fastställa när dessa egenskaper är oacceptabla, dvs. när användningen leder till en oacceptabel risk för människa och miljö. Det är i de flesta fall svårt att entydigt fastställa en gräns för persistens och bioackumulerbarhet ovanför vilken ämnen med sådana egenskaper vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Ändå kan det i många fall vara nödvändigt att ange tydliga gränser i form av gränsvärden. Utgångspunkten måste vara att organiska ämnen som framställts av människan alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och för miljön, om de kan ackumuleras i organismer och samtidigt är så långlivade att de ansamlas i ekosystemet.”

Utredningen tolkar riktlinjerna på detta område som att det i förstone räcker med att kunskap finns tillgänglig om ämnenas egenskaper med avseende på persistens och bioackumulerbarhet, för att avgöra om de på grundval av dessa egenskaper från en viss tidpunkt får förekomma eller inte i nyproducerade varor samt i produktionsprocesser.

5.1.1 Vad innebär det att ett ämne är persistent?

Ett organiskt ämne definieras här som persistent, dvs. långlivat, om det är stabilt i miljön. Ett persistent ämne motstår således de fysikaliska, kemiska och biologiska processer i miljön som leder till nedbrytning av andra, mindre motståndskraftiga ämnen.

112 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

Nedbrytning bör definieras som nedbrytning till ofarliga slutprodukter1. Detta innebär i de flesta fall mineralisering, dvs. nedbrytning till koldioxid, vatten, mineralsalter och andra enkla, oorganiska föreningar av de eventuella övriga grundämnen, förutom kol och väte, som ingick i modermolekylen – exempelvis syre, som dessutom ofta spelar en aktiv roll i mineraliseringsprocessen (för en utförligare diskussion av persistensbegreppet, se bilaga 3).

5.1.2 Vad innebär det att ett ämne är bioackumulerbart?

Ett ämne är bioackumulerbart om det är lättillgängligt för upptag av organismer, men metaboliseras eller utsöndras endast långsamt. Ämnet kan därmed ansamlas i organismer i högre halter än i omgivningen eller födan, och bioackumulering speglar det totala upptaget av ett ämne, både via exempelvis hud och slemhinnor samt via magtarmkanalen.

Hur bioackumulerande ett ämne är anges av bioackumuleringsfaktorn (BAF), som erhålls genom att halten i organismen vid jämvikt relateras till koncentrationen i omgivande miljö och i föda. Födans bidrag till anrikning i näringskedjor uttrycks i en biomagnifikationsfaktor (BMF – se avsnitt 5.1.5, samt bilaga 3). Av praktiska skäl ersätts ofta BAF eller BMF med biokoncentrationsfaktorn (BCF) vilken är lättare att experimentellt bestämma. BCF tar dock hänsyn enbart till upptaget över slemhinnor hos organismer i vattenmiljö, såsom upptaget över gälmembran hos fisk. Detta innebär att ämnen med mycket låg vattenlöslighet kan erhålla en låg BCF men potentiellt vara bioackumulerbara. Trots vissa begränsningar är BCF en väl fungerande parameter för beskrivning av ämnens upptag i biologiskt material (för en utförligare diskussion av dessa begrepp, se bilaga 3).

1 Med ”ofarliga slutprodukter” menas välkända ämnen och grundämnen som inte har några negativa hälso- och miljöeffekter i de mängder de produceras som resultat av nedbrytningen.

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 113

5.1.3 Vilka metoder är lämpliga för att avgöra om ett ämne skall omfattas av kriterierna?

Utredningens bedömning och förslag

Information om hur långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen är bör basera sig på:

• standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder, vilka idag huvudsakligen tar sin utgångspunkt i vattenmiljön,

• andra vetenskapliga studier som på grundval av expertbedömning kan godtas som tillförlitliga, eller

• uppskattade värden, om de beräkningsmetoder som används vid uppskattningen är internationellt accepterade.

När det gäller hur långlivade ämnen är föreslår utredningen:

• att ett ämnes halveringstid i vatten, bestämd med idag tillängliga, standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder, används för att avgöra om ämnet är så långlivat att det bör omfattas av krav på utfasning enligt utredningens kriterier,

• att som komplement till dessa, eller i vissa fall som ersättning för sådana test, får även andra tillförlitliga vetenskapliga resultat användas för att avgöra om ett ämne är långlivat,

• att Sverige när det gäller nedbrytning av ämnen i luft följer de rekommendationer som lämnas inom ramen för internationella konventioner såsom CLRTAP,

• att värden på ämnens nedbrytbarhet uppskattade med dagens beräkningsmodeller inte bör accepteras som godtagbar information för ändamålet utfasning.

När det gäller hur bioackumulerade ämnen är föreslår utredningen:

• att ett ämnes biokoncentrationsfaktor, bestämd med idag tillängliga, standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder vilka tar sin utgångspunkt i vattenmiljö, används för att avgöra om ämnet är så bioackumulerande att det bör omfattas av krav på utfasning enligt utredningens kriterier,

• att som komplement till dessa, eller i vissa fall som ersättning för sådana test, får även andra tillförlitliga vetenskapliga resultat användas för att avgöra om ett ämne är bioackumulerande.

• att även genom struktur-aktivitets-modeller uppskattade värden accepteras som godtagbar information om i vilken grad fettlösliga, biotillgängliga ämnen är bioackumulerande.

114 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

För att kunna föreslå gränser för när av människan framställda organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerbara bör fasas ut från användning i nyproducerade varor och i produktionsprocesser krävs uppgifter om i vilken grad ämnen uppvisar dessa egenskaper. Det finns idag tre vägar att gå för att få fram sådan information:

• standardiserade testmetoder

• andra vetenskapliga studier

• uppskattade värden.

Standardiserade testmetoder

Dagens standardiserade, internationellt vedertagna, experimentella metoder för att mäta organiska ämnens nedbrytbarhet rör framför allt vattenmiljön (se bilaga 3). Detta gäller både simuleringstester, ur vilka halveringstider kan erhållas, och enkla nedbrytbarhetstester, med undantag av en testmetod som mäter nedbrytbarhet i jord.

Även dagens standardiserade, internationellt vedertagna, experimentella metoder för att avgöra organiska ämnens bioackumulerbarhet utgår från vattenmiljön. Dessa metoder går ut på att biokoncentrationsfaktorn bestäms för vattenlevande organismer, vanligtvis fisk.

Standardiseringen medför att testernas resultat för ett ämne inte alltid överensstämmer med ämnets uppträdande i en viss miljö. Att ta fram uppgifter om exempelvis ämnens nedbrytbarhet i alla möjliga miljöer och under alla tänkbara omständigheter är dock en alltför omfattande uppgift. En sådan detaljeringsgrad stämmer heller inte överens med syftet med att föreslå generella kriterier för bioackumulerbarhet och persistens. En grundläggande avsikt med dessa är ju att skynda på det internationella arbetet med att förhindra utsläpp av sådana ämnen som omfattas av utredningens riktlinjer. Därför krävs att de generella kriterierna är tillräckligt enkla för att detta arbete skall kunna underlättas.

Det noteras i direktivet till utredningen att det i de flesta fall är svårt att entydigt fastställa en gräns för t.ex. persistens och bioackumulerbarhet ovanför vilken ämnen vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Enligt vår bedömning är det därför motiverat utgå ifrån dagens standardiserade, internationellt vedertagna, experimentella metoder när dessa egenskaper hos ämnen skall bedömas.

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 115

Det finns dock anledning att redan här framhålla att det finns ett mycket omfattande behov av att vidareutveckla och förnya testmetoder för bestämning av hur långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen är, samtidigt som testdata i stor utsträckning saknas för de flesta ämnen som är i användning och därför måste tas fram (se kapitel 4). Det vore t.ex. önskvärt att med en internationellt vedertagen standardiserad metod experimentellt kunna bestämma ett ämnes halveringstid i ett visst slag av markmiljö i ett visst klimat, och likaså att kunna bestämma ett ämnes bioackumulerbarhet i landmiljö, såsom vid upptag i växtätare (se avsnitt 9.1.2).

Andra vetenskapliga studier

Eftersom standardiserade testmetoder har många begränsningar kan det ofta finnas skäl att väga in resultat även från andra vetenskapliga studier för att bedöma om ämnen är så långlivade och bioackumulerande att de bör fasas ut.

Fältstudier och andra vetenskapliga studier av ämnens nedbrytbarhet tar ofta större hänsyn till ämnens fördelning mellan olika miljömedier än vad standardiserade testmetoder gör. Det kan därför finnas goda skäl att ta hänsyn även till dessa slag av studier när ett ämnes uppträdande i miljön skall avgöras.

Likaså kan det finnas skäl att ta hänsyn till vetenskapliga studier, samt screeningundersökningar och miljöövervakning, som visar att av människan framställda organiska ämnen förekommer i djur eller i människor, när det gäller att avgöra huruvida ämnen är bioackumulerande.

Uppskattade värden

Som alternativ till tids- och kostnadskrävande experimentella studier finns idag även vissa möjligheter att genom beräkning med hjälp av s.k. struktur-aktivitets-modeller uppskatta hur långlivade och bioackumulerbara ämnen är.

Det finns beräkningsmodeller som har till syfte att förutsäga om ämnen är lättnedbrytbara eller ej (se bilaga 3). Inom EU (TGD, 1996) rekommenderas dock idag att resultat från dessa endast beaktas om de tolkas konservativt, dvs. att ämnen som modellerna anger som svårnedbrytbara också betraktas som sådana, medan man inte kan använda

116 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

modellerna för att identifiera de ämnen som skall betraktas som lättnedbrytbara. Det är också utredningens bedömning att de beräkningsmodeller för lättnedbrytbarhet som finns tillgängliga idag inte skall användas för att avgöra huruvida ämnen är så långlivade att de bör fasas ut eller inte. För uppskattning av halveringstider som resultat av mikrobiologisk nedbrytning finns det idag inga standardiserade beräkningsmodeller.

När BCF är okänd kan den för fettlösliga ämnen uppskattas med utgångspunkt från fördelningskoefficienten (K

ow

) mellan det organiska

lösningsmedlet oktanol och vatten. För biotillgängliga, fettlösliga och neutrala organiska ämnen anses överensstämmelsen mellan uppmätta och uppskattade värden vara mycket god i log K

ow

-intervallet 1 till 7 (se

bilaga 3). Enligt utredningens bedömning kan det därför vara motiverat att för sådana ämnen använda uppskattade BCF-värden.

Utredningen ser dock betydande behov av vidare utveckling och forskning på dessa områden (se avsnitt 9.1). Det är önskvärt att framtida klassificering av kemiska ämnen till en del kommer att kunna baseras på väl validerade modeller. Behovet av dessa verktyg för klassificering är särskilt stort för bedömning av existerande ämnen.

5.1.3.1 Nedbrytning i vattenmiljö föreslås avgöra om ett ämne är långlivat

En grundläggande komplikation när man skall avgöra huruvida organiska ämnen är långlivade eller inte, är att de kan fördela sig mellan flera olika miljömedier, såsom mark, vatten och luft. Där kan deras nedbrytning dessutom variera med många olika faktorer (se bilaga 3). Enligt utredningens bedömning är det svårt att förena en strategi för starkt förenklad riskbedömning med en definition av kriterier för persistens som fullt ut tar hänsyn till ämnens fördelning och nedbrytbarhet i olika miljömedier under olika förhållanden. Idag förefaller i stället tillgängliga, standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder vara den lämpligaste utgångspunkten när man skall avgöra om ett bioackumulerande ämne är så långlivat att det bör fasas ut.

Dagens internationellt vedertagna, standardiserade metoder för att bestämma organiska ämnens nedbrytbarhet är dels de enklare testen av lättnedbrytbarhet (Ready Biodegradability) och strukturellt betingad, eller potentiell, nedbrytbarhet (Inherent Biodegradability), och dels de s.k. simuleringstest som bestämmer ämnens halveringstider under mer naturliga förhållanden (se bilaga 3). Enligt utredningens uppfattning är

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 117

det mer relevant att ange ämnens nedbrytbarhet som halveringstider än att laborera enbart med den upplösning på resultaten som ges av de enklare testerna.

Ett simuleringstest ligger närmare den verkliga nedbrytningssituationen i miljön än de enklare testerna, och är också mer komplicerat att utföra. Flera simuleringstester har implementerats inom ramen för ISOsystemet (se avsnitt 8.6.1 för information om ISO). Exempelvis avser ISO 11734 nedbrytning under syrefria förhållanden och ISO 14592 nedbrytning i ytvatten. Ytterligare simuleringstest, bl.a. för nedbrytning i sediment, är under utveckling. OECD:s riktlinjer för testning innehåller idag ett simuleringstest, 303A. Detta simulerar dock nedbrytning under de förhållanden som råder i avloppsslam, och resultat från detta test kan inte överföras till att gälla för naturliga vatten. Resultat från detta test anses inte heller kunna utgöra underlag vid klassificering av organiska ämnen. Inom OECD arbetar man för närvarande med att inlemma ytterligare simuleringstester i sina riktlinjer för testning.

Ämnen som bryts ned i vattenmiljö kan anses brytas ned på liknande sätt i mark, under förutsättning att tillgången på vatten och syre är tillräcklig och att temperaturen tillåter nedbrytning. USA:s Environmental Protection Agency (EPA) tillämpar i princip samma betraktelsesätt när det gäller ”screening” av ämnens egenskaper (EPA, 1999b), men framhåller att nedbrytningen är långsammare i sediment under syrefria förhållanden. Resultat från nedbrytbarhetstester i vattenmiljö bör därför idag kunna anses vara tillämpliga även för landmiljön, i brist på standardiserade tester för andra miljömedier. Detta bör dock inte utesluta att hänsyn tas till resultat från andra tillförlitliga, vetenskapliga studier av ämnens nedbrytbarhet, exempelvis i mark, som underlag för bedömning av ämnens persistens, eller att denna rekommendation omprövas i takt med att nya testmetoder tas fram.

Dagens metoder för uppskattning av ämnens nedbrytbarhet med hjälp av beräkningsmodeller är emellertid inte tillräckligt tillförlitliga för att resultat från sådana uppskattningar skall kunna avgöra om ett ämne kan vara långlivat eller inte (se bilaga 3).

För nedbrytning av ämnen i luft finns det idag inga standardiserade, internationellt vedertagna tester. I stället används i allmänhet uppskattade värden. Utredningen ser det inte som meningsfullt att föreslå egna kriterier för nedbrytbarhet i luft, utan menar att man inom EU bör tillämpa de kriterier som överenskommes inom ramen för internationella konventioner såsom CLRTAP (se avsnitt 8.2.3).

118 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

Vi föreslår sammanfattningsvis att i första hand standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder som ger information om ämnens halveringstider används för att bestämma när ett ämne är så långlivat att det bör omfattas av krav på utfasning enligt utredningens kriterier. Som komplement till dessa, eller i brist på resultat från sådana test, bör andra vetenskapliga resultat som kan bedömas som tillförlitliga kunna användas. Uppskattade värden bör idag inte accepteras som godtagbar information om hur långlivade ämnen är.

5.1.3.2 Biokoncentrationsvärden för vattenmiljö föreslås avgöra om ett ämne är bioackumulerande.

De standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder som idag finns att tillgå för att få ett experimentellt värde på ämnens bioackumulerbarhet bygger på att ämnenas biokoncentrationsfaktorer (BCF) bestäms för vattenlevande organismer, vanligtvis fisk (se bilaga 3). De kriterier som kan föreslås idag kan således enbart basera sig på testresultat från vattenmiljö. Det kan dock finnas anledning att väga in resultat rörande ämnens bioackumulering även från andra vetenskapliga studier, exempelvis rörande landmiljö, i överväganden av utfasning. Sådana resultat kan innefatta uppgifter insamlade inom ramen för miljöövervakning samt screening-undersökningar (se avsnitt 9.2). Det finns därutöver skäl att närmare studera möjligheten att utveckla testmetoder som mäter bioackumulering även i landmiljö (se avsnitt 9.1.2).

Bioackumulerande ämnen är oftast fettlösliga, och måste vara tillgängliga för upptag i organismer. Det finns idag beräkningsmodeller (QSAR) som kan uppskatta organiska ämnens biokoncentrationsfaktor med god precision utifrån uppgifter om deras fettlöslighet och andra egenskaper såsom molekylstorlek (Sijm m.fl., 1999).

Biotillgängliga ämnen kan dock även vara bioackumulerande på grundval av andra egenskaper än deras fettlöslighet. De kan exempelvis binda sig till makromolekyler, såsom proteiner, i organismer. Enligt utredningens mening kan vetenskapliga studier av sådana förhållanden utgöra en grund för att avgöra om ett ämne är tillräckligt bioackumulerande för att omfattas av krav på utfasning. Vi föreslår sammanfattningsvis att i första hand standardiserade, internationellt vedertagna testmetoder används för att bestämma när ett ämne är så bioackumulerande att det bör omfattas av krav på utfasning enligt utredningens kriterier. Som komplement till dessa, eller i brist på resultat från sådana test, bör andra vetenskapliga resultat kunna

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 119

användas, liksom resultat från miljöövervakning och screeningundersökningar, som kan bedömas som tillförlitliga. Även värden uppskattade med utgångspunkt från ämnens fettlöslighet, enligt internationellt vedertagna beräkningsmetoder, bör kunna accepteras som godtagbar information om i vilken grad biotillgängliga ämnen är bioackumulerande (se bilaga 3). Experimentellt bestämda BCF-värden skall dock alltid ha företräde framför uppskattade värden.

120 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

5.1.4 Förslag till utfasningskriterier för egenskapen ”långlivad” hos ämnen

Utredningens bedömning och förslag

Utredningen bedömer att det är allvarligare att ett biotillgängligt ämne är långlivat än att det är bioackumulerande, eftersom:

• ett långlivat ämne ger upphov till långvarig exponering, och det finns risk för att oförutsedda effekter manifesterar sig under exponeringstiden,

• det finns risk för att långlivade ämnen transporteras till miljöer långt ifrån produktionsplatsen,

• det tar lång tid att få ned halterna i miljön av ett långlivat ämne sedan tillförseln stoppats. Utredningen föreslår:

• att ett ämne är att betrakta som oacceptabelt långlivat om dess halveringstid är längre än 8 veckor i simuleringstest vid 20 ° C. Utredningen föreslår dessutom i enlighet med kapitel 6:

• att det angivna utfasningskriteriet skall gälla för nya ämnen från och med år 2005 och för existerande ämnen från och med år 2015,

• att utfasningskriteriet ”en längre halveringstid än 26 veckor i simuleringstest vid 20 ° C” skall gälla för existerande ämnen från och med år 2010. De ovanstående kriterierna föreslås gälla endast i kombination med de utfasningskriterier för bioackumulerbarhet som föreslås i avsnitt 5.1.5.

På många områden där kemikalier används är det en önskvärd egenskap att kemiska ämnen är långlivade. Detta gäller särskilt kemiska ämnen som ingår i material avsedda att bestå under lång tid, såsom byggnadsmaterial samt färger och andra ytbehandlingsmedel. Men även för bekämpningsmedel såsom DDT ses det ännu idag som en fördel, i de områden där medlet fortfarande används2, att ämnet är långlivat, så att behandlingen är varaktig och inte behöver upprepas så ofta.

2 DDT används idag framför allt i tropiska regioner, där det ännu inte finns bättre alternativ i bekämpningen av vissa sjukdomsbärande insekter, såsom malariamyggor och tsetseflugor.

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 121

Att ett ämne är långlivat medför dock även en risk för långvarig exponering. Detta innebär att ett långlivat ämne, om det samtidigt är bioackumulerande, under en lång tidsperiod kan vara tillgängligt för upptag i organismer. Detta kan leda till att oförutsedda effekter så småningom manifesterar sig. Dessa kan vara svåra att motverka, eftersom det tar lång tid att få ned halterna av ett långlivat ämne i miljön sedan tillförseln stoppats. Bland oförutsedda toxiska effekter av långlivade ämne kan finnas samverkande och additiva effekter tillsammans med andra ämnen. Det kan också röra sig om effekter såsom kronisk lågdostoxicitet. Långlivade ämnen kan också komma att spridas till miljöer långt ifrån produktionsstället, med exempelvis vatten, vindar och varor.

Det kan finnas skäl att i framtiden överväga huruvida långlivade, av människan framställda, organiska ämnen kan vara oönskade i miljön även om de inte är bioackumulerande. De kan ha andra egenskaper, förutom persistens, som medför möjliga, framtida risker även om giftigheten inte är känd. En sådan egenskap kan vara att de är mycket lättrörliga3 i miljön, vilket bidrar till en ytterligare förhöjd risk för exponering. Ett exempel på ett sådant ämne, vars giftighet dock är dokumenterad, är växtbekämpningsmedlet atrazin, vilket ofta återfinns i grundvattenprover trots att det sedan år 1991 inte fått säljas i Sverige. Sådana fynd är likaså vanliga i stora delar av övriga Europa och USA. Dessutom kan atrazin påvisas i arktisk miljö (Chernyak m.fl., 1996).

5.1.4.1 När skall ett ämne anses vara långlivat i miljön?

Utgångspunkter för överväganden om persistens kan vara i vilken mängd ett ämne kan förväntas kvarstanna i en miljö i förhållande till risken för att ämnet orsakar någon slags skada i miljön, samt hur lång tid det tar för ämnet att ”klinga av” sedan tillförseln avbrutits. Skaderisken för ett ämne i miljön är emellertid mycket svår att uppskatta, i synnerhet för ett ämne vars eventuella giftverkningar inte är kända. Men tanken bakom det generella angreppssätt som ligger bakom utredningens uppdrag är ju, såsom tidigare framgått, att vidta begränsningsåtgärder bl.a. mot ämnen som är långlivade och bioackumulerbara, utan att deras eventuella giftverkningar behöver vara kända. Utredningen gör därför bedömningen att utgångspunkten skall vara att det inte bör finnas risk

3 Att ett ämne är ”lättrörligt” innebär här att det med lätthet kan spridas genom att det transporteras med exempelvis vatten och luft, och att det inte finns några mekanismer (såsom adsorption i mark) som i betydande utsträckning hindrar sådan transport.

122 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

för att ett bioackumulerbart ämne som tillförs miljön har en för lång ”bromssträcka”, dvs. att ämnets ”avklingningstid” i miljön sedan tillförseln upphört inte bör vara för lång. Ett ämnes halveringstid i miljön avgör både hur stor mängd av ämnet som kvarstannar i miljön vid en viss tillförsel (Rodan m.fl., 1999) och hur lång bromssträckan är sedan tillförseln upphört.

Man bör vara medveten om att följande sätt att uppskatta halveringstider och ”avklingningstider” med nödvändighet är förenklat. Men resonemanget bör ändå kunna vara berättigat som underlag för den översiktliga diskussion av ämnens nedbrytbarhet i miljön som krävs för att ett generellt kriterium för persistens skall kunna föreslås.

Figur 5.1 Upplagring i miljön samt ”bromssträcka” för ämnen med

olika nedbrytning.

Kurvorna visar den genomsnittliga upplagringen med tiden i en viss miljö av ett ämne som tillförs i samma mängd varje år under 10 år, och som samtidigt bryts ned med en hastighet motsvarande 40 (övre linje), 50 (mellanliggande linje) respektive 60 procent (undre linje) per år.4 Efter 10 år avbryts tillförseln, och ämnet ”klingar av” med olika hastighet beroende på halveringstiden. Det mörknande fältet symboliserar skaderisken, vilken ökar med ökande mängd som finns upplagrad i miljön (se vidare diskussion i text).

0,00 0,50 1,00 1,50

0

5

10

15

20

tid, år

mängd, enheter

4 Återstoden efter varje år adderas till nytillskottet. Efter ett antal år uppnås en ”steady state”-nivå. Beroende på hur tillförseln sker under året, och hur nedbrytningen varierar under året, får processen i verkligheten ett avsevärt mycket mer dynamiskt förlopp än vad kurvorna visar (se t.ex. Rodan m.fl., 1999).

40% nedbrytning/år

50% nedbrytning/år

60% nedbrytning/år

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 123

Den genomsnittliga upplagringen i en viss miljö av ett ämne som i denna miljö tillförs i samma mängd varje år under 10 år, och bryts ned med 40, 50 respektive 60 procent under ett år framgår av exemplen i figur 5.1. Dessa nedbrytningssiffror motsvarar halveringstider i miljön på cirka 69, 52 respektive 43 veckor. I exemplen avbryts tillförseln efter 10 år, och ämnet ”klingar av” med olika hastighet beroende på halveringstiden.

Ett ämne som bryts ned med 40 procent under ett år kommer att nå en nivå i miljön motsvarande ca 1,5 gånger en konstant årlig tillförsel. När tillförseln upphör tar det 5 år innan nivån i miljön sjunkit med 90 procent, och 9 år innan nivån i miljön sjunkit med 99 procent.

Ett ämne som bryts ned med 50 procent under ett år kommer att nå en nivå i miljön ungefär motsvarande en konstant årlig tillförsel. När tillförseln upphör tar det 4 år innan nivån i miljön sjunkit med 90 procent, och 7 år innan nivån i miljön sjunkit med 99 procent.

Ett ämne som bryts ned med 60 procent under ett år kommer att nå en nivå i miljön motsvarande ca två tredjedelar av en konstant årlig tillförsel. När tillförseln upphör tar det 3 år innan nivån i miljön sjunkit med 90 procent, och 5 år innan nivån i miljön sjunkit med 99 procent.

Utredningens bedömning är att för ett ämne som bryts ned med minst 50 procent under loppet av ett år, dvs. har en halveringstid i miljön på högst 52 veckor, blir bromssträckan tillräckligt kort (minst 90 procent bryts ned på 4 år). Ämnen som inte faller för detta persistenskriterium skall då relativt snabbt kunna elimineras från miljön om deras användning måste begränsas t.ex. på grund av att allvarliga men oförutsebara toxiska effekter upptäcks.

Det valda kriteriet för persistens, att halveringstiden i miljön skall vara högst 52 veckor, kan jämföras med beräknade halveringstiderna i vattenmiljö för lindan och PCB, som är 107 respektive 327 veckor (Beyer m.fl., 2000). Under ett år ”försvinner” således ca 33 respektive 10 procent av en viss mängd av ämnena från miljön (se figur 5.2).

124 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

Figur 5.2 Nedbrytning av olika ämnen i vatten.

Kurvorna visar den genomsnittliga nedbrytningen med tiden i vattenmiljö av PCB (övre linje), av lindan (mellanliggande linje) samt av ett ämne som bryts ned med en hastighet som motsvarar den som av utredningen föreslås vara den lägsta acceptabla (nedre linje) i sitt kriterium för långlivade ämnen.

0 25 50 75 100

0

5

10

15

20

tid, år

återstod, %

Det kan dock här återigen finnas anledning att framhålla att resonemanget bygger på förenklade antaganden. Man bör exempelvis vara medveten om att halveringstiden för ett givet ämne i miljön kan vara mycket variabel, vilket inte tas hänsyn till i av våra överväganden ovan. Nedbrytningen av PCB kan exempelvis vara betydligt långsammare än vad som antyds i figur 5.2, beroende på att PCB till största delen fördelas till delar av miljön där det är mindre åtkomligt för nedbrytande processer.

5.1.4.2 Vilken halveringstid i simuleringstest vid 20

° C motsvarar

en halveringstid på ett år i ett nordeuropeiskt klimat?

Enligt utredningens mening måste hänsyn tas till att ämnen kan ha ”högre persistens”, dvs. brytas ned långsammare, i nordliga områden i exempelvis Europa, där klimatförhållanden för nedbrytning av organiska ämnen kan vara ogynnsamma. Liknande överväganden görs i samband med omarbetningen av EG:s biociddirektiv (Braunschweiler & Koivisto, 2000, se även bilaga 3).

När det gäller ämnen som kan spridas med varor och produkter kan man inte okritiskt tillåta sådana ämnen som i ett klimat lätt bryts ner om de frisätts från varorna de ingår i, men i ett annat klimat uppträder som svårnedbrytbara. Även försiktighetsprincipen motiverar att man beaktar

PCB

lindan

vårt förslag

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 125

organiska ämnens olika nedbrytbarhet under exempelvis olika klimatförhållanden. Här gäller det att finna en lämplig avvägning mellan förväntad nedbrytbarhet under vissa klimatförhållanden och i vilka klimat som man kan förvänta sig att varor sprids i en sådan omfattning att ämnen som ingår i varorna kan förväntas leda till exponering för människa och miljö om de är persistenta och bioackumulerande och om de avges från varorna under användning eller i avfallsledet.

