SOU 2010:18

En reformerad budgetlag

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 4 juni 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2009:55). Den 25 februari 2010 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2010:16).

Till särskild utredare förordnades den 5 juni 2009 f.d. departementsrådet Åke Hjalmarsson.

Att som experter biträda utredningen förordnades den 5 juni 2009 ämnesrådet Nebil Aho, Finansdepartementet, hovrättsassessorn Magnus Bengtson, Finansdepartementet, chefsekonomen Lars Hörngren, Riksgäldskontoret, experten Curt Johansson, Ekonomistyrningsverket, f.d. kanslichefen i finansutskottet Ove Nilsson och departementsrådet Helene Rånlund, Integrations- och jämställdhetsdepartementet.

Som sekreterare anställdes samma dag rådmannen Åsa Bokström och ämnesrådet Kristina Padrón.

Utredningen Översyn av budgetlagen (Fi 2009:06) har den 25 februari 2010 lämnat en rapport till regeringen i enlighet med tilläggsdirektiven.

Utredningen överlämnar betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18). Uppdraget är härmed slutfört.

Särskilt yttrande har lämnats av Ove Nilsson.

Stockholm i mars 2010

Åke Hjalmarsson

/Åsa Bokström Kristina Padrón

Sammanfattning

Bakgrund

Lagen om statsbudgeten (budgetlagen) antogs av riksdagen 1996 och reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. Huvudsyftet med budgetlagen var att ge en sammanhållen och klar reglering på finansmaktens område och att stärka budgetdisciplinen. Införandet av budgetlagen innebar att ett tydligt regelverk skapades på finansmakten område som på flera sätt har gett förutsättningar för ett mera effektivt beslutsfattande avseende resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. Samarbetet mellan riksdagen och regeringen har förenklats på så sätt att kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen har vidare bidragit till en fasthet i budgetprocessen, samtidigt som den utformats så att riksdagen har haft möjlighet att fatta särskilda beslut som avviker från huvudprinciperna.

Det finns en bred politisk uppslutning kring de värderingar i fråga om betydelsen av god budgetdisciplin och sunda statsfinanser som budgetlagen ger uttryck för. Lagen är nu väl etablerad i det allmänna och det politiska medvetandet.

Det är drygt tretton år sedan budgetlagen trädde i kraft. Det är naturligt att lagen, som när den infördes var helt ny, behöver ses över mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts och de förändringar som skett.

Budgetpolitiska mål

En viktigt steg i att strama upp budgetprocessen var att det i budgetlagen infördes bestämmelser om ett tak för statens utgifter (utgiftstak). Sedan den 1 januari 2010 är det dessutom obligatoriskt för regeringen att lämna förslag till riksdagen om ett utgiftstak. Utredningen har i en rapport i februari i år föreslagit att ett mål för

den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmålet) blir obligatoriskt. Sammantaget innebär detta betydelsefulla förstärkningar av det finanspolitiska ramverket.

En ändrad regeringsform

Grundläggande bestämmelser om befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens område finns i 9 kap. regeringsformen (RF). Budgetlagen utgör en komplement till dessa bestämmelser. Regeringen har nu som ett led i en övergripande översyn av grundlagen i en proposition föreslagit vissa ändringar i 9 kap. RF (prop. 2009/10:80). Översynen har lett till att bestämmelserna i kapitlet delvis har fått en annan ordningsföljd. Vissa uttryckssätt har tagits bort eller ersatts med andra. Bestämmelserna har också delvis fått ett annat innehåll än de som nu gäller. Regeringen har föreslagit att ändringarna i RF träder i kraft den 1 januari 2011. Förslaget till ändrad RF medför behov av följdändringar i budgetlagen.

Bruttoredovisning på budgeten

Budgetlagens bestämmelser har utformats för att utgöra en rimlig avvägning mellan fasthet i budgetprocessen och behovet av flexibilitet i denna. Behovet av flexibilitet tillgodoses bl.a. genom vissa bestämmelser som ger riksdagen rätt att besluta om annat än det som lagens huvudregler föreskriver. Erfarenheterna hittills tyder på att den avvägning som gjorts mellan dessa intressen i huvudsak har fungerat väl sedan lagen infördes. Likväl har det riktats kritik mot hur vissa bestämmelser har tillämpats. Kritiken gäller bl.a. tillämpningen av principen om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget, den s.k. bruttoprincipen. Avstegen har bl.a. ansetts beskära riksdagens möjlighet att utöva sin finansmakt. I första hand synes dock kritikerna har gjort gällande att avsteg från bruttoredovisning har skett i syfte att kringgå den restriktion som utgiftstaket utgör.

Finansutskottet har flera gånger betonat vikten av att bruttoprincipen upprätthålls när det gäller inkomster från betungande avgifter. Trots detta har det kommit att bli vanligare att just sådana avgiftsinkomster specialdestineras till en viss verksamhet än att de

redovisas mot inkomsttitel. När inkomster specialdestineras till en verksamhet redovisas de antingen vid sidan av statens budget eller netto under anslag. Enligt utredningens mening kan det i många fall finnas goda skäl att besluta om specialdestination av avgiftsinkomster. För att uppnå en mera enhetlig tillämpning och för att undvika att sådana beslut fattas i syfte att kringgå utgiftstaket föreslår utredningen riktlinjer för när specialdestination av betungande avgifter ska kunna komma i fråga. En förutsättning bör t.ex. vara att utgiftstaket tekniskt justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten.

Ett annat avsteg från bruttoredovisning på budgeten som uppmärksammats i den politiska debatten är att regeringen och riksdagen i vissa fall har beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras mot en skattskyldigs skattekonto. Därmed uppkommer nettobudgetering på budgetens inkomstsida. Detta har tidigare förekommit i stor omfattning för främst sysselsättningsfrämjande åtgärder samt för energi- och miljöinvesteringar. Utredningen förslår därför att det i budgetlagen införs en ny bestämmelse om att utgifter inte får redovisas mot inkomsttitel. En sådan bestämmelse hindrar dock inte att riksdagen genom särskild lag beslutar att krediteringar av skattekonton ska ske. Utredningen föreslår därför att riktlinjer ska läggas fast för när finansiering av utgifter genom krediteringar av skattekonto kan komma i fråga. Regeringen bör också, enligt utredningens mening, åläggas att för riksdagen varje år lämna en redovisning av skatteutgifter.

Ytterligare ett avsteg från bruttoprincipen som uppmärksammats i debatten var när det beslutades att extra utdelningar från statliga företag skulle tillföras ett konto i Riksgäldskontoret i syfte att underlätta kapitalomstruktureringar i den statliga företagssfären. De medel som tillförts kontot skulle specialdestineras för insatser i av staten hel- och delägda företag. Utredningen anser att när ett av staten ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott bör medel för ändamålet anvisas på ett anslag och förslår att en ny bestämmelse införs i budgetlagen om detta. Riksdagen bör dock ha en möjlighet att besluta om annan finansiering.

Anpassning till utvecklingen

I några avseenden återspeglar inte längre bestämmelserna i budgetlagen den utveckling som skett i den praktiska tillämpningen. Som en anpassning till utvecklingen behöver därför en del ändringar i lagen göras.

Den nuvarande budgetlagen föreskriver t.ex. att anslagstyperna obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag ska användas när anslag anvisas till angivna ändamål. I praktiken är det emellertid sedan flera år endast ramanslaget som används. Som en anpassning till den praxis som utvecklats föreslår utredningen att reservationsanslaget och det obetecknade anslaget slopas. Utredningen föreslår vidare att villkoren för ramanslaget stramas upp bl.a. så att möjligheten till anslagssparande begränsas till högst tio procent av anvisat anslag.

Varje år inhämtar regeringen från riksdagen ett bemyndigande som innebär att ett ramanslag, med undantag av anslag anvisade för förvaltningsändamål, får överskridas om ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom utgiftstaket. Utredningen föreslår att detta bemyndigande nu tas in i lagen.

Vidare föreslår utredningen vissa förändringar när det gäller grunderna för redovisning av inkomster och utgifter mot inkomsttitel och anslag. Bestämmelserna ändras så att förvaltningsutgifter ska redovisas det år som kostnaderna hänför sig till, och att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas intäktsmässigt. Detta motsvarar i huvudsak den praxis som etablerats med stöd av riksdagens beslut.

Förenklingar

Även om erfarenheterna har visat att budgetlagen har bidragit till en fasthet i budgetprocessen kan det finnas behov av att göra vissa förenklingar i regelverket. Utredningen har t.ex. funnit att hanteringen av små beställningsbemyndiganden varit alltför administrativt betungande. Enligt utredningens mening skulle antalet bemyndiganden begränsas, och därmed den administrativa bördan lättas, om regeringen i lagen ges ett bemyndigande att besluta om åtaganden som uppgår till högst tio procent av anvisat anslag, dock högst tio

miljoner kronor. Utredningen lämnar därför ett föreslag med en sådan innebörd.

