SOU 2016:67

En översyn av överskottsmålet

Till statsrådet Magdalena Andersson

Regeringen beslutade den 11 juni 2015 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgiften att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63). Den 10 december 2015 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2015:130).

Kommittén har antagit namnet Överskottsmålskommittén (Fi 2015:06).

Kommitténs ordförande har varit Jens Henriksson, vd och koncernchef för Folksam. Följande personer har varit ledamöter i kommittén: riksdagsledamoten Janine Alm Ericson, tidigare riksdagsledamoten Ingrid Burman, riksdagsledamoten Jakob Forssmed, riksdagsledamoten Jörgen Hellman, riksdagsledamoten Ulf Kristersson, riksdagsledamoten Emil Källström, riksdagsledamoten Maria Malmer Stenergard, riksdagsledamoten Ingela Nylund Watz, riksdagsledamoten Fredrik Olovsson, riksdagsledamoten Oscar Sjöstedt och riksdagsledamoten Erik Ullenhag. I oktober 2015 lämnade Ingela Nylund Watz sitt uppdrag som ledamot i kommittén, och i stället förordnades riksdagsledamoten Susanne Eberstein. I september 2016 lämnade Erik Ullenhag sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades riksdagsledamoten Mats Persson.

Följande personer har bistått kommittén som experter under utredningstiden: professor emeritus Lars Calmfors, prognoschef Jesper Hansson, seniore rådgivaren Lars Hörngren, departementsråd Albin Kainelainen, föredraganden vid finansutskottet Katarina Stenmark och analyschef Annika Sundén.

Camilla Holmén har varit huvudsekreterare, Jenny Dickson och Jonas Norlin sekreterare i kommittén.

Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67). Kommitténs arbete är därmed slutfört.

Stockholm den 30 september 2016

Jens Henriksson

Janine Alm Ericson Ingrid Burman

Susanne Eberstein Jakob Forssmed

Jörgen Hellman Ulf Kristersson

Emil Källström Maria Malmer Stenergard

Fredrik Olovsson Mats Persson

Oscar Sjöstedt

/Camilla Holmén Jenny Dickson Jonas Norlin

Sammanfattning

I Sverige finns en bred politisk uppslutning bakom det finanspolitiska ramverket. Denna samsyn grundar sig på erfarenheterna från den djupa ekonomiska krisen i Sverige i början av 1990-talet. Svensk ekonomi befann sig då i en allvarlig situation med mycket stora underskott i de offentliga finanserna och med en snabbt ökande offentlig skuld. Under budgetsaneringen infördes ett överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande och ett flerårigt utgiftstak för statens och pensionssystemets utgifter. Genomgripande förändringar gjordes i statens budgetprocess för att stärka budgetdisciplinen. Det finanspolitiska ramverket och den breda politiska uppslutningen bakom det har bidragit till en gynnsam utveckling av Sveriges ekonomi och offentliga finanser. Den parlamentariska Överskottsmålskommittén föreslår nu mindre förändringar i ramverket.

  • Överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande behålls, men dagens målnivå om en procent ändras till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Detta gäller från och med 2019 och tills vidare.
  • Ramverket kompletteras med ett skuldankare, dvs. ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden), på 35 procent av BNP.
  • Uppföljningen av överskottsmålet skärps genom en tydligare definition av en målavvikelse och plan för att återgå till målet vid avvikelse. Finanspolitiska rådet tilldelas en tydligare roll i uppföljningen.
  • Överskottsmålet gäller tills vidare men ses över varannan mandatperiod. Ett brett politiskt stöd för framtida förändringar av överskottsmålet bör eftersträvas.
  • Tydliga principer fastställs för hur vissa förslag, som lagförslag med budgetpåverkan, hanteras i riksdagens budgetprocess. Ett arbete med att lagreglera delar av principerna ska genomföras till 2018.

Kommittén bedömer att dessa förslag ytterligare förstärker ramverket. Även det faktum att det råder bred politisk enighet om de föreslagna förändringarna talar för ett fortsatt stort förtroende för ramverket och finanspolitiken.

Sveriges ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld har sjunkit från cirka 70 procent av BNP i slutet av 1990-talet, till 43 procent av BNP 2015. Om den offentliga sektorns finansiella tillgångar inkluderas var den offentliga sektorns nettoförmögenhet cirka 20 procent av BNP 2015, jämfört med en nettoskuld på cirka 30 procent av BNP knappt två decennier tidigare. Statsskulden och statens ränteutgifter har minskat kraftigt och förtroendet för finanspolitiken stärkts. I och med 2008 års finanskris prövades ramverket och Sverige klarade som ett av få länder den djupa ekonomiska nedgången utan stora underskott i det offentliga sparandet och med bibehållet högsta kreditbetyg. Sverige är tillsammans med Luxemburg och Estland de enda EU-länder som aldrig varit föremål för underskottsförfarandet i stabilitets- och tillväxtpakten.

Erfarenheter av finanspolitiska regler i EU och internationellt

En internationell utblick visar att användningen av finanspolitiska regler har ökat kraftigt under senare decennier. Det gäller inte minst inom EU. Trots detta har den offentliga sektorns skuld som andel av BNP ökat märkbart i många länder sedan slutet av 1990talet.

Regelverket i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt har successivt reformerats och byggts på. Särskilt efter eurokrisen gjordes omfattande förändringar för att stärka regelverket, då krisen visat att det fungerat mindre väl.

En jämförelse av regelverken i tio länder visar att det är vanligt att länderna förändrar sina regler över tid. De omfattande förändringar av regelverken som många länder, framför allt inom EU, genomfört under senare år kan ses som ett försök att komma till rätta med den ökade skuldsättning som finanskrisen och eurokrisen medfört. Finanspaktens regelverk har också successivt kommit att utgöra en mer integrerad del av de nationella ramverken i de medlemsstater som omfattas av finanspakten.

Det finns ett relativt omfattande stöd i internationell empirisk forskning för att finanspolitiska regler bidrar till att begränsa offentliga underskott och skulduppbyggnad. Effekter av finanspolitiska regler måste emellertid ses som en del av ett institutionellt sammanhang. En effektiv regel eller kombination av regler ska ge utrymme för stabiliseringspolitik och samtidigt ha en stark koppling till offentligfinansiell hållbarhet, vilket vanligtvis mäts med skuldens nivå och utveckling i förhållande till BNP. Senare tiders mål och regler är mer komplexa då de försöker kombinera hållbarhetsmotivet med en större flexibilitet för att kunna hantera makroekonomiska störningar. Även om detta är önskvärt är dessa regler svårare att kommunicera och övervaka. I det sammanhanget ger forskningen stöd för att oberoende institutioner som finanspolitiska råd spelar en viktig roll genom att de granskar och kommenterar finanspolitiken och bidrar till att beslutsfattarna förklarar målavvikelser för allmänheten på ett trovärdigt sätt.

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till övriga delar av ramverket?

Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ramverkets olika delar som helheten fungerar väl. Överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet definieras i olika redovisningssystem och täcker olika delar av den offentliga sektorn. Trots dessa olikheter i definition finns starka samband mellan målen. Dessa samband påverkas inte av att överskottsmålets nivå ändras.

En ändrad nivå på överskottsmålet ställer emellertid krav på att sparandet inom framför allt staten på kort sikt anpassas till överskottsmålets nya nivå. I budgetprocessen är överskottsmålet centralt för att bedöma budgetutrymmet för reformer. Ett ändrat

överskottsmål påverkar budgetutrymmet på kort och medellång sikt. Det är staten som har ansvar för att överskottsmålet nås, och som måste ta hänsyn till sparandet i övriga delar av offentlig sektor för att så ska bli fallet.

En ändrad nivå på överskottsmålet kräver ingen lagändring, men innebär att en ny målnivå ska föreslås av regeringen i budgetpropositionen och fastställas av riksdagen i det s.k. rambeslutet i budgetprocessen.

Trots att man kan argumentera för att ålderspensionssystemets regler gör systemet finansiellt hållbart, och att det därför inte skulle behöva omfattas av överskottsmålet, överväger enligt kommitténs uppfattning argumenten för att behålla nuvarande ordning. Att överskottsmålet omfattar hela den offentliga sektorns finansiella sparande bidrar till enkelhet och transparens och överensstämmer med de definitioner som används i EU:s regelverk.

Överskottsmålet ändras till en tredjedels procent av BNP från 2019

Förtroendet för Sveriges ekonomi och offentliga finanser är i dag högt, och Sverige har en gynnsam offentligfinansiell ställning jämfört med de flesta andra länder. Den offentliga bruttoskulden som andel av BNP har minskat kraftigt jämfört med när överskottsmålet infördes. Samtidigt kommer kostnadstrycket sannolikt att öka de närmaste decennierna till följd av demografiska förändringar. Från att ha stått för större delen av överskotten i den offentliga sektorn sedan överskottsmålet infördes förväntas sparandet i pensionssystemet bli lägre de närmaste åren. Detta är en följd av förändringar i befolkningens ålderssammansättning och inte ett tecken på att systemet är underfinansierat. Det lägre sparandet i pensionssystemet ökar sparkraven på staten vid ett oförändrat överskottsmål. Kommittén finner att denna utveckling talar för ett något lägre överskottsmål det närmaste decenniet.

I betänkandet redogörs för konsekvenserna av fem alternativa målnivåer för det finansiella sparandet på mellan -0,5 procent och 1 procent av BNP. Med rimliga antaganden om ränta och tillväxt leder alla dessa saldomål om de upprätthålls till att den offentliga skuldkvoten går mot en nivå som är långsiktigt hållbar. Det är enligt kommitténs bedömning svårt att säga att en målnivå i det inter-

vall som här diskuteras är att föredra före en annan utifrån motiven om långsiktig hållbarhet, rättvisa mellan generationer och samhällsekonomisk effektivitet. Därmed har valet av målnivå kommit att handla om en avvägning mellan vilka säkerhetsmarginaler som bedöms behövas i en djup lågkonjunktur i förhållande till värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som ett ändrat överskottsmål innebär under en längre övergångsperiod.

Kommitténs samlade bedömning är att överskottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP. Principen om att den offentliga sektorn i genomsnitt bör ha ett överskott i sparandet över konjunkturcykeln ligger därmed fast. Denna målnivå väntas leda till en nettoförmögenhet på drygt 20 procent av BNP, en statsskuld på cirka 25 procent av BNP och en offentlig bruttoskuld på cirka 35 procent av BNP på medellång sikt. Med detta överskottsmål kommer således den offentliga bruttoskulden att fortsätta sjunka, samtidigt som nettoförmögenheten ökar något jämfört med dagens nivå. En offentlig bruttoskuldkvot på 35 procent av BNP ger en betydande marginal till EU:s skuldgräns på 60 procent och till de nivåer som identifierats som problematiska i internationella studier. Ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP bedöms vidare ge ett tillräckligt utrymme att hantera även en mer utdragen och djup lågkonjunktur på ett aktivt sätt utan att statens kreditvärdighet påverkas.

Samtidigt krävs att stabiliseringspolitiken anpassas till de nya säkerhetsmarginalerna. Ett lägre sparande ökar vikten av att finanspolitiken är i fas med konjunkturcykeln för att det offentliga sparandet inte ska sjunka under EU:s gränsvärde i en djup lågkonjunktur.

Den nya målnivån bör gälla från och med 2019 och tills vidare, dvs. från och med första året i nästa mandatperiod.

Ett skuldankare för Maastrichtskulden på 35 procent av BNP införs

Kommittén anser att den offentliga skulden bör ges en mer framträdande roll i ramverket. Vi föreslår därför att ramverket kompletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, Maastrichtskulden, som tydliggör att skulden bör fortsätta att falla som andel av BNP på medellång sikt. Nivån

på skuldankaret, dvs. den önskvärda nivån på Maastrichtskulden, sätts till 35 procent av BNP, vilket är i överensstämmelse med det föreslagna överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP. Denna överensstämmelse förutsätter att överskottsmålet uppnås över konjunkturcykeln. Med skuldankaret förstärks överskottsmålets och ramverkets koppling till finanspolitisk hållbarhet.

Skuldankaret är inte ett operativt mål, utan ett riktmärke som tydligt uttrycker vad som är en önskvärd skuldnivå. Skuldankaret ska ses som ett komplement och inte som ett alternativ till överskottsmålet. Överskottsmålet är tillsammans med utgiftstaket bättre lämpat som operativ styrvariabel i den årliga budgetprocessen. Avvikelser från överskottsmålets nivå under enskilda år är inte ett problem förutsatt att målet för sparandet uppnås över konjunkturcykeln. Problem uppstår först om systematiska avvikelser från överskottsmålet leder till oönskad skuldutveckling. Det är i det sammanhanget som ett skuldankare spelar en roll, eftersom det tydligt anger vad som är en önskvärd skuldnivå och om det offentliga sparandet varit tillräckligt för att nå denna. Skuldankaret är i det perspektivet ett led i en skärpt uppföljning av överskottsmålet.

Hur ska skuldankaret följas upp?

Skuldankaret ska följas upp årligen av regeringen i den ekonomiska vårpropositionen. Vårpropositionen behandlar de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken och har jämfört med budgetpropositionen ett mer långsiktigt fokus. Den innehåller bland annat bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, som har en direkt koppling till skuldnivån.

Om skulden avviker med mer än 5 procent av BNP från skuldankaret ska regeringen lämna en särskild skrivelse till riksdagen. Skrivelsen lämnas samtidigt som vårpropositionen. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen från skuldankaret och hur man avser att hantera denna.

En rad faktorer kan göra att skulden utvecklas i en annan riktning än den som förutsågs när överskottsmålet fastställdes, även om sparandet är i linje med överskottsmålet. Vi bedömer därför att det är rimligt med ett spann på ±5 procent av BNP för när regeringen ska vara skyldig att lämna en särskild skrivelse.

Skrivelsen i samband med en avvikelse från skuldankaret ska behandlas av finansutskottet, som även kan hålla en offentlig utfrågning med finansministern om skuldsituationen. Det finns i kommitténs förslag, utöver kravet på skrivelse till riksdagen, ingen automatik i vad som händer vid en avvikelse från skuldankarets nivå. I stället är tanken att det ska vara förenat med en politisk kostnad att avvika från skuldankaret, om det inte finns goda skäl för detta. Härigenom åstadkoms en rimlig avvägning mellan ökat fokus på en långsiktigt hållbar skuldnivå och en hög grad av flexibilitet i utformningen av finanspolitiken.

