SOU 2003:77

Vidare vägar och vägen vidare - svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv

Till statsrådet Lena Hallengren

Genom beslut den 13 juni 2002 bemyndigade regeringen chefen för utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att pröva hur skolformen svenskundervisning för invandrare, sfi, kan förnyas och organiseras (dir. 2002:105). Med stöd av detta bemyndigande förordnades kommunalrådet Kent Andersson 2002-07-02 till särskild utredare. Maria Sundbom Ressaissi förordnades 2002-10-28 och Karin Sandwall Åsberg förordnades 2002-11-11 till sekreterare i utredningen.

Som experter förordnades 2003-01-21 biträdande enhetschef Anna Hellstadius, Arbetsmarknadsstyrelsen; departementssekreterare Eva-Lotta Johansson, Justitiedepartementet; utbildningsrådet Eva Jönsson, Skolverket; professor Inger Lindberg, Göteborgs universitet; sekreterare Qaisar Mahmood, Svenska Kommunförbundet; departementssekreterare Kerstin Molander, Utbildningsdepartementet; departementssekreterare Peter Sjöquist, Finansdepartementet; utvecklare Seija Ketola, Integrationsverket och projektledare Annelie Westerling, Migrationsverket. Undervisningsråd Eva Nordlund, Myndigheten för skolutveckling, har deltagit i expertgruppens arbete sedan 2003-05-05.

Utredningen har antagit namnet Sfi-utredningen (U 2002:08). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Vidare vägar och vägen vidare – svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv (SOU 2003:77). Med detta betänkande är uppdraget slutfört.

Stockholm i september 2003

Kent Andersson

/Maria Sundbom Ressaissi Karin Sandwall Åsberg

Sammanfattning

Regeringen beslutade i juni 2002 att en utredare skulle pröva hur skolformen svenskundervisning för invandrare, sfi, kunde förnyas och organiseras. Enligt direktiven skulle utgångspunkt för detta arbete vara att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom kunna stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. Direktiven angav att utbildningen i svenska skulle kunna ske parallellt med t.ex. olika former av annan utbildning, arbete eller praktik. Samhällsinformationens roll i den grundläggande utbildningen i svenska språket skulle prövas. Utredaren skulle särskilt analysera konsekvenserna av förändringarna i fråga om ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för såväl deltagarnas försörjning som för själva utbildningen och introduktionen i kommunerna. Utredningen skulle bedrivas i nära samråd och parallellt med översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87). Enligt tilläggsdirektiv 2003:3 skulle utredningen redovisa sitt uppdrag den 1 september 2003.

Genomförandet

Utredningen har i enlighet med direktiven arbetat nära utredningen om flyktingmottagande och introduktion och vi har strävat efter att lägga förslag som harmonierar med varandra. Vi har haft en expertgrupp med representanter för relevanta departement och myndigheter. För att få ett underlag för beslut och förslag har utredningen tagit del av litteratur av skilda slag: tidigare granskningar, utvärderingar, rapporter och betänkanden. Utöver detta har utredningen på olika sätt genom kontakter, samråd och besök tagit del av erfarenheter och kunskaper från olika håll. Utredningen har besökt sex kommuner av olika storlek och med olika förutsätt-

ningar. Vi har haft kontakter med många olika aktörer; myndigheter, forskare, arbetsmarknadens parter, handläggare, lärare, studerande och frivilligorganisationer.

Andraspråksresan

En utgångspunkt för samtliga våra förslag är hur vuxna tillägnar sig ett andraspråk på olika sätt och vilka faktorer som kan bidra till eller försvåra inlärningen. Därför beskriver professor Inger Lindberg i detta kapitel den resa som en vuxen invandrare ger sig ut på i avsikt att lära sig svenska för att leva och arbeta i Sverige. En översiktlig beskrivning av andraspråksinlärares svårigheter i det svenska språket inleder kapitlet och därefter förs ett resonemang kring hur majoritetsbefolkningens förväntningar och bemötande samt det omgivande samhällets maktstrukturer kan underlätta eller försvåra språkinlärningen och integrationen i samhället. Slutligen behandlas lärares och studerandes roller samt den önskan om ”Supermetoden” för andraspråksinlärning som ibland förs fram i debatten.

Sfi på väg – igår och idag

En historisk tillbakablick på sfi-utbildningens fyrtio år i Sverige får också tjäna som en utgångspunkt för de förslag vi lägger i betänkandet. Denna tillbakablick visar att många av de frågor som nu är aktuella kring sfi även tidigare figurerat i debatten och fortfarande väntar på en lösning.

Sfi – uppdrag och roll

I detta kapitel diskuterar vi sfi-utbildningens uppdrag, vad utbildningen syftar till och vilka mål som ska uppnås. Vi belyser också utbildningens roll i samhället och de skilda uppfattningar som uppdragsgivare, ansvariga huvudmän och avnämare kan ha om den. Vi belyser också frågan om sfi-utbildningens status och menar att detta är en fråga om kvalitet men också i hög grad om tydlighet när det gäller uppdrag och kompetensområde. Detta ger bl.a. upphov till ett behov av att förtydliga och avgränsa sfi-utbildningens uppdrag och ansvar. Utredningen beskriver sin syn på detta och

lägger en grund för övriga förslag genom att slå fast att målgruppen bör förbli densamma och att nu gällande kursplan inte bör förändras.

Sfi – ansvar och organisation

Utredningen bedömer att kommunen även fortsättningsvis bör vara enda huvudman för sfi-utbildningen. Utformningen av sfiutbildningen varierar stort i landet. Orsaker till detta är bl.a. kommunernas olika förutsättningar och syn på utbildningen, vilket i sin tur får konsekvenser för organisation och ambitionsnivå. I kapitlet pekar vi också på det stora handlingsutrymme som finns inom styrdokumentens ramar, men som inte alltid är uppenbart för huvudmannen. De skilda förutsättningarna och kommunernas relativt stora frihet innebär att det inte är relevant att föreslå en modell för sfi.

Vi behandlar också frågan om upphandling och föreslår ett ökat stöd för kommunernas upphandling av sfi.

Det som sker under asyltiden är en viktig utgångspunkt för den planering av insatser som sker när flyktingen som fått uppehållstillstånd tas emot i en kommun. Med anledning av detta och att svenskundervisning för asylsökande nu ska bedrivas utifrån kursplanen för sfi föreslår vi en översyn om huruvida asylsökande ska omfattas av kommunal sfi-utbildning och att berörda myndigheter tar fram rutiner för hur studiedokumentation kan delges de mottagande kommunerna.

Måluppfyllelse och uppföljning

I detta kapitel resonerar vi kring sfi-utbildningens måluppfyllelse samt avbrott och studieuppehåll med grund i officiell statistik och i för utredningen speciellt framtagna uppgifter. Kapitlet visar på ett behov av en översyn och förändring av såväl Skolverkets underlag för uppgiftsinlämning, som i den offentliga redovisningen av dessa uppgifter. Vi föreslår en sådan översyn och också att Skolverket i sin granskning av kommunernas årliga kvalitetsredovisningar särskilt ska beakta redovisningen av sfi-verksamheten.

Vi visar i kapitlet att endast drygt hälften av målgruppen påbörjar sfi-studier inom 3 – 3,5 läsår efter ankomst till landet. Med bak-

grund i kommunernas ansvar att söka upp och motivera dem i kommunen som har rätt till sfi att delta i utbildningen ger vi Skolverket i uppdrag att undersöka detta förhållande samt att eventuellt ge förslag på lämpliga åtgärder för att öka andelen som påbörjar studier snabbt efter bosättning.

Samhällslivs- och arbetslivsorientering

Vi har samordnat redovisningen av denna del av uppdraget med Utredningen om flyktingmottagande och introduktion som i sitt betänkande (SOU 2003:75) behandlar den samhällsinformation som förmedlas utanför sfi.

Sfi-utredningen föreslår att begreppet samhälls- och arbetslivsorientering ska användas och att detta som idag ska utgöra en del av innehållet i sfi-utbildningen. Vi menar att språkinlärning bör utgå från ett relevant innehåll och att sfi bör utgå från och behandla det som berör vuxna individer, dvs. att leva och arbeta i Sverige. Vi visar i kapitlet att språk, kultur samt samhälls- och arbetslivsorientering är intimt förknippade och att ett särskiljande av samhällsorienteringen skulle försvåra för utbildningen att ta tillvara de studerandes kunskaper och erfarenheter samt det omgivande samhällets möjligheter att bidra till en effektiv utbildning enligt gällande mål. Vi menar att samhälls- och arbetslivsorienteringens innehåll och arbetssätt inom sfi bör definieras, förtydligas, förstärkas och individualiseras genom bland annat kompetensutveckling av lärare och ett kommentarmaterial. För dem med behov av samhälls- och arbetslivsorientering och som inte deltar i sfi-undervisning pekar vi på möjligheter att inom ämnet samhällskunskap på grundläggande nivå skapa anpassade delkurser som kan ges på modersmålet.

Praktik inom sfi – en LISA för studerande

För att möjliggöra för sfi-studerande att uppnå den kommunikativa förmåga som sfi syftar till fordras att de studerande får stöd och möjligheter att pröva sin språkförmåga och sina lärandestrategier i autentiska miljöer i samhällsliv och arbetsliv. Vi menar dock att fokus inte bör ligga på formen ”praktik” utan på att lärande kan och bör ske i en mängd olika omgivningar utanför klassrummet. För att betona detta i samklang med kursplanerna föreslår vi att begreppet Lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA, introduceras. Vi visar också på hur detta moment konkretiserar samhälls- och arbetslivsorienteringen.

Utredningen föreslår att kommunen får ett förstärkt åtagande att inom sfi-utbildningen anordna LISA, integrera momentet i utbildningen samt för att anskaffa platser som syftar till lärande i samhällslivet. För anskaffandet av platser som syftar till lärande i arbetslivet föreslår vi ett delat ansvar mellan kommun och arbetsförmedling. I syfte att stödja en integrering i sfi av LISA-momentet, men också av de studerandes erfarenheter från t.ex. arbetsplatsintroduktion, förvärvsarbete och av andra anordnad arbetspraktik föreslår vi satsningar kring olika former av kompetensutveckling av lärare och ett utarbetande av referens- och kommentarmaterial.

Sfi – en del av vuxnas lärande

Vi anger i kapitlet de starka skäl som vi anser finns för att sfi ska upphöra att vara en egen skolform inom det offentliga skolväsendet och inordnas i skolformen kommunal vuxenutbildning (komvux). Vi menar bl.a. att detta skulle påskynda och förstärka utvecklingen av sfi i en positiv riktning.

Vårt förslag innebär att sfi ska utgöra en fjärde del i komvux tillsammans med studier på grundläggande, gymnasial och påbyggnadsnivå. Ett av skälen till detta är att vi då i styrdokumenten, som samordnas så långt det är möjligt, kan behålla en särskild lagstiftning för sfi.

För att bättre spegla såväl målgrupp som innehåll och syfte med sfi-utbildningen föreslår vi att utbildningen byter namn till Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv.

Utredningen föreslår att åldersgränsen för sfi ska anpassas till övrig vuxenutbildning, vilket innebär att sfi ska rikta sig till personer från 20 år istället för som idag 16 år.

Vi menar vidare att en utredning bör tillsättas för att se över situationen för invandrade gymnasieungdomars utbildningssituation bl.a. i syfte att ge förslag om hur stödet för denna grupp kan förbättras och i högre grad anpassas till olika individers behov och förutsättningar.

I detta kapitel resonerar vi också om utbildning för vuxna invandrare med utvecklingsstörning, vilka har rätt till sfi men inte en lika obetingad rätt till särvux. Vi anger vad vi anser att Carlbeckkommittén ska beakta i sitt fortsatta arbete.

Vägen vidare – med kartläggning som grund

Den individualisering som lyfts fram i såväl styrdokument som riksdagsbeslut om vuxnas lärande fordrar en kunskap och insikt om vilka människor som finns i utbildningen; vad de studerande har för behov, förutsättningar, erfarenheter, kunskaper och vilka mål – studiemål och livsmål – de har. I detta kapitel beskriver vi hur en viktig grund för individualisering och flexibilitet inom sfi kan läggas; genom kartläggning, vägledning och validering, och vi betonar att samtliga sfi-studerande, inte enbart flyktingar, ska erbjudas sådant stöd. Vi resonerar kring upprättande av kort- och långsiktiga individuella planer och föreslår att kommunen ska ha motsvarande skyldighet att upprätta individuella studieplaner som de idag har för studerande på komvux. Utredningen föreslår också att sfistuderande utifrån behov ska få tillgång till adekvat vägledning och validering såsom en del av vuxnas lärande.

De studerandes hälsa eller ohälsa är för många sfi-studerande avgörande för möjligheten att delta i och tillgodogöra sig studierna samt för möjligheten att planera för vägen vidare. Vi föreslår därför att ett underlag för samtal kring utbildningsrelaterade hälsofrågor ska utarbetas.

Svenska för individer – sfi

Utredningen har i arbete och förslag försökt att så långt som möjligt utgå från individens perspektiv, något som vi menar är en för-

utsättning för effektiv sfi-verksamhet. I samklang med detta och p.g.a. att berörda aktörer påtalat ett stort behov av ökad kunskap om de individer som finns inom sfi-utbildningen, vill vi i detta kapitel beskriva situationen inom utbildningen för individer i olika grupper utifrån olika perspektiv; kön, behov av särskilt stöd samt kort och lång utbildningsbakgrund.

När det gäller högutbildade sfi-studerande, föreslår vi att kommunen ska vara fortsatt huvudman även för den sfi-utbildning som anordnas i högskolemiljö. Vi föreslår vidare att det i ett sektorsansvar för Högskoleverket ska ingå att se över hur sfi-utbildning i högskolemiljö kan regleras och hur högskolornas utbud kan göras tillgängligt för sfi-studerande i högre grad. För att bl.a. högutbildade som är bosatta på långt avstånd från högskolor ska få tillgång till högskolans utbud föreslår vi att Centrum för flexibelt lärande ska se över och föreslå hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas med hjälp av informations- och kommunikationsteknologi, IKT.

För att förbättra möjligheterna till individanpassning av utbildningen för studerande med funktionsnedsättningar samt traumarelaterade symptom föreslår vi utarbetande av informationsmaterial riktade både till studerande och till berörda aktörer. Vi har också mött ett stort behov av beskrivningar av hur sfi-utbildning riktad till dessa studerande kan gå till och föreslår därför också ett material som utifrån konkreta exempel diskuterar didaktiska utgångspunkter för sådan verksamhet.

Då ett mycket stort antal studerande har hörselnedsättning i olika grad och då detta ofta påverkar inlärningen föreslår vi att kommunen ska erbjuda samtliga sfi-studerande hörselscreening senast inom tre månader från studiestart.

Vidare vägar – sfi med mera

Vidare vägar innebär för oss att kunna vara flexibel inom utbildningens ramar och kunna göra andra saker samtidigt med sfi för att nå såväl sitt språkfärdighetsmål som integration och delaktighet på ett effektivt sätt. I kapitlet diskuterar vi därför möjligheter till och förutsättningar för flexibilitet. Vi visar hur våra förslag samverkar till ökade möjligheter och förbättrade förutsättningar för en flexibel sfi-utbildning som därmed står bättre rustad för att kombineras med andra studier, med olika aktiviteter inom s.k. heldagsverksam-

het samt med yrkesförberedande utbildningar, arbetsmarknadsinsatser och förvärvsarbete.

I syfte att öka möjligheterna att kombinera sfi med olika arbetsmarknadsinsatser föreslår vi att AMV:s arbetsmarknads- och förberedande utbildningar på ett mer flexibelt sätt bygger på en individuell kartläggning och validering samt kan kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Vi föreslår också att det för AMS arbetsmarknadsprogram Arbetspraktik i förordning tydligt framgår att programmet ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombinerar detta med sfi-studier.

För många individer är det viktigt att kunna kombinera sfiutbildningen med förvärvsarbete. Kapitlet ger exempel på detta och beskriver behovet av ett ökat samarbete mellan sfi-utbildning och arbetsgivare samt hinder och möjligheter för detta. Utredningen menar att kompetensutveckling i svenska bör ses som en del av den anställdes övriga behov av fortbildning och föreslår att den arbetsgrupp som tillsatts för att öka invandrares integrering på arbetsmarknaden får i tilläggsuppdrag att särskilt överväga hur arbetsgivares incitament att ta ett delansvar för anställdas kompetensutveckling i svenska kan öka.

Vi betonar också statliga arbetsgivares roll som förebild och anser att Myndigheten för skolutveckling bör fortsätta verka för att sfi och vuxenutbildningen får en mer framträdande roll inom de lokala, regionala och nationella nätverk som berör kompetensutveckling och tillväxt.

Sfi-lärare idag och imorgon

I detta kapitel visar vi att få lärarstuderande väljer ämnet svenska som andraspråk och att de allra flesta av dem avlägger en grundskolelärarexamen. Högskolorna erbjuder inte någon vuxeninriktning inom ämnet, vilket bl.a. innebär att lärarutbildningen inte är anpassad för blivande sfi-lärare. Stora pensionsavgångar kombinerat med denna dåliga återväxt av nya sfi-lärare är anledning till att vi föreslår att Högskoleverket och Skolverket särskilt ska uppmärksamma situationen inom sfi vid diskussion om dimensionering av och inriktningar inom lärarutbildningen i landet.

Eftersom utredningen ser lärarutbildning och kompetensutveckling som indirekta styrinstrument för sfi-utbildningens kvalitet presenterar vi i kapitlet ett antal förslag avsedda att stärka sfi-lärar-

nas kompetens, bl.a. att en ämnesdidaktisk inriktning Svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning på 40 poäng skapas inom lärarutbildningen. Vi föreslår också att det regeringsuppdrag om kompetensutveckling riktat till sfi-lärare och andra aktörer som Myndigheten för skolutveckling haft ska fortsätta och utökas i syfte att stödja utvecklingen av sfi-utbildningen i den riktning vi beskriver i betänkandet.

Individens försörjning under sfi-studierna

Det finns en relativt stor grupp som idag studerar på sfi utan någon möjlighet att få stöd för sin försörjning. Det är också mycket otillfredsställande att försörjningsstöd är en så vanlig försörjningskälla för sfi-studerande, men utredningen kan av flera anledningar som beskrivs i kapitlet inte föreslå någon form av studiestöd för sfi-studier. Vi föreslår dock att en fördjupad utredning tillsätts för att ge underlag för att ta ställning till om sfi-utbildningen ska blir studiestödsberättigande.

I avvaktan på en eventuell sådan reform och i syfte att förbättra de studerandes försörjning och därmed studiesituation ser vi därför i kapitlet över existerande system för att så långt som möjligt undanröja olika försörjningsrelaterade hinder för deltagande och måluppfyllelse. Bl.a. bör de regleringar som styr villkoren för försörjningsstöd, introduktionsersättning och aktivitetsstöd i samband med sfi-studier tillåta deltagande i sfi i kombination med andra studier i enlighet med vad som är överenskommet i en individuell handlings- eller studieplan.

Finansiering av sfi

Idag finansieras sfi–utbildningen på olika sätt för flyktingar respektive övriga invandrare. Detta system behöver förnyas med anledning av uppdrag till Utredningen om flyktingmottagande och introduktion rörande bl.a. introduktionsersättningen till nyanlända flyktingar samt med anledning av vårt förslag om att sfi inordnas i komvux.

Utredningen anser att det bör finnas ett enhetligt statsbidragssystem som innefattar såväl flyktingar som andra invandrare och att statsbidrag till sfi på längre sikt ska finansieras på samma sätt som

huvudparten av kommunal verksamhet, nämligen genom det generella statsbidraget. Dock behövs det en kostnadsutjämning för denna verksamhet, eftersom volym och kostnader varierar stort över landet. Utredningen anser dock att det under en övergångsperiod är lämpligt med ett riktat statsbidrag dels för att pröva systemets hållbarhet och dels för att kunna styra utvecklingen av sfi.

Utredningen ser många vinster med regional samverkan kring sfiutbildningen, inte minst för att kunna skapa ett individualiserat och varierat utbud. Vi föreslår därför att regeringen överväger ett tidsbegränsat utvecklingsuppdrag i syfte att utveckla interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter.

Utvärdering för framtida vägval

Mycket få större utvärderingar av sfi-utbildningen har gjorts. Flera förhållanden som berör sfi har under senare tid förändrats, t.ex. nya kursplaner och ett ökat upphandlingsförfarande. Samtidigt har en utveckling av vuxenutbildningen inletts och till viss del genomförts. I syfte att ge såväl samhälle som sfi-utbildning värdefull information om vilka åtgärder som ytterligare behöver vidtas föreslår utredningen en nationell utvärdering av verksamheten. I denna ska ingå bl.a. uppföljning av gjorda satsningar. Vi vill också att Skolverket ser över hur och i vilken grad olika moment och aktiviteter kombineras och integreras i utbildningen. Att se över förutsättningarna för deltagande och god måluppfyllelse ska också ingå i utvärderingen. Vi föreslår därför att Skolverket ska göra en uppföljning av de studerandes avbrott och studieuppehåll samt av situationen inom utbildningen för studerande i behov av särskilt stöd.

Behov av förändringar i styrdokument

En inordning av sfi i komvux innebär även att styrdokumenten för sfi ska integreras i styrdokumenten för komvux. Utifrån en normaliseringssträvan är det viktigt att bestämmelserna för sfi harmonieras så långt det är möjligt med övriga delar inom komvux. Det är också viktigt att sådana bestämmelser som strider mot en individanpassad

utbildning och övriga intentioner i propositionen om vuxnas lärande tas bort. Utredningen ser också ett behov av att ändra ett antal begrepp i utbildningen i enlighet med en förändrad verklighet eller med våra specifika förslag. När det gäller ansvar att ordna platser för lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA, skärps kommunens ansvar. Utredningen föreslår vidare att läroplanen, Lpf 94 bör gälla även för sfi.

Kostnadskonsekvenser

I den nationella statistiken varierar kostnaderna för sfi kraftigt mellan kommunerna. Det är svårt att utifrån dessa uppgifter få en uppfattning om dagens kostnader för olika moment inom sfi och därmed en grund för kostnadseffekter av våra förslag. Utifrån förfrågningar till ett antal kommuner och typexempel har vi dock gjort bedömningen att en förnyad sfi, som bygger på individens förutsättningar och kompetens, som kombineras med andra aktiviteter och som kopplar formellt och informellt lärande främjar effektivitet i såväl tid som resultat, och därmed, åtminstone på lite längre sikt även medför resursbesparingar. Våra förslag om en förnyad utbildning bygger till stor del på verksamheter som redan idag kan genomföras. De flesta förslag om uppdrag till andra myndigheter bedöms ligga inom ramen för deras uppdrag och ansvarsområde.

1. Inledning

1.1. Bakgrund till uppdraget

Sfi-utbildningen reformerades senast år 1994. Sedan dess har ett antal utvärderingar, granskningar och utredningar pekat på brister i form av bl.a. omfattande avbrott, dålig måluppfyllelse, en stor andel obehöriga lärare samt traditionell undervisning.

Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet gjorde staten en satsning på kommunal vuxenutbildning genom Kunskapslyftet. Syftet var utöver att öka utbildningsnivån i befolkningen att utveckla och modernisera vuxenutbildningen så att denna skulle möta de krav som ställs i ett kunskapssamhälle som präglas av stor rörlighet på arbetsmarknaden.

Kunskapslyftskommittén föreslog i delbetänkandet Vuxenutbildning för alla? Andra året med kunskapslyftet (SOU 1999:39) att sfi skulle integreras i komvux. Med anledning av förslaget gav regeringen Statskontoret i uppdrag att överväga för- och nackdelar med en inordning i komvux och gymnasieskolan respektive med att sfi fortsatt är en egen skolform. Statskontoret redovisade sin analys i juni 2000.

Regeringen har i propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) haft som utgångspunkt att vuxenutbildning måste individualiseras och utgå från varje individs behov och förutsättningar. Regeringen föreslog att sfi skulle kvarstå som egen skolform men att utbildningen måste utvecklas vidare och bli mer flexibel. Skolverket fick år 2001 i uppdrag att utarbeta nya kursplaner för sfi. Arbetet med kursplanen har i sig väckt frågor om organisation och styrning som inte kunnat lösas inom ramen för det uppdraget.

Samma år gjordes en överenskommelse mellan Integrationsverket, AMS, Skolverket, Migrationsverket och Svenska Kommunförbundet om samverkan kring utveckling av introduktionen för nyanlända flyktingar och invandrare (Integrationsverket m.fl. 2001). Myndigheterna identifierar hinder för en effektiv introduk-

tion som leder till egen försörjning och delaktighet i samhället och enas om hur de ska gå till väga för att förbättra insatserna. Att höja Sfi-utbildningens kvalitet anges som en viktig åtgärd.

I slutet av detta år tillsattes en utredning att göra en översyn av mottagandet av och introduktion för flyktingar (dir. 2001:11). Utredningen skulle bl.a. analysera hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration. Utredaren skulle särskilt överväga hur alla nyanlända invandrare skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet. Denne skulle också studera och analysera svenskundervisningens roll och betydelse inom ramen för ett introduktionsprogram. Vidare skulle utredaren överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till introduktionsprogrammens innehåll och resultat.

1.2. Direktiv och avgränsningar

Sfi-utredningens uppdrag består i att ge förslag på hur skolformen svenska för invandrare, sfi, kan förnyas och organiseras. Enligt direktiven är utgångspunkten att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom kunna stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. Utbildningen i svenska skall också kunna ske parallellt med t.ex. olika former av annan utbildning, arbete eller praktik. Utredningen uppmanas också att pröva vilken roll samhällsinformationen ska ha inom den grundläggande utbildningen i svenska språket. Mot bakgrund av att många studerande avbryter sina studier, är det rimligt att pröva om samhällsinformationen bör lyftas ur sfi-utbildningen och ges i någon annan form. Utredningen ska slutligen analysera och lämna förslag om hur ansvar och kostnader skall fördelas mellan stat och kommun för såväl individernas uppehälle som för utbildningen och introduktionen i kommunerna. Förslagen skall rymmas inom de ekonomiska ramar som sfi har i dag.

Direktiven är enligt utredningen mycket öppna. När det gäller att förverkliga de angivna utgångspunkterna, finns utöver kravet på oförändrad resursram inga särskilda begränsningar att ta hänsyn till.

Av direktiven framgår att uppdraget inte främst handlar om att ta fram ny kunskap. Det är alltså inte fråga om en översyn, utvärdering eller ens en kartläggning över området. Huvudsyftet med uppdraget är att utarbeta förslag på förändringar.

Fokus i utredningen ligger på kvalitet, organisation och styrning; pedagogiska och metodiska resonemang förs enbart i relation till direktiven. Vi har utifrån befintliga kunskaper och erfarenheter analyserat och skapat oss en bild av hinder och möjligheter för en individualiserad och flexibel sfi-utbildning av hög kvalitet. Sammanfattningsvis kan man säga att vi inom uppdraget haft för avsikt att förtydliga de möjligheter och det handlingsutrymme som redan finns, och att förstärka styrningen där vi ser behov av förändringar eller av ökad likvärdighet och rättssäkerhet.

Sfi-utbildningen kan uppfattas som ett relativt avgränsat område, men uppdragets utformning innebär att många samhällsområden och sektorer berörs: kommunal vuxenutbildning och högskola, integrationspolitiken och introduktionsinsatser, arbetsmarknadspolitiken och situationen på arbetsmarknaden samt i viss mån socialtjänsten och mottagningen av asylsökande. Utredningen har inte kunnat tränga in djupare i alla dessa sakområden utan har tagit fasta på att analysera de beröringsytor som uppstår mellan sfiutbildningen och andra aktörer när det gäller utbudet av olika verksamheter, de studerande och den studiesociala situationen för dessa.

Utredningens målgrupp utgörs av alla som är berättigade till sfistudier, dvs. alla folkbokförda invånare i en kommun som saknar de kunskaper i grundläggande svenska som utbildningen avser att ge. Detta omfattar såväl flyktingar som övriga invandrare, nyanlända som de som bott längre tid i landet. I detta avseende skiljer sig vårt uppdrag från det som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har.

1.3. Utgångspunkter

Ett nyckelbegrepp för utredningen och en utgångspunkt i hela arbetet har varit normalisering i betydelsen att insatser för nyanlända och andra invandrare i så liten utsträckning som möjligt ska utgöras av specifika säråtgärder. Istället ska de ordinarie verksamheterna inom olika samhällssektorer utformas så att de är tillgängliga och passar även de invandrare som ska etablera sig i samhället

och på arbetsmarknaden. Denna normaliseringssträvan har i det konkreta arbetet inneburit att vi ständigt ifrågasatt gränser eller särskilda grupperingar som utgår från vilken kategori en individ kan inordnas i: flyktingar, nyanlända flyktingar, andra invandrare eller nyanlända invandrare och inte på individuella behov som dessa, liksom hela befolkningen har.

Individualisering är följaktligen en annan viktig utgångspunkt, som också understryks i direktiven. Vi har med detta för ögonen försökt att så långt det är möjligt utgå ifrån individens perspektiv och låta detta vara styrande för vårt sätt att beskriva nuvarande situation och förslag för framtiden. Det är dock oundvikligt att vid någon punkt i utredningen övergå till ett systemtänkande. Hur bör ett system se ut som är så flexibelt att innehåll och utförande utgår från individen men som ändå går att hålla samman i en effektiv organisation? Nästa fråga är hur en sådan organisation kan anpassas till kommunernas (och regionernas) olika förutsättningar.

Att ha individen i centrum betyder för oss också att vi inte fråntar människan det egna ansvaret. Utan individens egna drivkrafter kommer all utbildningsverksamhet att misslyckas. Det betyder att vi i arbetet måste fundera över vilka incitament som olika lösningar skapar för individen. Vad är det i dagens situation och system som snarare sänker än höjer den studerandes motivation? Hur kan vi få bort dessa hinder?

En annan ledstjärna är att en helhetssyn på individen ska prägla sfi-utbildningen och andra verksamheter. Att nyanlända men lika hög grad andra sfi-studerande upplever att det finns ett sammanhang och en röd tråd i de insatser som på olika sätt berör dem. Detta ställer höga krav på samsyn och samverkan mellan de aktörer som individen har att göra med.

Utvecklingen av vuxnas lärande i ett perspektiv av livslångt lärande utgör en grund för våra ställningstaganden. Det ligger ett värde i att utbildningen för vuxna harmoniseras i så hög grad som möjligt så att alla vuxnas lärande kan ske i de former och på de nivåer som passar var och en. En ambition i arbetet har också varit att genom förslagen försöka bidra till en större tydlighet ifråga om sfi:s roll, uppdrag, ansvarsområde och organisation.

Parallellitet är också en grundval som våra förslag och överväganden vilar på. Vad man kan göra samtidigt ska baseras på en bedömning av individens förutsättningar och inte begränsas av konstruerade gränser mellan olika verksamheter, huvudmän eller

myndigheter. Olika verksamheter som bedrivs parallellt bör stödja varandra och bidra till att tiden kan utnyttjas effektivare.

En annan form av utgångspunkt är den befintliga kursplanen. Denna utgör sfi-utbildningens kärna men också ram. Kursplanens syfte och mål har i arbetet fungerat som en måttstock; alla moment och aktiviteter inom sfi ska syfta till att uppfylla kursplanens mål. Utredningen anser att kursplanen i sin nuvarande form ger utrymme och stöd för de förändringar som vi önskar se och har därför inte haft anledning att föreslå förändringar.

En viktig grund är slutligen den kunskap som idag finns om hur andraspråksinlärning går till och de förutsättningar som krävs för att stödja denna process.

1.4. Utredningens arbetssätt

Sekreterarna påbörjade sitt arbete fullt ut i december 2002 respektive januari 2003; den senare med 75 procents tjänstgöring. Arbetet har i enlighet med direktiven bedrivits i nära kontakt med Utredningen om flyktingmottagande och introduktion, vars uppdrag har många beröringspunkter med vårt. Båda utredningarna har ansett det viktigt att ha ett gemensamt synsätt på de delar av uppdragen som är mycket nära förbundna med varandra och vi har strävat efter att lägga förslag som harmonierar med varandra och som går att ta ställning till i ett sammanhang. När det gäller redovisningen av utredningarnas respektive uppdrag om samhällsinformation har vi i valt att dela upp denna i två delar: samhällsorientering inom ramen för sfi-utbildningen redovisas i detta betänkande och samhällsinformation som förmedlas på annat sätt presenteras i den andra utredningens betänkande (SOU: 2003:75). De underlag som behövts för förslag kring finansiering och kostnads- och ansvarsfördelning mellan stat och kommun har tagits fram gemensamt av de båda utredningarna.

Utredningen har i arbetet tagit del av litteratur av skilda slag: forskningsrapporter; nationella utredningar, granskningar, kartläggningar och uppföljningar; olika lokala projekt- eller utbildningsprogram, uppföljningar och utvärderingar av sådana samt information från myndigheters och organisationers webbplatser.

Vi har haft sex möten med expertgruppen. Experterna har utöver detta konsulterats i andra former och bistått med material och syn-

punkter på våra texter. Till dessa har en representant för Storstadskansliet varit särskilt inbjuden.

Utöver detta har utredningen på olika sätt genom kontakter, samråd och besök tagit del av erfarenheter och kunskaper från en mängd olika håll. Utredningen har besökt sex kommuner av olika storlek och med olika förutsättningar. Där har vi i de flesta fall träffat såväl utbildningsansvariga, lärare, studerande, arbetsförmedlare samt flyktingsamordnare. Vi har också besökt ett antal projekt inom ramen för storstadsarbetet med verksamhet av betydelse för uppdraget, där vi träffat uppdragsgivare, anordnare och i förekommande fall studerande. Vi har anordnat två arbetsseminarier: en kring värdegrund och demokratifrågor inom ramen för samhällsinformation riktad till flyktingar och invandrare och en om hur sfi i högre grad kan kombineras med arbetsmarknadsinsatser och förvärvsarbete. Vi har haft samråd med forskare inom såväl utbildnings- som hälsoområdet. Utöver representerade myndigheter i expertgruppen har vi tagit del av kunskaper och erfarenheter från bl.a. Nationellt Centrum för sfi och svenska som andraspråk, Socialstyrelsen och dåvarande Riksrevisionsverket.

Dessutom har vi i flera sammanhang träffat företrädare för kommunernas sfi-utbildning, flyktingmottagning och introduktion samt socialtjänst; Länsarbetsnämnden och Länsstyrelsen i Stockholms län samt olika myndigheter. Vi har också träffat och på andra sätt haft kontakt med arbetsgivare och arbetstagarorganisationer; etniska organisationer, trossamfund och en studerandeorganisation. På olika sätt har vi tagit del av erfarenheter från studerande som avslutat sina sfi-studier. Utredningar som vi har haft kontakt med är Carlbeck-kommittén, Studiesociala utredningen samt KNAS-kommittén.

Inger Lindberg, professor i svenska som andraspråk, har bidragit med kapitlet Andraspråksresan. Tom Nilstierna har tagit fram underlag till slutsatser kring studiestöd för sfi och KPMG har bidragit med underlag till konsekvensanalys avseende kostnader för en förnyad sfi-utbildning. De båda sistnämnda har också bidragit med underlag för förslaget om finansiering av utbildningen. Peter Sjöquist har bistått särskilt i behandlingen av de ekonomiska frågorna. Utredningen har fått särskilt bearbetad statistik från Skolverket samt gjort egna beställningar från SCB. Vi har också fått hjälp av Thomas Liljegren med bearbetningar av Integrationsverkets statistik. Bengt Jakobsson har sammanställt information om utbildning motsvarande sfi i ett antal europeiska länder samt

USA, Kanada och Australien. Källor har främst varit de europeiska Eurydikekontoren samt information som återfinns på olika webbplatser.

1.5. Betänkandets upplägg och centrala begrepp

De olika områden som uppdraget berör griper in i varandra på ett sätt som ibland gjort det svårt att göra en naturlig uppdelning av materialet. I de olika kapitlen hänvisar vi därför vid behov till andra kapitel och avsnitt i betänkandet. De flesta kapitel inleds med en redovisning av vad vi har funnit i utredningsarbetet, ibland föregått av grundläggande information som syftar till att ge en förförståelse. Vi har valt att lägga in överväganden och förslag följt av motiveringar i anslutning till varje kapitel eller kapitelavdelning som utmynnar i förslag eller överväganden.

Kapitel 2 om andraspråksinlärning och kapitel 3 som ger en kort historik kan sägas utgöra utgångspunkter för resten av betänkandet. I kapitel 4 behandlas sfi:s uppdrag och roll i relation till andra politikområden och aktörer och i kapitel 5 beskrivs ansvar, organisation och förutsättningar för sfi-utbildningen. I Kapitel 6 ger vi dels en statistisk beskrivning av deltagande och måluppfyllelse och dels en analys av brister när det gäller redovisning och uppföljning. Kapitel 7 och 8 behandlar mycket utförligt samhällsorienteringens respektive praktikens roll inom sfi. I kapitel 9 utreds frågan om lämplig skolform för sfi i relation till komvux, särvux och gymnasieskolan. Kapitel 10 -12 berör på olika sätt de delar av uppdraget som syftar till ökad flexibilitet och individualisering. Kapitel 10 behandlar kartläggning, studieplanering och validering medan kapitel 11 beskriver studieförutsättningar för olika studerandegrupper. Kapitel 12 behandlar frågan om hur sfi på ett flexibelt sätt kan kombineras med andra studier, arbetsmarknadsinsatser och arbete. I kapitel 13 utreder vi frågor relaterade till lärarroll och kompetens. Kapitel 14 beskriver hur studerande idag finansierar sina studier samt förutsättningar för att införa studiestöd för sfi och i kapitel 15 tar vi upp finansieringssystemet för sfi-utbildningen. Det 16:e kapitlet redogör för behov av ytterligare kunskap om förhållanden inom utbildningen och av en nationell utvärdering. I det avslutande kapitlet beskriver vi konsekvenser av förslagen för styrdokument för sfi och beräknade kostnadskonsekvenser.

Centrala begrepp

I utredningen har vi att hantera begrepp som beskriver olika kategorier av utrikes födda personer. Asylsökande är personer som sökt asyl på plats i Sverige och som under utredningstiden är ett ansvar för Migrationsverket när det gäller uppehälle och sysselsättning. Begreppen flyktingar, flyktingar m.fl. och kommunmottagna betecknar i betänkandet den grupp som kommunerna får ersättning för enligt förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. I gruppen ryms personer som fått uppehållstillstånd av olika skäl samt deras anhöriga om dessa ansökt om uppehållstillstånd inom två år.

När vi använder begreppet invandrare gör vi det i ordets bokstavliga bemärkelse: dvs. om personer som någon gång själva har invandrat till Sverige. Begreppet är alltså synonymt med utrikes födda invånare. Ofta har vi dock behov av att enbart tala om de invandrare som inte är flyktingar, dvs. anknytningsinvandrare, EUmedborgare m.fl. Dessa benämns då som ”övriga invandrare” eller ”andra invandrare än flyktingar”. Det finns ingen etablerad definition för hur länge man ska anses som nyanländ invandrare, men oftast brukar begreppet relateras till den tidsperiod som statsbidraget till flyktingmottagandet avser täcka, dvs. ca 3–4 år.

Vi vill också ge en kort förklaring till begreppen säråtgärd och generell politik. Enligt den integrationspolitiska propositionen (1997/98:16) ska det inte finnas någon särskild politik som rör invandrare som grupp; den generella politiken ska på alla samhällsområden ta samhällets etniska och kulturella mångfald som utgångspunkt. I den generella politiken har det dock alltid funnits åtgärder för individer och grupper med särskilda behov. Enligt propositionen ska det på samma sätt vara självklart att särskilt beakta behov som har sin grund i att en person inte har svenska som modersmål eller saknar en svensk utbildningsbakgrund. Det handlar då om att det är behovet i sig och inte invandrarskapet som motiverar åtgärderna.

Dock kan det enligt propositionen i vissa fall behövas säråtgärder för gruppen invandrare, men dessa ska då begränsas till den första tiden i Sverige. Lagstiftningen om flyktingmottagande och ersättningen till kommunerna är ett exempel på en sådan säråtgärd. Möjligheten att ha säråtgärder för nyanlända betyder dock inte att denna grupp utesluts från det generella systemen. Grunden ska vara att den generella politiken även möter behoven hos nyanlända

invandrare. Ett exempel på detta är kravet på att samhällsinformation ska utformas så att denna även når nyanlända invandrare.

När vi generellt talar om arbetsmarknadsinsatser eller arbetsmarknadsåtgärder; arbetspraktik eller arbetsplatsintroduktion, syftar vi på alla former av insatser som syftar till att stödja individers etablering på arbetsmarknaden, vilka kan bedrivas av olika aktörer. Om vi åsyftar de arbetsmarknadspolitiska programmen inom ramen för AMV, anges detta specifikt.

Utredningen föreslår i betänkandet att sfi, svenskundervisning för invandrare, bör byta namn. För tydlighetens skull använder vi dock i betänkandet genomgående beteckningen sfi, även då vi beskriver den framtida verksamhet som vi föreställer oss.

2. Andraspråksresan

Att lära sig de nya orden var en sak, att lära sig deras betydelser var en annan. Det låter kanske en smula paradoxalt men det är enkelt. Man lär sig de nya orden först som namn och det kräver endast ett gott minne. Men dessa namn är inte neutrala, de är täckta av lava av mänskliga erfarenheter, känslor, upplevelser och värderingar. Att lära sig ett nytt språk blir på det sättet en genomgripande resa in i ett annat medvetande om världen och livet.

Genom att som Theodor Kallifatides i sin bok Ett nytt land utanför mitt fönster (2001:52-53) likna andraspråksinlärning vid en resa kan man fånga in många viktiga aspekter på den process man går igenom när man i vuxen ålder tillägnar sig ett andraspråk. Man kan således tala om resmålet, resenärerna och deras mycket varierande bagage, klimatet, medresenärerna, resans längd liksom alternativa transportmedel och sist men inte minst om alla strapatser under resans gång. Men först några viktiga distinktioner.

Man brukar inom forskningen göra skillnad mellan förstaspråk (L1) och andraspråk (L2) – en distinktion som främst baseras på den ålder man är i när man kommer i kontakt med språket. Språk som lärs in efter tre års ålder då ett (eller i vissa fall flera) förstaspråk eller modersmål redan etablerats brukar betecknas som andraspråk oavsett om det handlar om det andra, tredje, fjärde språket i ordningen. Det handlar naturligtvis inte om någon absolut gräns men kan ändå ses som ett riktmärke. Det kan också vara relevant att göra distinktionen mellan andraspråk och främmandespråk. Här brukar termen andraspråk reserveras för de språk som kommer att användas ungefär i samma funktioner som ett förstaspråk och dessutom lärs in i den miljö där de används eller ”på plats” som t.ex. då man kommer som invandrare till ett nytt land. Främmandespråk däremot användas oftast i mer begränsade funktioner och lärs i allmänhet in utanför den miljö där de används. Typiska exempel är de språk som man lär sig genom undervisning i skolan, möjligtvis

med undantag för engelska, som kommit att få en alltmer framträdande roll också i det svenska samhället och som vissa avseenden därför kan betraktas som ett andraspråk snarare än ett främmandespråk.

Medan andraspråkinlärare i olika åldrar har högst skiftande framgång, tycks små barn inte kunna undgå att tillägna sig sitt förstaspråk, förutsatt att det används i barnets kontakter i och utanför hemmet i tillräckligt stor utsträckning. Att förstaspråkinlärare med mycket få undantag når full kompetens i språket, trots de mycket skilda förutsättningar som råder för barn i olika miljöer, är ett av de drag som skiljer förstaspråksinlärning från andraspråksinlärning. Förstaspråksinlärningen sker dessutom parallellt med den allmänna kognitiva utvecklingen, medan många andraspråksinlärare, förutom att de redan tillägnat sig ett eller flera språk, har nått en högre grad av kognitiv mognad och utvecklat ett begreppssystem. Många har också utvecklat läs- och skrivfärdigheter på ett eller flera andra språk vilket kan vara till stor hjälp i inlärningsprocessen, i synnerhet om det är stor överensstämmelse mellan språkens skriftsystem.

Till skillnad från förstaspråksinlärare når vuxna andraspråksinlärare sällan ända fram till målet, om man med målet avser modersmålskompetens. Det hindrar inte att de mycket väl kan uppnå avancerade nivåer i sitt andraspråk och använda det framgångsrikt och helt obehindrat i de sammanhang och situationer de önskar. Däremot kan de ofta identifieras som andraspråkanvändare genom att deras språkanvändning på ett eller annat sätt avviker från förstaspråksanvändarens (jfr Hyltenstam & Abrahamsson 2002).

Då enspråkiga ”infödda” språkanvändares kompetens görs till norm för andraspråksinlärningen blir andraspråksinlärarna lätt hopplösa förlorare som i jämförelser med förstaspråkanvändarna ständigt kommer till korta. Flerspråkigheten framstår som en brist snarare än som en resurs. I stället måste flerspråkiga individers språkliga kompetens ses i ljuset av deras flerspråkighet. De är inte dubbelt eller tre/fyrdubbelt enspråkiga utan just flerspråkiga vilket bl.a. innebär att de har en större repertoar av språk att spela med, språk som fyller olika syften och funktioner och kompletterar varandra genom att de används inom olika språkanvändningsområden eller domäner i språkanvändarens vardag. Exempel på sådana domäner är familjen, arbetslivet, församlingen, vänkretsen, föreningslivet. Inom de olika domänerna fungerar språkanvändaren dessutom ofta i olika roller som t.ex. förälder/syskon, anställd/arbetskamrat, församlingsmedlem, etc. Man skulle kunna jämföra den

flerspråkige med en mångkampare som har många strängar på sin lyra och når goda resultat i flera olika grenar utan att för den skull kunna mäta sig med de mest framstående specialisterna i de olika grenarna. Det ska också påpekas att det för den flerspråkige inte nödvändigtvis är det först inlärda språket som är det starkaste. För många andraspråksanvändare har förstaspråket i många avseenden kommit att tappa mark till förmån för andraspråket t.ex. till följd av allt glesare kontakter med det forna hemlandet och/eller ett mycket sparsamt användande av förstaspråket i den nya kulturen.

Eftersom minoritetsspråkstalare och andraspråksanvändare i samhället ofta befinner sig i underläge i förhållande till majoritetsspråkstalare måste andraspråksinlärningen också relateras till maktförhållanden i samhället och de mekanismer som bidrar till att upprätthålla privilegier och social obalans. I vilken utsträckning flerspråkiga individers olika språk verkligen fyller sina respektive funktioner beror inte bara på de enskilda språkanvändarna och deras faktiska språkfärdighet utan också på attityder och värderingar bland de språkanvändare de möter i de olika miljöer och sammanhang där språken används. Majoritetsspråkstalare tar sig ofta rätten att fastställa vad som ska betraktas som godtagbar språkfärdighet utan att närmare kunna precisera vari de eventuella så avgörande skillnaderna eller bristerna består (jfr. Sjögren 1996). Nivån för det språkligt acceptabla kan på så sätt ständigt anpassas efter behov och syften hos dem som företräder majoriteten. Härigenom kan många gånger godtyckliga språkliga bedömningar användas för att markera skillnader mellan ”oss” och ”de andra” och för att legitimera särbehandling och diskriminering. Forskning kring interkulturell kommunikation har visat att samhälleliga maktstrukturer ofta befästs och reproduceras (Gumperz 1982; Bremer, Roberts, Vasseur, Simonot och Broeder 1996) i vardagliga sociala möten mellan människor. De kan emellertid också sättas ur spel när människor förmår mötas som individer och människor i stället för representanter för olika grupper som t.ex. minoritet/majoritet (Erickson 2001).

Men det är inte bara genom godtyckliga och alltför högt ställda krav på språkfärdigheter som andraspråksanvändare diskrimineras och exkluderas. Att minimera den formella språkundervisningen för vuxna invandrare t.ex. till förmån för ett så tidigt inträde i arbetslivet som möjligt med motiveringen att detta leder till snabbare och effektivare språkinlärning kan ha samma effekt. Det kan innebära att man som invandrare hänvisas till okvalificerade och

otrygga jobb inom en mycket smal sektor på arbetsmarknaden där de språkliga kraven kan läggas på en miniminivå. Det handlar ofta om jobb där möjligheterna till kompetensutveckling och vidare karriär är högst begränsade. Företrädare för en sådan linje underskattar ofta den tid och arbetsinsats som krävs för att som vuxen tillägna sig ett nytt språk. De inser inte heller betydelsen av en gedigen och mångfacetterad språklig grund som utgångspunkt för en fortsatt, kontinuerlig språkutveckling. Många av vuxenlivets roller förutsätter en kvalificerad och kreativ språklig kompetens som i de flesta fall bara kan uppnås med stöd av kvalificerad språkundervisning. I det moderna samhället måste man också kunna fungera i olika sammanhang utanför arbetslivet. För många vuxna inlärare och kanske i synnerhet kvinnor är det t.ex. i rollen som förälder som man först kommer i kontakt med det svenska samhället. Att känna att man aktivt kan vara delaktig i barnens skolarbete och språkligt sköta kontakterna med skolan kan vara avgörande för att upprätthålla en värdig vuxenidentitet. De flesta språkinlärare har inga större problem med att till en början betraktas som språkliga nybörjare men att omyndigförklaras i förhållande till olika vuxenroller som t.ex. föräldrarollen upplever många som mycket kränkande (Norton 2000).

Mot bakgrund av att ”infödda” språkanvändare runt omkring i samhället har haft minst tjugo år på sig att utveckla den språkliga kompetens som man som invandrare förväntas uppnå, kan uppgiften framstå som näst intill oöverstiglig. För att ge en idé om vad det kan innebära att i vuxen ålder bara tillägna sig ett tillfredsställande ordförråd räknar man med att enspråkiga svenska barn under grundskoletiden uppnår ett ordförråd på 40 000–50 000 ord (Teleman 1989). Med en motsvarande inlärningstakt, dvs. på 2 500– 3 000 ord om året, skulle det alltså ta ca fyra år innan man som andraspråksinlärare hunnit bygga upp ett ordförråd på 10 000 ord vilket anses täcka det mest centrala svenska ordförrådet (Allén 1972). Även om ett sådant ordförråd täcker 90 procent av orden i en normal text kan de resterande orden ofta vara just sådana innehållsligt tunga ord som kan vara avgörande för en tillfredsställande förståelse av texten vilket innebär att man i allmänhet har bruk för ett betydligt större ordförråd även i många vardagliga aktiviteter. För att läsa en dagstidning med god behållning behöver man enligt vissa forskare t.ex. ett ordförråd på ca 40 000 ord (Viberg 1988a:216).

Men ordförrådet utgör bara en del av den mångfacetterade kommunikativa kompetensen. Uppbyggnaden av ett grammatiskt

system som gör det möjligt att förstå och själv använda orden på ett begripligt och adekvat sätt i muntlig och skriftlig kommunikation tar naturligtvis också sin tid liksom tillägnandet av ett bra uttal och ett gott flyt. Att dessutom komma underfund med språkliga nyanser och de många gånger outtalade sociokulturella normer som styr språkanvändning i olika situationer och sammanhang, t.ex. beroende på vem man är och vem man talar med, tar naturligtvis ytterligare tid.

Det är lätt att man som infödd språkanvändaren som fått språkkunskaperna mer eller mindre med modersmjölken trivialiserar andraspråksinlärarens uppgift. Låt oss därför titta litet närmare på målet för andraspråksresenärerna i Sverige ur olika aspekter.

Med svenska språket som resmål

Svenskan är ett germanskt språk som tillhör den stora familjen av indoeuropeiska språk. Andra indoeuropeiska språkgrupper är t.ex. romanska och slaviska språk som tillsammans med de germanska språken utgör de vanligaste språken i Europa. Till de indoeuropeiska språken hör även en stor grupp indiska och iranska språk som talas i Asien. Av jordens drygt 6 000 språk är bara ca 3 procent europeiska språk vilket visar att Europa till skillnad från andra kontinenter är påfallande språkligt homogent. Även om Sverige alltid varit flerspråkigt och numera har fem officiella minoritetsspråk, har de flesta svenskar i sin vardag fram till helt nyligen knappast kommit i kontakt med något annat språk än svenska. Svenska har också tidigare nästan uteslutande talats av individer med svenska som modersmål och, bortsett från ett par hundratusen svenskspråkiga i Finland, inom Sveriges gränser. Idag är situationen en annan. Sverige har på kort tid blivit ett i hög grad flerspråkigt samhälle med talare av upp till 200 olika språk. På några få årtionden har svenskan nu också kommit att användas som ett andraspråk av kanske två miljoner människor med andra modersmål än svenska som i olika åldrar, under olika omständigheter och till olika grad tillägnat sig svenska. Samtidigt har engelskan kommit att användas i allt fler sammanhang och i viss utsträckning kommit att ersätta svenskan i olika sammanhang vilket väckt farhågor om svenskans ställning i framtiden och föranlett språkpolitiska förslag om att på olika sätt reglera användningen av engelska i det svenska

samhället i den mån den sker på bekostnad av svenskan (SOU 2002: 27).

Generellt kan man säga att nära besläktade språk ofta har många gemensamma drag och att det är lättare att tillägna sig ett språk som på olika punkter överensstämmer med språk man redan behärskar. Språk kan också likna varandra i vissa avseenden men skilja sig från varandra i fråga om andra aspekter. Även om de flesta språk i Europa liknar varandra i många avseenden betyder det inte att inlärare med europeiska språk som modersmål generellt sett lär sig svenska lättare än inlärare med andra modersmål. Även europeiska språk kan nämligen uppvisa betydande olikheter. Det gäller i synnerhet uttalet där skillnaderna mellan mycket närbesläktade språk som t.ex. danska och svenska är avsevärda men också i fråga om ordförråd och grammatiska aspekter. Ser vi t.ex. på en grammatisk kategori som tempus, skiljer sig svenskan mycket både från romanska språk som franska, spanska och italienska och slaviska språk som ryska och polska. För övrigt kan inlärare med mycket närliggande modersmål av andra skäl ha svårt att tillägna sig språket. Ett exempel är inlärare med engelska som modersmål som i de skandinaviska länderna kan ha svårt att hitta den rätta motivationen att lära sig värdlandets språk eftersom de i de flesta situationer klarar sig bra genom att använda sitt modersmål.

Det svenska språket ter sig naturligtvis inte på samma sätt för inlärare med olika språklig bakgrund. Ändå kan man urskilja drag som gör svenskan till ett ganska exotiskt resmål för de flesta inlärare oavsett språklig bakgrund. Det finns ett antal språkspecifika drag som nästan undantagslöst innebär svårigheter helt enkelt för att de är ovanliga och inte förekommer i så många andra språk. När det gäller ljudsystemet har svenskan t.ex. ett ovanligt rikt vokalsystem. Speciellt är de främre rundade vokalerna /y/, /u/ och /ö/ som vållar problem. I fråga om konsonanter är det kanske framför allt det sätt vi kombinerar dem på som kan verka främmande och vålla problem. Konsonantkombinationer som i t.ex. ’strand’ i början och ’hemskt’ eller till och ’västkustskt’ i slutet av ord är relativt ovanliga och svåra att uttala för många inlärare med språk där sådana konsonantkombinationer inte förekommer i dessa positioner. När det gäller prosodiska drag som t.ex. rytm och betoning har svenskan vad som brukar kallas betoningsbaserad rytm vilket innebär vad vi uppfattar som relativt jämna mellanrum mellan de betonade vokalerna i ett yttrande oavsett antalet mellanliggande stavelser. I språk med stavelsebaserad rytm upplever man i stället jämna

avstånd i tid mellan de olika stavelserna. Rytm anses utgöra ett mycket viktigt språkligt drag både för såväl språkinlärningen, den språkliga perceptionen, som för kommunikationen i stort (Kjellin 2002:72-73) och avvikelser i rytm och betoning kan därför ha stor betydelse för begripligheten i andraspråkanvändares talade språk genom att det för lyssnaren kan vara svårt att avgränsa och känna igen ordet och förstå innehållet.

På lexikal nivå har svenskan stora likheter med andra besläktade europeiska språk. Ser man t.ex. på verben är verbet ’vara’ i svenskan det vanligaste medan verbet ’ha’ kommer på andra plats. I utomeuropeiska språk är dessa verb däremot ovanliga. Verbet ’ha’ saknas i t.ex. finskan, ungerska och ryska. Särpräglad för svenskan är också differentieringen mellan verben sätta-ställa-lägga, tycka-tänka-tro och känna-veta-kunna där man på ett närliggande språk som engelskan kan använda put/think/know för samtliga betydelser. Ytterligare problemområden utgörs av svenskans rika och många gånger snåriga prepositions- och partikelsystem. Skillnaden mellan han 'skjuter på bilen och han skjuter 'på bilen kan vara svår att bemästra.

På grammatikens område utmärks svenskan av ett relativt rikt böjningssystem på substantiven som böjs såväl efter genustillhörighet (en/ett) numerus (singularis/pluralis) och bestämdhet (distinktionen en flicka/flickan och flickor/flickorna). Bestämdhet som grammatisk kategori finns i germanska och romanska språk men saknas i t.ex. i finskan, slaviska språk liksom i många utomeuropeiska språk. Vidare böjer svenskan adjektiven i enlighet med det substantiv de bestämmer och vi får således ’en röd bil’, ’ett rött äpple’, ’den röda bilen’, ’det röda huset’ och ’två röda bilar’ och ’äpplen’. I t.ex. engelska skulle adjektivet ha samma form i samtliga fall (’red’).

De språkspecifika reflexiva possessiva pronomina ’sin/sitt/sina’ saknas i de flesta språk även om viss motsvarighet finns i t.ex. de slaviska språken och utgör därför en svårighet för de flesta inlärare.

Den kanske allra svåraste språkliga stötestenen är emellertid svenskans ordföljdssystem som bygger på en grundläggande ordföljd bestående av Subjekt + Verb + Objekt (SVO) som gäller för ungefär en tredjedel av världens språk medan knappt hälften av språken har en grundordföljd med objektet före verbet, dvs. Subjekt + Objekt + Verb (SOV). I 15 procent av språken är grundordföljden i stället Verb+ Subjekt + Objekt (VSO) med verbet före subjektet. Svenskan har dessutom subjektstvång vilket gör att alla satser i princip ska innehålla ett subjekt även om detta utgörs av ett helt betydelsetomt ord som i ’det’ i t.ex. Det regnar. En viktig

språkspecifik regel i svenskan är också den s.k. V2-regeln som innebär att verbet alltid står på andraplats i påståendesatser oavsett hur de inleds. Det betyder att subjektet placeras efter det första verbet i satser som inleds med anda satsdelar än subjekt som t.ex. en tids- eller platsangivelse. Vi säger således Han kommer nu med subjektet före verbet och Nu kommer han med subjektet efter verbet. I många språk är ordföljden betydligt friare än i svenskan och den s.k. inversionen, som innebär att subjektet placeras efter predikatsverbet då satsen inleds med en annan satsdel än subjektet, är ett för svenskan språkspecifikt drag med motsvarighet i en handfull närbesläktade språk. Vuxna andraspråksinlärare tillämpar ofta först efter år av svenskinlärning inversion konsekvent i denna typ av satser i spontant tal, om ens någonsin. I själva verket är inversionen ett av de drag som även mycket avancerade inlärare kan ha problem med.

Slutligen finns det även på pragmatikens område, dvs. med avseende på hur vi använder och varierar språket i olika syften i olika sociala sammanhang och situationer en del specifika drag som det kan vara svårt att tillägna sig. Det gäller t.ex. det i Sverige mycket frekventa tackandet. I affären tackar vi ofta när vi ber att få en vara, när vi har fått den, när vi har betalt den och när vi går ut ur affären. Om vi blir bortbjudna tackar vi för inbjudan, för maten, när vi går hem och slutligen för senast. Även tilltalsreglerna i svenskan är subtila. Vi säger inte ’du’ och ’hej’ till alla. Ofta undviker vi tilltalsord genom konstruktioner som Kan man få komma fram här? eller Blir det ledigt här? för att slippa problemet med att välja mellan ’du’ och ’ni’. Här finns också ett varierande språkbruk bland infödda svensktalande i olika generationer.

Val av språklig form spelar också en viktig roll för upprätthållandet av goda sociala relationer. I svenskan används ofta också frågekonstruktioner för att uttrycka en uppmaning på ett lite mer indirekt och artigt sätt än genom rena imperativer, något som kan förbrylla vissa inlärare och ibland också mindre barn. När vi säger Kan du öppna fönstret? förväntar vi oss alltså att den tilltalade ska släppa in lite luft snarare än upplysa oss om sin förmåga att öppna fönstret. Barn kan som bekant ibland retas med vuxna genom att svara: Ja, det kan jag! utan att göra en min av att öppna något fönster. I andra språk som t.ex. polska föredrar man direkta uppmaningar med imperativer, dvs. uttryck motsvarande Öppna fönstret! vilket inte alls upplevs som oartigt eller bryskt. Som modersmålsanvändare är man i allmänhet omedveten om betydel-

sen av denna typ av språkliga nyanser och anpassningar som ofta sker mer eller mindre automatisk. Därför kan avvikelser, t.ex. genom en alltför frekvent och urskillningslös användning av imperativ i uppmaningar, av infödda svensktalande tolkas som bristande hövlighet och respekt och förorsaka kommunikationsstörningar i samtal mellan första- och andraspråksanvändare. Sådana störningar kan även ge upphov till stereotypa föreställningar om talare av vissa språk eller personer med viss etnisk bakgrund som särskilt buffliga eller oartiga. Svenskar kan på motsvarande sätt uppfattas som överdrivet försiktiga, vaga och osäkra.

Om resenärerna och deras bagage

Andraspråkinlärare har i olika avseenden ett varierande bagage med avseenden på en rad olika faktorer som ålder, kön, modersmål, personlighet, tidigare utbildning och yrke. För andraspråksresans utfall brukar man särskilt framhålla vissa faktorer som mer avgörande än andra. Även om barn inte nödvändigtvis tillägnar sig andraspråk lättare och fortare än vuxna är åldern utan tvekan en del av det bagage som påverkar andraspråksresan. Generellt kan man säga att man når längre i sin språkinlärning ju tidigare resan påbörjas. Eftersom åldern också påverkar vårt sociala liv och våra sociala vanor, har den också betydelse för vilken kontakt vi får med språket och dess talare. Ju äldre vi blir desto färre blir ofta möjligheterna till ett socialt utåtriktat, aktivt liv som kan medföra kontakt med målspråket speciellt på fritiden. Med tiden gör sig också åldern påmind på andra sätt, bl.a. genom ett sämre minne, hörsel och syn vilket naturligtvis kan försvåra inlärningen. Statistisk kring studieresultat i sfi-undervisningen visar också att åldern är utslagsgivande men först efter 40 års ålder då resultaten försämras märkbart.

En annan faktor av stor betydelse för andraspråksinlärningens utfall är utbildningsbakgrund. Utbildning kan ge en allmän förberedelse som kan vara betydelsefullt för att klara av den omställning som det innebär att möta en ny kultur och inlemmas i ett nytt samhälle men underlättar också språkstudierna, särskilt om man har tidigare erfarenhet av språkstudier. En av orsakerna till att kursdeltagare med kort eller ingen utbildning i hemlandet lyckas sämre i utbildningen är naturligtvis att de måste utveckla sina läs-

och skrivfärdigheter för att kunna uppnå godkänt betyg vilket naturligtvis tar mycket tid i anspråk.

Inlärarna kan också ha högst varierande erfarenheter av och attityder till utbildning vilket kan påverka såväl självförtroende och förväntningar på ett avgörande sätt. Om tidigare studier medfört misslyckande och besvikelser ser man kanske inte fram emot språkstudierna med samma tillförsikt som då man enbart har positiva erfarenheter av skola och utbildning. Många kanske också har erfarenheter av mer traditionell och lärarstyrd språkundervisning där grammatik och översättning spelat en central roll och kan därför känna sig främmande inför mer deltagarorienterad och kommunikativt inriktad undervisning.

Modersmål och tidigare språkkunskaper kan också ses som en del av inlärarnas bagage. Om modersmålet är ett annat europeiskt språk och nära besläktat med svenska underlättas inlärningen i allmänhet eftersom språken liknar varandra till sin uppbyggnad. Men även om man inte har ett europeiskt språk som modersmål kan kunskaper och färdigheter i något språk som är besläktat med svenska som t.ex. engelska, vara till stor hjälp. Utan sådana språkliga erfarenheter kan inlärningen för inlärare med språk som skiljer sig markant från svenskan bli betydligt mer mödosam. Här spelar naturligtvis även skriftsystemet roll. Om språkinlärningen också innebär mötet med ett nytt skriftsystem kan det ta betydligt längre tid att tillägna sig läs- och skrivfärdighet på det nya språket.

Studieresultat från tidigare år visar också att det finns ett intressant samspel mellan olika variabler (se t.ex. Skolverket 1997, 2001) och att en faktor som utbildningsbakgrund är mer utslagsgivande i vissa språkgrupper än i andra. Så hade t.ex. bara en fjärdedel av de högutbildade eleverna med somaliska, tigrinja eller japanska som modersmål nått målen inom en given tidsperiod mot två tredjedelar av de högutbildade med närliggande språk som t.ex. rumänska och ryska som modersmål. Detta visar att det inte går att göra några enkla förutsägelser och prognoser i fråga om inlärningstiden utifrån enskilda faktorer som ålder, utbildningsbakgrund och modersmål utan att det snarare är samspelet mellan en mängd olika faktorer, varav många dessutom kan vara okända för utbildningsanordnaren, som är avgörande för inlärningsframgången. Flera faktorer tenderar dessutom att gå hand i hand som t.ex. modersmål och utbildningsbakgrund genom att det från vissa länder främst är inlärare med en viss utbildningsbakgrund som kommit till Sverige vilket ytterligare

komplicerar bilden och visar att man måste vara försiktig med tolkningen av betydelsen av enskilda isolerade faktorer.

En med språket nära förknippad faktor är vad man ibland kallar kalla kulturellt avstånd (Schumann 1978). Om inlärarna kommer från en kultur som i olika avseenden skiljer sig starkt från den i det nya landet kan detta även påverka språkinlärningen som ju också innebär mötet med en ny kultur och nya sätt att se på världen. Språket och språkanvändningen i en grupp eller ett samhälle är en produkt av gemensamma historiska och sociokulturella skeenden och erfarenheter som nykomlingar i gemenskapen inte delar. Det kan leda till att kommunikation över språk- och kulturgränser även då den inbegriper språkligt mycket avancerade andraspråksanvändare kan störas av tolkningsproblem och missförstånd och resultera i frustration och fördomar.

Kulturella skillnader kan också påverka språkinlärningen på ett djupare plan genom att inlärarna i mötet med helt nya sätt att tänka och leva känner sig frustrerade och otrygga och därför får stora svårigheter att tillägna sig språket. Språkinlärare från kulturer med stort avstånd från målspråkskulturen, som ofta också har ett modersmål som skiljer sig starkt från målspråket, löper därför större risk att drabbas att denna typ av språk- och kulturchock (Oxford & Ehrmann 1993) än inlärare från mer närliggande kulturer. Man bör dock vara medveten om att även inlärare från en och samma kultur kan ha mycket varierande kulturella erfarenheter och att t.ex. storstadsbor från vitt skilda kulturer därför kan ha betydligt mer gemensamt än invånare inom samma land med helt olika levnadsvillkor. Exempel på ytterligare omständigheter som man i olika internationella undersökningar (se t.ex. Chiswick & Miller 1995) funnit påverka språkinlärningens utfall är huruvida man är gift med en landsman och bor i ett bostadsområde med stor koncentration av landsmän eller andra invandare.

Ytterligare en faktor med stor betydelse för studieresultatet men som inte kan utläsas ur statistiken är motivationen. Tidigare ansåg man att den s.k. integrativa motivationen, dvs. önskan att bli en del av den nya kulturen och att identifiera sig med talare av målspråket var mer gynnsam än s.k. instrumentell motivation, dvs. motivation som snarare grundar sig på de fördelar som färdigheter i språket kan ge för exempelvis studier, arbete, högre lön eller liknande. På senare år har man emellertid funnit att den instrumentella motivationen kan vara nog så stark och positiv. En del forskare gör därför i stället distinktionen mellan inre och yttre motivation och menar

att inre motivation som uppstår i inlärarens egen vilja att lära sig språket oavsett syfte gynnar inlärningen mer än yttre motivation baserad på krav och förväntningar från omgivningen. Klart är dock att möjligheterna att bli delaktig och accepterad i samhällslivet i det nya landet och utsikterna till utbildning och arbete kan spela en avgörande roll för motivationen och därmed andraspråksresans utgång.

Den kanadensiska forskare Bonny Norton (2000) beskriver språkinlärares ofta ambivalenta förhållande till andraspråket och den egna andraspråksinlärningen utifrån begreppet investering. Norton menar att vilja och motivation inte kan betraktas som individuella fenomen utan koppling till den omgivande miljön utan snarare måste ses som resultat av ett samspel mellan individen och omgivningen. Andraspråksinlärare vill av förklarliga skäl ha en rimlig utdelning på den investering som det innebär att tillägna sig andraspråket, t.ex. i termer av en bättre position i samhället och tillgång till majoritetsspråkstalarnas privilegier. Eftersom det delvis också handlar om en investering i en ny identitet kan det uppstå en konflikt mellan en önskan att tillägna sig det språkliga kapital som det nya språket kan erbjuda och att tvingas acceptera den begränsade identitet man tilldelas genom det nya språket. Eftersom vi som individer formas och konstrueras i samspel med vår omgivning handlar det aldrig enbart om individens val. Om de försök man gör att använda och träna sitt andraspråk i olika sociala sammanhang gång på gång tillbakavisas räcker den egna viljan inte långt.

Klimatet och medresenärerna

I debatten om invandrarnas språkkunskaper berörs märkligt nog sällan det bemötande inlärarna får av majoritetsbefolkningen och de attityder gentemot invandrare och deras kultur, religion och bakgrund som råder i samhället i stort. Ändå har naturligtvis majoritetsbefolkningens benägenhet och vilja att kommunicera betydelse såväl för andraspråksinlärarnas faktiska möjligheter att använda och lära sig språket som för deras motivation att lära sig svenska. Forskning visar också att socialt umgänge med medlemmar av majoritetskulturen på fritiden är en mycket viktig faktor för framgångsrik språkinlärning. Vid en nationell utvärdering av sfiundervisningen (Skolverket 1997) framkom det att nära nog hälften av deltagarna i större kommuner och storstäder inte använde

svenska utanför skolan på daglig basis! I de mindre kommunerna uppgav de flesta däremot att de använde svenska varje dag. En av förklaringarna till dessa skillnader ligger naturligtvis i den bostadssegregation som under senare år blivit alltmer uttalad i storstäderna. Liknande resultat uppnåddes även i en mindre undersökning bland sfi-deltagare i Rosengård i Malmö som genomfördes 1999 (Lindberg under utgivning) där 10 procent av de tillfrågade uppgav att de använde svenska med svenska vänner varje dag, 16 procent någon gång i månaden och drygt 50 procent aldrig talade svenska med svenska vänner över huvudtaget. Resultaten vittnar naturligtvis inte om några idealiska förutsättningar för andraspråksinlärning.

I den svenska debatten talar man ofta om att invandrare och flyktingar inte inser nödvändigheten i att lära sig majoritetsspråket. Utebliven framgång i språkstudierna förklaras med bristande vilja och ansträngning hos individen som genom t.ex. språktest för medborgarskap ska tvingas inse vikten av att lägga manken till och lära sig språket. Också i andraspråksforskningen har man länge fokuserat på individuella faktorer som avgörande för framgång i språkinlärningen utan att ta hänsyn till det sociala sammanhang där interaktionen äger rum. I allt fler studier som t.ex. den tidigare refererade studien av Norton (2000) strävar man nu efter att beskriva andraspråksinlärningen i ett vidare perspektiv. Här ses språkinlärning också som en komplex social praktik snarare än enbart en abstrakt internaliserad process och här betonar man också hur olika möjligheter och tillfällen att använda andraspråket i det vardagliga livet är socialt strukturerade.

Exempel på detta ser vi i en svensk avhandling av sociologen Marie Carlssons (2002) där vi möter ett antal unga lågutbildade turkiska kvinnor. De har bl.a. intervjuats om sina möten med svenskt utbildningsväsende och om den syn de tror att svenskar kan ha om dem. Flera av kvinnorna vittnar om att de känner sig tömda på tidigare erfarenheter och att människor tycks tro att de inte besitter några kunskaper alls eftersom de inte kan uttrycka sig fullt ut på svenska. Flera av kvinnorna i studien vittnar om hur det är att hela tiden bli bemötta och bedömda som människor, medborgare, föräldrar, arbetssökande och yrkesutövare utifrån hur väl de behärskar svenska språket – deras många gånger svagaste kort – och om hur språkliga tillkortakommanden kan skymma sikten för människorna bakom språket och alla de egenskaper, kunskaper och resurser och erfarenheter de har att erbjuda. Plötsligt blir en iden-

titet som icke-språkkunnig och mindre vetande överordnad alla de olika identiteter man som vuxen individ är sammansatt av.

I Nortons och Carlsons studier betraktas identiteten inte som något statiskt och oföränderligt utan något som förhandlas och konstrueras socialt i möten med andra människor. Identiteten är dynamisk, sammansatt, motsägelsefull, och föränderlig över tid. Att byta språk och kultur innebär att – åtminstone temporärt – ge upp vissa delar av sin identitet men också att bygga upp nya identiteter och att ”återerövra sin mänsklighet” (Hyltenstam 1983).

I en avhandling med titeln The dynamics of second language learning (Granberg 2001) kan vi genom dagboksanteckningar och intervjuer följa en inlärare med det fingerade namnet Sofia på hennes väg in i det svenska språket och den svenska kulturen. Avhandlingen skildrar hennes framgångsrika språkinlärning och gradvisa socialisering in i det svenska samhället genom allt tätare och mer omfattande sociala kontakter med svensktalande. Det är uppenbart att Sofias situation skiljer sig avsevärt från den som kvinnorna i Carlsons studier befinner sig i. Hon är gäststudent i Sverige och har kommit in på en mycket prestigefylld utbildning till läkare. Eftersom det är tänkt att hon ska återvända till Grekland och arbeta som läkare där efter avslutad utbildning i Sverige kan hon heller inte betraktas som invandrare. Hon integreras snabbt i den internationella universitetsmiljön där hon får alltfler kontakter med infödda svenskar och har många möjligheter att lära och träna språket utanför klassrummet. Hon är också en erfaren språkinlärare som redan behärskar två främmande språk något som givit henne värdefulla erfarenheter. Hon är dessutom utomordentligt motiverad – att bli läkare har alltid varit hennes högsta dröm – och eftersom hon inte kom in på läkarutbildningen i sitt hemland öppnar studierna i Sverige en möjlighet för henne att trots allt nå sitt mål. Här följer ett citat från intervjuerna med Sofia.

Och det är bra därför att … åtminstone dom som bor i min korridor, de talar alltid svenska och dom började tala svenska med mig också. Så det är som om jag måste … Jag menar, när vi träffas och dom talar med mig och jag vill säga nånting eller vill vara med i samtalet, då måste jag förstå, jag måste lyssna noga till vad dom säger och försöka förstå. /…/ och det hjälpte mycket, har hjälpt mig att vänja mig vid språket, liksom att höra det. Jag hör svenska nu och det låter inte konstigt för mig /…/ (ibid., s. 160, min översättning)

Ändå känner också hon sig ibland uppgiven och vilsen i sin identitet. I dagboken skriver hon då och då om sin ensamhet, hur hon

känner sig alienerad och övergiven i sin kamp för att erövra det nya språket och tränga in i den nya kulturen, något som kommer till utryck i följande citat från dagboken efter tre månader i Sverige

Jag känner mig fortfarande som en främling I Sverige. Jag kan inte komma in i det svenska samhället. Jag står utanför som en åskådare men det är omöjligt att ta sig in. (ibid., s. 96, min översättning)

Genom de röster som kommer till tals i Carlssons and Granbergs studier påminns vi om den sociala omgivningens centrala roll inte bara för andraspråksinlärningen utan också för de marginaliserings- och exkluderingsprocesser som den för många vuxna inlärare är förknippad med. Vi ser också att språkinlärare i mycket varierande omfattning ges möjlighet till språkutveckling genom sociala kontakter i andraspråksmiljön.

Gränspoliserna

Till skillnad från inlärare av främmande språk är andraspråksinlärare redan på ett tidigt stadium också andraspråksanvändare. För vuxna invandrare är möjligheterna att klara sig i det nya landet från början beroende av kommunikation med olika representanter för majoritetssamhället vilket trots eventuella möjligheter till tolkhjälp i många fall sker på andraspråket. Det kan gälla frågor om bostad, arbete, dagis och skola för att bara nämna några exempel. Det sker i samtal som utmärks av en mycket tydlig maktstruktur där den hjälpsökandes underläge ofta förstärks av bristande språklig kontroll över kommunikationen. I en undersökning av Bremer m.fl. (1996) där man studerat språk som social praktik i invandrade arbetares vardag i flera västeuropeiska länder har man analyserat interkulturell kommunikation i olika möten mellan majoritets- och minoritetsspråkstalare. Som dessa forskare påpekar utgör samtal i denna typ av möten ofta en av få möjligheter till kommunikativ kontakt med målspråkstalare för många invandrare. Tjänstemän med olika nyckelpositioner, s.k. gate-keepers, – en slags andraspråksresans gränspoliser – kan därför spela en avgörande roll för hur man som nykomling i landet bedömer sina möjligheter till kontakt, kommunikation och integration i det nya samhället. Erfarenheten visar att sådana samtal trots de bästa av intentioner inte alltid förlöper friktionsfritt. Tvärtom störs de ofta av missförstånd, som kan få ödesdigra konsekvenser och resultera i att man går

miste om ett jobb, en lägenhet eller en utbildning och att man känner sig kränkt och förolämpad. Eftersom missförstånden inte alltid reds ut eller ens är helt uppenbara för samtalsparterna, är det inte ovanligt att såväl den hjälpsökande som den infödde tjänstemannen upplever stor frustration i dessa möten som kan ge upphov till och förstärka fördomar om ”den andra” hos bägge parter.

För andraspråkanvändare gäller det att med begränsade språkliga färdigheter och med delvis andra kulturella referensramar använda sin förförståelse från tidigare erfarenheter av liknande samtal i fråga om t.ex. den roll de förväntas spela, vilka samtalsämnen som kan aktualiseras och vart samtalet ska leda. Förståelse är en dynamisk, ömsesidig och kooperativ process som uppnås genom gemensamma ansträngningar. Den förutsätter därför alla deltagares engagemang och vilja till förhandling. Ofta läggs ansvaret för att förstå och göra sig förstådd helt på andraspråksanvändaren när man i stället borde kräva att den infödde talaren som har det språkliga övertaget anpassar sitt språk och ser till att göra sig förstådd.

Forskarna menar att majoritetsspråkstalare behöver kunskap om hur man som minoritetsmedlem upplevelser denna typ av möten. Särskilt personer som i sin verksamhet är involverade i interkulturell kommunikation i sin yrkesutövning behöver utveckla sina färdigheter i att kommunicera över språk- och kulturgränser om de ska kunna agera professionellt i dessa möten. En viktig aspekt handlar helt enkelt om att avsätta mer tid – en kvart för ett läkarbesök eller tjugo minuter för en anställningsintervju ger inte tillräckligt utrymme för ömsesidig förhandling och möjlighet till aktivt deltagande från minoritetsspråktalarens sida vilket är en förutsättning för att den ömsesidiga förståelsen inta ska äventyras.

En annan slutsats har att göra med majoritetsspråkstalarnas roll när det gäller att förhindra missförstånd och kommunikationsproblem. Bremer m.fl. föreslår en rad strategier som man som majoritetsspråkstalare kan använda sig av för att:

  • Uppmuntra deltagande

Här handlar det om att lämna andraspråksanvändaren utrymme för aktivt deltagande i samtalet och möjlighet att själv komma med initiativ och introducera samtalsämnen. Det kan ske genom att man drar ned på takten, överlämnar ordet och inväntar andraspråksanvändaren genom längre pauser och förberedelsetid. Det kan också vara en fördel att öppet tala om språkproblemen, uppmuntra deltagande och försöka möta andra-

språksanvändaren i dennes försök att formulera sig och komplettera fragment och oavslutade bidrag utan att för den skull lägga orden i munnen på sin samtalspartner. Man bör också eftersträva en bra balans mellan slutna och mer öppna frågor.

  • Väcka de rätta förväntningarna

För att öka förutsättningarna för förståelse och minska stressen för andraspråksanvändare bör man inleda samtalet med en tydlig introduktion om vad samtalet har för syfte, vad man ska tala om, hur lång tid det kommer att ta och hur det kommer att läggas upp. Man bör också försöka etablera en gemensam referensram genom att rekapitulera tidigare samtal och fakta som är av betydelse för samtalet. Under samtalets gång är det viktigt att tydligt ”annonsera” samtalsämnen och byte av samtalsämne t.ex. genom att säga ”Jag tänkte att vi skulle tala lite om dina barn också” eller ”Dina barn då, hur går det för dina barn i skolan?” Det kan vara till stor hjälp att som i det senare exemplet spetsställer och lyfter fram viktig information som annars kan gå vara svårt att uppfatta.

Öka tillgängligheten och begripligheten i sitt eget språk Den infödde talaren kan också underlätta förståelsen genom att själv undvika långa komplexa meningar, ge lite information i taget och kontinuerligt kontrollera att budskapet gått fram. Man bör också försöka använda vardagliga ord, uttrycka sig konkret och undvika abstrakta byråkratiska vändningar. Man bör eftersträva ett tydligt uttal utan att för den skull överdriva sin artikulation. Förståelsen gynnas också genom att man drar ned på tempot och använder pauser och intonation för att underlätta den språkliga analysen. Genom att viktiga budskap upprepas och omformuleras kan andraspråksanvändaren ges flera chanser att förstå och själv begära förtydligande.

Språket kan naturligtvis ställa till kommunikationsstörningar såväl i det sociala umgänget på fritiden som på arbetsplatsen. En större förståelse för de problem som kan uppstå vid kommunikation över språkgränserna och en ökad acceptans för olika typer av brytning och svenska på mångspråkig grund bland majoritetsspråkstalare i allmänhet är därför av avgörande betydelse för integrationen.

I en studie som genomförts vid Institutet för svenska som andraspråk vid Göteborgs universitet har Sally Boyd och hennes kolle-

ger (Boyd 2000) undersökt på vilket sätt brytning påverkade skolledares och lärarutbildares bedömning av en grupp utländska lärares kompetens. Studien visar att det fanns ett klart samband mellan lärarnas brytning och den bedömning av deras pedagogiska skicklighet och lämplighet som lärare som försökspersonerna ombads göra. Lärare med utländsk brytning uppfattades nämligen genomgående som mindre pedagogiskt skickliga och kompetenta än andra lärare. Forskning kring attityder till olika språkliga varieteter har också funnit att det inte alls är ovanligt att individer tillskrivs positiva respektive negativa egenskaper enbart utifrån den dialekt de talar (Andersson 1985). I en amerikansk undersökning (Lippi-Green 1997) har man t.ex. visat att man inom filmindustrin medvetet utnyttjar och därigenom också förstärker sådana attityder genom att använda röster med olika dialekter och brytningar för att gestalta tecknade rollfigurer med olika karaktärsdrag. Detta visar hur mycket små barn på ett tidigt stadium helt omedvetet bibringas värderingar inte bara i förhållande till olika språkliga varieteter utan också till de människor som talar dem som de sedan kan komma att omfatta hela livet.

I jämförelser mellan olika västländer visar sig Sverige i upprepade undersökningar vara allra sämst på att få ut invandrare i arbetslivet och utnyttja invandrarnas arbetskraft (Jacobsson 2003). En vanlig förklaring till att invandrare utsätts för diskriminering i arbetslivet och utestängs från den svenska språk- och kulturgemenskapen är bristande språkkunskaper. Eftersom invandrare i Sverige vid en internationell jämförelse har förhållandevis goda kunskaper i värdlandets språk mätt i läsförståelse på andraspråket (Myrberg 2001) tyder det på att kraven på språkkunskaper i många fall är för höga och att språket också kan användas för att legitimera särbehandling och ren diskriminering. Många invandrare vittnar dessutom om att de har sökt åtskilliga jobb utan att ens kallas till anställningsintervju och få möjlighet att visa sina svenskkunskaper. Ett icke-svenskklingande namn kan alltså räcka för att bli diskvalificerad på arbetsmarknaden. Mycket tyder också på att många svenska har en låg tolerans mot svenska som avviker från den infödda normen och övervärderar brytningens betydelse som tecken på brister i språket. Det kan förklaras med att enspråkighetsnormen fortfarande är starkt förankrad i Sverige och att många svenskar fortfarande är förhållandevis ovana vid att höra svenska talas med utländsk brytning. Samtidigt finns det uppenbarligen också en tendens till att

associera utländsk brytning inte bara med bristande språkbehärskning utan med bristande kompetens över huvud taget.

Om resans längd och olika transportmedel

Som vi tidigare understrukit är andraspråksinlärning en mödosam, tidskrävande och på många sätt omvälvande process. Trots det möter man som tidigare påpekats bland lekmän ofta helt orealistiska förväntningar på den tid det kan ta att lära sig ett nytt språk. Kanske överskattar många sina egna språkkunskaper som troligen inte skulle räcka så långt om man helt plötsligt tvingades byta kultur och språk och fungera i ett nytt samhälle. När man ställer krav på att undervisningen ska bedrivas så intensivt som möjligt – helst som heldagssysselsättning och gärna med tidig yrkesinriktning – för att målet ska uppnås på kortast möjliga tid, bortser man ifrån är att språkinlärning är en långsiktig process som bara till viss del kan påskyndas genom en kraftig intensifiering av undervisningen (Collins, Halter, Lightbown & Spada 1999). Språkstudier kan inte jämföras med det pluggande som kan pågå intensivt inför exempelvis ett körkortsprov eller en tentamen där det handlar om att memorera och redovisa en viss mängd faktakunskaper. Andraspråksinlärning innebär en successiv uppbyggnad av ett helt nytt system för kommunikation och är således ett led i förberedelsen för ett helt nytt sätt att leva. Denna process måste få ta tid.

Hur lång tid det tar och med vilken framgång det sker varierar från individ till individ bl.a. beroende på sådana faktorer som vi här berört. Undervisningen spelar naturligtvis också en viktig roll i denna process. Den kan avsevärt påskynda inlärningen och leder i allmänhet längre än enbart s.k. informell inlärning genom naturlig kontakt med språket (Long 1983; Ellis 1994; Pavesi 1984). Enligt en större amerikansk undersökning behövs det för en person som läser och skriver utan hinder på sitt modersmål i allmänhet mellan 500 och 1 000 undervisningstimmar för att uppnå en nivå där man kan tillfredsställa grundläggande kommunikativa behov, klara sig hjälpligt på en arbetsplats och klara av begränsad social interaktion på andraspråket (Adkins 1985; Grognet 1997). För att uppnå en nivå där man utan större hinder kan använda andraspråket också i mer krävande situationer och sammanhang som hör vuxenlivet till behöver de flesta inlärare betydligt längre tid om de över huvudtaget når så långt. För barn och ungdomar i skolåldern talar man

här om en tidsåtgång på mellan fem och tio år (Thomas & Collier 1997; Collier & Thomas 2002).

Inlärning med och utan undervisning uppvisar emellertid också stora likheter. I en jämförelse mellan formell och informell inlärning har Gisela Håkansson (2001) undersökt om naturliga inlärare tillägnar sig svensk grammatik på samma sätt som inlärare som följer språkundervisning. Även om inlärarna i Håkanssons studie inte var helt jämförbara i alla övriga aspekter visar resultaten att det tog de informella inlärare tre och ett halvt till fyra år att tillägna sig strukturer som de inlärare som fått undervisning tillägnat sig på mellan tre och sex månader. Resultaten bekräftar vad man funnit i tidigare studier, nämligen att undervisning inte kan förändra den ordning i vilken man tillägnar sig vissa strukturer men däremot avsevärt kan öka hastigheten i inlärningen och leda till högre nivåer av språkfärdighet (Long 1983; Ellis 1994; Pavesi 1984). En viktig orsak till detta är att lärare genom kunskap om elevernas språkutveckling med hjälp av en systematisk undervisning vid rätt tidpunkt kan lyfta fram och uppmärksamma strukturer som det kan ta mycket lång tid för informella inlärare att i tillräcklig omfattning fånga upp i det omgivande språket och utnyttja för inlärning. Undervisningen kan också genom att erbjuda deltagarna rika tillfällen till egen språkanvändning och interaktion i kommunikativa aktiviteter i viss mån kompensera för avsaknaden av kontakt med målspråket utanför skolan.

De bästa resultaten når man dock genom en kombination av undervisning och rika möjligheter till kommunikation på andraspråket i sitt sociala liv i vardagen (Spada 1986; Ellis 1994). Internationella studier visar t.ex. att invandrare som går direkt in i arbete utan språkundervisning ofta utvecklar starkt förenklade versioner av andraspråket som kännetecknas av ett mycket begränsat ordförråd och en rudimentär grammatik (Klein & Dittmar 1979; Clahsen, Meisel & Pienemann 1983; Klein & Perdue 1997). De uppnår då en språklig nivå som bara kan tillfredsställa de mest basala kommunikativa behoven. Det gäller i synnerhet lågutbildade invandrare med få sociala kontakter med målspråkstalare på sin fritid. Ett arbete utgör alltså ingen garanti för en snabb och gynnsam språkutveckling även om det naturligtvis på många andra sätt kan vara av avgörande betydelse för ett bra liv i det nya landet. Möjligheten att använda språket på en arbetsplats resulterar inte automatiskt i språkutveckling. Många andraspråksinlärare vittnar om svårigheter att komma till tals och komma ifrån positioneringen som

”invandrare” och ”legitima talare” på sina arbetsplatser och om rädslan att hamna utanför den sociala gemenskapen för att de inte hänger med i språket (Norton 2000; Ahlgren 2003).

Språkkunskaper är dessutom en färskvara som måste underhållas (Myrberg 2001). Om man hamnar på en arbetsplats där möjligheterna till språkanvändning är begränsade kan den språkliga nivå man har uppnått genom undervisning t.o.m. sjunka när man kommer ut i arbetslivet. Många invandrare erbjuds arbeten som inte ställer särskilt stora krav på kommunikativ förmåga under arbetets själva utförande som t.ex. industriarbete och städjobb på arbetsplatser med stor andel invandrad arbetskraft (Andersson 1982) och ofta hämmas möjligheterna till kommunikativa kontakter på sådana arbetsplatser dessutom av faktorer som buller och stress. Då kan arbetsförhållandena snarare bli ett hinder för vidare språkinlärning. Eftersom det sociala umgänget på rasterna är kopplat till ett starkt behov av avkoppling undviker många av naturliga skäl kommunikativa situationer som kan medföra komplikationer (Hyltenstam & Kuyumcu 1991). Det innebär att såväl infödda svenskar som invandrare hellre kan välja samtalspartners med samma språk och kulturella bakgrund för en pratstund och att sociala kontakter över språkgränserna på arbetsplatsen kan utebli.

Sociala kontakter och rika tillfällen att använda språket i kombination med en effektiv språkundervisning tycks alltså för de flesta inlärare vara det säkraste och snabbaste transportmedlet. Forskningen visar att undervisning inte bara underlättar och påskyndar språkinlärningen utan också leder till en högre grad av språkbehärskning än enbart naturlig inlärning. Därmed är det inte sagt att undervisning – som ju kan bedrivas på så många olika sätt – utgör någon garanti för en framgångsrik inlärning.

Vilken metod är bäst?

Vuxna andraspråksinlärare är ingen enhetlig grupp och det är därför av avgörande betydelse att undervisningens arbetssätt anpassas och varieras efter de enskilda inlärarnas olika behov och förutsättningar. Detta ställer stora krav på språklärarens kompetens, metodiska beredskap och flexibilitet – i synnerhet med tanke på den heterogenitet som utmärker sfi-undervisningen. Under senare år har man också mer och mer betonat betydelsen av den enskilde inlärarens aktiva roll i inlärningsprocessen och vikten av att man

som språkinlärare blir medveten om sin egen språkinlärning, får möjlighet att utveckla effektiva inlärningsstrategier och i tilltagande grad tar ansvar för sin egen språkutveckling.

I den allmänna debatten om sfi-undervisningen framförs ofta åsikten att lärarna inte använder rätt metod. Det förekommer också att olika anordnare saluför sin undervisning med hjälp av någon fantastisk metod som påstås garantera en effektivare inlärning oavsett inlärare och inlärningssituation. Sådana metoder består i stor utsträckning av förutbestämda, statiska lösningar för hur undervisning ska bedrivas. Men metod är ett preskriptivt snarare än ett deskriptivt begrepp. En metod talar alltså om hur lärare ska arbeta, inte hur de verkligen arbetar och vi vet idag genom olika klassrumsstudier att lärare som säger sig arbeta efter en och samma metod kan ha helt olika sätt att undervisa och mycket väl kan ha mindre gemensamt än lärare som tror sig arbeta enligt helt skilda metoder. Metoder tolkas således på olika sätt av olika lärare. Eftersom det i princip kan finnas lika många tolkningar av en metod som det finns lärare som tillämpar den, är det naturligtvis meningslöst att jämföra effekten av olika metoder utan att samtidigt genom klassrumsobservationer ta reda på vad som händer i klassrummet. Den professionella läraren måste hela tiden söka efter vägar att optimalt anpassa innehåll och arbetssätt efter förutsättningar och omständigheter i gruppen. Det ställer höga krav på läraren, som alltså inte kan följa en för alla på förhand fastställd plan och arbeta efter en given metod. Eleverna är inte heller passiva mottagare av olika typer av behandling från lärarens sida utan är i allra högsta grad aktiva i sitt eget lärande och utforskande av språket. Det är vad som pågår i interaktionen mellan lärare och inlärare i olika typer av aktiviteter i det enskilda klassrummet som till syvende och sist betyder något för inlärarnas möjligheter att utveckla sitt språk genom undervisningen. Det finns därför anledning att ta talet om olika metoders överlägsenhet och förträfflighet med stor skepsis.

Försök att finna generella metoder som ska passa alla lärare, inlärare och undervisningssituationer speglar en i grunden negativ syn på lärare som går ut på att lärare måste styras och kontrolleras för att kvaliteten i undervisningen ska kunna garanteras. Eftersom undervisning är en dynamisk process som bygger på ett flexibelt samspel mellan lärare, elever, material och aktiviteter har alla försök att finna generella metoder som ska passa alla lärare, inlärare och undervisningssituationer hittills misslyckats. Erfarna lärare undervisar i stor utsträckning utifrån ett eget förhållningssätt oberoende

av metoder i samspel med eleverna i den specifika undervisningssituationen. Detta förhållningssätt baseras på den enskilde lärarens kunskaper, värderingar och erfarenheter när det gäller språk, språkinlärning och språkundervisning men också på mer övergripande värderingar i fråga om kunskaps- och människosyn.

Den amerikanska andraspråksforskaren Kumaravadivelu (1994, 2001) sammanfattar synen på den ”postmetodiska pedagogiken” (Kumaravadivelu 1994, 2001) som ”ett sökande efter alternativ till metoder snarare än alternativa metoder” (ibid. 1994:29) där läraren i stället för att följa någon specifik metod undervisar i den enskilda kontexten utifrån en ”upplyst pragmatism”. Myten om supermetoden som ska lösa alla problem och förvandla språkinlärningsprocessen till en dans på rosor är visserligen seglivad men kanske äntligen på väg att avlivas.

Samtidigt styrs undervisningen också av institutionella, sociala, politiska och ekonomiska villkor utanför lärares och deltagares kontroll. Den turbulens till följd av ständiga omorganisationer som utmärkt sfi-undervisningen sedan den startade i slutet på 1960-talet (se vidare Lindberg 1995; Skolverket 1997) och som tilltagit genom de senaste årens omfattande upphandling har knappast bidragit till att förbättra förutsättningarna för undervisningen. Många väl etablerade och väl fungerande verksamheter baserade på mångårig erfarenhet och kompetens har lagts ned och nya helt oerfarna anordnare har haft svårt att bedriva en professionell undervisning i brist på en professionell skolledning och välutbildade och erfarna lärare. Detta har hämmat den ämnesmässiga och pedagogiska utvecklingen på många håll och inneburit en kompetensförlust som det kan ta lång tid att bygga upp igen.

Alltfler forskare talar också om andraspråksundervisningens politiska, kulturella och sociala dimensioner och vikten av att man som lärare är medveten om konsekvenserna av de val man gör i undervisningen för deltagarnas upplevda och faktiska möjligheter att forma sina liv och förverkliga sina mål. Inlärarnas möjligheter att själva påverka innehållet och inriktningen i undervisningen kan inte nog understrykas i detta sammanhang. En social relevant andraspråksundervisning baserad på aktiv delaktighet tar sin utgångspunkt i deltagarnas konkreta erfarenheter och behov (Auerbach 2000) och bygger innehållet kring sociala aspekter av avgörande betydelse för deltagarnas verklighet. Den betonar deltagarnas särskilda kompetens och styrkor och uppmuntrar dem att utforska sina egna möjligheter i stället för att understyrka vad de inte kan

och tala om vad de borde göra. Den ser deltagarna som experter på sina egen verklighet och gör språkinlärningen till ett led i förverkligandet av individuella mål. Det är en undervisning där man lär av varandra som bygger på dialog och samarbete i klassrummet. Den kopplar individuella erfarenheter till social analys, språkanvändning till reflektion och kritisk granskning och språkfärdigheter till praktisk tillämpning och aktiv handling för förändring.

Avslutningsvis: Om strapatser under resans gång

Det finns dagar när jag tycker att jag kan tala svenska fantastisk bra, underbart, jag är imponerad av mig själv och så finns det dagar då jag känner att jag aldrig kommer att lära mig svenska. (Granberg 2001:144, min översättning)

Andraspråksresan är som vi sett ett äventyr som resenärerna är mycket olika rustade inför. Eftersom vi som individer utvecklas och lär i intimt samspel med andra och det samhälle och den kultur vi lever i, spelar det sociala sammanhanget en mycket viktig roll i allt lärande. Det sociala samspelet är också en avgörande drivkraft i språktillägnandet där den egna formuleringen och det gensvar den möter spelar en central roll. Majoritetsspråkstalarna kan här spela en viktig roll inte minst genom att visa respekt och förståelse för vad det faktiskt innebär att tillägna sig det språk som de själva behärskar, om inte av födseln, så av ohejdad vana.

Precis som Theodor Kallifatides påpekade i inledningscitatet kan andraspråksresan innebära många spännande upptäckter och möten med andra sätt att betrakta världen som berikar individen och ger nya perspektiv. Den flerspråkige anses i högre grad än många enspråkiga kunna utveckla ett empatiskt förhållningssätt och en öppenhet för alternativa synsätt och tolkningar. Många finner också stor glädje i utforskandet av det nya språkets möjligheter precis som Sofia, här några månader senare (Granberg 2001:108), då hon hunnit lite längre på sin resa in i det svenska språket:

Det var verkligen roligt det här med sammansatta ord. Jag menar, jag kunde öppna böcker bara ibland för att hitta det längsta ordet. Jag kunde jämföra: Åh det här är tre ord, nej det här är fyra, nej det här är verkligen långt! (Skrattar) Det var som, ja, det är verkligen ett bra exempel på att ha kul med språk. (min översättning)

Avslutningsvis är det viktigt att understryka att mötet med en ny kultur och ett nytt språk också kan innebära nya chanser för individen och en språngbräda för framtida studier och andra möjligheter till självförverkligande – en väg ut ur marginalisering och maktlöshet – något som följande röster hämtade från Marie Carlsons avhandling (2002:238) ger ett mycket tydligt uttryck:

Förut så var jag underlägsen min man – det var alltid han som bestämde. När jag började skolan så började jag också vilja bestämma – jag fick självförtroende. Necla

Jag klarar allting själv, jag går till doktorn själv. Jag har hand om mina barns problem, alla papper, brev och sådana saker. Egentligen klarar jag av allting själv nu för tiden. Fadime

3. Sfi på väg – i går och i dag

Sfi-utbildning har bedrivits under drygt 40 år i Sverige. En rad förändringar har genomförts på vägen, förändringar som har haft stor betydelse för utvecklingen av såväl organisation som pedagogik. En tillbakablick kan ge värdefulla insikter när nu sfi återigen står vid ett vägskäl.

I det följande ges därför en kortfattad översikt av viktiga politiska beslut, reformer och till viss del granskningar som styrt sfiutbildningens utveckling under dessa fyrtio år. Ett försök görs dessutom att väva in frågor som rör den pedagogiska utmaning som sfi innebär, t.ex. frågor kring lärare och utbildningens ramar.

1965 – startskottet går

I samband med en kraftig ökning av invandringen fattade riksdagen 1965 beslut om att införa avgiftsfri försöksundervisning i svenska för invandrare. Uppdraget att anordna denna gick till studieförbunden. Bortsett från svenskundervisning på högskolor för utländska studerande och en oftast avgiftsbelagd utbildning för vissa flyktinggrupper förekom i princip ingen utbildning i svenska som andraspråk för vuxna före detta år. Några genomtänkta mål för utbildningen fanns knappast, förutom den övergripande målsättningen att invandrarna så snart det bara gick skulle lära sig svenska och anpassa sig i det svenska samhället.

I Europa debatterades invandrares språkutbildning vid denna tid, något som 1968 resulterade i en resolution i Europarådet där minst 200 timmars språkutbildning i landets språk rekommenderades för utländska arbetstagare. Det var denna resolution som låg till grund för det avtal som slöts 1970 mellan LO och SAF om undervisning i svenska. Avtalet innebar att den invandrade fick rätt till dessa 200 timmars utbildning varav 20 skulle ske på betald arbetstid och 60 med ersättning från arbetsgivaren. Resterande timmar skulle staten

stå för. De invandrare som inte hade anställning fick samma år rätt till kostnadsfri utbildning i upp till 30 timmar/vecka i max 240 timmar. Denna finansierades genom statsbidrag.

Från 1970 kunde avgiftsfri utbildning i svenska också ges i samband med arbetsmarknadsutbildning med utbildningsbidrag. Denna beställdes av länsarbetsnämnderna, anordnades vid studieförbunden och förlades fr.o.m. 1971 till största delen vid olika AMU-center. Utbildningen för invandrare utan anställning förlades till tio av staten godkända studieförbund. I praktiken följde denna grupp samma kurser som de som anordnades vid AMUcentren, och under 1970-talet överfördes allt mer av utbildningen från studieförbunden till AMU-centren, vilket innebar att den arbetsmarknadspolitiska inriktningen markerades.

De olika studieförbundens ideologier och synen på den fria och frivilliga folkbildningen påverkade självklart utbildningen. I Tvåspråkighet med förhinder (Lindberg 1996) finns följande citat av en ledande representant från ett studieförbund som då hade stor del av sfi-uppdraget:

(cirkelledaren i svenska) är en person som av en lycklig slump har fått lära sig lite mer än de andra kamraterna i gruppen. Med hjälp av lite utbildning kan de allra flesta klara av cirkelledarskapet.

Detta citat synliggör cirkelledaren som en i gruppen snarare än en professionell utövare av ett yrke som kräver särskild kompetens och utbildning. 1973 ordnades lärarutbildning i form av s.k. YRKkurser vid flera universitet, kurser som blev mycket eftersökta. Kurserna omfattade från början 20 poäng, men har därefter utökats upp till 80 poäng.

1971 utarbetades den första läroplanen för sfi-undervisning (SÖ 1971), men eftersom studieförbunden inte kunde åläggas läroplansbundet arbete fick läroplanen status av rekommendationer.

Invandrarutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1971:51) 240 timmars svenskutbildning på arbetstid vilket genomfördes 1973. I detta riksdagsbeslut fick anställda invandrare rätt att läsa svenska under 160 eller 240 timmars betald arbetstid beroende på förkunskaper och anställningsdatum.

1978 ersattes läroplanen från 1971 av Allmänna mål och riktlinjer för undervisningen i svenska för vuxna invandrare (SÖ 1978). Detta var ett dokument som baserades på den svenska invandrarpolitikens mål – jämlikhet, valfrihet och samverkan – och som präglades av en

mer medveten syn på språk och språkinlärning än den tidigare läroplanen.

Under senare delen av 1970-talet steg arbetslösheten och AMU hade 1976–1979 tillfälle att genom utbyggnad av verksamheten ta över den största delen av sfi-utbildningen som bedrevs i form av arbetsmarknadsutbildning. 1975 utgjorde invandrarna ca 12 procent av deltagarna på AMU, men två år senare ca 30 procent. Man gav kursen Svenska som främmande språk med samhällsorientering som omfattade nio veckor med 33 veckotimmar med möjlighet till nio veckors förlängning, dvs. drygt 500 timmars utbildning. Efter sfikursen gick deltagarna vidare till yrkesutbildningar.

För sfi-lärarna fanns från 1976 i en särskild kompetensförordning fastställda regler för tillsvidareanställning. Trots att lärare från studieförbunden nu sökte sig till AMU, som tydligare hade anammat läroplanens riktlinjer för utbildningen och dessutom hade mer förmånliga anställningar, ledde ändå expansionen till en stor lärarbrist. Detta i sin tur ledde till att många av de lärare som anställdes saknade de föreskrivna kompetenskraven. Lindberg (1996): ”I slutet av 70-talet hade /…/ knappt hälften av de 650 sfilärarna tidsbegränsad anställning p.g.a. att de saknade den rätta utbildningen.”

Skolöverstyrelsen genomförde under 1970-talet stora fortbildningsinsatser som haft stor betydelse för den pedagogiska utvecklingen. I slutet av 1970-talet genomförde man t.ex. fortbildning där man utgick från ett antal samhällsorienterande teman där det språkliga innehållet integrerades samhällsorienteringen.

Sfi-verksamheten granskades av flera rapporter med olika syften och av varierande kvalitet mellan 1977 och 1989.

1986 – slutet för en heterogen och vildvuxen verksamhet?

De första tjugo åren betecknas i Vem älskar sfi? (Skolverket 1997, s 35) som en ”i hög grad heterogen och vildvuxen verksamhet”. 1978 tillsatte regeringen efter initiativ från LO, TCO och SAF en parlamentarisk kommitté, Sfi-kommittén, som hade som uppdrag att se över verksamheten samt lämna förslag om förbättringar och permanentning av försöksverksamheten. Kommittén kunde efter tre års arbete inte enas i sina förslag kring den centrala frågan om huvudmannaskap, men föreslog i slutbetänkandet en utbildning på 600 timmar, studiestöd under sfi-utbildningen och en enhetlig

lärarutbildning SOU 1981:86 och SOU 1981:87). Efter behandling av betänkandet trädde dock 1986 ett system som innebar en uppstramning av verksamheten i kraft. De studerande fick 700 timmar fördelade på grund-sfi med kommunen som huvudman och påbyggnads-sfi som AMU och studieförbund ansvarade för. Nu utformades också kompetensregler för lärare.

Lagen om rätt till ledighet med lön för studier i sfi ersattes 1986 med en lag om enbart rätt till ledighet för dessa studier.

Sedan 1985 är det möjligt att läsa svenska som andraspråk på lärarutbildningen. Detta ämne vänder sig till lärarstuderande på alla nivåer, alltså till såväl grundskolelärare som ämneslärare. Någon särskild utbildning eller kurser för de som tänker sig att arbeta med vuxenstuderande inom sfi finns dock ännu inte, även om viss anpassning i realiteten görs inom vissa kurser.

1991 – en utbildning, en huvudman

Efter att flera rapporter med ibland svagt underbyggda påståenden och slutsatser (Lindberg 1996), påpekat att intentionerna i 1986 års reform inte kunde anses uppfyllda, genomfördes redan 1991 år en sfi-reform. Denna innebar att uppdelningen på grund-sfi och påbyggnads-sfi upphörde och ersattes av en enda sammanhållen utbildning. Kommunalt huvudmannaskap för all sfi samt en minskad detaljreglering av utbildningen infördes.

Skolverket fick 1993 ett regeringsuppdrag att se över vissa organisatoriska frågor för sfi och svenska som andraspråk. Verket föreslog att sfi skulle upphöra som egen skolform och integreras i grundläggande vuxenutbildning/komvux. Propositionen (1993/94:126) som följde ansåg dock att sfi skulle bestå som egen skolform. Ett av motiven var att vissa gällande bestämmelser för sfi vid ett inordnande skulle behöva införas i de andra skolformernas regelsystem, vilket ansågs ogörligt. Läroplanen för sfi skulle emellertid enligt propositionen upphöra att gälla, eftersom verksamheten skulle vila på de grundläggande värden som framgår av 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lfp -94). Förordning 1994:895 om svenskundervisning för invandrare infördes.

Rätten till sfi för asylsökande upphörde samtidigt som tidsgränsen för hur länge man skulle ha rätt till sfi togs bort. Rätten att påbörja sfi inom tre månader från folkbokföringsdatum i en

kommun infördes. Skolverket skulle enligt propositionen utarbeta förslag till kursplan och betyg samt centrala prov för sfi skulle införas.

Rapporten Vem älskar sfi? (Skolverket 1997) formulerade och redovisade ett antal för verksamheten centrala frågeställningar. De förslag som framförs där, t.ex. kring statistisk uppföljning, de studerandes studiesociala situation, adekvat lärarutbildning och kompetensutveckling samt kring sfi som egen skolform är fortfarande aktuella.

Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk vid Lärarhögskolan i Stockholm inrättades 1998. Centret har ett regeringsuppdrag att vara ett nationellt resurs- och utvecklingscentrum för hela landet. Verksamheten bedrivs i samråd med Centrum för tvåspråkighet vid Stockholms universitet. Uppdraget är att;

  • samla, sammanställa och förmedla kunskaper och erfarenheter,
  • stödja och lämna information om utvecklingen av läromedel och användningen av informationsteknik,
  • stödja och vara ett resurscentrum för nya former av kompetensutveckling,

ta emot uppdrag från kommuner och organisationer.

2000-talet – samverkan i fokus

Kunskapslyftskommittén ansåg i sitt betänkande (SOU 2000:28) att sfi borde upphöra som egen skolform och integreras i den kommunala vuxenutbildningen.

I propositionen 2000/01:72, Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, föreslog dock regeringen att sfi skulle kvarstå som egen skolform, men att ny kursplan skulle utarbetas. Denna nya kursplan, som är obligatorisk från 1 januari 2003, består av fyra olika kurser. Denna kursstruktur, där den studerande kan sluta med betyg efter varje kurs samt de tre olika studievägar som utgör ingångarna till dessa olika kurser, betonar individens behov och förutsättningar och förtydligar möjligheten att kombinera eller integrera sfi med andra studier, praktik, förvärvsarbete eller annan sysselsättning.

I april 2001 träffades en överenskommelse mellan Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Migrationsverket, Skolverket samt Svenska Kommunförbundet om utveckling av

introduktionen av flyktingar och andra invandrare (Integrationsverket m.fl. 2001b). Överenskommelsen innebär att respektive myndighet åtagit sig att inom sitt verksamhetsområde arbeta för utveckling, översyn och regelförändringar. Skolverket har med bakgrund i denna överenskommelse arbetat med två uppdrag i samråd med berörda aktörer inom och utanför överenskommelsen. Det ena, Uppdrag till Statens skolverk om kursplaner m.m. i svenskundervisning för invandrare, sfi (U2002/2529/V), bestod av två deluppdrag: ny kursplan för sfi och sfi för högutbildade (se 11.3).

Det andra uppdraget, Ett uppdrag till Statens skolverk om svenskundervisning för invandrare (U2001/16896/V) bestod även det av två delar: Stöd till utveckling av nya samarbetsformer och metoder samt kompetensutveckling av 750 lärare inom sfi (se kapitel 13), kurser som genomfördes under 2002 vid flera lärosäten med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk som samordnare.

Genom omfördelning av utbildningsplatser ställde regeringen år 2002 ytterligare 510 platser till förfogande för utbildning i svenska som andraspråk. Dessa kurser startar under läsåret 03/04 vid flera lärosäten. Kurserna riktar sig mot alla skolformer och till lärare, lärarstuderande och andra som kommer i kontakt med barn, elever och vuxna med annat modersmål än svenska.

Migrationsverket fattade under våren 2003 beslut om att asylsökande inom den s.k. normalprocessen ska erbjudas att studera svenska enligt kursplanen för sfi.

Sfi på väg

Tillbakablicken visar hur pendeln kring sfi-verksamhetens centrala frågor svängt fram och tillbaka genom åren. Flera av de frågor som denna utredning har haft att ta ställning till har behandlats tidigare. Det finns dock i vissa fall anledning att ifrågasätta det underlag som legat till grund för beslut och den onyanserade debatt som förts kring verksamheten, i första hand dess måluppfyllelse (se kapitel 6).

Den kraft som svingat pendeln har gjort detta med kraft och ärligt engagemang, och viss uppstramning i form av läroplaner m.m. har kommit verksamheten till godo. I backspegeln kan vi dock se att andra förändringar har medfört stora förluster för sfi:s

direkta verksamhet, förluster som medfört utarmning av det engagemang och den dynamik som i snart fyrtio år präglat sfi. Som exempel kan nämnas att en stor del av den kunskap och erfarenhet som fanns kring att kombinera sfi med yrkesutbildningar gick förlorad då sfi inom AMU-utbildningarna försvann – kunskap som idag efterfrågas igen.

När sfi nu återigen står vid ett vägskäl inför ett eventuellt realiserande av detta betänkandes förslag är det vår förhoppning att en klar riktning stakas ut och att klara signaler om denna riktning ges till både verksamhet och samhälle: nu är ett nytt tydligare sfi på väg, på väg att se individer istället för invandrare, på väg som en del av vuxenutbildningen och på väg att närma sig vårt gemensamma samhällsliv och arbetsliv!

4. Sfi:s uppdrag och roll

Under utredningens arbete och i möten med olika aktörer har vi överraskande ofta fått frågan: Men vad är sfi – egentligen? Är sfi enbart språkundervisning eller innefattar utbildningen alla åtgärder som invandrare behöver? Ingår praktik i sfi? Är sfi-utbildningen ett ansvar för utbildnings- eller för integrationspolitiken? Sfi:s ganska breda uppdrag samt den mycket breda målgrupp som den riktar sig till skapar en otydlighet, vilket ofta leder skilda tolkningar av utbildningens syfte, innehåll och måluppfyllelse. I detta kapitel försöker vi föra ett resonemang kring det uppdrag som sfi kan anses ha och den roll som sfi förväntas spela i samhället i relation till förväntningar och styrdokument.

4.1. Sfi till vems nytta?

För att fullt ut kunna leva, verka och aktivt delta i samhällslivet är det i princip nödvändigt att behärska landets officiella språk. Sverige har högt ställda ambitioner kring alla invånares likvärdiga möjligheter att utöva sina rättigheter och skyldigheter och därför måste det också finnas likvärdiga möjligheter och förutsättningar för alla att lära sig och utveckla sin kompetens i svenska, alltifrån grundläggande till avancerad nivå.

Att personer som invandrar till Sverige och andra med ett annat modersmål än svenska förvärvar goda kunskaper i svenska är således viktigt ur ett demokrati- och integrationshänseende. Men det bidrar också till måluppfyllelse inom arbetsmarknads- och välfärdspolitiken. Människor som kan utnyttja sin kompetens på arbetsmarknaden bidrar bland annat till ökad tillväxt och minskade offentliga utgifter, men också till ökad hälsa och välfärd för individen.

En tillgänglig utbildning i svenska med hög kvalitet måste ur många aspekter alltså betraktas som en god investering för samhäl-

let. Men samhället kan aldrig påtvinga någon utbildning, åtminstone inte med framgång. En nödvändig förutsättning för att individen ska delta är därför att också individen själv upplever svenskutbildning som en investering och är motiverad att studera. Motivation är en komplex fråga men en grundförutsättning är givetvis en tro på att utbildningen leder till måluppfyllelse. Det är också viktigt att utbildningen upplevs leda vidare, dvs. att kunskaperna och betygen har legitimitet, öppnar nya dörrar och att det inte finns andra stängda dörrar i form av t.ex. diskriminering, orimligt högt ställda krav på språkförmåga eller svårigheter att få annan kompetens erkänd.

Både stat, kommun och individ måste alltså se en vinst med utbildningen för att denna ska kunna fylla sin funktion. Eftersom såväl samhället som individen har att vinna på en bra och tillgänglig utbildning krävs också en investering från båda parter. Eftersom även arbetsmarknaden drar nytta av sådana investeringar kan man argumentera för att även dess parter bör dra sitt strå till stacken.

Språkinlärning sker såväl genom formell utbildning som i kontakt med språket utanför klassrummet. Undervisning i svenska anordnas i olika regi med olika syften och samhället kan ge stöd till svenskinlärning på många olika sätt. Men dess viktigaste instrument är utan tvekan det offentliga utbildningsväsendet, där sfiutbildningen ingår.

4.1.1. Olika syn på mål och syfte

Med tanke på att språkkunskaper är viktiga för måluppfyllelse inom en rad samhällsområden finns det förstås många aktörer som har förväntningar på att den sfi-utbildning som bedrivs ger goda resultat.

