SOU 2014:10

Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen beslutade den 17 januari 2013 att bemyndiga statsrådet Stefan Attefall att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövs för att genomföra ändringarna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSIdirektivet). I uppdraget ingick också att se över lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen i övrigt samt att föreslå åtgärder som skapar bättre förutsättningar för vidareutnyttjande av sådana handlingar (dir. 2013:2).

Den 5 februari 2013 förordnades dåvarande generaldirektören Göran Gräslund som särskild utredare.

Den 4 mars 2013 förordnades som experter i utredningen kanslirådet Gustaf Johnssén, departementssekreterarna Anita Stawarz och Eva Stengård, f.d. generaldirektören Peder Törnvall och förbundsjuristen Staffan Wikell.

Som sekreterare förordnades organisationsdirektören Michael Borchers och juristen Mikael Vall från och med den 11 februari 2013. Juristen Martin Brinnen förordnades som sekreterare från och med den 1 mars 2013.

Martin Brinnen entledigades den 31 oktober 2013 och förordnades som expert från och med den 1 november 2013.

Utredningen har antagit namnet PSI-utredningen. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar (SOU 2014:10). I och med det är utredningens uppdrag slutfört.

Stockholm den 28 februari 2014

Göran Gräslund

/Michael Borchers Mikael Vall

Sammanfattning

Utredningen har två uppgifter. Den ena är att föreslå de ändringar i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) som krävs för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/37/EU av den 26 juni 2013 om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet). Den andra uppgiften är att analysera och föreslå övriga åtgärder som kan bidra till att främja ett ökat vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.

Syftet med att öka vidareutnyttjandet är att det kan bidra till ekonomisk tillväxt, ökad öppenhet och bättre service till medborgarna. Enligt olika beräkningar handlar det om stora värden för samhället.

För att genomföra förändringarna i PSI-direktivet föreslår utredningen följande förändringar i PSI-lagen.

  • Lagens tillämpningsområde utvidgas så att den också omfattar arkiv, bibliotek (inklusive högskolebibliotek) och museer.
  • En ny huvudregel införs för hur höga avgifter som får tas ut för att ge tillgång till handlingar.
  • Som allmän princip införs att handlingar som omfattas av lagen och tillhandahålls av myndigheterna får vidareutnyttjas.

För att göra lagen tydligare och enklare att tillämpa föreslår utredningen att begreppet affärsverksamhet byts mot konkurrensutsatt verksamhet i bestämmelsen om vilka handlingar som inte omfattas av lagen. Dessutom föreslås att myndigheterna ska vara skyldiga att informera om sina handlingar och villkoren för att vidareutnyttja dem, samt att en tillsynsfunktion införs för att hindra diskriminerande villkor. Slutligen förselår utredningen att myndigheterna på begäran ska lämna skriftliga beslut om att inte

lämna ut handlingar eller om vidareutnyttjandet har förenats med villkor. Syftet är att göra sådana beslut lättare att överklaga.

Utredningens analys av åtgärder som kan främja ett ökat vidareutnyttjande mynnar ut i en rad förslag. Eftersom PSI-lagen i sig inte räcker för att driva på utvecklingen behöver regeringen styra myndigheterna så att de vidtar de åtgärder som krävs för att underlätta att deras information kan vidareutnyttjas.

En viktig del av styrningen är att besluta om hur myndigheterna får ta betalt för sina handlingar. Här måste regeringen beakta den nya huvudregeln för avgifter. Styrningen bör också ta sikte på att myndigheternas kultur och attityder till vidareutnyttjande kan behöva förändras i en del fall. För att regeringen ska kunna styra myndigheterna och vidta lämpliga åtgärder behöver utvecklingen följas upp och de olika åtgärderna utvärderas.

För att underlätta vidareutnyttjande behövs enligt utredningen fortsatta insatser för att standardisera myndigheternas information, till exempel när det gäller de begrepp och termer som används när den presenteras. Utredningen föreslår att det inrättas en gemensam portal som kan fungera som en ingång till informationen hos olika delar av den offentliga förvaltningen.

I stort sett alla myndigheter och kommuner behöver vidta åtgärder för att leva upp till de ändrade reglerna som utredningen föreslår. Som stöd i arbetet behövs tydliga och aktuella vägledningar som beskriver regelverket och vilka åtgärder som bör eller kan vidtas för att bidra till utvecklingen.

Utredningen föreslår att ett antal myndigheter får nya uppgifter till följd av de olika förslagen. I de flesta fall gäller det mindre förändringar med en tydlig koppling till myndigheternas nuvarande uppdrag. Det gäller bland annat Ekonomistyrningsverket och Konkurrensverket. Riksarkivet föreslås få ansvaret för den gemensamma portalen och för att ta fram föreskrifter om hur myndigheterna ska informera om de handlingar som de kan tillhandahålla för vidareutnyttjande.

PSI-direktivet innebär inga förändringar av de regler som finns om rätten att få tillgång till handlingar. Men när allt mer information sprids och används för olika ändamål ökar risken för att uppgifterna används på ett felaktigt eller olämpligt sätt. Det ställer krav på att myndigheterna har väl fungerande system och rutiner för att värna informationssäkerheten.

Summary

The Inquiry has two tasks. The first is to propose the amendments to the Act on the re-use of public administration documents (2010:566) that are necessary for the implementation of Directive 2013/37/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 amending Directive 2003/98/EC on the re-use of public sector information (PSI Directive). The second task is to analyse and propose other measures that could help to promote greater reuse of public administration documents.

The aim of increasing such re-use is that it can contribute to economic growth, greater openness and better service for citizens. Various estimates point to considerable value for society.

To implement the amendments in the PSI Directive, the Inquiry proposes the following amendments to the Act on the re-use of public administration documents.

  • The scope of application of the Act should be broadened so as to also include archives, libraries (including higher education institution libraries) and museums.
  • A new main rule should be introduced determining how much can be charged for access to documents.
  • A general principle should be introduced to the effect that documents that are covered by the Act and that government agencies have at their disposable may be re-used.

To make the Act clearer and easier to apply, the Inquiry proposes that the term ‘commercial activity’ be amended to ‘activity subject to competition’ in the provision on which documents are not covered by the Act. The Inquiry also proposes that agencies should be obliged to provide information about their documents and the terms for re-using them, and that a supervisory function is established to prevent discriminatory terms. Finally, the Inquiry

proposes that decisions not to disclose documents should be issued in writing so as to make it easier to appeal against them.

The Inquiry’s analysis of measures that could promote increased re-use has resulted in a number of proposals. As the Act on the re-use of public administration documents is in itself not sufficient to advance developments, the Government needs to direct agencies so that they take the measures necessary for making their information easier to re-use.

An important part of this governance is deciding how agencies are allowed to charge for their documents. In this regard, the Government must take into account the new main rule for fees. This governance should also focus on the fact that some agencies’ culture and attitudes towards re-use may need to change. For the Government to be able to govern agencies and take appropriate measures, developments need to be monitored and the various measures need to be evaluated.

To make re-use easier, the Inquiry considers that continued measures are needed to standardise agencies’ information, e.g. with regard to the concepts and terms used when information is presented. The Inquiry proposes that a shared portal be established that could function as a point of entry to information held by various parts of the public sector.

Essentially all government agencies and municipalities need to take measures to comply with the rules proposed by the Inquiry. In support of this, clear and up-to-date guidelines are needed that describe the regulations and which measures should or can be taken to help move developments in the right direction.

The Inquiry proposes that a number of agencies be given new tasks as a result of the various proposals. In most cases these would be minor changes with a clear link to the agency’s current assignment. This applies to the National Financial Management Authority and the Swedish Competition Authority. The Inquiry proposes that the National Archives be given responsibility for the shared portal and for drawing up regulations on how government agencies are to provide information about the documents they are able to make available for re-use.

The PSI Directive does not imply any changes to the rules that exist concerning the right to access documents. But as increasing amounts of information are being disseminated and used for various purposes, there is an increased risk of information being used incorrectly or inappropriately. This places demands on agencies, which must have efficient systems and routines for safeguarding the security of information.

1. Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen

dels att 1–11 och 14 §§ samt rubriken närmast före 14 §,

dels att en ny övergångsbestämmelse ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §2

Syftet med denna lag är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter.

Lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen.

Lagen avser att förhindra att myndigheter beslutar om villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen.

Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning.

1

Jämför Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/37/EU av den 26 juni 2013 om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (EUT L175/1, 27.6.2013, s. 1, Celex 32013L0037).

2 Senaste lydelse SFS 2010:566.

2 §3

Denna lag innehåller bestämmelser om villkor för att få vidareutnyttja handlingar hos statliga och kommunala myndigheter.

Lagen gäller för vidareutnyttjande av handlingar hos statliga och kommunala myndigheter.

Lagen gäller också för vidareutnyttjande av handlingar hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), om handlingarna hör till den verksamhet som anges där, samt handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Dessa organ ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter.

3 §4

Denna lag gäller inte för handlingar hos

1. utbildnings- eller forskningsinstitutioner, eller

2. kulturinstitutioner.

Lagen gäller inte för handlingar som

1. inte får tillhandahållas,

2. tillhandahålls i en myndighets konkurrensutsatta verksamhet,

3. en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i konkurrensutsatt verksamhet,

4. finns hos andra utbildnings- eller forskningsinstitutioner än högskolebibliotek,

5. finns hos andra kulturinstitutioner än arkiv, bibliotek och museer,

6. utgör datorprogram, eller

7. tredje man innehar rätt till enligt lagen ( 1960:729 ) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

3 Senaste lydelse SFS 2010:566. 4 Senaste lydelse SFS 2010:566.

Lagen gäller inte för begränsningar i vidareutnyttjandet av handlingar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning.

4 §5

Denna lag gäller inte för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas eller för begränsningar i vidareutnyttjandet av dessa som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av någon författning.

Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av patentlagen (1967:837) , mönsterskyddslagen (1970:485) , firmalagen (1974:156) , lagen ( 1992:1685 ) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter, växtförädlarrättslagen (1997:306) eller varumärkeslagen (2010:1877) .

Lagen gäller inte för handlingar som en myndighet tillhandahåller en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller för handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet.

5 §6

Denna lag gäller inte för handlingar till vilka tredje man innehar rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk.

Vidareutnyttjande är tillåtet för handlingar som tillhandahålls av myndigheter och som omfattas av denna lag.

Lagen påverkar inte utövandet av sådan ensamrätt som följer av varumärkeslagen (1960:644) , patentlagen (1967:837) , mönsterskyddslagen (1970:485) , firmalagen (1974:156) , lagen ( 1992:1685 ) om skydd för kretsmönster för halvle-

5 Senaste lydelse SFS 2010:566. 6 Senaste lydelse SFS 2010:566.

darprodukter eller växtförädlarrättslagen (1997:306) .

6 §7

I denna lag avses med handling detsamma som i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen. Ett datorprogram ska dock inte anses vara en handling.

I denna lag avses med handlingar; handlingar som avses i 2 kap. 3 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen,

vidareutnyttjande; användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet.

I lagen avses med vidareutnyttjande användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet.

7 §8

Om en myndighet får ta ut avgifter för vidareutnyttjande, får de samlade intäkterna från sådana avgifter tillsammans med de samlade intäkterna från avgifter för handlingar som myndigheten tillhandahåller inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar.

Om en myndighet får ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar, får avgifterna inte överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Om en myndighet är skyldig att ta ut avgifter vid vidareutnyttjande av handlingar för att täcka

7 Senaste lydelse SFS 2010:566. 8 Senaste lydelse SFS 2010:566.

en väsentlig del av kostnaderna för en verksamhet, får de samlade intäkterna inte överstiga kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar.

Oavsett krav på kostnadstäckning får arkiv, bibliotek och museer tillämpa bestämmelsen i andra stycket.

8 §9

Villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta och icke- diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Villkoren får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande.

Villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta och får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande.

Villkor för vidareutnyttjande ska vara icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande.

Den myndighet regeringen bestämmer ska bedriva tillsyn avseende myndigheternas tillämpning av andra stycket. En granskad myndighet ska bistå tillsynsmyndigheten med de uppgifter och handlingar som tillsynsmyndigheten behöver för sin granskning. Tillsynsmyndighetens beslut får inte överklagas.

9 Senaste lydelse SFS 2010:566.

9 §10

Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin affärsverksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar.

Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin konkurrensutsatta verksamhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar.

10 §11

En myndighet får inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för en tid av högst tre år i taget. Den exklusiva rätten ska offentliggöras.

Om inte annat följer av andra stycket får en myndighet inte bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar, utom när det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt får beviljas för en tid av högst tre år i taget. Den exklusiva rätten ska offentliggöras.

Utöver vad som följer av första stycket får arkiv, bibliotek och museer bevilja en exklusiv rätt vid digitalisering av kulturresurser. En exklusiv rätt enligt detta stycke får i allmänhet inte överstiga tio år och ska offentliggöras. Om den exklusiva rätten överstiger tio år ska den omprövas under det elfte året och i tillämpliga fall vart sjunde år därefter.