En transparent och oberoende uppföljning av skuldankaret är av central betydelse för att förklara orsaker till att skulden förändras och även motverka att skuldankaret resulterar i oönskade kortsiktiga åtgärder. Finanspolitiska rådet ska följa upp skuldens utveckling i förhållande till skuldankaret, och analysera vilka faktorer som påverkat skulden.

Skuldankaret bör spela en central roll vid den översyn av överskottsmålet som kommittén föreslår ska genomföras varannan mandatperiod. Om skulden utvecklats på ett sätt som inte är förenligt med skuldankaret kan detta motivera att överskottsmålet ändras. Genom översynen varannan mandatperiod bildas därmed en koppling mellan det operativa överskottsmålet, som är styrande i de årliga budgetbesluten, och skuldankaret.

Skuldankaret gäller från 2019 och fastställs av riksdagen genom ett riktlinjebeslut

Skuldankaret fastställs genom riksdagens godkännande i form av ett riktlinjebeslut. I likhet med den föreslagna förändringen av överskottsmålet ska skuldankaret gälla tills vidare från och med 2019.

Uppföljningen och utvärderingen av överskottsmålet skärps

En viktig förutsättning för det finanspolitiska ramverkets trovärdighet är att det följs upp på ett transparent och tydligt sätt. Externa granskare av finanspolitiken har återkommande pekat på att uppföljningen av överskottsmålet varit otydlig. Efter Budget-

processkommitténs förslag ändrades budgetlagen 2014 i syfte att stärka uppföljningen av överskottsmålet. Inom ramen för nuvarande bestämmelser föreslår kommittén ytterligare steg mot ökad tydlighet. Förslagen syftar således inte till en omstöpning utan endast till en förstärkning av det nuvarande uppföljningssystemet.

Definitionen av målavvikelse i ett framåtblickande perspektiv

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske om en målavvikelse konstateras. Enligt lagkommentaren ska analysen tydligt indikera en målavvikelse för att regeringens skyldighet ska gälla. För att göra den framåtblickande uppföljningen mer effektiv och klargöra innebörden av en målavvikelse i budgetlagens mening föreslår kommittén följande definition:

En avvikelse från överskottsmålet föreligger om det strukturella sparandet under det innevarande eller det närmast följande året, dvs. budgetåret, tydligt avviker från målnivån.

En avvikelse bör tolkas symmetriskt och alltså gälla både positiva och negativa avvikelser från målnivån. Trots osäkerheten i bedömningen av det strukturella sparandet bedömer kommittén att detta mått, beräknat enligt allmänt vedertagna metoder, är bäst lämpat för att bedöma om finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet.

Att målavvikelsen definieras utifrån det strukturella sparandet innevarande år och budgetåret betyder inte att det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen tillmäts mindre vikt. Avgränsningen till dessa två år i bedömningen av målavvikelsen tydliggör dock att det är i beslutet om budgeten som regering och riksdag i praktiken avgör om överskottsmålet nås.

Genom att en målavvikelse definieras utifrån det strukturella sparandet åstadkoms en större överensstämmelse med uppföljningen av det medelfristiga budgetmålet (MTO) på EU-nivå.

Innebörden av att återgå till målet tydliggörs

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur sparandet ska återgå till målet vid en målavvikelse. För att öka trovärdigheten och skärpan i en sådan återgångsplan tydliggörs att den ska vara tidssatt och normalt inledas budgetåret, dvs. påverka finanspolitiken i budgetförslaget för nästkommande år. Om regeringen bedömer att en avvikelse inte kan korrigeras under det närmast följande budgetåret ska regeringens plan innehålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för året eller åren efter budgetåret. En återgångsplan bör normalt utformas så att den målsatta nivån för sparandet nås när konjunkturen är i balans. När ekonomin är i en högkonjunktur bör det strukturella sparandet ligga över målnivån på samma sätt som det bör ligga under målnivån i en lågkonjunktur. En målavvikelse bör i ett normalt konjunkturläge, som en tumregel, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut, men mer i bra tider och mindre i dåliga tider.

Om skulden till följd av systematiska avvikelser från överskottsmålet skulle hamna utanför skuldankarets toleransmarginaler är det rimligt att detta får betydelse för bedömningen av återgångstakten vid en avvikelse från överskottsmålet.

Ett finanspolitiskt råd med fokus på det finanspolitiska ramverket

Finanspolitiska rådet ska i sin instruktion uttryckligen få till uppgift att bedöma om det föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Rådet ska även bedöma om en eventuell avvikelse är motiverad, och i vilken takt en återgång bör genomföras. Bedömningen av måluppfyllelsen ska redovisas i Finanspolitiska rådets årliga rapport.

Finanspolitiska rådet bör tydligare än i dag fokusera sin analys på hur finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ramverket. Rådet utgör en central del i den skärpta uppföljningen av överskottsmålet, och avsikten är att förskjuta tyngdpunkten i rådets arbete, utan att för den skull begränsa rådets mandat i förhållande till dagens uppgifter. Även riksdagens årliga utfrågning med anledning av Finanspolitiska rådets rapport bör därmed i ökad utsträckning fokuseras på de finanspolitiska målen och ramverket.

Ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska sparandet för att utvärdera om överskottsmålet nåtts

För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser ska ett bakåtblickande genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet användas. Ackumulerade avvikelser i det finansiella sparandet som leder till oönskade skuldnivåer kan motivera att målnivån för sparandet justeras vid nästa översyn av överskottsmålet. Med det skuldankare som kommittén föreslår blir det tydligt vilken nivå på skulden som eftersträvas.

Den bakåtblickande indikatorn redovisas i Årsredovisning för staten och blir därmed föremål för Riksrevisionens årliga granskning.

Ytterligare förslag för att stärka Finanspolitiska rådet

En analys av Finanspolitiska rådet i ett internationellt perspektiv visar att rådet uppfyller merparten av de rekommendationer för oberoende och opartiskhet som internationella organisationer framför. På några punkter föreslår kommittén förändringar i syfte att ytterligare stärka rådet i dess roll att följa upp och utvärdera finanspolitiken och de finanspolitiska målen.

I syfte att garantera rådets bredd och kompetens bör regeringen tillsätta en valberedning för val av rådsmedlemmar. För att samtidigt stärka rådets oberoende i förhållande till regeringen bör ledamöter i riksdagens finansutskott ingå i en sådan valberedning.

Rådet ges en instruktionsenlig uppgift att genomföra regelbundna utvärderingar av regeringens prognoser över den ekonomiska utvecklingen, det offentliga sparandet, och de kostnadsredovisningar för reformförslag som lämnas till riksdagen.

En extern utvärdering av Finanspolitiska rådets verksamhet bör göras ungefär vart femte år och vara offentlig.

Regeringen ska lämna en uppdaterad ramverksskrivelse till riksdagen

Regeringen ska lämna en uppdaterad ramverksskrivelse till riksdagen där förändringar i ramverket och uppföljningen framgår. Ramverksskrivelsen (skr. 2010/11:79) innehåller i dag gällande

uppföljningsprinciper och behöver uppdateras när förändringar genomförs för att behålla och stärka sin status som den bedömningsnorm mot vilken riksdagen, Finanspolitiska rådet, Riksrevisionen, Konjunkturinstitutet och andra granskare följer upp finanspolitiken.

Överskottsmålet ses över varannan mandatperiod

Kommittén bedömer att ett beslutat överskottsmål ska gälla tills vidare men ses över varannan mandatperiod. Ett överskottsmål för det offentliga finansiella sparandet har inget egenvärde utan syftar till att uppnå mer övergripande mål för finanspolitiken, mål som är nära kopplade till skuld- och förmögenhetsnivåer. Ny information om demografin, skuldnivåer eller hur sparandet i olika delar av offentlig sektor utvecklas, kan ändra förutsättningarna jämfört med när gällande nivå på överskottsmålet fastställdes.

Vi bedömer att en översyn av överskottsmålet bör genomföras i slutet av varannan mandatperiod för att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft det första året efter ett ordinarie riksdagsval. För att motverka att det uppstår osäkerhet om vilken målnivå som gäller när tidpunkten för översyn närmar sig bör det fastslås att ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare. Det är viktigt att understryka att en regelbunden översyn av överskottsmålet inte betyder att målnivån nödvändigtvis ändras lika ofta, utan bara att den på nytt analyseras på ett förutsägbart sätt.

Att översynen av ramverket förankras brett bland riksdagspartierna är centralt för att värna ramverkets stabilitet och trovärdighet.

Om skulden vid en framtida översyn av överskottsmålet inte utvecklats i linje med skuldankaret kan det motivera att överskottsmålet ändras. I den bemärkelsen innebär skuldankaret att det blir tydligt vilken skuldnivå som eftersträvas med det valda överskottsmålet. Men i likhet med överskottsmålet kan bedömningen av önskvärd nivå på skulden komma att förändras till följd av att exempelvis den demografiska utvecklingen eller behovet av säkerhetsmarginaler ändras. Därför bör också skuldankarets nivå utvärderas vid översynen varannan mandatperiod.

Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i riksdagens budgetprocess

Sverige har en lång tradition av bred samsyn när det gäller det politiska systemets grundläggande struktur och funktionssätt, inklusive de betydelsefulla regler som styr budgetprocessen. Att budgetpropositionen bereds och beslutas som en helhet är viktigt för att upprätthålla syftet med rambeslutsprocessen.

För att skapa ökad tydlighet kring hur vissa förslag med budgetpåverkan ska hanteras i riksdagens budgetprocess ställer sig kommittén bakom de principer som presenterades av Budgetprocesskommittén (SOU 2013:73), men som inte blev föremål för bred politisk enighet. Principerna handlar om hur man i riksdagens budgetprocess hanterar: (1) lagstiftning med budgetpåverkan, (2) budgetrelaterade tillkännagivanden till regeringen, och (3) förslag som väckts inom riksdagen utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget. Vi föreslår också att regeringen inleder ett arbete för att genom lagstiftning reglera (1) ovan, och för att se över i vilken utsträckning även (2) och (3) kan regleras på detta sätt. Detta arbete ska avslutas senast 2018.

1. Kommitténs uppdrag och arbete

1.1. Uppdraget

Regeringen beslutade den 11 juni 2015 att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdraget att se över överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63).1 Utredningen har antagit namnet Överskottsmålskommittén.

Kommittén ska

  • se över vilken betydelse det finanspolitiska ramverket, i synnerhet överskottsmålet, har haft för finanspolitikens hållbarhet, den svenska ekonomins utveckling samt för att Sverige har kunnat respektera reglerna inom EU:s stabilitets- och tillväxtpakt,
  • beakta de internationella erfarenheterna av olika slags mål för det finansiella sparandet och genomföra en komparativ analys av de finanspolitiska regelverken i olika länder. I synnerhet bör den utveckling som skett inom den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten beaktas,
  • utreda hur en förändrad nivå på överskottsmålet förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket,
  • analysera vilka konsekvenser olika saldomålnivåer får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt för möjligheterna att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunkturnedgångar,

1 Sedan övergången hösten 2014 till det nya nationalräkenskapssystemet ENS2010 benämner Statistiska centralbyrån det som tidigare kallades ”offentlig sektor” för ”offentlig förvaltning”. Kommittén har dock valt att i likhet med regeringen och Konjunkturinstitutet använda beteckningen offentlig sektor. Se vidare nyckelbegrepp i bilaga 6.

  • bedöma om det finns anledning att ändra nivån på överskottsmålet och i så fall föreslå en ny nivå,
  • överväga om ramverket bör kompletteras med exempelvis ett tak för den offentliga skuldkvoten i syfte att säkerställa en hållbar finanspolitik,
  • överväga om en förändrad nivå på överskottsmålet bör föranleda en förstärkt uppföljning och utvärdering av finanspolitiken.

Regeringen beslutade den 10 december 2015 om ett tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2015:130). Tilläggsdirektivet innebar att kravet på delbetänkande utgick, med motiveringen att ge kommittén större möjlighet att ta ett helhetsgrepp om de olika frågorna.

Kommittén ska redovisa uppdraget senast den 1 oktober 2016. Utredningsdirektiven finns i bilagorna 1 och 2 till betänkandet.

1.2. Utredningsarbetet

Kommittén, som inledde sitt arbete i augusti 2015, har sammanträtt vid 12 tillfällen. Arbetet har bedrivits i samråd med en expertkrets, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter.

Kommittén har hållit interna utfrågningar om de aktuella frågeställningarna med dåvarande riksrevisor Ulf Bengtsson, vice riksbankschef Kerstin af Jochnick och Finanspolitiska rådets dåvarande ordförande John Hassler. Därutöver har kommittén hållit interna utfrågningar med företrädare för arbetsmarknadens parter (LO, SACO, TCO och Svenskt Näringsliv) och med en delegation från Internationella valutafonden (IMF).

Den 5–6 november 2015 besökte kommittén EU-kommissionen i Bryssel och OECD i Paris, i syfte att ta del av dessa organisationers aktuella arbete om finanspolitiska regler.

Kommittén har beställt två underlagsrapporter. Den ena har tagits fram av Konjunkturinstitutet och innehåller konsekvensberäkningar för olika alternativa saldomål (Konjunkturinstitutet 2016b). Den andra underlagsrapporten är skriven av Ingvar Mattson och Madeleine Håkansson och handlar om hur uppföljningen av överskottsmålet skulle kunna förstärkas (Mattson & Håkansson 2016).

