SOU 2019:52

Sverige och bankunionen

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 13 december 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen samt redovisa fördelar, nackdelar och risker med att delta i eller kvarstå utanför bankunionen. Generaldirektören Anna-Karin Jatko förordnades att från den 13 december 2017 vara särskild utredare. Ett antal experter har förordnats för att biträda utredaren. De experter som arbetat med det nu redovisade uppdraget är verkställande direktören Ewa Andersen, Sparbankernas riksförbund, professorn Bo Becker, Handelshögskolan i Stockholm, departementsrådet Erik Eldhagen, Finansdepartementet, avdelningschefen Johanna Fager Wettergren, Riksgälden, chefsekonomen Johan Hansing, Svenska bankföreningen, generaldirektören, f.d. EU-ambassadören Dag Hartelius, seniora rådgivaren Mattias Hector, Riksbanken, seniora rådgivaren Per Håkansson, Finansinspektionen, agronomekonomen, f.d. generaldirektören Lena Johansson, justitierådet Kristina Svahn Starrsjö, Högsta förvaltningsdomstolen, departementsrådet Anna Widenfalk, Finansdepartementet. T.f. avdelningschefen Pär Holmbäck, Riksgälden, förordnades den 4 mars 2019 efter att Johanna Fager Wettergren lämnat sitt uppdrag.

Fil.lic. Fredrik Bystedt anställdes som huvudsekreterare den 15 januari 2018. Jur.dr. Frida-Louise Göransson anställdes som utredningssekreterare den 22 januari 2018. MPA Christine Östlund anställdes den 1 augusti 2018 som utredningssekreterare. Fil.dr. Lars Lundberg var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. 12 mars 2018 t.o.m. 29 juni 2018. Jur.kand. Danielle Andersson var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. 1 januari 2019 t.o.m. 30 oktober 2019. Fil.mag. Jonas Eriksson var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. 13 mars 2019 t.o.m. 30 juni 2019. Pol.kand.

Josefin Larsson var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. 1 augusti 2019 t.o.m. 30 september 2019.

Anna-Karin Jatko svarar som utredare ensam för innehållet i betänkandet.

Härmed överlämnas betänkandet Sverige och bankunionen (SOU 2019:52). I och med detta är utredningens uppdrag slutfört.

Stockholm i november 2019.

Anna-Karin Jatko

Fredrik Bystedt Frida-Louise Göransson Christine Östlund

Förkortningar

AMC Asset Management Company AQR Asset Quality Review BIS Bank for International Settlements BRRD Bank Recovery and Resolution Directive CET 1 Core Equity Tier 1 CRD Capital Requirements Directive CRR Capital Requirements Regulation Eba European Banking Authority ECA European Court of Audit ECB European Central Bank Edis European Deposit Insurance Scheme EES Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet EFSM European Financial Stability Mechanism EG Europeiska Gemenskapen Eiopa European Insurance and Occupational Pensions Authority Ela Emergency Liquidity Assistance EMF European Monetary Fund EMU Ekonomiska och Monetära Unionen ERM II Exchange Rate Mechanism (II) ESA:s European Supervisory Authorities ESFS European System of Financial Supervision ESM European Stability Mechanism Esma European Securities and Markets Authority ESRB European Systemic Risk Board

EU Europeiska Unionen EUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt EUfördraget Fördraget om Europeiska unionen FAB Förlustabsorberingsbelopp FSAP Financial Sector Assessment Program FSB Financial Stability Board FSC Financial Stability Committee GFCI Global Financial Centers Index G-SIB/ G-SII

Global Systemically Important Bank/ Institution

IMF International Monetary Fund IRT Internal Resolution Team JST Joint Supervisory Team LCR Liquidity Coverage Ratio LTRO Long Term Refinancing Operations MoU Memorandum of Understanding MPE Multiple Point of Entry MREL Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities NBMF Nordic-Baltic Macroprudential Forum NBSG Nordic-Baltic Stability Group NSFR Net Stable Funding Ratio OMT Outright Monetary Transmission O-SII Other Systemically Important Institution P2G Pillar 2 Guidance P2R Pillar 2 Regulation RAS Risk Assessment System REA Risk Exposure Amount SEP Supervisory Examination Programme SMP Securities Market Programme SPE Single Point of Entry

SRB Single Resolution Board SRF Single Resolution Fund SREP Supervisory Review and Evaluation Process SRM Single Resolution Mechanism SSM Single Supervisory Mechanism TLAC Total Loss-Absorbing Capital ÅKB Återkapitaliseringsbelopp ÖUP Översyns- och utvärderingsprocess

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Utredningens uppdrag har varit att göra en genomgripande analys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen. I betänkandet redovisas de för- och nackdelar samt risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför som utredningen har identifierat och analyserat. Utgångspunkten för utredningen har varit att Sverige inte har euron som valuta. Mot den bakgrunden har utredningen bedömt förutsättningarna för Sverige att delta i bankunionen på villkor likvärdiga de som medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter. Utredningen har utgått från utvecklingen inom och erfarenheterna av bankunionen så här långt. Bankunionen har inte varit i funktion i mer än fem år. Uppdraget har därför förutsatt kvalificerade antaganden om den framtida utvecklingen inom såväl EU som Sverige.

Bankunionen – gemensam tillsyn och resolution av banker

Bankunionen är i första hand en struktur – en institutionell ram – för att organisera arbetet med tillsyn och krishantering av banker inom euroområdet. Tillsyn och krishantering av banker inom EU utgår från ett omfattande regelverk som är gemensamt för samtliga medlemsstater (eng. the single rulebook), oavsett om de deltar i bankunionen eller inte. Själva bankunionen består av den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen inklusive den gemensamma resolutionsfonden. En eventuell tredje del i bankunionen – ett gemensamt insättningsgarantisystem – är än så länge föremål för politiska överväganden.

Bankunionen omfattar för närvarande de 19 medlemsstater som har euron som valuta. Bulgarien och Kroatien har formellt ansökt om att delta i bankunionen som ett steg på vägen mot att införa euron. Även om bankunionen från början omfattar euroländerna kan medlemsstater som, likt Sverige och Danmark, inte har euron som valuta inleda ett s.k. nära samarbete. Ett motiv till att en sådan möjlighet finns är att säkerställa att den inre marknaden för finansiella tjänster inte delas upp till följd av skillnader i hur det gemensamma regelverket tillämpas.

Tillsynsmekanismen

Bankunionens struktur för gemensam tillsyn benämns Tillsynsmekanismen (eng. Single Supervisory Mechanism, SSM). Den utgörs av en tillsynsnämnd (Tillsynsnämnden), som är en organisatoriskt fristående del av ECB, och de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Tillsynsmekanismen omfattar samtliga banker, andra kreditinstitut samt vissa företagsgrupper, där bankföretag ingår, inom bankunionen.1 ECB har ansvaret för all tillsyn inom bankunionen, men utför själva tillsynsarbetet i samarbete med de nationella behöriga myndigheterna.

ECB och Tillsynsnämnden tillämpar kapitaltäckningsregelverket i den löpande tillsynen av banker. ECB utför direkt tillsyn över de större bankerna (s.k. betydande banker), medan de nationella myndigheterna utför tillsynen över övriga banker (s.k. mindre betydande banker). ECB ska säkerställa en enhetlig regeltillämpning inom bankunionen samt följa riktlinjer från Europeiska bankmyndigheten (Eba) men även tillämpa nationell rätt. Till tillsynsuppgifterna hör bl.a. ägar- och ledningsprövning, att ge och återkalla banktillstånd samt att säkerställa att bankerna har tillräcklig kapital- och likviditetstäckning. Inom bankunionen ligger huvudansvaret för makrotillsynen, som tar sikte på risker i det finansiella systemet som helhet, på nationell nivå. ECB har dock ett visst kompletterande ansvar när det gäller de makrotillsynsverktyg som är harmoniserade på EU-nivå, dvs. de makrotillsynskrav som är utformade som kapitalkrav (och därmed inte t.ex. amorteringskrav).

1 ”Banker” används i utredningen som ett samlingsnamn för de företag som omfattas av bankunionsregelverket. Bankerna omfattas också av det gemensamma regelverket.

Tillsynsnämnden består av ordförande, vice ordförande och fyra andra ledamöter från ECB samt ledamöter som kommer från varje nationell tillsynsmyndighet i de medlemsstater som deltar i bankunionen, oavsett om medlemsstaten har euron som valuta eller inte. Tillsynsmekanismen är utformad för att tydligt separera penningpolitik och tillsyn av banker. Av den anledningen har Tillsynsnämnden ett stort mått av självständighet inom ECB. Det är dock ECBrådet, i kraft av att vara det högsta beslutsorganet inom ECB, som har det slutgiltiga avgörandet i tillsynsfrågor. ECB-rådet består av ECB:s direktionsledamöter och de nationella centralbankscheferna i euroländerna. Centralbankschefer från medlemsstater som inte har euron som valuta deltar inte i ECB-rådets möten. ECB-rådet fattar tillsynsbeslut genom ett förfarande som innebär att rådet kan invända mot ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden. Om ECBrådet inte invänder antas beslutet. ECB-rådet har hittills aldrig använt denna möjlighet. Hittills har ECB-rådet hanterat beslut i tillsynsärenden genom ett skriftligt förfarande. Runt 2 000 tillsynsbeslut har fattats årligen. Endast ett fåtal fysiska möten har hållits, företrädesvis om tematiska frågor.

Resolutionsmekanismen

Resolutionsmekanismen (eng. Single Resolution Mechanism, SRM) är bankunionens struktur för krishantering, mer specifikt s.k. resolution, av banker. Resolutionsmekanismen består av Resolutionsnämnden (eng. Single Resolution Board, SRB) och de nationella resolutionsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Resolutionsnämnden administrerar även en gemensam fond för finansiering av resolutionsåtgärder (eng. Single Resolution Fund, SRF).

Resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna ska tillämpa det gemensamma regelverket vad gäller krishantering (det s.k. krishanteringsdirektivet), i synnerhet resolution av banker, inom bankunionen. Resolutionsnämnden ska säkerställa en enhetlig tillämpning av regelverket men även tillämpa nationell rätt. Resolutionsnämndens huvudsakliga uppgifter är bl.a. att upprätta och anta resolutionsplaner, bestämma minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder, besluta om resolution samt tillämpa de s.k. resolutionsverktygen.

Resolutionsnämnden förbereder och fattar beslut om resolution för de banker som faller under ECB:s direkta tillsyn (dvs. de betydande bankerna) samt för vissa mindre banker med betydande gränsöverskridande verksamhet. De nationella resolutionsmyndigheterna har motsvarande uppgifter för övriga banker (dvs. de mindre betydande bankerna). Det är dock de nationella resolutionsmyndigheterna som genomför resolution för samtliga banker.

Resolutionsnämndens löpande arbete sker inom den verkstäl-

lande sessionen. Den består av en ordförande, en vice ordförande

samt fyra ledamöter som alla är heltidsanställda i Resolutionsnämnden. Även berörd(-a) nationella resolutionsmyndighet(-er) deltar.

Plenarsessionen tar beslut om övergripande strategiska frågor,

Resolutionsnämndens budget och fattar i vissa fall beslut om användningen av Resolutionsfonden. Plenarsessionen omfattar den verkställande sessionens ledamöter samt företrädare för nationella resolutionsmyndigheter i samtliga deltagande medlemsstater. Beslut om resolution av en bank förutsätter ett godkännande av kommissionen och, i vissa fall, Europeiska unionens råd (Ekofin-rådet).

Den gemensamma resolutionsfonden

Enligt EU:s krishanteringsregelverk ska bankens aktie- och fordringsägare – inte skattebetalarna – ha finansieringsansvaret om en bank är i behov av, exempelvis, tillskott av kapital. Bankunionens Resolutionsfond, liksom den svenska Resolutionsreserven, finns till för att täcka tillfälliga finansieringsbehov som kan uppstå i mer allvarliga situationer där detta ej är möjligt eller tillräckligt. Resolutionsfonden består av s.k. förhandsbidrag från respektive deltagande medlemsstats banker, vilket motsvarar de resolutionsavgifter svenska banker betalar till Resolutionsreserven. År 2024 ska fonden vara uppbyggd och då även fullt ut ömsesidig. Målnivån väntas motsvara cirka 60 miljarder euro (cirka 650 miljarder kronor). Resolutionsfonden kommer senast fr.o.m. 2024 att kompletteras med en s.k. finansiell säkerhetsmekanism (eng. backstop) som administreras av Europeiska stabilitetsmekanismen (eng. European Stability Mechanism, ESM). Säkerhetsmekanismen ska användas om Resolutionsfonden är otillräcklig och motsvara storleken på Resolutionsfonden. Säkerhetsmekanismen ska för euroländernas del tillhandahållas av ESM i form av en kredit-

lina till Resolutionsnämnden. Deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta ska tillhandahålla parallella kreditlinor till Resolutionsnämnden. Mekanismen kan användas för samma ändamål som Resolutionsfonden får användas för.

Nära samarbete och svenskt deltagande

Bankunionen är obligatorisk för medlemsstater som har euron som valuta. De medlemsstater som inte har euron som valuta har ändå möjlighet att bli en deltagande medlemsstat genom att upprätta ett s.k. nära samarbete med ECB. Så snart ett nära samarbete upprättats deltar medlemsstaten i bankunionen med, som utgångspunkt, samma rättigheter och skyldigheter som övriga deltagande medlemsstater. En medlemsstat som ingår ett nära samarbete har samma tillgång till Resolutionsfonden och säkerhetsmekanismen som övriga medlemsstater. När det nära samarbetet inleds måste medlemsstaten betala ett lika stort belopp till Resolutionsfonden som om medlemsstaten hade deltagit i bankunionen från början.

Det finns en möjlighet för medlemsstater som deltar i ett nära samarbete att lämna bankunionen närsomhelst efter tre år. Denna skyddsmekanism innefattar även möjligheter att invända mot beslut eller utkast till beslut i tillsynsärenden. Skulle det nära samarbetet avslutas har medlemsstaten rätt att få tillbaka de medel som betalats in till Resolutionsfonden med avdrag för eventuella kostnader för resolution avseende en bank som har tillstånd i den medlemsstat som avslutar ett nära samarbete.

Förutsättningarna för ett svenskt deltagande

Ett svenskt deltagande i bankunionen kräver inte någon befogenhetsöverföring till EU eftersom Sverige redan har godkänt EU:s fördrag där befogenheten att lagstifta samt att fatta beslut om tillsyn och resolution ingår. Ett deltagande kräver därmed inte heller att regeringsformen eller anslutningslagen ändras. Däremot skulle en ny lag behöva klargöra ansvarsfördelningen mellan EU-organen i bankunionen och de svenska myndigheterna.

Bakgrund och motiv till bankunionen

Bankunionens tillkomst ska ses mot bakgrund av den akuta ekonomiska krisen i euroområdet 2010–2012, ofta benämnd eurokrisen, under vilken euroländernas banksystem hade en stor betydelse. Efter det att kapitalflöden på EU:s inre marknad först avreglerades fullt ut på 1990-talet och euron därefter infördes 1999, byggdes betydande obalanser upp inom valutasamarbetet. Eurokrisen kom ytterst att bli en fråga om förtroendet för den gemensamma valutan. Bankunionen och andra förslag om en fördjupning av den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) syftade till att återskapa och stärka förtroendet för valutasamarbetet och därmed förhindra dess upplösning.

Den globala finanskris som föregick eurokrisen blottlade brister i banktillsynen i många länder och tydliggjorde att det saknades ändamålsenliga arrangemang för att hantera banker i kris. Dittills hade staten i de flesta fall (inklusive i Sverige i början av 1990-talet) tagit över nödlidande tillgångar, skjutit till kapital och, i vissa fall, nationaliserat banker. Efter finanskrisen vidtog EU en rad åtgärder för att stärka såväl regelverken som formerna för tillsyn och krishantering på bankområdet. Dessutom ökade samarbetet mellan tillsynsmyndigheter inom EU men även globalt. Frågor om samordning och harmonisering av bl.a. tillsynskrav inom EU hade varit aktuella redan på 1960-talet, men ditintills ofta mött politiskt motstånd.

Bankunionen syftar även till att värna och fördjupa EU:s inre marknad för finansiella tjänster. Genom att regler tillämpas på ett likartat sätt av gemensamma organ inom bankunionen, skapas bättre förutsättningar för konkurrens på lika villkor. På längre sikt kan bankunionens roll för att stärka den inre marknaden förväntas bli större.

Möjligheter till deltagande på likvärdiga villkor

Tillsynsmekanismen

I Tillsynsnämnden skulle Finansinspektionen delta på lika villkor som de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlemsstater som har euron som valuta. Man behöver dock beakta att ECBrådet är ECB:s högsta beslutande organ i tillsynsärenden. Eftersom Sverige inte har infört euron är riksbankschefen inte ledamot i ECBrådet och saknar därmed rösträtt. Det innebär att Sverige inte kan

delta i Tillsynsmekanismen på lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta.

Det finns omständigheter som i viss utsträckning kan kompensera för avsaknaden av lika villkor. Exempelvis är det rimligt att tro att ECB-rådet kommer att bjuda in en företrädare för svenska myndigheter att delta när rådet har fysiska möten i tillsynsfrågor. ECB-rådets ledamöter får inte ta särskild nationell hänsyn; ledamöterna råder under instruktionsförbud vilket innebär att de inte får ta instruktioner från andra, exempelvis hemlandets regering. Därtill sker omröstningar med enkel majoritet och en rotationsordning tillämpas som innebär att det alltid finns fyra ledamöter från euroländer som saknar rösträtt.

Det är oklart hur aktivt ECB-rådet kommer att vara i tillsynsfrågor i ett längre perspektiv. Hittills har det aldrig invänt mot ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden. Det är ingen garanti för att ECB-rådet inte kommer att invända mot förslag från Tillsynsnämnden. Det går inte att utesluta att invändningar kan ha betydelse för finansiell stabilitet i Sverige. Skyddsmekanismen möjliggör för Sverige att, som en yttersta åtgärd, lämna bankunionen efter tre års deltagande. Att mekanismen finns kan i sig ha en återhållande effekt på eventuell negativ särbehandling av medlemsstater som inte har euron som valuta; ett utträde av en medlemsstat från bankunionen skulle kunna uppfattas som en trovärdighetsförlust för bankunionen i sig. Det innebär inte att de politiska (och möjligen även de ekonomiska) kostnaderna för Sverige att lämna bankunionen är försumbara.