Enligt Riksdagens revisorers granskning (2000/01:RR12) anser en del företrädare för arbetsmarknadsmyndigheterna att slutnivån för sfi är för låg för att personer ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden eller delta i arbetsmarknadsutbildningar. Enligt dessa, Skolverket med flera har målen för utbildningen snarare varit alltför högt ställda för många studerande, vilket skapat en inlåsningseffekt genom att de varit tvungna att fortsätta studera i flera år utan att kunna komma vidare till annat. En konsekvens av dessa slutsatser är den nya kursplanen.

Det är förvisso sant att bristande kunskaper i svenska är ett stort hinder för såväl integrering i samhället som etablering på arbetsmarknaden och att språkkunskaperna på lång sikt behöver vara så djupa och breda att man inte bara klarar av sina arbetsuppgifter, utan också att ta vara på sina rättigheter, utvecklas och avancera i arbetslivet.

Men arbetsgivares krav på svenskkunskaper och därmed på längre sfi-utbildning, kan inte alltid hänföras till dessa omständigheter. Det finns anledning att fundera på vad som ligger bakom kravet på ”tillräckliga svenskkunskaper” och vad detta begrepp står för. Vad är det som gör att kraven på språkkunskaper ökar när det finns gott om arbetskraft och sjunker vid omvänd konjunktur? Har arbetsuppgifterna ändrats eller är det så att krav språkkunskaper är ett legitimt sätt att sortera människor? Det är utan tvekan mindre laddat för arbetsgivare att hänvisa till brister i språket än att uttrycka att man anser att någon inte passar in på arbetsplatsen. Flera undersökningar har visat att en person som bryter ofta uppfattas som mindre kunnig inom sitt område (se kapitel 2).

Risken med ett alltför starkt fokus på språket är att språkkunskaper utmålas som den enda nyckeln till en integrering och delaktighet i samhället. Annick Sjögren skriver i En ”bra” svenska? (Mångkulturellt centrum, 2001) att ”en onyanserad upprepning av kravet på svenskkunskaper kan bidra till att dölja att integrationsprocessen går långt utöver en teknisk inlärningsfråga och att den är dubbelriktad, med både infödda svenskar och nykomlingarna inblandade”. Utredningen menar som Annick Sjögren att en sådan debatt måste ta hänsyn till övriga komponenter som samspelar i integrationsprocessen, dvs. sociala, etniska, ekonomiska, politiska och historiska.

Det har genom åren funnits en mer eller mindre uttalad motsättning mellan dem som anser att sfi främst ska betraktas som instrument för integrationspolitiken eller arbetsmarknadspolitiken och andra som betonar sfi:s roll som pedagogisk verksamhet med svensk- och samhällskunskaper som mål. Syftet med sfi-utbildningen har tolkats och betonats på olika sätt beroende på vilket perspektiv som varit utgångspunkt.

Om man t.ex. anser att sfi i huvudsak ska syfta till egen försörjning, bör målet vara att förvärva den språkförmåga som krävs för att få en anställning, vilken som helst. Om man däremot anser att utbildningen bör lägga en grund för en mer fast förankring på arbetsmarknaden, behöver den i högre grad bygga på individens tidi-

gare erfarenheter och kunskaper. Om man menar att sfi enbart är ämnat att ge behörighet till vidare studier i svenska, är målet snarast att nå slutnivån. Om man däremot anser att sfi syftar till att ge en grund för fortsatt lärande, såväl formellt och informellt och inom olika ämnen, måste utbildningen bidra till strategier för lärande i olika kontexter och till en djupare förmåga att förstå och lära på andraspråket. Om man t.ex. anser att utbildningen ska syfta till att utrusta den studerande för delaktighet i vardags- och samhällsliv, måste den behandla det som är viktigt för att individen ska kunna orientera sig i samhället och ta vara på sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter inom en mångfald av områden. Det syfte man lägger tyngdpunkten vid, påverkar alltså målen och får konsekvenser för hela utbildningen.

Syfte och mål för sfi-utbildningen anges i dess kursplan. För att diskutera och försöka rama in sfi:s roll och uppdrag är denna och andra styrdokument som reglerar utbildningen självklara utgångspunkter.

4.2. Sfi enligt styrdokumenten

Sfi-utbildningen är egen skolform som ingår som en av flera kommunala vuxenutbildningar i det offentliga skolväsendet för vuxna. Den styrs liksom andra offentliga utbildningar av lag, förordning och kursplan.

Utbildningen regleras i skollagen (1985:1100, kap. 13) och i förordningen (1994:865) om svenskundervisning för invandrare. Enligt lagen syftar sfi till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. I lagtexten står det dock att varje kommun är skyldig att se till att sfi erbjuds den som saknar de grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen avser att ge. Här fokuseras inte invandrarskapet utan enbart språknivån. Rätten till sfi kvarstår oavsett hur länge man har bott i Sverige, så länge man saknar motsvarande kunskaper.

Sfi styrs inte av en läroplan, men ska vila på de grundläggande värden som uttrycks i läroplanen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94.

Till läsåret 2002/03 kom en ny kursplan för sfi. I kursplanen tydliggörs syfte och mål med utbildningen och vad som karaktäriserar denna. Sfi syftar till att ”ge vuxna, som saknar grundläggande

kunskaper i svenska, möjligheter att utifrån sina olika förutsättningar och personliga mål utveckla förmåga att kommunicera muntligt och skriftligt på svenska i vardags-, samhälls- och arbetsliv samt studier”. Utbildningen syftar även till ”kunskap om och förståelse av samhällets organisation och dess grundläggande värderingar för att underlätta elevens integration, aktiva medverkan i och bidrag till utvecklingen av samhällsliv, arbetsliv och kultur i Sverige”. Ett tredje syfte är att ”ge eleverna information och vägledning som gör det möjligt att planera fortsatt utbildning, arbete och lärande i vardagslivet utifrån egna behov och studiemål”.

Kursplanen anger också vad som särskilt karaktäriserar sfiutbildningen. Utbildningen präglas av att eleven utvecklar sina kunskaper i det land där språket talas. Därför är ”omvärlden en outtömlig resurs, och varierande aspekter av samhällsliv, arbetsliv och kultur i Sverige ska integreras i utbildningen. Utbildningen ska ge de studerande möjlighet att utveckla strategier så att de fortlöpande, med hjälp av språket i omgivningen, kan bygga vidare på sina kunskaper i svenska och sina kunskaper om och sin förståelse av vardagsliv, samhälle och arbetsliv i Sverige”.

Målen som utbildningen ska sträva efter är att den studerande;

  • ”känner lust och intresse att lära sig det svenska språket samt vågar och kan använda språket i olika situationer,
  • utvecklar sin förmåga att kommunicera på svenska i tal och skrift i vardags-, samhälls- och arbetsliv,
  • utvecklar strategier för fortsatt lärande såväl inom utbildningen som i omvärlden och utvecklar sin förmåga att individuellt och i samarbete med andra planera sitt lärande,
  • utvecklar sin förmåga att göra jämförelser mellan egna erfarenheter av språk, kulturer, samhälls- och arbetsliv och det svenska språket och förhållanden i Sverige,
  • utvecklar kunskaper om samhällsliv, arbetsliv och studier i

Sverige och utifrån sin livssituation planerar sitt fortsatta lärande, och

  • utvecklar kunskaper om demokratiska principer och arbetsformer samt om värdegrunden i det svenska samhället”.

Den nya kursplanen innebär dessutom en påtagligt förändrad struktur. Från att ha bestått av en enda kurs, har utbildningen delats upp i fyra delkurser, där målen för kurs D motsvarar den tidigare slutnivån. Kurserna är indelade i tre studievägar, som vardera

består av två kurser och det är möjligt att gå vidare från en studieväg till nästa tills man når D-nivån. Syftet är att bättre kunna anpassa mål och studietakt till de olika förutsättningar som de sfistuderande har. Se figuren nedan, som är hämtad från Skolverkets Ytterligare information om den nya kursplanen i Sfi (2002g).

De skuggade rutorna motsvarar kursen svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning, där de som behöver samtidigt ska utveckla läs- och skrivfärdigheter. De som läser studieväg 1 har ett stort behov av detta, även när de fortsätter till de följande kurserna.

I informationsmaterial konkretiseras målen för de studerande inom de olika studievägarna. Studieväg 1 leder till att den studerande når grundläggande kommunikationsförmåga på svenska så att språket fungerar i närsamhället och den studerande kan klara sitt vardagsliv på ett tillfredsställande sätt.

Sfi 1 ger också introduktion till kultur- och samhällsförhållanden i Sverige och till förvärvsarbete som inte är språkligt krävande vad gäller t.ex. skriftlig språkfärdighet. Efter kurs C i Sfi 2, skall den studerande kunna fungera aktivt som samhällsmedborgare, klara av språkligt anpassad yrkesutbildning eller förvärvsarbete inom sitt yrkesområde under förutsättning att arbetet inte ställer krav på avancerad språkbehärskning. Sfi 3 leder till möjligheter till fortsatta teoretiska studier. Kurs D ger kunskaper som behövs för arbete och samhällsliv samt för studier under senare delen av svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning.

I förordningen för sfi står att ”styrelsen för utbildningen skall i samarbete med arbetsförmedlingen verka för att undervisningen så snart som möjligt kan kombineras med sådan arbetsplatsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att

träna sig i att tala svenska”. Ansvariga för sfi i kommunen ska alltså för dem som inte arbetar, utöver ordinarie undervisning också skapa tillfälle för de studerande att utveckla sin muntliga språkfärdighet på verkliga arbetsplatser. Är en sådan praktik en integrerad del av sfi-utbildningen eller något som enbart sker i anslutning till denna? Denna paragraf har genom åren tolkats mycket olika i kommunerna. Frågan ställs på sin spets i en diskussion om huruvida sfi skulle berättiga till studiemedel. Skulle då praktik ingå i utbildningen eller inte? Hittills har ingen enhetlig tolkning fastställts. Praktik i anslutning till sfi har tills nyligen heller aldrig följts upp regelbundet av Skolverket. Numera ingår dock uppgifter om praktik i de uppgifter som kommunerna redovisar till SCB.

Sammanfattningsvis kan man säga att sfi aldrig enbart handlat om rena språkliga kunskaper, utan har haft ett bredare syfte att ge kunskaper om viktiga aspekter av samhällslivet, både när det gäller att klara sitt vardagliga liv, att förstå det samhälle som man lever i och att orientera sig i arbetslivet. Kursplanen pekar på behovet av individualisering utifrån behov och förutsättningar. Den uppmärksammar också att de studerande har olika skäl för sina studier och betonar att detta ska prägla utbildningen redan från början, så att den förbereder och utrustar individen att komma vidare efter egna livsmål. Eftersom de studerande bor i det land där språket talas behöver de snabbt tillägna sig en grundläggande bred kommunikativ kompetens, som sedan måste utvidgas så att både den kommunikativa kompetensen och kunskaperna om det svenska samhället ökas och fördjupas. För att uppnå detta krävs enligt kursplanen alltså att olika aspekter av det omgivande samhälls- och arbetslivet integreras i undervisningen.

4.3. Sfi – både mål och medel

Sfi är alltså en utbildning inom det offentliga utbildningsväsendet med egna mål och syften fastställda i kursplanen. Men som vi konstaterat tidigare är svenskkunskaper viktiga inom flera olika samhällsområden och sfi-målen utgör delmål inom andra politikområden.

Arbetsförmedlingen kan sedan några år anvisa arbetslösa till kommunens sfi-utbildning inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser. Dock är tidsperioden

i de flesta fall begränsad till sex månader om inte särskilda skäl föreligger.

Många betraktar Sfi i första hand som ett integrationspolitiskt instrument, då målen för sfi också utgör delmål inom integrationspolitiken. Utbildningen nämns följaktligen i de dokument som ligger till grund för integrationspolitiken, inte minst i de delar som omfattar de initiala insatserna för flyktingar i kommunerna, introduktionen. Den integrationspolitiska propositionen (1997/98:16) beskriver hur kommunens introduktion för nyanlända bör vara organiserad, och om sfi sägs bl.a. att utbildningen ska utgöra grunden i introduktionsprogrammet.

Sfi-utbildningen är alltså ett viktigt verktyg för att uppnå målen för den s.k. introduktionen, kommunernas stödjande insatser för nyanlända flyktingar. Introduktionen och den statliga ersättningen till kommunerna för detta är en säråtgärd (se 1.5) för flyktingar under en begränsad tid, som syftar till att ge förutsättningar för egen försörjning och delaktighet i samhället. Då och då i debatten kring sfi och/eller kommunernas introduktion för flyktingar framstår sfi som synonymt med introduktionen och därmed också som en säråtgärd med samma mål som introduktionen.

Det framkommer ibland också kritik av utbildningen som tycks utgå från att det enbart är sfi som ska bidra till invandrares integration. Men en framgångsrik introduktionen för nyanlända flyktingar förutsätter att flera aktörer ha ett ansvar och samverkar. Sfi har enligt utredningen alltför ofta fått klä skott för bristande framgång inom flyktingmottagandet och integrationspolitiken.

Ett annat problem med att enbart se sfi som en introduktionsverksamhet är att introduktionen formellt sett och också i realiteten främst vänder sig till de nyanlända flyktingar med familjer som kommunen får ersättning för. Sfi har en mycket bredare målgrupp, där nyanlända flyktingar i dagsläget utgör ca en tredjedel. En alltför ensidig fokusering på de kommunmottagna inom sfi-verksamheten har lett till att övriga sfi-studerande inte i lika hög grad får sina behov tillgodosedda, vilket utredningen anser är allvarligt.

4.4. Utbildningens status

I utredningens direktiv anges att en utgångspunkt för förslag bland annat ska vara en höjd status för utbildningen. Däremot anges inte mot vilken bakgrund som detta anses nödvändigt. Utredningen

delar dock regeringens åsikt att en höjning av sfi-utbildningens status är nödvändig.

Det finns först några frågor som behöver redas ut. I vems ögon det är viktigt att sfi har status? Vad innebär det att ha hög eller låg status och vad är orsakerna till att sfi har en låg ställning?

Hur märker man att en utbildning har status? Utredningen tänker sig att en utbildning med status exempelvis är eftertraktad av de studerande och att dessa är stolta över att gå där. Lärarna vill arbeta inom utbildningen och det ställs krav på deras kompetens. De ansvariga är insatta i verksamheten och frågar efter resultaten. Utbildningen prioriteras resursmässigt och betygen efterfrågas och respekteras i samhället.

Utifrån sådana kriterier kan man konstatera att sfi har låg status i fleras ögon. De flesta brukarundersökningar visar förvisso på ganska nöjda studerande under tiden de befinner sig i utbildning. Men bland dem som avbryter eller avslutar sfi utan betyg finns det många som upplever att sfi inte svarat mot deras förväntningar. Det förekommer även att många studerande tappat motivationen och efter en tid deltar främst för att det är ett krav för att få försörjningsstöd.

Det finns också anledning att tro att omgivningens låga förväntningar och syn på sfi smittar av sig på de studerande. Det kan dessutom vara en av förklaringarna till att så få väljer att studera svenska som andraspråk inom lärarutbildningen med sikte mot vuxenutbildning. Idag är det färre yngre lärare inom sfi än inom någon annan skolform. Även om kraven är lika höga på professionalitet inom sfi som annan utbildning accepteras fortfarande att en majoritet av lärarna saknar ämneskompetens.

En rapport från Skolverket om alfabetiseringsundervisning i olika kommuner (2003e) konstaterar att engagemang och kunskaper om detta ofta var låg hos de ansvariga politikerna och tjänstemännen och att den låga prioriteringen i kommunen manifesterades genom undermåliga lokaler, brist på resurser och möjlighet till kompetensutveckling. Även utredningen har tagit del av flera vittnesmål från sfi-lärare om okunskap och bristande intresse i andra delar av organisationen och dess ledning. Det är sällan som lagstadgade kvalitetsredovisningar från kommunerna innehåller uppgifter om sfi. Skolverket har i sin tur kritiserats för att inte prioritera uppgiften att utöva tillsyn eller stödja utvecklingen av sfi, vilket kan ge kommunerna en signal om att kvalitetsredovisningarna inte efterfrågas (2000/01:RR12).

Vi har tidigare i kapitlet beskrivit att utbildningen ibland inte anses tillräckligt omfattande och betygen inte tillräckligt tillförlitliga när t.ex. arbetsförmedlingar ska bedöma individers kompetens i svenska. Vi har också sett flera exempel på att andra enheter inom kommunen som stadsdelar, socialförvaltning och flyktingmottagningar startat egen svenskundervisning som ersättning för sfi ”för dem som inte klarar sfi-kursen” eller på grund av missnöje med hur sfi fungerar på olika sätt. Vi har också mött arbetsgivare som trots att deras anställda har rätt till fri utbildning inom sfi, köper grundläggande svenskkurser, för att de har hört att utbildningen fungerar dåligt.

Vad är då orsaken bakom sfi:s delvis låga status? Utredningen identifierar ett antal troliga skäl. Givetvis påverkar en utbildnings resultat synen på utbildningen. I statistiska uppföljningar framstår utbildningen som föga framgångsrik. Utvärderingar har också pekat på brister när det gäller individualisering, lärarkompetens och på en alltför forminriktad undervisning. Men som vi beskriver längre fram i betänkandet kan statistik ge en alltför onyanserad bild som inte tar hänsyn till utbildningens förutsättningar.

Sfi:s historiska utveckling är belastande. Sfi började som en form av studiecirklar, ofta på arbetsplatser utan krav på egentlig lärarkompetens. Kunskapen fick lärarna bygga upp vartefter. Ännu idag, trots att sfi är ett kommunalt ansvar och de professionella kraven på utbildningen formellt är lika höga som för övrig vuxenutbildning, har sfi en särställning. Trots att sfi-utbildningen utgörs av ett enda ämne är den en egen skolform. Utbildningen styrs inte av någon egentlig läroplan, berättigar inte till studiestöd och betraktas av andra aktörer som en ”icke-reguljär” utbildning.

Sfi delar vidare samma öde som grundläggande vuxenutbildning – utbildning på lägre nivå betraktas alltid som lite ”sämre” än högre utbildning.

Status är intimt förknippat med integritet och respekt. För att få respekt måste man ha en tydlig identitet och roll, som gör att omgivningen vet var gränserna går och vad de kan förvänta sig. Sfi:s otydliga uppdrag och hemvist, en ”Mädchen für alles”, som beskrivits ovan har enligt utredningens mening varit synnerligen negativt för såväl utbildningens som lärarnas ställning.

En allvarlig och trolig anledning till att sfi och ämnet svenska som andraspråk i stort har låg status är att utbildningen vänder sig till människor som generellt har låg status i landet. Säg orden invandrarundervisning, invandrarlitteratur, invandrartäta områden

och du får genast intrycket att detta är något som inte kan inkluderas i ”vanlig” litteratur eller andra bostadsområden, utan behöver ett särskilt rättfärdigande. Att söka åstadkomma en förändring på denna punkt är en mycket större uppgift än vad som kan uppnås genom en förnyelse av sfi. Men en ambition i linje med en sådan strävan är att i så hög grad som möjligt hitta lösningar som harmonierar med övrig vuxenutbildning. Därmed betraktas alla vuxenstuderande som individer som har behov av kompetensutveckling – somliga av matematik eller engelska, andra av svenska som andraspråk. På det sättet blir sfi inte invandrarundervisning – till skillnad från ”svenskföddundervisning” – utan ett ämne bland många. Ett litet, men viktigt led i detta är att byta ut namnet på utbildningen.

Det finns alltså många orsaker till sfi:s låga ställning. Vad kan man då göra åt detta? Skolverket skriver i Vem älskar sfi? (1997) att ”en förutsättning för en framgångsrik samverkan inom flyktingmottagandet är en autonom sfi-verksamhet vars professionalitet och fackkunskap respekteras av såväl avnämare som andra berörda yrkesgrupper. Detta kan bara uppnås genom tydligt och konkret formulerade mål för verksamheten, en medveten och långsiktig satsning på kompetensutveckling och kontinuerlig uppföljning av målen.” Utredningen håller med i allt detta. Ett tydliggörande av sfi:s uppdrag och roll i relation till närliggande verksamhet är av avgörande betydelse för sfi:s ställning. Likaså är det av stor vikt att lärarkårens professionalitet och specifika roll får stöd i form av kompetensutveckling och ändamålsenlig grundutbildning. Uppföljningen av sfi måste förbättras och utökas samt ge en mer rättvisande bild av såväl förutsättningar som måluppfyllelse för utbildningen.

Utredningen återkommer i betänkandet till vart och ett av dessa områden och föreslår eller pekar på åtgärder som vi anser sammantaget kan förbättra och förtydliga verksamheten, och därmed förhoppningsvis påverka inställningen och agerandet hos såväl studerande, lärare och beslutsfattare som allmänhet.

4.5. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Målgruppen bör förbli densamma som idag.

Syfte och mål för sfi i gällande kursplan bör gälla även i fortsättningen.

Arbetslivsorienteringen bör förstärkas.

I det ovanstående har vi försökt visa på sfi-utbildningens roll i samhället idag och på de skilda uppfattningar som uppdragsgivare, ansvariga huvudmän och avnämare kan ha om utbildningen. Vi har också sett att detta får konsekvenser för utbildningens status, vilket påverkar såväl lärare och studerande. Utredningen anser att därför finns ett behov av att förtydliga sfi-utbildningens uppdrag samt avgränsa dess roll i förhållande till andra aktörer. I detta avsnitt resonerar vi kring några viktiga avvägningar som utredningen behövt göra. Avsnittet fungerar också som en utgångspunkt för de förslag på förändringar som redovisas längre fram i betänkandet.

4.5.1. Sfi är en utbildning

En grundtanke i arbetet för både denna utredning och för den om flyktingmottagande och introduktion har varit att insatser för nyanlända och andra invandrare i så liten utsträckning som möjligt ska utgöras av specifika säråtgärder. Istället ska de ordinarie verksamheterna inom olika samhällssektorer utformas så att de är tillgängliga och passar även de invandrare som ska etablera sig i samhället och på arbetsmarknaden. Detta förutsätter gedigen kartläggning av individens behov och kompetens, en utbildningsplanering som utgår från den enskildes förutsättningar och studiemål samt en samverkan mellan olika aktörer för att skapa ett rikt och varierat utbud som stödjer individerna att komma vidare.

Det blir då viktigt att tydliggöra varje aktörs roll och ansvar och att säkerställa respekten för var och ens kompetens och uppdrag. Utredningen betraktar sfi som en av dessa aktörer. Sfi är en del av det ordinarie utbildningsutbudet inom vuxenutbildningen, vilket riktar sig till vuxna med behov av kompetensutveckling, bl.a. grundläggande svenska. Utbildningen är förvisso ett viktigt stöd för att nyanlända ska nå målen för introduktionen, men för den

skull kan inte syfte och mål eller ramar anpassas efter behov när det gäller att nå dessa mål.

4.5.2. Inte enbart nyanlända

Ett annat vägval handlar om målgruppen. En alternativ väg för sfi skulle kunna vara att begränsa målgruppen till enbart flyktingar och andra nyanlända invandrare, vilket föreslås ibland. Sfi skulle då få en tydligare roll inom ramen för kommunens introduktion och på samma sätt utgöra en särlösning under en begränsad tid. Denna sfi skulle kunna ha ett starkt fokus på såväl samhällsinformation och egen försörjning. De som har bott här längre än ca tre år, skulle istället hänvisas till en mer renodlad språkutbildning på motsvarande nivå inom grundläggande vuxenutbildning. Där skulle utbildningen kunna betraktas som reguljär vuxenutbildning och berättiga till studiestöd.

Sfi-utbildningen är eller har i realiteten varit organiserad på sådant sätt i flera kommuner. Förespråkare menar att detta är ett sätt att skapa en helhet för nyanlända och att tidigt satsa resurser på att dessa ska nå målen för introduktionen. Kritiker menar att andra sfi-studerande prioriteras bort och att de därmed inte får det stöd som de ofta skulle behöva. Utredningens har funnit att det finns skäl för sådana farhågor.

Utredningen har prövat frågan noga och anser att fördelarna med en sammanhållen utbildning för alla överväger stort. En uppdelning av utbildningen skulle medföra att det fanns två parallella system med liknande innehåll, ett för nyanlända och ett för dem som vistats i Sverige under några år. Det skulle i många kommuner innebära att kompetens och resurser splittras. I små kommuner skulle nyanlända och andra förmodligen ändå läsa tillsammans i samma rum/lokal, och då skulle förhållandet att de studerande läser inom två skolformer enbart komplicera för verksamheten.

Men framför allt anser vi att det inte är säkert att det är just vistelsetiden i Sverige som utgör den största skillnaden mellan olika grupper. Många som har bott här längre än ca tre år har kanske inte deltagit alls i någon särskild introduktion p.g.a. ohälsa eller omsorg om egna barn. Många som levt länge i Sverige utan att behärska svenska kan ändå ha behov av samhällslivsorientering. Dessa personer har förvisso egna erfarenheter av samhället, men har kanske inte utvecklat svenska begrepp för dessa och saknar förmåga att

kommunicera med myndigheter eller på arbetsplatser på svenska. På samma sätt kan det finnas nyanlända som vistats länge och kanske arbetat i Sverige under asyltiden, eller de som genom sin anknytning i Sverige får en god inblick i det svenska samhället.

En studie baserad på International Adult Literacy Survey och forskning om invandrares läs- och skrivinlärning på sitt andraspråk (Skolverket 2001b) visar att vistelsetid relativt sett inte har så stark på verkan på läs- och skrivförmågan: ”Förutom utbildningsnivå finns även andra faktorer som är av stor betydelse för läs- och skrivutvecklingen på andraspråket. Ålder vid invandring (hälften så stark inverkan som modersmål), och höjning av den formella utbildningsnivån i invandringslandet är exempel på sådana faktorer. Vistelsetid i landet har inte tillnärmelsevis lika stark inverkan som dessa faktorer. Att höja sin formella utbildningsnivå ett steg (dvs. från motsvarande folkskola till motsvarande grundskola) efter ankomsten till det nya landet är liktydigt med sjutton års vistelsetid i landet utan kompetenshöjning.”

Utredningen anser i enlighet med mål och strategi för vuxnas lärande (se 9.1.2) att det måste vara de individuella behoven som styr utbud och tillgång på utbildning och inte konstruerade gränser exempelvis utifrån ett visst antal vistelseår.

4.5.3. Inte enbart språk

Ett annan fråga gäller samhällsorienteringen inom sfi. Ett alternativ är att avgränsa målen för sfi genom att lyfta ut de samhällslivs- och arbetslivsorienterande delarna ur dagens kursplan. Då skulle sfi enligt förespråkarna bli en tydligare och mer renodlad språkutbildning, som i sin tur kan kombineras med någon form av samhällsinformation för dem som behöver detta. Utredningen anser dock att den språkliga och kommunikativa kompetens som studerande behöver förvärva på denna grundläggande nivå är så intimt förknippat med det omgivande samhället att en sådan uppdelning gagnar vare sig språkinlärning eller samhällslivsorienteringen. En sådan renodlad språkutbildning skulle inte förmå att ta tillvara det omgivande samhället och/eller arbetslivet, vilket är att kasta bort rika möjligheter till språkutveckling. Det skulle inte heller, menar vi, finnas möjlighet att på ett konkret sätt diskutera samhällsrelaterade frågor som normer och värderingar i en sådan utbildning. Att inte ta tillvara på individernas tidigare kunskaper och erfarenheter av

såväl samhälle som arbete vore ett stort resursslöseri. Detta resonemang utvecklar vi i kapitel 7.

Internationella exempel

Alla grundläggande andraspråksutbildningar i de länder som vi studerat integrerar samhällsorientering i undervisningen på något sätt. Det kan dock variera från en ganska begränsad omfattning, som enkel samhällsinformation och traditioner (t.ex. Skottland), till att inta en central plats i utbildningen (t.ex. Norge, Kanada). Flera länder inkluderar också arbetslivsorientering (t.ex. Danmark, Kanada).

4.5.4. Inte enbart arbete

En annan fråga som har lyfts är om målen kring breda språkkunskaper och samhällslivsorientering bör kompletteras, eller rent av ersättas, med en förstärkt inriktning på arbete och egen försörjning. Eftersom de flesta rön tyder på att en tidig kontakt med arbetslivet är positivt för invandrares möjligheter till integration och egen försörjning på lång sikt, borde sfi förbereda för detta i första hand, menar man. Detta skulle också vara i linje med målen för kommunernas introduktion för flyktingar.

Det är viktigt att öppna arbetslivet så att människor inte stängs ute på grund av orimliga krav på språkkunskaper och svensk utbildning. Många hinner tappa motivationen att lära sig svenska om vägen till etablering är för lång och full av hinder. Därför är det positivt att man redan under den första tiden och under sfiutbildningen tar sikte mot arbetslivet och bygger på den yrkeskompetens som individen har med sig.

Utredningens bedömning är att kursplanen för sfi inbegriper arbetslivsorientering och kommunikation i arbetslivet på ett adekvat sätt – men att detta i realiteten ofta har fått för lite utrymme i undervisningen. Orsaken är troligtvis att lärarna i regel inte utbildats för denna uppgift och alltså ofta saknar kompetens och att det på många ställen saknas en fungerande samverkan med arbetsmarknadsmyndigheterna och arbetsmarknadens parter. Behovet av att förstärka såväl arbetslivsorienteringen som lärande i arbetslivet inom sfi beskrivs i kapitel 7 och 8.

Utredningen anser dock att de syften och mål som sfi har idag inte bör begränsas till att enbart gälla arbete eller egen försörjning. Dels finns det studerande som redan har ett arbete och dels finns det de som av ålder och andra skäl inte kommer att yrkesarbeta. Det främsta skälet är dock att en offentlig utbildning i grundläggande svenska, liksom annan offentlig utbildning, måste syfta till att lägga en bred grund för människors liv som samhällsmedborgare. I flera anglosaxiska länder diskuteras skillnaderna i synsätt på utbildningen för invandrare mellan "work-centered" och "worker centered" utbildning. Begreppen beskriver ett snävt yrkesinriktat perspektiv respektive en bredare syn som tar sin utgångspunkt i den studerandes roll som samhällsmedborgare och inte endast som arbetare. För individen är det givetvis bra om man kan få ett arbete så snart man kan tillräckligt med svenska för att klara arbetsuppgifterna. Men med ett alltför snävt ”bristyrkesperspektiv” riskerar man att skapa en diskurs där invandrare inte betraktas som nya medborgare utan primärt som antingen en belastning eller arbetskraft. Även på arbetet behövs på längre sikt såväl djupa som breda kunskaper. För att kommunicera med arbetskamrater, kunna göra sin röst hörd, delta i arbetsplatsens demokratiska processer och inte minst löneförhandla behöver man mycket bredare och djupare språkkunskaper.

Denna syn finner stöd i det av riksdagen fastslagna övergripande målet för utvecklingen av vuxnas lärande. Det är formulerat utifrån ett brett perspektiv på vuxnas lärande och betonar såväl individ-, som medborgar- och arbetsmarknadsaspekter:

Alla vuxna skall ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning (prop. 2000/01:72).

Utredningen anser därför att sfi också fortsättningsvis ska syfta till kommunikativ kompetens och fortsatt lärande i såväl vardags-, samhälls- som arbetsliv samt studier, så som detta formuleras i kursplanen. Däremot skiljer sig olika individers mål för utbildningen åt och skiftar över tid, beroende på livssituation och framtidsmål men också på t.ex. ålder, yrkes- och utbildningsbakgrund. Sfi-utbildningen ska i enlighet med och inom ramen för kursplanen anpassas till individens behov och förutsättningar, och måste därför bygga på en individuell kartläggning och en realistisk planering för framtiden, så som beskrivs i kapitel 10.

Internationella exempel

I flera länder finns särskilda spår med inriktning mot arbetsmarknaden, t.ex. i Norge och Danmark. I t.ex. Nederländerna och Tyskland går det att kombinera språkundervisningen med yrkesutbildningar. I flera grundläggande ESL-program, dvs. English as a Second Language, i USA omfattar undervisningen yrkesspecifik engelska. Dessa program utformas ofta som "Workplace Literacy Instruction", vilket innebär en arbetscentrerad kurs som ges på arbetsplatsen.

5. Sfi – ansvar och organisation

Detta kapitel beskriver kommunernas ansvar för sfi-utbildningen och hur utbildningen organiseras och bedrivs på olika sätt i kommunerna. Utredningen har inte haft i uppdrag att kartlägga eller utvärdera kommunernas arbete utan avser här att ge en övergripande bild av hur det kan se ut. I kommande kapitel återfinns dock utifrån aspekter som samhällsorientering, praktik och flexibilitet fler exempel på hur kommunerna bedriver och organiserar sfi-utbildningen.

Vi tar här också upp andra aktörer som har beröringspunkter med sfi-verksamheten och berör övergripande frågor kring behovet av samverkan för att möjliggöra en effektiv sfi-utbildning.

Vi behandlar även svenskundervisning för asylsökande eftersom de flesta av de asylsökande som får stanna i Sverige kommer att studera sfi i den kommun där de bosätter sig.

5.1. Kommunens ansvar och roll

5.1.1. Samma uppdrag – olika förutsättningar

Sedan år 1986 är kommunen huvudman för sfi-utbildningen. Det innebär att kommunen ansvarar för att sfi-utbildning erbjuds alla kommuninvånare som är berättigade till detta. I huvudmannaskapet ligger att ansvara för dimensionering och myndighetsutövning såsom betygssättning och t.ex. antagning. Kommunen kan välja mellan att bedriva utbildningen i egen regi eller att lägga ut den på entreprenad, men ansvarar för att lagar och regler följs samt för kvalitetsuppföljning och redovisning. Rektorn ska oavsett anordnare även verka för verksamhetsutveckling.

Alla kommuner har alltså i grunden samma uppdrag men verksamheten kan se mycket olika ut. Detta beror dels på de olika förutsättningar som kommunerna har men också på deras tolkning av

uppdraget och deras ambitioner. Utbildningen ska dock vara likvärdig ”varhelst den anordnas i landet” (Skollagen, 1 kap. 9 §).

De olika förutsättningarna har bland annat att göra med kommunstorlek, utbildningsvolym, studerandeunderlag och hur arbetsmarknaden och övrigt utbildningsutbud ser ut. Volymen på sfiutbildningen kan variera mellan en handfull studerande upp till 8 000, vilket ger mycket skilda förutsättningar på många områden.

Vissa kommuners sfi-deltagare utgörs till allra största delen av kommunmottagna flyktingar, som ofta deltar i någon form av introduktionsprogram, andra kommuners deltagare är till största delen andra invandrare, ofta anhöriga till tidigare invandrade personer eller till infödda. I somliga kommuner dominerar en enda språkgrupp bland deltagarna, i andra kommuner utgör de sfi-studerande en språkligt heterogen grupp. Många kommuner präglas av att de studerande så småningom flyttar vidare, andra av en stor inflyttning. Allt detta och andra faktorer som andelen behöriga lärare, grad av samverkan m.m. påverkar hur organisationen och genomförandet av sfi-utbildningen ser ut.

Kommunerna uppvisar också stora skillnader när det gäller tolkningen av uppdraget, vilket resulterar i delvis olika fokus för utbildningen. Vissa kommuner betonar kopplingen till integrationspolitiken och flyktingmottagandet. Där är sfi ofta en integrerad del av introduktionen, åtminstone för nyanlända flyktingar. Flera av dessa kommuner har anlagt ett tydligt arbetsinriktat perspektiv, där egen försörjning är det huvudsakliga målet även för sfi. Andra betonar sfi som språkutbildning och lägger tyngdpunkten vid måluppfyllelse i form av godkänt betyg.

Naturligtvis är också variationen mellan kommunerna stor när det gäller ambitionsgrad och tillgång på resurser, vilket bland annat beror på hur stor andel som utgörs av flyktingar. De studerande kan erbjudas allt från några timmars studier i veckan till heldagsstudier där språkundervisningen integreras och kompletteras med andra ämnen och aktiviteter. En del kommuner har ambitiösa praktikprogram som bygger på individernas yrkesbakgrund och framtidsplaner, medan andra inte har någon särskild plan för den praktik som finns, utöver att de studerande ska sysselsättas eller få tillfälle att tala svenska. Det är inte alltid lätt att avgöra om skillnaderna mellan kommunerna beror på ambition eller resurser. De som lägger ner mindre pengar menar att de inte har råd med mer, och de som lägger ner mer, menar att insatserna måste få kosta initialt eftersom det i längden annars blir dyrare.

Det bör poängteras att ovannämnda beskrivning givetvis är en förenkling – i verkligheten är bilden än mer varierad och komplex.

5.1.2. Kommunal organisation

Som påpekats ovan får kommunernas olika förutsättningar och syn på uppdraget konsekvenser för hur sfi organiseras, vilket i sin tur påverkar genomförandet.

Övergripande organisation

Skolverkets utvärdering av sfi 1997 beskriver kommunernas övergripande organisation. Det övergripande ansvaret för sfi-utbildningen fanns då hos utbildningsförvaltning/nämnd eller motsvarande i 80 procent av alla kommuner. I sju procent låg utbildningen under integrationsförvaltning/nämnd eller motsvarande. I fyra procent respektive två procent låg ansvaret hos socialförvaltning/nämnd eller kulturförvaltning/nämnd. Rapporten konstaterar att det i de kommuner där utbildningsnämnden är ansvarig också är mycket vanligare att utbildningen anordnas i egen regi.

Utredningen har inte gjort någon liknande uppföljning men vi har vid våra kommunbesök och andra kontakter med sfi-ansvariga i kommuner tagit del av olika organisationsformer och sett olika konsekvenser av dessa.

Det finns en ökad tendens att ansvaret för flyktingmottagande och introduktion flyttar från socialförvaltning till arbetsmarknadsförvaltning eller liknande, något som uppfattas som mycket positivt för flyktingarna och för möjligheten att arbeta på nya sätt.

I de kommuner där även sfi-utbildningen organisatoriskt har en nära koppling till arbetsmarknads- och integrationsfrågorna framhäver man att denna organisation möjliggjort en helhetssyn på introduktionen för nyanlända med en tydligare inriktning mot arbetslivet. Det har enligt kommunen underlättat en samordning av insatser som berör målgruppen och man har kunnat utnyttja kommunens resurser i fråga om arbetsträning och praktik på ett effektivt sätt. I vissa kommuner har detta dock inneburit att gruppen sfi-studerande har splittrats mellan olika förvaltningar där invandrare som inte är flyktingar och de som funnits längre i landet läser sfi separat, utanför denna integrerade struktur. Vi har i dessa

kommuner också mött lärare och skolledare som upplever att det är en brist att sfi styrs av en ledning som saknar erfarenhet från utbildningsområdet vilket kan innebära en brist på pedagogisk insikt och förståelse för lärarnas profession.

I kommuner där sfi ligger under en utbildningsnämnd tillsammans med övrig kommunal utbildning har för- och nackdelar ofta formulerats omvänt. Det kan enligt kommunerna vara svårt att skapa en fungerande helhet kring introduktionen för nyanlända då skillnader i kultur och ambition mellan förvaltningar ofta gör sig påminda. Det finns enligt vissa också en risk att sfi-utbildningen överskuggas av den betydligt mer omfattande barn- och ungdomsverksamheten och därmed får alltför lite uppmärksamhet och resurser av beslutsfattarna. Å andra sidan framhålls att en gemensam utbildningsorganisation underlättar möjligheter att kombinera och integrera sfi med andra ämnen och yrkesutbildningar inom såväl vuxen- som ungdomsgymnasiet. En rektor som ansvarar för såväl sfi och komvux kan lättare se lösningar som att till exempel starta preparandkurser för sfi-studerande för att de snabbt ska kunna påbörja en gymnasial yrkesutbildning.

Det finns också exempel på kommuner där man sammanfört vuxenutbildnings-, arbetsmarknads- och integrationsfrågor inom samma organisatoriska enhet. Det medför att alla frågor som rör vuxnas kompetensutveckling och arbetsliv ryms under samma tak. Detta gör enligt kommunföreträdare att kommunens alla resurser i form av utbildning, yrkesutbildning, arbetsträning m.m. kan samordnas och användas på ett effektivt och flexibelt sätt utifrån sfistuderandes men också andra invånares behov.

Externa anordnare

De senaste siffrorna om andel externa anordnare i kommunen återfinns i Skolverkets statistik (2003j) Ungefär 65 procent av de studerande gick i sfi i kommunens egen regi. Resten har studerat hos studieförbund, folkhögskolor eller andra anordnare varav Lernia är den absolut största. Det har under de senaste åren pågått en debatt kring konsekvenser av upphandling av sfi-utbildningen, främst i takt med att sfi-utbildningen i storstäderna har upphandlats i allt större omfattning.

Utredningen har inte haft möjlighet att göra en analys av vad upphandlingsförfarandet haft för betydelse för lärare, studerande

och verksamhet eller att bedöma enskilda exempel. I kontakter med kommuner, fackförbund och andra har vi dock tagit del av mycket skilda åsikter. Förespråkare menar att den heterogena målgruppen kräver en mångfald i utbudet och att en ökad konkurrens kan bidra till att höja kvaliteten på utbildningen. Ytterligare synpunkter är att upphandlingsförfarandet i kommunen givit upphov till konstruktiva diskussioner om former och innehåll för sfi-utbildningen samt att upphandling kan underlätta ett förändringsarbete, eftersom det genom anbudsförfrågan blir tydligare vilka krav som ställs på anordnaren.

Kritiker pekar i sin tur på att upphandlingsprocessen i många fall lett till att kompetens försvunnit eftersom många lärare valt att inte gå över till externa anordnare på grund av att de ofta erbjudits sämre anställningsvillkor. Det har också framförts att återkommande upphandlingar försvårar för kontinuitet och långsiktigt utvecklingsarbete hos anordnarna. Flera pekar på riskerna med att ensidigt ekonomiska hänsyn tas vid val av anordnare. Upphandling kan enligt andra också försvåra för praktiker, tjänstemän och beslutsfattare att gemensamt bidra till utvecklingen av verksamheten. Anordnarna riskerar att bli alltför inriktade på att foga sig efter beställarnas intentioner istället för att utveckla verksamheten efter egna professionella bedömningar. Andra menar att uppföljningen av verksamheten kan försvåras av att den ansvariga kommunala rektorn kommer längre från verksamheten.

Många verksamma inom sfi-verksamheten, men också fackliga företrädare och andra, har delgett utredningen sina synpunkter på upphandling av utbildningen och bland annat efterfrågas en utvärdering av effekterna av upphandlingen för verksamheten. Skollagskommittén föreslår i sitt betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) att en särskild utredning om utbildning på entreprenad bör tillsättas. Skolutvecklingsmyndigheten tillstyrker i sitt remissyttrande förslaget.

5.1.3. Andra aktörer och samverkan

I kapitel 4 resonerade vi kring det faktum att många aktörer har intresse av en väl fungerande sfi-utbildning. Goda resultat för de studerande är en del av vägen till måluppfyllelse även inom t.ex. flyktingmottagningens, socialtjänstens eller arbetsförmedlingens verksamheter. Sfi-deltagare har ofta kontakt med eller deltar i verk-

samheter anordnade av dessa aktörer under studietiden. De kan också parallellt delta i utbildning inom andra skolformer, såsom grundläggande eller gymnasial vuxenutbildning, högskola eller inom studieförbund.

Det pågår just nu mycket arbete för att främja samverkan mellan sfi-utbildningen och andra aktörer. Integrationsverket, Skolutvecklingsmyndigheten, AMS, Migrationsverket och Svenska Kommunförbundet skrev 2001 under en överenskommelse om ett gemensamt ansvar att utveckla introduktionen för nyanlända flyktingar och invandrare (Den centrala överenskommelsen 2001). Utifrån denna bedrivs ett långsiktigt arbete för att skapa lokala överenskommelser om samverkan. Ansvariga för sfi återfinns i det lokala samarbete som växer fram. Integrationsverket följer kontinuerligt upp arbetet (2003b) och många olika exempel på samverkan finns på verkets hemsida.

Myndigheten för skolutveckling har i uppdrag att stödja en utveckling av nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom integrationsarbetet. Myndigheten publicerar under hösten 2003 en rapport om hinder och möjligheter för samverkan, Samarbete – möjligheter och hinder. Denna ger många olika exempel på lokal samverkan kring sfi-utbildningen och pekar på de utvecklingsbehov som finns.

Bland annat mot bakgrund av de uppföljningar som nyligen gjorts har utredningen valt att endast översiktligt beskriva samverkan i olika kommuner och hur denna kan främjas. Det innebär dock inte att frågan inte prioriteras. I ett flertal kapitel återfinns olika aspekter av samverkan och gemensamt ansvar utifrån de specifika områden som utredningen omfattar, t.ex. kartläggning, samhällsinformation och möjligheter att kombinera sfi med andra aktiviteter.

Vi har i arbetet tagit del av många exempel på att flera aktörer samverkar kring de sfi-studerande på olika sätt. Det kan t.ex. handla om att det finns en överenskommelse om att sträva åt samma håll och en ömsesidig anpassning, att man samplanerar och samordnar sina verksamheter eller att man bedriver gemensam verksamhet, fördelar utbudet mellan sig eller helt enkelt utbyter erfarenheter.

Att berörda aktörer samverkar och samordnar sina insatser är enligt utredningen avgörande för att kunna skapa bästa möjliga förutsättningar för individer att etablera sig i Sverige, utveckla sin kompetens och etablera sig på arbetsmarknaden. På så sätt kan man

upptäcka mål- och regelkonflikter som annars gör att personer hamnar mellan stolarna eller bollas mellan olika instanser. Processen blir också effektivare genom att samma insatser inte upprepas eller att ledtiderna mellan olika sysselsättningar förkortas.

Genom samverkan ökar också utbudet och används detta flexibelt ger det möjlighet att erbjuda en mångfald lösningar som motsvarar de behov, förutsättningar och ambitioner som olika individer har. Samverkan innebär också att olika yrkeskategoriers specialkompetens kan tas tillvara. Slutligen finns det mycket som talar för att en samverkan på detta sätt leder till bättre resursanvändning. Många framgångsrika samverkansprojekt finansieras delvis genom externa projektmedel. Detta beror enligt utredningen inte enbart på att resurserna inom de ordinarie verksamheterna är otillräckliga, utan också på att de är ”låsta” inom respektive organisation genom skilda regelverk. Försöksverksamheter visar att en samordning av olika myndigheters resurser kan vara resurssparande, ur såväl offentligfinansiell som samhällsekonomisk synpunkt (se 17.2).

5.1.4. Interkommunal och regional samverkan

En utmaning för sfi-ansvariga är att utbildningen vänder sig till en målgrupp med mycket olika förutsättningar och mål för sina studier. För att nå framgång är det avgörande att undervisningen individualiseras, genom såväl lärarnas pedagogik som ett differentierat utbud. En förutsättning för det senare är att det finns ett tillräckligt stort underlag för att kunna skapa olika grupper utifrån inlärningsbehov och inriktning. 50 procent av kommunerna har enligt Skolverkets statistik (2003j) ca 40 eller färre studerande på sfi. Detta faktum gör att varje enskild kommun ofta saknar kompetens och andra resurser för att möta deltagare med olika behov.

Ett sätt att öka förutsättningarna är att samverka på olika sätt med andra kommuner. Det ger möjligheter att erbjuda ett bredare utbud och att samla resurserna så att sfi-studerande i närliggande kommuner med liknande behov kan få tillgång till det som de behöver. Det kan till exempel handla om alfabetisering eller läs- och skrivutveckling för kortutbildade eller utbildning för studerande med olika typer av funktionshinder. Det kan också handla om att möjliggöra sfi-utbildningar i kombination med t.ex. yrkesspecifik språkundervisning, yrkesutbildning eller praktik eller om

samverkan med regionens högskolor kring sfi-utbildning för studerande med akademisk bakgrund.

Eftersom Sfi-utbildningen i många fall bör kombineras med annat, är det dock viktigt att inte bara begränsa samverkan till själva sfi-utbildningen.

Ett viktigt skäl för regional samverkan är att arbetsmarknads- och tillväxtpolitiska frågor i hög grad hanteras på regional nivå genom samverkan mellan kommuner, regionala organ, statliga myndigheter och näringslivet. För att åstadkomma en nödvändig koppling mellan dessa områden och vuxenutbildningen inklusive sfi, måste även vuxenutbildningen ingå i en infrastruktur som sträcker sig utanför varje kommuns gränser.

Bland annat när det gäller möjligheten att hitta adekvata platser för lärande i arbetslivet (se kap 8) eller i del fall då sfi kombineras med arbetsplatsförlagd utbildning kan det vara nödvändigt att kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen bygger ett regionalt kontaktnät med arbetsgivare.

Samverkansformer och hinder

Det finns flera möjliga former för interkommunal eller regional samverkan kring vuxenutbildning. Det enklaste sättet är att en kommun köper enstaka platser hos en annan. Ett annat sätt är att skapa ett kommunalförbund med ansvar att hantera specifika frågor som t.ex. gymnasie- och vuxenutbildning.

I våra kommunkontakter har vi fått beskrivningar av såväl fungerande exempel på samverkan som av olika hinder. Det största hindret handlar inte oväntat om ekonomi. I synnerhet om det handlar om att mindre kommuner ska skicka studerande till större för att dessa ska kunna ta del av mer individualiserad utbildning. Om det inte sker ett ömsesidigt utbyte av studerande, blir det ofta sammantaget dyrare för den kommun som köper platser i en annan kommun, eftersom den sällan kan minska resurserna i den egna verksamheten i samma utsträckning. Kostnaderna för lokaler och lärare kvarstår oftast även om några studerande försvinner från gruppen. Detta tycks vara ett problem för många relativt små kommuner. En annan komplikation som ganska ofta lyfts fram är kostnaderna för de studerandes resor. Ett sådant till synes litet problem kan i praktiken utgöra ett avgörande hinder om man inte lyckas finna en lösning.

Överhuvudtaget tycks systemet för interkommunal ersättning utgöra ett stort problem. Villkoren skiljer sig till viss del åt för de olika utbildningsnivåerna inom komvux. Studerande på grundläggande nivå har till exempel rätt att delta i undervisning i valfri kommun, vilket inte är fallet för övriga nivåer där rätten begränsas på olika sätt. Systemet har kritiserats av många kommuner, särskilt när det gäller riksrekryterande utbildningar på påbyggnadsnivå. Eftersom dessa utgörs av yrkesutbildningar är de inte sällan mycket kostsamma, vilket innebär att kommunen kan bli tvungen att dra ner på den egna utbildningen för att finansiera dessa. I Ds 2003:33, Validering m.m. föreslår utbildningsdepartementet dock att dessa ska avskaffas.

För sfi finns till skillnad från komvux inga särskilda bestämmelser om interkommunal ersättning. I förslaget om ny skollag för vuxenutbildningen (Ds. 2002:66) föreslås däremot en ny paragraf om samverkansavtal mellan kommuner som ska gälla för alla skolformer för vuxna. Denna syftar till att stödja ökad samverkan och förtydligar att bestämmelserna för kommunen ska gälla i hela samverkansområdet i de fall avtal slutits.

Ett sätt undvika de problem som interkommunala ersättningar kan medföra är att bilda ett kommunalförbund som övertar de ingående kommunernas uppgifter. Det skapas då en gemensam budget och kommunerna kommer överens om en fördelning av utbud, omfattning och kostnader. Det finns enligt Skolverkets statistik sju kommunalförbund som ansvarar för anordnandet av sfi.

Under de senaste åren har staten vid flera tillfällen anslagit projektmedel för att uppmuntra utvecklandet av samarbete mellan kommuner på olika områden. Som exempel kan nämnas samverkan kring utvecklandet av högre utbildningar och samverkan mellan kommuner med befolkningsminskning.

I uppdraget som att främja uppbyggnaden av en infrastruktur för vuxnas lärande som Skolutvecklingsmyndigheten har fanns för år 2002 särskilt avsatta utvecklingsbidrag för kommuner att söka. Det finns enligt myndigheten flera exempel på att gemensamma ansökningar från flera kommuner.

Exempel på interkommunal samverkan

Ett belysande exempel på interkommunal samverkan är Hälsingevux, som är ett nätverk mellan vuxenutbildningsorganisationerna i ett antal kommuner. Sfi och särvux ingår ännu inte men initiala steg har tagits. Kommunerna har gemensamt försökt att fördela kurser mellan sig, så att utbudet blir så balanserat som möjligt för kommunerna och så brett som möjligt för de studerande. Varje kommun har dock kvar sitt basutbud. Ett viktigt inslag är lärcentra och distansutbildning. Lärarna pendlar och inte de studerande. I grunden handlar det om att skapa ett så flexibelt lärande som möjligt. Utvecklingen inom Hälsingevux går alltmer mot att nivågränserna inom komvux raderas ut, de studerande läser ofta på flera nivåer samtidigt efter behov.

Pengarna följer med individerna från en kommun till en annan och tanken är kostnaderna ska balansera varandra så att ingen kommun ska förlora eller tjäna på samarbetet. Detta har däremot inte fungerat som det är tänkt och därför avser man att helt ta bort de interkommunala ersättningarna. Dessa skapar enligt Hälsingevux trots allt ett incitament att behålla sina egna kommuninvånare i den egna organisationen. Om dessa avskaffas och man är mer noggrann med att fördela kurserna mellan kommunerna, kan istället ett incitament skapas att låta de studerande delta i de kurser som passar dem bäst. Hälsingevux menar att de genom samarbetet har lyckats öka antalet kurser utan att öka kostnaderna. En nackdel är emellertid att detta genererar mycket administration. En individ kan ha läst i sex olika kommuner för att uppnå slutbetyg. Detta är enligt Hälsingevux ett skäl till att man nu funderar på att skapa ett kommunalförbund.

Ett exempel på regional samverkan kring en specifik inriktning på sfi är Svenska för akademiker – vård, som är ett samarbete mellan tre kommuner i Stockholms län och länsstyrelsen, länsarbetsnämnden, landstinget samt EU-programmet växtkraft Mål 3. Ett stort antal kommuner inom länet köper dessutom studieplatser i utbildningen. Länsstyrelsen är för tillfället huvudman för utbildningen som dock ännu är ett projekt. Sfa – vård vänder sig till personer med utländsk högskoleutbildning inom vårdyrken. Sfi och efterföljande svenska som andraspråk på grundläggande nivå kombineras med ”vårdsvenska”, datakunskap och samhällskunskap. I utbildningen ingår också studiebesök och auskultationer samt vägledning om hur de studerande ska gå vidare för att få svensk legiti-

mation inom sitt yrke. Även i stora kommuner kan alltså ett regionalt samarbete behövas för att skapa tillräckliga volymer för smalare spår inom sfi-utbildningen. Samverkansgruppen för Sfa - vård avser att försöka starta fler yrkesinriktningar enligt denna modell. Det vore enligt gruppen en fördel om olika kommuner inom länet kunde ansvara för olika inriktningar, som de andra sedan kan hänvisa sina studerande till.

5.1.5. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Kommunen bör även i fortsättningen vara enda huvudman för sfi-utbildningen.

Det finns vid upphandling av utbildning behov av stöd i olika former. Skolutvecklingsmyndigheten bör få ett uppdrag att i samråd med Svenska Kommunförbundet ta fram förslag på hur lämpligt stöd bör utformas och genomföras.

Kommunen huvudman

En grundläggande fråga är vem som ska ansvara för sfi-utbildningen. Idag är kommunen ensam huvudman för sfi, liksom för stor del av övrig vuxenutbildning.

I kritiken av sfi-utbildningen har ibland framförts att kommunens monopol på att erbjuda sfi är ett hinder för att nå bättre resultat. Ett alternativ skulle vara att öppna för möjligheten att skapa friskolor på motsvarande sätt som inom grundskola och gymnasieskola. Detta skulle kunna öka mångfalden och konkurrensen, och därmed bidra till bättre kvalitet och resultat.

Andra förslag kan vara att utsträcka huvudmannaskapet till andra relevanta myndigheter. Högskolorna har i flera sammanhang lyfts fram som lämpliga anordnare av sfi för akademiker. Landstingen har nämnts när det gäller att kombinera sfi med vårdutbildning.

Utredningen anser dock det finns viktiga skäl för att det övergripande ansvaret för omfattning, myndighetsutövning och kvalitet bör kvarstår hos kommunen i likhet med ansvaret för övrig vuxenutbildning. För det första kan ökade möjligheter att individualisera sfi-utbildningen och skapa olika inriktningar och utbildnings-

kombinationer uppnås på andra sätt och sker redan, t.ex. genom upphandling eller samverkan med andra aktörer och skolformer. Till exempel förekommer det i flera kommuner att sfi kombineras med vårdutbildning inom komvux. Kommunernas förändrade uppdrag när det gäller vuxenutbildningen (se kap.9.1.3) innebär dessutom än tydligare krav på samverkan och flexibilitet, med möjligheter att kombinera olika utbildningar. För det andra består kommunernas ansvar när det gäller stöd för lärande i mer än enbart utbildning. Kommunerna ska bland annat erbjuda vägledning till vuxna som vill studera och det betonas att denna ska vara oberoende och neutral i förhållande till skolform och anordnare. Orienteringskurser inom komvux kan vägleda, förbereda och introducera studerande till kurser. Utvecklingen går mot att validering ska utgöra en naturlig del av vägledning och utbildningen. Dessa former av stöd är mycket värdefulla för många nyanlända och andra som förvärvat utbildning och yrkeserfarenhet utanför Sverige.

För det tredje skulle en splittring av ansvaret för sfi mellan olika huvudmän enligt utredningen i dagsläget försämra ställningen för sfi som utbildning och möjligheterna för de studerande. Samverkan med viktiga aktörer som arbetsförmedling, flyktingmottagning m.fl. skulle antagligen försvåras. Det är också viktigt med tydlighet för den enskilde – medborgaren ska alltid kunna veta var ansvaret ligger.

Utredningen tror att det bakom en del synpunkter kring huvudmannaskap för sfi, finns bristande kunskaper om vad detta innebär och att man ibland blandar ihop kommunens egna anordnare av sfi med huvudmannaskapet. Dock har det visat sig finnas anledning att fundera över om delar av myndighetsutövningen kan lämnas över till andra anordnare.

I Ds 2003:33 om fortsatt utveckling av vuxnas lärande lyfter Utbildningsdepartementet frågan om att utvidga viss myndighetsutövning till fler utbildningsanordnare än kommunen. Bakgrunden är bland annat den komplexa situation som ökad upphandling har gett upphov till där en av de centrala frågorna är rätten att utfärda betyg. Denna rätt har vid sidan av kommunerna landstingens komvux, nationellt centrum för flexibelt lärande och Liber Hermods. Det senare är det enda privata företag som äger denna rätt och andra utbildningsföretag ifrågasätter starkt denna ordning.

Utbildningsdepartementet menar dock att viss myndighetsutövning, såsom antagning, på grund av rättsäkerhet måste kvarstå hos kommunerna, medan utfärdande av betyg skulle kunna över-

låtas. Departementet föreslår i skrivelsen en översyn av alternativa modeller för myndighetsutövning i ett entreprenadsystem. Utredningen har inga invändningar mot förslaget, men vill betona vikten av att reglerna för sfi och annan vuxenutbildning bör överensstämma.

I länder som Norge, Nederländerna och Danmark är språkundervisningen ett kommunalt ansvar. I t.ex. Tyskland och England men är det i huvudsak en kommunal uppgift men även frivilligorganisationer har en roll. I flera länder, bl.a. USA och Kanada är det främst frivilligorganisationer som bedriver språkundervisning för invandrare.

Samma uppdrag – olika förutsättningar

Något som blivit tydligt för oss i arbetet med utredningen och som också framkommit i tidigare uppföljningar och granskningar är att sfi karaktäriseras av en stor variation när det gäller olika kommuners syn på sitt uppdrag och sätt att arbeta.

Vi har sett flera exempel på att det som inte anses möjligt i den ena kommunen, genomförs utan svårigheter i nästa. Utredningen anser att det inom ramen för gällande styrdokument och regler redan idag finns ett stort handlingsutrymme för kommunerna att anordna sfi-utbildning i enlighet med utredningens direktiv. Orsaken till brister är inte alltid en fråga om begränsningar i lagstiftning eller resurser, utan det handlar i många fall om att sprida kunskaper och erfarenheter och att peka på de möjligheter som redan finns.

Utredningen menar också att de olika förutsättningar som råder i kommunerna gör att det inte är önskvärt eller ens möjligt att föreslå en modell för sfi.

Kommunal organisation

Den ökade tendensen att ansvaret för flyktingmottagande och introduktion flyttar från socialförvaltning till arbetsmarknadsförvaltning eller liknande, är en positiv utveckling. Som vi sett finns det för- och nackdelar både med att sfi ingår i samma organisation som flyktingmottagningen och när den istället är utbildningsförvaltningens ansvar. Utredningen anser att de mest intressanta exemplen är de kommuner där man sammanfört vuxenutbildnings-,

arbetsmarknads- och integrationsfrågor inom samma organisatoriska enhet. Denna organisation torde göra det möjligt att ta tillvara det bästa ur flera organisationsformer som vi sett. Eftersom alla frågor som rör vuxnas kompetensutveckling och arbetsliv finns under samma tak ökar möjligheterna till en nödvändig samverkan mellan dessa områden. Organisationen betyder också att ansvaret för sfi för såväl nyanlända flyktingar som andra invandrare i behov av sfi samlas på ett ställe, vilket ökar sannolikheten att prioriteringar när det gäller utbildning och andra insatser inte styrs av invandrarkategori utan behov.

Det är enligt utredningen viktigt att i diskussionen kring upphandling av utbildning skilja mellan åsikter kring upphandling som fenomen å ena sidan och synpunkter på hur upphandlingsförfarandet bör gå till å andra sidan. Vi anser att möjligheten att engagera olika utbildningsanordnare kan bidra till att skapa ett diversifierat utbud som möter olika behov av inriktningar och inlärningsmiljöer. Det finns ingen anledning att inskränka kommunernas frihet att utifrån gällande styrdokument anordna verksamheter på det sätt som anses bäst och effektivast.

Däremot vill utredningen betona vikten av att upphandling av utbildning sker på ett professionellt sätt av utbildningskunniga upphandlare och helst i samverkan med viktiga aktörer som flyktingmottagningen, arbetsförmedlingen och arbetsmarknadens parter, inte minst lärarfacken. Förfrågan måste bygga på genomtänkta kvalitetskriterier som måste sättas före kortsiktiga ekonomiska sådana. Det är viktigt att kommunen har en strategi för långsiktigt utvecklingsarbete och kompetensutveckling inom verksamheten, oavsett eventuella byten av anordnare.

Vidare är det viktigt att se till att en upphandling av flera anordnare inte motverkar syftet att öka och differentiera utbudet efter olika behov. Om kommunens sfi-studerande splittras upp på flera anordnare som alla har samma breda uppdrag, kan möjligheterna till differentiering i värsta fall minska, genom att underlaget för varje anordnare blir mindre. Det måste också finnas ett system som möjliggör kontinuerlig uppföljning. Det är dock svårt att hitta sätt att komma undan den bristande kontinuitet som själva uppdelningen i upphandlingsperioder innebär.

Utredningen ser ett behov av att kommunerna får tillgång till kompetent stöd vid upphandling av utbildning. Det handlar om formulering av kvalitativa kriterier, men också om bedömning av de anbud som kommer in. Nationellt centrum för sfi och svenska som

andraspråk står till tjänst med allmän information och rådgivning när det gäller t ex upphandling av sfi. Utredningen bedömer dock att det även behövs stöd i form av bland annat informationsmaterial, nätverk och utbildningsinsatser. Skolutvecklingsmyndigheten bör få ett uppdrag att i samråd med Svenska Kommunförbundet ta fram förslag på hur lämpligt stöd bör utformas och genomföras.

Andra aktörer och samverkan

En sfi-utbildning som riktar sig till en mycket heterogen målgrupp och som karaktäriseras av individualisering och flexibilitet, skapar många olika och varierande kontaktytor mellan sfi och andra aktörer vilket ställer krav på samsyn, samordning och samarbete. Förutsättningarna för samverkan ser dock olika ut i kommunerna. Det kan i mindre kommuner t.ex. vara lättare att skapa en tät och informell samverkan, medan det i stora kommuner med flera utbildningsanordnare, arbetsförmedlingskontor och stadsdelsnämnder finns ett stort behov av fasta strukturer och rutiner.

Som vi tidigare visade ser kommunernas övergripande organisation olika ut, vilket påverkar behovet av och formerna för samverkan. Uppföljningar visar att samverkan kring introduktion och sfi ökar i kommunerna, men att det fungerar mer eller mindre väl på olika platser. Därför är det inte fruktbart att föreslå generella lösningar på hur samverkan bör byggas upp. Vi återkommer däremot till specifika behov av samverkan längre fram i betänkandet.

En grundläggande förutsättning för samverkan är dock att det hos berörda parter finns en kunskap om och respekt för varandras verksamhetsområden, arbetssätt och kompetens. Ett sätt att bygga upp detta kan vara att genomföra gemensam kompetensutveckling för dem som inom sitt ansvarsområde möter målgruppen sfi-studerande.

I en granskning av introduktionen drar Riksrevisionsverket (2002) slutsatsen att ”utvecklade personliga kontakter och engagerade nyckelpersoner ofta har stor positiv betydelse för samarbetet på lokal nivå. Nackdelen är att en sådan organisation blir mycket personberoende och därmed sårbar. Att inrätta systematiska rutiner och arbetssätt torde enligt RRV bidra till att minska en sådan sårbarhet.”

Utredningen delar utifrån sina erfarenheter helt och hållet RRV:s uppfattning. På lång sikt är det nödvändigt att formalisera

samverkan, så att det finns tydliga uppdrag och ansvarsområden som inte står och faller med enskilda eldsjälar. Samarbetet måste resultera i förändrade rutiner, strukturer och regelverk, liksom förändrad resursanvändning, inte minst för att garantera en kontinuitet, likvärdighet och rättsäkerhet för individen.

Interkommunal och regional samverkan

För att öka förutsättningarna för individualisering anser utredningen att det är nödvändigt att kommuner i sin sfi-verksamhet ser bortom den egna kommungränsen. En starkare koppling till arbetslivet och samverkan med arbetsförmedlingen ökar ytterligare behovet av samarbete med andra delar av regionen.

De erfarenheter som utredningen tagit del av tyder på att det finns stora fördelar med att kommuner går samman i något slags nätverk eller förbund som möjliggör ömsesidig samverkan, snarare än att man enbart köper och säljer platser till varandra. Detta skapar förutsättningar för gemensam planering av omfattning och utbud och för att kunna fördela utbudet så att kostnaderna balanseras. Vi har också sett att lärcentra, inslag av distansutbildning och annat stöd för flexibelt lärande kan bidra till en sådan samverkan, särskilt när långa avstånd och dyra kommunikationer utgör hinder. Kommunerna bör i högre grad än idag nyttja och anpassa sådana olika stöd för flexibelt lärande till sfi-utbildningen.

En annan slutsats är att det kan vara en fördel om t.ex. länsstyrelsen eller någon annan regional aktör kan fungera som bas för arbetet. De nätverk och samverkansorgan som redan finns på regional nivå, såsom de regionala tillväxtprogrammen, regionala kompetensråd eller sammanslutningar som Region Skåne eller västra Götalandsregionen bör också kunna utgöra baser för en ökad samverkan kring sfi och andra verksamheter som kan och bör kombineras med utbildningen.

Utredningen anser inte att det är nödvändigt att föreslå särskilda bestämmelser om interkommunala ersättningar för sfi. En rätt att ta del av utbildning i andra kommuner än hemkommunen skulle förvisso öka möjligheterna för individen att välja. Vi menar dock att frivillig samverkan mellan kommuner som gemensamt skapar förutsättningarna för ett breddat och balanserat utbud är att föredra.

Den föreslagna paragrafen om samverkansavtal i förslaget till ny skollag utgör en viktig markering till kommunerna om möjligheterna att samverka. Utredningen stödjer detta förslag.

Utredningen anser att det också vore önskvärt med en tidsbegränsad möjlighet att söka särskilda utvecklingsmedel som avser att utveckla en interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter såsom yrkesutbildning, grundutbildning, kompletterande högskoleutbildning, lärande i samhälls- och arbetslivet samt arbetspraktik och förvärvsarbete. Detta skulle uppmärksamma och påskynda den utveckling som en förnyad sfiutbildning kräver. Kraven i utredningens direktiv på att förslag ska rymmas inom ramen för dagens kostnader gör det inte möjligt att lämna förslag om finansiering av en ”utvecklingspott”. Men utredningen anser att en sådan skulle vara så betydelsefull att man bör överväga att reservera en del av det föreslagna tillfälliga riktade statsbidraget för ändamålet, något som utredningen föreslår i kapitel 15.

5.2. Svenska för asylsökande

Sfi-utbildningen i kommunens regi omfattar inte asylsökande som ännu inte fått uppehållstillstånd. Det är Migrationsverket som ansvarar för den verksamhet som erbjuds vuxna asylsökande under väntetiden. Utredningen har inte haft i uppdrag att utreda verksamhet som pågår asyltiden. Däremot är det som sker under asyltiden en viktig utgångspunkt för den planering av introduktionsinsatser och studier som görs när flyktingar som fått uppehållstillstånd tas emot i en kommun.

Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har haft i uppdrag att göra en översyn även av verksamheten under asyltiden och lämnar i sitt betänkande förslag på förändringar. Några av dessa är:

  • Migrationsverket har även fortsättningsvis huvudansvar för den organiserade verksamheten men kan upphandla hela eller delar av den av kommuner och/eller andra utförare.
  • Samhällsinformation bör om möjligt ges på modersmål eller genom tolk.
  • Undervisning i svenska ska ske enligt de nya kursplanerna för sfi.

Sfi-utredningen stödjer dessa och andra förslag rörande asyltiden eftersom de bör bidra till att skapa goda förutsättningar för de individer som sedan påbörjar sfi-studier i kommunens regi.

5.2.1. Svenskundervisning under asyltiden

Normaltiden för ett asylärendes handläggning är ca 10 månader, men för vissa asylsökande är väntan mycket längre. Vissa får uppehållstillstånd först efter flera avslag, överklaganden och nya ansökningar, vilket kan dra ut på tiden. Under väntetiden bor de asylsökande antingen i Migrationsverkets anläggningsboende eller väljer att ordna boendet själva, s.k. eget boende, vilket ofta blir hos anhöriga eller bekanta. Under 2002 utgjorde andelen i eget boende 47 procent.

Alla asylsökande mellan 16 och 65 år ska idag delta i någon form av organiserad verksamhet (OV) som anordnas av Migrationsverket. Tanken bakom den organiserade verksamheten är att den ska vara till nytta för den sökande oavsett om han får tillstånd att stanna eller inte. OV består t.ex. av svenskundervisning, samhällsinformation, självförvaltning, familjebaserad verksamhet, andra studier eller praktik. Om asylärendet beräknas ta längre tid än fyra månader, kan sökande undantas från krav på arbetstillstånd och har då rätt att ta ett vanligt avlönat arbete fram till dess att beslut fattas.

Vardagssvenska

Fram till 1985 då dåvarande Invandrarverket tog över ansvaret för asylsökande från AMS, fanns ingen verksamhet för asylsökande. Dock förekom det att kommuner tog emot asylsökande i sfiutbildningen, trots att de inte fick statsbidrag för detta. Från 1985 till 1994 köpte Invandrarverket sfi-utbildning av kommunen. I propositionen (1993/94:94) om mottagande av asylsökande m.m. gör regeringen bedömningen att asylsökande bör ”erbjudas svenskundervisning i annan form än regelrätt sfi, genom Invandrarverkets försorg”.

Den undervisning som därefter byggdes upp fick beteckningen vardagssvenska. Denna samt orientering i det svenska samhället är inledningsvis obligatoriskt att delta i. Undervisningen syftar till att underlätta livet i Sverige under väntetiden och vara integrationsför-

beredande för dem som får stanna. Det finns dock inga fastställda mål eller någon kursplan.

Undervisningen upphandlas i regel. Det förekommer dessutom att asylsökande i eget boende deltar i kommunens sfi-utbildning, genom att Migrationsverket upphandlar platser. Enligt Migrationsverket (yttrande till RRV 2002) har undervisningen inte fungerat tillfredsställande och det har varit svårt att följa upp kvaliteten. Undervisningen har heller aldrig varit föremål för utvärdering.

Undervisning enligt kursplanen för sfi

År 2002 gjordes en överenskommelse mellan Migrationsverkets region syd och Malmö stad om att anordna sfi-utbildning och annan verksamhet för ett antal asylsökande. Försöket ansågs slå väl ut. Samma år startades inom myndigheten ett projekt för att utvärdera och utveckla hela den organiserade verksamheten inklusive svenskundervisningen, vilket har resulterat i en förnyad inriktning för verksamheten som i högre grad ska bygga på individuella behov och förutsättningar. Som ett led i detta fattade år 2003 Migrationsverket beslutet att svenskundervisningen för asylsökande fr.o.m. år 2004 ska följa kursplanen för sfi i alla landets regioner. Denna individuella verksamhet ska dock enbart erbjudas dem som ingår i den s.k. normalprocessen. I denna ingår alla som inte snabbhandläggs för att de har uppenbart ogrundade asylansökningar eller skall sändas tillbaka till annat land för att få sin asylansökan prövad där.

Tanken bakom beslutet om att erbjuda sfi-utbildning under asyltiden är dels att förbättra möjligheterna att styra och följa upp verksamheten, dels att underlätta en övergång från Migrationsverket till kommunen för dem som får uppehållstillstånd. Genom att man utgår från samma kursplan är det lättare att bedöma och bygga vidare på de kunskaper i svenska som individerna har förvärvat under asyltiden. Migrationsverket avser att också upphandla alfabetisering som en del av undervisningen. Det kommer däremot inte att ske enligt kursplan för svenska som andraspråk på grundläggande nivå på komvux.

Betygssättning

Eftersom Migrationsverket inte är huvudman för sfi har myndigheten inte rätt att fastställa betyg. Det är endast rektor i det offentliga skolväsendet som har rätt att utfärda betygsdokument. Det innebär i princip att varje studerande som uppnått godkänt betyg på en sfi-kurs inom ramen för Migrationsverkets verksamhet måste genomgå prövning i en kommun. Kommunen har rätt att ta ut en avgift för denna.

Från Migrationsverket till kommunen

När asylsökande får uppehållstillstånd fungerar bosättningen lite olika beroende på om de bott i eget boende eller i anläggningsboende. Om man bott i eget boende i en kommun, blir man i regel folkbokförd i denna kommun. Om man bott i anläggningsboende kan man att hitta en lämplig bosättningskommun med hjälp av Integrationsverket. Ibland kan det ta tid att hitta lösningar och många kan få bo kvar i anläggningsboende under kortare eller längre tid efter uppehållstillståndet och då är man fortfarande registrerad hos Migrationsverket och kan delta i dess verksamhet..

För kommunens planering kan det vara viktigt att få del av relevant information från asyltiden såsom Migrationsverkets kartläggning som beskriver familjesituation, utbildningsbakgrund, yrkeserfarenhet m.m. samt information om vilken verksamhet som individen deltagit i under asyltiden och vilka resultat som uppnåtts. Migrationsverket kan dock inte lämna över all information som finns i en persons handlingsplan utan att denne först godkänt detta. Enligt Migrationsverket ska individen få med sig betyg och eventuella intyg från praktikplatser när de bosätter sig i en kommun.

Enligt en uppföljning av Integrationsverket (2002) framgår det dock att skriftlig dokumentation från Migrationsverket har följt med ungefär hälften av de asylsökande Kommunerna efterfrågar dessutom mer information från Migrationsverket. Enligt en granskning av RRV (2002a) saknas det framför allt information om individers yrkes- och utbildningsbakgrund samt de aktiviteter som de deltagit i inom ramen för OV. Enligt rapporten får kommunerna mycket sällan kännedom om de handlingsplaner som upprättas av Migrationsverket.

5.2.2. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Med anledning av att svenskundervisning för asylsökande ska bedrivas utifrån kursplanen för sfi, bör Migrationsverket och Skolverket gemensamt se över behovet av studiedokumentation och hur informationen i denna kan delges de kommuner där flyktingar m.fl. bosätter sig.

Regeringen bör överväga en översyn om huruvida asylsökande ska omfattas av kommunal sfi-utbildning.

Utredningen anser att Migrationsverkets beslut att erbjuda asylsökande svenskundervisning enligt kursplanen för sfi är positivt och ett steg i rätt riktning. Det bidrar till att undervisningen blir mer likvärdig över landet och att den genom kursplanens olika studievägar individualiseras redan från början. Fastställda mål och betygsnivåer ger förutsättningar för tydligare styrning och bättre uppföljning av svenskundervisningen för asylsökande. Det är enligt utredningen emellertid viktigt att även läs- och skrivundervisning sker efter gällande kursplan för svenska som andraspråk på grundläggande nivå, och att detta inte enbart är tillgängligt för studerande på A-nivå. Det är inte möjligt att tillgodogöra sig sfiundervisning eller andra studier utan grundläggande läs- och skrivfärdigheter (se vidare 11.2).

Utredningen vill utöver detta uppmärksamma att ett direktiv att utgå från en fastställd kursplan i sig inte är en garanti för kvalitet och likvärdighet. Eftersom övriga styrdokument för sfi-utbildningen inte tillämpas, finns inga formella krav på lärarbehörighet, kompetensutveckling eller kvalitetsuppföljning. Inte heller har skolmyndigheterna något uppdrag eller ansvar att stödja och följa upp utveckling och kvalitet inom svenskundervisningen i Migrationsverkets regi. Det finns alltså inga garantier för att denna förändring medför kvalitetsförbättringar.

Det finns behov av samverkan mellan Migrationsverket och mottagande kommuns sfi-utbildning av flera skäl. Det är viktigt att sfi-anordnaren får del av relevant information i samband med att en person skriver in sig på sfi i en kommun: den kartläggning av t.ex. utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet som gjorts av Migrationsverket, vilka kurser som individen har deltagit i samt antalet timmar och en bedömning av uppnådd nivå. Det är också

relevant att veta vilken samhällsinformation som de fått del av och eventuell praktik som genomförts. Enligt vad utredningen erfar, finns ännu inga utarbetade former för sådan dokumentation. Individen ska givetvis godkänna att uppgifterna lämnas vidare. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har i sitt betänkande (SOU2003:75) föreslagit förbättrade rutiner för hur information ska förmedlas till mottagande kommun. I anknytning till dessa, föreslår vi att Skolverket och Migrationsverket gemensamt utarbetar rutiner kring hur uppgifter av relevans för sfi kan dokumenteras och göras tillgängliga för mottagande kommun.

Det är enligt oss väsentligt att Migrationsverket och kommunerna hittar lösningar på hur man kan säkerställa så kontinuerliga sfi-studier som möjligt för individen. För de flyktingar som bosätter sig i den kommun som de vistats i under asyltiden, skulle det vara en fördel om individen har möjlighet att fortsätta studera utan avbrott. Detta skulle underlättas om sfi-undervisningen inom Migrationsverket respektive kommunen bedrevs av samma anordnare, kommunal eller extern.

Redan idag deltar ett antal asylsökande som bor i eget boende i kommunens sfi-utbildning, genom att Migrationsverket köper platser. Det finns också erfarenheter från den försöksverksamhet som bedrivits i Malmö. Utredningen har inte tagit del av något som tyder på att det skulle uppstå några särskilda uttalade problem med att asylsökande deltar i samma grupper som dem som fått uppehållstillstånd. Erfarenheter från Norge där asylsökande omfattas av samma norskundervisning som flyktingar och invandrare tyder inte heller på några nackdelar.

Det finns också behov av ett samarbete mellan Migrationsverket och kommuner för att möjliggöra att även asylsökande kan få betyg från sfi-kurserna. Varje enskild prövning i kommunen innebär en kostnad för Migrationsverket och det är inte rimligt i längden att söka särskild prövning för varje enskild individ. Detta gör det nödvändigt att samverka för att hitta lämpliga lösningar.

Utredningen har inte haft i uppdrag eller möjlighet att ta ställning till lösningar när de gäller denna och andra komplikationer som kan uppstå med dagens system. Men vi vill ändå peka på att det så småningom kan behövas en långsiktig lösning när det gäller betygssättning, kvalitetskrav m.m. Så vitt vi kan se finns det två alternativ: att Migrationsverket får rätt att utfärda betyg eller att målgruppen för kommunal sfi-undervisning utökas till att omfatta även asylsökande.

Utbildningsdepartementet diskuterar i Ds 2003:33 möjligheten att utöka rätten att utfärda betyg inom vuxenutbildningen till fler än kommunen och föreslår en översyn, vilket möjligen talar för det första alternativet. Men utredningen anser att man snarare bör överväga det senare. Det är förmodligen mer effektivt att använda de existerande resurserna i kommunerna även för asylsökande som bor i kommunen. Problemen med övergången mellan olika anordnare skulle underlättas betydligt och ett större elevunderlag skulle öka möjligheterna att sätta samman elevgrupper med varierande studievana, utbildning m.m.

Dessutom skulle detta betyda att asylsökande skulle få tillträde till en svenskundervisning som regleras i lag och förordning med krav på bland annat kvalitetsuppföljning och lärarbehörighet. Det finns enligt utredningen anledning att åter se över frågan om huruvida svenskundervisning för asylsökande ska utgöras av sfiutbildning och om det i så fall bör vara kommunerna som ansvarar för utbildningen även för denna målgrupp.

6. Måluppfyllelse och uppföljning

Att göra statistiska uppföljningar och analyser är naturligtvis inget självändamål utan syftar till att ge exempelvis underlag för budget, för planering av verksamheten och för åtgärder som syftar till kvalitetsutveckling. Den nationella statistiken om utbildningens måluppfyllelse används som sådant viktigt underlag och åberopas och presenteras ofta som en objektiv sanning, inte minst i media. Så långt det är möjligt är det därför viktigt att den statistik som samlas in, sammanställs och presenteras är vederhäftig, relevant och jämförbar över tid och mellan jämförbara skolformer.

Tidigare utvärderingar och granskningar har påvisat stora brister när det gäller såväl kommunernas redovisning som myndigheternas insamling och presentation av statistiken, vilket gör att de slutsatser som dras, såväl i rapporter som i media, kan bli förenklade eller t.o.m. missvisande. Detta är allvarligt eftersom den bild av sfi som presenteras påverkar alla inblandade; såväl ansvariga för sfi och aktörer kring och inom verksamheten som de individer som ska motiveras att delta.

Syftet med detta avsnitt är inte att analysera eller ens presentera allt befintligt statistiskt underlag kring sfi-verksamheten. För sådant hänvisar vi till Skolverkets olika rapporter och andra myndigheters granskningar, t.ex. Språk och arbete – svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad (Riksdagens revisorer 2000/01:3). Vi vill istället resonera kring de uppgifter som samlas in och eventuellt används i kommunens årliga kvalitetsredovisning samt kring bakomliggande orsaker till den varierande grad av måluppfyllelse som präglar sfi-utbildningen både ur individens och kommunens perspektiv.

Innan vi påbörjar detta resonemang vill vi dock titta på hur många som finns i sfi-utbildning och hur många som påbörjar sfistudier.

6.1. Antal och andel i sfi-utbildning

Skolverkets rapport 226 visar att 18 457 individer påbörjade sin sfiutbildning under läsåret 01/02, dvs. de deltog minst en timme i undervisning. Under läsåret fanns totalt 39 978 sfi-studerande i utbildning.

En fråga som dock inte redovisas i Skolverkets statistik är hur många av nyanlända invandrare som under ett år påbörjar sina studier relativt snabbt. SCB har därför för utredningen tagit fram nedanstående siffror utifrån invandringen år 1999.

Invandrade till landet under år 1999

Antal invandrade till landet under år 1999 som påbörjat sfi-studier under läsåren 98/99–01/02

Andel (%) i sfi 98/99–01/02

21 541

11 891

55,2

Att endast 55,2 procent av 1999 års invandrade påbörjar sin sfiutbildning inom denna tidsperiod är anmärkningsvärt. Det finns dock flera aspekter kring denna uppgift som bör diskuteras. En möjlig delförklaring till den låga siffran är att många individer som har rätt till både sfi-utbildning och studier på grundläggande vuxenutbildning enbart registreras på grundvux. De ungdomar som läser grundläggande svenska på gymnasiet och de äldre som istället för sfi deltar i annan verksamhet anordnad av kommunen eller av olika organisationer finns inte heller med i ovanstående uppgift.

Uppgiften måste också ses i perspektivet av att det finns andra vägar att lära sig svenska, att några har fått arbete, andra är föräldralediga, många behöver rehabilitering innan man börjar studera osv.

Vi ville också undersöka om någon grupp i högre grad inom denna tidsperiod påbörjar studier än andra; om kön och ålder spelar in.

Kön Invandrade till landet under år 1999

Andel (%) Antal invandrade till landet under år 1999 som påbörjat sfistudier under läsåren 98/99–01/02

Andel (%) i sfi 98/99–01/02

Kvinna

11 520

53,5

6 863

57,7

Man

10 021

46,5

5 028

42,3

Summa 21 541

100,0

11 891

100,0

Kvinnor påbörjar, som synes ovan, i något högre grad sfi-studier än män inom denna tidsperiod.

Tabellen nedan visar att en relativt högre andel i åldrarna 20–39 påbörjar sfi-studier. Äldre åldersgrupper påbörjar i lägre grad sfi inom denna tidsperiod.

Ålder Invandrade till

landet under år 1999

Andel (%) Antal invandrade till landet under år 1999 som påbörjat sfistudier under läsåren 98/99–01/02

Andel (%) i sfi 98/99–01/02

16-19 1 779 8,3 673 5,7 20-29 8 669 40,2 5 352 45,0 30-39 6 312 29,3 3 766 31,7 40-49 2 751 12,8 1 518 12,8 50-59 1 196 5,6 474 4,0 60-69 597 2,8 98 0,8 70-79 182 0,8 10 0,1 80-89 49 0,2 0 0,0 90-99 6 0,0 0 0,0 Summa 21 541 100,0 11 891 100,0

Huruvida utbildningsbakgrund och flyktingstatus påverkar om man påbörjar sina sfi-studier inom denna tidsperiod har inte gått att fastställa inom ramen för utredningens resurser. Rapport Integration 2002 (Integrationsverket 2003a) skriver dock följande om flyktingar och inskrivning i sfi:

Av 1997 års flyktingar var 7 769 personer mellan 20 och 64 år 2000. Av dessa hade över 23 procent aldrig varit inskrivna på sfi under den period vi undersöker 1997–2000. De som aldrig börjat sfi återfinns i alla åldersgrupper, i de flesta kommuner, har olika utbildningsbakgrund, födelseland och sysselsättningsstatus. Anledningen till att man inte börjat på sfi kan vara bristen på barnomsorg, problem med hälsan, väntan på att resten av familjen ska få uppehållstillstånd i Sverige eller bostadsproblem…

Detta tyder på att gruppen flyktingar i högre grad tidigt påbörjar sfi-studier än gruppen övriga invandrare. Det finns, erfar vi, ofta ett krav på deltagande i sfi för individer som är beroende av försörjningsstöd eller erhåller introduktionsersättning. En annan förklaring kan vara att fler i gruppen övriga invandrare än i gruppen flyktingar är självförsörjande.

Utredningen menar att en förvånansvärt stor andel invandrade inte påbörjar studier under denna relativt långa tidsperiod inte minst mot bakgrund av kommunens ansvar enligt Skollagen 13 kap 3 § att för bosatta i kommunen erbjuda utbildning inom tre månader från folkbokföring. Enligt Skollagen 13 kap 4 § ska kommunen dessutom aktivt verka för att nå dessa individer och för att motivera dem att delta i utbildningen.

6.2. Kvalitetsredovisning

Myndigheten för skolutveckling diskuterar begreppen ”kvalitet” och ”kvalitetsredovisning” i skriften Att granska och förbättra kvalitet (2003). Denna skrift samt regeringens skrivelse Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188) ger ett brett underlag för kommunen och sfi-utbildningens aktörer att definiera begreppen samt granska och sätta upp mål för sfi-utbildningens kvalitet och måluppfyllelse i kommunen. Även Skollagskommitténs betänkande (SOU 2002:121) kan stödja sådant arbete. Utredningen hänvisar till dessa skrifter och avstår från diskussioner kring begreppet kvalitet samt kring utformningen och själva upprättandet av kvalitetsredovisningen i kommunen.

Enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning ska varje skola som ingår i det offentliga skolväsendet årligen upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i uppföljningen och utvärderingen av verksamheten. Den ska bygga på skolornas kvalitetsredovisningar. På båda dessa nivåer ska redovisningen innehålla en bedömning av i vilken mån de nationella målen för utbildningen uppnåtts och vilka åtgärder man avser att vidta om de inte uppnåtts.

Det grundläggande motivet för kravet på kvalitetsredovisningar är att de ska fungera som hjälpmedel för att utveckla och förbättra verksamheten. Kvalitetsredovisningen är inte avsedd att ersätta utan bygga på lokala utvärderingar, egen tillsyn, inspektion etc. inom områden som skolan eller kommunen själv anser särskilt viktiga ur kvalitetssynpunkt.

6.3. Inrapportering och underlag

I detta avsnitt resonerar vi kring sfi-statistiken; kring de variabler som samlas in samt kring bakomliggande orsaker till den varierande grad av måluppfyllelse som präglar sfi-utbildningarna.

Flera rapporter, t.ex. Vem älskar sfi? (Skolverket 1997) och Språk och arbete (Riksdagens revisorer 2001) visar på brister i redovisningen av statistiskt underlag. Utredningen menar att det fortfarande finns utrymme för förbättringar även om flera positiva förändringar gjorts.

I takt med att alltfler olika anordnare genomför och redovisar sina olika verksamheter blir det än viktigare att anvisningarna till uppgiftsinlämnandet är så otvetydiga som överhuvudtaget går. Skolverket påpekar också detta i ett yttrande till Riksdagens revisorer (Skolverket 2000b):

Ett ytterligare kvarstående problem i insamlingen är att få en heltäckande statistik. Detta problem beror delvis på kommunernas användning av entreprenörer för undervisningen. Det har nämligen visat sig svårt att få fullständiga uppgifter från kommunerna om vilka anordnare man anlitar. En orsak är naturligtvis att byten av entreprenör ofta förekommer.

Vilka uppgifter som kommunerna är skyldiga att för uppföljning och utvärdering lämna regleras i Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvudmän, SKOLFS 2000:157. Häri föreskrivs att kommunen ska lämna uppgifter som rör t.ex. anordnare, elever, lärare, kursstart- och slut, undervisningstimmar, avbrott m.m. Ändringar i denna författning kommer att gälla från hösten 2003 (Dnr 71-2003:967). Det är denna SKOLFS inklusive förändringar som kommenteras nedan.

Uppgifterna från kommunen lämnas till SCB, som alltså har data på individnivå. Därefter lämnas avidentifierat material till Skolverket för vidare bearbetning.

6.3.1. Oklarheter, skillnader och jämförelser

Som grund för insamlandet till SCB av statistik kring sfi:s direkta verksamhet handhar och distribuerar SCB en blankett som skolhuvudmannen ska fylla i. Till denna hör instruktioner till ifyllandet som bygger på definitioner i SKOLFS 2000:157. Både definitio-

nerna, blanketten och dess instruktioner har fått ett delvis nytt utformande i samband med nya kursplanerna för sfi.

Det är alltså SKOLFS tillsammans med instruktionerna som utgör underlag för statistik och därmed presentationer av måluppfyllelse på såväl kommunal som nationell nivå.

Definitioner och instruktioner

De definitioner som anges i SKOLFS och de instruktioner som distribueras i samband med blanketten till skolhuvudman är ibland oklara och skiljer sig ibland åt, vilket kan leda till olika tolkningar i olika kommuner. Några exempel följer här.

  • ”Eleven har gått över till annan utbildningsanordnare (ej sfi) utan att ha godkänts i sfi” (kod Y) bör ändras. ”Godkänts i sfi” bör bytas mot ”godkänts i aktuell kurs”.
  • ”Eleven har gjort en överenskommelse med skolan om ett studieuppehåll” (kod R). Här uppges i SKOLFS att ”eleven och skolan kommit överens om ett uppehåll fr.o.m. ett visst datum eller att eleven varit frånvarande i mer än tre veckor utan att återkomma till undervisningen” (vår kursivering). I instruktionerna till kommunen uppges ingen tidslängd, vilket kan ge upphov till olika tolkningar.
  • Det bör vara viktigt för såväl den studerande som för verksamheten att datum både för när uppehållet inleds och när den studerande ska återkomma till utbildningen är bestämt.
  • Sjukdom (kod S) uttrycks på olika sätt i SKOLFS respektive instruktionerna till kommunen. I SKOLFS uttrycks detta med definitionen ”Eleven har gjort avbrott/studieuppehåll på grund av sjukdom” medan det i anvisningarna står ”Eleven har gjort avbrott på grund av sjukdom” (vår kursivering). Detta gäller även arbete/långtidspraktik (kod A) och graviditet/barnledighet/barnomsorg (kod Q). För de flesta studerande gäller säkerligen att man har en överenskommelse i någon form om när man ska komma tillbaka till sfi; att det alltså egentligen handlar om ett uppehåll.

Utredningen menar också att det ligger en stor skillnad i att ”göra avbrott p.g.a. graviditet/barnledighet” och att göra avbrott ”p.g.a. bristande barnomsorg”. Utredningen har sett exempel på hur individer inte tillåts anmäla sig till sfi om man inte har ordnad barnomsorg. I de kommuner som har lång kö

till barnomsorgen finns alltså en dold kö till sfi (som man har rätt att påbörja inom tre månader från ankomstdatum till kommunen).

Utredningen lägger i kapitel 8 ett förslag till förändringar kring genomförande och ansvarsfördelning av praktik. Vid ett eventuellt realiserande av detta förslag vore det värdefullt att via inrapporteringsblanketten kunna följa upp detta.

Sfi i jämförelse

Vissa målsättningar och ambitioner är liknande för kommunal vuxenutbildning och sfi. Idag finns skillnader i anvisningar för kommunens redovisningar som gör att jämförelser försvåras, t.ex. redovisas inte avbrott på samma grunder inom sfi respektive komvux. Detta kan vara en av anledningarna till en onyanserad bild av sfi. Utredningen menar att det vore positivt om vissa aspekter av sfi skulle kunna jämföras med övrig kommunal vuxenutbildning. Nedan följer några exempel på olikheter i anvisningar samt påpekanden om uppgifter som sfi-utbildningen skulle kunna dra nytta av att veta.

  • Olika formuleringar kring när en kursdeltagare/elev ska registreras: För sfi gäller att 1 timmas närvaro eller mer innebär registrering. För deltagare i komvux ska den registreras som ”någon gång under halvåret deltagit i kurs”. Utredningen erfar att begreppet ”deltagit” ofta tolkas som att deltagaren ska ha deltagit en längre tid innan registrering görs.
  • För sfi registreras nu ”Deltagande i läs- och skrivinlärning inom grundläggande vuxenutbildning”, vilket utredningen välkomnar, då detta tydliggör den studerandes rättighet att studera både inom sfi och alfabetisering/läs- och skrivträning inom grundläggande vuxenutbildning. Trots att detta alltså numera ska anges på blanketten, erfar utredningen att vissa studerande fortfarande rapporteras enbart som studerande i grundläggande vuxenutbildning. Det omvända förhållandet förekommer också.
  • Det vore intressant i följande uppföljningar, med bakgrund av utredningens förslag, att se hur många som studerar övriga kurser på grundläggande och gymnasial nivå.
  • För komvux ska anges ”kurs på dagtid”, ”kurs på kvällstid” och

”icke schemalagd tid” (t.ex. kurs som ges på distans eller

undervisning som anordnas under andra flexibla former). Även här vore det intressant att kunna följa upp utredningens förhoppning om att sfi kommer att anordnas i mer flexibla former än vad som är fallet i dagsläget.

  • I SKOLFS står att ”arbetsplatsorientering/förvärvsarbete under kursen” ska uppges för sfi, men i definitionerna (som motsvarar instruktionerna till kommunernas ifyllnad av blanketten) och på blanketten finns ej förvärvsarbete med. För att kommunerna ska få ett underlag som grund för att bedöma behovet av t.ex. kvällsundervisning och praktik vore det värdefullt att ha tillgång till uppgift om förvärvsarbete.
  • ”Undervisningstimme”, dvs. erbjuden timme, anges för komvux. För sfi anges ”elevtimme”. Detta försvårar en jämförande bedömning av skolformernas frånvarostatistik. Vi menar också att det vore värdefullt att få en överblick över vad som erbjuds i kommunerna och att en bedömning av frånvaron egentligen först kan göras i relation till erbjuden tid. Kostnadsberäkningar för sfi sker alltså nu utifrån detta timunderlag.
  • För komvux anges att ”summa kostnader och intäkter ska specificeras, medan sfi enbart ska uppge total summa kostnader och intäkter. Inte heller ”lokalyta” behöver kommunen ange för sfi. Anledningen till denna är enligt Skolverket att det är så pass vanligt att kommunerna upphandlar all sfi och att kommunen då bara kan ange hur mycket man betalat till anordnaren. Enligt Skolverket är det ovanligt att all komvux i en kommun upphandlas.

De kostnader per heltidsstuderande på sfi som kommunerna inrapporterade till SCB för 2001 varierar mellan 5 900 och 360 200. Dessa kostnader får anses mycket osäkra. Följande tabell illustrerar detta.

Samtliga kommuner

Kostnader totalt 2001 (tkr)

Antalet elever omräknat till heltidsstuderande

Kostnad per heltidsstuderande (tkr)

Max

149 762

3 050

360 200

Median

916

13

44 500

Min

26

0

5 900

Källa: Skolverket 2002b

6.3.2. Utbildningsbakgrund

Vad gäller uppgifter om utbildningsbakgrund kan dessa, för gruppen invandrare, anses något osäkra av flera anledningar: SCB skickar för detta ändamål ut en enkät för att samla in uppgifterna. Den som någon gång studerat inom svenska skolväsendet registreras och rapporteras genom skolans försorg till SCB, men för en individ som haft sporadisk skolgång i sitt hemland kan det vara svårt att uppge antal totala år i skola. Av de som invandrat 1998-2000, var över 20 år och som studerade på sfi år 2000 saknades uppgifter om utbildning för ca 16 procent enligt uppgift som utredningen låtit ta fram ur STATIV, Integrationsverkets databas. Uppgifter om utbildningsbakgrund ska alltså hanteras med försiktighet.

6.4. Avbrott/studieuppehåll och måluppfyllelse

Den dåliga måluppfyllelsen inom sfi, mätt i hur många som klarar slutnivå, och de många avbrotten är något som flitigt debatteras och kritiseras. Denna statistik – som vi ovan konstaterat är svår att jämföra med andra skolformer - tas som intäkt för att kvaliteten i sfi-utbildningen är dålig. Vi granskar nedan på detta påstående, med vår beskrivning av brister i redovisningen i bakhuvudet.

Vi vill betona att det som beskrivs nedan är en statistisk beskrivning av verksamheten då den förra kursplanen gällde. Hur den nya kursplanen kommer att påverka avbrott, uppehåll, måluppfyllelse m.m. återstår att se. Vi menar att det ändå kan vara värdefullt att föra ett resonemang kring detta, eftersom ett sådant kan ligga till grund även för framtida presentationer och analys av siffrorna.

6.4.1. Definition av avbrott/studieuppehåll

I redovisningen av statistiken för sfi syns oftast ”avbrott/studieuppehåll” som en enda kategori. Inom denna kategori ryms så vitt skilda orsaker som sjukdom, graviditet, arbete, brist på barnomsorg, flytt till annan kommun. Det stora antalet avbrott (”studieuppehåll” nämns mer sällan i media) anses emellanåt bero på en dålig sfi-utbildning. När dessa olika anledningar skärskådas närmare blir ett sådant resonemang både ologiskt och missvisande och ger en onödigt negativ bild av sfi-verksamheten. Som synes är

ju ofta avbrott/studieuppehåll något som sfi-utbildningen inte kan påverka.

I kategorin ”avslutat utbildningen utan godkänt resultat” i tabellerna ingår orsakerna ”avskiljts från kursen p.g.a. att han/hon inte kunna tillgodogöra sig undervisningen”, ”slutat utan att ha uppnått godkänt och fått intyg” samt ”slutat eftersom han/hon lämnat landet”. Att den studerande inte fått godkänt är förvisso sant, men att någon t.ex. lämnar landet bör inte kopplas till måluppfyllelse i sfi-verksamheten.

Det antal ”avbrott/studieuppehåll” som uppges i statistiken är antal inrapporterade avbrott/uppehåll vid mättillfället. Uppgiften visar alltså inte om en studerande har gjort flera avbrott före mättillfället, om man har gjort avbrott utan att det rapporterats ännu eller om man kommer tillbaka dagen efter mättillfället. Uppgiften speglar inte heller hur långa eller hur ofta förekommande avbrotten/studieuppehållen är för en och samma individ.

I Vem älskar sfi? (Skolverket, 1997) gjordes två undersökningar kring avbrott/studieuppehåll. Man redovisar där att många studerande kommer tillbaka till utbildningen efter sina avbrott/uppehåll.

6.4.2. Vem gör avbrott/uppehåll?

Nedan visar Skolverkets rapport 226 (2003a) att ungefär hälften av de studerande gjort avbrott/studieuppehåll vid mättillfället. Ålder spelar ingen större roll i detta sammanhang, men en mindre andel studerande med längre utbildning hade gjort avbrott/studieuppehåll än de med kortare utbildningsbakgrund. Bland engelsktalande var andelen avbrott störst, medan bland individer med ryska som modersmål gör var tredje avbrott/studieuppehåll.

Nybörjare 99/00, avbrott/studieuppehåll t.o.m. 01/02. Elever

Avbrutit/Gjort studieuppehåll

Ålder Kön Utbildningsbakgrund Modersmål

Totalt antal Andel (%) av totalt antal elever

Antal Andel (%)

Samtliga

14 612

100,0 7 221

49,4

därav

kvinnor

8 515

58,3 3 994

46,9

män

6 097

41,7 3 227

52,9

därav i åldern

-24 år

3 313

22,7 1 735

52,4

25-39 år

8 192

56,1 3 921

47,9

40-54 år

2 617

17,9 1 297

49,6

55 år-

490

3,4

268

54,7

därav med utbildning

i högst 6 år

2 067

14,1 1 222

59,1

i 7-9 år

2 069

14,2 1 166

56,4

i 10-12 år

5 043

34,5 2 469

49,0

i 13 år eller mer

5 433

37,2 2 364

43,5

därav med modersmål

Albanska 427 2,9 234 54,8 Arabiska 2 413 16,5 1 303 54,0 Bosniska

1)

1 035 7,1 463 44,7

engelska 1 050 7,2 653 62,2 Kurdiska 866 5,9 387 44,7 Persiska 590 4,0 267 45,3 Ryska 759 5,2 231 30,4 Sydkurdiska (Sorani) 796 5,4 345 43,3 Spanska 913 6,2 462 50,6 Thailändska 438 3,0 256 58,4

Övriga

5 325

36,4 2 620

49,2

1)

Bosniska/kroatiska/serbiska

Som beskrivits ovan kan den studerande ha gjort ett eller flera samt korta eller långa avbrott inom utbildningen; det som syns i statistiken ovan är situationen vid mättillfället. Det saknas alltså kunskap om hur individers väg inom sfi ser ut, vad som utlöser avbrott och uppehåll samt vilka åtgärder som utbildningen har att ta till för att stödja individens fortsatta studier och/eller återkomst till utbildningen. Inom ramen för utredningens resurser har vi inte haft möjlighet att göra en sådan uppföljning.

Utredningens kontakter med kommuner har givit vid handen att en mindre andel av de studerande i mindre kommuner gör avbrott jämfört med i storstäder. Detta har troligen att göra med den närmare kontakt som den mindre volymen medger.

6.4.3. Orsaker till avbrott/studieuppehåll

Det kan finnas flera orsaker till avbrott och uppehåll, något som Skolverket också redovisar. Vi försöker här titta dels på Skolverkets kategorisering av dessa orsaker, övriga möjliga orsaker samt se på några för sfi-studerande specifika förklaringar till avbrott/uppehåll.

Vi har inte kunnat finna några direkta belägg för att sfi-studerandes missnöje med utbildningen skulle vara en större anledning till avbrott, varken vid våra kontakter med kommuner eller i litteraturen. Som lyfts fram i Vuxenutbildning – tematisk rapport (Skolverket 1998) finns det dock anledning att problematisera denna förnöjsamhet, som t.ex. dels kan bero på urvalet av informanter och dels på att de studerande saknar kunskap om och/eller inte har formulerat målen med sin utbildning.

Vem älskar sfi? (Skolverket 1997) visar att de studerande i stort sett var nöjda med sin utbildning. I rapportens avbrottsundersökning fick studieavbrytarna en direkt fråga om de ansåg att deras avbrott på något sätt hade med undervisningen att göra. Där svarade 39 nej, 6 ja och 4 delvis.

I en internationell undersökning, International Adult Literacy Survey (Myrberg 2001) ansåg fyra av fem som deltagit i sfi att utbildningen var bra.

Nedanstående tabell beskriver orsakerna till avbrott/studieuppehåll vid mättillfället.

Angiven orsak till avbrott/studieuppehåll t.o.m. läsåret 01/02 för elever som påbörjat sin utbildning läsåret 99/00

Andel avbrott/studieuppehåll av totala antalet nybörjare läsåret 99/00: 49,4 %

Till annan utbildningsanordnare (ej sfi)

3,5

Studieuppehåll 1,7 Flyttat till annan kommun 2,4 Fått arbete 6,5 Sjukdom 2,1 Graviditet/barnledigt/problem barnomsorg 3,9 Okänd anledning 29,3 Källa: Skolverkets rapport 226, bygger på tabell 8.4D

Var femte elev som avbryter studierna gör det på grund av arbete eller andra studier och var tionde avbryter på grund av sjukdom eller barnledighet. I de flesta fallen känner dock sfi-anordnarna inte till anledningen till avbrotten. Att en stor andel studerande (29 procent) gör avbrott/studieuppehåll utan känd anledning är inte acceptabelt. Möjligen kan ovan beskrivna svårigheter och kommuners tolkningar av de olika avbrotts- och studieuppehållskoderna bidra till att ”Eleven har uteblivit från undervisningen av okänd anledning” (kod K) så ofta anges.

Det är rimligt att anta att fler studerande inom sfi än inom annan utbildning har en svår psykosocial situation. Man väntar t.ex. oroligt på nyheter om familjen i det krigshärjade hemlandet eller man har koncentrationssvårigheter och svåra mardrömmar efter krigsupplevelser eller tortyr. Det kan för vissa studerande ibland vara motiverat att göra ett studieuppehåll av såväl personliga som pedagogiska skäl.

Utredningen erfar också att ett avbrott kan vara ett uttryck för insatser från arbetsförmedlingen (som anvisar arbete eller praktik) i samråd med anordnaren. Det kan också vara så att Socialtjänsten anvisar ett arbete antingen i samförstånd med den studerande eller att den studerande tvingas avbryta studierna för att aktivt söka jobb.

Ytterligare en anledning till uppehåll kan vara att man i flera kommuner kommit överens om en avsevärt kortare väntetid inför sfi än den lagstadgade 3-månadersgränsen. I vissa fall kan denna iver omöjliggöra förberedelse, nogsam kartläggning och undanröjande av eventuella hinder - såsom barnomsorg och hälsofrågor -

för en effektiv språkinlärning. Detta kan medföra att man behöver göra ett uppehåll senare under utbildningen.

Att sfi-utbildningen tidigare utgjordes av en enda kurs gjorde också att vägen till målet av många studerande upplevdes som mycket lång och dess mål ouppnåeligt jämfört med gymnasiets kortare kurser. Detta kan ha bidragit till att man bestämde sig för att göra ett uppehåll/avbrott.

Vem älskar sfi? (Skolverket 1997) beskriver i en av de avbrottsundersökningar som ingick i studien att flera avbrytare var nöjda med sin situation, men att ett relativt stort antal av olika anledningar varit tvungna att avbryta sina studier och mot sin vilja blivit kvar hemma.

6.4.4 ”Avbrott/studieuppehåll” och undervisningen

Att närmare hälften av de studerande vid ett visst mättillfälle inte befinner sig i utbildning får naturligtvis stora konsekvenser för möjligheten att erbjuda optimal inlärningsmiljö. Vem älskar sfi? (Skolverket 1997) uttrycker detta i samand med avbrottsundersökningarna:

Sammantaget ger undersökningen en bild av en verksamhet med stor rörlighet men där elevernas avbrott, avbrottsorsaker och gruppbyten så långt man kan bedöma oftast vid närmare betraktande är högst förklarliga. Snarare framstår denna rörlighet närmast som inbyggd i själva verksamheten och omfattningen av denna turbulens snarast som ett mått på några av de inherenta svårigheter sfi-verksamheten har att tampas med.

Den ovan beskrivna situationen medför allvarliga konsekvenser för undervisningen. Att inte som i annan undervisning kunna räkna med en stabil studiegrupp som förblir intakt ens under en termin har naturligtvis en negativ effekt på såväl undervisningsplanering som tryggheten och inlärningsklimatet i gruppen. En ständig påfyllning av nytillkomna elever försvårar högst väsentligt möjligheterna till kontinuitet och optimal progression i språkinlärningsarbetet.

6.5. Måluppfyllelse

Naturligtvis måste, i en diskussion kring en utbildnings måluppfyllelse, hänsyn tas till samhället i vilket utbildningen bedrivs samt

till vilka studerande som finns i utbildningen. All diskussion kring sfi-utbildningens måluppfyllelse bör alltså ta sin utgångspunkt i att sfi och dess aktörer varken är eller bör vara isolerat från samhället i övrigt. Det omgivande samhället påverkar individens livsbetingelser även vad gäller språkinlärningen, se kapitel 2.

Varje diskussion kring sfi-utbildningens måluppfyllelse måste också relateras till de mål som sfi:s kursplaner formulerar. Det är dessa som sfi-verksamheten ska mätas mot och inte mot de förväntningar som finns och de krav som reses från olika håll.

Det är ännu för tidigt att se hur den nya kursplanen påverkar deltagande, måluppfyllelse och studietid. Den nya möjligheten att läsa delkurser och få betyg för dessa skulle kunna innebära ett förändrat mönster. Utgångspunkten för de resonemang som förs i det följande är uppgifter från läsår då alla fortfarande skulle läsa samma kurs och mätas efter samma slutnivå

De uppgifter som redovisas är hämtade från Skolverkets officiella statistik, den statistik utredningen erhållit från Skolverket, den statistiska bearbetning som KPMG gjort utifrån Skolverkets uppgifter samt från Integrationsverkets databas STATIV.

6.5.1. Nått slutnivå – ”godkänd”

Skolverket resonerar oftast numera kring vilka resultat de studerande uppnått efter 2,5 år, vilket är ett avsevärt bättre mått än antal godkända per år. För vissa av de kortutbildade studerande är 2,5 år dock en kort tid; börjar man arbeta med sin läsinlärning på ett andraspråk måste det få ta tid.

Måluppfyllelsen bör dessutom alltid relateras till antalet närvarotimmar i utbildning, dels eftersom de studerande kan ha gjort längre och flera uppehåll och dels eftersom inga siffror finns att tillgå på hur många timmar som erbjuds de studerande. Det kan också vara så att en person som läst få timmar ändå har tillgång till många språkinlärningstillfällen via t.ex. förvärvsarbete, praktik eller andra studier.

Hur stor andel av nybörjarna blir godkända inom 2,5 år?

Skolverkets statistik visar att 14 procent av dem som påbörjade sfi under 2001/02 klarade sfi-utbildningens mål redan under det första

året. Andelen som blir godkända efter 2,5 år har i stort sett varit oförändrad (34–37 procent) under de senaste åren.

Tabellen nedan visar andelen godkända relaterat till utbildningsbakgrund. Att 13 respektive 14 procent av de mycket kortutbildade i vuxen ålder når sfi-nivå under denna korta tidsrymd kan tyckas som mycket bra. I vilken omfattning dessa studerande varit registrerade inom grundläggande vuxenutbildning vet vi dock inte, vilket får illustrera den osäkerhet som råder för statistik relaterad till analfabeter och kortutbildade.

För samtliga personer som varit nybörjare i sfi åren 1995/96 till och med 1999/2000 Tidigare utbildning, antal år

Antal godkända efter 2,5 år

Totalt antal nybörjare åren 95/96 till 99/00

Andel godkända efter 2,5 år

- 3 år

840

5 830

14 %

4-6 år

858

6 796

13 %

7-9 år

2 944

12 229

24 %

10-12 år

10 854

26 821

40 %

12 år eller mer

12 231

24 618

50 %

Totalt

27 727

76 294

36 %

Som synes i tabellen ovan har utbildningsbakgrund en avgörande betydelse för andelen godkända under denna tid. Förutom utbildningsbakgrund spelar även ålder en stor roll, vilket illustreras i nedanstående tabell.

Ålder Totalt antal elever Andel (%) av totalt antal elever

Därav avslutat utbildningen med godkänd slutnivå, (%)

-24 år

3 313

22,7

27,6

25-39 år

8 192

56,1

38,1

40-54 år

2 617

17,9

27,0

55- 490 3,4 17,1 Källa: Skolverkets rapport 226, tabell 8.5 A

Som synes i tabellen ovan är det störst andel bland gruppen 25–39 år som avslutat utbildningen med godkänd slutnivå inom i genomsnitt 2,5 år.

Vilket modersmål man har spelar inte lika stor roll för om den studerande avslutar utbildningen med godkänt betyg under denna

tid. Statistiska uppgifter visar dock att studerande med ryska, bosniska/kroatiska/serbiska och persiska generellt sett oftare når godkänt betyg, medan studerande med t.ex. turkiska och kurdiska har större svårigheter.

Hur lång tid tar det att avsluta utbildningen med godkänt betyg?

Antalet elevtimmar (närvarotimmar) för att nå sfi-nivå varierar mycket. Det genomsnittliga antalet timmar till slutnivå 01/02 för nybörjarna 98/99 var 399 timmar.

Tabellen nedan visar antalet timmar för de nybörjare 95/96 som nått nivå någon gång t.o.m. läsåret 01/02, alltså under en något längre tidsperiod än vad Skolverket vanligtvis utgår från. De studerande som når nivå gör det med relativt få timmar – i alla åldersklasser och även med olika lång utbildningsbakgrund. Som synes nedan minskar dock längre utbildningsbakgrund antal timmar till slutnivå generellt sett.

Genomsnittligt antal timmar till slutnivå 01/02 för nybörjare 1995/96 Utbildningsbakgrund

- 3 år 4-6 år 7-9 år 10-12 år 12 år eller mer Totalt

födda - 1945 527 690 571 669

524

577

1946-55 314 522 433 597 530 533 1956-65 423 766 629 551 451 514 1966-75 474 644 559 460 373 446 1975 - 531 579 442 449 419 459 Totalt 444 656 538 503 429 483

Studerande bland nybörjarna 95/95 med kortare utbildning än tre år behövde bara 444 timmar i genomsnitt till slutnivå. Detta är anmärkningsvärt kort tid, speciellt vid en jämförelse med gruppen godkända med 10-12 års skolbakgrund. Även här kan de studerande dock ha varit registrerade även på grundläggande vux och där utvecklat sina läs- och skrivkunskaper.

6.5.2. Fortsätter i utbildning

Skolverkets rapport 218 (2002d) visar att av nybörjarna 98/99 godkändes 15,2 procent redan under det första året. Under det andra året godkändes16,1 procent och ytterligare 6 procent under det tredje året.

Tabellen nedan visar hur stor andel av nybörjarna från olika år som fanns kvar i utbildning efter ett antal läsår.

Kvar i utbildning 01/02

Startår Totalt antal

nybörjare

Antal %

95/96 17 338 282 1,6 96/97 14 039 318 2,3 97/98 15 215 484 3,2 98/99 15 090 837 5,6 99/00 14 612 1 350 9,2

Av tabellen framgår att få studerande är kvar i utbildningen efter 3– 4 år.

Tidiga insatser är viktiga för studieframgång och för att uppnå övriga mål. För alla studerande är det viktigt att tidigt, tidigare än vad som i dag ofta är fallet i kommunerna, få tillgång till alternativa verksamheter och/eller praktik i någon form. Detta ska kombineras med att man redan i början av studierna genomför insatser för att stödja hälsan och motverka andra studierelaterade svårigheter.

6.5.3. Timmar i utbildning

Nybörjarna 93/94 som fanns kvar i pågående utbildning i slutet av 00/01 hade i genomsnitt deltagit 1 050 timmar i sfi. Det innebär att man sannolikt gjort ett eller flera avbrott/studieuppehåll under tiden. Det högsta antalet timmar låg på över 3 000.

Intressant är att det genomsnittliga antalet närvarotimmar efter i genomsnitt 2,5 år är betydligt lägre för nybörjarna 98/99 än för nybörjarna i början/mitten av 90-talet. Detta gäller både för dem som godkänts i sfi, för dem som avbrutit utbildningen och för dem som fortfarande finns i pågående utbildning. En uppföljning för att utröna orsakerna till detta vore av stort värde för verksamheten.