1.3. Betänkandets utformning

Efter detta inledande avsnitt följer i avsnitt 2 en beskrivning av dagens finanspolitiska ramverk, såväl det nationella som det ramverk Sverige har att följa i egenskap av EU-medlem. Avsnitt 3 tar upp begreppet finanspolitisk hållbarhet och hur motiven till överskottsmålet berör olika aspekter av hållbarhet. Därefter behandlar avsnitt 4 hur utvecklingen av Sveriges ekonomi och offentliga finanser sett ut sedan det finanspolitiska ramverket infördes i slutet av 1990-talet. Centralt är frågan om vilken betydelse ramverket haft för utvecklingen. I avsnitt 5 redogörs för hur EU-regelverket reformerats över tid och en jämförelse görs av regelverken i tio länder. (En mer detaljerad genomgång av respektive lands regelverk finns i bilaga 4). Här diskuteras också vilka slutsatser som kan dras utifrån empirisk forskning om vad som utmärker effektiva finanspolitiska regler. Avsnitt 6 tar upp frågan om hur ett ändrat överskottsmål förhåller sig till övriga delar av ramverket. I avsnitt 7 analyseras konsekvenserna av olika nivåer på överskottsmålet för de offentliga finanserna och svensk ekonomi. I samma avsnitt tar kommittén ställning till vilken målnivå som bör gälla framöver. Hur skulden kan ges en mer framträdande plats i ramverket behandlas i avsnitt 8 och i avsnitt 9 presenteras förslag som syftar till att förstärka uppföljningen av överskottsmålet. Avsnitt 10 tar upp frågan om formerna för en återkommande översyn av överskottsmålet. I avsnitt 11 behandlas hanteringen av vissa förslag med budgetpåverkan i riksdagens budgetprocess. Slutligen redovisas en konsekvensutredning av kommitténs förslag i enlighet med 14– 16 §§ kommittéförordningen i avsnitt 12.

Bilaga 1 och 2 innehåller kommittédirektiven. Bilaga 3 innehåller den politiska överenskommelse om överskottsmålet som träffades den 30 juni 2016. Bilaga 4 innehåller en redogörelse för de finanspolitiska regelverken i tio länder. Bilaga 5 innehåller en schematisk illustration av EU-regelverket och dess utveckling. I bilaga 6 förklaras nyckelbegrepp som används i betänkandet.

2. Det finanspolitiska ramverket

Sveriges finanspolitik regleras dels av ett nationellt finanspolitiskt ramverk, dels av ett ramverk på EU-nivå. Det nationella ramverket består av övergripande finanspolitiska mål och en stram och fokuserad statlig budgetprocess. De tre övergripande målen är överskottsmålet för offentlig sektor, utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet samt det kommunala balanskravet. Till ramverket räknar vi också extern uppföljning och granskning av oberoende finanspolitiska institutioner. Ramverket på EU-nivå utgörs av stabilitets- och tillväxtpaktens regler om underskott och skuld, som Sverige i egenskap av EU-medlem är bunden av. I detta avsnitt beskrivs nuvarande ramverk på nationell nivå respektive EU-nivå.

2.1. Det nationella finanspolitiska ramverket

2.1.1. Överskottsmålet för offentlig sektor

Överskottsmålet är formulerat som att det finansiella sparandet i offentlig sektor ska uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Riksdagen fattar inga årliga beslut om överskottsmålet utan det gäller tills vidare till dess ett nytt föreslås och beslutas. Senast riksdagen fattade beslut om målet var 2007 då målnivån ändrades från 2 till 1 procent av BNP över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Skälet till ändringen var att Eurostat beslutat att sparandet i premiepensionssystemet inte längre skulle räknas till den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna. Denna förändring minskade det offentliga sparandet med cirka 1 procent av BNP och överskottsmålet sänktes därför i motsvarande mån. Sänkningen av målnivån innebar således ingen reell förändring i finanspolitikens stramhet.

Vilken nivå överskottsmålet ska ha regleras inte i budgetlagen. Lagen anger endast att regeringen ska lämna förslag till riksdagen om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (2 kap. 1 §, budgetlagen). Av lagkommentaren framgår att uttrycket överskottsmål saknar normativ innebörd och benämningen utesluter därför inte att målet sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara i t.ex. balans eller visa ett mindre underskott (prop. 2009/10:100, s. 89). Av lagkommentaren framgår också att målet ska avse den offentliga sektorn och inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. I motiveringen till lagregleringen står det att målet ska ha en styrande roll för finanspolitiken, och att det därför bör omfatta alla sektorer som kan påverka den offentliga sektorns långsiktiga hållbarhet.

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redovisa för riksdagen hur överskottsmålet uppnås vid minst två tillfällen per år, och ska vid en bedömd målavvikelse redogöra för hur en återgång till målet ska ske (2 kap. 1a §). Därutöver ska regeringen säkerställa att den förda politiken utvärderas i förhållande till målet. En utförligare redogörelse för hur överskottsmålet utvärderas och följs upp finns i avsnitt 9.

2.1.2. Utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet

I budgetprocessens uppifrån och ned-perspektiv är utgiftstaket den övergripande restriktionen i termer av totala utgifter. Med utgiftstaket understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet minskar samtidigt risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter.

Enligt budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna ett förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som avser det tredje tillkommande året (2 kap. 2 §, budgetlagen). Riksdagen fastställer utgiftstaket. Då det förutsätts att utgiftstaket redan har beslutats för det första och andra tillkommande året säkerställs därmed att det alltid finns ett treårigt perspektiv i budgetförslaget. Förslaget till utgiftstak ska användas vid beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verk-

samheten. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak överskrids är regeringen skyldig att vidta åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder (2 kap. 4 § budgetlagen).

Vilka utgifter som utgiftstaket ska omfatta regleras inte i budgetlagen. Samtliga utgiftstak som hittills använts har dock i princip haft samma omfattning. Den praxis som etablerats är att de takbegränsade utgifterna utgörs av statsbudgetens alla 27 utgiftsområden, förutom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., samt utgifterna i ålderspensionssystemet. Att statsskuldräntorna inte ingår under utgiftstaket har förklarats med att riksdag och regering endast i begränsad omfattning kan påverka dessa på kort sikt, samt att staten måste kunna fullgöra sina åtaganden även om det inträffar ränte- eller valutakursjusteringar som omedelbart påverkar statens räntebetalningar. Utgiftstaket fastställs i nominella termer.

Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna ska främst fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturutvecklingen.1 Utgiftstaket ska enligt ramverksskrivelsen inte ses som ett utgiftsmål (skr. 2010/11:79, s. 29). Budgeteringsmarginalen kan emellertid stegvis tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av konjunkturutvecklingen i takt med att behovet av en säkerhetsmarginal minskar. Det gäller under förutsättning att utgiftsförändringarna är förenliga med överskottsmålet.

Utgångspunkten är att de utgiftstak riksdagen har beslutat om inte ändras annat än för tekniska justeringar.2 Beslutade utgiftstak har dock i ett par fall ändrats av riksdagen vid regeringsskiften

1 Den riktlinje regeringen använder är att budgeteringsmarginalen bör vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1, minst 2 procent för år t+2 och för t+3 minst 3 procent. 2 Från det att nivån på utgiftstaket fastställts tre år i förväg, fram till dess att året har passerat, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma. Under en så lång period sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella begränsningen justeras beslutade taknivåer så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar.

(både uppåt och nedåt), och en därmed ändrad inriktning på budgetpolitiken (se avsnitt 4.3.1).

I avsnitt 6 redogörs närmare för sambandet mellan utgiftstaket och överskottsmålet.

2.1.3. Det kommunala balanskravet

Varje enskild kommun och landsting ska enligt kommunallagen upprätta en budget där kostnaderna inte ska överskrida intäkterna (8 kap. 4 § kommunallagen). Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunallagen ställer också krav på god ekonomisk hushållning, som är överordnat det kommunala balanskravet (8 kap. 1 § kommunallagen). Kravet på god ekonomisk hushållning innebär att varje kommun och landsting ansvarar för att ha en långsiktigt hållbar ekonomi. Målet för god ekonomisk hushållning och därmed resultatnivån bör kunna skilja sig åt mellan enskilda kommuner och landsting, bland annat med beaktande av deras ekonomiska utgångsläge och framtida förutsättningar. Ett vanligt mål är att resultatet ska uppgå till 2 procent av kommunens totala skatteintäkter och generella statsbidrag.

Det kommunala balanskravet innebär således att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste detta kompenseras med överskott inom tre år, om det inte föreligger synnerliga skäl. Då kan en kommun eller ett landsting besluta att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat. Det finns sedan 2013 även en möjlighet för kommuner och landsting att använda sig av resultatutjämningsreserver. Dessa möjliggör att överskott i goda tider används för att täcka underskott som uppstår till följd av lågkonjunktur.

Det kommunala balanskravet understödjer enligt ramverksskrivelsen överskottsmålet, genom att välskötta finanser i kommuner och landsting bidrar till att överskottsmålet nås (skr. 2010/11:79, s. 29). I avsnitt 6 redogörs närmare för sambandet mellan balanskravet och överskottsmålet.

2.1.4. Den statliga budgetprocessen

Den statliga budgetprocessen utgår från ett uppifrån- och nedperspektiv där olika utgifter ställs mot varandra och prövas mot ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av överskottsmålet och utgiftstaket. Budgetprocessen kan indelas i tre faser som handlar om beredning, beslut och genomförande. Av dessa är riksdagen ansvarig för beslutsfasen medan regeringen är ansvarig för beredning av budgetförslaget, respektive för genomförandet av den beslutade verksamheten. Det går också att tala om en fjärde fas i budgetprocessen i form av utvärdering och kontroll av resultaten.

Regeringen ska varje år senast den 20 september (senare vid valår) lämna en fullständig budgetproposition till riksdagen. Endast om det finns synnerliga skäl får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det följande året lämnas efter budgetpropositionen (9 kap. 5 § tredje stycket riksdagsordningen). Denna begränsning är till för att minimera antalet budgetpåverkande förslag som presenteras vid sidan av budgetförslaget och ska därmed säkerställa ett helhetsperspektiv. Överlämnandet av budgetpropositionen är slutpunkten på regeringens beredning av budgetförslaget som pågått sedan årets början.

Senast den 15 april ska regeringen lämna en ekonomisk vårproposition med riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. I anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen lämnar regeringen även propositioner med förslag till ändringar i innevarande års budget.

Riksdagens beslutsordning för budgeten, rambeslutsprocessen, är indelad i två steg (12 kap. 18 § riksdagsordningen). I det första steget fastställer riksdagen det samlade budgetutrymmet. Beslutet omfattar utgiftsramarna och beräkningen av inkomsterna på statens budget. I det första steget ingår också en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov och beslut om budgetpolitiska mål. Beslutet i första steget sätter upp tydliga restriktioner för den fortsatta processen. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten får inte fattas innan ett beslut om utgiftsram har fattats i rambeslutsprocessens första steg. Finansutskottet är beredande utskott för det första steget i rambeslutsprocessen.

I andra steget beslutas för vart och ett av de 27 utgiftsområdena (sammanlagt 27 beslut) de enskilda anslagen inom respektive utgiftsområde. I beslutet i andra steget får ramen för respektive utgiftsområde, som är beslutad i första steget, inte överskridas. Omprioriteringar mellan anslagen inom utgiftsområdet kan dock göras.

Rambeslutsprocessen innebär att man främjar ett helhetsperspektiv i regeringens och oppositionspartiernas budgetpolitik. Beslutsprocessen kännetecknas av att jämförbara budgetpolitiska paket ställs mot varandra, där varje riksdagspartis paket representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. En sådan process innebär också att växlande majoriteter i beslut om enskilda budgetfrågor, som riskerar att försvaga statens budget, kan undvikas. Det innebär också att en minoritetsregering har förhållandevis goda möjligheter att få budgetpropositionens förslag godkända av riksdagen.

När riksdagens budgetbehandling avslutats ska regeringen verkställa och genomföra budgeten. Den viktigaste delen handlar om att utfärda regleringsbrev till regeringens myndigheter. Dessa skrivelser är centrala för styrningen av förvaltningen. Andra aktuella åtgärder är att lagbeslut fullföljs med utfärdande och bemyndiganden tas i anspråk, etc.

Efter avslutat budgetår ingår som en fjärde fas i budgetprocessen kontroll och utvärdering av resultaten.

2.1.5. Granskning av oberoende finanspolitiska institutioner

Den externa granskningen av finanspolitiken av oberoende finanspolitiska institutioner är en viktig del av ramverket. Den ökade transparens som följer av den externa övervakningen bidrar till att öka de politiska kostnaderna för en regering som inte följer de finanspolitiska reglerna. En väl fungerande extern uppföljning kan bidra till en livaktig diskussion om finanspolitikens utformning och öka sannolikheten att den utformas på ett effektivt sätt.

Flera myndigheter granskar finanspolitiken och hur de finanspolitiska målen uppfylls utifrån olika perspektiv. Fyra institutioner i Sverige som kan benämnas oberoende eller fristående finanspolitiska institutioner är Finanspolitiska rådet, Konjunkturinstitutet, Riksrevisionen och Ekonomistyrningsverket. De har olika uppgifter i den finanspolitiska beslutsprocessen utan att vara egentliga besluts-

fattare. I stället bidrar de genom att göra den finanspolitiska beslutsprocessen mer transparent och genom att förbättra besluts- och diskussionsunderlag. Också Riksdagens utredningstjänst (RUT), som gör ekonomiska analyser och konsekvensberäkningar av förslag inom riksdagen, kan nämnas i detta sammanhang. Utöver dessa inhemska oberoende institutioner sker en oberoende granskning av svensk finanspolitik av EU-kommissionen, OECD och IMF. OECD gör vartannat år en utvärdering av Sveriges ekonomi och ekonomiska politik. IMF utvärderar årligen den svenska ekonomin och den politik som förs (s.k. artikel IV-konsultation). EU-kommissionens utvärdering av finanspolitiken är mer långtgående, genom att Sverige som EU-medlem är bundet av stabilitets- och tillväxtpaktens regler. EU-kommissionens uppföljning av Sveriges nationella konvergensprogram inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten beskrivs i avsnitt 2.2.2. I avsnitt 9 beskrivs den nationella granskningen av finanspolitiken närmare.

2.2. Det finanspolitiska ramverket på EU-nivå

Som EU-medlem är Sverige bunden av stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Det är i första hand inom denna som EU-ländernas finanspolitik samordnas. Pakten består av en förebyggande och en korrigerande del. Den förebyggande delen har som syfte att alla medlemsländer på medellång sikt ska nå en sund offentligfinansiell ställning. De två centrala reglerna är det medelfristiga budgetmålet (MTO) och utgiftskriteriet. Den korrigerande delen har som syfte att åtgärda underskott större än 3 procent av BNP eller skuldkvoter större än 60 procent av BNP. Detta avsnitt beskriver centrala aspekter av de regler Sverige har att följa. Bestämmelserna till paktens förebyggande och korrigerande delar anges i varsin rådsförordning (rådet 1997a respektive rådet 1997b). Paktens rättsliga grund utgörs av dessa och en resolution (Europeiska rådet 1997) samt särskilt artikel 121 och 126 i EUF-fördraget. I det här sammanhanget beskrivs också ett EU-direktiv om krav på medlemsstaternas nationella budgetramverk.