Sammanfattningsvis finns det faktorer som minskar de potentiellt negativa konsekvenserna av att det inte är möjligt för Sverige att delta på lika villkor i Tillsynsmekanismen som medlemsstater som har euron som valuta. I det avseendet bedöms det finnas förutsätt-

ningar för Sverige att delta på likvärdiga villkor. Det går dock inte

att på objektiva grunder avgöra huruvida de motverkande faktorerna, inklusive skyddsmekanismen, är tillräckliga för att Sverige ska kunna delta på likvärdiga villkor; detta bör i slutändan vara en politisk bedömning. Av betydelse är också förtroendet för ECB:s syn på sitt ansvar att i sin tillsynsroll beakta den inre marknadens enhetlighet och integritet. Ett ställningstagande behöver likväl väga in risken för särbehandling, och konsekvenserna av detta.

Resolutionsmekanismen

Det är Resolutionsnämnden som fattar beslut i resolutionsärenden avseende betydande banker. Nationella resolutionsmyndigheter är företrädda i den verkställande sessionen (i utvidgat format) när beslutet avser resolution av en bank eller del av en bankkoncern etablerad i den medlemsstaten. Nämnden ska försöka nå enighet om beslutet. Om det inte är möjligt kan Resolutionsnämnden anta ett beslut som går emot en nationell resolutionsmyndighet. Detta gäller för såväl medlemsstater som har euron som valuta som medlemsstater som inte har euron som valuta. Medlemsstaternas resolutionsmyndigheter deltar i Resolutionsnämndens plenarsession. Därmed skulle Riksgälden delta i beslutsfattandet inom Resolutionsnämnden på lika villkor som andra nationella resolutionsmyndigheter.

I förekommande fall, t.ex. om Resolutionsfonden ska användas, underställs beslut Ekofin-rådet som då kan godkänna eller invända. I dessa fall kan alla deltagande medlemsstaters finansministrar närvara, få information och, vid behov, rösta. Beslut tas då med enkel majoritet. Vad gäller användningen av den finansiella säkerhetsmekanismen har euroländerna och de medlemsstater som inte har euron som valuta kommit överens om samarbetsformer som bedöms innebära likvärdiga villkor. Bara euroländer kan vara medlemmar i ESM, men medlemsstater som inte har euron som valuta åtnjuter samma villkor vad gäller t.ex. lånevillkor, utbetalningar och tillgång till information som gäller för euroländerna.

Lagstiftning på finansmarknadsområdet

Oavsett om Sverige skulle delta i bankunionen eller inte, deltar företrädare för den svenska regeringen i EU:s lagstiftningsarbete på finansmarknadsområdet (och de förordningar som reglerar bankunionsorganen) och i förberedande organ. Även om Sverige i förhandlingar om direktiv och förordningar kan hänvisa till det formella inflytandet kan det i praktiken bli svårare för en medlemsstat som inte deltar i bankunionen att göra sin röst hörd. Det finns överlag en risk att medlemsstater som väljer att stå utanför samarbeten inom EU blir marginaliserade i förhandlingar. Detta gäller än mer i de fall en medlemsstat önskar få till stånd undantag i de gemensamma reglerna. De medlemsstater som för närvarande deltar i bank-

unionen utgör en kvalificerad majoritet i rådet. Det innebär att om de är överens om att anta ett visst beslut är det redan nu mycket svårt för övriga medlemsstater att förhindra att beslutet antas.

Diskussioner om bankunionens utveckling

När det gäller strategiska och allmänna diskussioner om bankunionens utveckling har eurogruppen och eurotoppmötet en viktig roll, även om de inte fattar formella beslut. Som huvudregel har medlemsstater som inte har euron som valuta deltagit vid dessa möten när bankunionen diskuterats. Möjligheten att åstadkomma likvärdiga villkor för deltagande i eurogruppen och eurotoppmötet vid diskussioner om bankunionens framtid är däremot begränsad för en medlemsstat som inte har euron som valuta, oaktat deltagande i bankunionen. De senaste åren har bankunionsrelaterade frågor ofta diskuterats i Europeiska rådet i stället för vid eurotoppmötet. I den utsträckning denna praxis fortsätter skulle Sverige ha ett lika stort formellt inflytande oavsett om Sverige deltar i bankunionen eller inte. Det är dock svårt att förutse hur ordföranden för Europeiska rådet respektive eurotoppmötet, vilket hittills har varit samma person, kommer att planera dagordningen för de två mötesformerna i framtiden.

Tillsyn

Tillsynsansats och löpande tillsyn

Den tillsynsansats och de metoder som Finansinspektionen respektive ECB använder är i allt väsentligt desamma även om det finns vissa skillnader. ECB har unika förutsättningar att samla de resurser som krävs för att förstå och granska banker med omfattande och komplex verksamhet. ECB har förutom tillgång till större resurser även tillgång till de erfarenheter och kunskaper som finns hos nationella tillsynsmyndigheter. Det kan underlätta utveckling av nya metoder eller system för jämförelser av banker. I det perspektivet ger ett deltagande i bankunionen både ökade möjligheter till kompetensuppbyggnad och en ökad förståelse för såväl stabilitetsrisker i banksystemen inom bankunionen som kan ha betydelse för finansiell stabilitet i Sverige som stabilitetsrisker i det svenska banksystemet.

Tillgång till stora, gemensamma resurser kan också ge bättre förutsättningar att identifiera och hantera risker som uppstår till följd av nya sårbarheter (t.ex. cybersäkerhetshot eller klimatrelaterade risker). Nationell tillsyn av dessa risker kan samtidigt möjliggöra flexiblare arbetssätt och effektivare samarbeten med andra berörda myndigheter (t.ex. rättsvårdande myndigheter).

I några avseenden skulle ett svenskt deltagande i bankunionen innebära en mer inträngande tillsyn av svenska banker. Det finns samtidigt, åtminstone på kort sikt, en risk att tillsynen inom bankunionen blir likriktad till följd av Tillsynsnämndens strävan att göra tillsynen enhetlig och ta bort nationella undantag och särkrav. Det finns också en risk att arbetet i en så pass stor organisation som ECB blir ineffektivt. En nackdel med ett deltagande i bankunionen är, vidare, att mikrotillsynen över de betydande svenska bankerna separeras från övrig finansiell tillsyn som Finansinspektionen ansvarar för. Det finns synergieffekter mellan mikrotillsyn och makrotillsyn, mellan stabilitetsinriktad mikrotillsyn och konsumenttillsyn samt mellan banktillsyn och annan finansiell tillsyn, (t.ex. värdepappersmarknadstillsyn och försäkringstillsyn). Hur stor nackdel en sådan separation skulle vara beror på tillgången till information och möjligheterna att dela denna inom Finansinspektionen.

Det faktum att de s.k. gemensamma tillsynsgrupperna leds av seniora tjänstemän (vid ECB) som kommer från andra medlemsstater än de där bankerna är etablerade kan innebära andra perspektiv på risker i de nationella banksystemen. En potentiell initial utmaning med att tillsynen utförs av tjänstemän som inte är lika bekanta med specifika risker i nationella banksystem är att tillsynsbeslut kan komma att grundas på ofullständig information. Tillsynsgrupperna, i vilka personal från Finansinspektionen skulle ingå, kan dock förväntas skaffa sig nödvändig kännedom om svenska banker.

ECB har inte ansvar att tillse att banker efterlever EU-regelverket för penningtvätt. Ett deltagande i bankunionen bedöms därför inte ha några direkta konsekvenser för den penningtvättstillsyn Finansinspektionen utför. ECB beaktar emellertid risker som kan ha kopplingar till penningtvätt i sin löpande tillsyn. Ett deltagande i bankunionen innebär således att tillsynen av betydande svenska banker på sikt kommer att inkludera även sådana risker. Det är inte troligt att ECB i framtiden får en uttrycklig befogenhet att utföra penningtvättstillsyn inom EU.

Kapital- och likviditetskrav

Finansinspektionens och ECB:s tillämpning av bankernas kapitalkrav utgår från samma regelverk. Metoderna för att bedöma bankernas övergripande risknivå är likartade och följer detaljerade riktlinjer från Eba. Det finns vissa skillnader i de bankspecifika kapitalkrav, s.k. pelare 2-krav, som ställs. Dessa skillnader bedöms inte vara av sådan betydelse att ett deltagande i bankunionen innebär väsentliga förändringar i totala kapitalkrav för banker med huvudkontor i Sverige. Dessutom är det sannolikt att möjligheter att ställa nationella särkrav minskar på sikt eftersom kapitaltäckningsreglerna i ökad utsträckning harmoniseras. En annan skillnad är att Finansinspektionen, till skillnad från ECB, publicerar bankernas kapitalkrav, vilket ökar förutsägbarheten.

Finansinspektionen och ECB använder sig i grunden av samma riktlinjer för att beräkna bankernas behov av likviditetstäckning. Ett deltagande i bankunionen har i det avseendet sannolikt liten betydelse. Finansinspektionen ställer i dag ett särskilt likviditetskrav i svenska kronor och dessutom särskilda krav i euro respektive i US-dollar. ECB har inte publikt uttryckt några motsvarande krav och det är därför svårt att bedöma hur ECB skulle ställa sig till sådana krav.

Makrotillsynskrav

Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle Finansinspektionen fortsatt ansvara för makrotillsynen. ECB skulle, emellertid, ha ett kompletterande ansvar för de harmoniserade makrotillsynsverktygen, dvs. de krav som är utformade som kapitalkrav (och därmed inte t.ex. amorteringskrav). ECB har inte möjlighet att förhindra att makrotillsynsverktyg används. Utgångspunkten är, emellertid, att förändringar i de harmoniserade verktygen ska ske i samförstånd mellan ECB och den nationella makrotillsynsmyndigheten. ECB kan tillämpa högre makrotillsynskrav och därmed minska risken att enskilda medlemsstater inte vidtar tillräckliga åtgärder mot systemrisker. Vid ett deltagande i bankunionen skulle ECB:s inflytande sannolikt väga tungt. Om ECB skulle motsätta sig Finansinspektionens bedömning kan det i praktiken bli svårt att genomföra förändringen. Därmed finns det en risk att handlingsfriheten i tillämpningen av makrotillsynsverktyg till viss del begränsas vid ett del-

tagande. Sverige tillämpar högre buffertkrav jämfört med deltagande medlemsstater, vilket för närvarande minskar betydelsen av möjligheten för ECB att ställa högre krav. Slutligen är det inte säkert hur aktiv ECB kommer att vara i utformningen av makrotillsynskrav; några formella beslut om tillämpningen makrotillsynskrav har hittills inte fattats.

Resolution

Resolutionsnämnden har varit verksam sedan 2015 och har hanterat ett fåtal banker i kris, varav en har försatts i resolution. Mot den bakgrunden är det osäkert i vilken utsträckning förutsättningarna för effektiv resolution av svenska banker förändras vid ett deltagande jämfört med att stå kvar utanför. I likhet med Tillsynsmekanismen torde Resolutionsmekanismens storlek och omfång innebära bättre möjligheter till kompetensuppbyggnad. För Resolutionsnämndens del innebär detta, inte minst, en fördel (över tid) i form av mer praktisk erfarenhet av resolutionsfall än en nationell myndighet kan få.

Krishanteringsdirektivet är gemensamt för EU och gäller därmed även inom bankunionen. Det innebär att de grundläggande förutsättningarna för effektiv resolution av banker i Sverige och inom bankunionen är likartade. I likhet med tillsynsområdet sker en utveckling av resolutionsregelverket i riktning mot ökad harmonisering. Skillnaderna i regeltillämpning mellan Riksgälden och Resolutionsnämnden kommer således, av allt att döma, minska över tid. Oavsett om Sverige deltar i bankunionen eller står kvar utanför finns det andra EU-regler som begränsar den nationella handlingsfriheten vad gäller bankkrishantering, inte minst statsstödsreglerna.

Bedömning av vilka banker som ska försättas i resolution

Både Riksgälden och Resolutionsnämnden har som utgångspunkt att det endast är systemviktiga banker som ska försättas i resolution. I det avseendet torde ett deltagande inte påverka vilka svenska banker som hanteras i resolution eller avvecklas genom konkurs eller likvidation. Det bör finnas goda förutsättningar för samsyn mellan Resolutionsnämnden och Riksgälden kring om villkoren för resolu-

tion är uppfyllda. Det bör heller inte finnas någon påtaglig risk för en målkonflikt mellan, å ena sidan, finansiell stabilitet i Sverige och, å den andra, vad som gagnar stabiliteten i bankunionen eller den inre marknaden. Det är än så länge osäkert hur Resolutionsnämnden väger finansiell stabilitet i enskilda medlemsstater mot finansiell stabilitet i bankunionen som helhet. Företrädare för svenska myndigheter kommer att vara delaktiga i att ta fram utkast till beslut i Tillsynsnämnden om en svensk bank ska förklaras ha fallerat eller är nära att fallera samt närvara när beslut som avser resolution av en svensk bank diskuteras och fattas. Kommissionen ska dessutom godkänna bedömningen av om resolution är i allmänhetens intresse.

Myndighetssamarbete och beslutsfattande

Det är svårt att se särskilda hinder för ett väl fungerande samarbete mellan Resolutionsnämnden och Riksgälden om Sverige skulle delta i bankunionen. Resolutionsnämnden tillämpar ett särskilt förfarande för godkännande av en s.k. resolutionsordning. Förfarandet är utformad med hänsyn till två förhållanden. För det första att beslut om hur resolutionen ska genomföras måste ske snabbt, helst inom 48 timmar. För det andra att beslut måste fattas av en EU-institution. Detta beror på att resolutionsbeslut både innefattar en bedömning av om resolution är i allmänhetens intresse och potentiellt kan innebära att Resolutionsfonden behöver tas i anspråk. I det senare fallet är det Ekofin-rådet som fattar det slutgiltiga beslutet. Förfarandet för att anta resolutionsordningen inom Resolutionsmekanismen har inte testats i någon större omfattning. Effektiviteten i beslutsfattandet, i synnerhet i en krissituation, är därmed än så länge inte möjlig att utvärdera. Det kan däremot konstateras att antalet aktörer inblandade i beslutsfattandet på EU-nivå, där Ekofin-rådet är ett exempel, är många.

Val av resolutionsverktyg

Ett svenskt deltagande i bankunionen förväntas inte innebära några större förändringar när det gäller vilka resolutionsverktyg som ska tillämpas. Både Riksgälden och Resolutionsnämnden har aviserat att skuldnedskrivningsverktyget (eng. bail-in) ska vara det huvudsak-

liga resolutionsverktyget. Resolutionsnämnden kan inte tillämpa de s.k. statliga stabiliseringsverktygen eftersom det dels förutsätts vara regeringen eller ett departement som fattar beslut om att använda verktygen, dels är medlemsstaten som ska svara för finansieringen. Det bör understrykas att dessa verktyg ska ses som en sista åtgärd i en mycket exceptionell kris. Utgångspunkten är att därför att de, i princip, inte ska användas.

Gränsöverskridande resolution

Resolutionskollegier

För bankkoncerner med gränsöverskridande bankverksamhet ska det finnas s.k. resolutionskollegier. Kollegierna ska bl.a. utbyta information och komma överens om hur resolution av en sådan bank ska genomföras. Riksgälden leder arbetet i resolutionskollegierna för de tre största svenska bankkoncernerna. Även Finansinspektionen och Finansdepartementet är medlemmar i kollegierna. För gränsöverskridande koncerner med verksamhet enbart inom bankunionen upprättas inga resolutionskollegier. För svenska bankkoncerner med verksamhet utanför bankunionen kommer, vid ett deltagande, Resolutionsnämnden att leda arbetet i kollegierna och Riksgälden vara observatör. Med andra ord kommer Riksgäldens direkta inflytande och kontroll över besluten kring hur svenska bankkoncerner med gränsöverskridande verksamhet utanför bankunionen ska hanteras i resolution att minska vid ett deltagande jämfört med om Sverige fortsätter att stå kvar utanför. Riksgälden kommer dock att delta i det arbete som utförs av de s.k. interna resolutionsgrupperna inom Resolutionsmekanismen som ansvarar för att förbereda resolution om inga kollegier upprättas.

Genomförande av resolution av en gränsöverskridande bankkoncern

Det är troligt att resolution av en svensk gränsöverskridande bankkoncern kommer att genomföras med samma utgångspunkter inom Resolutionsmekanismen som om Riksgälden genomfört resolutionen. Förutsättningarna för effektiv resolution av en gränsöver-

skridande koncern kan i vissa avseenden vara bättre inom Resolutionsmekanismen. Exempelvis kommer den finansiella bördefördelningen mellan medlemsstater vara hanterad på förhand när Resolutionsfonden är fullt ut ömsesidig från och med 2024. Det ger bättre förutsättningar för att beslut fattas skyndsamt. Det finns dock vissa andra aspekter som gör förfarandet mer komplext inom Resolutionsmekanismen. Vid beslut om resolution av en gränsöverskridande koncern kan det uppkomma situationer där kommissionen och Resolutionsnämnden kommer till olika slutsatser, t.ex. om resolution är i allmänhetens intresse. Det kan heller inte uteslutas att det finns olika intressen i Ekofin-rådet när det gäller hur resolutionsåtgärder ska finansieras. Det kan medföra att beslutsförfarandet inte följs så som det är tänkt och att resolutionsbeslutet (och därmed också genomförandet) därför drar ut på tiden. Det kan vara problematiskt om det råder instabilitet på de finansiella marknaderna.

Krav på nedskrivningsbara skulder

Den stora skillnaden, enligt nu gällande regelverk, mellan hur Riksgälden respektive Resolutionsnämnden utformat kraven på nedskrivningsbara skulder (de s.k. MREL-kraven) är att Riksgälden ställer högre krav på efterställdhet. Detta underlättar, allt annat lika, skuldnedskrivning och konvertering rent praktiskt i svenska banker och gör i det avseendet svenska banker mer resolutionsbara än motsvarande banker i bankunionen. Konsekvenserna av ett deltagande beror på hur de reviderade kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna (det s.k. bankpaketet), som för närvarande genomförs i medlemsstaterna, utformas. De nya reglerna ska vara införlivade i slutet av 2020. Det återstår att se vilka effekter tillämpningen av de nya reglerna får i praktiken men skillnader mellan medlemsstaterna i hur kraven är utformade och tillämpas kommer med stor sannolikhet att minska.