Eftersom utredningen föreslår att organiska ämnens persistens i miljön skall kunna avgöras med utgångspunkt från experimentella test utförda under standardiserade förhållanden, krävs att ett visst krav på en högsta halveringstid i en given miljö kan ”översättas” till en motsvarande halveringstid exempelvis i ett simuleringstest vid 20

° C.

Halveringstiden för mikrobiell nedbrytning påverkas bl.a. av temperaturen, som i nordliga klimat kan anses vara begränsande. Finnish Environment Institute har föreslagit att man borde utgå från temperatursumman över året när man diskuterar nedbrytbarheten av växtskyddsmedel i olika klimatzoner (Seppälä, 1999).

Årstemperatursumman är summan av alla dygnsmedeltemperaturer som under loppet av ett år överstiger ett visst brytvärde5. Om man utgår från den årliga temperatursumman beräknad för skogstillväxt som ges av klimatet i Mälardalen (Morén & Perttu, 1994)6, och uppskattar motsvarande årstemperatursumma för mikrobiell aktivitet, finner man att ett ämne som i detta klimat har en halveringstid på 52 veckor bör ha en halveringstid på cirka 16 veckor vid 20

° C.

Kemikalieinspektionen gör med utgångspunkt från årsmedeltemperaturen (5

° C i Mellansverige) en liknande uppskattning av halveringstider

för växtskyddsmedel i jordbruksmark, under antagandet att halveringstiden halveras vid en temperaturhöjning på 10 grader. De båda beräkningssätten ger med utgångspunkt från denna klimatzon väl överensstämmande resultat. Årstemperatursumman ger dock sannolikt ge en bättre uppskattning än årsmedeltemperaturen av klimatet i ett visst område.

5 Begreppet temperatursumma är etablerat bl.a. inom skogliga vetenskaper, där brytvärdet för tillväxt av skog anses vara 5

°

C, och den årliga tillväxten är

proportionell mot årstemperatursumman. För mikrobiell aktivitet i exempelvis mark, vilken på ett liknande sätt kan förväntas vara proportionell mot årstemperatursumman, torde ett lämpligt brytvärde vara 0

°

C eller strax därunder.

6 samt opublicerat material från Finska Meteorologiska Institutet.

126 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

Det bör dock framhållas att både årsmedeltemperaturer och årstemperatursummor vanligtvis är baserade på meteorologiska data där temperaturerna är uppmätta ca två meter ovan marknivån. Temperaturen vid och under markytan är under tillväxtsäsongen vanligtvis lägre än vad som anges av meteorologiska data (Magnusson, 1997). Även i ytvatten kan lägre temperaturer förväntas (Eklund, 1998) och i sediment mycket lägre. I miljön varierar dessutom den mikrobiella aktiviteten, och därmed nedbrytningen, starkt även med olika andra betingelser (se bilaga 3), vilket det inte är möjligt att ta särskild hänsyn till när man ställer upp enkla kriterier.

Ett persistenskriterium som innebär att halveringstiden för ett ämne i ett simuleringstest vid 20

° C inte får överstiga 16 veckor (motsvarande en

halveringstid på maximalt 52 veckor i en miljö med Mälardalens klimat) förutsätter att förhållandena för nedbrytning i miljön alltid är de bästa möjliga vid en given temperatur, och dessutom att temperaturförhållandena i mark är liknande de som råder i luft. En sådan utgångspunkt kan kanske i viss mån vara motiverad när man avser exempelvis nedbrytningen av växtskyddsmedel i jordbruksmark. Men när man avser ämnen som på ett mer diffust sätt sprids till flera miljöer av olika karaktär är det inte lika motiverat att utgå ifrån att det alltid finns möjligheter för mikrobiell nedbrytning i dessa miljöer, och att den alltid sker under optimala betingelser. Dessutom bör man ta hänsyn även till ett nordligare klimat än det som karaktäriserar Mälardalen – detta med tanke på att områdena exempelvis längs Norrlandskusten åtminstone för svenska förhållanden är relativt tättbefolkade och föremål för varuflöden av motsvarande omfattning. Därför bör en lägre tidsgräns för högsta acceptabla halveringstid i simuleringstest vid 20

° C vara

motiverad, och utredningens förslag är att denna gräns sätts vid 8 veckor.

Utredningen föreslår, med hänvisning till kapitel 6, att det ovan angivna utfasningskriteriet skall gälla för nya ämnen från och med år 2005 och för existerande ämnen från och med år 2015, om de även faller för det av utredningen föreslagna motsvarande utfasningskriteriet för bioackumulerbarhet (se avsnitt 5.1.5). Det utfasningskriterium som samfällt stöddes vid utredningens internationella rundabordsdiskussion i Steningevik (se avsnitt 5.1.6), och som fäller enbart de mest persistenta och bioackumulerbara ämnena, skall gälla existerande ämnen från och med år 2010. Detta innebär utfasning av ämnen vars halveringstid, experimentellt bestämd i simuleringstest vid 20

° C, är längre än 26

veckor (t

½

> 26 veckor), om de även faller för det av utredningen

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 127

föreslagna motsvarande utfasningskriteriet för bioackumulerbarhet (se avsnitt 5.1.5).

Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen:

• att ett ämne är att betrakta som oacceptabelt långlivat om dess halveringstid i miljön är längre än ett år,

• att gränsen över vilken ett ämne är oacceptabelt långlivat bör sättas så att halveringstiden i miljön är relevant även för ett nordeuropeiskt, tempererat klimat, samt

• att denna gräns ungefär motsvarar en maximal halveringstid på 8 veckor i simuleringstest vid 20 °C, vilket utredningen föreslår som utfasningskriterium för persistens.

5.1.5 Förslag till utfasningskriterier för egenskapen ”bioackumulerbar” hos ämnen

Utredningens förslag

Utredningen föreslår:

• att en biokoncentrationsfaktor högre än 2 000 skall utgöra utfasningskriterium för bioackumulerbarhet av långlivade ämnen.

Utredningen föreslår dessutom i enlighet med kapitel 6:

• att det angivna utfasningskriteriet skall gälla för nya ämnen från och med år 2005 och för existerande ämnen från och med år 2015.

• att utfasningskriteriet ”en biokoncentrationsfaktor högre än 5 000” skall gälla för existerande ämnen från och med år 2010.

Att ett ämne är bioackumulerande medför en ökad risk för exponering för organismer, eftersom bioackumulering innebär att ämnet kan tas upp och ansamlas i organismen i högre halter än i omgivningen eller i födan. Biotillgängliga ämnen som i miljön eller i organismer snabbt genomgår fullständig nedbrytning eller snabbt utsöndras löper liten risk att bioackumuleras. För att kunna ta ställning till om sådana ämnen är olämpliga att använda krävs ytterligare information om andra egenskaper, såsom toxicitet, både hos ämnena som sådana och hos eventuella reaktionsintermediärer som uppstår under nedbrytningen. Det är således framför allt långlivade, biotillgängliga ämnen som kan vara bioackumulerbara.

128 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

Bioackumulerbara ämnen kan överföras mellan organismer, exempelvis via modersmjölk hos däggdjur och från bytesdjur till rovdjur i näringskedjan. Om bioackumulerbara ämnen ansamlas hos rovdjur i högre grad än hos bytesdjur, dvs. kan anrikas i näringskedjan, anses ämnena vara biomagnifierande (se figur 5.3, samt bilaga 3). Att ett ämne är biomagnifierande medför ytterligare ökad exponeringsrisk, särskilt för organismer på toppen av näringskedjan, med tillhörande ökad risk för att tidigare oförutsebara skadliga effekter skall manifestera sig.

Det är inte möjligt att sätta en gräns för bioackumulerbarhet av långlivade ämnen som ger ett ökat skydd åt den biologiska mångfalden på låga nivåer i näringskedjan enbart på grundval av dessa egenskaper. Om en låg gräns för bioackumulerbarhet används kan visserligen ett ökat skydd tänkas uppnås genom att totalt ett större antal kemiska ämnen fasas ut. Men även andra egenskaper än bioackumulerbarhet hos långlivade ämnen, såsom rörlighet och olika former av giftverkan, är av betydelse för deras effekter på den biologiska mångfalden.

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 129

Figur 5.3 Biomagnifiering

Ett biomagnifierande ämne som tas upp från födan anrikas i näringskedjan, dvs. det ansamlas hos rovdjur i högre grad än hos bytesdjur.

Att enbart låta bioackumulerbarheten hos långlivade ämnen vara utslagsgivande i omsorgen om den biologiska mångfalden på låga nivåer i näringskedjan är därmed ett alldeles för begränsat förhållningssätt. Hur lågt gränsen för bioackumulerbarhet än sätts, kommer det alltid att finnas ämnen med lägre bioackumulerbarhet som kan skada den biologiska mångfalden genom att de är toxiska och exempelvis lättrörliga. Syftet med kriteriet för bioackumulerbarhet bör därför främst vara att förhindra spridning av ämnen som är i hög grad bioackumulerbara, samt sådana som kan vara biomagnifierande och därmed kan utgöra ett ytterligare förstärkt hot för organismer framför allt på de högre nivåerna i näringskedjan.

Såsom framgår av bilaga 3 är man idag hänvisad till uppskattningar av bioackumulerbarhet som bygger på tester utförda i akvatisk miljö, vanligtvis i form av en biokoncentrationsfaktor (BCF) för fisk. I allmänhet anses ämnen med BCF lägre än 100 inte vara bioackumulerbara i någon oroande utsträckning. Detta avspeglar sig bl.a. i ämnesdirektivets (67/548/EEG) bestämmelser för klassificering och märkning av kemiska produkter, medan motsvarande gräns i de av OECD

130 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

föreslagna harmoniserade klassificeringskriterierna undantar ämnen med BCF lägre än 500 (se avsnitt 4.1.1 respektive 4.3 i bilaga 3). EPA (1999a; se även avsnitt 4.5 i bilaga 3) ansluter sig i stort till bedömningen i EG:s ämnesdirektiv, och menar därutöver att ämnen med BCF mellan 100 och 1 000 inte är så bioackumulerbara att de ger anledning till någon större oro (”medium concern for bioaccumulation”), medan ämnen med BCF överstigande 1 000 i hög grad anses vara bioackumulerande (”high concern for bioaccumulation”). Även Kemikalie inspektionen anser att ämnen med ett BCF-värde överstigande 1 000 har en hög potential för bioackumulering, vilket yttrar sig i OBS-listans miljöfarlighetskriterium för bioackumulerbarhet (se avsnitt 4.7.1 i bilaga 3).

I EG:s direktiv om växtskyddsmedel (91/414/EEG) och biocider (98/8/EG) anges som ej önskvärd bioackumulerbarhet hos ett ämne7 att biokoncentrationsfaktorn är högre än 1 vid risk för exponering för ryggradsdjur8, eller om risk för sådan exponering inte föreligger, är högre än 100 för ej lättnedbrytbara och 1 000 för biologiskt lättnedbrytbara ämnen9 (se avsnitt 4.1.2 i bilaga 3). EG:s båda bekämpningsmedelsdirektiv tar således påfallande stor hänsyn till riskerna för bioackumulering i ryggradsdjur, och sätter också en betydligt lägre gräns för oacceptabel bioackumulerbarhet för ämnen som är långlivade än för sådana som är lättnedbrytbara.

För att ett ämne skall vara biomagnifierande krävs dock vanligtvis att BCF är högre än 1 000. Resultat från studier som gjorts på detta område visar att ett ämne kan vara biomagnifierande om log K

ow

är

större än 4,5–5, eller BCF är högre än ungefär 3 500.10

Det finns dock flera osäkerheter på området att ta hänsyn till:

• Det är oklart vilken relevans BCF-värden för vattenmiljö har för bioackumulering i exempelvis terrester miljö.

• De studier som har gjort har varit fokuserade på ett begränsat antal ämnen.

7 för växtskyddsmedel anges ”aktiva substanser” och för biocider ”verksamt ämne eller potentiellt skadligt ämne”8 för växtskyddsmedel anges ”fåglar och andra jordlevande ryggradsdjur” och för biocider ”ryggradsdjur utanför målgruppen”9 för växtskyddsmedel anges ”om sannolikhet finns för att vattenlevande organismer kan komma att exponeras”, för biocider anges inget förbehåll.10 muntliga uppgifter från Kemikalieinspektionen, samt information från ICCA (www.chem.unep.ch/pops/iccapops.html, med referens till U.S.EPA)

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 131

• Experimentellt bestämda BCF-värden underskattar i viss utsträckning ämnens bioackumulerbarhet eftersom upptag via föda inte inräknas, men kan leda till bioackumulering på andra grunder än fettlöslighet.

Det är därför utredningens bedömning att utfasningsgränsen med avseende på bioackumulerbarhet bör sättas lägre än den gräns över vilken man med säkerhet vet att ämnen riskerar vara biomagnifierande, och utredningens förslag till utfasningskriterium är BCF > 2 000.

Vi föreslår också, med hänvisning till kapitel 6, att det ovan angivna utfasningskriteriet skall gälla för nya ämnen från och med år 2005 och för existerande ämnen från och med år 2015, om de även faller för det av utredningen föreslagna motsvarande utfasningskriteriet för persistens (se avsnitt 5.1.4). Det utfasningskriterium som samfällt stöddes vid utredningens internationella rundabordsdiskussion i Steningevik (se avsnitt 5.1.6), och som fäller enbart de mest persistenta och bioackumulerbara ämnena, skall gälla existerande ämnen från och med år 2010. Detta innebär utfasning av ämnen vars biokoncentrationsfaktor, experimentellt bestämd för fisk, är större än 5 000 (BCF > 5 000), om de även faller för det av utredningen föreslagna motsvarande utfasningskriteriet för persistens (se avsnitt 5.1.4).

Utredningen bedömer sammanfattningsvis:

• att ämnen med en biokoncentrationsfaktor högre än 1 000 kan anses vara i hög grad bioackumulerbara,

• att ett bioackumulerande ämne som är långlivat utgör en särskilt stor risk om det dessutom kan vara biomagnifierande, dvs. kan anrikas i näringskedjan,

• att biomagnifierande ämnen framför allt återfinns bland de ämnen som har biokoncentrationsfaktorer högre än 3 500

Utredningen föreslår därför, med hänvisning till försiktighetsprincipen, att en biokoncentrationsfaktor överstigande 2 000 skall utgöra utfasningskriterium för bioackumulerbarhet av långlivade ämnen.

132 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

5.1.6 Utredningens kriterier i förhållande till kriterier som föreslagits av andra myndigheter och organisationer

Utfasning av ämnen enbart på grundval av egenskaperna persistens och bioackumulerbarhet, såsom föreslagits i propositionen ”Svenska miljömål” (1997/98:145), är en tidigare oprövad metod för riskhantering. Kunskap om ämnens bioackumulering (B) och persistens (P) har dock i flera andra sammanhang tidigare föreslagits eller använts som verktyg, dock vanligtvis tillsammans med kriterier för exempelvis ämnens toxicitet (T). Syftet har vanligtvis varit att välja ut och prioritera ämnen för olika ändamål såsom riskbedömning, eller för klassificering (figur 5.4).

På Kemikalieinspektionens OBS-lista är dock ett av de tre självständiga kriterierna för miljöfarlighet ställt enbart på grundval av P och B (se bilaga 3). Ämnen som inte är lättnedbrytbara såsom det definieras av OECD:s lättnedbrytbarhetstest, ungefär motsvarande en halveringstid överstigande 2 veckor (se avsnitt 1.2.3 i bilaga 3), och vars biokoncentrationsfaktor är större än 1 000, uppfyller listans kriterier på miljöfarlighet. Samma kriterier för miljöfarlighet återfinns exempelvis på den norska ”OBS-listen” (SFT, 2000).

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 133

Figur 5.4 Kriterier för persistens och bioackumulerbarhet

Utredningens förslag till utfasningskriterier, samt kriterier för oacceptabel persistens (P) och bioackumulerbarhet (B) som tillämpas eller föreslås av andra fora. Observera att vissa av de angivna ”PB-kriterierna” gäller fristående, andra är kopplade till kriterier för ytterligare egenskaper hos ämnen såsom giftighet och transportbenägenhet., Med utgångspunkt från respektive bokstavs placering sträcker sig kriterierna nedåt och till höger i rutmönstret nedan. Persistenskriteriet ”ej lättnedbrytbart” anses motsvara t

½

> 2 veckor. BCF =

biokoncentrationsfaktor.

a) EG:s växtskyddsmedels- och biociddirektiv (ryggradsdjur; se avsnitt 4.1.2 i

bilaga 3)

b) EG:s växtskyddsmedels- och biociddirektiv (lättnedbrytbara ämnen)

c) EG:s växtskyddsmedels- och biociddirektiv (ej lättnedbrytbara ämnen; EG:s

ämnesdirektiv (miljöfarlighetsklassificering; se avsnitt 4.1.1 i bilaga 3)

d) OECD:s förslag till harmonisering (miljöfarlighetsklassificering; se avsnitt

4.3 i bilaga 3); OSPAR-DYNAMEC:s urvalskriterium under diskussion, riktat mot selektion av ämnen med lägre persistens och bioackumulerbarhet än övriga gränser som diskuteras (se avsnitt 4.4 i bilaga 3).

e) miljöfarlighetskriterium i Kemikalieinspektionens OBS-lista (se avsnitt 4.7.1 i

bilaga 3)

f) utredningens förslag till slutligt utfasningskriterium. (Markerat även

med ett ljusgrått fält).

g) UNEP:s POP-konvention, kriterium under diskussion, med lägre gräns för

persistens (se avsnitt 4.2.1 i bilaga 3).

h)

UNEP:s POP-konvention, kriterium under diskussion med högre gräns för persistens. Utredningens förslag till kriterium för första utfasningssteg för existerande ämnen. (Markerat även med ett mörkgrått fält).

P1 t

½

< 2v

P2

2v

t

½

< 8v

P3

8v

t

½

< 26v

P4 t

½

26v

B0 BCF < 1 B1 1

BCF < 100 a

B2 100

BCF < 500

c

B3 500

BCF < 1 000

d

B4 1 000

BCF < 2 000 b

e

B5 2 000

BCF < 5 000

f

B6 BCF

5 000

g

h

Likaså tar ett av klassificeringskriterierna för miljöfarlighet i EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG) sin utgångspunkt enbart i egenskaperna

134 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

persistens och bioackumulerbarhet utan att toxicitetsdata krävs för klassificering som miljöfarlig (men däremot finns tilläggskrav på låg vattenlöslighet, se bilaga 3). Detsamma gäller de harmoniserade klassificeringskriterierna föreslagna av OECD (se bilaga 3).

Både inom EU:s befintliga och OECD:s föreslagna system klassificeras bioackumulerande ämnen som miljöfarliga som uppfyller samma persistenskriterium som anges i OBS-listan. Inom EU:s klassificering betraktas dock ej lättnedbrytbara ämnen med BCF > 100 vara tillräckligt bioackumulerande för att klassificeras, medan sådana ämnen med BCF > 500 anses vara bioackumulerande i den av OECD föreslagna harmoniserade klassificeringen.

UNEP:s och OSPAR:s förslag till PB-kriterier (se bilaga 3), vilka ännu är under diskussion, gäller tillsammans med åtminstone kriterier på T, samt i vissa fall även tillsammans med ytterligare kriterier rörande andra egenskaper såsom exempelvis rörlighet. OSPAR:s kriterier för persistens tar sin utgångspunkt i OECD:s riktlinjer för test av Ready och Inherent Biodegradability. OSPAR:s föreslagna kriterium som sätter de högsta gränserna för persistens och bioackumulerbarhet, och därmed undantar det största antalet ämnen från att väljas ut i förhållande till de övriga kriterier som diskuteras, omfattar ämnen vars BCF > 5 000 och som ej är nedbrytbara i ”inherent”-test. Ej biologiskt nedbrytbara ämnen anges i TGD (1996) som ”evigt” persistenta (”half-life

∞ ”). Inom

UNEP är omständigheterna under vilka de angivna halveringstiderna skall bestämmas inte närmare angivna, t.ex. om de skall gälla för laboratorietester eller ute i miljön.

I EG:s växtskyddsmedels- och biociddirektiv är utgångspunkten med avseende för toxicitet given, dvs. att ämnena av intresse är giftiga för ”målorganismen”. De kriterier som anges för ämnenas högsta acceptabla persistens och bioackumulerbarhet är satta mycket lågt och gäller under förutsättningen att exponering även för andra organismer är sannolik (se bilaga 3).

Utredningens internationella vetenskapliga rundabordsdiskussion

Vi höll den 10–11 december 1999 en rundabordsdiskussion för att få det internationella vetenskapssamhällets syn på vårt arbete med kriterier för utfasning av ämnen enbart på grundval av deras persistens och bioackumulerbarhet (se bilaga 7). I detta möte deltog internationellt erkända vetenskapliga experter på området, vilka representerande såväl nationella och internationella myndigheter och organisationer som

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 135

universitet och kemikalieindustri, samt flera av utredningens experter och sakkunniga samt representanter för utredningens vetenskapliga referensgrupp.

Bland de mest intressanta slutsatserna från denna diskussion var följande:

• De närvarande var starkt införstådda med principen att kriterier av det diskuterade slaget skall hållas så enkla som möjligt.

• De närvarande gav efter ingående diskussion samfällt stöd åt principen att fasa ut ämnen enbart på grundval av persistens och bioackumulerbarhet, när dessa egenskaper är så allvarliga att de i figur 5.4 skulle motsvara ruta ”B6/P4”, och menade överlag att detta kan anses vara vetenskapligt motiverat.

• De närvarande gav samfällt stöd åt tanken att detta PB-kriterium skulle kunna tillämpas på nya ämnen redan idag, utan att tilläggskrav på toxicitetsdata skulle behöva ställas.

• Flera av de närvarande gav stöd för tanken att fasa ut ämnen på PB-kriterier som innebär att ämnen med lägre persistens och bioackumulerbarhet omfattas, såsom exempelvis motsvarande fältet ”B5B6/P3P4” i figur 5.4.

Mot bakgrund av diskussionerna vid rundabordsmötet i Steningevik, samt pågående internationellt arbete rörande urval och prioritering av oönskade ämnen liksom det arbete som initierats inom EU med avsikt att föreslå förenklingar av den nuvarande riskbedömningsprocessen inom existerande ämnesprogrammet, gör utredningen bedömningen att ett tänkande som bygger på utfasning av långlivade ämnen med hög bioackumulerbarhet, och enbart på grundval av dessa egenskaper, idag har förutsättningar att bemötas med ett positivt intresse på det internationella planet.

136 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

5.2 Utfasningskriterier för cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande ämnen

Enligt regeringens riktlinjer skall nyproducerade varor inom 10–15 år i huvudsak vara fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande – inklusive fortplantningsstörande. Kemikalieutredningen har haft i uppdrag att klarlägga hur riktlinjerna för dessa egenskaper kan relateras till befintliga klassificeringssystem. I detta avsnitt gör vi en genomgång av det befintliga klassificeringssystemet för cancerframkallande, arvsmassepåverkande (mutagena) och fortplantningsstörande (reproduktionstoxiska) ämnena (förkortat CMR-ämnen). Vi lämnar också förslag till hur regeringens riktlinjer kan knytas till det systemet. För hormonstörande ämnen finns idag inga kriterier för klassificering. Därför behandlar vi de hormonstörande ämnena separat i avsnitt 5.2.2. I bilaga 4 finns en beskrivning av hur CMR-ämnen används i Sverige idag. I bilaga 5 finns en mer utförlig beskrivning av området hormonstörande ämnen.

5.2.1 Cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen

Utredningens förslag

• De ämnen som skall omfattas av riktlinjen är de ämnen som klassificerats som cancerogena, mutagena eller reproduktionstoxiska inom kategori 1 eller 2 enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG).

5.2.1.1 Vilka kriterier finns i dag?

EU:s regler för klassificering och märkning av CMR-ämnen

I EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG) finns definitioner på vad som avses med cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen. Dessa definitioner har även införts i Kemikalie inspektionens föreskrifter (KIFS 1994:12) och innebär följande:

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 137

• Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen cancerframkallande om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka cancer eller öka dess incidens.

• Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen mutagen om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka ärftliga genetiska defekter eller öka deras incidens.

• Ämnen och beredningar skall klassificeras i faroklassen reproduktionstoxisk om de vid inandning, förtäring eller upptag genom huden kan orsaka, eller öka incidensen av, icke ärftliga skador på avkomman eller försämrad manlig eller kvinnlig fertilitet.

I ämnesdirektivet, liksom i de svenska bestämmelserna, finns särskilda kriterier för klassificering av kemiska ämnen avseende dessa egenskaper. Beroende på hur starka vetenskapliga bevis det finns inplaceras ämnena i en av tre kategorier. För cancerframkallande ämnen gäller t.ex. följande:

Kategori 1 innebär att det finns klara bevis för att ämnet är cancerframkallande hos människa.

Kategori 2 innebär att ämnet skall betraktas som cancerframkallande hos människa. Inplaceringen av ämnen i kategori 2 baseras i allmänhet på resultat från långtidsstudier på djur.

Kategori 3 innebär att ämnet möjligen är cancerframkallande hos människa. Inplacering av ämnen i denna kategori bygger på att det finns vissa belägg från relevanta djurstudier, men att dessa är för otillräckliga för att placera ämnet i kategori 2.

Det finns en motsvarande indelning i kategorier för mutagena respektive reproduktionstoxiska ämnen.

Det är en viktig princip att det inte görs någon åtskillnad mellan ämnen i kategori 1 och kategori 2, varken i märkningshänseende eller i andra bestämmelser som hänvisar tillbaka till klassificeringsbestämmelserna. Det innebär att klara bevis från djurstudier väger lika tungt från regelsynpunkt som om det är klart bevisat att skador uppkommer hos människa.

Klassificeringen av en kemisk produkt, dvs. inplacering i faroklass och tilldelning av riskfraser styr hur produkten skall märkas. Klassificeringen styr vilka farosymboler (t.ex. ”dödskalle”), vilken farobeteckning (t.ex. ”giftig”), eller vilka riskfraser (t.ex. ”kan ge cancer”) och skyddsfraser (t.ex. ”undvik exponering – begär specialinstruktioner före användning”) som skall förekomma i märkningen. Produkter med ämnen i kategori 3

138 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

märks till skillnad från dem med ämnen i kategori 1 och 2 inte som giftiga utan som hälsoskadliga.

Möjligheter till potensgradering

Klassificeringen av cancerframkallande kemiska ämnen baseras således på graden av bevis för att ingående ämnen framkallar cancer. Indelningen i de tre olika kategorierna tar dock inte hänsyn till graden av cancerframkallande förmåga (potens), dvs. hur hög dos som krävs för att en viss andel av en grupp försöksdjur skall få cancer. Det finns emellertid möjlighet att ta viss hänsyn till ämnenas potens genom att ange särskilda haltgränser för märkningen av en kemisk produkt som innehåller cancerframkallande ämnen. Den generella regeln är att en kemisk produkt skall märkas om den innehåller ett ämne klassificerat som cancerframkallande (kategori 1 eller 2) i halter över 0,1 procent. För högpotenta cancerframkallande ämnen kan den haltgränsen sänkas till 0,01 procent eller ännu lägre och för lågpotenta ämnen kan den på motsvarande sätt höjas.

En arbetsgrupp till Europeiska kommissionen har tagit fram ett vägledningsdokument som beskriver hur haltgränser kan sättas vid märkning av kemiska produkter (Commission Working Group on the Classification and Labelling of Dangerous Substances, 1999). I ämnesdirektivet finns lägre haltgränser än 0,1 procent angivna för sju ämnen. I Norge har man sedan tidigare arbetat med olika haltgränser beroende på ämnenas potens.

Syftet med potensgraderingen har alltså hittills varit att ge underlag för märkningen av kemiska produkter. Sett utifrån riktlinjerna, vilka syftar till en utfasning av cancerframkallande ämnen, kan den bedömning som ligger till grund för valet av haltgränser vara användbar om man vill differentiera åtgärderna inom gruppen cancerframkallande ämnen beroende på ämnenas potens.

För reproduktionstoxiska och mutagena ämnen sker idag ingen gradering av förmågan att framkalla respektive effekt. Diskussioner pågår dock inom EU kring detta, och Tyskland har i uppdrag att utreda möjligheterna att sätta olika haltgränser vid märkningen av reproduktionstoxiska produkter.