Den myndighet som ingått sådant avtal som avses i andra stycket ska, senast vid avtalets utgång, utan kostnad erhålla en kopia av de digitaliserade kulturresurserna med rätt att fritt utnyttja och distribuera materialet.

10 Senaste lydelse SFS 2010:566. 11 Senaste lydelse SFS 2010:566.

11 §12

En myndighet ska informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Denna information ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt.

En myndighet ska informera om avgifter, inklusive beräkningsgrund, och andra villkor för vidareutnyttjandet.

Myndigheten ska på begäran ange beräkningsgrunden för avgifterna.

En myndighet ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande information.

Information enligt första och andra stycket ska kunna lämnas elektroniskt och utan avgift.

Motivering av beslut Beslut om vidareutnyttjande

14 § 13

Ett beslut om avslag en begäran om vidareutnyttjande ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk, ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från.

En myndighet ska på begäran lämna ett skriftligt beslut om vidareutnyttjandet har förenats med villkor eller om en begäran om vidareutnyttjande har avslagits. Sådana beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet.

Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt lagen ( 1960:729 ) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk,

12 Senaste lydelse SFS 2010:566. 13 Senaste lydelse SFS 2010:566.

ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare, om denne är känd, eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Arkiv, bibliotek och museer behöver inte lämna information om sådana rättsinnehavare eller licensgivare.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

1. Avtal med sådana exklusiva rättigheter som avses i 10 § andra stycket som slöts före den 17 juli 2013 ska upphöra att gälla när avtalet löper ut, dock senast den 18 juli 2043.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är att föreslå de författningsändringar som behövs för att genomföra ändringarna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) i svensk rätt.1 I uppdraget ingår också att se över lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) i övrigt samt att föreslå åtgärder som skapar bättre förutsättningar för vidareutnyttjande av sådana handlingar (se dir. 2013:2, bilaga 1). Utredaren ska bland annat

  • analysera konsekvenserna av att direktivets tillämpningsområde utvidgas till att omfatta arkiv, bibliotek och museer,
  • se över myndigheternas bemyndiganden att ta ut avgifter för att tillhandahålla och vidareutnyttja information i syfte att öka tydligheten,
  • utreda vilket stöd myndigheterna behöver och om någon myndighet bör ges uppgifter på området.

Enligt sitt direktiv ska utredningen följa de förhandlingar om förslagen till ändringar i PSI-direktivet som pågår inom Europeiska unionen och i sitt förslag utgå från det innehåll de får när de antagits av Europaparlamentet och rådet.

Enligt utredningens direktiv skulle den lämna sitt förslag till lagändringar senast den 13 juni 2013 och övriga förslag senast den 30 oktober 2013. Men vid tidpunkten för delredovisningen pågick fortfarande förhandlingarna om ändringarna i PSI-direktivet, och det

1 Direktivet återges i bilaga 4.

ändrade PSI-direktivet antogs först den 26 juni 2013.2 Den 25 april 2013 beslutade därför regeringen att ge utredningen tilläggsdirektiv, där delredovisningen togs bort. I stället skulle hela uppdraget redovisas senast den 30 oktober 2013 (se dir. 2013:41, bilaga 2). Genom ett ytterligare tilläggsdirektiv beslutade regeringen den 19 september 2013 att förlänga utredningstiden till som längst den 28 februari 2014 (se dir. 2013:85, bilaga 3).

2.2. Utredningens arbete

Utredningen har sammanträtt med expertgruppen vid tio tillfällen. Inför sammanträdena har promemorior utarbetats om utredningens olika frågor. Också utkast till de olika kapitlen i betänkandet har diskuterats vid mötena.

Enligt sitt direktiv ska utredningen samråda med en rad myndigheter och organisationer (se bilaga 1). Representanter för merparten av dem deltog vid något av de samrådsmöten som utredningen arrangerade under våren och försommaren 2013. För att få synpunkter från fler myndigheter från olika områden och med skilda förutsättningar bjöd utredningen in ytterligare ett antal statliga myndigheter till mötena. Vid två möten deltog företrädare för arkiv, bibliotek och museer, vid två möten övriga myndigheter. Ett särskilt möte hölls med företrädare för kommunerna. Också där var strävan att ta del av synpunkter och uppfattningar från organisationer med olika erfarenheter och förutsättningar. Totalt deltog 23 statliga myndigheter och 7 kommuner med minst en representant var vid de här mötena.

Mötena följde en enhetlig struktur. Med utgångspunkt i ett antal frågor som utredningen hade skickat till deltagarna på förhand diskuterades bland annat praktiska erfarenheter av PSI-lagen, avgiftsfrågor samt vilka åtgärder som kan underlätta myndigheternas arbete och bidra till att främja ett ökat vidareutnyttjande.

Syftet med samråden var att ge utredningen en bred och aktuell bild av erfarenheter och uppfattningar, som underlag för det fortsatta utredningsarbetet. Trots det relativt stora urvalet av myndigheter och andra organisationer samt utredningens strävan att samråda med representanter från olika områden var inte ambitionen att få en fullständig bild av hela den offentliga förvaltningen. Utredningen

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/37/EU av den 26 juni 2013 om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Direktivet återges i bilaga 5.

frågade inte heller efter några formella ställningstaganden från deltagarna.

Utöver de här mötena har utredningen fört samtal om specifika frågor med och tagit emot olika typer av information från representanter för en rad myndigheter, företag, organisationer och experter. Bland annat har utredningen deltagit vid flera konferenser och seminarier där olika aspekter av vidareutnyttjande har diskuterats. I särskild ordning har utredningen samrått med E-delegationen (Fi 2009:01), Informationshanteringsutredningen (Ju 2011:11) och Uppgiftslämnarutredningen (N 2012:01). Vid två tillfällen har utredningen träffat myndighetshandläggare i Regeringskansliet för att berätta om arbetet och diskutera olika frågor. Genom intervjuer och studier av dokument har utredningen orienterat sig om åtgärder som andra länder har genomfört eller planerar för att främja ett ökat vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen.

På utredningens uppdrag har Riksarkivet utarbetat en promemoria om hur regelverket för myndigheternas information om handlingar kan utformas (dnr. S 2013:01/2013/9). Utredningen har också uppdragit åt konsultföretaget PwC att analysera vissa åtgärder för att främja ett ökat vidareutnyttjande (dnr. S 2013:01/2013/8).

2.2.1. Några begrepp

Det finns en rad speciella begrepp och termer som används när frågan om vidareutnyttjande av handlingar diskuteras. Utredningen har strävat efter att undvika komplicerade begrepp, och försökt att förklara speciella begrepp i anslutning till att de används.

För att undvika missförstånd och otydlighet finns det dock anledning att redan här ta upp ett par begrepp som förekommer ofta i sammanhanget men används och tolkas på olika sätt.

I PSI-direktivet används, liksom i till exempel 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen, termen handling. I båda fallen avser den alla typer av handlingar som finns hos myndigheterna, oavsett i vilken form och på vilket medium. I betänkandet används termerna handling, information och data omväxlande, som i den allmänna debatten och språkbruket. Någon skillnad i sak är inte avsedd annat än när det särskilt anges eller framgår av sammanhanget.

Under de senaste åren har begreppet öppna data börjat användas alltmer flitigt, inklusive i skälen till ändringarna i PSI-direktivet. Inte sällan sätts likhetstecken mellan vidareutnyttjande enligt PSI-

direktivet och att tillämpa de principer som brukar användas för att känneteckna öppna data. Det är inte alltid korrekt och kan leda till missförstånd och felaktiga förväntningar.

Det finns ingen formell definition av uttrycket öppna data (ibland används öppen data), men det syftar på digital information som är fritt tillgänglig utan inskränkningar, oavsett vem som tillhandahåller eller utnyttjar den. En sammanfattande definition som brukar användas är sådana data som vem som helst fritt får använda, återanvända och distribuera utan annan motprestation än att ange källa eller att dela data på samma sätt.

Handlingar som kan vidareutnyttjas enligt PSI-direktivet är inte samma sak. Enkelt uttryckt kan man säga att handlingar från den offentliga sektorn som tillhandahålls enligt principerna för öppna data alltid uppfyller reglerna i PSI-direktivet, men inte tvärtom. Vidareutnyttjande enligt PSI-direktivet kan – men måste inte – vara förenat med såväl villkor som avgifter. Figur 1 är ett sätt att schematiskt visa hur de två begreppen förhåller sig till varandra. Figuren ska också illustrera att en stor del av alla data som existerar varken finns tillgängliga som öppna data eller tillhandahålls för vidareutnyttjande enligt reglerna i PSI-direktivet.

2.3. Betänkandets disposition

I kapitel 3 ger utredningen en kort bakgrund. Där beskrivs dels de olika syftena med att främja ett ökat vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn samt de risker som behöver beaktas till följd av att vidareutnyttjandet ökar. I kapitlet beskrivs också översiktligt innehållet i det ursprungliga PSI-direktivet och den gällande PSI-lagen samt de förändringar som det ändrade PSI-direktivet innebär.

Kapitel 4 sammanfattar de praktiska erfarenheterna av den nuvarande PSI-lagen och hur den har tillämpats sedan den trädde i kraft den 1 juli 2010. Redovisningen baseras på de samrådsmöten med olika intressenter som utredningen arrangerade under våren 2013 samt synpunkter som i olika sammanhang har framförts till utredningen under dess arbete.

Kapitel 5 till 9 behandlar PSI-lagen. Här analyseras hur förändringarna av PSI-direktivet påverkar den svenska lagstiftningen samt vilka förändringar som behöver göras i PSI-lagen. Med utgångspunkt i den analysen redovisar utredningen sina överväganden och förslag om hur lagen bör ändras. Här tas också upp andra tänkbara förändringar som utredningen enligt sitt direktiv ska föreslå i syfte att göra lagen tydligare och enklare att tillämpa.

Kapitel 10 innehåller utredningens bedömningar och förslag om andra åtgärder än lagstiftning som kan främja ett ökat vidareutnyttjande. En del av dem syftar till att förenkla för dem som vill vidareutnyttja handlingar från den offentliga sektorn, andra att underlätta för de statliga myndigheterna och kommunerna att uppfylla lagens krav och att bidra till att främja utvecklingen. I kapitlet föreslår utredningen också hur olika uppgifter på området kan organiseras.

Kapitel 11 innehåller författningskommentarer till utredningens förslag om ändringar i PSI-lagen.

I kapitel 12 beskriver utredningen konsekvenserna av sina förslag.

3. Nyttan med vidareutnyttjande samt gällande rätt

Genom PSI-direktivet (PSI står för Public Sector Information) från år 2003 fastställdes regler om hur enskilda och företag kan använda handlingar från den offentliga sektorn för andra ändamål än vad de ursprungligen avsågs för. Sådan användning benämns i direktivet som vidareutnyttjande. PSI-direktivet genomfördes i svensk rätt den 1 juli 2010 genom PSI-lagen. I juni 2013 antogs ett ändringsdirektiv till det ursprungliga PSI-direktivet.

PSI-direktivet består av ett antal minimikrav. Det är därför tillåtet för ett medlemsland att gå längre än vad direktivet kräver för att främja utvecklingen på området. Det kan till exempel gälla avgifter. Några krav på att myndigheter ska erbjuda öppna data eller liknande finns inte i PSI-direktivet, men är ändå helt i linje med direktivets syfte (se t.ex. skäl 3 till ändringsdirektivet).

Det här kapitlet beskriver kort syftet med att tillåta vidareutnyttjande av information och ger en översiktlig genomgång av relevant lagstiftning på området.

3.1. Nyttan med att tillåta vidareutnyttjande av information

Statliga och kommunala myndigheter framställer, samlar in och lagrar stora mängder information av olika slag. Informationen från den offentliga förvaltningen kan bli en värdefull resurs när den utnyttjas på andra sätt än vad som var tanken när den samlades in eller skapades. Det gäller särskilt för information av hög kvalitet som är tillgänglig i elektronisk form. Syftet med PSI-direktivet är att skapa förutsättningar för att utnyttja resursen bättre och ta vara på och öka värdet av informationen.

Att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen innebär att enskilda aktörer sammanställer, kombinerar eller på andra sätt bearbetar eller använder informationen till nya produkter eller tjänster. De kan i sin tur bidra till olika former av värde för samhället.

3.1.1. Innovation och tillväxt

Tillgång till information av hög kvalitet kan stimulera och skapa förutsättningar för att utveckla nya kommersiella tillämpningar. Genom att kombinera information av olika slag och utnyttja modern informations- och kommunikationsteknik går det att skapa helt nya produkter och tjänster som efterfrågas på marknaden. På så sätt kan bättre förutsättningar för att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen bidra till att nya branscher utvecklas och företag växer, vilket i sin tur bidrar till ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt.

3.1.2. Insyn, legitimitet och delaktighet

Informationen från den offentliga förvaltningen som vidareutnyttjas genom att olika uppgifter ställs samman, bearbetas och görs tillgängliga på enklare sätt ökar medborgarnas möjligheter att få insyn i och ställa krav på de offentliga verksamheterna. En mer öppen offentlig förvaltning kan öka dess legitimitet hos medborgarna och deras vilja att delta i utvecklingen av servicen, effektiviteten och kvaliteten i de offentliga tjänsterna.