6.5.4. Bra eller dålig måluppfyllelse

För att överhuvudtaget kunna föra ett nyanserat resonemang kring hur bra eller hur dålig sfi-verksamhetens måluppfyllelse är måste alltså hänsyn tas till flera faktorer, t.ex. att statistiskt underlag och redovisningen därav har vissa brister, att de studerande är en oerhört heterogen grupp med individer som oftast befinner sig i ett omtumlande skede av sitt liv, att försök till jämförelser med andra skolformer blir haltande och att nya kursplaner dessutom införts.

Utredningen har inte haft möjlighet att belysa sfi-utbildningens måluppfyllelse i ett internationella perspektiv, något som även med god tid till förfogande skulle ställa sig svårt då olika länder har olika förhållanden både vad gäller mål och vägen dit. Vi har noterat avsaknaden av internationella jämförelser vad gäller grundläggande andraspråksutbildning för invandrare och finner det anmärkningsvärt att sådana undersökningar inte prioriterats eftersom stora resurser varje år läggs ned på dessa verksamheter.

Ett sätt att belysa läget är dock att se på IALS, en studie som jämför läs-, skriv- och räkneförmågan tjugofyra olika länder. Data för 3 350 vuxna, varav 550 invandrare, har analyserats. En rapport om denna studie (Skolverket 2000b) visar att invandrare i Sverige, internationellt sett, har god läs-, skriv- och räkneförmåga. Sverige har t.o.m. högst andel invandrare som klarar ”medborgarkriteriet” för läs- och skrivförmåga bland samtliga IALS-länder. Rapporten visar samtidigt att kravnivån när det gäller läs- och skrivförmåga i vardagslivet ligger mycket högre i Sverige än i de flesta andra länder. Detta förhållande bidrar till att Sverige samtidigt har den största skillnaden i förmågan att läsa och skriva mellan den invandrade och den infödda befolkningen. Rapporten tyder alltså inte på att sfi och svensk vuxenutbildning, internationellt sett, har misslyckats även om det framgår tydligt att många invandrare i Sverige har begränsad läs- och skrivförmåga. Rapporten visar att Sverige i jämförelse med övriga 23 deltagande länder har en större andel lågutbildade invandrare (grundskolenivå eller lägre) än USA, Schweiz och Nya Zeeland, men en väsentligt mindre andel lågutbildade än till exempel Nederländerna, Storbritannien och Tyskland.

6.6. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Statens skolverk ska i sin granskning av kommunernas kvalitetsredovisningar särskilt beakta redovisningen av sfi-verksamheten.

Skolverket ska i samarbete med SCB och Svenska kommunförbundet se över och genomföra nödvändiga förändringar i underlag för uppgiftsinlämning, i anvisningar till denna samt i den offentliga redovisningen av dessa uppgifter.

Skolverket ska ges i uppdrag att omgående undersöka varför målgruppen inte påbörjar sfi-studier i högre grad samt eventuellt ge förslag på lämpliga åtgärder för att öka andelen som påbörjar studier snabbt efter bosättning.

Skolverket ska göra en fördjupad studie av sfi-studerandes avbrott och studieuppehåll.

6.6.1. Kvalitetsredovisning

Skollagskommittén föreslår i sitt betänkande (SOU 2002:121) att den nationella regleringen av skolplan och arbetsplan upphör. Kommittén föreslår istället att bestämmelser om krav på att varje skolhuvudman och skolenhet systematiskt ska följa upp och utvärdera sin verksamhet skärps och förtydligas i skollagen för att markera betydelsen av kvalitetsarbetet. Man betonar att skriftliga kvalitetsredovisningar årligen ska upprättas på basis av sådant kommunalt utvärderingsarbete.

I kommunens årliga kvalitetsredovisning ska enligt Förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning de olika kurserna inom sfi finnas med, så även sfi för analfabeter och alfabetiseringsundervisningen inom svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning. I Skolverket (2003e) redovisas att sådan verksamhet endast fanns omnämnd i två av de åtta kommunerna man tittade på. I samtal med berörda aktörer i kommunerna har till utredningen ofta framförts att de ekonomiska frågorna verkar dominera vuxenutbildningsdebatten och att den ekonomiska uppföljningen har stärkts medan frågan om vad man får för pengarna rönt betydligt mindre intresse i kommunernas uppföljnings- och utvärderingsarbete. Det förekommer att underlag för sådant arbete inte efter-

frågas av sfi-verksamheten inför upprättandet av kommunens kvalitetsredovisning. Vi har också hört att även att då sådant underlag på rektors eget bevåg skickas till kommunens ansvariga tas detta inte med i kvalitetsredovisningen. Utredningen finner detta anmärkningsvärt.

Skolverket (2002c) bedömer att den svagaste länken i kommunernas kvalitetsredovisningar är kopplingen mellan resultat och åtgärder; att kommunerna ofta har svårigheter att ange åtgärder för utveckling. Utredningen menar att detta för sfi-verksamhetens perspektiv inte är förvånande, om ansvariga i kommunen inte ens efterfrågar underlag för sådana åtgärder från kommunens sfiutbildning. Utredningen föreslår därför att Skolverket i sin granskning av kommunernas kvalitetsredovisningar särskilt beaktar redovisningen av sfi-verksamheten. Att Skolverket särskilt granskar detta kan dels bidra till att skapa förutsättningar för relevanta åtgärder och därmed för utveckling av sfi-verksamheten och dels vara en signal som tydliggör för alla inblandade att sfi är en del av vuxnas lärande.

6.6.2. Översyn av underlag och redovisning av statistik

Som vi ovan samt i övrig text och förslag i detta betänkande sökt beskriva finns det ett stort utrymme för och behov av förbättringar av sfi-verksamheten. De flesta förslag i betänkande syftar till att bidra till att komma tillrätta med de verksamhetsrelaterade brister i verksamheten som avbrott/studieuppehåll samt låg måluppfyllelse kan påvisa.

Det finns emellertid en debatt kring sfi-utbildningens måluppfyllelse där, framför allt av media, otillräckligt analyserat statistiskt underlag givit en bild av sfi som blivit till en ”allmän sanning” (se även Carlson 2002, Skolverket 1998, Lindberg 1996). Denna bild är, menar vi, onödigt onyanserad och kan inte utan analys tas som intäkt för en dålig måluppfyllelse.

Det allvarligaste är ändå kanske att även ansvariga för sfi och aktörer kring och inom verksamheten naturligtvis blir påverkade av denna skeva bild. Statistiskt underlag kan i kommunen utgöra ett av flera underlag för resurstilldelning av olika slag, men utgör också en spegel vari t.ex. sfi-lärare och studerande ser sitt arbete.

Sfi:s nya kursplaner har medfört förändringar i kommunernas inrapporteringsunderlag till SCB. I och med att de studerande återfinns inom olika studievägar och att man har möjlighet att

avsluta studierna på flera nivåer måste både de statistiska sammanställningen och presentationen därav förändras.

Utredningen välkomnar de förbättringar som gjorts under senare år från Skolverkets och SCB:s sida och vi är medvetna om svårigheter som ligger i att få in underlag för redovisningar. Att statistiken om sfi ingår i en helhet tillsammans med andra skolformer samt ett eventuellt realiserande av utredningens förslag om inordnande av sfi i kommunal vuxenutbildning medför att flera överväganden måste göras innan beslut om förändringar kan tas. Utredningen ser det dock som nödvändigt att ovan beskrivna förhållanden beaktas inför framtida överväganden om förändringar.

6.6.3. Utökad och fördjupad uppföljning

Enligt Skollagen 13 kap 3 § är kommunen skyldig att erbjuda sfiberättigade individer sfi-utbildning inom tre månader från folkbokföring i kommunen. Kommunen ska enligt lagen också aktivt verka för att nå invånare som har rätt till sfi och motivera dem att delta i utbildningen.

Vi har ovan visat att många individer inte påbörjar studier ens inom 3 –3,5 läsår från ankomst till kommunen, vilket skulle kunna tyda på att många kommuner inte följer lagen. Detta är ett allvarligt förhållande och utredningen föreslår därför att Skolverket omgående ser över i vilken grad kommunerna efterlever sitt uppsökande ansvar enligt skollagen samt eventuellt ger förslag på lämpliga åtgärder för att öka andelen som påbörjar studier snabbt efter bosättning.

Utredningen tolkar bestämmelsen om att aktiv nå och motivera sfi-berättigade invånare som att det inte enbart handlar om individer som ska påbörja studierna. Kommunen ska också aktivt verka för att nå dem som av olika anledningar avbryter eller gör uppehåll i sina studier samt motivera och stödja dem att kunna återuppta studierna.

Uppgifter kring avbrott/studieuppehåll lyfts ofta fram för att peka på sfi:s dåliga kvalitet. Vi har dock visat att kategorin avbrott/studieuppehåll i den officiella statistiken innefattar olika orsaker som i olika grad är möjliga för sfi-anordnaren att åtgärda. Exempel på detta är att studerande som registreras som avbrott/studieuppehåll i kategorin ”arbete” antingen kan vara de som aktivt själva sökt och vill ha arbete eller de som avbryter sfi

och tar ett arbete p.g.a. svårigheter att kombinera utbildning och arbete, p.g.a. missnöje med utbildningen eller p.g.a. ekonomiska skäl. Studerande som avbryter/gör studieuppehåll i kategorin ”barnomsorg” kan antingen vara föräldralediga eller stå i ofrivillig kö till barnomsorg. Studerande som registreras i kategorin ”sjukdom” kan ha avbrutit utan att ha fått något stöd rehabilitering men skulle, med adekvata insatser, kunna komma tillbaka till utbildning.

Oavsett anledning till studieuppehåll och avbrott är det med hänvisning till ovan nämnda lag av största vikt att kontakten med utbildningen upprätthålls; att man har ett överenskommet datum för anmälan/omstart och att anordnaren följer upp i de fall den studerande inte återkommer. Dessutom är det oftast både för individ och skola av flera anledningar (inlärningsmässiga, pedagogiska och ekonomiska) lönande att ”hålla reda på” och behålla de studerande inom utbildningen så att man inte tappar styrfart i sin inlärning p.g.a. uppehåll och därpå följande byte av grupp, lärare etc. De s.k. ”dåliga resultaten”, dvs. att man anser att för få klarar sfi-nivå inom en viss tidsperiod, kan hänga ihop med att avbrotten/studieuppehållen är många och långa.

Tillgänglig officiell statistik ger en bild av sfi-studerandes avbrott/studieuppehåll vid ett givet mättillfälle, men som vi visat ovan saknas kunskap om hur individers väg inom sfi ser ut. Kommunernas inrapportering till SCB och till Skolverket kan inte på en regelbunden basis rymma sådan information. Vi menar dock att det finns behov av en mer djupgående studie som ser över och analyserar ett eventuellt mönster i de studerandes avbrott/studieuppehåll och på individnivå besvarar t.ex. frågor om när, hur ofta, hur länge, varför och om de studerande kommer tillbaka till utbildningen efter avbrott/studieuppehåll. Sådana uppgifter skulle ge värdefull information till samhälle och till sfi-utbildningen om vilka åtgärder som behöver vidtas för att stödja individens fortsatta studier och/eller återkomst till utbildningen. Vi föreslår därför att Skolverket ska göra en fördjupad studie av sfi-studerandes avbrott och studieuppehåll. En sådan studie bör beakta studerandes kön, ålder och utbildningsbakgrund och jämföra situationer i olika typer av kommuner. Studien skulle kunna ingå i den utvärdering av sfistuderandes studiesociala situation som föreslås i kapitel 16.

Det system för statsbidrag som vi föreslår i kapitel 15 förutsätter också en regelbunden uppföljning av att kommunerna följer dessa bestämmelser. En konsekvens av ett sådant behovsbaserat bidrag är att det ställer högre krav på att staten följer upp och granskar

kommunernas lagstadgade ansvar samt kvalitet och kostnader för sfi-undervisningen. Kommunerna får nämligen med föreslaget system inte ersättning per faktisk sfi-studerande utan för en personkrets som i stort sett motsvarar målgruppen för sfi-utbildningen.

7. Samhälls- och arbetslivsorientering

Utredning ska pröva samhällsinformationens roll i den grundläggande utbildningen i svenska språket. Direktiven motiverar behovet av denna prövning som följer:

Sfi skall ge, förutom språkkunskaper, även kunskaper om det svenska samhället, om lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i vårt samhälle. /…/ Eftersom många deltagare tidigt avbryter sina studier bör informationen ges på ett sätt som garanterar att alla ges möjlighet att få del av den.

Det kan därför finnas anledning att pröva om samhällsinformationen bör skiljas från språkutbildningen och på vilka andra sätt invandrare skall få kunskap om det svenska samhället.

I direktiven till Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (N2001:11) sägs att;

Utredaren skall särskilt överväga hur alla nyanlända invandrare skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet.

Direktiven anger också att de båda utredningarnas arbete ska bedrivas i nära samråd och att remissinstanserna ska kunna ta ställning till båda betänkandena i ett sammanhang. Utredningarna har i stort gjort gemensamma överväganden kring sina uppdrag kring samhällsinformationen men vi redovisar varsin del med avsikt att dessa båda delar ska komplettera varandra. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion behandlar i sitt betänkande samhällsinformation i ett mer övergripande perspektiv och med inriktning på tillgång till och ansvar för samhällsinformation utanför sfiutbildningen.

Sfi-utredningen prövar, definierar och tar ställning till samhällsinformationens roll inom sfi-utbildningen.

7.1. Begrepp

För att ha en möjlighet att påverka samhället och dess utveckling måste medborgaren ha tillgång till olika slags information. Denna samhällsinformation kommer ofta från stat, landsting och kommun men kan även komma från andra avsändare. Samhällsinformationen ska dels underlätta för medborgaren att ta del av rättigheter och uppfylla skyldigheter, dels ska den göra det möjligt för medborgaren att göra sin röst hörd och påverka den demokratiska processen.

Flera begrepp används i skolans värld för att beteckna ämnen som behandlar kunskap om samhället ur olika perspektiv. Samhällskunskap är ett ämne på gymnasieskolan samt på grundläggande och gymnasial nivå inom komvux. Delar av kursen på grundläggande nivå inom komvux överensstämmer med samhällslivsorienteringen enligt kursplanen för sfi. I nu gällande kursplan sägs bl.a. följande om ämnets syfte:

I kursen skall eleverna vidareutveckla sina möjligheter att aktivt verka i samhället, orientera sig i en komplex omvärld och fördjupa sina kunskaper om och insikter i grundläggande demokratiska värden. För detta krävs att eleverna får kunskap om nutida samhällsförhållanden och samhällsfrågor och deras bakgrund samt vana vid att söka och värdera information. Samhällskunskapen skall bidra till detta.

Samhällsorientering, eller samhällsorienterande ämnen, ingår i kursplanen på grundskolan, och innefattar då ämnena samhällskunskap, historia, religion och geografi.

I sfi:s kursplan återfinns inget sådant specifikt begrepp. Istället formuleras att de studerande ska utveckla sin förmåga att kommunicera i vardagsliv, samhälls- och arbetsliv samt utveckla kunskaper om samhällsliv, arbetsliv och studier i Sverige. Ofta använder man dock samlingsbegreppet samhällsorientering för att syfta på det innehåll som ska prägla svenskundervisningen.

Utredningen har valt att istället använda begreppet samhällslivsorientering i betänkandet. Vi anser att det bättre än begreppet samhällsorientering speglar att utbildningen syftar till att leva och arbeta i det svenska samhället. Det innebär att man inte bara behöver kunskaper om samhället, utan att man som individ måste förhålla sig till, orientera sig i och vara delaktig i samhället.

Dessutom ryms inom begreppet samhällslivsorientering det som benämns strategier, dvs. hur man på olika sätt kan lära sig språk och fakta i samhälls- och arbetsliv.

Samhällslivsorienteringen inom sfi kan förklaras på mikro- och makronivå, där det mer vardagsnära som t.ex. att handla mat, hitta i sin stad och hantera sin akuta situation vid sjukdom kan hänföras till mikronivån. I det cykliska arbetssätt som i regel karaktäriserar arbetet med samhällslivsorientering återkommer man flera gånger under utbildningen till olika teman, t.ex. ”konsumtion”, ”samhällets organisation” eller ”svensk sjukvård” ur olika språkliga och faktamässiga perspektiv på mikro- och sedan makronivå. På makronivå diskuteras t.ex. olika sätt att se på mat och ätande, jämlikhet kring hushållsuppgifter och synen på sjukdom och åldrande genom ett tillvaratagande av den studerandes tidigare kunskaper och erfarenheter. Här finns gott om möjligheter att diskutera de ”samhällets grundläggande värderingar” som kursplanen föreskriver.

Arbetslivet är förvisso en del av samhällslivet, och inkluderas på sätt och vis i alla begrepp som rör samhället. Dock nämns arbetslivet specifikt i kursplanen för sfi och dessutom är kunskaper och erfarenheter om olika aspekter av arbetslivet av stor vikt för många av de sfi-studerande som står utanför arbetsmarknaden. Därför finns det behov av att också mer specifikt tala om arbetslivsorientering och den arbetslivskompetens den bör bidra till. När vi i fortsättningen skriver om samhällslivsorientering, inbegriper det även de aspekter som kan betecknas arbetslivsorientering.

7.2. Styrdokument

Enligt skollagen 13 kap, 1 § syftar sfi till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället.

Sfi-förordningen fastställer att sfi ska vila på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de frivilliga skolformerna, lpf 94.

Samhällsinformation eller samhällslivsorientering nämns eller definieras inte explicit i kursplanen för sfi, men anger att utbildningen syftar till kunskap om och förståelse av samhällets organisation och dess grundläggande värderingar i syfte att underlätta den studerandes integration,

aktiva medverkan i och bidrag till utvecklingen av samhällsliv,

arbetsliv och kultur i Sverige.

Under rubriken Utbildningens karaktär och uppbyggnad beskrivs den integrering av samhällslivsorientering och språkstudier som ska ske, men även den granskning och det kontrastiva förhållningssätt

som ska vara utgångspunkt för lärandet och bidra till interkulturell kompetens.

Den avslutande D-kursens språkliga respektive samhällslivsinriktade mål beskrivs som att den studerande efter kursen ska kunna jämföra egna och andras erfarenheter av språk, kulturer, samhälls- och arbetsliv i Sverige och något annat land Den studerande ska också ha kunskaper om hur det svenska samhället är uppbyggt och fungerar samt om normer och värderingar, rättigheter och skyldigheter.

Den kommunikativa språkfärdighet som den studerande ska uppnå under sfi-utbildningen har för alla kursmål en tydligt funktionell prägel, dvs. språket ska fungera i olika situationer. För att detta ska vara möjligt måste den studerande genom utbildningen få stöd i att göra egna erfarenheter, både vad gäller språk och fakta. Det är alltså nödvändigt att den studerande kommer i direktkontakt med individer i olika miljöer.

7.3. Samhällslivsorientering inom sfi

Att sfi har en oerhört heterogen målgrupp är viktigt att komma ihåg i diskussioner kring språkfärdighet och studieresultat. Men målgruppens heterogenitet ställer också krav på utformningen av samhällslivsorienteringen. Många i målgruppen är relativt nyanlända i Sverige, andra har bott här länge; vissa är högutbildade, andra kan inte läsa; vissa lever med en infödd, andra lever mycket segregerat. Dessutom har individerna skilda mål och ambitioner med sina studier. Att relatera samhällslivsorienteringen till denna heterogena målgrupp är en grannlaga uppgift för utbildningens aktörer.

Som beskrivits under gällande styrdokument för sfi utgör samhällslivsorientering en stor del av sfi-utbildningens innehåll idag. Många menar t.o.m. att den utgör sfi:s hjärta eller själ. Samhällslivsorienteringens innehåll integreras med språkinlärningen inom sfi.

Samhällslivsorienteringen kan sägas bestå av olika delar som är svåra att särskilja i den dagliga verksamheten;

  • fakta/information om t.ex. samhällets uppbyggnad,
  • mer abstrakta och laddade aspekter som normer, värderingar, kulturella uttryck,
  • strategier för att kunna lära språk och fakta och för att kunna orientera sig i olika samhälleliga kontexter,
  • ord/begrepp/språkliga funktioner som hör ihop med ovanstående.

Dessa olika delar utgör en integrerad grund för att den studerande ska kunna uppnå målet för samhällslivsorientering, dvs. den språkliga och faktamässiga handlingsberedskap som medger att han/hon i framtiden vid behov kan förhålla sig till och orientera sig i samhälle och arbetsliv.

7.3.1. Exempel från sfi-verksamheten

Arbetet för att de studerande ska förvärva denna handlingsberedskap ser olika ut i kommunerna, beroende på utförare, ambition och de kommunala förutsättningarna. Utredningen har sett en mängd goda exempel på hur man har tagit sig an uppgiften. Det kan röra sig om t.ex.

  • att anordnaren har utarbetat gemensamma mål och innehåll för sina lärare,
  • att man utarbetat eller bearbetat skriftlig information/läromedel i samhällslivsorientering på modersmål eller på svenska,
  • att man arbetar med problemlösning genom individuella uppgifter att lösa ute i samhälle eller på arbetsplatser,
  • att sfi samverkar med olika invandrarorganisationer kring samhällslivsorienteringen,
  • att anordnaren organiserar diskussionsgrupper kring olika kulturer, normer och värderingar,
  • att informatörer bjuds in och samtalar om normer och värderingar på de studerandes modersmål,
  • att informatörer från olika myndigheter bjuds in till skolan,
  • att man etablerar kontakt med mentorer med gemensam yrkesbakgrund,
  • att man bjuder in företrädare för arbetslivet för att tala om arbetsgivares krav och förväntningar,
  • att stoff och erfarenheter från de övriga aktiviteter och erfarenheter som de studerande har, t.ex. andra studier, förvärvsarbete eller språkpraktik används aktivt och på ett medvetet sätt av både studerande och lärare för arbete med såväl samhällsinformation som med språkfärdighet.

7.3.2. Exempel utanför sfi-verksamheten

Vi har i vårt arbete också tagit del av verksamheter vid sidan av sfi som på olika sätt syftar till att förmedla information och skapa dialog med människor från olika länder och kulturer. Det kan handla om studiecirklar och föreläsningar för nyanlända flyktingar på flyktingmottagningar, föräldracirklar på skolor eller olika dialog- eller integrationsprojekt som bedrivs i bostadsområden eller inom olika etniska organisationer eller trossamfund.

Den tidiga information som kommunen anordnar för flyktingar ges allra oftast på modersmålet, antingen med tolk eller för de större språkgrupperna genom anställda olika modersmålstalare. I vissa fall består informationen av föreläsningar, men flera kommuner har satsat på att också genomföra cirklar i mindre grupper, där man kan ta upp komplexa frågor som migration, familjeförändringar, kulturmöten, synen på arbete.

I ett bostadsområde har man tagit fasta på de etniska organisationernas strategiska roll och valt ut personer med olika modersmål som ska fungera som demokrati-informatörer, ett försök att vända det låga valdeltagandet. Flera stadsdelar har inom storstadsarbetet förstärkt arbetet med samhällsinformation på de medborgarkontor som finns, där man har utbildat s.k. kulturtolkar som ska fungera som en länk mellan individer och myndigheter. De finns där när människor behöver dem i de direkta situationer som uppkommer. Deras erfarenhet är att det tar tid att väcka människors förtroende, vilket är en förutsättning om man också ska kunna beröra mer laddade frågor. De har med tiden fått en god kännedom om vilka behov av information som delas av många och önskar ett bättre samarbete med sfi.

Vi har också sett flera olika exempel på föräldracirklar för invandrade föräldrar. Dessa cirklar anordnas i skolornas regi. De syftar till att öka förståelsen och samarbetet mellan skolan och föräldrarna och att stärka dessa i sin föräldraroll. Här kommer man automatiskt in på frågor som rör synsätt, normer och värderingar.

Några av de slutsatser som vi har kunnat dra från dessa erfarenheter är att;

  • man måste utgå från den situation människor befinner sig i och hitta en ingång utifrån det som engagerar, t.ex. barnens skolgång, arbetslivet eller internationella rättighetsprínciper,
  • det är ovärderligt om informatören delar språk och kulturbakgrund med de studerande. Lika viktigt kan egna erfarenheter av att ha invandrat till Sverige vara,
  • det behövs en mångfald av kanaler för att nå olika grupper; t.ex. skolor, vårdcentraler, invandrarorganisationer, medborgarkontor, radio och TV,
  • värderingar och normer tas bäst upp i dialogform, där var och en kan reflektera och bidra, gärna i separata mans- och kvinnogrupper,
  • trots språksvårigheter måste man våga vara nyanserad och undvika perspektivet ”vi och dom”.

7.3.3. Övriga exempel från verksamheter

Olika rapporter och granskningar (Skolverket 1997, Carlson 2002) visar dock på att det finns mycket kvar att göra på området, t.ex. att den samhällslivsorientering som bedrivs är otillräcklig. I Skolverkets rapport Vem älskar sfi? (Skolverket 1997) menar författarna att undervisningen saknar den bredd som fordras för att uppnå kursplanens mål och att de samhällsorienterande momenten i utbildningen blir tämligen styvmoderligt behandlade på vissa skolor. Även Riksrevisionsverket (RRV 2002) ser brister. Man anser att samverkan med viktiga myndigheter och lokala arbetsförmedlingar måste öka. Verket betonar också vikten av att föra dialog kring viktiga värdegrundsfrågor.

I Skolverkets ovan nämnda rapport intervjuades 256 studerande om sin syn på undervisningen om det svenska samhället. 38 procent ansåg att de hade lärt sig tillräckligt om det svenska samhället på sfi-kursen, medan 29 procent ansåg att de hade lärt sig för lite. När det gällde svenska helger och traditioner ansåg dock 74 procent att de fått veta tillräckligt eller för mycket. Viktiga områden för de studerande var lag och rätt samt svensk vardagskultur.

Utredarna genomförde också en lärarundersökning. Där angav drygt 79 procent att man behandlade SO-moment varje dag eller varje vecka. 35 procent av lärarna uppgav att man gjorde detta varje dag.

Det fanns inte någon allmän uppfattning bland lärarna om vad som var speciellt viktiga och nödvändiga SO-områden att behandla. De områden som de flesta av lärarna ansåg vara mest väsentliga var

svensk vardagskultur, demokrati, arbetslivsorientering samt boende och närmiljö.

Utredningen erfarenhet är att samhällslivsorienteringen inom sfi idag delvis bedrivs på ett för teoretiskt sätt och att ett kritiskt förhållningssätt saknas. Detta medför att de studerande inte ges möjlighet att till fullo kontrastera och dra nytta av tidigare erfarenheter.

7.3.4. Arbetslivsorientering

Utredningen har under kommunbesöken tagit del av många vittnesmål om att många sfi-studerande som står relativt nära arbetsmarknaden saknar kunskap om den svenska arbetsmarknaden, arbetslivet eller t.ex. hur man söker jobb. Vi har också tagit del av sfi-utbildningar som utgår från individers yrkeskompetens och tar sikte mot arbetslivet. Dessa utbildningar har nått goda resultat vad gäller måluppfyllelse samt motivation och engagemang hos de studerande. De studerande själva uppger också att det är inriktningen mot ett yrke eller arbetslivet som motiverar. Erfarenheter från andra utbildningar inom ramen för storstadssatsningen visar även de på betydelsen av att utveckla en kompetens om arbetslivet i Sverige, om krav och förväntningar från arbetsgivare, arbetsplatskultur etc.

Rapporten Produktion av samhällsinformation till nyanlända (Integrationsverket 2000) redovisar synpunkter från 411 sfi-studerande. Där anses sfi-skolan vara den viktigaste informationsplatsen och de studerande uppger att det är på detta sätt, genom kurser och utbildningar, som man helst vill ha information. I rapporten tillfrågades de studerande också om vilken information man var mest intresserade av. Den överlägset mest efterfrågade informationen var om arbete, yrken och särskilda branscher. På andra plats kommer information om utbildning. Därefter följer, dock långt efter de två förstnämnda, information om svenska samhället, myndigheter och administration samt information om regler, lagar, rättigheter, skyldigheter, juridik.

Såväl lärare, studerande som handläggare från arbetsförmedlingar har uttryckt önskan om att sfi i högre grad ska förbereda för arbetslivet, och möjligen tar man upp sådana frågor i högre grad mot slutet av sfi-utbildningen.

En svårighet är dock att sfi-läraren sällan själv har dessa kunskaper och erfarenheter. Utöver kunskap om hur man skriver plats-

ansökningar och liknande eller information som arbetsförmedlingen skulle kunna tillhandahålla om arbetsmarknaden, yrken och branscher, är det viktigt att de studerande får tillgång till förstahandskunskap om hur olika arbetsplatser kan fungera språkligt och kulturellt. Inte heller yrkesvägledare eller handläggare på arbetsförmedlingen har den kunskap som behövs för att kunna förmedla konkreta yrkesrelaterade termer eller för att resonera kring mer subtila arbetsplatskulturer.

Ett samarbete med arbetsmarknadens parter skulle kunna vara ett sätt att få förstahandsinformation om behov och kraven på arbetsmarknaden. Utöver praktik och viss mentorsverksamhet har vi sett mycket lite av samarbete mellan sfi-anordnaren och dessa parter.

7.3.5. Arbete kring normer och värderingar

Vid våra kommunbesök har flera lärare, och ibland studerande, gett uttryck för osäkerhet inför och frustration över arbetet med det viktiga men svåra område som rör normer och värderingar. Det kan handla om frågor kring barnuppfostran, könsroller, synen på vad som är avvikande och onormalt m.m. Detta område anses vara svårt av flera anledningar:

  • området är stort och oöverblickbart, vilket gör att läraren känner en osäkerhet inför eller saknar tillräckliga metodiska kunskaper att närma sig området,
  • värderingar ligger djupt och kan vara svåra att tala om p.g.a. avsaknaden av ett gemensamt språk och/eller ett icke färdigutvecklat andraspråk eller för det kan uppfattas som känsligt och integritetskränkande att ta upp vissa frågor.
  • man lägger mera vikt vid andra moment, t.ex. språkliga, i utbildningen.

7.3.6. Samhällslivsorientering och språk

De ord och begrepp som ingår i den språkliga delen av samhällslivsorienteringen är ofta inte möjliga att direkt översätta. Det kan bero på att orden och begreppen står för abstrakta förhållanden som den studerande inte har någon tidigare erfarenhet av eller att orden inte finns i, eller har en annan innebörd på modersmålet. ”Skräpmat”,

”myndighet” eller ”mödravårdscentral” är exempel på begrepp som kan vara svåra att förstå i praktiken.

7.3.7. Individualisering

Vi har i våra kontakter med lärare stött på få exempel på arbete med individualiserad samhällslivsorientering. Det vanligaste arbetssättet verkar vara att man tillsammans går igenom vissa fakta som sedan bearbetas. Motivationen att tillägna sig samhällslivsorienteringen och det språk som förknippas med den minskar naturligtvis om den studerande inte är intresserad av det område som behandlas via t.ex. ett läromedel.

Vi har mött få exempel inom sfi där modersmålslärare eller mer lämpliga andra modersmålstalare används som stöd i t.ex. samhällslivsorienteringen, något som skulle kunna vara betydelsefullt för att förklara begrepp eller föra diskussioner kring värderingar och normer. Däremot finns det flera exempel på kommuner som utanför sfi med framgång ordnar studiecirklar och föreläsningar på olika språk.

7.3.8. Uppföljning

I flera fall gör den enskilda läraren eller anordnaren test för att bedöma samhällsorienterande kunskaper. Det vanligaste tycks vara att man då testar språkliga och renodlade faktakunskaper.

Det nationella provet i sfi mäter samhällsorienterande kunskaper genom att provets innehåll är uppbyggt kring samhällslivsorientering. Uppgifterna handlar sällan om rena faktakunskaper (”Ligger Göteborg i Götaland, Svealand eller Norrland?”) utan mer om färdigheter där språk, fakta och strategier integreras (att t.ex. tolka en väderkarta över Sverige med uppgift att ange vädret i Göteborg). Ofta handlar det om att visa att man förstår ord och begrepp som förutsätts ha behandlats i undervisningen (öppet köp, vikariat, självdeklaration, snatta, försäkringskassan) och som bedöms vara av vikt för personen i det dagliga livet. Normer och värderingar återfinns implicit i innehåll snarare än explicit i frågor. Det handlar inte om att veta vad som är ”rätt” och ”fel” utan att kunna förhålla sig till frågeställningarna.

7.4. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Samhällslivsorientering och arbetslivsorientering ska som idag utgöra en del av innehållet i sfi-utbildningen och integreras med sfi enligt gällande kursplan, men innehåll och arbetssätt bör definieras, förtydligas, förstärkas och individualiseras genom att:

Möjlighet att erbjuda samhälls- och arbetslivsorientering på modersmålet inom sfi ska införas i skollagen.

Myndigheten för skolutveckling ska i samråd med berörda myndigheter utarbeta referens- och kommentarmaterial kring samhälls- och arbetslivsorienteringens mål, innehåll och metodik.

Skolverket ska se över och ta ställning till om vissa inslag av allmänorienterande arbetslivsorientering bör och kan ingå i Nationella provet för sfi.

Myndigheten för skolutveckling ska få i uppgift att i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag om kompetensutveckling för sfi-lärare utveckla och samordna kurser som riktar sig till sfi-lärare och som behandlar samhälls- och arbetslivsorientering inom sfi i olika perspektiv.

Relevanta styrdokument för sfi ska ändras för att återspegla innebörden i begreppet samhälls- och arbetslivsorientering.

7.4.1. Samhällsinformationen kvar inom sfi

I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om samhällsinformationen bör skiljas från språkundervisningen. Utredningens bedömning är att detta varken är möjligt eller önskvärt. Tvärtom vill vi förstärka och förtydliga sfi-utbildningens samhällslivsorientering, där samhällsinformation är en del. Anledningarna till detta är flera och behandlas nedan.

Det är svårt att särskilja språkinlärning och samhällslivsorientering, eftersom de är intimt förknippade med varandra, vilket utvecklas nedan. Sfi-utredningen anser att det, trots brister, finns goda möjligheter att inom sfi-utbildningen integrera språkinlärning och samhällslivsorientering. Utbildningen har, i högre grad än annan verksamhet, förutsättningar att nå de flesta invandrare under en längre tid. Detta gör att de iakttagelser av samhällslivsorien-

tering som den studerande gör under denna tid kan tas tillvara i utbildningen både fakta- och språkmässigt. Kursplanens utformning erbjuder, menar vi, ett stort handlingsutrymme som möjliggör att utbildningen kan fungera som ett kreativt forum för reflektioner kring samhälle och arbetsliv samt med dessa förknippade normer och värderingar.

Däremot kan sfi-utbildningen inte ensamt ta ansvar för att all samhällsinformation når alla invandrare. Statistik som utredningen låtit SCB ta fram visar att 55 procent av dem som invandrade 1999 fanns registrerade inom sfi under läsåren 98/99-01/02 (kapitel 6). Cirka hälften av alla deltagare i sfi gör dessutom längre eller kortare avbrott och många stannar inte kvar i utbildningen till slutnivå.

Flyktingmottagningar i kommunerna tar ofta ett ansvar för att utöver det som erbjuds inom ramen för sfi ge nyanlända flyktingar den samhällsinformation som kan behövas under den allra första tiden. Denna information ges oftast på modersmål, men försvåras ibland av brist på tillgång på eller kostnad för tolk för de mindre vanliga språken. Denna information vänder sig också sällan till övriga invandrare.

Därför måste det finnas en strategi för förmedlande av samhällsinformation till nyanlända som är bredare än vad både flyktingmottagning och sfi kan omfatta. Utöver sfi och flyktingmottagning måste alla myndigheter ta sitt lagstadgade ansvar att nå ut också till nyanlända invandrare och andra med liknande behov. För en fördjupning av dessa aspekter av samhällsinformation samt de överväganden som vi och Utredningen om flyktingmottagande och introduktion gör, hänvisar vi till kapitlet om samhällsinformation i betänkandet Etablering i Sverige (2003:75).

Samhällslivsorienteringen inom sfi handlar övergripande om att i möjligaste mån säkra tidig och kontinuerlig tillgång till samhällslivsorientering i den omfattning som individen kan anses och anser sig själv behöva. För sfi-studerande handlar det om att ha möjlighet att uppnå målen i kursplanen; att uppnå en handlingsberedskap inför det fortsatta livet i Sverige.

Internationell utblick

Vi har inga exempel från andra länder som inte på något sätt integrerar samhällsorientering i grundläggande andraspråksutbildningar för invandrare. Det kan dock variera från en relativt begränsad

omfattning som mycket kort behandlar enkel samhällsinformation och traditioner (t.ex. Skottland) till att samhällsorienteringen intar en central plats i utbildningen (t.ex. Norge, Kanada).

I USA ordnas ”förberedande medborgarskapskurser” i syfte att förbereda för test inför ansökan om medborgarskap. Dessa kurser handlar, enligt uppgift, om att studera in svar till på förhand givna frågor. Kurserna kan vara separata eller utgöra en serie lektioner inom den allmänna utbildningen.

7.4.2. Samhällsorientering för dem som inte läser svenska som andraspråk

Vi ser i statistisk redovisning att många sfi-studerande inte fullföljer sfi-utbildningen, ofta på grund av att de åtminstone för tillfället inte kommer vidare i sin språkinlärning, eller gör längre avbrott/studieuppehåll. Detta medför att man inte deltar i en kontinuerlig och långsiktig samhällslivsorientering inom ramen för sfi och följaktligen inte inom utbildningen uppnår den handlingsberedskap som vi menar är målet för denna.

Det finns också individer som av olika anledningar inte vill eller kan ta del av den språkliga delen av samhällslivsorienteringen. Det kan t.ex. handla om äldre individer eller, åtminstone teoretiskt, någon som har svenska som modersmål men har bott utomlands under sin uppväxt. Möjligheten finns dock för dem som har tillräckliga svenskkunskaper att ta del av ämnet samhällskunskap inom den grundläggande vuxenutbildningen. Detta ämne ska ge kunskaper motsvarande ämnet i grundskolan och det finns inga krav på förkunskaper.

Undervisningen i grundläggande vuxenutbildning kan idag bedrivas på den studerandes modersmål:

Om en elev i grundläggande vuxenutbildning har bristfälliga kunskaper i svenska språket, får undervisning meddelas på elevens eget språk. Sådan undervisning skall kompletteras med undervisning eller träning i svenska språket. (Skollagen, 11 kap. 12 §)

Sfi-studerande har alltså rätt att studera ämnet om de saknar de kunskaper kursen kan ge, men kommunen är inte skyldig att anordna utbildningen på den studerandes modersmål. Utbildningen bygger på de kunskaper den studerande har med sig och är anpassad till vuxnas behov.

Delar av kursens innehåll överensstämmer med samhällslivsorienteringen enligt kursplanen för sfi. Kursen i samhällskunskap är mer omfattande än de samhällsorienterande inslagen i sfi-kursplanen och kursen kan därmed komplettera studierna i sfi.

Sfi-utbildningen skulle alltså därför kunna kompletteras med möjligheten att inom grundläggande vuxenutbildning få anpassade kurser och/eller delkurser i ämnet samhällskunskap på svenska men också på modersmålet.

Dessa kurser kan däremot inte ersätta samhällslivsorienteringen inom sfi, vilken är integrerad med en språklig och kommunikativ kompetensutveckling.

7.4.3. Samhällslivsorientering och språk

Språkinlärning bör utgå från ett relevant innehåll och sfi bör utgå från och behandla det som berör vuxna individer, dvs. att leva och arbeta i ett samhällsperspektiv.

Utmärkande för andraspråksinlärning, till skillnad från inlärning av främmande språk t.ex. den undervisning i engelska eller franska som bedrivs i svenska skolor, är att andraspråksinlärning sker i de miljöer där språket talas. Språkinlärningen är samhällslivsorienterande i sig, eftersom språk och kultur är oskiljaktigt sammanvävda med varandra. T.ex. innebär inlärning av ord och begrepp inte så förvånande samtidig inlärning av ordets grammatik, uttal och semantik (se kapitel 2). Men inlärningen innebär dessutom ett tillägnande av det som brukar associeras med detta ord, och som ger en inblick i den sociala verklighet som ordet benämner. Ordet ”familj” finns i alla språk, men har delvis olika omfång i olika språk och ger därmed ledtrådar till familjestrukturer och levnadssätt i respektive land. Ordet ”försäkringskassa” finns inte i vissa språk. En djupare förståelse för begreppet ger dels en handlingsberedskap inför t.ex. barnledighet och dels en inblick i hur relationen mellan staten, myndigheter och individen ser ut i vårt land. Begreppet ”en röd liten stuga” ger de flesta etniska svenskar positiva associationer till ledighet och natur, medan en invandrare som förstår frasen ändå kanske inte inser dess, för andra, positiva klang

Det omgivande samhället är verkligen den ”outtömliga resurs” som kursplanen beskriver. Såväl utanför som inom och genom sfiutbildningen möter den studerande aktörer och fenomen i vårt samhälle. Vi menar att utan de tillfällen till språkligt benämnande,

reflektion och kontrasterande som ska ges inom ramen för utbildningen minskar avsevärt möjligheterna att bearbeta och sätta in dessa möten i sitt kulturella och sociala sammanhang. Eftersom språk, kultur samt normer och värderingar förutsätter varandra är sfi-utbildningen rätt plats att arbeta med samhällslivsorientering så som den definieras i detta betänkande.

7.4.4. Målet är handlingsberedskap

Målen för samhällslivsorienteringen inom sfi beskrivs i nuvarande kursplan. Kursplanen beskriver inte explicit innehållet; inte vilka områden och fakta som ska ingå. Vi menar att detta inte heller är önskvärt, då en ökad individualisering av innehållet i samhällslivsorienteringen är nödvändig. Målet ska inte vara att beta av en nationellt utformad lista med samhällsfakta, utan att uppnå en handlingsberedskap inför livet i Sverige.

Denna handlingsberedskap kan beskrivas genom begreppen fakta – förståelse – insikt – handling. Genom tillgång till språk och fakta samt till diskussion och granskning av detta börjar den studerande under sfi-utbildningen förstå och även delvis nå en djupare insikt i hur vardags-, samhälls- och arbetsliv kan fungera för olika individer på olika platser Sverige. Som vi sökt beskriva ovan handlar det om att få möjlighet att reflektera över dessa frågor och komma till insikt om sin egen roll och sina egna åsikter och förhållningssätt i sammanhanget. Först därefter kan man aktivt ta ställning till och bli delaktig i samhället.

7.4.5. Individualisering

En av utgångspunkterna för sfi-utbildningen är enligt kursplanen individens intressen och behov. Målen för samhälls- och arbetslivsorienteringen är formulerade i kursplanen, men formuleringarna ger utrymme utformning av individuella konkreta mål. Det är nödvändigt, menar utredningen, att förtydliga kursplanens mål så att momentet samhälls- och arbetslivsorientering förstärks och förtydligas för alla inblandade aktörer. Relevanta mål och innehåll för samhälls- och arbetslivsorienteringen och det man ska uppnå under en kurs bör formuleras gemensamt i förhållande till de lokala förut-

sättningar som råder och de behov/intressen som de studerande har.

Genom att ha ett sådant underlag för diskussion om målen inom sfi med de studerande blir dessa tydliga och uppföljning och utvärdering underlättas. Att dessutom förstärka momentet samhälls- och arbetslivsorientering genom att markera det på schemat är positivt.

En ökad individualisering av samhälls- och arbetslivsorienteringen innebär att man redan i kartläggnings- och planeringssamtal i början och i utvecklingssamtal under utbildningens gång ska beakta individens tidigare erfarenheter och kunskaper av detta.

En högutbildad samhällsvetare från Tyskland har andra utgångspunkter och kanske andra intressen och behov än en analfabet från Irak. En individ som bott länge i Sverige har andra utgångspunkter för samhällslivsorientering än en nyanländ. Det är dock möjligt att en individ som bott här länge har skött sina samhällskontakter med hjälp av t.ex. släkt eller via tolk och därför behöver träna begrepp och fraser inom området samhällslivsorientering. En ökad individualisering är ofta en förutsättning för hög motivation.

I kommuner med stor volym är det möjligt att sätta samman grupper utifrån sådana förutsättningar, behov och intressen. I mindre kommuner är det nödvändigt att arbeta med individualiserad samhällslivsorientering inom kanske en enda grupp studerande. I sådana verksamheter är individualisering i mångt och mycket en metodfråga; att t.ex. arbeta med PBL eller temainriktade studier ger många ingångar och möjligheter till individualisering.

7.4.6. Förtydligande av arbetslivsorientering

Arbetslivet nämns uttryckligen i kursplanen. Enligt denna syftar sfi utöver förmåga att kommunicera i olika sammanhang, även till sådana kunskaper om samhället som ska underlätta elevens ”…integration, aktiva medverkan i och bidrag till utvecklingen av samhällsliv, arbetsliv och kultur i Sverige. Utbildningen syftar dessutom till att ge eleverna information och vägledning som gör det möjligt att planera fortsatt utbildning, arbete och lärande i vardagslivet utifrån egna behov och studiemål.” (vår kursivering). Detta är högt ställda mål, och för att kunna nå dit behövs ett omfattande arbete från såväl den studerandes som sfi-utbildningens och andra aktörers håll.

Sfi:s heterogena målgrupp gör att arbete inte är aktuellt för alla. Vissa studerande är gamla, sjuka eller är i behov av rehabilitering. Även för dessa individer finns dock vissa allmänbildande eller allmänorienterande inslag i arbetslivsorienteringen som är viktiga att känna till. För de allra flesta är dock ett arbete mycket betydelsefullt för integrationen. Vägen dit må vara kort eller lång, men det är för de flesta viktigt att så tidigt som möjligt utifrån kompetens och förmåga ta sikte på ett arbete och planera för vägen dit, något som alltfler kommuner försöker stödja på olika sätt.

Även svenskundervisningen måste stödja detta. Det är med stöd av läraren som individen kan planera för vad han eller hon behöver lära sig av språk, fakta, färdigheter och strategier för att nå sitt mål. Det är läraren som har möjlighet och kompetens att stödja och strukturera språkinlärningen under praktik och Lärande i samhälls- och arbetsliv (kapitel 8). Ett samarbete mellan sfi-lärare och yrkeslärare, möjlighet för sfi-lärare att göra praktikbesök, regelbundna studiebesök på olika arbetsplatser, besök av företrädare för arbetsmarknadens parter är exempel på olika vägar att gå.

I kapitel 8 utvecklar vi våra tankar kring praktik i olika former. Här vill vi dock nämna vårt intryck av att arbetslivsfrågor får för låg prioritet i många sfi-verksamheter. Lärarnas kompetens räcker inte till och det finns alltför lite samverkan mellan sfi och arbetsförmedlingen och arbetsmarknadens parter.

Det är viktigt att behovet av arbetslivskompetens hos lärare och studerande uppmärksammas och att arbetslivsorientering får en förstärkt position inom sfi. Detta vill vi uppnå bl.a. genom att arbetslivsorientering tillsammans med samhällslivsorientering används i relevanta styrdokument för sfi. Skolverket bör dessutom se över och ta ställning till om vissa inslag av allmänorienterande arbetslivsorientering bör och kan ingå i Nationella provet för sfi.

7.4.7. Från att ta seden till att få syn på seden

I direktiven till Utredningen om flyktingmottagande och introduktion lyfts frågan kring normer i det svenska samhället fram tydligt:

Utredaren skall särskilt överväga hur alla nyanlända invandrare skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet.

I direktiven till vår utredning sägs att kunskaper om normer och värderingar som är centrala i vårt samhälle ”…utgör en av förutsättningarna för att invandrare ska kunna ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter”.

Frågor om invandrade personers normer och värderingar har varit aktuella det senaste året i samband med våld och övergrepp som av vissa rättfärdigats genom hänvisning till kulturella normer. Förväntningarna på vad dels samhällsinformation i stort och dels på vad sfi-utbildningen kan åstadkomma är stora och motsvaras inte alltid av vad som är möjligt ens med den bästa information eller utbildning. Dels är bakgrunden till familje- och samhällsproblem så komplex att de måste lösas genom olika insatser på lång sikt och dels vet vi att information sällan når så djupt som till värderingar och handling. Både information och innehållet i en utbildning består av erbjudanden och möjligheter. I vilken utsträckning den som erbjuds information förmår och vill ta till sig innehållet beror ytterst alltid på den enskilda individen. Det går möjligen att ha kontroll över vad som erbjuds, men aldrig över vad som tas emot och hur individen handlar utifrån detta. Syftet med sfi-utbildningen får aldrig vara att förändra ur någons perspektiv ”felaktiga” normer och värderingar. Sfi-utbildningen bör däremot arbeta med att visa på rådande lagar och regler samt på olika samhällsfenomen och synliggöra och diskutera bakomliggande normer och värderingar. Kursplanen för sfi uttrycker detta i termer av att iakttagelser av det svenska språket och att förhållanden i Sverige ska granskas och jämföras med modersmålet och de egna erfarenheterna av vardags- och samhällsliv samt arbete.

Begrepp som värderingar och normer är dock svåra att fånga och därmed att arbeta med. Wellros beskriver detta i Hur man får syn på seden dit man kommer? (2000).

Kultur och samhällsliv är mångfacetterade fenomen och består av flera olika skikt. Några delar av dem är mycket synliga och därför lätta att undervisa om. /…/ Litteratur, musik, dans, teater, film och konst – det som etnologer /…/ kallar för finkultur är ett /…/ exempel. Hur man firar årets olika högtider är ytterligare ett. Dessa delar av samhällsorienteringen brukar därför inte orsaka några pedagogiska problem för vare sig lärare eller elever. Det är däremot mycket svårare att få syn på och undervisa om vardagskulturen, de oskrivna regler, underförstådda förväntningar, dolda normer och deras underliggande värderingar som eleverna dagligen möter och utifrån vilka de själva ständigt bedöms.

Den studerande behöver dels en viss språkfärdighet och dels tid att tillägna sig den bakgrund och det perspektiv som sfi-utbildningen ska ge, vilket också återspeglas i kursplanen där begreppet kultur finns med först på C- och D-nivå som mål att uppnå. Sfi-läraren behöver dock ständigt uppmärksamma sin roll som en medaktör i denna granskning av det som samhällsliv och språk förmedlar, i detta ömsesidiga möte mellan olika synsätt, normer och värderingar (se kapitel 2). Det är ett krävande arbete som för både lärare och studerande behöver innefatta ett öppet förhållningssätt och en ömsesidig respekt.

”Samhällets grundläggande värderingar” är dessutom ett förrädiskt begrepp. En värdering kan kort sägas vara en föreställning om vad som är bra och dåligt, rätt och fel, naturligt och onaturligt, normalt och onormalt. Men är det de umgängesnormer som råder bland lärarens grannar och arbetskamrater i Stockholm som menas? Eller avser man sättet att tala och umgås i hem och på arbetsplatsen i den lilla landsorten Norrbysund längst i norr? Gäller det enbart medelklassens normer och värderingar? Vilken generation eller vilken yrkesgrupp får utgöra exempel för normerna? Vilka värderingar betraktas just nu som politiskt korrekta?

En av de viktigaste uppgifter som läraren har i detta sammanhang är att försöka motverka stereotyper. Det är variationen i de samhälls- och kulturyttringar som de studerande möter som är normal. Lärarens arbete är att visa på detta samt att underlätta för den studerande att ”få syn på seden dit hon kommit”, i vardags-, samhälls- och arbetsliv, vilket momentet Lärande i samhällsliv och arbetsliv (kapitel 8) konkret stödjer.

Detta är dock inte så lätt som det kan tyckas. Det är nämligen svårt för oss människor att få syn på det vi tar för givet, det som inte är helt normalt. Det vi däremot lättare ser är antingen det som kontrasterar tydligt (det som inte överensstämmer med vårt synsätt) eller det vi vill få bekräftat (t.ex. våra egna fördomar). Att kanske varken lärare eller de studerande ser det som behöver kontrasteras och att många studerande inte har tillgång till möten med aktörer inom samhälls- och arbetsliv försvårar dock arbetet.

I kursplanen nämns ”samhällets organisation och dess grundläggande värderingar”, utan att man närmare specificerar vilka dessa är. Detta görs dock lite mer utförligt i läroplanen, lpf-94, i beskrivningen av den värdegrund som skolan ska vila på:

Skolan har en viktig uppgift när det gäller att förmedla och hos eleverna förankra de värden som vårt samhällsliv vilar på. Människolivets

okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan skall gestalta och förmedla. I överensstämmelse med den etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism sker detta genom individens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande.

Dessa formuleringar, kan dock uppfattas som exkluderande och har varit föremål för diskussioner i många sammanhang.

Tron på att genom undervisning kunna fostra vuxna invandrare i överensstämmelse med den ”etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism” kan medföra att undervisningen utgår från ett vi- och dom-perspektiv. Enligt kursplanen ska ju språket och det innehåll det förmedlar granskas och kontrasteras. Det är då viktigt att inte presentera universella principer om människovärde och mänskliga rättigheter som ”svenska” och därmed inta en fostrande inställning i syfte att invandrarna ska lära sig omfatta vissa värderingar och beteenden som anses goda av samhället. Marie Carlson skriver i sin avhandling Svenska för invandrare – brygga eller gräns om synen på kunskap och lärande inom sfi (Carlson 2002):

Utbildares tal, liksom andra tjänstemäns tal, texter i olika dokument och i viss forskning och debatt bär gemensamt upp ett antal ”bristdiskurser”, vilka leder till en korrigeringssträvan, ett slags utvecklingstänkande och en mer eller mindre implicit fostrande och socialiserande inställning till de människor man möter./…/ ”Det svenska” ingår i sin tur också i diskursen om ”de andra”, vilka används som kontrast mot västvärlden och dess ”moderna”, ”upplysta” självbild.

Det finns ett stort behov av erfarenhetsutbyte och spridning av metodik och material när det gäller arbete med kultur, värderingar och normer inom sfi-utbildningen. Det läromedel som används utgör en av flera utgångspunkter för sådana moment. Utredningen menar att det finns mer nyproducerade läromedel som väl stödjer ett språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt. Genom att läromedlen exemplifierar det samhälle och de situationer som de studerande möter fyller läromedlet sin roll som en utgångspunkt för ett granskande arbetssätt. För att tillmötesgå individernas förutsättningar, behov och intressen bör läromedlen kompletteras med annat material samtidigt som innehållet i samhälls- och arbetslivsorienteringen bör konkretiseras.

7.4.8. Strategier för fortsatt lärande

I samhälls- och arbetslivsorientering ingår även strategier för fortsatt lärande i olika miljöer. Detta uttrycks även i kursplanen som att den studerande ska utveckla strategier för fortsatt lärande inte bara inom utbildningen utan också i omvärlden. Att under sin sfiutbildning med stöd av ett alltmer utvecklat språk aktivt möta olika människor och att systematiskt träna sig i att iaktta och reflektera kring olika fenomen i samhälle och arbetsliv är grunden för utvecklandet av egna strategier. Det gäller, som vi tidigare sagt, att få syn på koderna för att kunna orientera sig och förhålla sig till olika fenomen.

Kursplanen talar också om interkulturell kompetens.

Förmågan att reflektera över likheter och skillnader mellan egna kulturella erfarenheter och kulturer eleven möter i Sverige ingår i utbildningen och bidrar till förståelse av olika kulturer och därmed till interkulturell kompetens

Den interkulturella kompetens som omtalas kan omöjligt nås utan att parter inom sfi-utbildningen i hög grad tränar på att få syn på och aktivt reflekterar över de möten som de studerande har med människor i olika miljöer.

Kommunikativ kompetens är en del i denna interkulturella kompetens (se kapitel 2). Att man hälsar på olika sätt i Sverige kan verka enkelt att konstatera, men det räcker inte för att bygga upp den språkliga och sociala iakttagelseförmågan. Det cykliska arbetssätt som i regel präglar sfi bör också gälla för arbete kring kultur, normer och värderingar. När den språkliga färdigheten är liten kan man konstatera olikheter i hälsningssituationerna med hjälp av bilder och kanske drama. Vid senare tillfälle återkommer man till hälsningssituationer, men fördjupar kunskaperna genom att kontrastera inte bara olika situationer utan också olika personer och länder. Frågor som då diskuteras blir t.ex. ”Hur hälsar du på din handläggare?”, ”Hälsar man likadant på en arbetskamrat som man just kommit tillbaka från en semester/sjukdom som på den man träffar varje dag?”, ”Hur hälsar myndighetspersoner på dig?”, ”Om man inte tycker om en person, hur hälsar man då?”.

Det är inte alltid läraren behärskar alla dessa oskrivna regler, men hon/han kan berätta hur det kan fungera i vissa situationer. Det är viktigt att inte idealisera det ena eller andra sättet. Att på ett öppet

sätt diskutera erfarenheterna, ökar förmågan till iakttagelser och ger bra strategier inför framtiden.

Det är utredningens övertygelse att den ”dåliga språkfärdighet” som t.ex. arbetsförmedlingar kan anse att före detta sfi-studerande har, till stor del beror på brist på träning av den kommunikativa kompetens som beskrivs ovan. Oavsett individens verkliga språkförmåga är det för t.ex. handläggaren förmodligen lättare att peka på språkliga brister än att försöka sätta fingret på den bristande kommunikativa kompetens som får individen att framstå som osmidig eller märklig. Att inte på alla sätt ge sfi-studerande möjligheter att använda och bygga upp olika typer av strategier i olika miljöer är oförsvarbart.

7.4.9. Tillgång till modersmål

Att ge studerande tillgång till delar av samhällslivsorienteringen på sitt modersmål skulle avsevärt stödja tillägnandet av det vi beskrivit ovan, framför allt för studerande inom studieväg 1 och 2, som kanske inte har tillgång till abstrakta begrepp på samma sätt som högutbildade kan ha. Att då kunna få kontrastera och diskutera på sitt modersmål skulle vara av stor betydelse för förståelsen av såväl det nya samhällets struktur som av dess normer och värderingar. Att möta människor från hemlandet som kan berätta utifrån egna erfarenheter skulle ge både sfi-lärare och studerande mycket. Inom kommunens flyktingmottagningar ges idag tidig information ofta på modersmål. Ett samarbete mellan flyktingmottagning och sfiutbildning skulle kunna medföra att denna information skulle kunna komplettera och konkretisera den samhällslivsorientering som ges inom sfi-utbildningen, vilket skulle göra såväl information som utbildning effektivare.

Regeringen har nyligen fattat beslut om att inrätta en fyraårig försöksverksamhet med tvåspråkig undervisning i åk 7-9. Beslutet har sin grund i de positiva effekter av tvåspråkig undervisning som framhålls i aktuell forskning. Genom att ge elever en del av ämnesundervisningen på modersmålet menar man att deras möjligheter att nå utbildningsmålen kan öka avsevärt. Utredningen anser att de rön som forskningen gör och de beslut som regeringen fattar i konsekvens av detta även bör komma sfi-studerande till godo.

Undervisningen i grundläggande vuxenutbildning kan idag, som vi beskrivit ovan, bedrivas på den studerandes modersmål. Mot-

svarande paragraf finns f.n. inte i styrdokumenten för sfi, men en sådan skulle göra det möjligt att erbjuda stöd och/eller undervisning om samhälls- och arbetslivsorientering på modersmålet inom ramen för utbildningen. Utredningen föreslår därför att samma möjlighet till att få viss undervisning på modersmålet ska finnas för sfi. En paragraf om detta bör därför införas i skollagen (se kapitel 17).

Utredningen hoppas att tillgången på undervisning/stöd genom modersmål skall öka, vilket den nya kursplanen i modersmål inom grundläggande vuxenutbildning kan bidra till om den antas så som förslaget är utformat.

7.4.10. Samverkan och kompetensutveckling

En sfi-lärare undervisar inte i ämnet samhällskunskap, utan arbetar med vuxna studerande som har erfarenheter av att ha varit etablerade i länder utanför Sverige. Uppgiften för sfi-läraren är att bygga på detta och stödja de studerandes språkliga och kunskapsmässiga utveckling inom samhälls- och arbetslivsorientering, inte inom ämnet samhällskunskap. Det är alltså inte nödvändigt för sfi-läraren att ha all den ämneskunskap som en utbildad samhällskunskapslärare har. Det handlar istället om en god grundkunskap i samhällets strukturer och organisation, en förmåga att kunna se och förklara samhälleliga fenomen på ett kontrastivt sätt och med ett öppet förhållningssätt.

I den grannlaga uppgift som sfi-lärare har är det mycket betydelsefullt med ett närmare samarbete mellan sfi-läraren och yrkeslärare, mentorer, handledare, studie- och yrkesvägledare, handläggare på arbetsförmedlingar och samhällskunskapslärare på grundläggande och gymnasial nivå.

I kommunbesök och samtal har vi mött ett stort behov av kompetensutveckling kring ett sådant arbetssätt samt i att integrera och individualisera samhälls- och arbetslivsorienteringen i sin verksamhet.

Som beskrivs i kapitel 13 finns ett stort behov av såväl kompetensutveckling av verksamma lärare som av ett ökat antal nyexaminerade lärare med högskoleutbildning i svenska som andraspråk. När det gäller de specifika inslag av samhälls- och arbetslivsorientering som sfi präglas av, vill vi dock betona vikten av riktade kurser för lärare som planerar att arbeta med vuxna inom ämnet svenska som andraspråk. För att utredningens förslag om ökad

betoning på samhälls- och arbetslivsorientering, inklusive normer och värderingar, inom sfi ska bli få genomslagskraft i verksamheten är det av avgörande betydelse att denna kompetensutveckling kommer till stånd.

Utredningens förslag kring kompetensutveckling för lärare beskrivs i kapitel 13, men i syfte att förstärka samhälls- och arbetslivsorienteringen inom sfi föreslår utredningen att Myndigheten för skolutveckling får i uppgift att i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag (U2001/16896/V) utveckla och samordna 5- alternativt 10-poängskurser som riktar sig till sfilärare och behandlar samhällslivsorientering inom sfi ur olika perspektiv.

Myndigheten för skolutveckling bör få i uppgift att i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag om kompetensutveckling för sfi-lärare utveckla och samordna kurser som riktar sig till sfi-lärare och som behandlar samhälls- och arbetslivsorientering inom sfi i olika perspektiv.

7.4.11. Kommentarmaterial

Utredningen har beskrivit vikten av en individualisering av samhälls- och arbetslivsorienteringen inom sfi-utbildningen. Skolverket håller på att ta fram två stödmaterial, ett för kartläggning och studieplanering och ett för bedömning. Dessa material ska skapa förutsättningar för ett helhetstänkande kring språkinlärningsprocessen. Utredningen erfar att där kommer att beskrivas möjligheten att inför sfi-starten beakta individens kunskaper, erfarenheter och insikter av samhälls- och arbetslivsorientering. Detta skulle kunna utgöra en av grunderna för en individualisering av samhälls- och arbetslivsorientering.

Utredningen föreslår dessutom att Myndigheten för skolutveckling får i uppgift att framställa ett kommentar- och referensmaterial utifrån det behov som vi menar finns av definition, förtydligande, förstärkning och individualisering av samhälls- och arbetslivsorientering. Detta material kan behandla och ge exempel på;

  • övergripande och individuella målformuleringar,
  • temaområden att behandla,
  • konkret innehåll i samhälls- och arbetslivsorienteringen,
  • språkutvecklande arbetssätt,
  • integrering av formellt och informellt lärande, kopplingar till

Lärande i samhälls- och arbetsliv (kapitel 8),

  • arbetssätt för individualisering och tillvaratagande av tidigare kunskaper och erfarenheter,
  • arbete med kultur, normer och värderingar,
  • uppföljningsarbete,
  • samarbete mellan sfi-läraren och andra lärare samt med personer i det omgivande samhället.

Diskussionen kring om samhällslivsorienteringen har också gällt dess innehåll och förslag har ställts att det bör upprättas en förteckning över de teman, lagar, moment som obligatoriskt ska tas upp. Det finns exempel på sådana tankar; kursplanen för Norges motsvarighet till sfi, Opplaeringsplan i norsk med samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar, föreskriver detaljerat vilket innehåll samhällorienteringen ska ha. För varje modul beskrivs teman inom vilket de studerande ska tillägna sig ett täckande ordförråd. För att få medborgarskap i USA krävs ett medborgarskapsprov som innehåller bl.a. ett kunskapstest om den amerikanska kulturen, multikulturalism, det politiska systemet m.m.

Med bakgrund i den beskrivning av samhälls- och arbetslivsorientering inom sfi som vi gjort i detta kapitel menar utredningen att innehållet i samhälls- och arbetslivsorienteringen inom sfi inte bör föreskrivas utan att det är av avgörande betydelse för kvaliteten i utbildningen att även här ge utrymme för individualisering och lokala förutsättningar. Ovan beskrivna kommentarmaterial skulle dock kunna ge exemplifiera tema som anses viktiga.

7.4.12. Uppföljning

Utredningen menar att samhällslivsorientering på ett tillfredsställande sätt testas i det Nationella provet för sfi, där uppgifterna refererar till kunskaper om och erfarenheter av vardags- och samhällsliv. Vi är medvetna om att det nationella provet är gemensamt för alla studerande och att inte alla studerande står nära arbetsmarknaden. Vi menar dock att det kan finnas anledning för Skolverket att se över huruvida uppgifterna i provet bör eller kan kopplas till området arbetslivsorientering.

8. Praktik inom sfi – en LISA för studerande

Praktikens vara eller inte vara inom sfi ger upphov till många diskussioner i såväl media som kommuner och ute i den direkta verksamheten. I dessa debatter har man dock sällan klargjort vad man avser med begreppet praktik och vilket syfte den ska fylla. De olika berörda har därför utifrån sina egna utgångspunkter olika åsikter om praktikens roll och värde.

”Vem skall ha praktiken till vad?” – så formulerar Statskontoret (2000) frågan om praktik i anslutning till sfi och menar att man på politisk nivå såväl som på myndighets- och genomförandenivå kan urskilja tre linjer vad gäller praktikinslaget;

  • utbildningslinjen (praktiken ska i huvudsak tjäna ett pedagogiskt syfte, dvs. fungera som ett stöd i (språk)inlärningsprocessen),
  • arbetsmarknadslinjen (praktiken är i huvudsak ett led i en etablering på arbetsmarknaden och bör innehålla inslag som är direkt relaterade till framtida arbete/yrke),
  • integrationslinjen (praktiken ska ge kontakter med majoritetsbefolkning/samhälle och främst bidra till social och kulturell kompetens samt ömsesidig anpassning).

Flera grundfrågor behöver dock besvaras. En fråga är om praktik överhuvudtaget ska ges inom sfi:s ramar. Borde istället någon annan aktör ha detta ansvar? En annan fråga är om praktik i så hög grad bidrar till att nå sfi-målen att det bör anordnas mer systematiskt och på likvärdigt sätt i landet. Ett flertal olika projekt där språkutbildning integreras med olika former av praktik redovisar goda resultat, men de flesta resultaten är svåra att dra generaliserande slutsatser från. Eftersom det inte finns mycket forskning kring språkinlärning under praktikperioder är det svårt att otvetydigt bevisa värdet av praktik i detta inlärningsavseende.

En annan fråga är om det är möjligt identifiera vilka former av praktik som bör finnas inom sfi och vilka former som istället ska

kunna kombineras med sfi. Kan vi formulera syften för dessa former så att både sfi och praktiken kvalitativt stödjer varandra? Vem ska i så fall ha ansvar för vad?

8.1. Gällande begrepp, styrdokument, aktörer

Många begrepp används för att beskriva längre eller kortare praktik ibland med olika syften och i olika skeden av sfi-utbildningen; arbetslivsorientering, arbetslivspraktik, arbetsplatsorientering, arbetsplatsintroduktion, introduktionsarbete, kontakt med det svenska arbetslivet, yrkesorientering, yrkespraktik, samhällsorienterande praktik, social praktik, språkpraktik. Sällan definieras dock syfte, mål, innehåll, förläggning, omfattning eller kvalitetskrav i samband med användandet av dessa begrepp, något som också Statskontoret konstaterar i sin rapport.

I förordningen (1994:1985) om sfi, 9 §, står att:

Styrelsen för utbildningen skall i samarbete med arbetsförmedlingen verka för att undervisningen så snart som möjligt kan kombineras med sådan arbetsplatsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska.

Denna lydelse uppfattas sällan som tvingande av ansvariga och det är värt att notera att syftet anges som att enbart träna den studerandes talade svenska. Syftet med praktik är här tydligt inriktat på att främja inlärningen av svenska och inte direkt på att den studerande ska kunna visa sin yrkeskunskap eller få yrkeslivserfarenhet. Betoningen ligger på språkinlärning och inte på arbete.

För arbetsförmedlingen, dvs. AMV, finns i dagsläget inte motsvarande skrivelse, vilket gör att handläggarnas möjlighet till och intresse av att arbeta med praktikplatsanskaffning för sfi-studerande varierar mycket mellan kommunerna och de olika arbetsförmedlingskontoren.

I regleringsbrevet för 2000 föreskrevs dock att AMS skulle använda 100 mkr till att i samarbete med kommunerna i storstadsområdena öka antalet praktikplatser för sfi-studerande, där praktiken är en integrerad del av undervisningen. Enligt AMS fanns det uppenbara svårigheter att redovisa om antalet praktikplatser ökat, bland annat på grund av att det inte förekommer någon registrering av platserna i AMV:s datasystem.

I den senaste arbetsmarknadspropositionen (2002/03:44) fokuseras detta åter. Under rubriken Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare, står att:

Arbetsförmedlingarnas kontaktnät med arbetsgivare måste effektivt användas för att ge personer som saknar erfarenhet av det svenska arbetslivet möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden. En förutsättning för tillträde till arbetsmarknaden är många gånger goda kunskaper i det svenska språket. Arbetsförmedlingen bör därför utifrån sitt kontaktnät med arbetsgivare samarbeta med kommunerna för att hitta praktikplatser där praktik är en integrerad del av svenskundervisning för invandrare (sfi).

Regeringen visar således på vikten av att praktiken inte enbart är förlagd parallellt med sfi-utbildningen utan att den också ska vara en integrerad del av denna.

Utredningen erfarenhet är att flyktingar oftare än övriga invandrare får praktik genom sfi-anordnares försorg. Detta torde ha sin bakgrund i de integrationspolitiska besluten och bestämmelserna. I förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande nämns praktik:

Ett introduktionsprogram för personer som fyllt 16 år skall innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) /…/, praktik i den utsträckning som är möjlig…

Denna lydelse är skarpare formulerad än förordningen för sfi och dessutom får kommunerna särskild statlig ersättning för dessa aktiviteter.

Även i propositionen 1997/98:16, Sverige, framtiden och mångfalden, nämns praktik i anslutning till introduktionsprogrammen:

Praktik är ett viktigt inslag i introduktion och bör i normalfallet ingå i ett introduktionsprogram. Med praktik menas frivilliga åtaganden från privata och offentliga arbetsgivare som möjliggör för deltagare i ett introduktionsprogram att komma i kontakt med det svenska arbetslivet… Praktiken bör anpassas efter deltagarnas bakgrund och intressen och så långt som möjligt erbjudas inom ett yrkesområde som ligger i linje med individens framtidsplaner…

I den centrala överenskommelse kring introduktionen av nyanlända som tecknades mellan olika myndigheter 2001 (Integrationsverket 2001) har ett snabbt inträde på arbetsmarknaden för de studerande som har möjlighet stått i fokus. Såväl kommuner som myndigheter ska verka för att uppnå detta mål. Svenska kommunförbundet

genom att kommunerna åtar sig ”att i samverkan med arbetsförmedlingen verka för att svenskundervisningen efter individuella bedömningar förenas med praktik för att språkinlärningen ska stimuleras”. AMS ska på olika sätt verka för att introduktionsprogrammen får en starkare koppling till arbetslivet. Arbetsförmedlingen ska till exempel kunna erbjuda individuell rådgivning. Däremot står inget specifikt för AMV om anskaffning av praktik i anslutning till sfi.

I juni 2003 tecknade Integrationsverket överenskommelser med Försäkringskasseförbundet, Landstingsförbundet, LO, SACO, Svenska kommunförbundet, Svenskt Näringsliv och TCO i syfte att främja lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter i svenskt arbetsliv. Överenskommelserna skiljer sig från varandra, men att utveckla praktikplatser för nyanlända genom spetsprojekt och avtal mellan fackförbund och arbetsgivare beskrivs som en del i det arbete som varje organisation nu påbörjar. Utredningen välkomnar detta arbete med förhoppning om att även andra än nyanlända får tillträde till dessa platser.

Begreppet praktik nämns inte i kursplanen för sfi. Däremot finns många formuleringar som stödjer och förutsätter att de studerande aktivt tar del av och reflekterar kring vardags-, samhälls- och arbetsliv både för språkfärdighetsarbetet och för framtida liv i Sverige. Under rubriken Utbildningens karaktär och uppbyggnad beskrivs den speciella situation det innebär att som vuxen studera svenska som andraspråk inom sfi:

Omvärlden är en outtömlig resurs och varierande aspekter av samhällsliv, arbetsliv och kultur i Sverige integreras i utbildningen. Utbildningen ger eleven möjlighet att utveckla strategier så att de fortlöpande, med hjälp av omgivningens talade och skrivna svenska, kan bygga vidare på sina kunskaper i svenska och sina kunskaper om och sin förståelse av vardagsliv, samhälle och arbetsliv i Sverige. Utgångspunkter för utbildningen är elevernas olika modersmål, övriga språkkunskaper, yrkeserfarenheter, utbildningsbakgrund samt deras intressen och behov. I utbildningen ingår att göra iakttagelser av det svenska språket och förhållanden i Sverige i jämförelse med modersmålet och de egna erfarenheterna av vardags- och samhällsliv samt arbete.

Dessa strategier, med vars stöd den studerande ska kunna bygga vidare på sina kunskaper och sin förståelse av vardagsliv, samhälle och arbetsliv, betonas i den nya kursplanen genom att det vid varje kurs finns formulerade strategimål som den studerande ska ha uppnått.

Att uppnå de syften och mål som beskrivs i kursplanen torde inte vara möjligt om inte utbildningen innehåller ett stort mått av direktkontakt med samhälle och arbetsliv som grund för den studerandes egna erfarenheter. Den studerande ska nämligen efter kurs C ”kunna beskriva sina erfarenheter av språk, arbetsliv och kulturer och jämföra med olika förhållanden i Sverige, och ha kunskaper om vardags-, samhälls- och arbetsliv i Sverige”. Ett av målen redan för kurs B är att den studerande efter avslutad kurs ska ”våga och kunna kommunicera muntligt och med enkel skrift i vardagliga sammanhang och i för individen relevanta yrkessituationer”.

Förutom denna kommunikativa kompetens talar kursplanen nu även om interkulturell kompetens som ska uppnås via en utveckling av förmågan att reflektera över likheter och skillnader mellan egna kulturella erfarenheter och kulturer eleven möter i Sverige. Även denna kompetens förutsätter många och olika kontakter samt tillfällen att reflektera kring det man möter.

I Skolverkets dokument Ytterligare information om den nya kursplanen för sfi (Skolverket 2002g) nämns praktik, yrkesutbildning och arbete. Det betonas att studieväg 1 ger introduktion till kultur- och samhällsförhållanden i Sverige och till förvärvsarbete som inte är språkligt krävande vad gäller t.ex. skriftlig språkfärdighet. Efter kurs C i Sfi 2, skall den studerande kunna fungera aktivt som samhällsmedborgare, klara av språkligt anpassad yrkesutbildning eller förvärvsarbete inom sitt yrkesområde under förutsättning att arbetet inte ställer krav på avancerad språkbehärskning. Kurs D ger kunskaper som behövs för arbete och samhällsliv samt för studier.

Vi kan alltså konstatera att styrdokumenten för såväl Skolverket, Integrationsverket och Arbetsmarknadsverket berör praktik i anslutning till sfi i olika grad. Också arbetsmarknadens parter berörs. Fackliga organisationer har ett intresse av att bevaka praktikanternas situation både ur avtalsmässiga och integrationsmässiga aspekter. För statliga, kommunala och privata arbetsgivare kan ett samarbete kring praktik vara ett sätt att på sikt bredda företagets rekryteringsbas. Att så många aktörer har praktik som intresse och behov men inte ett tydligt ansvar medför att frågan ofta hamnar mellan stolarna. Praktik anordnas dock oftast genom sfi-anordnarens försorg.

8.2. Är praktik bra – för vad och för vem?

Syftet för praktik i samband med sfi-studierna har alltså sällan formulerats i debatten. Gemensamt för aktörerna har dock ofta varit att man automatiskt utgått från att praktik alltid har stor positiv inverkan på såväl språkinlärning som på förutsättningar att få arbete och för integrationen. Utredningen menar att en sådan oreflekterad utgångspunkt inte är möjlig. En förutsättning för att kunna säkerställa kvalitet och eventuella resultat av olika former av praktik är att det finns en gemensam definition av praktikbegreppet samt av målsättning och målgrupp för olika former av praktik. Ett förtydligande av ansvarsfördelningen vad gäller förberedelse, genomförande och uppföljning är också av stor betydelse.

Utan tvekan kan en god praktik ge ovärderliga erfarenheter och stärka den studerandes motivation och målinriktning, vilket kan vara avgörande för såväl studieframgång som integration. Däremot är praktikens effekt på språkinlärningen är omtvistad. Lekmän, t.ex. politiker, uttalar sig med jämna mellanrum om att ”man lär sig språket bara man får ett jobb”. Detta kan vara sant för den som har ett jobb som är språkligt stimulerande, är studievan och har utvecklat egna avancerade inlärningsstrategier – dvs. för väldigt få individer. Flera undersökningar visar också att invandrare som går direkt in i arbete utan språkundervisning utvecklar starkt förenklade versioner av målspråket och inte kommer vidare i sin språkutveckling trots många år i förvärvsarbete. Om man avbryter studierna för ett arbete där möjligheterna till kommunikation är begränsade kan den språkliga nivå man uppnått till och med sjunka (Lindberg 1996).

Det viktiga är istället möjligheten att kombinera formella studier med mer informell inlärning i lokala miljöer. Mycket lite empirisk forskning är dock gjord, även internationellt, kring vuxnas andraspråkinlärning i olika kontexter. Helt klart är dock att det optimala för språkinlärning för vuxna är en aktiv kombination och integrering av formell och informell inlärning (se kapitel 2). Detta samspel mellan det stöd man får för sin inlärning i skolmiljö och det man möter utanför skolans dörrar utgör alltså grunden för en effektiv språkinlärning. Utredningen vill starkt betona att det finns ett stort behov av forskning inom andraspråksutveckling och kommunikation i t.ex. olika praktiksammanhang. Detta uppmärksammas också av kommittén för svenska språket som i sitt betänkande (SOU 2002:27) skriver:

Enligt vår bedömning behövs det mer forskning om vilken typ av språkliga och kommunikativa problem som människor upplever på olika typer av mångkulturella arbetsplatser. Sådan forskning kan öka vår förståelse för de problem som kan uppstå vid kommunikation över språk- och kulturgränser och som i förlängningen kan leda till fördomar och diskriminering. Sådan forskning kan naturligtvis bidra med viktig kunskap för undervisningen i svenska som andraspråk och svenskundervisningen för invandrare.

De studerande vi talat med under utredningens gång har olika synpunkter på hur mycket svenska man lärt sig i samband med praktik. De flesta menar dock att de fått goda möjligheter till kommunikation.

Vad gäller praktiken som ett led i en etablering på arbetsmarknaden visar flera exempel från kommuner att så blir fallet först då praktiken är väl matchad anpassad mot individen och äger rum då färdighetskravet i svenska på arbetsplatsen någorlunda matchar den studerandes aktuella färdighet. Att yrkesbedömning osv. sker i samband med en sådan praktik kan vara helt avgörande.

8.3. Praktik idag

Det finns ingen övergripande sammanställning av hur praktik inom sfi är utformad. Det har inte heller varit möjligt att inom utredningen ramar göra en sådan. Däremot finns en sammanställning av flera goda exempel på Integrationsverkets respektive Skolutvecklingsmyndighetens hemsidor. Utöver dessa och erfarenheter beskrivna i tidigare uppföljningar och rapporter har utredningen tagit del av verksamheter i ett tiotal kommuner.

8.3.1. Antal studerande i praktik

Statskontoret (2000) gör en grov uppskattning att mindre än hälften av det totala antalet sfi-studerande erhåller praktik i någon form under kursen. Som vi konstaterat ovan har i dagsläget fler flyktingar än övriga invandrare tillgång till praktik. Trots detta visar Integrationsverket i Hur togs de emot? (Integrationsverket 2002) att 58 procent av introduktionsdeltagarna inte genomgått någon form av praktik.

Utredningen erfar dock att även andra invandrare än flyktingar får tillgång till praktik i allt fler av de kommuner som erbjuder

detta. I de kommuner där inte alla studerandegrupper får praktik kan olika praktiska svårigheter under utbildningen uppkomma, t.ex. att flyktingarna i gruppen är borta på praktik medan övriga stannar kvar, något som upplevs som orättvist och/eller svårförståeligt av de studerande.

Den offentliga statistiken om sfi har tidigare inte sagt något om deltagande i praktik, men numera ska kommunerna rapportera in uppgifter om praktikdeltagande till SCB. Därför lär det snart vara lättare att få fram säkrare uppgifter om detta.

8.3.2. Omfattning och förläggning

Praktikens omfattning och förläggning i tid varierar mycket i landet, något som också Statskontoret (2000) konstaterar. Kommunerna/anordnarna har att ta ställning till frågor kring varvning (dvs. återkommande dagar/veckor/månader av enbart sfi respektive praktik), antal veckor, hela veckor i praktik eller t.ex. halva dagar under längre period, halvdags- eller heldagspraktik, inplacering under utbildningen (tidigt eller sent i utbildningen, eller efter utbildningen), studerande som förvärvsarbetar och inte behöver praktik inom sfi:s försorg.

Hur stor språkfärdighet den studerande måste ha innan praktik kan komma ifråga är en komplex fråga. De aktörer vi talat med har olika åsikter; både bland vissa lärare och vissa studerande kan vi ibland skönja en motvilja till tidig praktik. Å andra sidan har vi även sett exempel på verksamheter med språkpraktik efter bara några månaders utbildning där detta fungerar utmärkt. Vi har också tagit del av projekt där mer yrkesanpassad praktik ingår som en tidig del i utbildningen.

När en hel grupp samtidigt går ut på praktik för en längre tid kan svårigheter uppstå för den studerande som förvärvsarbetar parallellt med sfi-studier. Läraren har då andra uppgifter och ingen undervisning kan erbjudas den kvarvarande studerande.

Hur man väljer att lägga upp praktiken beror naturligtvis på lokala förutsättningar, på det syfte/mål man har med praktiken för individ och utbildning.

8.3.3. Koppling till tänkt yrkesområde eller studieplan

Statskontoret (2000) menar att praktik oftast erbjuds inom mycket begränsade yrkesområden och endast inom kommunens egna verksamheter. Hos andra, ofta större sfi-anordnare ingår praktik i yrkesinriktade program, i vissa fall med yrkeslärare som mentorer och handledare.

Integrationsverkets uppföljning av introduktionsverksamheten för flyktingar som togs emot år 1999 (Integrationsverket 2002) visar att de flesta praktikplatser återfinns inom den privata och kommunala sektorn, främst inom den kommun där utbildningen ges. Den visar också att 2/3 av de studerande fått någon slags arbetsmarknadsinriktad praktik. Var fjärde av dessa platser anknöt till individens yrke.

I några kommuner har hela den s.k. introduktionen för flyktingar en tydlig inriktning mot arbetslivet. Då baseras även gruppindelningen inom sfi-utbildningen på branscher eller yrken, vilket mycket sällan är en relevant indelning för en optimal språkutvecklingsmiljö på grundläggande nivå.

Ett flertal andra kommuner har enstaka eller flera sfi-utbildningar med tydlig yrkesinriktning, oftast vård, och därmed har också praktiken inom utbildningen en tydlig yrkesinriktning. Utredningen menar att det är positivt att sfi-utbildningen har en bas i den kompetens och de framtidsplaner den studerande har, men vi har också sett exempel på att individen mer eller mindre måste välja mellan ett begränsat antal inriktningar. Det har då handlat om att hela introduktionen för nyanlända, inklusive sfi, bygger på ett visst antal bristyrken.

Att den studerande och anordnaren inte är överens om syftet med praktiken eller att anordnarens syfte inte är klart uttalat kan ge upphov till besvikelse och missnöje hos den studerande. Om syftet med praktiken enligt anordnaren är att enbart träna språket anser man att praktikplatsen inte helt måste motsvara den studerandes kompetens och intresse. Hos den studerande, som i första hand sett praktiken som en möjlighet att få ett arbete, kan detta skapa frustration.

Flera studerande har dock gett uttryck för att man hellre vill studera färdigt på sfi och först därefter göra praktik. En av anledningarna kan vara att sfi misslyckats med att konkretisera kopplingen mellan den gjorda praktiken och de mål som ska nås inom

sfi. Sfi-utbildningen respektive praktiken upplevs som två isolerade delar som inte främjar varandra.

8.3.4. Uppföljning och utvärdering

Utredningen har tagit del av olika sorters uppföljningar och sammanställningar av kommunernas praktik. Dessa uppföljningar har i olika grad behandlat såväl den studerandes som arbetsgivares upplevelser av praktikperioderna samt dessa bådas åsikter om den studerandes tillägnande av språk och arbetsliv. I de allra flesta fall har praktik upplevts som positivt av båda, och i de fall svårigheter uppstått har de så gott som alltid kunnat lösas genom praktikanskaffarens försorg. Uppföljning visar också att praktik i många fall leder till arbete.

Utredningen har dock inte tagit del av mer konsekventa och generaliserbara uppföljningar av eventuell förbättring av den studerandes språkfärdighet och förståelse för och kunskap om den del av samhälle/arbetsliv som de mött.

8.3.5. Anskaffning av praktikplatser

Det förekommer att arbetsförmedlingar tar fram praktikplatser för sfi-studerande, även om detta inte är vanligt i många kommuner, enligt vad utredningen erfar. Enligt Integrationsverket visar verkets uppföljning av lokala överenskommelser om introduktion för nyanlända (2003) att samverkan mellan kommuner och arbetsförmedlingar har ökat och att ett samverkansområde kan vara just praktik, åtminstone för kommunmottagna flyktingar.

I kommuner, företrädesvis sådana där en sfi-anordnare har en relativt stor volym, kan arbetsförmedlingen ha en handläggare som bland annat hjälper till med praktikanskaffning stationerad på skolan. Detta är ett resultat av en önskan både från anordnare och arbetsförmedling eftersom man lättare tack vare geografisk närhet kan bygga upp en ömsesidig kunskap och förtroende kring praktik och arbete. Trots många vinster med en sådan samverkan uppstår emellertid svårigheter ibland kring lokaler, tillgång till arbetsförmedlingens datornätverk samt att det är svårt att veta hur länge handläggaren kan fortsätta sin verksamhet i lokalerna eftersom arbetsförmedlingens resurstillgång upplevs som ryckig. Vid flera

tillfällen har vi sett positiva effekter av att handläggaren själv har utländsk bakgrund.

Rapporten Vem älskar sfi? (Skolverket 1997) redovisar en översikt över praktikanskaffning i femton kommuner. Rapporten visar på en stor variation vad gäller anskaffningen, något som våra kommunbesök bekräftar. Flera sfi-enheter ordnar egna praktikanskaffare, ibland som ett resultat av bristande samverkan och/eller negativa erfarenheter av samverkan med arbetsförmedlingen. Dessa anskaffare, ofta lärare, ordnar platser både för s.k. språkpraktik och övrig praktik och bygger ofta upp ett informellt nätverk i sin kommun, även om man inte kan sägas ha samma resurser och nätverk som arbetsförmedlingen. Man menar att det fordras större resurser i ett uppbyggnadsskede, men att ett uppbyggt nätverk ger en trygg kontinuitet.

Praktik kan också ordnas genom frivilligorganisationers nätverk och vi har också sett exempel på hur effektivt de nätverk som byggts upp inom storstadssatsningen kan ordna praktikplatser. Vi har även sett exempel på att socialkontoren kan arbeta med att hitta praktikplatser.

I de fall den studerande själv använder sitt nätverk för att ordna sin praktikplats finns en ökad risk att man hittar en plats där svenska inte är det självklara samtalsspråket. Att själv hitta en plats kan dock vara en fördel eftersom själva processen kan ge möjlighet till såväl språkträning som inblick/insikt i flera olika arbetsplatser och branscher.

Förutsättningarna ser dessutom mycket olika ut i olika typer av kommuner. I en kommun måste kanske en anskaffare ringa en mängd samtal till olika småföretag, medan en annan anskaffare i en annan kommun ordnar de flesta platser genom ett samtal till ett stort företag.

Statskontoret (2000) ser inte generella svårigheter att hitta praktikplatser, något som de kommuner utredningen besökt instämmer i. Flera kommuner har centralt byggt upp s.k. platsbanker som olika anordnare kommer åt via nätverk. Förutom att platser ska anskaffas till sfi-studerande ska dock kommunerna även hitta platser till praktik på grundskola, gymnasieskolas och komvux. I ovan nämnda uppföljning av Integrationsverket lyfts också svårigheter att skaffa praktikplatser fram, i synnerhet när det gäller kortutbildade personer.

8.3.6. Exempel från verksamheter

De besök utredningen gjort i olika kommuner har visat på en stor variation, engagemang och på hur man lyckats ta tillvara lokala förutsättningar och initiativ.

I en mellanstor kommun arbetar två anskaffare som ordnar och besöker cirka 110 platser per termin. Man skiljer på två olika former av praktik: Varje termin går de studerande som nått ungefär Bkursens nivå ut på två veckors heltidspraktik. Denna är i möjligaste mån anpassad till de studerandes önskemål. Den andra praktiken ordnas för dem som inte gör framsteg i sfi efter en längre tid i utbildning. För denna har man ett gott samarbete med den handläggare från arbetsförmedlingen som finns i huset. Av dem som gjorde denna praktik under läsåret 02/03 fick ungefär en tredjedel arbete efter slutförd praktik. Denna insats kan då ställas mot samhällsekonomiska kostnader om dessa individer inte fått arbete.

I en annan något mindre kommun går samtliga studerande ut på språkpraktik en eftermiddag i veckan efter cirka två månaders sfistudier. Skolan har en egen praktikanskaffare, en sfi-lärare, som ordnare denna praktik för cirka 70 studerande varje termin. Denna praktikanskaffare kan med stöd i sin yrkeskunskap bedöma den studerandes förutsättningar i relation till önskemål och de platser som finns. Då denna praktik funnits länge i verksamheten är den välkänd bland de studerande vilket medför att alla är medvetna om och förväntansfulla inför starten. Att samtliga studerande går ut på praktik samma eftermiddag frigör planeringstid för lärare/lärarlag. Både lärare och studerande vi talade med var överens om att denna praktik bidrar till ökad språkfärdighet och inblick i samhälle och arbetsliv.

I en relativt liten kommun har varje studerande introduktionsarbete fyra timmar per dag i sex månader inom kommunens verksamhet. Detta sker när läraren bedömer att den studerande är språkligt redo för det. Läraren ansvarar för att hitta lämplig plats som i möjligaste mån har samband med den studerandes tidigare kunskaper och önskemål om arbete i Sverige. Det är alltså här fråga om ett slags arbete och den studerande uppbär lön från kommunen.

I en stor kommun har man en tydlig arbetslivsinriktning på introduktionen för nyanlända, och dessa sfi-studerande deltar i en verksamhet som integrerar sfi med yrkes- och arbetslivsförberedande utbildning och praktik. Efter en kartläggning delas de stude-

rande in i program efter bransch- eller yrkestillhörighet. Inom detta program kombineras sfi-utbildningen med arbetslivsorientering och yrkesinriktad språkundervisning och den studerande får stöd i att anskaffa praktikplats. För dessa delar ansvarar en programutbildare med bakgrund i samma bransch som de studerande. Vissa studerande får också en personlig mentor. Ett program vänder sig till personer som har erfarenheter och kompetens som gör att de befinner sig nära ett arbete inom bristområden. Programmet kallas sammanhållen introduktion (SAM). Inom denna finns möjlighet att delta i mer omfattande program, med fler sfi-timmar och längre praktikperioder. För dessa program finns också en etablerad samverkan med arbetsförmedlingen. Inom SAM finns det också möjlighet att validera sin kompetens mot ett antal branscher. Andelen som går till arbete efter utbildningen är högre än när det gäller de övriga programmen hos denna anordnare (24 procent mot 18 procent) enligt en utvärdering från 2001 (Komrev).

En större kommun har samlokaliserat invandrarcentrum, vuxenutbildningen och socialtjänstens sektion som arbetar med sfistuderande. Arbetsförmedlingen är på plats en gång i veckan. Målgruppen är alla invandrare som har behov av sfi-utbildning. Deltagarna deltar i regel i heltidssysselsättning med sfi som kärna. Man har identifierat olika syften med praktiken: yrkesförberedande praktik, social praktik (få kontakt med svenskar och svenskt arbetsliv) samt språkpraktik. Vid sidan av traditionell sfi-utbildning har man en annan utbildning för dem som har yrkespraktik eller går som lärlingar. Lärarna går regelbundet ut på arbetsplatserna och har lektioner, men har också öppet hus under vissa tider så att de studerande som är ute på praktik kan komma dit. Undervisningen är anpassad till de yrken och praktikplatser som de studerande har.

Goda exempel på hur sfi kombineras med yrkesutbildning eller praktik återfinns också på Integrationsverkets hemsida. Dessutom kommer Myndigheten för skolutveckling att publicera en rapport om Arbetssätt för sfi i samverkan under hösten 2003.

Upphandling

Alltfler kommuner väljer att upphandla sfi-utbildningen hos externa anordnare. Vi har sett exempel på hur upphandlingskrite-

rier såväl kan öka som krympa utrymmet för att anordna olika former av praktik.

Om man i kriterierna för upphandling inte specificerat att praktik i någon form ska eller kan ingå, kan det av anordnaren, trots förordning, avses eller uppfattas som att enbart språkundervisning ingår i uppdraget. Även om anordnaren ser ett behov av praktik anser man därför att detta inte ingår uppdraget och man inte får ersättning för det. Om kommunen har ett ersättningssystem som bygger på ”erbjuden lärarledd elevtimme” kan detta omöjliggöra att praktik ingår i anordnarens verksamhet. Vi har däremot också sett exempel på anordnare som i nämnda situation ändå anstränger sig att finna tid för anskaffning och medel för den försäkring som måste betalas.

Vi har också sett att tydliga krav på kontakter med arbetsliv och en omfattande praktikverksamhet i upphandlingskriterierna lett till att anordnare fått resurser och också skaffat sig den kompetens som behövs, vilket lett till att praktiken fått en stor positiv betydelse i utbildningen.

Praktik och lärande

Vid våra kommunbesök fann vi att man i alla kommuner, dock i olika hög grad, förberedde de olika praktikperioderna på olika sätt. Förberedelser gjordes av såväl mer faktamässiga aspekter om svenska arbetsplatser som kring mer språkliga. De studerande fick ofta med sig uppgifter att lösa under praktikperioden.

Däremot fann vi en stor variation när det gäller i vilken mån de olika praktikformerna efterarbetades, dvs. i vilken grad de studerandes erfarenheter och nyvunna språkfärdigheter togs tillvara inom sfi-utbildningen. I de fall då lärarna själva inte har möjlighet att vara ute på praktikplatserna begränsas möjligheterna att bearbeta de studerandes erfarenheter.

8.4. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Kommunerna får ett förstärkt åtagande att inom sfi-utbildningen anordna Lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA, enligt utredningens beskrivning.

Kommunen ska ha ansvaret för anskaffning av platser som syftar till lärande i samhällslivet.

Kommunen ska ha ett delat ansvar med arbetsförmedlingen för att i samverkan anskaffa platser som syftar till lärande i arbetslivet.

De tre ovan nämnda förslagen ska formuleras i förordningen om sfi.

Arbetsförmedlingarna ska ha ett gemensamt ansvar med kommunen att i samverkan anskaffa yrkesorienterande platser inom Lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA. Detta arbete bör ingå i arbetsförmedlingens löpande arbete och vara reglerat i förordning.

Kommunen ska ha ett förstärkt ansvar för att sfi-utbildningen kan kombineras med förvärvsarbete samt arbetspraktik, arbetsplatsintroduktion, validering och liknande.

Kommunerna bör också ha ett ansvar att se till att de studerandes erfarenheter från såväl LISA som externa verksamheter som arbetspraktik och förvärvsarbete m.m. integreras i undervisningen.

Myndigheten för skolutveckling ska i samarbete med berörda myndigheter utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring vuxnas andraspråkslärande i samhälls- och arbetsliv.

Skolverket ska utarbeta former för dokumentation samt uppföljning för LISA-momentet.

Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag (U2001/16896/V), utveckla och samordna 5- alternativt 10poängskurser som riktar sig till lärare inom sfi-utbildningen och som behandlar vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter.

Som vi tidigare konstaterat ska kommunen enligt sfi-förordningen verka för att sfi kan kombineras med arbetsplatsorientering eller förvärvsarbete där individen kan träna sig att tala svenska. Det är denna skrivning som reglerar kommunernas ansvar att anordna

praktik för sfi-studerande utöver det som reglerar kommunernas flyktingmottagande. Att praktik eller liknande ska ingå i sfi-utbildningen formuleras inte. Inte heller nämns ordet praktik i kursplanen. I kommunerna tolkas detta på olika sätt. Olika former av praktik anordnas av många, med mycket skiftande kvalitet. Vissa anser att denna är en del av utbildningen, andra att den anordnas vid sidan av.

Vi har vid våra kommunbesök och i olika rapporter dock sett många goda exempel på mycket medvetet och kompetent arbete med olika former av praktik inom sfi. Utifrån dessa erfarenheter vill vi peka på avgörande faktorer som bidrar till att uppnå den positiva effekt som vi önskar. Det handlar bl.a. om hur man kan ta tillvara erfarenheterna av olika praktikformer i undervisningen, om att höja de studerandes motivation och att bättre kunna följa upp effekterna.

Med bakgrund i den beskrivna situationen i kommunerna är vår utgångspunkt att det går att höja ambitionsnivån när det gäller olika former av praktik inom och i anslutning till sfi, både vad gäller kvantitet och kvalitet och inte minst nationell likvärdighet. Eftersom vi anser att en genomtänkt praktik kan bidra till språkinlärning och andra goda resultat för den enskilde, ser vi ett behov att hitta lösningar som syftar till att:

  • tydliggöra sfi-utbildningens ramar; vad som ingår i utbildningen och vad som inte gör det
  • bidra till ökat krav på att erbjuda praktik till fler och också till andra än flyktingar
  • höja kvaliteten på praktiken genom att förtydliga kopplingen till undervisningen
  • formulera tydliga syften och mål
  • praktiken kan följas upp.

När det gäller frågan om vilken verksamhet som bör ingå i sfi har vi konsekvent utgått från kursplanen. Vad syftar sfi till och vilka är målen? Vad krävs för att nå dessa mål och vilken form av praktik skulle kunna bidra till detta?

Vi har dragit slutsatsen att den kompetens att kommunicera, lära och delta i vardags- samhälls- och arbetsliv som sfi syftar till, kräver att man också befinner sig i dessa miljöer. Kursplanens mål är mycket svåra att uppnå utan ett stort antal direktkontakter med samhället. Dessa kontakter har många studerande idag inte någon

större möjlighet till varken inom eller utanför sfi-utbildningen. Det är viktigt att sfi-studerande får stöd och möjligheter att göra egna iakttagelser, att pröva sin språkförmåga och sina lärandestrategier i autentiska miljöer i samhällsliv och arbetsliv. Därför måste styrdokumenten tydligare än idag styra till sådan verksamhet. Fokus behöver däremot inte ligga på praktikformen; att det måste vara praktik i den form som brukar omtalas som t.ex. arbetspraktik, utan på att lärandet även sker i relevanta sammanhang i omgivningar utanför sfi-klassrummet med grund i det som utredningen beskriver i kapitel 7 om samhälls- och arbetslivsorientering.

Ytterligare ett skäl att försöka förtydliga vilka verksamheter som ska ingå i sfi är att detta bidrar till stärka sfi:s identitet och ställning i förhållande till övriga aktörer.

Kravet att fler ska få praktik ställs mot bakgrund av att i bästa fall 50 procent av de studerande får någon form av detta idag. Utbildningen måste vara likvärdig i hela landet. De kommuner som har en hög ambitionsnivå när det gäller praktik, menar att praktik bidrar till en effektiv utbildning. Utredningen menar att många kommuner kan höja sin ambitionsnivå både vad gäller kvantitet och kvalitet, även om också andra insatser behövs för att på olika sätt stödja en tillgång på praktikplatser. Detta kan ske inte minst genom ökad samverkan med olika aktörer. Vi anser också att man genom att fokusera syfte och funktion för lärande i samhälls- och arbetslivet, kan visa på att det går att hitta andra platser än de man vanligtvis tänker sig för ”praktik”.

I det följande vill visa på ”praktikens” roll inom sfi och dess nära förhållande till såväl språkinlärning som samhälls- och arbetslivsorientering .

8.4.1. Lärande i samhälls- och arbetsliv

Begreppet praktik är otydligt och också färgat av åratals ostrukturerad användning. För att i samklang med kursplanen för sfi betona inriktningen mot språk, vardags-, samhälls-, och arbetsliv samt studier anser vi att begreppet Lärande i Samhälls- och Arbetsliv, LISA, bör introduceras. Begreppet Lärande i samhälls- och arbetsliv är vidare än praktik. Genom detta begrepp betonas funktionen hos det informella lärande som sker utanför klassrumsmiljön och en konkretisering av detta lärande.

Utredningen vill betona att det inte enbart är praktik i olika former som ger de studerande konkreta erfarenheter av samhälls- och arbetsliv. Många av de läromedel som används idag beskriver verkligheter ur olika perspektiv. De bilder som media förmedlar kring arbetslöshet och diskriminering diskuteras i klassrum varje vecka. Den kanske färska erfarenhet av kontakt med en svensk granne som den studerande för med sig bildar grund för en diskussion om boendemiljö. De representanter för olika myndigheter, verksamheter och organisationer som bjuds in till skolan ger en bild av sin verksamhet och ökar kontaktytan samt förståelsen för myndigheter och myndighetspersoner. Även de studiebesök som läraren ordnar; individuella, för smågrupper och/eller i helklass, är i grunden en konkretisering av de mål som omtalas i kursplanen.

Sist, men inte minst, är de upplevelser som de studerande har utanför ordinarie skoltid av stor vikt. Den erfarenhet som en förvärvsarbetande studerande kan föra med sig till gruppens temaarbete kring arbetsmarknaden är värdefull. Den inblick som t.ex. en studerande med hörselskada har om landstingets verksamhet kan ge en mer trovärdig kunskap än läromedlets bild av vården i Sverige.

Utredningen menar att flera de funktioner som praktiken har ofta kan fyllas av annat än av ”praktik” i den mening ordet brukar användas.

I det följande ges en översikt av Lärande i samhälls- och arbetsliv i tabellform. Därefter följer en beskrivning av denna översikt.

LISA

. Lärande i samhällslivet, LIS

Lärande i arbetslivet, LIA

Arbetspraktik, förvärvsarbete m.m.

Ansvarig Kommun, sfianordnare

Anskaffning: Kommun/sfianordnare och arbetsförmedling har gemensamt ansvar för detta i samverkan. Integrering med undervisningen samt uppföljning: kommunen, sfi-anordnaren

Övergripande syfte för Lärande i Samhälle och Arbetsliv

LISA syftar till att bidra till den studerandes ökade kommunikativa kompetens, visa på värdet av den studerandes tidigare kunskaper, erfarenheter, eventuella utbildning och yrke samt i samband med detta visa på möjliga vägar inför en framtid i Sverige. Syftet är också att konkretisera den samhälls- och arbetslivsorientering som ingår i sfi samt att i konkreta situationer utveckla den studerandes strategier för lärande av språk och kunskaper.

Denna kolumn representerar andra former av praktik eller arbetsinriktad verksamhet som inte ligger inom sfi:s ramar, men som många studerande har behov av att delta i parallellt med sfi-studier. Det kan vara arbetspraktik, arbetsplatsförlagd introduktion, validering, arbetsplatsförlagd utbildning, förvärvsarbete m.m.

Sfi-utbildningen bör ta till vara sådan parallell arbetslivserfarenhet på samma sätt som med LISA.

Specifikt syfte

Exempel på frågor

Allmän inblick i olika relevanta delar av samhällslivet.

Hur är det att prata/lyssna utanför klassrummet? Hur fungerar det i mina barns skola, hur tar man hand om äldre i Sverige? Vad gör man på röda korset?

Inblick/orientering i en del av arbetslivet eller i ett yrke som man har eller är intresserad av som en grund för beslut/vägval inför framtiden.

Hur ser man på arbete i Sverige? Vilka jobb finns? Hur är det på arbetsplatser/inom en bransch i Sverige? Vill jag jobba i affär? Vill jag utbilda mig till murare i Sverige? Vill jag fortsätta som lärare i Sverige? Vilka jobb vill jag söka? Hur ser mitt yrke ut i Sverige? Är min kompetens tillräcklig?

Kommunen, sfi-anordnaren ansvarar för att i möjligaste mån möjliggöra att sfiutbildningen kan kombineras med sådana verksamheter samt för integrering av dessa i sfi-utbildningen.

180 Uppnåendemål LISA, som följer nedan:

Formuleras utifrån kursplanen samt utifrån lokala förhållanden och individens förutsättningar och handlingsplaner.

Arbetsmarknadspraktik/förvärvsarbete m.m.

Mål för språkfärdighet

Ökad språkfärdighet, främst muntlig (själv tala och förstå talad svenska), men också skriftlig.

Ökad allmän språkfärdighet samt förståelse/inblick i språket på en arbetsplats. Ev. utveckling av yrkesspecifikt språk.

Mål samhälls- och arbetslivsorientering

Inblick i olika områden och miljöer i samhällslivet

Kunskaper om och ökad insikt i olika företeelser i arbetslivet. Grund för beslut om arbete och studier inför framtiden. Kunna se likheter och skillnader jämfört med tidigare yrkeserfarenheter.

För vem? För dem som av olika anledningar inte förväntas komma ut i arbetslivet p.g.a. ålder, hälsoskäl eller annat. För övriga som har behov av att utveckla sin kommunikativa förmåga utanför yrkesrollen.

För dem som är inriktade på arbete, även för dem med varierande grad av yrkesidentitet/kompetens

Exempel plats Barnens skola, frivilligorganisationer, affär, äldreomsorg. Måste ej vara kopplat direkt till yrke eller yrkesintresse

Inom yrkesområde, bransch

Exempel på form

Organiserad språkpraktik, annan kortare praktik, auskultation, studiebesök individuellt eller i smågrupper, ett sommarvikariat, uppgifter att gå ut och undersöka och rapportera om ett företeelser i samhället m.m.

Behov av kompetens hos anskaffare/sa mordnare

Person med kontaktnät i kommunen/regionen, gärna språklärare.

God kontakt med den studerande

Person med kontaktnät och kännedom om arbetsmarknaden i kommunen/ regionen. God kontakt med den studerande. Af-handläggarkompetens.

Med utgångspunkt i de olika behov som de studerande har kan fokus inom LISA läggas antingen mot lärande i samhällslivet eller mot lärande i arbetslivet. Oavsett fokus finns fem överordnade syften: att bidra till ökad kommunikativ kompetens, till ökad samhälls- och/eller arbetslivskompetens, att visa på värdet av den studerandes tidigare kunskaper och erfarenheter, samt för det fjärde att ge vägledning för vidare planering av framtiden i Sverige. Genom att LISA konkretiserar den samhälls- och arbetslivsorientering som ingår i sfi (kapitel 7) utvecklar den studerande också strategier för fortsatt inlärning av språk och fakta för denna orientering.

Ovanstående syften menar vi motsvarar de syften för utbildningen som uttrycks i kursplanen. Därför bör LISA vara en integrerad del av utbildningen med starka kopplingar till andra moment som samhälls- och arbetslivsorientering.

Förutom genom ovanstående övergripande syften kan delarna och dess specifika syften beskrivas som följer:

  • Lärande i samhällslivet (LIS).

Det främsta syftet är här att den studerande ska få rik möjlighet att tillämpa sina kunskaper och utveckla främst sin muntliga men också skriftliga språkfärdighet i olika sammanhang. Det handlar också om att förvärva kunskaper och insikter om det omgivande samhället. LIS är ett alternativ för dem som av olika anledningar inte förväntas komma ut i arbetslivet p.g.a. ålder, av hälsoskäl eller annat. LIS kan också vara en möjlighet att tidigt utveckla sin kommunikativa förmåga utan de ytterligare krav som kan upplevas om man befinner sig i en yrkesmiljö där man förväntas visa sin yrkeskompetens. Miljön för LIS-verksamhet kan vara en vardagsmiljö, barnens skola, hos frivilligorganisationer eller på arbetsplatser som individen utifrån intressen, behov och förutsättningar kan relatera till. LIS är ett av flera sätt att inom sfiutbildningens ram möta och få inblickar i olika miljöer i det svenska samhället.

  • Lärande i arbetslivet (LIA).

Syftet är här att den studerande ska utveckla sin allmänna, men för somliga också yrkesspecifika språkfärdighet. Man ska dessutom om få vägledning inför beslut om framtiden genom att få erfarenheter av hur arbetslivet fungerar, se olika arbetsplatser och få inblick i en särskild bransch eller i ett yrke. LIA är till för

dem som är på väg mot ett arbete och som har varierande grad av yrkesidentitet och yrkeskompetens.

För somliga handlar det om att orientera sig brett inom svenskt arbetsliv eller att titta närmare på något man är intresserad av. För andra handlar det om att orientera sig inom det yrke eller den bransch man är utbildad för eller har arbetat inom. Vissa behöver ta ställning till om de vill fortsätta inom samma bana.

Inom LIA handlar det om att förstå arbetslivets och yrkets villkor i Sverige och få pröva hur ens egen kompetens kan användas i Sverige. Inom LIA kan man därför utöver kunskaper om yrken och arbetsmarknaden, iaktta samspelet mellan arbetskamrater, ledningsfunktioner och arbetstagarorganisationer, på plats diskutera t.ex. synen på arbete, arbetstid kontra fritid och arbetsmiljöfrågor. LIA är ett av flera sätt att inom sfi-utbildningens ram finna eller upprätthålla en yrkesidentitet, vilket kan vara särskilt viktigt i den omställningsprocess som migrationsprocessen kan vara.

Formen för LISA kan vara organiserad språkpraktik, arbetslivs- eller yrkesorienterande praktik, auskultation, studiebesök individuellt eller i smågrupper, kontakt med en mentor, ett sommarvikariat som den studerande har, olika uppgifter inom ett tema som de studerande får: gå ut och undersöka, intervjua och rapportera om olika företeelser i samhället etc.

Ansvaret för integrering av LISA i undervisningen samt uppföljning ligger hos anordnaren och ytterst hos kommunen. Detta ska formuleras i relevanta styrdokument för sfi.

Erfarenheterna från fungerande praktikverksamheter i kommunerna är att det alltid är viktigt med att kunna matcha praktikplats med individ så bra som möjligt. Ju större motivation och förkunskaper en person har, ju större förutsättningar finns det för språkutveckling och annan inlärning. Det handlar inte bara om att matcha eventuell yrkestillhörighet, utan också om att hitta en plats där individen trivs, känner sig välkommen och får rika tillfällen att kommunicera på svenska. Generellt kan man dock säga att betydelsen av att matcha praktiken till individens tidigare kompetens och erfarenhet ökar gradvis från LIS via arbetslivsorienterade till yrkesorienterande syften inom LIA.

8.4.2. Annan arbetsmarknadspraktik eller förvärvsarbete

Vi har konstaterat att LISA utgör en del av sfi-utbildningen och att LISA-verksamheten syftar till att förstärka såväl språkinlärning som samhälls- och arbetslivsorientering, vilket bidrar till att nå målen för sfi. Vi vill betona att praktik som har andra syften än de som ryms inom sfi:s styrdokument, t.ex. olika former av praktik som syftar till att få förankring på arbetsmarknaden inte är en uppgift för sfi.

Den praktik som anordnas inom ramen för sfi syftar alltså inte till att få en anställning på praktikarbetsplatsen, att få svensk arbetslivserfarenhet och meriter, att få tillgång till yrkesbedömning, validering eller arbetsplatsförlagd utbildning. Vi betonar återigen att sådan praktik, anordnad av till exempel arbetsförmedlingen, kommunens flyktingmottagning, yrkesutbildningar m.fl. däremot bör vara möjlig att kombinera med sfi-studier. Kommunen, och därmed sfi-anordnaren, ska enligt utredningen ha ett ansvar för att i möjligaste mån se till att sfi kan kombineras med sådan verksamhet.

Dessutom är det kommunens och anordnarens ansvar att den studerandes informella lärande på arbetsplatsen kopplas till det formella i undervisningen, dvs. att erfarenheter av praktik, förvärvsarbete eller arbetsplatsförlagd introduktion som den studerande deltar i parallellt med sfi-studierna tillvaratas inom sfi-utbildningen. I förordningen om sfi finns en bestämmelse om att kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen ska ”verka för att undervisningen så snart som möjligt kan kombineras med sådan arbetsplatsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska”. Denna skyldighet anser utredningen bör förstärkas. Vi föreslår en skärpt formulering i förordningen, så att det framgår att kommunen ansvarar för att utbildningen ska kunna kombineras med arbetspraktik eller förvärvsarbete och att arbetsförmedlingen får ett ansvar att anpassa sin verksamhet till att öka möjligheten att kombinera insatser med sfi-studier. Utredningen vill också tydliggöra att deltagarnas erfarenheter från arbetslivet ska tas tillvara i undervisningen. Detta beskrivs mer i detalj i kapitel 12.

8.4.3. Tydlig ansvarsfördelning

Erfarenheterna visar att det finns ett behov av att formalisera ansvarsfördelningen för anskaffandet av praktikplatser inom sfiutbildningen. En fungerande samverkan med till exempel arbetsförmedlingen, kan inte i längden bygga på enstaka eldsjälar eller vara beroende av konjunktursvängningar. De lokala överenskommelserna om nyanländas introduktion (Integrationsverket 2001b) är ett sätt att tydliggöra olika aktörers ansvar för t.ex. praktik. För att uppnå en långsiktighet och likvärdighet i landet är det dock viktigt att utöver dessa frivilliga åtaganden ge ett tydligt uppdrag till de ansvariga. Detta har också betydelse för möjligheten att följa upp verksamheten.

Eftersom Lärande i samhälls- och arbetsliv syftar till att bidra till att nå målen i kursplanen och utgör en integrerad del av sfi-utbildningen konstaterar vi att detta ryms inom utbildningens och kommunens ansvarsområde. Kursplanen talar om att ”varierande aspekter av samhällsliv, arbetsliv och kultur integreras i utbildningen”. Sfi-anordnaren och ytterst kommunen har alltså ansvaret för att LISA, men också för att de aktiviteter som den studerande har parallellt med utbildningen utanför sfi:s ramar integreras i utbildningen. Detta betyder att den studerandes erfarenheter och kunskaper från t.ex. praktik, förvärvsarbete, arbetsplatsförlagd introduktion eller övriga studier bör tillvaratas och att detta kopplas till både språkarbete och till sfi-utbildningens moment kring samhälls- och arbetslivsorientering (kapitel 12).

Kommunen svarar också för uppföljning av LISA och för att sfiutbildningen så långt det är möjligt kan kombineras med den praktik och övriga studier m.m. som studerande deltar i.

I de fall kommunen upphandlar sfi-utbildning är det mycket viktigt att det i upphandlingskriterier anges att LISA är en del av sfi-utbildningen och att anordnaren på ett konkret sätt i sitt anbud beskriver hur man avser att anordna och integrera LISA med övriga delar av sfi-utbildningen.

Ansvaret för ovanstående skrivs in i förordningen för sfi (se kapitel 17).

När det gäller anskaffning av praktikplatser ser vi dock att det behövs ett delat ansvar. För Lärande i arbetsliv kommer det i många fall att finnas behov av en kompetens som snarast ligger inom AMV:s område, t.ex. för vägledning och att hitta praktikplats som lämpar sig för individen. De kontakter med och kunskaper om

arbetsmarknaden som arbetsförmedlingen har är en viktig resurs i anskaffningen av dessa matchade praktikplatser. En fördel är också AMV:s regionala organisation som kan möjliggöra ett större och mer varierat utbud. Ett samarbete med sfi-anordnaren som har kännedom om den enskildes språkliga och andra inlärningsbehov är dock nödvändigt. Av dessa anledningar anser utredningen att det bör finnas ett gemensamt ansvar mellan kommunen och AMV när det gäller anskaffning av mer yrkesorienterande praktikplatser och att AMV bör ha ett tydligt uppdrag om detta.

Utredningen stödjer förslaget från Utredningen om flyktingmottagning och introduktion om ett särskilt arbetsmarknadsprogram för nyanlända flyktingar. Sfi-utredningens förslag om att arbetsförmedlingen i samverkan med kommuner ska anskaffa praktikplatser för lärande i arbetslivet inom sfi omfattar dock ett större antal individer än i programmets målgrupp. Anskaffandet av praktikplatser för lärande i arbetslivet inom sfi-utbildningen bör därför inte ske inom ramen för detta program.