Ansvarsutkrävande

I bankunionen finns det, sett endast till antalet mekanismer, fler möjligheter till politiskt ansvarsutkrävande vad gäller beslut om tillsyn och resolution än det gör i Sverige. Mekanismerna för ansvars-

utkrävande inom bankunionen handlar dock i första hand om att få information och möjligheter för politiker (även i nationella parlament) att ställa frågor till företrädare för bankunionsorganen. Bankunionens rättsliga ram ger banker och privatpersoner goda möjligheter att få sin sak rättsligt prövad. Möjligheten att föra vissa sorters talan direkt vid EU-domstolen samt att få tillgång till ECB:s administrativa omprövningsnämnd torde öka förutsägbarheten i beslutsfattande samt vara tidsbesparande i förhållande till motsvarande möjligheter om Sverige står kvar utanför bankunionen.

Ett deltagande skulle innebära att personer som deltar i möten i Tillsynsnämnden eller Resolutionsnämnden (generaldirektör eller motsvarande hög chef från Finansinspektionen respektive Riksgälden), sannolikt kommer att behöva uppfylla strängare krav vid övergång till en ny tjänst jämfört med sin tjänst vid den svenska myndigheten. Ett deltagande innebär inte att svensk lagstiftning vad avser jäv måste ändras.

Finansiella skyddsnät

Inrättandet av bankunionen innebär att en del av det finansiella skyddsnätet – finansiering vid resolution – är gemensamt för de deltagande medlemsstaterna. Bankunionens tredje del – ett gemensamt insättningsgarantisystem – är ännu inte på plats och dess politiska framtid är för närvarande oklar. Bankunionen omfattar även tillämpningen av de delar av krishanteringsregelverket som rör likviditetsstöd. Centralbankernas möjligheter att ge likviditetsstöd till (solida) banker ligger dock utanför bankunionens regelverk.

Finansiering vid resolution

Eftersom Resolutionsfondens och den svenska Resolutionsreservens användningsområden, finansiering och andra villkor styrs av gemensamma regler finns det inga avgörande skillnader när det gäller finansiering vid resolution. Utgångspunkten är att medel ur resolutionsfonder ska användas endast i undantagsfall och under en begränsad tid. Det finns likväl ett antal skillnader när det gäller hur finansiering vid resolution är utformad i Sverige respektive inom Resolutionsmekanismen.

Fondstorlek

Ett deltagande i bankunionen innebär att den potentiella kapaciteten för finansiering av förlustabsorbering eller återkapitalisering av större svenska banker ökar påtagligt. Det ger, under förutsättning att Resolutionsfonden inte är hårt ansträngd, bättre förutsättningar för en effektiv resolution av svenska banker. Utgångspunkten är dock att bankers behov av att absorbera förluster och återkapitalisering ska hanteras med bankernas interna buffertar. Eventuella uttag ur Resolutionsfonden finansieras av samtliga banker oavsett i vilken medlemsstat de är etablerade. Om Resolutionsfonden ändå behöver användas kommer de svenska bankerna dela kostnaden för att återställa Resolutionsfonden till dess målnivå med alla andra banker i bankunionen, dvs. med ett betydligt större antal banker än de gör om den svenska Resolutionsreserven behöver fyllas på. I tider av finansiell instabilitet kan det vara värdefullt att bankerna, vars återbetalningsförmåga kan vara ansträngd, inte påförs för höga avgifter.

Uppskattningar indikerar att Resolutionsfonden, i kombination med den finansiella säkerhetsmekanismen, är tillräcklig även vid en mycket allvarlig systemkris. Icke desto mindre kan det uppstå en så exceptionell situation att inte ens ett fullt utnyttjande av den finansiella säkerhetsmekanismen är tillräckligt för att hantera återkapitaliseringsbehoven. I en sådan situation skulle tillgången till Resolutionsfonden kunna komma att ransoneras och en större finansiell börda falla på medlemsstaterna. En effektiv krishantering torde i så fall förutsätta att den svenska statens upplåningskapacitet är fortsatt god.

Konto eller fond?

En fördel med att Resolutionsfonden är en egentlig fond är att det kan skapa större en säkerhet om att medel finns omedelbart tillgängliga. En fond kan i det avseendet ses som ett sätt att minska samberoendet mellan statens finanser och banksystemet i en kris. Resolutionsreserven är i stället ett konto i Riksgälden, vilket innebär att om uttag från Resolutionsreserven ska göras behöver den svenska staten låna upp nödvändiga medel. Det kan emellertid ifrågasättas om finansieringsarrangemangets konstruktion är det bästa sättet att minska samberoendet; finansieringsarrangemangets storlek och grad av ömsesidighet torde vara av större betydelse. Dessutom har Sverige

i dagsläget låg statsskuld, vilket minskar risken för ett negativt samberoende mellan banker och statsfinanser vid en bankkris. Det faktum att ett deltagande i bankunionen innebär att de förhandsbidrag som svenska banker betalar in förvaltas i en fond i stället för på ett konto i Riksgälden bör, sammantaget, inte ha någon större betydelse för möjligheterna att effektivt hantera svenska banker i kris.

Flexibilitet i tillämpningen av vissa regler

Vissa av krishanteringsdirektivets regler har införts i svensk rätt med sikte på att skapa flexibilitet i Riksgäldens hantering av svenska banker i resolution. I några avseenden kommer denna flexibilitet att minska vid ett deltagande i bankunionen. Ett deltagande kommer sannolikt innebära begränsningar i möjligheterna att använda insättningsgaranti i resolution. Det är dock svårt att bedöma betydelsen av detta. Därtill kommer den alternativa beräkningsgrunden för skuldnedskrivning inte tillämpas av Resolutionsnämnden. Den praktiska betydelsen av detta får, av ett antal skäl, bedömas vara begränsad.

Likviditetsstöd

Inrättandet av bankunionen påverkar inte Riksbankens möjligheter att ge likviditetsstöd av penningpolitiska skäl. Om en centralbank inom bankunionen skulle vilja ge generellt likviditetsstöd, med uttryckligt mål att främja den finansiella stabiliteten, torde detta emelllertid vara en fråga som ECB, i sin roll som tillsynsmyndighet, kan ha synpunkter på. Även om ett deltagande i bankunionen inte ändrar Riksbankens ansvar gentemot svenska banker när det gäller att tillhandahålla likviditet, ställs sannolikt ökade krav på koordinering med ECB, Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden.

Ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar inte de legala möjligheterna att ge likviditetsstöd till solida banker inom ramen för s.k. förebyggande statligt stöd. Vid ett deltagande är det ECB, inte Finansinspektionen, som bedömer om det finns förutsättningar att ge sådant stöd. Finansieringen sker dock nationellt via Stabilitetsfonden.

Resolutionsfonden är sannolikt otillräcklig för likviditetsstöd till större banker i resolution. Diskussioner pågår på EU-nivå i syfte att hitta en godtagbar lösning. För svenskt vidkommande blir det vik-

tigt att, i likhet med den finansiella säkerhetsmekanismen som är kopplad till Resolutionsfonden, en lösning möjliggör tillgång till likviditetsstöd på likvärdiga villkor. Den svenska Resolutionsreserven har tillgång till en garantiram, vilket gör förutsättningarna för att ge likviditetsstöd till en bank i resolution förhållandevis goda om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen. Avgörande för hur omfattande likviditetsstöd Resolutionsreserven kan ge är ytterst den svenska statens upplåningskapacitet.

Insättningsgaranti

Insättningsgarantin är ett nationellt ansvar inom EU, om än enligt gemensamma regler. Kommissionen har lagt fram förslag till ett gemensamt insättningsgarantisystem för bankunionen. Det pågår politiska diskussioner om ett system ska införas eller inte. Ur ett svenskt perspektiv bedöms värdet av en gemensamt finansierad insättningsgaranti vara begränsat. De större svenska bankerna kommer att ha höga nivåer av nedskrivningsbara skulder av god kvalitet, vilket förbättrar förutsättningarna att genomföra resolution på ett ordnat sätt. Därmed minskar risken att insättningsgarantin behöver aktiveras i samband med resolution. Därtill har Sverige för närvarande en hög upplåningskapacitet, vilket gör att trovärdigheten för det svenska insättningsgarantisystemet bedöms vara hög.

Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och Sverige som finansiellt centrum

Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle på olika sätt påverka svenska bankers kostnader och konkurrensvillkor. Det handlar dels om förändringar i tillsynen och krav som ställs på bankerna, dels de avgifter som bankerna betalar till Resolutionsfonden respektive till bankunionsorganen.

Effekter av tillsynens utformning

Ur svenska bankers perspektiv finns det både för- och nackdelar med ECB:s tillsyn. Som en fördel kan räknas en ökad medvetenhet hos externa bedömare av svenska banker om att de blir mer granskade och jämförda med motsvarande banker inom bankunionen. Samtidigt medför ECB:s tillsyn ökade krav på detaljerad rapportering i kombination med ett större antal undersökningar på plats och möten med tillsynsgrupperna. Det kan sannolikt medföra ökade administrativa kostnader för bankerna. En möjlig, motverkande effekt är att kostnader för regelefterlevnad för bankkoncerner som redan i dag har verksamhet inom bankunionen kan minska eftersom de omfattas av samma rapporteringskrav och inte behöver interagera med lika många tillsynsmyndigheter (men även resolutionsmyndigheter). Det finns problem med att det har tagit lång tid för Tillsynsnämndens att fatta beslut vilket, i den mån det är ett bestående problem, kan skapa osäkerhet om hur regler ska tillämpas.

ECB arbetar för att harmonisera tillsynsmetoder även för de mindre betydande bankerna. Det är därför troligt att tillsynsmetoderna för de mindre bankerna blir mer lika de som tillämpas för de betydande bankerna. För mindre betydande banker kan en anpassning av tillsynen öka kostnaderna och riskera att bli oproportionerligt betungande.

Ökat avgiftsuttag

Förutsatt att finansieringen till Resolutionsfonden sker med existerande medel i Resolutionsreserven, medför ett svenskt deltagande inga merutgifter för bankerna på kort sikt. Om Resolutionsfonden i framtiden underskrider målnivån måste bankerna betala in nya bidrag. Detta gäller även om Resolutionsreserven underskrider målnivån.

Vid ett deltagande i bankunionen kommer svenska banker att betala tillsynsavgifter till ECB. En grov uppskattning är att svenska banker får betala i storleksordningen 200 miljoner kronor totalt per år till ECB utöver de avgifter de betalar till Finansinspektionen. Det ökade avgiftsuttaget kan bli kännbart för mindre banker. Erfarenheterna från deltagande medlemsstater är att de nationella tillsynsmyndigheterna, trots att ECB tagit över det direkta tillsynsansvaret för betydande banker, har behövt öka sin bemanning i en betydande

omfattning för att svara upp mot ECB:s ökade krav. Det innebär sannolikt att ytterligare resurser behöver tillföras banktillsynen inom Finansinspektionen vid ett deltagande. Banktillsynen inom Finansinspektionen kan behöva ökade resurser även om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen, om Finansinspektionen anpassar sin tillsyn till ECB:s mer inträngande och resurskrävande tillsyn.

Inom bankunionen betalar alla banker och andra kreditinstitut administrativa avgifter till Resolutionsnämnden. Detta blir i så fall en ny avgift för svenska banker eftersom Riksgäldens verksamhet finansieras genom anslag. En grov uppskattning är att svenska banker och kreditinstitut skulle få betala i storleksordningen 40 miljoner kronor totalt per år till Resolutionsnämnden om Sverige deltar i bankunionen.

Effekter på kreditgivningen till företag och hushåll

Det är förenat med betydande osäkerhet att kvantifiera effekterna av ett deltagande i bankunionen på de svenska bankernas finansieringskostnader. På kort sikt och givet befintligt regelverk bedöms svenska banker få något lägre finansieringskostnader vid ett deltagande. På längre sikt bedöms finansieringskostnaderna – och därmed kreditgivningen till företag och hushåll – inte påverkas i någon större omfattning av ett deltagande. En bidragande orsak till det är den pågående harmoniseringen av regelverken inom EU, vilket gör att skillnader i regeltillämpning mellan Sverige och bankunionen minskar.

De långsiktiga effekterna på kreditgivningen av ett deltagande hänger i högre grad samman med kvaliteten på tillsynen, hur konkurrenssituationen för svenska banker kommer att utvecklas samt om det blir lättare eller svårare att upprätthålla finansiell stabilitet. Tidigare finanskriser har visat att banker försöker säkra sin överlevnad genom att minska kreditgivningen, i synnerhet till mer riskfyllda kunder med sämre betalningsförmåga (t.ex. mindre företag och hushåll med lägre inkomster).

Effekter på bankernas affärsmodeller

Banker kan komma att i viss utsträckning förändra affärsmodell och verksamhetsinriktning för att bättre svara upp mot de krav som Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden ställer. ECB lägger stor vikt vid tillsyn av bankernas styrnings- och ledningsformer. Finansinspektionen har i grunden en likartad ansats men ECB går i vissa avseenden längre, t.ex. genom att representanter för ECB deltar vid styrelsemöten. Oaktat vikten av att ha väl fungerande styrnings- och ledningsformer i en bank, ter sig ECB:s tillsyn på detta område som mycket detaljerad och inträngande.

Gränsöverskridande bankverksamhet

Det är ännu för tidigt att bedöma vilken påverkan bankunionen kan få på bankernas gränsöverskridande verksamhet i framtiden. Sedan bankunionen inrättades har det inte skett någon påtaglig återintegrering av bankmarknaderna inom euroområdet. Detsamma gäller gränsöverskridande fusioner och förvärv. Om något tycks det skett en åternationalisering; konsolideringen av euroområdets banker sker huvudsakligen inom landsgränserna.

En mer enhetlig tillsyn och tillämpning av det gemensamma regelverket kan över tid göra det mindre attraktivt för banker att lokalisera verksamhet utifrån hur tillsyn utförs och vilka krav som ställs. En mer inträngande tillsyn kan också bidra till att bankerna blir mer granskade, vilket minskar osäkerheten för en förvärvande bank. Ökad enhetlighet i tillsynen och en gemensam finansiering av resolution (och i förlängningen eventuellt insättningsgaranti) kan, slutligen, leda till att tillsyns- och resolutionsmyndigheter i värdländer blir mindre benägna att värna dotterbolag till internationella koncerner. Det kan möjliggöra för bankkoncerner att allokera kapital och likviditet mer effektivt, vilket i sin tur ökar avkastningen på etableringar i andra länder. Kapital- och likviditetshantering inom gränsöverskridande bankkoncerner påverkas därtill av hur det gemensamma regelverket utformas i dessa avseenden. Det bör också påpekas att bankers beslut om lokaliseringen av sin verksamhet påverkas av andra faktorer än bankreglering och -tillsyn. Flera av dessa områden (t.ex. skatter och insolvensrätt) är, än så länge, inte harmoniserade inom EU.

I den utsträckning bankunionen ger bättre förutsättningar för gränsöverskridande bankverksamhet kan svenska banker se affärsmöjligheter i konsolideringen av banker i euroländerna. Mer enhetlig tillsyn och tillämpning av krav inom bankunionen kan, om Sverige deltar, samtidigt göra det lättare för utländska investerare att analysera och jämföra svenska banker. Det kan vara en faktor som gör svenska banker mer attraktiva som förvärvsobjekt. Därutöver kan bättre villkor för gränsöverskridande bankverksamhet bidra till att svenska bankkoncerner ökar sin geografiska diversifiering, vilken är lägre än inom flera jämförbara europeiska bankkoncerner.

Makroekonomisk stabilitet

Gränsöverskridande bankverksamhet gör bankerna mindre beroende av ekonomiska förhållanden i den egna medlemsstaten. Bankunionen kan därmed bidra till ökad makroekonomisk riskdelning. Erfarenheterna från USA – som har en form av bankunion – stöder en sådan utveckling. Mer integrerade bankmarknader är således stabiliserande och kan bidra till att jämna ut företagens och hushållens inkomster. Riskdelning innebär samtidigt att störningar sprids lättare till banker i andra länder. Det är inte självklart att den långsiktiga nettoeffekten av dessa två rörelser är positiv för ett enskilt land som Sverige. Så länge banksystemen i flera deltagande medlemsstater uppvisar svagheter, kan det vara så att de negativa spridningseffekterna dominerar.

Sverige som finansiellt centrum

Bankunionen kan komma att ha en viss betydelse för var finansiell verksamhet lokaliseras i Europa. Nordea angav möjligheten att ingå i bankunionen som det huvudsakliga skälet för omlokaliseringen från Stockholm till Helsingfors. Genom att regler tillämpas mer enhetligt och tillsynen utformas utifrån en gemensam ansats, blir kopplingen till nationella reglerings- och tillsynsregimer mindre stark. Över tid bedöms dock effekterna på Sverige som finansiellt centrum av att stå kvar utanför bankunionen vara begränsade, så länge banktillsynen håller hög kvalitet och den ekonomiska politiken är ansvarsfull. Faktorer så som tillgången på välutbildad arbetskraft,

öppenhet i olika dimensioner, skattesystemets utformning samt politisk och legal stabilitet torde ha större betydelse för lokalisering av finansiell verksamhet.

Sveriges finansiella åtagande

Inom bankunionen bidrar alla banker ömsesidigt till Resolutionsfonden. Därmed får svenska banker (och deras kunder), vid ett deltagande, ett potentiellt finansiellt åtagande även för systemviktiga banker i andra deltagande medlemsstater. Belastningen på Resolutionsfonden torde under normala omständigheter bli begränsad. För att det ska bli aktuellt att använda Resolutionsfonden för förlustabsorbering eller återkapitalisering krävs att banken gjort betydande förluster och att ytterligare skuldnedskrivning inte bedöms vara möjlig. Tillgången till fondmedel för en enskild bank i resolution är också begränsad. Det är likväl sannolikt att det kommer att finnas banker i behov av finansiering från Resolutionsfonden. Svenska banker förefaller överlag vara mindre riskfyllda och ha en högre motståndskraft jämfört med banker inom bankunionen. Variationen mellan bankerna inom bankunionen är dock betydande. Mot den bakgrunden är sannolikheten att Resolutionsfonden behöver användas för att återkapitalisera en svensk bank lägre jämfört med banker inom bankunionen. Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle därmed kunna innebära ett ökat finansiellt åtagande jämfört med om Sverige står utanför bankunionen.