3.1.3. Förbättring för medborgarna

Varje dag fattar medborgarna mängder av små och stora beslut som påverkar deras tillvaro. Det kan handla om allt från att planera resor med kollektivtrafiken till att välja mellan olika utförare av välfärdstjänster. Att snabbt och enkelt få tillgång till väl anpassad information från den offentliga förvaltningen kan många gånger göra det enklare att fatta väl grundade beslut.

3.1.4. Effektivare förvaltning

Ett ökat vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen kan få positiva effekter också för myndigheterna själva. Om en myndighet beskriver och presenterar sin egen information tydligt samt tillhandahåller den på ett sätt som underlättar att den vidareutnyttjas, kan det samtidigt bidra till att effektivisera myndigheternas egna processer. När fler användare efterfrågar och utnyttjar informationen ökar chansen att fel och brister upptäcks och kan åtgärdas, vilket höjer informationens kvalitet och värde också för den egna verksamheten. En stor del av den information som finns hos kommuner och statliga myndigheter används i andra myndigheters verksamhet. De åtgärder som en myndighet vidtar för att underlätta för de privata aktörerna att vidareutnyttja informationen kommer därmed också att vara till nytta för andra delar av den offentliga förvaltningen. Det kan till exempel gälla smidigare och effektivare sätt att ta del av informationen, mindre administration för att reglera avgifter och villkor etc.

3.1.5. Stora värden

Det finns inga specifikt svenska studier av de ekonomiska effekterna av att öka vidareutnyttjandet av information från den offentliga sektorn. På europeisk nivå har det däremot gjorts flera försök att beräkna det möjliga ekonomiska värdet av att vidareutnyttja information.

I en ofta citerad studie till EU-kommissionen från år 2006 beräknades marknaden inom EU plus Norge vara värd mellan 10 och 48 miljarder euro, vilket motsvarade 0,25 procent av den samlade bruttonationalprodukten (Dekkers m.fl. 2006).

En senare rapport till kommissionen som många hänvisar till kom fram till likartade resultat (Vickery 2011). Där uppskattades att marknaden inom EU 27 var värd 27,9 miljarder euro år 2008. I studien gjordes en beräkning av marknadens tillväxt till år 2010. Med 7 procents årlig tillväxt, vilket bedömdes vara ett försiktigt antagande, skulle marknaden ha vuxit till 32 miljarder euro. Med motsvarande tillväxt till år 2013 skulle värdet för närvarande vara cirka 39 miljarder euro.

I en studie från oktober 2013 beräknas den totala direkta och indirekta nyttan av att tillåta vidareutnyttjande av information från både den offentliga och privata sektorn inom sju områden vara värd cirka 3 000 miljarder dollar per år i hela världen. Summan för Europa beräknas till 900 miljarder dollar.1 Värdet består bland annat av den samhällsekonomiska nyttan av ökad effektivitet, utvecklingen av nya produkter och tjänster, produkter med lägre kostnader och högre kvalitet samt ökad bekvämlighet.

De exempel på studier som har nämns här är gjorda med skilda metoder och bygger på en rad olika antaganden som är mer eller mindre realistiska. Slutsatserna ska därför tas med en nypa salt. Men de illustrerar att det finns stora samhällsekonomiska värden i ett ökat vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Syftet med PSI-direktivet och nationella åtgärder för att främja vidareutnyttjandet är att försöka ta bättre vara på de värdena.

3.1.6. Risker med ett ökat vidareutnyttjande

Samhällets ökande grad av digitalisering tillsammans med den ständiga tekniska utvecklingen gör att det både finns mer information att hämta hos myndigheter och att den blir lättare att vidareutnyttja. Det gäller särskilt möjligheterna att sammanställa befintliga uppgifter till helt nya handlingar. Utvecklad skanningsteknik har också gjort det mer attraktivt att begära ut en stor mängd handlingar på papper – vilket myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla om det inte hindras av sekretess eller särskilda regler – för att sedan omvandla materialet till ett maskinläsbart format.

Den här utvecklingen medför möjligheter till nya former av vidareutnyttjande. Men den kan samtidigt innebära ökade risker för

1 Se McKinsey Global Institute (2013). De områden som omfattas av studien är utbildning, transporter, konsumentprodukter, elförsörjning, olje- och gasförsörjning, hälsovård och finansiella tjänster.

otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Generellt gäller att ju mer information som sprids och ju fler som utnyttjar den i olika syften, desto större blir risken att den i vissa fall hanteras felaktigt eller olämpligt. Särskilt allvarligt är det om personuppgifter eller andra uppgifter som inte är avsedda att spridas hanteras på ett felaktigt eller otillbörligt sätt. PSI-direktivet i sig innebär dock inte att till exempel sekretessförbehåll eller begränsningar som följer av personuppgiftslagen (1998:204) (PUL) inte gäller eller ska tolkas på annat sätt än tidigare. För myndigheter som vill bidra till ett ökat vidareutnyttjande genom att aktivt tillhandahålla handlingar, det vill säga utöver vad de är absolut skyldiga till, kan den ökade volymen av handlingar som tillhandhålls dock öka kraven på de system och rutiner som finns för att slå vakt om informationssäkerheten.

3.2. Gällande PSI-lagstiftning

Vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen regleras på både EU- och nationell nivå, och i såväl specifik lagstiftning som i angränsande lagar som påverkar möjligheterna till vidareutnyttjande. I följande avsnitt görs en genomgång av gällande rätt på området.

3.2.1. Det ursprungliga PSI-direktivet

Med vissa undantag är PSI-direktivet tillämpligt på handlingar hos statliga och kommunala myndigheter och hos andra organ som lyder under offentlig rätt. Begreppet handling omfattar såväl handlingar på papper som i elektronisk form. Datorprogram omfattas dock inte. Undantagna från direktivets tillämpningsområde är handlingar vars tillhandahållande inte hör ihop med en myndighets offentliga verksamhet, handlingar där tredje man innehar immateriella rättigheter, handlingar som finns hos utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner eller offentliga radio- och teveföretag samt handlingar som undantas från tillgång enligt nationella bestämmelser.

Med vidareutnyttjande avses personers eller andra rättssubjekts användning av myndigheternas handlingar för annat än det ursprungliga ändamål som handlingarna framställdes för inom den offentliga verksamheten. Det innebär att de flesta utlämnanden av

handlingar leder till ett vidareutnyttjande. Utbyte av handlingar mellan myndigheter i samband med deras offentliga verksamhet utgör dock inte ett vidareutnyttjande.

PSI-direktivet påverkar inte nationella bestämmelser om rätten att ta del av eller vidareutnyttja handlingar, nationella bestämmelser om integritetsskydd eller krav som följer av internationella överenskommelser om skydd för immateriella rättigheter.

För handlingar som får vidareutnyttjas ska bestämmelserna i direktivet tillämpas. De materiella bestämmelserna innehåller regler om hur en begäran om vidareutnyttjande ska behandlas samt om tillgängliga format, avgiftsprinciper, öppenhet, licenser, praktiska arrangemang, icke-diskriminering och förbud mot exklusiva avtal.

3.2.2. PSI-lagen

PSI-direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen), som trädde i kraft den 1 juli 2010. Syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen.

Lagens definition av handling är densamma som i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Ett datorprogram ska dock inte anses vara en handling. I princip omfattar också lagen samma myndigheter som ska tillämpa bestämmelserna i TF om allmänna handlingars offentlighet. Handlingar hos utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner är undantagna från lagens tillämpningsområde. Detsamma gäller handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller mellan myndigheter, om det inte framgår att handlingarna ska användas i den mottagande myndighetens affärsverksamhet, eller för handlingar till vilka tredje man har rätt enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL). Vidare gäller inte lagen för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas, eller när en myndighet är skyldig att besluta om sådana begränsningar av vidareutnyttjandet som följer av en författning. Lagen hindrar heller inte utövandet av ensamrätter, inklusive myndigheternas egna, som följer av till exempel varumärkes-, firma- eller patentlagstiftning. Vidareutnyttjande i lagens

mening är användning av handlingar för andra ändamål än det för vilket handlingarna ursprungligen behandlas av en myndighet.

För handlingar som omfattas av PSI-lagen finns bestämmelser om avgiftstak, relevanta och icke-diskriminerande villkor, förbud för myndigheter att gynna sin egen affärsverksamhet och mot att bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar. Myndigheter ska informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. En begäran om vidareutnyttjande ska behandlas skyndsamt och myndigheternas skyldighet att motivera avslagsbeslut går något längre än bestämmelserna som följer av allmänna förvaltningsrättsliga regler. Beslut kan som huvudregel överklagas till förvaltningsrätten.

3.2.3. Övrig lagstiftning på området

PSI-direktivet förändrar inte tillämpningen av medlemsstaternas gällande bestämmelser om tillgång till handlingar. I svensk rätt finns bestämmelser om enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar i andra kapitlet i TF. En handling är enligt TF en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos och är upprättad vid eller inkommen till en myndighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras genom offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL).

Handlingsoffentligheten innebär inte att en enskild har rätt att få ut handlingar i elektronisk form, utan bara på papper. Bestämmelserna i TF innebär dock inte att det är förbjudet för myndigheter att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Men ett sådant tillhandahållande kan begränsas genom bestämmelser i PUL eller så kallade registerförfattningar. Regeringen har vid flera tillfällen ställt sig positiv till att lämna ut handlingar i elektronisk form (se t.ex. prop. 2009/10:175, s. 159). Det kan också finnas regleringar som förutsätter att data tillgängliggörs elektroniskt. Ett exempel är de regler som följer av den så kallade Inspire-lagstiftningen genom 5 § lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation tillsammans med 4 kap. 2 § i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation.

Det finns olika skäl till att myndigheterna tillgängliggör handlingar i elektronisk form. Vissa har som en kärnuppgift att samla in, framställa och publicera data. I en del fall uttrycks det som åligganden i en författning, till exempel i myndighetens instruktion eller en

registerförfattning. I andra fall kan myndighetens elektroniska tillhandahållande följa på uppdraget, om myndigheten bedömer att det är ett ändamålsenligt sätt att fullgöra sina instruktionsenliga uppgifter. Det kan också vara fråga om en serviceåtgärd inom ramen för myndighetens serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223).

För vidareutnyttjande i större skala har fokus tidigare främst legat på att tillgängliggöra information i elektronisk form. Genom att skanningstekniken förbättrats kan dock uttag av pappershandlingar, med stöd av bestämmelserna i 2 kap. TF, i allt större utsträckning ligga till grund för storskaliga vidareutnyttjanden. Den tekniska utvecklingen har därmed fört vidareutnyttjandet enligt PSI-lagen och offentlighetsbestämmelserna närmare varandra.

Huvudprincipen för allmänna handlingar är att de får användas fritt (prop. 2009/10:175, s. 138). Sekretess- och integritetsskäl kan dock inskränka vidareutnyttjandet. En sekretessbelagd uppgift kan lämnas ut med förbehåll för hur uppgiften får utnyttjas (se 10 kap. 14 § OSL). Allmänna handlingar får heller inte användas på ett sätt som strider mot PUL. En myndighet kan också ha rätt att besluta om särskilda villkor för den senare behandlingen (se t.ex. 6 § lagen (2000:224) om fastighetsregister).

Den fria användningen av allmänna handlingar kan också begränsas av immaterialrättsliga skäl. Möjligheterna för en myndighet att hindra vidareutnyttjande på upphovsrättsliga grunder är dock begränsade, vilket följer av 9 och 26 a §§ URL. Vissa handlingar undantas helt från upphovsrätt. Andra kan vara föremål för upphovsrätt eller så kallade närstående rättigheter, men får ändå få återges fritt förutsatt att så kallade ideella rättigheter beaktas. Det handlar till exempel om att hänvisa till källan enligt god sed. I 26 a § tredje stycket anges dock ett antal typer av handlingar för vilka det fria återgivandet inte gäller. Dit hör kartor, resultat av vetenskaplig forskning och verk som tillhandahålls i samband med affärsverksamhet. Sådana handlingar får inte återges utan att myndigheten har godkänt det. Godkännandet kan gälla alla användare, till exempel som en upplysning på myndighetens hemsida att handlingarna får användas fritt. Det kan också lämnas genom licensavtal med enskilda aktörer.

PSI-lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om villkor som begränsar konkurrensen. Till dem kommer reglerna i konkurrenslagen (2008:579), som gäller när myndigheter ska betraktas som företag enligt 1 kap. 5 §. Med företag avses enligt konkurrenslagen en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, med undantag för

den del av verksamheten som utgörs av myndighetsutövning. Utöver lagens allmänna bestämmelser, till exempel 2 kap. 7 § om missbruk av dominerande ställning, finns det för staten, kommuner och landsting en särskild bestämmelse i 3 kap. 27 § om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Samma regler gäller enligt 28 § för annan juridisk person som staten, en kommun eller ett landsting har ett direkt eller indirekt dominerande inflytande över genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt.