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 139

5.2.1.2 Förslag till utfasningskriterier

Utredningens förslag har, i linje med direktiven, sin grund i klassific eringen och märkningen av kemiska produkter enligt ämnesdirektivet (67/548/EEG), vilket implementerats i svensk lagstiftning genom Kemikalieinspektionens föreskrifter, KIFS 1994:12. Utredningen anser att det är en stor fördel att utgå ifrån en bedömning av ämnena som är internationellt accepterad när man avgör vad som skall omfattas av riktlinjen.

Inom EU:s regelverk finns i flera fall redan idag begränsningar beträffande användning och hantering av CMR-ämnen i kategori 1 och

2. Hittills har totalt har 832 ämnen klassificerats som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (varav många inte är enskilda ämnen utan komplexa kol- och oljebaserade ”ämnen”, se avsnitt 4.5). Av dessa finns 801 upptagna i ett tillägg till begränsningsdirektivet (76/769/EEG). Ämnena i tillägget får inte förekomma i konsumenttillgängliga kemiska produkter i mängder som överstiger gränsen för att produkten skall förses med märkning med avseende på dessa egenskaper. De ämnen som inte finns upptagna i tillägget är oftast reglerade på annat sätt. Det innebär att näst intill alla CMRämnen i kategori 1 och 2 omfattas av reglerna. Några sådana generella restriktioner finns inte för ämnen i kategori 3.

Som framgått tidigare baseras dagens klassificeringssystem på graden av bevis och inte på ämnenas potens. Utredningen anser dock att ämnenas potens borde ges en större vikt i klassificeringssammanhang. Sverige har drivit denna linje i EU och utredningen anser, trots att det hittills varit svårt att få gehör för det sättet att arbeta, att strävan bör vara att tillmäta ämnenas potens en större betydelse.

Utredningen har övervägt ett par alternativa förslag, som senare övergivits. Dessa bygger på att ämnenas potens ställs i relation till ingående halt i en vara eller total mängd av ämnet på den svenska marknaden. Tanken i dessa förslag var att omfatta alla ämnen i kategori 1, 2 och 3.

Det första alternativet innebar att ämnenas förmåga att framkalla effekt (potens) skulle vägas samman med ingående halten av ämnena i en vara, på ett sådant sätt att högre koncentrationer skulle kunna tillåtas av lågpotenta ämnen och vice versa. Detta skulle vara ett steg i riktning mot att få ett system där gränsen för förmågan att framkalla CMReffekter sätts för varorna snarare än ämnena, vilket kan ses som mer relevant för den enskilda konsumenten.

140 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

Det andra alternativet innebar att väga samman ämnenas potens med den totala mängd som förekommer i landet. Det kan vara relevant för ämnen som är persistenta och som människor därigenom huvudsakligen exponeras för via den yttre miljön.

Skälet till att utredningen inte har valt något av ovan beskrivna alternativ är att de ligger längre ifrån det befintliga regelverket än det förslag som utredningen lämnar och att de är mer komplicerade, vilket innebär nackdelar både för företagen och tillsynsmyndigheterna.

Vidare bygger alternativen på ett system som utvecklats inom EU för hur specifika haltgränser för cancerframkallande ämnen skall kunna sättas beroende av ämnenas potens. I nuläget har sådana bedömningar bara gjorts för ett mindre antal ämnen och systemet är inte utformat på ett sådant sätt att bedömningar skall utföras med automatik. För mutagenicitet och reproduktionstoxicitet saknas ännu vägledning för hur specifika haltgränser skall kunna sättas beroende på potens.

Utredningen ser det som en strävan på sikt att vid tolkningen av riktlinjerna lägga större vikt vid ämnenas potens, och vi ser det som en möjlighet att då även kunna innefatta högpotenta ämnen i kategori 3.

5.2.2 Hormonstörande ämnen

Utredningens förslag

• Testmetoderna inom effektområdet reproduktionstoxikologi bör göras mer utförliga, och kemiska ämnen bör testas enligt dessa metoder. Främst bör metoderna förstärkas i den del som rör utvecklingstoxikologi. Merparten av de hormonstörande ämnena bör därigenom kunna täckas in.

• I fråga om hormonstörande ämnen bör Sverige bedriva egen verksamhet och samtidigt internationellt verka inom följande områden:

1. Ytterligare forskning om hormonella effekter

2. Utveckling av testmetoder

3. Krav på testning av kemiska ämnen

4. Större vikt vid hormonella effekter i riskbedömningar

5. Åtgärder för riskminskning

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 141

5.2.2.1 Vad är hormonstörande effekter?

Kemiska ämnen som skadar eller rubbar funktionen hos organismers/kroppens hormonproducerande körtlar, påverkar omsättningen av hormoner eller stör hormonernas inverkan på målorganen kan ge upphov till s.k. endokrina effekter. Sådan inverkan på kroppens endokrina system befaras i sin tur ge upphov till en rad sjukdomstillstånd – bl.a. störningar i fortplantningsförmågan, missbildad avkomma, cancer, diabetes, påverkan på immunsystemet, hjärtkärlsjukdomar, benskörhet och påverkan på nervsystemet, vilken kan leda till beteendepåverkan.

Det är viktigt att notera skillnaden i fråga om känslighet och tänkbara effekter vid exponering för endokrint aktiva substanser under en individs tidiga utvecklingsstadier jämfört med exponering under vuxenlivet. Under tidiga utvecklingsstadier kan möjligen redan en kortvarig exponering för hormonstörande kemiska ämnen i känsliga skeden ge upphov till bestående förändringar. Detta kan yttra sig långt senare i livet i form av reproduktionsproblem, missbildning, beteenderubbning eller cancer. Särskilt känsligt är exponering under fosterutvecklingen. De hormonella signalsystemen har under denna period organiserande och differentierande verkan, och därmed har de potential att ge bestående skadliga effekter på utvecklingen av bl.a. könsorganen, hjärnan, sköldkörteln, immunsystemet och levern.

Hos den vuxna individen verkar hormoner i allmänhet aktiverande vilket primärt resulterar i övergående förändringar som återställs när exponeringen upphör. Det krävs troligen mer långvarig och höggradig exponering hos vuxna för att orsaka irreversibel skada som t.ex. cancer.

Reproduktionstoxikologi innefattar såväl påverkan på fortplantningsförmågan som påverkan på avkommans utveckling. Eftersom tidiga utvecklingsstadier är känsligast för påverkan av hormonellt verkande ämnen bör en stor del av de effekter som hormonstörande ämnen kan ge kunna hänföras till området reproduktionstoxikologi.

Endokrina effekter och endokrin eller hormonstörande verkan kan alltså ge upphov till en rad effekter och är således snarare att betrakta som verkningsmekanismer eller verkningssätt för substanser som kan orsaka skada på organismer, populationer eller ekosystem än som hälso- och miljöeffekter i sig.

142 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

5.2.2.2 Pågående arbete beträffande hormonstörande ämnen

Det finns ännu inga allmänt vedertagna kriterier för hormonstörande ämnen och inte heller några standardiserade, internationellt erkända testmetoder. OECD har sedan år 1996 ett särskilt projektområde för ämnen med hormonella effekter. Projektet innefattar både koordinering av aktiviteter mellan medlemsländerna och utveckling av testmetoder.

I OECD:s arbete med att ta fram standardiserade testmetoder för hormonella effekter ingår vidareutveckling av andra redan standardiserade tester, t. ex. reproduktionstoxikologiska test, så att man med dessa skall kunna avläsa effekter som beror på hormonell verkan. I arbetet ingår också att utvärdera befintliga icke standardiserade tester för effektområdet, i syfte att kunna standardisera dem som har tillräckligt hög kvalitet. Därutöver ingår utveckling av helt nya test. Många länder och organisationer är engagerade i utvecklingen av nya testmetoder. I bilaga 5 finns en lägesbeskrivning för utvecklingen av testmetoder inom området.

Trots att det inte finns standardiserade testmetoder, och därmed inte heller några kriterier byggda på sådana, har oron för hormonella effekter lett till att många myndigheter och miljöorganisationer publicerat listor på ämnen som är misstänkt hormonstörande. Utredningen har gjort en översiktlig genomgång av ett antal sådana listor, och om man jämför ämnena på listorna med användningsuppgifter från det svenska produktregistret, så framkommer att de ämnen som finns listade och samtidigt förekommer i kemiska produkter i Sverige, till största delen är ämnen som redan uppmärksammats på grund av sina effekter (både sådana som är en följd av deras hormonella verkan och andra effekter) och många är föremål för begränsningsåtgärder.

Europaparlamentet har uppmanat kommissionen att agera när det gäller hormonstörande ämnen. Vidare uppmanades kommissionen vid miljörådsmötet i juni 1999 att så snart som möjligt utarbeta ett policydokument om hur man med utgångspunkt i dagens metoder kan identifiera och utvärdera ämnen som påverkar de endokrina systemen.

I december 1999 presenterade Europeiska kommissionen en strategi för hormonstörande ämnen (KOM, 1999a). Strategin är uppdelad i agerande på kort, medellång och lång sikt.

På kort sikt (1–2 år) skall en prioriteringslista över misstänkt hormonstörande ämnen tas fram. Ämnena på listan skall genomgå ytterligare utvärdering med avseende på den roll de spelar för endokrina stör-

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 143

ningar. Därefter kan kommissionen anmoda medlemsstaterna att påskynda pågående riskbedömning eller överväga klassificering av ämnena inom effektområdena reproduktionstoxikologi, cancerogenicitet eller miljöfarlighet. Listan kommer bland annat att användas för att identifiera ämnen som är prioriterade för ytterligare testning och ämnen som kan bli föremål för reglering, identifiera särskilt känsliga grupper som kan bli exponerade för ämnena samt identifiera kunskapsluckor beträffande dos-respons, exponering m.m.

På medellång sikt (2–4 år) skall ytterligare forskning bedrivas inom området och lämpliga testmetoder utvecklas. Det senare skall ske i samarbete med OECD. Kommissionen anser att behovet av att utveckla testmetoder är särskilt stort på det ekotoxikologiska området. På medellång sikt är målet också att finna lämpliga substitut bland annat genom frivilliga insatser från industrin.

Planen på lång sikt (mer än 4 år) är att göra ändringar i befintliga regler på kemikalieområdet för att säkerställa att människor och miljö inte skall komma till skada på grund av hormonstörande ämnen. Ändringar kan exempelvis behöva göras i ämnesdirektivet (67/584/EEG), begränsningsdirektivet (76/769/EEG), växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) och det kommande ramdirektivet för vatten.

Strategin diskuterades vid rådets möte i Bryssel den 30 mars 2000. Rådet välkomnade strategin och framhöll bl.a. att strategin måste samordnas med gemenskapens allmänna strategi för kemiska ämnen, som kommissionen kommer att föreslå. Rådet betonade att försiktighetsprincipen måste tillämpas för att snabbt och effektivt kunna reagera på problemet.

5.2.2.3 Förslag till handlingsplan för hormonstörande ämnen

Eftersom det ännu saknas internationellt vedertagna testmetoder och kriterier för hormonstörande ämnen så har vi inte sett det som möjligt att inom utredningen föreslå gränser för när ett ämne skall anses vara så hormonstörande att det inte bör ingå i varor. Däremot bör man för enskilda ämnen kunna agera utifrån vetenskapliga studier. Utredningen anser att en handlingsplan som beskriver forskningsbehov, utveckling av testmetoder, testning, riskbedömning och riskhantering för hormonstörande ämnen behövs för att driva på arbetet. Utredningen gör bedömningen att ett viktigt inslag i en sådan plan är att utöka testmetoderna inom effektområdet reproduktionstoxikologi. Genom att

144 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

utöka dessa torde merparten av de hormonstörande ämnena täckas in (se vidare under punkt 2, nedan).

Vårt förslag till handlingsplan är inriktat mot att beskriva inom vilka områden Sverige skall verka och vara pådrivande inom EU och internationella organisationer, för att riktlinjerna skall kunna nås. Förslagen har på flera punkter samma inriktning som kommissionens nyligen presenterade EU-strategi på området och kan ses som ett bidrag till det fortsatta arbetet inom ramen för strategin. Handlingsplanen innefattar följande steg:

1. Ytterligare forskning om hormonella effekter

Hormonella effekter är inget enhetligt område. Hormoner är verksamma inom många funktioner i kroppen under hela livstiden, och störningar i de hormonella systemen kan därigenom yttra sig på många olika sätt. Likaså kan många typer av störningar ge upphov till snarlika eller identiska effekter. De hormonella störningar som hittills studerats mest är de som är kopplade till könshormoner, medan störningar på andra regulatoriska signalsystem studerats förhållandevis litet.

Det är viktigt med en bred och grundläggande forskning inom hela området för att klarlägga sambanden mellan exponering för kemiska ämnen och de effekter som de kan ge via hormonella störningar. Forskningsresultaten utgör kunskapsgrunden för valet av områden där testmetoder skall utvecklas. De effekter som vi vet att hormonstörande ämnen ger kan till största delen sorteras inom effektområdet reproduktionstoxikologi (vilket innefattar utvecklingstoxikologi), men ytterligare forskning kan leda till att testmetoder inom fler effektområden behöver utvecklas för att fånga upp hormonstörande ämnens olika verkningar.

Forskningen kan också leda till att enklare testmetoder kan utvecklas på ett sådant sätt att de blir mer exakta. Forskning kring kritiska effekter och mekanismerna bakom dessa kan t. ex. leda till att man hittar biomarkörer som kan användas i testmetoder.

2 Utveckling av testmetoder

Idag finns inga standardiserade testmetoder för hormonella effekter. Däremot finns standardiserade metoder för ett antal effekter som störningar av de hormonella systemen kan ge upphov till. Utvecklingen

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 145

av testmetoder kan mot den bakgrunden delas upp i två huvudsakliga inriktningar:

a) Vidareutveckling av befintliga test, främst inom reproduktions-

toxikologi. Hormonella störningar är snarare att betrakta som verkningsmekanismer än som effekter i sig. De flesta effekter som störningar av de hormonella systemen ger upphov till torde gå att fånga i reproduktionstoxikologiska test över fler generationer, eftersom ämnena antingen stör själva fortplantningsprocessen eller ger störningar i utvecklingen under embryo- och fostertiden, vilket kan resultera i bestående skador eller ökad sjukdomskänslighet. Den mest omfattande reproduktionstoxikologiska studien är den över två generationer som finns i OECD:s riktlinjer för testmetoder 416 (se bilaga 5). Den är dock inte tillräcklig för att fånga upp alla de effekter som kan bli följden av en hormonell störning. Testet bör därför utökas på ett sådant sätt att avkomman undersöks med avseende på fler effekter som kan uppkomma. Testmetoden kan också användas i kombination med andra av OECD:s testmetoder, t.ex. den som nu utarbetas om neurotoxicitet under utvecklingstiden.

Det är vidare mycket angeläget att tester inom det ekotoxikologiska området kommer fram, t.ex. flergenerationsstudier av fisk, samt att dessa utvecklas till standarder inom OECD.

b) Utveckling av tester av screening-karaktär. De tester som

beskrivits under a) är kostsamma och tidskrävande. Därför kan det som komplement behövas enklare tester för att grovt sortera potentiellt hormonstörande ämnen från sådana som inte är det. De enkla testerna har dock svagheten att de inte ger svar på om ett ämne är hormonstörande – bara att det möjligen kan vara det, varför man ändå måste gå vidare med mer avancerade tester. Korttidstester (uterotrophic och Hersbergers assay, se bilaga 5) kan användas för att screena rent östrogena och androgena effekter, men täcker i princip inte in andra hormonella mekanismer. Rena receptorbindningsstudier ger i dagsläget ett än mer osäkert resultat, med såväl falska negativa som falska positiva resultat. Det är önskvärt att de enkla testerna vidareutvecklas, för att möjliggöra tester av många fler kemiska ämnen än vad som kan bli fallet med de tester som beskrivits under a).

146 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

3 Testning av kemiska ämnen

När standardiserade testmetoder tagits fram måste det finnas krav på att ämnen testas enligt dessa metoder. I den mån de hormonella effekterna fångas upp genom en vidareutveckling av befintliga tester inom andra effektområden, kommer de också med automatik att ingå i de testkrav som finns för nya respektive existerande ämnen. Krav på testning av reproduktionstoxicitet finns emellertid bara för ämnen som säljs i mycket stora mängder och det rör sig då om ganska enkla tester.

Utredningen anser att den test som i första hand bör användas är den som finns beskriven i OECD:s riktlinje för testmetoder 416. Andra förenklade tester, som de som finns eller nu utvecklas i OECD:s riktlinjer för testmetoder 421, 422 och 407, riskerar att ge ett resultat som inte är tillräckligt omfattande för att utgöra ett bra underlag för en riskbedömning.

De ekotoxikologiska testkraven omfattar idag inte fortplantningsstörningar på relevanta organismer, som t. ex. fisk. Därför bör de ekotoxikologiska testkraven utökas. Samtidigt bör även enklare tester av ämnens möjlighet att ge upphov till hormonella effekter, t. ex. receptorbindningsstudier, införas för ämnen som säljs i mindre mängder.

Sverige bör driva att man inom EU gör en ändring av de direktiv och förordningar som innehåller krav på testning, t.ex. ämnesdirektivet (se kapitel 4).

Utöver ändringar i direktiv kan man behöva påverka den praxis som tillämpas när man bedömer om de testresultat som industrin lämnat skall anses tillräckliga eller inte.

De ovan beskrivna ändringarna kommer med dagens regler inte att omfatta annat än de ämnen som introduceras på marknaden från och med nu, samt de ämnen som blir aktuella för riskbedömning i programmet för existerande ämnen från och med nu. De förslag som vi lämnar i kapitel 4 om testkrav på alla ämnen kommer därför att ha stor betydelse för att få en bred testning av ämnen.

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 147

4 Större vikt vid hormonella effekter i riskbedömningar

Även om Kemikalieutredningens inriktning i huvudsak är att utforma generella kriterier för utfasning av ämnen, så kan befintliga modeller för riskbedömning av enskilda ämnen behöva ses över. I EU:s program för existerande ämnen finns ett vägledningsdokument för hur riskbedömningar skall göras (TGD, 1996). Denna vägledning bör tydligare ta hänsyn till effekter som är resultatet av hormonella verkningsmekanismer. Till exempel bör man i de fall då mekanismen är känd, kunna ta hänsyn till den samlade risk som ämnen som verkar på samma sätt kan ge – detta mot bakgrund av att man på goda grunder kan anta att ämnen med samma verkningsmekanism kan verka additivt.

5 Åtgärder för riskminskning

Klassificeringen och märkningen av kemiska produkter har en central roll i riskhanteringsarbetet. Märkningen ger en informationsöverföring vilket är förutsättningen för ett aktivt produktval. Därtill finns det flera direktiv som reglerar användning och hantering av kemiska produkter med viss klassificering. Idag är hormonella effekter i sig inte en grund för klassificering och märkning av kemiska produkter. Hormonella störningar är däremot verkningsmekanismer som kan leda till andra effekter som i sin tur omfattas av klassificeringssystemet.

Om hormonstörande effekter huvudsakligen fångas upp genom att befintliga testsystem inom framför allt reproduktionstoxikologi utökas, enligt punkt 2 ovan, kommer det att ge en bredare grund för klassificering av ämnen som reproduktionstoxiska. För de ämnen som klassificeras som reproduktionstoxiska kommer de användnings- och hanteringsbegränsande direktiv som hänvisar till denna klassificering att vara tillämpliga direkt.

Sverige bör verka för att EU:s prioriteringslista över misstänkt hormonstörande ämnen uppdateras i takt med att nya data kommer fram. Allt eftersom ytterligare testresultat kommer fram måste det finnas beredskap att vidta åtgärder mot ämnen som visar sig kunna ge hormonella störningar. Störst tyngd i sammanhanget har naturligtvis resultat från standardiserade tester, men även resultat från ej standardiserade tester och andra vetenskapliga studier måste bevakas.

Utredningen anser att det i första hand bör vara Kemikalie inspektionens uppgift att bevaka nya uppgifter om ämnens hormonstörande egenskaper och bedöma behovet av åtgärder mot dessa.

148 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

5.3 Metaller och metallföreningar

Utredningens bedömning och förslag

• Nyproducerade varor skall, i enlighet med riktlinjerna, inom 10–15 år i huvudsak vara fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.

• Metaller i övrigt skall, i enlighet med riktlinjerna, användas på ett sådant sätt att människor och miljö inte kommer till skada. I det sammanhanget är det särskilt viktigt att åtgärder inriktas mot de användningsområden som leder till en stor spridning av metaller.

• Riktlinjen om cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande egenskaper bör tillämpas även på metaller och deras föreningar och riktlinjen om långlivade och bioackumulerbara ämnen bör tillämpas på metallorganiska ämnen.

Det finns två riktlinjer som handlar om metaller. Den ena innebär att nyproducerade varor om 10–15 år i huvudsak skall vara fria från bly, kadmium och kvicksilver. Den andra innebär att övriga metaller används i sådana tillämpningar att de inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö eller människors hälsa kan komma till skada.

Riktlinjen om kvicksilver, kadmium och bly har stora likheter med riktlinjerna om långlivade och bioackumulerbara, respektive cancerframkallande, arvsmassepåverkande, fortplantningsstörande och hormonstörande ämnen. Den innebär ett generellt angreppssätt som tar sikte på förekomsten av ämnena i varor. Skillnaden är att ämnena i det här fallet är utpekade redan i riktlinjerna och att några kriterier därmed inte har behövt utvecklas inom utredningen. Vi gör dock bedömningen att kvicksilver och kadmium bör ges högst prioritet inom gruppen, mot bakgrund av pågående exponering och därmed förknippade hälsoeffekter (se bilaga 6).

Den riktlinje som handlar om övriga metaller skiljer sig från de andra riktlinjerna så till vida att den inte innebär att varor skall vara fria från ämnena utan tar sikte på att metallerna inte skall användas så att de utgör några risker. Risken att en metall eller metallförening skall ge negativa effekter är beroende av dess inneboende egenskaper (hälsooch miljöfarlighet) och den exponering som människor och miljö utsätts för. För att uppnå riktlinjen är det därför viktigt att undvika metaller med hög hälso- och miljöfarlighet, i kombination med att metallerna bör användas på ett sådant sätt att de inte läcker ut från de varor där de förekommer. En stor del av metallanvändningen i samhället ger idag

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 149

endast liten spridning av metaller till miljön medan vissa användningsområden (t.ex. bromsbelägg och bekämpningsmedel) är sådana att de ger en stor spridning. Det är viktigt att identifiera och rikta åtgärder mot den senare typen av användningsområden.

Frågan om spridning till miljön måste också ses i ett långsiktigt perspektiv. De stora metallmängder som ansamlas i samhället kan, även i de fall de inte utgör några problem idag, på sikt leda till en spridning till miljön, om de inte ingår i kretslopp med mycket små förluster.

På några områden överlappar riktlinjerna varandra – t. ex. vad gäller cancerframkallande metallföreningar. Utredningens bedömning är att de generella kriterierna för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen som presenterats i avsnitt 5.2 bör tillämpas även på metaller och deras föreningar. Metallorganiska ämnen bör också omfattas av de generella kriterierna för långlivade och bioackumulerbara ämnen som presenteras i avsnitt 5.1. I övrigt behandlas metallerna och deras föreningar individuellt.

5.3.1 Allmänna prioriteringsgrunder

Utredningens bedömning och förslag

Kvicksilver, kadmium och bly skall avvecklas i enlighet med regeringens riktlinjer. I arbetet med övriga metaller kan, i avvaktan på mer fullständig kunskap, följande faktorer vara vägledande för prioriteringar:

• metaller med hög toxicitet

• metaller för vilka halterna i människa eller miljö redan förhöjts

• metaller vars naturliga halter i miljön är låga.

Kunskap om metallernas egenskaper bör finnas framme år 2010, och system som ger kunskap om metallernas förekomst i varor på marknaden bör skapas (se vidare kapitel 4 och 7). I avvaktan på mer fullständig kunskap kan ovanstående prioriteringsgrunder ge en viss vägledning. Prioriteringsgrunderna är tänkta att kunna användas i olika sammanhang. Företag som i sin produktutveckling står inför valet att använda en metall som uppfyller något av kriterierna bör vara extra noga med att undersöka om samma funktion kan lösas på något annat sätt. Om så inte är fallet bör företaget söka ytterligare kunskap om

150 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

metallen och lägga särskild vikt vid att designa sin produkt så att den under livscykeln inte leder till negativa effekter.

Prioriteringsgrunderna kan också användas av myndigheter och forskare. För metaller vars halter i miljön ökar är det extra viktigt att få fram kunskap om eventuella effekter, och omvänt är det extra viktigt att följa förekomsten i människa och miljön av sådana metaller som har hög toxicitet. En ytterligare prioriteringsgrund som kan användas av forskare och myndigheter är den totala användningen av en metall. Det är naturligtvis prioriterat att särskilt följa upp metaller med stor användning, i synnerhet om metallen har hög toxicitet eller förekommer naturligt i mycket låga halter. Att en metall används av många andra företag innebär dock inte i sig en grund för företagen att välja en annan metall. Kriteriet om stor användning kan däremot, i kombination med de övriga kriterierna, ge vägledning vid prioritering av återvinningsinsatser.

5.3.1.1 Metaller med hög toxicitet

Utredningen anser att kunskap om metallernas toxicitet utgör en grund för prioritering av metaller. Bedömningar av ämnens toxiska och ekotoxiska inneboende egenskaper görs i samband med klassificeringen av kemiska ämnen, enligt EG:s ämnesdirektiv (67/548/EEG). Att en metall eller metallförening finns upptagen i bilagan till direktivet ger därmed information om att metallen i något avseende kan ge skadliga effekter. Listan kan dock inte tolkas så att metaller som inte finns upptagna är ofarliga – databristen är stor och någon fullständig genomgång av alla metaller har inte gjorts. I avvaktan på mer kunskap kan ett kompletterande angreppssätt vara det som presenteras nedan, under 5.3.1.3.

Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... 151

5.3.1.2 Resultat från mätningar i miljön som visar förhöjda halter gentemot den naturliga bakgrunden

Om mätningar i naturmiljö eller människa visar att halterna är förhöjda bör detta vara en viktig grund för att utreda effekterna av en metall om det inte redan är gjort. I bilaga 6 redovisas några nyligen utförda undersökningar beträffande ”nya” metaller. Preliminära resultat från Institutet för tillämpad miljöforskning vid Stockholms universitet indikerar att det sker en spridning av arsenik, selen, molybden, antimon, tallium, vismut, germanium, indium och tenn samt möjligen silver och uran till områden långt från källor (Lithner & Holm, 2000). För flera av dessa metaller (silver, vismut, antimon, selen och indium) är halterna också förhöjda i sediment och reningsverksslam, enligt analyser gjorda vid Institutet för vatten- och luftvårdsforskning, IVL (Sternbeck & Östlund, 1999). Dessutom är halterna av palladium, platina och tellur förhöjda i sediment och reningsverksslam enligt IVL:s undersökning.

5.3.1.3 Metaller som naturligt förekommer i mycket låga halter

För ett antal metaller har forskare påvisat samband mellan bakgrundshalter och halter då negativa miljöeffekter uppstår. Tyler (1992) har för fem metaller visat att en haltförhöjning på 3–5 gånger leder till negativa effekter i skogsmark och Lithner (1989) har för nio metaller visat att negativa effekter kan uppstå i näringsfattiga sötvatten vid 2–5 gångers förhöjning av bakgrundshalterna.

Det går inte att dra slutsatsen att dessa samband går att generalisera till alla metaller. Tvärtom finns för några metaller indikationer på att många fler gångers haltförhöjning inte ger några effekter. Utredningen anser att antaganden om samband mellan naturlig bakgrundshalt och halter då negativa effekter uppstår trots det kan utgöra en preliminär grund för att identifiera metaller som vi bör vara extra observanta på.

I bilaga 6 finns listor över en lång rad metallers förekomst i berggrund och mark. Värdena anger nuvarande halter i mark och är således inte att betrakta som bakgrundshalter. Uppgifterna om metallernas förekomst i berggrund och i mark kan ändå sammantaget ge en grov bild av hur vanliga metallerna är i naturmiljön.

En övergripande innebörd av miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö är att halterna av naturliga ämnen skall vara nära bakgrundsnivåerna. För de ovanliga metallerna kan det vid en ökad användning gå mycket fort för

152 Förslag till kriterier för utfasning av ämnen med särskilt..... SOU 2000:53

halterna i miljön att öka flerfaldigt jämfört med den naturliga bakgrundshalten.