Om en effektiv resolution av systemviktig, svensk bank förutsätter medel från Resolutionsfonden, kommer svenska banker inte bära den fulla kostnaden. Med andra ord kan det finansiella åtagandet för resolution av svenska banker bli mindre än om Sverige står kvar utanför bankunionen och samma kostnader påförs enbart det svenska bankkollektivet.

Ett deltagande i den riskdelning som Resolutionsfonden möjliggör har ett försäkringsvärde. Detta värde består i första hand av att variationen (och därmed osäkerheten) i de kostnader som kan uppstå i samband med resolution minskar. Därutöver kan det finnas ett försäkringsvärde i möjligheten att ”försäkra bort” en stor finansiell risk som en stat inte har resurser att hantera. Den svenska Resolutionsreserven är större än Resolutionsfonden i relation till potenti-

ella resolutionskostnader för svenska banker. Därtill är svenska statens upplåningskapacitet för närvarande god. Det gör det möjligt för Riksgälden att, om Sverige fortsätter att stå utanför bankunionen, hantera även en allvarlig störning i det finansiella systemet. Även om riskdelning via Resolutionsfonden har ett försäkringsvärde för Sverige, kan dessa faktorer minska skälen att ingå i riskdelningen. Upplåningskapaciteten kan dock, i en stressad situation, vara lägre till följd av marknadsreaktioner som gör det svårt (eller mycket mer kostsamt) att låna upp nödvändiga medel.

Effekter på statens finanser

Ur statsfinansiell synvinkel är den mest påtagliga effekten av ett deltagande i bankunionen att ett belopp som i grova drag motsvarar svenska bankers andel av de totala garanterade insättningarna i de deltagande medlemsstaterna (inklusive Sverige) ska föras över från Resolutionsreserven till Resolutionsfonden. En approximation ger vid handen att 14–18 miljarder kronor ska föras över givet att ett nära samarbete inleds tidigast 2024. Det medför att statens lånebehov, och därmed statsskulden, ökar i motsvarande omfattning. Statens finansiella sparande påverkas däremot inte. Så länge det inte finns något gemensamt system för finansiering av insättningsgaranti inom bankunionen kommer svenska insättningsgarantifonden inte påverkas direkt av ett svenskt deltagande i bankunionen. Ett deltagande bedöms inte få några direkta effekter på Sveriges EU-avgift.

Ett deltagande i bankunionen kommer med stor sannolikhet innebära att även Finansinspektionens banktillsyn behöver tillföras resurser. Ett sådant resurstillskott är statsfinansiellt neutralt över tid eftersom bankerna får betala tillsynsavgifter som motsvarar Finansinspektionens anslag för tillsynsverksamheten. Riksgäldens resursbehov väntas inte påverkas i någon större omfattning av ett deltagande.

Finansiella stödprogram

Medlemsstater såväl med som utan euron som valuta har, utöver Resolutionsfonden, tillgång till finansiella stödmekanismer som kan användas för att återställa den finansiella stabiliteten i en djup kris. Ett deltagande i bankunionen påverkar vare sig Sveriges tillgång till

sådant stöd eller ställer krav på medverkan i stödprogram till krisdrabbade euroländer. Ett deltagande kan eventuellt skapa en politisk

förväntan om att Sverige ska bidra till finansiella stödprogram, jäm-

sides med ESM. Så länge ESM:s utlåningskapacitet är god, vilket den för närvarande är, är det inte särskilt sannolikt att euroländerna skulle vara intresserade av medverkan från deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta. Det kommer under alla omständigheter vara upp till regering och riksdag att besluta om eventuell medverkan.

Sveriges internationella samarbete

Bankunionen och en fördjupning av EU:s ekonomisk-politiska samarbete

Euroländerna har en uttalad ambition att fördjupa sitt ekonomiskpolitiska samarbete. Hur snabbt, hur djupt och i vilken riktning samarbetet kommer att utvecklas är det svårt att ha en uppfattning om. Med tanke på euroländernas ekonomiska inflytande inom EU, i synnerhet efter Storbritanniens förmodade utträde, kommer ett fördjupat samarbete inom valutaunionen sannolikt att påverka inriktningen på det ekonomisk-politiska samarbetet inom hela EU.

Ett deltagande i bankunionen kan signalera att Sverige är berett att ta ett gemensamt ansvar för den finansiella stabiliteten i bankunionen. Det skulle kunna ge Sverige bättre möjligheter att påverka inriktningen på gemensamma åtgärder för att säkra finansiell stabilitet, inte minst när det gäller EU:s finansmarknadslagstiftning. Sverige har ett begränsat inflytande över utvecklingen av eurosamarbetet även om Sverige, inom ramen för Finanspakten, deltar i diskussionerna om euroområdets övergripande arkitektur. Det informella inflytandet som Sverige ändå har påverkas framför allt av den sammantagna inställningen till EU:s ekonomisk-politiska samarbete inom vilket bankunionen är en viktig del. Bankunionen är, avslutningsvis, inte direkt beroende av integrationssteg på de ekonomiska, finanspolitiska eller politiska områdena. Ett deltagande i bankunionen behöver därför inte vare sig förutsätta eller leda till ett deltagande i andra delar av euroländernas ekonomisk-politiska samarbete.

En utveckling, som även på kort sikt kan bli relevant för Sveriges relation till bankunionen, är att Sveriges möjligheter att påverka dagordningen för viktiga frågor som rör den ekonomiska politiken i EU

minskar i takt med att fler medlemsstater ansluter sig till euron (och därmed deltar i bankunionen). Särskilt tydlig är denna marginaliseringsrisk på finansmarknadsområdet, inte minst till följd av Storbritanniens avsikt att lämna EU. Det bör dock påpekas att skiljelinjen när det gäller utformningen av finansmarknadslagstiftning – eller den ekonomiska politiken inom EU mer generellt – inte nödvändigtvis går mellan euroländer och medlemsstater utanför eurosamarbetet.

Nordiskt-baltiskt myndighetssamarbete om tillsyn och krishantering

Det särskilda nordisk-baltiska samarbetet, som motiveras av den integrerade bankverksamheten i regionen, skulle troligen ändra karaktär om Sverige och Danmark deltar i bankunionen; skillnaderna mellan de två länder som inte är EU-medlemmar – Island och Norge – och övriga länder skulle öka. Norden-Baltikum kommer fortsatt vara av stor betydelse för svensk banksektor och därmed för finansiell stabilitet i Sverige. Om Sverige skulle stå kvar utanför bankunionen erbjuder detta samarbete även framöver en väl fungerande struktur för samverkan kring tillsyn och krishantering i regionen. Ett danskt deltagande i bankunionen skulle sannolikt innebära en förskjutning av inflytandet över samarbetets framtida utformning till förmån för bankunionsorganen.

Multilateralt ekonomiskt och finansiellt samarbete

Sverige är för närvarande representerat (genom Riksbanken och Finansinspektionen) i Baselkommittén och deltar i arbetet i Financial Stability Board (FSB) – de två globala standardsättande organen på bankområdet. Ett deltagande i bankunionen bedöms inte få någon större betydelse för Sveriges representation och inflytande i dessa organ. På längre sikt är det inte uteslutet att de deltagande medlemsstaterna i större utsträckning samordnar sina positioner när det gäller utvecklingen av globala standarder för tillsyn och krishantering av banker. Någon gemensam representation, t.ex. genom ECB, förefaller inte sannolik. Sveriges representation och inflytande i Baselkommittén avgörs i första hand av andra faktorer än ett delta-

gande i bankunionen; Sveriges ekonomiska betydelse är visserligen liten i ett globalt perspektiv men den svenska finanssektorn är betydelsefull för hela den nordisk-baltiska regionen. Vad gäller IMF finns det ingen uppenbar konsekvens av att Sverige deltar i bankunionen eller inte. Det är inte sannolikt att det kontroversiella förslaget om en gemensam EU-representationen i IMF:s exekutivstyrelse blir verklighet.

Särskilda överväganden

Ställningstagandet till ett eventuellt deltagande i bankunionen förutsätter en sammanvägning av en rad – i flera fall osäkra –konsekvenser av att delta. Det är viktigt att sammanvägningen görs utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen anser att det finns ett antal särskilt viktiga aspekter att överväga: – Svensk banksektors utveckling och betydelse för näringslivet

en viktig utgångspunkt. Med hänsyn till den inre marknadens

betydelse för svensk ekonomi och levnadsstandard liksom för Europasamarbetet i dess helhet, är integration av de finansiella marknaderna inom EU rimligen en viktig utgångspunkt för de överväganden som Sverige behöver göra. Om stor vikt läggs vid internationalisering av den svenska bankmarknaden, blir det viktigare att säkerställa tillräckliga verktyg och resurser för att hantera potentiella stabilitetskonsekvenser av ett mer internationaliserat banksystem. – Svensk ekonomi och finanssektor är nära sammankopplade

med euroområdet, i synnerhet Finland och Baltikum. Ett del-

tagande kan öka svenska myndigheters insyn i stabilitetsrisker inom euroområdet och möjligheterna att påverka utformningen av åtgärder för att hantera dessa risker. – Ett deltagande bedöms inte ha uppenbara stabilitetskonse-

kvenser under normala omständigheter. Så länge bankkriser är

mer isolerade företeelser utan stora spridningseffekter, bedöms ett deltagande inte påverka förutsättningarna för god tillsyn och effektiv krishantering av svenska banker på något avgörande sätt. Svenska myndigheter kommer, trots allt, ha en viss flexibilitet att utforma tillsyn och krav om Sverige står kvar utanför. Samtidigt

finns det tydliga fördelar med ett deltagande, inte minst när det gäller de resurser som bankunionsorganen förfogar över och möjligheterna till bättre genomlysning av bankerna. – Konsekvenser av ett deltagande bör även bedömas ur ett

systemkrisperspektiv. Risken att det uppstår en målkonflikt

mellan finansiell stabilitet i Sverige och inom bankunionen som helhet ökar i en systemkris. Utredningen pekar därför på några aspekter som är särskilt viktiga att beakta ur ett systemkrisperspektiv: förutsättningarna för likvärdiga villkor i beslutsfattandet (t.ex. i ECB-rådet), effektiviteten i beslutsfattandet i samband med resolution samt risken att krishanteringen politiseras och vilket inflytande Sverige har – och vill ha – i ett sådant läge. – Den politiska legitimiteten i Sverige. Ett deltagande innebär att

ett stort ansvar för tillsyn och krishantering av svenska banker anförtros åt bankunionsorganen. Bankunionens mekanismer för ansvarsutkrävande bör därför särskilt värderas. – Svenskt inflytande och risken för marginalisering. Det finns en

marginaliseringsrisk för medlemsstater som står utanför valutasamarbetet, i synnerhet i ljuset av Storbritanniens avsikt att lämna EU. Mot den bakgrunden bör Sveriges möjligheter att påverka inriktningen på den ekonomiska politiken inom EU ges vikt när för- och nackdelar med ett deltagande ska vägas samman. – Nya sårbarheter i det finansiella systemet. Risker kopplade till

nya sårbarheter, t.ex. i form av cybersäkerhethot och klimatrelaterade risker, kan kräva nya angreppssätt. Hur nya sårbarheter kan upptäckas och hanteras mest effektivt bör därför beaktas.

Tidpunkten för ett ställningstagande. Kvarvarande bankrisker

inom euroområdet och Storbritanniens avsikt att lämna EU är två osäkerhetsfaktorer som, i kombination med osäkerheten om bankunionens slutliga utformning, är argument för att skjuta ställningstagandet på framtiden. Ett annat skäl att skjuta upp ställningstagandet kan vara att eventuella negativa konsekvenser av att stå kvar utanför bankunionen tydliggörs. Ett par argument talar emellertid emot att senarelägga ställningstagandet. För det första är det svårt att bestämma en specifik tidpunkt vid vilken bankunionen ska anses vara fullbordad. För det andra finns det sannolikt ett större utrymme

att åstadkomma arrangemang för att göra villkoren för deltagande mer lika de villkor medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter om ett deltagande sker i närtid

Summary

Remit of the inquiry

The remit of the inquiry has been to make a comprehensive analysis of the implications of the potential participation of Sweden in the European banking union. This report sets out the advantages, disadvantages and the risks that are associated with participating in or remaining outside that the inquiry has identified and analysed. The starting point for the inquiry is that Sweden does not have the euro as its currency. In that light, the inquiry has assessed the possibilities for Sweden to participate in the banking union on terms equivalent to euro area Member States. The inquiry has based its analyses on developments and experiences of the banking union so far. The banking union has only been operational for five years. Thus qualified assumptions about future developments in both the EU and Sweden have been required.

The banking union – single supervision and resolution of banks

In the first place, the banking union is a structure – an institutional framework – for organising supervision and crisis management of banks in the euro area. The supervision and crisis management of banks in the EU is based on an extensive regulatory framework – the ‘single rulebook’ – that is common to all Member States, irrespective of whether or not they participate in the banking union. The banking union itself consists of the Single Supervisory Mechanism and the Single Resolution Mechanism, including the Single Resolution Fund. A potential third part of the banking union – a jointly financed deposit guarantee scheme – remains subject to political deliberations.

The banking union currently consists of the 19 Member States that have the euro as their currency. Bulgaria and Croatia have submitted formal applications to participate in the banking union as a step towards adoption of the euro. Even though the banking union from the outset consists of the euro area Member States, Member States – like Sweden and Denmark – that do not have the euro as their currency can participate through what is called ‘close cooperation’. One motive for having that possibility is to ensure that the internal market for financial services is not fragmented as a result of differences in the application of the single rulebook.

Supervisory Mechanism

The banking union’s structure for common supervision is called the Single Supervisory Mechanism (SSM). It consists of a supervisory board (the Supervisory Board), an organisationally free-standing part of the ECB, and the national supervisory authorities of the participating Member States. The Single Supervisory Mechanism covers all banks, other credit institutions and certain groups of companies that include banking companies in the banking union.1 The ECB is responsible for all supervision in the banking union but performs the supervisory tasks in cooperation with national competent authorities.

The ECB and the Supervisory Board apply the regulatory framework for capital adequacy in the day-to-day supervision of banks. The ECB performs direct supervision of large banks (called ‘significant banks’), while national competent authorities perform the supervision of other banks (called ‘less significant banks’). The ECB has to ensure consistent application of the single rulebook in the banking union and follow guidelines from the European Banking Authority (EBA), but also applies national law where required. The supervisory tasks include ’fit and proper’ assessments, granting and withdrawing authorisations of banks and ensuring that banks have adequate capital and liquidity coverage. In the banking union the main responsibility for macro-prudential supervision, which is aimed at risks in the financial system as a whole, is located at national

1 The inquiry uses the term ‘banks’ as a collective name for all companies covered by the banking union legislative acts. Banks are also covered by the single rulebook.

level. However, the ECB has some supplementary responsibility regarding macro-prudential tools harmonised at EU level; i.e. the macro-prudential requirements designed as capital requirements (and therefore not amortisation requirements, for instance).

The Supervisory Board consists of a chair, a vice-chair, four other members from the ECB and members from each national supervisory authority of Member States participating in the banking union irrespective of whether or not they have the euro as their currency. The Single Supervisory Mechanism is designed to clearly separate monetary policy and supervision of banks. For that reason, the Supervisory Board has a significant degree of independence in the ECB. However, it is the Governing Council of the ECB, as the highest decision-making body in the ECB, that has the final say in supervisory matters. The Governing Council consists of the members of the Executive Board of the ECB and the governors of the national central banks of the euro area Member States. The governors of central banks of Member States that do not have the euro as their currency do not participate in the meetings of the Governing Council. The Governing Council takes supervisory decisions through a procedure that enables the Governing Council to object to a draft decision from the Supervisory Board. If the Governing Council does not object, the decision is adopted. As yet, the Governing Council has never made use of this possibility. So far, the Governing Council has handled decisions in supervisory matters through a written procedure. Around 2 000 supervisory decisions have been taken each year. Only a few physical meetings have been held, mainly about thematic issues.

Single Resolution Mechanism

The Single Resolution Mechanism (SRM) is the banking union’s structure for crisis management, more specifically ‘resolution’, of banks. The Single Resolution Mechanism consists of the Single Resolution Board (SRB) and the national resolution authorities of participating Member States. The Single Resolution Board also administers a common fund for financing resolution measures, the Single Resolution Fund (SRF).

The Single Resolution Board is, together with national resolution authorities, to apply the single rulebook regarding crisis manage-

ment (the Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), in particular resolution of banks, in the banking union. The Single Resolution Board is to ensure the uniform enforcement of the rulebook but also apply national law. The main tasks of the Single Resolution Board include preparing and adopting resolution plans, deciding minimum requirements for own funds and eligible liabilities, deciding on resolution and applying the ‘resolution tools’.

The Single Resolution Board prepares and makes decisions on resolution for the banks that come under the direct supervision the ECB (i.e. the significant banks) and for some smaller banks that have significant cross-border activities. The national resolution authorities have corresponding tasks for other banks (i.e. the less significant banks). But it is the national resolution authorities that carry out resolution for all banks.

The day-to-day work of the Single Resolution Board takes place in its Executive Session. This consists of a chair, a vice-chair and four board members who are all full-time employees of the Single Resolution Board. In addition, the national resolution authority(-ies) affected also take part. Its Plenary Session makes decisions on general strategic matters, the budget of the Single Resolution Board and, in certain cases, the use of the Single Resolution Fund. The Plenary Session consists of the members of the Executive Session plus the national resolution authorities of all participating Member States. A decision on the resolution of a bank requires an approval by the Commission and, in certain cases, the Council of the European Union (the Ecofin Council).

Single Resolution Fund

Under the EU’s regulatory framework for resolution the bank’s shareholders and creditors – not taxpayers – are responsible for providing financing if the bank is, for example, in need of more capital. Like the Swedish Resolution Reserve, the purpose of the Single Resolution Fund of the banking union is to cover temporary funding needs that may arise in more serious situations where this is not possible or sufficient. The Single Resolution Fund consists of ‘ex-ante contributions’ from the banks of each participating Member State, which correspond to the resolution fees that Swedish banks pay to

the Resolution Reserve. In 2024 the Fund is to be fully developed and then also fully mutualised. The target level is expected to correspond to roughly 60 billion euro (approx. 650 billion kronor). By 2024 the Single Resolution Fund will be supplemented by a backstop administered by the European Stability Mechanism (ESM). The backstop can be activated if the Resolution Fund lacks enough financial means and is to correspond to the size of the Single Resolution Fund. As regards the euro area Member States, the backstop is to be provided by the ESM in the form of a credit line to the Single Resolution Board. Participating Member States that do not have the euro as their currency provide parallel credit lines to the Single Resolution Board. The backstop can be used for the same purposes as the Single Resolution Fund may be used for.