Uppdraget till AMV att anskaffa dessa platser bör enligt utredningen överhuvudtaget inte ingå i något arbetsmarknadspolitiskt program, då villkoren skiljer sig alltför mycket åt: Lärande i arbetslivet berättigar inte till aktivitetsstöd för den enskilde. Det kan för LISA inte heller finnas någon generell reglering av tidsperiod eller omfattning. Detta måste istället bygga på den individuella studieplanen. Uppdraget bör därför ingå i arbetsförmedlingens ordinarie löpande arbete och inte vara tidsbegränsat eller konjunkturberoende. Praktikplatserna måste dessutom registreras, följas upp och ingå i den årliga redovisningen samt återrapporteras till regeringen. Detta uppdrag bör regleras i förordning.

8.4.4. Samverkan och mål

För att kunna genomföra LISA-verksamheten på ett bra sätt, krävs ett målmedvetet och långsiktigt arbete hos de ansvariga, något som karaktäriserar de kommuner som idag har en fungerande praktikverksamhet. Detta kräver bland annat en samverkan mellan många olika aktörer och ofta en samverkan mellan flera kommuner.

De sfi-studerande ska erbjudas en så individuellt anpassad LISA som möjligt. Då måste det finnas tillgång till många olika arbetsplatser och andra som är villiga att ta emot de studerande. Det finns

också ett stort behov av samordning av all praktikanskaffning inom olika utbildningar inom en kommun eller region.

På ett plan handlar det om att statliga myndigheter, kommuner och arbetsmarknadens parter kommer överens om att dra åt samma håll, så som bland annat skett genom de överenskommelse som tecknades mellan Integrationsverket och andra parter och som också återfinns på lokal och regional nivå (Integrationsverket 2001). Dessa frågor berörs också i andra samverkansorgan, såsom arbetsmarknadsnämnder, regionala tillväxtprogram, regionala partnerskap inom ESF-rådet m.m.

På den operativa nivån handlar det om t.ex. flyktingsamordnare, arbetsförmedlare, yrkesvägledare, yrkeslärare, kontaktpersoner på arbetsplatser, sfi-lärare och sist men inte minst den studerande. En utgångspunkt för en fungerande, långsiktig och givande samverkan är att den specialkompetens som varje aktör besitter inom sitt speciella område tillvaratas och respekteras samt att varje aktörs uppdrag tydligt formuleras. Kommunen/regionen samt arbetsförmedlingen bör i samråd med olika berörda formulera och planera lokala mål för LISA-momentet inom sfi-utbildningen. Dessa formuleras utifrån kursplanen samt utifrån lokala förhållanden och individens förutsättningar och handlingsplaner. Verksamheten bör förankras hos de lokala fackliga organisationerna så att dessa inom sfi och/eller på arbetsplatsen kan möta de studerande. Det är viktigt att formulera styrdokument på ett sätt som möjliggör redovisning av uppnådda mål och se hur dessa kan utvärderas.

I de infrastrukturer för vuxnas lärande som är under uppbyggnad i kommuner och regioner kommer samverkan mellan olika aktörer att vara en förutsättning för effektivitet och gott resultat. Så bör även vara fallet för LISA.

En skrift som behandlar samverkan kring sfi utifrån perspektivet möjligheter och hinder är under utarbetande på Myndigheten för skolutveckling och publiceras under hösten 2003.

8.4.5. LISA för individer

Som beskrivits ovan anser vi att sfi-utbildningen i hög grad ska vara en utåtriktad verksamhet. Detta kan ske i de olika former som vi sökt formulera med hjälp av LISA. En annan del av sfi-utbildningen som riktar sig utåt är samhälls- och arbetslivsorienteringen (kapitel 7), som alltså kan konkretiseras bl.a. med stöd av de aktiviteter som

kommunen samt lärare och studerande bestämmer ska ingå i LISA. Redan idag sker mycket av det vi här beskriver som LIS eller LIA, men vi vill påvisa sambandet mellan sfi-utbildningens språkinlärning, dess moment av samhälls- och arbetslivsorientering och LISA, på hur dessa moment förutsätter och stödjer varandra.

LISA:s olika delar ska inte ses som stegvisa, där den studerande först går i LIS, sedan i LIA. För vissa studerande behövs upprepade moment av LIS, medan andra börjar i LIA direkt. Avgörande bör vara individens behov och förutsättningar att genomföra och tillgodogöra sig momentet. Den studerande behöver inte ha en hög språklig nivå, men han/hon måste vara förberedd inför de aktiviteter som ska genomföras inom LISA, både språkligt och faktamässigt, och han/hon bör vara motiverad att delta.

Omfattningen av deltagandet bestäms i kartläggningsprocessen, se kapitel 10. I samband med att den individuella planen upprättas och revideras behöver man diskutera och formulera t.ex. syfte, mål och förläggning av LISA. Hänsyn måste tas till studerande som deltar i annan form av utbildning parallellt, till dem som behöver mycket tid för rehabilitering, studerar på deltid eller som har flera småbarn. Dessa studerande kan exempelvis istället för längre LISAperioder göra fördjupade, individuella studiebesök på möjlig tid och i möjlig omfattning.

För studerande som förvärvsarbetar eller deltar i någon form av arbetsmarknadsåtgärd, eller arbetsplatsförlagd utbildning handlar det om att göra det praktiskt möjligt att kombinera sfi med dessa aktiviteter och att se till att erfarenheterna tas tillvara i undervisningen. Vissa studerande kan i perioder befinna sig i LISA-aktiveter i högre omfattning än i ordinarie sfi-studier. Om t.ex. motivationen för teoretiska studier har sjunkit, kan LISA vara ett sätt att upprätthålla kontakten med det svenska språket och kanske kan LISA kombinerad med en teoretisk dag i veckan, t.ex. i en språkverkstad, vara det stöd personen behöver just då för att stärkas i sin målinriktning och återfinna sin motivation.

Också hög- respektive kortutbildade kan ha olika behov av de olika delarna i olika skeden av utbildningen och även de teman som man väljer i utbildningen kan påverka valet av miljöer för LISA.

Även de flesta asylsökande kommer fr.o.m. hösten 2003 enligt beslut av Migrationsverket att studera sfi enligt gällande kursplan, vilket enligt utredningens förslag innebär att även dessa kommer att erbjudas att delta i LISA-aktiviteter.

8.4.6. En mångfald av miljöer och platser

En sfi-lärare bör vara en lärare med stor kunskap om samhällslivet. Lärarna bör inom ramen för sin tjänst få möjlighet att planera inför och bygga upp LISA-aktiviteter. Den erfarenhet som olika lärare besitter av t.ex. givande studiebesök, arbetssätt och konkret material bör samlas på lämpligt sätt. Här har kommunen som arbetsgivare ett stort ansvar för tjänstefördelning och kompetensutveckling.

För att hitta bra miljöer för LISA kan nätverk kring frivilligorganisationer och inom storstadssatsningen bidra med stor praktisk kunskap och viktiga platser.

Frågor kring hur arbetsgivare ser på praktikplatser är mycket viktig: Hur intresserade är statliga, kommunala respektive privata arbetsgivare att erbjuda praktikplatser? Kan vissa företags sociala engagemang inom ramen för t.ex. de nu obligatoriska mångfaldsplanerna skapa nya förutsättningar för praktik? Finns det någon skillnad mellan större respektive mindre företags möjligheter/vilja? En erfarenhet från arbetsförmedlingen som vi tagit del av är att små företag ofta kan vara mer öppna för att ta emot praktikanter än större företag, där formella beslut oftare måste fattas om sådant. För vissa små företag torde det vara svårare att frigöra resurser att ta hand om studerande/praktikanter, samtidigt som det möjligen är så att det där finns större möjligheter till mera varierande kontakter och miljöer.

Utredningen resonerar i kapitel 12 kring olika vägar att öka arbetsgivares intresse och engagemang för att anordna praktikplatser. Då vi bedömer det som att behovet av platser kommer att öka inom en snar framtid måste varje kommun/region samt AMV se över möjligheterna att hitta lämpliga platser i samverkan med näringsliv, arbetsgivare, frivilligorganisationer, fackliga organisationer, utbildningsanordnare m fl. Flera kommuner har centralt byggt upp s.k. platsbanker som olika anordnare kommer åt via nätverk. Vi menar att i de kommuner, med varierande förutsättningar, som vi besökt finns det exempel på att det är möjligt att hitta såväl regelrätta praktikplatser för längre perioder som platser och miljöer för övriga LISA-aktiviteter. Avgörande är ett långsiktig arbete, kompetent samordning av anskaffandet av platser samt vilja hos kommunen och övriga berörda aktörer att satsa resurser.

Samordnare i centrum

Som vi tidigare nämnt måste kommunen/regionen i lämpliga samverkansfora dra upp riktlinjer för LISA-verksamheten utifrån kommunens förutsättningar. Detta är i sin tur avgörande för vilken kompetens samordnaren/anskaffaren bör ha.

Möjliga uppgifter för ansvariga samordnare för LISA inom sfiverksamheten skulle kunna vara;

  • inplacering av LISA-perioder i den individuella studieplaneringen i trepartssamtal,
  • anskaffning av platser, i vissa fall i samverkan med arbetsförmedlingen,
  • kontakter med arbetsgivare med upprättande av avtal som underlag för försäkringar under sfi-tiden,
  • medverkan i förberedelse och uppföljning av LISA,
  • handledning och utbildning av handledarna på platserna,
  • länk mellan plats och sfi-lärare/yrkeslärare.

Där en sfi-anordnare har en relativt stor volym är det givande för alla om arbetsförmedlingen kan ha en handläggare stationerad på skolan. En sådan geografisk närhet är till stor fördel för att kunna bygga upp en ömsesidig kunskap och förtroende kring platser och placeringar. Det är dock viktigt att denna har kvar en förankring på arbetsförmedlingen för att få tillgång till de resurser som finns där.

Att utbildade lärare arbetar som LISA-samordnare ser vi som positivt. En sådan lärare kommer efter en tid att ha stor kunskap och värdefulla nätverk i samhället kring skolan, något som kan komma såväl utbildningen som samhälle och arbetsliv till godo.

De studerande kan själva ha ansvaret för att hitta en plats, vilket kan avlasta en samordnare. Det finns dock stora fördelar med att i utbildningslokalerna ha en speciell samordnande funktion som ansvarar för kontakter med handledare m.m. En sådan funktion medför en god översyn över LISA-verksamheten och fungerar som ett stöd för handledarna på arbetsplatsen. När de studerande själva ska hitta platser är det viktigt att man får fullgott strukturerat stöd i förberedelsearbetet; att man i klassrummet behandlar såväl språkliga som faktamässiga aspekter kring de platser som ska besökas.

8.4.7. LISA för lärande och lärare

Delar av det vi beskriver som LISA-aktiviteter sker alltså redan idag, men detta bör ske i högre grad. Dessutom menar vi att det är nödvändigt med en tydligare koppling mellan LISA, samhälls- och arbetslivsorienteringen och själva språkdelen inom sfi-utbildningen. Följande bild illustrerar dessa tre områden i förhållande till varandra och till det omgivande samhället.

Redan i informationen inför kursstart samt i kartläggningsprocessen diskuteras aktiviteterna som ska ske inom ramen för LISA, samt förläggning och omfattning av dessa. Att sådana aktiviteter ingår i utbildningen samt syftet med dem ska vara tydligt för den studerande. Att dessa utåtriktade moment ges en tyngd i utbildningen genom att de tydligt integreras är en förutsättning för dessa ska upplevas som meningsfulla av lärare och studerande. Att till betyget foga ett intyg över genomförda aktiviteter inom Lärande i samhälls- och arbetslivet med beskrivning syfte, omfattning och innehåll bidrar också till att ge detta moment en ökad tyngd inom utbildningen.

En klar fördel för språkutvecklingen är att formell och informell inlärning integreras i sfi-utbildningen; att läraren kan utnyttja miljön på arbetsplatser och studiebesök för konkret språkinlärning, så att LISA inte upplevs som en isolerad del från utbildningen. För dem som redan är ute i arbetslivet är det naturligtvis viktigt att sfi tillvaratar och tar hänsyn till detta i uppläggning och innehåll.

Integreringen kan ske t.ex. genom att förberedelser och efterarbete av LISA-moment får större utrymme i undervisningen. Några exempel på detta kan vara följande:

  • Man kan, som beskrivs i kapitel 7 utveckla strategier genom att göra iakttagelser om språk, samhällsliv och arbetsliv och tillsammans reflektera kring dessa.
  • Genom att formulera syfte/mål och förväntningar på momentet i förväg förbereder den studerande sig på ett individuellt sätt.
  • Gemensamma studiebesök kan utgöra förberedelser för individuella, fördjupande besök.
  • De studerande får olika uppgifter, både kring språk och fakta.

Vad lärde du dig för ord som är speciella för den miljön? Vilka olika fackförbund finns representerade på arbetsplatsen?

  • Den studerande skriver loggbok om momentet
  • Efter besök eller praktik kan man redovisa sina upplevelser och sin inlärning utifrån den utvärdering/uppföljning man gjort och lagt in i sin portfolio.

Kommentarmaterial

Utredningen bedömer att ett ökat fokus på utåtriktade aktiviteter inom sfi-utbildningen är av stor vikt. För att sådant arbete ska få genomslag i verksamheten föreslår vi därför att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter.

Detta material är detsamma som föreslås i kapitlet om samhälls- och arbetslivsorientering eftersom det även ur LISA-perspektiv ska behandla integrering av informellt och formellt lärande, bl.a. språkutvecklande arbetssätt, arbetssätt för individualisering och tillvaratagande av tidigare kunskaper och erfarenheter, samarbete mellan olika aktörer. Ur LISA-perspektiv kan materialet behandla t.ex förberedelser (handledarkontakter, mål, strategier, förarbete språkligt och fakta, mål och förväntningar), uppgifter under praktiktiden (språk, andra kunskaper, loggbok), blanketter för stöd till lärare, studerande och plats), genomförande (läraren på platsbesök, organisatoriskt), efterarbete (uppföljning och utvärdering).

Materialet ska också beröra kopplingen mellan samhälls- och arbetslivsorientering och LISA.

En förändrad lärarroll

En sfi-utbildning som kombineras och integreras med LISA är en utmaning för sfi-läraren. Att ta tillvara de erfarenheter den studerande får inom LISA inom ett språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt ställer stora krav på lärarens professionalism, där pedagogisk utbildning och ämneskompetens är av avgörande betydelse. Men också lärarens förhållningssätt till såväl de studerande som till övriga aktörer spelar en avgörande roll. Ett öppet förhållningssätt såväl mot den studerande som mot övriga aktörer och samhället är en grundförutsättning för att kunna och vilja arbeta flexibelt och utåtriktat. Professionalitet handlar också om att se vad som inte ingår i ens uppdrag. Sfi är inte ensamt ansvarig för de studerandes integration och kan inte ens ensamt bära ansvar för deras språkutveckling.

Sfi-läraren behöver hela tiden, med utgångspunkt i sin pedagogiska och ämnesmässiga kompetens, vara fokuserad på den studerandes kunskaper, erfarenheter och behov – och på hur andra aktörer och miljöer kan bidra till planerad måluppfyllelse. Inlärning av svenska språket i vardags-, samhälls-, arbetsliv och studier är sfilärarens kompetensområde och det bör falla på hennes/hans lott att dela med sig av dessa kunskaper till de aktörer, t.ex. handledare och handläggare på arbetsförmedlingar, som kan ha behov av detta. Det är när varje aktör bidrar med sina specifika kunskaper och erfarenheter och när olika perspektiv möts i ömsesidig respekt som den studerande (och läraren!) får bästa möjliga inlärnings- och utvecklingsmiljö. Vi har sett exempel på fruktbart samarbete mellan sfilärare och yrkeslärare eller s.k. programutbildare, dvs. personer med yrkesutbildning som fungerar som lärare/mentorer inom sitt yrkesområde.

Läraren behöver anpassa innehåll, ambitioner, läromedel och arbetssätt till den verklighet som hon/han och den studerande möter. Det är ett stort arbete att sätta sig in i s.k. alternativa läromedel, t.ex. manualer för olika maskiner, ord och begrepp inom vård/ingenjörskonst, handelns organisation. Det betyder också att läraren kanske arbetar många timmar utanför sin ordinarie arbetsplats – och på icke ordinarie arbetstid. En annan kompetens som behövs är förmågan att hitta lokala lösningar utifrån den studerandes behov, vilket betyder att läraren bör ha ett brett spektrum av didaktiska verktyg att ta till. Av avgörande betydelse för att läraren ska kunna arbeta i denna lärarroll är att han/hon får tillräckligt med

tid för detta inom sin tjänst samt tillfälle till kompetensutveckling. Det är kommunen/anordnarens ansvar att se till att lärarna får tillgång till detta.

Utredningens totala förslag kring kompetensutveckling för lärare beskrivs i kapitel 13, men i syfte att förstärka ovan beskrivna lärarroll inom sfi föreslår utredningen att Myndigheten för skolutveckling får i uppgift att i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag (U2001/16896/V) utveckla och samordna 5- alternativt 10-poängskurser som riktar sig till sfi-lärare och behandlar vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter. Dessa kurser ska bland annat behandla kopplingen mellan informell och formell inlärning inom sfi ur såväl lärar- som studerandeperspektiv samt samverkan med andra berörda.

Handledarens roll

I de fall som LISA utgörs av regelrätt praktik eller auskultation, kommer arbetsplatsen att behöva ställa en handledare till förfogande. Precis som den studerande måste denna och andra på platsen vara väl förberedda. Här bör läraren och/eller samordnaren ha ett ansvar för att förklara syfte och mål med aktiviteterna samt vara behjälplig vid frågor. Handledarna ute i verksamheterna är mycket viktiga, men uppgifterna varierar naturligtvis beroende på vilken LISA-aktivitet som genomförs.

Det är viktigt att handledaren tydligt vet vad som förväntas av honom/henne. I de fall återkommande besök/perioder är aktuella är det extra väsentligt att etablera en bra kontakt med handledarna för att stödja denna lärandemiljö. Eftersom de situationer och det språkbruk som finns på plats ska knytas till arbetet i klassrummet är det viktigt att handledaren har förståelse för den studerandes situation och kan stödja tillägnandet av språket på platsen. I augusti 2003 publicerar Myndigheten för skolutveckling i samarbete med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk en skrift som handlar om att lära sig ett andraspråk i vuxen ålder och vad man som infödd svensk kan tänka på i kontakter med andraspråkstalare. Denna skrift är avsedd att möta bland annat praktikhandledares behov av kunskap kring andraspråksutveckling.

Samverkan/kontakt mellan sfi-anordnare och LISA-platser kommer att se olika ut i olika kommuner beroende på vilka aktivi-

teter som genomförs på platserna och på deras omfattning. Vi menar dock att det är helt avgörande att såväl lärare som handledare får tid till såväl upprättande som upprätthållande av kontakter och samverkan i den omfattning man anser behövs.

I de fall där längre praktikperioder kommer i fråga är det av stor vikt att handledarna får tillräckligt med stöd i sitt arbete. Vissa kommuner har funnit utrymme för att avsätta medel till och/eller utbildning av sina handledare. En sådan utbildning kan behandla t.ex. sfi:s kursmål, praktiska pedagogiska frågor, introduktion och flyktingmottagning, integration och kulturmöten eller utgöras av en diskussion utifrån konkreta situationer. I en framtid där arbetsmarknaden blir alltmer beroende av arbetskraft med utländsk bakgrund kommer erfarenhet av t.ex. handledning av sfi-studerande att vara en viktig kompetens och merit för en medarbetare, vilket gör att en utbildning kan locka handledare.

8.4.8. Dokumentation och uppföljning

De olika aktiviteterna inom LISA bör dokumenteras, förslagsvis i form av en individuell portfolio. Här kan den studerande samla förberedelser, genomförda uppgifter, iakttagelser och reflektioner, material för efterarbete, referenser och intyg m.m. Naturligtvis anpassas arbetet till den studerandes språkliga nivå, vilket medför att de olika aktiviteterna kommer att spegla den studerandes utveckling vad gäller såväl språk och språklig medvetenhet som kunskaper, erfarenheter och iakttagelser av samhällsliv och arbetsliv. Portfolion blir på detta sätt ett verktyg för och ett konkretiserande av kursplanens mål och kan tjäna som underlag för utvecklingssamtal.

Att man har deltagit i LISA, i synnerhet de praktikplatser man har haft, bör noteras på lämpligt sätt i intyg och/eller betyg. Detta underlättar en uppföljning av LISA och kan också höja statusen på denna verksamhet inför studerande som inte tycker att praktik eller annan utåtriktad verksamhet är ”riktig utbildning”. Utredningen föreslår att Skolverket får i uppdrag att utarbeta former för en sådan dokumentation.

De nya blanketter som utformats för inrapportering av sfi-verksamheten till SCB rymmer uppgifter om praktikens omfattning. Utredningen påpekar i kapitel 6 att en inrapportering av LISA vore värdefull.

Dessa uppgifter kan tillsammans med den utvärdering som bör göras i samband med varje LISA-aktivitet utgöra grunder för den regelbundna uppföljning som varje kommun bör göra.

Utredningen föreslår dessutom i kapitel 16 att Skolverket i en nationell utvärdering ska se över i vilken omfattning bl.a. LISAverksamheten kombineras och integreras i sfi-utbildningen samt på vilket sätt och i vilken mån detta bidrar till måluppfyllelse.

9. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande

I detta kapitel utreder vi frågan om sfi:s ställning inom det offentliga skolväsendet för vuxna och i förhållande till utvecklingen av vuxnas lärande som är beteckningen på den förändring av vuxenutbildningen som påbörjades i och med Kunskapslyftet och som har fått en plattform i och med propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72). Vi utreder frågan om huruvida sfi bör upphöra som en egen skolform och inordnas som en del av skolformen komvux samt kommer med förslag på förändringar. Vi behandlar också sfiundervisning för ungdomar och för studerande med utvecklingsstörning i avsnitten om åldersgräns för sfi respektive särvux.

9.1. Bakgrund

9.1.1. Det offentliga skolväsendet för vuxna

Till det offentliga skolväsendet för vuxna hör enligt Skollagen (1 kap. 8 §) kommunal vuxenutbildning (komvux), vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Kommunen ansvarar för alla dessa utbildningar (Ett undantag är utbildning inom CFL, Nationellt centrum för flexibelt lärande). Styrning och organisation för sfi har beskrivits tydligt i kapitel 4. Skolformen Särvux beskrivs i avsnitt 9.4.

Kommunal vuxenutbildning

Skolformen kommunal vuxenutbildning innefattar studier på grundläggande, gymnasial och påbyggnadsnivå och förkortas ofta komvux. Komvux föreslås i skollagsförslaget (Ds 2003:66) att byta namn till kommunalt stöd till vuxnas lärande.

Ett problem med båda dessa beteckningar är att de i vidare betydelse kan uppfattas och användas som en beskrivning av alla former av vuxenutbildning som kommunen ansvarar för, dvs. även sfi och särvux. Ytterligare en förvirrande omständighet är att kommunerna ofta kallar den egna vuxenutbildningsenheten för Komvux, vilket gör att denna är lätt att sammanblanda med skolformen komvux, vars utbildningar kan anordnas av såväl kommunala som externa anordnare.

Grundläggande och gymnasial vuxenutbildning samt påbyggnadsutbildningar föreslås i samma skollagsförslag heta utbildning på grundläggande, gymnasial samt påbyggnadsnivå, för att tydligare visa på att de är delar av samma skolform där kurser på olika nivåer kan kombineras efter individuella behov.

Grundläggande vuxenutbildning

Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna ”sådana kunskaper och färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv. Den skall också syfta till att möjliggöra fortsatta studier.” (Skollagen, 11 kap 2 §)

Utbildningen riktar sig till alla över 20 år som saknar de kunskaper som barn och ungdomar får i grundskolan. Kommunen ansvarar för att invånare som har rätt till utbildningen och vill studera får det och ska aktivt rekrytera deltagare. Man har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning i en annan kommun.

Utbildningen anordnas i form av nationella kurser inom olika kunskapsområden. Kommunerna kan också anordna egna lokala kurser. Dessa kan utgöras av orienteringskurser, som är avsedda för insatser som ska vägleda, förbereda och introducera studerande till ordinarie studier men som också kan användas för validering och bedömning av redan förvärvade kunskaper.

Kursen svenska som andraspråk på grundläggande nivå utgörs av två delar. Den första delen består i läs- och skrivundervisning som syftar till grundläggande läs- och skrivfärdigheter på svenska. För deltagare som är analfabeter handlar det till att börja med om alfabetiseringsundervisning, dvs. att lära sig läsa och skriva. Dessa kunskaper är en förutsättning för att klara av de högre nivåerna inom sfi. Den andra delen av svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning förutsätter kunskaper motsvarande kurs D i sfi. De som studerar denna del av svenska som andraspråk har alltså

godkänt betyg från den mest avancerade sfi-kursen eller har skaffat sig lika goda kunskaper på annat sätt.

Gymnasial vuxenutbildning

Gymnasial vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och färdigheter motsvarande de som ungdomar kan få genom gymnasieskolan. Behörig är den som är 20 år (eller har fullföljt utbildning i gymnasieskolan) och som saknar eller har brister i de kunskaper som respektive kurs ska ge samt har förutsättningar att följa kursen.

Det är samma kursplaner och betygskriterier som gäller inom gymnasial vuxenutbildning som inom gymnasieskolan för ungdomar, med undantag av specialidrott. Därutöver får gymnasial vuxenutbildning förekomma som kurser med syftet att ge vuxna kunskaper och färdigheter på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gymnasieskolan skall ge. Utbildningen kan utformas som nationella, lokala eller individuella kurser samt som projektarbete.

Kommunen (och landstinget) är skyldig att erbjuda gymnasial vuxenutbildning och ska verka för att vuxna deltar i sådan utbildning, men den är inte en rättighet för individen. Om flera behöriga söker en kurs och inte alla får plats ska kommunen prioritera de sökande i en viss ordning som ger företräde åt dem med lägst utbildning. Deltagarna har i regel ingen rätt att studera i en annan kommun. Däremot kan en studerande göra det om hemkommunen åtagit sig att betala.

Påbyggnadsutbildning

Påbyggnadsutbildning är en egen utbildningsform som syftar till att ge vuxna en sådan utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. De flesta utbildningarna är ett halvt till ett år långa och kan exempelvis vara inriktade mot ekonomi, databehandling eller turism. Lagstiftningen är i stort sett densamma som för gymnasial utbildning. Det kan finnas särskilda behörighetskrav för vissa utbildningar.

9.1.2. Tidigare förslag och diskussioner om skolformen för sfi

Regeringen och i flera fall riksdagen har tagit ställning till frågan om en inordning av sfi-utbildningen i skolformen kommunal vuxenutbildning vid ett flertal tillfällen. 1992 fick Skolverket i uppdrag att se över vissa organisatoriska frågor och att föreslå förenklingar av då gällande regelsystem för bl.a. sfi. Skolverket föreslog att sfi skulle upphöra som egen skolform och integreras i grundläggande vuxenutbildning/komvux. Sfi för ungdomar föreslogs ske i gymnasieskolan. Den efterföljande propositionen (1993/94:126) följde inte Skolverkets förslag utan regeringen ansåg att sfi skulle kvarstå som egen skolform. Ett av motiven var att vissa gällande bestämmelser för sfi vid ett inordnande skulle behöva införas i de andra skolformernas regelsystem, vilket ansågs ogörligt.

Kunskapslyftskommittén föreslog i sina två delbetänkanden (SOU 1998:51, SOU 1999:39) att sfi skulle upphöra som egen skolform och integreras i den kommunala vuxenutbildningen, något som remissinstanserna också tillstyrkte. I sitt slutbetänkande (SOU 2000:28) föreslår kommittén att det för den kommunala vuxenutbildningen införs en samlad vuxenutbildningslag och förordning, samt kursplaner och betygskriterier som är unika för grundläggande nivå, gymnasial nivå samt för särvux och sfi. Men angående skolformsfrågan hänvisade kommittén till det då pågående uppdraget hos Statskontoret (se nedan). De lyfte däremot fram behovet av en förändring av sfi som gör det möjligt att kombinera studier i svenska med studier i andra ämnen, i synnerhet karaktärsämnen, på olika nivåer samt med studier på arbetsplatser eller arbetsmarknadsutbildning.

Statskontoret fick i slutet av år 1999 ett uppdrag att bland annat pröva konsekvenserna av en inordning av sfi i komvux. I rapporten (2000:27) redovisas olika argument för och emot en inordning, men utan att Statskontoret lägger fram egna förslag. Man konstaterar att ”en inordning skulle kunna leda till bättre möjligheter för fortsatt utbildning för de studerande. Idag utgör sfi som separat skolform ett visst hinder för deltagande i annan vuxenutbildning. Sfi skulle vid inordnande bli en naturlig del av övrig vuxenutbildning. Utbildningssystemet skulle bli tydligare och deltagarna skulle på ett bättre sätt kunna få del av hela utbudet av vuxenutbildning i ett perspektiv av livslångt lärande”.

Statskontoret påpekar dock att sfi även utgör en viktig del av introduktionen för nyanlända och att dess fristående ställning i

egen skolform kan underlätta anpassade lösningar för olika individer och grupper med sikte på arbete eller yrkesutbildning. Enligt rapporten kan man befara att en inordning i alltför hög grad skulle sätta en utbildningsprägel på hela introduktionsverksamheten. Remissinstanserna hade delade meningar om alternativen; företrädare för kommunerna och för verksamheten var för ett inordnande i kommunal vuxenutbildning, medan Integrationsverket föredrog att sfi skulle behållas som egen skolform med hänvisning till samma farhågor som Statskontoret gett uttryck för.

Regeringen behandlar frågan om skolform i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (2000/01:72), men finner inget som talar för att problem vad gäller sfi-utbildningen primärt kan hänföras till att den är en egen skolform. Den lyfter däremot fram behovet av att stärka sfi:s identitet och status genom höjd lärarkompetens och att visa på utbildningens betydelse för att förverkliga viktiga politiska mål i samhället. Att sfi vid en inordning också ska omfattas av studiestödssystemet togs då för givet. Ett avgörande skäl för regeringen att behålla sfi som en särskild skolform var de höga kostnader för studiefinansiering som en inordning av sfi i komvux skulle medföra.

9.1.3. Stöd för vuxnas lärande – och så sfi

Vuxenutbildningen i kommunerna befinner sig mitt i ett genomgripande reformeringsarbete, som påbörjades i och med Kunskapslyftet, en omfattande statlig satsning på gymnasial vuxenutbildning som en följd av 1990-talets lågkonjunktur. Ett av de uttalade målen med Kunskapslyftet var att utveckla organisation, pedagogik och innehåll i hela vuxenutbildningen.

Propositionen om vuxnas lärande antogs av Riksdagen 2001 och pekar ut riktningen för fortsatt utveckling av vuxenutbildningen., bl.a. genom att befästa ett tydligt perspektiv av livslångt lärande och att fastställa mål och strategier för utvecklingen av vuxnas lärande. Dessa avser all vuxenutbildning vid sidan av högskoleutbildning, dvs. även sfi.

Mål Alla vuxna skall ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning.

Strategi

  • Pedagogik och arbetsformer utvecklas för att motsvara individernas föränderliga och ökande behov av lärande i ett kunskapsbaserat samhälle.
  • Individens lärande och kunskapssökande stöds genom rådgivning och vägledning, baserad på erkännande av faktiska, redan förvärvade kunskaper.
  • Ändamålsenliga lärmiljöer samt undervisning, handledning och nätbaserad utbildning tillhandahålls i en omfattning som så långt som möjligt svarar mot alla vuxnas varierande behov av och förutsättningar för lärande.
  • Ekonomiskt stöd erbjuds vuxna för att stimulera till deltagande i utbildning och kompetensutveckling.
  • Samhället, arbetsgivarna och de enskilda ansvarar gemensamt för att olika individers och olika gruppers behov av såväl allmän som specialutformad utbildning tillgodoses.
  • Allt formellt och icke formellt lärande, som åtnjuter samhällets stöd, genomsyras av ett demokratiskt förhållningssätt och respekt för allas lika värde.
  • En grundläggande samsyn över politikområden och samverkan mellan myndigheter, arbetsmarknadens parter och folkrörelser eftersträvas för att för verkliga individernas lärande och kompetensutveckling.

Begreppet det livslånga lärandet står för att människor behöver lära och vidareutveckla sin kompetens hela livet. Människor har olika behov av kompetensutveckling i olika skeden av livet och av olika skäl. Vuxna människor har tidigare utbildning, yrkesliv och andra livserfarenheter i bagaget och har samtidigt med studierna oftast sociala plikter att ta hänsyn till. Därför måste utbildningen bygga på individens kunskap och erfarenheter och utgå från efterfrågan och egna studiemål. Utbildningen måste vidare kunna erbjuda en mångfald av kurser, ämnen och studieformer som kan kombineras samt förläggas när och där det passar den studerande. Man ska helt enkelt kunna läsa precis vad man behöver, varken mer eller mindre. Det livslånga lärandet handlar också om att erkänna och tillvarata kompetens varhelst den har förvärvats. Professionell vägledning, validering samt individuella studieplaner blir i ett sådant perspektiv nödvändiga verktyg för att planera och säkerställa varje individs studieväg.

En förutsättning för det livslånga lärandet är att det finns en ”infrastruktur” för lärandet. Kunskapslyftskommittén (SOU 2000:28) ansåg att en infrastruktur för det livslånga lärandet kännetecknas av en kedja av;

  • uppsökande verksamhet och rekrytering,
  • studie- och yrkesvägledning – individuella studieplaner,
  • validering,
  • samarbete mellan olika utbildningsanordnare, statliga och kommunala förvaltningar och med näringsliv om ett flexibelt kursutbud,
  • flexibelt lärande – individuella studiegångar,
  • stöd och särskilt stöd samt
  • utvärdering och kvalitetssäkring på lokal nivå.

Myndigheten för skolutveckling har i uppdrag att stödja utvecklingen av en sådan infrastruktur för vuxnas lärande.

Den förändrade inriktningen på statens politik för vuxnas lärande stöds också genom utformningen av statsbidraget till kommunerna. Ett särskilt villkor för det statsbidrag som kommunerna kan söka t.o.m. 2005 är att kommunerna fortsätter utvecklingsarbetet: ”2 § Stöd får lämnas under förutsättning att en kommun åtar sig att successivt utveckla bl.a. infrastruktur, pedagogik och metodik i syfte att främja vuxnas lärande” (förordning (2002:398) om statligt stöd till utbildning av vuxna.).

Under år 2002 fanns också möjlighet att söka statligt bidrag i syfte att utveckla en infrastruktur för vuxnas lärande på kommunal och regional nivå. Bidrag kunde sökas för ökad samverkan mellan lokala och regionala myndigheter, organisationer, företag och andra aktörer inom vuxenutbildningen, men också för investeringar i teknik, läromedel och miljöer som främjar ett flexibelt och livslångt lärande.

Eftersom de mål och strategier för utvecklingen av vuxnas lärande som riksdagen beslutat om inkluderar all vuxenutbildning, torde också sfi omfattas av det förändringsarbete som pågår i kommunerna. Infrastrukturen för vuxnas lärande är betydelsefull inte minst för invandrade vuxna som utöver svenskkunskaper ofta har behov av antingen grundutbildning, kompletterande yrkesutbildning eller annan utbildning. Ett flexibelt och individualiserat utbildningssystem med vägledning och validering bidrar till att ta tillvara kompetens och påskynda inträdet på arbetsmarknaden.

Dock har det blivit tydligt för utredningen att sfi, liksom särvux och i viss mån också grundläggande vuxenutbildning, i många olika sammanhang hamnar vid sidan av denna utveckling i kommunerna. Från regeringsbeslutsnivå till verksamhetsnivå framstår utbildningen som en från övrig vuxenutbildning isolerad enhet med otydlig hemvist. Myndigheten för skolutveckling som har i uppdrag att stödja utvecklingen av vuxenutbildningen i kommuner och regioner erfar att sfi väldigt ofta inte omfattas av kommunernas arbete. Samma intryck har vi fått i våra besök och kontakter med kommuner.

Det finns förvisso många kommuner där man integrerar sfi väl i övrig kommunal vuxenutbildning. Vi har tagit del av ett flertal exempel på verksamheter där sfi-studerande läser kurser inom andra ämnen på både grundläggande och gymnasienivå eller där vägledning, kartläggning och individuella studieplaner är en självklarhet. Men detta tycks mer vara en fråga om ambitioner och insikter som vuxit fram i den enskilda kommunen än om effekten av en statlig styrning.

Propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) är det dokument som ligger till grund för den nuvarande politiken på vuxenutbildningsområdet. Såsom sagts tidigare, omfattar mål och strategier för utvecklingen av vuxnas lärande all offentliga vuxenutbildning. Men vid en närmare genomläsning av propositionen, får man snarare intrycket att erfarenheterna från kunskapslyftet enbart förväntas tillämpas på utbildning inom komvux och likaså att utvecklingen av en infrastruktur för vuxnas lärande i huvudsak berör dessa utbildningar. Sfi varken nämns eller utesluts i dessa kapitel, vilket skapar en osäkerhet om utbildningen omfattas eller inte. Vidare lyser studerande med utländsk bakgrund eller annat modersmål än svenska i princip med sin frånvaro fram till kapitlet om sfi, som i sin tur saknar hänvisningar till det vidgade stöd och den ökade flexibilitet som ska prägla den kommunala vuxenutbildningen. Om sfi skrivs: ”Undervisningen i svenska för invandrare utgör en viktig del av integrationspolitiken/…/ Nyanlända har dock särskilda behov under den första tiden i Sverige. Sfi kan ses som en sådan säråtgärd”. När det gäller kopplingen till utbildningspolitiken sägs att ”sfi är också relaterad till utbildningspolitiken (vår kursivering)”. Det är sannolikt inte avsikten, men propositionen ger ett intryck av att sfi inte avses ha en likvärdig ställning när det gäller samhällets stöd för vuxnas lärande.

Bland annat som ett resultat av propositionen kom år 2002 en ny förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning som alltså omfattar utbildning från grundläggande till påbyggnadsnivå. Den nya förordningen är anpassad till den utveckling och den syn på vuxnas lärande som beskrivits i propositionen. Kommunens delvis förnyade uppdrag tydliggörs i kapitel 1 2 §:

Genom kommunal vuxenutbildning ger kommunen stöd för vuxnas lärande. Detta stöd, som skall utformas utifrån den enskildes behov och förutsättningar, kan ha formen av undervisning, handledning och vägledning samt bedömning av måluppfyllelse och kunskaper.

Någon liknande anpassning av förordningen om sfi (eller särvux) har inte gjorts.

Samma år kom också utbildningsdepartementets förslag på lag för vuxenutbildningen, Ds 2002:66, som även den avser att återspegla propositionen. Skolformen kommunal vuxenutbildning föreslås till exempel byta namn till kommunalt stöd för vuxnas lärande. Målen för utvecklingen av vuxnas lärande samt kommunens uppdrag återges i 1§:

Kommunerna skall stödja vuxnas lärande. Vuxna skall härvid ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning. Kommunens stöd kan ha form av undervisning, handledning, vägledning, bedömning av måluppfyllelse och kunskaper samt tillhandahållande av lärmiljöer. Stödet skall utformas med utgångspunkt i den enskildes behov och förutsättningar. Det skall i första hand riktas till dem med lägst utbildningsnivå. Det kommunala stödet kan tillhandahållas på grundläggande nivå, gymnasial nivå eller påbyggnadsnivå.

En liknande revidering för att lagen bättre ska återspegla innehållet i Vuxnas lärande har inte gjorts för sfi. En naturlig orsak är att departementet har velat avvakta de pågående utredningarna om sfi och särvux. Men i och med att beteckningen stöd för vuxnas lärande i förslaget reserveras för skolformen komvux, förstärks ändå intrycket från propositionen att sfi på något sätt inte omfattas.

Ett alternativt förfaringssätt hade kunnat vara att reformera alla kommunala vuxenutbildningar i ett sammanhang. Detta skulle enligt utredningen tydligare visa på att dessa, i ett perspektiv av livslångt lärande, är delar i en gemensam infrastruktur, där alla studerande omfattas av ett vidgat kommunalt uppdrag om stöd till vuxnas lärande.

Våren 2003 redovisade utbildningsdepartementet i skrivelsen Validering m.m. (Ds 2003:23) sin bedömning av den fortsatta utvecklingen av vuxnas lärande och ger olika förslag som syftar till att öka flexibiliteten och tillgängligheten i vuxenutbildningen. Inte heller här uppmärksammas behovet av att det redan under sfiutbildningen ska vara möjligt att få tillgång till vägledning, validering och att kombinera utbildningar. Dessa möjligheter relateras återigen enbart till utbildningar inom komvux.

Behov av en helhetssyn

I flera rapporter på senare år har Skolverket betonat vikten av helhetssyn i utbildningen för vuxna och påpekat att dagens styrsystem präglas av olikheter, gränser och hinder som försvårar en flexibel och individanpassad vuxenutbildning. Utifrån granskningar av styrdokument för grundläggande och sfi-utbildning drar Skolverket slutsatsen att själva uppdelningen i olika utbildnings- och skolformer är ett hinder i sig och förordar att kurserna bör ingå i en gemensam helhet utan skolformsgränser:

Det finns i många kommuner olika hinder som försvårar skapandet av en flexibel och individanpassad vuxenutbildning för studerande som har behov av grundläggande vuxenutbildning. Några av dessa system har ett tydligt samband med styrsystemets utformning./…/ Styrsystemet för grundläggande vuxenutbildning, sfi och särvux bör reformeras i ett sammanhang, med hänsyn tagen till gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildningar, mot bakgrund av behovet att se kommunernas vuxenutbildning som en helhet där de olika delarna skall kunna användas samtidigt på ett flexibelt sätt med utgångspunkt från individens behov. Kurserna bör ingå i en gemensam helhet utan skolformsgränser. (Skolverket 2001)

Styrdokument, skollag och förordning, för sfi bör utformas i linje med propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen och riksdagsbeslutet. De bör präglas av en helhetssyn så att styrsystemet inte hindrar individanpassning, vuxenanpassning, integration eller kombination med annan utbildning eller annan verksamhet. Nu finns onödiga gränser eller olikheter mellan olika delar av det offentliga skolväsendet för vuxna: grundläggande och gymnasial vuxenutbildning, påbyggnadsutbildningar, särvux och sfi. Så långt som möjligt bör dessa skillnader och hinder mot individanpassning och individuella kombinationer tas bort. (Skolverket 2002d)

Utredningen delar Skolverkets uppfattning. Någon form av reformering som tar bort gränser och ökar flexibilitet mellan skol-

formerna inom vuxenutbildningen är en nödvändig grund för det praktiska förverkligandet av målen för vuxnas lärande i kommunerna. Ovan beskrivna signaler i offentliga skrivelser och styrdokument vad gäller sfi:s ställning inom den kommunala vuxenutbildningen, kan enligt utredningen vara en del av förklaringen till att kommuner kan uppfatta sfi som en separat utbildning som inte omfattas av skrivningar som gäller stöd för vuxnas lärande. Därför är det av mycket stor vikt att sfi blir en tydlig integrerad del av infrastrukturen för vuxnas lärande med samma ställning som övrig vuxenutbildning.

9.2. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Sfi ska upphöra att vara en egen skolform inom det offentliga skolväsendet och inordnas i skolformen kommunal vuxenutbildning (komvux).

Sfi ska bli en fjärde del i skolformen, tillsammans med studier på grundläggande, gymnasial och påbyggnadsnivå. Styrdokumenten samordnas så långt det är möjligt, men nödvändiga skillnader kvarstår.

Utbildningen byter namn till Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv.

9.2.1. Sfi inordnas i kommunal vuxenutbildning

Utredningen anser av flera skäl att sfi bör upphöra som en egen skolform och inordnas i skolformen kommunal vuxenutbildning. En inordning av sfi-utbildningen i skolformen kommunal vuxenutbildning har tidigare prövats av regeringen, men utredningen anser att utvecklingen av vuxnas lärande har skapat förutsättningar för ett inordnande som tidigare inte fanns. En inordning skulle inte bara tydliggöra att sfi är en del av infrastrukturen för vuxnas lärande utan skulle enligt utredningen i sig påskynda och påverka utvecklingen i positiv riktning.

Sfi del av det offentliga skolväsendet för vuxna

Som vi konstaterat i kapitel 4, finns det ett behov av att tydliggöra sfi:s uppdrag, roll och hemvist. Sfi ingår som en del av det offentliga skolväsendet för vuxna och de övergripande målen för utvecklingen av vuxnas lärande gäller även för sfi.

Utredningen anser dock att den egna skolformen på ett olyckigt sätt förstärker den otydliga roll och oklara ställning som sfi har inom vuxenutbildningen. Det kan bland annat få konsekvensen att många studerande inte på ett självklart sätt får tillgång till infrastruktur i form av vägledning, individuella studieplaner, validering m.m. I praktiken finns detta stöd ofta tillgängligt för de studerande som ingår i kommunens flyktingmottagande, men dessa utgör i dagsläget enbart ca en tredjedel av de sfi-studerande.

Sfi:s särställning i form av en egen skolform kan enligt utredningen inte motiveras av att den i hög grad också utgör ett viktigt verktyg för integrationspolitiken. Målen för sfi bidrar förvisso till att stödja invandrares etablering och integration i samhället, men det gör också målen för annan vuxenutbildning.

Det finns överhuvud taget anledning att ifrågasätta om introduktionen i så hög grad som idag ska utgöras av särskilda åtgärder utanför det ordinarie utbudet. Förslagen från Utredningen om flyktingmottagning och introduktion (SOU 2003:75) syftar till att förstärka den generella politikens och myndigheternas ansvar för nyanlända. Det innebär att det generella utbudet av t.ex. utbildningar på olika nivåer måste vara tillgängliga och anpassade även till de behov som nyanlända invandrare kan ha. Detta är en utmaning för vuxenutbildningen och stödet för vuxnas lärande, som i perspektivet av livslångt lärande handlar om att varje individ, utifrån egna behov, livsmål och förutsättningar ska kunna ta del av ett flexibelt utbud. Detta inkluderar såväl invandrare som svenskfödda och såväl nyanlända som invandrare som bott länge i landet.

Möjlighet att kombinera med andra kurser på olika nivåer

Det är redan idag möjligt att kombinera sfi med ämnen inom andra skolformer. Det står i förordningen om sfi att Sfi ”får kombineras med utbildning inom någon annan skolform inom det offentliga skolväsendet” (vår kursivering). Detta sker också i många kommuner, särskilt när det gäller läs- och skrivundervisning, matematik

och data på grundläggande nivå inom komvux. Vi har också tagit del av flera exempel på att sfi kombineras med språkligt anpassade yrkesutbildningar på gymnasial nivå. Statistik från SCB visar att antalet kurser som studerande läst på grundläggande nivå under samma läsår som sfi har ökat betydligt.

Utredningen anser att en inordning av sfi i komvux inte bara skulle förtydliga utan också öka möjligheterna att kombinera kurser efter individens behov. Framför allt skulle en inordning i sig tydligare visa att vuxenutbildningen ska uppfattas som en helhet. Dessutom är skrivningarna om detta är starkare i förordningen om komvux än i ovannämnda bestämmelse för sfi:

2 § … Stödet för vuxnas lärande skall utformas så att den enskildes studier kan kombineras med studier i andra skolformer inom det offentliga skolväsendet för vuxna.

En inordning skulle också tydliggöra för kommunen att de vid eventuell upphandling av sfi måste se till att den studerande vid behov kan kombinera eller integrera dessa studier med andra kurser inom komvux.

Sfi integrerat med läs- och skrivundervisning

Av särskild vikt är möjligheten för analfabeter och kortutbildade att samtidigt med sfi-studier få läs- och skrivundervisning inom första delen av ämnet svenska som andraspråk på grundläggande nivå. Grundläggande läs- och skrivfärdigheter är en nödvändighet för att kunna utveckla sitt språk och för att nå de högre sfi-målen. För individen är det en stor pedagogisk fördel om ämnena integreras med varandra till en helhet (se vidare avsnitt 11.2).

Enligt styrdokument och riktlinjer ska båda dessa ämnen kunna erbjudas parallellt till dem som har behov av detta. Det är här mycket viktigt att påpeka att det inte bara är analfabeter som har detta behov utan också de med mycket kort skolbakgrund. Grundläggande vuxenutbildning är en rättighet för dem som saknar kunskaper motsvarande årskurs 9. Enligt förordningen om sfi har studerande som har svårigheter också rätt till särskilt stöd. Därför är det en rimlig bedömning att kortutbildade sfi-studerande har rätt att parallellt med sfi-studier fullfölja första delen av svenska som andraspråk.

Att sfi och läs- och skrivundervisning återfinns inom två skilda skolformer är enligt flera av Skolverkets uppföljningar (bl.a. 1997) mycket otydligt för såväl kommuner som de studerande själva. Utredningens besök i kommuner bekräftar denna bild.

För den studerande blir det svårt att överblicka vilka rättigheter och skilda villkor som gäller för studierna och det finns en risk att den studerande inte får den undervisning och det stöd som behövs. Vi har sett flera exempel på detta i våra kommunbesök. Enligt vår erfarenhet tycks det finnas en tendens att man inom sfi lättare uppmärksammar analfabeters behov, medan de som har knäckt koden men i övrigt har mycket kort skolbakgrund och svag färdighet inte får den läs- och skrivundervisning som de har rätt till. Sfilärare i dessa kommuner var medvetna om att vissa studerande inte hade tillräckliga läs- och skrivfärdigheter för att fullt ut kunna följa sfi-undervisningen, men ansåg att de själva saknade både kompetens och tid att ge dem det stöd de behövde.

Att studerande inte deltar i läs- och skrivundervisning kan beror ofta på att det finns en strikt uppdelning mellan sfi och grundläggande vuxenutbildning, så att de studerande inte får tillträde till någon grundläggande utbildning alls och därmed inte heller läs- och skrivundervisning, förrän efter avklarade sfi-studier. Det kan också bero på hur kommunen har upphandlat sin utbildning. I några fall kände ansvariga inte till att de studerande bör och har rätt att delta i denna undervisning parallellt med sfi.

Ett annat problem med att de båda utbildningarna återfinns i olika skolformer är att redovisning och statistikuppföljning inte alltid stämmer. Det förekommer att studerande som deltar i båda utbildningarna enbart registreras i den ena. Det innebär i sin tur att inte alla sfi-studerande blir inrapporterade till SCB och Skolverket. Följden blir att statistik och kostnadsuppföljningar blir missvisande.

Ytterligare skäl för inordning

På vissa områden skulle ställningen för de studerande stärkas av en inordning. Vid en inordning i komvux skulle kommunen ha samma skyldighet som för andra vuxenstuderande att erbjuda vägledning samt att göra en individuell studieplan för sfi-studerande, något som idag inte regleras i styrdokumenten för sfi. En individuell studieplan är förvisso långt ifrån en garanti för en individuellt

anpassad studiegång men väl en förutsättning. Den kan sägas utgöra ett slags avtal mellan kommunen och individen om vilken utbildning denna har rätt att fullfölja.

Förordningen om komvux föreskriver att den studerande utöver undervisning också kan få annat stöd för sitt lärande från kommunen, såsom vägledning och handledning. Läroplanen, Lpf 94, gäller för komvux, men inte i sin helhet för sfi. En inordning skulle innebära att hela Lpf 94 skulle gälla också för sfi, vilket utredningen anser skulle stärka utbildningens och de studerandes ställning. Läroplanen skärper bland annat kraven på lärarens och rektors ansvar. Dessutom finns skrivningar som överensstämmer väl med de förslag som utredningen lägger i detta betänkande. Det gäller t.ex. samverkan såväl inom vuxenutbildningen som med övriga aktörer i samhället, flexibilitet och individualisering Det finns även skrivningar som berör arbetsmiljö och särskilt stöd till studerande som behöver detta

Utredningen anser vidare att en inordning kan öka möjligheten för olika studerandegrupper att integreras. Dels kommer det att bli tydligare att sfi-studerande parallellt kan läsa andra kurser tillsammans med andra studerande och förhoppningsvis kommer inordningen medföra att det blir mindre vanligt att sfi-lokaler förläggs separat.

I en av de kommuner vi besökt träffade vi studerande som efter sfi hade fortsatt att läsa svenska på grundläggande nivå. Dessa studier var till skillnad från sfi förlagda till kommunens lärcenter, som rymde studier på alla komvuxnivåer samt distansstudier på högskolan. På lärcentret deltog alla studerande i gemensamma samlingar med diskussioner kring såväl utbildningen som aktuella samhällsfrågor. De f.d. sfi-studerande ansåg att de skulle ha fått ut mycket av att redan under sfi-tiden t.ex. börja läsa matematik, delta i samlingar och diskussioner och få lära känna andra studerande. Även om man inte avser att studera vidare efter sfi, kan en samlokalisering och gemensamma aktiviteter bidra till en känsla av normalisering, att man delar miljö och livssituation också med andra än invandrare.

En bättre samordning mellan sfi och andra utbildningar ger rimligtvis också bättre resursutnyttjande. Man kan bättre utnyttja olika lärares kompetens över skolformsgränserna och stödfunktioner kan vara gemensamma.

9.2.2. Invändningar mot en inordning

Det finns några invändningar mot en inordning som har vägt tungt vid tidigare hantering av frågan och som det därför är nödvändigt att utreda närmare.

Kommunal vuxenutbildning alltför stor och trög för sfi?

En invändning mot en inordning som kommit upp under flera sammanhang är att sfi skulle förlora på att inordnas i ”kolossen komvux”, som enligt kritiker ännu präglas av mycket traditionell undervisning, ett fyrkantigt kurssystem och en trög organisation. Något som komplicerar diskussionen kring dessa frågor är att det är vanligt att skolformen kommunal vuxenutbildning (som kan anordnas i såväl egen som upphandlad regi), blandas ihop med kommunens egen verksamhet, som ju ofta också har beteckningen Komvux. Kritik mot kommunens egen verksamhet, kanske till förmån för externa anordnare, kan lätt generaliseras till att gälla hela skolformen.

Utredningen har tagit del av rapporter, utvärderingar och erfarenheter från såväl skolmyndigheterna och kommuner om tillståndet inom vuxenutbildningen. Där finns det förvisso många exempel på det ovannämnda, men också på att mycket har hänt och att det finns en påtaglig förändringsvilja i kommunerna.

Kunskapslyftskommitténs och Skolverkets utvärderingar av Kunskapslyftet visar på att denna verksamhet präglades av en ökad samverkan mellan vuxenutbildningen och andra aktörer, inte minst arbetsförmedlingen. Vidare hade studie- och yrkesvägledningen ökat kraftigt i kommunerna; många kommuner har idag särskilda vägledningscentra. 95 procent av deltagarna uppger att de hade en individuell studieplan. Kursutbudet hade under perioden både ökat och breddats, särskilt vad gäller yrkesinriktade kurser. (KLK, 2000)

Statskontoret redovisade i början av 2003 ett regeringsuppdrag att analysera förutsättningarna för livslångt lärande inom vuxenutbildningen. En slutsats är att kommunerna tar denna uppgift på stort allvar. Rapporten visar på att flera kommuner samverkar kring utbildning, bygger upp s.k. lärcentra och vägledningsfunktioner. På flera områden ser Statskontoret dock omfattande hinder och problem, t.ex. vad gäller samverkan med statliga myndigheter och arbetsmarknadens parter. Det finns också en oklar ansvarsfördel-

ning mellan stat och kommun. Rapporten pekar på att det är viktigt att uppmärksamma kommunernas arbete för att säkerställa de nationella målen och strategierna för vuxnas lärande. Uppföljning och tillsyn blir därmed allt viktigare.

Myndigheterna på skolområdet – Myndigheten för skolutveckling och Skolverket – har till uppgift att följa upp och stödja utvecklingen av vuxnas lärande i form av bland annat infrastruktur, validering och skapande av lärmiljöer och lärcentra. Myndigheterna uttrycker emellertid en viss oro över att kommunernas ambitioner att fullfölja det reformerings- och förnyelseuppdrag riksdagen uttryckt förefaller osäkra. Många kommuner har tagit ett helhetsgrepp om hela sin vuxenutbildning medan andra nästan återgått – eller är på väg att återgå – till ett läge före Kunskapslyftet. Det finns i styrdokumenten inga hinder idag att t.ex. läsa på olika nivåer parallellt, att erbjuda delkurser och läsa ämnen i olika takt eller att arbetsplatsförlägga utbildningar, men kommunerna ser enligt myndigheterna inte alltid möjligheterna. Representanter från skolmyndigheterna anser emellertid att det är viktigt att arbetet fullföljs nu, eftersom det är tydligt att det nationellt, men också i många kommuner, finns en politisk vilja till förändring.

Utredningens samlade bedömning är att det ännu är långt kvar innan mål och strategier för vuxenutbildningen kan förverkligas till fullo, men förändringar sker i många kommuner och riksdagen linje ligger fast. Därför skulle det vara fel att avstå från en inordning av detta skäl. Tvärtom skulle en inordning kunna bidra till en positiv utveckling av stödet för vuxnas lärande.

Arbetslinjen hotas?

En annan farhåga som lyfts fram, bland annat i Statskontorets rapport om sfi (2000), är att den fastlagda ”arbetslinjen” inom integrationspolitiken skulle kunna motverkas av en inordning av sfi i komvux, som i dessa sammanhang uppfattas vara alltför en studieinriktad skolform. Detta argument var ett bidragande skäl till att inte inordna sfi i komvux senast frågan behandlades. Mot bakgrund av detta finns det anledning att titta lite närmare på vilka förutsättningar för arbetslivsanknuten utbildning och kopplingar till arbetslivet som finns inom komvux idag.

Ett syfte för grundläggande komvux är att förbereda för arbetslivet. Skolverket konstaterar dock i flera rapporter (1998, 2000a)

att det fortfarande finns mycket av traditionell undervisning. Utbildningen präglas av ett spegelperspektiv gentemot ungdomsskolan, snarare än att förbereda vuxna för arbetslivet. Detta är dock inte hela bilden. De orienteringskurser som kan anordnas inom komvux visar sig ofta kompensera för bristerna i det ordinarie utbudet. Kurserna är avsedda för insatser som ska vägleda, förbereda och introducera studerande till ordinarie studier. Orienteringskurser kan också användas för validering och bedömning av redan förvärvade kunskaper. En kartläggning av orienteringskurser i ett antal kommuner Skolverket (2003b) visar att dessa ofta har ett yrkesinriktat innehåll. Kurserna kan utgöras av praktik eller anpassade övergångs- eller pröva-på-kurser inför gymnasiala yrkesprogram. Mot bakgrund av de brister som grundläggande vuxenutbildning visar, reformeras nu kursplanerna av Skolverket.

Kommunernas förstärkta uppdrag att söka upp och uppmuntra invånare med kort utbildning och som är eller riskerar att bli arbetslösa, kommer att ställa krav på förändrade arbetsformer och pedagogik. Många av dem som inte självmant söker sig till vuxenutbildningen trivs inte med traditionell skolundervisning och ser inte betydelsen av detta för att kunna få ett arbete. Överhuvudtaget är grundtankarna med utvecklingen av vuxnas lärande att anpassa systemet efter individen och inte tvärtom.

Vidare menar vi att den nya kursplanen för sfi tydligare än den förra föreskriver att man ska ta hänsyn till att inte alla som studerar på sfi har för avsikt att studera vidare, vilket i framtiden kommer att ställa krav på att utbildningen för många redan från början får en inriktning som siktar mot inträde på arbetsmarknaden.

Utredningen har tagit del av många exempel på sfi-utbildningar som kombineras med yrkesutbildning eller arbetsplatsintroduktion, men det är också så att även sfi på många håll fortfarande präglas av en alltför teoretisk utformning. Det är viktigt att ta vara på, sprida och utveckla det arbete som pågår lokalt och nationellt för att förbättra kopplingen mellan sfi och arbetslivet. Skolverket har haft ett regeringsuppdrag att stödja och sprida goda exempel när det gäller samverkan mellan sfi och omvärlden, i synnerhet arbetslivet. I höst publiceras två skrifter som syftar till ökade kunskaper om detta.

Slutligen lägger utredningen flera förslag som förstärker kopplingen mellan sfi och arbetslivet: Vi föreslår att arbetslivsorientering och ”Lärande i samhälls- och arbetsliv” blir en tydlig och obligatorisk del av utbildningen. Vi föreslår också att ett stödmaterial

om praktik, samhälls- och arbetslivsorientering tas fram av Skolutvecklingsmyndigheten. Vidare pekar vi på behovet av en tydlig vuxenlinje för ämnet svenska som andraspråk inom lärarutbildningen och kompetensutveckling. Dessa förslag minskar sammantaget risken för att en inordning av sfi i komvux skulle motverka kommunernas ambitioner att ha en arbetsinriktad introduktion för nyanlända.

Studiestödssystemet ett hinder?

Vid tidigare beslut om inordning av sfi i komvux har en huvudinvändning varit att en reform som innebär att sfi-utbildningen omfattas av studiestödssystemet blir alltför kostsam för staten.

Studier inom komvux berättigar till studiestöd, men utredningen har gjort bedömningen att sfi kan avvika från övrig utbildning på denna punkt. Utredningen menar att en sådan inkonsekvens vägs upp av fördelarna som en inordning av sfi i komvux medför. För individen blir det inte någon skillnad från nuvarande situation.

Det finns inga formella hinder att föra in en särbestämmelse om berättigande till studiestöd i lagstiftningen. Vilka skolformer och utbildningar som berättigar till studiestöd samt särskilda bestämmelser för dessa regleras i förordning och inte i Studiestödslagen. I förordningen finns redan idag många olika avdelningar och särbestämmelser. Att införa en särbestämmelse om att sfi inte ska berättiga till studiestöd blir därför egentligen en fråga om att formulera bestämmelsen på ett tydligt och exakt sätt.

Vidare är det också praktiskt möjligt för CSN att vid utbetalning skilja ut studier med respektive utan studiestöd. Redan idag behöver myndigheten kunna skilja mellan studier som samtidigt bedrivs på olika utbildningsnivåer.

Utredningen menar att det av dessa skäl är möjligt att ta ställning till dessa två frågor var för sig. Utredningen diskuterar för- och nackdelar med studiestöd för sfi-utbildningen i kapitel 14.

Slutsatser

Om man väljer att ta fasta på de eventuella nackdelar som en inordning skulle medföra, skulle ett möjligt alternativ kunna vara

att behålla sfi som en egen skolform och istället reformera gällande styrdokument i enlighet med utvecklingen av vuxnas lärande.

Utredningen anser dock att fördelarna med en inordning överväger och att enbart reformera sfi är inte tillräckligt. En inordning är enligt oss en nödvändig förutsättning för att vuxenutbildningen ska bli den flexibla helhet som eftersträvas, inte bara i vissa framsynta kommuner utan på ett likvärdigt sätt i hela landet. Om sfi kvarstår som en egen skolform kommer troligen de organisatoriska och ”mentala” gränserna i kommunerna att kvarstå på många håll.

9.2.3. Sfi blir en fjärde del i komvux

Utredningen har haft att ta ställning till i huvudsak två former av inordning i skolformen kommunal vuxenutbildning. Det kan antingen ske genom en integrering i grundläggande vuxenutbildningen eller som en fjärde fristående del utöver de tre delar som idag finns i komvux. Det finns enligt vår mening tydliga för- och nackdelar med båda alternativen på såväl individ- som systemnivå. Vi väljer därför att relativt grundligt belysa skillnaderna mellan de båda alternativen: A. Sfi inordnas som ett eller flera ämnen i grundläggande vuxen-

utbildning. Detta skulle innebära att utöver Lpf 94 och de gemensamma bestämmelserna i skollag och förordning skulle de särskilda bestämmelserna kring grundläggande vuxenutbildning i skollag och förordning tillämpas. En anpassning av bestämmelserna för de båda utbildningarna måste ske. B. Sfi inordnas som en egen del inom komvux. Utöver Lpf 94 i sin

helhet och de gemensamma bestämmelserna, skulle bestämmelserna för sfi i skollag och förordning så långt det är möjligt och rimligt harmoniseras med övriga nivåer inom komvux, medan vissa särskilda bestämmelser behålls.

Eftersom vi inom ramen för utredningens uppdrag inte har haft möjlighet att föreslå lösningar vad gäller studiestödssystemet (se kap. 16), skulle sfi-delen av komvux avvika från de andra delarna när det gäller rätt till studiestöd. Formellt sett går det att ha en sådan särbestämmelse oavsett om den gäller vissa kurser inom grundläggande vuxenutbildningen eller en fristående sfi-utbildning. Utredningen gör dock bedömningen att reglerna torde bli enklare

och tydligare för alla aktörer om sfi utgjordes av en egen del i komvux.

Dock anser vi inte att denna fråga bör vara avgörande. Det är nödvändigt att också fundera kring vilken lösning som bäst bidrar till en tydlig och flexibel organisation, med möjlighet att utifrån från olika studerandes behov kombinera och integrera sfi med andra kurser och verksamheter.

Sfi som en del av grundläggande vuxenutbildning

Om sfi-utbildningen skulle integreras i av grundläggande vuxenutbildning skulle styrdokumenten av flera skäl bli mer renodlade och överskådliga än om sfi blir en fristående fjärde del med egna särskilda bestämmelser.

Detta beror för det första på att det finns många likheter mellan regleringen av grundläggande vuxenutbildning och sfi. Den allra viktigaste är att båda utbildningarna har en rättighetslagstiftning – kommunerna är skyldiga att möta behov och efterfrågan och att aktivt söka upp och erbjuda utbildning till dem som saknar denna.

För det andra motsvarar kunskapsnivån på sfi-utbildningen kurserna på grundläggande nivå. Den första delen av ämnet svenska som andraspråk syftar till att utveckla läs- och skrivfärdigheter parallellt med sfi. Den andra delen bygger på de kunskaper som sfi avser att ge.

Bilden nedan visar hur sfi-utbildningen förhåller till kurserna inom komvux.

Gymnasienivå

B

Gymnasienivå

A

Grundnivå

del 2

Grund-

nivå del 1

Sfi

Gymnasienivå

B

Gymnasienivå

B

Gymnasienivå

A

Gymnasienivå

A

Grundnivå

del 2 Grundnivå

del 2

Grund-

nivå del 1 Grund-

nivå del 1

Sfi Sfi

En inordning på grundläggande nivå skulle alltså tydliggöra progressionen i ämnet. För dem som väljer att fortsätta studera svenska som andraspråk på grundläggande nivå skulle en inordning kunna underlätta en steglös övergång.

För det tredje skulle rätten till grundläggande läs- och skrivutveckling parallellt med sfi framstå mycket tydligare. Om allt var del av samma skolform skulle studiesituationen bli mer begriplig för såväl anordnare som studerande. Många sfi-studerande behöver också läsa andra ämnen på grundläggande nivå. Även personer med högre utbildning kan utöver svenska behöva läsa in exempelvis engelska, samhällskunskap och data på grundläggande nivå. Orienteringskurserna och andra lokala kurser inom utbildningen är dessutom ett bra redskap för språkanpassad utbildning, orientering, validering och praktik, som många sfi-studerande behöver. Det kan alltså vara en fördel att sfi finns inom samma ramar.

För det fjärde finns åtminstone inga formella hinder för att kombinera studier på grundläggande nivå med studier på t.ex. gymnasial nivå eller med andra aktiviteter. Högutbildade som läser sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå, skulle samtidigt kunna studera andra ämnen på gymnasiet alternativt högskolan.

Sfi som en fjärde del inom komvux

Det finns dock andra aspekter som talar för att sfi även inom komvux ramar bör behålla vissa särskilda bestämmelser.

Det finns en poäng med att sfi förhåller sig ”neutralt” i förhållande till komvux övriga nivåindelade struktur. Sfi vänder sig till individer med mycket olika bakgrund. Den utgör en grundutbildning i svenska oavsett om den studerande i övrigt är pensionär, vill arbeta direkt, behöver komplettera sin högskole- eller gymnasiekompetens eller förvärva en grundläggande utbildning. Genom att sfi blir en egen del, blir det tydligt att utbildningen ska kopplas till olika nivåer, andra utbildningar eller aktiviteter direkt. Detta förutsätter emellertid att den studerande redan tidigt är klar över syftet med sina studier och får stöd och vägledning att redan under sfitiden påbörja eller förbereda övriga studier eller andra aktiviteter. Analfabeter och andra kortutbildade kombinerar då sfi med till exempel läs- och skrivundervisning, modersmålsstöd och matematik, arbetspraktik eller annan verksamhet, medan andra läser in en yrkesutbildning på gymnasiet eller har sfi-studierna förlagda till

en högskola, där de kan validera och komplettera sin högskoleutbildning. Dock bör man ha i minnet att många studerande med högre utbildning ändå kommer att behöva läsa mer svenska på grundläggande nivå. Dessa individer kan också ofta behöva studera ämnet engelska och matematik inom grundläggande vuxenutbildning.

Ett starkt skäl till att sfi ska utgöra en fjärde del är att utredningen då bedömer det som lättare att behålla en särskild lagstiftning på de områden där detta anses nödvändigt. Målgruppen för sfi är större än för grundläggande vuxenutbildning. Personer med utvecklingsstörning har nämligen rätt till sfi men inte till komvux. Det är lättare att införa och beskriva ett undantag om sfi utgör en egen del av komvux. En annan skillnad är rätten att påbörja sfi inom tre månader efter folkbokföring i kommunen. Det finns ingen anledning att försämra dessa villkor.

Sammanfattning och slutsatser

Det finns alltså för- och nackdelar med båda alternativen. En inordning på grundläggande nivå skulle tydliggöra progressionen i ämnet svenska som andraspråk och underlätta en steglös övergång mellan de olika nivåerna. Det skulle förmodligen också vara lättare att skapa en integrerad utbildning för de med kort utbildning. En inordning som en fjärde del innebär att man inte behöver ändra bestämmelserna för sfi i de fall där detta är svårt eller inte önskvärt. Studiestödssystemet blir också tydligare för de studerande. Det kan också finnas en vinst i att sfi står vid sidan av de ordinarie studienivåerna, eftersom sfi vänder sig till personer med vitt skild bakgrund.

Utredningen gör den samlade bedömningen att sfi bör få en särskild ställning gentemot övriga utbildningar inom komvux. Det innebär att de gemensamma och allmänna bestämmelserna inom lag och förordning för komvux tillämpas också på sfi och att övriga bestämmelser för sfi harmoniseras i den utsträckning det är möjligt. En beskrivning av vilka förändringar i styrdokumenten som utredningen menar att en inordning av sfi i komvux samt en anpassning till utvecklingen av vuxnas lärande innebär, återfinns i kapitel 17.

9.2.4. Sfi byter namn

En av de oftast framförda synpunkterna till utredningen har gällt själva namnet på sfi-utbildningen. Det finns en stor önskan om att namnet svenskundervisning för invandrare byts ut.

Det finns enligt utredningen flera skäl till att sfi är en olämplig beteckning på utbildningen. För det första är det inte brukligt att namnet på en utbildning, ett ämne eller en kurs anger vem den är ämnad för. Namnet brukar snarare beskriva innehållet eller syftet med utbildningen. Dessutom är begreppet invandrare missvisande och exempel på ett föråldrat tänkande. Sfi vänder sig inte till personer i egenskap av att de är invandrare utan utifrån deras individuella behov av de kunskaper som sfi-utbildningen ger. Invandrare deltar också i många andra utbildningar och kurser utan att dessa uppges vara ämnade för dem. Alla vuxenstuderande bör betraktas som olika individer med behov av kompetensutveckling – somliga av matematik, andra av svenska som andraspråk. Ett viktigt led i detta är byta namn på utbildningen.

Det ämne som utgör kärnan i sfi-utbildningen är svenska som andraspråk, vilket också är beteckningen på de kurser inom grundläggande och gymnasial vuxenutbildning som utgör fortsättningen på sfi. Det finns ett värde i att ämnet från sfi till gymnasial vuxenutbildning uppfattas som en sammanhängande följd där var och en läser till den nivå som man har behov av.

Eftersom svenska som andraspråk inom såväl sfi som utbildning på grundläggande nivå kan betecknas som grundläggande, är det angeläget att namnet tydligt skiljer mellan dessa kurser. Sfi-utbildningen syftar utöver svenskkunskaper även till samhälls- och arbetslivsorientering, där det senare enligt andra förslag i detta betänkande bör få en starkare betoning inom utbildningen. En återspegling av detta i namnet skulle fylla det dubbla syftet att dels tydliggöra sfi:s innehåll och dels särskilja utbildningen från svenska som andraspråk på andra nivåer inom komvux. Utredningen föreslår därför att sfi-utbildningen byter namn till Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv.

9.3. Ny åldersgräns för sfi

Om sfi inordnas i skolformen kommunal vuxenutbildning behöver man ta ställning till frågan om åldersgränser. Sfi har idag en nedre

åldersgräns på 16 år, medan övrig kommunal vuxenutbildning i huvudsak riktar sig till dem som fyllt 20 år. Dessförinnan är det gymnasieskolan som ansvarar för utbildningen.

Åldersgränsen på 16 år för sfi har enligt uppgifter till utredningen historiska förklaringar. När sfi bildades riktades undervisningen främst till arbetskraftsinvandrare, varav somliga uppenbarligen var ungdomar. Idag är det mer självklart att åtminstone ungdomar i de lägre åldrarna ska ges möjlighet att få ett gymnasiebetyg och därför även bör studera grundläggande svenska tillsammans med jämnåriga. Någon anpassning av åldersgränsen har dock inte gjorts i samband med andra förändringar.

Samtidigt har kommunen enligt skollagen ett uppföljningsansvar för alla ungdomar upp till 20 år, vilket innebär att de ska erbjuda gymnasieutbildning i form av specialutformade eller individuella program för de ungdomar som inte tagits in på något nationellt program. Det är också så att föräldrar behåller försörjningsansvaret för ungdomar som studerar på gymnasieskolan tills de fyller 20 år. Studier inom sfi får enligt gymnasieförordningen kombineras med studier på ett individuellt program på gymnasieskolan. Detta sker oftast genom introduktionskurser för ungdomar som invandrat till Sverige (IVIK).

En logisk konsekvens av skolformsförslaget vore att skapa en enhetlighet och höja gränsen för sfi till 20 år. Frågan är vilka konsekvenser detta skulle få?

9.3.1. Ungdomar på IVIK respektive sfi

Invandrade ungdomar upp till 20 år har alltså rätt att läsa svenska både inom sfi och inom gymnasieskolan. För att få en uppfattning om hur många ungdomar som läser grundläggande svenska på sfi respektive IVIK har vi låtit SCB ta fram följande statistik.

16-19 åringar i sfi eller i gymnasieskolan på IVIK eller både och, någon gång under resp. läsår Läsår i sfi i IVIK i sfi och IVIK 97/98 994 1 274 38 98/99 1 104 1 335 51 99/00 1 106 1 627 68 00/01 1 140 1 866 106 01/02 1 240 2 081 68 Summa

5 584

8 183

331

Vi ser att andelen studerande som läser på IVIK stadigt ökar och att de under läsåret 01/02 utgjorde drygt 3/5 av alla studerande. Det är alltså betydligt fler som idag deltar i IVIK än i sfi. Ett fåtal har under läsåret deltagit i både IVIK och sfi; förmodligen har de flesta under året gått över från sfi till ett individuellt program.

9.3.2. Kommunernas organisation

I våra kontakter med och frågor till ett tiotal kommuner ser vi att man har organiserat svenskundervisning för ungdomar på olika sätt. Eftersom dessa kan läsa inom båda skolformerna finns det en flexibilitet som kan utnyttjas. I flera kommuner får ungdomarna själva välja var de vill gå. Där går de flesta ungdomarna på gymnasieskolan, medan ett mindre antal hellre väljer att studera inom sfi. En vanlig anledning att välja gymnasieskolan är helt enkelt att man vill läsa med jämnåriga och slippa ”dela klassrum” med föräldrarna. Det tycks också finnas ett samband mellan ungdomens livssituation och det val de gör. Om en person redan levt ett vuxenliv, har jobbat eller är gift och har barn, kan det kännas naturligare att läsa på sfi.

I andra fall har kommunerna gjort en enhetlig avgränsning som de anser passar gruppen. Där tycks majoriteten ha valt att dra gränsen vid 20 år, med motiveringen att ungdomar bäst integreras tillsammans med andra ungdomar. Vissa drar en gräns vid 18 år. De menar att det inte är någon idé att påbörja studier på gymnasieskolan som de ändå på grund av sin ålder kommer att slutföra inom vuxenutbildningen. Vi har också stött på exempel där alla från 16 år läser på sfi. I någon kommun får de yngre i åldersgruppen delta i grundskolans förberedelseklasser, vilket beror på att det inte finns någon gymnasieskola i kommunen.

I Jönköpings kommun finns en särskild ungdomssluss, Passagen, för nyanlända ungdomar i gymnasieåldern. Ungdomar deltar i ungefär en till sex månader innan de fortsätter till gymnasieskolans IVIK-program eller sfi. På förmiddagen är det undervisning och på eftermiddagen andra aktiviteter, t.ex. idrott, studiebesök, gruppsamtal och föräldramöten. Syftet med Passagen är att underlätta anpassningen och integreringen i skolan och i det svenska samhället i övrigt. Det är inte i första hand en språkkurs utan syftet är att ge kultur- och normkännedom och att förbereda för studier. Man vill också öka kunskapen om yrkes- och arbetsliv. Hittills har 69 ung-

domar skrivits ut från Passagen. Projektet bedöms som mycket lyckat; ungdomarna från Passagen har med goda resultat fullföljt sina studier på gymnasieskolan eller sfi. Projektet har också resulterat i att samarbetet mellan sfi-anordnarna och ungdomsgymnasieskolan har förbättrats avsevärt.

Asylsökande ungdomar i åldern 16 till 20 år har enligt Migrationsverket möjlighet att välja om de vill studera inom gymnasieskolan eller tillsammans med vuxna inom den s.k. organiserade verksamheten som verket ansvarar för. Enligt uppgift väljer de allra flesta att läsa på gymnasieskolan.

9.3.3. Ungdomar inom komvux

Uppgifterna från kommunerna visar att ungdomar som är yngre än 20 år ibland också läser kurser inom komvux. Skälen kan vara flera. Det kan handla om att det känns omotiverat att studerande som närmar sig 20 år börjar på gymnasieskolan endast för en kort tid. Det kan också röra sig om att sfi-studerande i dessa åldrar parallellt behöver kompletterande grundläggande studier, som läs- och skrivutveckling, matematik och data.

Ett par kommuner hänvisar till att det beror på att det inte finns resurser för att möta kortutbildades behov på gymnasieskolan. Det är på sfi och inom vuxenutbildningen det finns lärare med kompetens i svenska som andraspråk och alfabetisering och särskilt i en mindre stad, menar de, måste man samarbeta för att utnyttja kompetensen bäst. När de studerande fått grunden fortsätter de inom gymnasieskolan.

Det tycks alltså finnas en praxis inom många kommuner som i formell mening inte stämmer överens med lagstiftningen, som ju sätter en gräns vid 20 år för studier på komvux, men som bygger på individuella ställningstaganden. Detta förutsätter en flexibilitet inom kommunens utbildningssystem. I vissa fall löser kommunerna det genom att gymnasieskolan köper platser från komvux, i andra bereder komvux platser ändå.

9.3.4. Invandrade ungdomar inom individuella programmet

Om vi ska föreslå att ungdomar upp till 20 år ska läsa sin grundläggande svenska inom ramen för gymnasieskolan är det relevant att

studera vad det är de hänvisas till. Utredningen har tyvärr inte haft möjlighet att djupare granska studiesituationen på gymnasieskolan, men har tagit del av erfarenheter och synpunkter från praktiker, forskare och tjänstemän. Det finns inte mycket samlad kunskap om invandrade ungdomarnas studiesituation när det gäller IVIK. Vi vet att studiesituationen totalt sett för ungdomar som anländer till Sverige i tonåren ofta är problematisk. De har mycket svårt att hinna nå en sådan kompetens i svenska att de kan hämta in de kunskaper som krävs för att fullfölja gymnasieskolan och det är få som går ut med gymnasiebetyg från nationellt program.

En uppföljning från Eskilstuna har följt de elever (16–19 år) som deltog i IVIK under 1991–97. Av 222 elever fortsatte 142 till ett nationellt program. Större andel än det totala genomsnittet i kommunen gjorde avbrott, fler hade reducerade eller individuella betyg. Färre har allmän behörighet till högskolestudier. Det gick generellt bättre för flickor än pojkar. Många sökte och kom in på komvux efter studierna men fler än hälften av dessa avslutade inte någon kurs. Av de 135 som fortfarande var folkbokförda i Eskilstuna år 2001 hade 43 procent försörjningsstöd.

Modersmålsbaserad undervisning

En brist som påtalats i våra kontakter är tillgången till undervisning i och studiehandledning på modersmålet. Utredningen har inga exakta uppgifter på hur många kommuner som erbjuder detta stöd, men enligt vad vi fått veta är det mycket ovanligt. Många efterfrågar möjligheten för invandrade elever att även få viss ämnesundervisning på modersmålet. Detta skulle kunna vara en stor hjälp både för att ta vara på och utveckla tidigare kunskaper och för att stödja den svenskspråkiga undervisningen. För kortutbildade som läser gymnasieförberedande kurser på IVIK och det individuella programmet kan det vara en stor hjälp i kunskapsutvecklingen och begreppsbildningen.

I den nuvarande gymnasieförordningen finns bestämmelser om studiehandledning på modersmålet, men däremot inte om ämnesundervisning på modersmålet. I de föreslagna nya författningarna för gymnasieskolan nämns dock inget alls om modersmål, vare sig som eget ämne eller som studiehandledning. Däremot återfinns sådana bestämmelser i skollagen för kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå.

Kortutbildade ungdomar

Den entydiga bild vi har fått är att gymnasieskolan har svårt att möta de kortutbildade ungdomarnas behov och att ta vara på deras kompetens. Gymnasiekommittén som lämnade ett betänkande (SOU 2002:120) om en ny struktur för gymnasieskolan, skriver:

Ett särskilt problem uppkommer i de fall de ungdomar, som nyligen invandrat till Sverige, har en mycket bristfällig skolgång bakom sig. För dessa elever kan det återstå mycket att hämta in för att de skall ha tillräckliga förutsättningar för studier på gymnasienivå. Detta kan i sämsta fall leda till att de hamnar utanför såväl utbildningssystem som arbetsmarknad.

Vi har också tagit del av kritik från flera håll som menar att gymnasieskolans syn på de kortutbildade snarast präglas av ett bristtänkande, att man enbart mäter deras kunskapsluckor i relation till gymnasieskolan, istället för att ta bygga på den kompetens de också har med sig. En ung person som har en kort skolbakgrund kan till exempel istället ha fått en yrkeskompetens genom att gå som lärling.

Mot bakgrund av resultaten i uppföljningen ovan prövar Eskilstuna kommun sedan några år tillbaka nya sätt att ta emot nyanlända ungdomar. Kommunen har ett projekt som vänder sig till pojkar i 16–19 års ålder som är kortutbildade eller analfabeter med syfte att ge dem en praktisk utbildning med sikte på arbete och egen försörjning. Eskilstuna planerar också att erbjuda alla nyanlända gymnasieungdomar en särskild introduktion som bygger på kartläggning och en individuell handlingsplan där siktet antingen är inställt på yrkesutbildning och arbete eller vidare studier. Undervisning på modersmålet, i syfte att utveckla ungdomarnas ämnes- och språkkunskaper, är en del av modellen.

Det individuella programmet syftar enligt skollagen främst till att förbereda för studier på ett nationellt program, men det är också ”möjligt för ungdomar att genom lärlingsutbildning förena en anställning som syftar till yrkesutbildning med studier av vissa ämnen i gymnasieskolan”. Detta ger utrymme för liknande lösningar inom ramen för gymnasieutbildningen. Hur vanligt förekommande sådana utbildningar är vet vi dock inte. Gymnasiekommittén föreslår att de individuella programmen ska tas bort, men att ”den möjlighet som i dag finns att genom lärlingsutbildning förena en anställning som syftar till yrkesutbildning med studier av kurser i gymnasieskolan bör finnas kvar även i framtiden”.

Annars tycks anslaget i betänkandet vara en höjd ambitionsnivå att alla ska nå gymnasiebehörighet. Det individuella programmet tas som sagt bort, och ersätts av preliminära antagningar till olika ordinarie program. Ett förslag i samma riktning är att kommunens uppföljningsansvar för ungdomar som inte kommit in på ett nationellt program ska förstärkas. Bland annat bör alla insatser i framtiden inriktas på att ungdomar tillägnar sig en gymnasieutbildning. Detta mot bakgrund av utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar visat att många av dessa ger ett magert resultat.

Gymnasiekommitténs betänkande berör de nyanlända ungdomarnas situation i mycket liten utsträckning. Den anser att IVIK också fortsättningsvis bör anordnas inom ramen för gymnasieskolan. De som har en gedigen skolbakgrund ska så snart de fått tillräckliga kunskaper i svenska övergå till gymnasiestudier på en av de åtta sektorerna. För den grupp som av t.ex. flyktskäl fått en mycket sporadisk skolgång konstaterar kommittén att det kan komma att krävas stora insatser under lång tid. Den pekar på att det är viktigt att skolan och eleven kommer överens om innehållet i en individuell studieplan som sedan fastställs. I denna måste bland annat framgå en planering för hur de ska inhämta de kunskaper som krävs för att uppnå gymnasiebehörighet. Om hur detta ska kunna uppnås sägs väldigt lite.

9.3.5. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Åldersgränsen för sfi ska anpassas till övrig vuxenutbildning, vilket innebär att sfi riktar sig till personer över 20 år. Dock anser utredningen att det bör vara möjligt för kommunerna att efter individuell bedömning erbjuda plats inom komvux-utbildningen för personer över 18 år, vilket bör framgå i skollagen.

En utredning om invandrade gymnasieungdomars utbildningssituation bör tillsättas. Syftet bör vara att göra en översyn samt ge förslag om hur stödet för denna grupp kan förbättras och i högre grad anpassas till olika individers behov och förutsättningar, med särskild uppmärksamhet på kortutbildade ungdomars situation.

Det är tydligt att de flesta av de kommuner vi talat med utgår från att majoriteten av ungdomar upp till 20 år hör hemma på gymnasieskolan. Den åsikten har också framförts av Skolverket vid flera tillfällen då frågan om skolform behandlats. Utredningen gör bedömningen att en sådan ordning är rimlig och att detta dessutom skulle harmoniera med resten av utbildningssystemet.

Däremot är det viktigt att det som idag finns möjligheter för kommunerna att utifrån individuella planer erbjuda individer den studieväg som passar dem bäst. Många ungdomar befinner sig i ett obestämbart skikt mittemellan ungdoms- och vuxenutbildningen. Om man kommer hit när man är 18–19 år, ensam eller med en egen familj och redan identifierar sig som vuxen kan det passa bättre att läsa med andra i samma situation. För somliga kan det vara bättre att få delta i grundläggande utbildning tillsammans med andra kortutbildade och med personal som har alfabetiseringskompetens. Det är enligt utredningen bra om man inom kommuner på ett flexibelt sätt kan erbjuda dessa individer den form av utbildning och stöd som de behöver. Enligt skollagen får dock personer som är som är under 20 år inte delta i undervisning på komvux, med ett undantag för dem som fullföljt studierna på gymnasieskolan. Kommunerna kan idag lösa dilemmat genom att de studerande är inskrivna på gymnasieskolan men deltar i undervisning på komvux.

Det är emellertid viktigt att alla studerande erbjuds likvärdiga möjligheter oavsett var de bor. Därför kan det vara befogat att se över lagstiftningen, så att det tydligt framgår att studerande över 18 år som har särskilda skäl att delta i kommunens vuxenutbildning, ska kunna göra det. Utgångspunkten måste vara den kartläggning och individuella plan som varje studerande enligt styrdokumenten ska ha. Yngre ungdomar bör alltid få sin förberedande utbildning inom ramen för gymnasieskolan, vilket inte alltid är fallet idag.

Ungdomarnas studiesituation på gymnasieskolan är en alltför stor och komplex fråga för denna utredning att omfatta. De erfarenheter och den kritik vi har tagit del av och det faktum att gymnasieskolan står inför stora förändringar, talar för att det behövs en grundlig utredning av invandrade gymnasieungdomars skolsituation, särskilt när det gäller dem som anlänt under tonåren och dem med kort skolbakgrund. Det kan vara tröstlöst och för många förödande att först försöka läsa in grundskolan för att sedan ändå inte lyckas komma in på ett nationellt program. Erfarenheter från kommunerna pekar istället på att för vissa av de kortutbildade

ungdomarna kanske en mer realistisk och framkomlig väg är att snabbt lägga en grund för att komma ut i arbetslivet (vilket inte hindrar att man kan bygga på sin utbildning senare). För detta menar flera bedömare att det krävs förändrade attityder och ökad flexibilitet inom gymnasieskolan.

En förändring handlar alltså bland annat om hur gymnasieskolan kan hitta en flexibel organisation som bygger på individens förutsättningar och kompetens och om hur man på bästa sätt kan stödja var och en så att de antingen når gymnasiebehörighet eller i vissa fall, får en utbildning som leder till en yrkeskompetens och arbete. Det handlar också om hur man kan öka kompetensen inom gymnasieskolan när det gäller undervisning i grundläggande kunskaper och färdigheter samt alfabetisering. Vi föreslår därför att en utredning tillsätts som gör en översyn av invandrade gymnasieungdomars utbildningssituation och ger förslag på hur stödet för denna grupp kan förbättras och bättre anpassas till olika individers behov och förutsättningar, med särskild uppmärksamhet på kortutbildade ungdomars situation.

Det finns ett behov av att stärka möjligheten att stödja inlärningen med hjälp av modersmålsbaserad undervisning i gymnasieskolan. Regeringen beslutade våren 2003 att införa en försöksverksamhet med tvåspråkig ämnesundervisning och handledning för årskurs 7–9 på grundskolan. Beslutet har sin grund i de positiva effekter av tvåspråkig undervisning som framhålls i aktuell forskning. Genom att ge elever en del av ämnesundervisningen på modersmålet menar skolministrarna att elevernas möjligheter att nå utbildningsmålen kan öka avsevärt.

Utredningen menar att de rön som forskningen gör och de beslut som regeringen fattat i samklang med dessa även bör komma gymnasieungdomar till godo. Den föreslagna utredningen bör därför även ta ställning till hur detta kan ske.

9.4. Sfi och särvux

Utbildningen för vuxna med utvecklingsstörning, särvux, är idag en egen skolform som vänder sig till vuxna som vill komplettera sin utbildning. För särvux gäller samma läroplan som för gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Särvux delas upp i tre nivåer som motsvarar träningsskola, grundsärskola och gymnasie-

särskola. Under 2000/01 hade särvux sammanlagt drygt 4 300 studerande.

Särvux syftar till att ge kunskaper och färdigheter som motsvarar de som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och på nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskolan (12 kap. 1 § skollagen). Särvux ska också med de studerandes tidigare utbildning och erfarenheter som utgångspunkt samt utifrån varje studerandes förutsättningar fördjupa och utveckla de studerandes kunskaper som grund för deltagande i samhällsliv och yrkesliv (Lpf 94).

Personkretsen regleras i skollagen (12 kap, 6, 7 §§, 1 kap, 16 § samt i särvuxförordningen (3 kap. 3 §). Behörig att delta i särvux är den som;

  • är minst 20 år. Om man är yngre än 20 år och har slutfört utbildning i gymnasiesärskolan är man också behörig,
  • har en utvecklingsstörning eller ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada föranledd av yttre våld eller sjukdom. Vuxna med autism eller autismliknande tillstånd är också behöriga,
  • är folkbokförd i den aktuella kommunen,
  • saknar eller ha brister i de kunskaper som kursen ska ge,

har förutsättningar att följa kursen.

Kommunerna ska informera om möjligheterna till utbildning i särvux och verka för att vuxna med utvecklingsstörning deltar i sådan utbildning (12 kap. 5§ skollagen). Trots detta deltar bara en liten del av den faktiska målgruppen i undervisningen, även om antalet deltagare under senare år har vuxit.

Personer som är behöriga till särvux har rätt att delta i sfi-utbildningen på samma villkor som andra och har där vid behov rätt till särskilt stöd enligt förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare (10 §). Förordningen föreskriver också att nödvändiga avvikelser från sfi:s kursplan får göras för ”utvecklingsstörda elever”.

Förordning (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda anger att ämnet svenska som andraspråk ska kunna ges inom särvux (2 kap. 9 §). Om en elev har ett annat språk än svenska som modersmål får studiehandledning ges på detta språk (12a §).

9.4.1. Carlbeck-kommittén

Regeringen tillsatte våren 2002 en parlamentarisk kommitté, Carlbeck-kommittén, för att se över utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning (dir. 2001:100). Utredningens övergripande uppdrag är att föreslå hur hela den framtida utbildningen för studerande med utvecklingsstörning ska utformas i framtiden när det gäller mål, innehåll och organisation. Man ska också utreda frågor som rör personalen kompetens. Uppdraget har förändrats under utredningens gång. Kommitténs fortsatta arbete ska främst avse den del i uppdraget som syftar till att förbättra kvaliteten i utbildningen för studerande med utvecklingsstörning i såväl särskolan och särvux som övriga skolformer. Man ska nu, efter tilläggsdirektiv, enbart lämna författningsförslag för det alternativ som innebär att särskolan och särvux skall kvarstå som egna skolformer. En viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet är att kontakterna och samverkan mellan elever med och utan utvecklingsstörning skall öka.

I sitt delbetänkande För den jag är – om utbildning och utvecklingsstörning (SOU 2003:35) redovisade kommittén en kartläggning och en analys av hela särskolan, dvs. grundsärskolan, träningsskolan och gymnasiesärskolan samt särvux. Slutbetänkandet ska lämnas senast den 1 oktober 2004.

För närmare beskrivning av området hänvisar vi till Carlbeckkommitténs del- och slutbetänkande, men vill här beskriva sfiutredningens perspektiv och utgångspunkter för studerande som har utvecklingsstörning och som har rätt till sfi-utbildning.

9.4.2. Styrdokument – rättigheter

Om behörighetsvillkoren är uppfyllda är man behörig till särvux. Det innebär dock inte att man har en garanterad rätt till den.

Kommunerna är skyldiga att se till att utbildning för alla som har rätt att gå i särskola kommer till stånd (6 kap. 5 § skollagen) och att erbjuda särvux (12 kap. 3 § skollagen). Särvux finns inte i alla landets kommuner; skyldigheten att erbjuda särvux kan nämligen fullgöras antingen genom att kommunen organiserar egen utbildning eller svarar för kostnaderna för den studerandes utbildning i en annan kommun. En kommun eller ett landsting är skyldig att till särvux ta emot en sökande som kommer från en annan kommun om

hemkommunen åtagit sig att svara för kostnaderna för utbildningen (12 kap. 7 § skollagen). Rättigheten gäller dock endast att bli mottagen, dvs. att prövas som sökande till utbildningen.

En vuxen person har rätt till grundläggande vuxenutbildning i komvux om behörighetskraven är uppfyllda. Någon motsvarande rätt till grundläggande utbildning i särvux finns inte. En individ som är behörig att söka särvuxutbildning har inte någon ovillkorlig rätt till grundläggande utbildning.

Kunskapslyftskommittén förordade att särvux skulle bli en rättighet för målgruppen på samma sätt som grundläggande utbildning är en rättighet för studerande i komvux. Regeringen avvisade kommitténs förslag med motiveringen att det är svårt att definiera och förverkliga en sådan rättighet och att dra gränsen gentemot daglig verksamhet enligt LSS (Lagen om särskilt stöd) med hänvisning till att särvux fyller olika funktion för olika vuxna med utvecklingsstörning beroende på individuella förutsättningar.

9.4.3. Sfi och/eller särvux

Vuxna invandrare med utvecklingsstörning är svåra att identifiera och återfinns sällan i särvux. Sfi-utredningen har inte i kommunbesök eller i samtal kunnat få en bild av omfattningen. Carlbeckkommittén uppger att de hittills inte mött vuxna invandrare med utvecklingsstörning inom sitt arbete, men att flera kommuner till dem har framhållit de särskilda problem som kan finnas när det gäller vuxna invandrare. Kommittén bedömer att invandrare inte har samma tillgång till särvux som övriga med utvecklingsstörning.

Mottagande i särskola ska föregås av en noggrann prövning. För att fastställa om en individ har en utvecklingsstörning krävs enligt skollagen en särskild utredning. Skolverket har utarbetat allmänna råd och rekommendationer för sådan utredning, men varken lagen eller förordningarna innehåller några bestämmelser om hur en sådan utredning ska gå till. Carlbeck-kommittén skriver i sitt delbetänkande:

Invandrare utan kunskaper i svenska och med bristfälliga grundläggande kunskaper i övrigt studerar ofta antingen i sfi eller i komvux eller går på någon kombinerad utbildning. En del av dessa invandrare har förmodligen en utvecklingsstörning, men det är mycket svårt att bedöma. Det finns egentligen inga tester som är avpassade för gruppen och bristande språkkunskaper utgör ett stort problem. Någon sam-

manfattande statistik finns inte, men kommitténs intryck är att mycket få vuxna med invandrarbakgrund återfinns i särvux.

Ett beslut om skolform kan få långtgående konsekvenser för individen såväl under skoltiden som senare i livet. Möjligheterna begränsas t.ex. till eftergymnasiala studier, liksom möjligheterna till arbete på den öppna arbetsmarknaden.

9.4.4. Slutsatser

Utredningen konstaterar att frågan om utbildning för individer med utländsk bakgrund som har utvecklingsstörning och rätt till sfi-studier – och kanske dessutom till studier på grundläggande nivå – är komplex och att vi inom ramen för utredningens resurser inte kunnat utreda denna fråga så mycket som vi önskat. Inför Carlbeck-kommitténs viktiga återstående arbete vill vi dock framföra följande.

Kommunen har ansvar för att informera om möjligheterna till utbildning i särvux och verka för att vuxna med utvecklingsstörning deltar i sådan utbildning. Kommunen har också ett ansvar för att söka upp och motivera individer som har rätt till sfi-utbildning. Med detta som bakgrund menar vi att det vore värdefullt om Carlbeck-kommittén närmare utreder huruvida kommunen finner och stödjer dessa individer inför att eventuellt påbörja studier. Nås individerna av adekvat information? Beaktas dessa individer vid kommunens eventuella upphandlingsförfarande?

För individer med utvecklingsstörning som har utländsk bakgrund är det mycket viktigt att kommittén tydliggör ansvarsfrågor och övriga frågor som rör utredningsinstrument för vuxna invandrare. Vilket instrument ska/kan användas? Vem har kompetens att göra en sådan utredning? Vem ska betala för den?

Det finns skäl att anta att det bland individer med utvecklingsstörning som har utländsk bakgrund finns en relativt större andel som inte har grundskolekompetens från sitt hemland. Att dessa individer med dagens lagstiftning inte har rätt till grundläggande utbildning i särvux är bekymmersamt och bör lyftas fram i Carlbeck-kommitténs kommande arbete.

Carlbeck-kommittén ska komma med förslag om hur undervisningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning i framtiden ska organiseras. Sfi-utredningen vill påpeka

vikten av att kommittén i sitt fortsatta arbete beaktar behovet av lärarkompetens inom ämnet svenska som andraspråk inom särvux.

Utredningen konstaterar, se ovan, att rättighetslagstiftningarna krockar. Detta är bekymmersamt ur såväl individens som aktörernas perspektiv. Carlbeck-kommittén ska i sitt fortsatta arbete ta upp frågor relaterade till den kommunala vuxenutbildningen för vuxna med utvecklingsstörning. Sfi-utredningen vill påpeka vikten av att beskriva hur samverkan ska ske mellan olika skolformer för individer med utvecklingsstörning som inte har grundskolekompetens och rätt till studier inom sfi. Vi menar att det är viktigt att skapa förutsättningar för en ökad samverkan och flexibilitet mellan skolformerna. En samverkan mellan aktörer från de olika skolformerna som inbegriper svenska som andraspråk och specialpedagogisk kompetens skulle underlätta bedömningen av vilken skolform som är bäst lämpad för den studerande utifrån hans/hennes behov och förutsättningar.

Sfi-utredningen menar att det vore en fördel om samma lagstiftning gällde för sfi och särvux. Skolmyndigheterna och andra har lyft fram och instämmer i behovet av en helhet inom vuxenutbildningen. Att alla skolformer samlas i en organisation, i en skolform, skulle underlätta skapandet av en större flexibilitet för individen.

10. Vägen vidare – med kartläggning som grund

Regeringen har i propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) haft som utgångspunkt att vuxenutbildningen måste individualiseras och utgå från varje individs behov och förutsättningar. I propositionen betonas att individualiseringen är särskilt viktig när det gäller en så heterogen grupp som invandrare. Regeringen menade också att sfi-utbildningen, precis som den övriga vuxenutbildningen, måste utvecklas vidare och bli mer flexibel.

Dessa tankar avspeglas även i utredningens direktiv, där ökade möjligheter att anpassa utbildningen till individernas behov och förutsättningar nämns som en utgångspunkt för utredningen. I betänkandet hänvisar vi därför på ett flertal ställen till detta kapitel där vi beskriver hur vi en viktig grund för individualisering och flexibilitet inom sfi-utbildningen kan läggas – som en utgångspunkt för vägen vidare.

10.1. Begrepp och styrdokument

Flera begrepp används för att beskriva olika planer och till dessa relaterade moment för flyktingar och övriga invandrare.

Kartläggning används i detta betänkande för att beteckna den process som påbörjas inom olika myndigheter, inom en kommun eller inom en anordnares försorg i syfte att få en grund för ett upprättande av en individuell plan. Kartläggningen kan rymma såväl frågor kring utbildning, erfarenheter, yrkesutbildning som ett klargörande av individens önskemål och intressen, men också bedömning.

Bedömning betecknar i detta kapitel den bedömning av språkfärdighet och förutsättningar för sfi-studier som görs av sfi-anordnare och/eller inom en central antagning i kommunen. Syftet är att bedömningen ska utgöra en grund för inplacering i passande studieväg och grupp.

Introduktionsplan är den individuella plan som ska upprättas av kommunens flyktingmottagning för varje flykting som deltar i ett av kommunen anordnat introduktionsprogram. Detta regleras i förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande (1990:927).

Regeringen anser i sin proposition om vuxnas lärande (2000/01:72) att individuella studieplaner ska finnas för studerande inom vuxnas lärande, dvs. även på sfi:

Det handlar om /…/ att skapa möjligheter att utifrån individuella studieplaner forma kursen så att varje elev kan koncentrera sig på de delar där han eller hon har förutsättningar att göra framsteg och som har betydelse för den planerade kommande verksamheten i Sverige.

Krav på att individuella studieplaner ska upprättas för sfi-studerande finns idag inte formulerat i styrdokument. För varje studerande inom komvux ska dock, enligt förordning om kommunal vuxenutbildning (2002:1012, 2 kap 13 §), finnas en individuell studieplan.

En handlingsplan upprättas av arbetsförmedlingar för att beskriva den plan som finns för individens väg mot sina mål. Även Migrationsverket upprättar en individuell handlingsplan där planering av den s.k. organiserade verksamheten, OV, är en del. Från årsskiftet kommer verket att ha en ny elektronisk individuell handlingsplan.

Individer som har rätt att få insatser enligt LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) har rätt att begära och få individuella planer upprättade av socialtjänsten.

Utvecklingssamtal är beteckningen på de samtal som lärare och studerande i olika skolformer har i syfte att ge och få information kring nuvarande och eventuellt framtida skolsituation. Sådana samtal regleras för komvux i Lpf -94, även om begreppet inte används där.

Inskrivningssamtal eller planeringssamtal kan vara benämningen på det första samtal som sker inom såväl socialtjänst, arbetsförmedling som inom sfi.

10.2. Plan som stöd för livslångt lärande

Inom den utveckling som sker idag inom vuxenutbildningen läggs numera ett ökat fokus på kartläggning, vägledning och validering i enlighet med propositionen om stöd för vuxnas lärande

(2000/01:72). Där betonas ett livslångt lärande där människor kan behöva lära och utveckla sin kompetens hela livet. I propositionen beskrivs ett erkännande och tillvaratagande av individens kunskap, en validering, som en bas för vidare planering av studier, vilket bl.a. innebär att individen enbart ska behöva läsa det som han/hon inte kan. Kommunens stöd till vuxnas lärande behöver då bestå av en mångfald av kurser, ämnen och studieformer som kan erbjudas och kombineras så att det passar individerna. Vägledning, validering och kartläggning ställs därmed i centrum som viktiga verktyg och en grund för individualisering och flexibilitet.

Den nya kursplanen för sfi utgörs av flera studievägar där inplaceringen bygger just på individens mål, behov och förutsättningar. Tydligare än förut beskriver också kursplanen möjligheterna att integrera och kombinera t.ex. övriga studier, praktik, förvärvsarbete och andra aktiviteter med sfi-studierna. Utredningen beskriver ett sådant kombinerande och integrerande i kapitel 7, 8 och 12.

Kursplanen för sfi beskriver på flera ställen den individualisering som ska ske inom utbildningen. Den föreskriver t.ex. att verksamheten ska utgå från de studerandes olika förutsättningar, personliga mål och intressen. Andra utgångspunkter ska vara de studerandes olika modersmål, övriga språkkunskaper, yrkeserfarenheter, utbildningsbakgrund och behov. För att den individualisering som såväl styrdokument som utredningens direktiv omtalar ska kunna komma till stånd är det naturligtvis nödvändigt att olika aktörer har kunskap om vilka individer som befinner sig inom utbildningen.

I grunden bottnar det ökade intresset för kartläggning, vägledning och validering i en vilja att ta tillvara den studerandes redan existerande kompetens i syfte att effektivisera såväl individens väg mot sitt mål som förkorta tiden i utbildning och för somliga tiden i behov av försörjningsstöd. Detta är naturligtvis också ett samhällsintresse; att inte ta tillvara den utbildning och kompetens som individen förvärvat före ankomst till Sverige är ett stort resursslöseri. Individen ska helt enkelt inte behöva börja om.

10.2.1. Många planer krockar

En nyanländ flykting/invandrare kan idag bli tillfrågad om ungefär samma saker flera gånger under en relativt kort period. Liknande samtal kan äga rum med handläggare på Migrationsverket, flykting-

mottagningen/socialtjänsten i kommunen, sfi-antagningen och arbetsförmedlingen.

Var och en av dessa myndigheter upprättar någon av de olika planer som beskrivits ovan. Ur individens perspektiv kan detta te sig både märkligt och ineffektivt. Att olika myndigheters planer dessutom krockar med varandra genom att besluten motverkar varandra, att planerna inte följs upp, eller att planerna är ytterst tidsbegränsade gör en sådan uppfattning förståelig. En individ kan alltså ha flera handläggare som i olika hög grad under olika tidsperioder känner ansvar för individens totala situation – för introduktion, studier, för försörjning, för inträde till arbetsmarknaden.

Bland aktörerna finns ibland en naturlig vilja att se den egna planen som gällande framför andras men också ofta en okunskap om övrigas planer. Detta ger upphov till målkonflikter som gagnar varken myndighetens verksamhet eller individen.

Under asyltiden erbjuds de asylsökande s.k. hälsosamtal, vilket oftast, enligt Migrationsverket, innebär ett kortare samtal med en sjuksköterska. Dessa samtal omfattar som regel inte mer övergripande hälsofrågor och är sekretessbelagda; den information som individen lämnat förs alltså inte över till nästa myndighet.

Vad utredningen erfar har de flesta sfi-lärare samtal med de studerande, dock i varierande omfattning och regelbundenhet. Det är ovanligt att dessa samtal sker via tolk eftersom det är resurskrävande.

Sfi-utbildningen är för de allra flesta nyanlända flyktingar och/eller de som omfattas av kommunernas flyktingmottagande en stor del av introduktionsprogrammet. Trots det finns brister i samarbetet mellan sfi och flyktingmottagande. Enligt RRV:s rapport Att etablera sig i Sverige (RRV 2002) deltar sfi-anordnaren i planeringen av introduktionen i hälften av kommunerna som undersökts. Ofta finns en kontakt då flyktingen inleder sina studier men därefter förekommer kontakter endast då problem uppstått. Flyktingmottagandet förhåller sig avvaktande i väntan på att flyktingen ska ”bli klar” med sfi. Introduktionsprogrammet innehåller ofta olika aktiviteter som erbjuds parallellt med sfi. Det kan vara sportaktiviteter, olika kurser, aktiviteter arrangerade av olika frivilligorganisationer eller praktik. Dessa aktiviteter planeras och genomförs ofta helt utan sfi-anordnarens kunskap och medverkan och därför har sfi-läraren sällan möjlighet att aktivt stödja den studerandes språkinlärning i dessa aktiviteter. Ibland vet sfi-läraren inte ens vilken eller vilka aktiviteter den studerande deltar i.

Även arbetsförmedlingen kan ordna aktiviteter parallellt med sfiutbildningen, men ofta innebär arbetsförmedlingens aktiviteter att den studerande måste avsluta sina sfi-studier då aktiviteterna måste genomföras på heltid. Arbetsförmedlingen saknar ibland naturliga kontakter med sfi-utbildningen och vet därför inte hur långt den studerande kommit i sin språkutveckling eller förutsättningarna för att nå sfi-nivå inom nära förestående tid.

Socialtjänstens planer har stor betydelse så till vida att man bestämmer över individens försörjning för dem som inte är flyktingar eller som inte har egen försörjning. Eftersom målet för socialtjänstens aktiviteter är att individen ska försörja sig så fort som möjligt, kan detta mål ibland krocka med sfi-utbildningens mål som kan vara mera långsiktigt. Utredningen har sett exempel på hur studerande fått avsluta sina studier på socialtjänstens begäran, trots att det bara återstått någon månad av studierna.

En annan svårighet som dessa olika planer medför är i överlämnandet av planer till en annan myndighet, t.ex. när en individ får uppehållstillstånd, avslutar introduktionen, får behov av försörjningsstöd eller skriver in sig på arbetsförmedlingen. Enligt vad vi erfar går ofta kunskaper om individens situation, kunskaper och önskemål då förlorade. Vid våra kommunbesök har vi sett att detta kan ha flera orsaker, t.ex. sekretesshantering, en vilja att ta hänsyn till den studerandes integritet eller att planerna är alltför kortfattade. En annan svårighet kan vara språk- eller kulturrelaterade; den studerande förväntas vara aktiv i planeringen, men kan ha svårigheter att interagera med myndighetspersoner i sådana situationer. Denna svårighet kan också bero på handläggaren som dels kan ha svårt att involvera individen och dels kan sakna interkulturell kompetens.

Den centrala överenskommelsen (Integrationsverket 2001b) som även resulterat i ett antal lokala överenskommelser mellan olika myndigheter i kommunerna kommer förhoppningsvis att kunna utgöra en grund för samverkan kring kartläggning och upprättande av planer. En sådan samverkan är även en grund för att minska de svårigheter som ibland finns vid överlämnandet mellan olika myndigheter.

Parter och samverkan

Ett gott samarbete är en grund för ett vinna-vinna perspektiv för samtliga aktörer; samarbetet ska gagna såväl sfi-verksamheten som kommunen och övriga myndigheter. En samordning av kartläggningen kan ofta leda till rena administrativa vinster och dessutom till en bättre överblick över behov och resurser.

Förutom de aktörer som vi beskrivit ovan vill vi gärna framhålla att kommunens näringsliv kan ingå som medaktör i detta vinnavinna-perspektiv. Sfi-studerande är en till stor del outnyttjad, ofta kvalificerad arbetskraft. Goda kontakter i kartläggningsprocessen mellan aktörer och näringsliv kan bidra till att näringslivet hittar den kompetens de har behov av samt underlätta anskaffandet av LISA- och praktikplatser (kapitel 8). Ett resultat av ett sådant samarbete skulle kunna vara en skräddarsydd sfi-utbildning på arbetsplatsen samtidigt med förvärvsarbete. Inte bara kommunen vinner på sådan samverkan; att individen inte skickas runt mellan olika myndigheters åtgärder och insatser utan istället får tillgång till tidig egenförsörjning är en grund för integration och god hälsa. Att individen ser en röd tråd och helhet i detta stöd inför framtiden bidrar också det till möjlighet till delaktighet och till hälsa. En samverkan innebär i detta perspektiv en ekonomisk vinst på såväl kort som lång sikt.

Utredningen resonerar kring samverkan mellan olika aktörer i kapitel 5.

10.2.2. Vägledning

Ett av sfi-utbildningens syften är enligt kursplanen att ge de studerande ”information och vägledning som gör det möjligt att planera fortsatt utbildning, arbete och lärande i vardagslivet”. Skolan ska vidare sträva mot att den studerande ”utvecklar sin förmåga att planera sitt lärande i såväl det svenska språket som om vardags-, samhälls-, och arbetsliv i Sverige”. Sådan vägledning ska, enligt utredningens mening, kunna ske genom en bred samverkan mellan berörda aktörer inom ramen för den process vi beskrivit ovan.

Vägledningens syfte är att ge stöd för ett väl underbyggt val av utbildning och arbete. För den som kommer till Sverige i vuxen ålder är det vägledningens uppgift att medverka till att den enskilde individen får en god och riktig föreställning av det svenska utbild-

ningsväsendet och arbetsmarknadens funktionssätt och framtidsutsikter. Detta fordrar stor lyhördhet och kunskap även om förhållanden och synsätt i andra länder.

De studerandes behov av såväl omfattning som inriktning på vägledningen varierar mellan individer, men för de allra flesta, även de som bott en tid i landet, behövs en bred information utifrån den enskildes önskemål och förutsättningar.

Vägledningsinsatserna kan teoretiskt uppdelas i ett antal olika faser:

  • Kartläggning av den enskildes förutsättningar i fråga om tidigare utbildning, yrkeserfarenheter, önskemål och ekonomiska och sociala situation.
  • Information i mycket vid mening om utbildning och arbetsmarknad.

Diskussion om alternativa vägar eller hur den enskilde snabbast och bäst når sitt individuella mål.

För vissa sfi-studerande kan vägen fram till ett oberoende liv tyckas lång. Vägledarens uppgift är då att stödja den studerande genom att medverka i upprättandet av en individuell plan med delmål som viktiga avstamp. Genomförd sfi-utbildning utgör oftast ett sådant delmål.

En organiserad studie- och yrkesvägledning för vuxna studerande finns i princip att tillgå i landets samtliga kommuner, men är organiserad på olika sätt. Den kan vara lokaliserad till den utbildningsverksamhet som drivs i den kommunala vuxenutbildningen eller förlagd till ett fristående vägledningscentrum i kommunal regi. I kommuner med lärcentra är det inte ovanligt att kommunens vägledning inordnas i dessa.

Kring vuxenutbildningsfrågor som rör enskilda individer samverkar ofta den kommunala vägledaren med arbetsförmedlingens vägledare. Efter en period av nära samverkan mellan kommunens vägledare och arbetsförmedlingens yrkesvägledare under Kunskapslyftet har dock detta samarbete på många håll antagit mer sporadiska former eller helt upphört. En annan utvecklingstrend är att de tidigare samverkansformerna med arbetsförmedlingen som infotek och vägledningscentra ombildas till fristående kommunala vägledningscentra.

Hur sfi-studerande erbjuds studie- och yrkesvägledning beror således till viss del på sfi-verksamhetens koppling till eventuella lärcentra eller närhet till en fristående vägledningsfunktion.

10.2.3. Validering inom vuxenutbildningen

Enligt Utbildningsdepartementets skrivelse om fortsatt utveckling av vuxnas lärande (Ds 2003:23) bör validering definieras som ”en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats.”

Validering handlar alltså om att bedöma en individs reella kompetens, oberoende av hur, var eller när den förvärvats: i det formella utbildningssystemet eller på annat sätt, inom landet eller utomlands i går eller långt tidigare. En individ skall kunna få sin kompetens validerad både i förhållande till det offentliga utbildningsväsendets betyg och i förhållande till arbetsmarknadens krav. Validering är således ett instrument som ligger i såväl den enskildes, arbetslivets och arbetsmarknadens samt utbildningssystemets intresse att använda. I Ds. 2003:23 anses att validering bör bli aktuellt i främst tre sammanhang:

  • som ett led i en pågående utbildning i syfte att klarlägga kunskapsnivån, anpassa innehållet i och/eller förkorta studierna för den enskilde,
  • i anslutning till vägledning för att definiera utgångsnivå för vidare studier samt
  • för att dokumentera faktiska kunskaper och färdigheter inför ansökan om en anställning eller i samband med personalutveckling på arbetsmarknaden.

I det följande berör vi dock enbart den validering som sker i förhållande till kursmål inom den formella vuxenutbildningen.