5.4 Kemikontorets syn på avveckling av ämnen med särskilt farliga egenskaper

Kemikontoret (2000b) anser att ett generellt angreppssätt bör tillämpas mot de persistenta och bioackumulerande ämnen som uppfyller internationellt, eller inom EU, fastlagda kriterier, i enlighet med utredningens förslag. Men Kemikontoret menar att gruppen cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska (inklusive hormonpåverkande) ämnen enligt de kriterier som föreslås, är alltför stor och heterogen för att tillämpa ett generellt angreppssätt på. I denna grupp inryms ämnen med lågpotenta, högpotenta, mer eller mindre säkerställda effekter baserade på gamla, ej säkerställda, testresultat, såväl som nya validerade rön.

När det gäller utfasning av användningen av bly anser Kemikontoret det inte realistiskt att den helt skall ha upphört inom överblickbar tid. Däremot har, menar Kemikontoret, den riskabla användningen av bly redan upphört i vårt land. Här finns ett fungerande återvinningssystem för batterier.

6 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar av kemiska ämnen

6.1 Inledning

EG-kommissionen har för avsikt att lämna ett förslag till en ny kemikaliestrategi inom EU under år 2000. Ett arbete pågår också inom kommissionen med en integrerad produktpolicy. Vår förhoppning är att de blir ett kraftfulla och genomgripande förslag som läggs fram, och att de förslag som vi presenterar kan utgöra ett värdefullt underlag för Sveriges agerande vid utvecklingen av dessa förslag.

Detta kapitel inleds med en beskrivning av vilka rättsakter och rättsliga grunder som finns för EU:s kemikalieregler. Sedan följer förslag till frågor som Sverige bör driva inom ramen för vårt medlemskap i EU. I bilaga 2 presenterar vi en skiss med förslag till författningsändringar som visar hur utredningens ställningstaganden kan lösas författningsmässigt inom EU. Bilagan kan tjäna som underlag för den svenska regeringen vid fortsatta diskussioner om utvecklingen av EU:s kemikaliekontroll.

I detta kapitel finns förslag som berör samtliga nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Frågan om bättre dokumentation av kemiska ämnens egenskaper, vilket är en viktig grund för att kunna identifiera de ämnen som bör omfattas av krav på utfasning, måste också drivas inom EU. Den frågan har vi valt att behandla separat i kapitel 4, och en förutsättning för att de ämnen som omfattas av krav på utfasning skall kunna identifieras är att förslagen i kapitel 4 genomförs.

För att genomföra de riktlinjer som handlar om en utfasning baserad på generella kriterier, föreslår utredningen ett system som innefattar förändringar i ämnes- och preparatdirektiven samt begränsningsdirektivet och direktiven för bekämpningsmedel. För sådana ämnen som inte skall omfattas av generell utfasning behövs även fortsättningsvis riskbedöm-

154 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

ning. Detta gäller enligt riktlinjerna t.ex. metaller, utom bly, kadmium och kvicksilver. I fråga om de sistnämnda metallerna bör skärpningar göras i flera direktiv som reglerar användningen av dessa metaller idag. Dessutom finns i kapitel 7 förslag till svenska regeländringar som skall anmälas inom EU och som därigenom kan bidra till att driva på arbetet med dessa metaller i EU.

Vidare behandlas i detta kapitel tillsynsfrågorna inom EU, produktdirektiv och produktstandarder, samt miljöledningssystemet EMAS.

6.2 EU:s regler på kemikalieområdet

6.2.1 Rättsliga grunder för EU:s kemikalieregler

EG-fördragen kallas för EG:s primärrätt och den mer tillämpande lagstiftningen som består av förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden kallas för EG:s sekundärrätt. EG:s förordningar är direkt gällande som lag inom alla medlemsländer, medan direktiven anger de resultat som skall uppnås med den nationella lagstiftningen. Hur den nationella lagstiftningen konkret utformas i detalj överlåts åt medlemsstaterna. Direktiv är den rättsliga form som oftast används inom kemikalieområdet, men exempel på förordningar finns också.

En bedömning av EG-rättens betydelse på kemikalieområdet kan inte begränsas till en analys av enbart rättsakterna. Bestämmelserna i själva EG-fördraget om den gemensamma och inre marknaden har stor betydelse och dessutom måste hänsyn tas till den rättsbildning som EG-domstolen står för genom sin praxis i tillämpningen av fördraget och rättsakterna.

EG:s rättsakter på kemikalieområdet kan delas upp i de regler som är harmoniserade respektive de regler som utgör minimiregler. Att reglerna är harmoniserade innebär att medlemsstaterna i princip inte får avvika från dem och införa strängare krav av t.ex. miljöskäl. Regler som tillkommit för att förverkliga den inre marknaden grundas på artikel 95 (tidigare 100a) i fördraget. De innehåller harmoniserade krav. Artikel 95.4 (tidigare100a 4) och 5, den s.k. miljögarantin, ger dock medlemsstaterna vissa möjligheter att tillämpa strängare krav även på det harmoniserade området. De flesta rättsakter på kemikalie området grundas på artikel 95, dvs. de är harmoniserade direktiv.

En del rättsakter på kemikalieområdet grundas på artikel 175 (tidigare130s) i EG-fördraget. Rättsakterna är då utformade som mini-

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 155

miregler (t.ex. en lägsta skyddsnivå) som skall gälla inom alla medlemsländer. Detta innebär att de enskilda medlemsstaterna får tillämpa strängare miljökrav än de som föreskrivs i rättsakterna, inom de ramar som följer av fördraget. De flesta direktiv om utsläppsbegränsningar är utformade som minimidirektiv.

6.2.2 Rättsakter på kemikalieområdet

Kemikalieområdet är ett av de äldsta områden som omfattas av gemenskapens lagstiftning (se avsnitt 3.2). För att få en överblick över vad som regleras kan man dela in reglerna på kemikalieområdet på olika sätt. Ett sätt är indelning i nedanstående grupper:

Regler om kunskap om och bedömning av nya respektive existerande ämnen. För s.k. existerande ämnen finns ett system för att ta fram riskhanteringsstrategier, baserat på en bedömning av risker med ämnena (förordning (EEG) nr 793/93). För nya ämnen finns krav på att redovisa testresultat, effekter, värdering m.m. av ämnet innan de får släppas ut på marknaden (följddirektiv till 67/548/EEG, se nedan).

Regler om klassificering och märkning. Klassificeringssystemen gör en åtskillnad mellan ämnen, som regleras i det s.k. ämnesdirektivet (67/548/EEG), och preparat, som regleras i det s.k. preparatdirektivet (direktiv 1999/45/EG, tidigare 88/379/EEG). Reglerna grundas på kemikaliens inneboende egenskaper. Klassificeringsreglerna åtföljs av särskilda krav på märkning, förpackning m.m. Direktiven är kopplade till varandra och utvecklas ständigt. Ämnesdirektivet uppdateras regelbundet, oftast genom s.k. tekniska anpassningar. Även preparatdirektivet uppdateras genom s.k. tekniska anpassningar till följd av ändringar i ämnesdirektivet.

Regler om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av farliga kemiska ämnen och preparat. Reglerna kan innefatta förbud eller begränsning av användningen eller utsättandet på marknaden av farliga kemikalier enligt det s.k. begränsningsdirektivet (76/769/EEG) eller i form av ett system för gemensamma godkännandeförfaranden för vissa kategorier av kemikalier, t.ex. växtskyddsmedel (direktiv 91/414/EEG) eller biocider (direktiv 98/8/EG).

Dessutom finns ett stort antal ytterligare rättsakter som berör kemikalieområdet, t.ex. en rad olika utsläppsregleringar, regler som syftar till att skydda arbetstagare, regler om stora kemikalieolyckor (det s.k. Sevesodirektivet), regler om läkemedel och regler om livsmedelstillsatser.

156 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

Nedan finns en förteckning över de för Kemikalieutredningen viktigaste rättsakterna på kemikalieområdet. I förteckningen anges vilken rättslig grund de har i EG-fördraget samt vilket generaldirektorat inom kommissionen som ansvarar för direktivet. Vart och ett av direktiven beskrivs och behandlas senare i avsnitt 6.3.

Tabell 6.1 De viktigaste rättsakterna på kemikalieområdet

Direktorat

Ursprunglig grund

i fördragen1

Ansvarigt generaldirektorat

Rättsakt

Företagspolitik

Konsumentskydd

Miljö

Klassificering och märkning – ämnesdirektivet (67/548/EEG)

94

Testning av nya kemikalier (79/831/EG, ersatt med 92/32/EEG – ändringar av dir. 67/548/EEG)

94/95

Klassificering och märkning – preparat direktivet (88/379/EEG, nytt 1999/45/EG)

95

Begränsningsdirektivet (76/769/EEG)

94

Växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) 37

Direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser (79/117/EEG)

94

Biociddirektivet (98/8/EG)

175

Rådets förordning (EEG) nr 2455/92 om export och import av vissa farliga kemikalier

95

Rådets förordning (EEG) nr 793/93 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen

95

Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten (76/464/EEG)

94 och

308

Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar – IPPC-direktivet 96/61/EG

175

1 Den rättsliga grund som anges beror bl.a. på om rättsakten tillkom före år 1987 när enhetsakten trädde i kraft eller senare. Som exempel fanns artikel 100a (nuvarande artikel 95) i EG-fördraget inte förrän år 1987. Sådana rättsakter som tillkom före år 1987 har därför artikel 100 som ursprunglig grund (nuvarande artikel 94) i fördraget. Dessa artiklar innebär i grunden ungefär detsamma, dvs. de är harmoniserade regler. I tabellen anges de nya artikelnumren. Rättsakter som grundas på artikel 130s (nuvarande artikel 175) innehåller minimiregler.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 157

6.3 Klassificering och märkning av kemiska ämnen – ämnesdirektivet

Utredningens bedömning och förslag

Sverige bör verka för följande förändringar av ämnesdirektivet (67/548/EEG):

• Nya klassificeringskriterier och märkningsbestämmelser införs för ämnen som uppfyller utredningens förslag för långlivade och bioackumulerbara ämnen (se kapitel 5). Riskfraserna föreslås ha följande lydelse: ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön” respektive ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön”. Ämnena skall märkas med symbol för miljöfarlighet.

• De nya klassificeringskriterierna och märkningsbestämmelserna bör tillämpas fr.o.m. år 2005.

• De datakrav som ställs i ämnesdirektivet (avser idag anmälan av nya ämnen) måste utökas vad gäller ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper och, så snart testmetoder finns, även i fråga om hormonstörande egenskaper. Testkraven bör också ses över löpande i syfte att nedbringa mängden djurförsök (se kapitel 4).

Bestämmelser om klassificering, märkning och förpackning av kemiska ämnen återfinns i rådets direktiv 67/548/EEG, det s.k. ämnesdirektivet som antogs redan år 1967. Syftet var att förhindra handelshinder till följd av olika nationella bestämmelser.

Direktivet uppdateras fortlöpande. Ansvaret för det tekniska arbetet, som även inkluderar klassificering och märkning, ligger på European Chemicals Bureau, ECB, men medlemsländerna medverkar bl.a. via möten mellan behöriga myndigheter (Competent Authority Meetings). I bilaga 1 till direktivet (67/548/EEG) finns en lista över klassificeringen och märkningen av kemiska ämnen. Bilagan uppdateras fortlöpande av experterna gemensamt. I olika expertgrupper görs bedömningar och därefter tas beslut i en s.k. verkställighetskommitté. Det formella beslutet att anta ett direktiv om de nya ämnena som skall ingå fattas av kommissionen.

Bedömning av ett ämnes eventuella hälso- och miljöfarliga egenskaper görs på befintligt underlag. För ämnen med bristande underlag finns för närvarande inga möjligheter att ställa preciserade krav på ytterligare testning.

158 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

I stort sett samtliga ämnen som från början endast var klassificerade som hälsofarliga och/eller farliga på grund av fysikalisk-kemiska egenskaper har gåtts igenom för en bedömning av om de också har miljöfarliga egenskaper. Flera av ämnena har nu också klassificerats som miljöfarliga, men för en stor del av de genomgångna ämnena saknas data från företagen för att kunna göra en miljöfarlighetsbedömning.

Nya ämnen som inte tidigare är klassificerade bedöms både utifrån hälsofarlighet och miljöfarlighet när det gäller klassificering.

Klassificeringen styr hur ett ämne eller preparat skall märkas. Märkningen består av en eller flera farosymboler, riskfraser och skyddsfraser. Farosymbolen för miljöfarlighet är en symbol med ett dött träd och en död fisk. För hälsofarlighet finns flera farosymboler. Cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen i kategori 1 och 2 (se avsnitt 5.2) skall märkas med en symbol med en dödskalle. Av skyddsfraserna framgår hur man skall skydda sig och miljön, t.ex. ”Förvaras oåtkomligt för barn” eller ”Töm ej i avloppet”.

I ämnesdirektivet finns en rad olika riskfraser för hälso- och miljöfarliga ämnen. Riskfraserna förtydligar på vilket sätt ämnet är farligt. Riskfrasen är därmed en viktig del i den informationsöverföring som märkningen innebär.

Av särskild betydelse för långlivade och bioackumulerande ämnen är riskfrasen R53: ”Kan orsaka skadliga långtidseffekter i vattenmiljön.” Om data om ämnenas ekotoxicitet saknas, eller om ekotoxiciteten är så låg att det inte krävs märkning, skall riskfrasen R 53 ges om ämnena har låg vattenlöslighet och inte är lättnedbrytbara samt har viss förmåga till bioackumulering. R 53 kan också ges i kombination med andra riskfraser. Ämnen som enbart har riskfrasen R53 behöver inte märkas med symbolen för miljöfarlighet.

För ämnen som kan medföra omedelbara, långsiktiga eller fördröjda faror för struktur eller funktion hos andra naturliga ekosystem än vattenmiljön används riskfrasen R58: ”Kan orsaka skadliga långtidseffekter i miljön”. Bedömningen skall baseras på data om ämnenas egenskaper, persistens och potential för bioackumulering samt på deras förväntade eller observerade uppträdande och öde i miljön. I ämnesdirektivet finns också bestämmelser om kriterier och metoder för testning av nya kemiska ämnens farliga egenskaper (se kapitel 4).

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 159

Ämnens klassificering används som grund för vissa begränsningar

I flera sammanhang har krav förts fram på att arbetssättet när det gäller riskbedömning och riskhantering bör övergå från att ämne för ämne behandlas separat till ett mer generellt arbetssätt där grupper av ämnen behandlas på ett likartat sätt. Det arbetssättet tillämpas redan idag ifråga om riskhantering inom EU, genom att många andra bestämmelser hänvisar till klassificeringsbestämmelserna i ämnes- och preparatdirektiven.

Klassificeringen av ett kemisk ämne medför oftast inte enbart en förändring i märkning utan även t.ex. krav på varuinformationsblad, förbud för viss användning, hanteringsförbud för vissa riskgrupper, krav på register över exponerade och stränga lagringsbestämmelser. Majoriteten av de ämnen som idag är begränsade är det som en konsekvens av deras klassificering (t.ex. CMR-klassificerade ämnen). Endast för ett fåtal av de ämnen som är förekomstbegränsade i bestämmelser baseras beslutet på riskbedömning och konsekvensanalyser av enskilda ämnen.

Särskilt för ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (kategori 1 och 2) är konsekvenserna i andra direktiv omfattande. Klassificeringen medför dock enligt gällande bestämmelser aldrig ett förbud för all användning av ett ämne. Sådana förbud kräver idag riskbedömningar och konsekvensanalyser av det enskilda ämnet.

Klassificeringens inverkan på andra direktiv benämns inom EU ”downstream-consequences”, och i en genomgång från maj 1999 pekar kommissionen ut 30 direktiv som på olika sätt hänvisar till ämnesdirektivet. Bland direktiven finns både sådana som innebär förekomstbegränsningar m.m. och sådana som leder till andra typer av exponeringsbegränsningar. Några exempel är:

• Förbud mot förekomst av flertalet ämnen klassificerade som cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska (kategori 1 och 2) i ämnen och preparat avsedda för konsumentanvändning (rådets direktiv 76/769/EG). Undantag råder dock för t.ex. motorbensin.

• Starka begränsningar (skall i möjligaste mån snarast möjligt ersättas) av organiska lösningsmedel klassificerade som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (kategori 1 och 2) inom en rad användningsområden (rådets direktiv 99/13/EG).

• Krav på vilken information som skall lämnas i varuinformationsblad för ämnen och preparat som är klassificerade som hälsofarliga (kommissionens direktiv 91/155/EG).

160 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

• Begränsningar för hur arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar får utföra arbetsuppgifter som kan medföra exponering för ämnen som är klassificerade som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (rådets direktiv 92/85/EG).

• Särskilda regler om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för ämnen som har klassificerats som cancerframkallande eller mutagena (rådets direktiv 90/394/EG).

Utredningens bedömning och förslag

Kemikalieutredningen anser att nya klassificeringskriterier bör införas för ämnen som uppfyller följande kriterier med avseende på ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper:

• Halveringstid i vatten eller sediment > 8 veckor (i simuleringstest vid 20 °C), och

• en biokoncentrationsfaktor högre än 2000.

Klassificeringskriterierna bör också tillämpas på ämnen som på grundval av andra tillförlitliga vetenskapliga studier eller internationellt accepterade beräkningsmetoder bedöms motsvara dessa kriterier (se avsnitt 5.1).

De miljöfarliga ämnen som omfattas av de nya klassificeringskriterierna föreslås märkas med farosymbolen för miljöfarlighet samt med någon av riskfraserna:

• ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i vattenmiljön.”

• ”Stor risk för skadliga långtidseffekter i miljön.”

Ämnesdirektivet innehåller också regler om förhandsanmälan av nya ämnen. I reglerna specificeras vilka uppgifter som måste tas fram om ett ämne, utgående ifrån volym. Utredningen anser att samma krav som ställs på nya ämnen idag också skall gälla existerande ämnen (se kapitel 4).

De datakrav som anges i ämnesdirektivet kommer då att gälla alla ämnen. Dessa datakrav behöver dock kompletteras i vissa avseenden för att det skall vara möjligt att identifiera sådana ämnen som omfattas av riktlinjerna. Exempelvis behöver kraven utökas vad gäller ämnens långlivade och bioackumulerande egenskaper och, så snart testmetoder finns, även i fråga om hormonstörande egenskaper. Testkraven bör

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 161

också ses över löpande i syfte att nedbringa mängden djurförsök som krävs (se kapitel 4).

6.4 Klassificering och märkning av kemiska preparat – preparatdirektivet

Utredningens bedömning och förslag

Sverige bör verka för följande ändringar i preparatdirektivet (direktiv 1999/45/EG):

• Ändringar behöver göras för att bestämma den koncentration som skall gälla för att ett preparat som innehåller långlivade och bioackumulerande ämnen skall klassificeras på samma sätt som ämnet och märkas med symbol för miljöfarlighet och de nya riskfraserna. Haltgränsen föreslås till 0,25 procent.

• En regel bör införas om att företagen skall datera sina varuinformationsblad och se över dessa senast vart tredje år, eller så snart ny kunskap kommer fram.

Rådets direktiv 88/379/EEG, det s.k. preparatdirektivet, innehåller bestämmelser om klassificering, märkning samt förpackning av kemiska preparat, dvs. kemiska produkter som består av flera ämnen. Detta direktiv är kopplat till ämnesdirektivet (67/548/EEG). Bestämmelserna uppdateras regelbundet till följd av ändringar i ämnesdirektivet.

Under år 1999 beslutades om ett nytt preparatdirektiv (1999/45/EG), vilket innebär flera omfattande och viktiga ändringar. Tidigare har det enbart funnits miljöfarlighetskriterier för rena ämnen, men i och med det nya direktivet införs det även för kemiska preparat.

162 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

Utredningens bedömning och förslag

I preparatdirektivet framgår bl.a. vilka halter av ingående farliga ämnen som måste finnas i den sammansatta kemiska produkten för att den skall klassificeras som farlig och omfattas av kravet på märkning med farosymboler och riskfraser. Eftersom vi föreslår att två nya riskfraser skall införas i ämnesdirektivet för de ämnen som uppfyller våra föreslagna kriterier för persistens och bioackumulerbarhet behövs också förändringar i preparatdirektivet för att reglera hur kemiska produkter som innehåller sådana ämnen skall klassificeras och märkas.

Utredningen föreslår att kemiska preparat som innehåller mer än 0,25 procent av ett ämne som faller för kriterierna skall klassificeras på samma sätt som ämnet och märkas med farosymbolen för miljöfarlighet (dött träd eller död fisk) samt med de nya riskfraserna. (Se bilaga 2 med författningsförslag.)

Närmare bestämmelser om varuinformationsblad finns i kommissionens direktiv 91/155/EEG. Direktivet skall ändras för att anpassas till det nya preparatdirektivet (jfr artikel 14.2.3 i direktiv 1999/45/EG). Av artikel 1.2 i direktiv 91/155/EEG framgår att företagen skall omarbeta sina varuinformationsblad när nya beaktansvärda uppgifter framkommit som rör säkerheten eller skyddet för hälsan och miljön. Vi anser att det finns skäl att ställa krav på att företagen daterar och ser över varuinformationsbladen efter en viss tid, även om nya uppgifter inte framkommit. Den tiden kan vara lämplig att bestämma till tre år.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 163

6.5 Begränsningar av farliga ämnen och preparat – begränsningsdirektivet m.m.

Utredningens bedömning och förslag

Sverige bör verka för följande förändringar av begränsningsdirektivet (76/769/EEG):

• Försiktighetsprincipen förs in i begränsningsdirektivet.

• Nya ämnen som anmälts enligt ämnesdirektivet efter år 2004 och omfattas av de nya klassificeringskriterierna med avseende på persistens och bioackumulering skall inte få användas i kemiska produkter (ämnen och preparat) som släpps ut på marknaden fr.o.m. år 2005

• Kemiska produkter enligt ovan skall inte heller få släppas ut på marknaden. Förbudet bör även omfatta varor som innehåller sådana ämnen eller preparat.

• Existerande ämnen och nya ämnen som anmälts före år 2005 skall fr.o.m. år 2010 omfattas av begränsningarna ovan om de: – är märkta med de nya riskfraserna och – har en halveringstid >6 mån och biokoncentrationsfaktor >5000 och – finns upptagna i en särskild förteckning.

• Fr.o.m. år 2015 skall begränsningarna även gälla för alla ämnen som är märkta med de nya riskfraserna.

• Dagens begränsningar för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen och preparat bör senast år 2007 utvidgas till att även omfatta övriga konsumenttillgängliga varor. Även yrkesmässig användning av kemiska produkter och andra varor bör omfattas i ett nästa steg.

• Vissa generella undantag behövs från förbuden, t.ex. för användning i industrianläggningar under förutsättning att företagen vidtar åtgärder för att säkerställa att ingen spridning till miljön sker, forskningsändamål m.m.

• Tidsbegränsade undantag bör också kunna ges efter prövning för viss användning eller viss typ av vara. Ett medgivande om undantag bör gälla generellt inom hela gemenskapen.

• Sverige bör verka för att ett totalförbud för användning av kadmium införs inom EU.

Rådets direktiv 76/769/EG innehåller bestämmelser om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen samt

164 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

preparat. I direktivet regleras också vissa andra ämnen i konsumenttillgängliga varor. Inriktningen är att i direktivet fastställa harmoniserade bestämmelser för att undanröja hinder för den fria rörligheten av varor som kan uppstå till följd av begränsningar i medlemsstaterna vad gäller kemiska produkter och varor som innehåller farliga ämnen. Genom direktivet införs harmoniserade bestämmelser på de områden där det råder enighet om att dessa behövs för att skydda hälsa och miljö.

Direktivet pekar även ut vilka ämnen eller preparat som skall begränsas.

Utredningens bedömning och förslag

Nedan lämnar vi förslag till kompletteringar av befintliga regler. Redan befintliga regler som är mer långtgående bör enligt utredningen inte ändras mot bakgrund av våra förslag.

Försiktighetsprincipen bör föras in i begränsningsdirektivet

Enligt artikel 174.2 i EG-fördraget skall gemenskapens miljöpolitik grundas på bl.a. försiktighetsprincipen. Miljöskyddskraven skall enligt artikel 6 i EG-fördraget integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik. Vi anser att det är viktigt att en sådan integrering sker bl.a. genom att försiktighetsprincipen förs in i EG-rättsakterna på kemikalieområdet. Särskilt stort är behovet av att principen kommer till uttryck i begränsningsdirektivet.

I begränsningsdirektivet bör framgå att reglerna skall syfta till att skydda människors hälsa och miljö från att skadas av användningen av farliga ämnen och preparat och färdiga produkter som innehåller farliga ämnen eller preparat. Åtgärder enligt begränsningsdirektivet bör kunna vidtas så snart det finns skäl att anta att användningen kan medföra skada, även om risken för skada inte är fullständigt vetenskapligt fastställd.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 165

Begränsningar för långlivade och bioackumulerbara ämnen

Kemikalieutredningen föreslår att det i begränsningsdirektivet införs en generellt verkande regel som refererar till de ämnen som klassificerats i enlighet med de nya kriterierna som vi föreslår. Vi förordar att den nya regeln bör innebära att de ämnen som omfattas av kriterierna och skall märkas med de nya riskfraserna inte får användas i kemiska produkter om de föreligger i en sådan halt att produkten också omfattas av kriterierna (se 6.4).

Eftersom de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken innebär att bioackumulerbara och persistenta organiska ämnen inte bör förekomma i varor anser vi att den föreslagna ändringen av direktivet också bör omfatta varor.

Begränsningarna bör införas stegvis. I ett första steg, år 2005, bör de gälla för nya ämnen som ännu inte släppts ut på marknaden när förbudet träder i kraft. I ett andra steg, år 2010, bör förbudet gälla för vissa ytterligare ämnen som är särskilt långlivade och bioackumulerbara. Fr.o.m. år 2015 bör förbudet gälla för alla ämnen som omfattas av de nya kriterierna. Förslaget sammanfattas i figur 6.1 nedan.

166 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

Figur 6.1 Utredningens förslag till utfasningskriterier med avseende på

långlivade och bioackumulerbara ämnen.

Utredningens förslag till utfasningskriterier med avseende på långlivade (persistenta, P; angivet som halveringstid, t½) och bioackumulerbara (B: angivet som biokoncentrationsfaktor, BCF) ämnen. Det med ljusgrått markerade området motsvarar de värden på dessa egenskaper som skall utgöra grund för utfasning av nya ämnen från år 2005 och existerande ämnen från år 2015, och det med mörkgrått markerade området av existerande ämnen från år 2010. Det med fet, heldragen linje inramade området motsvarar de kriterier med avseende på dessa egenskaper som idag finns i EU:s bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter, det med streckad linje inramade området motsvarar kriterierna i Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista.

P1 t

½

< 2v

P2

2v

t

½

< 8v

P3

8v

t

½

< 26v

P4 t

½

26v

B0 BCF < 1 B1 1

BCF < 100

B2 100

BCF < 500

B3 500

BCF < 1 000

B4 1 000

BCF < 2 000

B5 2 000

BCF < 5 000

B6 BCF

5 000

Begränsningar för cancerframkallande, mutagena och reprotoxiska ämnen

Direktivet innehåller idag regler om att cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen (kategori 1 och 2) inte får förekomma i konsumenttillgängliga kemiska produkter (ämnen och preparat). Direktivet bör, när det gäller dessa ämnen, utvidgas till att även omfatta andra varor än kemiska produkter, i enlighet med regeringens riktlinjer.

Begränsningarna bör alltså i första hand utvidgas till konsumenttillgängliga varor. I nästa steg bör även den yrkesmässiga användningen begränsas av såväl kemiska produkter som andra varor, som innehåller dessa ämnen. Syftet med att även begränsa den yrkesmässiga användningen är i första hand att skydda t.ex. boende från ämnen som används av yrkesmän i bostäder. Det har sin grund i att ämnen som används, t.ex. i material i ett hus, under lång tid kan läcka ut och leda till en exponering för de boende. Begränsningar i den yrkesmässiga användningen bör därför främst omfatta sådana kemiska produkter och varor som används vid tillfälliga arbetsplatser, dvs. för arbeten som tillfälligt

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 167

utförs på en viss plats, t.ex. ett bygge, eller vid reparationer i befintliga fastigheter.

Begränsningar i den yrkesmässiga användningen av cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kan uppnås på flera sätt. Ett är att utnyttja begränsningsdirektivet. Ett annat är att verka genom reglerna på arbetsmiljöområdet. Cancerframkallande och mutagena ämnen regleras bl.a. i rådets direktiv (90/394/EEG) om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener i arbetet. Enligt direktivet skall ämnen som är mutagena eller kan orsaka cancer (kategori 1 och 2) i första hand bytas ut, i andra hand skall de användas i slutna system och i tredje hand skall de hanteras så att exponeringen blir låg. I direktivet finns EU-gemensamma gränsvärden.