Till stor del regleras också myndigheternas verksamheter på PSI-området av allmänna offentligrättsliga regler. Bemyndiganden för statliga myndigheter att ta ut avgifter styrs till exempel genom avgiftsförordningen (1992:191) eller myndigheternas instruktioner, medan kommuner och landsting har ett generellt bemyndigande i kommunallagen (1991:900). Ett annat exempel är att reglerna om offentlig upphandling ska beaktas när en myndighet överväger att bevilja en vidareutnyttjare en exklusiv rätt (se kapitel 8).

3.2.4. Översyn av PSI-direktivet

Enligt det ursprungliga PSI-direktivets skulle kommissionen senast den 1 juli 2008 se över tillämpningen av direktivet samt överlämna resultatet av översynen och förslag till ändringar i direktivet till Europaparlamentet och rådet. Översynen resulterade i offentliggörandet av Meddelande från kommissionen KOM(2009) 212. Kommissionen fann att det fortfarande fanns ett antal hinder för tillämpningen av direktivet och bestämde att ytterligare en översyn skulle göras. Som en del av den andra översynen offentliggjorde kommissionen i december 2011 ett förslag till ändring i PSIdirektivet.2 Med beaktande av kommissionens förslag utfärdades därefter ändringsdirektivet. Senast den 18 juli 2015 ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra ändringsdirektivet

3.2.5. Utvidgat tillämpningsområde

Utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner var undantagna från det ursprungliga direktivet och är också undantagna i PSI-lagen. Genom ändringsdirektivets artikel 1.2 e och f utvidgas tillämpnings-

2 KOM(2011) 877 slutlig.

området till att omfatta även universitetsbibliotek (vilka under svenska förhållanden är lämpligare att hänvisa till som högskolebibliotek, se vidare kapitel 5) samt sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer.3 Andra utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner är fortfarande undantagna från direktivets tillämpningsområde.

De tillkommande organen omfattas dock av flera undantag från direktivet i övrigt. Det gäller bland annat reglerna för avgifter och om hur vissa avslagsbeslut ska motiveras. Vidare gäller en särskild reglering för att bevilja exklusiva rätter när de avser digitalisering av kulturresurser.

3.2.6. Huvudsakliga ändringar i övrigt

Det utvidgade tillämpningsområdet är den enskilt största förändringen i det nya direktivet. Till övriga ändringar hör en ny regel om att handlingar som omfattas av direktivet ska kunna vidareutnyttjas (art. 3). Tidigare regel var att direktivet skulle gälla om vidareutnyttjande tilläts.

Om det är möjligt och lämpligt ska myndigheterna enligt det nya direktivet göra sina handlingar tillgängliga i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Både format och metadata bör så långt det är möjligt vara förenliga med formella öppna standarder (art. 5). Ändringen syftar till att modernisera den tidigare bestämmelsen att handlingar om möjligt och lämpligt skulle göras tillgängliga på elektronisk väg.

Reglerna för hur höga avgifter som får tas ut ändras. Den tidigare huvudregeln tillät vad som kan kallas full kostnadstäckning. Enligt den nya huvudregeln får avgifterna som högst motsvara marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Möjligheter till undantag finns dock för verksamheter som är skyldiga att täcka en väsentlig del av kostnaderna med intäkter (art. 6). I sådana fall gäller i princip full kostnadstäckning fortfarande som tak för avgifterna. Det gäller alltid för arkiv, bibliotek och museer, som dessutom får räkna in kostnader för bevarande och rättighetsklarering i grunden för avgifterna.

3 Med ”bibliotek” avses i fortsättningen såväl högskolebibliotek som sådana kulturinstitutioner som utgörs av bibliotek, om inte annat uppenbart framgår.

Beräkningsgrunderna för avgifter ska enligt ändringsdirektivet fastställas och offentliggöras i förväg. Tidigare skulle de anges på begäran (art. 7).

Undantaget från förbudet mot exklusiva avtal kompletteras med en särskild reglering om digitalisering av kulturresurser, vilket möjliggör avtal som sträcker sig över längre tid (art. 11).

4. Erfarenheter av PSI-lagen

Den nuvarande PSI-lagen började gälla den 1 juli 2010. Enligt utredningens direktiv ingår det i uppdraget att se över lagen med utgångspunkt i de praktiska erfarenheterna av att tillämpa den.

För att skaffa sig ett underlag för sina överväganden har utredningen varit i kontakt med en rad representanter för olika aktörer som har berörts av frågan om att vidareutnyttja handlingar från den offentliga förvaltningen. En central fråga vid de diskussionerna har varit om de statliga myndigheterna och kommunerna har haft några problem och svårigheter med att tillämpa lagen. Vid utredningens diskussioner med representanter för vidareutnyttjarna har en fråga varit hur de ser på de statliga myndigheternas och kommunernas sätt att tillämpa lagen.

I det här kapitlet lämnas en översiktlig bild av de erfarenheter och uppfattningar som utredningen har tagit del av. Utredningens syfte med kartläggningen har varit att fånga in olika uppfattningar, attityder och perspektiv för att få en så bred bild som möjligt. Det var utgångspunkten vid valet av metod och deltagare vid samråden. I vilken mån bilden är representativ för olika typer av organisationer eller vilken grund som finns för de olika uppfattningarna går inte att uttala sig om med stöd i utredningens undersökning.

4.1. Statliga myndigheter och kommuner

Bland representanterna för de statliga myndigheterna och kommunerna är det många som är tveksamma till om PSI-lagen över huvud taget har haft någon betydelse. Men de ifrågasätter betydelsen ur två olika perspektiv.

En del menar att man ju redan innan lagen kom hade rätt att få ut information, och att det redan ingick i myndighetens uppgifter att tillhandahålla den. Lagen innebär inte några ytterligare skyldigheter

eller rättigheter. Reglerna om avgifter kan dock ha viss betydelse, men i övrigt har lagen betytt lite och inte varit någon drivkraft eller stöd för utvecklingen. Men den har heller inte varit något hinder för dem som har arbetat aktivt med vidareutnyttjande av information.

Enligt andra är frågan om att vidareutnyttja information över huvud taget inte intressant, i vart fall i förhållande till andra uppgifter. Därför har lagen varit betydelselös, och inte alls påverkat utvecklingen. För att intresset ska öka krävs andra åtgärder än lagstiftning.

Men det finns andra som menar att lagen har spelat en viktig roll utan att vara direkt styrande. Den var en viktig signal och kastade ljus över frågan, och fungerade som ett startskott för att påbörja eget arbete. Det tog sedan fart och drevs på genom ett starkt politiskt tryck eller intresse från allmänheten.

4.1.1. Oklarheter i den nuvarande lagen

De som har tillämpat lagen pekade på olika oklarheter och problem med den nuvarande PSI-lagen. Om lagens innebörd uppfattas som otydlig så blir det självklart svårt att besluta om vilka åtgärder som behöver vidtas.

Den aspekt som lyftes fram oftast är reglerna för avgifter och möjligheterna att ta betalt för informationen. Flera menade att det måste finnas tydliga regler, och att det har varit svårt att tillämpa dem som gäller i dag. En del ansåg att vidareutnyttjarna lever kvar en felaktig föreställning om att PSI-direktivet kräver att myndigheternas information ska vara fri och gratis. Någon hävdade till och med att den enda väsentliga delen av lagen är den om avgifterna, och att resten inte innebär några svårigheter. Visserligen är det bra att lagen är försiktigt formulerad, men om den var lite vassare, tydligare och mer styrande skulle den bli ett bättre stöd för utvecklingen.

En specifik fråga som togs upp var problemet att dra gränsen mellan en myndighets affärsverksamhet och övriga verksamhet, vilket har avgörande betydelse för hur lagen ska tillämpas. Några pekade på att lagen i sig inte är svår att tolka, men att den är svår att förena med andra författningar, till exempel registerförfattningar och avgiftsförordningen.

4.2. Vidareutnyttjare

Representanter för olika vidareutnyttjare har vid en rad tillfällen fört fram kritiska och relativt samstämmiga synpunkter till utredningen om PSI-lagen och hur den har tillämpats.

Många hade stora förhoppningar när PSI-lagen började gälla. De är positiva till det övergripande syftet och ser stora möjligheter i att vidareutnyttja information från den offentliga förvaltningen, men de höga förväntningarna har långtifrån infriats. Lagen uppfattas som så allmänt hållen att myndigheterna i stort sett själva kan avgöra om de ska bidra till ett ökat vidareuttnyttjande eller inte. Därför är det meningslöst att försöka överklaga myndigheternas beslut.

När det gäller hur myndigheterna tillämpar lagen har vidareutnyttjarna framfört en rad kritiska synpunkter. Avgifterna lyfts fram som ett avgörande hinder mot att öka vidareutnyttjandet. De är i allmänhet för höga och det är oklart hur de beräknas. Ofta är det inte möjligt att på förhand få reda på hur mycket det kommer att kosta att få tillgång till en viss typ av information.

Ett annat vanligt problem är att myndigheterna är dåliga på att informera om vilken information de har. Det är svårt att få tag på någon som kan berätta om förutsättningarna för att få ut informationen och hur lång tid det tar.

Inte sällan säger myndigheterna nej till en begäran om att lämna ut handlingar för vidareutnyttjande med hänvisning till registerförfattningar, personuppgiftslagen eller andra regler. Här verkar det finnas en stor rädsla hos myndigheterna för att göra fel, vilket kan bero på bristande kunskap. De tycks ibland också vara oroliga för att informationen kommer att missbrukas eller förvanskas. Därför ställer de orimliga krav på att få reda på vad informationen ska användas till eller anger villkor som kraftigt begränsar möjligheterna att vidareutnyttja informationen. Det gäller särskilt för information i maskinläsbart format, vilket lyfts fram som en avgörarande fråga för hur vidareutnyttjandet kommer att utvecklas.

4.3. Utredningens slutsats

Den bild av brister i regelverket och problem med tillämpningen som tonat fram vid utredningens kontakter med olika aktörer är relativt tydlig och samstämmig. I flera avseenden liknar den också de slutsatser som kommissionen drog efter sin utvärdering av PSI-

direktivet år 2009.1 Kommissionen konstaterade bland annat att det kvarstod ett antal hinder för tillämpningen av direktivet. Dit hör att myndigheterna strävar efter att täcka sina kostnader snarare än att skapa fördelar för ekonomin i stort, att myndigheterna konkurrerar med den privata sektorn och att det finns praktiska problem som hindrar vidareutnyttjandet. Dessutom lyfte kommissionen fram inställningen hos myndigheterna, som inte insåg de möjliga vinsterna med vidareutnyttjandet. För att åtgärda bristerna presenterade kommissionens sitt förslag till förändringar av PSI-direktivet år 2011, vilket var utgångspunkten för det nya direktivet som trädde kraft sommaren 2013.

Eftersom PSI-lagen genomförde det ursprungliga PSI-direktivet i svensk rätt så kan man säga att kritiken mot lagen speglar bristerna i direktivet. Ambitionen med det nya direktivet är att rätta till bristerna, och utredningens uppgift är att föreslå motsvarande förändringar av PSI-lagen.

Samtidigt ska man komma ihåg att också det nya PSI-direktivet är ett minimidirektiv, där ett viktigt syfte är att skapa någorlunda lika grundförutsättningar för vidareutnyttjande i de olika medlemsländerna. Därmed kan man inte förvänta sig att direktivet ska fungera som en stark drivkraft i länder där reglerna och de förvaltningspolitiska traditionerna sedan tidigare har skapat jämförelsevis goda förutsättningar för vidareutnyttjande. Dit hör Sverige, där offentlighetsprincipen och tillgången till offentliga handlingar har varit en del av grundlagen sedan lång tid.

Dessutom syftar såväl direktivets som lagens bestämmelser i första hand till att hindra missbruk från myndigheternas sida, till exempel i form av diskriminerande villkor eller för höga avgifter. För de allra flesta myndigheter och andra organ som omfattas av PSI-lagen är tillhandahållande av information en marginell del av verksamheten. I många fall tar de därför varken ut avgifter eller tillämpar särskilda villkor.

För att driva på utvecklingen och främja ett ökat vidareutnyttjande i Sverige krävs därför fler åtgärder än att införa de formella reglerna som PSI-direktivet kräver. Det avspeglas i PSIutredningens direktiv, där det ingår att analysera behovet av och föreslå andra åtgärder än ändringar i PSI-lagen.

1 Vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn: Översyn av direktiv 2003/98/EG. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, KOM (2009) 212 slutlig.

5. PSI-lagens syfte och tillämpningsområde

PSI-lagens tillämpningsområde är komplicerat. Den berör eller gränsar till handlingsoffentlighet, sekretess, integritetsskydd, förvaltningsrätt, kommunal rätt, och upphovsrätt. För att avgöra om lagen är tillämplig eller inte är det nödvändigt att förhålla sig till begrepp och bestämmelser som gäller inom dessa rättsområden.

Lagens tillämpningsområde har ibland upplevts som svårt att avgränsa, både för att den innehåller vissa oklara begrepp och på grund av avgränsningen till bestämmelser som gäller tillgången till handlingar. I detta kapitel lämnas förslag på hur PSI-lagens bestämmelser om tillämpningsområdet kan ändras, dels för att uppfylla ändringsdirektivet, dels för att göra lagen lättare att tillämpa.