2.2.1. Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del

Nivån på det medelfristiga budgetmålet MTO

Enligt den förebyggande delen av pakten ska EU:s medlemsstater ha ett medelfristigt budgetmål (eng. Medium-Term Objective, MTO) för det strukturella sparandet i den offentliga sektorn. Syftet med MTO är att skuldsättningen ska hamna på en nivå som säkerställer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Samtidigt ska det möjliggöra att hantera normala konjunktursvängningar utan att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande blir större än referensvärdet motsvarande 3 procent av BNP. Medlemsstaten anger nivån på sitt MTO i sitt konvergens- eller stabilitetsprogram. MTO:s lägsta nivå är landspecifik. MTO beslutas av medlemsstaten utifrån kommissionens beräkningar av lägsta nivån. Denna nivå ses över vart tredje år, eller oftare om landet genomför en strukturreform som har stor påverkan på de offentliga finansernas hållbarhet. MTO kan dock sättas mer ambitiöst om landet bedömer att det är lämpligt. Kommissionen beräknar miniminivån baserat på respektive medlemsstats skuldsättning, och den nivå på sparandet som bedöms stabilisera skuldkvoten på 60 procent av BNP. Miniminivån beaktar också i vilken utsträckning demografin utgör en utmaning för landets offentliga finanser, varför den treåriga översynen av MTO helst ska göras i anslutning till den åldranderapport som tas fram vart tredje år. Slutligen tas även hänsyn till konjunkturkänsligheten i medlemsstatens offentliga finanser. Nivån på MTO ska vara nära balans eller i överskott men kan avvika från det om det finns en säkerhetsmarginal till treprocentsgränsen. Euro- och ERMII-medlemmar får inte ha ett lägre MTO än -1 procent av BNP. Kommissionen och rådet granskar den nivå på MTO som medlemsstaten angett i sitt stabilitets- eller konvergensprogram och om rådet anser att nivån behöver skärpas anges det i ett yttrande över programmet.

Sveriges MTO är -1 procent av potentiell BNP. Den senaste översynen av målet gjordes 2015/2016. Regeringen har enligt 2016 års konvergensprogram inga planer på att ändra MTO. Fram till 2012 motsvarade det nationella överskottsmålet Sveriges MTO. Syftet med förändringen 2012 var enligt regeringen att tydligare skilja mellan det svenska nationella ramverket och de krav som Sverige åläggs i egenskap av EU-medlem. Regeringen förklarade att

det nya MTO skulle ses som ett minimikrav på det finansiella sparandet som Sverige omfattades av i egenskap av EU-medlem, och att vårt nationella mål för det finansiella sparandet ska vara mer ambitiöst (Sveriges konvergensprogram 2012, prop. 2011/12:100).

Uppföljningen av MTO

MTO bedöms nås om det strukturella sparandet inte avviker med mer än 0,25 procentenheter från målnivån. Kommissionen och Rådet övervakar om Sverige når sitt MTO. Om det inte nås övervakas den anpassningsbana som i så fall måste specificeras och som innebär att det strukturella sparandet stärks i riktning mot målet i en tillfredsställande takt.3 Rådet, baserat på bedömningar från kommissionen och Ekonomiska och finansiella kommittén, avgör om banan är tillfredsställande. Riktmärket är att det strukturella sparandet ska förbättras med 0,5 procent av BNP per år i ett normalt konjunkturläge, men mer i goda tider och mindre i dåliga (se matris i tabell i bilaga 5). Om Sverige inte skulle bedömas vara i nivå med sitt MTO och samtidigt på ett betydande sätt avvikit från anpassningsbanan mot MTO kan det inledas ett förfarande om betydande avvikelse (eng. Significant Deviation Procedure, SDP). En avvikelse från anpassningsbanan är betydande om den uppgår till minst 0,5 procent av BNP under ett enskilt år eller minst 0,25 procent av BNP i genomsnitt per år under två år. Medlemsstater som har en offentlig skuldkvot över 60 procent av BNP ska stärka sitt strukturella sparande mer än så.

En medlemsstat kan tillfälligt tillåtas avvika från sitt MTO eller anpassningsbanan för att nå MTO. Sådana undantag kan medges vid ovanliga händelser som ligger utanför medlemsstatens kontroll och som bedöms ha stor inverkan på de offentliga finanserna, eller vid allvarliga konjunkturnedgångar, eller för investeringar eller strukturreformer med långsiktigt goda offentligfinansiella effekter.

3 I bedömningen av om MTO nås används också den s.k. ”frysningsmetoden” som innebär att kommissionen stämmer av MTO mot den för medlemsstaten mest gynnsamma prognosen av det strukturella sparandet från och med kommissionens vårprognos föregående år till och med kommissionens senaste tillgängliga bedömning.

Utgiftskriteriet

Den förebyggande delen av pakten innehåller också ett utgiftskriterium. Kriteriet innebär att de offentliga utgifterna inte får öka snabbare än ett landsspecifikt referensvärde för potentiell BNPtillväxt, såvida inte den överskjutande delen uppvägs av aktiva förstärkande åtgärder på inkomstsidan.4 Sveriges referensvärde för potentiell BNP-tillväxt uppgick till 2,1 respektive 2,0 procent 2015 och 2016. Referensvärdet ses över årligen. I de medlemsstater som ligger under sitt MTO måste de offentliga utgifterna öka så pass mycket mindre än den potentiella BNP-tillväxten, så att en tillfredsställande anpassningsbana mot MTO nås. Om en medlemsstat däremot överträffar sitt MTO är utgiftskriteriet inte bindande.

Uppföljningen av de förebyggande reglerna

Vid brott mot paktens förebyggande regler kan Sverige bli föremål för ett förfarande om betydande avvikelse (SDP). Ett sådant förfarande inleds med en varning från kommissionen, följt av en rekommendation från rådet om lämpliga åtgärder för att åtgärda avvikelsen, hur en ny anpassningsbana för att nå MTO behöver se ut, och tidsgränser för dessa. Rådet kan göra rekommendationen offentlig. Kommissionen och rådet bedömer sedan om de åtgärder som vidtagits inom tidsgränsen är tillräckliga. Om så inte bedöms vara fallet kan rekommendationen om åtgärder revideras. För euroländer kan även ekonomiska sanktioner bli aktuellt.

Uppföljning av hur Sverige iakttar paktens regler utgår från den medelfristiga budgetplanering regeringen lämnar till kommissionen och rådet i konvergensprogramet i april.5 Några dagar dessförinnan informerar regeringen riksdagens finansutskott om konvergensprogrammet (och det nationella reformprogrammet). Innehållet i programmet överensstämmer med förslaget till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen dessförinnan har lämnat till riksdagen i den ekonomiska vårpro-

4 De aggregerade utgifterna inbegriper inte ränteutgifter, utgifter för unionsprogram som motsvaras fullt ut av inkomster från unionsmedel eller icke-diskretionära förändringar i utgifterna för arbetslöshetsersättning. 5 Icke-euroländer presenterar konvergensprogram medan euroländer presenterar stabilitetsprogram.

positionen. Både vårpropositionen och budgetpropositionen innehåller en redogörelse för uppföljningen av finanspolitiken i förhållande till paktens regler.

2.2.2. Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del

Den korrigerande delen av pakten har som syfte att åtgärda underskott större än tre procent av BNP och skuldkvoter högre än 60 procent av BNP. Sverige har aldrig varit föremål för ett korrigerande förfarande, men principerna är som följer. Underskottskriteriet anger att underskottet inte får överstiga tre procent av BNP. Skuldkriteriet anger att den offentliga konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) inte får överstiga 60 procent av BNP såvida den inte ”minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt”. Detta anses vara fallet om skillnaden till 60 procent av BNP under de föregående tre åren, som ett riktmärke, minskat med i genomsnitt en tjugondel per år (dvs. bakåtblickande).6 Alternativt ska skuldkvoten minska med i genomsnitt en tjugondel per år under en treårsperiod som omfattar de två år som följer på det sista året som det finns uppgifter för (dvs. framåtblickande). Hänsyn tas också till om skuldökningen går att förklara av konjunkturutvecklingen.

Kommissionens och rådets främsta verktyg för att följa upp dessa kriterier är det så kallade underskottsförfarandet (eng. Excessive Deficit Procedure, EDP). Om kommissionen bedömer att en medlemsstat bryter eller riskerar att bryta mot kriterierna ska den förbereda en rapport där den ger sin bedömning om huruvida det korrigerande förfarandet bör aktiveras eller inte. I rapporten ska kommissionen beakta ”alla faktorer av betydelse” som i betydande utsträckning kan påverka bedömningen. När det gäller skuldkriteriet är det först när en medlemsstat bryter, eller riskerar att bryta, mot samtliga tre villkor ovan som kommissionen bedömer om medlemsstaten bör placeras i EDP eller inte. Bland de ”faktorer av betydelse” kommissionen ska beakta ingår att göra s.k. ”stockflödesjusteringar” för om staten använder likvida tillgångar för att köpa tillbaka sin egen skuld och för den som lånat ut till andra EU-

6 Baserat på förändringarna under de senaste tre år som det finns tillgängliga uppgifter.

länder. Kommissionen ska också avge ett yttrande till rådet, som avgör om medlemsstaten har ett alltför stort underskott eller inte. Kommissionen förbereder en rekommendation som rådet riktar till medlemsstaten ifråga. Rekommendationen innehåller en tidsfrist för när effektiva åtgärder ska vidtas (högst sex månader) och när det alltför stora underskottet senast ska vara korrigerat. Korrigeringen av underskottet till under tre procent ska som huvudregel slutföras under året efter året när det alltför stora underskottet identifierades om inte särskilda skäl föreligger. Kommissionen övervakar detta och rådet beslutar om medlemsstaten har vidtagit tillräckliga åtgärder inom tidsfristen. I ett sådant fall avslutas förfarandet. Om rådet däremot bedömer att medlemsstaten inte har vidtagit tillräckliga åtgärder inom tidsramen kan förfarandet trappas upp. Det kan exempelvis handla om att upphäva åtaganden eller finansiering från EU:s struktur- och investeringsfonder. För ett euroland kan ett sådant upptrappat förfarande involvera böter.

Det finns undantagsklausuler som gör att kommissionen kan bedöma att ett förfarande inte behöver inledas. Ett villkor är att underskottet ska ha minskat väsentligt och kontinuerligt samt nått en nivå som ligger nära gränsvärdena eller överskrider gränsen endast undantagsvis och övergående. Med att undantagsvis överskrida gränsen menas att det ska orsakas antingen av en ovanlig händelse som medlemsstaten inte har kontroll över som har stor inverkan på den offentliga sektorns finansiella ställning eller av en allvarlig konjunkturnedgång.7

2.2.3. EU:s direktiv om krav på nationella budgetramverk

Rådets direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk antogs som en del av de nya rättsakterna inom ramen för det s.k. ”sexpacket” (se också avsnitt 5.2 och rådet 2011b).8 Direktivet ställer krav på hur de nationella ramverken ska vara utformade för att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden att undvika alltför stora underskott enligt EUF-fördraget. Bland annat

7 Med allvarlig konjunkturnedgång menas negativ årlig BNP-volymtillväxt eller ett ackumulerat produktionsbortfall under en långvarig period av mycket låg årlig BNP-volymtillväxt i förhållande till dess potential. 8 Direktivet ska ha införts i nationell rätt senast den 31 december 2013.

ska medlemsstaterna ha medelfristiga budgetpolitiska mål och numeriska finanspolitiska regler som återspeglas i de årliga budgetbesluten. De numeriska reglerna ska främja att medlemsstaterna uppfyller sina budgetpolitiska skyldigheter enligt EUF-fördraget inom ramen för en flerårig planeringshorisont för hela den offentliga sektorn. Reglerna ska särskilt främja att medlemsstaterna uppfyller referensvärdena för underskott och skuld, samt MTO. Direktivet anger dock inte i vilken form de numeriska reglerna ska antas, t.ex. om de behöver införas i nationell lagstiftning. Enligt direktivet ska reglerna också specificera konsekvenserna av om de inte respekteras. Däremot anger inte direktivet vilka konsekvenserna ska bli.9 Direktivet ställer också krav på att ett oberoende organ ska övervaka hur reglerna följs. Vidare ska budgetramverket omfatta en planeringshorisont på minst tre år och innehålla en redovisning av de offentligfinansiella konsekvenserna av planerade finanspolitiska åtgärder baserade på realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Prognoserna ska enligt direktivet utvärderas fullständigt och regelbundet.

Budgetprocesskommitténs övergripande bedömning var att det svenska budgetramverket uppfyllde direktivets krav på samtliga områden med undantag för kravet på redovisning av regelbundna, objektiva och fullständiga utvärderingar av regeringens makroekonomiska prognoser och budgetprognoser (SOU 2013:32). I enlighet med Budgetprocesskommitténs förslag gjordes vissa kompletteringar av budgetlagen för att Sverige skulle anses uppfylla EU-direktivet. Kompletteringarna innebar att regeringen ålades att regelbundet redovisa en utvärdering av de ekonomiska prognoser som lämnas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen ska också i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder samt i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Ändringarna av budgetlagen trädde i kraft den 31 december 2013 (SOU 2013:32, prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:KU1, rskr. 2013/14:83).

9 Direktivet anger att det ska finnas numeriska finanspolitiska regler och att det ska bli konsekvenser om de inte följs, men däremot inte krav på t.ex. att reglerna ska framgå av lag, vilket kan jämföras med finanspaktens krav på att dessa bestämmelser helst ska framgå av nationell lag (se avsnitt 5.2.2).

3. Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?