Enligt budgetlagen får regeringen besluta att sälja fast egendom om värdet av egendomen inte överstiger 50 miljoner kronor och om staten inte alls eller endast i ringa utsträckning behöver egendomen och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Regeringen får dock besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Sedan budgetlagens tillkomst har en kraftig prisutveckling skett på fastighetsmarknaden. Som en anpassning till denna prisutveckling föreslår utredningen att beloppsgränsen höjs till 75 miljoner kronor. Höjningen är enligt utredningens mening, inte större än att riksdagens intresse av insyn i de viktigare försäljningsärendena ändå kan upprätthållas. Vid tillämpningen av bestämmelsen om försäljning till kommuner har det visat sig vara oklart vad begreppet samhällsbyggnadsändamål innebär. För att undanröja dessa oklarheter föreslås i stället att försäljning till en kommun ska kunna ske om egendomen är av väsentlig betydelse för utvecklingen i kommunen på lång sikt.

Bestämmelser på nya områden

Utredningen har vidare identifierat ett antal områden där det nu saknas en reglering, men där det finns skäl att införa bestämmelser i budgetlagen.

Den nuvarande budgetlagen innehåller flera bestämmelser som reglerar regeringens befogenhet att överlåta egendom. Däremot saknas helt bestämmelser om regeringens befogenhet att förvärva egendom. Ett behov av en sådan reglering får emellertid anses ha uppkommit när det gäller förvärv av aktier och andelar i företag. Enligt uttalanden från konstitutionsutskottet behövs alltid riksdagens medgivande för att staten ska kunna förvärva aktier eller bilda ett aktiebolag. Detta synsätt har tillämpats även när det gäller obetydliga belopp och vederlagsfria förvärv. Utredningen förslår nu att en ny bestämmelse införs i lagen om att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringens befogenhet att förvärva aktier som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva bör också läggas fast i lagen.

Staten ställer ut garantier och ger lån till andra rättssubjekt än staten. Garantierna och lånen avser sammantagna mycket stora belopp. I regeringsformen och i budgetlagen finns bestämmelser om regeringens befogenheter att ställa ut garantier. Såväl lånen som garantierna är många gånger förknippade med inte obetydliga risker för förluster. Trots att riskerna för förluster ofta är desamma vid utlåning som då garantier ställs ut saknas det bestämmelser om utlåning som motsvarar bestämmelserna om garantier. Utredningen föreslår att en sådan reglering införs i budgetlagen och att bestämmelserna för garantiverksamheten och för utlåningsverksamheten får ett likartat innehåll. Utredningens förslag syftar till att utlåning och garantier ska få en lika noggrann budgetprövning som stöd finansierade med anslag. Utredningen föreslår att lån där den förväntade förlusten är låg ska få finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Vidare innebär den föreslagna regleringen att en ränta eller avgift ska tas ut för ett lån eller en garanti som motsvarar den förväntande kostnaden för lånet eller åtagandet. Riksdagen kan dock besluta att en ränta eller avgift inte ska tas ut eller att räntans storlek ska vara en annan än den som anges i lagen. Den del av räntan eller avgiften som avser förväntad förlust bör föras till konton i Riksgäldskontoret. De medel som tillförts kontona bör användas för att täcka konstaterade förluster vid statens garanti- och långivning.

För närvarande är bestämmelserna i budgetlagen om årsredovisningen för staten kortfattade. Regeringen beslutar själv närmare om årsredovisningens innehåll, vilka verksamheter den ska omfatta och hur resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ställas upp. Riksrevisionen har flera gånger påtalat att den anser det olämpligt att regeringen på detta sätt själv kan besluta om hur den egna redovisningen till riksdagen ska utformas. Utredningen föreslår därför att vissa grundläggande bestämmelser införs i budgetlagen om innehållet i årsredovisningen för staten.

Bestämmelsernas utformning

Vid behandlingen 1996 av regeringens proposition om budgetlagen tog konstitutionsutskottet upp frågan om huruvida vissa av de föreslagna bestämmelserna borde placeras i budgetlagen eller riksdagsordningen. Konstitutionsutskottet ansåg att vissa bestämmelser i den föreslagna budgetlagen påverkade formerna för riksdagens

handlade och att det var olämpligt att budgetlagen innehöll bestämmelser som direkt riktade sig till riksdagen. Utredningen har så långt det varit möjligt beaktat dessa synpunkter och föreslår att aktuella bestämmelser formuleras om så att de riktar sig till regeringen, och inte som tidigare till riksdagen.

En samlad budgetlag

De föreslagna ändringarna är så omfattande att de motiverar att en ny lag införs. Lagen om statsbudgeten har under lång tid kommit att i dagligt tal benämnas ”budgetlagen”. Utredningen anser att den nya lagen bör införas och att den ges namnet budgetlag. Den nya lagen kommer att innehålla närmare 70 paragrafer och utredningen har därför funnit skäl att dela in lagen i kapitel. Utredningen föreslår vidare att budgetlagen inte bara ska omfatta tidigare bestämmelser i lagen om statsbudgeten, utan också bestämmelserna i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning.

Den nya lagen bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

Förslag till budgetlag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens tillämpningsområde

1 § Bestämmelser om statens budget finns i 9 kap.110 §§regeringsformen. I denna lag finns ytterligare bestämmelser om budgeten.

Statens verksamhet

2 § Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.

Effektivitet och hushållning

3 § I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.

2 kap. Budgetpolitiska mål och utgiftsområden

Mål för den offentliga sektorns finansiella sparande

1 § Regeringen ska till riksdagen lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmål).

Utgiftstak och utgiftsområden

2 § Regeringen ska i budgetpropositionen lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som ska användas i beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten.

Förslaget ska avse det tredje tillkommande budgetåret.

3 § Om riksdagen enligt 3 kap. 2 § andra stycket riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska regeringen i budgetpropositionen redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande budgetåret.

4 § Finns det risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

3 kap. Budgetering och redovisning på statens budget

Inkomsttitlar

1 § För budgetering och redovisning av inkomster på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster användas.

Omfattningen av statens budget

2 § Regeringens förslag till statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov.

3 § Statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med de undantag som anges i 5 §.

4 § Utgifter får inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitel.

5 § Om riksdagen har beslutat att inkomster får tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (specialdestination), ska inkomsterna inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitel.

Har riksdagen beslutat att inkomsterna helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras eller redovisas mot anslag. I stället ska de redovisas vid sidan av statens budget. Om inkomsterna till en obestämd del ska täcka utgifter i en verksamhet ska inkomsterna redovisas mot anslag (nettoredovisning).

Första och andra styckena ska även gälla sådana inkomster som regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande har beslutat ska specialdestineras till en viss verksamhet.

6 § Regeringen får förfoga över avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller och besluta om inkomsterna ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller specialdestineras till en viss verksamhet.

Ramanslag och dess villkor

7 § Vid budgetering av utgifter för bestämda ändamål ska ramanslag användas.

För ramanslag ska de villkor som anges i 8 och 9 §§ gälla, om inte riksdagen för ett visst anslag har beslutat om begränsningar i dessa.

8 § Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en kredit motsvarande högst tio procent av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk. Följande år ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna anslagskrediten.

Outnyttjade medel på ett ramanslag (anslagssparande) får användas följande år med ett belopp som motsvarar högst tio procent av det anvisade anslaget, dock längst två år efter det att anslaget senast var uppfört på budgeten.

9 § Om ett beslut av riksdagen om ändrat anslag inte kan inväntas får regeringen besluta att ett ramanslag ska överskridas om

1. det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas,

2. anslaget anvisats för annat än förvaltningsändamål och

3. överskridandet ryms under ett beslutat utgiftstak för staten.

10 § Regeringen får även besluta att ett ramanslag för räntor på statsskulden och liknande utgifter får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden.

11 § När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag, får den besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.

12 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

4 kap. Redovisning mot inkomsttitlar och anslag

1 § Om inte riksdagen beslutar annat, ska redovisning mot inkomsttitlar och anslag göras enligt 2 och 3 §§.

2 § Inkomster av skatter och avgifter ska redovisas det budgetår som intäkterna hänför sig till. Övriga inkomster ska redovisas det budgetår som inkomsterna hänför sig till.

Om inkomster med stöd av 3 kap. 5 § andra stycket redovisas mot anslag, ska redovisningen dock göras på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget.

3 § Förvaltningsutgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Utgifter för transfereringar ska redovisas det budgetår då betalning sker. Övriga utgifter ska redovisas det budgetår som utgifterna hänför sig till.

4 § Redovisning ska göras löpande.

5 kap. Statens upplåning och skuldförvaltning

1 § Efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder får regeringen eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret ta upp lån till staten för att

1. finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,

2. tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om,

3. amortera, lösa in och köpa upp statslån,

4. i samråd med Riksbanken tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och

5. tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Riksbanken ska betala full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Regeringen kan dock, i samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl.

2 § Efter särskilt bemyndigande som lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder får regeringen eller efter regeringens bestämmande ett affärsverk ta upp lån till staten för affärsverkets verksamhet.

3 § Lån som har tagits upp av staten enligt 1 § eller 2 § förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av Riksgäldskontoret eller affärsverk.

Om staten tar upp ett lån för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv, får de medel som Riksbanken tillför staten i utbyte mot de lånade medlen endast användas för återbetalning av samma lån. Regeringen kan dock, i samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl.