En översiktlig genomgång av PSI-direktivet, inklusive ändringsdirektivet, PSI-lagen och angränsande lagstiftning finns i kapitel 3.

5.1. Direktivets och lagens tillämpningsområden

Tillämpningsområdet för PSI-lagen ansluter till regleringen i direktivet, även om utformningen av bestämmelserna skiljer sig något. Sverige har valt att knyta lagens tillämpningsområde till bestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet. Direktivets tillämpningsområde omfattar offentliga myndigheter, vilket bland annat innefattar organ som lyder under offentlig rätt. Vidare har den svenska lagstiftaren valt att undanta handlingar som tillhandahålls i en myndighets affärsverksamhet från lagens tillämpning (4 § andra stycket). Undantaget motsvaras av att direktivet inte gäller för handlingar vars tillhandahållande inte omfattas av myndighetens offentliga verksamhet (art. 1.2 a).

I ändringsdirektivet utvidgas tillämpningsområdet till att omfatta arkiv, bibliotek och museer. Därutöver görs vissa andra mindre justeringar av direktivets tillämpningsområde.

5.1.1. PSI-direktivet och ändringsdirektivet

Direktivet innehåller en minimiuppsättning av regler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter samt för hur vidareutnyttjandet av dessa handlingar ska underlättas i praktiken (art. 1.1).

Offentliga myndigheter definieras i artikel 2.1 som ”statliga, regionala och lokala myndigheter, organ som lyder under offentlig rätt, sammanslutningar av en eller flera sådana myndigheter eller av ett eller flera sådana organ som lyder under offentlig rätt.” Med organ som lyder under offentlig rätt avses enligt artikel 2.2 ”varje organ som

a) särskilt har inrättats för att tillgodose behov i det allmännas

intresse, som inte är av industriell eller kommersiell karaktär,

b) är en juridisk person, och

c) vars verksamhet till största delen finansieras av statliga,

regionala eller lokala myndigheter eller av andra organ som lyder under offentlig rätt eller som står under administrativ tillsyn av sådana organ eller vars förvaltning står under tillsyn av sådana organ eller i vars förvaltningsorgan, styrelseorgan eller tillsynsorgan mer än hälften av ledamöterna utses av statliga, regionala eller lokala myndigheter eller av andra organ som lyder under offentlig rätt.”

Definitionerna av ”offentlig myndighet” och ”organ som lyder under offentlig rätt” har hämtats från direktiven som gäller offentlig upphandling.

Direktivets definition av handling täcker varje framställning och sammanställning av handlingar, fakta eller information. Definitionen av handling i artikel 2.3 a omfattar således allt innehåll oberoende av medium (på papper, i elektroniskt form eller i form av ljud- och bildinspelningar). En förutsättning är dock att den myndighet där handlingen finns har laglig befogenhet att tillåta att den vidareutnyttjas. Av skäl 9 till det ursprungliga direktivet framgår också att avsikten inte är att datorprogram ska omfattas av definitionen.

Vidareutnyttjande definieras i artikel 2.4 som personers eller rättssubjekts användning av handlingar som finns hos offentliga myndigheter för andra kommersiella eller icke-kommersiella ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna framställdes inom den offentliga verksamheten. Utbyte av handlingar mellan offentliga

myndigheter som enbart sker i samband med deras offentliga verksamhet utgör emellertid inte ett vidareutnyttjande.

Handlingar som undantas från direktivets tillämpningsområde

Alla handlingar hos de offentliga myndigheterna omfattas inte av direktivet. Flera undantag görs i direktivets artikel 1.2.

Handlingar vars tillhandahållande inte omfattas av den offentliga verksamhet som bedrivs av de offentliga organen är undantagna från direktivets tillämpningsområde (art. 1.2 a). Omfattningen av den offentliga verksamheten bestäms utifrån lagstiftning eller andra bindande regler i medlemsstaten eller, om sådana regler saknas, enligt den definition som följer gängse administrativ praxis i medlemsstaten. I ändringsdirektivet har lagts till att ett krav på att en sådan definition av offentlig verksamhet som följer av administrativ praxis ska vara tydligt avgränsad med möjlighet till omprövning. I skäl 10 i ändringsdirektivet framgår även att den offentliga verksamheten kan fastställas generellt eller från fall till fall för enskilda offentliga myndigheter. Verksamhet som inte är offentlig benämns som ickeoffentlig eller kommersiell (jämför skäl 9 till det ursprungliga direktivet samt artiklarna 1.2 a och 10.2).

Från direktivets tillämpningsområde undantas även handlingar som omfattas av tredje mans immateriella rättigheter (art. 1.2 b). Detsamma gäller handlingar som enligt bestämmelser i medlemsstaterna är undantagna från tillgång (art. 1.2 c), vilket också följer av bestämmelsen i artikel 1.3. Som exempel på sådana bestämmelser nämns bland annat bestämmelser om skyddet för den inre säkerheten, försvaret eller den allmänna säkerheten och bestämmelser om insynsskydd för statistiska uppgifter. I ändringsdirektivet har tre nya punkter förts in under artikel 1.2 (punkterna ca–cc). I allt väsentligt handlar det om förtydliganden av vad som redan har gällt enligt det ursprungliga direktivet. En nyhet är dock bestämmelsen i punkten cb om delar av handlingarna som endast innehåller logotyper, heraldiska vapen och insignier. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.5.

Enligt punkten d undantas handlingar som finns hos offentliga radio- och teveföretag och deras dotterbolag eller hos andra organ eller deras dotterbolag för fullgörandet av ett uppdrag att verka i allmänhetens tjänst på radio- och teveområdet.

Direktivet gäller inte heller handlingar som finns hos utbildnings- och forskningsinstitutioner, inklusive organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat (art. 1.2 e). Undantaget har i ändringsdirektivet inskränkts så att handlingar som finns hos universitetsbibliotek numera omfattas av direktivet.

Enligt artikel 1.2 f gäller inte direktivet handlingar som finns hos andra kulturinstitutioner än arkiv, bibliotek och museer. Jämfört med det ursprungliga direktivet innebär det att tillämpningsområdet utvidgas. I det ursprungliga direktivet var samtliga kulturinstitutioner undantagna från tillämpningsområdet.

Direktivet innehåller ingen närmare definition av vad som menas med utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitutioner. Däremot definieras universitet som en offentlig myndighet som tillhandahåller högre utbildning som leder till akademisk examen (art. 2.7).

5.1.2. PSI-lagens tillämpningsområde

PSI-lagen gäller villkor för vidareutnyttjande av handlingar hos statliga och kommunala myndigheter. Med myndigheter jämställs dels sådana organ som anges i bilagan till OSL, dels aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (2 §). Det får antas att uttrycket rättsligt bestämmande inflytande har samma innebörd som avses i 2 kap. 3 § andra och tredje styckena OSL, till exempel att en kommun äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i ett aktiebolag. Även kommunalförbund omfattas (fjärde stycket).

Skälet till att lagens tillämpningsområde har knutits till samma krets av organ som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF är enligt förarbetena att direktivets tillämplighet förutsätter att enskilda kan få tillgång till handlingar och att handlingarna får vidareutnyttjas (prop. 2009/10:175, s. 150). Organ som enligt direktivet är ”organ som lyder under offentlig rätt” men inte omfattas av några svenska tillgångsbestämmelser omfattas enligt regeringen inte av direktivet. Det kan noteras att PSI-lagen inte omfattar riksdagen och beslutande kommunala församlingar, trots att de omfattas av handlingsoffentligheten (2 kap. 2 § OSL, jämför prop. 2009/10:175, s. 150). Ett annat skäl är att regleringen ansluter till redan befintliga och välkända svenska bestämmelser. Myndigheter och andra organ kan därför lätt avgöra om de ska tillämpa lagen eller inte (prop. 2009/10:175, s. 150).

Lagen gäller således i vissa fall handlingar som finns hos privaträttsliga organ som utför offentlig verksamhet. En förutsättning är att handlingarna inte av andra skäl faller utanför tillämpningsområdet, till exempel för att de tillhandahålls i affärsverksamhet eller omfattas av tredje mans upphovsrätt.

Definitionen av handling är densamma som i 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF, det vill säga en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Datorprogram undantas dock uttryckligen från PSI-lagens definition av handling (6 § första stycket). Lagen gäller således vidareutnyttjande av handlingar både i pappersform och i elektronisk form. Den gäller även för vidareutnyttjande av vissa sammanställningar ur myndigheternas informationssamlingar. En upptagning kan bestå av allt från enstaka uppgifter till mycket stora sammanställningar av information. Varje samling av sakligt sammanhängande uppgifter ses som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160, s. 90).

Handlingar som undantas från lagens tillämpningsområde

Handlingar som finns hos utbildnings- eller forsknings- respektive kulturinstitutioner omfattas enligt 3 § inte av PSI-lagen. Begreppen är hämtade från direktivet. Utbildnings- eller forskningsinstitutioner utgörs av till exempel skolor, universitet, arkiv, bibliotek och forskningsinrättningar, inklusive organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat. Med kulturinstitutioner avses arkiv, bibliotek och museer samt institutioner som ägnar sig åt scenkonst (orkestrar, operahus, balettkårer och teatrar). En institution som delvis bedriver till exempel forskningsverksamhet undantas bara om det är den huvudsakliga verksamheten (prop. 2009/10:175, s. 196 f.).

Lagen gäller inte för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får lämnas ut enligt lag eller annan författning (4 § första stycket). Det handlar till exempel om handlingar som omfattas av sekretess enligt OSL eller innehåller personuppgifter som enligt PUL eller en registerförfattning inte får lämnas ut. PSI-lagen kan således inte åberopas som grund för att få tillgång till handlingar som enligt andra bestämmelser inte får lämnas ut.

En begäran om vidareutnyttjande innefattar normalt en begäran om att handlingarna ska lämnas ut. Om en myndighet i en sådan situation finner att handlingarna inte kan lämnas ut blir PSI-lagen

inte tillämplig. Något särskilt beslut om vidareutnyttjande blir därmed inte aktuellt.

Av 4 § andra stycket följer att PSI-lagen inte omfattar handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet. Lagen gäller inte heller när en myndighet tillhandahåller handlingar till en annan myndighet, utom när det framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet. Lagstiftaren har medvetet undvikit att använda direktivets begrepp offentlig verksamhet, vilket saknar definition i svensk rätt (se prop. 2009/10:175, s. 155). Begreppet affärsverksamhet är hämtat från 26 a § tredje stycket URL. Lagstiftarens avsikt är att avgränsningen ska vara i överensstämmelse med PSI-direktivets avgränsning av icke-offentlig verksamhet (art. 1.2 a). Affärsverksamhet på PSI-området anges typiskt sett beteckna att handlingar tillhandahålls på kommersiella villkor på en marknad. (prop. 2009/10:175, s. 155 f.). Verksamhet som bedrivs i former och villkor som liknar privat företagsamhet undantas därför från tillämpningen av PSI-lagen (prop. 2009/10:75, s. 156 och 198).

Handlingar som omfattas av tredje mans upphovsrätt eller närstående rättigheter undantas också från PSI-lagens tillämpningsområde enligt 5 § första stycket. Tredje man avser i sammanhanget någon annan än det allmänna eller ett organ som omfattas av lagen. PSI-lagen påverkar enligt 5 § andra stycket inte utövandet av sådan ensamrätt (inklusive myndighetens egen) som följer av annan immaterialrättslig lagstiftning än upphovsrättslagen, till exempel avseende varumärken och patent.

5.2. Lagens syfte

PSI-lagens syfte är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter (1 § första stycket).

Främjande av en informationsmarknad kan sägas vara det övergripande målet med PSI-direktivet. I skäl 25 till det ursprungliga direktivet anges tre mål. Det första är att underlätta skapandet av gemenskapsomfattande informationsprodukter och -tjänster som bygger på handlingar från den offentliga sektorn. Det andra målet är att främja privata företags effektiva och gränsöverskridande användning av handlingar från den offentliga sektorn för att skapa förädlade informationsprodukter och -tjänster. Det tredje är att begränsa snedvridningen av konkurrensen på gemenskapsmarknaden.

I ändringsdirektivet har två ytterligare mål införts. I skäl 15 betonas särskilt små och medelstora företags användning av handlingar från den offentliga sektorn. Också medborgarnas användning för att underlätta det fria informations- och kommunikationsflödet anges som ett mål.

5.2.1. Överväganden och förslag

Utredningens bedömning: Lagens syfte är oförändrat, det vill

säga att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Det finns inget behov av att förtydliga att lagen inte innebär någon skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar.

Utredningens förslag: En redaktionell ändring föreslås i 1 § för

att förtydliga att paragrafen är en syftesbestämmelse.

Syftet är oförändrat

Utvidgningen av direktivet till arkiv, bibliotek och museer innebär inte att lagens syftebestämmelse behöver ändras. Syftet med lagen är fortfarande att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Snarare har utvidgningen stärkt förutsättningarna för att uppnå det syftet, eftersom den gör att ännu mer information från myndigheterna blir tillgänglig för vidareutnyttjande.