Att finanspolitiken är långsiktigt hållbar kan definieras på olika sätt men innebär i grunden att de offentliga inkomsterna och utgifterna utvecklas så att den offentliga finansiella nettoställningen inte försämras mer (eller skulden inte blir större) än att staten på lång sikt kan fullgöra sina åtaganden. En ohållbar finanspolitik leder tvärtom förr eller senare till en utveckling av skulden som tvingar fram en drastisk förändring av finanspolitiken. I detta avsnitt diskuteras inledningsvis i avsnitt 3.1 olika definitioner av hållbarhet. Därefter redogörs i avsnitt 3.2 för motiven till överskottsmålet och hur dessa motiv visar olika aspekter av hållbarhet.

3.1. Olika definitioner av hållbarhet

En vanlig definition av hållbarhet i EU-sammanhang är att den offentliga bruttoskulden (Maastrichtskulden) inte får motsvara mer än 60 procent av BNP ett givet år, exempelvis 2030. Den så kallade S1-indikatorn visar om finanspolitiken är förenlig med detta villkor i stabilitets- och tillväxtpakten. En andra ofta använd definition är att den offentliga finansiella nettoställningen ska vara stabil som andel av BNP över en oändlig tidshorisont. Den så kallade S2-indikatorn visar om detta villkor är uppfyllt.

Hållbarhetsbedömningar kan även göras i ett mer kortfristigt perspektiv med fokus på den offentliga sektorns upplåningsbehov under den närmaste tiden. Kreditgivare kan snabbt reagera negativt på oväntade försämringar av det offentliga sparandet, även om finanspolitiken är hållbar i ett långsiktigt perspektiv. Ett minskat förtroende för finanspolitiken kan leda till stigande riskpremier och snabbt ökande upplåningskostnader. Ofta sker detta i ett läge där

de offentliga inkomsterna försämras och utgifterna ökar av konjunkturella skäl. En sådan utveckling kan få allvarliga effekter på sysselsättning och produktion, vilket i sin tur ytterligare försämrar det offentliga sparandet och möjligheten att erhålla nya krediter till rimliga villkor. Finanspolitiken kan då behövas läggas om för att inriktas på krishantering i ett läge där den egentligen behövs för att motverka fallet i efterfrågan.

3.2. Motiven bakom överskottsmålet visar olika aspekter av hållbarhet

De syften som angetts för överskottsmålet har varierat med tiden. Två huvudsakliga motiv återkommer dock: finanspolitisk hållbarhet på längre sikt och ett utrymme för stabiliseringspolitik. Det förstnämnda syftar till att hitta en lämplig nivå på det offentliga sparandet utifrån den demografiska utvecklingen, en rimlig fördelning mellan generationer och ekonomisk effektivitet. Det sistnämnda handlar om att skapa offentligfinansiella säkerhetsmarginaler så att en djup lågkonjunktur kan hanteras på ett problemfritt sätt. När överskottsmålet infördes var ett annat motiv att minska den offentliga sektorns skuld och ränteutgifterna, och därmed beroendet av de finansiella marknaderna (se avsnitt 4.1). Överskottsmålet skulle amortera den offentliga sektorns skuld och bygga upp en finansiell nettoförmögenhet under 10–15 år med gynnsam demografi. I samband med lagregleringen av överskottsmålet 2010 angavs fyra motiv (prop. 2009/10:100, s. 93).

a) långsiktigt hållbara offentliga finanser

b) en jämn fördelning av resurser mellan generationerna

c) ekonomisk effektivitet

d) tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i låg-

konjunkturer, även vid en aktivt stabiliserande finanspolitik

Det första motivet kan ses som en på lång sikt nödvändig förutsättning för att nå övriga motiv till målet. Potentiellt kan målkonflikter uppstå mellan de fyra motiven. De första tre motiven skulle kunna tala för ett så lågt offentligt sparande att det fjärde motivet

riskerar att inte klaras. Tabell 3.1 sammanfattar dessa motiv. Nedan utvecklas innebörden ytterligare.1

Finanspolitisk hållbarhet

Att finanspolitiken är hållbar innebär att den kan upprätthållas över en längre tidsperiod utan att det resulterar i en ohållbar skuldutveckling. Hållbarhet preciseras ofta som att den offentliga sektorns nettoförmögenhet ska stabiliseras som andel av BNP, det vill säga att den inte minskar trendmässigt, om gällande regler för offentliga inkomster och utgifter är oförändrade. Ofta anges även andra krav på skulden än att den är stabil som andel av BNP, i första hand då att skuldkvoten inte får bli för hög. Stabilitets- och tillväxtpakten anger exempelvis att Maastrichtskulden inte får överskrida 60 procent av BNP.

Bredare definierat kan finanspolitisk hållbarhet även inkludera krav på att finanspolitiken ska vara effektiv, inte bidra till en ojämn fördelning, kontinuerligt höjda skatter eller stora variationer i skattesatserna. Det förekommer även att det kortsiktiga stabiliseringspolitiska motivet läggs in under begreppet finanspolitisk hållbarhet. EU-kommissionens hållbarhetsrapport innehåller exempelvis en analys av finanspolitikens hållbarhet på kort, medellång och

1 Beskrivningar av innebörden av överskottsmålets motiv finns exempelvis i Konjunkturinstitutet (2015a), Finanspolitiska rådet (2010) och Ds 2010:04.

lång sikt, mätt med de så kallade S0, S1 och S2 indikatorerna.2 Definierad på detta sätt omfattar en hållbar finanspolitik i det närmaste alla fyra motiv som anges i tabell 3.1. Nedan utvecklas de tre sistnämnda motiven i tabell 3.1 ytterligare.

En jämn fördelning mellan generationer

Vad en rättvis fördelning mellan generationer är beror på värderingar. Ekonomisk analys kan inte ge någon vägledning i värderingsfrågor, men kan däremot ge underlag och klargöra om ett beslut är förenligt med de värderingar som anges styra beslutet.

En jämn fördelning av resurser mellan generationer talar för att inte variera välfärdsåtagandet per person över tiden. Om en genomsnittlig individ betalar samma skattesatser och får tillgång till samma utbud av skattefinansierade välfärdstjänster över livet, oavsett när han eller hon är född, kan det ses som en grund för en rättvis fördelning. Individernas nettoutbyte mot den offentliga sektorn är då lika för alla. Om åldersklasserna varierar i storlek, exempelvis relativ få födda barn under 1930-talet och relativ många under 1940-talet, kommer det offentliga sparandet att variera över tiden om reglerna som bestämmer de offentliga inkomsterna och utgifterna är oförändrade. När de som är födda i en stor årskull är yrkesverksamma, samtidigt som relativt få är barn eller gamla, kommer det offentliga sparandet att vara högt, och tvärtom. Om rättvisa definieras på detta sätt skulle således det offentliga sparandet, och därmed den offentliga förmögenhetsställningen, variera med tiden om årskullarna inte är lika stora.

Sparandet bör i detta perspektiv vara högt när försörjningsbördan är låg och vice versa. Detta förutsätter emellertid att försörjningsbördans variationer är lika stora upp och ned, det vill säga beror på så kallade ”demografiska pucklar”. Vid en permanent ökning av försörjningsbördan, till följd av exempelvis en trendmässigt ökande medellivslängd, är det svårare att motivera en försämring av det offentliga sparandet. Det kan snarare motivera att senare generationer, som lever längre, förlänger sitt arbetsliv i proportion till livslängdsökningen, än att tidigare generationer betalar

2 Se t.ex. Europeiska kommissionen (2016a).

högre skatter. Detta minskar omfördelningen mellan generationer och ökar möjligheterna att jämna ut skatterna även vid en permanent demografisk förändring.

Samhällsekonomisk effektivitet

Enligt motivet om samhällsekonomisk effektivitet är det önskvärt att utjämna de samhällsekonomiska kostnaderna av beskattning över tiden. Skatteuttaget ska vara förutsägbart och stabilt. Stabila regler ökar förutsägbarheten och därmed effektiviteten. Beskattning antas även påverka incitamenten för att arbeta på ett negativt sätt. Enligt vedertagen ekonomisk analys växer den negativa effekten mer än proportionellt när (marginal)skattesatserna på arbete stiger. Om en på förhand känd utveckling av de offentliga utgifterna ska finansieras är det därför mer effektivt att det sker genom ett oförändrat än genom ett varierande skatteuttag. Enligt detta synsätt är det därför bättre att förfinansiera en temporär offentlig utgiftsökning (som exempelvis beror på den demografiska utvecklingen) genom att omedelbart ändra skatterna till en långsiktigt uthållig nivå, än att successivt höja dem i takt med utgifterna. Skatteuttaget blir då mer förutsägbart och på sikt även lägre än om skatterna höjs gradvis i takt med att utgifterna ökar. I så fall uppkommer offentliga sparandeöverskott nu, som finansierar framtida sparandeunderskott.

Oförändrade skattesatser är dock inte nödvändigtvis den mest effektiva politiken. En given skattesats skulle kunna ge upphov till olika stora effektivitetsförluster vid olika tidpunkter. Exempelvis kan globalisering leda till successivt alltmer rörliga skattebaser. I så fall kan det vara önskvärt att gradvis sänka skattesatsen så länge denna process fortgår. En sådan strategi kan dock komma i konflikt med rättviseorienterade mål för skatteuttaget. Det skulle kunna leda till en för stor resursöverföring från dagens yrkesaktiva till morgondagens, sannolikt rikare, generationer. Strategin skulle då stå i konflikt med ambitionen att utjämna resurser mellan generationer.

Stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme

Det stabiliseringspolitiska motivet handlar om att skapa en buffert som ger ett stabiliseringspolitiskt manöverutrymme, så att inte finanspolitikens stimulerande möjligheter inskränks av negativa reaktioner på finansmarknaderna.

Utrymmet för att kunna bedriva en aktiv finanspolitik i ett läge när konjunkturen försämras, eller vid en mer uttalad krisartad utveckling, beror till stor del på statens skuld och sparande i utgångsläget. Eftersom det är staten som har det yttersta stabiliseringspolitiska ansvaret är en stark ställning i statens finanser nödvändig för att kunna svara aktivt på en negativ utveckling. Om statsskulden är hög eller om statens finanser uppvisar underskott redan innan försämringen inleds minskar utrymmet. Ytterst handlar det om trovärdighet, även om det är svårt att på förhand avgöra vid vilka nivåer trovärdigheten kan komma att försämras. Om de stabiliserande åtgärderna uppfattas som tillfälliga blir de sannolikt mer effektiva och risken för negativa följdverkningar minskar. Finanspolitiska regler med hög trovärdighet som föreskriver att sparandet åter kommer att stärkas när läget normaliseras stödjer detta. Sverige måste också förhålla sig till de delar av EU:s regelverk som sätter gränser för underskott och skuld, samt anger ett medelfristigt budgetmål för sparandet i offentlig sektor.

Risk för målkonflikter

Diskussionen ovan visar att de angivna motiven för överskottsmålet kan komma i konflikt med varandra. Det offentliga sparandet bör tillåtas variera över tiden vid temporära demografiska förändringar om rättvisa mellan generationerna och ekonomisk effektivitet prioriteras. Med en sådan finanspolitisk strategi behöver målet för det offentliga sparandet sannolikt ändras med jämna mellanrum, beroende på den demografiska utvecklingen, och kan till och med bli negativt under perioder med högt utgiftstryck. Ett lågt sparande under en längre tid kan dock komma i konflikt med en strategi där stabiliseringspolitiskt manöverutrymme eftersträvas. En sådan strategi kräver stabila överskott som skapar utrymme för aktiva stabiliserande budgetförsvagningar i en kris eller djup lågkonjunktur. Om en sådan strategi prioriteras kan överskottsmålets

nivå ligga stabilt på en högre nivå, och behöver kanske endast ändras om den offentliga sektorns finansiella ställning försvagats påtagligt till följd av aktiva åtgärder, eller om de offentliga finansernas konjunkturkänslighet ändrats. Denna typ av förändringar kan dock i sin tur komma i konflikt med ambitionen att ge individer som är födda vid olika tidpunkter samma nettoutbyte mot den offentliga sektorn.

Motiven är kopplade till skuld- och förmögenhetsnivåer

Finanspolitiska rådet (2012) har pekat på att motiven till överskottsmålet är mer relaterade till den offentliga sektorns skuld eller nettoförmögenhetens nivå och utveckling än till det offentliga sparandet ett enskilt år. En långsiktigt hållbar finanspolitik innebär att den offentliga skulden kan finansieras och inte utvecklas okontrollerat. Den skuld och de tillgångar, både finansiella och reala, som en generation överlämnar till nästa är en indikator på hur resursfördelningen mellan generationerna ser ut. Om det offentliga sparandet ska kunna variera över tiden av demografiska skäl får skulden ändå inte bli så stor att fortsatt upplåning endast kan ske till förhöjda riskpremier. När utgifter och skattebaser varierar över tiden är en jämn skattenivå möjlig om skulden kan växa och sjunka, utan att den blir så stor att den väcker oro på de finansiella marknaderna. Ett mål för det finansiella sparandet är således i första hand ett operativt riktmärke som är styrande för politiken, men saknar ett eget värde i sig. Det bör sättas så att det skapar en finansiell ställning som gör att ovan nämnda mer grundläggande mål nås. Den finansiella ställningen ska ge möjligheter att underbalansera statsbudgeten i en lågkonjunktur utan att finanspolitikens hållbarhet ifrågasätts, samtidigt som detta inte åstadkoms genom åtgärder som är tydligt ineffektiva eller fördelningsmässigt oönskade.

4. Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Kommittén ska enligt utredningsdirektivet bedöma vilken betydelse det finanspolitiska ramverket, i synnerhet överskottsmålet, har haft för den svenska ekonomins utveckling och finanspolitikens hållbarhet, samt för att Sverige kunnat respektera stabilitets- och tillväxtpaktens regler.

Inledningsvis i avsnitt 4.1 beskrivs framväxten av dagens finanspolitiska ramverk i kölvattnet av 1990-talskrisen. Därefter ges i avsnitt 4.2 en översiktlig bild av utvecklingen av svensk ekonomi och offentliga finanser under perioden från slutet av 1990-talet fram till 2015. I avsnitt 4.3 redovisas hur de finanspolitiska reglerna följts under perioden, såväl de nationella som de på EU-nivå. I avsnitt 4.4 redogörs för bedömningar av finanspolitikens hållbarhet samt för hur regeringens syn på innebörden av hållbarhet har förändrats sedan ramverket infördes. I avsnitt 4.5 redovisas vilka slutsatser som dragits i forskningen om det svenska finanspolitiska ramverkets betydelse. I samma avsnitt tas även upp vad tidigare utredningar och utvärderingar av regering och riksdag kommit fram till samt vad externa granskare sagt om ramverkets betydelse. Avslutningsvis presenteras kommitténs överväganden om det finanspolitiska ramverkets betydelse i avsnitt 4.6.