4 § För samtliga lån och garantier som regeringen, Riksgäldskontoret eller ett affärsverk ombesörjer är staten ansvarig.

5 § Statens skuld, med undantag för den skuld som förvaltas av affärsverken enligt 3 §, ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas.

Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer.

6 § Regeringen ska senast den 15 november varje år besluta om riktlinjer för Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden.

Regeringen ska inhämta förslag till riktlinjer från Riksgäldskontoret samt låta Riksbanken yttra sig över kontorets förslag.

7 § Regeringen ska från och med 2008 och därefter vartannat år i en skrivelse till riksdagen utvärdera förvaltningen av statsskulden.

Skrivelsen ska senast den 25 april överlämnas till riksdagen.

6 kap. Ekonomiska åtaganden och utlåning

Beställningsbemyndiganden

1 § För det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat för budgetåret får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser.

Regeringen får dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst tio procent av ett anvisat anslag, dock högst tio miljoner kronor.

Regeringen ska när den begär ett bemyndigande enligt första stycket ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter.

2 § Regeringen får göra sådana ekonomiska åtaganden för staten som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande.

Utlåning och garantier

3 § För det ändamål och intill det belopp som riksdagen har beslutat för budgetåret, får regeringen besluta om utlåning som finansieras med lån i Riksgäldskontoret, ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

Om det finns särskilda skäl får en kreditgaranti eller liknande åtagande enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.

4 § För ett lån eller åtagande enligt 3 § ska en ränta eller avgift tas ut. Räntan eller avgiften ska motsvara statens förväntade kostnad

för lånet eller åtagandet, om inte riksdagen för ett visst lån eller åtagande har beslutat annat.

Om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i EUF-fördraget får dock räntan eller avgiften sättas högre än vad som anges i första stycket.

Om lån- eller garantitagaren ska betala en ränta eller avgift som inte helt täcker kostnaderna enligt första stycket ska regeringen föreslå riksdagen hur mellanskillnaden ska finansieras.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om räntans eller avgiftens storlek.

5 § Till den del inkomsterna från räntor och avgifter enligt 4 § motsvarar förväntade förluster ska de föras till räntebärande konton i Riksgäldskontoret. Konstaterade förluster för statens åtaganden och utlåning ska täckas med medel från dessa konton.

7 kap. Finansiering av investeringar och utlåning

1 § Inom låneramar som riksdagen har beslutat för budgetåret får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet, med det undantag som anges i 2 §, ska finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för sådana lån.

2 § Förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska finansieras med anslag.

3 § Utlåning där den förväntade förlusten är låg får finansieras med lån i Riksgäldskontoret.

4 § Inom en kreditram som riksdagen har beslutat för budgetåret får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet ska finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.

5 § Andra tillgångar än de som anges i 1, 3 och 4 §§ ska finansieras med anslag eller med inkomster som anges i 8 kap. 9–12 §§.

6 § Bestämmelserna i 1–5 §§ gäller om inte riksdagen för en viss myndighet, ett visst lån eller en viss anskaffning beslutar om någon annan finansiering.

8 kap. Förvärv och överlåtelse av egendom

1 § I 2–13 §§ anges grunder för förfogandet över statens egendom.

Föreskrifterna gäller tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Detta gäller dock inte varor som avses i 3 kap. 6 §.

Med försäljning avses i 2, 4, och 6 §§ även byte.

Fast egendom

2 § När värdet av fast egendom inte överstiger 75 miljoner kronor, får regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten.

Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om försäljning till en kommun för ändamål som är av väsentlig betydelse för kommunens utveckling på lång sikt.

Aktier och andelar

3 § Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag.

Regeringen får dock förvärva aktier eller andelar i företag som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva.

4 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.

Annan lös egendom

5 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fast egendom.

6 § Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan som anges i 4 och 5 §§, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel.

Affärsmässighet

7 § Förvärv genom köp eller byte och försäljning ska genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det.

Disposition av försäljningsinkomster

8 § Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, ska inkomsten redovisas mot en inkomsttitel, om inte riksdagen bestämmer annat.

I 9–12 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen har beslutat om försäljning.

9 § Om egendomen har använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten ska disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.

Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som inte använts i en sådan verksamhet finns i 10–12 §§.

10 § Om egendomen har finansierats med medel från anslag får regeringen, sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en inkomsttitel, besluta att det som återstår av inkomsten ska disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts.

Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta att hela inkomsten ska disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts, ska dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.

11 § Om egendomen har finansierats med lån, får regeringen sedan lånet lösts, besluta att det som återstår av inkomsten ska disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts, ska dock det som återstår av inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.

12 § Om egendomen har finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten ska disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts.

9 kap. Uppföljning och prognoser

Uppföljning

1 § Regeringen ska noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.

Regeringen ska i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret.

Uppföljning och prognoser avseende överskottsmålet

2 § Regeringen ska vid minst två tillfällen under året för riksdagen redovisa hur målet för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmålet) uppnås.

Övriga prognoser

3 § Regeringen ska i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket.

Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar.

10 kap. Redovisningsskyldighet och revision

Allmänt om redovisningen

1 § Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska åtaganden.

God redovisningssed och rättvisande bild

2 § Bokföring och redovisning i staten ska ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed.

Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar.

Resultatredovisning

3 § Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av riksdagen beslutade målen. Redovisningen ska vara anpassad till den i riksdagsordningen föreskrivna fördelningen av statens utgifter på utgiftsområden.

Redovisning av skatteutgifter

4 § Regeringen ska varje år för riksdagen lämna en redovisning av skatteutgifter.

Årsredovisningen för staten

5 § Årsredovisningen för staten ska lämnas till riksdagen senast den 15 april året efter budgetåret.

6 § Årsredovisningen för staten ska innehålla

1. en uppföljning av riksdagens beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmålet), utgiftstaket och andra övergripande budgetpolitiska mål,

2. utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag samt av statens lånebehov,

3. en redovisning av hur regeringen har utnyttjat bemyndiganden som den fått med stöd av 6 kap. 1 § första stycket och 6 kap. 3 §,

4. en resultaträkning, en balansräkning, en finansieringsanalys och noter,

5. en redovisning av utvecklingen av statsskulden,

6. upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier som beslutats enligt 6 kap. 3 §,

7. en samlad redovisning av vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser,

8. en resultaträkning och en balansräkning avseende EU-medel samt en kassamässig redovisning av anslag och inkomsttitlar avseende in- och utbetalningar till och från EU, samt

9. ett uttalande av regeringen om räkenskaperna enligt 8 har upprättats enligt god redovisningssed och om de ger en rättvisande bild samt ett uttalande om det finns regler och system som syftar till att skapa en betryggande intern styrning och kontroll av EUmedel.

Regeringen ska i anslutning till redovisningen enligt första stycket 2 förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfallet.

7 § Balansräkningen, resultaträkningen och finansieringsanalysen ska omfatta statens samtliga intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som påverkar statens nettoupplåning.

Regeringen får dock besluta att en viss verksamhet eller en viss tillgång eller skuld inte ska omfattas av balansräkningen, resultaträkningen och finansieringsanalysen. Regeringen ska i årsredovisningen för staten lämna upplysningar om skälen för detta.

8 § I årsredovisningen för staten ska

1. samma principer för värdering, klassificering och indelning av de olika posterna i årsredovisningen tillämpas från ett budgetår till ett annat,

2. värderingen av de olika posterna görs med rimlig försiktighet,

3. intäkter och kostnader som är hänförliga till budgetåret tas med oavsett tidpunkten för betalningen,

4. de olika beståndsdelar som balansräkningen består av värderas var och en för sig,

5. tillgångar och skulder eller intäkter och kostnader inte kvittas mot varandra,

6. den ingående balansen för ett budgetår stämma överens med den utgående balansen för det närmast föregående budgetåret.

Om det är förenligt med vad som förskrivs i 2 §, får regeringen avvika från första stycket. Regeringen ska lämna upplysningar om skälen för avvikelsen och redovisa en bedömning av dess effekt på den ekonomiska ställningen och resultatet.

9 § Resultaträkningen ska innehålla följande rubriker: Intäkter,

Kostnader, Resultat från andelar i hel- och delägda företag, Finansiella intäkter och kostnader samt Årets över- eller underskott.

Balansräkningen ska innehålla följande rubriker. På tillgångssidan: Anläggningstillgångar (Immateriella, Materiella och Finansiella anläggningstillgångar), Utlåning, Varulager m.m., Fordringar, Periodavgränsningsposter, Kortfristiga placeringar samt Kassa och bank. På skuldsidan: Nettoförmögenhet, Fonder, Avsättningar, Statsskulden, Skulder m.m. och Periodavgränsningsposter.

Finansieringsanalysen ska innehålla följande rubriker: Statens verksamhet, Investeringar, Utlåning, Finansiella aktiviteter och Statens nettoupplåning.

Under rubrikerna ska redovisningen delas in i poster.

10 § För varje post i balansräkningen och resultaträkningen samt finansieringsanalysen ska beloppet av motsvarande post för det närmast föregående budgetåret anges.