De flesta invandrare har förvärvat kunskaper och erfarenheter utanför det svenska utbildningssystemet och arbetsmarknaden. För att identifiera denna kompetens krävs ofta mer än enbart översättning av betyg eller intyg. Många kvinnor som inte har förvärvsarbetat eller studerat i sina hemländer har icke-dokumenterade erfarenheter på områden som kan tas tillvara i arbetslivet i Sverige. Genom att ta tillvara och bedöma sådan förvärvad kompetens på ett mer systematiskt och individuellt sätt kan kompletterande

studier förkortas och arbetslivet snabbare få tillgång till behövlig kompetens.

För att kunna motivera individer som är ovana vid formella studier är det viktigt att individerna känner att tidigare kunskaper och erfarenheter är värdefulla och tas tillvara. Inom kunskapslyftet utvecklades validering till ett viktigt instrument i arbetet att rekrytera och motivera deltagare till studier. Att få börja sina studier på rätt nivå är viktigt både för att undvika framtida misslyckanden och för att förhindra att individer får ”börja om”.

Denna möjlighet bör finnas i alla utbildningsformer och på alla utbildningsnivåer. Enligt departementsskrivelsen ska validering vara ett självklart inslag i varje individualiserad, pedagogisk verksamhet. Läraren ska sträva efter att anknyta sin undervisning till den enskilde elevens kunskaper och erfarenheter. Läraren kan göra professionella bedömningar av elevens faktiska kunskaper och låta den studerande tillgodoräkna sig dessa. Det är alltså inte organisatoriska och administrativa konstruktioner som skall avgöra takten för den enskildes lärande. När det gäller den kunskap som vuxna söker passar inte heller alltid utbildningssystemets indelning i nivåer, program och kurser. Fokus behöver enligt skrivelsen därför förskjutas från undervisning i skollika former till ett mer flexibelt stöd för individens lärande

Validering bör också ses som ett naturligt inslag i en vägledningsprocess när syftet är att ge den enskilde underlag för ställningstagande om och planering av studier. Det är viktigt att ”validera” den kunskap och kompetens som individen inhämtat även utanför det formella utbildningsväsendet eftersom även dessa kunskaper skall ligga till grund inför upprättandet av en individuell studieplan.

Landets kommuner ombads i en enkät att uppskatta hur stor valideringsverksamhet som förekommit i kommunen under år 2000. Av de kommuner som lämnade underlag framgick det att 7 767 personer hade validerats i en beräknad omfattning av 1 595 944 gymnasiepoäng, dvs. ett genomsnitt på drygt 205 gymnasiepoäng per person. Detta skall jämföras med att heltidsstudier för en individ på gymnasial nivå beräknas till 750–800 gymnasiepoäng/år eller 20 gymnasiepoäng/vecka. Det finns anledning att tro att valideringsverksamheten ökat ytterligare under åren 2001–2002 eftersom antalet kommuner som uppger att de tillhandahåller validering ökat.

Det finns däremot ingen rättighetslagstiftning som reglerar att och hur validering ska ske. I förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning anges dock att stödet för vuxnas lärande skall utformas utifrån den enskildes behov och förutsättningar, vilket förutsätter validering i någon form. Det är t.ex. vanligt att en fördjupad kartläggning resulterar i förkortad studietid. I förordningen (2002:398) om statligt stöd för utbildning av vuxna återfinns dessutom krav på att utveckla infrastrukturen för vuxnas lärande och därmed för validering.

10.2.4. Exempel från verksamheter

Det finns alltså såväl möjligheter som hinder att ta hänsyn till vid en planering av kartläggning, vägledning och validering i kommunerna. Några exempel från verksamheter som utredningen besökt kan kanske tjäna som inspiration i detta arbete.

Det första exemplet är från en mindre förortskommun som i princip endast tar emot flyktingar. Ett litet antal övriga invandrare finns dock i denna kommun. Här har man sfi-utbildning och flyktingmottagning i samma hus. Denna närhet och ett gemensamt datasystem underlättar kontakterna mellan såväl handläggare och flyktingar som handläggare och lärare. Vid introduktionssamtal och fortsatta samtal samlas lärare, handläggare och studerande. Flyktingmottagningen har utvecklat blanketter för att pedagogiskt åskådliggöra de aktiviteter som gemensamt planeras in. Planerna har legitimitet också hos socialtjänsten som man har ett bra samarbete med.

I en mellanstor kommun har den kommunala sfi-anordnaren fått projektmedel via flyktingmottagningen för att möjliggöra studiesamtal med lärare, studerande och tolk. Här kunde läraren en bit in på terminen diskutera och klarlägga ett stort antal studierelaterade frågor med varje studerande, inte enbart med flyktingarna. Detta upplevdes som mycket värdefullt av alla inblandade inför individens fortsatta studier.

I större kommuner, där kontakterna mellan aktörerna inte är naturligt enkla p.g.a. geografisk närhet, faller ofta studerande mellan stolarna då ingen av ovan beskrivna aktörer upplever sig ha ett totalansvar för individen. I en storstad vi besökt försvåras en gemensam planering och/eller en samsyn av att det kan finnas flera sfi-anordnare och av att ansvaret för försörjningen för de flyktingar

och invandrare som saknar egen försörjning ligger på olika stadsdelar. Alla parter har därmed många aktörer att samverka med för en planering på individnivå. I denna stad har man dock planer på att pröva en nätbaserad lösning för individuella planer som individen själv ska ansvara för.

10.2.5. Studerandes hälsa

Utredningens direktiv ger oss i uppdrag att öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. De studerandes hälsotillstånd utgör en del av dessa förutsättningar.

Utredningen har inte haft till uppgift att kartlägga eller analysera sfi-studerandes hälsa och hur denna påverkar studierna. Vi hänvisar dock till det förslag om en nationell utvärdering av sfi-studerandes sociala situation som vi lägger i kapitel 16. I följande avsnitt vill vi fokusera sfi-studerandes hälsa i relation till kartläggningsprocessen och se hälsa, eller frånvaron av hälsa, som en utgångspunkt för vägen inom och efter sfi. WHO definierar hälsa som följer:

Health is a state of complete physical, mental and social well-being and not merely the absence of disease or infirmity. (WHO, hemsida)

Oavsett varför man lämnar sitt hemland innebär migrationen alltid ett uppbrott och en förlust av ett kulturellt och socialt sammanhang. Migration innebär stora livsförändringar på gott och ont, nya möjligheter och nya svårigheter. Hur migrationen utfaller beror dels på olika livsvillkor hos den som migrerar, dels på förhållandena i det nya landet. Statens folkhälsoinstitut (2003) skriver:

Sambandet mellan hälsa och etnicitet är komplext och många olika faktorer på olika nivåer spelar in. Integrationsprocessen in i det nya samhället ser mycket olika ut för olika etniska grupper och för olika individer inom dessa grupper. Integrationsprocessen påverkas, liksom migrationsprocessen, av en rad olika faktorer. Exempelvis handlar det om faktorer som skäl till invandring, individens hälsotillstånd, utbildningsnivå, ålder vid invandring samt situationen i hemlandet och för anhöriga som är kvar.

En särskild utsatthet (SOU 1998:139) skriver:

Bland människor som är födda i andra länder finns det fler som är sjuka och har funktionshinder än bland dem som är födda i Sverige. Störst är skillnaden om man jämför infödda svenskar med personer

som kommer från länder utanför Europa. Det är större skillnad i hälsa mellan kvinnor som är födda utomlands och kvinnor i hela befolkningen än mellan männen. Bland invandrarna blir skillnaderna mellan könen också tydligare än i hela befolkningen.

Av nybörjarna i sfi läsåret 1999/00 hade nära hälften gjort avbrott/studieuppehåll vid mättillfället 2001/02. Cirka 2 procent av dessa uppgav ”sjukdom” som orsak. Det finns dock anledning att anta att en stor del av dem som ryms inom kategorin ”okänd anledning” samt de som inte påbörjar sfi-studier inom den första tiden i Sverige är de vars hälsa försvårar studier. Eftersom invandrares hälsa generellt sett är sämre än inföddas finns det även starka skäl att tro att ett mycket stort antal individer inom sfi-utbildningen p.g.a. fysisk och/eller psykisk ohälsa inte fullt ut kan tillgodogöra sig studierna.

RRV skriver i rapporten Att etablera sig i Sverige (RRV 2002) att det inte är ovanligt att upp emot en fjärdedel av flyktingarna i många kommuner inte kan tillgodogöra sig introduktionen fullt ut p.g.a. diverse psykiska och fysiska hinder. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har gjort liknande iakttagelser och menar i sitt betänkande Etablering i Sverige (SOU 2003:75) att fortsatta ansträngningar bör göras för att komma till rätta med problemen. Invandrarverket konstaterade i en studie (1997) att företrädare för landstinget sällan spelade en roll i det kommunala flyktingmottagandet – förmodligen, menade verket, eftersom hälsoaspekterna hade kommit lite i skymundan p.g.a. betoningen av den s.k. arbetslinjen.

Den centrala överenskommelse om introduktion av flyktingar och andra nyanlända (Integrationsverket 2001b) som flera centrala myndigheter har undertecknat har ett fokus på individer i arbetsför ålder och på egenförsörjning, vilket innebär att stora grupper som står längre från arbetsmarknaden utesluts. Detta har uppmärksammats av Migrationsverket och Integrationsverket som tagit initiativ till arbete kring en ny överenskommelse om hälsa och integration. En sådan arbetas nu tillsammans fram av dessa två myndigheter samt AMS, Svenska kommunförbundet, Myndigheten för skolutveckling, Socialstyrelsen, Landstingsförbundet, Riksförsäkringsverket, Folkhälsoinstitutet, Karolinska institutet samt Institutet för psykosocial medicin, IPM. Under 2003 utarbetas en delöverenskommelse om den första tiden i Sverige. Denna överenskommelse ska omfatta även grupper som står utanför ersättningsförord-

ningen, dvs. även anhöriginvandrare. En utgångspunkt för arbetet är att ohälsa inte ska vara ett absolut hinder för att delta i introduktion till det svenska samhället och/eller sfi. Utredningen välkomnar detta arbete och menar att den har förutsättningar att få stor betydelse för sfi-studerande.

I propositionen Mål för folkhälsan (2002/03:35) ville regeringen lägga en grund för förutsättningar för god folkhälsa på lika villkor för hela befolkningen. Regeringen pekade på att det är särskilt viktigt att motarbeta ojämlikheter i hälsa som bottnar i kön, klasstillhörighet, etnicitet eller sexuell läggning. I propositionen lämnade regeringen förslag till ett nationellt folkhälsomål: Att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.

Sfi-utredningen konstaterar att invandrares hälsa är en komplex fråga som berör hela samhället. Vi menar att sfi-utbildningens aktörer, särskilt sfi-läraren som dagligen träffar de studerande, kan bidra genom att uppmärksamma signaler på de studerandes hälsotillstånd t.ex. på det sätt vi föreslår inom ramen för kartläggningsprocessen som beskrivs nedan och genom att utforma sfi-utbildningen på ett flexibelt sätt (se kapitel 12).

10.2.6. Kartläggning och individuell planering för sfistuderande

Utredningen menar att en förutsättning för framgångsrika sfistudier är en omsorgsfull kartläggning och studieplanering med utgångspunkt i ett individperspektiv. För detta är en samverkan med den studerande och med andra inblandade aktörer som t.ex. arbetsförmedling, yrkesutbildning, flyktingmottagning, socialtjänst, rehabilitering, arbetsgivare nödvändig.

Att ha ett konkret material som grund för en sådan kartläggning kan underlätta såväl kartläggningsarbete som samverkan. Skolverket arbetar för närvarande med att utveckla ett stödmaterial kring kartläggning och studieplanering i sfi. Materialet kommer att utgå från en processmodell samt förutsätta ett samarbete mellan kommunens olika aktörer. Dessa ska kunna använda materialet som underlag för samarbete kring alla sfi-studerande.

Dessutom arbetar Skolverket med att ta fram ett bedömningsmaterial för de olika kurserna i den nya kursplanen. Materialet ska ge lärarna inom sfi-utbildningen stöd vid bedömning och betygs-

sättning vid de olika kurserna bl.a. genom att presentera förslag på olika aktiviteter som kan ligga till grund för en systematisk bedömning/utvärdering av de studerandes kunskaper och medvetenhet. Enligt tidtabellen ska båda materialen publiceras under hösten 2003.

Utredningen bedömer att dessa båda material kommer att utgöra en konkret och tydlig grund för kartläggningsprocessen och för samarbetet kring studerande inom sfi. Vi kommer därför i våra överväganden nedan att utgå från dessa material och kommentera de utgångspunkter som vi ser är viktiga för sådant arbete.

10.3. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Kommunen ska ha motsvarande skyldighet att upprätta individuella studieplaner för sfi-studerande, som de idag har för studerande inom komvux, vilket ska regleras i förordning.

Skolverket ska, som en del av det stödmaterial för kartläggning och studieplanering som man nu utarbetar, formulera ett konkret underlag för samtal kring utbildningsrelaterade hälsofrågor.

På samma villkor som andra studerande på komvux ska sfistuderande redan under sin sfi-utbildning utifrån behov få tillgång till adekvat vägledning och validering såsom en del av vuxnas lärande enligt proposition (2000/01:72).

10.3.1. Kartläggning för alla

Utredningen vill betona att kartläggning, vägledning och validering inte enbart får bli en fråga för gruppen nyanlända flyktingar som ju redan idag ska ha en individuell introduktionsplan. Även den som kommer som anhörig eller som har bott länge i landet och t.o.m. kanske studerat på sfi tidigare kan ha behov som liknar nyanlända individers.

I propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) beskrivs en infrastruktur som ska komma alla studerande tillgodo. Man beskriver där s.k. vägledningscentra som ett nav dit (blivande) studerande kommer för att få stöd inför studier och finna vägar mot vidare

mål. Sådant stöd är naturligtvis viktigt för alla invånare i en kommun. För flyktingar och invandrare är dock sådant stöd än viktigare, eftersom inte alla har tillgång till de kunskaper om utbildnings- och samhällsstrukturer som infödda invånare oftast har. Det är också så att utländsk yrkesutbildning och arbetserfarenhet i högre grad än svensk behöver valideras eftersom dessa ofta inte motsvarar de svenska utbildningsvägarna eller bedömningsmallarna.

Genom en kartläggningsprocess blir mål och helhet tydliga för individen, som lättare kan göra en realistisk bedömning av sina möjligheter och göra aktiva val inför framtiden. Kartläggning och utbildningsplanering kan också utgöra grund för samverkan interkommunalt och regionalt, vilket i sin tur kan medge individuellt anpassade utbildningar.

Inom sfi-utbildningens heterogena målgrupp ryms en stor variation i synen på utbildning och i förståelsen av det svenska samhället och arbetslivet. Individernas syn på och förståelse av olika typer av planer och planering varierar också mycket, och därmed synen på hur aktiv man själv kan och bör vara i sådant planerande. Många mår också mycket dåligt psykiskt och fysiskt, varför man behöver extra stöd i sin kartläggningsprocess (se kapitel 10 och 11.4). Dessutom har många individer kunskaper och erfarenheter som inte är direkt översättbara på svenska förhållanden, vilket gör att det fordras stor kunskap bland handläggare och vägledare för att ta tillvara detta (se kapitel 2).

För många av samtalen i kartläggningsprocessen kommer tolk att behövas. Det fordras då stor kunskap hos tolken som bör vara kunnig och väl förberedd på vad samtalets syfte är.

Den norska kursplanen för Norsk med sammfunnskunnskap for vaksne innvandrarar, anger att ett planlagt samtal bör äga rum mellan ansvarig lärare och den studerare varje termin. Man skriver ”…bør det vere tolk til stades for å sikre at kommunikasjonen blir så god som mogleg.”

10.3.2. Kartläggning som process

Utredningen menar att kartläggning, vägledning och validering ska ses som delar i en process och anser att sfi-studerande redan under sin sfi-utbildning utifrån sina behov och på samma villkor som andra studerande inom komvux ska ha tillgång till adekvat vägled-

ning och validering såsom en del av vuxnas lärande enligt proposition 2000/01:72.

Det är viktigt att en valideringsprocess inleds så tidigt som möjligt så att individen kan bilda sig en uppfattning om sina möjligheter på den svenska arbetsmarknaden och behovet av kompletterande studier samt börja planera för sin framtid.

Även i förhållande till sfi-målen finns det behov av att göra en bedömning av tidigare kunskaper, t.ex. kan studerande som vistats länge i Sverige ha tillägnat sig sådan kunskap om och strategier i samhällslivet att viss samhällslivsorientering kan valideras bort. För den som samtidigt förvärvsarbetar kan moment inom LISA (kapitel 8) valideras bort.

Det är individens behov, förutsättningar, kompetens och mål som ska vara utgångspunkten för kartläggningen. Studieplanering är en viktig del i den mer långsiktiga kartläggningsprocessen som har ett längre perspektiv än studierna. Kartläggningen bör alltså också beskriva vägen vidare; vägen efter sfi.

En annan central utgångspunkt är att kartläggningen ska utgå från ett helhetsperspektiv på individen, vilket innebär att kartläggningen måste ske i samarbete och med individen i centrum och ta hänsyn till individens livsvillkor, inklusive hälsa. Individen ska självfallet vara med på de möten där beslut om hans/hennes framtid fattas. Även om alla har ett ansvar att ge korrekt information och en realistisk bild av möjligheter och hinder, så handlar det främst om att stödja individens ambitioner och mål.

En tredje utgångspunkt rör samarbetet. Att flera aktörer är inblandade får inte medföra konkurrens om vilken plan som är överordnad. Istället bör en (1) plan som täcker in en längre tidsperiod och som har legitimitet hos varje relevant aktör urformas. Varje aktör kan däremot ha ”sin” respektive plan som stöd för de åtgärder man har ansvar för.

Vår fjärde utgångspunkt rör sfi-studerandes tillgång till och organisationen av kartläggning, vägledning och validering. Utredningen för flyktingmottagning och introduktion lämnar i sitt betänkande Etablering i Sverige (SOU 2003:75) förslag till hur kartläggningsprocessen för flyktingar bör påbörjas redan under asyltiden och därefter byggas på under en första planeringsperiod. Resultatet ska vara en individuell plan, eller snarare ett avtal mellan individen och de aktörer som berörs. Sfi-utredningen stödjer detta förslag. Det är dock av stor vikt att även andra sfi-studerande än flyktingar, dvs. andra nyanlända invandrare samt de som bott en tid

i Sverige, ska ha likvärdiga möjligheter att få stöd av kartläggning, bedömning och en individuell plan inför studie- och yrkesval. Det skulle vara en stor fördel om ovannämnda planeringsperiod också vore tillgänglig för andra nyanlända invandrare. Det är också nödvändigt att de strukturer och rutiner för vägledning, kartläggning och validering som skapas inom infrastrukturen för vuxenutbildningen är tillgängliga och anpassade till de behov som sfi-studerande har.

Ansvar i samverkan

Att inblandade aktörer är överens om ansvarsfördelning i de olika faserna i kartläggningsprocessen kan vara avgörande för effektiviteten och måluppfyllelsen.

Förutsättningarna för samarbete varierar mycket i olika kommuner, vilket inte gör det fruktbart att föreslå en särskild ordning för ansvarsfördelning kring kartläggningsprocessen. Vi menar istället att varje kommun utifrån sina befintliga strukturer och fora för samverkan bör se över möjligheter och minimera hinder för att skapa en helhet i planering och kartläggning för sfi-studerande. Vi vill däremot föra ett resonemang kring frågan om samarbete i syfte att peka på några viktiga punkter att ta upp i diskussioner kring en ansvarsfördelning.

Den övergripande ansvarsfrågan gäller dels vem som bör ta initiativ till ett första och påföljande kartläggningssamtal i de fall där flera är berörda och dels vem som ska ha ansvaret för att upprätta en mer långsiktig plan, som även beskriver mål efter sfi-studierna. En grundtanke är möjligen att den handläggare som har hand om den studerandes försörjning bör vara med i varje avgörande samtal.

För flyktingar och i vissa fall andra nyanlända som får introduktionsersättning är det oftast naturligt att ansvarig är kommunens introduktionssamordnare, dvs. handläggare på flyktingmottagningen.

För arbetslösa invandrare som befinner sig nära arbetsmarknaden och som sökt sig till arbetsförmedlingen eller i de fall där individen studerar sfi parallellt med t.ex. arbetsmarknadsåtgärder kan det vara naturligt att handläggaren på arbetsförmedlingen har det aktiva ansvaret.

För de individer som har försörjningsstöd och som studerar sfi, eventuellt kombinerat med annat, kan det oftast vara rimligt att

handläggare inom socialtjänsten har det grundläggande samordningsansvaret tills individen får annan försörjning.

När det gäller övriga studerande som inte har en koppling till socialtjänsten, kan möjligen vägledaren på kommunens vägledningscentra ha ett övergripande ansvar då sfi-utbildningen troligen enbart är en del av det som individerna behöver.

Under tiden individen enbart studerar på sfi är det möjligen mest ändamålsenligt att sfi-läraren/anordnaren har det sammankallande ansvaret, men detta bör i så fall ingå i en överenskommelse mellan berörda aktörer.

Vägledning bör påbörjas före eller vid utbildningens början och fortsätta genom en samverkan mellan sfi-lärare, kommunens eller högskolans vägledare och/eller vägledaren vid arbetsförmedlingen.

Enbart information om utbildningsvägar och arbetsmarknad är emellertid inte tillräckliga insatser. Informationen om yrken och yrkesinnehåll behöver i många fall konkretiseras, breddas och fördjupas med information om arbetsmiljö och andra arbetslivsfrågor. Besök i olika arbetsmiljöer konkretiserar individens bild av arbetslivet och kan också bidra till att bredda den enskildes önskemål och valalternativ. En samverkan mellan vägledare och sfi-lärare kring det som utredningen beskriver som Lärande i samhälls- och arbetsliv (kapitel 8) medverkar till att ge en god bild av detta.

Kartläggningsprocessens olika faser

Kartläggningsprocessen kommer naturligtvis att se olika ut i olika kommuner och vara olika för olika studerande. Det finns dock anledning att tro att varje kartläggning kommer att genomgå vissa liknande faser. Skolverket presenterade i augusti 2003 ett arbetsmaterial kring kartläggning och bedömning, som beräknas bli färdigt under hösten 2003 (Skolverket 2003i). Materialet beskriver tre faser innehållande olika moment som utgör grunden för följande resonemang.

Fas 1. Kartläggningsprocessen börjar

I Kartläggningssamtal

– Inskrivningsuppgifter – Bakgrundsinformation – Ev. självbedömning t.ex. ”Hur jag använder svenska”

II Språklig kompetensbedömning samt bedömning av omvärlds-

och samhällskunskap

III Kommentarer och övergripande studieplanering (Vilken stu-

dieväg i sfi, vilken sfi-kurs? Övriga studier? Praktik förvärvsarbete/annan sysselsättning? Planering av validering? Grov tidsplanering)

Utredningens kommentar: Det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan aktörer klargörs, precis som att den studerandes ansvar görs tydligt och att tid för övriga samtal och måluppfyllelse bestäms här.

I denna fas bör också den studerandes hälsa i ett vidare begrepp uppmärksammas en första gång. Det kan finnas många anledningar, både medvetna och omedvetna, till att den studerande inte meddelar sitt hälsotillstånd i ett första samtal (se 11.4-11.7). Utredningen menar dock att det är av mycket stor betydelse att anordnare och lärare får ökad möjlighet till större kunskap om den studerandes hälsotillstånd i syfte att få ett underlag för ökad individualisering och flexibilitet i utbildningen. Det är dock mycket viktigt att i allt som rör den studerandes hälsa bygga på en absolut respekt för den studerandes integritet.

Utredningen föreslår att Skolverket som en del av stödmaterialet för kartläggning och studieplanering utarbetar ett underlag för sådant samtal kring utbildningsrelaterade hälsofrågor. Underlaget ska kunna användas inom samtliga de kartläggningsfaser som beskrivs av Skolverket. Att ett sådant underlag används som utgångspunkt för flera samtal vid olika tidpunkter medför att såväl lärare som studerande utifrån konkreta utbildningssituationer får upprepade och konkreta möjligheter att reflektera kring dessa frågor och vidta eventuella åtgärder. Det ger också utrymme för – och bygger på – att den studerande berättar vad hon vill när hon vill. Att komma tillbaka till samtal kring hälsa är också viktigt eftersom hälsotillståndet kan förändras under utbildningen och eftersom läraren kanske fått ökad insikt i olika förhållanden som kan påverka inlärningssituationen. Att snabbt komma underfund med sådana faktorer medför att utbildningen blir mer individuellt anpassad och därmed mer effektiv.

Som stöd för dessa samtal föreslår utredningen i avsnitt 11.7 att två olika informationsmaterial, varav ett på olika språk, om olika funktionsnedsättningar (inklusive traumarelaterade symptom) och rättigheter kopplade till detta utarbetas. I denna fas kan också vid

behov göras den hörselscreening som utredningen föreslår i 11.5 göras.

I denna fas kan också övriga aktiviteter som validering, yrkespraktik, förvärvsarbete eller andra studier diskuteras och grovt tidsplaneras. Här bör ingå att beskriva de olika erfarenheter som den studerande har, t.ex. lång erfarenhet av storhushåll eller hantverk, så att den studerande kan relatera sina kunskaper och erfarenheter till det svenska samhällets strukturer och organisation.

I den språkliga kompetensbedömningen ingår bedömning av den studerandes kunskaper om samhälls- och arbetslivsorientering , som alltså utgör en del av förutsättningarna för inplacering i studieväg och grupp. Detta är speciellt viktigt för att kunna individualisera utbildningen för dem som varit längre i landet och kanske tillägnat sig praktisk kunskap om samhälls- och arbetsliv.

Fas 2. Individuell planering av sfi-studierna

I Introduktionssamtal till sfi-studier II Individuell studieplan för sfi-studierna upprättas – i samarbete med övriga aktörer III Språkportfölj upprättas – utveckling av självbedömning

Utredningens kommentar: Utredningen ser det som mycket viktigt att sfi-läraren/anordnaren i introduktionssamtalet för den studerande beskriver sfi-utbildningen; dess mål, uppläggning, innehåll, arbetssätt samt dess möjligheter och krav. Vid återkommande samtal konkretiseras och diskuteras den studerandes studiemål och –resultat. Det har mycket stor betydelse att detta lyfts fram för diskussion även vid upprepade andra tillfällen i den dagliga verksamheten för att ge såväl lärare som studerande ökade möjligheter till förståelse av eventuellt olika syn på utbildningens utformning och därmed ge ökade möjligheter till inlärning. I denna fas bör även vid behov andra utbildningsaktörer medverka, t.ex. lärare i andra skolformer, studievägledare, kurator etc.

Utredningen föreslår att sfi ska inordnas i komvux (se kapitel 9) där individuell studieplan ska upprättas för varje studerande. Utredningen har ovan beskrivit vikten av sådan plan för sfi-studerande och föreslår därför att kommunen ska ha motsvarande skyldighet att upprätta individuella studieplaner även för sfi-studerande och att detta ska regleras i förordning. Vi vill starkt betona att den

individuella studieplanen bör samordnas med eventuella andra individuella planer som upprättats för individen.

Till den portfölj som Skolverket föreslår kan påbörjas i denna fas och som sedan fylls på under hela sfi-utbildningen kan kopplas dokumentationen av momenten inom Lärande i samhälls- och arbetsliv (se kapitel 8), eftersom dessa har samma syften rörande språkutveckling, språklig medvetenhet och lärandestrategier.

Fas 3. Uppföljning

I Deltagarsamtal - uppföljning av självbedömning

II Uppföljning och revidering av individuell studieplan III Språkportfölj – fortsatt självbedömning

Utredningens kommentar: Utredningen vill betona vikten av återkommande samtal mellan lärare och studerande, eftersom vi menar att sådana samtal kring den studerandes individuella studiesituation kan ha avgörande betydelse för studieframgång. Tolk bör kunna anlitas även då den studerande befunnit sig längre tid i utbildningen.

11. Svenska för individer – sfi

Utredningen har i arbete och förslag försökt att så långt som möjligt utgå från individens perspektiv. Inom så gott som varje kapitel i betänkandet försöker vi därför spegla sfi-utbildningens heterogena målgrupp och de hänsyn som därför behöver tas vad gäller t.ex. utformning av utbildningen, lärarkompetens och bedömning av måluppfyllelse.

I detta kapitel vill vi lite närmare beskriva utbildningsrelaterade förhållanden för sfi-studerande ur olika perspektiv. Vi gör detta utifrån direktiven att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom stärka språkinlärningen och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. Vi gör det också utifrån att vi vid kommunbesök och via samtal mött ett stort behov av ökad kunskap om olika individer och deras behov och förutsättningar. Vi utgår från perspektiven kön, behov av särskilt stöd samt kort och lång utbildningsbakgrund.

11.1. Kvinnor och män i sfi

Utredningen har inte i uppgift att analysera invandrade kvinnors eller mäns situation i Sverige och vår ambition är inte heller att ge en heltäckande bild av situationen inom sfi-utbildningen utifrån ett könsrollsperspektiv. Detta är dock stora och viktiga områden där det finns ett behov av kartläggning och beskrivning. Utredningen kommer i detta avsnitt istället att belysa frågan om kvinnor och män har tillgång till utbildningen i samma utsträckning, om man har samma förutsättningar att nå goda resultat inom sfi samt resonera kring vad utbildningen kan påverka för att motverka dessa eventuella skillnader.

11.1.1. Jämställdhet och likvärdighet i styrdokumenten

Skollagen (1985:1100) slår fast att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och att var och en som verkar inom skolan ska främja aktningen för varje människas egenvärde.

I Lpf -94 formuleras i den värdegrundstext som gäller även för sfi:

Skolan har en viktig uppgift när det gäller att förmedla och hos eleverna förankra de värden som vårt samhällsliv vilar på. Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan skall gestalta och förmedla.

Kursplanen för sfi formulerar utbildningens syfte att ge vuxna möjligheter att utifrån sina olika förutsättningar och personliga mål utveckla sin förmåga att kommunicera. Dessa ”olika förutsättningar” inbegriper kön och könsroller. Kursplanen säger vidare att utbildningen ska sträva efter att eleven ska utveckla kunskaper om demokratiska principer och om värdegrunden i det svenska samhället, men menar på flera ställen att innehållet i utbildningen och egna erfarenheter ska kontrasteras och diskuteras med det som de studerande möter i det svenska samhället. I kursplanen menas att förmågan att reflektera över likheter och skillnader bidrar till förståelse av olika kulturer.

11.1.2. Deltagande och måluppfyllelse

Av de 39 978 studerande som befann sig i sfi-utbildning under läsåret 01/02 var 59 procent kvinnor. Könsfördelningen var dock relativt sett ojämn inom olika grupper. 70 procent eller mer utgjordes av kvinnor inom grupper med modersmålen kinesiska, portugisiska, polska, ryska, somaliska, thailändska (95 %), tigrinja och vietnamesiska enligt Skolverkets officiella uppgifter.

Generellt sett påbörjar kvinnor i högre grad än män studier i sfi inom fyra läsår, vilket redovisas i kapitel 6.

Som synes i nedanstående tabell nådde kvinnliga nybörjare läsåret 99/00 i något högre grad målen för sfi inom i snitt 2,5 läsår.

Nybörjare 99/00, t.o.m. läsåret 01/02

andel (% avrundat till heltal)

totalt kvinnor män nått målen för sfi 35 37 31 därav med betyg G 26 27 25 med betyg VG 7 8 5

ej nått målen/intyg

4

4

5

ej nått målen/avskild 1

1

1

Källa: Skolverket rapport 226, bygger på tabell 8.4 D

Vi vet, jfr kapitel 6, att ålder och utbildningsbakgrund har stor betydelse för måluppfyllelsen. Medelåldern för båda könen var densamma för studerande under läsåret 01/02.

Utbildningsbakgrunden för män respektive kvinnor som påbörjat sfi-studier har varit likartad under läsåren 96/96-99/00. Något fler kvinnor än män är kortutbildade (0–6 års skolgång i hemlandet). Trots en något kortare skolbakgrund når alltså kvinnor generellt sett i högre grad målen för sfi inom i snitt 2,5 läsår.

De allra flesta sfi-lärare är kvinnor. Av tjänstgörande lärare läsåret 01/02 var endast 15 procent män. Förutom att de flesta sfilärare är kvinnor finns det i så gott som varje sfi-grupp fler kvinnor än män. Det finns därmed anledning att ställa sig frågan om hur detta påverkar utbildningens innehåll, arbetssätt och läromedel samt hur detta påverkar de studerandes måluppfyllelse.

Det nationella provet för sfi är ett stöd till läraren vid betygsättning. En utvärdering av prov nummer 12 (Wrigstad 2003) visar på mycket små skillnader mellan män och kvinnor vad gäller resultatet, vilket tyder på att provet i sig inte gynnar något av könen.

Avbrott/studieuppehåll och flexibel undervisning

Tabellen nedan visar att i gruppen nybörjare 99/00 hade något fler män än kvinnor gjort avbrott/studieuppehåll vid mättillfället 01/02. (se kapitel 6 för diskussion kring begreppet avbrott/studieuppehåll.)

Studerande, nybörjare 99/00, avbrott/studieuppehåll t.o.m. läsåret 01/02

Andel (% avrundat till heltal)

totalt kvinnor män

49 47 53 därav på grund av annan utbildning 4 3 4 studieuppehåll 2 2 2 flyttat 2 2 3 fått arbete 6 5 9 sjukdom 2 2 2 barnomsorg 4 6 0 okänd anledning 29 27 33 Källa: Skolverket rapport 226, bygger på tabell 8.4 D

Tabellen ovan visar att fler män än kvinnor gör avbrott för att arbeta, medan det så gott som enbart är kvinnor som vid mättillfället inte befinner sig i utbildning p.g.a. barnomsorg. I Skolverkets/SCB:s uppgifter innebär ”barnomsorg” att den studerande gjort avbrott/studieuppehåll på grund av graviditet/barnledighet eller problem med barnomsorg. I en storstadskommun som utredningen besökt kan individerna inte ens anmäla sig till sfi-utbildning innan man har ordnad barnomsorg.

Om de studerande inte har barnomsorg mer än några timmar per dag medför det att många studerande inte kan delta i t.ex. aktiviteter inom ramen för LISA (kapitel 8), yrkespraktik eller i sådan heldagsverksamhet som vi beskriver i kapitel 12. Även i de kommuner som enbart erbjuder några timmars sfi-utbildning per dag räknar man så gott som alltid med att de studerande gör skoluppgifter och arbetar vidare med sin språkinlärning efter skoldagens slut. Om de studerande måste hämta barnen på dagis direkt efter lektionerna varje dag medför det ofta att man inte kan lägga ner den tid man skulle vilja på sina studier, något som ett stort antal studerande vittnar om vid våra kommunbesök. Utredningen vill därför kraftigt betona att de sfi-studerande som bedriver heltidsstudier ska ha tillgång till heldags barnomsorg. Det är viktigt att ansvariga för barnomsorgen inser att även t.ex. tre timmars undervisning kan innebära heldagsstudier.

I den nu gällande norska kursplanen för motsvarande sfi, Norsk med samfunnskunnskap for vaksne invandrarar, skriver man:

For heimeverande kvinner med små barn må ein leggje forholda til rette gjennom tilbod om barnepass slik at retten till opplaering blir reell også for denna gruppa.

I Kanada erbjuder ibland de språkcentra som ger anordnar andraspråksutbildning såväl transporter som kostnadsfri barntillsyn i syfte att möjliggöra att individer med finansiella svårigheter och/eller ansvar för barntillsyn lättare får tillgång till kurserna.

Utredningen bedömer att en utökad barnomsorg kraftigt skulle förbättra studiesituationen för gruppen sfi-studerande och bidra till ökad måluppfyllelse och färre antal avbrott/studieuppehåll.

Många kommuner uppmärksammat svårigheterna att nå vissa grupper, främst kvinnor, genom sin ordinarie sfi-verksamhet och erbjuder därför t.ex. sfi-utbildning i de stadsdelar där kvinnorna bor, anordnar mamma-barn-kurser och barnpassning för föräldralediga, anordnar sfi i anslutning till barnens skola mm. Utredningen anser att detta är lovvärda initiativ, men menar att det är olyckligt att detta ofta handlar om en ”alternativ” svenskundervisning i väntan på sfi, dvs. inte efter kursplan eller med motsvarande styrning och kvalitetskrav.

Så gott som inga män gör alltså avbrott/studieuppehåll p.g.a. barnomsorg, men däremot för att man fått arbete. Detta kan naturligtvis vara frivilligt, för att man önskar få ett arbete och har fått ett arbete inom sitt kompetensområde. Det kan dock också vara så att mannen skulle vilja stanna kvar i utbildning, men avbryter sina studier på socialtjänstens begäran eller p.g.a. han känner sig tvingad av ekonomiska eller andra skäl att försörja sin familj. Att män i lägre grad påbörjar sfi-studier inom fyra läsår kan ha samma anledning. För dessa män skulle ett studiestöd antagligen upplevas positivt.

Utredningen beskriver i kapitel 12 vikten av att erbjuda en utbildning som i tid och omfattning kan anpassas till de studerandes situation och därmed kunna kombineras med t.ex. arbete och barnomsorg på deltid.

Det befintliga statistiska underlaget om avbrott/studieuppehåll ger dock ingen ledtråd till hur de studerandes individuella mönster ser ut, om t.ex. kvinnor gör fler och längre avbrott/studieuppehåll än män eller om män eller kvinnor återkommer till utbildningen i olika hög grad. En sådan avbrottsundersökning skulle kunna ge en bättre bild av hur män respektive kvinnor upplever sin studiesitua-

tion och också ge underlag för hur sfi-utbildningen kan stödja individernas studiegång. Utredningen föreslår en sådan studie i kapitel 6.

11.1.3. Aktörernas påverkansmöjligheter

Ovan har vi resonerat kring samhällets möjligheter att via ökad barnomsorg ge fler individer bättre möjligheter till effektiva sfistudier. Vi påpekar också att utbildningen bör utformas så att fler kan ta del av den. En tredje viktig del vad gäller kvinnors och mäns lika möjlighet till utbildning är aktörernas ibland omedvetna attityder till män respektive kvinnor och därmed hur och i vilken omfattning aktörerna stödjer individerna inför och under studietiden.

Enkätundersökningen i rapporten Hur togs de emot? (Integrationsverket 2002) visar skillnader mellan könen vad gäller insatser för flyktingar under introduktionen. En jämförelse mellan män och kvinnor visar att männen bl.a.;

  • har introduktion under fler veckotimmar, deltar i fler typer av insatser samt att män praktiserar i större andel,
  • omfattas av arbetsförmedlingens insatser i större andel,

enligt handläggarnas bedömning i högre grad uppnår sina egna mål med introduktionen och också i högre grad uppnår kunskaper om de nationella delmålen i introduktionen rörande t.ex. kunskaper om det svenska samhället samt arbetsliv.

Integrationsverket konstaterar i ovan nämnda rapport att kvinnornas avbrott och fördröjningar i introduktionen beror på föräldraledighet, vård av sjukt barn och väntetider inom barnomsorgen, men menar att ansvaret för barnen inte tycks förklara varför kvinnorna får sämre introduktion. Man konstaterar också att en betydligt större andel män än kvinnor har tidigare yrkeserfarenhet och att männen också är högutbildade i högre grad. Lågutbildade kvinnor har oftast inte yrkesarbetat medan två av tre högutbildade kvinnor har yrkeserfarenhet från utlandet.

Att män bland flyktingar i större utsträckning får del av arbetsförmedlingens insatser oavsett tidigare utbildning kan tyda på att handläggare antingen i högre grad tillmötesgår männens önskemål om arbete och/eller att handläggarna, kanske omedvetet, lägger ner mera arbete på att anskaffa arbete till män oavsett önskemål. Möjligen finns anledning att tro att situationen är liknande även för icke-

flyktingar och att även t.ex. handläggare på socialtjänsten hanterar situationen på liknande sätt.

Agneta Hedblom från Socialhögskolan vid Lunds Universitet har i ett forskningsprojekt inom ramen för Storstadssatsningen i Malmö gjort en studie om handläggares bemötande av invandrade kvinnor och män. Hon beskriver handläggningen genom att strukturera den i tre differentieringsformer: den pragmatiska, den stereotypa och den professionella. Dessa former har betydelse för vilka resurser som administreras till kvinnorna och männen. I synnerhet den stereotypa differentieringsformen tenderar att missgynna muslimska kvinnor. På grund av föreställningar om kön och minoritetsgrupper tillhör dessa ofta inte ens målgruppen vilket följande citat från en av handläggarna, presenterat i ett paper på en konferens (Hedblom 2003), visar:

We also has veils from Macedonia, the Albanian and…but else it is mostly Afghans, Arabs and Somalis. But they are you know.. I should not even consider to receive them here. It depends on which kind of veil you have. If you have a little light veil……but if you should have one that covers you with long arms and cover the legs and things like that, you can forget to enter the labour market. (Administrator 1)

Detta innebär att många av de muslimska kvinnorna i den stadsdel som präglas av denna typ av handläggning inte får ta del av några resurser. Istället studerar de svenska i form av förstudier till sfi eller är sysslolösa.

Utredningen menar att det är mycket viktigt att respektive myndighet och handläggare är uppmärksam på sitt bemötande av sfistuderande.

11.1.4. Studerandes syn på sfi och jämställdhet

Inom ramen för utredningens resurser har vi inte kunnat undersöka mäns och kvinnors upplevelser av sin utbildning och de val man gör i ovan beskrivna perspektiv, men väljer att referera till Svenska för invandrare – brygga eller gräns? (Carlson 2002) där tolv turkiska kvinnor intervjuas om sina erfarenheter av att delta i sfi-utbildningen.

För dessa kvinnor fungerar sfi-kunskaperna både förstärkande och överbryggande i vardagen. Nyttan och glädjen med sfi-studier handlar främst om ökat självförtroende och större möjligheter att agera på olika sociala arenor. Kvinnorna sköter till exempel kon-

takter med förskola, skola, sjukvård och andra institutioner, vilket i sin tur också leder till en slags ökad ”vardagsmakt”. Eftersom kvinnorna oftast ansvarar för barnen är de i flera avseenden genom sina sociala roller till och med mer rörliga i det offentliga rummet än männen. Även förbättrade förhållanden inom äktenskapet ses ibland som ett resultat av erfarenheter av att studera svenska. Själva sfi-utbildningen uppfattas också som en språngbräda till framtida studier och andra möjligheter. Men sfi-deltagarna berättar likaledes om frustrationer, ökade krav och förväntningar genom att studera – de måste kompromissa och förhandla såväl hemma som i skolan. Flera av kvinnorna kommenterar i detta sammanhang vad man skulle kunna kalla normen om svensk jämställdhet. En norm som de alltså erfar både i och utanför skolan och relaterar till när de försöker förstå skillnader mellan hur turkiska och svenska kvinnor lever. Återkommande berättar de att de tycks få stå till svars inför ”svenskarna” för det liv som levs. Kvinnorna upplever också att de tillskrivs egenskaper som ”passiva” och ”bakåtsträvande” i det svenska majoritetssamhället – en beskrivning som inte stämmer överens med deras egen självbild.

Förvisso berättar kvinnorna hur de till viss del (re-)producerar etablerade könsrollsmönster, men samtidigt pågår också bearbetning och omtolkning. Några av sfi-deltagarna talar om sig själva som traditionsförmedlare för sina barn mellan ”det gamla” och ”det nya” – att de särskilt som mödrar är brobyggare.

11.1.5. Sammanfattande slutsatser

Vi har ovan strävat efter att ge en bild av mäns respektive kvinnors tillgång till sfi-utbildning. Det blir då tydligt att barnomsorgen för många är en avgörande faktor och vi vill betona vikten av att sfistuderande har ordnad barnomsorg och att man får tillgång till barnomsorg för heltidsstudier. Vi menar att det är sfi-utbildningens ansvar att förmedla detta behov till ansvariga för barnomsorgen i kommunen.

Utredningen menar också att det finns behov av fortsatt forskning kring hur kvinnor och män upplever sfi-utbildningen i förhållande till sin situation i hem, samhälle och arbetsliv.

Vi hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i kapitel 10 och 12 som syftar till att öka sfi-utbildningens flexibilitet.

11.2. Studerande med kort utbildningsbakgrund

Ett högteknologiskt kunskapssamhälle som vårt ställer höga krav på förmågan att förstå och använda tryckt och skriven information. Den läs- och skrivfärdighet som för bara 40–50 år sedan i Sverige ansågs tillräcklig för vuxenlivets krav räcker inte idag. Men behovet av och synen på läs- och skrivfärdighet och därmed på kunskap och kunskapsöverföring varierar inte bara från tid till tid utan även från samhälle till samhälle.

I det moderna samhället sker utveckling av kunskap till allra största delen via skrift. Att vara läs- och skrivkunnig är då en central aspekt av vuxenidentiteten och därmed ofta en förutsättning för att kunna fungera i vuxenlivets olika roller och i sociala situationer; att kunna rösta, söka jobb, kommunicera med barnens skola osv.

Många kortutbildade inom sfi kommer från flerspråkiga samhällen där skriften inte är en förutsättning för att kunna delta i samhällslivet eller har kanske inte haft möjlighet att gå i skola, p.g.a. krig, diskriminering eller förtryck av olika slag. Man kan ha tillägnat sig en muntlig språkfärdighet för vardagliga situationer på flera språk utan att kunna skriva. Man kan ha hanterat skriftspråkliga situationer genom att t.ex. ha tillgång till en läs- och skrivkunnig person som man fått hjälp av vid behov. Det kan vara först här i Sverige som man upptäcker detta samhälles krav för att kunna fungera i vardags-, samhälls- och arbetsliv och det är här man ”blir” kortutbildad eller analfabet.

Att vara kortutbildad eller analfabet innebär inte att man saknar kunskaper. Snarare innebär det, jämfört med människor som ser skriftlig kommunikation som självklar och ibland överlägsen den muntliga, att man har ett annat utgångsläge för livet i detta samhälle. Man har kanske en annan livserfarenhet genom att man lärt sig saker i livet utan att ha haft skriften som redskap för lärande. Lika troligt som att en människa uppvuxen i stadsmiljö i Sverige skulle känna sig tafatt på landsbygden i ett land i en annan världsdel kan dessa sfi-studerande känna sig främmande här, men likväl ha varit väl etablerade med hög status i sin hemmiljö.

I detta avsnitt resonerar vi först kring måluppfyllelse inom sfi för studerande med kort utbildningsbakgrund. Utifrån begreppet litteracitet diskuterar vi sedan sfi-utbildningen och alfabetisering eftersom dessa ska integreras för den studerande.

11.2.1. Antal och begrepp

Inom sfi-utbildningen fanns läsåret 2001/02 cirka 40 000 studerande. Av dessa hade 21 procent en utbildningsbakgrund på 0–6 år i hemlandet och benämns kortutbildade i betänkandet i enlighet med SCB:s och Skolverkets terminologi i statistiska redovisningar. Denna andel inom sfi har ökat sedan 1995 då 13,6 procent var kortutbildade.

I detta avsnitt redovisar vi även uppgifter för studerande med 7–9årig skolbakgrund, då även dessa har rätt till grundläggande vuxenutbildning. Av de studerande på sfi 2001/02 hade 16 procent studerat 7–9 år i hemlandet, medan 63 procent hade en utbildning på 10 år eller mera med sig till Sverige.

Detta innebär att cirka en tredjedel av de studerande inom sfi är ovana eller mycket ovana vid teoretiska studier och formell språkinlärning, vilket är en stor utmaning för såväl anordnare som studerande. Flera utvärderingar har visat att det behövs ökade kunskaper om dessa studerande, deras förutsättningar och behov (Skolverket 1997, 1998, 2003e, SOU 2002:27).

En individ kan kunna läsa och skriva antingen på det latinska alfabetet, på sitt modersmål eller på flera alfabet. Att vara modersmålsläsare innebär att man kan läsa och skriva på sitt modersmål men inte behärskar det latinska alfabetet. En människa som är analfabet kan inte läsa och skriva på sitt modersmål.

11.2.2. Organisation

Individer som inte har kunskaper i ett ämne motsvarande de kunskaper som ska uppnås i den svenska grundskolan har enligt skollagen rätt att studera detta ämne inom grundläggande vuxenutbildningen.

Enligt styrdokument ska kortutbildade invandrares och analfabeters läs- och skrivutbildning kunna ske inom ämnet svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning. Språkutbildningen ska däremot ske inom sfi, där också målen kring lärandestrategier, kulturella och språkliga erfarenheter samt samhällslivsorientering ska uppnås.

För invandrare som lär sig läsa och skriva på svenska bör alfabetiseringen och språkinlärningen för individen ske integrerat, vilket illustreras av grå fält i kursplanen för sfi (se kapitel 4). Analfabeter

och kortutbildade som är nybörjare i svenska måste först lära sig förstå någon talad svenska innan de kan påbörja sin läs- och skrivutveckling. Därefter sker muntlig språkinlärning och läs- och skrivinlärning integrerat inom de två skolformerna så att tal och skrift kopplas samman och stödjer varandra. Modersmålsläsare behöver lära sig använda det latinska alfabetet inom ramen för svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning. Studerande med kort skolbakgrund kan behöva utveckla sin läsning och skrivning parallellt med sfi-studier under en lägre tid i utbildningen.

Alfabetisering kan även ske på individens modersmål, vilket innebär att den studerande inte behöver förstå talad svenska först utan kan delta i alfabetiseringsundervisningen och sfi parallellt.

De svårigheter som studier i två olika skolformer medför ur individ- och organisationsperspektiv diskuteras i bl.a. kapitel 9, där utredningen föreslår att sfi ska inordnas i komvux.

De uppföljningssvårigheter som kan följa på att de studerande studerar inom två skolformer diskuteras i kapitel 6. Där framgår att sfi-studerande i vissa kommuner registreras enbart som studerande inom grundläggande vuxenutbildningen, men också att det omvända förhållandet finns. Följande uppgifter framtagna av SCB för utredningen som visar hur många sfi-studerande som också var registrerade på svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildningen får tolkas med detta i åtanke.

Läsår 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 Antal studerande inom både sfi och Svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildningen.

2 797 4 365 5 252 4 779 5 060

Läsåret 01/02 studerade 8 297 individer med 0–6 årig utbildningsbakgrund på sfi enligt Skolverkets officiella uppgifter. Samma läsår fanns 6 539 med 7–9 årig bakgrund registrerade som sfi-studerande.

Kortutbildade befinner oftast sig i utbildningen under en längre tidsperiod. Detta kan i kommuner med upphandlingsförfarande medföra svårigheter att upprätthålla en kontinuitet vad gäller anordnare och därmed lärare och arbetssätt, lokaler m.m. Utredningen vill betona att för gruppen kortutbildade har en sådan kontinuitet en stor betydelse för tryggheten och därmed framgången i studierna.

11.2.3. Måluppfyllelse, avbrott/studieuppehåll

Utredningen resonerar kring måluppfyllelsen inom sfi-utbildningen i kapitel 6, men vill här diskutera dessa frågor utifrån kortutbildades perspektiv.

Sfi-studerande med kort utbildningsbakgrund hade, enligt tidigare kursplan, en mycket lång väg att gå för att nå det enda målet sfi-nivå. Den nya kursplanen visar på möjligheterna till differentierad målsättning och det återstår att se vad denna möjlighet får för konsekvenser för måluppfyllelse och för hur de studerande upplever studierna. Det är viktigt att framtida utvärderingar av de olika studievägarna och utgångarna görs även utifrån de kortutbildade studerandes perspektiv.

Många studerande med kort utbildningsbakgrund tänker studera vidare efter sfi. Enligt skollagen har den som har påbörjat utbildning på en kurs i komvux rätt att fullfölja kursen. Denna paragraf innebär att varje sfi-studerande har rätt att fortsätta sina studier upp till och med D-kursens nivå så länge han/hon gör framsteg.

Flera rapporter och studier (Skolverket 1997, Carlson 2002, RR 2000/01:12) har påpekat att sfi-utbildningen för kortutbildade ofta varit för teoretiskt inriktad och att den inte har tagit hänsyn till den studerandes tidigare kunskaper och eventuella yrkesinriktning. De höga kraven, den långa tiden i språkutbildning, utebliven studieframgång samt beroendet av socialbidrag kan verka passiviserande och medföra minskat självförtroende för många studerande.

Många kortutbildade studerande kan dock ha en hög muntlig språkfärdighet och förvärva läs- och skrivkunskaper, men ändå ha svårt att nå D-kursens mål. Orsakerna till detta kan vara bristande studievana och att läs- och skrivkunskaperna ännu inte blivit tillräckligt automatiserade. Även bristande kunskaper hos lärare och anordnare om dessa deltagares förutsättningar för lärande kan naturligtvis påverka processen. Att kortutbildade studerande behöver längre tid än studerande med längre utbildningsbakgrund är ganska självklart, liksom att man under den långa tiden i utbildning kan behöva göra ett eller flera uppehåll av olika skäl.

Måluppfyllelse

I Skolverkets officiella statistik redovisas ofta hur stor andel av de kortutbildade som uppnår sfi-nivå efter i snitt 2,5 läsår. Uppgifter som Skolverket tagit fram åt utredningen visar att 12–16 procent av studerande med 0–3 års skolbakgrund når sfi-nivå inom denna tidsperiod. Dessa uppgifter tar inte hänsyn till hur omfattande utbildningen inom grundläggande vuxenutbildning varit under samma tid.

Tidigare utbildning, antal år

andel (%) godkända efter i snitt 2,5 år, för startår 95/96–99/00

0–3 12–16 4–6 12–14 7–9 23–26

Under dessa läsår nådde 34–38 procent av den totala gruppen sfistuderande nivå. Av studerande med 10 års utbildningsbakgrund eller mer nådde 40–50 procent sfi-nivå under samma tidsperiod.

Skolverkets rapport 218 (2002d) visar att av samtliga nybörjare 98/99 godkändes 15,2 procent redan under det första året. Under andra året godkändes 16,1 procent och under det tredje året ytterligare 6 procent. Det är alltså inte självklart att allt fler studerande når nivå om man ”bara” fortsätter sina studier.

Nedanstående uppgifter, som utredningen fått av Skolverket, illustrerar hur många av nybörjarna ett visst år som har nått nivå efter ett antal läsår.

Andel (%) av varje ”årskull” godkända vid mättillfället 01/02.

Utbildningsbakgrund, antal år

startår 0-3 4-6 7-9 95/96, dvs. efter 6,5 läsår i snitt 17 18 30 96/97, dvs. efter 5,5 läsår i snitt 14 16 28 97/98, dvs. efter 4,5 läsår i snitt 17 20 30 98/99, dvs. efter 3,5 läsår i snitt 18 16 26 99/00, dvs. efter 2,5 läsår i snitt 16 12 24

Avbrott/studieuppehåll

Av Skolverkets statistik vet vi också att andelen som gör avbrott/studieuppehåll (se kapitel 6) är större bland kortutbildade Följande tabell framtagen av Skolverket för utredningen illustrerar detta.

Andel (%) av varje ”årskull” i avbrott/uppehåll vid mättillfället 01/02.

Utbildningsbakgrund, antal år

startår 0-3 4-6 7-9 95/96 64 64 55 96/97 65 66 58 97/98 61 65 55 98/99 57 62 57 99/00 56 61 56

Tabellen ovan visar att när den studerande befunnit i utbildning en längre tid är det något mer troligt att man gjort avbrott/uppehåll i sin utbildning vid mättillfället, förutom de med 7–9 års utbildningsbakgrund. Tabellen visar också att en stor andel studerande gör avbrott/studieuppehåll tidigt i utbildningen.

Under dessa läsår var andelen av den totala gruppen sfi-studerande som gjorde avbrott/uppehåll 45–49 procent. Av studerande med 10 års utbildningsbakgrund eller mer gjorde 39–45 procent avbrott/uppehåll under samma tidsperiod.

Utredningen finner ingen större skillnad mellan olika lång utbildningsbakgrund vad gäller anledningen till att man gör avbrott/studieuppehåll. Däremot återfinns något större andel kortutbildade inom avbrotts-/uppehållskategorierna ”barnomsorg” och ”okänd anledning”.

11.2.4. Litteracitet

Den traditionella synen på läs- och skrivförmåga/läs- och skrivfärdighet avser enbart förmågan att avkoda och tillgodogöra sig skriven information, en förmåga man anses besitta eller sakna. Det har dock skett en förskjutning från att se på språklig kompetens och läs- och skrivkunskaper som rena färdigheter till att istället fokusera på dessas funktion i olika sociala och kulturella sammanhang. Man ser då inte läs- och skrivkunskapen som en ren teknisk färdig-

het, utan menar att kunskapen blir meningsfull först när den relateras till aktuella behov i en kulturell och social praktik. Vilka färdigheter det är frågan om och till vilken nivå olika färdigheter behöver utvecklas beror således på det samhälle man befinner sig i. Det är alltså möjligt att uppfattas som fullt kompetent läsare och skrivare i ett samhälle men inte i ett annat.

Begreppet litteracitet har utvecklats ur det engelska begreppet literacy och innefattar det sätt på vilket en person använder sig av tryckt och skriven information för att fungera i samhället, för att nå individuella mål och för att utveckla de egna kunskaperna och möjligheterna. Litteracitet handlar alltså inte bara om att kunna läsa och skriva utan framför allt om att kunna använda sina kunskaper i olika sammanhang och i olika syften.

Under UNESCO:s alfabetiseringskonferens 1975 skapades begreppet functional literacy, funktionell litteracitet. Franker (2000) har översatt konferensens definition av detta begrepp:

En person är funktionellt litterat när han har uppnått grundläggande kommunikationsfärdigheter som gör det möjligt för honom att ta del i alla de aktiviteter i vilka kunskaper i läsning, skrivning och matematik är nödvändiga i hans grupp eller samhälle och när de uppnådda kunskaperna och färdigheterna gör det möjligt för honom att använda dessa för sin egen och samhällets utveckling. Ur Declaration of Persepolis, UNESCO 1975.

Williams och Snipper (1990) tydliggör tre dimensioner av läsande och skrivande. De menar att man förutom funktionell litteracitet måste beakta kulturell och kritisk litteracitet, såväl inom som utom formella utbildningssammanhang. Franker (2003) skriver:

Med kulturell litteracitet avses /…/ sådan kulturellt inbäddad och underförstådd kunskap, som krävs för att aktivt delta i olika sociala och språkliga sammanhang i ett samhälle. Att synliggöra hur språkanvändning och beteendenormer återspeglar underliggande ideal, normer och värderingar i samhället blir en viktig del av ett alfabetiseringsarbete /…/

Begreppet kritisk litteracitet används allt oftare för att beteckna en läs- och skrivpraktik som orienteras mot ett kritiskt utforskande av språk och innehåll i texter för att blottlägga underförstådda budskap, socialt och kulturellt konstruerad betydelse och ideologiska ståndpunkter.

Innebörden av begreppet litteracitet varierar alltså beroende på individen och det samhälle hon lever i, vilket innebär att utbildningen bör ses som en utveckling av hela människan i hennes sociala sam-

manhang. För att kunna möta studerande med kort utbildningsbakgrund på ett professionellt sätt behövs kunskap om vilka krav på litteracitet som samhället ställer och hur kraven uppfattas av de studerande.

11.2.5. Utbildningen och lärarna

Sfi-utbildningen ska stödja inlärarnas språk- och kunskapsutveckling. Studerande med kortare utbildningsbakgrund har ofta förvärvat sina andraspråkskunskaper, inte sällan i flera olika språk, i informella sammanhang genom att delta i samtal och socialt samspel. Detta innebär att språkkunskaperna är mer intuitiva, implicita och i grunden mindre medvetet analyserade än hos mer formellt inriktade språkinlärare med längre utbildningsbakgrund. Man kan ha nått relativt god muntlig språkfärdighet på detta sätt.

Skillnaderna mellan att undervisa kortutbildade inlärare och inlärare med längre studiebakgrund handlar alltså bl.a. om inlärarnas erfarenheter av formella studier och en eventuell ovana vid att använda skrift. Detta innebär dock inte att språklig form, grammatik, inte ska behandlas. Som påpekas i kapitel 2 behövs för de allra flesta en fokusering på såväl språklig form som på innehållet i språket. Detta skapar, tillsammans med rikt och varierat inflöde och interaktion i meningsfulla sammanhang en gynnsam miljö för språkinlärningen. Ingrid Skeppstedt skriver i Det finns många blommor i blommigt tyg (Skeppstedt 2002) följande kring form, innehåll och lärarens roll:

Få kortutbildade studerande har erfarenheter av att analysera språket och reflektera över grammatiska mönster och strukturer. En ökad medvetenhet och explicit kunskap om språket hjälper inlärarna att utveckla och anpassa sin språkanvändning inte minst när det gäller skriftlig produktion. För att detta ska ske måste inlärarnas implicita kunskap och tidigare erfarenhet av inlärning tas tillvara i undervisningen. Inlärarna bör få möjlighet att i samarbete och social interaktion reflektera över språket och få hjälp att upptäcka språkliga mönster i det språk de möter och själva producerar och använder. Läraren har här en mycket viktig roll, inte så mycket genom att presentera regler eller språkliga strukturer, utan som lotsare och handledare. Explicita formuleringar av aktuella språkliga och grammatiska regler bör ske i dialog och under arbetets gång snarare än att vara utgångspunkt för arbetet.

Att lyfta fram och utgå från deltagarnas egna upplevelser i majoritetssamhället ger en grund för reflektion och kritisk granskning. Detta kan vara avgörande för att kunna klara av att hantera den känsla av otillräcklighet och marginalisering som många upplever i olika möten med samhället. Utredningen resonerar i flera kapitel (främst 7,8 och 12) om vikten av en konkretisering av kursplanens mål och innehållet i utbildningen. Inom samhälls- och arbetslivsorienteringen konkretiseras många begrepp. Inom verksamheter som kombineras med sfi-utbildningen får den studerande inblick i olika miljöer, såväl samhälls- som arbetslivsmiljöer och utvecklar samtidigt sina strategier för lärande inom ramen för utbildningen. I dessa kapitel beskrivs också möjligheterna till olika ingångar till språkinlärningen; till att lära språket i dessa mer informella situationer som många studerande med kort utbildningsbakgrund är vana vid.

Att den kartläggning som utredningen beskriver i kapitel 10 sker med ett ömsesidigt givande och tagande och i ett långsiktigt processperspektiv är mycket viktig för individer som kanske känner sig främmande inför såväl teoretisk utbildning som inför skriftlig planering under medverkan av företrädare för olika myndigheter. I denna process vill utredningen även hänvisa till det förslag vi lägger om hörselscreening (se 11.5).

Skeppstedt (2002) beskriver sfi-utbildningen för individer med kort utbildningsbakgrund så här:

Sammanfattningsvis måste undervisning av kortutbildade inlärare starta i en dialog, i samtal på svenska eller på modersmålet, där inlärarnas tidigare erfarenhet av inlärning och om förväntningar inför studierna medvetandegörs och lyfts fram. Ny kompetens och nya kunskaper måste sedan utvecklas i en fortsatt dialog om lärande där inlärarnas erfarenheter av t.ex. social interaktion och samarbete måste utnyttjas. Att lära sig använda nya redskap /…/ såsom skrift tar tid, användbarheten måste upptäckas, förstås och tillämpas i praktisk verklighet. Det är först när undervisningen är kopplad till och blir förankrad i ett socialt sammanhang och en praktisk tillämpning som den leder till inlärning och utveckling.

11.2.6. Alfabetisering

Målet för alfabetiseringsundervisningen är att den studerande blir funktionellt litterat. Alfabetiseringsprocessen är en komplex process som alltid bör relateras till individens behov, förutsätt-

ningar och situation samt till det omgivande samhället, precis som övrig vuxenutbildning.

Franker (2000) beskriver tre olika processer som snabbt behöver komma igång för vuxna invandrare som är analfabeter:

Det första är att få hjälp att orientera sig i det nya samhället, få en begriplig struktur. Det andra är att lära sig det nya språket så att man kan kommunicera, göra sig förstådd och förstå de människor man kommer i kontakt med och det tredje är att tillägna sig ytterligare ett sätt att kommunicera, genom att lära sig använda skrift.

En sådan prioritetsordning avspeglas i den nya kursplanen som möjliggör en differentierad målformulering, vilket måste vara tydligt för de studerande (och för anordnaren!). Den helhetssyn, flexibilitet och individualisering som utredningen söker beskriva i detta betänkande är av avgörande betydelse för dessa individer.

I Skolverkets rapport Som att öppna en dörr (2003e) görs en grundlig lägesbeskrivning av alfabetiseringsundervisningen i åtta kommuner. Där ges också konkreta förslag på åtgärder för utveckling av denna undervisning och man beskriver och diskuterar även alfabetisering ur olika perspektiv. I enlighet med aktuell forskning dras där följande slutsatser om förutsättningarna för kvalitativ alfabetiseringsutbildning (något bearbetade av utredningen):

  • Ett förhållningssätt som förutsätter medvetenhet och kunskaper om vad det innebär att vara analfabet och om alfabetiseringsprocessen.
  • Återkommande deltagarsamtal med modersmålslärare eller tolk där den studerande får berätta om sina erfarenheter och kunskaper och får information om utbildning i Sverige och om vad kursen innehåller och blir delaktig i alfabetiseringsprocessen.
  • En individualiserad läs- och skrivinlärning på modersmålet eller med koppling till modersmålet. Läraren måste ha adekvat utbildning, gedigna kunskaper om och erfarenhet av olika läs- och skrivinlärningsmetoder.
  • Många tillfällen till verklighetsanknytning genom besök i relevanta miljöer i samhället, möjligheter till språkpraktik och andra arrangemang som ger kontinuerlig kontakt med vardagsnära situationer.

För de som lär sig läsa och skriva på svenska bör alfabetiseringen och språkinlärningen ske integrerat och med stöd av adekvat utbil-

dad personal. Detta sker ofta inte på det sätt som styrdokumenten avser och kompetensen kring alfabetiseringen är låg (Skolverket 2003e). Både ur individens och ur samhällets perspektiv medför detta ett slöseri med resurser. Utredningen har vid kommunbesök mött studerande som gått flera år på sfi utan att lära sig språket. Dessa från början studiemotiverade människor upplevde sin sfiutbildning som en successiv vandring från förhoppningar och förväntningar till misslyckande och dåligt självförtroende. Många gånger har sfi-utbildningen visserligen uppmärksammat en kanske stor frånvaro, psykosomatiska besvär och avsaknad av studieframgång, men har försökt åtgärda detta genom t.ex. byte av grupp, optiker-, kurator- eller läkarbesök. I grunden handlar det istället om att den studerande borde få den utbildning man har rätt till; en integrerad utbildning inom såväl sfi som inom grundläggande vuxenutbildning med stöd av adekvat utbildade lärare.

UNESCO menar i sin lägesrapport (2001) att man för att nå bättre resultat än hittills inom alfabetiseringsundervisning måste utgå från de krav på litteracitet som varje enskilt samhälle ställer på sina medborgare och de behov medborgarna har och sedan anpassa utbildningen efter dessa. För många är alfabetisering på modersmålet den bästa vägen att gå.

Alfabetisering på svenska/på modersmål

Forskningen visar att det ofta är en stor fördel att få möjlighet att lära sig läsa på sitt modersmål. Denna bas som utgör grunden för tidigare erfarenheter och kunskaper är ett tankeinstrument som får en ny dimension när man lär sig läsa och skriva på detta språk. Att kunna använda denna grund som utgångspunkt för vidare lärande ger individen tilltro till sin egen förmåga och utgör grunden för en effektiv inlärning av såväl språk som fakta.

Idag är det dock sällan som sfi-studerande analfabeter får tillgång till modersmålsstöd i någon form. I en stadsdel där utredningen varit på besök erbjuds dock modersmålsbaserad svenskundervisning och alfabetisering, ursprungligen med medel från Storstadssatsningen. I utbildningen finns tvåspråkiga lärare som talar samma språk som de studerande som arbetar integrerat med en sfi-lärare.

En 48-årig kvinna som studerat på sfi i drygt tre år innan hon började på denna skola beskriver sin erfarenhet så här:

Hela språket är ju som ett hav. Man måste ta det stegvis utifrån det egna behovet. Ett exempel: i den andra skolan (sfi-skolan, vår anm.) skulle vi lära oss namn på olika delar av skelettet och vissa av människokroppens inre delar, som hjärta, lever osv. Visst, det är viktigt med dessa saker också. Men om man inte förstår att doktorn vill ha mig sittande, liggande, utan kläder, med kläder, på britsen – vad är det då för nytta om jag kan hela skelettet utantill? /…/ Hemma kände jag mig duktig, stark och kunnig, respekterad och vuxen, men i skolan kände jag mig tvärtom. Jag kände att jag uppfattades som en språklös varelse utan hjärna. Det kändes tungt och jobbigt att kämpa utan några resultat. /…/ Eftersom lärarna förklarar på mitt språk känner jag mig delaktig i min planering och inlärning.

Om det inte finns möjlighet att ordna alfabetisering på modersmål är ett tätt samarbete med en modersmålslärare ett alternativ. Vi är medvetna om att ett sådant samarbete kan medföra t.ex. schematekniska svårigheter, men vill poängtera att det bör finnas stora möjligheter, åtminstone i större kommuner, att använda sig av de modersmålslärare som finns i andra skolformer. Ett samarbete över skolformsgränserna skulle även kunna förbättra modersmålslärarnas situation, då de kan få en mer sammanhängande tjänst och på färre antal skolor. Det är dock viktigt att inte se modersmålsläraren som tolk mellan den svenska läraren och eleverna, utan att metodiskt använda modersmålslärarens kunskaper och erfarenheter för t.ex. lärande av goda studiestrategier, för att fånga upp elevernas behov och idéer och för att göra upp en individuell planering där eleven via modersmålet lättare blir delaktig.

Interkommunal, men också regional samverkan kan ge förutsättningar för en sådan individanpassad alfabetisering. I en sådan bas för grupperingar har den kartläggning som beskrivs i kapitel 10 en central roll.

Utredningen betonar också samverkan mellan modersmålslärare och sfi-lärare i samband med samhälls- och arbetslivsorienteringen (kapitel 7), där det blir tydligt vilken avgörande betydelse tillgång till förklaringar på modersmål av t.ex. ord/begrepp och nya samhällsfenomen kan ha för individen. Utredningen föreslår därför i det kapitlet att viss undervisning inom sfi ska kunna fås på modersmålet.

11.2.7. Sammanfattande slutsatser

Franker (2003) sammanfattar genom att ge en bild av behoven av forskning och utbildning för studerande med kort utbildningsbakgrund som följer:

Framför allt krävs mer forskning som kan ge ny och viktig kunskap om hur de kortutbildade deltagarna själva ser på sina språkliga och kulturella förutsättningar för integration i det litteratata samhället, hur de agerar i skriftspråksrelaterade situationer, vilka strategier till en fungerande litteracitet som existerar och hur kunskaper om dessa kan byggas i en framtida utbildning. En utbildning vars former måste utvidgas till att omfatta nya domäner och involvera nya aktörer utan att den pedagogiska professionalismen får stryka på foten. En utbildning vars innehåll ger effektiva verktyg för såväl fortsatta studier som framgång i vardags- och arbetsliv.

Utredningen vill slutligen betona det allvarliga i att inte alla studerande med kort utbildningsbakgrund får den integrerade utbildning inom sfi och grundläggande vuxenutbildning som man bör få. Vi hänvisar i övrigt till de förslag som framförs i Skolverkets rapport Som att öppna en dörr (2003e).

Förutom de förslag i betänkandet som nämnts i detta kapitel vill vi hänvisa till kapitel 13 där vi föreslår en vuxenpedagogisk inriktning inom ämnet svenska som andraspråk samt kompetensutveckling som ska innehålla didaktiska moment kring sfi-utbildning för vuxna med kort utbildningsbakgrund.

11.3. Studerande med lång utbildningsbakgrund

En lång rad undersökningar visar att utrikes födda har en sämre situation på arbetsmarknaden än infödda. Detta gäller även dem som har genomgått en högre utbildning, oavsett om denna är svensk eller utländsk. Berggren (2001) visar att av Sveriges ca 200 000 utlandsfödda akademiker har endast cirka 40 procent ett yrke som motsvarar deras utbildning. Motsvarande siffra för akademiker födda i Sverige är ca 90 procent. Att ta tillvara den akademiska kompetens som invandrare för med sig är mycket viktigt både ur individens och samhällets perspektiv.

Redan idag får många högutbildade invandrare en adekvat utbildning i svenska som andraspråk inom sfi parallellt med god vägledning inför framtiden.

RRV (2002) fann inget belägg för att det var vanligt att högutbildade studerade i samma grupp som mycket lågutbildade och menade att det var dags att avliva myten om att analfabeter och högutbildade undervisas tillsammans. Utredningen instämmer i denna iakttagelse. Däremot vittnar många studerande med utländsk högskoleexamen om sin frustration över att vara tvungen gå ”den långa vägen”, dvs. först läsa sfi och därefter Svenska som andraspråk på grundläggande och gymnasial vuxenutbildning. Det har ofta uppfattats i kommunerna som att detta är den enda vägen att gå, en väg som efter sfi obligatoriskt omfattar minst två terminer på komvux och som ofta medför onödiga väntetider mellan kurserna. Först därefter är man behörig att söka till högskolan för komplettering. Egentligen är det möjligt redan i dagens system att erbjuda koncentrerade, individanpassade vägar, men individen har sällan tillgång till dessa i kommunerna.

En annan väg att gå är att försöka klara TISUS (test i svenska för studenter med utländsk gymnasieutbildning, som ges vid sju lärosäten två gånger om året) som också ger behörighet att söka högskolestudier.

Precis som för alla sfi-studerande är det alltså avgörande att snabbt få besked om vägen mot inträde på arbetsmarknaden, men kanske extra viktigt för denna grupp, då en akademisk utbildning ofta snabbt förlorar i värde. För sfi-anordnaren är tiden avgörande på ett annat sätt: att på alla sätt stödja studievana sfi-studerandes möjlighet att komma till avsedd sfi-nivå på kortast möjliga tid ger ökat utrymme för de studerande som behöver mera tid inom sfi.

Utredningen beskriver i kapitel 10 hur viktigt det är med omfattande och välplanerade kontakter med yrkeslivet för sfi-studerande med klar yrkesinriktning. På samma sätt är det också naturligtvis av stor betydelse för invandrade akademiker att uppleva en koppling till och ett värdesättande av tidigare erfarenheter och kunskaper. Att studera i högskolemiljö kan därför upplevas mycket motiverande och därmed vara bidragande för studieframgång för denna grupp.

Precis som för alla nyanlända sfi-studerande kan uppbyggnaden av ett kontaktnät i Sverige vara avgörande för inträde på arbetsmarknaden. Att få möjlighet till nära kontakter via högskolemiljö kan avsevärt förkorta vägen mot framtida mål.

När ”sfi-utbildning i högskolemiljö” omtalas avses här en koncentrerad svenskutbildning i snabbt tempo enligt sfi:s kursplan, helt eller delvis i högskolans lokaler. Till detta kopplas t.ex. tillgång

till mentor, studie- och yrkesvägledning inom högskolan, översättning och validering av betyg, möjlighet till att kombinera sfi med eventuell kompletteringsutbildning samt praktik i olika former (se kapitel 8).

11.3.1. Målgrupp

Enligt Skolverkets statistik deltog under läsåret 2000/01 37 322 studerande i sfi. Ungefär hälften av dem hade minst tolvårig utbildning. Antalet studerande med 15–16 års utbildning uppgick till 4 577 personer och 2 707 hade mer än 17 års utbildning. Med högutbildad avses här en person med en eftergymnasial utbildning omfattande tre års studier. Personen är stadigvarande bosatt i Sverige och har en akademisk examen eller har varit på väg att slutföra en examen när han eller hon lämnade sitt land.

Utifrån den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen av flyktingar och andra nyanlända (Integrationsverket 2001b) har Skolverkets genomfört två regeringsuppdrag. Ett av dessa, Uppdrag till Statens skolverk om kursplaner m.m. i svenskundervisning för invandrare, sfi (U2002/2529/V), var att ”i samråd med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet undersöka de praktiska möjligheterna att ge högutbildade invandrare sfi i högskolemiljö och verka för att en sådan utveckling kommer till stånd”. Skolverket redovisar i sin rapport (2002f) uppfattningen att en sådan koncentrerad utbildning som beskrivs ovan inte är lämplig för alla högutbildade:

En utbildning för högutbildade studerande i högskolemiljö är dock ett alternativ för dem som har ett klart mål med sina studier och som är motiverade att ta det ansvar som en kvalificerad akademiskt inriktad språkutbildning kräver.

Många faktorer, inte enbart en akademisk examen, samverkar för att en studerande ska mäkta med sådana krävande studier, t.ex. den studerandes psykosociala situation, ålder, förhållandet mellan tidigare studier och studietradition i Sverige m.m. Att många högutbildade sfi-studerande kan ha stora svårigheter att klara sina studier vittnar många sfi-anordnare om. Skolverkets statistik belyser situationen; dels att många klarar sfi-studierna mycket snabbt och/eller att många väljer att göra studieuppehåll/avbryta studierna, vilket nedanstående tabell illustrerar.

Nybörjare 99/00, totalt antal elever med utbildningsbakgrund 13 år eller mer

% av totala antalet nybörjare 99/00

Avslutat utbildningen med godkänt resultat t.o.m. läsåret 01/02

Avbrutit/gjort studieuppehåll

Fortsätter studierna i sfi läsåret 02/03

5 433

37 % 2 505 46 % 2364 44 % 317 6 %

Källa: Skolverket, Rapport 226, tabell 8.5A

Utredningen betonar därför att den inledande kartläggningen ska beskriva om denna form av sfi-utbildning är lämplig för individen vid en given tidpunkt. Bedömningen ska bygga på såväl individens förutsättningar som på individens önskemål

11.3.2. I högskolemiljö

I betänkandet Mångfald i högskolan (SOU 2000:47) samt i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/2002:15) framhålls att högutbildade invandrare bör ges möjlighet till sfi-utbildning i högskolemiljö. Syftet med detta är att påskynda inträdet på den svenska arbetsmarknaden genom att erbjuda en koncentrerad svenskundervisning kopplad till validering och eventuell kompletteringsutbildning.

I den rapport där Skolverket redovisar sitt regeringsuppdrag (2002f) drar man slutsatsen att det i regel är ”…en stor fördel om sfi för målinriktade akademiker kan förläggas till högskolemiljö.” Enligt rapporten är de studerande inom sådana program ofta mycket nöjda både med kontakten med högskolan och med de koncentrerade studierna med tydliga mål och klar struktur. De studerande anser vidare att deras kunskaper och erfarenheter blir bekräftade, att de lär sig snabbare och att de därmed når sina mål på kortare tid.

I en skrivelse till Utbildningsdepartementet tar Integrationsverket (2001a) och Högskoleverket upp frågan om svenskundervisning och kompletteringsutbildningar för dem med utländsk examen. Man tar i denna skrivelse inte ställning till vem som bör vara huvudman för sfi i högskolemiljö, utan nöjer sig med att påpeka vikten av att det ”…finns /…/ avancerade nybörjarkurser i svenska språket avsedda för högutbildade invandrare. Undervisningens pedagogik och intensitet bör anpassas till gruppens förkunskaper.”

11.3.3. Frågan om huvudmannaskapet

Idag är kommunen huvudman för all sfi, men i takt med allt fler exempel på verksamheter som inriktar sig på sfi för högutbildade i högskolemiljö aktualiseras frågor kring vem som ska ha huvudmannaskap för sfi i högskolemiljö.

Bör kommunen fortsatt ha detta ansvar och i samverkan med högskolan tillse att högutbildade får en individualiserad sfi-utbildning, eller bör huvudmannaskapet ligga hos högskolorna?

11.3.4. Styrdokumenten

För att kunna besvara dessa frågor följer här en översikt över relevanta styrdokument och vad dessa uttrycker om bl.a. samverkan, uppdragsutbildning och huruvida sfi-utbildning kan anses vara en uppgift för högskolorna

För sfi medger skollagen (1995:1100) § 9, att kommunerna får uppdra åt andra att anordna sfi och att regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag samt om villkor för det. Lagen föreskriver också att sfi ska påbörjas inom tre månader om inte särskilda skäl finns (13 kap 3 §). Denna hänsyn måste naturligtvis tas även i de fall sfi anordnas i högskolemiljö.

I förordningen (1994:895) 4 §, om svenskundervisning för invandrare, anges att sfi får kombineras med utbildning inom någon annan skolform inom det offentliga skolväsendet.

Universiteten och högskolorna har stor frihet inom ramen för de regler och ramar som riksdag och regering sätter upp. Universiteten och högskolorna bestämmer själva hur de organiserar sin verksamhet och använder sina resurser. Högskolornas styrdokument pekar i dagsläget inte explicit ut möjligheten till sfi-verksamhet.

Enligt högskolelagen SFS 1992:1434 ska högskolorna bedriva grundläggande högskoleutbildning inklusive fort- och vidareutbildning samt forskarutbildning. Utöver detta ska högskolorna samverka med det omgivande samhället; den s.k. tredje uppgiften (Lag 1996:1392). Högskolelagen säger också att den grundläggande högskoleutbildningen väsentligen skall bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella eller specialutformade program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper, vilket oftast anses innebära att nybörjarkurser kan ges på högskolan i de fall dessa inte ges på gymnasienivå. Grundläggande svenska som andraspråk ges dock

idag både som sfi-utbildning i högskolemiljö (i samverkan med kommunen) och som högskolekurser riktade till utländska studenter.

I Högskoleförordningen preciseras villkor för antagning till grundläggande högskoleutbildning, dvs. kraven på grundläggande och särskild behörighet. Hösten 2002 gjordes dock ändringar som i högre grad än tidigare ska möjliggöra för personer utan formell kompetens, men med s.k. reell kompetens, att antas till högskolestudier. Bestämmelserna utökar antalet behörighetsgrunder genom att ge möjlighet till behörighet på grundval av ”praktisk erfarenhet och eller på grund av någon annan omständighet” när det gäller grundläggande och särskild behörighet.

Utifrån sin budgetproposition utfärdar regeringen varje år regleringsbrev till högskolorna. Att i dessa brev ge högskolor i uppdrag att genomföra sfi-verksamhet skulle kunna vara en möjlighet. Utredningen menar dock att detta i längden skulle utgöra ett allt för kortsiktigt styrmedel, då kontinuitet är viktigt för denna verksamhet. Däremot skulle detta kunna vara en viktig signal från staten och bidra till att samverkan prövas och utvecklas.

Sfi är en rättighet för individen och ett ansvar för kommunen. Studerande med akademisk bakgrund finns i olika kommuner vilket i regel förutsätter att studieformer som förläggs till högskolemiljö upphandlas av den studerandes hemkommun. Förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor reglerar högskolornas möjligheter att ge uppdragsutbildning, till vilken inga krav på särskilda förkunskaper är knutna:

En högskola får bedriva uppdragsutbildning bara om den knyter an till sådan grundläggande högskoleutbildning som högskolan har examensrätt för. Om uppdragsgivaren är svenska staten, en svensk kommunal myndighet, ett svenskt landsting /…/ gäller utöver första stycket att uppdraget skall avse personalutbildning eller utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av biståndspolitiska skäl.

I högskoleförordningen anges att man vid uppdragsutbildning ska tillämpa avgiftsförordningen där bl.a. står att högskolorna själva bestämmer avgiftens storlek, som ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Detta innebär enligt Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd (1999) att den långsiktiga självkostnaden ska täckas, alltså att avgifterna ska sättas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga kostnader utan att ge direkt överskott.

Förordning (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning handlar om de s.k. collegeutbildningarna och vill garantera att studerande på gymnasiedelen av utbildningen reserveras plats i högskolan efter genomförd gymnasiedel. Denna förordning beskriver en utbildning som omfattar 20 poäng, som ska samordnas med komvux och som syftar till att ge grundläggande behörighet.

Dessutom finns förordningen (SFS 1995:889) om en särskild teoretisk och praktisk utbildning vid högskolor och universitet som tillkom i samband med att de s.k. aspirantutbildningarna startades. Målgruppen är personer med annat modersmål, som har en utländsk högskoleutbildning och som är folkbokförda i landet, alltså liknande den för sfi. Utbildningen på 40 poäng ska omfatta både praktik på en arbetsplats och teoretiska studier av värde för denna praktik. Denna förordning är nu aktuell för översyn.

Möjlig och önskvärd samverkan

Även utan att kommun och högskolor idag tydligt föreskrivs att samverka kring sfi i högskolemiljö upplever många kommuner och högskolor ett flertal incitament för att bedriva en för alla parter gynnsam samverkan kring sådan utbildning.

Att sfi-studerande med utländsk akademisk examen får nära tillgång till högskolorna och dess utbud kan få positiva effekter inte bara för individen utan även för högskola och sfi-anordnare: Sfianordnaren får nära kontakt med t.ex. forskning inom högskolan. Högskolorna, som ska verka för mångfald och internationell förståelse på flera olika sätt, får tillgång till sfi-studerandes kunskaper och får möjlighet att rekrytera dessa studerande till studier på på C- eller D-nivå, en nivå där högskolorna ofta vill ha flera studerande.

Enligt Skolverkets rapport anser sig flera lärosäten ha god beredskap för att anordna sfi-utbildning eftersom man redan idag har kurser i svenska som andraspråk för t.ex. gäststudenter. Utredningen vill dock påpeka att det finns väsentliga skillnader mellan innehållet i dessa kurser och det som beskrivs i sfi:s kursplan och mellan dessa båda olika studentgruppers oftast helt olika utgångspunkter och livsvillkor.

Skolverket genomförde inom ramen för ovanstående uppdrag två enkätundersökningar till universitet/högskolor samt till kommuner. Syftet med enkäterna var främst att få en samlad bild av hur

högskolor och kommuner resonerar kring utbildning för högutbildade sfi-studerande. Svaren visar att man genomgående är positiv till att sfi-utbildning för invandrade akademiker bedrivs i högskolemiljö samt visar över lag på ett positivt intresse för att utveckla och hitta nya arbetsformer.

Det är viktigt att högskolorna, för att kunna motsvara det behov som framkommer i kartläggnings- och valideringsprocessen och som en naturlig komplettering/parallell till en sfi-verksamhet, prövar möjligheten att efter lokala behov anordna kompletteringsutbildningar. I Högskoleverkets rapport Ett svenskt kvitto? Kompletterande utbildning för utländska akademiker (Högskoleverket 2003) beskrivs att kompletterande utbildning i Sverige varit ett nödvändigt kvitto från svensk högre utbildning för att få en anställning i Sverige. Högskolorna själva tar sällan initiativ till sådana utbildningar, även om det förekommer. Högskoleverket anser att det bör finnas kompletteringsutbildningar för alla yrken som kräver akademisk utbildning och att dessa bör ingå i högskolornas reguljära utbud. Utredningen delar denna åsikt och vill tillägga att en kompletteringsutbildning i vissa fall kan påbörjas redan under sfi-tiden.

11.3.5. Exempel från verksamheter

Nedan följer några exempel som visar på goda resultat och i flera fall på givande samverkan mellan olika aktörer.

För kommuner med få högutbildade sfi-studerande och/eller med stort avstånd till högskola, är det inte möjligt att bygga upp en liknande verksamhet som t.ex. i nedanstående exempel. Utredningen vill därför betona vikten av att med alla till buds stående medel söka upprätthålla och ta tillvara den studerandes eventuella yrkesidentitet och studievana. Kommunen bör undersöka möjligheten till att via nätet upprätthålla kontakter med mentorer, distanskurser t.ex. på engelska runt om i landet samt möjligheter till sfi-kurser via webben etc. (se kapitel 12). Anordnaren bör också kunna ge mer intensiv sfi för dem som så önskar, eventuellt med handledning. Utredningen har t.ex. tagit del av hur sfi-anordnare lagt upp extra studieuppgifter inklusive mail-kontakt med läraren på skolans interna nät. De studerande arbetar där vidare efter att ha deltagit i studier i sin ”vanliga” grupp på förmiddagen. Detta uppges ha halverat tiden för dessa studievana individers D-kurs.

Andra kommuner individualiserar genom att aktivt erbjuda högutbildade särskild litteratur, enskilda uppgifter och praktikplatser som motsvarar deras bakgrund, erfarenhet och mål.

Ett projekt som berör flera kommuner och aktörer är där en länsstyrelsen ansvarar för ett projektet för akademiker, ett projekt som är avsett för personal inom vården. Liknande projekt skulle dock kunna omfatta utbildning för pedagoger, ekonomer och tekniker, något som planeras. Detta är ett samverkansprojekt mellan länsstyrelsen och tre kommuner. För närvarande finns deltagare från 13 kommuner länet. Undervisningen genomförs av komvux men är förlagd till en högskola vilket medför att de studerande har tillgång till stort bibliotek, datasalar etc. Varje deltagare har kontinuerlig kontakt med sin handläggare vid arbetsförmedlingen.

Syftet med utbildningen är att effektivisera inlärningen av svenska för utländsk vårdpersonal och därmed förkorta tiden för inträde på den svenska arbetsmarknaden. Studier i svenska för invandrare, datakunskap och yrkessvenska varvas med studiebesök på olika vårdinrättningar och praktik. Medlemmar i Röda korset besöker SFA en gång i veckan för att deltagarna ska få möjlighet till ytterligare språkträning och eventuellt även individuell hjälp med studierna.

När deltagarna fått betyg i sfi påbörjar de utan väntetid kursen i svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning. Genomsnittstiden för kursen i sfi respektive svenska som andraspråk är fem månader. Efter efter ca 10 månader, bör deltagarna klara det test som krävs för att få tillträde till Länsarbetsnämndens kurs ”Svenska för utländsk vård- och apotekspersonal”.

I en större kommun finns en introduktion för akademiker som sker i samarbete med kommunen, ett utbildningsföretag samt högskolan. Då utbildningen vänder sig till nyanlända är det möjligt för de studerande i kommunen att få försörjning via introduktionsersättning.

Efter information om utbildningen till de ca 500 nyanlända, högutbildade deltagarna görs ett urval av de mest motiverade som anmält intresse. Utbildningen omfattar totalt 48 veckor med bl.a. följande innehåll och upplägg:

  • 24 veckors intensiva studier i svenska och samhällsorientering i anordnarens lokaler inklusive många studiebesök.
  • Förutom lärare finns även utbildningsledare som ansvarar för utbildningens koppling till arbetslivet samt studie- och yrkesvägledare. Bedömning av tidigare utbildning från hemlandet.
  • Nio veckors fortsatta studier i svenska med samhällsorientering samt dataundervisning med samma lärare som tidigare men i högskolans lokaler och med tillgång till mentor på högskolan.
  • Trainee-utbildning, en praktikperiod under tre månader.
  • Tre veckors uppföljning och utarbetande av en individuell handlingsplan för fortsatta studier eller arbete.

Efter avslutad utbildning har deltagarna nått målen för sfi och i många fall även målen för svenska som andraspråk B.

Utbildning utformad på dessa sätt är initialt avsevärt dyrare än en icke individanpassad utbildning. Högskolorna kan dock inte ta ut högre kostnad för ett samverkansuppdrag än behovet av kostnadstäckning på några års sikt medger. Ur kommunens synvinkel är det viktigt att denna utbildning visat sig medföra en kortare studieväg och en snabbare och mer adekvat väg till egenförsörjning för individen, vilket innebär lägre totalkostnad.

Exemplen visar dock på en annan ekonomisk konsekvens som innebär en svårighet för såväl individ som verksamhet: Att avsluta sfi så snabbt efter ankomst till landet leder för andra invandrare än flyktingar ofta till svårigheter med försörjning, eftersom man i de flesta fall inte är berättigad till studiestöd eller a-kassa (se kapitel 14). Detta leder till ofrivillig frånvaro eftersom man måste jobba och till avbrott för många individer.

11.3.6. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Kommunen ska vara fortsatt huvudman för all sfi-utbildning, även för den som sker för högutbildade i högskolemiljö.

I det sektorsansvar för Högskoleverket som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår att Högskoleverket får bör gruppen vidgas till att inkludera alla sfi-studerande , även de som befunnit sig längre i landet.

CFL, Centrum för flexibelt lärande, ska se över och föreslå hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas med hjälp av informations- och kommunikationsteknologi.

Kommunalt huvudmannaskap

Ovan har vi strävat efter att beskriva en sfi-utbildning i högskolemiljö, sett över vilka styrmedel som finns tillgängliga samt reflekterat kring vilka individer som gynnas av denna utbildning. Vi är då framme vid frågan kring ansvarsfördelningen; är det för individerna bäst att kommunen behåller ansvar för denna form av utbildning eller är högskolorna bäst lämpade att själva vara huvudman för denna verksamhet?

Som påpekats ovan vill utredningen betona att inte alla högutbildade bör gå sin sfi-utbildning i högskolemiljö. Det är däremot viktigt att varje individ får den utbildning som bäst passar den nuvarande situationen och den i kartläggningen beskrivna vägen mot individens mål. För många högutbildade kommer utbildning på studieväg 2 att vara lämplig.

Av detta följer att utredningen bedömer det mest gynnsamt för såväl individer som för verksamhet att inte splittra ansvaret för kartläggning, genomförande, uppföljning och ekonomi på flera myndigheter. Vi föreslår därför att kommunen även i fortsättning ska ha ansvar för högutbildade inom sfi, men betonar starkt vikten av en samverkan mellan kommun och högskola i enlighet med vad som beskrivits ovan.

Möjliggöra och underlätta samverkan

Många högskolor upplever, som ovan beskrivits, flera incitament för att i samverkan med kommunen anordna sfi för högutbildade. Utredningen anser dock att högskolornas möjlighet att ge en sådan sfi-utbildning som beskrivits ovan måste regleras för att ge fler akademiker tillgång till sådan utbildning. Att se över denna fråga ska ingå i det sektorsansvar för Högskoleverket som föreslås av utredningen för flyktingmottagande och introduktion. I ansvaret ska också ingå att se över hur högskolans övriga utbud, inklusive tillgång till högskolans studievägledarkompetens och kompletteringsutbildningar i högre grad kan göras tillgängligt för högutbildade sfi-studerande invandrare.

För sfi-studerande som är inriktade på vidare studier efter sfi och/eller som redan har en akademisk examen från sitt hemland ska tillgång till högskolans utbud och t.ex. mentorer, vägledning etc. säkras. Då ett stort antal av de studerande är bosatta långt från en

högskola blir detta svårt i praktiken. Utredningen föreslår därför att Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL, ser över och föreslår hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas med hjälp av informations- och kommunikationsteknologi, IKT, för att stödja högutbildade invandrare som är bosatta på långt avstånd från högskolor.

Utredningen beskriver vikten av en kartläggningsprocess i kapitel 10, men vill här betona vikten av att studie- och yrkesvägledare i kommun och vid högskola samarbetar kring vägledning och validering för att förkorta vägen till eventuella kompletteringsstudier och/eller kvalificerat arbete. En sådan samverkan finns endast finns på enstaka lärosäten idag.

11.4. Studerande i behov av särskilt stöd

Utredningens direktiv pekar inte explicit på att vi i vårt arbete ska beakta gruppen studerande i behov av särskilt stöd, t.ex. de som har funktionsnedsättningar eller traumarelaterade symptom. Däremot anges att möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar ska öka. Därmed anser vi att vi ska beakta även förutsättningarna för studerande i behov av särskilt stöd för att öka dessa individers möjligheter att delta i och tillgodogöra sig sfi-utbildningen.

Skollagen (1985:1100) anger att hänsyn ska tas till studerande i behov av särskilt stöd. Förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare anger att studerande som har svårigheter med utbildningen ska ges särskilt stöd. Ett stort antal studerande har detta behov av olika stödinsatser under delar av eller under hela sfi-utbildningen.

I detta första avsnitt behandlar vi frågor som är gemensamma för de flesta studerande med någon form av funktionsnedsättning inklusive traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. I därpå följande avsnitt resonerar vi kring förhållanden som är specifika för olika typer av funktionsnedsättningar.

Inom ramen för utredningens resurser har vi dock inte haft möjlighet att beskriva situationen för sfi-studerande med alla olika former av funktionsnedsättningar. T.ex. har vi inte haft utrymme för att här beskriva situationen för dem som har synnedsättningar, vilket vi djupt beklagar. Detta är inte ett uttryck för att vi menar att stöd till enbart vissa ska prioriteras i verksamheten. Som vi beskri-

ver nedan i avsnittet om styrdokument menar vi att samtliga sfistuderande i behov av särskilt stöd ska få detta inom ramen för en individanpassad sfi-utbildning. Våra förslag som rör studerande i behov av särskilt stöd omfattar givetvis även studerande med andra funktionsnedsättningar än de som behandlas i betänkandet.

11.4.1. Tidigare rapporter

Kunskapslyftskommitténs delbetänkande (SOU 1999:39) ger en grundlig bild av förhållanden kring att som vuxen studera med funktionsnedsättning. Delbetänkandet beskriver ansvarsfördelningen av olika stödinsatser samt ger en beskrivning av förutsättningarna för studerande med funktionsnedsättning inom den kommunala vuxenutbildningen. I slutbetänkandet (SOU 2000:28) redovisas bl.a. kommitténs övergripande slutsatser av arbetet med att kartlägga och analysera de hinder som finns för studerande med funktionsnedsättning i vuxenutbildningen.

I avsnittet om invandrare med funktionshinder i kommunal utbildning för vuxna skriver kunskapslyftskommittén:

… förekomsten av funktionsnedsättningar utgör ett betydande hinder för invandrares möjligheter att tillgodogöra sig vuxenutbildning. Tydligast är problemen inom svenska för invandrare (sfi) eftersom det ofta är inkörsporten till utbildning inom andra delar av vuxenutbildningen. De vars funktionsnedsättning utgör ett påtagligt hinder för studier har svårt att nå upp till sfi-nivån och har därmed också svårt att delta i annan utbildning.

Sisus, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, belyser såväl ansvar som stöd i rapporten Information om stöd i vuxenutbildning för studerande med funktionshinder (Sisus 2002). I del 1 beskrivs principer, policy, lagar och förordningar. I del 2 beskrivs myndigheter och organisationer med ansvar för stöd till studerande med funktionsnedsättning och i den tredje delen beskrivs några av de stödinsatser vuxna med funktionsnedsättning kan behöva i sina studier. Utredningen hänvisar till dessa gedigna texter och avser därmed inte att beskriva sådana förhållanden i detta betänkande.

Kunskapslyftskommittén och Sisus berör dock inte i övrigt sfistuderandes situation inom utbildningen. Utredningen kommer därför att med utgångspunkt i kunskapslyftskommitténs och Sisus arbete försöka beskriva det specifika i att vara sfi-studerande och ha en funktionsnedsättning; att försöka komplettera ovan nämnda

texter med att ge en bild av utbildningen i sfi-studerandes perspektiv i syfte att belysa behov, möjligheter och hinder för dessa individer med funktionsnedsättning.

Utredningen ansluter sig till de handikapp- och utbildningspolitiska målsättningar som riksdagen beslutat om och som även Kunskapslyftskommittén hade för sitt arbete, bland annat:

  • Människor med funktionsnedsättning ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare.
  • Det är den studerandes intresse och inte utbildningsform eller tillgång till särskilt stöd som ska styra den studerandes val av utbildning.

Respektive utbildningsanordnare bör bära det övergripande ansvaret för att den egna verksamheten genomförs på ett sådant sätt att den studerande med funktionsnedsättning ges goda förutsättningar att delta.

11.4.2. Begreppet funktionsnedsättning

Många faktorer påverkar individens inlärningsprocess (se kapitel 2). En av alla dessa faktorer är funktionsnedsättningar såsom rörelsehinder, synskada, hörselskada, läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi samt sjukdomar som orsakar smärta t.ex. reumatism. Även följdverkningar relaterade till extremt traumatiserande upplevelser kan försvåra såväl inlärning som deltagande i utbildning. Det handlar om posttraumatiskt stressyndrom, PTSD, och andra traumarelaterade symptom.

Det finns synliga såväl som dolda funktionsnedsättningar. Med dolda funktionsnedsättningar avses de som är svåra att upptäcka för utomstående, sådana som av olika anledningar avsiktligt döljs eller funktionsnedsättningar som individerna inte vet att de har, t.ex. hörselförlust.

Den definition av begreppet funktionsnedsättning som oftast används i Sverige bygger på att vi skiljer mellan å ena sidan en persons kroppsliga skador, funktionsnedsättningar och begränsningar och å andra sidan de konsekvenser detta får i det dagliga livet. Vi använder termen funktionsnedsättning om det som handlar om individen och talar om handikapp när det gäller de konsekvenser personen möter i sin dagliga omgivning. Orden funktionshinder och funktionsnedsättning används ofta synonymt.

En funktionsnedsättning kan bli ett handikapp i t.ex. en utbildningssituation som försvårar konsekvenserna av funktionshindret. Att se handikapp som en konsekvens av en funktionsnedsättning, dvs. som något relativt som uppstår i samspel med den omgivande miljön, medför att det blir mer adekvat att tala om individer med funktionsnedsättningar och handikappande miljöer. Sisus skriver i sin rapport (2002) att en person alltså kan vara handikappad i en viss utbildningsmiljö eller i en viss utbildningssituation utan att för den skull vara det i andra. Ett sådant synsätt ställer stora krav på anpassning av såväl den fysiska miljön som olika insatser. Utredningen vill till detta miljörelaterade handikappbegrepp foga tanken på att individer kan anses handikappade i vissa kulturer men inte i andra.

En ny klassifikation godkändes av WHO:s världshälsoförsamling 2001 under beteckningen ICF med den svenska titeln ”Klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa”. Klassifikationen använder inte begreppet handikapp, men ger begreppet delaktighet en framträdande roll. ICF tar avstånd från synen att personer med funktionsnedsättningar är en minoritetsgrupp och vill se funktionshinder som en del av den normala variationen.

Det finns alltid en fara i att beskriva individer utifrån funktionsnedsättning som en enda kategori. Dessa människor skiljer sig åt ur flera aspekter som på olika sätt berör en inlärningssituation: många individer har fler än en funktionsnedsättning, man påverkas av vilken socialgrupp man tillhör, vilken utbildning man har, hur gammal man är, om man är man eller kvinna, vilken syn på funktionsnedsättningen som man upplevt under sitt liv och i vilken grad man själv har accepterat sin nedsättning – och också av det etniska ursprunget.

Enligt SOU 98:139, En särskild utsatthet – om personer med funktionshinder från andra länder, finns det inte några säkra uppgifter om antalet invandrare med funktionsnedsättning. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer i Sverige, SIOS, uppskattar antalet utrikes födda individer med funktionsnedsättning och annan etnisk bakgrund till ca 100 000. Bland de som är födda i Sverige men har minst en förälder född utomlands uppgår antalet till ca 70 000 personer.

Regeringen anger i sin proposition Från patient till medborgare - en nationell handlingsplan för handikappolitiken (1999/2000:79) att ungefär var femte person i yrkesverksam ålder har något slag av funktionsnedsättning.

Antalet personer med funktionsnedsättning är alltså osäkert och kompliceras ytterligare av att det även uppkommer svårigheter att ställa diagnos när personerna har ett annat modersmål. De normaliserade test som används i Sverige är anpassade till människor med svenska som modersmål och svensk kulturbakgrund vad gäller t.ex. språk och begrepp. Att använda tolk kan i viss mån hjälpa, men diagnoserna är ändå ofta osäkra. Någon samlad uppgift om antalet sfi-studerande med olika funktionsnedsättningar såvitt utredningen erfar inte.

11.4.3. Styrande dokument

För betygsättning inom gymnasial vuxenutbildning och gymnasial särvux kan läraren bortse från vissa betygskriterier i de särskilda fall där t.ex. en funktionsnedsättning försvårar för den studerande att uppnå de kunskaper som kriterierna beskriver. Detta beskrivs i Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesärskolan och gymnasial särvux (SKOLFS, 2002:4). Något liknande finns inte för sfi-utbildningen eller för grundläggande vuxenutbildning (analfabeter och kortutbildade utvecklar läs- och skrivfärdigheter inom ämnet svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning integrerat med sfi-studierna).

Propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) skriver:

Den grundläggande principen om allas lika tillgång till lärande innebär att särskilda insatser /…/ behöver göras för att möta behoven hos människor med funktionshinder, vilka annars lätt utestängs.

Den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen av flyktingar och andra invandrare mellan olika centrala myndigheter (Integrationsverket 2001b) anger att funktionshindrade ska erbjudas individualiserade introduktionsprogram för att kunna bli delaktiga i samhällslivet utifrån sina förutsättningar.

Handikappolitiken

Riksdagen godkände 2000 regeringens förslag om en nationell handlingsplan för handikappolitiken, Från patient till medborgare (1999/2000:79). I propositionen föreslår regeringen nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Regeringen bedömer att

insatserna under de närmaste åren bör koncentreras till företrädesvis tre huvudområden; att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle, samt till att förbättra bemötandet.

Om tillgänglighet i undervisningslokalerna säger man bland annat att dessa ska vara tillgängliga för personer med rörelsehinder och anpassade efter andra funktionsnedsättningar som hörsel- och synskada så att alla kan röra sig och känna sig säkra.

Ett par aktuella utredningar är värda att nämnas här. En särskild utredare ska föreslå en förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området, (dir. 2003:94). Syftet är att skapa bättre möjligheter att förverkliga de mål som finns i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken så att handikappfrågorna integreras i alla samhällssektorer. Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2004.

Regeringen fattade 2002 beslut om direktiv för en parlamentarisk kommitté med en lång rad uppgifter på diskrimineringsområdet; En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (dir. 2002:11). Kommittén skall överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionsnedsättning på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan, dvs. även inom vuxenutbildningen. Kommittén ska redovisa uppdraget senast den 1 december 2004.

11.4.4. Bemötande och rättigheter

Betänkandet En särskild utsatthet – Om personer med funktionshinder från andra länder (SOU 1998:139) skriver:

Vuxna som kommer till Sverige och redan har ett funktionshinder har erfarenhet av att leva i ett land där människor med funktionshinder generellt har dåliga livsvillkor. Det är sällsynt att någon har fått specialundervisning, habilitering eller rehabilitering. Många har påverkats av en negativ syn på funktionshinder. Det gäller mest dem som har ett funktionshinder från barndomen, och särskilt kvinnor. Kvinnor med funktionshinder har det generellt mycket svårt i de flesta av världens fattiga länder.

Utredningen har i samtal med företrädare för handikapporganisationer även tagit del av uppfattningen att många individer under sitt liv i hemlandet har levt ett relativt normalt vuxenliv; man har kanske inte gått så mycket i skola, men har t.ex. gift sig och fått barn.

Släkt och övrigt nätverk omkring stöttade i det som behövdes för att klara vardagen. Att komma till Sverige innebär en stor omställning, troligtvis än större än för övriga invandrade; här får man kanske för första gången en stämpel – man ”blir funktionshindrad”. Här ska man också med hjälp av myndigheter i större uträckning klara sig utan familjens stöd. I hemlandet talade man kanske på sin höjd med familj, släkt och religiös ledare om sin funktionsnedsättning. Här förväntas man prata om detta med kurator, sjukvårdspersonal, olika handläggare, sfi-lärare m.fl. Vissa individer upplever detta som kränkande medan andra ser det som en stor möjlighet.

Att inte behärska språket och inte känna till sina rättigheter medför att många inte får tillgång till det stöd och den rehabilitering som man har rätt till. En studie som Socialstyrelsen gjorde 1998 om flyktingar med funktionsnedsättning i olika kommuner visade att 20 procent av personerna i studien inte fick något stöd från kommunen, vare sig enligt lagen om stöd och service, LSS, eller socialtjänstlagen, vilket Socialstyrelsen ansåg var anmärkningsvärt. Kommunerna hade fått statlig ersättning för samtliga personer därför att de behövde försörjning eller varaktig vård.

Svårigheter i möten med myndigheter beskrivs av Sisus i Om bemötande av människor med funktionshinder (Sisus 2003):

När samhällets bemötande av människor med funktionsnedsättning brister försämras livsvillkoren för enskilda människor. Ofta mer för dem som inte kan svenska och inte har kunskap om det svenska samhället. När samhällets organisation fungerar dåligt blir följderna ofta mer märkbara för dem som inte kan svenska eftersom de har svårare att själva kompensera bristerna. När myndigheter inte är överens om vem som ska betala en insats är det mer sannolikt att ett ärende som gäller någon med annan etnisk bakgrund hamnar mellan stolarna. När informationen brister är man troligen ännu sämre informerad om man har ett annat modersmål. När resurserna inte räcker till alla är det stor risk att man får mindre stöd om man har svårare än infödda svenskar att tala för sin sak. Och när man får nej på en begäran om stöd överklagar man kanske inte beslutet om man inte kan svenska. Man vet kanske inte hur man gör när man överklagar, eller inte ens att man får göra det.

SOU 1998:139 visar

exempel på att långtidssjukskrivna utländska

medborgare från Asien, Afrika och Sydeuropa fick betydligt mindre yrkesinriktad rehabilitering än andra långtidssjukskrivna personer. Svårigheter med språket gjorde också att det var svårt att få del av arbetsförmedlingens åtgärder för arbetssökande.

11.4.5. Kartläggning

Sfi-studerande har ofta ett flertal individuella planer upprättade av olika myndigheter att förhålla sig till (se kapitel 10). Sfi-studerande med funktionsnedsättning som har rätt att få insatser enligt LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) har dessutom rätt att begära och få en individuell plan för insatser relaterade till funktionshindret upprättad av socialtjänsten. Socialstyrelsen (1998) gjorde en studie av kommunernas stöd till personer med funktionsnedsättning och utländsk bakgrund. I studien ingick en enkät till 85 kommuner, som bland annat fick frågan om de kartlagt hur många personer med funktionsnedsättning och utländsk bakgrund som bodde i kommunen. I stort sett ingen av kommunerna hade gjort någon kartläggning, vare sig socialtjänsten eller LSShandläggningen. Socialstyrelsen har bland annat därför haft ett regeringsuppdrag att förstärka och intensifiera sina rådgivnings- och informationsinsatser till huvudmännen angående individuella planer enligt LSS och individuella habiliterings- och rehabiliteringsplaner enligt HSL (Hälso- och sjukvårdslagen) i syfte att fler personer än idag ska få tillgång till en individuell plan. Slutrapporten Individuell plan på den enskildes villkor (Socialstyrelsen 2002) vänder sig till alla som är berörda av frågan och ska utgöra ett praktiskt stöd och en vägledning i arbetet med individuella planer enligt båda ovan nämnda lagstiftningar.

Socialstyrelsens studie (1998) visade också att var femte kommun som svarat hade producerat information om socialtjänstlagen på något annat språk än svenska. Bara tio procent av kommunerna hade informerat skriftligt om LSS på något annat språk än svenska. 35 procent hade informerat invandrare om LSS på andra sätt. Mer än hälften av de kommuner som hade informerat hade haft informationsmöten i invandrarorganisationerna.

Enligt vad utredningen förstår i samtal med berörda, är det mycket få invandrare med funktionsnedsättning som är medlemmar i någon handikapporganisation. Detta kan bero på att det inte finns någon folkrörelsetradition i de länder som individen kommer från. Att förstå vad en handikapporganisation är och förstå innebörden i intressepolitiskt arbete kan vara svårt. Kontakter med olika etniska organisationer kan dock göra det lättare för individerna att så småningom få kontakt med de handikapporganisationer som kan stödja individerna på olika sätt. SIOS kan här utgöra en viktig länk och informationskanal.

11.4.6. Sfi-verksamheten

Många kommuner gör goda insatser för att ge sfi-studerande med funktionsnedsättning lika förutsättningar till utbildning. Det krävs dock mycket av såväl kommun som av lärare för att kunna individualisera sfi-utbildningen för studerande med funktionsnedsättning. Olika funktionsnedsättningar och olika studerande kräver särskilda inlärningsstrategier som eleven bör tillägna sig för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Det är därför av största vikt att läraren har kompetens på dessa områden. Såväl i Lärarutbildningskommittén slutbetänkande (SOU 1999:63) som i Vuxenutbildning för alla? (SOU 1999:39) beskrivs ett stort och ökande behov av generell och grundläggande specialpedagogisk kompetens och att det inom den kommunala vuxenutbildningen behövs fler lärare med specialpedagogisk kompetens. I båda betänkanden nämns dessutom behovet av råd och stöd till vuxenutbildningens personal i specialpedagogiska frågor. I den nya lärarutbildningen, som riksdagen beslutade om 2000, kommer specialpedagogik att ingå i det allmänna utbildningsområdet för alla studenter.

Sedan ovan nämnda betänkanden lämnades har Specialpedagogiska institutet bildats. Detta institut är en rikstäckande myndighet för statens samlade stöd i specialpedagogiska frågor för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Uppgiften är att ge specialpedagogiskt stöd till ansvariga inom det offentliga skolväsendet och fristående skolor. Detta gör man genom att sprida information och kunskap inom specialpedagogik och initiera och medverka i utvecklingsarbete inom området. Via fem nationella resurscenter genomför man utredningar och träning av enskilda individer. Vid behov kan man komma ut till skolor och informera och ge utbildning till lärare och annan personal. På institutets hemsida finns mycket information och råd om utbildning för bl.a. dövblinda, döva och hörselskadade, synskadade samt individer som har läs- och skrivsvårigheter/dyslexi eller språkstörning.

Det är skolhuvudmannens ansvar att den studerande får tillgång till anpassat material. Sedan början av 2003 kan man få stöd i detta av specialpedagogiska institutet, vars uppdrag gäller även utveckling och anpassning av läromedel för vuxenstuderande med funktionsnedsättning inom det offentliga skolväsendet och folkhögskolor. Vuxenstuderande med synskada, rörelsehinder, utvecklingsstörning eller hörselskada på komvux, folkhögskola eller sfi har alltså möjlighet att via institutet beställa anpassade läromedel.

I början av 2003 lämnade Utredningen om läromedel för funktionshindrade sitt betänkande, Läromedel specifikt (SOU 2001:05). Utredningens förslag om bl.a. läromedelsförsörjning via ett nyinrättat institut är nu ute på remiss.

LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) ska enligt direktiven analysera hjälpmedelsförsörjningen för bland annat vuxna inom det offentliga skolväsendet, alltså inklusive sfi. Sfi-utredningen behandlar därför inte frågan om hjälpmedel för sfi-studerande i avvaktan på förslag från LSS- och hjälpmedelsutredningen.

Samtliga prov och bedömningar kan, enligt Skolverket, utformas och genomföras med hänsyn till de förutsättningar och den funktionsnedsättning som den studerande har. Hur anpassningen görs beror på ämnet och vad som prövas i ämnet. Utgångspunkten bör vara att den studerande ska få den hjälp han/hon är van vid att få.

Utvärderingen av det nationella provet för sfi nummer 12, (Wrigstad 2003) anger att bara 18 av 116 lärare i en enkät uppger sig ha behov av ett eller flera prov för studerande med funktionshinder.

11.4.7. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Den möjlighet att bortse från vissa betygskriterier vid betygsättning av studerande med t.ex. funktionsnedsättning som beskrivs i Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesärskolan och gymnasial särvux ska gälla även för sfi och grundläggande vuxenutbildning.

Utredningen förutsätter att utredningarna En förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området (dir. 2003:94) samt En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (dir. 2002:11) behandlar förhållandena för sfistuderande.

I behandlandet av betänkandet Läromedel specifikt (SOU 2001:05) är det av stor vikt att läromedelssituationen för sfistuderande med funktionsnedsättning uppmärksammas.

Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk, Specialpedagogiska institutet samt Samarbetsorgan för etniska organisatio-

ner (SIOS) utarbeta informationsmaterial rörande funktionsnedsättningar samt traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD.

Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med ovan nämnda parter utarbeta ett kommentar- och referensmaterial som beskriver framgångsrika sfi-verksamheter riktade till studerande med funktionsnedsättningar samt traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD.

Andra förslag med som berör detta område är:

  • Förslaget om hörselscreening i avsnitt 11.5.
  • Förslaget om kartläggning och om underlag för samtal om utbildningsrelaterade hälsofrågor i avsnitt 10.2-10.3.
  • Förslagen om lärarutbildning och kompetensutveckling i kapitel 13.
  • Förslaget om en nationell utvärdering av sfi-utbildningen i kapitel 16.

Breda insatser behövs

Såväl Kunskapslyftskommittén som Sisus, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, påpekar att det finns flera hinder för studerande med funktionsnedsättning inom sfi att tillgodogöra sig utbildningen. Sisus menar att sfi är en skolform som har svårigheter att avsätta resurser och ta ansvar för anpassningar och tillgänglighet för deltagare med funktionsnedsättning (Sisus 2002). Utredningens intryck, efter kommunbesök och samtal med företrädare och berörda studerande, är också att mycket återstår att önska vad gäller individanpassning, t.ex. kartläggning, lokalernas tillgänglighet och utformning, lärarkompetens och för stöd till de studerande. Utredningen vill därför starkt betona de rättigheter som de studerande har samt skolhuvudmannens skyldigheter enligt gällande lagar.

Utredningen menar att sfi bör ha samma bedömningsgrunder som idag gäller för betygsättning inom gymnasial vuxenutbildning och gymnasial särvux-utbildning. Där kan läraren bortse från vissa betygskriterier i de särskilda fall där t.ex. en funktionsnedsättning försvårar för den studerande att uppnå de kunskaper som betygskriterierna beskriver. Studerande på sfi och på grundläggande vuxenutbildning, som många sfi-studerande studerar integrerat, bör inte utgöra ett undantag. Utredningen föreslår därför att Skol-

verkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesärskolan och gymnasial särvux ska gälla även för sfi.