4.1. Framväxten av dagens finanspolitiska ramverk

Perioden från mitten av 1970-talet till mitten av 1990-talet kännetecknas av växande offentlig skuldsättning i de flesta OECDländer. Denna utveckling ledde med början under 1990-talet till

omfattande reformer och uppbyggnad av finanspolitiska ramverk i många länder, däribland Sverige. Ett centralt inslag har varit formuleringen av tydliga medelfristiga mål för de offentliga finanserna.

I Sverige sammanföll en inhemsk kostnadskris i början av 1990talet med en internationell lågkonjunktur

I Sverige ökade den offentliga konsoliderade bruttoskulden från 26 till 70 procent av BNP mellan 1970 och mitten av 1990-talet. Underskottet i de offentliga finanserna var som högst närmare 11 procent av BNP 1993. En bank- och finanskris hade lett till att staten gjort stora åtaganden för att säkra tilltron till banksektorn och förhindra en systemkris. Den inhemska kostnadskrisen sammanföll också med en internationell lågkonjunktur. Förutom stora offentliga underskott hade Sverige i början av 1990-talet negativ tillväxt, hög arbetslöshet och hög inflation.

Att statsfinanserna snabbt försämrades i början av 1990-talet motsvarades delvis av en kraftig uppgång i det privata sparandet under samma period. Ökningen i det privata sparandet var i första hand styrd av hushållens skuldsanering efter att höga realräntor pressat ned tillgångspriserna. En orsak till uppgången i det privata sparandet var att inflationstakten sjönk snabbt, också i förhållande till tidigare förväntningar, efter kostnadskrisen i början av 1990talet. Samtidigt hade en skattereform minskat skattelättnaden för hushållens och företagens ränteutgifter. Resultatet blev en drastisk uppgång i realräntorna efter skatt, vilket bidrog till en snabb ökning i hushållens finansiella sparande.

De offentliga underskotten uppstod i hög grad till följd av automatiskt verkande mekanismer som ökar utgifter och sänker skatteinkomster vid en ekonomisk nedgång. De bidrog på så sätt till att förhindra en ännu mer drastisk nedgång i efterfrågan och sysselsättningen. Både den regering som tillträdde 1991 och den som tillträdde 1994 avvisade dock en ytterligare finanspolitisk expansion. I stället var bedömningen att trovärdigheten måste stärkas och lägre räntor främjas genom konsolidering.1

1 En beskrivning av denna period finns i prop. 2000/01:100, bilaga 5 Finans- och penningpolitiskt bokslut för 1990-talet.

Två utredningar om budgetprocessens betydelse för svensk ekonomi

Två utredningar analyserade i början av 1990-talet den statliga budgetprocessen och dess betydelse för svensk ekonomi. I ESOrapporten Statsskulden och budgetprocessen (Ds 1992:126) konstaterades att den svenska budgetprocessen var svag i internationell jämförelse. Jämfört med dåvarande 12 EG-länder placerade sig Sverige näst sist, före Italien men efter Grekland. I rapporten hänvisades till att flera internationella studier uppmärksammat sambandet mellan den institutionella ramen för budgetprocessen och budgetens utfall och statsskuldens nivå. Rapportens tes var att processens utformning i regering och riksdag påverkar resultatet. En bättre strukturerad budgetprocess skulle ge starkare budgetdisciplin som i sin tur skulle medverka till att förbättra statsfinanserna.

Också den s.k. Lindbeckkommissionen kritiserade budgetprocessen i sin rapport Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16). I rapporten drogs slutsatsen att den svenska ekonomins kris också var politikens och institutionernas kris. Löneökningstakten var hög på grund av svaga institutioner på arbetsmarknaden och för lönebildningen, vilket underminerade systemet med fast växelkurs. Skattesystemet snedvred hushållens ekonomiska incitament från sparande till kraftig lånefinansiering av bostäder och konsumtion. Även om krisen delvis gick att hänföra till internationella förhållanden var Sveriges problem i stor utsträckning av inhemsk politisk grund, enligt rapporten. Det politiska systemet hade betydligt lättare att besluta om ökade utgifter än att skära ned förmåner och öka de offentliga inkomsterna. Bland kommissionens många förslag fanns en flytande växelkurs för kronan, ett prisstabiliseringsmål och en självständigare ställning för Riksbanken samt en stramare budgetprocess.

Krismedvetandet möjliggjorde genomgripande förändringar i statens budgetprocess

Den djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen blev utgångspunkten för en genomgripande förändring av det finanspolitiska ramverket. Också det svenska EU-medlemskapet, med krav på att följa Maastrichtfördraget och senare stabilitets- och tillväxtpaktens

bestämmelser, motiverade en stramare reglering på statsbudgetens område. Calmfors (2015) menar att det akademiska bidraget vid reformeringen av budgetprocessen var viktigt även om det var av mer indirekt slag. Det kan jämföras med reformeringen av penningpolitiken där det akademiska tänkandet spelade en mer direkt roll. Det direkta inflytandet vid reformeringen av budgetprocessen kom från en utredning inom riksdagen som initierats redan före krisen och från tjänstemän i Finansdepartementet, som i sin tur var influerade av akademiskt tänkande på området.

Riksdagsutredningen presenterade sitt förslag om en ny budgetprocess våren 1994 (1993/94:TK 2). Utredningen framhöll att statsbudgetens omslutning och sammansättning har långtgående återverkningar på samhällsekonomin. Vidare pekade man på att riksdagens behandling av regeringens återkommande ”krispaket” och besparingsförslag bidragit till oro på de finansiella marknaderna. Med den nya ordningen skulle riksdagen först fastställa helheten i budgeten utifrån det samhällsekonomiska läget. De enskilda budgetposterna skulle därefter anpassas till detta utrymme. Krismedvetandet gjorde det möjligt att få bred majoritet för genomgripande förändringar av riksdagens hantering av statens budget.2Förändringarna innebar att regeringsformen, riksdagsordningen och vallagen ändrades. – Valperioden förlängdes från tre till fyra år, bland annat med

motivet att främja långsiktighet i den ekonomiska politiken. Budgetåret ändrades till kalenderår. – Budgetpropositionen skulle vara heltäckande och på så sätt av-

spegla statens lånebehov. Några propositioner som påverkade statens inkomster eller utgifter fick inte lämnas efter budgetpropositionen, om det inte förelåg ”synnerliga ekonomiskpolitiska skäl”. – Riksdagen övergick till ett uppifrån och ned-förfarande vid

besluten om statens budget. Det innebar först ett samlat beslut om helheten och sedan beslut om detaljerna inom givna ramar

2 I Budgetprocesskommitténs slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur ges en ingående beskrivning av reformeringen av budgetprocessen (SOU 2013:73).

(rambeslutsprocess). Finansutskottet fick en tydligt samordnande roll.

Den nya budgetprocessen tillämpades första gången hösten 1996 och avsåg budgeten för 1997.

Som ett led i saneringen av statsfinanserna infördes tydliga mål för sparande och skuld

Delvis parallellt med arbetet att reformera budgetprocessen i riksdagen bedrevs i Regeringskansliet ett arbete i syfte att få kontroll över de samlade utgifternas utveckling i budgetens beredningsfas. Det handlade bland annat om en förändrad budgetprocess i Regeringskansliet och en tydligare målformulering för budgetpolitiken genom införandet av ett överskottsmål och ett utgiftstak. Som ett led i saneringen av statsfinanserna infördes ett mål för statsskuldens utveckling och därmed också för sparandet olika år. Allt eftersom målen uppnåddes skärptes de. Det första målet angav att statsskulden skulle stabiliseras senast 1998 (prop. 1994/95:25). Ett mycket omfattande program för att sanera de offentliga finanserna, i huvudsak i form av utgiftsneddragningar, föreslogs för att nå detta mål. I kompletteringspropositionen våren 1995 höjdes ambitionen till att de offentliga finanserna skulle vara i balans 1998 och att statsskulden som andel av BNP skulle stabiliseras redan 1996 (prop. 1994/95:150). I konvergensprogrammet samma år angavs att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande inte fick överstiga 3 procent av BNP 1997, vilket motsvarade konvergenskriterierna för de offentliga finanserna. Balanskravet uppfylldes med god marginal 1998.

Ett långsiktigt överskottsmål presenterades i vårpropositionen 1997 (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:220). Genom en gradvis anpassning under tre år skulle ett överskott motsvarande 2 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel uppnås från 2000. Regeringens motiv för detta överskottsmål var att (i) den offentliga sektorn behövde stå finansiellt stark på grund av en ökande andel äldre, (ii) skapa utrymme för att aktivt motverka konjunkturavmattningar (iii) stärka förtroendet för den svenska ekonomin, (iv) garantera en stabil och trygg välfärd, (v) säkra marginalen till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärde,

samt (vi) ge utrymme för höga investeringar i Sverige utan att den internationella skuldsättningen ökade.

Det infördes också ett flerårigt tak för statens utgifter 1997. Utgiftstaket sågs som ett instrument att kontrollera utgiftsutvecklingen och därmed förbättra förutsättningarna att uppnå överskott i de offentliga finanserna. Det var inledningsvis frivilligt för regeringen att använda utgiftstak och överskottsmål, men 2010 gjordes målen obligatoriska.

För kommunsektorn skärptes budgetdisciplinen genom ett lagstadgat krav på budgetbalans från och med 2000.

Regeringens befogenheter och skyldigheter gentemot riksdagen på finansmaktens område reglerades genom lagen om statens budget 1996. Lagen syftade till att underlätta överblicken och klarheten i budgetprocessen och stärka budgetdisciplinen. Den innehöll preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statens budget. Lagen om statsbudgeten ersattes 2011 av budgetlagen.

Den ekonomiska vårpropositionen, med övergripande riktlinjer för den ekonomiska politiken, var till en början frivillig för regeringen men gjordes 2002 obligatorisk.

Ytterligare förstärkningar av ramverket efter hand

Den oberoende granskningen av regeringens ekonomiska politik har stärkts efterhand. Ett första steg togs 2003 när Riksrevisionen inrättades som ett oberoende granskningsorgan underställt riksdagen. Ett andra steg togs under 2007 när Finanspolitiska rådet bildades som en myndighet under regeringen, med uppgiften att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik.

Vissa delar av budgetprocessen som tidigare i hög grad vilat på praxis lagreglerades 2014, efter förslag av Budgetprocesskommittén (prop. 2013/14:173, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351, rskr. 2013/14:352). Det handlade främst om att förtydliga regelverket kring rambeslutsprocessen, och om att reglera regeringens skyldigheter att följa upp och utvärdera de budgetpolitiska målen. Det reglerades också att beslut om de budgetpolitiska målen ska fattas i samband med beslutet om statens budget för att få ett sammanhållet beslut om mål, utgiftsramar och inkomstberäkning.

Sterzel (2013) har summerat budgetreformerna på 1990-talet på så sätt att regeringen stärkts i början och riksdagen i slutet av processen. Tyngdpunkten i riksdagsarbetet har därmed förskjutits mot uppföljning, utvärdering och granskning.

4.2. Sveriges ekonomi och offentliga finanser från slutet av 1990-talet fram till i dag

Följande avsnitt beskriver utvecklingen av svensk ekonomi och offentliga finanser från att det finanspolitiska ramverket, med en reformerad statlig budgetprocess och övergripande finanspolitiska mål, infördes i slutet av 1990-talet fram till och med 2015. De flesta figurerna visar utvecklingen från 1990, medan beskrivningen i texten i huvudsak tar sikte på perioden från 1997 (då huvuddelarna av det reformerade ramverket kom på plats) fram till 2015.

4.2.1. Tillväxt och sysselsättning

Tvära kast i Sveriges tillväxt under finanskrisåren

I figur 4.1 visas Sveriges tillväxt jämfört med tillväxten i EU15 och USA. Det framgår att Sverige i början av 1990-talet hade flera år av negativ tillväxt i samband med den inhemska kostnadskrisen. Sedan ramverket infördes 1997 har Sveriges BNP ökat med i genomsnitt 2,5 procent per år. Det är högre än i EU15 och även något högre än i USA.

I såväl Sverige som i övriga EU15 och i USA krympte BNP kraftigt i samband med finanskrisen 2008–2009. Sveriges BNP minskade med över 5 procent 2009 jämfört med 2008, vilket var en större nedgång än i både övriga EU och USA. Att Sverige drabbades så hårt beror på att det drastiska fallet i världshandeln som följde på finanskrisen hade stor inverkan på en liten öppen exportberoende ekonomi. Svensk export föll med hela 15 procent mellan 2008 och 2009 (se figur 4.4). Världshandeln minskade särskilt för investeringsvaror och varaktiga konsumtionsvaror, som är en stor del av Sveriges export. Därigenom missgynnades Sverige av exportens produktsammansättning. På samma sätt gynnades Sverige när världshandeln åter tog fart. BNP ökade med 6 procent i Sverige

2010, medan uppången var lite drygt 2 procent i EU15 och 2,5 procent i USA.

Den negativa tillväxten 2012 i såväl Sverige som i EU15 avspeglar problemen i euroområdet detta år.

Källa: Europeiska kommissionen.

Sveriges BNP per capita ökade långsammare än BNP under åren 1997–2015, eller med i genomsnitt knappt 2 procent per år (se figur 4.2). Sverige hade dock en högre tillväxt i BNP per capita än de flesta andra OECD-länder från början av 2000-talet fram till krisen 2008–2009. Också de senaste åren har Sverige haft en högre BNP per capita-tillväxt än många andra OECD-länder, men skillnaden har minskat (OECD 2015a).

-6 -4 -2

0 2 4 6 8

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Sverige

EU15

USA

Källa: OECD.