Om regeringen har ändrat principerna för värdering, klassificering eller indelning i poster eller avgränsningen av staten enligt 7 §, ska posterna för närmast föregående budgetår räknas om eller ändras på det sätt som behövs för att de ska kunna jämföras med budgetårets poster på ett meningsfullt sätt.

Om det finns särskilda skäl och det är förenligt med god redovisningssed, får avvikelse från vad som föreskrivs i andra stycket göras. I så fall ska regeringen lämna upplysningar om skälen för detta.

Revision

11 § Om revision av statlig verksamhet finns föreskrifter i 13 kap. regeringsformen och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Redovisning av åtgärder med anledning av Riksrevisionens effektivitetsrevision

12 § Regeringen ska lämna en skrivelse till riksdagen för varje granskningsrapport över effektivitetsrevisionen som riksdagens kammarkansli lämnar till regeringen. I skrivelsen ska regeringen redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Om regeringen har vidtagit eller avser att vidta likartade åtgärder på grund av iakttagelserna i flera granskningsrapporter kan dock regeringen lämna en skrivelse som omfattar flera granskningsrapporter till riksdagen.

Regeringens skrivelse ska lämnas till riksdagen inom tre månader från det att regeringen har mottagit rapporten.

11 kap. Föreskrifter

1 § Regeringen meddelar föreskrifter om genomförandet av statens budget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011 då lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning och lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska upphöra att gälla.

1. Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.1. Uppdraget

Enligt direktiven till denna utredning, vilka bifogas i bilaga 1, ska utredningen göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Översynen ska göras bl.a. mot bakgrund av det pågående arbetet med en reformerad regeringsform och de erfarenheter som vunnits sedan lagen infördes. Utgångspunkten ska vara att budgetlagen även i fortsättningen ska ge förutsättningar för en god budgetdisciplin i staten som bidrar till långsiktigt hållbara offentliga finanser. I utredningens uppdrag ingår också att lämna de författningsförslag som översynen föranleder.

Den 25 februari 2010 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen. Dessa bifogas i bilaga 2. Enligt tilläggsdirektiven skulle utredningen senast den 5 mars 2010 lämna förslag på hur ett obligatoriskt mål för den offentliga sektorns finansiella sparande kan regleras i budgetlagen.

1.2. Utredningens genomförande

I utredningen har förutom den särskilda utredaren ingått experter från Regeringskansliet, riksdagen, Riksgäldskontoret och Ekonomistyrningsverket.

Utredningen inledde sitt arbete i början av juni 2009. Utredningen har vid utformningen av författningsförslagen beaktat regeringens förslag till riksdagen om en ändrad regeringsform (prop. 2009/10:80) och riksdagsstyrelsens framställning till riksdagen Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2009/10:RS4).

Utredaren har samrått med utredningen om översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:46). I fråga om

normeringen av årsredovisningen för staten har kontakt förevarit med tjänstemän inom Riksrevisionen.

Utredningen har i februari 2010 i enlighet med tilläggsdirektiven lämnat förslag till ändringar i budgetlagen i rapporten Obligatoriskt överskottsmål. Rapporten finns intagen i bilaga 3. Utredningen har vid utformningen av detta lagförslag utgått från departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4).

Enligt utredningens direktiv bör utredningen vid utformningen av sina arbetsformer beakta att frågeställningar som avser finansmakten och innehållet i budgetlagen är av intresse för riksdagen. En tjänsteman med bakgrund i riksdagens finansutskott har därför som expert medverkat i utredningsarbetet. Vidare har utredningen informerat tjänstemän vid konstitutionsutskottets och finansutskottets kanslier om förslagen.

Utredningen lämnar förslag till en ny budgetlag.

2. Bakgrund

2.1. Lagen om statsbudgeten

I 9 kap. regeringsformen finns kortfattade och grundläggande bestämmelser om statens budget samt om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Med begreppet finansmakten avses främst rätten att bestämma hur statens inkomster ska beräknas och att besluta om statens utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar. I riksdagsordningen finns bestämmelser om budgetårets förläggning samt om vad som ska ingå i budgetpropositionen och när den ska lämnas. Vidare finns där bestämmelser om riksdagens behandling av budgetpropositionen och andra propositioner. Där finns också bestämmelser om den s.k. rambeslutsmodellen och om indelningen av statens budget i utgiftsområden.

Lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) antogs av riksdagen 1996. Huvudsyftena med införandet av lagen var att ge en sammanhållen och klar reglering på finansmaktens område samt att stärka budgetdisciplinen. Tidigare hade riksdagen fattat beslut om ett antal för statsbudgeten grundläggande frågor t.ex. om anslagstyper och anslagsvillkor. Eftersom riksdagens beslut i sådana frågor inte hade tagits in i författningar hade det visat sig vara tidskrävande och besvärligt att få klarhet i vad som gällde ifråga om befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens område. De bestämmelser som infördes i budgetlagen utgjorde till stor del också en kodifiering av gällande praxis. Ett viktigt steg för att strama upp budgetprocessen ansågs vara att införa bestämmelser om utgiftstaket.

Budgetlagen reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område.

Budgetlagen gäller den verksamhet för vilken regeringen ansvarar och omfattar således inte verksamheter som bedrivs av riks-

dagens myndigheter. För dessa myndigheter gäller i stället lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.

Budgetlagen innehåller bestämmelser om statsbudgetens närmare avgränsning. Enligt dessa ska förslaget till statsbudget i princip omfatta alla statens inkomster och utgifter, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Därmed betonas vikten av att budgeten är fullständig. Budgetlagen föreskriver att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Undantag från brutto- och fullständighetsprinciperna medges i vissa fall. Det gäller t.ex. i fråga om vissa avgiftsinkomster som får redovisas under anslag eller ska redovisas utanför statens budget.

I budgetlagen anges vidare vilka anslagstyper som finns och de villkor som gäller för användandet av dessa i fråga om möjligheten till anslagssparande och anslagskredit.

Enligt bestämmelserna om utgiftstaket ska regeringen till riksdagen lämna förslag till ett tak för statens utgifter som ska användas i beredningen av förslagen till budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenheter till eller lämna förslag på nödvändiga åtgärder till riksdagen.

Det är i budgetlagen som regeringens befogenheter att överlåta statlig egendom närmare regleras. Enligt dessa bestämmelser får regeringen sälja en fastighet som inte behövs i statens verksamhet, om värdet inte överstiger 50 miljoner kronor och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt ska ägas av staten. Regeringen får vidare sälja aktier i ett bolag, i vilket staten har mindre än hälften av rösterna, om inte riksdagen för ett visst bolag beslutat annat. Annan lös egendom får regeringen sälja om den inte längre behövs eller blivit obrukbar, eller om den inte förvärvats med statens medel.

Av budgetlagens bestämmelser om ekonomiska förpliktelser framgår bl.a. att regeringen för det ändamål och det belopp som riksdagen bestämmer får beställa varor och tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Detta kallas för beställningsbemyndiganden. Regeringen får även i övrigt ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande.

Budgetlagen innehåller även bestämmelser om effektivitet och resultat samt om finansiering av investeringar. Enligt dessa ska bl.a. hög effektivitet och god hushållning eftersträvas i statens verksamhet. Av lagen framgår vidare att regeringen varje år ska lämna en årsredovisning för staten till riksdagen, som ska innehålla en resultaträkning, en balansräkning och en finansieringsanalys samt en redovisning av det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

2.2. Erfarenheter av budgetlagen

Införandet av budgetlagen innebar att ett tydligt regelverk skapades på finansmaktens område som på flera sätt har gett förutsättningar för ett mer effektivt beslutsfattande avseende resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. Under de tretton år som lagen varit i kraft har den bidragit till att öka den samlade kunskapen om befogenhetsfördelningen på finansmaktens område. Denna utvecklade kompetens är en viktig grundsten för att säkerställa och förbättra kvaliteten i olika beslutsunderlag som lämnas från regeringen till riksdagen.

Budgetlagens tillkomst har förenklat samarbetet mellan riksdagen och regeringen så att bl.a. kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen bidrar till att skapa en sammanhängande normhierarki på finansmaktens område. Det har därmed blivit enklare för tjänstemän och politiker att se vilka regler som gäller och att direkt tillämpa dessa vid beredningen av olika förslag. Ett samlat och tydligt regelverk bidrar även till att säkerställa en fast och mer likformig tillämpning av bestämmelserna om styrningen av olika verksamheter.

De goda erfarenheterna av budgetlagen har även medverkat till att en motsvarande lag har införts för riksdagens myndigheter. Lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen trädde sålunda i kraft den 1 januari 2007 (framst. 2005/06:RS5, bet. 2005/06:KU39, rskr. 2005/06:383–385).

De farhågor om att en lag i alltför hög grad skulle komma att begränsa statsmakternas handlingsfrihet och möjligheter till utveckling av budgetens utformning m.m. har inte besannats. Budgetlagen har bidragit till en ökad fasthet i budgetprocessen, samtidigt som den utformats så att riksdagen har haft möjlighet att

fatta särskilda beslut som avviker från huvudprinciperna. Denna flexibilitet har bl.a. inneburit att riksdagen beslutat om särskilda avräkningsprinciper för vissa anslag och inkomsttitlar. Ett annat exempel på avsteg från huvudprinciperna i budgetlagen är att riksdagen i några fall har beslutat att finansiering av investeringar i infrastruktur ska ske med lån i Riksgäldskontoret i stället för med anslag. I några fall har regeringen avstått från att utnyttja de olika möjligheter som lagen erbjuder. Ett sådant exempel är att regeringen i sina förslag till riksdagen inte längre använder anslagstyperna obetecknat anslag och reservationsanslag.