Close cooperation and Swedish participation

The banking union is compulsory for euro area Member States. However, Member States that do not have the euro as their currency may participate by establishing what is called ‘close cooperation’ with the ECB. When close cooperation is established, the Member State participates in the banking union with, in principle, the same rights and obligations as the other participating Member States. A Member State that enters into close cooperation has the same access to the Single Resolution Fund and the backstop as the other Member States. When close cooperation begins, the Member State must pay the Single Resolution Fund a sum of the same size as if the Member State had been a participating Member State from the outset.

It is possible for Member States participating through close cooperation to leave the banking union at any time after three years. This safeguard mechanism also includes possibilities of objecting to decisions or draft decisions in supervisory matters. If the close cooperation is ended, the Member State has the right to recover the funds paid into the Single Resolution Fund less any costs for resolution regarding a bank that has authorisation in the Member State that is ending close cooperation.

Prerequisites for participation of Sweden

Participation of Sweden in the banking union does not require any transfer of competence to the EU since Sweden has already ratified the Treaties that include the competence to legislate and adopt decisions on supervision and resolution. Therefore, participation does not require any amendments to the Instrument of Government or the Accession Act. However, a new law would need to clarify the division of responsibilities between the EU bodies in the banking union and Swedish authorities.

Background to and reasons for the banking union

The establishment of the banking union must be viewed against the background of the acute economic crisis in the euro area in 2010– 2012, often called the euro crisis, during which the banking system of the euro area Member States was of great importance. Capital flows in the EU internal market were only fully deregulated in the 1990s and then the euro was introduced in 1999; this was followed by the development of considerable imbalances in the euro area. Ultimately the euro crisis came to be a question of confidence in the common currency. The banking union and other proposals for a deepening of the Economic and Monetary Union (EMU) were intended to re-establish and strengthen confidence in the common currency thereby preventing its break-up.

The global financial crisis that preceded the euro crisis exposed deficiencies in bank supervision in many countries and made clear that there were no appropriate arrangements for managing banks in crisis. Until then, the state had in most cases (including Sweden in the early 1990s) taken over non-performing loans, injected capital and, in some cases, nationalised banks. After the financial crisis the EU took a number of measures to strengthen both regulatory frameworks and the forms for supervision and crisis management of banks. In addition, cooperation between supervisory authorities increased in the EU as well as globally. Questions concerning coordination and harmonisation of, for instance, supervisory requirements in the EU had already been raised in the 1960s but had, thus far, often encountered political resistance.

The banking union was also intended to safeguard and deepen the EU internal market for financial services. When rules are applied in a similar way by joint bodies in the banking union, this creates better conditions for competition on equal terms, a ‘level-playing field’ for banks. In the longer term the banking union can be expected to play a greater role for strengthening the internal market.

Possibilities of participation on equivalent terms

Single Supervisory Mechanism

Finansinspektionen would participate in the Supervisory Board on the same terms as the national supervisory authorities of the participating Member States that have the euro as their currency. But account needs to be taken of the fact that the Governing Council is the ECB’s highest decision-making body in supervisory matters. Since Sweden has not introduced the euro, the Governor of the Riksbank is not a member of the Governing Council and therefore has no vote. This means that Sweden is not able to participate in the Single Supervisory Mechanism on the same terms as euro area Member States.

There are factors that may offset the absence of equal terms to some extent. For instance, it is reasonable to believe the Governing Council will invite representatives of Swedish authorities to participate when the Governing Council has physical meetings in supervisory matters. Members of the Governing Council are not allowed to take account of special national considerations; they may not take any instructions from others, such as the government of their home country. In addition, voting is by simple majority and a system of rotation of voting rights means that there are always four members from central banks of euro area Member States that do not have voting rights.

It is not clear how active the ECB Governing Council will be in supervisory matters in a long-term perspective. So far, they have never objected to a draft decision from the Supervisory Board. This does not guarantee that the Governing Council will not object to proposals from the Supervisory Board. It is not possible to rule out cases where objections may be of importance for financial stability in Sweden. The safeguard mechanism enables Sweden to leave the banking union, as a last resort, after participating for three years. The very existence of the mechanism may have a restraining effect on any

negative discrimination of Member States that do not have the euro as their currency; an exit of a Member State from the banking union could be seen as a loss of credibility for the banking union as such. This does not mean that the political (and possibly also economic) costs for Sweden of leaving the banking union are negligible.

In summary, there are factors that reduce the potential negative consequences of it not being possible for Sweden to participate on the same terms as euro area Member States. In this respect, prereq-

uisites exist for Sweden to participate on equivalent terms. However,

it is not possible to determine on objective grounds whether the countervailing factors, including the safeguard mechanism, are suffi-

cient to enable Sweden to participate on equivalent terms. Ulti-

mately, this should be a political judgment. Another important consideration is the confidence in the ECB’s view of its responsibility to consider the uniformity and integrity of the internal market in its supervisory role. Nonetheless, a decision needs to weigh in the risk of negative discrimination, and the consequences of this.

Single Resolution Mechanism

It is the Single Resolution Board that makes decisions in resolution matters regarding significant banks. National resolution authorities are represented in its Executive Session (extended format) when the decision relates to resolution of a bank or part of a banking group established in the Member State. The Board seeks an agreement by consensus on its decision. If this is not possible, the Single Resolution Board can adopt a decision that goes against a National Resolution Authority. This applies both to euro area Member States and to Member States that do not have the euro as their currency. The national resolution authorities of Member States participate in the Plenary Session of the Single Resolution Board. This means that the Swedish National Debt Office would participate in decision-making in the Single Resolution Board on the same terms as other national resolution authorities.

Where required, for example in the case of withdrawals from the Resolution Fund, the Ecofin Council may approve or object to draft decisions. When these decisions are adopted, the ministers of finance of all participating Member States can attend, receive infor-

mation and, when needed, vote. Decisions are then adopted by simple majority. As regards the use of the backstop, the euro area Member States and the Member States that do not have the euro as their currency have agreed to forms of cooperation on was is deemed to be on equivalent terms. Only euro area Member States can be members of the ESM, but the same terms apply to Member States without the euro as their currency concerning, for example, loan conditions, disbursements and access to information as apply to euro area Member States.

EU legislation in the area of banking and financial services

Irrespective of whether or not Sweden participates in the banking union, representatives of the Swedish Government will participate in negotiations on EU legislation in the area of banking and financial services (and banking union regulations) and in preparatory bodies. Even if Sweden can refer to its formal influence in negotiations about directives and regulations, it may be more difficult, in practice, for a Member State that does not participate in the banking union to make its voice heard. There is, in general, a risk that Member States that choose to remain outside areas of cooperation in the EU become marginalised in negotiations. This is especially the case if a Member State wishes to achieve an exemption from the rules. The Member States that currently participate in the banking union make up a qualified majority in the Council. This means that if they agree to adopt a decision, it is already very difficult, at present, for the other Member States to prevent the decision from being adopted.

Discussions about the development of the banking union

When it comes to strategic and general discussions about the development of the banking union, the euro group and the euro summit play an important role, even though they are not formal decisionmaking bodies. As a general rule, Member States that do not have the euro as their currency have participated in these meetings when the banking union has been discussed. In contrast, the possibility of achieving equivalent terms for participation in the euro group and the euro summits in discussions about the future of the banking un-

ion is limited for a Member State that does not have the euro as its currency, irrespective of participation in the banking union. In recent years issues related to the banking union have often been discussed in the European Council instead of at the euro summit. To the extent that this practice continues, Sweden would have just as much formal influence irrespective of whether or not Sweden participates in the banking union. It is, however, difficult to foresee how the president of, respectively, the European Council and the euro summit (who have been the same person up to now) will plan the agenda of these two forms of meetings in the future.

Supervision

Supervisory approach and day-to-day supervision

The supervisory approach and the methods used by Finansinspektionen and the ECB are the same in all essential respects even though there are certain differences. The ECB is uniquely placed to assemble the resources needed to understand and examine large banks with complex business models. In addition to having access to more resources, the ECB also has access to the experience and knowledge held by national supervisory authorities. This can facilitate the development of new methods or systems for comparisons of banks. From that perspective, participation in the banking union provides both greater possibilities of developing skills and greater understanding of stability risks in the banking union banking systems that may be of importance for financial stability in Sweden as well as stability risks in the Swedish banking system.

Access to large, common resources can also provide better conditions for identifying and handling risks that arise as a result of new vulnerabilities (e.g. cybersecurity threats or climate-related risks). At the same time, national supervision of these risks may enable more flexible ways of working and more efficient cooperation with other relevant authorities (e.g. law enforcement authorities).

In some respects, Swedish participation in the banking union would result in more intrusive supervision of Swedish banks. There is, at the same time, a risk, at least in the short term, that supervision in the banking union will become too uniform as a result of the Supervisory Board’s efforts to ensure consistent supervision and re-

move options and national discretions. There is also a risk of operational inefficiencies in an organisation as large as the ECB. Furthermore, one disadvantage of participation in the banking union is that micro-prudential supervision of significant Swedish banks will be separated from the other financial supervision that Finansinspektionen is responsible for. There are, for instance, synergies between micro-prudential supervision and macro-prudential supervision, between stability-centred micro-prudential supervision and consumer supervision and between bank supervision and supervision of other parts of the financial sector (e.g. securities market supervision and insurance supervision). How serious the consequences of this separation will depend on Finansinspektionen’s access to information and the possibility to share that information with other departments.

The fact that the Joint Supervisory Teams are led by senior staff members (from the ECB) who come from Member States other than those where the banks are established may bring different perspectives on risks in national banking systems. One potential initial challenge when supervision is performed by staff members who are not as familiar with specific risks in banking systems is that supervisory decisions may be based on incomplete information. However, the Supervisory Teams, which would include personnel from Finansinspektionen, are expected to acquire the necessary knowledge of Swedish banks.

The ECB is not responsible for ensuring that banks comply with the EU’s regulatory framework on money laundering. For that reason, participation in the banking union is deemed to not to have any direct consequences for the money laundering supervision carried out by Finansinspektionen. The ECB does however consider, in its day-to-day supervision, risks that may have links to money laundering. Participation in the banking union thus means that the supervision of significant Swedish banks over time also will include these risks. It is not likely that the ECB will be given explicit authority to conduct money laundering supervision in the EU in the future.

Capital and liquidity requirements

The application of capital requirements by Finansinspektion and by the ECB is based on the same regulatory framework. The methods for assessing banks’ overall risk levels are similar and follow detailed guidelines from the EBA. There are certain differences in the application of the bank-specific capital requirements, ‘pillar 2 requirements’. These differences are not considered so significant that Swedish participation in the banking union would entail material changes in total capital requirements for banks headquartered in Sweden. It is, moreover, likely that the possibilities of applying national requirements will decrease over time since capital adequacy regulation is increasingly being harmonised. Another difference is that Finansinspektionen, unlike the ECB, publishes banks’ capital requirements, which increases predictability.

Finansinspektionen and the ECB use the same guidelines for calculating banks’ needs of liquidity coverage. In this respect, participation in the banking union is probably not of decisive importance. At present Finansinspektionen has a separate liquidity requirement in Swedish kronor as well as separate liquidity requirements in euros and US dollars. The ECB has not published any corresponding requirements, so it is difficult to assess how the ECB’s stance on such requirements.

Macro-prudential supervision requirements

If Sweden participates in the banking union, Finansinspektionen would continue to be responsible for macro-prudential supervision. However, the ECB would have a supplementary responsibility for harmonised macro-prudential tools; i.e. requirements designed as capital requirements (and therefore not amortisation requirements, for instance). The ECB cannot stop the use of macro-prudential tools. The starting point is, however, that changes in the harmonised tools have to be made in joint agreement between the ECB and the national macroprudential supervisory authority. Moreover, the ECB has the authority to apply higher macroprudential requirements and thereby reduce the risk that individual Member States do not take sufficient action against systemic risks. In the event of Swedish participation in the banking union, the ECB’s influence would probably be significant. If the ECB were to oppose Finansinspektionen’s assessment, it would

be difficult to implement the change in practice. In other words, there is a risk that banking union participation would restrict the discretion in the application of macro-prudential tools to some extent. Sweden applies higher buffer requirements than participating Member States, which currently reduces the importance of the ECB’s authority to set higher requirements. Finally, it is not certain how active the ECB will be in the design of macro-prudential requirements; no formal decisions about the application of macro-prudential requirements have been made as yet.

Resolution

The Single Resolution Board has been operational since 2015 and has handled few banks in crisis, one of which has been placed in resolution. Against that background, it is uncertain to what extent the conditions for efficient resolution of Swedish banks would change in the event of participation compared with remaining outside. As is the case with the Single Supervisory Mechanism, the size and scope of the Single Resolution Mechanism is likely to entail better possibilities for development of skills. For the Single Resolution Board this means, not least, an advantage (over time) in the form of more practical experience of resolution cases than a national authority can get.

The Bank Recovery and Resolution Directive is common to the whole of the EU and therefore also applies in the banking union. This means that the fundamental conditions for efficient resolution of banks are similar in Sweden and in the banking union. As in the area of supervision, the regulatory framework for resolution is moving in the direction of greater harmonisation. All the indications are thus that the differences in regulatory application between the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board will decrease over time. Irrespective of whether Sweden participates in the banking union or remains outside, there are other EU rules that restrict national discretion as regards crisis management, not least the State aid rules.

Assessment of which banks will be resolved

It is a starting point of both the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board that only systemically important banks are placed in resolution. In that respect Swedish participation is not likely to affect which Swedish banks will be put in resolution or wound up through bankruptcy or liquidation. There ought to be good prospects of consensus between the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board about whether the conditions for resolution have been met. Nor should there be a clear risk of conflicting objectives regarding, on the one hand, financial stability in Sweden and, on the other, what benefits stability in the banking union or the internal market. It is, as yet, uncertain how the Single Resolution Board weighs financial stability in individual Member States against financial stability in the banking union as a whole. Representatives of Swedish authorities will be involved in producing draft decisions of the Supervisory Board if a Swedish bank is to be declared to have failed or is close to failing and will be present when decisions relating to resolution of a Swedish bank are discussed and adopted. Moreover, the Commission has to approve the assessment of whether resolution is in the public interest.

Inter-authority cooperation and decision-making

It is difficult to see any particular obstacles to well-functioning cooperation between the Single Resolution Board and the Swedish National Debt Office if Sweden participates in the banking union. The Single Resolution Board applies a special procedure for approval of a ‘resolution scheme’. The procedure is designed to take account of two facts. First, a decision on how to implement resolution must be made quickly, preferably within 48 hours. Second, the decision must be adopted by an EU institution. This is because resolution decisions both include an assessment of whether resolution is in the public interest and potentially can involve a need to make use of the Single Resolution Fund. In the latter case it is the Ecofin Council that makes the final decision. The procedure for adopting the resolution scheme within the Single Resolution Mechanism has not been tested to any great extent. For that reason, it is, as yet, next to impossible to evaluate the efficiency of this decision-making, especially in a

crisis situation. It can, however, be noted that there is a high number of actors involved in decision-making at EU level, with the Ecofin Council as one example.

Choice of resolution tools

Participation of Sweden in the banking union is not expected to result in any significant changes in terms of which resolution tools will be applied. Both the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board have indicated that bail-in will be their main resolution tool. The Single Resolution Board cannot apply the ‘government stabilisation tools’ since the decision to use the tools must be adopted by the government or a government ministry and since it is the Member State itself that is responsible for funding. It should be stressed that these tools are to be seen as a last resort in a highly exceptional crisis. The starting point is that they will, in principle, not be used.

Cross-border resolution

Resolution colleges

‘Resolution colleges’ are set up for banking groups with cross-border banking activity. The role of these colleges includes exchanging information and agreeing how to carry out the resolution of such a bank. The Swedish National Debt Office leads the work of the resolution colleges for the three largest Swedish banking groups. Finansinspektionen and the Ministry of Finance are also members of these colleges. No resolution colleges are set up for cross-border groups that solely have activities in the banking union. In the case of participation, the colleges for Swedish banking groups with activities outside the banking union will be led by the Single Resolution Board and the Swedish National Debt Office will be an observer. In other words, the Swedish National Debt Office’s direct influence on and control of the decisions about how to handle Swedish banking groups with cross-border activities outside the banking union in resolution will decrease with participation compared with if Sweden stays outside. However, the Swedish National Debt Office will par-

ticipate in the work done in the ’internal resolution teams’ within the Single Resolution Mechanism. These teams are responsible for resolution preparations if a resolution college is not required.

Implementing resolution of a cross-border banking group

It is likely that the resolution of a Swedish cross-border banking group will be implemented with the same starting points in the Single Resolution Mechanism as if the Swedish National Debt Office had implemented the resolution. The prospects for the efficient resolution of a cross-border group may be better in some respects within the Single Resolution Mechanism. For instance, the financial burden sharing arrangements between Member States will have been addressed in advance when the Single Resolution Fund is fully mutualised as of 2024. This provides better prospects for taking decisions rapidly. There are, however, certain other aspects that make the procedure more complex in the Single Resolution Mechanism. When decisions are made about resolution of a cross-border group, situations can arise in which the Commission and the Single Resolution Board reach different conclusions, e.g. as to whether resolution is in the public interest. Nor is it possible to rule out the existence of different interests in the Ecofin Council regarding how to finance resolution. This may lead to the decision-making procedure not being followed as intended and that the resolution decision (and therefore also its implementation) takes longer. This can be problematic if there is instability on financial markets.

Bail-in requirements

The big difference, under current regulations, between how the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board have designed the requirements for bail-inable liabilities (the ‘MREL requirements’) is that the Debt Office applies higher requirements for subordination. All else equal, this facilitates write-down and conversion of debt in purely practical terms in Swedish banks and makes Swedish banks more resolvable in this respect than corresponding banks in the banking union. The consequences of participation of Sweden depend on how the revised capital adequacy and bank recov-

ery and resolution rules (the banking package), which are currently being implemented in Member States, are designed. The new rules are to be implemented in national law no later than December 2020. It remains to be seen what impact the regulation will have but the design and application of the MREL-requirements will most likely differ less between Member States going forward.