Ett annat direktiv inom området är rådets direktiv (98/24/EG) om skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet mot risker som har samband med kemiska agenser i arbetet. I direktivet finns bl.a. bestämmelser om förbud för framställning, tillverkning och användning på arbetsplatsen vad gäller fyra cancerklassade ämnen. I synnerhet detta direktiv skulle kunna användas för att få bort yrkesmässig användning av cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen.

De förslag som utredningen lämnar beträffande cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen kommer att ha betydelse för att uppnå riktlinjen om bly, eftersom blyföreningar är klassificerade som reproduktionstoxiska. Detsamma gäller kadmium, eftersom vissa kadmiumföreningar är klassificerade som cancerframkallande och ibland även som reproduktionstoxiska Om förbudet för cancerframkallande och reproduktionstoxiska ämnen sträcks ut till att omfatta alla varor, inte bara kemiska produkter som idag, så innebär det att blyföreningar och flera kadmiumföreningar inte kommer att få finnas i nyproducerade varor efter år 2007.

Haltgränser i varor

De haltgränser som sätts för klassificering enligt de nya kriterierna för persistenta och bioackumulerande ämnen och preparat bör, som ovan nämnts, gälla som gräns för förbud i fråga om kemiska produkter. Utredningen anser däremot både när det gäller långlivade och bioackumulerande ämnen och cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen att det blir för komplicerat att sätta haltgränser för varor. Vi anser visserligen att det vore rimligt att använda samma haltgränser för varor som för kemiska produkter, men ser också de

168 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

praktiska svårigheterna med att kontrollera att dessa haltgränser inte överskrids.

Också för tillverkarna och importörerna är en haltgräns besvärlig att tillämpa. För varor bör begränsningarna därför innebära att ingen avsiktlig tillsats av ämnet får ske. Med avsiktlig tillsats menar vi att ämnet använts för att ingå i den färdiga produkten. Det innebär att exempelvis ett ämne som ingår i tillverkningen av en plast, med syftet att polymeriseras och därmed förlora sin kemiska identitet, inte är att betrakta som ett avsiktligt tillsatt ämne.

Undantag för motorbränslen

I begränsningsdirektivets befintliga regler för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen i konsumenttillgängliga kemiska produkter görs undantag för motorbränslen. Mängdmässigt utgör motorbränslena en dominerande andel av de cancerklassificerade ämnena (se bilaga 4a).

Frågan om cancerframkallande ämnen i motorbränslen är av stor betydelse, men vi bedömer att denna fråga är alltför komplex för att kunna lösas genom en förändring av befintliga undantag i begränsningsdirektivet. För att komma till rätta med de cancerframkallande egenskaperna hos motorbränslen måste sammansättningen hos dessa bränslen förändras eller en övergång ske till andra bränslen. Frågan berör i hög grad det energi- och transportpolitiska området, och vi föreslår därför att frågan utreds i särskild ordning (se vidare kapitel 7).

Undantag i övrigt

På samma sätt som redan görs idag i befintliga regler för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen bör tills vidare – utöver motorbränslen – läkemedel, kosmetika och konstnärsfärger undantas. Dessa användningsområden regleras, med undantag av konstnärsfärger, i andra direktiv. Vi anser dock att det bör övervägas om inte flera av dessa undantag, t.ex. kosmetika och konstnärsfärger, framgent bör ses över. För saluförande och användning för forskning och utveckling eller för analysändamål görs ett generellt undantag i artikel 2 i direktivet. Detta undantag bör också gälla beträffande våra förslag till begränsningar.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 169

Om persistenta och bioackumulerande ämnen endast används i industrianläggningar, och användaren säkerställer att ämnena inte riskerar att komma ut i miljön via utsläpp eller varor, finns det också skäl att göra undantag från förbudet. För användning i industrianläggningar bör därför ett generellt undantag från förbudet göras om förpackningen är försedd med en märkning där det framgår att den endast är avsedd för industriellt bruk. Liknande undantag görs idag för några andra ämnen som redan regleras via direktivet.

För persistenta och bioackumulerande ämnen bör tidsbegränsade undantag kunna medges efter prövning för viss användning eller utsläppande på marknaden av en viss typ av kemisk produkt eller vara. Detsamma gäller för cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen i fråga om varor, dock inte i fråga om kemiska produkter. En ansökan om undantag bör kunna göras hos den behöriga myndigheten i någon av de medlemsstater där den kemiska produkten eller varan är tänkt att användas, respektive släppas ut på marknaden. Övriga medlemsstater och kommissionen bör ges tillfälle att framföra invändningar, vilket bör medföra att beslut skall fattas på gemenskapsnivå. Ett medgivande om undantag bör gälla generellt inom gemenskapen och således kunna utnyttjas även av andra än sökanden.

Särskilda överväganden om kadmium

Begränsningsdirektivet innehåller särskilda regler om kadmium. Här har dock Sverige mer långtgående regler och Sverige har ett undantag som löper ut vid utgången av år 2002. Kommissionen kommer att se över nuvarande bestämmelser om kadmium i begränsningsdirektivet innan det svenska undantaget löper ut. En viktig utgångspunkt vid översynen kommer att vara den riskbedömning av kadmium som nu pågår inom existerande ämnesprogram (se avsnitt 6.6). Innan riskbedömningen är klar är det svårt att bedöma hur stora förändringar av nuvarande regler som är möjligt för Sverige att få gehör för. Självklart bör Sverige fortsätta att verka för att nuvarande svenska skyddsnivå behålls.

Vi förordar också att Sverige inom EU verkar för att ett heltäckande förbud för varor innehållande kadmium införs. Vissa undantag kan dock behöva göras från ett sådant förbud. Innehållet av kadmium får enligt utredningens mening även i fortsättningen regleras separat i batteridirektivet och i direktivet om handelsgödsel (se avsnitt 6.9). Likaså bör förekomsten av kadmium i slam och fossila bränslen regleras separat.

170 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

6.6 Riskbedömning av existerande ämnen – förordningen om existerande ämnen

Utredningens bedömning och förslag

• För sådana ämnen som inte omfattas av de generella kriterier för utfasning som utredningen föreslår, kommer riskbedömningar även i framtiden vara grunden för begränsningsåtgärder. Förenklingar i kraven och i arbetet med riskbedömningar behöver dock göras. Arbete i sådan riktning pågår såväl i Sverige som inom EU.

• I arbetet med att nå regeringens riktlinjer har riskbedömningar särskild betydelse för metaller.

Sverige bör verka för följande förändringar av förordningen (EEG) nr 793/93 om existerande ämnen:

• Försiktighetsprincipen bör föras in i förordningen.

• Metoderna för riskbedömning inom EU bör förändras i syfte att snabba upp bedömningarna samt bättre ta hänsyn till viktiga faktorer som framför allt: – varors bidrag till emissionerna av ett ämne – ämnens persistenta och bioackumulerande egenskaper – samverkan mellan olika ämnen.

• Sverige bör bidra till riskbedömningarna och utvecklingen av strategier för riskhantering för metaller inom EU. Särskilt viktigt är att de data om emissioner ifrån olika varugrupper som kommer fram inom ramen för aktuell forskning tas tillvara i arbetet inom EU.

Rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 innehåller bestämmelser om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen.

Förordningens huvudprincip är att kontroll av farliga kemikalier bör grundas på en bedömning av den verkliga risken för människor och miljö i stället för enbart på ämnets inneboende farliga egenskaper. Tillverkare och importörer skall sammanställa befintlig information om produktion, användning, toxikologi, ekotoxikologi m.m. för ämnen som produceras eller importeras i kvantiteter över 1 000 ton per år på EUmarknaden under vissa angivna år (1991–1994). Informationen samlas i den EU-gemensamma databasen IUCLID.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 171

Vilka ämnen som skall prioriteras för utvärdering inom existerande ämnesprogram avgörs av kommissionen i samråd med medlemsstaterna. Ämnena tas upp på s.k. prioriteringslistor. Det finns ett utförligt vägledningsdokument som beskriver hur riskbedömningarna bör göras (Technical Guidance Document; TGD, 1999). I riskbedömningen vägs exponeringen av människor och miljö samman med uppgifter om ämnenas inneboende egenskaper. I bedömningen kan olika faktorer användas för att hantera osäkerheter. Som exempel kan nämnas att man i bedömningen av risker för miljön använder större faktorer (dvs. större säkerhetsmarginaler) om man bara har uppgifter om ett ämnes giftighet för en enstaka art än om man har sådana uppgifter för fler arter på olika nivåer i näringskedjan. I den mån bedömningen visar på att risker föreligger skall en strategi utvecklas för hur riskerna skall hanteras. Det finns anvisningar även för detta.

I oktober 1999 fanns preliminära riskbedömningar från rapportörslandet för 77 av de 110 ämnen som då hade prioriterats i programmet. För 32 av de utvärderade ämnena hade man diskuterat och preliminärt blivit överens om åtgärder. För 4 av dessa 32 ämnen hade den slutliga publiceringen i Europeiska Gemenskapens Tidning (EGT) skett. För några ytterligare ämnen fanns förslag till riskhantering.

Det har under de senaste åren kommit fram kritik från olika håll mot EU:s program för existerande ämnen. Många anser att arbetet går alldeles för långsamt. De fullständiga riskbedömningar som skall göras är mycket resurs- och tidskrävande. Kommissionen har åtagit sig att se över programmet för existerande ämnen, och enligt vad utredningen erfarit kommer kommissionen att redovisa ett dokument om detta till sommaren år 2000. Arbetet med att effektivisera riskbedömningsarbetet inom ramen för programmet har också påbörjats.

Utredningen delar uppfattningen att programmet är för tidskrävande och bör ses över i syfte att snabba upp processen, och att det finns flera sätt att göra detta. Vi anser att företagen bör ges ett större ansvar för att göra preliminära riskbedömningar (se förslag i kapitel 4). Om myndigheterna i sitt arbete med riskbedömningar har preliminära bedömningar från industrin att utgå ifrån bör detta kunna leda till tidsvinster. Vi anser också att riskbedömningarna i högre grad bör kunna inriktas på vissa effektområden som utifrån preliminära bedömningar eller annan kunskap kan antas vara särskilt relevanta för ett visst ämne.

Det framstår som viktigt att riskbedömningar, där så är lämpligt, även tar vara på möjligheterna till andra förenklingar och generella bedöm-

172 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

ningar. Till exempel kan bedömningar utifrån kemisk struktur (QSAR; se Bilaga 3) vara tillräckliga för stränga åtgärder i ett kortare tidsperspektiv. Om en mer fullständig riskbedömning senare visar att det är befogat att lätta på begränsningarna bör det gå att göra.

Vi anser också att försiktighetsprincipen bör föras in i förordningen om existerande ämnen. Som tidigare nämnts skall, enligt artikel 174.2 i EGfördraget, gemenskapens miljöpolitik grundas på bl.a. försiktighetsprincipen. Miljöskyddskraven skall enligt artikel 6 i EG-fördraget integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik. Vi anser att det är viktigt att en sådan integrering sker bl.a. genom att försiktighetsprincipen förs in i EG-rättsakterna på kemikalieområdet. I förordningen om existerande ämnen bör åtgärder föreslås så snart det finns skäl att anta att användningen kan medföra skada, även om risken för skada inte är fullständigt vetenskapligt fastställd.

Behov av metodutveckling

Det finns idag vissa svaga punkter i metoderna för riskbedömning. Metoderna behöver därför utvecklas på vissa områden för att det skall gå att ta hänsyn till fler faktorer, när det är relevant. Exempelvis behöver metoderna utvecklas när det gäller att uppskatta och väga in emissioner av ämnen från varor. I det sammanhanget bör kemikalieleverantörerna, som i dag, ha ett huvudansvar, men även de varuproducerande företagen behöver ges ett tydligare ansvar för att ta fram data. Ett annat område är samverkanseffekter mellan ämnen. I de fall flera ämnen är mycket närbesläktade, eller mekanismerna bakom en effekt är känd och sammanfaller för flera ämnen, bör det finnas möjlighet att bedöma riskerna från den sammanlagda exponeringen. Detta kan exempelvis vara relevant för hormonstörande ämnen (se avsnitt 5.2.2). Vidare bör det vara möjligt att lägga större tyngd vid effekter på lång sikt. Ämnens persistens är därvid av stor betydelse.

Vi anser inte att en vidareutveckling av metoderna för riskbedömning behöver stå i konflikt med den övergripande målsättningen att snabba upp bedömningarna. Bedömningarna bör göras mer fokuserade och vidareutveckling av metoder innebär inte att ytterligare parametrar måste vägas in i bedömningarna av alla ämnen, utan snarare att det finns möjlighet att ta hänsyn till dessa faktorer i de fall som de har stor betydelse.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 173

Riskbedömning av metaller

Utredningen anser att de ämnen som omfattas av de generella kriterier som vi presenterat i kapitel 5 samt metallerna bly, kadmium och kvicksilver skall kunna fasas ut utan att först riskbedömas. Vissa av dessa ämnen är dock redan föremål för en pågående bedömning, detta gäller t.ex. kadmium. Det är viktigt att Sverige aktivt följer och bidrar till denna riskbedömning, eftersom den kommer att utgöra en viktig grund till den översyn av reglerna om kadmium i begränsningsdirektivet som kommissionen planerar. Arbetet har stor betydelse för Sveriges möjligheter att bevara nuvarande skyddsnivå och åtgärda kvarvarande användning av kadmium.

Regeringens riktlinjer om övriga metaller innebär att metaller inte skall användas på ett sådant sätt att de kommer ut i miljön i en omfattning som innebär att människor och miljö kan komma till skada. Detta innebär att avgörandet om vad som skall anses vara acceptabel användning och acceptabelt läckage skall vila på en riskbedömning. De riskbedömningar av metaller som pågår inom EU blir därför av särskild vikt för tillämpningen av denna riktlinje.

Inom EU:s program för existerande ämnen pågår riskbedömningar av zink och vissa zinkföreningar, vissa kromater samt nickel och nickelsulfat. Dessutom planeras riskbedömning av ytterligare nickelföreningar samt koppar och kopparföreningar. De resultat som riskbedömningarna ger kommer att ligga till grund för erforderliga riskreducerande åtgärder. I EU:s vägledning för hur riskbedömning skall göras finns dock flera svagheter metodmässigt, inte minst när det gäller bidraget av emissioner från varor till den totala exponeringen.

I forskningsprogrammet ”Metaller i stad och land” har källorna till emissionerna av koppar, zink, krom och nickel kartlagts. Här finns ett omfattande dataunderlag beträffande emissioner från varor (Bergbäck m.fl., 2000). Det är mycket viktigt att Sverige bidrar med dessa kunskaper i riskbedömningarna av metallerna. Om man inte tar hänsyn till emissioner från varor kan den beräknade exponering av människor och miljö, som man tar fram som ett led i riskbedömningen, bli lägre än den verkligen är. Det leder i sin tur till att riskerna kan komma att underskattas.

När riskbedömningarna är färdiga vidtar nästa steg inom existerande ämnesprogrammet, vilket innebär att strategier för riskhantering skall utvecklas. Även här är det viktigt att Sverige verkar för att de risker som eventuellt framkommer i riskbedömningarna får en effektiv lösning,

174 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

t.ex. genom förändringar i begränsningsdirektivet. Även i detta skede är det viktigt att diffusa emissioner från varor tas i beaktande.

Utredningen anser således att ett sätt att få en bra bedömning av riskerna med de fyra metallerna zink, krom, nickel och koppar, samt att på EU-gemensam nivå få till stånd åtgärder mot eventuella risker, är att Sverige bidrar aktivt i pågående och planerat arbete inom existerande ämnesprogrammet.

6.7 Bekämpningsmedelsdirektiven (växtskyddsmedel och biocider)

Utredningens bedömning och förslag

Sverige bör verka för följande förändringar i bekämpningsmedelsdirektiven:

• Produktvalsprincipen och försiktighetsprincipen bör föras in i direktiv 91/414/EEG om växtskyddsmedel.

• Enligt direktiv 98/8/EG om biocidprodukter skall produktvalsprincipen tillämpas vid beslut om verksamma ämnen i biocidprodukter. Direktivet bör ändras så att principen skall tillämpas även vid godkännande av produkterna.

Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växtskyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, och biocider behandlas i direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden. Direktiv 98/8/EG reglerar andra bekämpningsmedel än växtskyddsmedel – exempelvis slembekämpningsmedel, råttgift, desinfektionsmedel, träskyddsmedel och antifoulingprodukter (båtbottenfärger).

Direktivet om växtskyddsmedel är utformat så att medlemsstaterna skall godkänna produkter som motsvarar direktivets kravregler förutsatt att produktens verksamma ämne är uppsatt på bilaga 1, den s.k. positivlistan. Detta avgörande sker i enlighet med direktivets regler i artikel 5. Regleringen rörande godkännande av själva produkten/bekämpningsmedlet finns i artikel 4 och är ytterligare preciserad i bilaga 6 till direktivet om gemensamma principer (uniform principles) rörande godkännandet. Biociddirektivet är uppbyggt på ett liknande sätt.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 175

Utredningens bedömning och förslag om produktvalsprincipen

Enligt miljöbalken gäller att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter som kan befaras medföra risker för människors häsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana kemiska produkter som kan antas vara mindre farliga. Detta uttrycker vad vi idag vanligen brukar kalla produktvalsprincipen (substitutionsprincipen eller utbytesprincipen). Biociddirektivet (98/8/EG) innehåller en sådan produktvalsprincip (artikel 10.5), men principen saknas i direktivet om växtskyddsmedel (91/414/EEG).

För att få bättre förutsättningar att ta bort de skadligaste växtskyddsmedlen, bör produktvalsprincipen föras in även i direktivet om växtskyddsmedel.

I biociddirektivet kommer principen till uttryck i reglerna om vilka verksamma ämnen som skall tas upp på den s.k. positivlistan (artikel 10.5). Utöver detta skulle produktvalsprincipen dessutom behöva komma till uttryck i artikel 5 om villkor för godkännandet av bekämpningsmedlet.

En sådan förändring skulle medföra att inte endast den ständiga kommittén för växtskydd skulle komma att tillämpa principen, utan även att medlemsstaterna vid godkännande av växtskyddsmedlet skulle tillämpa principen.

För att principen skall kunna påverka godkännandet av växtskyddsmedel måste den finnas uttryckt i artikel 4 i växtskyddsmedelsdirektivet. Dessutom bör den inkluderas – i linje med biociddirektivet – i regleringen i artikel 5 rörande vilka aktiva ämnen som skall tas upp på direktivets positivlista, dvs. bilaga 1 till direktivet. Kemikalieinspektionen har låtit en konsult ta fram ett förslag (Ardesjö, 1997) till hur subsitutionsprincipen skulle kunna inarbetas i direktiv 91/414/EEG.

Utredningens bedömning och förslag om ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer

Utredningens övergripande bedömning när det gäller bekämpningsmedel är att samma principer som utredningen föreslår för allmänkemikalier även måste gälla för bekämpningsmedel.

176 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

Arbetet i EU med prövning av verksamma ämnen i växtskyddsmedel är i ett viktigt uppbyggnadsskede med betydande viktiga ställningstaganden på gång, t.ex. avseende bilaga 1 (positivlistan), som bygger upp den samsyn som behövs för det framtida gemensamma prövningsarbetet.

Idag finns inga specifika kriterier för listning av verksamma ämnen i bilagorna. Istället görs en hänvisning till generella kriterier (artikel 5 i 91/414/EEG).

EU-arbetet med den vidare utformningen och tillämpningen av biociddirektivet är också inne i en intensiv fas. Enligt den föreslagna tidtabellen för översynsprogrammet pågår den första fasen (datainsamling) januari 2000 – juni 2001.

Sverige har stor erfarenhet när det gäller arbete med att minska riskerna med bekämpningsmedel. I Sverige har exempelvis volymerna av bekämpningsmedel minskat kraftigt under de senaste tio åren, och många av de skadligaste bekämpningsmedlen har förbjudits. Det är angeläget att de svenska erfarenheterna tas till vara inom EU. Sverige har ett unikt försprång när det gäller arbetet med riskminskning och prövning av bekämpningsmedel.

För att uppnå riktlinjen om metaller är det viktigt att Sverige bidrar till bedömningarna av biocider respektive växtskyddsmedel inom EU.

Träskyddsmedlen och båtbottenfärger är biocider och kommer att omfattas av den prövning som kommer att ske av sådana ämnen inom ramen för EG:s biociddirektiv (98/8/EG). Under en tioårsperiod skall alla biocider bedömas, och de ämnen som skall kunna användas inom EU förs upp på en lista som utgör en bilaga till direktivet (bilaga 1). Det är troligt att träskyddsmedlen kommer att höra till de första ämnen som bedöms, vilket innebär att EU-gemensamma bedömningar av dessa bör finnas runt år 2003.

Det finns vissa möjligheter att inte godkänna preparat som innehåller ämnen på listan i bilaga 1 vid den nationella prövningen av biocider, t.ex. med hänvisning till klimatfaktorer, men den möjligheten är relativt begränsad. Med tanke på att den möjligheten är så begränsad är det viktigt att Sverige intar en aktiv roll i bedömningen av ämnena när de prövas inom EU.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 177

6.8 Produktdirektiv och harmoniserade produktstandarder

Utredningens bedömning och förslag

• Förhållandet mellan regler om begränsningar av varor som innehåller farliga kemikalier och EG-direktiv som reglerar varor bör utredas för att klarlägga regelkonflikter och eventuella behov av ändringar i EG-lagstiftningen för att öka möjligheterna att genomföra och tillämpa bestämmelser om begränsningar

• Konsekvenserna av överenskommelser om ömsesidigt erkännande (MRA) för möjligheterna att genomföra och tillämpa begränsningar bör också utredas.

• Miljö- och hälsoskyddshänsyn måste tas vid utformning av nya harmoniserade produktstandarder och införas i befintliga standarder. Varje ny produktstandard bör genomgå en miljöbedömning.

• De sektorsmyndigheter som deltar i standardiseringsarbete bör ta ett större ansvar för miljö- och hälsofrågorna vid utformningen av nya harmoniserade produktstandarder.

Det traditionella angreppssättet för att begränsa farliga kemikalier har varit att reglera användningen i processer och att ställa krav i fråga om utsläpp. I den mån begränsningarna har rört handeln med varor har det huvudsakligen gällt restriktioner för ämnen och preparat (kemiska produkter), såsom krav på klassificering och märkning eller begränsningar i fråga om användning och utsläppande på marknaden av de kemiska produkterna i sig eller i vissa varor.

Inom EU finns några exempel på restriktioner som gäller användning och utsläppande på marknaden av varor som innehåller vissa kemiska produkter, t.ex. för varor som innehåller asbest eller kadmium (punkterna 6 och 24 i bilaga 1 till begränsningsdirektivet). Det finns också fall där sådana begränsningar införts nationellt, t.ex. de svenska regleringarna av vissa varor som innehåller kvicksilver.

Att införa begränsningar – nationella och på gemenskapsnivå – för varor som innehåller farliga ämnen aktualiserar ett flertal juridiska frågeställningar. Framför allt uppstår frågor vad gäller räckvidden av ett flertal EG-direktiv vars syfte är att undanröja hinder för den fria rörligheten av varor. Till den gruppen hör bl.a. de s.k. nya metodendirektiven och andra direktiv som ställer krav på CE-märkning eller typgodkännande av produkter. Det finns också beröringspunkter med

178 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

direktiv som anger kvalitetskrav för en viss typ av produkt. I vissa sammanhang används benämningen produktdirektiv som ett samlingsnamn för dessa grupper av direktiv.

Om regler om begränsningar för varor införs på gemenskapsnivå, i t.ex. begränsningsdirektivet, och detta medför att en vara kommer att täckas både av begränsningsreglerna och bestämmelserna i något eller flera produktdirektiv, uppstår frågor om rättsakternas inbördes förhållanden och om vilka bestämmelser som skall ha företräde.

Regleringar i nya metoden-direktiv

Rådets resolution från den 7 maj 1985 om en ny metod (”New Approach”) beträffande teknisk harmonisering och standarder har medfört en stor förändring i arbetet med att ta bort tekniska handelshinder och säkerställa den fria rörligheten av varor inom gemenskapen. De direktiv som tillämpar den nya metoden fastslår endast de allmänna väsentliga krav som produkter måste uppfylla, istället för att föreskriva detaljerade regler om utformning, förpackning och provningsmetoder, etc. Kraven gäller säkerhet och hälsa och i något fall även vissa miljöaspekter, t.ex. buller från maskiner. Det finns ett drygt tjugotal nya metoden-direktiv som reglerar bl.a. maskiner, byggprodukter, medicintekniska produkter och leksaker.

Tekniska specifikationer för produkter som uppnår de väsentliga kraven finns i harmoniserade standarder. Standarder tas fram av de europeiska standardiseringsorganen (CEN, CENELEC och ETSI) efter mandat från kommissionen enligt det förfarande som anges i direktiv 98/34/EG. Det är frivilligt att tillämpa en harmoniserad standard. Tillverkarna kan välja att uppfylla de väsentliga kraven enligt direktiven på annat sätt. En produkt som överensstämmer med en harmoniserad standard förutsätts uppfylla de väsentliga kraven. Denna förutsättning börjar gälla när kommissionen har publicerat en referens till standarden i EGT och när standarden har fastställts på nationell nivå.

För att intyga att en produkt uppfyller kraven utfärdas en EG-försäkran om överensstämmelse. Vidare skall produkterna i de allra flesta fall märkas med CE-märket. Direktiven innehåller olika förfaranden för intygande om överensstämmelse. I många fall krävs en bedömning av ett godkänt certifieringsorgan.

Medlemsstaterna måste förutsätta att produkter som är CE-märkta uppfyller direktivens bestämmelser. De får inte förbjuda, begränsa eller

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 179

hindra att CE-märkta produkter släpps ut på marknaden, om inte bestämmelserna har tillämpats felaktigt. Direktiven innehåller också en skyldighet för medlemsstaterna att ingripa mot CE-märkta produkter som använda på avsett sätt kan äventyra människors hälsa eller andra allmänna intressen som omfattas av direktivet.

En produkt kan omfattas av flera nya metoden-direktiv och måste då uppfylla samtliga krav för CE-märkning enligt direktiven. Den legala grunden för nya metoden-direktiv är nuvarande artikel 95 i EG-fördraget.

Frågan om nya metoden-direktivens räckvidd är av stort intresse vid en bedömning av genomslaget för framtida begränsningar av varor som innehåller farliga ämnen. Kommissionen har gett ut en vägledning angående tillämpningen av nya metoden-direktiv1 där frågan berörs något. Enligt kommissionen är sådana direktiv generellt utformade för att täcka alla faror (”hazards”) relaterade till det allmänna intresse som direktivet avser att skydda. Ofta krävs det att flera nya metodendirektiv och eventuellt annan EG-lagstiftning tillämpas samtidigt.

Vissa element ha lämnats utanför räckvidden för tillämplig EG-lagstiftning. Enligt kommissionen uppfattning får då medlemsstaterna införa nationell lagstiftning i överensstämmelse med artikel 28 och 30 i EGfördraget. Vidare anser kommissionen att medlemsstaterna har rätt att förbjuda, begränsa eller hindra den fria rörligheten av en CE-märkt produkt som uppfyller alla krav för märkningen om det är motiverat av en fara som inte täcks av de tillämpliga direktiven. Även vid sådana åtgärder måste artikel 28 och 30 i EG-fördraget beaktas. Kommissionen ger dock ingen närmare ledning för en bedömning av vad som avses med ”en fara”. En fråga som kan ställas är om de faror som är avsedda att motverkas av utredningens förslag om persistenta och bioackumulerande ämnen (miljöfarlighet) och cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen (långsiktiga hälsoskador) skulle anses vara täckta av nya metoden-direktiv som ställer väsentliga krav i fråga om säkerhet och hälsa, men inte för miljön. Det finns skäl att hävda att bestämmelserna om PB-ämnen inte avser faror som täcks av direktiven, eftersom dessa inte omfattar miljökrav. Det kan vidare diskuteras om inte nya metoden-direktivens hälsokrav endast avser akuta hälsofaror och således inte täcker faran för långsiktiga hälsoskador orsakade av CMR-ämnen.