Sysselsättningen påverkades mindre av finanskrisen än nittiotalskrisen

Hur sysselsättningen, arbetskraftsdeltagandet och arbetslösheten utvecklats under perioden visas i figur 4.3. Som framgår steg arbetslösheten kraftigt, samtidigt som sysselsättningen sjönk rejält i samband med krisen i början av 1990-talet. När ramverket kom på plats i slutet av 1990-talet var fortfarande sysselsättningsgraden låg och arbetslösheten hög jämfört med före krisen. Under perioden 1997–2015 ökade därefter sysselsättningsgraden i åldersgruppen 16–64 år från knappt 71 procent 1997 till närmare 77 procent 2015, medan arbetskraftsdeltagandet ökade från 77 procent till närmare 83 procent. Arbetslösheten låg på cirka 7,5 procent 2015, vilket var något lägre än 1997. KI bedömer att BNP-gapet under samma period uppgick till i genomsnitt -1,0 procent av potentiell BNP.

90 100 110 120 130 140 150

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Sverige OECD

Anm. Arbetslöshet motsvarar arbetslösa som andel av arbetskraften (vänster skala). Sysselsättnings-

grad motsvarar sysselsatta som andel av befolkningen (höger skala). Arbetskraftsdeltagande motsvarar arbetskraften som andel av befolkningen (höger skala). Med befolkning avses befolkning i åldern 16–64 år.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Under finanskrisen 2008–2009 ökade arbetslösheten och sysselsättningsgraden sjönk. Försämringen i arbetsmarknadsläget var dock begränsat i förhållande till det kraftiga fallet i BNP. Fallet i både sysselsättning och arbetskraftsdeltagande var både större och mer utdraget under 1990-talskrisen. En förklaring till skillnaden kan vara att krisernas ursprung var olika (Finanspolitiska rådet 2010). Under finanskrisen 2008–2009 skedde inget stort fall i den inhemska efterfrågan utan främst i exporten. Den relativt starka inhemska efterfrågan förklarar varför sysselsättningen i tjänstebranscherna, som är arbetsintensiva, ökade under finanskrisen, samtidigt som den höga kapitalintensiteten i exportsektorn förklarar varför det stora produktionsfallet där inte medförde någon kraftig nedgång i den totala sysselsättningen.

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Arbetslöshet (vä) Sysselsättningsgrad (hö) Arbetskraftsdeltagande (hö)

Inflationen och inflationsförväntningarna blev lägre och stabilare från mitten på 1990–talet. Detta dämpade den nominella löneökningstakten, medan de reala lönerna ökade under perioden.3

Konsumtionen stabil som andel av BNP över konjunkturcykeln

Den största delen av BNP:s användning utgörs av hushållens konsumtion. År 2015 stod denna för närmare 46 procent av BNP, följt av exporten på drygt 45 procent, offentliga konsumtionsutgifter på närmare 26 procent, och fasta bruttoinvesteringar på drygt 24 procent. Importen motsvarade drygt 41 procent av BNP. Under perioden 1997–2015 har konsumtionsandelen varit tämligen stabil, medan exportandelen uppvisat en större variation.

Konsumtionen har vuxit snabbare än BNP under perioden 1997–2015. Detta gäller även för exporten med undantag för lågkonjunkturen 2008–2009 då exporten minskade med mer än 14 procent. De fasta bruttoinvesteringarna minskade samma år med drygt 13 procent, vilket tillsammans förklarar varför BNP minskade med drygt 5 procent (se figur 4.4).

3 Den nya penningpolitiska regimen från 1995 har av t.ex. Giavazzi och Mishkin (2006) framhållits som en viktig förklaring till den lägre och stabilare inflationen, och också delvis till den mindre variationen i BNP-gapet.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2015b, 2016a). Anm. Källa till data perioden 1990–1992 är Konjunkturinstitutet (2015b). Källa till data perioden 1993–

2015 är Konjunkturinstitutet (2016a).

Betydande överskott i bytesbalansens sedan slutet av 1990-talet

Sedan slutet på 1990-talet har det varit betydande överskott i Sveriges bytesbalans (se figur 4.5). Detta förklaras delvis av ett positivt offentligt finansiellt sparandet fram till 2008, men särskilt av ett positivt privat finansiellt sparande. Ett lands bytesbalans kan förenklat definieras som summan av dess offentliga och privata finansiella sparande.4 Av detta följer att ett ökat offentligt finansiellt sparande leder till ett (större) överskott i bytesbalansen, om inte det privata finansiella sparandet minskar. En analys av bytesbalansen och det finansiella sparandet 1997–2014 indikerar att bytesbalansens långsiktiga utveckling till stor del kan förklaras av

4 Enligt nationalräkenskaperna är det totala finansiella sparandet summan av bytesbalansen och kapitalbalansen. Kapitalbalansen är dock endast liten del av betalningsbalansen, varför det finansiella sparandet ungefär är lika med bytesbalansen. Se definition i bilaga 6, nyckelbegrepp.

50 100 150 200 250 300 350

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Hushållens konsumtionsutgifter Fasta bruttoinvesteringar Export varor och tjänster

förändringar i hushållens sparande, snarare än av förändringar i det offentliga sparandet (Finansdepartementet 2015).

Källa: Statistiska centralbyrån.

Investeringarna som andel av BNP har varierat mycket över tiden. Efter 1990-talskrisen minskade investeringarna i Sverige kraftigt, men återhämtade sig delvis under senare delen av 1990-talet. Sedan 2000 har investeringarna i genomsnitt utgjort 22,7 procent av BNP (prop. 2015/16:100, bil. 3). Sverige hör till de länder som har den högsta investeringskvoten inom OECD och EU. Näringslivets investeringar står i dag för cirka 80 procent av de totala investeringarna i Sverige.

De offentliga investeringarna ökade som andel av BNP under 1990-talskrisen. Sedan slutet av 1990-talet har de offentliga investeringarna legat runt 4 procent av BNP. Ett argument mot en restriktion för det offentliga finansiella sparandet är att denna kan nås genom minskade offentliga investeringsutgifter. Detta diskuteras av bland annat Finanspolitiska rådet (2008, 2009 och 2012) och av Vredin m.fl. (2012) i Konjunkturrådsrapporten. Enligt Finanspolitiska rådet (2012) finns det dock inga belägg för att det finans-

-2

0 2 4 6 8 10

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

politiska ramverket i sig förorsakar en för liten eller snedvriden investeringsvolym. Finanspolitiska rådet menar att en sådan effekt möjligen kunna uppstå under en anpassningsfas när den offentliga nettoförmögenheten byggs upp. Vredin m.fl. (2012) skriver att överskottsmålet inte begränsar det finanspolitiska utrymmet att bekosta stora investeringar utan snarare underlättar för sådana. Samtidigt påpekas att ramverket trots detta kan ha bidragit till alltför låga offentliga investeringar, eftersom det kortsiktigt kan upplevas som enklare att skjuta en investering på framtiden än att minska en offentlig konsumtionsutgift.

4.2.2. De offentliga finansernas utveckling

En lägre nettoskuld var prioriterat efter nittiotalskrisen

Syftet med det saneringsprogram som initierades under den ekonomiska krisen i början på 1990-talet var att så snabbt som möjligt minska underskottet i de offentliga finanserna, så att statsskulden skulle sluta växa som andel av BNP (se avsnitt 4.1). Som framgår av figur 4.6 minskade underskottet kraftigt redan innan det nya finanspolitiska ramverket fanns på plats 1997. Samtidigt som underskottet minskade sjönk också statsskulden och den offentliga sektorns skuld mätt som andel av BNP (se figur 4.9). Statens ränteutgifter uppgick till mer än fem procent av BNP som mest, men sjönk när förtroendet för finanspolitiken återskapades.

Anm.

Konjunkturinstitutets bedömning av strukturellt sparande och BNP-gap.

Källor:

Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

De offentliga finanserna försämrades relativt lite under finanskrisen tack vare en god arbetsmarknadsutveckling

Den offentliga sektorns finansiella och strukturella sparande fortsatte att stärkas efter 1997 (se figur 4.6). Sparandet försvagades dock märkbart och blev åter negativt 2001–2003. Också under finanskrisen och konjunkturnedgången 2008–2009 blev det finansiella sparandet negativt, men försämringen blev relativt begränsad, både jämfört med andra länder och med krisen på 1990-talet. Det strukturella sparandet förblev positivt under finanskrisen. Finanspolitiska rådet (2011) menar att den relativt måttliga försämringen av det offentliga sparandet till stor del berodde på en bättre arbetsmarknadsutveckling än väntat. Denna gjorde att skatteintäkterna kunde hållas uppe, samtidigt som utgifterna för arbetslösheten endast ökade i begränsad omfattning.

Konjunkturinstitutet (2015a) har pekat på att om finanskrisen haft större effekt på konsumtionen hade sparandet sannolikt försämrats mer. Eftersom arbete är den främsta skattebasen har en

-12 -10

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Finansiellt sparande Strukturellt sparande

BNP-gap

lågkonjunktur som påverkar antalet arbetade timmar en större effekt på de offentliga finanserna än en lågkonjunktur som främst påverkar produktiviteten. De offentliga finanserna påverkas mer om konsumtionen minskar än om exporten gör det eftersom konsumtionen är högre beskattad och har större påverkan på sysselsättningen.

Trots en viss förstärkning i och med konjunkturuppgången 2010 har sparandet försvagats därefter fram till 2014. Mellan 2008 och 2014 gick det strukturella sparandet från ett överskott på cirka 2 procent till ett underskott på närmare 1,0 procent av potentiell BNP. 2015 minskade dock det strukturella underskottet till 0,2 procent av potentiell BNP. Ser man till åren 1997–2015 som helhet var sparandet positivt i genomsnitt. Det finansiella sparandet uppgick i genomsnitt till 0,3 procent av BNP och det strukturella sparandet till 0,7 procent av potentiell BNP.

Underskott blev överskott främst på grund av minskade utgifter

År 1993 motsvarade de offentliga utgifterna 70 procent av BNP (se figur 4.7). Den extremt höga andelen beror både på höga extraordinära utgifter för stöd till finanssektorn detta år, och en låg BNPnivå. Enbart utgifterna för räntor på statens lån uppgick i mitten på 1990-talet till 6 procent av BNP. Under perioden 1997–2015 minskade utgifterna därefter successivt som andel av BNP. Ett flertal faktorer bidrog till detta, däribland att behovet av stöd till finanssektorn bortföll, att lånekostnaderna minskade, och att BNP åter ökade snabbt efter krisåren. Utgiftkvoten var som lägst 2007 då den motsvarade 51 procent av BNP, och har sedan ökat marginellt. De offentliga inkomsterna har varierat mindre än utgifterna men visar en tydligt fallande trend som andel av BNP. År 1998 motsvarade de offentliga inkomsterna närmare 60 procent av BNP, för att sedan sjunka till knappt 52 procent av BNP 2015. Att sparandet gick från underskott till överskott efter 1990-talskrisen var främst ett resultat av att de offentliga utgifterna minskade som andel av BNP.

Källa: Statistiska centralbyrån (nationalräkenskaperna, maj 2016).

Överskott i ålderspensionssystemet har varit viktigt för det offentliga sparandet

Den offentliga sektorns finansiella sparande är summan av sparandet i staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Eftersom överskottsmålet avser hela den offentliga sektorn är det viktigt att ha en bild av hur sparandet utvecklats i den offentliga sektorns olika delar (se figur 4.8 och tabell 4.1). Som framgår av figur 4.8 har sparandet varit relativt stabilt i pensionssystemet och kommunsektorn, medan det varierat betydligt mer i staten.

50 55 60 65 70 75

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Inkomster

Utgifter

Anm. Åren 1999–2001 gjordes engångsöverföringar från ålderspensionssystemet till staten om totalt

245 miljarder kronor (45 miljarder kronor 1999 och 2000 samt 155 miljarder kronor 2001). Figuren visar statens och ålderspensionssystemets sparande justerat för dessa överföringar.

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

Anm. ÅP=ålderspensionssystemet. Uppgifter inom parentes avser sparandet i stat och ÅP inklusive de

engångsöverföringar som gjordes mellan staten och ålderspensionssystemet 1999–2001.

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

Bortsett från vissa engångsöverföringar mellan staten och pensionssystemet 1999–2001 har statens sparande varit negativt i genomsnitt under perioden 1997–2015. Ett undantag var åren

-14 -12 -10

-8 -6 -4 -2

0 2 4

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Staten Ålderspensionssystemet Kommunsektorn

2006–2008 då det årliga sparandet i staten uppgick till 1,4 procent av BNP. Åren 1999–2001 tog staten över det finansiella ansvaret för bland annat garantipensionerna och förtidspension. Tillgångar på närmare 10 procent av BNP överfördes då från ålderspensionssystemet till staten. Dessa överföringar är bortrensade i de kurvor som visas i figur 4.8 för att ge en bättre bild av det underliggande sparandet. Jämfört med övriga delsektorer varierar statens sparande mest, vilket förklaras av att konjunkturen har relativt sett störst påverkan på statens sparande. Detta beror både på de automatiska stabilisatorerna och på den aktiva finanspolitik som bedrivits för att stabilisera konjunkturen.

Kommunsektorns sparande var ganska stabilt nära noll under hela perioden och i genomsnitt -0,1 procent av BNP. Kommunsektorn har därmed lämnat ett litet negativt bidrag till det totala sparandet.

Ålderspensionssystemets sparande var i genomsnitt positivt under perioden och bidrog därmed till det totala sparandet. Ålderspensionssystemets överskott har således kompenserat för att sparandet i staten och kommunsektorn med få undantag varit negativt. Sparandet i pensionssystemet har dock minskat över tid. Sparandet i pensionssystemet bestäms till avgörande del av hur avgiftsinkomster och pensionsutgifter utvecklas, vilket i sin tur bestäms av antalet sysselsatta och den genomsnittliga lönen, respektive av antalet pensionärer. Dessutom har pensionssystemet en buffertfond. Om sparandet i pensionssystemet är positivt bidrar det till att öka fondens storlek, och om det är negativt till att minska den. Fondens storlek beror också på värdeförändringar. Om värdet på fondens aktieinnehav ökar kan fondvärdet öka även om sparandet i pensionssystemet är negativt.

Sammanfattningsvis är det således ålderspensionssystemet som stått för överskotten i sparandet under perioden om man räknar bort engångsöverföringarna mellan staten och pensionssystemet, medan statens och kommunsektorns sparande varit negativt.