Accountability

In terms solely of the number of mechanisms, the banking union provides for more possibilities for political accountability regarding supervision and resolution decisions than there are in Sweden. However, the accountability mechanisms in the banking union consist mainly of access to information and possibilities for politicians (also in national parliaments) to ask questions to representatives from the banking union bodies. The legal framework of the banking union provides banks and private individuals with good means of access to justice. The possibility to institute proceedings directly to the Court of Justice of the European Union in certain cases and obtaining access to the ECB’s Administrative Board of Review ought to increase the predictability of decision-making and save time compared to corresponding possibilities in Sweden outside the banking union.

Participation of Sweden would most likely mean that individuals who take part in the meetings of the Supervisory Board or the Single Resolution Board (director-general or corresponding senior manager from Finansinspektionen and the Swedish National Debt Office), need to meet stricter requirements when moving to a new post compared with their assignment at the Swedish authority. Participation does not necessitate amendments of the Swedish legislation concerning conflicts of interest.

Financial safety net

The establishment of the banking union means that part of the financial safety net – financing in the event of resolution – is common to the participating Member States. The third part of the banking union – a jointly financed guarantee scheme – is still not in place, and its political future is at present unclear. The banking union also

includes the application of the parts of the regulatory framework for bank recovery and resolution that deal with liquidity assistance. However, the possibilities for central banks to provide liquidity assistance to (solvent) banks are not part of the regulatory framework of the banking union.

Resolution financing

Since the areas of use, financing and other conditions of the Single Resolution Fund and the Swedish Resolution Reserve are governed by the same rules, there are no decisive differences regarding the financing of resolution. The starting point is that money from resolution funds will only be used in exceptional cases and for a limited period. Nonetheless, there are a number of differences regarding the design of resolution financing in Sweden and in the Single Resolution Mechanism.

Fund size

Participation in the banking union significantly increases the potential capacity for financing loss absorption or recapitalisation of large Swedish banks. Provided that the Single Resolution Fund is not placed under great strain, this provides better conditions for efficient bank recovery and resolution in Sweden. However, the starting point is that loss absorption and recapitalisation should be handled using the banks’ internal buffers, i.e. as bail-ins. Any drawings from the Single Resolution Fund are financed by all banks, irrespective of which Member State they are established in. If the Single Resolution Fund nevertheless needs to be used, Swedish banks will share the cost of restoring the Single Resolution Fund to its target level with all the banks in the banking union, i.e. with a much larger number of banks than they do if the Swedish Resolution Reserve needs to be replenished. In times of financial instability, it can be of importance that banks are not charged excessive fees, as their repayment capacity may be under strain.

Estimates indicate that, in combination with the backstop, the Single Resolution Fund will be sufficient even in a very serious systemic crisis. Nevertheless, a very exceptional situation may arise in

which not even full use of the backstop is sufficient to deal with recapitalisation needs. In such a situation, access to the Single Resolution Fund may be rationed and a greater financial burden may fall on Member States. In that case, efficient crisis management is likely to be predicated on the Swedish state still having good borrowing capacity.

Account or fund?

One advantage of the Single Resolution Fund being an actual fund is that it may create greater certainty that money is immediately available. In this respect, a fund can be seen as a way of reducing the harmful co-dependence between government finances and the banking system in a crisis. The Resolution Reserve is instead an account at the Swedish National Debt Office, and this means that if withdrawals need to be made from the Resolution Reserve, the Swedish state has to borrow money. The question is however whether the design of the financing arrangement is the best way to reduce this co-dependence; the size and degree of mutuality of the financing arrangements are likely to be of greater importance. Moreover, Sweden’s government debt level is currently low, which decreases the risk of negative co-dependence between banks and government finances in a banking crisis. The fact that participation in the banking union means that the ex-ante contributions paid in by Swedish banks are managed in a fund instead of in an account ought, in an overall assessment, not to be of great importance for the possibilities of efficient crisis management Swedish banks.

Flexibility in the application of certain rules

Some of the rules of the Bank Recovery and Resolution Directive have been implemented in Swedish law with a view to provide flexibility in the Debt Office’s managing of Swedish banks in resolution. In some respects, this flexibility will decrease in the event of Swedish participation in the banking union. Participation would probably mean restrictions on the possibility of using the deposit guarantee scheme in resolution. It is, however, difficult to assess the importance of this. In addition, the alternative basis for calculating

write-downs necessary to access the resolution fund will not be applied by the Resolution Board. The practical importance this will have is expected to be limited.

Liquidity assistance

The establishment of the banking union does not affect the Riksbank’s possibilities of providing liquidity assistance for monetary policy reasons. However, if a central bank in the banking union wishes to provide general liquidity assistance, with the express purpose of promoting financial stability, this is likely to be a matter that the ECB can have views on, in its role as a supervisory authority. Even if participation in the banking union does not change the Riksbank’s responsibility in relation to Swedish banks when it comes to providing liquidity, greater coordination will probably be required with the ECB, the Supervisory Board and the Single Resolution Board.

Participation of Sweden in the banking union does not affect the legal possibilities of providing liquidity assistance to solvent banks within the framework of precautionary government support. However, if Sweden participates, it is the ECB, and not Finansinspektionen, that assesses whether it is possible to provide this support. The financing is however provided at the national level via the Stability Fund.

The Single Resolution Fund is probably not sufficient for liquidity assistance for large banks undergoing resolution. Discussions are under way at the EU level with a view to find an acceptable solution. For Sweden’s part it is important that a solution enables access to liquidity assistance on equivalent terms, as in the case of the backstop linked to the Single Resolution Fund. The Swedish Resolution Reserve has access to a backstop (sv. garantiram), which provides relatively good possibilities of providing liquidity assistance to a bank undergoing resolution if Sweden remains outside the banking union. Ultimately the borrowing capacity of the Swedish state determines the size of the liquidity assistance that can be provided by the Resolution Reserve.

Deposit guarantees

Deposit guarantees are a national responsibility in the EU, although there are common rules. The Commission has presented a proposal for a common deposit insurance scheme for the banking union. Political discussions are under way about whether or not to introduce a scheme. From a Swedish perspective, the value of a jointly financed deposit guarantee is assessed as limited. The large Swedish banks will have high levels of bail-inable debt of good quality, which improves the possibilities of implementing resolution in an orderly way and thereby reducing the risk that the deposit guarantee will have to be activated in conjunction with resolution. In addition, Sweden’s borrowing capacity is currently high, which should imply a high credibility of the Swedish deposit guarantee scheme.

Consequences for Swedish banks, the credit supply and Sweden as a financial centre

Participation of Sweden in the banking union would impact on the costs and competitive situation of Swedish banks in various ways. They concern, first, changes in supervision and the requirements set for banks and, second, the contributions the banks pay to the Single Resolution Fund and banking union bodies.

Effects of the design of supervision

From the perspective of Swedish banks there are both advantages and disadvantages in how the ECB conducts supervision. One advantage that can be noted is greater awareness among external assessors of Swedish banks that they will be examined and compared more with corresponding banks in the banking union. At the same time, ECB supervision results in greater requirements for detailed reporting in combination with a larger number of on-site inspections and meetings with supervisory teams. This is likely to result in higher administrative costs for banks. A possible countervailing effect is that costs of regulatory compliance for banking groups that already have activities in the banking union may decrease due to uniform reporting requirements and since the banks will not need to

interact with as many supervisory authorities (and resolution authorities). The decision-making process in the Supervisory Board has been slow, which, if it is a lasting problem, may create uncertainty about how to apply rules.

The ECB is also working to harmonise supervisory methods for less significant banks. For that reason, it is probable that the supervisory methods for smaller banks will be more like those applied to significant banks. For smaller banks an adaptation of their supervision may increase costs and risk being disproportionately onerous.

Higher level of fees

Provided that the financing of the Single Resolution Fund takes place with existing means in the Resolution Reserve, Swedish participation will not result in additional expenditure for the banks in the short term. If the Single Resolution Fund falls below its target level in the future, the banks will have to make new contributions. This is also the case if the Resolution Reserve falls below its target level.

In the event of participation in the banking union, Swedish banks will have to pay supervisory fees to the ECB. A rough estimate is that Swedish banks would have to pay a sum of the order of 200 million kronor per year in total to the ECB in addition to the fees they pay to Finansinspektionen. The higher level of fees may be palpable for smaller banks. The experience of participating Member States is that, even though the ECB has taken over the direct supervisory responsibility for significant banks, national supervisory authorities have needed to significantly increase their staffing to match up to the increased requirements of the ECB. This probably means that additional resources will need to be provided for the bank supervision of Finansinspektionen in the event of participation. However, Finansinspektionen may need increased resources for banking supervision even if Sweden remains outside the banking union, if Finansinspektionen adapts its supervision to the ECB’s more intrusive and resource-heavy supervision.

In the banking union all banks and other credit institutions pay administrative fees to the Single Resolution Board. In that case, this will be a new form of fee for Swedish banks, since the activities of the Swedish National Debt Office are financed by appropriations. A

rough estimate is that Swedish banks and credit institutions would have to pay a sum of the order of 40 million kronor per year in total to the Single Resolution Board if Sweden participates in the banking union.

Effects on the credit provision to companies and households

There is considerable uncertainty in any quantification of the effects of participation in the banking union on the financing costs of Swedish banks. In the short term and given the existing regulatory framework, the assessment is that, with participation, Sweden will have slightly lower financing costs. In the longer term, the assessment is that financing costs – and therefore the provision of credit to companies and households – will not be affected to any great extent by participation. One contributing factor is the ongoing harmonisation of regulatory frameworks in the EU, which means that differences in regulatory requirements between Sweden and the banking union will decrease.

The long-term effects of participation on the supply of credit are very much bound up with the quality of supervision, how the competitive situation of Swedish banks develops and whether it will be easier or harder to maintain financial stability. Previous financial crises have shown that banks try to ensure their survival by reducing their supply of credit, especially to riskier customers with a poorer ability to repay (e.g. small businesses and low-income households).

Effects on banks’ business models

Banks may make some changes in their business models and the direction of their activities in order to better match up to the requirements set by the Supervisory Board and the Single Resolution Board.

The ECB places great weight on supervision of banks’ governance and management. Finansinspektionen essentially has a similar approach, but the ECB goes further in some respects, e.g. by having representatives of the ECB participate in board meetings. Irrespective of the importance of well-functioning forms of governance and management in a bank, the ECB’s supervision in this area appears to be very detailed and intrusive.

Cross-border banking activity

It is still too early to assess what impact the banking union may have on the cross-border activities of banks in the future. Since the banking union was established, there has not been any distinct re-integration of banking markets in the euro area. The same applies to crossborder mergers and acquisitions. If anything, a renationalisation has occurred; the consolidation of euro area banks is mainly taking place within national borders.

Over time, more uniform supervision and application of the single rulebook may make it less attractive for banks to locate their activities on the basis of how supervision is carried out and what requirements are set. More intrusive supervision can also contribute to closer scrutiny of banks, which reduces uncertainty for an acquiring bank. Finally, more uniformity in supervision and common financing of resolution (and thereafter a possible deposit guarantee) may lead to supervisory and resolution authorities in host countries being less liable to safeguard (‘ring-fence’) subsidiaries of international groups. This may enable banking groups to allocate capital and liquidity more efficiently, which will then increase the return on establishment in other countries. The management of capital and liquidity in cross-border banking groups is also influenced by these aspects of the design of the single rulebook. It should also be pointed out that banks’ decisions on the location of their activities are influenced by factors other than banking regulation and supervision. Several of these areas (e.g. taxes and insolvency law) are not, as of now, harmonised within the EU.

To the extent that the banking union provides better conditions for cross-border banking activities, Swedish banks can see business opportunities in the consolidation of banks in the euro area Member States. More uniform supervision and application of requirements in the banking union may, if Sweden participates, at the same time make it easier for foreign investors to analyse and compare Swedish banks. This may be a factor that will make Swedish banks more attractive as acquisitions. Moreover, better conditions for crossborder banking may help to increase the geographical diversification of Swedish banking groups, which are less diversified than many of their European peers.

Macroeconomic stability

Cross-border banking activities make banks less dependent on economic conditions in their own Member State. The banking union may therefore contribute to more macroeconomic risk-sharing. The experience of the US – which has a form of banking union – supports such a development. More integrated banking markets are thus stabilising and can contribute to evening out business and household income. At the same time, risk-sharing means that disturbances spread more easily to banks in other counties. It is not obvious that the long-term net effect of these two movements will be positive for a single country like Sweden. As long as the banking systems of several participating Member States display weaknesses, it may be the case that the spread of contagion will dominate.

Sweden as a financial centre

The banking union may come to be of some importance for where financial activities are located in Europe. Nordea presented the possibility of joining the banking union as the main reason for its relocation from Stockholm to Helsinki. As rules are applied more uniformly and supervision is designed on the basis of a common approach, the link to national regulatory and supervisory regimes will weaken. Over time, however, the effects on Sweden as a financial centre of being outside the banking union are assessed to be limited as long as banking supervision maintains high quality and economic policy is responsible. Factors such as access to a well-educated labour force, openness in various dimensions, the design of the tax system and political and legal stability are probably of greater importance for the location of financial activities.

Sweden’s financial commitment

In the banking union all banks contribute mutually to the Single Resolution Fund. This means that, with Swedish participation, Swedish banks (and their customers) also assume a potential financial commitment for systemically important banks in other participating Member States. The burden on the Single Resolution Fund is likely

to be limited in normal circumstances. Using the Single Resolution Fund for loss absorption or recapitalisation will not be an option up until a situation where the bank concerned have made considerable losses and a further bail-in is deemed impossible. Access to fund money for an individual bank undergoing resolution is also limited. It is nonetheless likely that there will be banks in need of financing from the Single Resolution Fund. On the whole, Swedish banks appear to be less risky and more resilient than banks in the banking union. There is, however, considerable variation between banks in the banking union. Against this background, the probability that the Single Resolution Fund will need to be used to recapitalise a Swedish bank is lower than for banks in the banking union. Swedish participation in the banking union might therefore entail a greater financial commitment than if Sweden is outside the banking union.

If an efficient resolution of a systemically important Swedish bank presupposes money from the Single Resolution Fund, Swedish banks will not bear the full cost of this. In other words, the financial commitment for resolution of Swedish banks may be smaller than if Sweden remains outside the banking union and the same costs are charged solely to the collective of Swedish banks.

Participation in the risk-sharing made possible by the Single Resolution Fund has an insurance value. This consists, in the first place, of a lower variation (and therefore the uncertainty) in the costs that may arise in resolution. There may also be an insurance value in the possibility of “full insurance cover” for a large financial risk that a state does not have the resources to deal with. The Swedish Resolution Reserve is larger than the Single Resolution Fund in relation to potential resolution costs for Swedish banks. In addition, the borrowing capacity of the Swedish state is currently good. This enables the Swedish National Debt Office to even handle a serious disturbance of the financial system if Sweden remains outside the banking union. Even though risk-sharing in the Single Resolution Fund has an insurance value for Sweden, these factors can reduce the reasons for being part of this risk-sharing. However, in a period of financial stress, market reactions can decrease borrowing capacity by making it difficult (or much more expensive) to borrow the funds necessary.

Effect on government finances

From a fiscal perspective, the clearest effect of participation in the banking union is that a sum corresponding roughly to Swedish banks’ share of the total guaranteed deposits in the participating Member States (including Sweden) has to be transferred from the Resolution Reserve to the Single Resolution Fund. An approximation indicates that 14–18 billion kronor will have to be transferred, given that close cooperation is established no earlier than 2024. This implies a corresponding increase in the government borrowing requirement, and therefore the government debt. However, government net lending is not affected. As long as there is no common system of financing deposit guarantees in the banking union, the Swedish Deposit Guarantee Fund will not be directly affected by Swedish participation in the banking union. Participation is assessed not to have any direct effects on Sweden’s contribution to the EU budget.

It is also very likely that participation in the banking union will mean that Finansinspektionen’s banking supervision will require additional resources. Such an increase of resources is fiscally neutral over time since the banks must pay supervisory fees corresponding to Finansinspektionen’s appropriation for supervisory activities. The resource need of the Swedish National Debt Office is not expected to be affected to any great extent by participation.

Financial assistance programmes

Both euro area Member States and Member States that do not have the euro as their currency have access to other financial assistance mechanisms, over and above the Single Resolution Fund, which can be used to restore financial stability in a severe crisis. Participation in the banking union does not affect Sweden’s access to this assistance or require participation in assistance programmes intended for crisis-hit euro area Member States. Participation may create a political expectation that Sweden will contribute to financial assistance programmes, alongside the ESM. As long as the lending capacity of the ESM is good, which it currently is, it is not particularly likely that euro area Member States would like to involve participating Member States that do not have the euro as their currency. It will, in

any case, be up to the Government and the Riksdag to decide on any involvement.

Sweden’s international cooperation

Banking union and deepening of the EU’s economic policy cooperation

The euro area Member States have an explicit ambition of deepening their economic policy cooperation. It is difficult to have a view on how quickly, how deeply and in what direction this cooperation will develop. But considering the economic influence of the euro area Member States in the EU, particularly after the UK’s presumed exit, deeper cooperation in the currency union is likely to influence the direction of cooperation on economic policy in the whole of the EU.

Participation in the banking union may signal that Sweden is prepared to take a joint responsibility for financial stability in the banking union. This might give Sweden better possibilities of influencing the direction of policy aimed at ensuring financial stability, especially regarding the EU’s legislation in the area of banking and financial services. Sweden has limited influence on the development of the euro area even though Sweden takes part in discussions on the overall architecture of the euro area within the framework of the Fiscal Compact. The informal influence that Sweden nevertheless has is chiefly affected by its overall approach to EU’s economic policy cooperation, of which the banking union is an important part. Finally, the banking union is not directly dependent on steps towards integration in the economic, fiscal or political areas. Thus, participation in the banking union does not need to either assume or lead to participation in other parts of the euro area Member States’ economic policy cooperation.

One trend, which can also be relevant for Sweden’s relation to the banking union in the short term, is that Sweden’s possibilities of influencing the agenda for important issues that concern economic policy in the EU decrease as more and more Member States join the euro (and therefore the banking union). This risk of marginalisation is particularly clear in the area of banking and financial services, especially given that the UK is expected to leave the EU. However, the dividing line regarding the design of legislation in the area of banking and fi-

nancial services – or economic policy in the EU in more general terms – does not necessarily go between euro area Member States and Member States that do not have the euro as their currency.