1 EG-kommissionens Guide to the implementation of directives based on New Approach and Global Approach

180 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

I nya metoden-direktiven ingår oftast inte bestämmelser om kemikalier i de allmänna bestämmelserna om väsentliga krav enligt direktivet. Ett undantag är direktiv 88/378/EEG om leksakers säkerhet (leksaksdirektivet), vars bilaga 2, som anger väsentliga säkerhetskrav för leksaker, innehåller ett avsnitt om kemiska egenskaper (del 2, avsnitt 3). I avsnittets punkt 3.1 anges bl.a. att leksaker i vart fall skall uppfylla bestämmelserna i gällande gemenskapsrätt om vissa produktkategorier eller om förbud, begränsad användning eller märkning av vissa farliga ämnen och preparat. CE-märkningen av leksaker torde således till skillnad från andra nya metoden-direktiv omfatta även säkerhets- och hälsorisker som rör kemiska produkter. Trots att miljöskydd inte ingår i leksaksdirektivets ändamål kommer sådana hänsyn tas indirekt i och med att andra gemenskapsbestämmelser om bl.a. begränsningar av farliga ämnen och preparat måste iakttas.

Harmoniserade standarder anger oftast funktionskrav utan att föreskriva vilket material eller ämne som skall användas. Det förekommer emellertid standarder som ställer krav på ett visst ämne, ett exempel är harmoniserade standarder som föreskriver kvicksilver i termometrar enligt direktiv 93/42/EEG om medicintekniska produkter. Sverige har idag regler som förbjuder kvicksilvertermometrar. Från förbudet finns vissa undantag, dock inte för termometrar enligt direktiv 93/42/EEG. Om Sverige avser att utvidga sitt kvicksilverförbud kommer troligen frågan om förhållandet mellan de nationella reglerna och nya metodendirektiven att bli aktuell.

Det finns också exempel på standarder som i och för sig inte innehåller krav på användning av ämnen men vars funktionskrav innebär att ett visst ämne måste användas. Utredningen anser att det finns oklarheter vad beträffar olika typer av standarders betydelse för ett nya metodendirektivs räckvidd.

Andra produktdirektiv

Den nya metoden har inte tillämpats inom sektorer som reglerades före år 1985, eller där bestämmelser för färdiga produkter och faror relaterade till sådana produkter inte kan fastställas. Exempel på EGlagstiftning som inte tillämpar den nya metoden är direktiven om livsmedel, kemiska produkter, läkemedel, kosmetiska produkter, motorfordon och traktorer.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 181

Dessa direktiv reglerar mera i detalj de krav som skall ställas på en produkt och innehåller ofta ett prövningsförfarande. Den legala grunden för direktiven är oftast nuvarande artikel 94 eller 95 i EG-fördraget.

I ett förhandsavgörande (mål C-329/95)2 har EG-domstolen tagit ställning till nationella föreskrifter enligt vilka det för registrering av ett fordon krävdes ett nationellt intyg som visade att fordonet uppfyllde nationella krav på avgasrening. Ett sådant intyg krävdes även för fordon försedda med ett gemenskapsintyg om överensstämmelse med direktiv 70/156/EEG om typgodkännande av fordon (fordonsdirektivet). EGdomstolen fann att fordonsdirektivet utgör hinder för sådan nationell lagstiftning med hänvisning till artikel 7.1. och 7.3 i direktivet. Av dessa bestämmelser framgår att en medlemsstat inte kan vägra att registrera ett fordon som är försett med ett giltigt gemenskapsintyg annat än om den fastställer att det allvarligt äventyrar trafiksäkerheten. EGdomstolen fann att lagstiftning som ger möjlighet att vägra registrering på grund av miljöskyddshänsyn inte uppfyller de föreskrivna villkoren för undantag.

Konflikter mellan fordonsdirektivet och nationella regler skulle exempelvis kunna uppstå vid en eventuell utvidgning av det svenska kvicksilverförbudet till att omfatta ljuskällor när dessa regler skall tillämpas på typgodkända personbilar med den nya typ av strålkastare som innehåller kvicksilver. Den nämnda domen skulle kunna tolkas som att det över huvud tagit inte finns något utrymme för att göra miljöregler gällande mot ett fordon som har typgodkänts, vilket skulle innebära att de svenska reglerna i sådana fall inte fick tillämpas.

Det finns också direktiv vars huvudsakliga syfte är att fastställa kvalitetskrav istället för skyddskrav. Ett exempel på ett sådant direktiv är direktiv 69/493/EEG om kristallglas som föreskriver minimigränser för bly för olika benämningar på kristallglas. Frågan om direktivets räckvidd skulle således vara av intresse om begränsningar som omfattar kristallglas införs för bly.

Ett annat exempel är de svenska reglerna som fastställer ett gränsvärde för kadmium i handelsgödsel i förhållande till direktiv 76/116/EEG om gödselmedel. Sverige, Finland och Österrike medgavs ett tidsbegränsat undantag från direktivet i anslutningsfördraget. Undantaget har därefter förlängts att gälla fram t.o.m. den 31 december 2001 (direktiv 98/97/EG). Eftersom ett undantag ansågs nödvändigt torde det innebära

2 VAG Sverige AB

[

1997

]

ECR I-2675

182 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

att enligt den bedömning som gjordes då av kommissionen och medlemsstaterna täcker direktiv 76/116/EEG området för de nationella begränsningarna.

Begränsningar av farliga ämnen i varor i begränsningsdirektivet

Begränsningsdirektivet (76/769/EEG) pekar ut de ämnen och preparat som begränsas, och anger i vilka avseenden begränsningarna gäller. I huvudsak regleras användning och utsläppande på marknaden av ämnen och preparat, i sig eller i angivna varor. I några fall regleras, som nämnts ovan, också varor som innehåller ämnena eller preparaten i fråga.

Begränsningsdirektivet skiljer sig från andra direktiv vars syfte är att undanröja hinder för den inre marknaden genom att det varken innehåller någon skyddsklausul eller någon klausul om fri rörlighet av varor som uppfyller kraven enligt direktivet. Enligt artikel 1 skall direktivets bestämmelser inte inverka på tillämpningen av andra relevanta gemenskapsbestämmelser. I EG-domstolens mål C-232/97 behandlades bl.a. möjligheterna att tillämpa strängare nationella bestämmelser än de som föreskrivs i begränsningsdirektivet. EG-domstolen fann att detta var tillåtet, med hänvisning till bl.a. direktivets artikel 1.

Överenskommelser om ömsesidigt erkännande (MRA)

Överenskommelser om ömsesidigt erkännande (Mutual Recognition Agreement, MRA), mellan EG och länder utanför EU, utgör en bland flera metoder att undanröja handelshinder och underlätta marknadstillträde. Det kan t.ex. handla om avtal om procedurer för bedömning av överensstämmelse (provning och certifiering m.m.) eller av likvärdiga tekniska föreskrifter och standarder. Målet med MRA är att en vara skall kunna accepteras globalt om den baseras på en produktspecifikation och ett förfarande som bedömer om varan stämmer med produktspecifikationen.

Behovet av utredning

De frågor som ovan berörts får stor betydelse vid en bedömning av omfattningen och konsekvenserna av utredningens förslag om förbud i begränsningsdirektivet mot varor som innehåller persistenta och

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 183

bioackumulerande ämnen eller cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen, särskilt mot bakgrund av att antalet varor som omfattas av produktdirektiven hela tiden växer.

Frågorna blir aktuella också om Sverige inför nya nationella begränsningar för kvicksilver, kadmium och bly. Ett slutligt svar på frågorna kan givetvis endast ges genom att de behandlas av EG-domstolen. Utredningen anser emellertid att det skulle vara värdefullt om regelkonflikterna kunde klarläggas ytterligare och eventuella behov av förändringar i produktdirektiven och annan EG-lagstiftning identifieras. Även konsekvenserna de s.k. överenskommelserna om ömsesidigt erkännande (MRA) för möjligheterna att genomföra och tillämpa begränsningar behöver utredas.

Resultaten av en sådan utredning skulle vara till nytta som en grund för att bestämma om och hur Sverige bör verka för förändringar i EG-lagstiftningen och i utformningen av överenskommelserna om ömsesidigt erkännande, i syfte att få bättre genomslag för begränsningar av varor som innehåller farliga kemikalier. Vi anser därför att regeringen bör låta utreda dessa frågor.

6.9 Förslag till ändringar i vissa enskilda produktdirektiv

6.9.1 Kristalldirektivet

Utredningens bedömning och förslag

• Sverige bör verka för att EG:s kristalldirektiv (69/493/EEG) ändras så att användning av bly inte krävs.

Som nämnts i avsnitt 6.8 är kristalldirektivet ett direktiv vars huvudsakliga syfte är att fastställa kvalitetskrav och inte skyddskrav. Direktivet föreskriver hur mycket bly glaset måste innehålla för att man skall få marknadsföra glaset under vissa benämningar. Direktivet är ålderdomligt i så måtto att kvalitetskraven tar sikte på innehållet av ett visst ämne och inte på glasets fysikaliska egenskaper, t.ex. dess brytningsindex. Därigenom blir direktivet konserverande, eftersom de som vill använda direktivets benämningar i marknadsföringen måste använda bly, även om de skulle kunna tillverka glas av samma kvalitet utan bly.

184 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

Sverige bör därför fortsätta att driva krav på en förändring av direktivet. Kristall bör definieras utifrån funktionskrav, t.ex. brytningsindex, och inte utifrån innehåll av specifika ämnen. Den svenska glasindustrin verkar sedan flera år inom sina samarbetsorgan i EU för en acceptans av ett sådant synsätt.

6.9.2 Batteridirektivet

Utredningens bedömning och förslag

• Sverige bör verka för att EG:s batteridirektiv (91/157/EEG) snarast anpassas till de tekniska framsteg som gjorts beträffande kadmiumbatterier.

• Sverige bör verka för att EG:s batteridirektiv skärps så att återstående användning av kvicksilver upphör senast år 2003.

Kadmium

Det största användningsområdet för kadmium i Sverige är batterier. Användningen av nickelkadmiumbatterier i Sverige sjunker för närvarande kraftigt från år till år, och idag finns alternativ till kadmiumbatterier i de allra flesta konsumentprodukter.

EG:s batteridirektiv innehåller idag inga regler om saluförbud för kadmiuminnehållande batterier, vilket är fallet vad gäller kvicksilverbatterier. Sverige bör verka för att regler om saluförbud för kadmiumbatterier införs i batteridirektivet. Förändringarna i direktivet bör göras successivt allt eftersom alternativ finns på marknaden, för att få bort kvarvarande försäljning av batterier där det finns alternativ och för att stänga möjligheten att återgå till kadmiumbatterier längre fram i tiden. Detta är i enlighet med intentionerna i direktivet, där det står i artikel 10 att kommissionen skall anpassa direktivet till tekniska framsteg. En översyn av direktivet har påbörjats. Eftersom det redan idag finns alternativ till kadmiumbatterier för merparten av konsumentprodukterna bör långtgående skärpningar av direktivet kunna göras. Sverige bör verka för att den påbörjade översynen av direktivet fullföljs inom en snar framtid.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 185

Kvicksilver

År 1998 ändrades EG:s batteridirektiv, och dessa förändringar innebar att batterier med ett kvicksilverinnehåll över 0,0005 viktprocent definierades som miljöfarliga. Dessa får inte saluföras som sådana eller inbyggda i varor. Dock har man undantagit knappcellsbatterier med högst 2 viktprocent kvicksilver. På marknaden finns idag knappcellsbatterier som bara innehåller några tiondels procent kvicksilver.

De nya reglerna har medfört en kraftig reduktion av sålda mängder kvicksilver i batterier i Sverige. Den kvarvarande användningen av kvicksilver i knappcellsbatterier gör dock att riktlinjen om kvicksilver inte fullt ut kan nås, eftersom det idag finns möjlighet att ha upp till 2 viktsprocent kvicksilver i dem. Det finns därför skäl att Sverige driver fram en ny översyn av batteridirektivet, i syfte att förbjuda kvarvarande användning av kvicksilver senast år 2003.

6.9.3 Gödselmedelsdirektivet

Utredningens bedömning och förslag

• Sverige bör fortsätta att verka för att EG:s gödselmedelsdirektiv (76/116/EEG) skärps med avseende på gödselns innehåll av kadmium.

Ser man till kadmiumtillförseln till jordbruksmark, som är av stor betydelse för förekomsten av kadmium i livsmedel och därigenom exponering för människor, är handelsgödsel en viktig källa.

När det gäller handelsgödsel bör Sverige driva att EU:s regler skärps. I Sverige har vi visserligen låga halter av kadmium i handelsgödsel idag, tack vare faktorer som krav från den användande branschen och lagen om skatt på gödselmedel. Om man på sikt skall kunna sänka halterna ytterligare, och om fler länder skall kunna få tillgång till handelsgödsel med lågt innehåll av kadmium, behövs dock rening av fosfat. Det kräver samverkan mellan flera länder, vilket är ett skäl för Sverige att driva kraven på handelsgödsel inom EU.

186 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

6.9.4 Direktiv om typgodkännande av motorfordon

Utredningens bedömning och förslag

• Sverige bör verka för att restriktioner beträffande fordons kemikalieinnehåll införs i direktivet om typgodkännande av motorfordon (70/156/EEG). Exempelvis bör krav beträffande sammansättningen av bromsbelägg kunna ställas där.

Domstolspraxis i fråga om direktivet om typgodkännande av fordon kan tokas som att den fria rörligheten av ett typgodkänt fordon får hindras endast om det föreligger risk för trafiksäkerheten. Det innebär att en medlemsstat inte får hindra försäljning av bilar av en viss godkänd modell på grund av innehållet av en viss kemikalie. Sådana krav måste ställas i direktivet. Direktivet om typgodkännande av fordon är i det avseendet speciellt; i nyare produktdirektiv är det normala att den fria rörligheten kan hindras av andra regler som ligger utanför de områden som direktivet omfattar.

Utredningens bedömning och förslag

Bromsbelägg innehåller bl.a. bly, koppar och zink. Spridningen av dessa metaller från bromsbelägg till miljön är mycket stor. För att få ett utbyte till miljö- och hälsomässigt bättre material behövs flera åtgärder. Dels bör företagen agera på frivillig väg (se 7.4.2), men eftersom en stor del av fordonen importeras bör Sverige också verka för att regler på EUnivå införs. Ett lämpligt sätt att gå fram kan i detta sammanhang vara att verka för en förändring i direktivet om typgodkännande av motorfordon. I ett sådant arbete bör alla tre metallerna ingå, men bly och koppar bör ges högst prioritet.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 187

6.10 EMAS

Utredningens bedömning och förslag

Sverige bör verka för följande ändringar i EMAS-förordningen:

• Kemikaliefrågorna bör tydliggöras i förordningen. Det kan ske genom att användning av kemikalier läggs till de exempel som ges på vad som kan ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (punkt 3.2 e i bilaga 3).

• Användning av kemikalier bör ingå i uppräkningen av de direkta miljöaspekter som kan ha betydande miljöpåverkan (punkt 6.2 i bilaga 6) och i de punkter som kan beaktas vid fastställande av kriterier för att bedöma vilka miljöaspekter som har en betydande miljöpåverkan (punkt 6.4 b i bilaga 6).

EMAS regleras i en EG-förordning från år 1993 om frivillig miljöstyrning och miljörevision. Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och tillhandahålla offentlig information om detta arbete. Förordningen förutsätter att varje medlemsland möjliggör för företag att frivilligt delta i EMAS. I Sverige startade EMAS-arbetet år 1995.

Syftet med EMAS är att stimulera företag till att vidareutveckla sitt miljöarbete på ett systematiskt och enhetligt sätt utöver de krav som lagstiftningen ställer. Detta sker genom ett detaljerat program med klart utsatta mål, åtgärdsprogram och utvärdering av alla väsentliga miljöförhållanden som berörs av verksamheten.

Idag har drygt 1 200 europeiska företag registrerats enligt EMAS. I Sverige är ca 90 företag registrerade. Alla EMAS-registrerade företag får använda sig av en officiell EMAS-symbol.

I Sverige har AB Miljöstyrningsrådet regeringens uppdrag att informera om EMAS och registrera företag som uppfyller kraven. För att ett företag skall kunna registreras måste företaget ha antagit en miljöpolicy, genomfört en grundlig miljöutredning, fastställt ett miljöprogram samt infört ett miljöstyrningssystem med organisationsplan, ansvarsfördelning samt dokumentations- och arbetsmetoder.

EMAS tar fasta på tre utgångspunkter: öppenhet, trovärdighet och affärsmöjligheter. Öppenheten och kravet på att företagen årligen skall ge ut en granskad och godkänd miljöredovisning är viktiga. I miljö-

188 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

redovisningen skall utöver målsättningen också redovisas hur arbetet bedrivs och resultatet av miljöarbetet.

Utredningens bedömning och förslag

Särskilt farliga ämnen (bl.a. de som omfattas av de nya riktlinjerna) bör enligt utredningen förbjudas eller begränsas år 2010 inom EU. Arbetet med att nå det övergripande målet om en giftfri miljö är komplext och måste därutöver huvudsakligen ske hos de som utövar den verksamhet där kemikalien används. Verksamhetsutövarnas kunnande och marknadskrafterna bör utnyttjas. Därigenom förbättras förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt. Lagstiftning behövs främst som ett medel att lägga fast en miniminivå för skyddet av människors hälsa och miljö. Därutöver behövs åtskilliga åtgärder. Vi anser därför att olika marknadsdrivna eller mjukare styrmedel – däribland miljöledningssystem – bör utnyttjas redan omgående i syfte att öka medvetandet om kemikaliefrågorna. Flera av de marknadsdrivna styrmedlen behöver dock utvidgas, kompletteras eller tydliggöra kemikaliefrågorna. Miljöledningssystem integrerar miljöhänsyn i företagets verksamhet och syftar till att skapa goda förutsättningar för att företagen skall kunna ta sitt ansvar för att bidra till att miljömålen uppnås.

Rådet beslutade den 28 februari 2000 om en gemensam ståndpunkt i fråga om en ny förordning om gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS). Den nya förordningen innebär bl.a. att det finns utrymme för att anpassa EMAS till att omfatta ISO 14001 och att EMAS kan tillämpas inom alla sektorer av organisationer som påverkar miljön. EMAS fäster särskild vikt vid att lagstiftningen iakttas (jfr bl.a. punkt 15 i ingressen och artikel 2a). Det torde gälla också kemikalielagstiftningen, även i de fall sådan lagstiftning på gemenskapsnivå primärt syftar till fri rörlighet av varor. Användningen av kemikalier nämns emellertid inte uttryckligen på något ställe i förordningens bestämmelser.

Utredningen anser att Sverige bör verka för att kemikaliefrågorna tydliggörs i förordningen. Det kan t.ex. ske genom att användning av kemikalier läggs till de exempel på vad som kan ingå i miljöredovisningens sammanfattning av uppgifter om organisationens miljöarbete (punkt 3.2 e i bilaga 3 i förordningen). Vidare bör användningen av kemikalier ingå i uppräkningen av de direkta miljöaspekter som kan ha betydande miljöpåverkan (punkt 6.2 i bilaga 6) och i de punkter som kan beaktas vid fastställande av kriterier för att bedöma vilka miljöaspekter som har en betydande miljöpåverkan (punkt 6.4 b i bilaga 6).

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 189

6.11 Direktiv om producentansvar för varor

Utredningens bedömning och förslag

• Producentansvaret kan vara ett viktigt styrmedel för att fasa ut farliga ämnen i varor.

• Producentansvarets betydelse för att fasa ut farliga ämnen i varor bör belysas, t.ex. av regeringens särskilde utredare som nyligen påbörjat sitt arbete.

Sverige bör i EU verka för följande:

• Nya direktiv om producentansvar bör utformas så att det tydligt framgår att producenterna har ansvar för att utforma produkterna på ett sådant sätt att de kan återvinnas, vilket bl.a. kan innebära att innehållet av farliga ämnen i varan bör begränsas.

• Sverige bör verka för att producentansvar för elektriska och elektroniska produkter kommer till stånd. Sådana regler kan ha stor betydelse bl.a. för att begränsa användningen av bly och i viss mån kadmium och kvicksilver.

Vi kan konstatera att producentansvaret är en viktig och grundläggande princip. Först när producenterna tvingas ta hand om produkterna som avfall kommer de att ta ansvar också för använt material och därmed också de kemiska ämnen som ingår i varan och i materialen. Producentansvar för uttjänta produkter syftar alltså till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna skall ta ansvar för de produkter som de sätter ut på marknaden.

I Sverige har regeringen nyligen beslutat (den 6 april 2000, dir. 2000:28) att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Eventuella förslag skall beakta EG:s regelverk samt utvecklingen av detsamma. Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den 31 juli 2001. Vi anser att denna utredning är angelägen och att även frågan om farliga ämnen i varor som omfattas av producentansvar bör belysas av utredaren.

Generellt har vi erfarit att ett lagstadgat producentansvar för uttjänta produkter kan vara ett viktigt instrument för att kunna fasa ut farliga ämnen i varor. Vi anser därför att det bör övervägas om producentansvar kan utvidgas till att omfatta fler varugrupper. Producentansvar för uttjänta produkter kan ge möjlighet att fasa ut särskilt farliga ämnen i varor. Dels kan det redan i reglerna om producentansvar ställas krav på

190 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

att varorna inte får innehålla vissa farliga ämnen, dels ges producenterna en allmän och stark drivkraft att ta bort skadliga ämnen ur sina varor eftersom de ges ansvar för återvinningen/återanvändningen. Vi framhåller också att producentansvaret bör omfatta varans hela livscykel.

I de förslag till producentansvar för uttjänta fordon samt elektriska och elektroniska produkter som Europeiska kommissionen för närvarande arbetar med, finns exempel på hur användningen av enskilda ämnen kan begränsas genom regler om producentansvar.

I elektriska och elektroniska produkter finns t.ex. en relativt stor kvarvarande användning av bly och vissa andra ämnen. Om EU beslutar om ett direktiv om producentansvar för dessa produkter i enlighet med det utkast till direktivförslag som nu finns, skulle det innebära att bly och även kadmium, kvicksilver, sexvärt krom och vissa bromerade flamskyddsmedel förbjuds i elektriska och elektroniska produkter. Förslaget innehåller dock flera undantag från förbudet. Om förslaget antas bör Sverige verka för att undantagen löpande ses över eller att bortre tidsgränser sätts för undantagen.

6.12 Export och import av vissa farliga ämnen

Utredningens bedömning och förslag

• Om ändringar i form av begränsningar görs av tillverkning, försäljning och användning av ämnen bör detta få till konsekvens att även reglerna om import och export ändras.

• Skyldigheterna att klassificera och märka kemikalier vid export bör utvidgas till att också omfatta krav på att lämna varuinformationsblad. Det är särskilt betydelsefullt vid export till utvecklingsländer.

Rådets förordning (EEG) nr 2455/92 innehåller bestämmelser om export och import av vissa farliga ämnen. Förordningen, som alltså har direkt verkan i medlemsländerna, behandlar samma farliga ämnen som direktiv 79/117/EEG om förbud mot att växtskyddsprodukter som innehåller vissa verksamma ämnen släpps ut på marknaden och användas. Dessutom finns ytterligare ett antal ämnen med. Syftet med förordningen är att införa ett gemensamt system för anmälan och information i fråga om import och export till tredje land av vissa kemikalier som är förbjudna eller underkastade stränga restriktioner. Ett ytterligare syfte är att

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 191

säkerställa att bestämmelserna i direktivet om klassificering och märkning av ämnen (67/548/EEG) tillämpas även för export.

Om ändringar i form av begränsningar görs av tillverkning, försäljning och användning av ämnen inom EU bör detta även få till konsekvens att EU:s regler om import och export ändras. Ett skäl för detta är att ett ansvar gentemot utvecklingsländerna bör tas. Industrin är enligt EGförordning 2455/92 skyldig att klassificera och märka kemikalier även vid export. Skyldigheterna bör utvidgas till att också gälla krav på att varuinformationsblad skall lämnas även vid export.

6.13 Utsläppsregleringar

Utredningens förslag:

• Sverige bör verka för att de ämnen som omfattas av krav på utfasning enligt utredningens förslag (se kapitel 5) skall omfattas av det kommande ramdirektivet för vatten fram tills dess förbud träder ikraft (se avsnitt 6.5).

Regler om utsläpp till vatten

Flera direktiv inom EU behandlar frågor om föroreningar genom utsläpp av vissa farliga ämnen till luft eller vatten. Utredningen anser att det kommande ramdirektivet för vatten kan vara särskilt viktigt för genomförandet av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken.

Inom EU finns ett femtontal direktiv som behandlar frågor om förorening m.m. av vatten, exempelvis regler om utsläpp av vissa farliga ämnen i vatten, regler för dricksvattenkvalitet, badvattenkvalitet, grundvatten, skaldjursvatten och sötvatten. Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att göra om lagstiftningen som berör vattenkvalitet och att samla lagstiftningen under ett ramdirektiv (Water Framework Directive). Förslaget till direktiv är för närvarande föremål för en förlikningsprocess mellan parlamentet och kommissionen.

Inom ramen för direktivet skall vattenkvalitetsnormer och utsläppsgränser fastställas. Först skall ca 30 ämnen väljas ut för vilka vattenkvalitetsnormer och utsläppsgränser skall fastställas. Ämnen väljs ut bl.a. med hjälp av en beräkningsmodell som väger samman persistens,

192 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

bioackumulering och toxicitet med uppgifter om uppmätta värden i miljön. När vattenkvalitetsnormer och utsläppsgränser etablerats kan det bli aktuellt med riskminskningsåtgärder. Från olika internationella listor över prioriterade ämnen har ca 500 ämnen valts ut i ett första steg. Antalet reduceras ytterligare utifrån data i IUCLID med hjälp av EURAM (ett beräkningsprogram där persistens och bioackumulering ingår som urvalskriterier). Som ett andra steg används monitoringdata (det rör sig i praktiken om ett 90-tal ämnen) samt toxicitetsdata.

Regler om åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar

För punktutsläpp från större industrianläggningar gäller ett direktiv som kallas direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG). I direktivet föreskrivs bl.a. vissa principer om bästa tillgängliga teknik, försiktighet och utbyte. I direktivet anges i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna för vår del är:

• användning av ämnen som är mindre farliga

• användning av avfallssnål teknik

• främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta, ämnen som används i processen

• hushållning med råvaror och energieffektivitet

• tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper.

Utredningens bedömning och förslag

Utredningen gör bedömningen att ett sätt att inom EU bana väg för ett agerande mot persistenta och bioackumulerande ämnen, bara på grund av deras inneboende egenskaper, kan vara att inom vattendirektivet ge större tyngd åt dessa egenskaper. Det kan göras genom successiva ändringar i den beräkningsmodell som används för att prioritera ämnen som bör omfattas av direktivet.

Utredningens förslag i tidigare kapitel innebär att de ämnen som omfattas av de kriterier som vi föreslår i kapitel 5 skall förbjudas i varor. Dessa ämnen skall inte heller få förekomma i produktionsprocesser om de riskerar att komma ut i miljön eller gå ut med varorna. Utredningen anser därför att regler om utsläppsbegränsningar i vattendirektivet kan fungera som ett första steg på vägen mot en utfasning av dessa ämnen.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 193

Allt eftersom förbud för ämnena träder kraft minskar dock behovet av särskilda utsläppsregleringar.

6.14 Tillsyn och inspektionsverksamhet inom EU

Utredningens bedömning och förslag

• Medlemsstaternas tillsyn är en viktig del av riskbegränsningsarbetet och en förutsättning för trovärdigheten i EU:s regelverk. Frågor om tillsyn och regelefterlevnad måste därför uppmärksammas i högre utsträckning och förstärkas i den politiska diskussionen om en ny kemikaliestrategi. Det pågående arbetet inom EU är därför positivt.

• Vägledningsdokument, förslagsvis i form av en rekommendation från rådet, med minimikrav på tillsyn och regelefterlevnad av kemikaliereglerna bör tas fram.

• Det arbete som bedrivs inom ramen för IMPEL och CLEEN är betydelsefullt och bör utvecklas och stödjas av kommissionen.

Beskrivning av IMPEL och CLEEN

IMPEL Network (European Network for the Implementation of Environmental Law) är ett nätverk som har deltagare från samtliga EU:s medlemsländer. IMPEL har på uppdrag från Europeiska kommissionen tagit fram förslag till rekommendationer för minimikriterier för tillsyn enligt miljölagstiftningen. Detta förslag behandlas för närvarande av rådet. Syftet är att skapa gemensamma principer för tillsynen av framför allt industriella anläggningar.