Samtidigt som avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i lagen har fungerat väl, har i den politiska debatten riktats kritik mot vad som uppfattats som en alltför flexibel tillämpning av budgetlagens grundläggande bestämmelser om fullständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten. Avsteg som gjorts från huvudprinciperna har medfört att utgiftstaket för staten inte fått verka fullt ut som budgetrestriktion. Utrymmet under utgiftstaket har kunnat vidgas bl.a. genom ett ökat bruk av utgifter som belastar statsbudgetens inkomstsida, s.k. skattekontokrediteringar, och ökad nettoredovisning på statsbudgetens utgiftssida. Även möjligheten att inom staten lånefinansiera infrastrukturinvesteringar har ifrågasatts.1

Finanspolitikens syfte är att skapa goda förutsättningar för tillväxt och sysselsättning genom en väl avvägd ekonomisk politik inom ramen för långsiktigt hållbara offentliga finanser. För att uppnå detta behövs väl utformade mål, bestämmelser och processer. Den samlade bilden, som även stöds av internationella studier, är att erfarenheterna av Sveriges finanspolitiska ramverk i huvudsak är goda. Ramverket har gett stöd för en god budgetdisciplin som bidragit till en stärkt kontroll av statens finanser. Budgetlagen har i detta sammanhang spelat en viktig roll genom att den lägger en tydlig grund för utformningen av statens budget.

Det är också av stort värde att bestämmelser på finansmaktens område så långt som varit möjligt nu finns samlade i en särskild budgetlag. Detta är vanligt förekommande även i andra länder.

1 Möjligheter att kringgå utgiftstaket har belysts i Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61).

2.3. Ändringar i budgetlagen sedan dess tillkomst

Budgetlagen har ändrats i sak vid tre tillfällen sedan dess tillkomst.

Den första ändringen vidtogs när riksdagen 2001 beslutade att förslag om utgiftstak inte längre skulle ingå i den ekonomiska vårpropositionen, utan i stället lämnas i budgetpropositionen.2 Den andra genomfördes 2002 och innebar att regeringen årligen för riksdagen ska redovisa vilka åtgärder den vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.3 Genom den tredje ändringen, som trädde i kraft den 1 januari 2010, blev det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen lämna ett förslag till tak för statens utgifter för det tredje tillkommande året.4

2 Riksdagsstyrelsens förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274. 3Prop. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr. 2002/03:22. 4Prop. 2009/10:5, bet. 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:99.

3. Behov av en ny budgetlag

3.1. En ändrad grundlag

Budgetlagen utgör ett komplement till bestämmelserna om riksdagens och regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område i 9 kap. regeringsformen (RF) och riksdagsordningen (RO). Regeringen har nu som ett led i en övergripande översyn av grundlagen i en proposition föreslagit vissa ändringar i 9 kap. RF (prop. 2009/10:80).

I propositionen föreslås bl.a. att det i regeringsformen ska införas en ny bestämmelse om regeringens skyldighet att lämna en årsredovisning till riksdagen. En sådan bestämmelse finns i dag i budgetlagen.

Bestämmelserna i 9 kap. RF har vidare delvis fått en annan ordningsföljd. Vissa uttryckssätt har tagits bort eller ersatts med andra. Begreppet budgetreglering används t.ex. inte i förslaget till ändrad RF. Begreppet ”statsbudget” har ersatts med ”statens budget” och begreppet ”ekonomisk förpliktelse” har ersatts med ”ekonomiskt åtagande”. Bestämmelsen i 9 kap. 2 § RF om att statens medel inte får användas på något annat sätt än riksdagen har bestämt har ersatts av 9 kap. 3 § förslaget till ändrad RF enligt vilken anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt.

Enligt 9 kap. 8 § RF står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition. I förslaget till ändrad RF föreskrivs i stället att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar.

Förslagen medför, om riksdagen godkänner dem, behov av en anpassning av vissa bestämmelser i budgetlagen till en ändrad RF.

En budgetlag anpassad efter den nya grundlagen bör träda ikraft samtidigt som den ändrade regeringsformen, dvs. den 1 januari 2011. För att detta ska vara möjligt finns det ett behov av att nu överväga vilka anpassningar av budgetlagen som är erforderliga.

3.2. En anpassning av budgetlagen till den utveckling som skett sedan 1996

Det har gått drygt tretton år sedan budgetlagen infördes. Erfarenheterna hittills tyder på att budgetlagen har utgjort ett väl fungerande regelverk för finanspolitiken och budgetprocessen. De goda erfarenheterna hindrar emellertid inte att det finns ett behov av en översyn av lagen för att åstadkomma en anpassning till de erfarenheter som vunnits sedan lagen infördes.

Budgetlagens bestämmelser är utformade så att de ska utgöra en rimlig avvägning mellan fasthet i budgetprocessen och behovet av flexibilitet i denna. Behovet av flexibilitet tillgodoses genom vissa bestämmelser som ger riksdagen rätt att besluta om annat än det lagens huvudregler föreskriver. Det gäller bl.a. de avräkningsgrunder som används i fråga om inkomsttitlar och anslag. Det gäller även principerna om fullständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten. En fråga som debatterats relativt flitigt under årens lopp gäller just huruvida de avsteg från bruttoprincipen som förekommit i praxis varit motiverade. Kritiker har pekat på att vissa utgifter redovisas på statsbudgetens inkomstsida och att avgiftsinkomster i allt högre grad kommit att redovisas utanför statens budget. Det finns ett behov av att pröva om den praxis som utvecklats är motiverad och om det finns behov av ändrade bestämmelser på området. Utredningen återkommer till dessa frågor i avsnitt 4.

I avsnitt 5 behandlas en annan fråga som har att göra med statsbudgetens omfattning. Det gäller redovisningen av EU-medel, som alltsedan Sveriges inträde som medlem i EU har redovisats brutto på statsbudgeten. Tillämpningen av bruttoprincipen i kombination med användningen av ett utgiftstak har föranlett en diskussion om redovisningen är ändamålsenlig. Diskussionen har sin utgångspunkt i det förhållandet att den svenska riksdagen och regeringen inte alltid kan påverka storleken av utbetalningarna av EU-stöd. I avsnittet prövas därför frågan om den ordning som tillämpas i dag bör bibehållas.

Tre anslagstyper kan användas enligt budgetlagen. Det är obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag. Till anslagstyperna är kopplade olika villkor om anslagssparande och anslagskredit. Budgetlagen öppnar också vissa möjligheter för regeringen att besluta om överskridande av anslag, begränsningar i villkoren och att anslagsmedel dras in. I praktiken används i dag endast ramanslaget. Bland annat mot bakgrund av detta behöver det

prövas om det finns anledning att förändra bestämmelserna om anslagstyperna och de därtill hörande anslagsvillkoren. Utredningen behandlar frågan i avsnitt 6.

I budgetlagen finns det vidare bestämmelser om på vilka grunder avräkning mot inkomsttitlar och anslag ska göras. Som tidigare nämnts finns det en möjlighet för riksdagen att besluta om avräkning på annan grund. Denna möjlighet har utnyttjats i praktiken, bl.a. när det gäller redovisningen av skatter. Skatter ska enligt budgetlagen redovisas mot inkomsttitel det år då betalning erhålls. Skatter redovisas emellertid numera på intäktsmässig grund. I fråga om förvaltningsutgifter används vidare kostnadsmässig redovisning i stället för utgiftsmässig som föreskrivs i budgetlagen. Utvecklingen på området kan medföra ett behov av nya bestämmelser om redovisning mot anslag och inkomsttitlar. Detta ämne behandlas i avsnitt 7.

Användningen av s.k. beställningsbemyndiganden har ökat kraftigt sedan budgetlagens tillkomst. Anledningen till detta är bl.a. att regeringen tillämpat bestämmelsen om beställningsbemyndiganden i budgetlagen mera strikt än tidigare för att ge riksdagen ett mera rättvisande beslutsunderlag. Riksdagen har vidare gjort vissa uttalanden bl.a. om hur redovisningen av ändamålet för det bemyndigande regeringen begärt och om avsaknaden av tidsbegränsningar när det gäller infriandet av åtaganden som regeringen gör med stöd av ett bemyndigande. Även här föranleder erfarenheterna av bestämmelsernas tillämpning ett behov av överväganden om eventuella förändringar i regelverket. Beställningsbemyndiganden behandlas i avsnitt 8.

Statliga lån och garantier ges till verksamheter som staten finner det är angeläget att stödja. Den statliga kreditgivningen utgör ett komplement till vad kreditmarknaden kan erbjuda. Riksdag och regering beslutar om all statlig utlåning. I budgetlagen finns bestämmelser om sådana garantier som staten ställer ut. Trots att statens utlåning kan medföra samma ekonomiska risk som ett garantiåtagande saknas bestämmelser om utlåning i budgetlagen. I avsnitt 9 prövar utredningen behovet av sådana bestämmelser.