Nordic-Baltic cooperation on supervision and crisis management

The Nordic-Baltic cooperation between the region’s authorities, which is motivated by the level of integration of banking activities in the region, would probably change character if Sweden and Denmark participate in the banking union; the differences between the two countries that are not EU members – Iceland and Norway – and the other countries would increase. The Nordic-Baltic region will continue to be of great importance for the Swedish banking sector, and therefore for financial stability in Sweden. If Sweden were to stay outside the banking union, this partnership also offers a well-functioning structure for future cooperation on supervision and crisis management in the region. Danish participation in the banking union would probably result in a shift of influence on the future design of this cooperation in favour of banking union bodies.

Multilateral economic and financial cooperation

Sweden is currently represented (through the Riksbank and Finansinspektion) in the Basel Committee and participates in work in the Financial Stability Board (FSB) – the global standard-setting bodies for banks. Participation in the banking union is not deemed be of significant importance for Sweden’s representation and influence in these bodies. In the longer term it is not impossible that the participating Member States will increasingly coordinate their positions regarding the development of global standards for the supervision and crisis management of banks. Joint representation, e.g. through the ECB, does not seem likely. Sweden’s representation on and influence in the Basel Committee is determined in the first place by factors other than participation in the banking union; while Sweden’s economic importance is small from a global perspective, the Swedish financial sector is important for the whole of the Nordic-Baltic region. As regards the IMF, there is no obvious impact from whether or not Sweden participates in the banking union. The controversial proposal of joint EU representation on the Executive Board of the IMF is not likely to be realised.

Key considerations

A decision on potential participation in the banking union requires the balancing of several – often uncertain – consequences of participation. These consequences should be assessed in their overall context. In the view of the inquiry there are certain aspects of particular importance to consider. – The Swedish banking sector’s development and importance for

business is an important starting point. In view of the impor-

tance of the internal market for the Swedish economy and Swedish living standards, as well as for European cooperation as a whole, integration of financial markets in the EU should be an important starting point for the deliberations Sweden needs to make. If great weight is given to internationalisation of the Swedish banking market, it is more important to ensure adequate tools and resources to manage potential stability consequences of a more internationalised banking system. – The Swedish economy and financial sector have close links to

the euro area, especially Finland and the Baltic region. Par-

ticipation can increase Swedish authorities’ insight into stability risks in the euro area and the possibilities of influencing the design of measures to manage these risks. – Participation is not assessed to have apparent consequences for

stability in normal circumstances. As long as banking crises are

more isolated phenomena without substantial contagion, participation is not deemed to affect the conditions for good supervision and efficient crisis management of Swedish banks in any decisive way. Swedish authorities will, however, have some flexibility to design supervision and requirements if Sweden stays outside. At the same time, participation would generate clear benefits, not least in the form of access to the large resources of the banking union bodies and better opportunities for thorough examination of banks. – The consequences of participation should also be assessed from

a systemic crisis perspective. The risk of a conflict arising be-

tween the objectives of financial stability in Sweden and in the banking union as a whole increases in a systemic crisis. The inquiry therefore points to some aspects that are particularly im-

portant to take into account from a systemic crisis perspective: the possibilities of participating in decision-making on equivalent terms (in the ECB Governing Council, for instance); the efficiency of decision-making in resolution cases; and also the risk that crisis management become politicised and what influence Sweden has – and wants to have – in such a situation. – Political legitimacy in Sweden. Participation means that great

responsibility for the supervision and crisis management of Swedish banks is entrusted to banking union bodies. The banking union’s accountability mechanisms should therefore be subject to particular appraisal. – Swedish influence and the risk of marginalisation. There is a risk

of marginalisation for Member States that are outside currency cooperation, particularly in the light of the UK’s intention to leave the EU. Against that background, Sweden’s possibilities of influencing the direction of economic policy in the EU should be given weight when the advantages and disadvantages are to be balanced. – New vulnerabilities in the financial system. Risks linked to new

vulnerabilities, e.g. in the form of cybersecurity threats and climate-related risks, may require new approaches. Consideration should therefore be given to how to detect and manage new vulnerabilities in the most efficient way.

Time frame for political decision making. Remaining banking risks

in the euro area and the UK’s intention to leave the EU are two uncertainties which may, in combination with uncertainty about the final design of the banking union, be arguments for postponing the decision. Another argument for postponing the decision is that potentially negative consequences of remaining outside the banking union might become apparent. However, there are a couple of arguments against waiting. First, it is difficult to determine a specific point in time when the banking union is to be considered complete. Second, there is probably more scope in the near future to realise arrangements that make the conditions for participation more equal to those of the euro area Member States.

1. Utredningsuppdraget och dess genomförande

Bakgrund

År 2012 kom medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU) överens om att inrätta ett gemensamt system för tillsyn över banker och hantering av banker i kris. Systemet benämns Europeiska bankunionen och omfattar för närvarande de 19 medlemsstater som har euron som valuta. Bankunionen kompletterar den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) och den inre marknaden. Bankunionens övergripande syfte är att säkerställa att banker tar kontrollerade risker och att banker i kris kan rekonstrueras eller avvecklas så att företagens ägare och långivare – inte skattebetalarna – ska bära eventuella förluster.

Regeringen tog aktiv del i förhandlingarna om hur regelverket för bankunionen skulle utformas. Regeringens slutsats blev att Sverige inte skulle delta men att euroländerna inte skulle hindras från att gå vidare med förslaget om att inrätta bankunionen. I oktober 2013 trädde den förordning som ger ECB ansvar och befogenheter för tillsynen över banker inom bankunionen ikraft. ECB tog över det fulla tillsynsansvaret i november 2014. I juli 2014 trädde den förordning som reglerar den gemensamma resolutionsmekanismen inklusive den gemensamma resolutionsfonden ikraft. Enligt förordningen skulle en gemensam resolutionsnämnd upprättas. Nämnden påbörjade sitt arbete 1 januari 2015.

1.1. Utredningsuppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att analysera innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen där konsekvenserna av att delta i bankunionen ställs mot konsekvenserna av att kvarstå utanför den. I uppdraget har ingått att redovisa de för- och nackdelar samt de risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför. Utredningen har varken haft i uppdrag att lämna förslag eller ge rekommendationer. I uppdraget har, vidare, ingått att beakta och klargöra vilken betydelse att delta i bankunionen eller kvarstå utanför den har för – Sveriges förutsättningar att säkerställa en god tillsyn över banker

och en effektiv hantering av banker i kris, – den finansiella stabiliteten i Sverige, – den svenska finansmarknaden, – svenska företags möjligheter att på likvärdiga villkor konkurrera

med utländska aktörer på EU:s inre marknad, – de svenska myndigheter som berörs samt ansvarsfördelningen

mellan dessa och EU:s myndigheter, – Sveriges förhållande till EU:s ekonomisk-politiska samarbete och

den pågående fördjupning som sker där, – Sveriges inflytande i Europeiska systemet för finansiell tillsyn

(ESFS), – Sveriges förhållande till andra bilaterala, multilaterala eller regio-

nala samarbeten på det ekonomiska och finansiella området och – Sveriges offentliga finanser och statsbudgeten, inklusive den

finansiering som sker via EU-budgeten.

Utgångspunkten för utredningen har, enligt utredningsdirektivet, varit att Sverige inte har euron som valuta. Mot den bakgrunden har utredningen bedömt förutsättningarna för Sverige att delta i bankunionen på likvärdiga villkor jämfört med medlemsstater som har euron som valuta. Utredningen har haft att utgå från utvecklingen inom och erfarenheterna av bankunionen så här långt. Uppdraget har

därför förutsatt kvalificerade antaganden om den framtida utvecklingen inom såväl EU som Sverige.

1.2. Förutsättningarna i direktivet och tolkning av uppdraget

En utgångspunkt för utredningens arbete är att de mål som regeringen och riksdagen har fastställt för finansmarknadspolitiken och angränsande politikområden fortsatt gäller och inte ändras till följd av ett eventuellt deltagande. Målen för finansmarknadspolitiken1 är: – Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt för-

troende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter. – Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling.

Målen vad gäller finansiell stabilitet respektive väl fungerande finansmarknader kan också utläsas ur direktivet. Utredningen har varken haft i uppdrag att föreslå ny lagstiftning eller att ge rekommendationer. Utredningen har därför fokuserat på att dels beskriva och analysera de regler som styr bankunionens funktion, dels jämföra förhållanden i Sverige med förhållanden inom bankunionen på en rad områden. Dessa områden har valts utifrån att de potentiellt har stor betydelse för konsekvenserna av att delta i bankunionen eller att stå kvar utanför den. För att kunna göra en så heltäckande konsekvensanalys som möjligt har utredningen också behövt beakta andra regler med relevans för bankunionen, inte minst det EU-gemensamma regelverket för bankverksamhet på den inre marknaden, EU:s fördrag, ECBS-stadgan och ECB:s arbetsordning. Såväl bankunionsregelverket som EU:s gemensamma regelverk för bankverksamhet är omfattande och detaljerat.

Som framgår av direktivet behöver konsekvenserna av ett svenskt deltagande eller av att stå kvar utanför bankunionen bedömas utifrån flera dimensioner. Några av dessa dimensioner är mer politiska än ekonomiska. Utredningen har i uppdrag att klargöra betydelsen av att delta i bankunionen eller stå kvar utanför den för Sveriges förhål-

1 Proposition 2019/20:1 Utgiftsområde 2, s. 17.

lande till EU:s ekonomisk-politiska samarbete och den fördjupning som pågår där. Utredningen har tolkat direktiven så att det inbegriper att klargöra betydelsen av ett eventuellt deltagande för Sveriges möjligheter att påverka samarbetet i syfte att uppnå viktiga politiska mål, inte minst finansiell stabilitet och värnandet av den inre marknaden. Det aktualiserar i sin tur frågeställningar om vilket inflytande Sverige har på utformningen av ny EU-lagstiftning på finansmarknadsområdet, regelverket kring bankunionen och euroområdets framtida arkitektur samt om inflytandet kan komma att påverkas av ett deltagande.

Bankunionen har varit verksam under en begränsad tid och håller i vissa avseenden alltjämt på att finna sin form. Det gör att det finns en –– osäkerhet kring bankunionens funktionssätt. Det är utredningens uppfattning att ett ställningstagande till om Sverige ska delta i bankunionen eller stå kvar utanför den behöver beakta denna osäkerhet. Det bör också påpekas att det kan finnas andra, relevanta aspekter på ett eventuellt deltagande i bankunionen men som ligger utanför utredningens uppdrag. En sådan aspekt kan vara säkerhetspolitiska implikationer av ett deltagande. Effekterna av ett deltagande på förutsättningarna för ett gott konsumentskydd och för en hållbar utveckling är två andra aspekter som kan behöva analyseras inför ett ställningstagande.

Utredningen har inte kunnat beakta analyser och förslag i utredningarna om översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen (Fi 2016:114) respektive införandet av nya regler för kapitaltäckning och krishantering, det s.k. bankpaketet (Fi 2018:116). Dessa utredningsuppdrag slutredovisas samtidigt med eller efter detta betänkande.2 Utredningen har därför betingat sina analyser (där så behövts) på nu gällande riksbankslag. När det gäller de nya kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna har utredningen gjort en kvalificerad bedömning av vilka konsekvenser de nya reglerna kan komma att ha för svenska banker och berörda myndigheter.

2 Den 30 november respektive den 13 december 2019.

1.3. Utredningens genomförande

Utredningen har biträtts av en expertgrupp med mycket god kännedom om finansiell tillsyn och bankkrishantering, det svenska bankväsendet och den inre marknaden, svensk statsförvaltning, offentliga finanser, internationellt samarbete samt svensk förvaltningsrätt och EU-rätt. Experterna har tagit aktiv del i utredningens arbete och bistått i såväl tekniska frågor som frågor av mer övergripande karaktär.

Utredningen har följt händelseutvecklingen inom bankunionen men även i stort inom EU, särskilt när det gäller den pågående fördjupningen av EMU och den inre marknaden. Utredningen har besökt Europeiska centralbanken (ECB), Single Resolution Board (SRB), Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten (ECA) och Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Utredningen har haft löpande kontakter med dessa organ under utredningstiden. Utredningen har därtill inhämtat erfarenheter om bankunionen från sju deltagande medlemsstater, svenska och europeiska banker samt ett antal utomstående bedömare, inklusive Internationella valutafonden (IMF). Utredningen har beställt tre underlagsrapporter (två med ett ekonomiskt perspektiv och en med ett juridiskt perspektiv) från externa forskare.

Eftersom utredningen inte har i uppdrag att lämna förslag, är 14 och 15 §§ (om konsekvensanalyser) i Kommittéförordningen (1998:1474) inte tillämpliga.

1.4. Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat på följande sätt:

Kapitel 2 ger en bakgrund till och motiven för bankunionens

tillkomst. Kapitlet beskriver bankunionen dels som ett svar på den akuta krisen inom euroområdet (eurokrisen) 2010–2012, dels som en del av fördjupningen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster.

Kapitel 3 beskriver övergripande bankunionens institutionella ut-

formning inklusive de EU-organ som ansvarar för tillsyn och resolution inom bankunionen. Kapitlet beskriver även hur medlemsstater som inte har euron som valuta kan delta i bankunionen.

Kapitel 4 beskriver konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan

svenska myndigheter och organen inom bankunionen samt för

möjligheterna till politiskt och rättsligt ansvarsutkrävande och bedömer konsekvenser av dessa.

Kapitel 5–8 beskriver och bedömer hur arbetet med att säkerställa

finansiell stabilitet i Sverige kan komma att påverkas av ett deltagande i bankunionen jämfört med att stå kvar utanför. Kapitel 5 redogör för skillnader i banktillsynsarbetet i Sverige och inom den gemensamma tillsynsmekanismen utifrån målet att säkerställa god tillsyn av svenska banker. Kapitel 6 redogör för skillnader i arbetet med resolution av banker och bedömer konsekvenser för en effektiv hantering av svenska banker i kris. Det EU-gemensamma regelverket för bankverksamhet ställer ett antal krav på banker. Det handlar framför allt om kapitalkrav (inklusive buffertkrav utifrån systemrisker, s.k. makrotillsynskrav), likviditetskrav samt krav på att banker ska hålla tillräckligt med s.k. nedskrivningsbara skulder.

Kapitel 7 beskriver skillnader mellan hur dessa krav tillämpas i

Sverige och inom bankunionen. Kapitel 8 behandlar utformningen av s.k. finansiella skyddsnät i Sverige och inom bankunionen. De finansiella skyddsnät som behandlas är s.k. resolutionsfonder, centralbankens och statens likviditetsstödjande roll samt insättningsgaranti.

Kapitel 9 belyser möjliga konsekvenser av ett deltagande för

svenska bankers finansieringskostnader samt kreditgivningen till företag och hushåll. Kapitlet belyser även vilka effekter bankunionen kan komma att få på bankstrukturen i EU, möjligheterna till makroekonomisk riskdelning samt Sverige som centrum för finansiell verksamhet. Kapitel 10 bedömer möjligheterna för Sverige, som inte har euron som valuta, att delta i bankunionen på likvärdiga villkor jämfört med medlemsstater som har euron som valuta. Kapitel 11 bedömer möjliga konsekvenser av ett deltagande för Sveriges roll i olika internationella samarbeten. Fokus ligger på EU:s ekonomiskpolitiska samarbete. Kapitel 12 bedömer vilka konsekvenser ett deltagande kan komma att få för Sveriges finansiella åtagande inklusive värdet av att dela finansiella risker med banker inom bankunionen. Kapitlet gör också en bedömning av de statsfinansiella konsekvenser ett deltagande kan få samt belyser tillgången till och medverkan i finansiella stödmekanismer inom EU.

Kapitel 13 lyfter fram ett antal aspekter som utredningen anser

att ett ställningstagande till ett svenskt deltagande i bankunionen särskilt bör överväga.

2. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

2.1. Inledning

I oktober 2012 enades EU:s stats- och regeringschefer om att inrätta en gemensam mekanism för tillsyn av banker i euroländerna. Detta var ett första steg mot vad som skulle komma att bli den Europeiska bankunionen. Bankunionens tillkomst ska ses mot bakgrund av en akut ekonomisk kris i euroområdet, ofta benämnd eurokrisen, i vilken problem i euroländernas banksystem hade stor betydelse. Efter det att euron infördes (1999) hade betydande obalanser byggts upp inom valutasamarbetet. Obalanserna kom till uttryck i omfattande kapitalinflöden till vissa euroländer, vilket så småningom ledde fram till överhettning, inte minst inom fastighetssektorn. Andra euroländer hade dessutom stora statsfinansiella problem. Oavsett hur obalanserna kom till uttryck resulterade de i att bankerna sattes under stor press. Eurokrisen kom ytterst att bli en fråga om förtroendet för den gemensamma valutan. Bankunionen och andra förslag om en ekonomisk-politisk fördjupning av den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) syftade till att återskapa och stärka förtroendet för valutasamarbetet och förhindra dess upplösning. Samtidigt var det redan från början tydligt att bankunionen skulle bidra till att stärka den inre marknaden för finansiella tjänster.

Den globala finanskrisen 2007–2009 blottlade brister i tillsynen över bankerna i många länder och tydliggjorde att det saknades ändamålsenliga arrangemang för att hantera banker i kris. Dittills hade staten i de flesta fall (inklusive i Sverige i början av 1990-talet), tagit över nödlidande tillgångar, skjutit till kapital och, i vissa fall, nationaliserat banker. Efter finanskrisen vidtog EU en rad åtgärder för att stärka såväl regelverken som tillsyn och krishantering på bankområdet. Frågor om samordning och harmonisering av bl.a. tillsynskrav

inom EU hade varit aktuella sedan 1960-talet, men sällan lett till konkreta åtgärder på grund av politiskt motstånd i medlemsstaterna. Efter finanskrisen ökade samarbetet mellan tillsynsmyndigheter inom Europa, men även globalt.

Bankunionen syftar till att värna och fördjupa EU:s inre marknad. EU:s inre marknad för finansiella tjänster omfattar såväl fria kapitalrörelser och etableringsrätt för banker i alla medlemsstater som ett gemensamt regelverk för banker. Genom att regler tillämpas på ett likartat sätt av gemensamma organ inom bankunionen, skapas bättre förutsättningar för konkurrens på lika villkor. Av naturliga skäl har bankunionen kommit att förknippas med hanteringen av eurokrisen och de kvarvarande utmaningarna från denna (t.ex. i form av höga nivåer av nödlidande lån). På längre sikt kan bankunionens roll för att stärka den inre marknaden förväntas bli större.