Inte heller skälen till ändringsdirektivet påverkar lagens syfte. Betoningen av små och medelstora företags användning av handlingar från den offentliga sektorn innefattas i syftet att främja en informationsmarknad. Däremot kan målet att underlätta det fria informations- och kommunikationsflödet sägas vara ett mål som är vidare än målet att främja en informationsmarknad. Målet får dock inte anses vara särskilt framträdande i direktivets bestämmelser. Därtill kommer att PSI-lagen utgår från handlingsoffentligheten, vars främsta syfte är att öka enskildas insyn i den offentliga förvaltningen. Det framstår därför inte som nödvändigt att utvidga PSIlagens syftebestämmelse.

Förhållandet till konkurrensreglerna

Regeringen ansåg inte att bestämmelsen från direktivets artikel 8.1, det vill säga att villkor inte får användas för att begränsa konkurrensen, behövde regleras särskilt i lagen. I stället tydliggör bestämmelsen i 1 § andra stycket att myndigheter ska följa konkurrensreglerna – bland annat konkurrenslagen (2008:579) – när principer för vidareutnyttjande fastställs (prop. 2009/10:175, s. 169). Artikel 8.1 har justerats något genom ändringsdirektivet, vilket inte påverkar den tidigare bedömningen (mer om villkor behandlas i avsnitt 8.1). För att förtydliga att det är en syftesbestämmelse föreslår utredningen däremot att formuleringen ”innehåller bestämmelser” i 1 § andra stycket stryks. Därutöver föreslås vissa mindre språkliga förändringar av bestämmelsen.

Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar

PSI-direktivet bygger på och påverkar inte tillämpningen av medlemsstaternas gällande bestämmelser om tillgång (art. 1.3). Denna utgångspunkt har i PSI-lagen kommit till uttryck i bestämmelsen i 1 § tredje stycket. Där sägs att bestämmelserna om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. Avsikten med bestämmelsen är att tydliggöra att lagen inte kan åberopas som grund för att få tillgång till handlingar (prop. 2009/10:175, s. 195). Därutöver anges i 4 § att lagen inte gäller för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas (jämför art. 1.2 c). Bestämmelser i bland annat OSL, PUL eller registerförfattningar kan medföra att en myndighet inte får lämna ut handlingar för vidareutnyttjande. Varken PSI-direktivet eller PSI-lagen påverkar de bedömningar som myndigheterna ska göra i dessa fall. Enskilda kan således inte åberopa direktivet eller bestämmelser i lagen som stöd för att få tillgång till handlingar. Ändringsdirektivet innehåller inga förändringar i detta avseende.

Utredningen har uppfattat att det förekommer missförstånd om att PSI-lagen kan åberopas som grund för att få ut handlingar från myndigheter. Det tycks gälla hos såväl dem som önskar vidareutnyttja handlingar som hos myndigheter och andra organ som ska tillämpa lagen. Utredningen bedömer dock att sådana missförstånd inte beror på oklarheter i lagen.

Det kan tilläggas att bestämmelsen i 8 § om diskrimineringsförbud kan ha betydelse för formerna för utlämnandet. Om en myndighet till

exempel har lämnat ut en handling elektroniskt kan en vägran att göra det till någon annan innebära en otillåten diskriminering. Förutsättningen är att en sådan vägran inte har något rättsligt stöd i till exempel OSL, PUL eller registerförfattning. Elektroniskt utlämnande behandlas i avsnitt 6.2 och diskrimineringsförbudet i avsnitt 8.1.

5.3. Myndigheter och organ som ska omfattas av lagen

5.3.1. Överväganden och förslag

Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att ändra

lagens tillämpningsområde med anledning av att vissa handlingar som gäller offentlig verksamhet inom kultursektorn finns hos privaträttsliga organ som inte omfattas av lagen. Regeringen bör dock se till att även dessa organ följer PSI-lagens bestämmelser.

Utredningens förslag: Lagens tillämpningsområde utvidgas till

att omfatta handlingar hos högskolebibliotek och hos sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer.

Lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta arkiv, bibliotek och museer

I ändringsdirektivet har tillämpningsområdet utvidgats till att omfatta universitetsbibliotek och sådana kulturinstitutioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer. Andra utbildnings- och forskningsinstitutioner än universitetsbibliotek är fortsatt undantagna (art. 1.2 e). Det gäller bland annat organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat, skolor och universitet (med undantag för universitetsbiblioteken). Likaså är andra kulturinstitutioner fortsatt undantagna, till exempel orkestrar, operor och teatrar (art. 1.2 f).

Ett argument för att undanta kulturinstitutioner från det ursprungliga PSI-direktivet var att det skulle ha inneburit en stor administrativ belastning för kulturinstitutioner i förhållande till de fördelar som skulle vinnas. Ett annat skäl var att en stor del av handlingarna hos dessa institutioner omfattas av tredje mans upphovsrätt och därför ändå skulle falla utanför tillämpningsområdet.

Kulturinstitutionernas speciella ställning som bärare av kultur och kunskap i samhället ansågs också motivera undantaget.1

Regeringen ansåg inte heller att det fanns skäl att låta lagen omfatta mer än vad som krävdes av direktivet. I propositionen påpekades dock att förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar från kulturområdet bör förbättras (prop. 2009/10:175, s. 152).

Utvecklingen inom kultursektorn har sedan dess gått mot en större öppenhet och ökad digitalisering av kulturarvet. Inom EU har denna utveckling främjats bland annat genom projektet Europeana, som syftar till att föra ut det europeiska kulturarvet via en gemensam webbplats. Kommissionen har också beslutat om en rekommendation om digitalisering av och tillgång via internet till kulturellt material och digitalt bevarande (2011/711/EU).

Det är mot den bakgrunden som utvidgningen av direktivet till arkiv, bibliotek, och museer har föreslagits. I ändringsdirektivet motiveras utvidgningen med att deras samlingar i allt högre grad kommer att bli värdefulla för vidareutnyttjande i många produkter, till exempel mobila applikationer. Däremot har det ansetts nödvändigt att undanta handlingar från kulturinstitutioner som ägnar sig åt scenkonst, inklusive deras arkiv. Det beror på att nästan allt deras material omfattas av tredje mans immateriella rättigheter för (skäl 18).

Direktivets utvidgade tillämpningsområde innebär att PSI-lagen måste ändras på motsvarande sätt. Utvidgningen kan även motiveras av svenska förhållanden. Digitaliseringen av det svenska kulturarvet har under de senaste åren gått snabbt. Många kulturorgan tillhandahåller redan mycket information via nätet och ett omfattande arbete pågår för att främja ytterligare digitalisering och tillhandahållande. Det ligger därför i svenskt intresse att villkoren för vidareutnyttjande av dessa handlingar harmoniseras, både nationellt och på EU-nivå.

Frågan är då hur utvidgningen ska utformas i lagen. Enligt ändringsdirektivet undantas ”handlingar som finns hos andra kulturinstitutioner än bibliotek, museer och arkiv” (art. 1.2 f). Begreppet kulturinstitution definieras inte i direktivet. Men i det ursprungliga direktivet räknas förutom arkiv, bibliotek och museer även orkestrar, operor, baletter och teatrar upp i artikel 1.2 f.

Det finns inte heller några definitioner av dessa uttryck i svensk rätt. I propositionen till PSI-lagen uttalade regeringen att de särskilda skäl som ligger till grund för undantaget i direktivet innebär att uttrycket ska tolkas så att det inte omfattar myndigheter på kultur-

1 Förslaget till Europaparlamentets och Rådets direktiv om vidareutnyttjande och kommersialisering av handlingar från den offentliga sektorn, KOM (2002) 2007 slutlig, s. 10.

området med typiska förvaltningsuppgifter, det vill säga myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att till exempel utöva tillsyn, bevilja tillstånd, bidrag eller anslag till olika verksamheter. Det var enligt regeringen tydligt att det med kulturinstitutioner avses sådana som har till uppgift att antingen samla in och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmaterial – som arkiv, bibliotek och museer – och institutioner som producerar utställningar eller föreställningar – som gallerier och scenkonstinstitutioner. Det ansågs inte nödvändigt att införa legaldefinitioner av uttrycken utbildnings-, forsknings-, och kulturinstitutioner. I de flesta fall är det enligt regeringen tydligt vad det är (prop. 2009/10:175, s. 153).

Uttrycken arkiv, bibliotek och museer är således exempel på sådana kulturinstitutioner som i dag är undantagna från lagens tillämpningsområde. De har till sin huvudsakliga uppgift att samla in och tillgängliggöra kultursarvs- och forskningsmaterial. En myndighet med andra huvudsakliga uppgifter som har ett internt bibliotek, eget arkiv eller utställningar om myndighetens historia gör den således inte till en kulturinstitution. Om en verksamhet med kulturarvsinriktning är organisatoriskt avskild från myndighetens övriga verksamhet kan det dock vara rimligt att betrakta den som ett arkiv, bibliotek eller museum.

Universitetsbibliotek omfattas av det utvidgade tillämpningsområdet för direktivet. Någon definition av vad som avses med ett sådant finns inte i direktivet. Däremot definieras universitet som en offentlig myndighet som tillhandahåller högre utbildning som leder till akademisk examen (art. 1.2). För svenskt vidkommande innebär det att handlingar hos bibliotek vid statliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) omfattas av direktivet, förutsatt att de omfattas av svenska tillgångsbestämmelser.

Definitionen av begreppet ”offentlig myndighet” i art 2.2 i direktivet omfattar enligt utredningens bedömning även enskilda högskolor som beviljats examenstillstånd med stöd av lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina och som får statsbidrag. Det innebär i sin tur att även dessa högskolor omfattas av direktivets definition av universitet. Direktivet omfattar dock bara handlingar som nationella tillgångsbestämmelser ger tillgång till. Enligt 2 kap. 4 § OSL ska vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till OSL, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Handlingar hos de enskilda högskolor som anges i bilagan till OSL, och där den i bilagan angivna

verksamheten innefattar biblioteksverksamhet, bör därmed omfattas av direktivet och följaktligen av PSI-lagen. För närvarande avser detta Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping.

I den nya bibliotekslagen (2013:801), som trädde i kraft den 1 januari 2014, anges i 12 § att det ska finnas tillgång till högskolebibliotek vid alla universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434). Enligt 12 § bibliotekslagen ska ett högskolebibliotek svara för biblioteksverksamheten inom de områden som anknyter till utbildningen och forskningen. Eftersom uttrycket högskolebibliotek i bibliotekslagen omfattar bibliotek vid såväl universitet som högskolor framstår det som lämpligt att i PSI-lagen använda uttrycket ”högskolebibliotek” som ett samlingsbegrepp för universitets- och högskolebibliotek. Som angetts i avsnitt 3.3.1 avses med ”bibliotek” såväl bibliotek vid universitet och högskolor som sådana kulturinstitutioner som utgörs av bibliotek.

Utvecklingen mot att göra forskningsresultat fritt tillgängliga (”Open Access”) utgår från att de immateriella rättigheterna tillkommer forskaren. Genom till exempel anslagsvillkor kan forskaren dock vara skyldig att tillåta publicering enligt de riktlinjer som gäller för Open Access. Sådana villkor påverkar inte forskarens rättigheter. PSI-lagen är därför inte tillämplig på immaterialrättsligt skyddat material i sådana öppna arkiv även om de tillhandahålls av universitetsbibliotek.

Vidareutnyttjande av handlingar hos bibliotek

En stor del av de handlingar som finns hos arkiv, bibliotek och museer omfattas av tredje mans upphovsrätt och därmed undantagna från direktivets tillämpningsområde. Äldre material, där upphovsrätten har upphört, utgör däremot i regel sådana handlingar som kommer att omfattas av lagen. Detsamma gäller förteckningar av olika slag och myndighetens administrativa handlingar. En särskild fråga är därför vilka handlingar hos de tillkommande organen – särskilt biblioteken – som i praktiken kommer att bli aktuella för vidareutnyttjande enligt PSI-lagen.

Vidareutnyttjande enligt PSI-lagens definition är användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet (6 § andra stycket). Regeringen framhöll i förarbetena att de ursprungliga ändamålen kan vara mycket vitt formulerade. Begreppet vidareutnyttjande bedömdes

täcka även de fall där en enskild tillhandahåller information för samma generella ändamål som en myndighet. Avgörande är om handlingar används av andra än myndigheten eller den organisation som har att fullgöra ett offentligt åtagande (prop. 2009/10:175, s. 148). Trots att till exempel fastighetsregistret har som generellt syfte att ge offentlighet åt den information som ingår (1 § första stycket lagen (2000:224) om fastighetsregister) är det därför tydligt att kommersiell vidareförmedling av uppgifter från registret utgör ett vidareutnyttjande i PSI-lagens mening.

Hos bibliotek sammanfaller enskildas användning av handlingar med myndighetens eget ändamål med att inneha handlingarna på ett unikt sätt. Att låna ut böcker och att behandla information i särskilda databaser avsedda för forskare och studenter kan därför inte anses utgöra ett vidareutnyttjande. Bibliotekskataloger och andra förteckningar över bibliotekets samlingar är dock exempel på material som kan omfattas av lagen, och där användningen kan utgöra ett vidareutnyttjande.