Vi förutsätter att de aktuella utredningarna En förändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området (dir. 2003:94) och En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (dir. 2002:11) även behandlar förhållandena för sfistuderande. I behandlandet av betänkandet Läromedel specifikt (SOU 2001:05) är det av stor vikt att läromedelssituationen för sfistuderande med funktionsnedsättning uppmärksammas.

LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) ska enligt direktiven uppmärksamma situationen även för sfi-studerande.

Gemensam kartläggning och samverkan

Den kartläggningsprocess som beskrivs i kapitel 10 får än större betydelse för individer i situationer som de som beskrivs ovan, eftersom många studerande med funktionsnedsättning behöver insatser från olika håll.

En slutsats som utredningen drar av det material och de erfarenheter som vi tagit del av är att de studerande i kontakten med myndigheter sällan möter någon med förutsättningar att se till hela deras livssituation och som inser vidden i problematiken där funktionsnedsättning, migration och utbildning möts. De flesta är specialiserade enbart inom sitt område. Som utredningen ser det, är därför en samverkan mellan aktörer med specifika kunskaper helt nödvändig. Det är också viktigt med en samordning av den studerandes individuella studieplan och den plan som socialtjänsten upprättar för individer som har rätt att få insatser enligt LSS.

För studerande med funktionsnedsättning är det vidare viktigt det finns någon som har helhetsansvaret för handlingsplanen och som den studerande kan vända sig till, eftersom det i många fall är både språkfärdighet och funktionsnedsättning som lägger hinder i vägen för kommunikationen.

För att individen ska få möjlighet att förstå synen på handikapp i det svenska samhället och känna till sina rättigheter behövs omfattande insatser. I de fall då varken individen eller hans/hennes familj har någon större erfarenhet av skolgång i hemlandet kan man ha svårt att se möjligheten till sfi och andra studier. Enligt företrädare för handikapporganisationer finns det stor anledning att tro att en stor del av den grupp invandrade som inte påbörjar sfi-studier har

någon form av funktionsnedsättning som upplevs utgöra ett hinder för att studera.

I samtalen som ingår i kartläggningsprocessen fordras av samtliga berörda stor lyhördhet, respekt och förståelse för frågor kring funktionsnedsättning och olika syn på detta och på utbildning överhuvudtaget. Den studerande kan av olika anledningar vilja dölja sin funktionsnedsättning eller vet kanske inte ens om att han eller hon har t.ex. syn- eller hörselnedsättning. Många saknar hjälpmedel och har aldrig fått en diagnos på sin skada.

Utredningen anser därför att det som stöd i denna process behövs ett konkret underlag för samtal kring individens hälsa i vid bemärkelse, vilket vi föreslår i avsnitt 10.2. Samtidigt kan den studerande via det informationsmaterial vi föreslår nedan få information om olika funktionsnedsättningar och särskilda rättigheter och vid behov göra en hörselscreening (se avsnitt 11.5).

I detta sammanhang vill vi också kort beröra vikten av interkommunal och regional samverkan för att möjliggöra individanpassade sfi-utbildningar och maximalt resursutnyttjande. I större städer är det lättare att finna tillräckligt studerandeunderlag för att starta enskilda grupper för studerande med olika funktionsnedsättningar samt att finna kompetenta och erfarna lärare (och att anordna kompetensutveckling) för en sådan utbildning. Även specialkompetens för att kartlägga och ställa diagnos blir lättare att finna i en större kommun. I mindre kommuner bör det dock gå att finna underlag för särskilda grupper genom att få till stånd ett samarbete med näraliggande kommuner. En noggrann kartläggning av individerna i en kommun utgör då en grund för en sådan regional samverkan. I de flesta fall torde en samverkan medföra en effektivare sfi-utbildning.

Vi vill också påpeka vikten av en kontinuitet i verksamheten för studerande med funktionsnedsättning. Upphandling av sfi-utbildning sker ibland med korta mellanrum och medför ofta byten av anordnare. Eftersom sfi-studerande med funktionsnedsättning ofta befinner sig längre tid i utbildning, medför kortare avtalstider eventuellt att de studerande måste byta lärare och arbetssätt flera gånger. Detta kan vara förödande för studerande med funktionsnedsättning, eftersom det tar tid att bygga upp såväl kunskap som förtroende.

Det är också mycket viktigt att huvudmannen för varje upphandlingsförfarande och i kvalitetsuppföljning noggrant formulerar kriterier som inkluderar t.ex. tillgängliga och anpassade lokaler,

stödinsatser, specialpedagogisk lärarkompetens, planer för eventuell kompetensutveckling inom området. Detta gäller dock för all sfi-verksamhet, eftersom kännedom om funktionsnedsättningar kan framkomma under hela studietiden.

Utökad information och större kunskap

För att individer med funktionsnedsättning ska ha likvärdig tillgång till sfi-studier måste han/hon tidigt efter ankomst få information om funktionsnedsättningar, om särskilda rättigheter och om utbildningsrelaterade frågor. Att få tillgång till information är en förutsättning för att kunna ta ansvar för sin situation i ett nytt land. Att få sådan information är dock för det mesta svårare än för infödda svenskar i samma situation. Det finns flera funktionsnedsättningar som blir till ett kommunikationshandikapp när informationen inte anpassas. Invandrare med exempelvis hörselskada, dövhet, synskada, tal- och språkstörningar eller dyslexi behöver särskilt tillrättalagd information för att inte språksvårigheter bli dubbelt handikappande. Även vid tolkade samtal är det vår erfarenhet att mycket information går förlorad, då individen kan ha svårigheter att ta till sig såväl begrepp som fakta.

I kapitel 10 beskriver vi kartläggningsprocessens olika samtal. Vissa myndigheter, kommuner och enskilda organisationer har utarbetat material kring olika funktionsnedsättningar som kan vara en utgångspunkt för att i dessa samtal ta upp till detta relaterade frågor. Vid våra kontakter med olika företrädare har dock behovet om information kring funktionsnedsättning och rättigheter till såväl sfi-aktörer som de studerande lyfts fram vid ett flertal tillfällen. Utredningen har ovan beskrivit hur ett stort antal studerande inte har kännedom om sin funktionsnedsättning och/eller om vad detta kan innebära för inlärningssituationen. Också många inom sfi-verksamheten saknar denna kunskap. För att öka möjligheterna till att såväl sfi-aktörer som studerande får bättre förutsättningar för en högkvalitativ utbildning som är anpassad till individens förutsättningar och behov föreslår vi därför att följande material utarbetas.

Utredningen föreslår att Myndigheten för skolutveckling i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk, Specialpedagogiska institutet samt Samarbetsorgan för etniska organisationer (SIOS) ska utarbeta informationsmaterial på

olika språk riktade till sfi-studerande som beskriver vanliga funktionsnedsättningar och till dem relaterade rättigheter. Även traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD ska beskrivas. Materialet bör även beskriva hur detta kan påverka inlärningsprocessen ur den studerandes perspektiv. Ett liknande material som kan användas av övriga berörda aktörer ska också utarbetas.

Utredningen har inom befintliga ramar inte haft möjlighet att besöka sfi-verksamheter i landet som riktas till studerande med funktionsnedsättningar och till studerande med traumarelatearde symptom vilket vi beklagar. Vi har dock vid kommunbesök och samtal blivit uppmärksammade på ett stort behov av erfarenhetsutbyte. Vi har tagit del av material som beskriver olika projekt, men utredningen och företrädare för verksamheterna i landet menar att det finns ett behov av ett mer samlat material som kan spridas i landet och bidra till ett gemensamt kunskapsbygge och nätverk. Vi föreslår därför att samma myndigheter som i förslaget ovan ska utarbeta ett kommentar- och referensmaterial som beskriver framgångsrika sfi-verksamheter riktade till dessa studerande. Materialet ska diskutera didaktiska utgångspunkter för sådana verksamheter.

Materialen bör kunna användas inom hela vuxenutbildningen, eftersom studerande och aktörer även inom grundläggande och kommunala vuxenutbildningen också är i behov av sådan information.

Att den specialpedagogiska kompetensen berörs i den nya lärarutbildningen är välkommet, menar utredningen, men vill påpeka att få lärare även i framtiden kommer att behärska såväl svenska som andraspråk som specialpedagogik om inte den satsning som vi beskriver i kapitel 13 görs. I den vuxeninriktning som utredningen föreslår i samma kapitel ska ingå moment kring funktionsnedsättningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD.

11.5. Studerande med hörselnedsättning

Studerande med hörselnedsättning och utländsk bakgrund är en grupp som löper stor risk att hamna i ett ingenmansland mellan handikapp- och invandrarfrågor. Utredningen har mött flera studerande som först efter lång tid i sfi-utbildning insett att svårigheterna att lära sig svenska har sin grund i en medfödd eller förvärvad hörselsättning. Så här beskriver en man med hörselnedsättning

sin situation i sfi-utbildningen innan han började i speciell grupp för hörselskadade:

Sen börjar du sluta dig. Börjar undvika andra människor och undvika att prata med dem, för att inte höra hur de skrattar åt dig. Därför att du inte hör dem riktigt och du börjar prata om något helt annat, som du trodde att de pratade om. Du börjar gömma dig i dig själv, för att gömma ditt handikapp. Du börjar gömma dig i din ensamhet, utan kompisar och vänner. Du börjar undvika att gå i skolan och lära dig. (Nedskrivet av Eva Norinder, hörselpedagog.)

11.5.1. Begrepp och omfattning

Hörselnedsättning kan variera från en lätt hörselnedsättning till total dövhet. Även tinnitus räknas som en hörselnedsättning. Skador kan finnas på ett eller båda öronen och vara förvärvade under fosterliv eller förlossning, medfödda, ärftliga eller uppkomna senare i livet. De kan bero på bristfällig läkarvård i hemlandet, krigsskador (antingen orsakat av starka ljud, t.ex. en explosion, eller av fysiska orsaker, t.ex. slag), bullerskador eller tortyrskador.

Hörselpedagoger som utredningen varit i kontakt med menar att det inte är befogat i en utbildningssituation att definiera eller sätta gränser för vad som ska anses berättiga till stödinsatser. Omfattningen av och vilka stödinsatser som är befogade att ge inom utbildningen bör istället avgöras utifrån individens livssituation och förmågor, kognitiva och andra. En och samma nedsättning kan utgöra ett handikapp i inlärningssituationer för en person, men inte för en annan.

Individer som är döva går på specialskola för döva och lär sig teckenspråk, vilket innebär en speciell situation som utredningen tyvärr inte haft möjlighet att utreda.

Hörselskadades riksförbund, HRF, uppskattar att andelen hörselskadade bland studerande i sfi och svenska som andraspråk är mer än dubbelt så hög som andelen hörselskadade bland befolkningen i Sverige. HRF beräknar att var tredje studerande inom dessa kurser har någon form av hörselnedsättning och att många p.g.a. detta har svårigheter i sina studier.

Hörselpedagog Eva Norinder gjorde 1987 tillsammans med några kollegor en hörselundersökning (Norinder, Elofson-Öhnander 1988) av studerande på grundläggande vuxenutbildningen i Göteborg. 478 studerande screentestades varav 31 hade etniskt svensk bakgrund. Som en jämförelse testades även 98 komvuxelever varav 24 hade en

annan etnisk bakgrund. Resultatet visade att ca 57 procent av de studerande på grundläggande nivå hade en hörförlust på 25 dB eller mer på minst ett öra. Bland komvuxstuderande hade 15 procent motsvarande hörförlust. Enligt Norinder och företrädare för SIOS finns ingen anledning att anta att förhållandena förändrats.

Det finns också skäl att anta att många individer aldrig påbörjar studier p.g.a. sin hörselnedsättning och därtill relaterade orsaker. Dessutom är det lärares och hörselpedagogers bestämda uppfattning att många avbryter eller gör upprepade uppehåll i sina studier p.g.a. de svårigheter som hörselnedsättningen ger upphov till, speciellt om man inte får adekvat stöd.

11.5.2. Den studerande

Att vara hörselskadad innebär att ha en dold funktionsnedsättning. Detta innebär att nedsättningen även kan vara dold för den enskilde; man inser inte att man har en skada förrän man befinner sig i en utbildningssituation och t.ex. får svårt att uppfatta nyanser i det nya språket. En individ med hörselnedsättning kan ha klarat sig bra i kommunikation på sitt förstaspråk, men ha mycket svårt för att lära ett nytt språk. Detta kan bero på att man är mer känslig för störande ljud i omgivningen när man lyssnar på sitt andraspråk än när man lyssnar på sitt modersmål. Om man inte hör ett ord på sitt modersmål har man nämligen ofta övat upp strategier som innebär att man utifrån ledtrådar som t.ex. språklig förförståelse kan gissa vilket/vilka ord man inte hörde. På ett språk som man inte behärskar har man inte tillgång till sådana ledtrådar.

En hörselskada innebär oftast att man har svårare att uppfatta konsonanter än vokaler, och det svenska språket har många olika konsonantkombinationer och -ljud. Att lära sig ljud som inte finns i det egna språket och som man inte hör ordentligt är nästan omöjligt.

Sfi-studerande med hörselnedsättning är en mycket heterogen grupp som skiljer sig åt i en mängd aspekter. Studerande med hörselnedsättning som uppkommit i barndomen, t.ex. av obehandlade kroniska öroninflammationer, har oftast utvecklat olika strategier för att kompensera sin nedsättning och upplever att det sociala umgänget fungerar bra på förstaspråket. Studerande som arbetat länge i bullrig miljö är kanske inte sedan tidigare medveten om sin skada och får svårt att acceptera den.

Många studerande har hörselnedsättning kombinerat med andra fysiska eller psykiska hinder för inlärning, t.ex. smärtor, koncentrationssvårigheter eller traumarelaterade symptom efter tortyr eller krig. Gemensamt för de allra flesta är dock en känsla av utanförskap och av dåligt självförtroende; man lär sig inte språket i den takt man känner att man borde och förstår inte varför. Man känner sig dum och vill inte vara till besvär. Av betydelse för inlärningen är också hur lätt man accepterar sin nedsättning och därmed viljan att berätta om det och acceptera olika hjälpmedel och stödinsatser.

11.5.3. Kartläggningen

Även om noggranna kartläggningssamtal genomförs är det enligt hörselpedagoger ovanligt att individen självmant berättar om sin hörselnedsättning i inledande samtal vid t.ex. antagning till sfiutbildningen. Dessutom är det för många studerande en lång process att förstå och acceptera sin funktionsnedsättning. Många studerande skäms över sin nedsättning och inser kanske inte hur stor betydelse nedsättningen har i inlärningssituationer. Man hoppas att man ska kunna lära sig språket ändå. Dessutom är det för många studerande en lång process att förstå och erkänna sin funktionsnedsättning. Som hörselskadad har man ofta en väl utvecklad strategi för att kompensera sina svårigheter och ibland också för att dölja dem. Det är därför extra viktigt att sfi-läraren har kunskap om dessa svårigheter och är lyhörd i den dagliga verksamheten. Följande kan vara tecken på hörselnedsättning: Den studerande

  • gör små eller inga framsteg; studierna går sämre än man har anledning att förvänta sig,
  • har dåligt uttal och skriver bättre än han/hon talar,
  • har stor frånvaro eller upprepade avbrott eller studieuppehåll,
  • missförstår kommunikation,
  • verkar trött, spänd eller nervös,
  • har ofta ont i axlar, huvud, rygg eller är yr eller illamående,
  • är lättstörd och har svårt att koncentrera sig,
  • är lättirriterad och ibland aggressiv,
  • verkar mentalt frånvarande, ointresserad, lat,

är ensam på raster.

Kartläggningens olika samtal bör också ta upp individens förutsättningar för olika former av praktik samt olika studiebesök och besök. I bullriga miljöer med många människor kan studerande med hörselnedsättning få mycket svårt att kommunicera.

11.5.4. Utbildningen

Det är inte möjligt och heller inte nödvändigt att alla som hör dåligt erbjuds plats i särskild hörselgrupp. Det är istället så att olika hörselnedsättningar kräver olika åtgärder.

För vissa studerande med liten nedsättning kan enkla åtgärder vara tillräckliga. Exempel på detta är att läraren alltid talar vänd mot de studerande, att läraren upprepar vad de andra studerande säger samt en möblering som ger möjlighet till munavläsning. För de flesta är det dock avgörande för studieframgången att man får tillgång till en anpassad klassrumsmiljö. Det är utbildningsanordnarnas ansvar att garantera en god ljudmiljö i undervisningslokaler och sociala utrymmen. Lokaler kan anpassas för hörselskadade genom s.k. bullersanering. Då dämpas ljud från t.ex. steg, ventilation, apparater, trafik och ljud från angränsande rum och rumsakustiken görs fri från ekon och resonanser.

Även då klassrum är bullersanerade kan ljudmiljön ställa till problem för den hörselskadade. Hörselskadade pendlar ofta mellan att höra och inte höra och även mindre störningar i ljudmiljön som t.ex. ett tillfälligt störande prassel, en stol som skrapar mot golvet eller prat och skratt medför att den studerande får svårigheter att uppfatta vad som sägs. Detta beror på att ett hörselskadat öra inte kan selektera bort på samma sätt som ett icke hörselskadat öra kan.

Stora klasser medför ökad risk för en bullrig miljö och likaså att det pågår flera grupparbeten i ett och samma rum. Samtal där flera personer deltar samtidigt är vanskliga att hantera för många hörselskadade och det är därför viktigt att klassen är liten och att grupparbeten sker i flera olika rum.

Personer med hörselnedsättning kan ha nytta av lärares och kurskamraters tal i klassrummet förstärks genom mikrofon och inbyggd högtalare. Den hörselskadade kan också behöva en hörapparat, men en sådan räcker inte som enda lösning för att uppfatta samtal. En hörapparat förstärker alla ljud, även störande ljud, vilket bidrar till att maskera talljudet.

Ovan beskrivna lärandesituation med t.ex. hjälpmedel upplevs på olika sätt av olika individer. Vissa studerande upplever det som pinsamt och till och med som kränkande att synliga insatser görs och att hörselnedsättningen därmed uppmärksammas även av kurskamraterna. Andra accepterar hjälpmedlen och upplever en lättnad att få förutsättningar till effektiva studier. Samtliga ska dock erbjudas adekvata hjälpmedel.

Oavsett om man har hjälpmedel eller inte är det mycket ansträngande att följa med i samtal och i lärandesituationer när man inte kan höra helt och hållet. Ansträngningen medför trötthet och muskelanspänning, vilket leder till koncentrationssvårigheter. Detta påverkar också samspelet med andra studerande utanför klassrumsmiljön. För individer med hörselnedsättning kan det vara svårt delta i samtal på raster.

Personer med omfattande hörselnedsättning kan emellertid behöva studera i särskilda hörselgrupper där undervisning och utrustning kan anpassas mer långtgående av lärare med adekvat utbildning och erfarenhet. Av utredningens kontakter med lärare och hörselpedagoger framgår att så gott som samtliga studerande som kommer från en vanlig sfi-grupp till en hörselgrupp upplever en dramatisk förbättring av sin studiesituation.

Sfi-läraren behöver kunskap om hur utbildningen konkret bör anpassas till de studerande samt om de hjälpmedel och den miljö som är nödvändiga för denna grupp. Denna kunskap finns hos Specialpedagogiska institutet som har till uppgift att ge stöd och råd.

Nationellt centrum för svenska som andraspråk och Hörselskadades riksförbund håller under hösten 2003 på att utarbeta informationsmaterial riktat till kommunernas utbildningsansvariga och kommer även att utarbeta material till andra sfi-aktörer.

11.5.5. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Kommunen ska erbjuda samtliga sfi-studerande hörselscreening senast inom tre månader från påbörjade studier.

Utredningen har ovan beskrivit att en mycket stor andel, kanske upp mot en tredjedel, av de sfi-studerande har någon form av

hörselnedsättning och att detta medför stora konsekvenser för förmågan att tillgodogöra sig utbildningen. Vi har tagit del av många sfi-studerandes erfarenheter av hur hörselnedsättningen inte uppmärksammats av olika anledningar eller att huvudmannen inte vidtagit adekvata åtgärder. Studerande har därför inte fått tillräckliga förutsättningar att nå ett gott studieresultat och övriga mål. Vi erfar också att mycket få kommuner i dagsläget erbjuder hörselundersökning i samband med antagning eller under utbildningens gång.

En förutsättning för att individen ska få det stöd i form av anpassning och hjälpmedel som behövs, är att individen och läraren kommer till insikt om att problemen finns. Utredningen bedömer att en hörselscreening avsevärt skulle förbättra många sfi-studerandes möjligheter att tillgodogöras sig en sfi-utbildning och därmed förkorta tiden i utbildning. Vi föreslår därför att varje kommun ska erbjuda samtliga sfi-studerande hörselscreening senast inom tre månader från påbörjade studier. Vid behov kan kommuner och regioner samarbeta för att utnyttja resurserna för detta effektivare.

Hörselscreening innebär ett snabbt och enkelt hörseltest som tar cirka tio minuter och kan utföras av sköterska eller hörselombud. Testet görs med en screeningaudiometer. Portabla audiometrar finns idag ofta hos skolhälsovården och skulle kunna hyras eller lånas ut till vuxenutbildningen. För att göra ett sådant test krävs endast en kortare utbildning på cirka två dagar, som kan ges av landstingets hörselvård eller av andra hörselombud. Ett screeningtest som ger indikation på nedsatt hörsel behöver dock följas upp hos landstingets hörselvård, där hörseln kan mätas noggrannare och hörselnedsättningen diagnostiseras.

Kommunen och sfi-anordnaren bör också betänka att det är viktigt att även noga följa upp de individer som har en konstaterad hörskelskada och som har fått hörapparat för att bedöma om skadan har förvärrats och/eller om inlärningssituationen förbättrats. Utredningen erfar att hörapparaterna långt ifrån alltid används eller används på rätt sätt och i tillräcklig omfattning.

Om kommunen/anordnaren bedömer att man har möjligheter att erbjuda hörselscreening till samtliga i en sfi-grupp får detta positiva följder för de i gruppen med hörselnedsättning, då detta är ett sätt att avdramatisera funktionshindret och bidrar till en större förståelse och därmed till tryggare miljö i gruppen.

Enligt hörselpedagoger återfinns sfi-studerande som har hörselnedsättning oftast i gruppen kortutbildade. Det innebär att de ofta

har rätt även att studera inom grundläggande vuxenutbildning. Att konstatera eventuella hörselskador under sfi-utbildningen medför därför att individen får ökade förutsättningar att klara studier även på grundläggande nivå, inom en utbildning där den studerande dessutom har ett begränsat antal veckor med studiestöd till sitt förfogande. Även Skolverket (2003e) konstaterar i sin studie av alfabetisering inom åtta kommuner att syn- och hörselkontroll är en betydelsefull faktor för att utbildningen ska få hög kvalitet och leda till goda resultat.

Det finns alltså ett stort behov av extra insatser för hörselskadade studerande. En målmedveten satsning på ändamålsenliga lokaler, kunskaper hos studerande och sfi-aktörer kombinerat med hörselscreening skulle leda till stora besparingar när det gäller de studerandes studiegång och för samhällsekonomin. För sfi-studerande med hörselnedsättning vore en sådan satsning ovärderlig.

Utredningen hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4).

11.6. Studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi

Att lära sig ett andraspråk i vuxen ålder kräver stort arbete av alla studerande. För individer som har läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi fordras ett än större arbete.

Att ha sådana svårigheter påverkar dock inte automatiskt den roll man kan spela i samhälls- och arbetsliv. Det gäller istället för dessa individer att lära sig att utnyttja sin kreativitet och intelligens genom att hantera och kompensera sin funktionsnedsättning, trots en många gånger oförstående omgivningen. Dyslexi finns troligtvis inom alla begåvningsnivåer och dyslektiker utvecklar i många fall egna strategier på ett kreativt sätt och lär sig utnyttja sina starka sidor för att kompensera sin bristande läs- och/eller skrivförmåga.

Det finns många underliggande orsaker som kan förklara varför en individ misslyckas i sin läs- och skrivinlärning. Givetvis spelar individens kognitiva förmåga en avgörande roll. Andra viktiga påverkansfaktorer är inlärningsmiljön, hemmiljön, motivationen och att ha haft bristfällig skolgång på grund av t.ex. sjukdom. Men det kan också finnas neurologiska förklaringsgrunder, skillnader i hjärnans struktur, som påverkar sättet att processa information.

11.6.1. Begreppet dyslexi

Att fastställa och diagnostisera dyslexi får konsekvenser för individen, eftersom dyslexi är klassat som en funktionsnedsättning och medför rättigheter till bland annat hjälpmedel, speciellt anpassat nationellt prov och stöd. Dyslexi undersöks och diagnostiseras av olika yrkeskategorier: neurologer, psykologer, logopeder, lingvister och pedagoger, men det finns ingen allmänt erkänd definition av dyslexi och vad vi förstår är inte alla bakomliggande faktorer till dyslexi helt utredda. Utredningen presenterar nedan tre olika definitioner i syfte att försöka ge en bild av såväl funktionsnedsättningen som konsekvenser och därmed av den situation som en sfistuderande med dyslexi kan befinna sig i.

The International Dyslexia Association, IDA (2002) innefattar i sin definition såväl den fonologiska hypotesen - att dyslexi har sin grund i en svikt i det fonologiska systemet i hjärnan - som möjliga följder av nedsättningen:

Dyslexia is a specific learning disability that is neurological in origin. It is characterized by difficulties with accurate and/or fluent word recognition and by poor spelling and decoding abilities. These difficulties typically result from a deficit in the phonological component of language that is often unexpected in relation to other cognitive abilities and the provision of effective classroom instruction. Secondary consequences may include problems in reading comprehension and reduced reading experience that can impede growth of vocabulary and background knowledge.

Ian Smythe (2002) förslår en definition som fokuserar följderna och introducerar tanken på en möjlig skillnad mellan olika språk:

Dyslexi är en specifik svårighet att tillägna sig läs- och skrivfärdigheter /…/, vilken kan orsakas av en kombination av bristande fonologiska, visuella och auditiva processer. Problem med ordmobilisering eller med processhastigheten kan också förekomma. Sättet på vilket dyslexi manifesterar sig hos olika individer beror inte bara på individuella kognitiva skillnader utan också på det språk som används.

Høijen och Lundberg (1991) beskriver följder, introducerar frågan om dyslexi är ärftligt och förtydligar att dyslexi inte kan ”botas” utan kvarstår även om individen kan lära sig hantera och kompensera följderna:

Dyslexi är en störning i vissa språkliga funktioner som är av betydelse för att kunna utnyttja textens principer vid kodning av språket. Störningen ger sig i första hand till känna som svårigheter att automatiskt

ordavkodning vid läsning. Störningen kommer också tydligt fram i bristfällig stavning. Den dyslektiska störningen går i regel igen i familjen, och man kan anta att en genetisk disposition finns i botten. Karakteristiskt för dyslexi är också att störningen är bestående. Även om läsandet ibland kan vara acceptabelt fortsätter ofta problemen med stavning.

Ovanstående citat är alltså avsedda att ge en bild av dyslexi och vilka följderna kan bli i en studiesituation. I resonemangen nedan resonerar vi dock kring ”läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi”, eftersom vi anser, med stöd i styrdokumenten, att samtliga individer med dessa svårigheter har rätt till adekvat stöd inom utbildningen.

11.6.2. De studerande

Sfi-studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi kan se mycket olika ut. Det finns individer som har haft stora svårigheter under sin skolgång p.g.a. sin funktionsnedsättning utan att ha fått detta utrett. Ofta har individen då blivit ansedd som mindre begåvad. Det finns också individer som aldrig har haft möjlighet/anledning att lära sig läsa och skriva och därför inte vet om sin funktionsnedsättning utan först i en omgivning med stora krav på läs- och skrivfärdigheter blir uppmärksammade på detta. Det finns också de som är väl medvetna om sin funktionsnedsättning, som har blivit diagnostiserade och fått stöd i sitt hemland. Slutligen finns också de som har måttliga svårigheter med sin läsning och skrivning och som med adekvat stöd klarar sina studier väl.

De studerandes attityd till att ha läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi varierar utifrån ovanstående situation, kultur och individ. Dock är det vanligt bland människor med läs- och skrivproblematik med tankar som ”något är fel med mig, jag är dum”. För dessa individer utgör arbetet med att återvinna sitt självförtroende en stor del av det stöd som behövs. Det är mycket viktigt att såväl utredare som undervisande pedagoger är väl medvetna om vikten av att stärka individernas självförtroende, att utredare och pedagoger har goda kunskaper om specialpedagogiska åtgärder och material som finns för såväl träning som kompensation.

Mot ovan beskrivna bakgrund är det förståeligt att det inte finns säkra uppgifter på hur många som har läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi, än mindre hur många invandrare som har dessa svårigheter.

Generellt sett räknar man dock med att cirka 5–8 procent av befolkningen har dyslexi, mestadels män. Bodil Andersson skriver i en artikel (2002) att man skulle kunna räkna med att ungefär 50 000 invandrare har dyslektisk disposition i Sverige.

11.6.3. Utredning och kartläggning

En särskild svårighet uppkommer vid försök till att ställa diagnosen dyslexi, eftersom de testinstrument/utredningsmaterial som finns tillgängliga är gjorda efter västerländska förhållanden och utifrån latinskt alfabet. Optimalt bör naturligtvis sådant test ske på hemspråket, vilket blir omöjligt för alla de modersmål som finns i landet.

Enligt Andersson (2002) har få studier hittills tagit upp dyslexiproblematiken i kombination med flerspråkighet eller svårigheter att lära sig ett främmande språk. Andersson menar också att få forskare har behandlat vuxnas villkor överhuvudtaget och att än färre har beskrivit situationen för vuxna som kommer till ett nytt land och där ska lära sig läsa och skriva.

Inom sin doktorsavhandling i psykologi utvecklade Miller-Guron (2002b) ett fonologiskt utredningsmaterial som användes på barn med både svenska som modersmål och som andraspråk. Studien visar, att givet att eleven med svenska som andraspråk har vistats i Sverige i två till tre år, kan båda elevgrupperna utredas med dessa speciellt anpassade fonologiska test. Dessa test är dock inte utprovade för nyanlända vuxna andraspråkslärare.

Miller-Guron visar också att det finns individer som har lärt sig läsa och skriva bättre på engelska än på svenska trots att svenska är deras förstaspråk. Detta utmanar föreställningen att dyslektiker som har svårigheter på sitt förstaspråk också måste ha dessa svårigheter på sitt andraspråk. Det antyder dessutom att det i andra fall kan finnas individer som inte visar några tecken på dyslexi vid läs- och skrivinlärningen på förstaspråket men som kan ha dyslexirelaterade svårigheter när de försöker lära sig ett andraspråk.

Ännu en svårighet för att fastställa eventuell dyslexi är att det inte finns några regler för vem som har rätt att ställa diagnosen i landet, även om HSV utfärdar en lista över vilka som får ge intyg för högskoleprov för dyslektiker.

Samtal med en erfaren pedagog om tidigare skolgång kan i normalfallet avslöja mycket och utredningen hänvisar till den kart-

läggningsprocess som vi beskriver i kapitel 10. Upprepade samtal utifrån iakttagelser och underlag är ofta nödvändiga, då det för såväl lärare som studerande kan vara en lång process att vilja berätta och inse vad svårigheterna beror på. En modersmålslärare som kan bedöma färdigheterna på förstaspråket är till stor hjälp.

11.6.4. Behov av kompetenser

För den enskilda läraren, speciellt utan adekvat utbildning, kan det många gånger vara svårt att se vad den studerandes läs- och skrivsvårigheter beror på; att avgöra om svårigheterna beror på kort skolbakgrund, om de har psykosociala orsaker, om individen har allmänna läs- och skrivsvårigheter eller om det handlar om dyslexi. Dyslexi är ju inte läs- och skrivsvårigheter, men manifesteras som detta.

För att studerande med läs- och skrivsvårigheter ska få en optimal inlärningssituation fordras generellt sett tillgång till flera lärare med olika kompetenser som kan rådgöra om insatser. Lärare med andraspråkskompetens behövs för inlärningen av andraspråket och för att t.ex. kunna se om svårigheterna i svenska härrör sig till förstaspråket eller har andra grunder. En specialpedagog behövs för att utveckla den fonologiska medvetenheten och för utvecklandet av strategier för att kompensera funktionsnedsättningen. Dessutom kan en logoped eller hörselpedagog behövas för arbete med var och hur språkljuden bildas. I större kommuner finns ibland möjlighet till kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan lärare som arbetar med studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi. För sfi-lärare i mindre kommuner och/eller utan kompetens i dessa frågor är situationen svårare. Ovan har vi beskrivit möjliga vägar att få råd och stöd i frågor som berör funktionsnedsättning generellt. Dessutom samordnar Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk ett nätverk kring läs- och skrivsvårigheter/dyslexi hos vuxna invandrare. Syftet med nätverksträffarna är i första hand att vara ett erfarenhets- och diskussionsforum för lärare.

Utredningen föreslår också i avsnitt 11.4 informationsmaterial riktade till såväl sfi-aktörer som till studerande samt ett material med exempel på sfi-verksamheter riktade mot bland annat studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi.

11.6.5. Tecken på läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi

Läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi framkommer sällan vid inledande samtal vid t.ex. antagning till sfi-utbildningen. Dessutom är det för många studerande en lång process att förstå och erkänna sin funktionsnedsättning och många har ofta en väl utvecklad strategi för att kompensera sina svårigheter och ibland också för att dölja dem. Det är därför extra viktigt att sfi-läraren har kunskap om dessa svårigheter och är lyhörd i den dagliga verksamheten. Följande kan vara tecken på läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi:

Allmänna tecken kan vara att den studerande:

  • lär sig språket långsammare än man har anledning att förvänta sig,
  • har hög muntlig språkfärdighet, men har svårt att läsa och skriva,
  • mår psykiskt och fysiskt dåligt,
  • är ljud- och rörelsekänslig; har svårt att koncentrera sig,
  • har svårt att passa tider,
  • har svårt med självstudier,
  • undviker situationer som kräver läsning och skrivning,
  • har dåliga erfarenheter av tidigare skolgång och dåliga betyg.

Läsningen kan vara långsam, trevande och knagglig. Kanske följer läsaren texten med fingret och har svårt att följa eller komma in på rätt rad. Snabb och otydlig läsning som leder till att läsaren kommer av sig och gissar samt. Att den studerande blir fort trött av att läsa och får huvudvärk eller ont i ögonen är också tecken på svårigheter liksom att läsförståelsen är sämre än hörförståelsen.

Studerande med läs- och skrivsvårigheter har ofta en svårläst handstil och skrivningen är ofta långsam med pennan hårt tryckt mot pappret. Andra tecken kan vara att små ord, ändelser och bokstäver i slutet av ord tappas bort jämte en allmänt osäker stavning. Sammanblandning av bokstäver som liknar varandra, antingen de som ser ungefär likadana ut, t.ex. b/d/p, eller de som låter ungefär likadant, t.ex. d/t, b/p är också vanligt. Dessa studerande har också ofta svårigheter att anteckna och skriva av från tavla, overhead etc.

11.6.6. Sammanfattande slutsatser

Vi har i avsnittet försökt ge en bild av förhållanden för sfi-studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi. Att finna vägar till en individanpassad utbildning kombinerad med lämpliga övriga aktiviteter och stödinsatser bör vara det främsta syftet med en kartläggning. Det är viktigt att hantera diagnostisering med stor varsamhet och att känna till att dyslexi i många fall är svårdiagnostiserat. Istället för att ensidigt fokusera på diagnosen dyslexi bör utbildningen alltså ta ansvar för att samtliga studerande med läs- och skrivsvårigheter eller dyslexi får adekvat stöd.

Det är mycket viktigt att såväl utredare som undervisande pedagoger är väl medvetna om vikten av att stärka individernas självförtroende, att utredare och pedagoger har goda kunskaper om specialpedagogiska åtgärder och material som finns för såväl träning som kompensation.

Utredningen hänvisar i övrigt till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4).

11.7. Studerande med följdverkningar efter trauma, t.ex. PTSD

Människor som utsätts för förtryck, krig och tortyr skadas ofta på ett djupgående och långvarigt sätt. Skadorna tar sig uttryck i såväl kroppsligt som psykiskt upplevda symptom, men också i en försämrad förmåga att kommunicera med omgivningen. Individer med sådan bakgrund har naturligtvis svårt att tillgodogöra sig en reguljär sfi-utbildning, men utredningen menar att individer som har inlärningssvårigheter p.g.a. traumatiska upplevelser måste kunna få en anpassad utbildning inom ramen för sfi.

11.7.1. Begrepp och omfattning

Begreppet trauma används i flera sammanhang. Inom psykologin/psykiatrin betecknar det något som medför att individen utsätts för en stark och åtminstone temporärt skadlig psykisk påfrestning. Det posttraumatiska stressyndromet förkortat PTSD (eng.) eller PTSS är en specifik sjukdomsentitet med särskilda diagnostiska kriterier. Det ses efter direkta eller indirekta extremt svåra upplevelser och är ofta förekommande hos individer som har

varit utsatta för t.ex. krig, tortyr, våldtäkter och svåra olycksfall. Det kännetecknas bl.a. av att de svårt traumatiska händelserna på olika sätt återupplevs och att individen undviker allt som kan påminna om traumat samt har en ökad inre spänning. Detta medför många symptom som leder till svårigheter i samband med bl.a. en sfi-utbildning. Utanför den medicinsk-psykologiska sfären används uttrycket PTSD ofta i en vidare, inte strikt diagnostisk, bemärkelse för att sammanfattande beteckna olika slag av följdverkningar av krig, tortyr, och flykt. Många sfi-studerande kan vara svårt traumatiserade utan att förete alla diagnostiska kriterier för PTSD, men ha ett fullt jämförbart behov av särskilt hänsynstagande och stöd under sfi-utbildningen.

Utredningen kommer i detta avsnitt inte att enbart fokusera på studerande med specifikt definierad PTSD. Vi vill istället beskriva situationen inom sfi för en större grupp individer som har svårigheter att såväl delta i som att tillgodogöra sig utbildningen i olika hög grad p.g.a. traumarelaterade symptom orsakade av förtryck, krig eller tortyr. Ur ett sfi-perspektiv är diagnosen av underordnad betydelse, eftersom samtliga studerande som har sådana symptom, inte enbart de som har fått diagnosen PTSD, ska få det särskilda stöd som de vid behov har rätt till.

Det är mycket svårt att beskriva hur många individer som har inlärningssvårigheter p.g.a. traumatiska upplevelser. Uppgifterna om andelen flyktingar i Sverige som har PTSD varierar mellan 10– 40 procent (Kantt 1-2/98, SOU 98:139, Søndergaard 2003). Andelen individer som inte har konstaterad PTSD, men som lever med följdverkningar av tortyr och/eller traumaskador är dock avsevärt högre och det finns fog för att anta att det i varje sfi-grupp finns ett flertal studerande med sådana symptom.

11.7.2. Kartläggning och samtal

Handläggare på socialtjänst, flyktingmottagning eller lärare som arbetar med antagning till sfi har eller får ibland tidigt kännedom om de individer som har haft svåra traumatiska upplevelser. Ibland anser man att individen ska rehabiliteras först, innan han eller hon är ”redo” för studier. Naturligtvis måste detta avgöras från individ till individ, men flera aktörer har framhållit till utredningen att utbildningen i de allra flesta fall ökar möjligheterna till rehabilitering. Problemet ligger istället i att kommunerna ofta inte kan

erbjuda en utbildning som tar hänsyn till dessa individers behov och förutsättningar (se nedan). Detta medför att individerna antingen inte alls får tillgång till sfi-utbildning eller att de erbjuds en utbildning där de inte får förutsättningar till goda studieresultat, vilket minskar möjligheterna till rehabilitering och ökar risken för utslagning.

I det s.k. hälsosamtal som flyktingen erbjudits under asyltiden och i de samtal som görs inför upprättande av olika individuella planer (se kapitel 10) framkommer långt ifrån alltid att individen har traumarelaterade symptom som kan påverka inlärningen. Detta kan ha flera anledningar och utredningen vill här betona den lyhördhet och kunskap som är nödvändig i samtal med dessa individer.

En anledning till att den studerande inte berättar om sina upplevelser och svårigheter är att individer som har traumarelaterade symptom har stora svårigheter att verbalisera de traumatiska händelserna. Dels för att ord inte räcker till för att beskriva fasorna, men också för att traumatisk stress påverkar de delar av hjärnan som processar det muntliga berättandet. En försämrad förmåga till kommunikation med omgivningen, även på modersmålet, är ofta förekommande.

En annan anledning är att individer med traumarelaterade symptom är överkänsliga för allt som kan upplevas som hot och kränkning. Ett kartläggningssamtal där man uppmanas att berätta om vad man gjort tidigare kan upplevas som ett personligt ifrågasättande och dessutom påminna om förhörs- och tortyrupplevelser. Individen kan också avstå från att berätta p.g.a. en vilja att bespara sin samtalspartner de hemska upplevelserna eller p.g.a. den skam, skuldkänsla och förnedring man kan känna över att ha blivit utsatt.

Oviljan/oförmågan att berätta kan också bero på en reell rädsla för repressalier riktade mot den egna personen eller mot anhöriga i Sverige eller i hemlandet. Den politiska bakgrunden bör inte förbises; inom vissa grupper pågår en politisk kamp vilket t.ex. kan medföra att man inte, allra minst via en tolk från samma land, vill berätta om sin bakgrund.

Det är dessutom viktigt att berörda sfi-aktörer känner till de tecken på traumarelaterade symptom som beskrivs nedan; att en studerande som blivit utsatta för tortyr under samtalets gång t.ex. kan bli påverkad av en mängd saker i lokalen och dess omgivning, vilket kan medföra att kommunikationen misslyckas.

Ovan beskrivna förhållanden bidrar till att svårigheterna alltför ofta identifieras vid en sen tidpunkt när den studerande redan tillbringat lång tid i utbildning utan studieframgång och kanske gjort upprepade avbrott eller studieuppehåll.

Traumarelaterade symptom kan uppkomma och/eller återkomma efter lång period av psykisk och fysisk hälsa och även efter behandling. Det är alltså inte ovanligt att studerande kan förefalla må bra och ha framgång i studierna under en period, men att en ny upplevelse som t.ex. ett ljud, en doft eller en persons ansiktsdrag återaktiverar de tidigare traumatiska upplevelserna och orsakar en förnyad stressreaktion och därmed direkta inlärningssvårigheter.

Att följdverkningarna plötsligt kan uppkomma, återkomma och avta innebär också att individer som har behov av särskilt anpassad sfi-utbildning och rehabiliteringsinsatser efter ett par år (eller ibland kortare tid) kan ha återfått sin fulla studie- och arbetsförmåga. De aktörer som deltar i kartläggningsprocessen bör därför vara medvetna om att t.ex. en förtidspensionering ofta inte är av godo för individen i ett längre perspektiv.

Många individer som haft krigs- och/eller tortyrupplevelser kan fungera bra i reguljära sfi-grupper, medan andra behöver studera i grupper där utbildningen är speciellt anpassad. Vilken grupp som passar individen kan alltså variera över tid, och byten av grupp bör därför vara möjligt. P.g.a. svårigheter i kontakter med lärare och klasskamrater kan dessa individer också oftare än andra behöva byta grupp, eftersom dessa sociala svårigheter kan ha sin grund i krigs- och/eller tortyrupplevelser; en studerande som inte fungerar bra i en grupp där en klasskamrat upplevs som ett hot kan fungera bra i en annan grupp. För såväl byte av grupp som inplacering i grupper med speciellt anpassad undervisning är det dock viktigt att deltagandet bygger på frivillighet och en insikt i varför man erbjuds sådan grupp och att byte av grupp inte görs utan noggrant övervägande. En studerande som har traumarelaterade symptom bör dock inte avtvingas detaljerade förklaringar till varför man vill byta grupp eftersom man dels kan ha svårt att verbalisera anledningen och dels för att ett sådant ”förhör” kan påminna om tidigare upplevelser.

11.7.3. Traumarelaterade symptom

I kartläggningsprocessen framkommer inte alltid att den studerande har traumarelaterade symptom. Det är därför avgörande att läraren är lyhörd för följande tecken i den dagliga verksamheten.

Studerande som har traumarelaterade symptom kan vara utåtagerande, men även den tysta, ”skötsamma” eleven kan bära på en djup traumatisering. Utmärkande är dock ofta att dessa studerande kan ha svårt att lita på människor; att göra nya bekantskaper. Man kan ha svårigheter att vistas i större grupper och, som beskrivits ovan, svårigheter att delta i intervjusituationer.

Följderna av traumatiska upplevelser kan yttra sig såväl i olika kroppsliga symptom som i en rad förändringar i beteendet, av vilka en del i hög grad försvårar språkinlärning. Det är t.ex. mycket vanligt med syn- och hörselnedsättningar p.g.a. tortyr och krigsupplevelser.

Andra följdverkningar är sömnproblem, koncentrations- och minnessvårigheter. Detta kan yttra sig som stunder när man inte vet vart man är på väg när man sitter på bussen eller att man glömmer de nya ord man nyss kunde. Sådan glömska kan vara olika stark under olika tidpunkter och kan t.ex. plötsligt förvärras vid dåliga nyheter från hemlandet. Den studerande blir p.g.a. sådan glömska kanske uppfattad som nonchalant och slarvig, men kämpar för att överhuvudtaget få tillvaron att fungera och för att klara av att ta sig till skolan och utföra sina uppgifter där. Man kan vara mycket ambitiös och ändå ha svårt att klara studierna då hela tillvaron upplevs som kaotisk.

För studerande som har traumarelaterade symptom kan händelser som för andra inte betyder något utlösa starka reaktioner. Det kan handla om ljud, ord eller dofter som väcker oönskade minnen till liv. Det kan vara allt ifrån lärarens frågor om varför man kommer för sent (man har sovit dåligt p.g.a. hemska mardrömmar) till att man inte kan sitta på en viss plats i rummet (vill ha flyktvägen fri), att man mår dåligt då en klasskamrat tuggar tuggummi (det gjorde fångvaktaren), en dörr som slår igen p.g.a. korsdrag (som dörren gjorde när man blev förd till skenavrättning) eller ljud av plötsligt inbromsande bilar (påminner om när man blev gripen).

Det är också vanligt med s.k. flash backs; dvs. hallucinatoriska återupplevanden då den studerande är mentalt borta en kortare stund då han/hon återupplever en traumasituation och därefter plötsligt återkommer till ”verkligheten”.

Även följande tecken kan finnas:

  • Inlärningen går långsammare än man har anledning att förmoda,
  • rapsodisk och stor frånvaro, upprepade avbrott/studieuppehåll,
  • irritabilitet, benägenhet för aggressiva utbrott,
  • dålig självkänsla,
  • fysiska tecken på tortyr; t.ex. dålig tandstatus, hörselskada, svårt att sitta,

rastlöshet, oro.

Det är viktigt att uppmärksamma att inte enbart flyktingar har traumarelaterade symptom; även anhöriga till flyktingar kan ha liknande symptom som utlösts av förtryck, krig och/eller tortyr.

11.7.4. Helhetssyn, professionalism och kontinuitet

Frågan om studerande som har traumarelaterade symptom ska studera i reguljära sfi-grupper eller i grupper med speciellt anpassad verksamhet måste avgöras gemensamt av individen och utbildningsansvariga. Målen för undervisningen enligt kursplanen ska dock vara desamma som för övrig sfi-utbildning. Utredningen föreslår dock att samma bedömningsgrunder som idag gäller för betygsättning inom gymnasial vuxenutbildning och gymnasial särvux-utbildning (se 11.4) ska gälla även sfi. Detta skulle ge läraren möjlighet att bortse från vissa betygskriterier i de särskilda fall där t.ex. en funktionsnedsättning eller ”andra personliga förhållanden som inte är av tillfällig natur och som utgör ett direkt hinder för eleven att uppfylla kraven för ett visst kriterium” försvårar för den studerande att uppnå de kunskaper som kriterierna beskriver.

Utredningen menar att varje kommun ständigt bör ha en beredskap för att utforma möjligheter för studerande som har traumarelaterade symptom att få särskilt stöd inom den reguljära verksamheten. För att stödja individen kan man bl.a. iaktta det som beskrivits ovan samt de krav som nedan ställs på en särskilt anpassad utbildning i specialgrupp. I högre grad bör dock sådana speciella grupper utgöra en ordinarie del av verksamheten, eftersom antalet studerande med sådana svårigheter är stort. För många av dessa studerande är en sådan grupp enda möjligheten att tillgodogöra sig utbildningen.

Vi har inom utredningens ramar inte kunnat efterhöra kommunernas åsikter i denna fråga, men kantt, Kansliet för tortyr- och traumaskadade, skickade 1997 ut en enkät till sfi-ansvariga i samtliga landets kommuner (tidskriften kantt nr 1-2/98, s 11). Man frågade om kommunen erbjöd alternativ undervisning i mindre grupp för individer som man visste eller misstänkte hade varit utsatta för tortyr, koncentrationsläger, krig eller andra svåra traumatiska upplevelser. kantt frågade också om kommunen såg behov av sådan undervisning i kommunen. Svar inkom från 101 sfi-ansvariga. Av dessa uppgav 18 sfi-anordnare att de hade eller hade haft specialgrupper och 19 att de inte hade, men såg ett klart behov av sådan. 12 sfi-anordnare hade inte specialgrupper, men placerade studerande i behov av särskilt stöd i mindre grupper. Hälften av kommunerna erbjöd ingen specialundervisning och ansåg att sådan inte behövdes, vilket utredningen anser anmärkningsvärt och troligen tyder på en okunskap om de studerande.

Vad utredningen erfar bedrivs särskilt anpassad utbildning i specialgrupp i princip enbart i storkommunerna som under de senaste åren dock har präglats av bristande kontinuitet på grund av upphandling och omorganisationer. Kommunens förutsättningar har naturligtvis stor betydelse, men vissa grundläggande krav bör ändå ställas på sådan speciellt anpassad verksamhet. En sfi-utbildning anpassad till studerande som har traumarelaterade symptom måste ges vidare resursramar ur flera perspektiv, t.ex. möjlighet att studera i mindre grupp, utbildningen förlagd till tider som passar de studerande, förståelse för frånvaro i perioder, handledning till lärarna.

Överhuvudtaget bör utbildningen ställa ”lagom krav” på den studerande, så att studiesituationen inte upplevs som pressande och förvärrar tillståndet (Søndergaard 2002). Dagliga rutiner är viktiga; de hjälper till att strukturera och ge stadga åt en tillvaro som annars kan te sig ganska kaotisk och förvirrande. Det är viktigt att kunna komma till skolan varje dag och att man där gör saker på samma sätt. Generellt sett är trygghet och kontinuitet i verksamheten av särskilt stor betydelse för denna studerandegrupp. Byte av anordnare, lärare, kontinuerlig intagning i gruppen o.dyl. måste därför alltid vägas mot risken för stora negativa följder.

Lokalerna bör vara anpassade till målgruppen och inte förläggas till t.ex. källarlokaler med få fönster eller invid tättrafikerad väg. En hemlik och lugn miljö i och närmast utanför klassrummet är önskvärt.

Överlag kan sägas att olika praktiska moment och fysisk aktivitet inom utbildningen har uppfattats positivt av såväl studerande som lärare. Det är av stor vikt att studerande får rika tillfällen att träna språket i olika miljöer som samtidigt ger anledning till fysisk aktivitet, t.ex. olika former av hantverk och promenader i natur och samhälle. De moment inom utbildningen som av utredningen beskrivs i kapitel 7, 8 och 12 lämpar sig väl för denna grupp.

Samarbete inom gränser

En sfi-lärare som arbetar med studerande som har traumarelaterade symptom bör ha god kännedom om vilka resurser som finns i kommunen och vart den studerande kan vända sig, t.ex. Röda korset och andra frivilligorganisationer, inom sjukvården, psykologmottagningar, handläggare på flyktingmottagning, arbetsförmedling och socialtjänst.

Lärarens uppgift är dock att vara pedagog och inte att behandla terapeutiskt, även om läraren måste ha kunskap om denna problematik och kunna känna igen tecken. För lärare som arbetar med dessa studerande är det mycket viktigt balansera mellan att stödja och ställa krav som utmanar den studerande till ansvarstagande och positiv förändring. I detta arbete måste läraren också vara uppmärksam så att inte t.ex. den egna känslan av hjälplöshet som är lätt att känna inför de studerandes stora svårigheter tar över och resulterar i överföringar och parallellprocesser.

Carlson m.fl. (2002) formulerar lärarrollen i följande citat:

Lärarna rör sig i ett gränsområde som det är viktigt att få professionellt stöd utifrån för att kunna hantera. Handledning bör vara centralt led i professionell verksamhet för dessa studerande och det är viktigt att särskilja arbetsuppgifterna för olika inblandade aktörer. Det handlar om att sätta upp flera gränser: vilka uppgifter är mina som lärare, inte för mycket arbete tidsmässigt, inte ta in för mycket känslomässigt, inte frånta deltagarna ansvaret för sina egna liv.

För att läraren på ett professionellt sätt ska kunna klara den psykiskt belastande arbetssituationen i särskilda grupper måste handledning i de flesta fall anses som nödvändig. Det är en fördel om handledningen leds av en person med kunskap om psykoterapeutiska metoder och om behandling av psykiska trauman. Att ha tillgång till andra lärare i ett arbetslag är också mycket viktigt för att få

stöd i att sätta professionella gränser för sitt engagemang och arbete.

Så gott som alla studerande som har traumarelaterade symptom har också fysiska problem. Att ha tillgång till en sjuksköterska inom nära avstånd är mycket värdefullt. De flesta studerande har i regel även andra svårigheter relaterat till sitt trauma. En kurator kan förmedla kontakter och vara behjälplig med frågor kring social problematik. Sådana frågor är inte sfi-lärarens uppgift att hantera.

Slutligen vill vi betona ledningens betydelse för en framgångsrik utbildning för studerande som har traumarelaterade symptom. Att ledningen för utbildningen inser vilka svårigheter som de studerande och lärare har att hantera och ger erforderliga resurser är en förutsättning för goda studieresultat.

11.7.5. Sammanfattande slutsatser

Vi har i avsnittet försökt ge en bild av förhållanden för sfi-studerande med traumarelaterade symptom, inklusive PTSD. Att huvudmannen finner vägar till en individanpassad utbildning antingen i speciell grupp eller i reguljär verksamhet kombinerad med lämpliga övriga aktiviteter är mycket viktigt för den här gruppen sfi-studerande. För att sådan utbildning ska ha reella förutsättningar att lyckas måste dock kompetensen kring dessa frågor öka bland såväl lärare, studerande som övriga aktörer.

Utredningen ger i detta avsnitt inga förslag som riktar sig enbart till studerande med dessa symptom utan hänvisar till de förslag vi lägger i avsnittets början (se 11.4).

12. Vidare vägar – sfi med mera

Utredningens direktiv ger oss i uppdrag att öka möjligheterna att anpassa sfi-utbildningen till individernas behov och förutsättningar och att utbildningen ska kunna ske parallellt med t.ex. olika former av utbildning, praktik eller arbete.

I detta avsnitt resonerar vi först kring sfi-utbildningens möjligheter till och förutsättningar för flexibilitet. Därefter diskuterar vi kring möjligheterna att kombinera och integrera sfi-utbildningen med olika aktiviteter samt med yrkesförberedande utbildningar, arbetsmarknadsinsatser och förvärvsarbete.

Vidare vägar innebär för oss att kunna ta ut svängarna – att vilja och kunna vara flexibel inom utbildningens ramar. Det innebär också att den studerande ska kunna göra andra saker samtidigt med sfi för att nå såväl sitt språkfärdighetsmål som integration och delaktighet på ett effektivt sätt.

12.1. Möjligheter till flexibilitet

Begreppet flexibilitet kan ses ur flera perspektiv och är ett komplext begrepp. Utredningen menar att många faktorer därför måste samspela för att öka sfi-utbildningens flexibilitet. I detta avsnitt hänvisar vi till flera förslag som framförs i andra kapitel och som sammantagna kommer att medföra ökade möjligheter till flexibilitet.

Kunskapslyftskommittén framför i sitt betänkande (SOU 2000:28) att:

Undervisning för vuxna ska läggas upp med en optimal flexibilitet, så att utbildningen i största möjliga utsträckning utgår från vuxnas behov, sociala förpliktelser och individuella möjligheter.

Skälen till att vilja öka utbildningens flexibilitet är minst tre;

  • att öka individernas möjligheter att delta,
  • att förbättra deras utbyte av utbildningen,
  • att minska avbrott.

Att se över utbildningens möjlighet till ökad flexibilitet handlar om att se över dess tillgänglighet – dess förläggning i tid och rum. Det handlar om att kunna anpassa t.ex. tidpunkt för studiestart, utbildningens förläggning på dag-, kvälls- eller helgtid eller att ge möjlighet till studier även under sommaren. Det handlar också om att se över lokalernas tillgänglighet – är de anpassade för studerande med funktionshinder, kan lokaliseringen försvåra för vissa grupper som måste åka långt, skulle arbetsplatsförlagd sfi-utbildning locka och motivera fler studerande? Kan utbildningen, eller delar av den, ske via olika varianter av IT-stödd utbildning och distansutbildning?

Att se över utbildningens möjlighet till ökad flexibilitet handlar också om att kunna anpassa omfattningen av studierna; t.ex. att ge äldre, studerande med små barn, studerande som behöver rehabilitering eller som förvärvsarbetar möjlighet till studier på deltid.

För ökad flexibilitet behövs också ofta att utbildningens inre organisation och funktion ses över. Finns det onödiga, av gammal hävd, rådande gränser av olika slag som t.ex. medför onödiga väntetider mellan kurser? Kan t.ex. sfi-studerande som nått D-kursens nivå mitt i en termin med hjälp av handledning klara av att direkt påbörja studier i grundläggande svenska som andraspråk? Skulle sfi-utbildningen i kommunen bättre kunna samordnas med och anpassas till andra aktörers verksamhet, t.ex. till arbetsmarknadsinsatser och till arbetsgivares önskemål?

Flexibilitet är också en pedagogisk fråga; det handlar om en pedagogisk/organisatorisk beredskap, vilja och möjlighet att anpassa kursinnehåll och arbetssätt till individer och grupper. Att ge studerande möjlighet att delta i olika omfattning, få olika uppgifter, delta i olika aktiviteter inom Lärande i samhälls- och arbetsliv (se kapitel 8), hålla kontakt via e-post m.m. fordrar tid, stor kunskap och erfarenhet av läraren och en god kommunikation mellan lärare och studerande.

Datorbaserade läromedel och utbildning

Den nya tekniken – datorer, internetuppkoppling, videokonferenser, webbplattformar, etc. – är verktyg som kan användas för att göra studier mer tillgängliga oberoende av tid och plats. Detta kan inte ersätta lärarens pedagogiska arbete – men väl stödja detta och utgöra ett komplement inom utbildningen.

Allt fler datorbaserade läromedel som behandlar svenska som andraspråk för vuxna utarbetas nu. Det handlar både om material utformade för att komplettera ett visst läromedel och sådana som allmänt behandlar t.ex. grammatik, uttal, hörövningar m.m. i form av dataprogram, cd-romskivor och cd-rom för lokala nätverk, olika IT-verktyg som t.ex. nätbaserade plattformar.

Utredningen föreslår i kapitlet Studerande med lång utbildningsbakgrund (11.3) att CFL, Nationellt Centrum för flexibelt lärande, ska se över och föreslå hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas för att stödja högutbildade invandrare som är bosatta på långt avstånd från högskolor.

På uppdrag av Integrationsverket utvecklar CFL i samarbete med 5i12-rörelsen en webbkurs i svenska för invandrare. Kursens grundmodell består av 30 veckor med fysiska träffar av varierande omfattning efter behov. Kursen, SAFIR, utvärderas under 2003 och kommer därefter att finnas tillgänglig för landets samtliga kommuner.

Projektet ProsIT finansieras av Integrationsverket och Europeiska Socialfonden och genomförs av Blekinge Tekniska Högskola. Projektet går ut på att utveckla ett IT-verktyg som plattform till en individuellt anpassad undervisningsmetodik baserad på den svenska prosodin.

I Norge finns ett omfattande program för norska som andraspråk, Migranorsk. Klassrumsundervisningen kombineras där med Internetbaserat lärande och man har utarbetat moduler för grundläggande alfabetisering (på sex olika modersmål), allmän utbildning i norska som andraspråk med samhällskunskap och Migranorsk – arbeidsliv – bransjespesifikk språkopplaering og kulturforståelse.

12.1.1. Kartläggning för flexibilitet

Att möjliggöra flexibelt lärande ställer alltså stora krav på vuxenutbildningsorganisationen såväl organisatoriskt och administrativt

som pedagogiskt. En mer flexibel och individualiserad utbildning kan behöva en annan utbildningsorganisation än dagens, vilket utredningen behandlar i kapitel 9 där vi bl.a. menar att en inordning av sfi i komvux skulle förbättra förutsättningarna för en ökad flexibilitet. En sådan utbildning kräver också samverkan mellan olika aktörer och en tydlig ansvarsfördelning. Detta beskrivs i kapitel 4 och 5.

Att tillfredsställa kraven på en flexibel anpassning av vuxenstudier möter en rad praktiska och ämnesmässiga svårigheter. Flexibilitet så som den beskrivs ovan medför utmaningar i form av administration och organisation kring schemaläggning för lärare och lokalanvändning. Det fordrar också från kommunens och anordnarens sida en lyhördhet och insikt om vilka människor som utbildningen vänder sig till, något som vi hoppas att detta betänkande kan bidra till.

På kommunnivå ger den kartläggningsprocess utredningen beskriver i kapitel 10 en grund för denna kunskap. Det är genom kartläggningen som kommun/anordnare får kännedom om individernas behov, intressen, förutsättningar och mål som kan utgöra grunden för utbildningsplanering på kort och lång sikt. Genom interkommunal eller regional samverkan får kommunen även volym, resurser och andra förutsättningar för flexibilitet och individanpassning för studerande med liknande behov och mål. Utredningen diskuterar sådan samverkan i kapitel 5.

Kartläggningsprocessen är alltså central för möjligheten till såväl organisatorisk som pedagogisk flexibilitet och individanpassning. Det är utifrån denna grund som kommun och anordnare bör se över behov av t.ex. arbetsplatsförlagd utbildning, utbildning i stadsdelarna för att nå fler, behovet av modersmålslärare, språkverkstad/öppet hus, särskilda grupper för studerande med funktionsnedsättningar, sfi i högskolemiljö osv.

Utredningen vill även betona de möjligheter som samverkan mellan arbetsgivare och sfi-utbildning kan ge. Att anordnaren skräddarsyr en utbildnings innehåll och omfattning och att arbetsgivaren anpassar arbetstidens förläggning och omfattning kan ge stora möjligheter till motiverande sfi-utbildning. Ett alternativ kan vara att sfi-utbildningen och den studerande kommer överens om ett tidsbegränsat uppehåll från studierna för att den studerande ska få möjlighet att pröva och träna sina språkkunskaper i arbete. Utredningen menar att det finns stora möjligheter i ett upprät-

tat/utökat kontaktnät mellan sfi-utbildningen, näringslivet och branschorganisationer.

12.1.2. Stabilitet för flexibilitet

Flexibilitet ställer också stora krav på människorna i organisationen, på deras vilja och beredskap till flexibilitet och på deras kunskap. Detta medför ökade krav på arbetsgivaren att ge goda förutsättningar för deltagande i utvecklingsarbete och i övrig kompetensutveckling, och utredningen hänvisar till förslag som framförs i bl.a. kapitlet om lärare (se kapitel 13).

Utredningen vill avslutningsvis starkt betona vikten av en stabil utbildningsmiljö som en bas för lärandet. Vi menar att en önskvärd ökad flexibilitet och individanpassning absolut inte får ske på bekostnad av goda förutsättningar för lärandet. En individanpassning fordrar att såväl lärare som studerande får möjligheter att upprätta goda och långsiktiga relationer med varandra; att man i en trygg grupp finner och utvecklar sin kommunikation och lärandestrategier. Att inte få möjlighet till detta vore förödande för språkinlärningen (kapitel 2).

12.2. Fler vägar till språket

Sfi är en utbildning i svenska som andraspråk i vardags-, samhälls-, arbetsliv och studier. Målen finns formulerade i kursplanen och gäller för samtliga studerande inom en kurs, men vägarna dit måste se mycket olika ut beroende på den mycket heterogena målgrupp sfi har. Vissa studerande gynnas av en intensiv, koncentrerad utbildning och kan kanske använda sitt svenska språk i umgänge efter skoltid. Andra har ingen studievana men god erfarenhet av att lära sig språk i andra miljöer än i ett klassrum. Åter andra behöver tid för rehabilitering parallellt med sfi-utbildningen och behöver därför studera på halvtid. Sfi-utbildningen måste vara lyhörd för dessa individers behov. De olika aktiviteter som kombineras och integreras med språkutbildningen inom eller i anslutning till sfiutbildningen kan sammantaget ge ökade förutsättningar för en effektiv utbildningstid.

I begreppet kombinera lägger vi främst att andra aktiviteter ska kunna ske parallellt med sfi. För oss innebär detta möjligheten att

kunna påbörja praktik, andra studier eller att ta ett arbete när detta är möjligt, beroende på språknivå och andra förutsättningar och förkunskaper. För vissa utbildningar kan det istället handla om att på ett smidigt sätt en anpassning som möjliggör att dessa tar vid där sfi slutar. Det bör alltså inte finnas några konstruerade formella gränser som avgör när en person är redo för att t.ex. ta del av en yrkesinriktad utbildning, utan detta bör bygga på en individuell bedömning.

I kapitel 8 föreslår vi hur olika praktikformer inom och i angränsning till sfi-utbildningen kan definieras, kombineras och integreras med sfi. I de två följande avsnitten inom detta kapitel diskuterar vi hur sfi kan kombineras med arbetsmarknadsinsatser och förvärvsarbete. I det nästkommande avsnittet nedan visar vi exempel på hur sfi-utbildningen kan kombineras och kompletteras med andra aktiviteter som kan förstärka inlärning av såväl språk som fakta kring samhälls- och arbetsliv.

12.2.1. Styrdokument

Den nya kursplanens struktur och formuleringar visar tydligt på möjligheterna till att kombinera och integrera; det står t.ex;

…varierande aspekter av samhällsliv, arbetsliv och kultur i Sverige integreras i utbildningen.

I Ytterligare information om den nya kursplanen för sfi (Skolverket 2002g) betonas detta:

Studievägarna och kurserna ger möjlighet att, för den studerande, integrera eller kombinera kurser inom sfi med /…/ praktik, förvärvsarbete eller annan sysselsättning.

I förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande står att introduktionsprogrammet ska innehålla sfi, praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden.

Enligt förordningen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar får en kommun bevilja introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar som har tagits emot i kommunen inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Om särskilda skäl finns för det kan även

andra nyanlända invandrare få introduktionsersättning och därmed få tillgång till introduktionsprogram och eventuell heldagsverksamhet. Villkoret för att få detta är ett deltagande i det introduktionsprogram som kommunen upprättat. Integrationsverket rekommenderar att introduktionen sker på heltid, något som i kommunerna brukar tolkas som att villkor för att få introduktionsersättning ska vara att individen deltar i heldagsverksamhet.

Exempel på vad som kan ingå i sådan heldagsverksamhet förutom sfi är praktik, datakunskap, motion/friskvård, konversation, naturorientering, övriga studier på grundläggande/gymnasial nivå, delta i barnens aktiviteter, vara aktiv i frivilligorganisation m.m.

I kapitlet om Lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA (kapitel 8), ger utredningen en beskrivning över olika aktiviteter som kan ingå i momentet LISA inom sfi-utbildningen, t.ex. språkpraktik, studiebesök, auskultation, besök på barnens skola, arbetslivs- eller yrkesorienterande praktik. Detta kan också ingå i heldagsverksamhet inom sfi. I detta avsnitt i betänkandet benämner vi alla dessa verksamheter som kan ordnas inom sfi-utbildningens försorg, av olika studieförbund eller frivilligorganisationer eller som orienteringskurser för ”aktiviteter”.

12.2.2. Fler timmar – bättre inlärning?

Tillgänglig statistik ger inte besked om det antal timmar i utbildning eller annat som erbjuds sfi-studerande per vecka. Enligt vad utredningen erfar varierar detta timantal mycket i kommunerna, men ofta inte efter de studerandes behov och förutsättningar utan efter vad och hur mycket kommunen bestämt sig för att erbjuda sfistuderande flyktingar eller invandrare.

Statistiken visar däremot att de studerande är närvarande få timmar per år i genomsnitt och att det genomsnittliga antalet närvarotimmar minskar. All erfarenhet visar samtidigt att en större satsning på tidiga insatser lönar sig både för individ och för samhälle.

Det är dock inte automatiskt så att fler timmar och intensivare utbildning ger snabbare inlärning av målspråket för alla studerande. Andraspråkstillägnande är en process som innebär tillägnande av såväl språk som kultur (se kapitel 7). Inger Lindberg, professor i svenska som andraspråk, uttrycker detta i kapitel 2:

Språkstudier kan inte jämföras med det pluggande som kan pågå intensivt inför exempelvis ett körkortsprov eller en tentamen där det hand-

lar om att memorera och redovisa en viss mängd faktakunskaper. Andraspråksinlärning innebär en successiv uppbyggnad av ett helt nytt system för kommunikation och är således ett led i förberedelsen för ett helt nytt sätt att leva. Denna process måste få ta tid.

Det är istället individens förutsättningar att ta till sig språket i teoretiska respektive mer praktiskt inriktade sammanhang som bör vara avgörande för utformningen av utbildningen. För de allra flesta inlärare är det dock gynnsamt för inlärningen att använda och lyssna på språket i olika syften i olika miljöer tillsammans med andra inlärare och/eller målspråkstalare. När man möter och använder språket i olika kontexter förstärks både färdighet, inlärningsstrategier och motivation.

Mycket få individer klarar dock av att lära sig ett språk utan det stöd som formell undervisning ger. Av detta följer att för de allra flesta är det optimala att formell inlärning, undervisning, kombineras och integreras med informell inlärning, se vidare i kapitel 2. Av detta följer att en utgångspunkt för effektiv språkinlärning kan vara formell inlärning kombinerad med andra aktiviteter utformade efter individens behov/intresse eller med arbetsmarknadsinsatser eller förvärvsarbete. Denna informella inlärning ska integreras med den mer formella inom sfi-utbildningen, 12.2.4.

Utredningen erfar dock att de aktiviteter som erbjuds ofta planeras utan sfi-anordnarens/-lärarens medverkan och att sfi-läraren därför sällan har möjlighet att aktivt stödja individens språkinlärning i dessa aktiviteter. RRV påpekar i sin rapport (RRV 2002) att sfi-utbildningen ofta upplevs som isolerad och utan koppling till arbetslivet. Eller tvärtom, att t.ex. praktiken upplevs lösryckt ur ett sammanhang och egentligen bara har till syfte att fylla dagen. Utredningen erfar att det finns en stor risk att detta förhållande gäller även övriga aktiviteter.

De kontakter som utredningen haft kring heldagsverksamhet menar samstämmigt att så gott som alla, men kanske speciellt studerande på studieväg 1 och 2, gynnas av att få möjlighet till inlärning i olika miljöer, t.ex. möjlighet att kombinera sfi med någon form av praktik, hantverk eller friskvård av något slag. Företrädare för olika projekt som vi talat med poängterar dels att sådant kombinerande medfört en ökad motivation och ökat självförtroende från den studerandes sida och dels att man nått stor framgång mätt i ökad språklig förmåga och antal studerande som får arbete.

12.2.3. Heldagsverksamhet idag

Flera kommuner och/eller sfi-anordnare har ett genomtänkt program för aktiviteter som på ett medvetet sätt stödjer inlärningen av språk, samhälls- och arbetslivsorientering och som inte enbart riktar sig till flyktingar utan till samtliga som studerar på sfi. Man har då formulerat regler för vilka som inte ska medverka på heltid, t.ex. föräldrar med små barn eller individer med psykiska/fysiska funktionsnedsättningar.

Det har visat sig vara viktigt att man kommer överens om sådant program redan i kartläggningen, där information om dessa möjligheter ska ingå. Om den studerande t.ex. inte fått ordnad barnomsorg på heltid blir det omöjligt att medverka i heldagsprogram. Det rapporteras också från kommunerna om en allmän motvilja från de studerandes sida att plötsligt ha heldagsverksamhet efter en längre tid i sfi som kanske bara omfattat tre timmar om dagen.

Exempel från verksamheter

Exempel från några av utredningens kommunbesök kan visa på den variation vi sett vad gäller olika aktiviteter som utöver yrkesutbildning, praktik och arbetsmarknadsinriktade insatser sker inom eller i anslutning till sfi-utbildningen.

Några kommuner har i nära anslutning till sin verksamhet en stor verkstadslokal, vilket gör att behoven av att kunna arbeta integrerat med språk och yrkesteori/-praktik kan uppfyllas på ett enkelt sätt.

I en liten annan kommun ordnar studieförbund kurser i t.ex. natur-kultur, sömnad och dans efter skoltid för de sfi-studerande. Undervisningen sker på svenska. I en större kommun finns för studerande som inte gör framsteg ett s.k. gårdshus, där praktiskt sy- och reparationsarbete utförs. Språkarbete görs integrerat med detta.

I en mellanstor kommun finns sfi-verksamheten i samma hus övrig vuxenutbildning, vilket medger att de sfi-studerande lätt kan delta i verksamhet som hemkunskap, data, matematik och naturorientering med lärare från komvux. I samma kommun går samtliga studerande ut på språkpraktik en eftermiddag i veckan redan ett par månader efter kursstart.

Tidiga insatser med stöd i kartläggningen

Utredningen tagit del av beskrivningar och utvärderingar av ett antal projekt som till största delen riktar sig till sfi-studerande eller till f.d. studerande som antingen inte gör framsteg i studierna eller som av olika anledningar inte kan beredas plats i t.ex. arbetsmarknadspolitiska program. Dessa projekt har alla varit mycket ambitiöst upplagda, men vi menar att det är ett slöseri med både individers och samhällets resurser att dessa projekt påbörjas först när individerna under en längre tid upplevt misslyckande och utanförskap. Företrädarna för dessa projekt menar också att mycket tid måste ägnas för att bygga upp de studerandes självkänsla och motivation igen. Hade alla resurser satsats tidigare hade denna tid kunnat ägnas åt annat, menar man.

Enligt vad utredningen erfar i utvärderingar av olika projekt och i samtal med ett stort antal aktörer finns mycket som talar för att tidiga insatser lönar sig i längden både för samhälle och för individ. Detta får stöd i Myrberg (2001b) som i en studie baserad på International Adult Literacy Survey, IALS, som jämför läs-, skriv- och räkneförmågan i tjugofyra olika länder, menar att lång vistelsetid i landet har marginell betydelse för läs- och skrivutvecklingen på andraspråket jämfört med att höja sin utbildningsnivå ett steg.

Vi menar att den kartläggningsprocess (se kapitel 10) som ska påbörjas tidigt bör vara avgörande för vilka aktiviteter och som ska ingå vid vilken tidpunkt under sfi-utbildningen samt för omfattningen av dessa aktiviteter. Vi menar inte att samtliga studerande ska omfattas av heldagsverksamhet utan att varje individs och kommuns förutsättningar och behov ska styra.

I kartläggning ingår en bedömning av den studerandes färdigheter i svenska och hans/hennes förutsättningar att tillägna sig språket som en utgångspunkt för inplacering i lämplig studieväg och grupp. Att studera i en grupp där individerna har liknande utgångspunkter är mycket viktigt för den studerandes motivation och språktillägnande (kapitel 2) och ger nödvändiga förutsättningar för en bra inlärningsmiljö. För de olika aktiviteter som beskrivs i detta avsnitt är utgångspunkterna andra; dessa aktiviteter ska förvisso också tjäna ett språkinlärande syfte, men har också mer orienterande och språkanvändande syften. Detta möjliggör att man kan för dessa aktiviteter kan gruppera utifrån individens intresse och kommunala förutsättningar, vilket medför ökade möjligheter till

volym. Studerande från olika sfi-grupper kan alltså delta i samma datautbildningar, friskvård, hantverk, övriga studier m.m.

12.2.4. Koppling av formellt och informellt lärande

När den studerande har tillgång till olika anordnade aktiviteter, kurser eller förvärvsarbete bör utbildningen anpassas och anknyta till dessa verksamheter så att aktiviteterna bidrar till språkutveckling och konkretisering av samhälls- och arbetslivsorienteringen (kapitel 7). Funktionen hos det informella lärande som sker utanför klassrumsmiljön och en konkretisering av detta lärande betonas också i kapitlet Lärande i samhälls- och arbetsliv (kapitel 8). Där beskriver vi också kommunens/anordnarens ansvar att den studerandes informella lärande kopplas till det formella i utbildningen.

De olika aktiviteterna ska ha klart formulerade mål som är kända för de studerande och de ska vara tydligt språkutvecklande. T.ex. kan kursen i hemkunskap ha som mål att de studerande ska tillägna sig ett antal nya ord/begrepp per gång och att kommunikationen under matlagningen sker på svenska. Via sin nyvunna kunskap från datorkursen kan den studerande hämta information om ett tema som behandlas i sfi-utbildningen. Överhuvudtaget gäller att för att aktiviteterna ska ha den inlärningsstödjande effekt som eftersträvas måste aktiviteterna förberedas och efterarbetas inom sfi-utbildningen genom t.ex. olika typer av redovisningar och innehållsliga kopplingar.

Utredningen erfar, efter kommunbesök och samtal, att det finns en brist på sådan koppling mellan den mer formella språkinlärningen och den inlärning som sker i de ovan beskrivna olika aktiviteterna. Troligtvis beror detta på läraren dels inte har kunskap om aktiviteterna och dels på att han/hon inte har kunskap om hur sådan koppling kan gå till.

En annan orsak är säkerligen en olika grad av medvetenhet om språkinlärning hos de studerande. Kursplanen beskriver dock vikten av medvetenhet om hur språkinlärning går till. Att inte för de studerande göra detta tydligt och medvetet kan medföra att syftet med kombinerandet förfelas och att den studerande inte ser nyttan med aktiviteterna.

Även följande förslag som utredningen för fram i andra kapitel berör detta område:

Vi betonar i kapitel 13 vikten av att koppla informell och formell inlärning inom sfi ur såväl lärar- som studerandeperspektiv samt samverkan med andra aktörer genom att föreslå en rejäl satsning på kompetensutveckling av verksamma sfi-lärare och ett ökat inslag av dessa moment i lärarutbildningen. I samma kapitel föreslår vi också utarbetande av ett referens- och kommentarmaterial kring bl.a. integrering av formellt och informellt lärande, individualisering samt för vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter.

Utredningen föreslår dessutom i kapitel 16 att Skolverket i en nationell utvärdering ska se över i vilken omfattning och hur olika moment och aktiviteter kombineras och integreras i sfi-utbildningen samt på vilket sätt och i vilken mån detta bidrar till måluppfyllelse.

12.3. Sfi och arbetsmarknadsinsatser

I sfi:s begynnelse fanns ett begränsat behov av att kombinera sfi med arbetsmarknadsinriktade insatser eftersom utbildningen främst riktade sig till de arbetskraftsinvandrare som tagit plats i landets industrier. Under en period bedrevs viss sfi i AMUcentrens regi. Utvärderingen Vem älskar sfi? (Skolverket, 1997) pekar på att mycket kunskap och erfarenhet om sfi i kombination med yrkesutbildningar försvann när ansvaret för sfi lyftes från AMU-centren till kommunerna 1986. På centren utgjorde svenskutbildningen ofta en del av den praktiska yrkesutbildningen och var mer yrkesförberedande än vad som oftast blev fallet efter reformen.

Den svaga ställning som invandrare haft på arbetsmarknaden under hela 1990-talet, men också den arbetskraftsbrist som förutspås inom flera branscher i framtiden, har dock återigen riktat strålkastaren mot en tidig inriktning på arbetslivet inom introduktionen för nyanlända, och därmed behovet av att kunna kombinera sfi med arbetsmarknadsinsatser av olika slag.

I kapitel 8 föreslår vi att praktik inom ramen för sfi ska få en tydligare form i det som vi har kallat LISA, lärande i samhälls- och arbetsliv. Där drar vi en gräns mellan dessa former av lärande och mer arbetsmarknadsinriktad praktik som andra än sfi bör ansvara för. Dessa kan till exempel utgöra praktik inom ramen för AMV:s arbetsmarknadspolitiska program eller kommunens egna arbetsmarknadsinsatser, såsom olika former av arbetsplatsförlagd introduktion eller ungdomspraktik. Detta avsnitt behandlar sådana

former av praktik men också olika former av yrkes- eller arbetsmarknadsinriktade utbildningar.

Det är viktigt att påpeka att de synpunkter och erfarenheter som vi inhämtat bygger på erfarenheter från den tidigare kursplanen. Sedan januari 2003 finns möjligheten att avsluta studierna med betyg på olika nivåer. En påtaglig konsekvens av detta är att för de studerande som inte har förutsättningar att nå de högre sfi-målen, måste det finnas andra alternativ än att fortsätta studera. Kommunen och arbetsförmedling måste tillsammans söka hitta andra framkomliga vägar till etablering på arbetsmarknaden för denna grupp, vilket vi har sett är möjligt.

12.3.1. Arbetsinriktade insatser i kommunerna

Arbetsinriktad introduktion

Flyktingmottagandet i kommunerna har länge präglats av ett omhändertagande förhållningssätt, där man inte tagit fasta på individernas kompetens och erfarenheter utan snarare på de brister som dessa uppvisar i förhållande till svensk utbildning och arbetsmarknad. I propositionen om en ny integrationspolitik (1997/98:26) lyfts därför egen försörjning fram som ett viktigt mål för de insatser som kommunen erbjuder nyanlända under deras första år i Sverige. Praktik omnämns som ett viktigt inslag i detta. Integrationsverket och ett antal andra centrala aktörer har pekat på behovet av en tydlig arbetsinriktning på introduktionen. En överenskommelse mellan dessa (Integrationsverket 2001b) blev starten för ett intensivt utvecklingsarbete som också innehållit extra utvecklingsmedel till kommunerna från regeringen. I uppföljningar pekar man på framsteg, även om dessa inte är tillräckliga. Alltfler kommuner försöker erbjuda introduktionsprogram som bygger på deltagarnas tidigare yrkeserfarenheter och kompetens. Några kommuner har dessutom beslutat att programmen ska ha en tydlig bristyrkesinriktning för att så många som möjligt ska komma i egen försörjning så fort som möjligt.

När det gäller kommunens egna insatser inom introduktionen finns enligt utredningen alla förutsättningar att kombinera sfi med sådana. Detta sker också på flera håll. En ofta förekommande gemensam nämnare tycks vara att dessa kommuner har en gemensam organisation för arbetsmarknads-, introduktions- och vuxen-

utbildningsfrågorna. I bästa fall all vuxenutbildning, men vi har oftare sett att enbart sfi ingår. I den praktiska verksamheten kan detta betyda att samma anordnare fått ansvar för såväl sfi som yrkesförberedande eller yrkesinriktad praktikverksamhet. I andra fall kan det handla om en samlokalisering där enheterna samverkar och har en gemensam planering. I en kommun finns en särskild sorts sfi-verksamhet för de invandrare som deltar i lärlingsutbildning eller någon form av omfattande praktik. Där kommer lärarna ut till arbetsplatsen och undervisar. De studerande kan också komma in till en studieverkstad för att få hjälp.

Men det finns också brister när det gäller möjligheter att kombinera sfi med olika arbetsmarknadsinriktade introduktionsinsatser. Ofta kan det handla om något till synes okomplicerat som att inte lyckas förlägga och planera olika verksamheter i tiden så att det blir möjligt att kombinera. Vi har tagit del av exempel där sfi-anordnaren inte vet att den studerande är frånvarande på grund av att denne är på praktik. Det kan också handla om att man inte tar tillvara det som sker i respektive verksamhet, t.ex. att man inte följer upp praktikerfarenheter inom sfi-utbildningen. Det kan dessvärre också handla om bristande förståelse och förtroende mellan sfi-anordnaren och kommunens flyktingmottagning. Det händer t.ex. att kommunen vid sidan av sfi anordnar en annan form av yrkesförberedande svenskundervisning eftersom sfi-utbildningen ”fungerar så dåligt”, vilket i och för sig kan vara helt sant i vissa fall, men som inte bidrar till en effektiv organisation på längre sikt.

Yrkesinriktade komvux-utbildningar

Utredningen har sett ett flertal exempel på att kommunerna antingen parallellt med eller direkt efter avslutade sfi-studier, beroende på vilka språkkrav som ställs, erbjuder sfi-studerande möjlighet att delta i gymnasiala yrkesutbildningar med språklig anpassning. I många fall handlar det om vårdutbildningar, men det förekommer också andra kombinationer. Det finns också exempel på samverkan med ungdomsgymnasiet, som i regel har ett betydligt större utbud av yrkesinriktade utbildningar.

I en liten kommun kan man delta i gymnasiets omsorgsprogram parallellt med svenskstudier på sfi eller grundläggande nivå. Kommunens företrädare berättar att lärarna på gymnasiet först var skeptiska, men sedan konstaterade att de deltagande kvinnorna

hade så mycket kompetens och erfarenhet med sig att deras studietid kunde förkortas betydligt genom validering.

I en kommun inleddes försök med gymnasial omsorgsutbildning, delvis anpassad för personer som saknade den formella behörigheten i bl.a. svenska. Resultatet slog så väl ut att man nu kan påbörja utbildningen parallellt med sfi. Den sammanlagda utbildningstiden har även här förkortats betydligt.

Ett annat exempel är en bilbyggarutbildning. Där kan de studerande kombinera sfi-studier med gymnasiestudier samt en utbildning hos Volvo. Både sfi-anordnaren och Volvo är överens om att komplettering till gymnasiekompetens motsvarande kärnämnenas A-kurser ska ingå. De menar att detta är en god investering och nödvändig för att man ska ha en grund för såväl kompetensutveckling på företaget som fortsatt utbildning om man sedan vill vidare. I en annan större kommun öppnas hösten 2003 en gymnasial charkuteriutbildning för sfi-studerande. Charkuteribranschen har brist på arbetskraft, samtidigt som få ungdomar söker in på utbildningen.

Fördelarna med många av dessa utbildningar har visat sig varit stora. Utbildningstiden har förkortats och därmed har det på sikt krävts mindre resurser (se 17.2) De studerande har fått ökad motivation också för svenskstudierna. Individernas tidigare förvärvade kompetens har kunnat tas tillvara på områden där det behövs.

Detta förhållningssätt inom vuxenutbildningen förekommer inte överallt. I många kommuner erbjuds man generellt att delta i utbildning på gymnasienivå först då man nått gymnasiebehörighet i svenska som andraspråk och andra kärnämnen. Det kan också vara så att ansvariga inte anser att detta är möjligt att genomföra på grund av de studerandes otillräckliga språkfärdighet.

12.3.2. Arbetsmarknadspolitiska program

Utredningen om flyktingmottagande och introduktion bedömer att olika aktörer i större grad ska ha ett delansvar för det stöd som nyanlända kan behöva för att etablera sig i samhällslivet och på arbetsmarknaden. Vi delar denna uppfattning, men fokuserar här enbart på de områden som har direkt koppling till möjligheterna att delta i olika program parallellt med sfi. I ovannämnda utrednings betänkande (SOU 2003:75) beskrivs utförligt AMV:s roll och uppdrag när det gäller nyanlända flyktingar och invandrare.

De flesta som läser på sfi har inte tidigare arbetat i Sverige. Andra kanske har kommit och gått, och varvar sfi med olika okvalificerade ströjobb. Ytterligare andra har blivit arbetslösa efter lång tid på ett arbete som kanske inte krävt så omfattande kunskaper i svenska, åtminstone inte i att läsa eller uttrycka sig skriftligt. De flesta sfi-studerande vill snabbt ut i eller tillbaka till arbetslivet. Många av dessa behöver förutom utbildning i svenska också vägledning, kartläggning och hjälp med att söka eller kvalificera sig för ett arbete.

För alla dessa och för samhället är det en fördel om aktuella insatser från AMV:s sida i den mån det är möjligt kan pågå parallellt med sfi-studierna. Arbetsförmedlingen kan i god tid planera för åtgärder som eventuellt bör ta vid längre fram. Detta kan inte minst förkorta tiden fram till anställning. Arbetspraktik av olika slag kan med fördel kombineras och integreras med sfi, när man nått en viss nivå, så som vi beskrivit i kapitel 8.

Arbetsmarknadsutbildningar eller förberedande utbildningar som bedöms vara lämpliga för enskilda studerande skulle kunna påbörjas parallellt med eller direkt efter avslutad sfi, beroende på individuella förutsättningar. Detta förutsätter dock åtminstone två saker: att det finns en samverkan mellan kommunen och arbetsförmedlingen vad gäller tidig kartläggning och planering och att de olika programmen är tillräckligt flexibla för att anpassas till individer med utländsk yrkeskompetens och/eller med bristande kompetens i svenska.

De erfarenheter och resultat av granskningar och uppföljningar som utredningen tagit del av ger en ganska samstämmig bild av de hinder och möjligheter som finns att kombinera sfi med olika arbetsmarknadspolitiska program som sker inom ramen för AMV:s ansvar.

Möjligheter och hinder idag

De erfarenheter och resultat i olika rapporter som vi tagit del av visar att när det gäller denna grupp är arbetsförmedlingens verktyg ofta alltför trubbiga.

Det största skälet som arbetsförmedlingarna anför till att de inte kan ge invandrare service är att svenskkunskaperna är för dåliga för att för att de ska kunna få ett arbete. Därför tjänar det ingenting till att göra några mera aktiva insatser förrän personen har studerat

mer svenska, menar man. Enligt Riksdagens revisorer (2001) menar många arbetsförmedlare att även kunskaper motsvarande godkänd slutnivå på sfi är för låga och att sfi-utbildningen borde leda till mer kvalificerande kunskaper.

Åtminstone tidigare har det funnits ett erkänt problem med att personer som inte nått betyg i sfi inte fick skriva in sig på arbetsförmedlingen, en grundförutsättning för att kunna ta del av den service som finns. Detta förfaringssätt har inget stöd i förordningen och under de senaste åren har ett internt arbete pågått för att förändra sådan praxis. Enligt RRV (2002) tycks problemen i stort sett vara borta, men de påpekar: ”På andra håll kan det handla om att sfi-godkänt inte är något formellt krav, men det visar sig ändå i praktiken vara ett krav från arbetsförmedlingens sida.” Utredningen har i kontakter med arbetsförmedlingar och sfi-deltagare tagit del av liknande uppgifter.

Arbetsförmedlingarna har ofta egna språktest för att kunna bedöma språknivån hos de arbetssökande. Riksdagens revisorer redovisar i sin granskning (2000/01: RR12) att ungefär hälften av alla arbetsförmedlingar kontrollerar språkkunskaperna hos de arbetssökande vid inskrivning. I många fall testas även de som har ett sfibetyg eller intyg från sfi, trots att dessa borde räcka för att visa språkfärdigheten. Enligt Riksdagens revisorers och också RRV:s granskningar finns det arbetsförmedlingar som inte fäster särskilt stort avseende vid dessa dokument.

För att kunna ta del av arbetsmarknadsutbildningar krävs ofta att man först nått en högre nivå i svenska än den som är slutnivå på sfi. Det innebär alltså att man måste studera ytterligare svenska innan en sådan utbildning kan påbörjas. Arbetsmarknadsutbildningarna upphandlas regionalt, men har ofta riksintag, och utgår från det behov som arbetsmarknaden har. Utbildningarna har två syften: dels att så snabbt som möjligt förse arbetsmarknaden med den arbetskraft som behövs på kort sikt och dels att öka individens kompetens. Men målet för detta program, att minst 70 procent av dem som genomgår utbildningen ska ha fått arbete inom 90 dagar efter avslutad utbildning, medför begränsningar. Eftersom tillgången på utbildningsplatserna, som i de flesta fall är kostsamma, är begränsad måste alltid ett urval göras bland de sökande. För att försäkra sig om att kunna nå de uppsatta målen måste därför också kraven på förkunskaper vara höga.

De förberedande utbildningarna däremot syftar bland annat till att förbereda för sådana arbetsmarknadsutbildningar och är till-

gängliga för individer med lägre språkkunskaper, eftersom de i högre grad bygger på individernas behov och förutsättningar. Innehållet i dessa utbildningar varierar; de kan vara arbetsmarknadsinriktade som t.ex. kurser i yrkesspecifik svenska. Men de kan också utgöras av grundläggande studier i t.ex. svenska eller matematik. För de som skulle behöva en mer praktisk yrkesutbildning, kanske på grund av att de har svårigheter att nå betyg i sfi kan en hänvisning tillbaka till teoretiska utbildningar vara en alltför stor tröskel på vägen mot ett arbete. I synnerhet om dessa inte kombineras eller integreras med en arbetsplatsförlagd utbildning eller arbetspraktik.

Sedan några år är det möjligt för arbetsförmedlingarna att anvisa sökande till sfi inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser. Sedan juli 2002 har 300 arbetssökande deltagit i sfi inom ramen för detta program. Enligt vad vi erfar är det dock inte särskilt vanligt att insatserna består av sfi i kombination med arbetsmarknadsinriktade insatser.

Det arbetsmarknadspolitiska programmet Arbetspraktik har också sina begränsningar när det gäller att kunna kombinera med sfi. Om inte särskilda skäl finns, t.ex. om en sökande är sjuk eller av någon anledning inte kan delta i programmet på heltid, ska praktiken i möjligaste mån genomföras på heltid, dvs. 40 timmar i veckan, vilket försvårar en kombinering med sfi. Det finns inga föreskrifter kring vilka de särskilda skälen bör vara, utan det är varje arbetsförmedlare som gör en individuell bedömning. Det finns inga uppgifter om huruvida det förekommer att sfi-studier har utgjort ett särskilt skäl. Enligt reglerna får man kombinera arbetspraktik med arbetsmarknadsutbildningar, men inte med förberedande utbildningar där sfi ingår.

AMV:s uppdrag ibland ett hinder

Insikten om att nyanlända invandrare och andra personer med liknande förutsättningar och behov behöver relevant stöd för att så tidigt som möjligt få kontakt med arbetslivet har funnits i många år och ambitionerna har varit höga. I många sammanhang har vikten av engagemang och ansvarstagande från AMV påpekats. Trots detta kvarstår mycket kritik mot myndigheten. En anledning kan vara att vissa hinder beror av AMV:s uppdrag och regelverk.

AMV ansvarar för att arbetsmarknaden ska fungera effektivt och de mest rationella prioriteringarna för att snabbt få fram rätt arbetskraft till rätt arbetsplats gynnar inte alltid dem som har längst väg att gå. Kommunerna har å sin sida det yttersta ansvaret för invånarnas välfärd och försörjning, vilket gör att de alltid är skyldiga att erbjuda lämpligt stöd. Detta kan skapa frustration vid samverkan. Uppdragen och prioriteringarna varierar och är beroende av konjunkturskiftningar. Resurser kan snabbt flyttas från en insats till en annan. Därför kan det vara svårt att kunna erbjuda kontinuerligt stöd i form av tidiga insatser för nyanlända, även om man vet att detta i längden är samhällsekonomiskt lönsamt.

Ytterligare en anledning är ekonomiska hinder. Många program berättigar till aktivitetsstöd för den deltagande. Snabba omprioriteringar innebär ibland att medel för aktivitetsstöd plötsligt flyttas till en mer angelägen åtgärd, vilket gör att till exempel praktik under en period inte kan anvisas. Detta innebär svårigheter för en långsiktig planering för individerna och ger upphov till frustration hos såväl arbetsförmedlingens handläggare som individer och de aktörer, som förväntas samverka med arbetsförmedlingen. Aktivitetsstödet är skäl till kravet på heltidsdeltagande.

På AMS pågår idag ett internt utvecklingsarbete som i hög grad bygger på den centrala överenskommelsen om utvecklingen av introduktion för nyanlända (Integrationsverket 2001b). Denna lyfter fram arbetsförmedlingens betydelsefulla roll under den första tiden och AMS påtar sig uppgiften att verka för att nyanlända med en yrkeserfarenhet tidigt får rådgivning och att arbetsförmedlingen också erbjuder och bekostar de program och det stöd som är möjligt. Redan under asyltiden ska dessa individer få tillgång till rådgivning och en första bedömning av yrkeskompetens. Ett särskilt avtal mellan Migrationsverket och AMS ska också upprättas kring detta. AMS har också tagit fram att antal policys som stödjer arbetet: en mångfaldspolicy, en samverkanspolicy och en antidiskrimineringspolicy. AMS har i budgetunderlaget till regeringen för åren 2004 – 2006 givit vissa förslag om förändringar. Där lyfter myndigheten bland annat fram ett behov av personalförstärkningar för att kunna erbjuda rådgivning till flyktingar och invandrare, och att kravet på att vara långtidsinskriven tas bort för nyanlända flyktingar och andra invandrare på ett par områden samt att de arbetsmarknadspolitiska programmen ska kunna omfatta invandrare med introduktionsersättning eller försörjningsstöd.

Exempel från verksamheten

Det finns också exempel på individuellt anpassade arbetsmarknadsutbildningar och förberedande utbildningar där yrkesutbildning och utbildning i svenska kombineras. Ett exempel är en förberedande utbildning där arbetssökande med god kommunikativ förmåga, men som inte alltid har uppnått sfi-betyg, deltar i arbetsplatsförlagd utbildning inom hotellbranschen parallellt med utbildning i svenska (vilken även riktar sig till redan anställda på företaget). Syftet är att deltagarna ska tillägna sig dels vardagssvenska och yrkesspecifika språkkunskaper och dels arbetslivskompetens.

Ett exempel på flexibel användning av de arbetsmarknadspolitiska programmen är Lärarprojektet som bl.a. riktat sig till utomnordiska arbetssökande med utländsk lärarutbildning och består av kompletterande utbildning. Projektet har bedrivits i samverkan med lärarutbildningar och man har validerat individernas kompetens och anpassat utbildningen efter individernas behov.

Utredningen har också tagit del av erfarenheter från ett antal yrkesförberedande utbildningar inom ramen storstadsarbetet i kommunerna. Dessa bedrivs ofta i form av projekt som allra oftast delfinansieras av externa projektmedel.

Deltagare i utbildningar inom ramen för storstadsarbetet har ofta bott i Sverige i ganska många år och deltagit i sfi i omgångar utan att ha nått godkänd nivå. De kan ha deltagit i flera olika program och insatser utan att ha lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Dessa utbildningar karaktäriseras av att man kombinerar svenskutbildning med förberedande utbildning, inklusive yrkesinriktad svenska och arbetspraktik. I vissa utbildningar ingår andra grundläggande ämnen som matematik och samhällskunskap. Ett annat inslag kan vara arbetslivskunskap. Utbildningen ställer inga formella krav på svenskkunskaper utan bygger på de kunskaper som deltagarna har.

Målet med utbildningarna är att få ett jobb inom utbildningens yrkesområde, som kan vara äldreomsorg, butiksbiträde, lagerarbete eller liknande. Uppföljningar av de projekt vi besökt har visat att resultaten varit mycket goda. En majoritet av deltagarna har fått ett jobb efter en utbildningstid på mellan 6 och 18 månader.

12.3.3. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

AMV:s arbetsmarknadsutbildningar bör på ett flexibelt sätt bygga på en individuell kartläggning och validering samt kunna kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Tillträde till utbildningarna bör bygga på en samlad bedömning av individens kompetens och inte begränsas av en generellt fastställd nivå på svenskkunskaper.

För arbetsmarknadsprogrammet Arbetspraktik bör det i förordning tydligt framgå att denna ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombinerar denna med sfi-studier.

Utredningen ser positivt på det utvecklingsarbete som pågår inom ramen för och som en följd av den centrala och de lokala överenskommelserna. När det gäller ökade möjligheter att kombinera sfi med olika arbetsmarknadsinriktade insatser inom kommunens egen introduktionsverksamhet anser vi att lösningarna främst handlar om ökad samverkan och samordning med sfi-utbildningen och annan verksamhet. Det handlar om att de aktörer som berörs av en individs introduktion finns med vid kartläggning och framtagning av individuella planer. Detta har vi beskrivit mer utförligt i kapitel 10. Det finns många erfarenheter att dra lärdom av, bl.a. på Integrationsverkets samt Myndigheten för skolutvecklings hemsidor.

Utredningen ser också mycket positivt på de kombinerade sfi- och yrkesutbildningar som flera kommuner tagit initiativ till. Detta ligger helt i linje med utvecklingen av vuxnas lärande, som bygger på att individen ska anpassas till systemet och inte tvärtom. Det finns många fördelar, bl.a. att utbildningen erbjuds inom ramen för det ordinarie systemet och inte genom projekt, vilket annars är vanligt förekommande. Detta gör att tillträde till utbildningen bygger på individuella behov och inte styrs av exempelvis vilken invandrarkategori man tillhör. Dessutom skapar det förutsättningar för en långsiktig utveckling, i och med att den är permanent och redan från början behöver finansieras inom ramen för kommunens budget. Uppföljningar av några av dessa utbildningar visar dessutom på att de på lång sikt är mycket kostnadseffektiva.

Utredningen anser att Myndigheten för skolutveckling har en mycket viktig uppgift att följa och stödja utvecklingen av denna typ

av utbildningar samt att sprida erfarenheterna vidare till andra kommuner.

Även när det gäller arbetsförmedlingens insatser för målgruppen är det viktigt att det finns en bra samverkan med kommunen och andra relevanta aktörer. Men vi ser också att det finns strukturella hinder. Det finns stort behov av arbetsmarknadsinriktad utbildning, som är anpassad till en lägre språklig nivå än vad arbetsmarknadsutbildningarna är idag. De förberedande insatserna bör i högre grad utgöras av yrkesutbildningar, gärna arbetsplatsförlagda, i kombination med sfi.

Företrädare för AMV har i tidigare granskningar och i denna utredning påpekat att detta inte är möjligt eftersom de styrs av de uppsatta programmålen och framför allt arbetsgivarnas behov och krav. Det är dock lika viktigt att de regelverk som finns inom AMV:s verksamhet inte utgör ytterligare hinder för möjligheterna att såväl ta vara på tidigare kunskaper som att effektivt möta sfistuderandes behov av insatser.

Många av dem som kommer till Sverige i vuxen ålder har utbildning och yrkeskompetens som dels kanske inte är dokumenterad och som dels inte synliggörs förrän individen nått en viss språkförmåga. Med dagens förfaringssätt, finns det nämligen en stor risk att viktig kompetens inom bristyrkesområden inte blir erkänd eller tas till vara, så länge man inte klarat svensktesterna till arbetsmarknadsutbildningarna. Detta trots att en utbildning för denna person skulle kunna visa sig totalt sett bli lika lång som för andra deltagare i arbetsmarknadsutbildningar, men med inslag av svenska, validering och komplettering.

Behovet av en ökad flexibilitet har påtalats för oss av flera lokala aktörer och är också nämnd i propositionen om vuxnas lärande med anledning av den nya kursplanen:

Sfi-nivå utgör idag ett formellt eller reellt krav för tillträde till såväl yrkesutbildningar som arbetsmarknadspolitiska program, även om den inte alltid svarar mot de faktiska erforderliga kunskaperna i svenska. En differentiering av sfi-utbildningen som syftar till att anpassa den bättre till deltagarnas kommande behov, innebär naturligtvis att också dessa förkunskapskrav måste modifieras.

AMV:s arbetsmarknadsutbildningar bör alltså i större utsträckning än idag på ett flexibelt sätt bygga på en individuell kartläggning, validering och planering. Sådan utbildning ska kunna kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Arbetsplatsförlagda utbildningar

utgör goda tillfällen att utveckla sin kompetens i svenska samtidigt som man får erfarenhet av arbetslivet. De goda exempel som finns såväl inom som utanför AMV bör tas tillvara.

Utredningen anser därför att tillträde till arbetsmarknadsutbildningar bör bygga på en samlad bedömning av individens kompetens och inte ha en fastställd kravnivå på svenskkunskaper.

För arbetsmarknadsprogrammet Arbetspraktik bör det i förordning tydligt framgå att denna ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombinerar denna med sfi-studier. I praktiken innebär det att i de fall som arbetsförmedlingen anvisar till arbetspraktik, bör individen, arbetsförmedlingen och sfi-anordnaren komma överens om lämplig fördelning.

Vi har ovan nämnt det som ur vårt perspektiv och utifrån våra direktiv är särskilt viktigt att se över. Men vi menar att det finns behov att på samma sätt se över alla de olika arbetsmarknadspolitiska programmen. Därför instämmer vi i förslaget från Utredningen om flyktingmottagande och introduktion om att AMS med flera myndigheter ska få ett sektorsansvar för nyanlända invandrare, vilket bl.a. innebär att de ska se över sin verksamhet för att se hur de bättre kan möta de specifika behov som denna målgrupp kan ha.

Vi har i kapitel 8 lämnat förslag som rör AMV:s ansvar för anskaffning av praktikplatser inom ramen för sfi-utbildningen.

12.4. Sfi och förvärvsarbete

Invandrarnas omgående inträde på arbetsmarknaden under arbetskraftsinvandringsperioden på 1960- och 70-talet främjande den industriella produktionen och Sveriges utveckling men skapade på längre sikt en grupp arbetsföra människor som under tider av lågkonjunktur varit de första att slås ut. Många av dessa har haft svårigheter att återkomma till arbetslivet efter de senaste decenniernas omstrukturering av arbetsmarknaden. En av många anledningar har varit begränsade kunskaper i svenska. Detta pekar på att arbete i sig inte är en garanti för en god språkutveckling, något som också forskningen visar (se kap. 2).

Fram till idag har snarast det omvända förhållandet varit rådande. Höga krav på språkkunskaper har fått konsekvensen att människor med yrkeskompetens har tillbringat år i studier, utan möjligheter att få visa vad de kan på arbetsmarknaden. Idag råder det enighet

om att tidiga erfarenheter från svenskt arbetsliv är en mycket viktig faktor för integration och fortsatt etablering på arbetsmarknaden och det görs insatser på många håll för att människor snabbt ska hitta en väg till arbete.

Eftersom det tar tid att utveckla goda kunskaper i svenska innebär det första steget ut på arbetsmarknaden för många ett relativt okvalificerat arbete. Det är därför viktigt att det finns fortsatta möjligheter att kompetensutveckla sig inom språk och på andra områden, så att de individer som vill kan komma vidare till arbete som motsvarar deras kompetens och ambitioner.

En rapport om invandrares kompetensutveckling i Norden (Ecell, 2002) drar följande slutsats kring kopplingen mellan språkstudier och arbete:

Det håller sakta på att etableras ett nytt synsätt i Norden rörande språkkunskaper som en förutsättning för arbete. Den tidigare uppfattningen att språkundervisning måste ske

innan individen slussas vidare

till arbete håller på att försvinna. Den ersätts av ett parallelltänkande när det gäller relationen mellan språkstudier och arbete. Man når långt där språkstudier bedrivs parallellt med, och samtidigt kopplas till, arbetet.

Ett uttryck för detta är utredningens direktiv om att visa på hur möjligheter att kombinera arbete och sfi-studier kan ökas. Hur utbildningens organisation och utformning kan anpassas så att den bättre kan kombineras med arbete utvecklas mer i avsnitt 12.1 samt i kapitel 8.

För att kunna kombinera sfi med arbete krävs ofta att också arbetsplatsen underlättar för anställda att studera svenska parallellt. I dessa resonemang syftar utredningen inte enbart på sfi-utbildning eftersom det i grunden handlar om möjligheten för anställda att vidareutveckla sina svenskkunskaper, oavsett nivå. Människor kan under hela livet ha behov av kompetensutveckling, t.ex. i samband med byte av arbetsuppgifter, arbetsplats eller yrke. Däremot är det givetvis en större utmaning att finna vägar in i arbete för den som ännu bara har grundläggande svenskkunskaper.

Vi har under utredningens gång haft kontakter och utfrågningar med arbetsgivare, arbetsförmedlare, rekryterare, fackliga företrädare m.fl. för att ta del av olika icke-offentliga aktörers synpunkter och erfarenheter. Hur uppfattas sfi och de individer som studerar där? Vilka incitament har arbetsgivarna att tidigt anställa personer med ännu bristande kunskaper i svenska och att därefter stödja

deras språkutveckling? En annan fråga vi ställer oss är hur sfi-utbildningen och de strukturer som denna ingår i (introduktionen, infrastrukturen för vuxnas lärande m.m.) kan öka samverkan med arbetsgivare och bättre möta de behov av kompetensutveckling i svenska som finns på arbetsplatserna.

12.4.1. Perspektiv och utgångspunkter

Frågan om ökade möjligheter att kombinera sfi med arbete ingår i ett större sammanhang som kan ses utifrån flera perspektiv. Dessa frågor är alltför omfattande för att göras rättvisa här, men de utgör viktiga utgångspunkter för våra resonemang.

En grundläggande förutsättning för att människor ska kunna delta i arbetslivet på likvärdiga villkor är att hinder i form av s.k. strukturell och andra former av diskriminering undanröjs. En positiv inställning till mångfald i arbetslivet bidrar till att arbetsgivaren kan bortse från för arbetsuppgiften ovidkommande egenskaper som t.ex. etnicitet, religion eller kön.

De av riksdagen fastslagna målen för vuxnas lärande är ett annat perspektiv. Enligt dessa ska det finnas ett delat ansvar för vuxnas kompetensutveckling: ”Samhället, arbetsgivarna och de enskilda ansvarar gemensamt för att olika individers och olika gruppers behov av såväl allmän som specialutformad utbildning tillgodoses.”

Ett tredje perspektiv är den demografiska utvecklingen och dess påverkan på arbetsmarknaden i Sverige. Vi vet att det inom loppet av ett tiotal år kommer att finnas stor brist på arbetskraft på många områden, bland annan på grund av stora pensionsavgångar. Genomsnittsåldern i Sverige ökar och alla behövs för att försörja en åldrande befolkning. Detta är en utveckling vi dessutom delar med de flesta länderna inom EU. Den kompetens som invandrare tillför har vi inte råd att slösa bort.

Ytterligare ett perspektiv utgörs av de erfarenheter och kunskaper som pekar på att tidig kontakt med arbetslivet är en avgörande faktor för egen försörjning och integration på lång sikt. Därför är det viktigt att skapa bättre förutsättningar för att nyanlända och andra invandrare så tidigt som möjligt ska få tillträde till arbetsmarknaden efter kompetens och ambition.

12.4.2. Lag om rätt till ledighet för sfi-studier

Från 1973 till och med 1986 fanns en lag om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare. Denna ersattes 1986 av en lag (186:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare, vilket innebar att rätten till bibehållen lön togs bort. Fram till 1997 fanns dock en dagersättning på 75 kronor för studerande som förlorade arbetsinkomster på grund av ledighet för sfi-studier. Ersättningen togs bort bl.a. eftersom det fanns stora svårigheter med uppföljningen av bidraget.

Lagen om rätt till ledighet för sfi tycks i praktiken leva en rätt undanskymd tillvaro. Enligt Integrationsverket och Skolverket finns inga rapporter som tyder på att lagen tillämpas. Lagen har tillsammans med andra ledighetslagar varit föremål för en översyn under 2003, och Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler som haft detta uppdrag fann inte heller mycket som talade för att ledighetslagen var känd eller tillämpades hos arbetsmarknadens parter. Förmodligen förlorade många arbetstagare ett starkt incitament att ta ledigt när ersättningen togs bort.

I sitt förslag till reformering av ledighetslagarna föreslår kommittén i sitt betänkande (SOU 2003:54) att lagen samordnas med lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning, vilket i viss mån förändrar förutsättningarna för ledigheten. Enligt sfi-ledighetslagen behövde man anmäla önskemål om ledighet minst en månad i förväg. I det nya förslaget finns, i likhet med ledighet för andra studier, ingen sådan anmälningstid, men däremot kan arbetsgivaren skjuta upp ledigheten i upp till sex månader. Rätten gäller ledighet i den omfattning som behövs, vilket kan innebära ledighet på heltid, deltid eller några timmar i veckan.

12.4.3. Förvärvsarbetande sfi-studerande

Det har inte gått att få fram rikstäckande statistiska uppgifter på hur många som förvärvsarbetar samtidigt som de studerar på sfi. Detta rapporteras inte in till SCB. Vi har inte heller tagit del av några lokala uppföljningar av hur många sfi-studerande som förvärvsarbetar i kommunerna, utan enbart sfi-företrädares uppskattningar. Det intryck vi har fått är att andelen studerande som samtidigt arbetar är låg. Denna bild stärks av andra undersökningar som indirekt kan ge en fingervisning.

Statskontoret har i en rapport om sfi (2000:27) jämfört den samlade inkomsten för gruppen flyktingar respektive gruppen övriga invandrare som studerar på sfi. Uppgifterna kan ge en antydan om omfattningen. Inkomster från förvärvsarbete uppgick i flyktinggruppen till mindre än tio procent av deras samlade inkomster år 1997. Motsvarande inkomster för gruppen övriga invandrare var ca 25 procent. Dock hade denna grupp lägre total inkomst än flyktingarna och vi vet att många i denna grupp inte har någon egen försörjning alls under sfi-studierna. Tyvärr finns ingen senare undersökning att jämföra med. Även om det under högkonjunkturen kring millennieskiftet förmodligen var fler som förvärvsarbetade, kan man nog anta skillnaden mellan dessa båda grupper i stort sett bestått.

En vanlig iakttagelse i de kommuner vi haft kontakt med är att de som får ett arbete under tiden de studerar på sfi, väljer att avbryta studierna istället för att försöka kombinera de båda. Skolverket har uppgifter om hur många som avbryter sina sfi-studier på grund av arbete (2003a). Av dem som påbörjade studierna läsåret 99/01 hade t.o.m. läsåret 01/02 6,5 procent avbrutit studierna på grund av att de fått arbete. Uppdelat på kön var det ca 9 procent av männen och ca 5 procent av kvinnorna. Av detta kan vi förvisso inte dra slutsatser om hur många som arbetar parallellt med studierna, men utifrån de erfarenheter vi tagit del av är det rimligt att tänka sig att det är fler som avbryter när de får jobb, än det är som fortsätter att studera.

Vi har dock fått vittnesmål om att flera av dem som avbryter studierna på grund av arbete återkommer efter ett tag, antingen då de åter blivit arbetslösa eller för att de upptäckt att de trots allt behöver utveckla sina svenskkunskaper. Tillgänglig statistisk ger inga uppgifter om återkomst i studier.

I en brukarundersökning bland ett urval av de studerande inom sfi-verksamheten i Stockholm uppger hela 21 procent av de studerande att de arbetar heltid vid sidan av sina studier och 15 procent att de arbetar deltid. I jämförelse med intrycket från andra kommuner är detta mycket högt. En rimlig förklaring kan vara att tillgången på arbetstillfällen är högre i Stockholmsområdet. I de större kommunerna som har stor volym finns det dessutom oftast möjligheter att studera på kvällstid ett antal timmar i veckan, vilket underlättar möjligheterna att studera parallellt med arbetet. En annan orsak, i samklang med resultatet i Statskontorets rapport,

kan vara att andelen flyktingar bland de sfi-studerande i Stockholm är mycket lågt, ca 12 procent våren 2003.

Det är med det underlag vi har haft till förfogande svårt att klart fastställa hur många som förvärvsarbetar parallellt med sfi-studier, men mycket tyder på att det är en mindre andel.

En förklaring torde vara de svårigheter att kombinera studier och arbete som vuxna har generellt, både vad gäller tid och ekonomi. Ytterligare en förklaring skulle kunna ligga i brister i sfi-organisationen. Ökade praktiska möjligheter att till exempel studera på kvällar, deltid, på distans m.m. skulle kunna innebära att fler skulle fortsätta eller återuppta sina studier. Men den sannolikt största förklaringen ligger i den svaga ställning som denna grupp har generellt på arbetsmarknaden.

12.4.4. Erfarenheter från arbetsgivare

Vi har tagit del av exempel på arbetsgivare som på olika sätt uppmuntrar och underlättar för anställda att studera svenska. Detta sker antingen genom att arbetsgivarna i samverkan med kommuner eller arbetsförmedlingar upphandlar särskild utbildning eller låter sina anställda läsa på sfi på betald arbetstid, eller genom att de tillämpar flexibla arbetsscheman som tillåter studier på dagtid.

De erfarenheter vi har tagit del av visar att det ligger såväl rekryteringssvårigheter som engagemang och affärsmässiga skäl bakom initiativen. Ett av våra exempel är från städbranschen. I akut behov av arbetskraft har företaget valt att anställa individer som inte behärskar svenska alls, vilket varit möjligt genom att arbetsledarna är tvåspråkiga. Med tiden är en sådan situation dock inte hållbar. Företaget vände sig därför till sfi-ansvariga i kommunen och gemensamt har de hittat lösningar för hur de anställda under dagtid ska kunna delta i undervisning. Företaget har också upphandlat en särskild kurs i yrkesspecifik svenska av sfi-anordnaren, där deltagarna fått lära sig förstå instruktioner och kunna kommunicera enkelt på sina arbetsplatser. Rektorn på sfi-skolan menar att en renodlad yrkesspecifik svenskkurs till en början kändes främmande, men att hon upptäckte att en sådan kurs kan vara en ingång till vidare studier.