IMPEL:s arbete hittills har främst gällt frågor om tillstånd och utsläpp, och IMPEL har därför en underordnad betydelse när det gäller tillsyn över kemiska produkter och andra varor. För myndigheter som har tillsyn över kemikaliereglerna finns det sedan drygt ett år tillbaka ett annat formellt nätverk, CLEEN (Chemical Legislation European Enforcement Network).

CLEEN syftar, liksom IMPEL, till att utveckla och samordna inspektionsmetodik samt utbyta erfarenheter och information. En viktig utgångspunkt som skiljer de två tillsynsnätverkens inriktning åt är att

194 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

IMPEL arbetar med tillsynsfrågor som gäller regler om yttre miljö som vanligen är s.k. minimiregler (enskilt medlemsland kan ställa högre krav än vad som föreskrivs i direktivet), medan CLEEN arbetar med tillsyn över kemiska produkter och andra produkter som har fri rörlighet inom EU och där t.ex. restriktioner införs genom harmoniserade direktiv som länderna måste införa (små möjligheter för enskilda länder att ha avvikande regler). Denna skiljelinje innebär att arbetet inom IMPEL och CLEEN har olika karaktär och inriktning.

Med stöd av CLEEN genomför medlemsstaternas tillsynsmyndigheter även samordnad tillsyn över kemikaliereglerna i EU, vilket inte sker inom IMPEL. CLEEN-projekten blir slagkraftiga genom den gemensamma prioriteringen (”joint priorities and joint enforcement activities”) som gör att det som fokuseras i projektet (t.ex. en regel eller en produktgrupp) blir uppmärksammat i alla EU-länder samtidigt.

Samordnad tillsyn över kemikaliereglerna inom EU startade år 1995 på initiativ av Nederländerna. Sammanlagt har fyra tillsynsprojekt genomförts eller påbörjats:

• NONS-projektet pågick år 1995–1996 och var inriktat mot tillsyn över reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen och reglerna om varuinformationsblad (direktiv 92/32/EEG och 67/548/EEG).

• SENSE-projektet pågick år 1996–1997 och var inriktat mot tillsyn över samma direktiv som ovan.

• EUREX-projektet pågick år 1998–1999 och var inriktat mot tillsyn över förordning (EEG) nr 793/93 om existerande ämnen.

• EUROCAD-projektet startade år 1999 och inriktar sig på reglerna om begränsning av kadmium (direktiv 76/769/EEG och 91/338/EEG).

Som ett exempel på resultat av granskningen inom ramen för SENSEprojektet, där 1 905 ämnen kontrollerades vid 100 företag, kunde 100 (5 procent) av ämnena inte identifieras (Ministry of Housing, Spatial Planning, and Environment, 1998). Det konstaterades att 1 572 ämnen (83 procent) var s.k. existerande ämnen och att 233 (12 procent) var nya och skulle därmed omfattas av kraven på förhandsanmälan av nya ämnen. Av dessa 233 ämnen hade 11 inte förhandsanmälts.

Inom ramen för samma projekt kontrollerades även om reglerna om hälso- och miljöfarlighetsklassificering följdes för de aktuella ämnena. Av de som skulle klassificeras enligt bilaga 1 till direktivet om klassificering och märkning var 75 procent korrekt klassificerade och 58 procent korrekt märkta. För 66 procent av de ämnen som kontrollerades

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 195

fanns varuinformationsblad (MSDS, Material safety data sheet). Av dessa varuinformationsblad var 80 procent korrekta.

Sammanfattningsvis visade projektet att 32 av de 100 företag som inspekterades inte följde reglerna i ämnesdirektivet (ingen eller felaktig förhandsanmälan, felaktig klassificering, felaktig märkning eller felaktiga varuinformationsblad m.m.). Mer än 600 förfrågningar om kompletterande information och 200 varningar skickades till de inspekterade företagen som ett resultat av projektet. Man noterade en stor samarbetsvilja hos de flesta av de företag som inspekterades, och som ett resultat av det gemensamma projektet konstaterades också att inspektörerna hade informerat och lärt sig av varandra så att kunskapen om reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen spreds och förstärktes.

Nederländerna och Grekland har gemensamt tagit på sig arbetet med CLEEN-sekretariatet. Idag finns inget ekonomiskt stöd från kommissionen för detta arbete, utan enbart stöd för genomförande av konferenserna har lämnats.

Minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna för tillståndspliktig verksamhet

EG-kommissionen har presenterat ett förslag till rekommendationer om minimikriterier för miljötillsyn.3 EU:s miljöministrar har också diskuterat en gemensam ståndpunkt om rekommendation för minimikriterier för miljötillsyn. Parlamentet har lämnat synpunkter på kommissionens förslag. Parlamentet önskade bl.a. att det skulle bli ett direktiv med minimikriterier i stället för en rekommendation. Parla mentet ville också stärka IMPEL:s roll. Ett delvis ändrat kommissionsförslag förväntas behandlas av rådet under den närmaste tiden.

Syftet med rekommendationen är att utarbeta riktlinjer för hur miljötillsyn skall utövas i medlemsstaterna genom att fastställa minimikriterier för hur tillsynen skall organiseras, utföras och följas upp. Målet är att uppnå en större överensstämmelse med gemenskapens miljölagstiftning genom ett mer konsekvent genomförande och en mer konsekvent kontroll av efterlevnaden av densamma i medlemsstaterna.

Rekommendationen skall gälla miljötillsyn av industrianläggningar, verksamheter eller aktiviteter vars utsläpp till luft och/eller vatten, avfallshantering eller återvinningsaktiviteter regleras genom tillstånds-

3 COM(98) 772 final COD980358, amended proposal COM(1999)652 final.

196 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

givning enligt gemenskapslagstiftningen (s.k. kontrollerade anläggningar).

Rekommendationen tar särskilt sikte på två typer av miljöinspektion – dels regelbundna tillsynsbesök som utgör en del av planerade inspektionsprogram, dels icke-rutinmässiga tillsynsbesök när tillsynsmyndigheten undersöker t.ex. allvarliga klagomål som rör miljön, vid utredningar av allvarliga miljöolyckor, tillbud eller överträdelser eller som en del i processen innan ett tillstånd för en reglerad anläggning meddelas.

Rekommendationen innebär att medlemsstaterna skall göra rikstäckande planer för hur miljöinspektionen skall genomföras inom varje medlemsstat. Dessa planer skall hållas tillgängliga för allmänheten.

Utredningens bedömning och förslag

En stor andel av kemiska produkter och andra varor på den svenska marknaden är producerade i länder utanför Sverige, och en stor del utanför EU. Med tanke på att de ofta kommer in till Sverige via andra EU-länder blir det alltmer angeläget för svensk del att kemikalie tillsynen och regelefterlevnaden inom hela EU fungerar tillfredsställande. Det är t.ex. viktigt att alla EU-länder har en tillfredsställande kontroll av importprodukter, eftersom dessa sedan flödar fritt på EU-marknaden. I detta sammanhang kan också noteras att det är svårt att utöva tillsyn över nationella särregler för produkter, vilket ger fog för vikten av att arbeta för en gemensam lagstiftning inom EU som säkerställer en hög skyddsnivå.

Genomförande och efterlevnad av EU:s gemensamma lagstiftning behöver få betydligt större uppmärksamhet. Vid beslut om den framtida kemikalie- och varupolitiken måste uppmärksammas att faktiska förbättringar av miljön och hälsan förutsätter ett genomförande i praktiken av den lagstiftning som redan har antagits samt av den lagstiftning som kommer att införas. Inte minst bör detta uppmärksammas i perspektivet att genomförandet av gemenskapens regelverk kommer att kräva ännu större insatser i de länder som nu kandiderar för medlemskap i EU. Att i praktiken omsätta de åtgärder som redan antagits måste därför vara en viktig uppgift i en ny kemikalie- och varupolicy inom EU. För detta krävs ett förstärkt engagemang från alla medlemsstater. Flera av de blivande nya medlemsländerna kan antas inte på flera år ha praktiska möjligheter att leva upp till de kemikalieregler som finns i EU.

Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... 197

Kemikalieinspektionen konstaterade i sin omvärldsanalys inför den fördjupade prövningen av myndigheten (Kemikalieinspektionen, 2000) att det finns en risk för en betydande cirkulation i EU av kemiska produkter och varor som inte uppfyller EU:s regler om fri rörlighet för varor från de nya medlemsländerna skulle tillämpas innan kemikaliekontrollen i dessa länder fungerar. Kemikalieinspektionen konstaterade att försök att hindra cirkulationen av sådana kemikalier och varor skulle kräva stora insatser i de övriga medlemsländerna i form av tillsyn över kemikalie- och varuflödena.

I ett meddelande om genomförandesituationen som kommissionen offentliggjorde år 1996 uppmärksammades att gemenskapens miljölagstiftning ofta genomförs på ett otillfredsställande sätt på det nationella planet.

Kommissionen registrerade år 1998 omkring 600 misstänkta överträdelser av EG:s miljölagstiftning som grundar sig på klagomål från allmänheten, frågor och framställningar från parlamentet samt fall som upptäckts av kommissionen. Av de sammanlagt 123 fall för vilka klagomål anförts hos domstolen under år 1998 avsåg 49 fall miljön (KOM, 1999b).

Huvudorsakerna till denna för närvarande otillfredsställande situation kan sökas i lagstiftningens juridiska och tekniska komplexitet och i svårigheterna med att balansera olika berörda intressen. I vissa fall hänför sig miljölagstiftningen till allmänna intressen och det finns inte alltid någon som tar itu med problemet. Det råder dessutom brist på kvalificerad personal och resurser för den komplicerade funktionen för inspektion och genomförande inom EU. Dessutom råder brist på avskräckande, effektiva och proportionerliga sanktioner i medlemsstaterna i de fall då åtgärderna inte har genomförts på ett korrekt sätt.

En ansträngning som har gjorts för att se till att berörda aktörer och sektorer tar del i lagstiftningsarbetet är nätverket av inspektörer för genomförande och upprätthållande av miljölagstiftningen (IMPEL). Kommissionen har föreslagit att man skall utveckla gemensamma minimikriterier för miljöinspektioner som utförs av myndigheterna i medlemsstaterna.

Det är alltså viktigt att förstärka kontrollen av regelefterlevnaden inom EU, och utredningen anser att medlemsstaterna själva bör vara ansvariga för tillsyn och kontroll av efterlevnaden.

198 Förslag till skärpning av EU:s regler om begränsningar..... SOU 2000:53

En grund för likartad tillsyn av kemikaliereglerna finns i och med de gemensamma reglerna, men en förstärkning av själva tillsynen över kemikaliereglerna behövs. Det kan t.ex. göras genom att avsätta resurser för gemensam tillsynsverksamhet (inom t.ex. CLEEN) och genom att göra samordnade prioriteringar av produktgrupper, särskilda regler etc. Inom CLEEN-projekten sker även en samordning av tillsynsmetoderna, vilket är bra när olika tillsynsmyndigheter utövar tillsyn över samma regelsystem. Det är viktigt att EU stödjer EU-samordnad tillsyn.

Ett bättre övervakningssystem eller tillsyn över tillsynen behövs för att se till att lagstiftningen genomförs på ett korrekt sätt. Kommissionen bör arbeta för att förbättra informationen till bl.a. allmänheten om resultaten av tillsyn och regelefterlevnad.

EU förvissar sig idag om att direktiven har införts i alla medlemsländers lagstiftning, men EU bör också förvissa sig om att reglerna efterlevs. En sammanfattande redovisning av efterlevnaden och förutsättningarna för efterlevnaden är viktigt inte bara för trovärdigheten i systemet utan också för återkopplingen från tillsynen till de som utformar själva regelverket.

7 Förslag till åtgärder i Sverige

I detta kapitel presenterar vi förslag till åtgärder som behövs i Sverige för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken. Vi inleder med att i avsnitt 7.1 gå igenom miljöbalken och dess regelverk ur ett kemikalie- och varuperspektiv. I avsnitt 7.2 lämnas våra förslag till åtgärder som bör göras med stöd av miljöbalken. I avsnitt 7.3 går vi igenom de informativa och marknadsdrivna styrmedlen på nationell nivå och lämnar förslag till förändringar av dessa. I avsnitt 7.4 har vi samlat våra förslag till fortsatt nationellt arbete inom myndigheter och näringsliv, vad gäller deras bidrag till att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken.

7.1 Beskrivning av miljöbalken ur ett kemikalie- och varuperspektiv

Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken (SFS 1998:808) i kraft. I denna balk har reglerna från 15 lagar arbetats samman, t.ex. lagen om kemiska produkter, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. Miljöbalken är en omfattande lagstiftning med 33 kapitel och sammanlagt närmare 500 paragrafer. Dessutom tillkommer mer detaljerade bestämmelser i en rad olika förordningar.

Syftet med en samlad miljöbalk är att minska svåröverskådligheten med den tidigare miljölagstiftningen, att förstärka reglerna för de områden som hade en bristfällig reglering och att reglera all verksamhet som kan förorsaka en dålig miljö. I och med sammanslagningen av de 15 tidigare lagarna har en rad likartade regler ersatts med gemensamma regler.

Nedan finns en översiktlig genomgång av de bestämmelser i miljöbalken och dess förordningar som berör Kemikalieutredningens arbete.

200 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

7.1.1 Bakgrund, mål och tillämpningsområde

Enligt 1 kap. 1 § i miljöbalken syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling skall bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Det anges också vad som skall gälla för att miljöbalkens mål skall uppnås. Det anges exempelvis att miljöbalken skall tillämpas så att:

• människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

• värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

• den biologiska mångfalden bevaras,

• mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

• återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Miljöbalkens tillämpningsområde är alltså mycket vidsträckt. Reglerna kan tillämpas för all verksamhet och alla åtgärder som påverkar miljön – från stora industriprojekt till små enstaka åtgärder av privatpersoner.

7.1.2 De allmänna hänsynsreglerna

I miljöbalkens 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som gäller vid alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Detta är en viktig nyhet jämfört med tidigare lagstiftning. För kemikalie reglerna fanns dock redan i tidigare lagstiftning allmänna hänsynsregler.

Omvända bevisbördan (2 kap. 1 §)

Enligt miljöbalken är verksamhetsutövaren vid exempelvis tillståndsprövning och tillsyn skyldig att visa att miljöbalkens allmänna hänsynsregler följs. Bevisbördan är alltså omvänd. Det ankommer på den som söker tillstånd enligt miljöbalken att genom utredningar och i övrigt visa att verksamheten kan bedrivas på ett godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Det ankommer också på en verksamhetsutövare att kunna visa för tillsynsmyndigheten att den verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt motverkar

Förslag till åtgärder i Sverige 201

miljöbalkens mål på ett sätt som inte kunnat begränsas eller medför olägenheter för människors hälsa eller miljön i sådan grad att det inte kan accepteras.

Kunskap (2 kap. 2 §)

En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas. Det är exempelvis rimligt att den som skall påbörja en verksamhet först skaffar sig den kunskap som behövs för att avgöra vilka miljöeffekter som kan uppkomma.

Vid tillämpningen är det den eventuella effekten av en åtgärd som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, Miljöbalk, del 2, sid. 14):

”.....begränsar sig kraven i det dagliga livet till att den information som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på varuförpackningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommunen eller statliga myndigheter kan inhämtas. Av den som bedriver en industriell verksamhet kan däremot krävas att den kunskap av relevans som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte har gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs så snart det finns skäl att anta att verksamheten inte saknar betydelse för hälsa och miljö. Vid myndighetsutövning där balken skall tillämpas kan mycket omfattande krav på kunskap om beslutets hälso- och miljökonsekvenser ställas.”

Redan enligt lagen om kemiska produkter ankom det på tillverkare och importörer av kemiska produkter att genom egna undersökningar eller på annat sätt skaffa sig relevant kunskap för bedömning av vilka hälsoeller miljöskador som produkterna kan orsaka. Det fanns också ett krav på tillgång till kemisk och toxikologisk kunskap.

De mer konkreta kraven på kunskap finns också i balkens tillsynskapitel (26 kap. 19 §).

Kunskapskravet är enligt balken också tillämpligt på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Detta är nytt i förhållande till tidigare lagstiftning.

202 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

Försiktighetsmått (2 kap. 3 §)

Den grundläggande hänsynsregeln i miljöbalken innebär att alla som skall vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att åtgärden inte skall skada hälsan eller miljön.

Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt regeln om försiktighetsmått förebyggas, hindras eller motverkas.

Såväl fysisk som psykisk skada på människors hälsa omfattas. Uttrycket ”olägenhet för människors hälsa” definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Enligt regeringen (prop.1997/98:45, sid. 15) skall hänsyn också tas till personer som är något känsligare än normalt, exempelvis allergiker.

Vid yrkesmässig verksamhet skall bästa möjliga teknik användas för att undvika skador. Tekniken skall från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Tekniken behöver dock inte finnas i Sverige.

Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas skall en avvägning göras enligt vad som sägs enligt skälighetsregeln i 2 kap. 7 § (se nedan).

Regeln om försiktighetsmått kan sägas vara en naturlig följd av den princip som utarbetades inom OECD i början av 1970-talet – principen att förorenaren skall betala (polluter pays principle), som också kommer till uttryck i skyldigheten att avhjälpa skador enligt 2 kap. 8 § miljöbalken.

Skyldigheten att vidta försiktighetsmått hänger också nära samman med den internationellt vedertagna försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen uttrycks i 2 kap. 3 § genom att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en åtgärd kan skada människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövaren kan inte ursäkta sig med att det saknas full vetenskaplig bevisning om att skada uppkommer.

Förslag till åtgärder i Sverige 203

Produktvalsprincipen (2 kap. 6 §)

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja kemiska produkter som kan skada människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller också i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. I tidigare lagstiftning kallades produktvalsprincipen för substitutionsprincipen.

Enligt regeringen (prop.1997/98:45, del 2, sid. 21–24) måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Generella förbud mot användning eller försäljning kan aldrig meddelas för en produkt eller en vara enbart med stöd av produktvalsprincipen i 2 kap. miljöbalken. Generella förbud kan däremot ske med stöd av bestämmelserna i miljöbalkens 14 kap. 24 och 25 §§.

Produktvalsprincipen innebär vidare att skadliga ämnen och beredningar som i och för sig är tillåtna, skall undvikas eller, om användaren ändå uppnår ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre riskabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt skall bedöma om de kan nå samma resultat med en annan kemisk produkt som är mindre farlig eller helt ofarlig.

Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en sådan produkt än för köparen att avgöra om det finns mindre farliga alternativ för en särskild användning. Förutsättningen är då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs, kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors hälso- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till miljöns och hälsans fördel.

Enligt principen om försiktighetsmått kan det också komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt med en annan metod som innebär att någon användning av kemiska produkter över huvud taget inte behövs.

Ett miljömässigt bra produktval förutsätter att varorna märks på ett sådant sätt att användaren får en rättvisande information om varans miljöegenskaper. Detta regleras i miljöbalkens 14 kap.

I regeringens proposition om miljöbalken (prop. 1997/98:45) står också att skälighetsregeln i 2 kap. 7 § skall tillämpas vid tillämpningen av

204 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

produktvalsprincipen, liksom vid tillämpningen av övriga hänsynsregler. En avvägning måste därvid göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt avseende vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen. Som exempel nämns personlig integritet och valfrihet.

Vidare kan produktvalsprincipen vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund för villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det enskilda fallet. En viktig ståndpunkt som regeringen (prop. 1997/98:45) förde fram var att det ofta inte är tillräckligt att en enskild verksamhetsutövare gör en skälighetsbedömning enbart med hänsyn till att effekterna av hans egen begränsade användning är små i förhållande till kostnaderna för honom att ersätta en kemisk produkt eller en vara. Detta gäller t.ex. vid användning av kemiska produkter eller varor om de negativa effekterna är summan av användningen i ett mycket stort antal verksamheter. Detta är ju i praktiken en mycket vanlig situation, inte minst på kemikalie- och varuområdet.

Produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i EG-rätten. Det gäller till att börja med IPPC-direktivet1 (96/61/EG) där det anges att när bästa tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning av ämnen som är mindre farliga.

Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen (2 kap. 5 §)

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. Bestämmelsen ger uttryck för hushållnings- och kretsloppsprinciperna.

Beträffande båda principerna gäller att de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning. Bestämmelsen skall tillämpas bland annat vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Det innebär en utvidgad prövning jämfört med tidigare lagstiftning.

1 Integrated Pollution Prevention and Control, direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.

Förslag till åtgärder i Sverige 205

Skälighetsregeln (2 kap. 7 §)

Enligt 2 kap. 7 § skall kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Den avvägningen får inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts.

Ytterligare allmänna hänsynsregler m.m.

Utöver ovan nämnda principer och regler finns ytterligare allmänna regler införda i 2 kap. miljöbalken. Det är lokaliseringsprincipen (4 §), ansvar för avhjälpande av skador (8 §) vilken liksom reglerna om försiktighetsmått är ett uttryck för principen att förorenaren skall betala, samt stoppregeln (9 §).

7.1.3 Miljökvalitetsnormer

I 5 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Möjligheten att införa miljökvalitetsnormer är en viktig nyhet i lagstiftningen och den innebär att regeringen får meddela föreskrifter för vissa geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador. Dessa miljökvalitetsnormer är ett helt nytt verktyg i svensk miljölagstiftning.

Miljökvalitetsnormer skall ange de högsta föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de kan t.ex. ange högsta halt av förekomst i mark, vatten eller luft av kemikalier.

Till skillnad från gränsvärden och riktvärden skall miljökvalitetsnormer alltså enbart ta fasta på vad människan och naturen tål – utan hänsyn till ekonomiska eller tekniska förhållanden.

Om en miljökvalitetsnorm meddelats skall statliga myndigheter och kommuner iaktta att normen uppfylls när myndigheterna och kommunerna planerar och planlägger, prövar tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Tillstånd skall inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en

206 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd och villkor får omprövas om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls.

Vidare skall åtgärdsplaner upprättas av regeringen eller andra myndigheter om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas.

Idag finns miljökvalitetsnormer beslutade för kvävedioxid, svaveldioxid och bly i luft. Det finns också ett antal EG-direktiv som innehåller t.ex. gränsvärden för miljökvalitet.

7.1.4 Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

I 9 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För miljöfarlig verksamhet och för andra åtgärder som kan påverka hälsoskyddet gäller också miljöbalkens gemensamma regler, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.

Med miljöfarlig verksamhet avses all användning av mark, byggnader eller fasta anläggningar som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten. För att anses utgöra miljöfarlig verksamhet behöver inte verksamheten vara miljöfarlig i det enskilda fallet. Inte heller skall ordet verksamhet övertolkas. Begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv, vilket medför att exempelvis en soptipp som inte längre tillförs något avfall omfattas så länge den kan leda till en förorening. Det är verkningarna av verksamheten och inte den faktiska driften som är avgörande.

Med stöd av miljöbalken ställer regeringen i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. I en bilaga till förordningen förtecknas sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd vid miljödomstol, som skall tillståndsprövas av länsstyrelserna respektive miljöfarlig verksamhet som skall anmälas till länsstyrelsen eller kommunen.

Även ändringar av pågående verksamheter kan vara tillståndspliktiga. I sådana fall skall en samlad prövning ske av hela verksamheten.

Tidigare omfattade tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet i princip bara utsläppen från verksamheten. Enligt miljöbalken kommer en bredare prövning att ske. Även frågor om resurshushållning och

Förslag till åtgärder i Sverige 207

kemikalieanvändning skall prövas utifrån balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Det innebär att såväl försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen måste uppmärksammas vid prövningen.

Enligt regeringen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 347) har det tidigare varit en brist att tillståndsmyndigheten, vid prövning enligt miljöskyddslagen, inte i större utsträckning på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet. Endast i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har kemikalieanvändningen prövats, och därför har det varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är enligt regeringen alltför statiskt och bygger på en föråldrad syn på vad en prövning bör innebära. Därför ankommer det, enligt regeringen, på tillståndsmyndigheten att vid prövningen av en miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken, överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan.

Enligt regeringen bör det betonas att det är fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte för att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana avgöranden skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter i 14 kap. miljöbalken tillämpas. Villkoren bör därför utformas så att de inte omöjliggör för verksamhetsutövaren att själv tillämpa produktvalsprincipen när verksamheten utövas. Tilläggas kan att produktvalsprincipen fortlöpande skall tillämpas av alla verksamhetsutövare, oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats.

Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och energi. Möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen bör enligt regeringen särskilt uppmärksammas. Inte heller här skall man bedöma huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte.

Den ovan redovisade tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i EG-rätten. I direktivet (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) anges det i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna för Kemikalieutredningen är användning av avfallssnål teknik,

208 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

användning av ämnen som är mindre farliga, främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, hushållning med råvaror och energieffektivitet samt tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper.

7.1.5 Särskilda bestämmelser om kemiska produkter

Miljöbalkens regler om kemiska produkter innebär inga större förändringar i förhållande till den tidigare lagen om kemiska produkter.

För hantering och andra åtgärder med kemiska produkter gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Av särskild betydelse är som vi tidigare har nämnt kraven på kunskap, försiktighetsmått och produktval. I 14 kap. miljöbalken finns dessutom särskilda bestämmelser om just kemiska produkter. Dessa regler kan utvidgas till att även omfatta varor (se nedan).

Förordningar som utfärdats om kemiska produkter och varor är bland annat:

• Förordningen (1985:837)) om PCB m.m.

• Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer

• Förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel

• Förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.

Även varor kan omfattas

Med kemiska produkter avses enligt miljöbalken kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Regeringen får även föreskriva att bestämmelserna om kemiska produkter skall tillämpas på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Exempel på sådana varor som redan regleras är träskyddsbehandlat virke, varor som innehåller asbest och kvicksilverhaltiga varor.

Förslag till åtgärder i Sverige 209

Krav på miljö- och hälsoutredning

Den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt skall se till att det finns en tillfredsställande miljö- och hälsoutredning. Utredningsskyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta farhågor och är fortlöpande. Den upphör således inte då produkten släpps ut på marknaden.

Krav på produktinformation

Den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna de uppgifter som behövs till skydd för människors hälsa eller miljön. Regeringen har föreskrivit att kravet också gäller för varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egenskaper kan befaras medföra skador på människor eller miljön. Enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter skall hälso- och miljöfarliga kemiska produkter märkas. Vid överlåtelse till yrkesmässig användare skall även varuinformationsblad lämnas. När krav på märkning inte finns kan produktinformation lämnas på annat sätt, t.ex. genom att ett informationsblad bifogas den kemiska produkten.

Produktregister

Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i Sverige eller importeras hit skall registreras i ett produktregister i den utsträckning regeringen och Kemikalieinspektionen har föreskrivit det.

Regler om förhandsanmälan, tillstånd och godkännande

Krav på förhandsanmälan kan införas för tillverkning och import av kemiska produkter som inte tidigare varit i bruk i landet. Dessutom kan tillstånd krävas för import av särskilt farliga kemiska produkter från länder som inte är medlemmar i EU och vid yrkesmässig överlåtelse och annan hantering av särskilt farliga produkter.

För kemiska bekämpningsmedel gäller särskilda krav. Sådana får inte importeras från länder utanför EU, släppas ut på marknaden eller användas utan att vara godkända. Kemiska produkter som inte har godkänts, eller som omfattas av ett undantag från kravet på godkännande, får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön.

210 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

Skyldighet att underrätta om skadliga verkningar

Den som tillverkar eller släpper ut en kemisk produkt på marknaden skall omedelbart underrätta behörig myndighet om det kommer fram nya uppgifter om att produkten kan vara skadlig.

Förbud

Om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt får kemiska produkter generellt förbjudas. Detta kan bli aktuellt även för produkter vars befarade skadeverkningar i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarligt slag, men som genom den utbredda användningen kan leda till skadeverkningar.

I förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter finns idag förbud som gäller bl.a.:

• kadmium (ytbehandling, stabilisator eller som färgämne)

• vissa klorerade lösningsmedel

• kvicksilver i bl.a. vissa varor (termometrar, viss utrustning, mätinstrument m.m.),

• metaller (kvicksilver, bly, kadmium, sexvärt krom) över vissa värden i förpackningsmaterial

Det finns även förbud som gäller vissa andra hälso- och miljöfarliga produkter och varor.

Förslag till åtgärder i Sverige 211

7.2 Förslag till åtgärder med stöd av miljöbalken

I detta avsnitt lämnar vi förslag till åtgärder som bör vidtas med miljöbalken som grund.