Offentlig verksamhet hos bibliotek, museer och arkiv som inte omfattas av lagen

PSI-lagen gäller i princip för samma krets av organ som omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentligheten. Inom kultursektorn förekommer det att offentlig verksamhet bedrivs i former som inte omfattas av handlingsoffentligheten. Det finns exempelvis museiverksamhet som finansieras med statliga medel och drivs i en stiftelse i vilken staten utser några eller alla ledamöter, som i Stiftelsen Nordiska museet. I sådana fall omfattas handlingarna i verksamheten av PSIlagen bara under förutsättning att verksamheten och stiftelsen finns med i bilagan till OSL. Ett exempel på det är all verksamhet hos Stiftelsen Svenska Filminstitutet, utom fördelning av stöd enligt filmavtal. Om en verksamhet finansieras av en kommun så omfattas den av PSI-lagen förutsatt att kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över verksamheten (2 § andra stycket).

Det finns stora mängder handlingar hos arkiv, bibliotek och museer som kan ha stort värde för den som vill vidareutnyttja dem. Många av dessa organ har redan påbörjat arbetet med att tillhandahålla sina handlingar gratis på nätet, och följer därmed intentionerna i PSIlagen. Men när handlingar från en offentlig verksamhet hos arkiv, bibliotek och museer vidareutnyttjas på ett sätt som inte är förenligt

med PSI-lagen kan det framstå som inkonsekvent att inte PSI-lagen är tillämplig på grund av att verksamheten drivs i former som inte omfattas av handlingsoffentligheten. Visserligen har den enskilde i sådana fall ingen rätt att få ut handlingarna. Men om arkivet, biblioteket eller museet väljer att ändå lämna ut handlingarna går det att argumentera för att PSI-lagen ska gälla, till exempel bestämmelserna om vilka avgifter som kan tas ut för vidareutnyttjandet.

Utredningen har därför övervägt alternativet att knyta lagens tillämpningsområde till bestämmelserna om offentlig upphandling. Det skulle innebära att lagen skulle gälla för myndigheter och sådana offentligt styrda organ som avses i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Därmed skulle tillämpningsområdet närmare anknyta till direktivets.

Alternativet skulle medföra att lagens tillämpningsområde blev väsentligt större än i dag. Utredningen har dock inte sett något tydligt skäl för att utvidga tillämpningsområdet. Dessutom gör kopplingen till handlingsoffentligheten i regel att lagen blir lättare att tillämpa. Utredningen har därför stannat för att behålla den nuvarande avgränsningen. Lagen gäller således bara sådana myndigheter och organ som omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentligheten (se 2 § andra stycket).

Kan lagens tillämpningsområde utvidgas genom en uppräkning av de enskilda organ som omfattas?

Ett annat alternativ är att utvidga lagens tillämpningsområde genom att i lagen föreskriva att regeringen får ange de enskilda organ som ska tillämpa lagen. Med en sådan lösning skulle regeringen kunna utvidga tillämpningsområdet i de fall det framstår som lämpligt för att främja vidareutnyttjandet. En lista över dessa organ i en förordning skulle samtidigt göra det enkelt att ta del av vilka de är, och på så sätt tydliggöra lagens tillämpningsområde. De enskilda organ som anges i bilagan till OSL omfattas redan av PSI-lagen, förutsatt att handlingarna hör till den verksamhet som anges där.

Att utvidga en lags tillämpningsområde genom förordning kan dock vara förenat med vissa konstitutionella problem. PSI-lagen innebär att en enskild kan ställa krav på de villkor som får användas vid en begäran om vidareutnyttjande. Om lagen görs tillämplig på privaträttsliga organ – som visserligen har offentligrättslig karaktär – kan den anses gälla sådana frågor som hör till det obligatoriska lag-

området. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 1 RF ska frågor som gäller ”enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes” regleras i lag. Av 8 kap. 3 § RF följer att delegation till regeringen inte är möjlig inom detta område, förutom när det handlar om verkställighetsföreskrifter (8 kap. 7 § RF).

Med hänvisning till att lagens och PSI-direktivets syfte är att reglera vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga verksamheten kan det dock hävdas att lagen är av sådan offentligrättslig karaktär som avses i 8 kap. 2 § första stycket 2 RF. Det bör därför inte finnas något hinder mot att i lagen delegera föreskriftsrätten till regeringen enligt de förutsättningar som anges i 8 kap. 3 § RF. Något som talar för att PSI-lagen har en offentligrättslig karaktär är att lagen inte innehåller någon bestämmelse om skadestånd eller andra sanktioner mot den som inte följer lagen.2

En annan svårighet med att utsträcka lagens tillämpningsområde till enskilda organ är att lagen i sådana fall bara skulle gälla sådana handlingar som finns i den offentliga verksamhet som bedrivs av de enskilda organen. Det gäller till exempel verksamhet som bedrivs med ekonomiskt stöd från staten eller en kommun eller utförs på uppdrag av det allmänna. Förutom att det kan vara förenat med svåra gränsdragningsproblem att avgöra vad som omfattas av den offentliga verksamheten, är det vanligtvis inte heller praktiskt genomförbart att avskilja sådana handlingar från andra handlingar.

Att göra PSI-lagen tillämplig på alla handlingar som finns hos dessa enskilda organ skulle innebära att lagen går längre än vad PSIdirektivet kräver. Dessutom skulle lagen få en sådan civilrättslig karaktär att det kan medföra konstitutionella problem av det slag som har nämnts.

Det framstår därför inte som möjligt att utvidga lagens tillämpningsområde till enskilda organ som bedriver offentlig verksamhet utan att omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentligheten. Det torde emellertid inte finnas något hinder mot att regeringen genom ägardirektiv, bidragsvillkor, bolagsordningar etc. förmår enskilda organ som bedriver offentlig verksamhet att tillämpa PSI-lagen. Detsamma torde gälla på det kommunala området (jämför 3 kap. 18 § tredje stycket kommunallagen).

2 Jämför diskussionen i prop. 1997/98:44, s. 56 ff., 237 ff. och 1997/98:KU18, s. 35 ff. angående frågan om bland annat en skadeståndsbestämmelse medförde att personuppgiftslagen skulle betraktas som en sådan civilrättslig lagstiftning som enligt regeringsformen hör till det obligatoriska lagområdet.

5.4. Verksamhet som ska undantas från lagens tillämpningsområde

I avsnitt 5.3 behandlas vilka organ som omfattas av PSI-lagens tillämpningsområde. För de organ som har att tillämpa lagen återstår därefter ett andra steg. Där prövas om en verksamhet som ett organ bedriver omfattas av lagen. Exempelvis kan en myndighet som i och för sig omfattas av lagen bedriva en viss verksamhet som faller utanför tillämpningsområdet. I PSI-lagen görs i 4 § andra stycket avgränsningen att handlingar som tillhandahålls i en myndighets affärsverksamhet inte omfattas av lagen. Med affärsverksamhet avses verksamhet som bedrivs i former och på villkor som liknar privat företagsamhet (prop. 2009/10:175, s. 198).

Regeringens ståndpunkt är att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden (se till exempel prop. 2009/10:175, s. 61 ff). Men det finns flera undantag.

För kommuner och landsting finns det i 2 kap. 7 § kommunallagen ett generellt bemyndigande att driva näringsverksamhet. Sådan ska dock drivas utan vinstsyfte och gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. I speciallagstiftning kan dock öppnas för mer spekulativ näringsverksamhet för kommuner och landsting. I de fallen ska verksamheten drivas på affärsmässig grund eller enligt affärsmässiga principer. Exempel finns i bland annat 7 kap. 2 § ellagen (1997:857) och 2 § lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. I 3 kap.1618 §§kommunallagen anges förutsättningarna för att lämna över kommunala angelägenheter till aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening, stiftelse eller en enskild individ.

5.4.1. Överväganden och förslag

Utredningens bedömning: Lagen behöver inte innehålla en

generell definition av offentlig verksamhet för att uppfylla PSIdirektivet.

Utredningens förslag: Lagens begrepp för att undanta verksamhet

som inte omfattas av lagen ändras från affärsverksamhet till konkurrensutsatt verksamhet.

Bedömning med anledning av direktivet och ändringsdirektivet

I PSI-lagen har definitionen av PSI-direktivets begrepp offentlig verksamhet gjorts motsatsvis genom att avgränsa bort handlingar som tillhandahålls i affärsverksamhet (4 § andra stycket andra meningen). Även i Danmark har en motsatsdefinition gjorts för att genomföra direktivet. Den övervägande delen av medlemsstaterna har emellertid använt sig av direktivets metodik och utgått från en generell definition av ”offentlig verksamhet”.3

Det har anförts att det svenska genomförandet brister därför att PSI-lagen inte innehåller någon direkt definition av offentlig verksamhet. Därmed skulle lagen omfatta både för lite, genom att inte omfatta affärsverksamhet inom ramen för den offentliga verksamheten, och för mycket, på grund av att annat än affärsverksamhet faller utanför den offentliga verksamheten.4 Det är enligt utredningens uppfattning fel. Direktivet omfattar offentlig verksamhet men överlåter till medlemsstaterna att närmare definiera vad det innebär. I sig har direktivets begrepp offentlig verksamhet alltså ingen materiell betydelse. Genom att utgå från en definition av offentlig verksamhet skulle PSI-lagen visserligen använda samma begrepp och struktur som PSI-direktivet, men inte på ett bättre sätt avspegla vad som egentligen är avsett att det ska omfatta. Det saknas en generell definition i svensk rätt av vad som är ”offentlig verksamhet”. All verksamhet som en myndighet bedriver kan sägas vara offentlig. Det kan särskilt poängteras att en myndighet inte har rätt att bedriva en verksamhet som den inte är bemyndigad att utföra.

En möjlig utgångspunkt för att fastslå vad som är offentlig verksamhet i det här sammanhanget är att utgå från en uppdelning mellan vad en myndighet är skyldig respektive får göra.5 Huvudregeln skulle i så fall vara att bara sådan verksamhet som en myndighet är skyldig att utföra ska betraktas som offentlig, medan sådan som en myndighet frivilligt får utföra faller utanför lagen. Utredningen anser dock att det är en verksamhets karaktär, och inte bemyndigandet som den grundas på, som bör avgöra PSI-lagens tillämplighet. Att det i till exempel en instruktion anges att en myndighet ska bedriva affärsverksamhet, som för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, bör inte leda till att den verksamheten per automatik omfattas

3 Se Lundqvist m.fl. (2011), s. 40. 4 Se Lundqvist m.fl. (2011), s. 49. 5 Se till exempel Lundqvist och Malmgren (2013), s. 228 f.

av PSI-lagen.6 Bemyndiganden att driva vissa verksamheter är dessutom ofta väldigt generella, inte minst på det kommunala området. Det kan således mycket väl vara lämpligt att låta PSI-lagen omfatta verksamheter som i princip är frivilliga för kommuner.

Också i de fall skyldigheter föreskrivs i till exempel instruktioner har statliga myndigheterna ofta långtgående befogenheter att bestämma hur de ska utföra uppgifterna. I praktiken är det därför ofta omöjligt att avgöra vad som är en obligatorisk verksamhet. Exempelvis kan en myndighet bedöma att tillgängliggörande av information fritt på nätet är ett ändamålsenligt sätt att fullgöra sina uppgifter, även om den inte uttryckligen är ålagd att göra det. Det bör i de flesta fall vara självklart att sådan verksamhet omfattas av PSI-lagen. Ett motsatt synsätt skulle leda till att lagen bara skulle omfatta ett fåtal verksamheter.

Det står enligt utredningens mening klart att den svenska modellen för att avgränsa tillämpningsområdet är tillräcklig för att direktivet ska vara korrekt genomfört. Motsvarigheten till PSI-direktivets begrepp offentlig verksamhet är den verksamhet som inte är affärsverksamhet hos de myndigheter som har att tillämpa lagen. Ändringsdirektivet kräver heller inte någon ändring i det avseendet.

Bedömning av lagens avgränsningsmetodik i övrigt

Företrädare för både statliga och kommunala myndigheter har fört fram synpunkten att det nuvarande begreppet affärsverksamhet är svårt att tillämpa. För att förtydliga och underlätta tillämpningen av lagen finns därför anledning att se över avgränsningen mot affärsverksamhet.

Avgränsningen är viktig ur två aspekter. Den ena är att handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet inte omfattas av lagen. Dessutom är avgränsningen av stor betydelse för att undvika korssubventionering till förmån för en myndighets egen affärsverksamhet. Lagen gäller inte mellan myndigheter, om det inte framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet hos den mottagande myndigheten.

Som tidigare behandlats görs en första prövning av vilka organ som omfattas av lagen (se avsnitt 5.3), vilket i princip är samma organ som har att tillämpa reglerna om handlingsoffentlighet. Ett andra steg

6 Se 5§ 6 förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.

klargör därefter om en viss verksamhet hos organet ska omfattas av lagen. Tvåstegsmodellen är nödvändig. Utan den skulle exempelvis affärsverksamhet som bedrivs av en myndighet omfattas av lagen.