Den offentliga sektorn har gått från nettoskuld till nettoförmögenhet

I slutet av 1997 hade den offentliga sektorn en negativ finansiell nettoställning motsvarande närmare 30 procent av BNP (se figur 4.9). Den offentliga sektorns skulder översteg således vida de finansiella tillgångarna. Under 2000-talet stärktes den finansiella ställningen och 2015 uppgick nettoförmögenheten till närmare 20 procent av BNP. Denna utveckling från en nettoskuld till en nettoförmögenhet var delvis ett resultat av att de finansiella tillgångarna ökade som andel av BNP, men framför allt av att skulderna minskade som andel av BNP (se tabell 4.2).

Anm. Statens skuld avser skulden enligt finansräkenskaperna, vilken skiljer sig något från den offici -

ella statsskulden. Statens skuld enligt finansräkenskaperna, och inte den officiella statsskulden, är konsistent med statens nettoförmögenhet enligt samma källa.

Källa: Statistiska centralbyrån (finansräkenskaperna, juni 2016).

Statens skuld var särskilt hög i början på 1990-talet (se figur 4.9). Det är också statens skuld som minskat mest från mitten av 1990talet. Förändringar i statens skuld beror i första hand på statens lånebehov, men även på värdeförändringar till följd av valutakursförändringar på sådan skuld som tagits upp i utländsk valuta. När skulden anges som en andel av BNP är naturligtvis även BNPtillväxten betydelsefull. I statens lånebehov ingår också finansiering

av Riksbankens valutareserv, vilket var främsta orsaken till att statens skuld ökade 2009 och 2013. Vid utgången av 2015 uppgick den totala vidareutlåningen till Riksbanken till drygt 240 miljarder kronor, vilket motsvarade närmare 17 procent av statens skuld. Det som framför allt förklarar minskningen i statens skuldsättning under perioden var effekten av BNP-tillväxten, dvs. att BNP ökade snabbare än statens skuld.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a), Finansdepartementet (2016) och

Europeiska kommissionen (2015j).

Den förbättrade nettoställningen är främst ett resultat av värdeökningar

Den offentliga finansiella nettoställningens förändring som andel av BNP beror på utvecklingen i det finansiella sparandet, värdeutvecklingen på de finansiella tillgångarna och BNP-tillväxten. Att den offentliga finansiella nettoställningen stärktes märkbart från slutet på 1990-talet var främst ett resultat av att värdet på de offentligt ägda tillgångarna ökade under perioden (se tabell 4.3). Det är särskilt statens finansiella tillgångar som ökat i värde.

-40 -20

0 20 40 60 80

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Offentlig sektors konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskuld) Statsskuld Offentlig finansiell nettoställning

Källa: Konjunkturinstitutet (2016c).

Kostnaden för statens lån har gått ned när skulden minskat och förtroendet för finanspolitiken ökat

Statens ränteutgifter, dvs. kostnaderna för statens lån, minskade successivt som andel av BNP under perioden 1997–2015. Denna minskning var dels ett resultat av att statens skuld minskade, dels av att räntan på statens lån sjönk under perioden. Också internationellt var det en trend med fallande räntor. Att statens räntekostnader minskat är bland annat ett resultat av att inflationsmålet etablerades och ett ökat förtroende för svenska statens åter-

betalningsförmåga, vilket kan illustreras med skillnaden mellan räntan på svenska och tyska statsobligationer. Ränteskillnaden mellan utlåning till den svenska jämfört med den tyska staten minskade märkbart från mitten på 1990-talet (se figur 4.10).

Anm. Riskpremien motsvarar skillnaden mellan räntan på svenska och tyska statsobligationer med 10

års löptid.

Källa: Riksbanken (2016).

Det ökade förtroendet för finanspolitiken mot slutet av 1990-talet illustreras även av hur kreditvärderingsinstituten Moody’s, Standard & Poor’s och Fitch åter höjde svenska statens kreditbetyg 1997– 1999 efter att ha sänkt betygen i samband med 1990-talskrisen (se tabell 4.4). Svenska staten har sedan dess haft det högsta kreditbetyget. Moody’s har uttalat att en viktig förklaring till detta är Sveriges effektiva finans- och penningpolitiska ramverk (Moody’s 2014).

-2

0 2 4 6 8 10 12 14 16

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

3 månader 10 år Riskpremie

Anm. Kreditvärderingsinstitutens betyg, långfristiga skuldförbindelse (från högsta) är för Moody’s Aaa,

Aa1, Aa2, Aa3, A1, A2, A3, Baa1, Baa2, Baa3. Motsvarande betygskala för S&P och Fitch är: AAA, AA+, AA, AA-, A+, A, A-, BBB+, BBB, BBB-.

Källor: Moody’s (2014). Standard & Poor’s (2012). Fitch Ratings (2014). Bi och Leeper (2010).

Riksgälden (2015a).

4.2.3. Finanspolitikens stabiliseringspolitiska inriktning

Att det offentliga sparandet automatiskt försämras när konjunkturen försämras (och tvärtom) kan på goda grunder antas stabilisera ekonomin på ett värdefullt sätt. Därutöver kan finanspolitiken ibland också behöva ge aktivt stöd åt penningpolitiken. Med aktiv (eller diskretionär) åtgärd menas att det krävs ett aktivt beslut för att åtgärden ska träda i kraft. Det kan exempelvis handla om att en skatt sänks eller utgift höjs i stabiliseringspolitiskt syfte. I ett land med rörlig växelkurs brukar dock penningpolitiken i normalfallet ses som mer effektiv än finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument (Finanspolitiska rådet 2014).

Senare års lågräntemiljö har lett till att finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll lyfts fram

Regeringens syn på finanspolitikens stabiliserande roll har skiftat en del sedan ramverket infördes. I den ekonomiska vårpropositionen för 1997 angavs möjligheten att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik som ett av motiven till överskottsmålet (prop. 1996/97:150, s. 17). I de första propositionerna efter regeringsskiftet 2006 lades större betoning på att det var Riksbanken som hade det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken (t.ex. prop. 2007/08:100, s. 6973). Ett par år senare hade finanskrisen delvis ändrat regeringens syn på stabiliseringspolitiken, i bemärkelsen att finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll nu betonades starkare. De senaste årens lågräntemiljö och svårigheter för Riksbanken att ge ytterligare stimulans har inneburit att finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll lyfts fram ytterligare av både den föregående regeringen och nuvarande regering (se prop. 2013/14:1, s. 14 och prop. 2014/15:100, s. 38).

Förändringar av det finansiella sparandet till följd av aktiva beslut, och de automatiska stabilisatorernas effekt på det offentliga sparandet, utgör finanspolitikens sammantagna påverkan på efterfrågan i ekonomin. Beräkningen av det strukturella sparandet syftar till att räkna bort effekten av de automatiska stabilisatorerna och andra engångseffekter på den offentliga sektorns finansiella sparande. Det gör att förändringar av det strukturella sparandet kan ses som en grov indikator på finanspolitikens inriktning. I frånvaro av aktiv finanspolitik bör det strukturella sparandet i princip vara oförändrat under en konjunkturcykel.

Figur 4.11 visar förändringen i det strukturella sparandet och BNP-gapet under perioden 1994–2015. Som framgår av figuren har det strukturella sparandet varierat med konjunkturen, vilket är en indikator på stabiliseringspolitikens inriktning. Minskningar av det strukturella sparandet indikerar att politiken förs i en expansiv riktning och vice versa. Om finanspolitiken är kontracyklisk bör det strukturella sparandet förbättras när BNP-gapet är positivt och försämras när det är negativt.

Andra hälften av 1990-talet var speciell eftersom en konsolidering av budgeten genomfördes för att minska statsskulden, trots att BNP-gapet då var kraftigt negativt.

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

Åren 2005–2009 var sparandet nästan dubbelt så högt som överskottsmålet föreskriver. Det innebar att förutsättningarna för att bedriva en expansiv finanspolitik var goda när finanskrisen drabbade svensk ekonomi 2008. Finanspolitiska rådet (2014) har analyserat den stabiliseringspolitik regeringen föreslagit i budgetpropositionerna 2007–2013. Mot bakgrund av svårigheten att vidta aktiva åtgärder vid rätt tidpunkt menar rådet att regeringens politik framstår som tidsmässigt träffsäker under denna period. Rådet konstaterar att regeringen i efterhand alltid gjort en annan bedömning av resursutnyttjandet än den som gjordes året före det aktuella budgetåret. Men med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen av potentiell BNP är det inte förvånande, och det finns heller ingen tydlig systematik i avvikelserna. Regeringen har både över- och underskattat resursutnyttjandet. Både på förhand och i efterhand kan de stabiliseringspolitiska åtgärderna beskrivas som kontracykliska under den här tiden, enligt rådet.

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

Förändring i strukturellt sparande

BNP-gap

De automatiska stabilisatorerna är svagare än på 1990-talet

De klart mindre underskotten i Sverige under finanskrisen jämfört med krisen på 1990-talet tyder enligt Finanspolitiska rådet (2011) på att de offentliga finanserna blivit mindre konjunkturkänsliga. En bidragande orsak är att de offentliga utgifterna utgör en mindre andel av BNP jämfört med i början av 1990-talet. En ytterligare förklaring till att de automatiska stabilisatorerna försvagats kan enligt Finanspolitiska rådet vara det kommunala balanskravet. För en given ambitionsnivå för stabiliseringspolitiken innebär svagare automatiska stabilisatorer att kraven på den aktiva finanspolitiken blir större.

Den s.k. budgetelasticiteten anger hur känsligt det finansiella sparandet är för konjunkturella förändringar. Regeringen räknar sedan 2015 med en budgetelasticitet på 0,59.5 Det kan jämföras med en budgetelasticitet på 0,7 mellan 2001 (då man först redovisade sådana beräkningar) och 2007. KI bedömer att de offentliga finanserna är mindre konjunkturkänsliga än regeringen, och räknar med en budgetelasticitet på 0,3–0,5 för de mest vanligt förekommande konjunkturnedgångarna. Osäkerheten i bedömningarna är dock stor.

4.3. I vilken mån har de finanspolitiska reglerna följts?

Överskottsmålet i dess nuvarande form har gällt sedan 2000, liksom det kommunala balanskravet. Utgiftstaket har använts i den statliga budgetprocessen sedan 1997. I detta avsnitt diskuteras först i vilken mån de nationella finanspolitiska reglerna följts. Därefter behandlas hur Sverige har levt upp till reglerna i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt.

5 Det är beräknat enligt samma ansats som EU och OECD använder.

4.3.1. Uppföljning av överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet

Sparandet i genomsnitt under överskottsmålets nivå

Enligt överskottsmålet ska det finansiella sparandet i offentlig sektor uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Som framgår av tabell 4.5 har sparandet varierat och tidvis legat högt över den målsatta nivån och under andra perioder långt under. I genomsnitt har sparandet uppgått till 0,4 procent av BNP 2000–2015, dvs. cirka 0,6 procentenheter lägre än målets nivå.

Formuleringen av målet som ett genomsnitt över konjunkturcykeln gör att bedömningen av måluppfyllelsen är komplex, vilket kan ge upphov till olika tolkningar. I tabell 4.5 redovisas det finansiella sparandet och BNP-gapet. Som framgår är skillnaderna i beräkningar av BNP-gapet stora mellan olika bedömare. Det visar hur osäker beräkningen av potentiell BNP är. Samtidigt har synen på resursutnyttjandet i ekonomin stor betydelse för såväl stabiliseringspolitiska avvägningar som uppföljningen av överskottsmålet.

Enligt KI (2015a) har svensk ekonomi i genomsnitt varit i en mild lågkonjunktur 2000–2014, med ett negativt BNP-gap. Negativa BNP-gap är regel snarare än undantag och KI bedömer att perioden i genomsnitt utgör en normal konjunkturcykel. KI:s menar att överskottsmålet inte nåtts under den perioden.

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a), Finansdepartementet (2016) samt

Europeiska kommissionen (2016).

Regeringen har använt ett antal olika indikatorer för att bedöma hur det faktiska finansiella sparandet förhåller sig till målet. I huvudsak har följande indikatorer använts, men även varianter av dessa har förekommit:

  • genomsnittligt finansiellt sparande sedan 2000 (2000-indikatorn).
  • genomsnitt av det finansiella sparandet de senaste tio åren. (bakåtblickande tioårssnitt).
  • bakåtblickande tioårssnitt konjunkturjusterat.
  • sjuårigt glidande medelvärde som omfattar innevarande år samt tre år framåt respektive bakåt (sjuårsindikatorn).
  • sjuårsindikatorn konjunkturjusterad.
  • strukturellt sparande.

I tabell 4.6 visas vilka indikatorer regeringen använt i ett urval budgetpropositioner sedan 2000, och hur regeringen bedömt måluppfyllelsen vid ett visst tillfälle. Som framgår har antalet indikatorer successivt ökat fram till och med budgetpropositionen för 2014, varefter de reducerades till tre. De första åren efter att målet infördes användes inga indikatorer alls. I stället användes årliga mål för det finansiella sparandet som komplement till det långsiktiga målet över konjunkturcykeln. De årliga målen slopades 2007. Regeringen ansåg att de årliga målen i praktiken varit svåra att hantera och att de inte haft någon styrande roll i att uppnå det medelfristiga målet (prop. 2006/07:100, s. 86). I budgetpropositionen för 2005 kommenterades inte måluppfyllelsen alls, utan det angavs bara att överskottsmålet låg fast. I budgetpropositionerna för 2010 fram till 2014 har de fem indikatorer som använts visat en splittrad bild av måluppfyllelsen. I budgetpropositionen för 2015 uppgav regeringen att samtliga indikatorer låg under målsatt nivå och att det finansiella sparandet tydligt avvek från överskottsmålets nivå.

Källa: Budgetpropositionerna för respektive år.

Budgetprocesskommittén menade att det var svårare att se i vilken utsträckning överskottsmålet utgjort en bindande restriktion för finanspolitiken, i bemärkelsen att det beaktats i den årliga budgetprocessen, än det var för utgiftstaket (SOU 2013:73, s. 114). Dock fanns det enligt kommittén exempel på att av avvikelser från överskottsmålet inverkat på finanspolitiken. Det handlade exempelvis om aktiva beslut om budgetförstärkningar eller om bedömningar