Budgetlagen saknar bestämmelser om förvärv av egendom. Likväl har en fast praxis utvecklats, grundad på uttalanden från riksdagen, som innebär att regeringen inte utan riksdagens godkännande får förvärva aktier eller besluta om kapitaltillskott. Behovet av en kodifiering av denna praxis prövas i avsnitt 10. Även

frågan om finansiering av förvärv av aktier och tillskott av kapital behandlas i avsnitt 10.

Det förekommer att staten tar emot egendom genom gåva eller testamentariskt förordnande. Det finns inte i budgetlagen någon uttrycklig bestämmelse om förvaltningen av donationsmedel Behovet av en sådan reglering tas upp i avsnitt 11.

Riksdagen har under en längre tid efterlyst en resultatredovisning som är bättre anpassad till riksdagens beredningsformer och besluten om statens budget. På vilket sätt riksdagens synpunkter bör medföra ändringar i budgetlagen prövas i avsnitt 12.

Inom redovisningsområdet pågår en fortlöpande utveckling. En viss internationell harmonisering av redovisningsregler för den offentliga sektorn har skett. Budgetlagen förskriver att bokföringen i staten ska följa god redovisningssed och att all redovisning ska ge en rättvisande bild. Den utveckling som skett på området väcker frågan om det finns ett behov av en revidering av bestämmelserna om regeringens redovisningsskyldighet. Riksrevisionen har vidare haft invändningar mot att riksdagen inte närmare har beslutat om årsredovisningens innehåll och omfattning m.m. Frågor med anknytning till behovet av bestämmelser i lag om årsredovisningen för staten behandlas i avsnitt 13.

Sedan budgetlagens tillkomst har regeringen utfärdat nya föreskrifter om intern styrning och kontroll samt internrevision. Detta har bl.a. föranletts av synpunkter som Riksrevisionen haft om brister på detta område. Budgetlagen saknar bestämmelser om intern styrning och kontroll. I avsnitt 14 behandlas frågan om det finns ett behov av föreskrifter på detta område.

Regeringen har sedan budgetlagens tillkomst lämnat budgetprognoser varje år, dels i budgetpropositionen, dels i den ekonomiska vårpropositionen. Frågan om denna ordning bör läggas fast i lagen, liksom om det finns något behov att i lagen närmare precisera vad prognoserna ska avse och för vilken tidsperiod de ska lämnas, prövas i avsnitt 15.

Budgetlagen innehåller flera bestämmelser om överlåtelse av statens egendom. Enligt regleringen får regeringen om vissa förutsättningar är uppfyllda överlåta fast egendom om värdet av egendomen inte överstiger 50 miljoner kronor. Regeringen får också besluta om försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Sedan budgetlagen trädde i kraft har en kraftig prisutveckling skett på fastighetsmarknaden. Vidare har det visat sig i den praktiska tillämpningen att osäkerhet har funnits om

vad som är innebörden av lagens begrepp ”samhällsbyggnadsändamål” och hur avvägningen mellan sådana ändamål och statens behov av en fastighet lämpligen bör göras. Huruvida dessa frågeställningar bör föranleda någon ändring i bestämmelsen om regeringens befogenhet att besluta om överlåtelse av fastigheter behandlas i avsnitt 16.

3.3. Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller i riksdagsordningen

Vid behandlingen av regeringens proposition om budgetlagen tog konstitutionsutskottet (KU) 1996 upp frågan om huruvida vissa av de föreslagna bestämmelserna borde placeras i budgetlagen eller riksdagsordningen. KU anförde att flera av bestämmelserna i den föreslagna budgetlagen påverkade formerna för riksdagens handlande och att de hade ett sakligt samband med 3 kap. 2 § och 5 kap. 12 § RO. Det kunde därför enligt KU diskuteras om inte bestämmelserna skulle tas in i RO i stället för i den föreslagna budgetlagen. KU tillade att där behovet av minoritetsskydd gjorde sig gällande borde bestämmelserna tas in som huvudbestämmelser i RO, medan det i övrigt skulle vara tillräckligt med nya tilläggsbestämmelser. KU ifrågasatte t.ex. om inte en så grundläggande bestämmelse som 3 § budgetlagen om vilka anslagstyper riksdagen ska använda borde vara en huvudbestämmelse i RO. De bestämmelser som angav villkoren för anslagen kunde däremot enligt utskottet tas in i RO:s tilläggsbestämmelser. Bestämmelserna om statsbudgetens avgränsning ansågs vidare vara av central betydelse för att säkerställa att riksdagen får ett fullständigt underlag för sina beslut (16–19 §§ budgetlagen).

KU framhöll också att en del av bestämmelserna i den föreslagna budgetlagen vände sig direkt till riksdagen. Det gällde bl.a. möjligheterna för riksdagen att besluta att avräkning mot anslag ska ske på annan grund än den som anges i lagen (10 § fjärde stycket budgetlagen) och möjligheten att besluta att finansiering av anskaffning ska ske på annat sätt än som annars gäller (23 § budgetlagen). Det borde enligt utskottet övervägas om inte sådana bestämmelser borde placeras i RO:s tilläggsbestämmelser.

KU avstod från att lägga fram förslag till några genomgripande förändringar i förhållande till regeringens förslag, eftersom konsekvenserna av en relativt omfattande omdisponering av lagförslaget

kunde vara svåra att överblicka. Det borde dock, anförde utskottet, ges talmanskonferensen tillkänna att en sådan förändring borde utredas för att genomföras på sikt. Riksdagen godkände vad utskottet hemställde om (bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27).

En av talmanskonferensen tillkallad parlamentarisk kommitté, Riksdagskommittén, fick 1998 i uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor om riksdagens arbetsformer. Uppdraget innefattade även att överväga den fråga som konstitutionsutskottet väckt. Även Riksdagskommittén ifrågasatte om inte vissa bestämmelser i budgetlagen snarare hörde hemma i riksdagsordningen (2000/01:RS1 bil. 4). Behandlingen av Riksdagskommitténs betänkande ledde till att riksdagen beslutade att ge regeringen till känna att en möjlighet att flytta vissa bestämmelser till riksdagsordningen borde utredas och genomföras på sikt.

Frågan har därefter behandlats flera gånger, bl.a. av en arbetsgrupp i Finansdepartementet som lämnade förslag till en ny budgetlag i departementspromemorian Nya principer för utformningen av statsbudgeten (Ds 2003:49). I det sammanhanget fördes ett principiellt resonemang i frågan. Arbetsgruppen, som inte delade uppfattningen att de aktuella bestämmelserna skulle flyttas till riksdagsordningen, anförde att ett sätt att lösa de principiella frågorna skulle kunna vara att formulera om de paragrafer i budgetlagen som särskilt anses påverka riksdagens handlande. Detta skulle kunna ske genom att de berörda bestämmelserna i budgetlagen anger vad regeringen ska iaktta eller får göra när den lämnar förslag till statsbudget till riksdagen. En sådan bestämmelse skulle sedan kunna kompletteras med en motsvarande bestämmelse i riksdagsordningen där det föreskrivs vad riksdagen ska iaktta eller får göra i fråga om regleringen av statsbudgeten. Något förslag till ändringar i budgetlagen med anledning av riksdagens tillkännagivande lämnades dock inte.

Regeringen har redovisat sin syn på saken i skrivelsen Årsredovisningen för staten 2004 (skr. 2005:101). Regeringen anförde då att det inte fanns tillräckliga skäl att föreslå någon förändring som innebar att bestämmelser skulle flyttas från budgetlagen till riksdagsordningen. Regeringen ansåg vidare att placeringen av de aktuella bestämmelserna inte hade vållat något problem i praktiken. Sedan budgetlagen infördes har en ny bestämmelse införts i 9 kap. 11 § RF. I paragrafen finns en upplysning om att ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och

särskild lag (i regeringens förslag till ändrad RF har bestämmelsen fått lydelsen Ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag). Genom införandet av bestämmelsen har, menade regeringen, budgetlagen fått en särskild ställning i konstitutionell bemärkelse. Enligt vad regeringen vidare anförde var det ofrånkomligt att en budgetlag som reglerar befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen också innehåller bestämmelser som riktar sig till riksdagen. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen hänvisade konstitutionsutskottet i ett yttrande till finansutskottet till vad som anförts i den ovan nämnda departementspromemorian om möjligheten att formulera om de bestämmelser som kan anses rikta sig till riksdagen. Konstitutionsutskottet anförde därefter att det delade regeringens uppfattning att ytterligare åtgärder med anledning av det tidigare tillkännagivandet om vissa bestämmelsers placering för närvarande inte behövdes. Enligt utskottet kunde frågan i stället lämpligen tas upp i samband med den översyn av budgetlagen som troligtvis skulle behöva göras i framtiden. Finansutskottet delade konstitutionsutskottets uppfattning (skr. 2004/05:121, bet. 2004/05:FiU28). Konstitutionsutskottet har därefter inte uttalat sig i frågan.