Avgränsningen får varken vara för vid eller för snäv. En alltför vid reglering innebär ökade administrativa bördor för verksamheter som normalt inte behöver hantera den här sortens frågor. Det kan också tänkas att det skulle medföra andra nackdelar för den aktuella verksamheten på en marknad, till exempel möjligheterna att kundanpassa priser och villkor. Regeringen uttalade i samband med att lagen infördes att det inte är avsikten att myndigheters affärsverksamheter ska få andra förutsättningar än vad som är fallet för övriga marknadsaktörer (prop. 2009/10:175, s. 156).

En reglering som är för snäv kan å andra sidan leda till en korssubventionering av en verksamhet som i praktiken agerar på en marknad. Förutom att vara formellt välavvägd måste avgränsningen också vara tydlig och lätt att tillämpa korrekt i praktiken.

En snäv tolkning av beskrivningen av icke-offentlig verksamhet i skäl 9 till det ursprungliga PSI-direktivet är att det i princip skulle avse sådan verksamhet som fyller ett behov som är av industriell eller kommersiell karaktär, men som på grund av organisationsform inte är undantagen från upphandlingsreglerna vilka direktivets tillämpningsområde bygger på. För att det ska röra sig om ickeoffentlig verksamhet ska i sådana fall handlingarna framställas – och inte bara prissättas – på affärsmässig grund och i konkurrens med andra.

Enligt utredningen bör en sådan strikt tolkning av vad som kännetecknar icke-offentlig verksamhet inte ligga till grund för PSIlagens tillämpningsområde. Regeringen resonerade på motsvarande sätt vid valet av begreppet affärsverksamhet. Definitionen av vad som utgör offentlig respektive icke-offentlig verksamhet faller på medlemsstaterna själva. Utredningen delar regeringens synsätt att tillhandahållande av handlingar på kommersiella villkor på en marknad bör undantas från lagen (prop. 2009/10:175, s. 156). Det är nödvändigt för att sådan verksamhet inte ska få mer förmånliga villkor än andra kommersiella aktörer. Enligt utredningen kan en verksamhet bedrivas på kommersiella villkor på en marknad samtidigt som den syftar till att tillgodose ett allmänt intresse. Så kan vara fallet till exempel för kommunala bostadsaktiebolag, vilka ska bedrivas såväl i allmännyttigt syfte som enligt affärsmässiga principer (1 och 2 §§ lagen (2010:879) om kommunala bostadsaktiebolag). Ett annat exempel är det tidigare nämnda Sveriges meterologiska och

hydrologiska institut, som enligt sin instruktion ska bedriva affärsverksamhet för att öka samhällsnyttan med sin verksamhet.

När det offentliga bedriver affärsverksamhet är tjänsten eller varan som tillhandahålls sällan en sådan handling som är föremål för PSI-lagen. Men när en affärsverksamhet använder handlingar från en myndighet kan lagens regler bli aktuella. Karaktären på den verksamhet där handlingarna används påverkar således om lagen blir tillämplig på utbytet av handlingar mellan myndigheterna, eller i förekommande fall inom en myndighet

Ny avgränsning av verksamhet som undantas från lagen

PSI-direktivet kräver inte i sig någon ändring av PSI-lagens avgränsning mot affärsverksamhet. Utredningens uppfattning är att den valda metoden med en negativ bestämning (att undanta affärsverksamhet i stället för att hänvisa till ”offentlig verksamhet”) gör regelverket lättare att tillämpa med hänsyn till språkbruk och svensk förvaltningstradition. För att en myndighet ska bedriva en viss verksamhet måste den ha ett bemyndigande att göra det. Det är därför ologiskt att prata om icke-offentlig verksamhet som bedrivs av myndigheter.

Vad som kan anföras mot den nuvarande modellen är främst att begreppet affärsverksamhet har ansetts otydligt och svårt att tillämpa. Vissa remissinstanser framhöll redan i samband med att lagen infördes att begreppet affärsverksamhet i URL var otydligt och möjligen kunde ges en vidare tolkning än vad som var avsett (prop. 2009/10:175, s. 154). Liknande synpunkter har framförts till utredningen arbete har från såväl statligt som kommunalt håll.

Affärsverksamhet enligt PSI-lagen ska ha samma betydelse som i 26 a § tredje stycket i URL (prop. 2009/10:175, s. 198). Det kan ses som en styrka att på det sättet knyta an till ett befintligt begrepp i lagstiftningen. Men i det här fallet saknas klargörande praxis för hur begreppet ska tolkas.7

Bestämmelsen i URL gäller myndigheter och utgör ett undantag från reglerna om ett fritt återgivande av allmänna handlingar. I PSIlagen jämställs vissa andra organ, till exempel kommunala aktiebolag, med myndigheter. Verksamhet som drivs i privaträttslig form påverkas inte av bestämmelsen i 26 a § URL, eftersom de redan har

7 Se till exempel Statskontoret (2010), s. 34 och Lundqvist m.fl. (2011), s. 39.

fullt upphovsrättsligt skydd.8 Bestämmelsen kan vara svår att tolka för sedvanliga myndigheter, men ännu svårare för till exempel kommunala aktiebolag. Syftet med bestämmelsen i URL är att skydda det allmännas kommersiella intressen när verksamhet bedrivs i offentlig form. En möjlig tolkning, mot bakgrund av syftet med bestämmelsen i URL, är att ingen verksamhet som drivs i privaträttslig form ska omfattas av PSI-lagen. Tillämpningsområdet bör dock knytas till vilken karaktär en verksamhet faktiskt har snarare än i vilken organisatorisk form den drivs.

Trots att det framgår tydligt av förarbetena att affärsverksamhet ska ha samma betydelse som i URL, kan begreppets betydelse i andra sammanhang innebära tillämpningsproblem och leda till missförstånd. Förutom i den URL-bestämmelse som det är hämtat från, så förekommer begreppet affärsverksamhet också i myndighetsinstruktioner och i 19 kap. OSL. Inom kommunalrätten finns begreppen näringsverksamhet på affärsmässig grund eller enligt affärsmässiga principer, vilka språkligt ligger nära affärsverksamhet. Till det kommer att all verksamhet hos statliga affärsverk inte med nödvändighet är affärsverksamhet enligt PSI-lagen.

Begreppet affärsverksamhet är i sig svårt att tillämpa. Dessutom bedömer utredningen att det kan finnas verksamheter som bör omfattas av PSI-lagen trots att myndigheten tillämpar bestämmelserna om affärsverksamhet i URL. PSI-direktivet utgår också i hög grad från att myndigheter kan utöva sina immateriella rättigheter. I vissa fall gör myndighetens uppdrag och finansieringsform att det kan finnas ett legitimt behov av upphovsrättsligt skydd mot ett kommersiellt vidareutnyttjande, på det sätt som URL:s bestämmelse förutsätter, utan att verksamheten i rimlig mening kan betraktas som en marknadsaktör.

Begreppet affärsverksamhet byts till konkurrensutsatt verksamhet

Utredningen bedömer att den nuvarande metodiken i lagen kan utvecklas för att göra lagen tydligare och mer lättillämpad. Utredningens förslag utgår från samma avgränsningsmetod som har använts i den nuvarande lagen, det vill säga med en negativ bestämning i stället för att definiera vad som utgör offentlig verksamhet. Däremot ersätts begreppet ”affärsverksamhet” med ”konkurrensutsatt verksamhet”.

8 Se Olsson (2009).

Syftet med den nuvarande bestämmelsen är dels att en myndighets affärsverksamhet inte ska få andra åligganden än andra marknadsaktörer (prop. 2009/10:175, s. 156, reglerat genom 4 § andra stycket andra meningen), dels att en myndighet inte ska tillämpa andra villkor för sin egen affärsverksamhet än för jämförbara vidareutnyttjare (prop. 2009/10:175, s. 200 f., reglerat genom 9 §). För båda syftena är det en förutsättning att det finns andra, faktiska eller potentiella, marknadsaktörer. Regeringen uttalade också att affärsverksamhet på PSI-området typiskt sett betecknar att handlingar tillhandahålls på kommersiella villkor på en marknad (prop. 2009/10:175, s. 156).

Begreppet konkurrensutsatt verksamhet tar på ett tydligt sätt sikte på syftet med regleringen, oavsett om verksamheten är organiserad i förvaltnings- eller privaträttslig form. Lagen blir därmed lättare att tillämpa. Ingen materiell skillnad är avsedd.

Vad som utgör konkurrensutsatt verksamhet måste bedömas från fall till fall. När verksamheten bedrivs i myndighetsform framgår det ofta tydligt av myndighetens uppdrag, till exempel genom en instruktion, att viss verksamhet förutsätts bedrivas i konkurrens med andra marknadsaktörer. Normalt erbjuds dessa fall tjänster mot ersättning på en marknad, även om enstaka handlingar eller tjänster är avgiftsfria.

Liksom tidigare omfattar PSI-lagen normalt sådana myndigheter vars uppgift är att för samhällets räkning inhämta och tillhandahålla viss information (prop. 2009/10:175, s. 156). Sådan verksamhet är alltså i typfallet inte att anse som konkurrensutsatt, trots att den kan vara helt avgiftsfinansierad. En indikation på att något ändå utgör konkurrensutsatt verksamhet kan vara att myndigheten erbjuder kundspecifika anpassningar av information som den tillhandahåller, till exempel i form av analyser eller särskilda bearbetningar. En förutsättning är att det verkligen finns andra faktiska eller potentiella utförare. Exempelvis kan en myndighets uppdragsverksamhet inte anses konkurrensutsatt, om uppdraget förutsätter tillgång till sådana uppgifter som ingen annan än den utförande myndigheten får ha tillgång till med anledning av sekretess. En myndighet som både utför uppdrag som förutsätter tillgång till sekretessbelagda uppgifter och sådana som kan utföras i konkurrens, måste således tillämpa olika bestämmelser för de respektive verksamheterna.

5.5. Övriga undantag från tillämpningsområdet

5.5.1. Handlingar som innehåller personuppgifter

Utredningens bedömning: Ändringsdirektivet innebär inget

behov av att ändra PSI-lagen vad gäller skyddet för personuppgifter.

Tillämpningen av PSI-direktivet ska inte på något sätt påverka integritetsskyddet för behandling av enskildas personuppgifter som följer av EU:s dataskyddsdirektiv eller av nationella bestämmelser (art. 1.4).9 Bestämmelser till skydd för den personliga integriteten som begränsar rätten att få tillgången till och vidareutnyttja handlingar har därför företräde framför PSI-direktivet.

I PSI-lagen framgår det av bestämmelsen i 4 § första stycket. Där anges att lagen inte gäller för handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får tillhandahållas eller för begränsningar i vidareutnyttjandet av dessa som en myndighet är skyldig att besluta om eller som följer av någon författning.

I ändringsdirektivet har gränsdragningen mot integritetsskyddet förtydligats. Förutom den tidigare allmänt formulerade bestämmelsen i artikel 1.4 görs ett utförligare undantag i artikel 1.2 c. I en utvidgad uppräkning av handlingar som inte omfattas av direktivet anges handlingar som med hänsyn till skyddet av personuppgifter är undantagna från tillgång eller för vilka tillgången omfattas av restriktioner enligt bestämmelserna om tillgång. Tillägget får ses som ett förtydligande av vad som redan gäller enligt det ursprungliga direktivet. Undantaget täcks in av den nuvarande formuleringen i 4 § första stycket PSI-lagen.

Därutöver undantas i direktivet ”…delar av handlingar som är tillgängliga enligt [bestämmelserna om tillgång] men som innehåller personuppgifter vilkas vidareutnyttjande i lag har definierats som oförenligt med lagstiftningen om skydd för enskilda när det gäller behandling av personuppgifter”. Det är inte helt klart vad som avses. Undantaget tycks gälla sådana handlingar som redan är undantagna enligt det föregående ledet, det vill säga handlingar till vilka tillgången omfattas av restriktioner enligt bestämmelserna om tillgång.

9 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

Men avsikten med undantaget får antas vara att betona att den så kallade ändamålsprincipen måste beaktas av den myndighet som överväger att tillåta vidareutnyttjande av handlingar. Ändamålsprincipen (eller finalitetsprincipen), som det även hänvisas till i skäl 11, innebär att personuppgifter efter insamling inte får behandlas på ett sätt som är oförenligt med de särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål för vilka dessa uppgifter samlades in. Principen är en av de grundläggande principerna i EU:s dataskyddsdirektiv. Den återfinns i svensk rätt i 9 § första stycket punkterna c och d PUL och i viss utsträckning i registerförfattningar.

Den så kallade 29-gruppen har uttalat sig om ändringsdirektivet.10 I ett yttrande uttalar sig gruppen om hur PSI-direktivet bör tillämpas för att inte komma i konflikt med dataskyddsdirektivet.11 Där behandlas bland annat frågan om vad ändamålsprincipen innebär för handlingar som enligt medlemsstaternas bestämmelser om tillgång får tillhandahållas för vidareutnyttjande men där vidareutnyttjandet är oförenligt med det ändamål för vilket personuppgifterna samlades in (avsnitt 5.6).