7.2.1 Förslag om nationella förbud av kemiska produkter och varor

Utredningens bedömning och förslag

Kvicksilver, kadmium och bly bör avvecklas inom hela EU. För kvicksilver och bly kan anmälan av nationella förbud inom EU vara ett gångbart sätt att väcka frågan inom unionen. För förslag beträffande kadmium se kapitel 6. Kvicksilver

• Det svenska förbudet mot användning av kvicksilver måste göras heltäckande senast år 2003. Bly

• Blyammunition och blysänken bör förbjudas genom nationella åtgärder senast år 2008.

Pågående avveckling av kvicksilver och bly

Trots att arbetet med att begränsa förekomsten av kvicksilver, kadmium och bly har pågått under många år finns ett antal användningsområden kvar. Här ges en kort beskrivning av läget beträffande avvecklingen av kvicksilver och bly. I bilaga 6 finns en mer utförlig genomgång av hur långt avvecklingsarbetet kommit och vilka användningsområden som kvarstår.

Lagstiftningen på kvicksilverområdet är idag utformad så att specifika varor där kvicksilver inte får förekomma pekas ut. Exempelvis omfattas termometrar och mätinstrument. Kvicksilveranvändningen inom dessa områden har sjunkit kraftigt sedan reglerna infördes i början på 1990talet. Vissa betydelsefulla användningsområden omfattas dock inte av reglerna.

Den största årliga tillförseln av kvicksilver till samhället står kloralkaliindustrin för. I propositionen ”Svenska miljömål” (prop.

212 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

1997/98:145) gör regeringen ställningstagandet att användning av kvicksilver inom kloralkaliindustrin kan fortgå längst till år 2010.

Ser man till utsläppen är den dominerande källan amalgam. Runt en tredjedel av kvicksilverutsläppen till luft år 1995 kom från krematorier, där kvicksilvret härrörde från amalgam i tänderna. Kvicksilver kommer också ut i avloppsvatten till följd av att amalgam nöts från tänderna. Amalgam är även den dominerande källan till kvicksilver i slam. Användningen av amalgam minskade under början av 1990-talet men minskningen avstannade sedan.

Kvicksilver används också i batterier (se avsnitt 6.9) samt som analysoch reagenskemikalie vid laboratorier.

Även i ljuskällor, såsom lysrör och lågenergilampor, finns kvicksilver. En viss nedgång i användningen har dock skett under de senaste åren.

Kvicksilver är en ovanligt lättflyktig metall. De minskade inhemska utsläppen av kvicksilver har medfört att nedfallet av kvicksilver över södra Sverige till ca 80 procent härrör från lufttransport från andra länder. Det totala nedfallet av kvicksilver över Sverige, från inhemska och utländska källor, är omkring 4 ton per år, varav ca en tiondel beräknas komma från varor. Det behövs således även ett internationellt agerande (se kapitel 8).

För bly är det största enskilda användningsområdet bilbatterier och andra ackumulatorer. Ackumulatorerna beräknas stå för uppemot tre fjärdedelar av den totala användningen (se vidare avsnitt 7.4.2). Andra användningsområden är ammunition, fiskesänken, elektronik, vikter (t.ex. båtkölar och balansvikter till hjul), kabelmantling, metallegeringar, tillsatser i plast, byggnadsmaterial, glas samt färg och rostskydd.

Avvecklingen av bly har på några områden varit framgångsrik. Användningen av bly i bensin har till följd av förändringar i förordningen om motorbensin minskat drastiskt (se figur 10.1). Det har i sin tur lett till kraftigt minskade utsläpp till luft. Inom områden som färg och rostskydd, glas, kabelmantling och tillsatser i PVC har frivilliga åtgärder från industrin lett till nedgång i användningen.

På andra områden går utvecklingen långsamt. Tillskottet av bly till samhället genom ackumulatorer är fortfarande mycket stort. Förbrukningen av bly till ammunition har minskat något under 1990-talet, till följd av att mängden bly per hagel minskat. Någon nämnvärd övergång till

Förslag till åtgärder i Sverige 213

alternativa material har dock inte skett. Inte heller inom fisket har någon påtaglig övergång till alternativa sänkesmaterial gjorts. Både ammunition och sänken är användningsområden som leder till en direktspridning av bly i metallisk form till miljön.

Utredningens bedömning och förslag

Utredningen anser att kvarvarande användning av kvicksilver, kadmium och bly bör avvecklas. Med tanke på handel med varor som innehåller dessa ämnen, och spridningen av metallerna via luften, bör detta göras inom hela EU och på sikt även globalt. På flera områden finns redan gemensamma regler inom EU som berör de tre metallerna, t.ex. i batteridirektivet, och nya regler som kan komma att få betydelse för metallerna är på gång, t.ex. i form av direktiv om uttjänta fordon och om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Enskilda länder inom unionen har infört förbud mot ett eller flera användningsområden av dessa metaller. Danmark har t.ex. ett förbud mot kvicksilver (med ett antal generella undantag, varav vissa är tidsbegränsade). Flera länder inom unionen (Danmark, Holland, Finland) har också förbud mot blyhagel, helt eller delvis.

Det finns flera vägar att föra upp en fråga på dagordningen inom EU. När det gäller generella åtgärder för persistenta och bioackumulerande ämnen, vilket omfattar en rad ämnen och innebär ett nytt strategiskt synsätt, har vi inte bedömt att notifiering av nationella förslag är en gångbar väg. Däremot ser vi det som möjligt att påverka EU genom anmälan av nationella förbud då det gäller enskilda särskilt farliga ämnen såsom kvicksilver och bly.

Utredningen har övervägt olika alternativ beträffande omfattningen av förbuden för de båda metallerna. Sverige har idag regler för kvicksilver. Enligt förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter är kvicksilver förbjudet i termometrar, mätinstrument m.m. Enligt vad utredningen erfar kommer Sverige under år 2000 att anmäla en utvidgning av förordningen till ytterligare några användningsområden. Vår bedömning är dock att det finns ett påtagligt behov av ett generellt förbud mot kvicksilver, i syfte att nedbringa belastningen på människa och miljö samt för att hindra att nya användningsområden för kvicksilver introduceras. Det senare är angeläget mot bakgrund av att det finns exempel på att kvicksilver börjat användas inom nya områden de senaste åren t.ex. i strålkastare till bilar.

214 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

Vi har erfarit att det finns oklarheter beträffande möjligheterna att förbjuda ämnen som ingår i varor om det finns produktdirektiv inom de användningsområden där ämnena förekommer (se avsnitt 6.8). Kvicksilver används idag inom flera områden som omfattas av produktdirektiv. Vi anser dock att Sverige bör pröva att anmäla ett generellt förbud mot kvicksilver. Man bör inte på förhand utgå ifrån att produktdirektiven omöjliggör ett sådant förbud.

I den mån ett förbud anses strida mot EU-gemensamma regler bör Sverige åberopa miljögarantin. Det är viktigt att Sverige bidrar till att öka klarheten i hur stort utrymme som ges genom miljögarantin. Sverige bör inte undvika att anmäla ett totalförbud för kvicksilver av skälet att det möjligen leder till en prövning i EG-domstolen. Det är först när en fråga förs till EG-domstolen som full klarhet fås i hur stort utrymme som ges genom miljögarantin. Eftersom kvicksilver är ett av de ämnen vars skadliga effekter är mest väldokumenterade är det särskilt lämpligt att få frågan prövad just för kvicksilver.

Ett generellt förbud mot kvicksilver bör utformas med möjlighet till generella tidsbegränsade undantag. Sådana kan t.ex. bli aktuella för ljuskällor, tills dess lysrör och lågenergilampor kan framställas utan kvicksilver, samt för kloralkaliindustrin fram till år 2010.

Även beträffande bly har utredningen övervägt möjligheten att införa ett generellt förbud. Mot bakgrund av att bly har ett annat användningsmönster än kvicksilver och att riskerna med bly inte är fullt lika påtagliga som för kvicksilver har vi dock valt att i nuläget inte föreslå något generellt förbud för bly, utan i stället inrikta förbuden mot två användningsområden med stor betydelse för den direkta spridningen av metallen till miljön. Detta kompletteras med andra styrmedel för övriga användningsområden (se vidare i avsnitt 7.4.2).

Direkta utsläpp av bly i metallisk form sker genom ammunition och fiskesänken. I propositionen ”Svenska miljömål” gör regeringen bedömningen att blyhagel bör förbjudas. I samband med riksdagens behandling av propositionen gjorde riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att förbudet skall förenas med en möjlighet till vissa dispenser, i avvaktan på utveckling av fullgoda alternativ. Enligt vad utredningen erfar pågår för närvarande arbete inom Regeringskansliet med att utarbeta en förordning om förbud för blyammunition, där behovet av dispensmöjligheter eller senare ikraftträdandedatum för olika områden övervägs. Utredningen lämnar mot den bakgrunden inga författningsförslag.

Förslag till åtgärder i Sverige 215

För att på frivillig väg begränsa utsläppen av bly i form av fiskesänken genomförde Kemikalieinspektionen i samarbete med sportfiskarnas och vattenägarnas organisationer våren och sommaren 1999 en informationskampanj. Det är ännu för tidigt att kunna utläsa resultatet av kampanjen, men kampanjen bör följas upp så snart som möjligt. Samtidigt bör en bortre tidsgräns för användningen av blysänken sättas, och vi anser att användningen av fiskesänken som innehåller bly inte bör tillåtas efter år 2008.

7.2.2 Förslag om miljökvalitetsnormer

Utredningens bedömning och förslag

• Miljökvalitetsnormer bör utgöra ett styrmedel för i första hand de ämnen som inte omfattas av en generell utfasning.

• Miljökvalitetsnormer bör kunna utgöra ett viktigt styrmedel för att begränsa exponeringen av vissa metaller (andra än kvicksilver, kadmium och bly).

• Normerna bör ses som ett komplement till andra styrmedel.

Utredningens bedömning och förslag.

Kemikalieutredningen anser att miljökvalitetsnormer bör utgöra ett styrmedel för i första hand de ämnen som inte omfattas av en generell utfasning. Miljökvalitetsnormer skulle kunna användas för de ämnen som omfattas av riktlinjerna, men vi är tveksamma till om det är meningsfullt med en norm för halter vad gäller ett visst ämne, eftersom målet är att just dessa ämnen skall elimineras inom en generation. Arbetet beträffande de ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken är alltså i första hand inriktat på att generellt minska belastningen – oavsett halter.

Enligt regeringens riktlinjer får metaller fortsättningsvis användas om användningen inte leder till skador på människor och miljö. För metaller kan därför miljökvalitetsnormer – vilka anger en halt i miljön som inte skall överskridas eftersom negativa effekter då kan uppstå – fungera som ett styrmedel. Miljökvalitetsnormer har den styrkan att de ligger mycket nära riktlinjens intentioner. Om halterna i miljön överskrider normen är det ett tecken på att metallen i fråga används på ett sådant sätt att den kommer ut i en omfattning som kan medföra skada på

216 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

människor och miljö. Ett åtgärdsprogram skall då upprättas för att minska utsläppen.

Miljökvalitetsnormer bör dock inte vara det enda styrmedlet på metallområdet utan utgöra ett komplement till styrmedel av mer förebyggande karaktär, detta pga. att bromssträckan från det att en norm överskrids till det att problemet är åtgärdat kan bli mycket lång. Tillräckligt underlag för att fastställa miljökvalitetsnormer saknas också för många metaller.

I dagsläget finns bara miljökvalitetsnormer för ett fåtal ämnen, varav ett är bly i luft. Den normen är i första hand framtagen i syfte att skydda människors hälsa. Under hösten 1999 påbörjade Naturvårdsverket ett arbete med att utveckla miljökvalitetsnormer för metaller i sjöar och vattendrag. Det kommer dock att ta några år innan det finns sådana miljökvalitetsnormer. För mark dröjer det ännu längre. Det kommer dessutom till en början bara att finnas normer för ett begränsat antal metaller.

En viktig, ännu olöst, fråga när det gäller miljökvalitetsnormer för metaller är om dessa skall utgå från totalhalter eller från mängden biotillgänglig metall. Det senare är att föredra, men är tekniskt mer komplicerat. En annan fråga är om normerna skall vara lokalt anpassade, eftersom bakgrundshalterna varierar. Även detta leder till ett mer komplicerat system än om normerna sätts nationellt med möjligheter till särlösningar i områden med naturligt höga bakgrundshalter.

Förslag till åtgärder i Sverige 217

7.2.3 Förslag vad gäller miljöfarlig verksamhet

Utredningens bedömning och förslag

• Vid prövning av en ansökan om miljöfarlig verksamhet beslutsunderlaget innehålla uppgifter om utsläpp och användning av de kemiska ämnen som bör fasas ut enligt utredningens förslag till utfasningskriterier. Frågan om vilka regeländringar som detta kan kräva bör utredas av den nyligen tillsatta Miljöbalksuppföljningskommittén (M1999:03).

• De ämnen som omfattas av de nya riktlinjerna inom kemikalie politiken bör beaktas när generella föreskrifter (enligt 9 kap. 5 § miljöbalken) tas fram, både avseende utsläpp och användning i kemikalier och andra varor. Miljöbalksuppföljningskommittén bör ges i uppdrag att utreda frågan om hur generella föreskrifter bäst kan utnyttjas som ett instrument för att fasa ut sådana ämnen.

• Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att göra branschvisa genomgångar för att se vilka branscher som idag använder ämnen som omfattas av utredningens utfasningskriterier och för vilka det kan vara lämpligt att reglera genom generella föreskrifter. I detta arbete bör också beaktas möjligheter att få fram frivilliga åtaganden för att fasa ut de aktuella ämnena.

Regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken tar inte bara sikte på att varor som introduceras på marknaden skall vara fria från vissa ämnen. Två riktlinjer handlar även om produktionsprocesser och utsläpp. De är formulerade så här:

”Organiska av människan framställda ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.”

”Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i

miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.”

218 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

Bättre information och kunskap behövs

Ett värdefullt underlag för ett ställningstagande om användningen av kemikalier i industrin är Naturvårdsverkets treåriga projekt om industrins kemikalieanvändning. Arbetet har syftat till att se på riskerna för miljön och att prioritera bland olika möjliga åtgärder, och det har utförts i samarbete med 14 olika branscher. Olika riskbegränsningsåtgärder har diskuterats för 20–30 kemiska ämnen i dessa branscher.

Förutom intressanta branschanalyser och förslag drar Naturvårdsverket också några generella slutsatser, bl.a. att en stor svårighet i arbetet har varit att få tillräcklig information för att göra en faroanalys och en senare riskanalys. Företagens kompetens att värdera informationen är även svag i framför allt små och medelstora företag. Detta påverkar i sin tur möjligheterna för ett bra produktval.

En positiv slutsats som presenteras i Naturvårdsverkets slutrapport (Naturvårdsverket, 1999b) är att väsentliga förändringar har skett under 1990-talet i bl.a. textilindustrin, färgbranschen och den grafiska industrin. Ny teknik har ibland minskat behovet av kemikalier, och farliga ämnen har i flera fall ersatts med mindre farliga. Många gånger har kunderna tryckt på och därmed påverkat den positiva utvecklingen.

När det gäller verkstadsindustrin konstaterar Naturvårdsverket att den är mer svårbedömd när det gäller användningen av kemiska ämnen. Det finns nära 20 000 företag, varav flertalet är små. I en datakörning visade det sig att minst 2 000 kemiska ämnen används inom verkstadsindustrin, varav ca 200 var miljöfarliga på något sätt.

I Naturvårdsverkets arbete när det gäller massa- och pappersindustrin visade det sig att ungefär 800 ämnen används. Vid en tidigare studie från år 1992 hade Naturvårdsverket listat ett 20-tal ämnen som branschen särskilt borde uppmärksamma och helst byta ut. Vid en uppföljning år 1996 visade det sig att endast några få ämnen hade minskat, framför allt användningen av klor till blekning, men användningen av andra ämnen hade ökat eller var oförändrade.

Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet

När en miljödomstol eller länsstyrelse prövar en ansökan om miljöfarlig verksamhet skall detta göras det utifrån miljöbalkens mål enligt 1 kap. 1 § miljöbalken. Prövningsmyndigheten skall också tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, såsom försiktighetsprincipen och

Förslag till åtgärder i Sverige 219

produktvalsprincipen. Att miljöbalken är ett instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål och att miljömålen ger ledning beträffande vilka krav som bör ställas på en verksamhetsutövare framgår av uttalanden i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 162 ff. och del 2, sid. 8). Utsläpp och användning av ämnen som skall fasas ut enligt regeringens riktlinjer, vilka fastställts av riksdagen, bör således beaktas vid prövningen av en ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet.

Det är emellertid inte realistiskt att tro att så sker om det inte krävs att sökanden tillför beslutsunderlaget uppgifter som påvisar utsläpp och användning av sådana ämnen i verksamheten. Krav skulle därför kunna ställas på att uppgifterna skall ingå i ansökan eller i miljökonsekvensbeskrivningen. Frågan om vilka regeländringar som behövs för att införa sådana krav behöver dock utredas närmare. Vi förslår att frågan utreds av den kommitté som har i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken, dvs. Miljöbalksuppföljningskommittén (M1999:03, dir. 1999:109). Denna kommitté skall bl.a. ägna särskilt intresse åt tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler hos domstolar och myndigheter, och vi finner därför att den borde vara särskilt lämpad för denna fråga.

Generella föreskrifter

Möjlighet finns att med stöd av miljöbalken meddela generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet. Denna möjlighet har utökats betydligt jämfört med tidigare lagstiftning. Regeringen får meddela föreskrifter eller förbud mot utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas eller mot att lägga upp fasta ämnen. Detta gäller om verksamheten kan leda till att vattenområden, marken eller grundvattnet förorenas eller på annat sätt påverkas.

En tanke bakom möjligheterna att utfärda generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet är kunna ersätta tillståndsprövning i enskilda fall.

Vi bedömer att miljöbalken generellt ger goda möjligheter att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken när det gäller produktionsprocesser. Genom att prövningen av miljöfarlig verksamhet redan idag skall ta hänsyn till försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen finns det författningsmässiga förutsättningar för att ta hänsyn till de ämnen som omfattas av regeringens nya riktlinjer och som definie ras i våra förslag. Men för att tydligare definiera vilka ämnen som är av särskild angelägenhet för miljöfarlig verksamhet bör generella före-

220 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

skrifter även kunna innefatta minimikrav på utsläpp och hantering av de ämnen som definieras i våra förslag.

Miljöbalken bygger på att balkens regler i stor utsträckning skall kompletteras med föreskrifter från regering och myndigheter. Vissa av de lagar som fördes samman i miljöbalken var utpräglade ramlagar, dvs. lagen gav stora möjligheter att reglera sakfrågor i förordningar och andra föreskrifter. Denna lagstiftningsteknik var konsekvent genomförd i lagen om kemiska produkter. Däremot gav miljöskyddslagen sämre möjligheter i detta avseende på grund av reglerna om individuell prövning av miljöfarliga verksamheter. Miljöskyddslagen gav inte heller tillräckliga möjligheter att komma till rätta med problem som orsakades av s.k. diffusa källor eller att åstadkomma samordnade miljölösningar.

I och med miljöbalkens utformning som en ramlag kan riksdagen dra upp övergripande riktlinjer medan detaljerna överlämnas till regeringen och myndigheter inom ramen för de bemyndiganden som ges i balken.

Generella föreskrifter som alternativ och/eller komplement till individuell prövning av miljöfarlig verksamhet för exempelvis en viss bransch eller en viss anläggningstyp bör därför kunna utformas och vara ett bra verktyg för genomförandet av regeringens nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Miljöbalksuppföljningskommittén (M 1999:03, dir. 1999:109) bör vara bäst lämpad att analysera frågan om hur generella föreskrifter bäst kan utnyttjas som ett sådant verktyg.

Vi bedömer att det bör finnas goda möjligheter att arbeta både med generella föreskrifter och med individuell prövning. Både vid generella föreskrifter och vid individuell prövning bör sikte tas på de väsentliga grundkraven, vilket enligt vår uppfattning bl.a. bör vara de ämnen som bör omfattas av utfasning enligt de nya riktlinjerna inom kemikalie politiken.

Naturvårdsverket bör utifrån sin erfarenhet göra branschvisa genomgångar för att se vilka branscher som idag använder de ämnen som faller för utredningens utfasningskriterier och som är lämpliga för att omfattas av generella föreskrifter. I samband med detta arbete bör också övervägas frivilliga åtaganden från branscher att fasa ut de aktuella ämnena.

Förslag till åtgärder i Sverige 221

7.3 Informativa och marknadsdrivna styrmedel

I detta avsnitt behandlas de mjukare styrmedel och verktyg som utredningen bedömer som viktiga; vi kallar dem informativa och marknadsdrivna styrmedel.

7.3.1 Kemikalieinspektionens OBS-lista

Utredningens bedömning och förslag

• Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan – dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. – utifrån de synpunkter som framkommit i bl.a. denna utvärdering. Syftet bör vara att göra listan mer användarvänlig. Förändringar bör göras i samråd med de olika användargrupperna och utgå från de avsedda mottagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.

• Verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier bör tas fram i större utsträckning än idag. Regeringen bör överväga att ge Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen i uppdrag att föra en dialog med ett antal prioriterade kemikalieanvändande branscher kring hur verksamhetsanpassad information om hälso- och miljöfarliga kemikalier kan tas fram och spridas.

• Kemikalieinspektionen bör se över sin internetbaserade information om hälso- och miljöfarliga kemikalier, utifrån de synpunkter som framkommit i bl.a. vår utvärdering. Bland annat bör man undersöka möjligheterna att utveckla de databaser och sökmetoder som finns idag. Målet bör vara att skapa en så komplett och funktionsduglig informationskälla som möjligt. Arbetet bör utgå från de avsedda användargruppernas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.

• Den av regeringen tillsatta delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, EKU-delegationen, eller det organ som får till uppgift att administrera delegationens verktyg för ställande av miljökrav i offentlig upphandling, skall utifrån tillgänglig kunskap och gällande regler tydligt informera om vilka krav som kan och bör ställas när det gäller användningen av kemikalier i produkter och produktionsprocesser.

222 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

Kemikalieutredningen har utvärderat Kemikalieinspektionens s.k. OBSlista. Vår fullständiga utvärdering återfinns i bilaga 9, i detta avsnitt redovisas en sammanfattning av utvärderingen samt utredningens bedömning och förslag.

OBS-listan som styrmedel

De studier som gjorts inom ramen för vår utvärdering visar att OBSlistan har spelat en central roll i arbetet med att begränsa riskerna med kemikalieanvändningen. Listan är väl spridd och används såväl inom företagen som i myndigheternas kemikalietillsyn, i den offentliga upphandlingen och i olika projekt och kartläggningar på lokal, regional och central nivå.

Många användare ser den som en god hjälp i kemikaliearbetet. Den har, tillsammans med andra åtgärder, satt i gång en process i riktning mot ökad kontroll och sannolikt också minskad användning av farliga kemikalier.

I utvärderingen har dock även problem påträffats i samband med användningen av OBS-listan, och det är av pragmatiska skäl mot dessa som den största uppmärksamheten skall riktas i detta avsnitt, inte mot styrmedlets positiva effekter.

Problemen har till stor del uppkommit som en följd av att OBS-listan ofta används enbart som en ”rak lista”, dvs. förekomsten av de ämnen som finns med på listan kontrolleras medan ämnen som inte tagits upp som exempel på listan men som omfattas av listans kriterier, sällan uppmärksammas på samma sätt. Dessutom gör de olika aktörerna förhållandevis sällan riskbedömningar i samband med användandet av listan.

I grunden ligger en ofta bristfällig kunskap om hälso- och miljöfarliga kemikalier, orsakad av inte tillräckligt avsatta resurser för kemikalie kontroll samt delvis otillräcklig information.

De problem som identifierats skall ses mot bakgrund av den mycket breda användningen av OBS-listan. Mottagargruppen är mycket stor och heterogen till sin karaktär och består av allt från kemiutbildade miljöinspektörer till små företag som tillverkar eller importerar sammansatta varor. Styrmedlets breda användningsområde och stora mottagargrupp innebär sannolikt större genomslag och effekt, men torde också öka risken för oönskade bieffekter. Det är av största vikt att

Förslag till åtgärder i Sverige 223

information av det slag som OBS-listan förmedlar är anpassad till det tänkta användningssättet och den avsedda gruppen mottagare, och det är till detta som utredningens förslag syftar.

OBS-listan är väl etablerad och många användare ser den som en stor hjälp i kemikaliearbetet. Det är därför vår klara uppfattning att OBSlistan skall finnas kvar även i framtiden, om än med vissa förändringar och även kompletteringar med annan information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.

Vår generella slutsats är att informationen som OBS-listan vill förmedla måste göras mer användarvänlig. OBS-listan har genererat en rad positiva effekter, men icke desto mindre kan vissa förändringar och kompletteringar göra att informationen sprids och används i än större utsträckning än idag. För att nå dit bör Kemikalieinspektionen inledningsvis se över listan i enlighet med förslag 1 i rutan ovan. Informationen bör vidare brytas ner branschvis, så att den blir mer anpassad för de respektive verksamheterna. Kemikalieinspektionen bör också se över sin internetbaserade information.

Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan

Kemikalieinspektionen bör se över utformningen av OBS-listan, framför allt dess inledning, språk, förklarande texter, gruppering av ämnena (ordningsföljd) m.m. utifrån de synpunkter som framkommit i bl.a. denna utvärdering. Syftet bör vara att göra listan mer användarvänlig, och förändringarna bör göras i samråd med de olika användargrupperna (företag m.fl.) och utgå från mottagarnas behov av och möjligheter att tillgodogöra sig information om hälso- och miljöfarliga kemikalier.

Många användare har i utvärderingen framfört att OBS-listan så som den är utformad idag är mycket funktionsduglig och lätt att använda. Andra har dock fört fram åsikten att användningen av listan skulle kunna underlättas om vissa förändringar gjordes.

En synpunkt som förts fram är att det krävs stora kunskaper i kemi för att kunna använda listan på rätt sätt. Flera företag och myndigheter anser därför att listan bör göras enklare om den skall användas på rätt sätt i större utsträckning än idag.

Något som flera personer föreslagit är att det bör förklaras tydligare varför ett ämne är farligt och därför med på listan. Utredningen förmodar att denna synpunkt har sitt upphov i att flera användare har svårt att

224 Förslag till åtgärder i Sverige SOU 2000:53

tolka de kriterier för hälso- och miljöfarlighet som beskrivs i inledningen och som sedan hänvisas till genom olika bokstäver. Ett steg på vägen skulle kunna vara att kriterierna kompletteras med förklaringar av termer som ”bioackumulering”, ”låg nedbrytbarhet”, etc. Kanske även farligheten kan uttryckas med ett enklare språk, utan att ge avkall på exakthet och vetenskaplighet i själva kriterierna.

I övrigt är det långt ifrån självklart hur listan kan göras ”mindre kemisk”, som vissa användare önskat. Problematiken bör därför ses över i samråd med olika användargrupper. Detsamma gäller språket, som enligt vissa intervjupersoner bör bli mer lättbegripligt.

Att listan är en exempellista – långt ifrån fullständig – samt att alla ämnen inte omfattas av restriktioner, bör förklaras så tydligt som möjligt. Uppenbarligen har inte denna information nått alla mottagare trots att det poängteras i inledningen till listan. Sannolikt är det många användare som inte läser inledningen.

Flera användare anser att det ännu tydligare bör anges i vilka sammanhang ämnena kan förekomma – vilka branscher, vilka produkttyper etc. Utredningen konstaterar att dessa önskemål också kan uppfyllas med hjälp av mer verksamhetsspecifik information.

En annan synpunkt som framförts är att OBS-listan bör bli mer fullständig, dvs. ta upp fler ämnen, vilket bl.a. skulle minska risken för att ett ämne ersätts med ett annat som är minst lika farligt, men som inte finns med på listan. Samtidigt har synpunkten framförts att det blir mer komplicerat för användarna, särskilt de mindre företagen, ju fler ämnen som tas upp.

Utredningens uppfattning är att man i denna fråga bör avvakta utvecklingen av ett mer generellt system med verksamhetsanpassad information, för att se vilken OBS-listans framtida roll bör vara. Eventuellt kan den då bli en mer generell och omfattande lista som kan användas som utgångspunkt vid framtagandet av mer specifika listor.

Ytterligare en synpunkt är att ämnena på listan borde grupperas på ett mer funktionellt sätt. Ett förslag som framförts är att listan bör följa de uppdelningar av ämnen som finns på varuinformationsbladen.

Ett förslag som vi har övervägt är att lagtexten om produktvalsprincipen skulle föras in i OBS-listans inledning. Vår slutsats är dock att detta inte är lämpligt eftersom listan då alltför strikt skulle kopplas samman med