Genom införandet av den ovan nämnda bestämmelsen i 9 kap. 11 § RF får budgetlagen anses ha fått en annan konstitutionell betydelse. Frågan om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen får därigenom och genom de uttalanden som regeringen och konstitutionsutskottet gjorde 2004 därmed anses vara avgjord. Enligt utredningens mening bör dock översynen av budgetlagen göras också med beaktande av de synpunkter som framförts om att bestämmelserna i budgetlagen i första hand bör formuleras så att de så långt som möjligt inte uttryckligen riktar sig till riksdagen. I de fall en sådan anpassning av formuleringarna sker i utredningens förslag framgår detta av författningskommentaren till de berörda paragraferna.

3.4. Rikdagsstyrelsens förslag till ändringar i budgetlagen

Riksdagsstyrelsen har till riksdagen lämnat förslag om vissa ändringar i budgetlagen med anledning av en uppföljning som gjorts av riksrevisionsreformen (bet. 2008/09:URF3, försl. 2009/10:RS4). Änd-

ringarna berör 37, 38 och 47 §§ budgetlagen och avser den tidpunkt då årsredovisningen senast ska lämnas till riksdagen samt när regeringen ska redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Riksrevisionens granskningar. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2011. Även dessa förslag till lagändringar, som för närvarande bereds i riksdagen, har beaktats i utredningsarbetet.

3.5. En ny budgetlag

Utredningens förslag: Lagen (1996:1059) om statsbudgeten

ersätts med en ny lag som ges namnet budgetlag.

Det är tretton år sedan lagen om statsbudgeten trädde i kraft. Lagen har i dagligt tal kommit att kallas ”Budgetlagen”.

För närvarande innehåller lagen 48 paragrafer, varav en är upphävd. Flertalet av dessa paragrafer berörs av de frågeställningar som utredningen har att överväga och de förslag som lämnas i detta betänkande. Utredningen föreslår vidare i det följande att ett relativt stort antal nya paragrafer införs. Om dessa ska fogas in i den befintliga lagen om statsbudgeten kan det medföra att lagen blir tekniskt komplicerad och svårläst. Av praktiska skäl bör lagen om statsbudgeten därför ersättas av en ny lag, som ges namnet budgetlag. Lagen bör också delas in i kapitel.

I det följande använder utredningen budgetlagen som beteckning även på den nu gällande lagen om statsbudgeten. Detta gäller dock inte författningskommentaren där lagen om statsbudgeten används om den nu gällande lagen.

4. Omfattningen av statens budget

4.1. Brutto- och nettoredovisning

4.1.1. Bakgrund

För att statens budget ska utgöra ett gott underlag för riksdagens beslut om statens inkomster och utgifter och om den ekonomiska politiken, behöver den ge en pålitlig bild av statens samlade finanser. I den offentligrättsliga doktrinen har sedan länge utvecklats några principer för hur en god budget bör vara utformad. En av dessa är principen om budgetens enhet som innebär att några specialbudgetar inte ska finnas vid sidan av budgeten. En annan princip är den om budgetens universalitet som innebär att statens samtliga inkomster och utgifter bör redovisas i budgeten med sina bruttobelopp. Dessa principer är alltjämt giltiga och tas uttryckligen som utgångspunkt för t.ex. de finansiella bestämmelser som gäller för EU:s budget. I den svenska diskussionen har för dessa principer sedan länge begreppen fullständighetsprincipen och bruttoprincipen kommit att användas.

De klassiska principerna för budgetens utformning har sedan 1800-talet uppmärksammats i Sverige i samband med diskussioner om utformningen av statens budget. Av förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 332) framgår att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen bör vara vägledande vid utformningen av statsbudgeten, men att undantag från dessa principer behöver göras. Denna fråga berörs inte i förslaget till ändrad regeringsform (prop. 2009/10:80). Med anledning av de väsentliga avsteg från dessa principer som gjordes under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet, kom det enligt finansutskottets mening (bet. 1992/93:FiU30 s. 167) att saknas möjlighet att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. Den statliga budgeten ansågs inte längre utgöra ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter. Det statliga upplåningsbehovet hade blivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglade

obalanserna i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk.

Det var mot denna bakgrund som bestämmelserna om avgränsningen av statens budget i budgetlagen utformades i mitten av 1990-talet. Enligt regeringens uttalande i den proposition som låg till grund för budgetlagen ska bruttoprincipen vara vägledande vid utformningen av statens budget och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar (prop. 1995/96:220 s. 43 och 94). I 16 § föreskrivs sålunda att förslaget till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 17 och 18 §§ finns regler om att vissa avgiftsfinansierade verksamheter får redovisas netto på anslag eller ska redovisas vid sidan av statsbudgeten. Detta betyder att principen om fullständighet i vertikalt led ned till statens lånebehov upprätthålls utan undantag, men att viss avgiftsfinansierad verksamhet inte behöver framgå av statens budget. Undantag kan således göras från bruttoprincipen.

I direktiven till utredningen anges att det är angeläget att pröva om det finns skäl att i något avseende förändra avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i budgetlagen. Om avsteg behöver göras från principerna om fullständighet och bruttoredovisning kan det enligt direktiven finnas ett behov av att tydliga motiv anges och att möjligheten till jämförbarhet säkerställs.

4.1.2. Erfarenheter

Det finns anledning att erinra om att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen är just principer och att det i samband med beredningen av regeringsformen 1973 klargjordes att undantag behöver göras från dessa principer. Det kan också nämnas att t.ex. EU:s finansiella bestämmelser rymmer en rad undantag från motsvarande principer. Principer är således goda utgångspunkter för handlandet men i en del fall krävs praktiska anpassningar till verkligheten som innebär att avvikelser görs från principerna. Det finns också skäl att erinra om att ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomiskpolitiska debatten och den tekniska utvecklingen leder till att det statliga budgetsystemet måste kunna förnyas successivt (prop. 1973:90 s. 222).

I samband med att budgetlagen infördes avvecklades ett antal specialbudgetar m.m. som låg vid sidan av statens budget och gjorde den ofullständig. Någon diskussion om budgetens fullstän-

dighet, dvs. att all statlig verksamhet som påverkar statens lånebehov ska omfattas av budgeten, har knappast förekommit sedan budgetlagen trädde i kraft. Åtgärder som skulle undergräva tilllämpningen av denna princip har heller inte aktualiserats. Principen om statsbudgetens fullständighet upprätthålls således med fasthet. Det saknas därför anledning för utredningen att ytterligare behandla denna fråga.

När det däremot gäller tillämpningen av bruttoprincipen finns åtskilliga exempel på att nya avvikelser har genomförts efter det att budgetlagen trätt i kraft. På regeringens förslag i 2000 års ekonomiska vårproposition beslutade riksdagen sålunda att bl.a. Tullverket, Polisväsendet, Centrala studiemedelsnämnden och Vägverket skulle få disponera avgiftsmedel som tidigare redovisats mot inkomsttiteln Offentligrättsliga avgifter. En övergång skedde således från brutto- till nettoredovisning. Sammantaget fick myndigheterna disponera ytterligare 750 miljoner kronor i avgiftsinkomster. Syftet med åtgärden angavs i flera fall vara att öka myndigheternas resurser. Detta kritiserades av den politiska oppositionen som menade att åtgärden var ett budgettricksande för att kringgå utgiftstaket. Ändå värre ansågs dock vara att ökad nettoredovisning fick till följd att riksdagens möjligheter att pröva myndigheternas medelsbehov beskars. Överblicken, eller transparensen, gick förlorad (bet. 1999/2000:FiU20 s. 231 f och 252 ff). Därefter har riksdagen på förslag av regeringen i 2006 års ekonomiska vårproposition beslutat att vissa nya avgifter på jordbrukets område ska få disponeras för att täcka utgifterna i angivna verksamheter och således nettobudgeteras eller redovisas vid sidan av statsbudgeten. De avvikelser som under senare år gjorts från bruttoprincipen i fråga om redovisning av avgifter har dock var för sig, och även sammantagna, avsett ganska begränsade belopp.

Betydligt större belopp är det frågan om när regering och riksdag beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras mot en skattskyldigs skattekonto. Därmed uppkommer nettobudgetering på statsbudgetens inkomstsida som innebär att utgifter redovisas mot en inkomsttitel för skatt och att nettoinkomsten på inkomsttiteln blir lägre. Förfarandet är alltså detsamma som användes för arbetsmarknadsfonden fram till mitten av 1990-talet och som ledde till ett ackumulerat underskott på 80 miljarder kronor på en inkomsttitel. Denna erfarenhet motiverar att budgetlagen inte innehåller något undantag från bruttoprincipen beträffande inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Av budgetlagen följer

således (prop. 1995/96:220 s. 94) att utgifter, bortsett från korrigeringar och omföringar m.m., inte får redovisas mot inkomsttitlar.

Redovisning av utgifter mot inkomsttitlar har sedan början av 2000-talet vid flera tillfällen likväl förekommit för främst sysselsättningsfrämjande åtgärder samt energi- och miljöinvesteringar. Detta har skett genom att en skattskyldigs utgifter för ett visst ändamål har krediterats vederbörandes skattekonto. Den politiska oppositionen har anfört att detta är ett uppenbart brott mot den bruttoredovisningsprincip som är en hörnsten i budgetlagen och att sådana åtgärder borde ha lett till att utgiftstaket sänkts (bet. 2003/04:FiU1 s. 371 f).

Mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits prövar utredningen i det följande om det finns behov av att utveckla bestämmelserna i budgetlagen om bruttoredovisning. Först behandlas redovisningen av avgiftsinkomster och därefter frågor om skatteutgifter av olika slag.

4.2. Avgifter i staten

Statens verksamhet finansieras huvudsakligen med skatter. Vid sidan av skatteintäkterna har staten emellertid även andra intäkter bl.a. i form av sådana avgifter som myndigheter tar ut för varor och tjänster som tillhandahålls. År 2008 uppgick intäkterna av sådana avgifter till drygt 43 miljarder kronor vilket motsvarar inemot fem procent av statens totala intäkter.1

Avgifterna brukar delas in i betungande avgifter och avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. För den förstnämnda kategorin av avgifter används ofta beteckningen ”offentligrättsliga avgifter”, ”belastande avgifter” eller ”tvingande avgifter”. En avgift är betungande om den innebär ett ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden. En förutsättning för att en sådan avgift ska få tas ut är att riksdagen beslutat att en viss verksamhet ska bedrivas och att de som använder den vara eller tjänst som tillhandahålls ska betala en avgift. Riksdagen kan också ge regeringen ett bemyndigande att besluta om en sådan avgift. Några exempel på betungande avgifter är avgifter för körkort, pass, inspektion av fartyg, byte av namn och kontroll av läkemedel. Inkomsterna från de betungande avgifterna uppgick 2008 till drygt 13 miljarder kronor.

1 Årsredovisning för staten 2008 (skr. 2008/09:101).

Avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster beslutas av regeringen och benämns ibland ”avgifter i uppdragsverksamhet” eller ”frivilliga avgifter”. Hit brukar alla avgifter som inte är betungande räknas. Inkomsterna från de frivilliga avgifterna uppgick 2008 till knappt 30 miljarder kronor.

4.2.1. Regelverket

Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel inte användas på något annat sätt än riksdagen har bestämt. Hur statens medel ska användas bestämmer riksdagen genom budgetregleringen. Riksdagen får dock enligt 9 kap. 2 § andra styckets andra mening RF besluta att medel tas i anspråk på annat sätt. I 9 kap. 7 § förslaget till ändrad RF föreskrivs att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad riksdagen bestämt. Vidare föreskrivs i 9 kap. 3 § tredje stycket att riksdagen kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Med de nuvarande och de föreslagna bestämmelserna i regeringsformen skapas förutsättningar för riksdagen att besluta att inkomster används för bestämda ändamål utan att anslag anvisas. Detta innebär att inkomster specialdestineras till ett visst ändamål.

Av 9 § budgetlagen framgår att de statsinkomster som beräknas av riksdagen ska redovisas mot inkomsttitlar. När avgiftsinkomster specialdestinerats till en viss verksamhet beräknas inkomsterna inte av riksdagen och de tas därför inte upp på inkomsttitel. Med specialdestination avses således att inkomsterna utan att föras upp på statens budget används för att täcka utgifter i en viss verksamhet.

Betungande avgifter

Enligt 8 kap. 3 § RF ska föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Föreskrifter om skatt till staten och om betungande avgifter faller in under denna bestämmelse. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i 8 kap. 2 § första stycket 2 förslaget till ändrad RF. Enligt 8 kap. 7 § första stycket RF kan dock regeringen utan hinder av 8 kap. 3 §, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om annat än

skatt inom vissa uppräknade ämnesområden. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i 8 kap. 3 § förslaget till ändrad RF.

Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan regeringen vidare efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars ska meddelas av riksdagen. Till skillnad från vad som gäller enligt 8 kap. 7 § RF kan riksdagens bemyndigande enligt denna bestämmelse ha annan form än lag, i praktiken en hemställan i ett utskottsbetänkande som riksdagen ansluter sig till. I förslaget till ändrad RF tas denna möjlighet bort och normgivningsbemyndiganden om bl.a. betungande avgifter ska alltid ges i lag. Ett syfte med denna ändring är att uppnå likformighet och att bemyndigandena ska bli lättare att hitta (prop. 2009/10:80 s. 224).

Med stöd av 8 kap. 11 § RF kan riksdagen bemyndiga regeringen att överlåta sin normgivningsmakt till t.ex. förvaltningsmyndigheter. En motsvarande bestämmelse finns i 8 kap. 10 § förslaget till ändrad RF.

Innebörden av de bestämmelser i regeringsformen som nu återgetts är i huvudsak att riksdagen med lag kan besluta att betungande avgifter ska tas ut för en vara eller tjänst som staten tillhandahåller. Regeringen kan i lag bemyndigas att besluta närmare om en sådan avgift. Regeringen kan i lag också bemyndigas att delegera till en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter om en avgift. Huruvida en sådan avgift ska redovisas mot en inkomsttitel (bruttoredovisas) eller om avgiften ska specialdestineras beslutar riksdagen särskilt för varje avgift.

Frivilliga avgifter

Regeringen får med stöd av bestämmelsen om den s.k. restkompetensen i 8 kap. 13 § första stycket 2 RF besluta om uttag av frivilliga avgifter. En motsvarande bestämmelse finns i 8 kap. 7 § första stycket 2 förslaget till ändrad RF. Av dessa bestämmelser följer emellertid ingen befogenhet för regeringen att disponera medlen. Riksdagen har dock genom införandet av 19 § budgetlagen bemyndigat regeringen att besluta om dispositionen ifråga om avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster.

Budgetering och redovisning av avgifter

Enligt 16 § budgetlagen ska regeringens förslag till budget för staten omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Genom användningen av uttrycket statens lånebehov ger bestämmelsen uttryck för fullständighetsprincipen. De undantag som anges i bestämmelsen avser sådan verksamhet där intäkter specialdestinerats till en viss verksamhet och alltså tas i anspråk på annat sätt än genom budgetreglering, eller som det uttrycks i 9 kap. 3 § tredje stycket förslaget till ändrad RF, på annat sätt än genom beslut om anslag.

I 17 § första stycket budgetlagen anges att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget. Bestämmelsen innebär att inkomster tas upp på budgetens inkomsttitlar, medan utgifter tas upp på anslag. Inkomsterna får inte minskas med utgifter och utgifterna får inte minskas med inkomster. En konsekvent tillämpning av bruttoprincipen innebär att alla inkomster redovisas mot inkomsttitlar och används för att täcka alla utgifter som redovisas mot anslag.

De undantag som enligt budgetlagen får göras från bruttoprincipen beskrivs i det följande.

Ska inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna enligt 17 § andra stycket budgetlagen redovisas netto på anslag. Som exempel på avgifter som endast är avsedda att bidra till verksamhetens utgifter kan nämnas t.ex. museernas inträdesavgifter. Ett annat exempel är intäkter av tillfällig karaktär som vissa myndigheter har, t.ex. försäljning av rapporter m.m. I dessa fall saknas ett bestämt ekonomiskt mål för graden av självfinansiering och verksamheten finansieras med avgiftsintäkter som myndigheterna får förfoga över direkt och med anslagsmedel. Nettoredovisningen medför att hela omfattningen av en verksamhet inte framgår av anslaget. Anslaget tar endast sikte på de utgifter som kvarstår sedan den del som finansieras med avgiftsintäkter räknats bort.

Av 19 § framgår att regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Därav följer att regeringen även får (jfr prop. 1995/96:220 s. 95) besluta att inkomsterna ska redovisas mot en inkomsttitel, företrädesvis Övriga inkomster av statens verksamhet.

Enligt 18 § budgetlagen ska en verksamhet där statens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Bestämmelsen motiverades i förarbetena till lagen (prop. 1995/96:220 s. 45) med att över- eller underskott i en avgiftsfinansierad myndighets verksamhet måste kunna överföras till kommande år. Det förekommer även att helt avgiftsfinansierade verksamheter i myndigheter redovisas vid sidan av statens budget.

Krav på full kostnadstäckning är ett uttryck för att ett bestämt ekonomiskt mål har fastställts för verksamheten och innebär att inkomsterna helt ska täcka kostnaderna inom ett verksamhetsområde. Ett bestämt ekonomiskt mål anses även finnas när regeringen föreskrivit en kostnadstäckning som innebär t.ex. att 50 procent av kostnaderna eller alla kostnader utöver 10 miljoner kronor ska täckas med intäkter. Däremot saknas ett bestämt ekonomiskt mål om medel från ett anvisat anslag får tas i anspråk för att finansiera kostnader i en omfattning som inte närmare har preciserats.

4.2.2. Hur redovisningen av avgifter kommit att utvecklas

Då budgetlagen antogs 1996 uppgick statens avgiftsintäkter till drygt 20 miljarder kronor. Något mindre än hälften av detta belopp utgjorde avgifter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Tio år senare, år 2006, uppgick statens avgiftsintäkter till omkring 37 miljarder konor. Storleken av de betungande avgifterna har varit i stort sett densamma, omkring 12 miljarder kronor, under tioårsperiod. De frivilliga avgiftsintäkterna har däremot mer än fördubblats från 10 till 25 miljarder kronor (SO