Ett annat exempel är ett hotellföretag som i samarbete med arbetsförmedlingen anordnat arbetsplatsförlagd utbildning där hälften av undervisningen utgörs av svenskstudier. Utbildningen i

svenska vänder sig även till anställda på företaget med behov av ökade kunskaper. Att företaget inte hade vänt sig till kommunen för att få hjälp med svenskundervisningen, förklarades bland annat med att de inte uppfattade sfi-utbildningen som tillräckligt flexibel och att de i kontakt med före detta sfi-studerande fått höra negativa synpunkter. Företagets drivkraft har varit att få tag i kompetent arbetskraft och en insikt om att även de som ännu inte behärskar tillräcklig svenska är en resurs. Deras erfarenheter av dem som deltar i utbildningen och sedan börjar arbeta på företaget är att vissa är nöjda med att bli kvar och utvecklas inom branschen, medan andra, ofta välkvalificerade inom olika andra områden, ser det som en väg in i arbetslivet och som en plattform att gå vidare från. Företagsledningens ser inte detta som negativt, utan uppmuntrar tvärtom dessa att gå vidare till annat när de är redo.

Ledningen efterlyser dock att myndigheterna bättre tar vara på företagens engagemang. För att deras satsningar ska fungera i längden krävs det ett bättre samarbete och ett delat ansvar mellan dem, kommunen och andra relevanta myndigheter. De menar att de gärna bidrar, men inte vill göra ”myndigheternas jobb”.

Ytterligare andra företag har erbjudit utbildning i svenska på en högre nivå än sfi för att förbereda anställda som skulle avancera i organisationen. Istället för att konstatera att språkbristerna var ett hinder såg arbetsgivarna möjligheterna och vinsterna med att investera i dessa personer.

Vi har också sett exempel på att fackförbunden kan spela en roll i dessa sammanhang. Ett företag inom livsmedelsindustrin har i erbjudit de anställda kompetensutveckling i svenska på arbetstid, på såväl betald som obetald arbetstid. Facket har verkat för att svenska ska kunna vara en del av företagets kompetensutveckling och har aktivt uppmuntrat anställda att delta. Det har dock visat sig att många anställda inte är intresserade av att studera mer, utan vill koncentrera sig på arbetet. De är enligt en facklig företrädare trötta på studier efter kanske lång tid av utbildning och olika arbetsmarknadsinsatser i Sverige.

12.4.5. Insatser för att öka arbetsgivares delaktighet

Av exemplen ovan kan utläsas att det ibland tycks finnas en ömsesidig frustration mellan arbetsgivare och myndigheter, där båda parter anser att de tar ett ensidigt ansvar för något som egentligen

borde ligga i motpartens intresse. Men denna situation rymmer också stora möjligheter att hitta vägar att förena olika parters intressen.

För att öka möjligheterna att kombinera sfi med förvärvsarbete är det nödvändigt att identifiera de behov och ambitioner som är gemensamma för såväl individer, ansvariga myndigheter som arbetsgivare, såväl offentliga som privata. Därför är det av stor vikt att det finns gemensamma fora för möten och samverkan och att parterna kommer överens om insatser som främjar såväl behovet för invandrade personer att få arbete som behoven på arbetsmarknaden att få kvalificerad arbetskraft.

Det finns ett stort antal fora för samverkan för detta, på lokal, regional och nationell nivå. Kommunerna har behov av och samverkar med lokala arbetsgivare på många olika områden. På regional nivå finns till exempel de regionala tillväxtprogrammen eller de regionala partnerskap för de olika programmen inom Europeiska socialfonden. Det finns också regionala kompetensråd, som under ledning av länsarbetsnämnderna ska inventera kompetensutvecklingsbehov i regionen och medverka till samverkan. Dessa strukturer och nätverk är naturliga fora också när det gäller frågor som mer specifikt rör invandrade personers inträde på arbetsmarknaden och behov av kompetensutveckling, inklusive svenska.

Inom ramen för utvecklingen av en infrastruktur för vuxnas lärande har Myndigheten för skolutveckling verkat för att i kommuner och regioner öka insikten om att vuxenutbildningen är en viktig tillväxtfaktor och bör kopplas ihop med arbetsmarknads- och tillväxtfrågorna. Myndighetens erfarenheter från ett stort antal möten med bland andra regionala kompetensråd och företrädare för de regionala tillväxtprogrammen, är att den kommunala vuxenutbildningen ibland glöms bort i dessa sammanhang. Enligt myndigheten är ett skäl till detta att många betraktar vuxenutbildningen som föga flexibel och mycket teoretisk med liten relevans för arbetslivet.

Det har under senare år tagits flera särskilda initiativ till samverkan kring ökade möjligheter för invandrade personer att etablera sig på arbetsmarknaden.

Ett viktigt syfte med den centrala överenskommelsen om utvecklingen av introduktionen för nyanlända (Integrationsverket 2001) var att stärka arbetsmarknadsanknytningen inom introduktionen av nyanlända i kommunerna. De lokala och regionala överenskommelserna i samma syfte kan vara en bra plattform för samverkan även

med näringslivet och andra arbetsgivare, vilket också enligt Integrationsverkets uppföljningar (2003b) förekommer på många håll.

Regeringen inrättade i januari 2003 en arbetsgrupp som ska undersöka hur näringslivets engagemang för att integrera invandrare på arbetsmarknaden bättre kan tas tillvara. Gruppen som består av företrädare för regeringskansliet och Svenskt Näringsliv ska också föreslå hur en närmare samverkan kan komma till stånd mellan företag och myndigheter. Den ska avrapportera senast den 30 december 2003.

I juni 2003 tecknade Integrationsverket separata överenskommelser med ett antal arbetsgivarorganisationer och centrala fackförbund om ett samarbete för att öka utrikes föddas möjligheter till inträde och fortsatt avancemang på arbetsmarknaden. Arbetet handlar både om att ta tillvara all kompetens som finns i landet och att motverka och undanröja diskriminerande hinder. Några exempel på uppgifter inom respektive organisation är att utveckla praktikplatser för nyanlända, starta spetsprojekt för att identifiera strukturella och andra diskriminerande hinder, initiera gemensamma utbildnings- och kompetensinsatser, matcha kompetens samt främja egenföretagande bland personer med utländsk bakgrund.

Under 2003 har förhandlingar om en form av integrationsavtal påbörjats mellan näringslivet och de sju fackförbund som samarbetar inom det s.k. industriavtalet. Integrationsavtalet ska kunna gälla på de ca 10 000 företag som omfattas. Diskussionerna kring avtalet handlar om att få fram särskilda spelregler för invandrare och asylsökande som aldrig kommit in på arbetsmarknaden, som syftar till att sänka tröskeln att anställa för arbetsgivare. Några förslag är att arbetsgivarna under en inledande provanställning på 18 månader slipper att betala arbetsgivaravgift och pension. Dessutom ska ingångslönen vara låg och därefter öka stegvis. I gengäld ska de anställda få studera svenska under arbetstiden och få inslag av yrkesinskolning. Vad avtalet ska innehålla mer exakt är inte klart i dagsläget och det krävs också en överenskommelse med regeringen om vissa av frågorna.

Det pågår alltså mycket som på kort och lång sikt förhoppningsvis öppnar för möjligheterna att arbeta under tiden som man fortsätter att studera svenska. Initiativen kommer från såväl det offentliga Sverige som det privata näringslivet.

12.4.6. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Regeringens arbetsgrupp om att öka invandrares integration på arbetsmarknaden bör få i tilläggsuppdrag att särkilt överväga hur arbetsgivares incitament att ta ett delansvar för anställdas kompetensutveckling i svenska kan öka.

Statliga arbetsgivare bör få en tydlig roll att visa vägen för hur en anställning utifrån en individs kompetens kan kompletteras med kompetensutveckling i svenska.

Myndigheten för skolutveckling bör i samverkan med Svenska kommunförbundet verka för att sfi och vuxenutbildningen får en mer framträdande roll inom de lokala, regionala och nationella nätverk som berör kompetensutveckling och tillväxt.

Perspektivbyte

Det är viktigt att öppna arbetslivet så att människor inte stängs ute på grund av orimliga krav på språkkunskaper och svensk utbildning. Det är lika viktigt att invandrade personer så tidigt som möjligt upplever att de kan försörja sig själv och sin familj. Om vägen till etablering är för lång och full av hinder, hinner många tappa motivationen att lära sig den svenska som krävs. Därför är det positivt att man redan under den första tiden och under sfi-utbildningen tar sikte mot arbetslivet och bygger på den yrkeskompetens som individen har med sig. Det är också mycket positivt om man tidigt kan få ett arbete, när man kan tillräckligt med svenska för att klara arbetsuppgifterna. Men i längden räcker det inte; för att kunna delta i arbetsplatsens demokratiska processer och inte minst löneförhandla behöver man mycket bredare och djupare språkkunskaper. Bristande svenskkunskaper leder till att individen får sämre förutsättningar att avancera på arbetsplatsen och en mer otrygg anställningssituation.

För att underlätta för personer att samtidigt läsa svenska och arbeta, krävs först och främst ett grundläggande perspektivbyte hos alla: den studerande, utbildningsanordnare, handläggare på olika myndigheter samt arbetsgivare. Samtliga aktörer måste upphöra att tänka i termer av ”antingen eller” och i stället se att det är möjligt att göra ”både och”. Alla de generella och särskilda insatser som

redan görs för att stödja invandrares etablering på arbetsmarknaden bör särskilt ta hänsyn till behovet av att kunna fortsätta studera svenska vid sidan av eller integrerat med arbete, arbetsplatsintroduktion eller arbetspraktik.

En grundläggande förutsättning är att det skapas alternativa studieformer: kvällsstudier, utbildning på arbetsplatsen, IT-stödd undervisning, språkverkstäder m.m. Men det handlar också om att kartläggning och upprättande av planer för studier och andra insatser måste ha ett längre perspektiv än som oftast finns idag och inte alltid stanna vid målet om egen försörjning. Ett mindre kvalificerat arbete under en tid kan för vissa vara ett steg på vägen, men hur går man vidare? Detta innebär inte att myndigheter ska insistera på att planera invandrares liv i många år framåt, utan det handlar om att utifrån individens kompetens och ambitioner från början ge vägledning och stöd för att individen ska få möjlighet att uppnå mål som kanske ligger bortom det första jobbet, som ofta inte handlar om mycket mer än försörjning.

Arbetsförmedlingen har en viktig uppgift att vid matchning eller arbetsplatsintroduktion försöka påverka arbetsgivare att våga satsa på någon med i övrigt rätt kompetens och att söka finna lösningar så att denna kan delta i sfi- eller annan svenskutbildning på eller efter arbetstid. Arbetsförmedlingen har också ett ansvar att ifrågasätta krav på språkkunskaper som inte motsvarar arbetsuppgifterna.

Vi har tagit del av mycket motsägelsefulla erfarenheter när det gäller socialtjänstens krav på att ta erbjudet arbete under tiden man studerar på sfi. Dels har vi sett att många får försörjningsstöd utan andra krav än att läsa på sfi, måhända utifrån en förmodan om att de är chanslösa på arbetsmarknaden. Dels har vi fått vittnesmål om det totalt motsatta: att sfi-studerande som kan ta ett arbete uppmanas att avsluta sina studier innan de uppnått de mål som fastställts i kommunens individuella studieplaner, introduktionsplaner eller arbetsförmedlingens handlingsplaner. Här vill vi uppmärksamma skrivningen i Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomisk stöd:

En vuxen studerande bör kunna ges ekonomiskt bistånd om han eller hon deltar i grundläggande svenskundervisning för invandrare och behovet inte kan tillgodoses genom deltidsarbete. I regel bör inte krav ställas på heltidsarbete samtidigt med studierna.

Med detta som grund finns förutsättningar för socialtjänsten att verka för ”både och.”

Enligt utredningen är det på detta område helt nödvändigt med ett ökat engagemang och ansvarstagande hos arbetsgivare. Goda kontakter mellan kommun, arbetsförmedling och arbetsgivare redan under kartläggningsprocessen kan bidra till att näringslivet hittar den kompetens de har behov av. Arbetsgivare måste i högre grad se individers kompetens bortom språkliga brister och betrakta parallell svenskundervisning som en investering, i likhet med annan nödvändig kompetensutveckling. Det som arbetsgivaren behöver investera är arbetstid eller flexibla möjligheter till ledighet. En samverkan med anordnaren av sfi-utbildning (eller svenska som andraspråk på högre nivåer) kan bidra till att arbetsgivare vågar anställa någon med fortsatt behov av kompetensutveckling. Ett exempel ett sådant samarbete skulle kunna vara en skräddarsydd sfi-utbildning på arbetsplatsen parallellt med förvärvsarbete, vilket vi sett flera exempel på. Såväl kommunen som arbetsgivare och individ vinner på en sådan samverkan på såväl kort som lång sikt.

Utredningen anser att sådana lösningar som t.ex. diskuteras mellan olika parter inom industribranschen är intressanta. Lösningar som bygger på en successiv introduktion på arbetsplatsen i kombination med språkstudier är fördelaktiga eftersom nyanlända personer med yrkeskompetens tidigt kan etablera sig på arbetsplatser motsvarande sin kompetens. Det minskar risken för kompetensförlust och torde skapa en stark motivation att lära sig svenska. Varianter på detta kan vara olika former av aspirantutbildningar. Det är dock viktigt att komma ihåg att det främst handlar om att skapa likvärdiga villkor för alla på den ordinarie arbetsmarknaden. Särlösningar når aldrig hela vägen.

Ovan beskrivna exempel på arbetsgivare som utöver egna vinster av utbildning i svenska på arbetsplatsen också ser ett värde i att det gynnar individerna och samhället i stort, är värda att lyfta fram. Inte minst borde ett sådant synsätt genomsyra mångfaldsarbete och kompetensutveckling hos offentliga arbetsgivare.

Offentliga arbetsgivare har ett uttalat ansvar att fungera som förebilder i arbetet att ta tillvara mångfalden i samhället. Staten har enligt en rapport från Statens kultur och kompetensråd (SKK 2003) dock hittills inte varit någon föregångare i att anställa personer med utländsk bakgrund. År 1995 var 9 procent av hela Sveriges arbetskraft född utomlands. Samma år var 6,8 procent av statens anställda födda utomlands. Tre fjärdedelar av dessa hade bott i Sverige i minst tio år. Denna rapport föreslår att en särskild hög-

skoleutbildning som förbereder för arbete inom statsförvaltningen för invandrare akademiker ska inrättas.

Utredningen anser att sådana initiativ är viktiga men vill påpeka att erfarenheter visar att särskilda utbildningar enbart för invandrare inte är oproblematiska. Särskilda utbildningar får ofta, oavsett kvalitet, en lägre status i såväl de studerandes som omgivningens ögon än motsvarande utbildningar öppna för alla. En sådan utbildning kan i värsta fall enbart bli ytterligare ett krav och därmed ännu ett hinder för anställning för personer med utländsk bakgrund. Utifrån en normaliseringssträvan är det viktigt att de ordinarie utbildningarna utformas så att de kan möta den mångfald som finns i Sverige. Utredningen vill också peka på möjligheterna att genomföra kompetensutveckling i svenska och exempelvis förvaltningskunskap på arbetsplatsen, i form av en längre praktik eller en introduktionsperiod i början av en anställning.

Utredningen föreslår att statliga arbetsgivare bör få en tydlig roll att visa vägen för hur en anställning utifrån individens övriga kompetens kan kompletteras med kompetensutveckling i svenska.

Samverkan

Utredningen anser inte att det behövs fler samverkansfora med syfte att öka möjligheterna att kombinera svenskstudier med arbete. Detta bör ligga direkt eller indirekt inom ramen för många av de former för samverkan som redan finns, inte minst de som vi har beskrivit ovan. Dock måste frågan om hur kompetensen hos nyanlända och andra invandrare med bristande språkkunskaper kan tas tillvara, samtidigt som de utvecklar svenskkunskaperna på olika sätt komma upp på dagordningen. Det är en utmaning för kommunerna att visa hur vuxenutbildningen inklusive sfi-utbildningen på ett flexibelt sätt kan möta såväl de studerandes som regionens efterfrågan på kompetensutveckling. Det måste bli naturligt för en arbetsgivare som ser behov av svenskutbildning hos sina anställda att vända sig till kommunen, som ju har samhällets uppdrag att erbjuda detta.

Utredningen anser att Svenska Kommunförbundet har ett ansvar att stödja kommunerna i detta arbete. Dessutom är det viktigt att Myndigheten för skolutveckling fortsätter verka för att sfi och vuxenutbildningen får en mer framträdande roll inom de lokala,

regionala och nationella nätverk som berör kompetensutveckling och tillväxt.

Styrdokument

I förordningen om sfi finns en bestämmelse om att kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen ska ”verka för att undervisningen så snart som möjligt kan kombineras med sådan arbetsplatsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska”. Denna skyldighet anser utredningen bör förstärkas. I kapitel 8 föreslår vi en skärpt formulering i förordningen, så att det framgår att kommunen ansvarar för att utbildningen ska kunna kombineras med bl.a. förvärvsarbete. Utredningen tydliggör också att deltagarnas erfarenheter från arbetslivet ska tas tillvara i undervisningen.

I skollagens 13 kapitel om sfi finns en bestämmelse som handlar om samverkan mellan kommunen och arbetsgivare:

5 § Kommunen skall samråda med den berörda arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal om en arbetstagares deltagande i undervisningen och undervisningens förläggning.

Bestämmelsen bygger troligtvis på de villkor som rådde i början av sfi-utbildningens existens, då undervisning erbjöds de arbetskraftsinvandrare som kommit direkt till verkstadsgolvet från sina hemländer. Då tjänade denna paragraf syftet att få kommunerna att aktivt förmå arbetsgivarna att bevilja ledighet för studier.

Idag är situationen en annan. De övergripande målen och strategierna för vuxnas lärande samt bestämmelser för kommunal vuxenutbildning (vilka vid en inordning även gäller för sfi) innebär att utbildningsanordnaren ska erbjuda ett flexibelt system som tar hänsyn till den studerandes individuella behov. Bestämmelsen fråntar också individen sitt eget ansvar. Därför bör denna bestämmelse tas bort.

Utredningen stödjer förslaget från Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler att lagen om ledighet för sfi upphör och att en samordning med lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning sker. En samordning kan ha den positiva effekten att lagen blir mer känd och kanske kommer att tillämpas i högre grad.

Dessutom skulle förändringen bidra till en normalisering på samma sätt som inordnandet i vuxenutbildningen. Dock kvarstår det faktum att individer som kan dra nytta av denna lag måste vara tillräckligt motiverade samt ha ekonomiska möjligheter att gå ner i lön under studietiden, eftersom sfi, till skillnad från övrig vuxenutbildning inte berättigar till studiestöd.

13. Sfi-lärare i dag och i morgon

Personalens kompetens är den enskilda resurs som i störst utsträckning påverkar studerandes resultat. Denna slutsats drar Skolverket i en forskningsöversikt som presenterades våren 2002. Lärarnas betydelse för utbildningens kvalitet beskrivs av regeringen i skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet (2001/01:188) som följer:

Att Sverige har utbildade, kunniga och engagerade lärare är en förutsättning för bra undervisning och övrig verksamhet i skolan och för att utbildningsmålen skall kunna förverkligas. Lärarnas insatser är avgörande för kvaliteten i skolan och för skolans utveckling. Lärarnas betydelse för att ge barn, unga och vuxna studerade en god undervisning kan knappast överskattas.

Utredningen vill utifrån denna kvalitetsaspekt på sfi-utbildningen granska situationen för sfi-lärarna idag. Vad har lärarna egentligen för förutsättningar att utföra det arbete som förväntas av dem? Vi vill också visa på de åtgärder som vi menar är nödvändiga för att lärarna i ökad grad ska kunna bidra till en kvalitativ utveckling av sfi-utbildningen i landet.

13.1. Sfi-lärare av i dag

Sfi vänder sig till en målgrupp som har låg status i samhället och många lärare upplever också att statusen för ämnet svenska som andraspråk och i förlängningen även för lärarna är låg. Utredningen har sett flera exempel på att sfi-utbildningen äger rum i en separat byggnad skiljd från t.ex. komvux, till stor del p.g.a. att sfi bedrivs i en separat skolform. I dessa kommuner innebär denna åtskillnad innebär ofta att sfi-lärarna inte fått tillgång till de fördelar som ett större kollegium innebär, t.ex. i form av ökade möjligheter till

kompetensutveckling, samverkan över ämnesgränser, arbete i arbetslag m.m.

I en mer traditionellt utformad sfi-utbildning har sfi-läraren, till skillnad från de flesta andra vuxenutbildningar, oftast ett ensamt ansvar för gruppen studerande. Detta innebär att läraren kan vara den enda och/eller viktigaste kontakten med samhället, vilket kan skapa ett beroende och ge upphov till svårigheter att upprätthålla ett professionellt förhållningssätt.

Att vara sfi-lärare innebär i många kommuner att sakna kollegor eller att bara ha enstaka kollegor som arbetar inom samma skolform; i 60 av landets kommuner fanns det hösten 2002 bara en sfilärare. En ökad andel sfi upphandlas nu i kommunerna, vilket ofta medför att sfi-lärare slutar eller byter arbetsgivare. Det innebär också att lärarna får kortare anställningar och att gruppen sfi-lärare kanske splittras på flera olika arbetsgivare i samma kommun. Sammantaget medför detta att man har svårt att göra sin stämma hörd när det gäller att framföra krav till ansvarig ledning.

Dessa förhållanden märks även vid en översikt av sfi-lärarnas löner. En av Lärarförbundet gjord jämförelse av löner för sfi-lärare anslutna till förbundet visar att sfi-lärares löner, med hänsyn tagen till lärarnas ålder, ligger betydligt under den lön som gäller för grundskollärare, inriktning 4–9, och därmed även under gymnasielärares lön.

Hur de få nyutbildade lärarna som arbetar eller tänker sig arbeta inom sfi ser på sin situation har vi inte kunnat få en bild av, då Skolverket i sin rapport Behov av och tillgång på pedagogisk personal (Skolverket 2003b) inte tittar på sfi utan endast på övriga skolformer då man resonerar kring ”kvarvaro i yrket” och ”lärarbenägenhet” (vilja att börja arbeta i yrket inom 5 år).

13.1.1. Utbildning, behörighet och tjänst

Begreppet ”lärarkompetens” är mångtydigt. Det kan relateras till ämneskunskaperna och därmed innefatta att läraren är kunnig i sitt ämne och kan presentera detta på ett begripligt och intressant sätt. Det innefattar också mer didaktiska och metodiska frågor; att kunna anpassa innehåll och arbetssätt efter studerandes behov och förutsättningar och att kunna initiera och stödja de studerandes lärandeprocesser som kan äga rum både innanför och utanför klassrummets väggar även vid oväntade tillfällen. Den goda lärarens

kompetenser utgörs inte av statiska kvaliteter, utan de uppstår, varierar och utvecklas i levande situationer. Att arbeta som sfilärare är att arbeta i ett yrke där man hela tiden konfronteras med sina egna fördomar, förutfattade meningar och begränsande etnocentriska perspektiv (se även kapitel 2).

Begreppet ”ämneskompetens” använder vi för att beskriva antalet högskolepoäng i ämnet.

En ”pedagogisk utbildning” speglar ett brett innehåll då det avser varje pedagogisk högskoleutbildning eller lärarutbildning, dvs. en fullföljd lärarutbildning inklusive utbildning till förskollärare och fritidspedagog på högskolenivå.

Styrdokument

Skollagens 3–5 §§ reglerar vilka personer kommunen kan anställa som lärare. Där fastställs bl.a. att kommunen är skyldig att använda lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning läraren i huvudsak ska bedriva. Utan tidsbegränsning, dvs. med tillsvidareanställning, kan kommunen anställa den som har svensk lärarexamen eller motsvarande. Denna person är ”behörig” att anställas. Den som inte är behörig kan ändå anställas utan tidsbegränsning om behöriga sökande saknas och den sökande anses ha motsvarande kompetens. En sökande som inte anses ha denna kompetens får anställas för högst ett år i sänder, s.k. visstidsanställning.

När kommunen ger utbildningsuppdrag åt externa anordnare gäller inte alltid varje ovanstående paragraf. En icke kommunal anordnare måste anställa behöriga lärare om sådana finns, men kan anställa icke behöriga lärare på såväl visstids- som tillsvidareanställningar.

Pedagogisk utbildning och tjänsteform

Dagens situation vad gäller pedagogisk utbildning och tjänsteform för lärare inom sfi illustreras i tabellen nedan.

därav tjänstgörande

Läsår utbildningsanordnare

lärare totalt

antal andel (%) med

pedagogisk

utbildning

andel (%) med

tillsvidareanställning

1998/99 därav kommun annan

1 537

1 432

109

1 515

1 421

98

82,5

84,1 56,1

74,9

76,6 46,9

2000/01 därav kommun annan

1 448

1 323

125

1 427

1 311

116

80,0

82,4 53,4

75,8

77,3 58,6

2002/03 därav kommun annan

1 541

1 208

333

1 523

1 201

322

74,2

78,0 59,9

71,7

74,4 61,8

Källa: Skolverkets rapport 233, bygger på tabell 10.1

Som synes i tabellen ovan har en allt lägre andel av de cirka 1 500 tjänstgörande lärarna pedagogisk utbildning, vilket kan bero på svårigheter att hitta behöriga lärare och också på en ökad andel upphandlad sfi i kommunerna. Tabellen visar också att allt fler sfilärare arbetar hos andra anordnare än kommunen; antalet har tredubblats sedan 98/99.

Att allt fler sfi-lärare saknar fast anställning främjar varken lärarens vilja att satsa helhjärtat på sitt jobb, kontinuitet eller arbetsgivarens vilja att satsa på kompetensutveckling. Kommittén för svenska språket skriver i sitt betänkande Mål i mun (SOU 2002:27) följande kring lärarkompetens och upphandling:

Ett annat problem som vi vill peka på i samband med upphandling av sfi är de negativa konsekvenser för kontinuiteten och kvalitetsutvecklingen som upphandlingen fört med sig på många håll, främst till följd av att stora grupper av kompetenta och erfarna lärare lämnat verksamheten i samband med byte av utbildningsanordnare. De korta avtalsperioder som gäller vid upphandling av sfi bidrar också till den bristande kontinuiteten. Avtalen lämnar dessutom mycket att önska i

fråga om medel avsatta för kvalitetsutveckling inte minst när det gäller lärarnas kompetensutveckling som kraftigt eftersatts på många håll.

Att 74 procent av de verksamma lärarna har en pedagogisk utbildning är en relativt god siffra, jämfört med övriga skolformer. Begreppet ”en pedagogisk utbildning” innebär dock enbart en fullföljd lärarutbildning på högskolenivå. En pedagogisk utbildning kan alltså vara relevant för sfi-utbildningen i olika hög grad eftersom den kan innebära allt från förskollärarexamen till en språkvetenskaplig lärarexamen. Ingen bedömning av ämneskompetens görs inom detta begrepp.

Ämneskompetens

I officiell statistik och i undersökningar kring behovet av sfi-lärare i framtiden behandlas behovet utifrån ”pedagogisk utbildning”. Naturligtvis är detta viktigt, men utredningen betonar även vikten av ämneskompetens, dvs. högskolepoäng i ämnet svenska som andraspråk. Skolverket har varit oss behjälplig med följande statistik (sammanställd från SCB:s utbildnings- och högskoleregister).

Antal tjänstgörande lärare i sfi hösten 2002. antal totalt

därav utan pedagogisk högskoleutbildning

därav med pedagogisk högskoleutbildning

totalt med antal poäng i svenska som andraspråk

totalt med antal poäng i svenska som andraspråk

-20 21-40 41- -20 21-40 41- 1 509 383 38 19 5 1 126 184 142 64

Som synes i tabellen har cirka var tionde lärare läst 21–40 poäng och nästan 5 procent har 41 poäng eller mer. Avklarade kurser 01/02 fanns ej tillgängliga ännu, vilket innebär att den satsning på distansutbildning för cirka 750 sfi-lärare som genomfördes 2002– 2003 inte finns med (ett regeringsuppdrag till Skolverket, se nedan).

Inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå arbetar cirka 1 000 lärare med vuxna inom ämnet svenska som andraspråk. Den pedagogiska och ämnesmässiga kompetens som dessa lärare behöver sammanfaller till största delen med den som sfi-lärare bör ha. Förutom denna gemensamma kompetens

behöver dock sfi-läraren större kunskaper i samhälls- och arbetslivsorientering. Sfi-utbildningen innebär också att läraren möter helt nyanlända studerande utan några förkunskaper om det svenska samhället, vilket ställer stora krav på lärarens kompetens.

Av de 1 126 tjänstgörande sfi-lärarna har alltså 74 procent någon sorts pedagogisk utbildning. Frågan är dock vilken pedagogisk utbildning dessa lärare har; vilka åldersgrupper utbildningen riktar sig mot.

SCB har numera möjlighet att ta fram uppgifter kring vilka ämnen utbildade lärare tagit poäng i. För utredningen har man tagit fram uppgifter om personer med avslutad lärarexamen av något slag för läsåren 95/96–01/02. Dessa personer har läst svenska som andraspråk före, inom eller efter sin lärarexamen. Nedanstående siffror visar hur många av dessa individer som har läst 40 poäng eller mer i svenska som andraspråk, då denna ämneskompetens brukar anses relevant. Observera att siffrorna nedan även inkluderar lärare som inte för tillfället tjänstgör som sfi-lärare.

Personer som tog lärarexamina under 95/96-01/02 som också har minst 40 poäng i svenska som andraspråk.

40 poäng 41–60 poäng 61–80 poäng totalt 40 poäng eller mer

antal personer 139

36

8

180

Av dessa personer är en ämneslärare, en specialpedagog och 31 gymnasielärare av något slag. Resterande lärare har avlagt grundskolelärarexamen och har alltså tänkt sig att tjänstgöra i grundskolan med barn och ungdomar. Utredningen konstaterar att detta ter sig som otillräckligt ur flera aspekter, inte minst med bakgrund av nedan beskrivna behov av sfi-lärare i framtiden.

13.1.2. Behov av sfi-lärare

SCB beräknar i sin befolkningsprognos att nettoinvandringen för perioden 2004–2020 blir nära 11 000 högre än tidigare beräknat. Invandringen väntas nå sin kulmen under åren 2005–2008 för att därefter avta.

Skolverket redovisar i sin rapport Behov av och tillgång på pedagogisk personal – Skolverkets bedömning 2003 (2003b) att behovet av lärare inom sfi beräknas öka med cirka 300 personer mellan 2002 och 2005 och därefter stå stilla till 2020. Det bör påpekas att man i

denna rapport endast resonerar om behovet av pedagogisk högskoleutbildning och inte om ämneskompetens.

Enligt uppgift från Lärarförbundet kommer inom loppet av en tioårsperiod 42 procent av landets sfi-lärare att gå i pension. Detta kommer med all sannolikhet att leda till en omfattande lärarbrist eftersom mycket få lärare inom lärarutbildningarna inriktar sig mot ämnet svenska som andraspråk och än färre har planer på att söka tjänst inom sfi. Lärarförbundet uppger att endast 7 procent av sfilärarna är under 35 år. Sammantaget betyder detta att situationen inom sfi är betydligt allvarligare än inom t.ex. gymnasieskolan, där 34 procent går i pension inom tio år, där 17 procent är under 35 år och där återväxten av unga lärare är betydligt bättre.

13.1.3. Lärarutbildning och kompetensutveckling

1973 startades vid flera högskolor kurser för lärare i svenska för invandrarundervisning. Numera är det möjligt att studera upp till 80 poäng i svenska som andraspråk. En ännu inte publicerad kartläggning från 2002 av ämnet svenska som andraspråk vid landets högskolor som Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk tagit fram visar att 12 högskolor då gav sådana kurser på minst 40 poäng. Kartläggningen visar också att kursplanerna överensstämmer mellan de olika lärosätena; kurserna inbegriper kurser i svenska som andraspråk, migrations- och kulturkunskap, tvåspråkighet och andraspråksutveckling och -undervisning m.m. Däremot syns mycket sällan i högskolornas kursutbud att man behandlar samhälls- och arbetslivsorientering och dess didaktiska frågor eller vuxnas lärande i olika miljöer.

Kurserna i ämnet svenska som andraspråk på högskolorna vänder sig till lärarstuderande på alla nivåer, alltså till såväl förskolelärare som ämneslärare. Någon särskild utbildning eller kurser för de som tänker sig att arbeta med vuxenstuderande inom sfi/komvux finns inte i dag, även om viss anpassning i realiteten görs inom vissa kurser.

Sedan 1985 är det också möjligt att läsa svenska som andraspråk inom lärarutbildningen, men ovan nämnda kartläggning visar att de kurser som 2002 gavs inom lärarutbildningen med få undantag var de samma som de fristående kurserna, som riktar sig mot lärare både med och utan erfarenhet av verksamhet inom ämnet. Hittills läser mycket få blivande lärare svenska som andraspråk inom sin

utbildning. Konsekvenserna av uppläggning och innehåll i den nya lärarutbildningen ur sfi-perspektiv går dock ännu inte att överblicka.

Enligt högskolornas regleringsbrev ska de universitet och högskolor som bedriver lärarutbildning samråda med Högskoleverket och Skolverket innan de fattar beslut om dimensionering av olika ämneskombinationer och nya inriktningar i lärarutbildningen. Varje år arrangerar Högskoleverket och Skolverket en konferens för de universitet och högskolor som anordnar lärarutbildning för samråd kring detta.

Internationell utblick

I Danmark ska lärare som undervisar på språkcentra och andra organisationer som ger danskundervisning ha ”Uddannelse til underviser i dansk som andresprog”, som omfattar ett studieår. I denna utbildning ingår bl.a. andraspråkspedagogik ur ett vuxenpedagogiskt perspektiv. Utbildningens behörighetskrav är en lärarexamen eller en fil. kand-examen.

I Kanada måste blivande lärare genomföra sin verksamhetsförlagda praktik i utbildning för vuxna kursdeltagare. Denna praktik måste positivt vitsordas av en professionell handledare, en TESL Canada Classroom Observation Report el. dyl. eller med ett brev från en institution som intygar att kandidaten uppfyller ställda krav.

I USA har många delstater krav på en collegeexamen för vuxenundervisning av ESL (English as a Second Language).

Kompetensutveckling

Regeringen menar i sin skrivelse Utbildning för kunskap och jämlikhet 2001/01:188 att lärarna måste få möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling och ges möjlighet att delta i forsknings- och utvecklingsarbete i skolan.

Skollagen (1985:1100) 2 kap 7 § föreskriver att varje kommun ska se till att kompetensutveckling anordnas för den personal som har hand om utbildningen och att kommunerna ska vinnlägga sig om en planering av personalens kompetensutveckling.

Skollagen 2 kap 2 §, som gäller även för upphandlad utbildning, föreskriver att det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Det torde knappast vara möjligt att utbildningen utvecklas utan kompetensutveckling av personalen.

Utredningen har inte kunnat få en enhetlig bild av i hur stor omfattning verksamma sfi-lärare erhåller kompetensutveckling idag. Vi har dock vid våra kommunbesök gjort samma erfarenheter som påpekats i flera rapporter (t.ex. Skolverket 1997, SOU 2002:27), nämligen att det i de fall då kommunen upphandlat sfiutbildningen av externa anordnare finns en ökad risk för sämre möjligheter till kompetensutveckling samtidigt som erfarna lärare till följd av upphandlingen lämnar verksamheten av olika skäl.

Två nationella satsningar på kompetensutveckling av sfi-lärare har gjorts under de senaste läsåren. Skolverket fick 2001 ett regeringsuppdrag, Ett uppdrag till Statens skolverk om svenskundervisning för invandrare (U2001/16896/V), där ett deluppdrag bestod av kompetensutveckling av 750 lärare inom sfi.

Uppdraget genomfördes via ett antal lärosäten mellan 2002–2003 med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk som samordnare. Samråd kring utbildningarna skedde med andra berörda myndigheter, Svenska kommunförbundet, ämnesföreningar och fackliga företrädare. I sin slutredovisning av uppdraget till regeringen visar Skolverket (2003c) att satsningen nått 1 062 deltagare fördelat på 841 olika individer. Kompetensutvecklingen genomfördes i huvudsak i form 5-poängskurser kring ämnesteori, metodik och didaktik i svenska som andraspråk inom 1–60 högskolepoäng med en tydlig vuxenpedagogisk inriktning. Ett antal seminarier kring angelägna frågor har också genomförts.

I rapporten beskriver Skolverket också svårigheter för lärare att delta i kurserna då vissa kommuner inte ansett sig ha råd att bekosta resorna till kursorten för de få fysiska träffar som ingått i kursen.

Det stora gensvaret från deltagande lärare gör att Skolverket och Nationellt centrum drar slutsatsen att många sfi-lärare har ett fortsatt behov av kompetensutveckling. Regeringen har också uppdragit åt Myndigheten för skolutveckling att fortsätta denna satsning även under 2003 (U2003/240/SV, U2003/919/SV (Delvis).

Man kommer att sträva efter att utveckla ett ordinarie kursutbud som vänder sig till sfi-lärare och lärare i svenska som andraspråk inom vuxenutbildningen och erbjuda påbyggbara distanskurser i

svenska som andraspråk på olika nivåer. Utredningen erfar att satsningen kommer att utformas på liknande sätt som tidigare, men nu inkludera en bredare målgrupp, dvs. rikta sig till även skolledare och övriga lärare som har behov av kunskaper inom svenska som andraspråk.

13.1.4. Samarbete och samverkan

Sfi-studier ska kunna kombineras och integreras med alfabetisering och/eller läs- och skrivutveckling inom grundläggande vuxenutbildningen. Som närmare beskrivs i avsnitt 11.2 sker så inte på alla håll idag. Utredningen har dock mött enstaka exempel på väl fungerande sådant samarbete och att detta då upplevs som mycket givande för alla inblandade och bidrar till en eftersträvansvärd helhetssyn på den studerandes studiesituation.

Ett annat exempel på givande samarbete är en kommun där sfiutbildningen är lokaliserad till samma hus som övrig kommunal vuxenutbildning. Denna fysiska närhet underlättar samarbetet där lärare från de olika skolformerna är inblandade inom exempelvis matematik, samhällskunskap och vård. Man har även skapat kurser som rör t.ex. hem- och naturkunskap samt kurser där sfi-studerande med högre språkfärdighet samläser med komvuxdeltagare. Företrädare för utbildningen menar att samarbetet är gynnsamt både ur ekonomisk, ämnesmässig, språkutvecklings- och integreringssynpunkt.

En större kommun som vi besökt samverkar med en högskola kring sfi för högutbildade. De studerande läser först sfi i sfi-utbildningens lokaler och därefter i högskolans lokaler dit sfi-läraren följer med.

I yrkesinriktad eller arbetsplatsförlagd utbildning behöver sfiläraren ofta samarbeta med t.ex. yrkeslärare eller mentorer. Goda exempel på hur detta samarbete kan se ut kommer att finnas i rapporten Arbetssätt för sfi i samverkan som Myndigheten för skolutveckling publicerar under hösten 2003.

Utredningen beskriver i kapitel 7 och 8 en verksamhet där såväl olika former av praktik som konkret samhällslivsorientering i högre grad tas tillvara inom sfi-utbildningen.

Ovan beskrivna integrering av annan parallell verksamhet med sfi-studier kräver en delvis förändrad lärarroll. I de kommuner som

beskrivs ovan fann vi en stor medvetenhet om detta och en strävan till utveckling av såväl samarbete som verksamhet.

13.2. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Vid diskussion om dimensionering av och inriktningar inom lärarutbildningen i landet ska Högskoleverket och Skolverket särskilt uppmärksamma situationen inom sfi.

Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk ska göra en översyn av lärosätenas informationsmaterial för svenska som andraspråk och vid behov producera nytt material.

En ämnesdidaktisk inriktning Svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning på 40 poäng ska skapas inom lärarutbildningen. Utvecklingen av denna inriktning föreslås ske av intresserade lärosäten med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk som samordnare.

Myndigheten för skolutveckling ska i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag om kompetensutveckling för sfi-lärare fortsätta samordna och utveckla nya kurser som riktar sig till sfi-lärare och andra aktörer. De kurser som hittills utvecklats bör fortsätta att ges.

Myndigheten för skolutveckling ska utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring integrering av formellt och informellt lärande, individualisering, språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt för momentet samhälls- och arbetslivsorientering inom sfi samt för vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter.

De intryck utredningen fått av sfi-lärares situation vid kommunbesök och via samtal med berörda avspeglar de skilda förutsättningar som finns i olika kommuner och i olika sfi-verksamheter. Bland lärare har vi mött såväl osäkerhet som tillförsikt inför framtiden.

Flera faktorer har lyfts fram från aktörernas sida som bidragande till denna osäkerhet inför framtiden: lägre löner än jämförbara lärargrupper, osäkra anställningsförhållanden, för lite och oreglerad samverkan med övriga aktörer, okunnig och oförstående ledning samt få möjligheter till kompetensutveckling.

Till osäkerheten bidrar också att stora pensionsavgångar väntar samtidigt som många lärare redan nu inte följer med sfi-verksamheten till annan anordnare efter upphandling i kommunerna. Vi har ovan redovisat att få lärarstuderande väljer att studera svenska som andraspråk vid lärarutbildningarna och att de allra flesta lärarstuderande inriktar sig på yngre åldrar. Alltför få av de tjänstgörande sfilärarna har både pedagogisk utbildning och ämneskompetens. Den kompetensutveckling som erbjudits genom ovan nämnda regeringsuppdrag har fått ett stort gensvar över landet, men behovet av en satsning både på både lärarutbildning och kompetensutveckling är fortfarande stort.

Den tillförsikt vi mött bland sfi-lärare har ofta sin grund i att man upplever sig delta i en utvecklande arbetsgemenskap med stöd av en kunnig och engagerad ledning. Den positiva utveckling som vi sett kan tjäna som en bra grund och som exempel på vad som behöver göras för att förstärka sfi-utbildningen i överensstämmelse med övriga förslag i detta betänkande.

Kraven som ställs på lärarna inom sfi-utbildningen är stora. Utgångspunkterna för utbildningen är de studerandes olika modersmål, övriga språkkunskaper, yrkeserfarenheter, utbildningsbakgrund samt deras intressen och behov. Enligt kursplanen ska utbildningen formas utifrån detta och dessutom utifrån de studerandes olika förutsättningar och personliga mål. Att stödja de studerande i arbetet att nå de olika mål som sfi-utbildningen medger fordrar stor lyhördhet, adekvat pedagogisk utbildning och ämneskompetens.

Om den kvalitetshöjning av sfi som efterlyses av regeringen i skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet överhuvudtaget ska kunna uppnås och om de förslag som utredningen lägger i detta betänkande ska kunna realiseras måste insatser som berör sfi-lärarnas utbildning och kompetensutveckling göras på bred front. Eftersom vi ser lärarutbildning och kompetensutveckling som centrala indirekta styrinstrument för sfi-utbildningens kvalitet är sådana insatser avgörande för uppnå en likvärdig sfi-utbildning i olika delar av landet. Vi presenterar därför nedan ett antal förslag som syftar till att på kort sikt nå många verksamma sfi-lärare och på längre sikt säkerställa en adekvat lärarutbildning för sfi-lärare.

Vi vill dock betona att satsningar på lärarutbildning inte är tillräckligt. Precis som sfi inte kan bära ansvaret för invandrares integration kan inte sfi-läraren ensam bära ansvaret för sfi-utbildningen.

13.2.1. Fler platser på lärarutbildningen

De stora pensionsavgångarna och den dåliga återväxten av nya sfilärare kommer att få stora negativa konsekvenser för sfi-utbildningen om ingenting görs.

Skolverket, som redovisar ett behov av 300 ”nya” sfi-lärare inom de närmsta åren, baserar inte uppgiften på behovet av ämneskompetens. Som utredningen visat ovan har endast få verksamma lärare 40 poäng eller mer i svenska som andraspråk. Eftersom många sfistuderande går vidare till att studera svenska som andraspråk inom den grundläggande och gymnasiala vuxenutbildningen, är behovet av kompetenta lärare inom detta ämne stort även inom kommunala vuxenutbildningen.

Lärarutbildningen har just genomgått en större förändring och konsekvenserna av denna är ännu inte möjlig att se ur sfi-perspektiv. Oroande är dock att ingen högskola ännu erbjuder kurser på 40 poäng i svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning och kanske framför allt att inte fler lärarstudenter väljer att studera svenska som andraspråk och tänker sig en framtid inom sfi-verksamheten. Vi menar att kunskapen bland lärarstuderande om vad svenska som andraspråk innebär inte är tillräcklig. Det kan finnas flera orsaker till detta.

  • Beskrivningarna av ämnet svenska som andraspråk i högskolans informationsmaterial bör bli tydligare. Exempel på otydligheten i dessa är att lärarstuderande med svenska som andraspråk ibland tror att ämnet riktar sig till dem – som en stödkurs inom lärarutbildningen. Ett annat exempel är att många lärarstuderande tror att det räcker att utbilda sig i svenska och att man därmed kan undervisa i svenska som andraspråk.
  • Många lärarstuderande vet heller inte om att sfi-verksamheten finns och att behovet av sfi-lärare kommer att öka kraftigt under de närmaste åren. Ett sätt att öka kunskapen om sfi vore om lärarstuderande i högre grad fick tillbringa delar av sin verksamhetsförlagda tid inom sfi.

Sfi-utbildningen har låg status och ämnet svenska som andraspråk har en oklar ställning inom övriga skolsystemet.

Utredningen föreslår att Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk gör en översyn av lärosätenas informationsmaterial om svenska som andraspråk och vid behov producerar underlag för

nytt material som kan spridas till de olika lärosätena. Eventuellt kan man behöva producera nytt material för vidare spridning.

Om behovet av sfi-lärare med adekvat utbildning ska kunna fyllas måste antalet nyutexaminerade lärare med inriktning mot svenska som andraspråk öka avsevärt. Utredningen föreslår att Högskoleverket och Skolverket vid beslut om dimensionering av och inriktningar inom lärarutbildningen i landet särskilt ska uppmärksamma situationen inom sfi.

Adekvat utbildning och kontinuerlig kompetensutveckling är naturligtvis mycket viktigt för alla lärarkategorier men gäller i synnerhet för lärare som arbetar med så heterogena målgrupper som t.ex. sfi-läraren gör. Dessutom förväntas sfi-läraren samverka med en mängd olika aktörer kring en verksamhet i ständig förändring.

Lärare i samverkan

Utredningen tänker sig en utåtriktad sfi-utbildning som arbetar konkret med samhälls- och arbetslivsorientering (kapitel 7) och som aktivt kombineras och integreras med, med Lärande i samhälle och arbetsliv (kapitel 8), med heldagsverksamhet och/eller övriga aktiviteter med andra studier och förvärvsarbete (kapitel 12). En sådan sfi-utbildning ställer höga krav på lärarens kunskap kring andraspråksutveckling, men även krav på beredskap till flexibilitet och förmåga att ta tillvara de övriga aktiviteter som den studerande har såväl inom som utanför utbildningens ramar.

Det ställer också stora krav på lyhördhet gentemot såväl de studerande som övriga lärare och aktörer. För att deltagarna ska kunna ta tillvara sina möjligheter att utveckla språket i olika aktiviteter och sammanhang i vardags-, samhälls-, arbetsliv måste lärarna utveckla ett nära samarbete med andra aktörer inom och utanför utbildningsområdet.

Modersmålslärare och övriga modersmålstalare utgör en viktig resurs. I våra kommunbesök har vi upprepade gånger fått bevis för att dessa haft mycket stor betydelse för de studerande på olika sätt. Aktuell forskning visar också att möjligheten att få stöd i sin utbildning av en lärare som behärskar ens modersmål är mycket effektivt för såväl språkutveckling som faktainhämtande i t.ex. samhällslivsorientering.

Vi har också sett exempel på positiva effekter av att personer med olika modersmål finns att tillgå inom sfi-utbildningen och kan fungera som språk- och kulturtolkar i olika sammanhang och som t.ex. ämneslärare, praktikanskaffare, studievägledare, studiehandledare eller som assistenter i språkverkstäder. Utredningen rekommenderar därför att fler modersmålstalare inom olika yrkeskategorier medverkar inom sfi-verksamheten.

I den sfi-utbildning vi beskriver i detta betänkande ser vi också möjligheter till ett ökat samarbete mellan sfi-lärare och lärare i andra skolformer, dvs. lärare på grundläggande och gymnasial nivå samt i högskolan. I ett sådant samarbete ser vi stora möjligheter att ta tillvara varje lärares kompetens som kan komma såväl de studerande som lärarna själva till godo. Det kan t.ex. innebära att en matematiklärare har en kurs i matematikterminologi så att studerande kan gå vidare till att studera matematik på högre nivå utan att först läsa en hel matematikkurs på grundläggande nivå, att läraren i samhällskunskap håller i moment inom samhällslivsorienteringen, att sfi-studerande berättar för komvux-deltagare om samhällsskicket i sitt hemland, att man skapar gemensamma kurser för studerande på sfi och grundläggande nivå osv. Ett sådant samarbete kan avsevärt effektivisera resursutnyttjandet och förkorta väntetider mellan kurser för de studerande.

Även samarbetet mellan yrkeslärare och sfi-lärare är viktigt. För sfi-läraren kan det vara ett stort arbete och dessutom mycket tidskrävande att försöka förstå olika arbetskulturer och ta del av yrkesspecifika språkbruk. Här utgör yrkesläraren en värdefull resurs. För en yrkeslärare kan det vara värdefullt att ta del av kunskaper om andraspråksinlärning och generella svårigheter som möter andraspråksanvändaren i arbetsliv och utbildning.

En sfi-lärare har också en mängd kontakter med andra aktörer utanför sfi-utbildningens ramar som t.ex. flyktingmottagning, arbetsförmedling, arbetsgivare, kuratorer, socialtjänst.

Som framgår av ovanstående behöver sfi-läraren för att medverka i en sådan varierad samverkan relativt vittgående kunskaper om övriga aktörers roller och möjligheter inom sina respektive verksamheter. En sådan samverkan förutsätter dessutom att läraren inom sin tjänst får tid att sköta dessa kontakter.

Utredningen menar att befintlig lärarutbildning och kompetensutveckling inte i tillräcklig omfattning behandlar möjlighet till samverkan med andra aktörer och föreslår att detta ska ingå i såväl lärarutbildning som kommentarmaterial (se nedan).

13.2.2. Relevant innehåll i utbildning och kompetensutveckling

Innehåll och kvalitet i de kurser i svenska som andraspråk som idag finns på olika lärosäten kommenteras inte i detta avsnitt. Här beskrivs i stället vissa områden som vi vill lyfta fram och som vi anser saknas som fristående kurser och/eller inom lärarutbildningarna i förhållande till de förslag vi lägger i detta betänkande.

Utvecklingen inom såväl vuxenutbildningen som sfi-utbildningen och ett realiserande av utredningens förslag kommer att innebära en delvis förändrad lärarroll. Detta ställer i sin tur krav på en delvis förändrad lärarutbildning och tillgång till kompetensutveckling.

Vad bör då lärarutbildning och kompetensutveckling innehålla? En sfi-lärare behöver bl.a. kunskaper i;

  • svenska språkets (och andra språks) uppbyggnad i ett kontrastivt och jämförande perspektiv,
  • alfabetisering av vuxna på andraspråket, även med stöd i modersmålet,
  • läs- och skrivutveckling samt sfi-utbildning för vuxna med kort utbildningsbakgrund,
  • flyktingskap och de studerandes bakgrunder, även synen på utbildning, kunskap, arbete och familjerelationer i olika kulturer,
  • interkulturell kommunikation,
  • samhälls- och arbetslivsorientering i ett didaktiskt perspektiv,
  • olika funktionsnedsättningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD, och metodiska implikationer,
  • vuxenpedagogik; t.ex. att ta till vara vuxnas erfarenheter och kunskaper som inhämtats inom eller utanför sfi-utbildningen,
  • kartläggning, bedömning, individuella studieplaner,
  • organisation för individualisering och flexibilitet,

samarbete med andra lärare och aktörer.

Som synes ovan är det många moment som bör integreras i en utbildning baserad på en helhetssyn på den vuxenstuderandes situation. Utredningen vill i följande avsnitt dock särskilt betona vikten av en inriktning mot vuxenpedagogik inklusive integrering av informell och formell inlärning samt en ökad betoning av samhälls- och arbetslivsorienteringen.

13.2.3. Behov av vuxeninriktning

Lärarutbildningskommittén (U 1997:07) skulle enligt sina direktiv analysera vilka krav som skulle ställas på en ny lärarutbildning för att den skulle tillgodose behovet av vuxenpedagogik. Kommittén skulle även överväga en särskild vuxenpedagogisk examen. Regeringen menar i den proposition som följde på betänkandet, propositionen om en förnyad lärarutbildning (1999/2000:135), att examensstrukturen i den nya lärarutbildningen medger att detta behov kan tillgodoses inom ramen för lärarutbildningen, eftersom det finns möjlighet till särskilda specialiseringar för undervisning av vuxna. Regeringen ”utgår från att utbildning av detta slag kommer att anordnas” och anser att vuxenpedagogik bör kunna ingå i det allmänna utbildningsområdet. Ett antal remissinstanser ansåg dock att frågan inte blivit tillräckligt belyst i betänkandet och befarade att sådan utbildning inte skulle anordnas i tillräcklig omfattning.

Regeringens förhoppning verkar heller inte ha infriats i någon högre grad. Aktuell statistik från SCB visar nu att de allra flesta lärare hittills i sin pedagogiska examen varit och är inriktade mot grundskolans åldrar. Även de som har en gymnasielärarexamen har inte i sin utbildning haft en inriktning mot vuxenpedagogik och kan därför sakna det förhållningssätt som bör utmärka arbetet med vuxna. Utredningen menar att det finns anledning att befara att vuxenpedagogiska frågor inte tillräckligt kommer behandlas inom lärarutbildningarna inom den närmsta framtiden.

I flera sammanhang (se t.ex. Skolverket 1997; Carlsson 2002), har man lyft fram sfi-lärarnas förhållningssätt till de studerande och påpekat att lärarna ibland i sin yrkesroll kan ha svårt att skilja på ”lärarroll och kompisskap” (Skolverket 1997:121, 130). Ett annat problem kan ligga i att vissa lärare ibland ger uttryck för ett oreflekterat behov av ett omsorgstänkande; av att agera som kurator och socialarbetare. Detta gör att lärar/studerande-rollerna kan bli otydliga, vilket kan skapa osäkerhet hos såväl lärare som studerande. En vuxenpedagogisk inriktning skulle kunna underlätta ett för lärarrollen nödvändigt gränssättande.

Kommittén för svenska språket föreslår i sitt betänkande Mål i mun (SOU 2002:27) att åtgärder ska vidtas för att stärka sfi. Ett av kommitténs förslag är att en lärarutbildning med särskild inriktning på undervisning i svenska som andraspråk för vuxna ska inrättas.

Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk har i den ännu inte publicerade kartläggningen av kurser inom svenska som andraspråk på de olika lärosätena i landet lagt grunden till en 40poängs utbildning med vuxenperspektiv som skulle kunna utgöra en grund för en gemensam nationell satsning mellan olika lärosäten t.ex. i form av distansutbildning.

Flera av de kurser i svenska som andraspråk som ges idag kan vara gemensamma för alla lärare oavsett inriktning mot olika åldrar, men de kurser som har didaktiska och metodiska utgångspunkter bör få en ökad betoning av vuxnas lärande. En sådan inriktning lämpar sig även för lärare som arbetar med ämnet svenska som andraspråk på grundläggande och gymnasial nivå.

Med bakgrund i ovanstående beskrivning menar utredningen att det finns ett stort behov av tillgång till kurser som behandlar vuxenpedagogiska utgångspunkter inom såväl lärarutbildning som kompetensutveckling för sfi-lärare. En grund för en sådan satsning finns redan i form av ovan nämnda kartläggning och i form av de satsningar som gjorts via regeringsuppdragen till Skolverket.

Utredningen föreslår att en ämnesdidaktisk inriktning Svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning på 40 poäng skapas för att kunna ges inom lärarutbildningen. Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk skulle i samarbete med intresserade lärosäten kunna utforma en sådan utbildning som skulle kunna ges på distans. En sådan inriktning skulle kunna bli ett alternativ till inriktningen Svenska som andraspråk, som redan finns, men som vänder sig till lärare som kommer att arbeta med yngre respektive äldre elever i förskola-grundskola och gymnasieskola. Ovanstående inriktning skulle också kunna erbjudas som specialisering på 20+20 poäng (breddning) och vända sig till lärarstuderande i andra ämnen samt verksamma lärare. Som specialisering skulle också erbjudas kurser 20+20 poäng i vuxenpedagogik, med inriktning på andraspråkssituationen. På så sätt skulle blivande, men även verksamma sfi-lärare få möjligheter att sätta samman en för dem adekvat utbildning.

13.2.4. Fortsatt kompetensutveckling

Skolverket skriver i sin lägesbedömning av barnomsorg, skola och vuxenutbildning 2002:

Skolverkets intryck är att det brister i det politiska ansvarstagandet på lokal nivå i kommunerna för vuxenutbildningen i allmänhet och för den grundläggande vuxenutbildningen, sfi och särvux i synnerhet. Det finns en risk att förnyelsen av vuxenutbildningen stannar upp och går förlorad med en återgång till mer skollik, rums- och tidsstyrd verksamhet. /…/ Alfabetisering och vuxna med skiftande kultur- och språkbakgrund ställer mycket stora krav på lärarnas utbildning. Huvudmännen bör särskilt uppmärksamma behovet av kompetensutveckling bland lärarna i grundläggande vuxenutbildning och sfi utifrån denna synpunkt.

Vi beskriver ovan den hittillsvarande situationen inom lärarutbildningen och gör en bedömning inför framtiden. Begränsad kapacitet inom lärarutbildningen att utveckla och genomföra lärarutbildning med delvis nytt innehåll samt svårigheter att rekrytera lärarstuderande är skäl som gör att det troligen kommer att bli svårt att åstadkomma den önskvärda ökningen av examinationen inom lärarutbildningen inom en nära framtid. En kompletterande åtgärd bör därför bli att satsa på kompetensutveckling av verksamma lärare. Dessa lärare har ju, som vi beskrivit, i alltför hög grad inte tillräcklig ämneskompetens. Dessutom visar den lyckade satsning som Skolverket i samarbete med Nationellt centrum gjort på att många verksamma sfi-lärare och rektorer/sfi-ansvariga inser behovet av fortsatt kompetensutveckling och att en sådan satsning har möjlighet att nå många. Att denna satsning numera är känd bland kommunerna gör att förutsättningar finns för ett än större gensvar är större i framtiden.

Skolverkets rapport om satsningen visar dock på skilda villkor för lärarna att delta i sådan satsning; att kommun och ansvarig rektor inte alltid anser att det finns ekonomiska förutsättningar för att ge läraren stöd att delta i kompetensutveckling och att läraren ibland blivit tvungen att delta i denna på sin fritid. Utredningen vill påpeka att det är huvudmannens ansvar att se till att kompetensutveckling anordnas och att planera personalens kompetensutveckling.

Myndigheten för skolutveckling och Nationellt centrum har inom ramen för de båda regeringsuppdragen i princip utvecklat ett ordinarie kursutbud på distans som vänder sig till sfi-lärare och lärare i svenska som andraspråk inom vuxenutbildningen och erbjuder påbyggbara distanskurser i svenska som andraspråk på olika nivåer. Vissa av kurserna har ett utpräglat vuxenutbildningsperspektiv och ger tillsammans en ”heltäckande” ämnesutbildning i

svenska som andraspråk. Ett sådant kursutbud ger sfi-lärare möjlighet att utveckla sin kompetens i svenska som andraspråk oavsett var de bor och arbetar, vilket avsevärt kan höja kompetensnivån bland lärarna och därmed bidra till ökad kvalitet i sfi-utbildningen.

Utredningen föreslår att Myndigheten för skolutveckling får i uppgift att i samverkan med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk på liknande sätt som sker inom nuvarande regeringsuppdrag om kompetensutveckling för sfi-lärare fortsätta utveckla och samordna kurser som riktar sig till sfi-lärare och andra aktörer. De kurser som hittills utvecklats bör fortsätta att ges.

Inom ramen för nuvarande regeringsuppdrag har dock inte utvecklats kurser som behandlar samhälls- och arbetslivsorientering inom sfi i ett didaktiskt perspektiv. Inte heller behandlas i tillräckligt hög grad den koppling mellan informellt och formellt lärande som behöver göras inom sfi-utbildningen för att tillvarata denna orientering och de aktiviteter/förvärvsarbete som ska kunna ske parallellt med och integreras i sfi-utbildningen. Det blir här naturligt att ta upp didaktiska konsekvenser av att många studerande har kort utbildningsbakgrund. Utredningen bedömer att det finns ett mycket stort behov av sådan kompetensutveckling och föreslår därför att sådana kurser utvecklas och ges på liknande sätt som i nuvarande regeringsuppdrag.

Vi beskriver i avsnitten om studerande i behov av särskilt stöd (11.4-11.7) att det bland sfi-lärarna (och andra aktörer) finns stora brister vad gäller kunskaper om studerande med funktionsnedsättningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. Vi menar att sådan kunskap är mycket viktig att ha, då alla sfi-lärare möter dessa studerande. Utredningen föreslår därför att detta beaktas i ovanstående utvecklingsarbete.

13.2.5. Övriga medel för att säkerställa kompetens- och kvalitetsutveckling

Flera kommuner och anordnare, speciellt de med mindre volym och de med lärare utan utbildning/kompetens, har behov av ökad kunskap kring sfi-utbildningens komplexitet.

Den centrala överenskommelse som träffats mellan olika centrala myndigheter (Integrationsverket 2001b) har i ett flertal kommuner utvecklats till lokala överenskommelser. Dessa skulle kunna vara en bas för kompetensutveckling för samtliga berörda aktörer.

Utredningen vill visa på den möjlighet som Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk har att stödja såväl sfi-lärare som ansvarig ledning i kommunerna. Centret har ett regeringsuppdrag att vara ett nationellt resurs- och utvecklingscentrum för hela landet. Verksamheten bedrivs numera på permanent basis och i samråd med Centrum för tvåspråkighet vid Stockholms universitet. Uppdraget är att samla, sammanställa och förmedla kunskaper och erfarenheter, stödja och lämna information om utvecklingen av läromedel och användningen av informationsteknik, stödja och vara ett resurscentrum för nya former av kompetensutveckling samt ta emot uppdrag från kommuner och organisationer. Centret har också en samordnande funktion; man vill fungera som ett forum för forskning och samarbete inom ämnesområdet, arbeta med åtgärder för studerande med särskilda behov. samt skapa ett nätverk för pågående sfi-projekt.

Kommentarmaterial

Vi har ovan beskrivit befintlig lärarutbildning och kompetensutveckling och sökt ge vår bild av en delvis förändrad sfi-utbildning och en därmed delvis förändrad lärarroll. Även om ett ökat antal lärare utbildas och flera verksamma lärare tar del av kompetensutvecklingsinsatser kommer det stora behov som finns inte att fyllas. Utredningen bedömer därför att ytterligare åtgärder behövs för att snabbt nå ut till fler verksamma lärare.

Skolverket håller på att ta fram två stödmaterial, ett för kartläggning och studieplanering inom sfi och ett för bedömning. Möjligheten att inför sfi-starten beakta individens kunskaper, erfarenheter och insikter av även samhälls- och arbetslivsorientering kommer där att beskrivas. Materialet kommer att publiceras via hemsidan under hösten 2003.

Skolverket har även utarbetat tre skrifter som under hösten 2003 publiceras av Myndigheten för skolutveckling. Goda exempel på hur sfi kombineras med yrkesutbildning eller praktik beskrivs i skriften Arbetssätt för sfi i samverkan. Den andra skriften behandlar samverkan kring sfi utifrån perspektivet möjligheter och hinder. För t.ex. praktikhandledare och andra som möter vuxna andraspråksinlärare publiceras den tredje skriften Att lära sig svenska som vuxen.

Utredningen välkomnar dessa material och skrifter. Vi ser dock ett behov av ökad kunskap kring vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter. Vi har tidigare i betänkandet beskrivit detta konkret i kapitel 7 och 8. För att sådant arbete snabbare ska kunna få genomslag i verksamheten föreslår vi att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring dessa frågor. Materialet skulle kunna behandla och ge exempel på;

  • arbetssätt för individualisering,
  • integrering av formellt och informellt lärande, dvs. tillvaratagande av kunskaper och erfarenheter från aktiviteter inom och utanför sfi-utbildningens ramar, t.ex. LISA och samhälls- och arbetslivsorientering och hur dessa kan stödja varandra,
  • språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt,
  • samarbete mellan sfi-läraren och andra aktörer,

arbete kring uppföljning och ut

värdering av olika aktiviteter.

14. Individens försörjning under sfistudierna

Till skillnad från övrig offentlig vuxenutbildning berättigar sfi inte till studiestöd. De som studerar på sfi försörjer sig på ett antal olika sätt. Det finns påtagliga mål- och regelkonflikter mellan till exempel studiestödssystemet, socialtjänstlagen och reglerna för arbetsmarknadsprogram. Utredningen konstaterar att många studerande hamnar mellan stolarna på grund detta. Som en följd av kan de studerande få svårt att fullfölja studierna, i synnerhet om studierna utgör en del av olika former av heldagsstudier, som t.ex. sfi i kombination med en yrkesförberedande utbildning.

Regeringen vill se en ökad flexibilitet och individualisering i utbildningssystemet, där det ska vara möjligt att kombinera sfi med praktik, yrkesutbildningar, studier på olika nivåer, vägledning och validering mm. Detta torde föra med sig att fler än idag deltar i olika former av studier eller andra aktiviteter på heltid och att de parallellt deltar i verksamheter som bedrivs i olika huvudmäns regi, såväl kommunala som statliga. Det gör det än mer angeläget att fråga sig vilka lösningar för individens försörjning som finns tillgängliga och vilken stödform som den enskilde eventuellt kan göra anspråk på.

Vid ett inordnande av sfi-utbildningen i skolformen kommunal vuxenutbildning uppkommer frågan om vilken konsekvens detta får för såväl individ som stat och kommun när det gäller rätten till studiestöd och individens möjligheter att finansiera sina studier.

Utredningens direktiv säger att utredningen ska ge förslag på hur ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun bör se ut när det gäller såväl utbildning som de studerandes försörjning. I detta kapitel kommer vi av dessa skäl att titta närmare på de studerandes försörjningsmöjligheter i allmänhet och på förhållandet mellan sfi-studier och studiestöd i synnerhet.

14.1. Olika försörjningskällor vid sfi-studier

Från 1973 till och med 1986 fanns en lag om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare. Denna ersattes 1986 av en lag om enbart rätt till ledighet. Fram till 1997 fanns dock en dagersättning på 75 kronor för studerande som förlorade arbetsinkomster på grund av ledighet för sfi-studier. Ersättningen togs bort bland annat på grund av svårigheter med uppföljningen.

Idag får nyanlända flyktingar försörjningsstöd eller introduktionsstöd för att bland annat studera på sfi, medan andra invandrare inte är berättigade till något slags stöd. Personer som saknar egen försörjning och tar emot försörjningsstöd tillåts däremot oftast läsa på sfi samtidigt. Vissa har möjlighet att läsa sfi inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program och då få sin försörjning genom aktivitetsstöd. Om sfi kombineras med kurser på komvux, kan den studerande för dessa kurser komma att kvalificera sig för studiemedel. En relativt stor andel sfi-studerande arbetar eller försörjs av anhöriga.

Statskontoret gjorde i en rapport om Sfi (2000:27) en samlad redovisning av sfi-studerandes olika inkomstkällor. Statistiken visar att medelinkomsten bland sfi-deltagarna under åren 1994–1997 var högre för flyktingar än för övriga invandrare. Den största inkomstkällan för båda grupperna var försörjningsstöd eller introduktionsersättning. Flyktingarna hade i genomsnitt avsevärt högre sådana inkomster än övriga invandrare, som däremot hade högre förvärvsinkomster än flyktingarna. År 1997 hade flyktingarna en snittinkomst på knappt 60 000 kr jämfört med drygt 40 000 kr för övriga invandrare.

Däremot går det av Statskontorets material tyvärr inte att utläsa hur stor andel av de studerande som försörjde sig på olika sätt. Det är viktigt att påpeka att gruppen övriga invandrare rymmer också dem som inte har någon redovisad inkomst alls. Hur stor denna grupp är har inte heller varit möjligt att fastställa.

14.1.1. Försörjningsstöd

Vi kan konstatera att ett stort antal individer finansierar sina studier genom försörjningsstöd, något som har visat sig vara problematiskt på flera sätt.

Försörjningsstödet är för det första konstruerat för att ge bistånd vid tillfälliga ekonomiska bekymmer och inte för att vara en huvudsaklig försörjningskälla vid studier. Enligt en rapport från Socialstyrelsen (2003) har andelen barnfamiljer med arbetslösa utrikes födda föräldrar ökat bland dem som får ekonomiskt bistånd. Där konstateras också att det långvariga bidragsbehovet i stor utsträckning beror på att personer inte kvalificerat sig för ersättning från de generella försäkringssystemen. Denna grupps svårigheter handlar huvudsakligen om otillräckliga språkkunskaper och ringa kunskaper och erfarenheter av svensk arbetsmarknad. Det är inte dessa behov som socialtjänsten skapats för och därför finns inte heller alltid adekvata redskap, även om många olika projekt och verksamheter bedrivs för att stödja gruppen.

I en tidigare rapport (1995:5) konstaterar Socialstyrelsen att långvarigt socialbidragsberoende leder till ekonomisk stress och bristande självständighet. Det finns dessutom en påtaglig risk att det långvariga bidragstagandet, som ofta är förknippat med arbetslöshet, leder till passivitet och andra problem. I rapporten pekar socialstyrelsen på behovet av förbättrade möjligheter att studera med en rimlig ekonomisk ersättningsnivå eftersom lågutbildade arbetslösa i många fall behöver vidareutbildning. Studiestödssystemet är enligt rapporten inte anpassat till dem som har låg utbildning eller som har barn.

För det andra kan försörjningsstöd endast komma i fråga om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom förvärvsarbete, studiestöd eller aktivitetsstöd. Socialtjänstlagen ställer krav på att den som erhåller stöd aktivt bidrar till egen försörjning. Man ska stå till arbetsmarknadens förfogande, dvs. aktivt söka arbete och vara beredd att ta det arbete som står till buds. En möjlig sysselsättning är också att delta i den verksamhet som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Det kan enligt Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) bland annat handla om deltagande i arbetsmarknadsutbildning, praktik eller arbetsrehabiliterande åtgärder men också om grundutbildning i svenska/sfi och insatser inom ramen för särskilda introduktionsprogram för invandrare som syftar till att förbereda och underlätta inträde på arbetsmarknaden.

Sfi betraktas av socialtjänsten oftast som en angelägen åtgärd på vägen till ett arbete. Studier inom övrig vuxenutbildning kan också vara en klok väg att öka sin anställningsbarhet, men då denna kan finansieras med hjälp av studiestöd ger dessa studier i regel inte rätt

till ekonomiskt bistånd. I de allmänna råden rekommenderas att krav i regel inte bör ställas på heltidsarbete för dem som studerar på sfi. Däremot anser Socialstyrelsen att deltidsarbete ska kunna krävas, vilket tyder på att sfi betraktas som något som i regel ska bedrivas på deltid.

Utifrån grundreglerna ska dock socialtjänsten göra individuella bedömningar om vad som är den bästa vägen till egen försörjning. Detta innebär att handläggaren och individen, i bästa fall i samråd med utbildningsanordnare, arbetsförmedlare och vägledare, har möjlighet att skapa en lösning som passar för varje individ och som inkluderar de verksamheter som är lämpligast i dennes situation. Utredningens intryck av det vi tagit del av är att det snarare skapas generella praxis kring detta. Dessa kan skilja stort mellan olika kommuner eller t.o.m. mellan stadsdelar. Där man i den ena kommunen godtar studier på grundläggande vuxenutbildning som en väg till egen försörjning genom att komplettera bidragsdelen i studiestödet med försörjningsstöd, anser man i en annan att det inte är angeläget att ens avsluta sfi-studierna om man istället kan ta ett arbete och t.ex. studera på kvällarna.

En tydlig effekt av det stora antalet bidragstagare på sfi är att sfistudier för många blivit ett sätt att försörja sig. Så länge en person inte avslutat med betyg, kan sfi oftast vara den enda verksamhet som socialtjänst och arbetsförmedling hänvisar till. Också för individen finns det motiv att stanna kvar i sfi. Om man avslutar sfiutbildningen och fortsätter att läsa svenska på grundläggande nivå, innebär det att man förväntas ta studiemedel. Alternativen då är att antingen ta enbart bidragsdelen, som är betydligt lägre än försörjningsstödet, eller att också ta lån. En studerande som avslutat sfi och nu läser svenska som andraspråk på grundläggande nivå, beskriver det som att somliga mer eller mindre medvetet dröjer sig kvar på sfi i syfte att förlänga tiden med försörjningsstöd. Dessa tror sällan att utbildning gör någon skillnad för deras framtidsutsikter. De som relativt snabbt avslutar och går vidare, menar den studerande karaktäriseras i högre grad av att de har ett mål med sina studier och tror att dessa ska löna sig. Det är ett rimligt antagande att en stark motivation ökar benägenheten att själv investera i t.ex. studielån.

Utredningen vill poängtera att det givetvis finns många orsaker till att man inte når slutnivå och till varför man saknar tilltro till utbildning. Men att omgivningen i vissa fall betraktar sfi som en försörjningsväg utan tvivel påverkar deltagarnas syn på utbild-

ningen. Budskapet att sfi inte är någon investering utan ett sätt att få försörjning eller en förvaringsplats för dem som inte kvalificerar sig för något annat, får konsekvenser för såväl sfi-utbildningen som övriga studerande och lärare. Det skapar ett incitament att inte lyckas som lägger sordin över de ambitioner som andra studerande har.

Utredningen har också sett exempel på att det motsatta kan förekomma, dvs. att sfi-studerande av socialtjänsten uppmanas att avbryta studierna för att söka jobb istället. Både utbildningsanordnare och arbetsförmedlare har uttryckt frustration över att individer med goda möjligheter att på något längre sikt få arbete i nivå med sin kompetens, plötsligt inte längre kan få försörjningsstöd för sina studier på sfi utan istället uppmanas att ta ett okvalificerat arbete.

Detta är enligt utredningen uttryck för inbyggda mål- och regelkonflikter mellan två av kommunens verksamheter. Enligt socialtjänstlagen är målet egen försörjning och inte en viss kompetens. Enligt skollagen har den studerande däremot rätt att fullfölja studierna. Denna rätt uttrycker den betydelse som samhället tillmäter grundläggande kunskaper i svenska och därmed hur viktigt det är att kommunerna verkar för att invånarna förvärvar dessa. Lagen säger också att undervisningen ska upphöra om de studerande ”saknar förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg”, oavsett hur detta inverkar på deras rätt att få försörjningsstöd. Hur denna motsättning hanteras beror på hur samverkan fungerar mellan myndigheterna.

14.1.2. Introduktionsersättning

Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) har ett särskilt uppdrag att se över introduktionsersättningen och sfi- utredningen hänvisar dit för en mer utförlig beskrivning.

Flyktingar och deras anhöriga kan under de första åren i en kommun få försörjningsstöd alternativt introduktionsersättning. Flyktingmottagande kommuner ersätts för detta av staten i enlighet med förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar m.fl. kom 1992. Denna lag ger kommunerna möjlighet att istället för försörjningsstöd erbjuda flyktingarna en särskild ersättning med motkravet att dessa deltar i kommunens introduk-

tionsprogram. Kommunerna fastställer själva nivå och andra villkor för ersättningen och får om det finns särskilda skäl erbjuda introduktionsersättning och introduktion till andra nyanlända invandrare än flyktingar, vilket alltfler kommuner väljer att göra.

Regeringen rekommenderar kommunerna att erbjuda nyanlända introduktionsersättning hellre än försörjningsstöd. Det är enligt propositionen 1997/98:16 inte lämpligt att försörjningsstöd utgör normalförsörjningen för nyanlända invandrare då detta ger föga incitament för individen att ta egna initiativ till att förbättra sin ekonomi. Enligt lagen om introduktionsersättning bör nämligen introduktionsersättningen, till skillnad från försörjningsstödet, vara prestationsinriktad, vara högre än kommunens biståndsnorm och tillåta att individen får ha en egen inkomst vid sidan av. Detta sammantaget anses skapa incitament för individen att aktivt söka arbete.

Ofta tycks emellertid kommunernas regler för introduktionsersättningen ha hämtats från försörjningsstödet, vilket har gjort att flera nackdelar har fortlevt i det nya systemet. Till exempel har försörjningsstödet begränsningar när det gäller vilka åtgärder och verksamheter som en individ kan ta del av under ersättningsperioden. T.ex. är det i princip inte möjligt att delta i studier på kommunal vuxenutbildning eller högskola, vilket borde vara möjligt inom ramen för ett introduktionsprogram.

Detta har uppmärksammats av en kommun som 2001 gjorde en översyn av regelsystemet för introduktionsersättning. Där konstateras att systemet tidigare i hög grad har byggt på ”sfi-närvaro” och man föreslår att reglerna istället ska omfatta ”sfi och/eller sysselsättning eller åtgärd inom ramen för individuell introduktionsplan”/…/. Syftet med dessa förslag till förändringar uppges vara att olika åtgärder ska kunna kombineras på ett mer flexibelt och effektivt sätt och att introduktionstiden därmed ska förkortas samt att personen snabbare bli självförsörjande. (Örebro kommun 2001)

14.1.3. Andra former av ekonomiskt stöd

Utöver aktivitetsstöd och studiestöd som beskrivs nedan finns andra mer sällan förekommande försörjningskällor som rehabiliteringsersättning eller föräldrapenning.

Aktivitetsstöd

Från den 1 juli 2002 finns möjlighet för arbetsförmedlingen att anvisa till kommunens sfi-utbildning inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser. Insatsen riktar sig till arbetssökande invandrare som trots en längre vistelse i Sverige har bristfälliga svenskkunskaper och har behov av sfi-utbildning som förberedelse för ett arbete eller en yrkesutbildning. Det finns för detta program inget krav på särskild inskrivningstid på arbetsförmedlingen. Reglerna gäller dock inte för nyanlända invandrare under den tid de omfattas av kommunens introduktionsprogram.

De flesta arbetsmarknadsprogram och därmed sfi-utbildningen kan i regel erbjudas i maximalt sex månader på heltid. Men för den som är långtidsinskriven invandrare eller har ett arbetshandikapp får utbildningstiden motsvara längre tid om det finns särskilda skäl. Det bör påpekas att AMS under flera år i sin budgetframställan velat få en ändring till stånd så att begränsningen av undantaget till långtidsinskrivna invandrare tas bort.

Precis som för alla andra arbetsmarknadspolitiska program är det arbetsförmedlingen som gör bedömningen om och när det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att anvisa till programmet. Sedan starten har 300 personer deltagit i sfi inom ramen för programmet. Så många som en tredjedel av dessa har beviljats förlängd utbildningstid i sfi.

Studiestöd

Den som studerar på sfi kan samtidigt erhålla studiestöd för andra studier som bedrivs parallellt. Villkoret är att man deltar i kurser i t.ex. komvux på minst halvtid (Tidigare fanns andra former av vuxenstudiestöd, där även sfi under vissa villkor kunde räknas in i underlaget för ansökan, men det är inte möjligt idag.)

möjligheten till studiestöd för komvux-studier är till fördel för dem som parallellt med sfi har stora behov av kunskaper motsvarande grundläggande eller gymnasial nivå. Ibland förekommer det dock att studerande läser kurser på komvux som de egentligen inte behöver, enbart för att få ihop tillräckligt många poäng för att kunna få studiemedel. Detta är till stor del uttryck för ett annat strukturellt problem, nämligen att studierna på de olika nivåerna

inom komvux i många kommuner i hög utsträckning bedrivits åtskilda, så att man först måste slutföra alla kurser på grundläggande nivå innan man tillåts fortsätta med gymnasiala kurser. De nya styrdokumenten för komvux är avsedda att tydligare visa på att man ska kunna studera de kurser man behöver och klarar av, oavsett utbildningsnivå.

Det går inte att få fram siffror på hur många som samtidigt med sfi-studier också tar emot studiestöd för andra studier. Vi vet dock genom statistik från SCB att antalet kurser som studerande läst på grundläggande nivå under samma läsår som sfi har ökat betydligt under de senaste åren.

Det förekommer också i vissa kommuner att kortutbildade sfistuderande som också läser svenska som andraspråk på grundläggande nivå enbart registreras där, vilket medför att studerande har kunnat få studiestöd för alla kurser, även för utbildning motsvarande sfi. I sådana fall kan praxis vara att de studerande uppmanas att söka bidragsdelen av studiemedlet och sedan fyller kommunen på med försörjningsstöd upp till bidragsnivån, för dem som behöver detta.

För många nyanlända begränsas dock möjligheten att få studiestöd av att man ännu inte fått permanent uppehållsstillstånd eller att man av andra skäl inte bedöms få principiell rätt till studiestöd förrän efter två års vistelse i Sverige (se nedan). Konsekvensen blir att många studerande under de första två åren inte kan få studiemedel för de kurser som de läser på komvux parallellt med eller efter sfi. Det kan bli ett påtagligt problem inte minst för högutbildade invandrare som klarar av sfi-studierna snabbt och som därefter avser att komplettera eller fullfölja sin gymnasie- och/eller högskoleutbildning från hemlandet. Dessa omständigheter kan fördröja och försvåra deras möjligheter att få arbete utifrån sin kompetens.

14.1.4. Förvärvsarbete eller anhörigs inkomst

De individer som särskilt uppmärksammats i våra kontakter med olika aktörer är de som själva finansierar sina sfi-studier, dvs. de som varken är berättigade till introduktionsersättning eller försörjningsstöd och där inte heller reglerna kring aktivitetsstöd kan appliceras. Det handlar i hög grad om anhöriginvandrare som till stor del försörjer sig genom anhörigas inkomster eller själva arbetar

parallellt. Utredningen har funnit att denna grupp har stora svårigheter.

Det har inte gått att få fram rikstäckande uppgifter på hur många som förvärvsarbetar samtidigt som de studerar på sfi. Det intryck vi har fått genom kontakter med kommunföreträdare är att andelen är låg, med några undantag. Av statskontorets statistik som refererades till inledningsvis får vi veta att det är fler som arbetar i gruppen övriga invandrare än i gruppen flyktingar, vilket inte är så överraskande. En vanlig iakttagelse inom sfi-verksamheten är att de som får ett arbete ofta avbryter studierna istället för att försöka kombinera de båda. Men vi har också fått höra att det är relativt vanligt att studerande återkommer efter ett tag, då de förlorat arbetet eller återfått motivationen att studera (se vidare 12.4).

Hur stor andel som helt saknar inkomst har inte varit möjligt att fastställa. I Statskontorets jämförelse tyder den betydligt lägre snittinkomsten bland gruppen övriga invandrare på att andelen utan inkomst är påtagligt stor. I Stockholm som har en låg andel flyktingar uppskattas andelen som inte får introduktions- eller försörjningsstöd till ca 20–30 procent av ca 8000 studerande (inklusive de som arbetar). I en utvärdering av utbildningen Sfa-vård i Stockholms län framkommer att ca 50 procent saknar inkomst under studietiden.

Beskrivningar av denna grupps svårigheter har dock återkommit i kontakter med såväl utbildningsanordnare som länsarbetsnämnd och kommuner. Det handlar allra oftast om anhöriginvandrare som inte anser att de kan göra valet att studera, eftersom de inte samtidigt kan bidra med en inkomst, till exempel i form av studiestöd. På grund av kravet att bidra till familjens försörjning kommer svenskstudier och mer långsiktiga karriärplaner i sista hand och sfistudierna tenderar att bli fragmentariska mellan extrajobb. För kvinnor kan alternativet ibland handla om att ta ett större ansvar för barnen – och därmed undvika kostnader för barnomsorg – istället för att satsa på utbildning.

För personer i dessa och liknande situationer kan det vara extra svårt att delta i heldagsutbildningar vilka ofta syftar till att parallellt med sfi förbereda för arbetslivet eller yrkesutbildning, och som visat sig vara framgångsrika såväl när det gäller studiemål som mål om arbete och försörjning.

Exempel från verksamheter

Svenska för akademiker – vård är ett samarbetsprojekt mellan flera kommuner och andra aktörer som riktar sig till vårdutbildade akademiker. Det erbjuder utbildning i sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå samt yrkessvenska i snabb takt på heltid. Utvärderingar visar att mer än hälften av de studerande befinner sig i en situation där de måste försöka finansiera studierna genom anhöriga eller extraarbete, vilket är svårt för många. Flertalet uppfyller inte kravet på att ha bott eller arbetat i Sverige i två år, så de kan inte få studiestöd för den del av studierna som berättigar till detta. Svårigheterna kan orsaka ofrivillig frånvaro, då de studerande måste arbeta, eller att de tvingas avbryta studierna. Utvärderingen visar också på en stor motivation hos de studerande och en tro på att få kvalificerade jobb efter utbildningen. Man ser utbildningen som en förmån och investering. Flera studerande har uttryckt en önskan om möjlighet att kunna ta studielån.

En utbildningsanordnare som har en särskild bilbyggarutbildning parallellt med sfi och studier för att nå gymnasiebehörighet har liknande erfarenheter. Möjligheten till försörjning avgör ofta om man kan studera inom denna utbildning. Vissa individer med rätt kompetens och bakgrund har varit tvungna att avstå från studierna som i hög grad leder till arbete, på grund av att denna inte berättigar till något ekonomiskt stöd. Anordnaren har till och med givit tio studerande stipendier för att de ska kunna delta.

14.1.5. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) bör anvisa att ekonomiskt bistånd bör kunna ges om en om en person deltar i sfi i kombination med andra studier i enlighet med vad som är överenskommet i en individuell handlings- eller studieplan.

Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning bör förtydliga att ersättningen bör konstrueras så att alla former av utbildningar och insatser kan vara möjliga inom ramen för de individuella introduktionsplanerna, utan begränsningar vad avser skolform, studienivå eller ansvarig myndighet.

Arbetsförmedlingen ska inom ramen för arbetsmarknadsprogrammet Föreberedande insatser kunna hänvisa till sfi i kombination med andra studier i enlighet med vad som framgår av en individuell studieplan.

Möjligheten till undantag från 6-månadersgränsen för de arbetsmarknadspolitiska programmen bör inte begränsas till långtidsinskrivna invandrare. Därför bör förordning (2000:634) ändras på denna punkt.

Som framgår av avsnitt 14.2 har inte utredningen haft möjlighet att föreslå någon form av studiestöd för sfi-studier. Därför finns det anledning att snarast se över existerande system för att så långt det är möjligt undanröja hinder för att delta i sfi på de flexibla sätt utifrån individuella behov som staten eftersträvar. Sfi betraktas till skillnad från andra utbildningar inte som reguljär utbildning, vilket har gjort att sfi-studier anses jämförbara med andra insatser som syftar till inträde på arbetsmarknaden. Detta har visserligen möjliggjort för många att delta i studier men har samtidigt bidragit till att sfi-utbildningen och andra studier bedrivits seriellt och inte parallellt.

Försörjningsstöd

Utredningen anser att det på många sätt är mycket otillfredsställande att försörjningsstöd i brist på annat blivit en så pass vanlig försörjningskälla för sfi-studerande. Vad sfi-studerande behöver är inte ”socialvård” utan en flexibel tillgång till utbildning, arbetspraktik och orientering som passar dem. Försörjningsstödet har i detta perspektiv flera begränsningar.

Så länge sfi inte berättigar till någon form av studiestöd är det enligt utredningen dock nödvändigt att socialtjänsten fortsättningsvis kan anvisa till sfi-studier eftersom dessa i Socialstyrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) likställs med ett aktivt arbetssökande. Det finns däremot anledning att ifrågasätta att denna bedömning enbart gäller sfi-utbildningen, då det för individ och samhälle snarast är eftersträvansvärt att den studerande kan kombinera studier med andra aktiviteter och studier på olika nivåer. Utredningen anser därför att de allmänna råden bör anvisa att ekonomiskt bestånd bör kunna ges om en person deltar i sfi i kombination med andra studier i enlighet med vad som är överens-

kommet i en individuell handlings- eller studieplan. Utredningen förordar att sådana planer tas fram i samarbete mellan bl.a. socialtjänst och vägledare samt sfi-lärare. Detta är nödvändigt för att få en helhetssyn när det gäller stöd- och utbildningsinsatser för den enskilde och att undvika mål- och regelkonflikter, vilket utvecklats i kapitel 10.

Det är viktigt att sfi-lärare utifrån sin professionalism hävdar sin auktoritet när det gäller att bedöma om en individ gör tillfredställande framsteg eller ej och därmed om den studerande ska fortsätta studera eller inte. Sfi-ansvariga i kommunen måste göra det tydligt att det kan behövas alternativa aktiviteter för vissa och på samma sätt hävda och säkerställa de studerandes rätt att fullfölja studierna på ett effektivt sätt. Utredningen hoppas att den nya kursplanen som medger betyg på flera nivåer, kan bidra till att tydliggöra för såväl den studerande som eventuellt offentliga tjänstemän att vissa studerande kan behövas andra aktiviteter än sfi åtminstone tillfälligt.

Det bör betonas att kommunen först och främst bör sträva efter att utbildningen är så flexibel att den som under en period har behov av mer omfattande praktiska aktiviteter kan fortsätta att delta efter sina förutsättningar, t.ex. genom att studera några timmar i veckan, eller tillgång till studieverkstad. I grunden handlar det om höjd kvalitet, ökad individualisering och ökad respekt från omgivningen så att de studerandes motivation ökar. Budskapet att sfi inte är en investering för framtiden utan enbart ett sätt att få försörjning eller en förvaringsplats får konsekvenser för såväl sfi-utbildningen som studerande och lärare.

Introduktionsersättning

Utredningen anser att introduktionsersättning under en begränsad period är en bra form av ekonomiskt stöd till nyanlända. I jämförelse med försörjningsstöd, skapar dess konstruktion sannolikt starkare incitament för individen att delta i utbildning och annan verksamhet som erbjuds under introduktionstiden. För denna utredning har det dock inte varit relevant att jämföra och bedöma olika ersättningsnivåer eller fribelopp osv. Det viktiga för oss är att kopplingen till försörjningsstöd och socialtjänstlagen försvinner. Det är viktigt att individen utan konstruerade hinder kan delta i den utbildning och verksamhet som på bästa sätt bedöms komp-

lettera och utveckla dennes kompetens utifrån förutsättningar och ambitioner, oavsett skolform, studienivå eller ansvarig myndighet.

Inte minst av detta skäl stödjer utredningen förslaget om en statlig etableringsersättning under ca ett år som utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) lägger i sitt betänkande. Sfi-utredningen önskar dock att fler nyanlända än gruppen flyktingar m.fl. efter behov hade tillgång till detta statliga stöd. Det skulle underlätta för dem som idag i stort sett är hänvisade till försörjningsstöd för att få bättre möjligheter att etablera sig i Sverige.

Då detta av ovannämnda utredningen inte ansetts ekonomiskt rimligt, instämmer vi i förslaget att kommunernas möjlighet att på eget initiativ erbjuda introduktionsersättning till andra nyanlända invandrare än flyktingar kvarstår. Det finns dock anledning att i lagtext förtydliga att reglerna i kommunen konstrueras så att alla former av utbildningar och insatser kan vara möjliga inom ramen för de individuella introduktionsplanerna. Detta bör göras på lämpligt sätt i lagtexten i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning.

Aktivitetsstöd

Att kunna delta i sfi-utbildning i kombination med andra insatser inom ramen för AMV:s program Förberedande insatser är positivt för många som behöver tidigt stöd att komma ut på arbetsmarknaden. Det innebär också en möjlighet till försörjning genom att de flesta arbetsmarknadsprogram berättigar till aktivitetsstöd. Det är viktigt att komma ihåg att aktivitetsstöd till skillnad från studiestöd inte är något generellt stöd för studier, utan det är alltid arbetsförmedlingen som anvisar till sfi efter en individuell bedömning. Dessutom varierar möjligheten att delta i ett program beroende på att AMV:s uppdrag och prioriteringar skiftar över tid och därmed också resurserna.

Enligt förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program kan sfi-utbildning anvisas arbetssökande utan krav på att dessa ska vara långtidsinskrivna (minst två år). Detta är dock inte fallet för t.ex. komvux-utbildning. Särskilt för kortutbildade som behöver integrera läs- och skrivträning (och matematik) på grundläggande nivå med sfi, kan detta utgöra en negativ begränsning. Därför skulle det vara en stor fördel om förordningen förtydligade att

arbetsförmedlingen inom ramen för arbetsmarknadsprogrammet Föreberedande insatser kan hänvisa till sfi i kombination med studier på andra nivåer inom komvux i enlighet med vad som framgår av en individuell studieplan.

En annan begränsning som finns idag är att arbetsmarknadsprogrammen i regel pågår i maximalt sex månader. Det finns dock undantag: Långtidsinskrivna invandrare kan om det finns särskilda skäl utsträcka tiden i programmen. Utredningen anser att denna tidsgräns även för andra invandrare kan utgöra ett hinder för en effektiv sfi-utbildning och därmed för programmets syfte att förbereda för yrkesutbildning och arbetslivet. Utredningen delar därför AMS egen uppfattning, så som framkommit i budgetframställan till regeringen, nämligen att begränsningen till långtidsinskrivna invandrare tas bort.

De som saknar finansiering av sfi-studierna

Utredningen anser att det i högre grad än idag ska finnas praktiska möjligheter och incitament att kombinera sfi med förvärvsarbete. Detta diskuteras utförligt i avsnitt 12.4.

Men detta kommer inte att lösa alla problem med studiefinansiering för dem som idag inte kvalificerar sig för olika former av stöd. För många högutbildade är det viktigt att så snabbt som möjligt ta vara på förvärvade kunskaper genom intensiva språkstudier och kompletterande utbildning samt exempelvis arbetspraktik. För personer med kort utbildning är en grundläggande utbildning oftast nödvändig för att få och behålla ett arbete, men också en nödvändig bas för att tillgodogöra sig de möjligheter till kompetensutveckling som arbetslivet erbjuder. För dessa personer är det ofta orimligt att förvärvsarbeta i någon högre utsträckning utöver den ansträngning som intensiva studier innebär.

Utredningen anser att det är ytterst bekymmersamt att det inte finns något rimligt och tillgängligt ekonomiskt stöd för den stora grupp studerande som inte ingår i gruppen nyanlända flyktingar. Alla de system som finns idag har begränsningar när det gäller målgrupp och andra villkor. Det faktum att det finns personer vill delta i olika heltidsutbildningar där sfi-utbildning ingår, som t.ex. Sfavård eller bilbyggarutbildningen, men som tvingas avstå på grund av att det inte finns någon finansieringsmöjlighet är ett slöseri på resurser.

Det är anmärkningsvärt att många förhindras att delta i för dem adekvata utbildningar enbart för att det inte finns några tillgängliga försörjningskällor. Detta förlänger utan tvekan deras väg till etablering på arbetsmarknaden och leder i förlängningen till att samhället går miste om efterfrågad och kompetens arbetskraft.

14.2. Studiestöd för sfi-studier?

Utredningen föreslår i betänkandet att sfi bör inordnas som en del av skolformen kommunal vuxenutbildning. Studier inom komvux berättigar till studiestöd, men utredningen har gjort bedömningen att sfi kan avvika från övrig utbildning på denna punkt (se avsnitt 9.2.2). Följaktligen anser utredningen det vara möjligt att ta ställning till dessa två frågor var för sig. Innan vi behandlar frågan om studiestöd för sfi-studerande beskriver vi kort hur studiestödssystemet är uppbyggt.

14.2.1. Studiestödssystemet

Studiestödssystemet reformerades år 2000. De typer av bidrag som kallades SVUX, SVUXA eller utbildningsbidrag finns inte längre. Studiestöden består av studiehjälp med vissa tilläggsbidrag, studiemedel samt rekryteringsbidrag. Studiehjälp erbjuds studerande upp till 20 år som studerar på grundskole- och gymnasial nivå. Beloppet motsvarar barnbidraget.

Studiemedel

Studiemedel är ett generellt stöd. Det betyder att alla får samma belopp för samma studietid och studietakt oavsett ålder, familjesituation och bostadsort. Om man studerar på grundskole- och gymnasienivå finns möjlighet att få ett högre studiebidrag. Studiemedel består av en lånedel och en bidragsdel. För heltidsstudier är bidraget 582 kronor och lånet 1 112 kronor per vecka. Personer över 25 år som studerar på grundläggande eller gymnasial nivå på komvux kan få en högre bidragsdel på 1 389 kronor per vecka och därmed 305 kronor i lån. Det högre bidraget är inte beroende av tidigare inkomst.

För studier på universitet, högskola, på eftergymnasial nivå i övrigt eller på högskolans basår finns det ingen nedre åldersgräns för att få studiemedel. För studier på grundskole- eller gymnasienivå kan man få studiemedel tidigast från det år man fyller 20 år och längst till och med det år man fyller 50 år. Rätten till studielån begränsas dock successivt från och med det år man fyller 41.

Man kan få studiestöd för minst halvtidsstudier. Den längsta tid som man kan få studiemedel är begränsad till ett visst antal veckor per utbildningsnivå. Bara om det finns synnerliga skäl, exempelvis funktionsnedsättningar som medför att studierna tar längre tid, kan man få studiemedel för fler veckor än vad som står i tabellen nedan.

Det finns krav på resultat för att få studiemedel. För studier i kommunal eller statlig vuxenutbildning har heltidsstuderande rätt till fortsatta studiemedel om man har uppnått maximala 20 gymnasie- eller studiestödspoäng per vecka under föregående period. Även om man inte klarat dessa krav kan man få fortsatta studiemedel om man ligger efter med högst 200 gymnasie- eller studiestödspoäng och om man som heltidsstuderande har uppnått 10 poäng per vecka under föregående period. Samma villkor gäller för deltidsstuderande i proportion till studieomfattningen. Vid övriga utbildningar på gymnasienivå gäller för att få fortsatta studiemedel att man uppnått studieresultat i den takt som utbildningsplanen säger.

Det är regeringen som fastställer i förordning vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel.

Studienivå Längst antal

studieveckor

Grundskolenivå Den som redan har grundskoleutbildning eller motsvarande 40 veckor Den som saknar grundskoleutbildning eller motsvarande 80 veckor Den som saknar grundskoleutbildning eller motsvarande och som behöver färdighetsträning i att läsa, skriva och räkna

100 veckor

Gymnasienivå

Den som redan har treårig gymnasieutbildning eller motsvarande 80 veckor Den som saknar treårig gymnasial utbildning eller motsvarande 120 veckor

Högskoleutbildning och annan eftergymnasial utbildning 240 veckor

Rekryteringsbidrag

Rekryteringsbidraget infördes i januari år 2003 som en viktig komponent i utvecklingen av vuxenutbildningen. Kommunerna ska kunna använda rekryteringsbidraget som ett verktyg i sin uppsökande verksamhet för att stimulera till studier på grundskole- och gymnasienivå. Det är alltså inget generellt studiestöd till alla vuxenstuderande.

Målgruppen är personer mellan 25 år och 50 år som är eller riskerar att bli arbetslösa eller som har något funktionshinder och som bedöms ha behov av kompletterande utbildning. Kommunerna prövar vilka personer som har förutsättning att få bidraget. Utgångspunkten för processen är ett vägledningssamtal mellan den enskilde och den kommunala handläggaren.

Rekryteringsbidraget är i sin helhet ett bidrag men följer i största möjliga mån studiemedelssystemets grundprinciper. Bidraget är vid heltidsstudier antingen på 1 694 kronor eller på 2 076 kronor per vecka. Rekryteringsbidraget kan lämnas under högst 50 veckor.

För varje kommun beräknas en särskild resursram. Ett uppföljningssystem är knutet till resursramen och det är möjligt att göra omfördelningar mellan kommuner.

Studiestöd för utländska medborgare

För andra invandrare än flyktingar m.fl. krävs att man bevisar att man kommer hit av andra skäl än att studera. För att få så kallad principiell rätt till studiestöd krävs i regel att man förutom permanent uppehållstillstånd (PUT) också ska ha arbetat eller bott med anhörig i Sverige i minst två år. Detta regleras på såväl svensk som europeisk nivå och ingår dessutom i en nordisk överenskommelse. Flyktingar och andra som omfattas av flyktingmottagandet undantas från denna regel.

Det är myndigheten CSN som prövar principiell rätt till studiestöd för utländska medborgare, vilket de gör efter särskild ansökan. Praxis har utvecklats till att i hög grad ta fasta på om personen har permanent uppehållstillstånd, PUT, eller inte. Anledningen är att CSN bedömer att Migrationsverkets utredningar om uppehållstillstånd redan på ett tillförlitligt sätt tagit ställning till det som krävs i grundregeln. Detta innebär alltså att i praktiken kan efter individuell

bedömning även andra invandrare än flyktingar få studiestöd tidigare än efter två års vistelse i landet.

En stor grupp invandrare måste dock under alla omständigheter vänta i två år på rätt till studiestöd. Det är de som invandrar av anhörigskäl och som får permanent uppehållstillstånd först efter två års sammanboende genom s.k. uppskjuten invandringsprövning. År 2002 utgjorde dessa knappt 10 000 personer ca 75 procent av alla anhöriginvandrare i åldern 16–64 år.

14.2.2. Nytt läge för kostnadsbedömningar

Enligt utredningen finns det mycket som talar för att sfi-studier ska vara studiestödsberättigande.

För det första är utredningens utgångspunkt att det är både principiellt viktigt och i praktiken integrationsfrämjande att insatser till nyanlända så långt det är möjligt ska ske inom ramen för de generella systemen. Då all övrig offentlig vuxenutbildning berättigar till studiestöd är det naturligt att ställa sig frågande till att sfi-studier inte skulle omfattas av detta stöd för vuxnas lärande. I synnerhet som de kunskaper som sfi syftar till att ge är grundläggande och viktiga för var och en som bor i Sverige.

Den inordning av sfi i komvux som utredningen föreslår, har också syftet att stärka sfi:s ställning i förhållande till utvecklingen av vuxnas lärande. En av strategierna för utvecklingen av vuxnas lärande som fastställts av Riksdagen är att ”ekonomiskt stöd erbjuds vuxna för att stimulera till deltagande i utbildning och kompetensutveckling”.

En möjlig förklaring till att sfi utgör ett undantag är att sfi till en början riktade sig till självförsörjande arbetskraftsinvandrare, och att målgruppen så småningom utgjordes av flyktingar vars försörjning staten bidrar till på annat sätt. Idag när en stor del av de nyanlända invandrarna består av anhöriga till invånare i Sverige är situationen delvis en annan.

Det kanske starkaste skälet till att överväga att sfi ska berättiga till studiestöd är just de begränsade möjligheter som studerande har att finansiera sina studier. Många som studerar på sfi har ingen annan möjlighet till finansiering av studierna än genom försörjningsstöd, vilket vi har visat ovan sällan är en lämplig försörjningsform för studerande. Utredningen anser att avsaknaden av möjligheten att söka ett generellt studiebidrag, som ett sätt att själv

ta ansvar för sina studier, är en signal att sfi snarast är att betrakta som en ”åtgärd” och ingen utbildning.

Utredningen bedömer att de krav på resultat som finns för studiestödet skulle fungera som en sporre och bidra till färre avbrott och studieuppehåll. Det skulle också förhindra att personer som studerar på försörjningsstöd riskerar att bli ”kvarstannare” i den utsträckning som vi bedömer finns idag. Den starka kopplingen mellan sfi och försörjning skulle minska och individens eget ansvar för sina studier skulle betonas. För den grupp som idag helt saknar samhällets stöd för finansiering av sina studier, skulle studiestöd innebära avsevärt ökade möjligheter att delta i mer koncentrerade studier.

En dyr reform

Vid tidigare beslut om inordning av sfi i komvux har en huvudinvändning varit att en reform som skulle innebära att sfi-utbildningen omfattas av studiestödssystemet blir alltför kostsam för staten.

Regeringens förslag i propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) att sfi bör kvarstå som egen skolform baserade sig i väsentlig grad på Statskontoret rapport Sfi - egen skolform eller del av komvux? (2000:27) där man bland annat beskriver kostnadseffekterna av att sfi skulle berättiga till studiestöd.

Statskontoret beräknade att kostnaderna för staten skulle öka avsevärt. Under förutsättning att alla studerande som då deltog i utbildningen på minst 20 procent av heltid skulle öka studietakten till minst halvtid, skulle statens kostnader efter initialkostnader uppgå till 750 miljoner kr per år. Kommunernas kostnader för försörjningsstöd skulle å sin sida minska med ca 400 miljoner kr. Efter justering utifrån den kommunala finansieringsprincipen skulle enligt samma beräkningar kostnaderna för staten alltså öka med ca 350 miljoner kr.

Det har med den tid och de resurser som utredningen haft till sitt förfogande inte varit möjligt att göra en så utförlig konsekvensberäkning som krävs för ett förslag om en reform av studiestödsystemet. Därför har Statskontorets beräkningar och slutsatser fått utgöra den huvudsakliga kunskapskällan när det gäller kostnader för ett eventuellt studiestödsberättigande för sfi-

utbildningen. Dessa har också fått fungera som utgångspunkt för våra egna kompletterande analyser och beräkningar.

Sedan rapporten kom har nämligen ett antal förutsättningar förändrats. Det gör att utredningen på några områden delvis drar andra slutsatser än Statskontoret. Vi har dessutom låtit ta fram en begränsad analys av hur samhällsekonomin påverkas av ett studiestödsberättigande ur såväl kostnads- som intäktshänseende. Vi har utifrån detta underlag kunnat göra delvis andra bedömningar av de ökade kostnaderna för t.ex. pensioner. Framför allt pekar analysen dock på behovet av en ny och fördjupad utredning.

Oförändrats studiestödssystem

Ett problem med studiestödssystemet som det ser ut idag är att det är begränsat till en viss åldersgrupp, medan svenskkunskaper på sfinivå är nödvändiga för de allra flesta som kommer till Sverige, oavsett ålder.

Statskontoret utgår i sina beräkningar från att studiestödsystemet är oförändrat när det gäller vilka åldrar som är berättigade till studierna. Inte heller utredningen ser att det är nödvändigt att studiestödssystemet behöver förändras på denna punkt. Det bör enligt utredningen tvärtom råda samma villkor för sfi-studier som för annan vuxenutbildning. Det huvudsakliga syftet med att göra sfi berättigande till studiestöd ska inte vara att lösa försörjningsproblemen för alla med behov av att studera svenska. Inte heller alla som läser på komvux gör detta på studiestöd. För vuxna kommer det alltid att finnas olika finansieringsvägar för studier.

Få studiestödsveckor

Ett problem som påpekats av flera är att de tilldelade studiestödsveckorna inte kommer att räcka till för många studerande om veckorna även ska omfatta sfi-studierna. Om människor när de studiestödsberättigande veckorna har tagit slut ändå kommer att behöva hitta annan försörjning för att kunna fullfölja studierna, är det bättre att man spar studiestödet tills efter sfi-utbildningen.

Även Statskontoret förutsätter att sfi inordnas i grundläggande vuxenutbildning och att reglerna för studerande på denna nivå tillämpas. I rapporten aktualiseras frågan om att antalet studiestöds-

veckor kan behöva utökas vid en eventuell reform, vilket enligt Statskontoret självfallet skulle leda till ökade kostnader för staten.

Detta är ett reellt problem. Redan idag räcker inte studieveckorna på grundläggande nivå till för många kortutbildade (Skolverket 2003f). Även för högutbildade som utöver svenska som andraspråk behöver studera t.ex. engelska eller data kan det vara svårt, eftersom denna grupp har hälften så många veckor till förfogande på grundläggande nivå. Ändå anser utredningen att det finns anledning att tro att konsekvenserna inte behöver bli så stora.

Strax efter statskontorets rapport antogs propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) av riksdagen. Utifrån denna har också viktiga styrdokument för komvux reviderats. Det är nu tydligare än tidigare att studier ska bedrivas på ett flexibelt sätt utifrån de studerandes behov och att studier på olika nivåer ska kunna läsas parallellt. Likaså ska validering vara ett själklart inslag i utbildningen. Olika exempel på kombinerade studier visar på att den totala tiden är kortare än om kurserna skulle läsas i en följd. Även svenskinlärningen går snabbare om man deltar i studier eller andra aktiviteter vid sidan om. Utredningen anser också att risken för att människor fastnar i systemet, blir ”kvarstannare”, minskar om studierna baserar sig på en individuell studieplan som i sin tur bygger på gedigen kartläggning, vägledning och validering. Om målet är klart för de studerande och man dessutom inte behöver läsa mer än man behöver, blir effekten såväl kortare studietid som ökad motivation.

Dessutom har möjligheten för vissa studerandegrupper att få rekryteringsbidrag tillkommit. Troligen skulle många sfi-studerande kvalificera sig för rekryteringsbidraget, vilket skulle utöka antalet studieveckor på grundläggande nivå för åtminstone kortutbildade personer. Denna bidragsform är dock dyrare för staten än studiestöd.

Dessutom kommer många liksom idag inte att läsa upp till Dnivå, utan istället kombinera sfi med aktiva arbetsmarknadsinsatser.

Utredningen föreslår i kapitel 9 att sfi ska inordnas i komvux som en egen del. Det gör att det eventuellt går att tänka sig andra konstruktioner även för studiestödet. Studerande på sfi har mycket olika studiebakgrund och studiemål och deltar efter och ibland parallellt med sfi i utbildning på olika nivåer, från grundläggande till högskolenivå.. Det är därför inte självklart att studieveckorna för sfi behöver tas från de veckor som tilldelats grundläggande nivå. Mer rimligt och rättvist vore det att dessa tas från den nivå som den studerande i övrigt bedöms utnyttja minst. På detta sätt blir det för

dessa studerande inte svårare än för andra att få försörjning under studietiden.

Studiestöd för alla?

Det främsta hindret för att sfi ska berättiga till studiestöd är som sagt att detta ofrånkomligt leder till högre kostnader för staten. Studiestödsnivån är högre än nivåerna för försörjningsstöd. Även de som idag inte har något samhällsstöd för sina studier, skulle ha rätt att söka studiestöd.

Statskontorets beräkningar bygger på att alla sfi-studerande i de åldrar som omfattas av studiestödsrätten skulle övergå till studiestöd som försörjningskälla om detta var möjligt.

Utredningen menar dock att det är nödvändigt att göra en djupare analys av vilka grupper som skulle vara berättigade till, kvalificera sig för eller ha behov av studiestöd. Dessutom har ett par förutsättningar förändrats sedan Statskontorets rapport presenterades. Utredningen har inte gjort en sådan analys här, men vill peka på några omständigheter.

Som redovisades ovan saknar en stor del av anhöriginvandrarna samt andra som inte har permanent uppehållstillstånd principiell rätt till studiestöd under de två första vistelseåren i Sverige. Detta innebär att många hinner påbörja och även avsluta studierna inom dessa år. Risken att människor medvetet skulle vänta två år innan de deltar i sfi-studier så att fler än idag skulle påbörja studierna tidigast efter två år, bedömer vi som marginell.

Statskontoret gjorde bedömningen att även det statsfinansierade försörjningsstödet eller introduktionsersättningen till kommunmottagna flyktingar skulle ersättas av studiestöd. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) föreslår att denna grupp i framtiden ska få en etableringsersättning under det första året efter bosättning i en kommun. Så länge de följer den upprättade individuella handlingsplanen för sin etablering, ska de enligt förslaget kunna få ersättningen, oavsett om de kvalificerar sig för andra former av ekonomiskt stöd, såsom aktivitetsstöd eller studiestöd. Om etableringsersättningen införs, kommer de allra flesta i denna grupp att studera på sfi med denna ersättning under ett år.

Dessutom finns det mot bakgrund av den utveckling av introduktionen som sker i kommunerna idag samt ett antal förslag från Utredningen om flyktingmottagande och introduktion, skäl att tro

att en större andel sfi-studerande än idag parallellt med studierna kommer att delta i olika former av arbetsmarknadsinsatser, i såväl arbetsförmedlingens som kommunens regi. Denna grupp kommer förmodligen att delta i sfi i lägre omfattning än halvtid. Sedan Statskontorets rapport skrevs har det dessutom blivit möjligt för arbetsförmedlingen att anvisa till sfi inom ramen för ett av arbetsmarknadsprogrammen. Det innebär att somliga kommer att ha aktivitetsstöd under tiden de studerar på sfi.

Det kommer även fortsättningsvis att finnas studerande som arbetar och som föredrar att studera parallellt med arbetet i begränsad omfattning. Förhoppningsvis kommer vi att få se en ökad tendens till att arbetstagare, särskilt i bristyrken, kan delta i sfi som en form av kompetensutveckling med stöd av arbetsgivaren.

För de som inte har principiell rätt till studiestöd eller som på grund av ålder eller andra skäl inte kvalificerar sig för studiestöd, kommer försörjningsstöd förmodligen att behöva kvarstå som en alternativ försörjningskälla.

Sfi-studerande och lånedelen

I diskussioner kring huruvida sfi bör vara studiestödsberättigande eller inte, är en ofta förekommande invändning att det inte är rimligt att studerande i sfi ska behöva ta lån för dessa studier. En av motiveringarna är att eftersom många nyanlända befinner sig i en utsatt situation och i ett skede där de ska börja om i sina liv kan man inte begära att de ska försätta sig i skuld. Många kan dessutom ha flera års studier på andra nivåer framför sig. Vissa menar att samhället bör ta ett större ansvar för att möjliggöra att alla får tillgång till grundläggande svenskkunskaper och därför skapa en särskild form av ”sfi-studiebidrag” i stället.

Statskontoret har dock i sina beräkningar utgått från att de allra flesta kommer att ta bidragsdelen av studiemedlet om sfi blir studiestödsberättigande. Utredningen gör en liknande bedömning, även om det givetvis kommer att finnas de som har behov även av lånet. Bedömningen grundar sig på att de sfi-studerande som idag tar emot försörjningsstöd förmodligen kommer att kunna fylla på bidragsdelen av studiemedlet med försörjningsstöd upp till bidragsnivån i kommunen. Detta förekommer redan idag för personer som deltar i utbildning på grundläggande nivå. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2003:5), kan socialtjänsten inte ställa krav på

att den som står till arbetsmarknadens förfogande ska ta lån för att själv klara sin försörjning eller livsföring i övrigt.

För gruppen som idag finansierar sina studier genom sina anhörigas inkomster kommer enbart bidragsdelen vara ett betydelsefullt tillskott. För dem som idag förvärvsarbetar parallellt med sfi-studier, är det svårt att förutse vad som sker. Vissa kommer att fortsätta att studera i den omfattning som de gör idag, medan andra kommer att se möjligheten att kunna ta ledigt på hel- eller deltid för att kunna studera mer koncentrerat. För dem som fortfarande arbetar i viss omfattning, kan bidragsdelen vara tillräcklig.

Ett samhällsekonomiskt perspektiv

Statskontoret har i sina beräkningar inte enbart tagit hänsyn till förändrade transfereringar från försörjningsstöd och andra bidrag till studiestödet och vilka kostnader dessa skulle medföra. De har också vägt in ett förmodat förändrat beteende hos de studerande. Sådana beskrivningar av dynamiska effekter är svåra men nödvändiga att göra. Utredningen menar dock att man också måste ta hänsyn till samhällsekonomiska och mer långsiktiga effekter för att göra en korrekt bedömning av kostnaderna. Exempelvis kan bättre möjligheter till effektiva studier medföra att studerande når sina studiemål snabbare och därmed kommer snabbare ut i arbete och i yrken som motsvarar deras övriga kompetens.

Det som talar för en sådan effekt är att studiestödet mer än försörjningsstödet för individen torde framstå som en investering. Studiestödet har i praktiken också ett starkare krav på resultat. Det är också troligt att fler som idag samtidigt arbetar för att försörja sig, skulle kunna delta mer koncentrerat i studierna.

Modifierade pensionskostnader

Avslutningsvis konstaterar utredningen att de beräkningar som Statskontoret gjort över ökade pensionskostnader kan behöva modifieras. Studiebidraget är pensionsgrundande och Statskontorets beräkning visar att pensionskostnaderna skulle öka med ca 180 miljoner kronor per år. Men dessa bedömningar gäller för en situation då reglerna antas få fullt genomslag. Enligt det nya pensionssystemet kan man få garantipension, som innebär att personer med

dålig anknytning till arbetsmarknaden eller med låga inkomster under de yrkesverksamma åren garanteras en viss nivå på pensionen. Med tanke på att många av de som studerar sfi kan tänkas beröras av garantin finns det anledning att modifiera kalkylen. Det kan vara så att en person som enligt det gamla systemet skulle få garantipension också skulle få det enligt det nya, som ett resultat av mycket låga inkomster. Samhället får i detta fall inte högre pensionsutgifter. Det är dock inte möjligt att här sätta en trovärdig siffra på storleken av denna effekt.

14.2.3. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

För att få underlag att ta ställning till om sfi-utbildningen ska bli studiestödsberättigande, bör en fördjupad utredning tillsättas.

Utredningen har funnit att möjligheterna för studerande att finansiera sina sfi-studier är otillräckliga och ofta kontraproduktiva. Utredningen bedömer att det finns ett behov av ett generellt ekonomiskt stöd för sfi-studier, som inte utgår från invandrarkategori eller är beroende av socialtjänstens eller arbetsförmedlingens bedömningar, utan är kopplat till studierna. Det är av många skäl rimligt att de studiestödsformer som finns för övrig vuxenutbildning även skulle omfatta sfi.

Detta är emellertid en reform som åtminstone kortsiktigt kan bli finansiellt kostsam för staten och som måste finansieras. Utredningen har varken utifrån direktiv eller utredningsresurser haft möjlighet att föreslå hur detta skulle kunna göras. Vi har dock pekat på ett antal förändrade förutsättningar, på studiesociala förhållanden och på perspektiv som vi anser bör utgöra en utgångspunkt för en fördjupad utredning som i ett samhällsekonomiskt perspektiv beaktar såväl utgifter som inte enbart tar hänsyn till de offentligfinansiella kostnaderna och intäkterna, utan också de samhällsekonomiska effekterna på längre sikt. En sådan bör ge tillräckligt underlag för att ta ställning till om en reform bör genomföras och i så fall hur och när.

15. Finansiering av sfi-utbildningen

I utredningens direktiv står att vi ska ge förslag på en framtida kostnads- och ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Bakgrunden är bland annat att finansieringen av sfi idag är olika för flyktingar och andra sfi-studerande. Detta anser många är otillfredsställande av olika skäl.

En direkt anledning till att se över statsbidragssystemet för sfi är att Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (dir. 2001:11) enligt sina direktiv ska föreslå former för en obligatorisk introduktionsersättning.

Ytterligare skäl till en översyn är vårt förslag om en inordning av sfi i skolformen komvux. Med detta följer att det vore rimligt att kostnaderna för sfi finansieras i samma ordning som annan vuxenutbildning.

Detta sammantaget ligger till grund för den analys och de slutsatser samt förslag om förändringar som redovisas i detta kapitel. Våra utgångspunkter har varit att vi och Utredningen om flyktingmottagande och introduktion utifrån respektive uppdrag ska hitta lösningar som kan utgöra en helhet. Sfi-utredningen har valt att förutsättningslöst pröva frågan om huruvida stadsbidraget ska vara generellt eller riktat samt olika former av dessa. Våra grundläggande utgångspunkter om normalisering och värdet av harmonisering inom utbildningssystemet gäller också på detta område, men vi har också tagit hänsyn till vikten av att inte motverka kommunernas vilja att ta emot flyktingar och deras anhöriga.

Vi anser att det för statsbidraget bör finnas ett enhetligt system som innefattar såväl flyktingar som andra invandrare. Detta är också möjligt att genomföra på olika sätt. Man kan föra samman den andel av generalschablonen som kan anses finansiera sfi för flyktingar med det belopp som motsvarar kommunernas kostnader för övriga sfi-studerande och på så sätt skapa ett specialdestinerat statsbidrag för hela sfi-utbildningen inom dagens totala kostnads-

ram. Men det är också möjligt att finna en strukturell faktor som ringar in den målgrupp som sfi vänder sig till och som motsvarar dagens kostnader för att skapa en delmodell för sfi i utjämningssystemet. I ett övergångsskede kan denna faktor också bestämma storleken på en riktat statsbidrag till olika kommuner.

Delar av underlaget som detta kapitel bygger på har tagits fram gemensamt med Utredningen om flyktingmottagande och introduktion. Vi hänvisar till denna utrednings betänkande (SOU 2003:75), för en beskrivning av förslag om förändringar av hela det särskilda statsbidraget för flyktingmottagandet.

15.1. Kostnader för och finansiering av sfi idag

Det råder enighet om att staten ska bekosta flyktinginvandringen och att kommunerna är viktiga aktörer. Dessa förhållanden nödvändiggör ett statsbidragssystem. När det gäller andra invandrare, betraktas dessa däremot som vilka kommuninnevånare som helst. Det innebär att kommunernas sfi-utbildning idag finansieras på två olika sätt. När det gäller flyktingar och andra som omfattas av förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande, förutsätts kostnaderna för sfi täckas av denna ersättning. För övriga sfi-studerande finansieras utbildningen genom skatteintäkter i kommunen och generella statsbidrag.

Denna ordning är otillfredsställande av flera skäl. En del anser att den särskilda ersättningen för flyktingmottagandet ger incitament att prioritera flyktinggruppen framför andra sfi-studerande, trots att behovet varierar stort inom båda grupperna. Andra hävdar att systemet försvårar uppföljning av kostnaderna. I vissa kommuner är styrnings- och kostnadsansvaret för sfi-utbildningen nämligen uppdelat mellan två olika nämnder. I den praktiska verksamheten kan detta i sin tur ibland leda till att olika studerande får tillgång till utbildning och exempelvis praktik i olika utsträckning.

För att få en uppfattning om de nationella kostnaderna för sfi kan man gå till väga på olika sätt. En sätt att uppskatta kostnaderna för dem som omfattas av flyktingmottagandet är att utifrån generalschablonen skapa en modell som bygger på schabloniserade bedömningar av kostnadsstrukturen, som i sin tur bygger på offentlig statistik. En sådan beräkningsmetod innebär att man måste förutsätta att statsbidragsreglerna är utformade så att bidra-

get faktiskt täcker kommunernas kostnader för flyktingmottagandet, vilket vi gör i följande modell.

Bidraget är idag utformat för att täcka kommunernas kostnader under tre och ett halvt år. Kostnaderna fördelar sig mellan stöd till försörjning och annan verksamhet. Med hjälp av bland annat Integrationsverkets uppföljningar av kostnaderna och kommunernas räkenskapssammandrag har beräkningar gjorts av hur den totala kostnaden fördelar sig. De olika skattningar som gjorts av hur stor andel som går till försörjning varierar mellan knappt 60 och 80 procent, något som det inte finns någon enkel förklaring till. Därför antar vi här en försörjningsandel på 70 procent.

Som ett beräkningsexempel antar vi att landets samtliga kommuner har en överenskommelse om att ta emot 10 000 flyktingar. Vi antar dessutom att 6 000 av dessa är mellan 16 och 64 år, 2 600 är under 16 år och 1 400 är över 65 år. Med dessa antaganden skulle statsbidragssumman för 3,5 år bli 1 447 miljoner kr. Då blir kostnaderna för försörjningen för denna grupp eller kohort på 10 000 personer strax över 1 012 miljoner kr. Resterande 435 miljoner kr skulle då vara ämnade för annan verksamhet.

Det finns inte heller någon säker grund för en skattning av hur stor del av dessa kostnader som går till sfi-utbildning. Uppgifterna varierar från drygt hälften till två tredjedelar. För våra beräkningar antar vi att cirka två tredjedelar av de 435 miljonerna, alltså drygt 290 miljoner kr, avser sfi-utbildning för mottagna flyktingar.

Av statistiken om kommunernas räkenskaper kan man utläsa att en tredjedel av sfi-utbildningen finansieras av statsbidraget till flyktingmottagandet. Detta motsvarar väl den faktiska andel studerande som i dagsläget utgör kommunmottagna flyktingar. Förutsatt att denna finansiering täcker kostnaderna för de mottagna flyktingarna innebär det att två tredjedelar av kostnaderna rör övriga invandrare. Vi har ovan bedömt att kostnaderna för sfi för en kohort flyktingar på 10 000 individer uppgår till drygt 290 miljoner kr under 3,5 år. En verksamhetsvolym som är konstant över åren skulle alltså innebära årliga kostnader för kommunerna på strax över 580 miljoner kr för övriga sfi-studerande.

Det är viktigt att komma ihåg att beräkningarna är gjorda med antagandet att 10 000 flyktingar ingår i den kohort som beräkningarna gjorts för. Ett större antal ger naturligtvis högre kostnader. Under 1998–2002 beviljades i genomsnitt ca 11 400 flyktingar per år uppehållstillstånd.

För att göra en uppskattning av den totala sfi-kostnaden, kan man kan också välja att utgå från statistiken från kommunernas räkenskaper. I denna framgår det att sfi-utbildningen för år 2002 totalt kostade ca 800 miljoner kr. Vi konstaterade att ungefär en tredjedel av kostnaderna finansieras genom generalschablonen, vilket skulle utgöra ca 266 miljoner kr. Därmed skulle kommunernas del av kostnaderna uppgå till ca 540 mkr. Osäkerheten är dock betydande. I det kommunala räkenskapssammandraget finns orimliga skillnader mellan enskilda kommuners kostnader för sfi i förhållande till antalet inrapporterade elever. I flera fall redovisar, framför allt små kommuner, låga eller inga kostnader för sfi trots att de har elever. Ett skäl till detta kan vara skillnader i tolkningar vad som ska ingå i kostnaderna för sfi respektive flyktingmottagande och övriga verksamheter, exempelvis arbetsmarknadsinsatser. Ett annat är att sfi-undervisningen bedrivs integrerat med den kommunala vuxenutbildningen eller gymnasieskolan, vilket kan medföra att kostnaderna för sfi underskattas.

Det är i princip möjligt att jämföra de modellbestämda kostnaderna med de kostnader som anges i kommunernas räkenskaper. De båda sätten att beräkna kostnaderna når trots allt ganska likartade resultat. Vi har för dessa beräkningar dock valt att utgå från de modellbestämda kostnaderna.

15.2. Statsbidragssystemet

Man brukar skilja mellan riktade och generella statsbidrag. Ett riktat statsbidrag tar sikte på en entydigt definierad verksamhet och ett generellt statsbidrag tar sikte på att se till att en verksamhet görs finansiellt möjlig.

15.2.1. Generella statsbidrag

Det generella statsbidragssystemet består av ett antal delar där de viktigaste inslagen utgörs av ett generellt bidrag för varje invånare, en inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Samtliga delar tar hänsyn till invånarantalet i respektive kommun, medan kostnadsutjämningen och delar av det generella bidraget även tar hänsyn till befolkningens sammansättning. Inkomstutjämningen ger därutöver kompensation för skillnader i skattekraft. De generella statsbidragen

utgår som allmän kassaförstärkning utan särskilda krav på eller redovisning av någon verksamhet utöver den ordinarie fortlöpande uppföljning som SCB och sektorsmyndigheterna ansvarar för.

Förespråkare för generella statsbidrag kan förenklat påstås ha en större tilltro till kommunerna och/eller till statens förmåga att styra på annat sätt än genom pengar. De menar man kan utgå ifrån att kommunerna strävar efter att skapa så hög välfärd som möjligt för sina invånare. De behöver därmed inte styras till att bedriva viss verksamhet utan bara garanteras tillräckliga medel och sätta upp mål för verksamheten. Utifrån dessa väljer kommunen sedan den verksamhetsinriktning som ger den högsta välfärden för kommuninvånarna. Däremot kan generella statsbidrag innebära att staten behöver bygga upp system för uppföljning av den kommunala verksamheten.

Det finns stora likheter mellan det generella statsbidraget och generalschablonen för kommunens flyktingmottagande. För utbetalning ställs inte i något av de båda systemen krav på en given verksamhet. Det är kommunerna, inom vissa ramar och utifrån lokala förutsättningar som avgör verksamhetens omfattning och inriktning. Olikheterna gäller tidsaspekterna. Det generella systemet har årsbefolkning som bas medan generalschablonen har delar av året som bas. Om man överväger att integrera generalschablonen i det generella systemet uppstår svårigheten att finna lösningar som översätter kortare tidsperioder till årsbaserade faktorer. Det kan kanske vara så att variationerna när det gäller antalet flyktingar är så snabba att det inte går att acceptera enbart årsvisa mätpunkter. Detta sammanhänger naturligtvis med hur omfattande verksamheten är för de olika kommunerna.

Om försörjningsdelen skulle tas bort, som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår, försvinner dock ungefär två tredjedelar av kostnaderna. Då minskar inte bara total summan utan också den absoluta variationen. Den framtida finansieringen bör dock innebära att incitamenten att ta emot flyktingar bibehålles. Det framtida systemet bör utformas så att man hittar en balans mellan kravet på rättvisa och på genomförbarhet när det gäller uppföljningen.

15.2.2. Riktade statsbidrag

Det riktade statsbidraget kan sägas innebära ett klart uttalat stöd eller en subvention till en viss specificerad verksamhet. Före den kommunalekonomiska reformen vid 1990-talets början fick kommunerna riktade statsbidrag till stora delar av sin verksamhet. Till exempel grundades bidraget till barnomsorgsverksamheten på antalet inskrivna barn i kommunen. Det riktade statsbidraget ställde alltså krav på och gynnade en specificerad verksamhet. Såväl staten som kommunerna hade omfattande kostnader för beräkning och administration av dessa statsbidrag.

Riktade statsbidrag till olika verksamheter beräknades dessutom ofta utifrån de resurser som krävdes för att bedriva verksamheten. Det behövs t.ex. lärare för att bedriva undervisning. Man skulle då kunna säga att ett sådant riktat statsbidrag subventionerar användningen av lärare. Den uppmuntrar därmed snarast till resursanvändning istället för till produktion av ett visst resultat, vilket man givetvis vill uppnå.

Teoretiskt sett är det dock möjligt att utforma riktade statsbidrag så att de beräknas och utbetalas i förhållande till den produktion som man vill att en given verksamhet leder till, snarare än till resursanvändning. Man kan tänka sig ett sådant produktionsorienterat riktat statsbidrag för sfi. Svårigheten med tjänsteproduktion av det här slaget är emellertid att det inte är helt lätt att skilja mellan produktion och resultat. Ett statsbidrag som ersätter kommuner efter antalet personer med genomgången sfi är ersättning efter resultat snarare än produktion. Genomgången sfi är dock ett resultat av såväl strukturella och individuella faktorer som verksamhetsfaktorer såsom pedagogisk inriktning och lärarskicklighet. Resultatet är alltså inte endast en effekt av verksamheten.

Förenklat kan man säga att de som tror på riktade statsbidrag, antingen misstror kommunerna eller misstror statens förmåga att styra kommunerna på annat sätt än genom de subventioner de riktade statsbidragen i praktiken är. Genom de riktade statsbidragen uppmuntrar man kommunerna att bedriva en viss verksamhet och att ta på sig ett visst verksamhetsansvar.

I det följande beskrivs möjliga varianter när det gäller statsbidrag för sfi och vilka konsekvenser dessa skulle få.

15.2.3. Generellt statsbidrag för sfi

En variant är att inordna statsbidraget för sfi till kommunerna i det befintliga generella statsbidragssystemet. Detta innebär att man gör en engångsreglering (eventuellt med hänsyn till övergångseffekter) i samband med att förslagen träder i kraft. Därmed kommer den framtida omfattningen av sfi-utbildningen inte att spela någon roll för storleken på det totala statsbidraget. I fråga om det generella systemet finns två möjliga alternativ. Det ena är att förändra det generella statsbidraget utan hänsyn till skillnader i verksamhetens omfattning mellan enskilda kommuner. Den andra möjligheten är att ta fram en modell för utjämning mellan enskilda kommuner för strukturella kostnadsskillnader som beror på invånarnas behov av sfi-utbildning.

Utan utjämning

Att överföra den del av generalschablonen som kan anses avse sfiutbildningen till det generella statsbidraget, innebär att pengar förs från kommuner med många nyanlända flyktingar till kommuner med få eller inga alls. Viljan att ta emot framtida flyktingar kommer högst sannolikt att påverkas av detta. Ytterligare en faktor som talar mot valet av det generella statsbidragssystemet är att den totala volymen mottagna flyktingar, och likaså antalet invandrare, historiskt sett har varierat tydligt mellan enstaka år. År 1996 togs knappt 6 900 flyktingar emot och året därpå, 1997, togs knappt 13 600 flyktingar emot i Sverige. Åren därefter har mellan 9 100 och 12 600 flyktingar tagits emot årligen.

Även kostnaderna för sfi har varierat mellan olika år. Uppgifterna i diagrammet nedan är hämtade från SCB:s och Skolverkets statistik och visar den totala kostnaden för sfi åren 1993–2002 (löpande priser).

Utöver detta kan man se att variationen av kostnader för sfi– utbildningen är stor mellan enskilda kommuner. Sammanlagt ett femtiotal kommuner bedriver ingen sfi-utbildning alls. Snittkostnaden är strax under 90 kr per invånare och de kommuner med mest omfattande verksamhet har kostnader från 200 kr till upp emot 450 kr per invånare. I dessa kommuner utgör sfi-utbildningen närmare en procent av kommunens totala verksamhetsvolym. Detta beror givetvis på variation när det gäller antalet sfi-studerande, men vi har tidigare konstaterat att det finns brister i statistiken på grund av att kommunerna redovisar kostnader för sfi på ett mycket olikartat sätt. Följande diagram ger en bild av den stora skillnad som trots allt finns.

Total kostnad för sfi-utbildningen åren 1993–2002

458

714

944

711

610

809

756

687

604

529

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Miljone r krono r

Variationer i kostnad per kommun för sfi år 2002

0

50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

1

51

101

151

201

251

Kr onor pe r inv ån ar e

Ett förhållande som dock talar för att infoga den del av generalschablonen som avser sfi i det generella statsbidragssystemet är att staten sedan ungefär 10 år tillbaka har uttalat att huvuddelen av statens bidragsgivning ska ske via det generella statsbidraget med tillhörande utjämningssystem. Utöver detta ska staten påverka omfattning och inriktning på verksamheten genom lagstiftning snarare än genom riktade statsbidrag. men det finns klara skäl för att i så fall skapa en utjämningsmodell på grund av de volym- och kostnadsskillnader som kommunerna uppvisar.

Med utjämning

Att utforma ett system för finansiering av sfi-utbildningen där man utjämnar strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna (alltså inte kostnadsskillnader som beror på ambition, effektivitet etc.) kräver ett omfattande analysarbete. Dessutom finns det redan idag vissa faktorer/modeller i utjämningssystemet som man kan förmoda utjämnar en del av de kostnadsskillnader som finns mellan olika kommuner. Därför måste effekten av dessa faktorer analyseras och bedömas om en särskild sfi-modell eller om eventuellt en större modell för vuxenutbildning tas fram. Det är också värt att påpeka att existerande delmodeller i kostnadsutjämningen avser verksamheter som omsätter och även omfördelar betydligt större resurser än vad sfi-utbildningen gör idag, vilket skulle tala emot rimligheten att göra en kostnadsutjämning enbart för sfi.

I den modell i dagens utjämningssystem som avser individ- och familjomsorg finns flera variabler som kan antas påverka fördelningen av resurser till kommuner med låg respektive hög andel invånare med behov av sfi-utbildning. Det gäller dels variabeln ”flyktingar eller nära anhöriga som vistats i Sverige mellan 3 och 9 år” och dels variabeln ”övriga utrikes födda utanför EU och Norden som vistats i landet upp till 20 år”.

För närvarande arbetar en parlamentarisk kommitté med att se om målen för kostnadsutjämningen uppnås och att analysera vilka verksamheter/kostnadsslag och kostnadsdata som bör finnas med i kostnadsutjämningen. Enligt kommittédirektivet ska de grundläggande principerna i systemet ligga fast, dvs. kommuner och landsting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar genom en långtgående utjämning för strukturella kostnadsskillnader och för skillnader i skattekraft. Utredningsuppdraget skall redovisas till regeringen

senast den 1 oktober 2003. Enligt vad utredningen erfar kommer kommittén inte att presentera någon särskild modell för den kommunala vuxenutbildningen.

Enligt tidigare utredningar av utjämningssystemet kan kostnadsskillnaderna inom vuxenutbildningen mellan enskilda kommuner snarare förklaras av skillnader i ambitionsnivå och andra påverkbara faktorer än av strukturellt betingade förhållanden. Om en modell ändå tas fram inom utjämningssystemet är ett alternativ att använda delar av den fördelningsmodell Skolverket använt för fördelningen av det riktade statsbidraget inom Kunskapslyftet.

15.2.4. Riktat statsbidragssystem för sfi

Ett riktat statsbidrag skulle ha fördelen att det skulle gå att anpassa till den totala volymvariationen över tid och inte enbart till variationer mellan kommunerna. Ett riktat statsbidrag kan också vara effektivt för att få snabbare genomslag för en reform, eftersom det går att tydliggöra kraven på förändringar. På några års sikt, eller i ett ”andra steg”, skulle ett sådant statsbidrag kunna ersättas och ingå i det generella statsbidragssystemet, eventuellt med en tillhörande utjämningsmodell som omfattar sfi-utbildningen eller möjligen hela vuxenutbildningen.

De förhållanden som talar för ett specialdestinerat statsbidragssystem framför åtminstone ett generellt statsbidragssystem utan utjämning är följande:

  • De stora skillnader i kostnader som påvisats mellan kommuner.
  • Skillnader i det totala antalet sfi-studerande mellan olika år. År

2000 studerade drygt 34 000 personer minst en timme på sfi, medan år 2002 hade antalet stigit till närmare 40 000 studerande, en ökning motsvarande 17 procent på två år. Även antalet omräknat till heltidsstuderande har förändrats på ett likartat sätt.

  • Ett specialdestinerat statsbidrag går jämförelsevis snabbt att införa. Det går också att korrigera relativt enkelt i det fall verkligheten och verksamheten förändras. Detsamma gäller om ett system inte visar sig fungera på det sätt som tänkt. Det finns även möjlighet att dela upp ett specialdestinerat statsbidrag i t.ex. en volymberoende del och en del som beror på mer kvalitativa variabler.

Det finns olika modeller för ett riktat statsbidragssystem som huvudsakligen skiljer sig åt när det gäller grad av styrning av verksamheten.

Ersättning baserat på behovsrelaterade faktorer (alternativ A)

En variant är att liksom utjämningsmodeller utgå från de behov av verksamheten som finns i kommunen. Man kan alltså differentiera den statliga ersättningen till kommunerna för sfi beroende på faktiska uppgifter om antal flyktingar och andra som är berättigade till sfi som bor i kommunen för en viss period. Möjlighet finns också att ta hänsyn till relevanta faktorer som vistelsetid, utbildningsbakgrund, ålder etc. Liksom i fallet med ett generellt statsbidragssystem med utjämning krävs här utredning och analys av vilka variabler som bör användas för att fånga relevanta skillnader i behovet av sfi mellan olika kommuner.

Utmaningen ligger i att hitta en faktor som ringar in den personkrets som sfi riktar sig till och som korrelerar med kommunens kostnader. Personkretsen ska med säkerhet innefatta mottagna flyktingar men också andra sfi-berättigade. Därför behöver vi ringa in utlandsfödda som varit en viss tid i Sverige, då det är denna grupp som i praktiken utgör det huvudsakliga underlaget för utbildningen.

En möjlig metod är att återigen utgå från den modell vi hade för att beräkna kostnaderna för sfi. Om vi utgår från samma kohort på 10 000 flyktingar som tidigare bör personkretsen vid varje mättillfälle innefatta ca 30 000 individer, eftersom flyktingar idag utgör ca en tredjedel.

Sfi riktar sig förvisso till alla i Sverige som saknar grundläggande kunskaper i svenska, oavsett vistelsetid, men det måste ändå finnas en rimlig bortre tidsgräns för hur länge man kan ingå i den aktuella personkretsen, åtminstone i statsbidragshänseende. Det är inte rimligt att ha en faktor som inkluderar alla vuxna invandrare, år efter år. Statistik från skolverket visar att få studerande är kvar i utbildningen efter 3–4 år (se avsnitt 6.5.2.) Detta förhållande talar för att en faktor som gäller för denna korta tid har tillräckligt hög träffsäkerhet. Det är också utredningens uppfattning att en faktor för så kort tid som tre eller fyra år stämmer väl med målsättningen att studierna bör påbörjas och avslutas snabbt efter invandringen. Den berörda personkretsen skulle alltså kunna definieras som

utomnordiska invandrare och finländare över 20 års ålder som varit kortare tid i Sverige än tre eller fyra år.

Man skulle också kunna försöka finna ytterligare faktorer som påverkar kostnaderna på ett klart sätt. Två faktorer som enligt Skolverket och tillgänglig statistik har stor påverkansgrad på resultatet när det gäller godkänt betyg på sfi är utbildningsbakgrund och ålder. Ett stort problem är dock att dagens statistik om utbildningsbakgrund är väldigt osäker när det gäller utrikes födda personer.

Det bör noteras att dessa siffror enbart bygger på de studerande som nått betyget godkänt. Den låga kostnaden för dem som har mycket kort studiebakgrund och som får betyg, bygger på att det är en mycket liten grupp av dessa som efter fem år alls når godkänt och att denna karaktäriseras av mycket snabba framsteg. Av dem som påbörjade studierna 1995 har många studerat längre och kortare tider utan att uppnå betyg. När de nya kursplanerna får genomslag i statistiken är det lättare att följa de ofta kortutbildade som inte fullföljer sfi till D-nivå, men väl får betyg på en lägre kurs.

Genomsnittlig kostnad per elev som nått sfi-nivå uppdelat på

utbildningsbakgrund. Nybörjare 95/96–01/02

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000

- 3 år

4-6 år

7-9 år 10-12 år 12 år eller mer

Tidigare utbildning, antal år

Krono r p er ele v

Andelen som uppnår godkännandenivån är högre för yngre deltagare (åldersgruppen –24 år och 25–39 år) för att därefter minska, vilket återspeglas i kostnaderna.

I detta statsbidrag kan bidraget per individ bestämmas i förväg. Effekterna för statsbudgeten och för kommunernas kostnader är således förhållandevis enkla att förutse i jämförelse med det mer verksamhets- och resultatinriktade statsbidrag som beskrivs nedan.

Däremot varierar bidraget efter skillnader i totalvolym. I jämförelse med nuvarande system med ett riktat statsbidrag enbart för flyktingmottagandet, skapar detta en något ökad osäkerhet för statens budget, eftersom antalet berättigade till sfi enligt erfarenhet varierar över tid. Kostnaderna för staten kan alltså såväl öka eller minska över tid. Vi har i utredningen inte gett oss på att göra någon prognos över framtida volymförändringar, eftersom dessa av erfarenhet inte säger särskilt mycket om det verkliga skeendet.

Ett riktat bidrag fördelat efter behov behöver alltså bygga på ett relevant statistiskt underlag. Förutom uppgifter om antal flyktingar och övriga sfi-berättigade per kommun, behövs också information om vistelsetid i Sverige och eventuellt individernas ålder och utbildningsbakgrund. Dessa uppgifter finns redan idag, men behöver kvalitetssäkras innan de används i ett statsbidragssystem.

Ersättning baserat på verksamhetsvolym och resultat (alternativ B)

Utöver ovanstående modell kan ett system som bygger på antalet faktiska sfi-studerande och deras resultat övervägas. Ett sådant

Genomsnittlig kostnad per elev som nått sfi-nivå uppdelat

på ålder. Nybörjare 95/96–01/02

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000

födda - 1945 1946-55 1956-65 1966-75

1975 -

Födelseår

K ron or p er el ev

system måste matcha de faktiska kostnaderna väl, samtidigt som det ska ge kommunerna incitament att bedriva verksamheten effektivt. Ytterligare en viktig aspekt är att systemet inte får bli komplext utan fortfarande bör vara lätt att förstå och hantera. Definitionerna av vad som är uppnådda resultat och på vilket sätt det skall följas är också avgörande för om systemet ska fungera som avsett. För sfi finns en förordning, en kursplan med strävansmål och uppnåendemål samt betygskriterier. Därigenom finns några av de grundläggande förutsättningarna som krävs för att utforma ett beräkningssystem för ett riktat statsbidrag som premierar goda resultat i verksamheten.

Denna form av statsbidrag kräver inrapportering av uppgifter från kommunerna och också en statlig instans som administrerar systemet. Administrationen för kommunerna bedöms bli något mer omfattande än idag, eftersom de med en viss regelbundenhet kommer att behöva rapportera uppgifter för att få tillgång till det riktade statsbidraget. Skolverket har dock nyligen beslutat om reviderade bestämmelser angående de uppgifter för sfi som kommunerna ska lämna till SCB. Av beslutet framgår att de flesta uppgifter som idag ligger till grund för nationella uppföljningar, också kan användas som underlag för utbetalning av statsbidrag utan att särskilt mycket merarbete tillkommer. För statens del kommer ändå systemet att innebära att en ny uppgift tillförs, som omfattar mottagande och kontroll av inlämnade uppgifter, utbetalning och redovisning av statsbidrag, uppföljning av lämnat bidrag m.m.

En faktor att uppmärksamma om modellen väljs är den eventuella risk för att systemet ”manipuleras” av verksamheten för en optimal tilldelning av resurserna. Det handlar t.ex. om påverkansmöjlighet i betygssättningen, indelning i studievägar, starttidpunkt för utbildning i samband med att systemet införs, dubbla registreringar på andra nivåer etc. Dessutom kan följden bli att elever med sämre möjligheter att nå betyg på olika nivåer avskiljs från undervisningen tidigare och i större utsträckning än idag. Sådana risker bör identifieras och säkras i systemet.

I tankeexperimentet nedan ger varje ”fyrkant” en förutbestämd ersättning. Respektive nybörjarkurs ger ersättning vid start, medan resterande kurser ger ersättning när respektive nivå är uppnådd.

Systemet skulle innebära att kommunerna totalt får mer ersättning för den individ som börjar på kurs A och som så småningom når betyg från kurs D än för motsvarande betyg för den som började på kurs C. I detta alternativ kan visserligen bidraget per individ bestämmas i förväg, men däremot är det svårare att bedöma den faktiska volymen och framförallt de studerandes resultat. Effekterna för statsbudgeten är således svårare att förutse än alternativ A.

Kurs A Kurs B

Studieväg 1

Kurs C Kurs D

Studieväg 2

Studieväg 3

Elev påbörjar nybörjar-

kurs

Elev påbörjar nybörjar-

kurs

Elev påbörjar nybörjar-

kurs

Elev avslutar kurs 1 B

Elev avslutar kurs 2 C

Elev avslutar kurs 3 D

Kurs A Kurs B

Studieväg 1

Kurs C Kurs D

Studieväg 2

Studieväg 3

Elev påbörjar nybörjar-

kurs

Elev påbörjar nybörjar-

kurs

Elev påbörjar nybörjar-

kurs

Elev avslutar kurs 1 B

Elev avslutar kurs 2 C

Elev avslutar kurs 3 D

15.2.5. En sammanfattande bild

Generellt stats-

bidrag utan utjämning

Generellt statsbidrag med utjämning

Riktat statsbidrag A Riktat statsbidrag B

Enkelhet Enkelt system Relativt enkelt system. Visst arbete krävs för utredning av förslag till modell för utjämning.

Relativt enkelt system. Även här krävs ett visst arbete för att utarbeta fördelningskriterier.

Relativt komplicerat system.

Styrning Ingen utöver

lagstiftning

Ingen direkt utöver lagstiftning

Ingen direkt utöver lagstiftning. Bidragssystemet kan ev. innehålla en tillfällig villkorad del med krav på verksamhetsutveckling.

Direkt ekonomisk styrning av verksamheten som fokuserar på studieresultat, individualisering och snabbare genomströmning. Incitament att maximera antalet elever och deras studieresultat.

Underlag Inget särskilt utöver ordinär verksamhetsuppföljning

Statistik på kommunnivå avseende de variabler som används i utjämningsmodellen

Statistik på kommunnivå avseende de variabler som används för fördelning av statsbidraget

Detaljerat underlag på individnivå behövs i fråga om studieväg, starttidpunkt, avbrott, studieresultat m.m.

Administr ation

Ingen särskild Ingen utöver uppdatering av utjämningsmodellen

Viss administration krävs för hantering av statsbidraget.

Statlig och kommunal administration är nödvändig för rekvirering, uppföljning och kontroll etc.

15.3. Ett framtida finansieringssystem för sfi

Utredningen föreslår:

  • Det riktade statsbidraget till kommunerna för mottagande och introduktion för nyanlända flyktingar tas bort.
  • Den delen av det riktade bidraget som går till sfi förs till kommunerna via det generella statsbidragssystemet. Tillsammans med de sfi-kostnader som kommunen har för övriga invandrare skapas på längre sikt en kostnadsutjämning för all sfi-utbildning.

Under en övergångsfas får kommunerna ett riktat strukturellt bidrag för att täcka kostnaderna för sfi.

Regeringen bör överväga möjligheten att reservera en del av det föreslagna riktade statsbidraget för att möjliggöra ett tidsbegränsat utvecklingsbidrag för utveckling av en interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter.

15.3.1. Generellt statsbidrag med utjämning för hela sfiutbildningen

Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har funnit flera skäl till varför det särskilda statsbidraget för flyktingmottagande, den s.k. generalschablonen, bör ersättas med en ny modell för finansiering. Den absolut största delen av den kommunala verksamheten finansieras idag genom det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Man kan säga att denna finansiering är den normala kommunala finansieringen och all verksamhet som är i någon mening bedrivs över tid bör inordnas i detta system. Trots de påtagliga likheterna med det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet utgör finansieringen via generalschablonen en särlösning. Detta speglar inte heller den normalisering som båda utredningarna eftersträvar. Förslaget från Utredningen om flyktingmottagande och introduktion om en statlig etableringsersättning direkt till individen förstärker behovet av att lämna det gamla systemet.

Merparten av generalschablonen går som vi visat till försörjningsstöd eller introduktionsersättning. Om denna del lyfts ut återstår en mindre del statsbidraget, någonstans mellan 20–40 procent. En del av detta belopp finansierar de kommunmottagna

flyktingarnas sfi-utbildning och resterande går till administration och andra verksamheter för gruppen. De båda utredningarna föreslår att denna del av generalschablonen istället ska gå till kommunerna via det generella systemet. Vidare anser vi att det för såväl flyktingmottagande och sfi behövs en utjämning för strukturella skillnader mellan kommunerna.

Men vi ser att det finns ett behov att skilja på kostnaderna och finansieringen av dessa båda områden. Eftersom sfi är en utbildning inom ramen för den offentliga vuxenutbildningen och vänder sig till fler än flyktingar bör man hitta en finansieringsmodell som innefattar alla sfi-studerande.

Utredningen anser att statsbidraget till hela sfi-utbildningen bör vara behovsbaserat och att det generella bidraget därför kompletteras med en delmodell för sfi inom kostnadsutjämningssystemet. För övrig kommunal vuxenutbildning finns som vi redogjort för tidigare ingen utjämningsmodell. Däremot finns det några varianter av tillfälliga särskilda riktade bidrag.

Enligt utredningens uppfattning bör det dock vara lättare att finna behovsfaktorer att utjämna för i sfi än för den kommunala vuxenutbildningen. Men vuxnas lärande har blivit en viktig samhällsfråga och det kan därför inte uteslutas att även den kommunala vuxenutbildningen inom en inte alltför avlägsen framtid inordnas i kostnadsutjämningen.

En inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet innebär i princip att statens bidrag till verksamheterna läggs fast en gång för alla. Det innebär t.ex. att statsbidragen till kommunerna inte höjs vid en eventuellt kraftig ökning av flyktingmottagandet. De beräkningar som har gjorts i detta avsnitt bygger på en antagen över åren jämn mottagning på 10 000 per år, vilket synes vara ett rimligt riktvärde. Väsentliga avvikelser från detta riktvärde skulle kunna medföra en obalans mellan finansiering och kostnader. Det faktum att flyktingar byter bosättningskommun under introduktionen kan också betraktas som ett problem i förhållande till en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet.

Eftersom ingående faktorer i kostnadsutjämningen mäts en gång per år och ersättningen enligt den s.k. generalschablonen utgår från bosättningsförhållanden under delar av år, bör en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet innebära att man kan göra omfördelningar.

Den statliga etableringsersättning som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår innebär också att problemen med varierande volymer och byte av bosättningskommun minskar väsentligt. Om staten under det första året tar över det som kan beräknas till ungefär två tredjedelar av försörjningsansvaret för flyktingar innebär det att effekterna av en ökad flyktinginvandring i absoluta termer leder till en väsentligt mindre kostnadsökning än med nuvarande statsbidragslösning.

En inordning enligt ovan kan kräva att ytterligare analyser görs där man också tar hänsyn till samspelet med andra delar statsbidrags- och utjämningssystemet. Utjämningskommittén presenterar i höst förslag till ett modifierat kommunalt statsbidrags- och utjämningssystem och det kan t.ex. inte uteslutas att eventuella övergångsregler i statsbidrags- och utjämningssystemet påverkar utfallet vid en inordning av de delar som beskrivits i detta avsnitt.

En inordning i det generella systemet innebär att även denna verksamhet betraktas som annan kommunal verksamhet som sker över tid och sfi är trots allt en liten del sett i perspektivet av kommunens samlade verksamhet.

Däremot finns anledning att finna faktorer för utjämning inom det generella systemet, både för att variationerna mellan kommunerna är betydande, men också för att inte hamna i en situation där viljan att ta emot flyktingar skulle kunna reduceras till en statsbidragsfråga.

En närmare beskrivning av inordningen i det generella systemet och av övergångsfasen ges i det följande.

15.3.2. Särskilt statsbidrag under en övergångsperiod

För att förändringarna ska få ett snabbt genomslag och för att effekterna av ett fördelningssystemet och därmed för ett framtida utjämningssystem ska kunna utvärderas, bör det emellertid under en övergångsfas finnas ett riktat och behovsbaserat statsbidrag som inkluderar kostnaderna för sfi för alla studerande. Detta ska ta hänsyn till totala volymen, och om möjligt konstrueras för liknande möjligheter att styra utvecklingen som för de båda tillfälliga särskilda statsbidragen till komvux som beskrivs nedan.

Detta särskilda behovsrelaterade statsbidrag kan bygga på samma faktorer som senare ska utgöra grunden för den i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet inordnade kostnadsutjäm-

ningen. Skillnaden i förhållande till den långsiktiga lösningen blir då bara att statsbidragets storlek blir beroende av hur många personer det finna i de personkretsar som är underlag för statsbidraget. Statsbidraget blir omfattande vid t.ex. en omfattande flyktinginvandring och det blir lågt vid t.ex. en låg sådan.

Eventuellt kan man i samband med det särskilda behovsrelaterade statsbidraget välja att betala ut statsbidraget i förhållande till volymprognoser som ska vara underlag för statsbidraget. När volymutfallet sedan är känt kan en justering göras. Sådana mekanismer finns redan i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet.

Statsbidrag för att styra utvecklingen

Vi har i utredningen konstaterat att det finns många goda exempel som görs inom ramen för dagens regler och styrdokument, men också att vi kan se många exempel på motsatsen. Utredningen lägger ett stort antal förslag för att möjliggöra högt ställda målsättningar inom olika områden. Det handlar bland annat om ökad individualisering och möjlighet till flexibla studier, ökat inslag av lärande i samhälls- och arbetslivet.

Ett riktat stöd är ett kraftfullt verktyg för att åstadkomma förändringar, både vad gäller riktning och takt. För kommunal vuxenutbildning (komvux) finns ett temporärt riktat statsbidrag som kommunerna kan söka och som ska gälla t.o.m. år 2005. Det ska täcka ca 55 procent av platserna i utbildningen. Fördelningen till kommunerna bygger på några strukturella faktorer såsom andel icke-sysselsatta samt invånare med kort utbildning. Det riktade statsbidraget har också ett särskilt villkor om att kommunerna ska bedriva ett utvecklingsarbete, formulerat i förordningen (2002:398) om statligt stöd till utbildning av vuxna:

2 § Stöd får lämnas under förutsättning att en kommun åtar sig att successivt utveckla bl.a. infrastruktur, pedagogik och metodik i syfte att främja vuxnas lärande.

För att bidra till etablerandet av en infrastruktur för vuxnas lärande fanns under 2002 också en möjlighet för kommunerna att söka statsbidrag (SFS 2001:681). Statsbidragssumman är 350 miljoner kr och är av engångskaraktär, eller ska vi säga av investeringskaraktär.

Stödet syftar till att förbättra förutsättningarna för alla vuxnas lärande och är inte inriktat mot någon särskild målgrupp.

Erfarenheterna från det riktade statsbidraget för uppbyggnad av en infrastruktur för vuxnas lärande ger vid handen att ett riktat statsbidrag för sfi skulle ge ett starkt ekonomiskt incitament till att åstadkomma nödvändiga förändringar.

Utifrån de fördelar vi ser med en infrastruktur för lärande som inbegriper flera kommuner i en region föreslår vi att regeringen bör överväga möjligheten att reservera en del av det föreslagna riktade statsbidraget för att möjliggöra ett tidsbegränsat utvecklingsbidrag för utveckling av en interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter såsom yrkesutbildning, grundutbildning, kompletterande högskoleutbildning, lärande i samhälls- och arbetslivet samt arbetspraktik och förvärvsarbete.

15.3.3. Inordning i det generella statsbidrags- och utjämningssystemet

Hur skulle en inordning i det generella systemet med en utjämning gå till? Inledningsvis uppskattade kostnaderna för en kohort på 10 000 flyktingar under 3,5 år. Endast mycket små kostnader bör kvarstå vid periodens slut. Vi har vidare antagit att drygt 290 miljoner kr av de samlade kostnaderna utgör kostnader för sfi. En fullständigt jämn fördelning av kostnaderna skulle innebära en kostnad för sfi på 38 miljoner per halvårsperiod. Vi utgick också från att tidsprofilen för sfi är sådan att kostnaderna är koncentrerade till början av perioden. Också utifrån de mål som finns för verksamheten och den normalprocess man kan se framför sig är det rimligt att tro att kostnaderna mycket starkt ansamlas till periodens början. Utifrån Skolverkets statistik som följer en årskull studerande över flera år vet vi dock att andelen studerande minskar gradvis. Det kan också ta tid innan studierna påbörjas. Kostnaderna blir därmed mer jämnt spridda över tidsperioden.

Höjning av det generella statsbidraget

Med hjälp av kombinationer av statistik från Integrationsverket och statistik från kommunernas räkenskaper presenterar utredningen i det följande en enkel beräkning över den genomsnittliga

kostnaden för dem som deltar i sfi. För att räknas med i statistiken behövs bara ett mycket begränsat deltagande i undervisningen (en undervisningstimme), vilket innebär att genomsnittet beräknas på en mycket varierande omfattning av studier. År 2000 kostade den totala sfi-utbildningen i Sveriges kommuner 687 miljoner kr. Samma år läste 34 129 personer sfi. Kostnaden per studerande var det året 20 130 kr.

Kostnaden för sfi för en kohort på 10 000 flyktingar har beräknats vara drygt 290 miljoner kr under hela perioden på 3,5 år. Vid en jämn flyktinginvandring blir detta också de årsvisa kostnaderna för all sfi-utbildning riktad till flyktingar. Det generella statsbidraget skulle alltså utifrån dessa siffror kunna höjas med drygt 32 kr per innevånare.

Utjämningsmodell för hela sfi-utbildningen

Ett strukturellt statsbidrag som ges till en grupp med ett visst behov, kräver som vi beskrivit tidigare, uppgifter om kostnader i förhållande till den aktuella personkretsen, dvs. de i kommunen som är berättigade till sfi-utbildning.

För att visa hur kostnadsutjämningen för sfi för flyktingkategorin skulle kunna konstrueras, kan vi göra följande räkneexempel. Om vi antar en jämn flyktinginvandring och en kohortstorlek på 10 000 individer kommer det vid varje mätdag, som för kostnadsutjämningen är den 1 november varje år, att finnas 3,5 x 7 400, dvs. 25 900 individer som kan betraktas som vuxna flyktingar och därmed personer som under perioden har behov av sfi. Jämfört med den totala svenska befolkningen på ca 9 miljoner, utgör då andelen flyktingar i befolkningen 0,29 procent. Kommuner som har en större andel flyktingar får bidrag från staten och de som har en lägre andel betalar avgift till staten. Om det i en kommun inte finns några flyktingar alls blir avgiften lika stor som höjningen av det generella statsbidraget, vilket alltså innebär att de inte får något statsbidrag alls för denna verksamhet.

Kostnaden för sfi per flykting är de dryga 290 miljoner kronorna utslagna på 25 900 individer, dvs. en kostnad på 11 236 kr per individ. Uttryckt i andelar av befolkningen betyder det att varje procentenhet flyktingar i befolkningen innebär att det kan finnas strukturellt betingade kostnader för 1 123 600 kr.

Låt oss välja en kommun med 10 000 innevånare. De har den riksgenomsnittliga andelen flyktingar, alltså 29 personer. Av dessa är 21 personer vuxna och kan anses ha behov av sfi. De har genom höjningen av det generella statsbidraget fått ett statsbidrag på 320 000 kr. Som ett resultat av att kommunen har en riksgenomsnittlig andel vuxna flyktingar berörs den inte av kostnadsutjämningen. Kommunen får ett sammantaget statsbidrag på 320 000 kr för de 21 vuxna som har behov och ett statsbidrag per vuxen flykting på strax under 12 000 kr.

Kommuner som har en större andel vuxna flyktingar än den riksgenomsnittliga på 0,29 procent får utöver det generella statsbidraget också bidrag från staten via kostnadsutjämningen.

En kostnadsutjämning som avser all sfi kan konstrueras genom att det etableras en faktor som innefattar både de flyktingar som ska studera på sfi och övriga invandrare med behov av sfi. Som nämnts tidigare bör det vara en faktor som anger utomnordisk och finsk invandring under de senaste tre eller fyra åren. Utredningen väljer att inte närmare precisera vilken denna faktor ska vara, men de beräkningar vi gjort av kostnaderna för sfi inom ramen för flyktingmottagandet ger vid handen att man bör söka efter en faktor som ger en tre gånger större personkrets än den krets som gäller flyktingmottagandet. Teknisk sett är det möjligt att också ha olika nivåer för sfi-deltagare beroende på t.ex. utbildningsbakgrund och ålder.

Det är utredningens uppfattning att en generell finansiering av det slag som här föreslås ställer krav på ett väl utbyggt system för uppföljning och utvärdering av verksamheter och resultat.

16. Utvärdering för framtida vägval

Utredningen lägger i betänkandet ett antal förslag i enlighet med de direktiv vi haft, förslag som vi menar kommer att bidra till en positiv utveckling av sfi. Vissa av dessa förslag är ”nygamla”; de har tidigare framförts i debatten, men har av olika anledningar inte realiserats. En tillbakablick på sfi-verksamheten och på övriga samhället visar relativt stora förändringar på kort tid. I detta kapitel vill vi betona vikten av att man för en högkvalitativ utbildning med jämna mellanrum stannar upp, utvärderar, ifrågasätter och därefter planerar hur man går vidare. Här har vi mycket att lära av den utveckling som sfi genomgått under de senaste fyrtio åren.

16.1. Överväganden och förslag

Utredningen föreslår:

Skolverket ska i samråd med berörda aktörer göra en nationell utvärdering av sfi-utbildningen senast år 2005.

16.1.1. Nationell utvärdering för helhetsbild

Utredningen föreslår att en nationell utvärdering av sfi-utbildningen görs av Skolverket i samarbete med berörda myndigheter senast år 2005. Skälen till detta är, förutom de som gavs i inledningen, flera:

Som vi visar i översikten av sfi-utbildningens utveckling under de senaste fyrtio åren (kapitel 3) har ett flertal förändringar som direkt berör verksamheten gjorts. Vid en historisk tillbakablick blir det dock slående att så få större nationella grundliga utvärderingar gjorts.

Flera mindre omfattande granskningar har dock gjorts under åren. Dessa har haft olika syften och belyst delar av verksamheten utifrån dessa skilda syften. Granskningarna har dock inte haft något större underlag till sitt förfogande och inte varit avsedda att ge en heltäckande bild av sfi-verksamheten i landet. En större granskning av sfi-verksamheten i landet gjordes senast 1997 på uppdrag av Skolverket. Sedan dess har vissa förhållanden förändrats, t.ex. ny kursplan och ökat upphandlingsförfarande. Flera statliga utredningar har också under senare år behandlat vuxenutbildningens situation; Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet (SOU 2000:28) och propositionen 2000/01:72 Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. Även den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare (Integrationsverket 2001) har påverkat förutsättningarna för sfi-verksamheten.

En nationell utvärdering utifrån en helhetssyn på sfi-utbildningen med hänsyn tagen till utbildningens förutsättningar skulle kunna nyansera bilden av sfi och ge värdefull information till samhälle och till sfi-utbildning om vilka åtgärder som senare behöver vidtas för att stödja individens fortsatta studier.

Utredningen beskriver i det följande det vi bedömer bör ingå i en sådan nationell utvärdering.

Uppföljning av gjorda satsningar

En utvärdering av gjorda satsningar är viktig inför planeringen av kommande investeringar; för att få besked om följder och effekter av gjorda satsningar.

Skolverket har utformat ny kursplan för sfi. Utredningen föreslår att Skolverket inom den nationella utvärderingen följer upp implementeringen och effekterna av kursplanen utifrån såväl måluppfyllelse som lärar- och studerandeperspektiv.

Skolverket fick 2001 ett regeringsuppdrag som bestod av två delar; kompetensutveckling av 750 sfi-lärare och stöd till utveckling av nya samarbetsformer och metoder. Kompetensutvecklingsuppdraget utökades genom nytt uppdrag till Myndigheten för skolutveckling (kapitel 13). Skolmyndigheterna kommer att rapportera uppdraget till regeringen, men utredningen menar att det är av allmänt utbildningsintresse att följa upp i vilken grad dessa stora satsningar får genomslag i verksamheten.

Uppdraget om stöd till nya samarbetsformer och metoder redovisas bl.a. i form av skrifterna Samarbete – hinder och möjligheter och Arbetssätt för sfi i samverkan. Utredningen menar att samverkan mellan sfi-utbildningen och berörda aktörer är av avgörande betydelse för den utbildning som direktiven och utredningen förespråkar. Vi föreslår att Skolverket inom den nationella utvärderingen ser över hur och i vilken omfattning samverkan mellan olika aktörer sker samt hur denna samverkan ytterligare kan stärkas.

Den nya kursplanen anger tydligt behovet av och möjligheten att kombinera sfi med andra aktiviteter, andra studier, olika former av praktik, arbete eller annan sysselsättning. Kursplanen formulerar också vikten av integrering av detta i sfi-utbildningen; av en koppling mellan det formella och informella lärandet. Utredningen anser att detta är en avgörande fråga för att sådant kombinerande ska upplevas som meningsfullt och bidra till studiernas effektivitet, varför vi framför flera förslag kring detta framför allt i kapitel 7, 8, 12 och 13. Vi föreslår att Skolverket i den nationella utvärderingen ska se över i vilken grad och hur olika moment och aktiviteter kombineras och integreras i sfi-utbildningen samt på vilket sätt och i vilken mån detta bidrar till måluppfyllelse. Att det inte i någon högre grad finns internationell forskning inom detta område gör en uppföljning än viktigare.

Skolverket har också haft ett regeringsuppdrag att undersöka de praktiska möjligheterna att ge högutbildade invandrare sfi i högskolemiljö, något som också utredningen behandlar i 11.3. Utredningen föreslår att Skolverket inom den nationella utvärderingen med detta som bakgrund ser över högutbildade sfi-studerandes tillgång till sfi-utbildning i samverkan med högskola. Skolverket ska också se över i vilken mån sådan utbildning bidrar till högre grad av måluppfyllelse.

Uppföljning på individnivå

Den studerandes sociala situation påverkar naturligtvis studieförmågan. Utredningen resonerar också i flera kapitel om förutsättningarna för olika individer att påbörja studier eller att delta i studier Vi resonerar om anledningar till att så många studerande gör avbrott eller studieuppehåll samt om de studerandes förutsättningar att tillgodogöra sig studierna.

Vi har i kapitlet 6 beskrivit att en hög andel sfi-studerande gör avbrott och/eller studieuppehåll och vi föreslår där en fördjupad studie av detta. I kapitel 11 visar vi på att en hög andel studerande av mycket olika skäl inte har tillgång till anpassade studier t.ex. beroende på bristande barnomsorg, funktionsnedsättning eller på okunskap hos ansvariga som inte ger möjlighet till läs- och skrivträning samtidigt med sfi-studier. Vidare visar vi att många studerande har svårigheter att tillgodogöra sig studierna p.g.a. ohälsa (avsnitt 10.2). I kapitel 14 visar vi att många sfi-studerande har svårigheter att delta i sfi och/eller tillgodogöra sig studierna p.g.a. målkonflikter kring myndigheternas försörjningsansvar.

Utredningen för fram flera förslag i syfte att förbättra situationen för dessa individer, men vi anser att det finns stort behov av djupare kunskap om hur ovan nämnda förhållanden påverkar de studerandes möjligheter att delta och tillgodogöra sig studierna. Utredningen föreslår därför att Skolverket inom den nationella utvärderingen undersöker detta. I en sådan undersökning kan ingå den tidigare föreslagna studien om avbrott och studieuppehåll. Här bör även ingå förutsättningarna för måluppfyllelse för individer inom sfi som är i behov av särskilt stöd; t.ex. analfabeter, kortutbildade, individer med funktionsnedsättning och individer med traumarelaterade symptom inklusive PTSD. I samband med ovanstående bör Skolverket granska huruvida relevanta handlings- och studieplaner upprättas och deras betydelse för verksamheten och den studerande.

Utredningen föreslår att Skolverket utifrån genomförd utvärdering vid behov ska föreslå lämpliga åtgärder för förbättringar.

Skolverket bör inom den nationella utvärderingen beakta av utredningen övriga framställda förslag som eventuellt realiserats och dess konsekvenser för verksamheten.

17. Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser

17.1. Behov av förändringar i styrdokument

Sfi-utbildningen regleras i skollagens (1985:1100) inledande kapitel och kapitel 13 samt i förordning (1994:895) om svenskundervisning för invandrare. De olika förslag som utredningen lägger i betänkandet får i många fall konsekvenser för bestämmelserna i sfiutbildningens styrdokument. Inte minst innebär ett upphörande av skolformen sfi och en inordning av utbildningen i skolformen komvux stora förändringar, eftersom detta även berör skollag (1985:1100, kap. 11) och förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning.

Utöver de förändringar av utbildningen som föreslås i detta betänkande finns flera andra anledningar att se över författningarna som styr sfi-utbildningen. Sedan lag och förordning om sfi-undervisning senast ändrades har det kommit en ny kursplan. Dessutom har övergripande beslut om utvecklingen av vuxenutbildningen fattats av riksdagen. När det gäller de förändringar som bör göras för att styrdokumenten för sfi ska ligga i linje med intentionerna i propositionen Vuxnas lärande (2000/01:72) har Utbildningsdepartementet i skrivelsen Stöd för vuxnas lärande (Ds 2002:66) enbart föreslagit vissa förändringar av språk och terminologi och i övrigt valt att avvakta denna utredning.

Utredningen har endast belyst behov av förändringar av de bestämmelser som berör utredningens uppdrag. En heltäckande översyn av lag och förordning för sfi behöver därför göras.

Vi har av tids- och övriga resursskäl inte haft möjlighet att lägga ner det grannlaga arbete som krävs för att i samråd med jurist föreslå exakta författningsformuleringar, utan väljer att i det följande så tydligt som möjligt visa på de förändringar som utredningen anser är nödvändiga och önskvärda när det gäller skollag samt förordning för sfi. Utredningen anser att det inte föreligger behov av förändringar i kursplanen.

I det följande utgår vi från nu gällande lagtext, men hänvisar där det är motiverat till det lagförslag som presenteras i skrivelsen (Ds 2002:66).

17.1.1. Förslag om förändringar i lag och förordning

Att sfi-utbildningen upphör som egen skolform och inordnas som en fristående del i komvux innebär att också förordning (1994:895) och kapitel i skollagen (1985:1100) om sfi upphör. Istället inordnas bestämmelserna för sfi i motsvarande styrdokument för kommunal vuxenutbildning med en så stor harmonisering av utbildningarna som möjligt. Utredningen anser att det så långt det är möjligt ska råda likvärdiga villkor för samtliga delar av komvux. De gemensamma bestämmelser som konkretiserar intentionerna i propositionen om vuxnas lärande ska alltså omfatta även sfi.

Utöver de förändringar i skollag och förordning som utredningen anser utgör en konsekvens av en inordning av sfi i komvux, vill vi i det följande peka på ytterligare några bestämmelser i dagens styrdokument som enligt utredningen strider mot en individualiserad utbildning och därmed mot intentionerna i utvecklingen av vuxnas lärande.

Vi pekar också på de specifika bestämmelser för sfi som vi anser bör kvarstå även efter en inordning.

I betänkandets olika kapitel finns förslag som innebär förändringar eller skärpningar av specifika bestämmelser i styrdokumenten för sfi. Dessa sammanfattas i detta kapitel.

Namn och begrepp

I enlighet med utredningens förslag om namnbyte bör Svenskundervisning för invandrare i författningstexterna ersättas med Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv.

Den starkare betoningen av arbetslivsorientering som utredningen föreslår bör återspeglas i beskrivningar av utbildningens syfte. Begreppet vuxna invandrare bör ersättas med vuxna med annat modersmål än svenska, eftersom det i skollagen anges att det är dessa som har rätt att delta i utbildningen.

Utredningen anser att beteckningen elev i författningstexterna för vuxenutbildningen bör ersättas av studerande.

Detsamma gäller begreppet undervisning. Utredningen instämmer i förslaget i Ds 2002:66 att detta begrepp bör ersättas av utbildning.

Anpassning till övriga delar av komvux

Det är oerhört viktigt att kravet på tillgång till vägledning och individuella studieplaner gäller även för sfi-studerande. Den bestämmelsen som idag säger att sfi får kombineras med studier i andra skolformer bör enligt utredningen anpassas till bestämmelserna för komvux som fastställer att stödet för vuxnas lärande skall utformas så att den enskildes studier kan kombineras med studier i andra skolformer.

Läroplanen för de frivilliga skolformerna bör i sin helhet gälla även för sfi-utbildningen.

Det finns behov av modersmålsstöd även inom sfi, inte minst när det gäller samhälls- och arbetslivsorientering för kortutbildade eller tidigt i utbildningen. Därför anser utredningen att den möjlighet att erbjuda ämnesundervisning på modersmålet som finns för grundläggande vuxenutbildning även bör finnas för sfi.

Rätten att delta i sfi bör ändras från 16 år till det andra kalenderhalvåret individen fyller 20 år. Däremot bör det regleras att det ska vara möjligt att delta i komvux-utbildning för personer över 18 år om särskilda skäl talar för detta.

Bestämmelser om avgång och disciplinära åtgärder bör gälla även för sfi.

Anpassning till vuxnas lärande

Utredningen anser att endast betyget G bör finnas för sfi-studier. Betygssteget VG utgår från en föråldrad syn på vuxenutbildningen i det att man därmed förutsätter att de studerade läser en kurs som är lika lång för alla. Det innebär att individerna i gruppen når olika långt, vilket enligt denna syn bör återspeglas i betyget. I en utbildning som är individanpassad ska däremot individen istället gå direkt vidare till nästa kurs när han eller hon har fått godkänt betyg. Den studerande har då nått kursens mål på ett tillfredsställande sätt. De studerande som avslutar sfi efter t.ex. halva C-kursen bör alltså få

godkänt betyg på B-kursen samt intyg på förvärvade kunskaper inom C-kursen. Möjligheten att få intyg bör alltså kvarstå för sfi.

Bestämmelser kring riktvärde ”för undervisningens omfattning” för sfi-utbildningen bör tas bort. Det bör vara rektor som utifrån den studerandes individuella studieplan beslutar om varje individs studietid. Av studieplanen ska framgå vilken eller vilka kurser studierna avser, planerat slutdatum för kursen och omfattningen och karaktären på det stöd den studerande har rätt till. Den studerandes tid i utbildning regleras dessutom i tillfredsställande grad i skollagen i kap. 13, 11 §, där den studerande garanteras att fullfölja utbildningen så länge denne gör tillfredsställande framsteg.

Utredningen anser att systemet med verksamhetspoäng som finns för grundläggande vuxenutbildning är väl lämpat även för sfiutbildningen. Där fastställer kommunen vilken studieomfattning som motsvarar heltidsstudier för individen. Samma kurs och samma antal undervisningstimmar kan alltså innebära olika verksamhetspoäng för olika individer beroende bl.a. på förmågan att studera självständigt. Det ger tydlighet när man planerar studier och t.ex. praktik och bör kunna gälla även för sfi.

Bestämmelser som reglerar hur undervisningen ska genomföras innebär regelstyrning. Därför bör bestämmelsen om att undervisningen ska bedrivas som gruppundervisning tas bort.

Utredningen anser att de särskilda bestämmelserna kring rätt till sfi för personer som behärskar danska och norska så väl att det inte är nödvändigt med grundläggande svenskutbildning, bör tas bort. Individens rätt till grundläggande svenskundervisning och mottagande till utbildningen avgörs av styrelsen för utbildningen. Beslutet bör grundas på en kartläggning och bedömning av om den sökande ”saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge”, inte på om modersmålet är nära släkt med det svenska språket.

Särskilda bestämmelser för sfi

Rätten att påbörja sfi inom tre månader efter folkbokföring i en kommun bör kvarstå. Utbildningen måste påbörjas så snart som möjligt med hänsyn tagen till den studerandes möjligheter att tillgodogöra sig studierna och för asylsökande helst kunna fortlöpa utan uppehåll.

Rätten för personer med utvecklingsstörning att delta i sfiutbildning måste kvarstå. Denna grupp studerande är inte behörig till komvux.

Utredningen anser att sfi-studerande har rätt att delta i orienteringskurser i samma utsträckning som övriga studerande och att dessa kurser ska kunna påbörjas i samband med kartläggning och vägledning och bedrivas parallellt med sfi-studierna Det är viktigt att dessa orienteringskurser görs tillgängliga för sfi-studerande genom att man kombinerar sfi med orienteringskurser på grundläggande eller gymnasial nivå. Det skulle vara möjligt att införa orienteringskurser inom sfi-utbildningen. Ett sådant förslag skulle dock försämra villkoren för de studerande, eftersom orienteringskurserna i det fallet inte skulle vara berättigade till studiestöd. Utredningen menar också att existerande orienteringskurser är lämpliga för de allra flesta eftersom vägledning, orientering och studieplanering sällan enbart berör sfi-studier.

Bestämmelser om slutbetyg bör inte gälla sfi. Om slutbetyg skulle gälla D-kursen signalerar det enbart att det fortfarande är den ”gamla sfi-nivån” som gäller.

Bestämmelsen om att kommunen ska samråda med arbetsgivare och det lokala facket angående arbetstagarens studier speglar förhållanden som knappast råder idag. Bestämmelsen fråntar dessutom individen eget ansvar. Dessutom finns i förordningen en bestämmelse om att kommunen har ett ansvar att verka för att sfi kan kombineras med arbetsplatsorientering eller förvärvsarbete, vilket utredningen anser räcker.

Denna bestämmelse behöver dock ändras och förstärkas i enlighet med utredningens förslag om Lärande i samhälls- och arbetslivet. Det måste framgå att kommunen ska ha ett ansvar för att utbildningen integreras med Lärande i samhälls- och arbetslivet (LISA). När det gäller lärande i arbetslivet ska ansvaret delas mellan kommun och arbetsförmedlingen. Kommunen ska också svara för att utbildningen kan kombineras med arbetspraktik, arbetsplatsintroduktion eller liknande samt förvärvsarbete, enligt de mål som fastställs i individens studieplan.

17.2. Kostnadskonsekvenser

I detta avsnitt har utredningen med hjälp av konsulter utifrån tillgängligt underlag försökt göra en bedömning av de kostnadseffekter som våra förslag får på såväl kort som längre sikt.

17.2.1. Vad kostar sfi idag?

Som vi har redovisat i kapitel 15 om finansiering är det svårt att fastställa den totala kostnaden för sfi-utbildningen i landet. För år 2002 skulle enligt räkenskapssammandraget från SCB den totala kostnaden för sfi-verksamheten uppgå till 800 miljoner kr. I dagsläget finansieras ca en tredjedel av verksamheten genom den s.k. generalschablonen, som ska täcka kommunens kostnader för flyktingmottagandet. Resterande medel står kommunerna själva för.

De kommunala kostnader för sfi som Skolverket presenterar utifrån kommunernas egen redovisning varierar kraftigt, medianen för kostnad per heltidselev låg år 2001 på 44 500 kr men siffrorna kan variera mellan 32 600 kr och 64 100 kr om man bortser från de allra lägsta eller högsta kostnadsredovisningarna. Riksdagens revisorer skriver (2001) om sfi att mycket tyder på att kommunerna i kostnadsuppgifterna för sfi räknar in olika typer av verksamheter, och att detta försvårar jämförelser av kostnader och resultat mellan kommunerna. Revisorerna föreslår i rapporten att uppgifterna i framtiden bör redovisas på ett likartat sätt för att möjliggöra jämförelser.

Någon förändring har ännu inte skett, varför också vår utredning haft stora svårigheter att på ett strukturerat sätt jämföra kostnader och resultat för olika utformningar av sfi-utbildning (yrkesinriktat eller inte, med eller utan praktik, integrerat med andra studier eller inte osv.) i kommunerna. För att ta reda på den faktiska kostnaden för sfi i kommunerna krävs ett gediget och tidskrävande arbete att i samarbete med varje kommun ta fram och ofta beräkna de specifika uppgifter som krävs. Vi har inte haft den tiden till förfogande, men har ändå gjort ett försök i begränsad skala.

När vi vänt oss till ett antal kommuner med olika förutsättningar och utformning på sfi-utbildningen för kostnadsuppgifter, har vi inte alltid kunnat få de uppgifter vi bett om. Det beror delvis på att tiden varit knapp, men huvudsakligen på att de uppgifter vi frågat om (se bilaga 5) ofta inte är framtagna sedan tidigare. Kommunerna

tycks sällan göra några specifika kostnads- och resultatuppföljningar som underlag för effektivisering och utveckling av verksamheten.

Till vår hjälp har vi också tagit del av ett antal avgränsade verksamheter eller projekt, där man förmodligen på grund av inslag av externa medel har gjort separata utvärderingar inklusive kostnads- och resultatuppföljningar. Dessa verksamheter karaktäriseras ofta av det nytänkande som utredningen vill se, varför de kan vara intressanta jämförelseobjekt trots att de är få till antalet.

Med hänsyn till de omständigheter som beskrivits ovan kan de uppgifter vi tagit del av inte användas i ett strikt generaliserande eller ens i jämförande syfte, utan får anses som fingervisningar av hur kostnadsbilden kan se ut. Trots detta anser vi att vi kan dra ett antal försiktiga slutsatser eftersom erfarenheterna pekar i samma riktning.

17.2.2. En reformerad sfi-verksamhet

Den sfi-verksamhet vi ser framför oss karaktäriseras av de särdrag som präglar utvecklingen av vuxnas lärande: individualiserad undervisning, individuella studievägar med flexibilitet i utbud och förläggning, vägledning och validering. Dessutom har samhällslivsorienteringen och lärande i samhällslivet fått en tydligare roll. Det finns också en förstärkt arbetslivsinriktning med arbetslivsorientering och lärande i arbetslivet, ofta i form av praktik.

Det mesta av vad vi vill uppnå med våra förslag sker redan idag i vissa kommuner inom ramen för gällande styrdokument och resurser. Med våra förslag och de därav föranledda förändringarna i styrdokumenten, vill vi bidra till en effektivare utbildning med ökad kvalitet samt större likvärdighet och rättssäkerhet för studerande, oavsett var man bor.

En inordning av sfi i komvux

Utredningen anser att själva inordningen av sfi i skolformen komvux inte tillför några större kostnader när det gäller verksamhet och administration för kommunerna. I flera kommuner menar man att den enda skillnaden som en inordning skulle innebära vore vissa administrativa förändringar, ofta till det bättre.

En inordning av sfi i komvux förtydligar däremot kommunens ansvar för att sfi-studerande också ska få del av vägledning, kartläggning, validering samt individuell studieplanering utifrån sina kunskaper och sin kompetens, dels genom att sfi vid en inordning tydligare än idag blir en del av infrastrukturen för vuxnas lärande och dels genom att styrdokumenten anpassas till de bestämmelser om vägledning och individuella studieplaner som finns för komvux. Ett sådant förtydligande ligger i linje med de övergripande målen för utvecklingen av vuxnas lärande, som avser omfattar all vuxenutbildning, även sfi. Därmed kan inte ansvaret tolkas som ett nytt åtagande för kommunerna.

Det finns dessutom mycket som talar för att en utbildning som bygger på kartläggning, validering och individuella mål blir effektivare: studierna blir mer ändamålsenliga och att individens motivation förmodligen stärks, vilket bl.a. medför att tiden förkortas.

När det gäller förslaget om en ny åldersgräns för sfi bör detta inte medföra ökade kostnader för kommunerna, utan det handlar främst om en omfördelning av resurser mellan skolformer. En majoritet av ungdomarna studerar dessutom redan idag grundläggande svenska inom gymnasieskolan. Förslaget innebär inget nytt åtagande för kommunerna eftersom sfi-studerande under 20 år redan har rätt att delta i gymnasieskolans utbildning.

Sfi i kombination med andra studier

En ökad flexibilitet där studerande kan ta del av kurser på andra nivåer parallellt med sfi skulle möjligen innebära en tidigareläggning av vissa kostnader, men enligt de exempel vi tagit del av kan kurserna förstärka varandra så att den sammanlagda tiden också blir kortare. Ett exempel är från en sfi-anordnare i Göteborg som har två olika utbildningar; den ena kombinerar sfi med gymnasiets omvårdnadsprogram och den andra med komplettering för gymnasiebehörighet samt bilbyggarutbildning på Volvo. Baserat på tidigare resultat räknar anordnarna nu med en halvering av utbildningstiden jämfört med reguljär utformning av studierna och den sammantagna kostnaden för kurs och försörjning beräknas minska med drygt 40 procent i det ena exemplet och knappt 20 procent i det andra exemplet. Aktuella uppföljningar av utbildningen visar att det finns goda förutsättningar att nå målet att 80 procent av de studerande ska vara i egenförsörjning och ha tidsbegränsad anställning

inom 2 år. Inom ytterligare 2 år ska resterande gymnasiekurser kunna erbjudas en dag per vecka parallellt med avlönat arbete för att nå Volvos anställningskrav om gymnasiebehörighet. Så snart deltagarna har denna får de tillsvidareanställning. Det har dock hittills gått mycket fortare: de första två deltagarna får i höst erbjudande om tillsvidareanställning efter totalt 1,5 år.

Projektet Svenska för akademiker – vård (Sfa) som drivs i samverkan mellan tre kommuner i Stockholms län syftar till att lägga grunden för en svensk legitimation för akademiskt utbildade inom vårdsektorn. Utbildningen tar emot studerande från ett stort antal kommuner och består av sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå samt sjukvårdssvenska. I utbildningen ingår också studiebesök, men däremot inte praktik eller och auskultation. Studierna bedrivs på heltid och är intensiva och krävande. En utvärdering av projektet (Länsstyrelsen, 2003b) har visat på att de studerande i snitt nått sfi-nivå på 4,2 månader i jämförelse med högutbildade studerande som i tre kommuner klarade nivån på 13,8 respektive 7 månader. Likaså uppnåddes nivån för SAS på grundläggande nivå på 4,5 månad i jämförelse med 10, 7 och 6 månader. Kostnaden per kursdeltagare för att uppnå sfi-nivå var för studerande på Sfa 10 920 kr i jämförelse med de andra kommunernas 26 500 kr, 24 900 kr samt 21 000 kr. Detta tyder på att det är resurssparande att skapa individualiserade kurser med inriktningar som skapar motivation hos de studerande. Ett sätt att göra detta möjligt, är genom regional eller interkommunal samverkan.

Praktik och yrkesinriktning

Mycket talar för att väl genomtänkta strategier för praktikinslag i sfi-utbildningen kan medverka till snabbare genomströmning och bättre resultat i studie- och integrationshänseende. Av olika exempel på praktik inom sfi eller inom introduktionen i kombination med sfi, framgår att detta allmänt uppfattas som motivationshöjande och därmed bidrar till en effektivare utbildning.

När det gäller själva praktikmomentet uppger de flesta att det oftast inte finns några andra kostnader än den för arbetstiden för personal som anskaffar platser och samordnar arbetet samt för försäkring för praktikanten. Få anordnare har dock gjort uppföljningar av kostnadseffekter till följd av själva verksamheten. I Linköping arbetar två praktikanskaffare med ca 110 studerande. Av

dessa har ca 25 studerande fått jobb i samband med praktik, men någon beskrivning av besparade kostnader i form av försörjningsstöd eller fortsatta sfi-studier har inte gjorts.

I vissa fall ersätter anordnaren arbetsgivaren eller handledaren, men då handlar det inte sällan om att praktiken har ett tydligare inslag av utbildning eller yrkesbedömning. I Gävle bedrivs i samverkan med EU olika lärlingsprojekt, där sfi och lärlingsplats kombinerats. Sfi-lärarna har en del av sin undervisning förlagd till de studerandes arbetsplatser. Arbetsplatsen får 2000 kr i månaden för den lärlingsutbildning de genomför. Efter projekten har ca 80 procent nått självförsörjning.

I Malmö har man följt upp ett introduktionsprogram där sfi kombineras med arbetspraktik inom bristyrkesområden, kallat sammanhållen introduktion (SAM). Denna består i en intensiv svenskundervisning (sfi + yrkessvenska sex timmar/dag) i kombination med en omfattande praktik. I en utvärdering (Komrev, 2001) konstateras att i jämförelse med liknande yrkesinriktade program hos samma anordnare med mindre andel praktik och färre svensktimmar per dag, kostar SAM ungefär dubbelt så mycket. Däremot slutförs utbildningen på kortare tid, för vissa av inriktningarna på halva tiden. Det handlar alltså också här om en tidigareläggning av kostnader, snarare än en ökning.

I jämförelse med liknande program uppnår SAM också vinster i form av bättre resultat. En högre andel av deltagarna får anställning (24 % mot 18 %). En högre andel når också sfi-betyg; på vårdprogrammet nästan dubbelt så många (64 % mot 33 %). En betydligt högre andel går till vidare studier (26 % mot 2 %) och en lägre andel deltagare i SAM är efter utbildningens slut beroende av försörjningsstöd (47 % mot 68 %). Deltagarna är överlag positiva till SAM och avbrottsfrekvensen är hälften så stor som för motsvarande program.

Det kan alltså antas att de merkostnader som praktikanskaffning, parallella studier etc. medför, på sikt ger kostnadsvinster totalt sett. Vi saknar underlag för generella slutsatser men erfarenheter från dessa och liknande exempel pekar i riktning mot ett sådant antagande. De insatser som görs tidigt kan ”hämtas hem” senare genom en snabbare genomströmning i sfi-verksamheten.

Det mesta av fokusering på tidiga insatser bör, om ambitionen finns, kunna åstadkommas inom kommunens lokala organisation och genom samverkan med andra kommuner eller aktörer som arbetsförmedlingar och företag. Av de kommuner som utredningen

har besökt eller hämtat uppgifter ifrån finns inget som tyder på ett uttalat samband mellan högre kostnader och en utbildning som t.ex. är mer individualiserad, som omfattar en anpassad praktik osv. Det finns kommuner utan detta som kan ha högre kostnader än dem med.

Diagrammet nedan illustrerar vårt empiriska underlag av hur en fördelning av kostnaderna över tiden kan komma att se ut med en reformerad sfi-verksamhet.

Det exempel som nämnts från Göteborg stödjer bedömningen som beskrivs i bilden ovan. Kostnaderna för utbildning och försörjning minskar med mellan 20 och 40 procent medan tiden för utbildning i stort sett halveras. Exemplet från Malmö visar på oförändrade eller något högre kostnader över tid men också på besparingar på lång sikt genom att antalet förvärvsarbetande ökat och försörjningsstödsberoendet minskat. Mer resurser i början av utbildningen/introduktionen har alltså visat sig ge resultat i form av kortare tid i systemet och mindre kostnader totalt.

Flödena mellan utbildning och arbete påverkas av rådande konjunkturläge. Detta vet vi är mycket tydligt inom såväl högskole- som övrig vuxenutbildningsverksamhet, och vi utgår från att det är fallet även när det gäller sfi-utbildning. Vid högkonjunktur och större efterfrågan på arbetskraft väljer färre individer att påbörja eller fortsätta studier. Då ökar också intresset för samverkan mellan arbetsmarknadens parter och ansvariga myndigheter kring kompetensutveckling. Vid lågkonjunktur tenderar däremot fler

Skillnad i kostnadernas fördelning över tiden mellan dagens

SFI/introduktion och reformerad SFI/introduktion

0 2 4 6 8 10 12 14

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Tid

Kostnadsnivå

Dagens SFI/introduktion Reformerad SFI/introduktion

individer att studera en längre tid samtidigt som arbetsgivarnas krav på goda svenskkunskaper ökar. Detta påverkar givetvis kostnaderna för utbildningen men också kostnader och inkomster i ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Ökad samverkan

Utredningen har påpekat behovet av samverkan för att bl.a. kunna skapa ett brett utbud eller för att undvika långa väntetider mellan olika aktiviteter och att personer hamnar mellan stolarna. Det handlar dels om samverkan mellan sfi-organisationen och aktörer vars verksamheter har tydliga beröringspunkter och dels om samverkan mellan olika anordnare och kommuner för att skapa en tillräckligt stor volym för att möjliggöra individualisering.

Uppföljningar och erfarenheter pekar mot att detta leder till en effektivare användning av resurserna. Olika försöksverksamheter har visat att en samordning av olika myndigheters resurser kan vara resurssparande, ur såväl offentligfinansiell som samhällsekonomisk synpunkt. Exempel på sådana är t.ex. Socsam som t.o.m. år 2003 är en försökslagstiftning som ger statliga myndigheter, kommuner och landsting möjlighet att lägga samman pengar i en gemensam budget som fördelas av en gemensam politisk nämnd (RFV och Socialstyrelsen, 2001:1). En annan är Rinkebyprojektet som är ett samverkansförsök mellan arbetsförmedlingen, försäkringskassan och stadsdelsförvaltningen (Högskolan i Växjö, 1993). I Malmö finns inom ramen för storstadsarbetet ett antal Arbets- och Utvecklingscenter som bedrivs i samverkan med samma parter som i Rinkeby. Utvärderingar visar att man genom detta samarbete hittar lösningar som man inte annars hittat och att detta får positiva ekonomiska konsekvenser.

Ett exempel på interkommunal samverkan är Hälsingevux, ett kommunalt nätverk som vi beskriver utförligt i avsnitt 5.1.4. Representanter för Hälsingevux menar att de genom samarbetet har lyckats öka antalet kurser utan att öka kostnaderna. Ett annat exempel är Sfa-vård som vi beskrivit ovan.

Utbildning och kompetensutveckling för sfi-lärare

Det finns ett stort behov av ökad tillgång på relevant utbildning för att möjliggöra en återväxt av och ökad kompetens hos lärare i svenska som andraspråk inom sfi och övrig vuxenutbildning. Därför föreslår utredningen att högskolorna utbildar fler lärare än idag i svenska som andraspråk med en vuxeninriktning.

Utbildning för lärare i svenska som andraspråk ingår i högskolornas uppdrag och därmed i tilldelade medel, varför en ökning i antalet utbildade lärare bör finansieras genom omfördelningar i högskolornas anslag. En grund för en sådan vuxeninriktad utbildning är redan lagd genom befintliga grund- och kompletteringskurser, varför vi bedömer att även utvecklingskostnaden kan finansieras inom ramen för tilldelade medel. För att en sådan satsning ska prioriteras och nå snabbt resultat anser utredningen dock att det vore mycket betydelsefullt att under en period även avsätta särskilda medel för sådan utbildning.

Förslagen om fortsatt och utökat uppdrag till Myndigheten för skolutveckling om kompetensutveckling av sfi-lärare bör i likhet med tidigare uppdrag kunna finansieras genom omfördelningar inom utgiftsområden som rör vuxenutbildning och integrationsinsatser.

Övriga förslag

När det gäller förslag som innebär arbetsuppgifter för Skolverket och Myndigheten för skolutveckling, såsom utarbetande av referens- och kommentarmaterial, att ta fram underlag för dokumentation av olika slag, att förbättra uppföljningsrutinerna m.m., bedömer vi att detta ryms inom myndigheternas ordinarie ansvarsområde och uppdrag och att finansiering av dessa uppgifter bör ske genom omprioriteringar.

Utredningen föreslår i betänkandet att arbetsförmedlingen ska ha en skyldighet att i samverkan med kommunerna ta fram praktikplatser med ett arbetslivsorienterande eller yrkesorienterande syfte inom ramen för lärande i samhälls- och arbetsliv, LISA. Detta ska inte utgöra en del av ett program som är kopplat till aktivitetsstödet och arbetsförmedlingen ska inte heller ansvara för försäkringar. Utredningen bedömer därför att kostnaderna inte blir stora och att uppgiften därmed kan finansieras genom omprioriteringar i verksamhetsanslaget.

Referenser

Förordningar, propositioner, samt statens offentliga utredningar (SOU) återfinns inte i denna förteckning utan hänvisas till i texten.

Adkins, M.A. (1985), The MELT project: A link to the overseas refugee

program. Passage: A Journal of Refugee Education," 1(1), 36-38. Ahlgren, K. (2003), Främling i paradiset. – några vuxna andraspråksinlärares

reflektioner kring språk och identitet. Centrum för tvåspråkighetsforskning, Stockholms universitet Allén, S. (1972), Tiotusen i topp: ordfrekvenser i tidningstext. Stockholm:

Almqvist och Wiksell. Andersson, L-G. (1982), Arbete och kommunikation på Volvo. Arbete och

språkmiljö. Rapport nr 3. Institutionen för lingvistik, Göteborgs universitet Andersson, L-G. (1985), Fult språk. Stockholm: Carlson. Auerbach, E. (2000), Creating participatory learning communities: Para-

doxes and possibilities. I J. Kelly Hall & W. Eggington (red.) The sociopolitics of English language

teaching. Clevedon: Multilingual Matters. Berggren K, Omarsson A. (2001), Rätt man på fel plats – en studie av

arbetsmarknaden för utlandsfödda akademiker som invandrat under 1990-talet. Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS. URA 2001:5. Boyd, S. (2000), Vilken svenska behöver man för att kunna undervisa i

den svenska skolan idag? I H. Åhl (red.) Svenska i tiden – verklighet och visioner. Stockholm: HLS förlag. Bremer, K., Roberts, C., Vasseur, M-T., Simonot, M, & Broeder, P. (1996),

Achieving understanding: Discourse in intercultural encounters. London: Longman. Carlson, Gustafsson, Kirschhoff, Lodeiro, Pedersen (2001), Helhetssyn, profes-

sionalism och kontinuitet. En utvärdering av arbete med sfi-studerande med posttraumatiskt stressyndrom. Göteborg: Annedals vuxengymnasium/Vasa kunskapscentrum.

Carlson, M. (2002), Sfi – brygga eller gräns. Syn på kunskap och lärande inom sfi-

undervisningen. Department of Sociology. Göteborg University. Clahsen, H., Meisel, J. & Pienemann, M. (1983), Deutsch als Zweitsprache. Der

Spracherwerb ausländischer Arbeiter. Tübingen: Gunter Narr. Chiswick, B. & Miller, P. (1995), The endogeneity between language and

earnings: International analyses. Journal of Labor Economics, 13 (2), s 246 – 288. Collins, L., Halter, R., Lightbown, P. & Spada, N: (1999), Time and the distri-

bution of time in L2 instuction. TESOL Quarterly , Vol. 33:655-680. Delander, L & Nyberg, E. (1993), Ekonomiska aspekter på Rinkebyprojektet.

Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö. DO (1989), Svenskundervisning för invandrare (Sfi), intryck och förslag. Ekonomistyrningsverket (1999), Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och

allmänna råd till avgiftsförordningen 1992:191. Cirkulär 1999:6 Ellis, R. (1994), The study of second language acquisition. Oxford: Oxford

University Press Encell (2002), Vi föds inte vid gränsen! Rapport till Nordiska ministerrådet. Erickson, Frederick, (2001), Co-membership and wiggle room: Some implica-

tions of the study of talk for the development of social theory. In N. Coupland, S. Sarangi & C. Candlin (red.) Sociolinguistics and social theory. London: Longman. Eskilstuna kommun (2002), Först IVIK och sedan…? Rapport. Franker, Q. i Åhl, H (red) (2000), Svenskan i tiden – verklighet och visio-

ner. Stockholm: HLS förlag. Franker, Q. (2003), Att utveckla litteracitet i vuxen ålder – alfabetisering i

en tvåspråkig kontext (arbetsmaterial). I Hyltenstam, K & Lindberg, I (red). Svenska som andraspråk. Lund: Studentlitteratur (utkommer 2004). Granberg, Nils, (2001), The dynamics of second language learning.

Department of Contemporary Literature and Scandinavian Languages. Umeå university. Grognet, A. (1997), Performance-based curricula and outcomes: The main-

stream English Language training project (MELT.) Updates for the 1990s and beyond. Denver, CO: Spring Institute. Gumperz, John, (1982), Discourse strategies. Studies in interactional socio-

linguistics. Cambridge: Cambridge University Press. Hedblom, A. (2003), The Janusface of Activationpolicy. Paper presenterat

på konferensen “Gender and Power in the New Europe, the 5

th

Femi-

nist Research”, 2003-08–20-24 på Lunds Universitet.

Hyltenstam, K. & Kuyumcu, E. (1991), Språk – Invandrare – Arbets-

marknad. Om språkets roll för invandrarnas situation på arbetsmarknaden. Stockholm: Arbetsmarknadsdepartementet Hyltenstam, Kenneth, (1993), Att återerövra sin mänsklighet. I K.-A.

Arnstberg (red.) Kultur, kultur och kultur – perspektiv på kulturmöten i Sverige. Stockholm: Liber Utbildning. Hyltenstam, K. & Abrahamssom, N. (2002), Maturational constraints in

SLA. I C.J.Doughty & M. H. Long (red..) Handbook of second language acquisition. London: Blackwell Håkansson, G. (2001), Undervisning eller inte undervisning – gör det

någon skillnad? I K. Nauclér (red.) Symposium 2000. Ett andraspråksperspektiv på lärande. Stockholm: Sigma förlag. Högskoleverket (2003), Ett svenskt kvitto? Kompletterande utbildning för

utländska akademiker. Høien, T & Lundberg, I. (1991), Dysleksi. Oslo: Gyldendal. Integrationsverket (1999), Produktion av samhällsinformation till ny-

anlända. Delrapport 1. Inventering av samhällsinformation. Integrationsverkets rapportserie 1999:3. Integrationsverket (2000), Produktion av samhällsinformation till ny-

anlända. Delrapport 2. Intervju med sfi-elever. Integrationsverkets rapportserie 2000:1. Integrationsverket (2001a), Skrivelse till Utbildningsdepartementet 2001-05-09,

Integrationsverket (INT-33-01-1355) och Högskoleverket (50-1824-01) Integrationsverket m.fl. (2001b), Överenskommelse om utveckling av intro-

duktionen för flyktingar och andra invandrare. Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Migrationsverket, Skolverket, Svenska kommunförbundet. Rev. 2003-01-16. Integrationsverket (2002), Hur togs de emot? Enkätundersökning om 28

kommuners introduktionsverksamhet för nyanlända 1999. Rapport 2002:04 Integrationsverket (2003a), Rapport Integration 2002. Integrationsverket (2003b), Utveckling av Introduktionen för nyanlända

invandrare år 2002. Rapport 2003:02 Invandrarverket (1997), Individuell mångfald. Invandrarverkets utvärdering och

analys av det samordnade flyktingmottagandet 1991–1996. Invandrarverket (1994), Uppföljning och utvärdering av statsbidragssystemet

för kommunalt flyktingmottagande. En statistisk redovisning av flyktingars svenskundervisning. Statens Invandrarverk. Invandrarverket (1995), Uppföljning och utvärdering av statsbidragssystemet

för kommunalt flyktingmottagande. En statistisk sammanställning över flyktingars deltagande. Statens Invandrarverk. Jacobsson, C. (2003), Svårast att få jobb i Sverige. I Dagens Nyheter 2003-08-02.

Josefsson, I. (1979), Svenska för invandrare. Rapport från projektet Svenska för

invandrare som ingår i SÖ:s utvärdering av undervisningen i svenska för vuxna invandrare. Göteborgs universitet, Institutionen för nordiska språk. Kallifatides, T. (2002), Ett nytt land utanför mitt fönster. Stockholm:

Albert Bonniers förlag. Kjellin, O. (2002), Uttalet, språket och hjärnan. Teori och metodik för

språkundervisningen. Uppsala: Hallgren & Fallgren. Klein, W. & Dittmar, N. (1979), Development Grammars. The acquisition of

German syntax by foreign workers. Berlin & New York: Springer Verlag. Klein, W. & Perdue, C. (1997), The basic variety. Second Language Research

13:4. Kumaravadivelu, B. (1994), The postmethod condition: (E)merging strategies

for second/foreign language teaching. TESOL Quarterly, 28:27-48. Kumaravadivelu, B. (2001), Toward a postmethod pedagogy. TESOL

Quarterly, 35:537-560. Kyrkje, utdannings- og forskningsdepartementet (1999), Opplaeringsplan

i norsk med samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar. Lindberg, I. (1996), Svenskundervisning för invandrare (sfi). I Hyltenstam, K

(red). Tvåspråkighet med förhinder? Invandrar- och minoritetsundervisning i Sverige. Lund: Studentlitteratur. Lindberg, I. (under utgivning) Samtal och interaktion – ett andraspråks-

perspektiv. I K. Hyltenstam & I. Lindberg (red.) Svenska som andraspråk. Utkommer på Studentlitteratur 2004. Lippi-Green, R (1997), English with an accent. Language, ideology and dis-

crimination in the United States. London: Routledge. Long, M. (1983), Does second language instruction make a difference? A

review of the research. TESOL Quarterly, 17: 359-82. Länsstyrelsen Stockholm (2003a), Samverkan, integration, arbete. Konferens-

rapport. Länsstyrelsen Stockholm (2003b), Svenska för akademiker, Sfa-vård – delutvär-

dering 2. Malmsten, B. 2001. Priset på vatten i Finistère. Stockholm: Bonnier. Migrationsverket (2003), Yttrande ang. RRV:s rapport 2002:19, N-212-

2002-13265 Miller-Guron L & Lundberg I. (2000a), Dyslexia and second language reading. A

second bite at he apple? Reading and Writing. An Interdisciplinary Journal 12, 41–61. Miller-Guron, L (2002b), Aspects of cross-linguistic influence on phonologi-

cal processing in word reading. Doktorsavhandling i psykologi. Psykologiska Institutionen, Göteborgs Universitet.

Myndigheten för skolutveckling (2003), Att granska och förbättra kvalitet. Om

kvalitetsutveckling i skola, förskola, skolbarnomsorg och vuxenutbildning – en kunskapsöversikt över aktuell forskning och utveckling samt dokumenterad erfarenhet. Myrberg, M. (2001a), Invandrares förmåga att läsa och skriva på svenska – en

betraktelse över orättvisor eller en orättvis betraktelse. I K. Nauclér (red.) Symposium 2000. Ett andraspråksperspektiv på lärande. Stockholm: Sigma förlag. Myrberg, M. (2001b), Öppna språkgränser - klyftor och broar i vuxna invandrares

läs- och skrivutveckling. En studie baserad på International Adult Literacy Survey och forskning om invandrares läs- och skrivinlärning på sitt andraspråk. Rapport till Skolverket. Lärarhögskolan i Stockholm. Norinder, E & Elofson-Öhnander V. m.fl (1988), Kartläggning av hörselstatus

bland grundvuxelever i Göteborg. Göteborgs skolförvaltning. Norton, Bonny, (2000), Identity and language learning. Gender, ethnicity

and educational change. London: Longman. Oxford, R. & Erman, M. (1993), Second language research on individual

differences. Annual Review of Applied Linguistics, 13, 188-205. Pavesi, M. (1984), The acquisition of relative clauses in a formal and

informal context. I D. Singleton & D. Little (red.) Language learning in formal and informal contexts. Dublin: IRAAL. Regeringen Ett uppdrag till Statens skolverk om svenskundervisning för

invandrare (U2001/16896/V) Regeringen Uppdrag till Statens skolverk om kursplaner mm i svensk-

undervisning för invandrare, sfi. (U2002/2529/V) Regeringens skrivelse (2002a) Stöd till vuxnas lärande – förslag till lag. Ds 2002:66. Regeringens skrivelse (2002b), Utbildning för kunskap och jämlikhet. Ds

2001/01:188. Regeringens skrivelse (2003a) Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas

lärande. Ds 2003:23. Regeringens skrivelse (2003b) Uppföljning av den nationella handlings-

planen för handikappolitiken. Ds 2002/03:25 Riksdagens revisorer (1992), Invandrarpolitikens inriktning och resultat.

Riksdagens revisorer. Rapport 1991/92:12. Riksdagens Revisorer (2001a), Språk och arbete – svenskundervisning för

invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Rapport 2000/01:3. Riksdagens Revisorer (2001b) Språk och arbete – svenskundervisning för

invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Förslag till riksdagen. Riksdagens Revisorer 2000/01:RR12

Riksförsäkrningsverket och Socialstyrelsen (2001), SOCSAM – försök

med politisk och finansiell samordning. Slutrapport 2001:1. Rosengård SDF & Malmö stad (2001), Sammanhållen introduktion av flyktingar

och andra invandrare. Utvärdering. Av Bengtsson, T. & Sigeman, G. RRV (1989), Svenska för invandrare – ett regeringsuppdrag. Riksrevisions-

verket. Dnr 1989:372. RRV (1992), Svenskundervisning för invandrare – uppföljning av 1991 års

reform. Riksrevisionsverket. RRV (2002) Att etablera sig i Sverige – en granskning av introduktions-

verksamheten för flyktingar och deras anhöriga. Riksrevisionsverket.

RRV (2002a) Hur mottas de asylsökande? Riksrevisionsverket 2002:19

S 2003:08, dir. 2003:94 En förändrad organisation för samordningen av

arbetet inom det handikappolitiska området. Sachs, L. (1986), Alfabetisering – en fråga om kultur och tänkande. Tema

Kommunikation Schumann, J. (1978), The acculturation model for second language learning. I

R. Gingras (red.) Second language acquisition and foreign language teaching. Washington: Center for Applied Linguistics (CAL). SFS 1992:1434 Högskolelagen SISUS (2002), Information om stöd i vuxenutbildning för studerande med

funktionshinder. Statens institut för särskilt utbildningsstöd. SISUS (2003), Om bemötande av människor med funktionshinder. Ett

nationellt program för att öka kompetensen om bemötande. Sjögren, A. (red.)(1996), En ”bra” svenska – Om språk, makt och kultur.

Tumba: Mångkulturellt centrum. Skeppstedt, I. (2002), Det finns många blommor i blommigt tyg. En studie

om språklig medvetenhet hos kortutbildade vuxna andraspråksinlärare. SKOLFS 1994:28 Förordning om kursplan för svenskundervisning för invand-

rare. SKOLFS 2000:157 Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvud-

män. Skolverket (1992), Regeringsrapport, Dnr 92:1920. Skolverket (1996), Grunden för fortsatt lärande – en internationell jämfö-

rande studie av vuxnas förmåga att förstå och använda tryckt och skriven information. Rapport nr 115 Skolverket (1997), Vem älskar sfi? Utvärdering av svenskundervisning för

invandrare – en utbildning mellan två stolar. Rapport nr 131. Skolverket (1998), Vuxenutbildning. Tematisk rapport. Rapport 141. Skolverket (2000a), Med vuxenutbildning i fokus. Rapport 2000:2528

Skolverket (2000b), Yttrande över Rapport ”Språk och arbete – svenskundervis-

ning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad”, Riksdagens revisorer 2000/01:3. Dnr 71-2003:967 Skolverket (2001), Analys av behovet av förändringar av betygssystem och

andra regler inom grundläggande vuxenutbildning. Dnr. 01-2001:3630 Skolverket (2002a), Jämförelsetal för huvudmän – barnomsorg och skola.

Rapport 217. Skolverket (2002b), Kostnader avseende år 2001. Jämförelsetal för skol-

huvudmän. Svenska för invandrare. Huvudmannens skolor. Tabell 1.

Skolverket (2002c), Kvalitetsredovisning i landets kommuner samt Skol-

verkets åtgärder för att stödja detta arbete. Rapport 2002-12-01. 77-2002:2191

Skolverket (2002d), Några frågor kring förslag till ny kursplan i sfi. PM

2002-01-24. Skolverket (2002e), Rapport till regeringen. Ett uppdrag till Statens skolverk om

svenskundervisning för invandrare, U2001/1696/V, Dnr 01-2001:2140. Skolverket (2002f), Skolverkets uppdrag om sfi för högutbildade invandrare.

Dnr 01-2001:214. Skolverket (2003a), Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2003.

Del 1. Rapport nr 226. Skolverket (2003b), Behov av och tillgång på pedagogisk personal – Skol-

verkets bedömning 2003. Skolverket (2003c) Orienteringskurser i kommunernas vuxenutbildning. Skolverket (2003d), Beskrivande data om barnomsorg, skola och vuxen-

utbildning 2002. Rapport nr 218. Skolverket (2003e), Som att öppna en dörr. Diskussion om alfabetisering –

förutsättningar och utvecklingsmöjligheter – samt lägesbeskrivning av alfabetisering i åtta kommuner. Skolverket (2003f) En studie av grundläggande vuxenutbildning i tjugo

kommuner. Dnr 01-2001:3630 Skolverket, (2003j) Jämförelsetal för huvudmän del 1, rapport nr 229 Socialstyrelsen (1998), Kommunens stöd till personer med funktionshinder

som har utländsk bakgrund. Socialstyrelsen (1999), Långvarigt socialbidragstagande under 1990-talet.

Rapport 1999:5 Socialstyrelsen (2002), Individuell plan på den enskildes villkor. Slutrapport. Socialstyrelsen (2003), Socialtjänsten i Sverige – en översikt. Spada, N. (1986), The interaction between types of content and type of

instruction: some effects on the L2 proficiency of adult learners. Studies in second language acquisition 8:181-99.

Statens folkhälsoinstitut (2003), Välfärd, jämlikhet och folkhälsa – veten-

skapligt underlag för begrepp, mått och indikatorer. Christer Hogstedt (red). 2003:12 Statens kultur- och kompetensråd, Rapport till Finansdepartementet om

förslag om preparandutbildning, Dnr 230/2002/052. Statskontoret (2000), Svenskundervisning för invandrare (sfi) – egen skol-

form eller del av komvux? Statskontoret 2000:27. Statskontoret (2003), Uppdrag att analysera förutsättningarna för livslångt

lärande inom vuxenutbildningen. Dnr 2002/131-5 Svenskt Näringsliv (2003), Allmänheten om arbetskraftsinvandring och

integration. SÖ (1971), Läroplan i svenska för vuxna invandrare II. SÖ (1978), Allmänna mål och riktlinjer för undervisningen i svenska för

vuxna invandrare. SÖ (1986), Lgrund-sfi-86, Läroplan för grundläggande svenskundervisning

för vuxna invandrare. Skolöverstyrelsen och Utbildningsförlaget. SÖ (1989), Intentioner och verklighet. SÖ (1991), Lsfi -91. Läroplan för grundläggande svenskundervisning för

vuxna invandrare. Skolöverstyrelsen och Allmänna förlaget. Søndergaard, HP. (2002), Post-traumatic Stress Disorder and Life Events

among Recently Resettled Refugees. Stockholm: Karolinska Institutet. Søndergaard, HP. (2003), Language Aquisition in Relation to Cumulative

PTSD Symptom Load over Time in a Sample of Resettled Refugees. Under publicering. Teleman, U. (1989), Språkutveckling under skoltiden – ett problemfält. I C.

Sandqvist & U. Teleman (red.) Språkutveckling under skoltiden. Lund: Liber läromedel. UNESCO (1975), Final Report for International Symposium for Literacy.

Persepolis. Iran. UNESCO (2001), Literacy and Adult Education. Thematic Studies. World

Education Forum. Education for all. Dakar, Senegal 2000. Wellros, S. (2000), Hur man får syn på seden dit man kommer? – ett sätt

att arbeta med samhällsorientering. I Svenskan i tiden – verklighet och visioner. Nationellt centrum 2000. Stockholm: HLS förlag Viberg, Å. (1988), Ordförråd och ordinlärning. Några utgångspunkter för

en studie av hur ordförrådet lärs in. I K. Hyltenstam & I. Lindberg (red.) Första symposiet om svenska som andraspråk, Volym I: Föredrag om språk, språkinlärning och interaktion. Stockholms universitet, Centrum för tvåspråkighetsforsning.

Wrigstad, T. (2003), Nationellt sfi-prov nr 12. Kortfattad redovisning av reak-

tioner och resultat. Centrum för tvåspråkighetsforskning, Stockholms Universitet Örebro Kommun(2001), Beslutsunderlag, Social & omsorg. Dnr 01:0497 76.

Nätadresser

Andersson, B. (2002), Dyslexi och flerspråkighet – en litteraturöversikt.

http://www.spella.se/PDF/Dyslexi%20_och_flersprakighet_SIOS.PDF

(2003-08-28) Myndigheten för skolutveckling (2003), Sfi, samarbete, möjligheter.

www.skolutveckling.se/vux/sfi/samarbete

(2003-09-16)

IDA, The International Dyslexia Association. Hemsida.

http://www.interdys.org/index.jsp

(2003-09-16)

Integrationsverket, introduktionsbanken.

www.integrationsverket.se/introduktionsbanken

(2003-09-16)

Skolverket (2002g), Ytterligare information om den nya kursplanen för sfi

http://www.skolutveckling.se/vux/dokument/Ytterligare_info_kursplan.pdf

(2003-07-15)

Skolverket (2003h), Att utveckla en infrastruktur för vuxnas lärande – ett

diskussionsunderlag. (2003-05-15) Skolverket (2003i) Kartläggning och studieplanering i sfi

http://www.skolutveckling.se/vux/dokument/Bedomningsmaterial_sfi. pdf

(2003-09-18)

www.skolutveckling.se/vux/dokument/rev%20Vadarinfrastruktur.pdf

Skolverkets föreskrifter om tillämpningen av betygskriterier i gymnasiesär-

skolan. Skolverket, beslut 2002-01-14

http://www.skolverket.se/lokalt/stockholm/pdf/pys_gysar.pdf

(2003-09-16)

Smythe, I. Dyslexi: olika språk, samma problem? Eller varför somliga

svenska dyslektiker kan lära sig att läsa och skriva kinesiska.

http://www.fmls.nu/sprakaloss/smytheDyslexi.htm

(2003-08-28)

Thomas, W. & Collier, V. 1997. School Effectiveness for Language Minor-

ity Students. (2003-09-16)

http://www.ncela.gwu.edu/ncbepubs/resource/effectiveness/index.htm

WHO, definition av hälsa.

http://www.who.int/about/definition/en/

(2003-09-07)

Kommittédirektiv

Utbildning i svenska för invandrare Dir. 2002:105

Beslut vid regeringssammanträde den 13 juni 2002

Sammanfattning av uppdraget

En utredare skall pröva hur skolformen svenskundervisning för invandrare, sfi, kan förnyas och organiseras. Utgångspunkt för arbetet skall vara att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom kunna stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. Utbildningen i svenska skall kunna ske parallellt med t.ex. olika former av annan utbildning, arbete eller praktik. Samhällsinformationens roll i den grundläggande utbildningen i svenska språket skall prövas. Utredaren skall särskilt analysera konsekvenserna av förändringarna i fråga om ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för såväl deltagarnas försörjning som för själva utbildningen och introduktionen i kommunerna. Utredningen skall bedrivas i nära samråd och parallellt med översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.

Bakgrund

Syftet med svenskundervisning för invandrare, sfi, är att ge folkbokförda invandrare kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället. Sfi är i dag enligt 1 kap. 8 § skollagen (1985:1100) en del av det offentliga skolväsendet för vuxna. Verksamheten regleras genom 13 kap. skollagen och förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare. Målen för utbildningen

formuleras i förordningen (SKOLFS 1994:28) om kursplan för svenskundervisning för invandrare.

Under läsåret 2000/01 deltog drygt 37 000 invandrare i sfi, varav cirka en tredjedel var flyktingar.

Kunskapslyftskommittén föreslog i delbetänkandet Vuxenutbildning för alla? Andra året med kunskapslyftet (SOU 1999:39) att sfi skulle integreras i komvux. Med anledning av förslaget gav regeringen Statskontoret i uppdrag att överväga för- och nackdelar med en inordning i komvux och gymnasieskolan respektive med att sfi fortsatt är en egen skolform. Statskontoret redovisade sin analys i juni 2000.

Regeringen har i propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72) haft som utgångspunkt att vuxenutbildning måste individualiseras och utgå från varje individs behov och förutsättningar. I propositionen betonades att individualiseringen är särskilt viktig när det gäller en så heterogen grupp som invandrare. Regeringen föreslog att sfi skulle kvarstå som egen skolform men att utbildningen måste utvecklas vidare, som en del av den övriga vuxenutbildningen, och bli mer flexibel. Bl.a. föreslogs att sfi skall anordnas som kurser i stället för en kurs. Skollagens bestämmelser har ändrats i enlighet med detta fr.o.m. den 1 januari 2002. Regeringen gav samtidigt Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk en permanent form.

Arbetet med att förändra sfi har påbörjats. Skolverket har under 2001 fått i uppdrag att utarbeta nya kursplaner för sfi samt att, tillsammans med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet, undersöka hur sfi för högutbildade invandrare kan anordnas i högskolemiljö. Verket har vidare fått i uppdrag att utveckla ämneskompetensen hos lärare inom sfi samt att stödja projekt som rör nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom verksamheten för integration av invandrare.

Översyn av mottagandet av och introduktion för flyktingar

I november 2001 tillsatte regeringen en särskild utredare för att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87). Översynen skall bl.a. analysera hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration. Utredaren skall särskilt överväga hur alla nyanlända invandrare skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för

grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet. Utredaren skall också studera och analysera svenskundervisningens roll och betydelse inom ramen för ett introduktionsprogram. Utredaren bör vidare överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till innehåll i introduktionsprogram eller till de introduktionsresultat som uppnås. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.

Behov av utredning

Bristande måluppfyllelse

Efter 3 års studier har endast cirka 40 procent av de studerande uppnått målen för sfi. Cirka 50 procent har avbrutit sina studier.

Orsakerna till den dåliga måluppfyllelsen är inte entydigt klarlagda. Målgruppen är dock mycket heterogen. Utbildningen vänder sig till alla invandrare, vilket medför att målen är desamma för alla, oavsett ålder, individens mål och förutsättningar. Undersökningar har visat att just t.ex. ålder och utbildningsbakgrund, psykisk hälsa, motivation och sociala förhållanden har stor betydelse för utbildningsresultatet. Det har också varit svårt att anpassa utbildningen efter den enskilde individens behov, intressen och motivation. Riksdagens revisorer har också i sin rapport Språk och arbete (2000/01:3) konstaterat att sfi inte är lämpligt utformad för de grupper som har stora svårigheter att klara sfi-nivån, t.ex. lågutbildade. Även det faktum att nära 9 av 10 sfi-lärare saknar utbildning i undervisningsämnet på den nivå som normalt krävs för ämneskompetens i grundskolan, dvs. minst 40 poäng i svenska för invandrare eller svenska som andraspråk, har sannolikt stor betydelse.

Trots att en övervägande majoritet av kommunerna delar in sfideltagarna i grupper efter utbildningsnivå och/eller språkkunskaper så visar resultaten att det finns behov av mer radikala förändringar. Några kommuner låter redan högutbildade invandrare få sfi i högskolemiljö. Det är troligt att vissa invandrare skulle finna det mer motiverande att lära sig svenska i en välbekant yrkesmiljö eller i samband med praktik som förbereder för ett yrkesliv i Sverige. Som en del i storstadspolitiken bedrivs ett utvecklingsarbete i storstadsregionerna inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Konkreta insatser görs i syfte att bryta segregationen. I avtalens lokala åtgärdsplaner förekommer insatser där svenskundervisning kombi-

neras med praktik eller andra åtgärder som innebär kontakt med arbetslivet. Även i andra kommuner förekommer projekt med liknande syfte.

Invandrare som uppnått pensionsåldern har ofta mycket svårt att nå målen för sfi. Redan i dag brukar separat undervisning med helt andra mål anordnas för denna grupp. För ungdomar i åldern 16–19 år kombineras ofta sfi med gymnasieskola. Skolverket har nyligen föreslagit att sfi för denna grupp bör ges i gymnasieskolan och för utvecklingsstörda inom särvux. Invandrare som har en anställning kan behöva undervisning på t.ex. kvällstid. Men i stället för generella lösningar för olika grupper måste man finna lösningar för varje enskild deltagare.

En mer flexibel och individualiserad utbildning kan behöva en annan utbildningsorganisation än dagens. En förändrad organisation kan medföra att fördelningen mellan stat och kommun i fråga om ansvaret och kostnaderna för utbildningen behöver ses över. Bl.a. kan schablonbidraget, dvs. statens bidrag till kommunerna för flyktingmottagningen samt studiestödssystemet, komma att beröras.

Samhällsinformation

Sfi skall ge, förutom språkkunskaper, även kunskaper om det svenska samhället, om lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i vårt samhälle. Sådana kunskaper utgör en av förutsättningarna för att invandrare skall kunna ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Oavsett vilket yrke eller sysselsättning en invandrare tänkt sig i Sverige, så finns det alltid behov av samhällsinformation. Eftersom många deltagare tidigt avbryter sina studier bör informationen ges på ett sätt som garanterar att alla ges möjlighet att få del av den. Det kan därför finnas anledning att pröva om samhällsinformationen bör skiljas från språkutbildningen och på vilka andra sätt invandrare skall få kunskap om det svenska samhället.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att parallellt med den pågående översynen av mottagande av och introduktion för flyk-

tingar pröva hur skolformen sfi kan förnyas och organiseras. Utgångspunkten skall vara att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och förutsättningar. Utbildningen i svenska skall kunna ske parallellt med t.ex. olika former av utbildning, praktik eller arbete. De erfarenheter som hittills vunnits inom storstadspolitiken och under annat utvecklingsarbete inom språkutbildning och integrationsarbete skall tas till vara. Utredaren skall också ta del av internationella erfarenheter.

Utredaren skall i sitt arbete utgå från att alla invandrare skall ha rätt till grundläggande utbildning i svenska språket snarast efter beslut om beviljat uppehållstillstånd och folkbokföring. Utredaren skall utforma förslag till mål och andra styrdokument för utbildningen. Frågan om utbildningens organisation skall belysas och de förslag som erfordras utarbetas. Utredaren skall i samråd med utredningen om Översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87) föreslå hur behovet av samhällsinformation skall tillgodoses. Utredaren skall vidare analysera och lämna förslag hur ansvar och kostnader i dessa avseenden skall fördelas mellan stat och kommun för såväl individernas uppehälle som för utbildningen och introduktionen i kommunerna. Utredarens förslag skall rymmas inom samma ramar som sfi har i dag, dvs. totalt sett oförändrade resursramar.

Arbetet skall bedrivas i nära kontakt med Översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar. Ett ställningstagande till förslagen från de båda utredningarna skall kunna ske i ett sammanhang.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, Svenska Kommunförbundet och andra organisationer. I de fall det är relevant skall den kommunala finansieringsprincipen beaktas.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 mars 2003.

(Utbildningsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen Utbildning i svenska för invandrare

Dir. 2003:3

Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 2003.

Förlängd tid för uppdrag

Med stöd av regeringens bemyndigande den 13 juni 2002 har chefen för Utbildningsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över utbildningen i svenska för invandrare. Utredaren skall, enligt direktiven, slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.

Utredningstiden för uppdraget förlängs, vilket innebär att slutbetänkandet skall redovisas senast den 1 september 2003.

(Utbildningsdepartementet)

Enkät till sex kommuner avseende kostnader för sfi

(Enkäten är framtagen av KPMG i samråd med utredningen.)

Det finns en hel del kostnadsuppgifter och volymuppgifter för åren 2000 samt 2001, och vad gäller volym även 2002, hos Skolverket/SCB. Är dessa korrekta och relevanta? Finns det tveksamheter kring definitioner eller kring de uppgifter ni i kommunen har lämnat? Det är viktigt för oss att få veta om ni anser att vi kan använda dessa uppgifter för åren 2000–2002 i vårt arbete eller inte.

Vi är tacksamma för den hjälp vi kan få genom att ni besvarar dessa frågor. Med tanke på den mycket korta tid som finns till förfogande är det meningen att ni besvarar de frågor ni kan utifrån tillgängligt material och er kunskap om verksamheten. Det är också bra om ni markerar vad som är bedömningar och vad som kan ses som fakta.

Kostnader

Hur mycket kostar sfi

a) totalt?

b) uppdelat på undervisning (lärare, lokaler, läromedel m.m.),

språkpraktik (anskaffning, handledning, försäkring m.m.) vägledning/kartläggning/planering, samhälls/yrkesorientering, ”elevvårdande insatser” modersmålsstöd, administration etc. (uppge gärna vad som ingår i de olika delarna, summan av delarna ger totalen),

c) uppdelat på invandrare resp. flyktingar,

d) uppdelat på olika grupper utifrån utbildningsbakgrund

(gärna 0-2, 3-6, 7- år

1

), kön, hälsa, ålder och ev. andra

1

Det är stor skillnad i förkunskaper i dessa intervall och därför behövs olika insatser och

olika lång tid i sfi+grundläggande vux.

väsentliga bakgrundsfaktorer som ursprungsland, land i krig (för att om möjligt fånga risken för t.ex. PTSD) etc.

Vilka extra kostnader har kommunen för sfi-studerande med psykiska och fysiska funktionshinder inkl. PTSD, dvs. krigs- och tortyrskadade? Vilka specifika krav ställs på verksamheten och hur löser ni dessa krav? Hur finansieras sfi i kommunen? Kommunbidrag/anslag, interna intäkter (del av generalschablonen) från flyktingmottagning/ invandrarenhet el. motsv., externa intäkter från stat, landsting el. övriga? Hur beräknas och hanteras de interna intäkterna? Hur flexibelt kan ni använda era samlade resurser (försörjningsstöd, introduktionsersättning, kommunbidrag/anslag, interna intäkter, externa intäkter etc.)?

Sfi-deltagare

Hur många sfi-deltagare har kommunen årligen uppdelat på startår? Hur många heltidsstuderande motsvarar detta? (Jmf. de uppgifter ni i kommunen lämnat till Skolverket/SCB)

Hur många sfi-deltagare har

a) klarat sfi-nivån (högsta nivån) efter antalet timmar upp-

delat i lämpliga intervall och på mottagningsår?

b) genomgått prövning för sfi-betyg (utöver ovanstående)

c) kombinerat sfi med praktik eller arbete, läst enbart sfi,

kombinerat sfi med andra studier eller, kombinerat sfi med annan verksamhet ( t.ex. hemkunskap, hantverk) inom ramen för sfi-utbildningen

d) hur varierar resultaten mellan dessa två grupper om andra

väsentliga faktorer hålls konstanta?

Hur många sfi-deltagare som enligt den nya kursplanen (SKOLFS 2002:19)

a) börjat på studieväg 1, kurs A eller B, och avslutat kurs B, C

resp. D?

b) börjat på studieväg 2, kurs B eller C, och avslutat kurs C

resp. D?

c) börjat på studieväg 3, kurs C eller D, och avslutat kurs D?

(Den nya kursplanen började gälla först frivilligt i höstas och obligatoriskt i januari 2003, så vi har full förståelse för att frågan är svår att besvara.)

Hur finansierar de studerande sina sfi-studier och sitt uppehälle under sfi-tiden? Med försörjningsstöd, arbetsinkomst, med hjälp av anhöriga, eller på annat sätt? Ange antal eller andel; en god uppskattning är också tillräckligt.

Organisation och arbetssätt

Vilka krav ställs på organisationen för att i sfi-verksamheten inkludera obligatorisk kartläggning, vägledning, validering, individuella studieplaner samt ge alla möjlighet till praktik, integrerad arbetslivsinriktning, parallella andra studier/annan verksamhet etc. i fråga om:

a) personalens kompetens och antal

b) planering och uppföljning

c) tolkhjälp etc.

d) övrigt

Vilka effekter kan utläsas av ett förändrat arbetssätt med kartläggning, vägledning, validering, individuella studieplaner, praktik, integrerad arbetslivsinriktning, parallella studier etc. i fråga om:

a) kostnad per mottagen flykting (vilka kostnader förändras)

b) kostnad per invandrare (vilka kostnader förändras)

c) tiden att nå den sfi-nivå som är rimlig för individen

d) tiden att nå självförsörjning

Vilka effekter kan utläsas av ett förändrat arbetssätt med validering? Vilka utredningar, utvärderingar och uppföljningar (av insatser, resultat och kostnader) har ni gjort som kan vara av intresse för sfiutredningen?