Detta kapitel belyser bakgrunden till och motiven för att bankunionen inrättades med utgångspunkt i historiska erfarenheter. Avsnitt 2.2 redogör för tidigare försök att samordna tillsynen inom EU. Eurokrisens betydelse för bankunionens tillkomst behandlas i avsnitt 2.3. Avsnitt 2.4 beskriver utvecklingen av den inre marknaden för finansiella tjänster, vars historia sträcker sig betydligt längre tillbaka än den krissituation som föregick bankunionen. Avsnitt 2.5 sätter in bankunionen i ett bredare, teoretiskt ramverk som beskriver målkonflikter mellan finansiell stabilitet, finansiell integration (fria kapitalrörelser) och nationell finansmarknadspolitik.

2.2. Europeiskt tillsynssamarbete före bankunionen

Behovet av gemensam tillsyn av finansiella företag inom EU har varit föremål för flera utredningar, förslag och diskussioner. Redan under 1960- och 1970-talen väcktes tankar på att harmonisera bl.a. tillsynskraven för banker mellan de dåvarande EG-länderna.1 Det var i första hand kommissionen som tog initiativ i denna riktning som en del i att skapa en gemensam marknad för banktjänster.2 Initiativen mötte dock motstånd från medlemsstaterna. Omfattningen på den gränsöverskridande bankverksamhet inom EG var liten, samtidigt som skillnaderna i banksystemens utformning mellan medlemsstaterna

1 Mourlon-Druol (2016). 2 Se avsnitt 2.4.

var stora. Behovet av gemensam tillsyn aktualiserades igen under 1990-talet i och med bildandet av EMU. Det var dock först efter den globala finanskrisen som det kom konkreta förslag på att låta delar av banktillsynen utföras på EU-nivå.

Detta avsnitt ger en översiktlig beskrivning av tidigare initiativ till tillsynsamarbete inom EU kopplade till dels inrättandet av EMU (2.2.1), dels erfarenheterna från den globala finanskrisen (2.2.2).

2.2.1. Strävandena mot en valutaunion väckte frågor om gemensam tillsyn

En väl fungerande banksektor var viktig för att en ökad monetär integration (dvs. ett närmande av nationella växelkurser samt konvergens i räntor och inflation) skulle komma till stånd inför eurons införande. Frågor om hur tillsynen av banker skulle organiseras kom att bli en del av förhandlingarna om att bilda EMU i början av 1990talet.3 Vare sig förhandlingarna om hur valutaunionen skulle utformas, eller dess slutgiltiga utformning, lade dock något större fokus på betydelsen av finansiell stabilitet för EMU:s funktionssätt.4

Den s.k. Delorskommittén5, hade lämnat öppet för att ge Europeiska centralbanken (ECB), den nya gemensamma centralbanken för valutaområdet, ansvar för banktillsyn. Dessa förslag mötte emellertid invändningar från vissa centralbanker som hade ett stort inflytande i förhandlingarna. En ytterligare förklaring till att förhandlingarna om Maastrichtfördraget inte lade någon större vikt vid banker och de finansiella marknaderna var att prisstabilitet i kombination med nationell tillsyn över enskilda banker (mikrotillsyn) ansågs vara tillräckligt för att upprätthålla finansiell stabilitet.6

3 EMU stadfästes i det s.k. Maastrichtfördraget 1992. Fördraget inkluderade stadgan för det gemensamma centralbankssystemet (ECBS-stadgan) och finanspolitiska regler. Se vidare James (2012) och Lundberg (2013). 4 Se även Obstfeld (2013). Det kan noteras att dessa frågor i stort sett inte alls berördes av den svenska utredningen inför ett ställningstagande till att delta i EMU:s tredje steg (dvs. att införa euron som valuta), se SOU 1996:158. 5 Förhandlingarna om valutaunionens utformning byggde på en rapport framtagen av en kommitté under ledning av dåvarande kommissionsordföranden Jacques Delors. 6 Brunnermeier m.fl. (2016).

ECB får i uppdrag att främja samarbete kring finansiell tillsyn

Maastrichtfördraget och stadgan om det europeiska centralbankssystemet (ECBS-stadgan) från 1992 gav emellertid ECB en roll att stödja den nationella tillsynen över kreditinstitut (till vilka banker räknas) och tillsynsmyndigheternas arbete med finansiell stabilitet.7 Dessutom lämnade fördraget och ECBS-stadgan öppet för att i framtiden tilldela ECB ytterligare uppgifter gällande finansiell tillsyn.8 ECB fick ett ansvar för att främja samarbete om tillsyn mellan euroländernas myndigheter men formerna för samarbetet blev öppna och icke-bindande.9 Ett fortsatt, nationellt ansvar för banktillsyn överensstämde med konstruktionen av valutaunionen mer generellt. Den gemensamma valutan byggde på gemensam penning- och valutapolitik samtidigt som övrig ekonomisk politik i allt väsentligt förblev en nationell befogenhet.

2.2.2. Ökat EU-samarbete om tillsyn och krishantering efter finanskrisen

Finanskrisen blottlade, såväl globalt som inom EU, risker som uppstått till följd av att finansmarknaderna hade blivit alltmer komplexa och integrerade (se även avsnitt 2.3). Nationella tillsynsmyndigheter hade inte tagit tillräcklig hänsyn till bankers gränsöverskridande verksamheter och tillsynen var därtill av varierande kvalitet.10 Dessa insikter ledde till flera globala initiativ för koordinering mellan länder när det gäller tillsyn och krishantering av banker. Initiativen gick emellertid inte så långt som gemensamma tillsynsorgan.11

En viktig del av koordineringen på global nivå skedde inom G20 – det informella mötesforumet för världens 20 största ekonomier

7 Artikel 127.5 i EUF-fördraget, artikel 25.1 i ECBS-stadgan. 8 Artikel 127.6 i EUF-fördraget, artikel 25.2 i ECBS-stadgan. 9 ECB:s arbete i fråga om finansiell stabilitet bestod i huvudsak av att vara värd för Banktillsynskommittén (eng. Banking Supervision Committee, BSC) som samlade företrädare för medlemsstaters tillsynsorgan. Dessutom deltog ECB i Baselkommitténs arbete med finansiell stabilitet. 10 Se Palmer och Cerutti (2009) för en sammanställning av de allvarligaste bristerna i den finansiella tillsynen vid finanskrisens utbrott. Bristerna innefattade bl.a. begränsat oberoende, svaga tillsynskulturer och otillräckliga kunskaper om de finansiella företagen. 11 Förslag till gemensam tillsyn inom EU har framförts av enskilda personer före finanskrisen. Se t.ex. Speyer (2001) och tal av Stefan Ingves: Ingves (2007, 21 augusti) Regulatory challenges of cross-border banking: Possible ways forward, tal vid Conference on Financial System: Structure and Resilience Reserve Bank of Australia, Sydney.

(inklusive EU) – som bland annat beslutade att upprätta Financial Stability Board (FSB). Inom Baselkommittén, det internationella forumet för centralbanker och tillsynsmyndigheter, inleddes också en omförhandling av det globala regelverket för bankers kapitaltäckning och likviditet. Det mynnade så småningom ut i att EU:s regelverk för bankers kapitaltäckning reviderades. FSB tog fram ett nytt ramverk för att hantera banker i kris, baserat på globala principer. Även dessa principer omvandlades till EU-regler.12

Gemensamma tillsynsmyndigheter inom EU

På EU-nivå fick två arbetsgrupper i uppdrag att se över hur finansiell tillsyn respektive krishantering kunde förbättras. Arbetsgruppen med ansvar för finansiell tillsyn leddes av den tidigare IMF-chefen Jaques de Larosière. Gruppen rekommenderade i sin slutrapport 2009 att ett nytt system av EU-organ för tillsynssamarbete skulle inrättas.13 År 2010 inrättades det Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS) som kom att bestå av fyra nya myndigheter (se avsnitt 3.2). Genom ESFS fick tillsynsfrågor en större roll i EU-samarbetet. De nya myndigheterna fick egna beslutsbefogenheter och en möjlighet att medla mellan nationella tillsynsmyndigheter i frågor om gränsöverskridande verksamheter. De Larosière-gruppen konstaterade att det hade varit tänkbart att centralisera tillsynen till ECB. Den ansåg dock att det skulle ha varit olämpligt av två skäl. För det första ansågs det vara praktiskt svårgenomförbart att låta ECB ta över den löpande tillsynen över ett stort antal banker och, för det andra, riskerade det att inkräkta på ECB:s penningpolitiska mandat och oberoende.14

12 EU:s kapitaltäckningsregelverk och krishanteringsregelverk beskrivs översiktligt i avsnitt 3.2. 13 De Larosière (2009). 14 Just ECB:s penningpolitiska oberoende blev en central fråga i förhandlingarna om bankunionen, vilket kom att återspeglas i bestämmelser om hur penningpolitik och banktillsyn ska hållas åtskild inom ECB, se avsnitt 3.3.

Ökad samordning kring krishantering av gränsöverskridande banker

EU:s finansministrar i Ekofin-rådet gav 2010 en arbetsgrupp, under ledning av den tidigare vice riksbankschefen Lars Nyberg, i uppdrag att se över formerna för hur banker i kris ska hanteras. Gruppen rekommenderade åtgärder för att förbättra samordningen mellan medlemsstaterna, i synnerhet kring gränsöverskridande banker.15 Gruppen menade också att EU borde ha en central fond för finansiering av gränsöverskridande krishantering. EU:s finansministrar följde upp rekommendationerna med förslag om åtgärder för bättre samordning och hantering av gränsöverskridande kriser men förslaget om en gemensam resolutionsfond lämnades därhän. Rapporten innehöll också rekommendationer om effektivare krisplanering i form av så kallade resolutionsplaner. Dessa införlivades i det nya EU-regelverket för krishantering av banker i det s.k. krishanteringsdirektivet.16

Sammanfattningsvis visade de diskussioner som fördes inom EU i kölvattnet av finanskrisen på en tilltagande insikt om att gränsöverskridande och integrerade finansmarknader krävde mer koordinering av tillsyn och krishantering. Samtidigt förblev huvudansvaret för tillsyn och krishantering på nationell nivå. Att upprätta gemensamma organ med självständigt ansvar för tillsyn respektive krishantering betraktades som alltför långtgående.17 När finanskrisen för euroländernas del sedan övergick i en kris som hotade valutasamarbetet, kom centralisering av tillsyn och krishantering att snarare ses som en förutsättning för att vända utvecklingen.

15 EFC Ad Hoc Working Group (2010). 16 Regelverket beskrivs översiktligt i avsnitt 3.2. 17 Trovärdigheten för det nya systemet för koordinering av tillsyn skadades också från början när en av myndigheterna, Eba, publicerade sina första stresstester 2011 och dessa visade sig ha underskattat bankers risker. Endast åtta av totalt 90 banker bedömdes då inte klara kapitalkraven. Den stora gränsöverskridande banken Dexia bedömdes med marginal klara testet, men bara tre månader senare behövde belgiska, franska och luxemburgiska myndigheter genomföra en stor räddningsaktion för banken.

2.3. Eurokrisen och inrättandet av bankunionen

Bankunionen är ett resultat av en rad politiska beslut med början under våren 2012 och som syftade till att hantera den akuta kris som valutasamarbetet då stod inför. Den s.k. eurokrisen kom ytterst att bli en förtroendekris för det gemensamma valutasamarbetet. En stor del av upprinnelsen till eurokrisen förklaras av de obalanser som byggts upp inom euroområdet sedan den gemensamma valutan infördes.

Detta avsnitt ger en översiktlig bild av eurokrisens orsaker och förlopp18 (2.3.1) och den avgörande betydelse eurokrisen kom att få för inrättandet av bankunionen (2.3.2). Avsnittet belyser även ECB:s roll för att stabilisera bankerna, och i förlängningen ekonomierna, i euroområdet (2.3.3).

2.3.1. Obalanser efter eurons införande

Införandet av euron medförde en konvergens i nominella räntor mellan euroländerna när de finansiella marknaderna inte längre krävde någon premie för devalveringsrisken. Detta ledde i sin tur till att de reala räntorna (dvs. nominella räntor med avdrag för inflationen) minskade avsevärt i de s.k. perifera euroländerna (Grekland, Irland, Italien, Portugal och Spanien), vilka fick mycket gynnsamma kreditvillkor. De s.k. kärnländerna (Belgien, Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Österrike) fick nya, lönsamma investeringsmöjligheter. Sammantaget ökade de finansiella flödena mellan euroländer i betydande omfattning efter eurons införande (Tabell 2.1) . I Irland och Spanien hade tillgången till billiga krediter lett till kraftigt ökande investeringar i bostads- och fastighetssektorn, med stigande tillgångspriser som följd. Även andra perifera euroländer använde kapitalinflödet för att investera i icke-konkurrensutsatta sektorer samt i privat och offentlig konsumtion. Det ledde i sin tur till att exportsektorn trängdes undan och förlorade i konkurrenskraft, vilket försvårade för dessa länder att återbetala det lånade kapitalet med exportinkomster.

18 För en mer utförlig analys av orsakerna till eurokrisen och förlopp, se t.ex. Baldwin m.fl. (2015).

Anm. Med ”kärnländer” avses Belgien, Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Österrike. Källa: Baldwin och Giavazzi (2015).

Vissa euroländer, framför allt Grekland och Portugal, hade därtill statsfinansiella problem som uppkommit redan innan finanskrisen bröt ut. Det gjorde att dessa länder saknade statsfinansiella resurser att hantera problem i banksektorn. I Irland och Spanien fick obalanserna efter en tid statsfinansiella konsekvenser när banksystemet utsattes för starka påfrestningar och regeringarna tvingades till olika stödåtgärder till banksektorn. Detta skadliga samberoende mellan banker och stater (se vidare Förklaringsruta Ett skadligt samberoende mellan banker och statsfinanser) var ett utmärkande drag för eurokrisens senare fas och är alltjämt en risk för finansiell instabilitet inom euroområdet (se även avsnitt 12.3).19

Eurokrisen gjorde det tydligt att kostnaderna för att upprätthålla stabiliteten i banksystemet i flera euroländer blivit betydligt större än den fiskala kapaciteten på nationell nivå.20 I merparten av euroländerna var banksektorerna vid finanskrisens utbrott (2008) flera gånger större än storleken på ekonomin (mätt som BNP), vilket framgår av Figur 2.1. Detsamma var fallet i flera EU-länder utanför euroområdet. Tillgångar i inhemska banker i förhållande till den totala ekonomin har, med några undantag, minskat jämfört med 2008 såväl inom som utanför euroområdet. I 10 av euroländerna var

19 Corsetti m.fl. (2019) lyfter fram att den skadliga kopplingen mellan banker och statsfinanser var en viktig orsak (bland flera) till att finanskrisen kom att få så drastiska och långvariga effekter för euroområdet. Varken effekterna av tidigare finanskriser som drabbat nuvarande euroländer eller effekterna av den globala finanskrisen i t.ex. USA och Japan har varit lika allvarliga som eurokrisen. 20 Obstfeld (2013).

0 100 200 300 400 500 600

Lu xe m b u rg

Fi n la n d

M al ta

N e de rl än d er n a

Fr an kr ik e

Sp an ie n

D an m a rk

Cy p er n

Sv e ri ge

Ö ste rr ik e

B el gi en

Ty sk la nd

P or tu ga l

Ita lie n

Ir la n d

Es tl an d

G re kl an d

Sl o ve ni en

Sl o va ki en

Le tt la nd

Li ta u en

Inhemska banker 2019 Utländska banker 2019 Inhemska banker 2008

banksektorerna (inklusive utländska banker) fortfarande dubbelt så stora som den samlade produktionen av varor och tjänster. Vissa medlemsstater har även stor närvaro av utländska banker, vilket belyser svårigheterna för nationella myndigheter att utföra tillsyn och krishantering.

Anm. ”Inhemska banker” avser inhemska bankkoncerners tillgångar på konsoliderad nivå, ”utländska banker” avser utländskt kontrollerade filialer och dotterbolags tillgångar. Luxemburgs totala banktillgångar 2019 uppgår till 1 519 procent av BNP. Källa: Riksbanken.

Källa: Véron (2017).

Först Grekland21 och sedan Irland22 sökte finansiellt stöd från EU och IMF. Stödprogrammen signalerade att euroländerna saknade gemensamma verktyg för att hantera statsfinansiella kriser inom euroområdet. Det skapade en oro för att även andra euroländer skulle hamna i samma situation som Grekland och Irland. Investerare började att kräva högre kompensation för utlåning till andra euroländer med svaga statsfinanser. Det innebar att eurokrisen kom att omfatta fler, och framför allt större, euroländer. Portugal ansökte om ett stödprogram hos EU och IMF våren 2011.23

EU saknade mekanismer för att hantera ekonomiska kriser

En bärande princip i valutasamarbetet var att finanspolitisk återhållsamhet har en avgörande betydelse för förtroendet för den gemensamma penningpolitiken och därmed ytterst för euron. Denna princip manifesterades i stabilitets- och tillväxtpakten samt i Maastrichtfördragets förbud mot att medlemsstaterna tar över finansieringen av varandras statsskulder (eng. no-bail-out clause). Risken för obalanser i den privata sektorn tillmättes ingen större betydelse. Eurokrisen visade att det är svårt att separera obalanser i den privata och den offentliga sektorn. Det ensidiga fokuset på finanspolitiken innebar att euroländerna saknade ändamålsenliga verktyg för att hantera en situation där statsfinansiella problem var intimt sammanvävda med problem i banksektorn. Avsaknaden av sådana mekanismer ledde till att en rad okonventionella politiska beslut togs om att bl.a. inrätta tre gemensamma finansiella stabilitetsmekanismer (se Förklaringsruta Finansiella stabilitetsmekanismer i EU). Dessa mekanismer var till övervägande del ämnade för, och finansiellt uppbackade av, euroländerna. Inrättandet av bankunionen, med gemensam tillsyn över euroländernas större banker som ett första steg, var ytterligare ett led i den akuta krishanteringen.

21 I maj 2010 beslutade euroländerna och IMF att ge Grekland lån om totalt 110 miljarder euro. Totalt genomgick Grekland tre stödprogram, varav det sista avslutades 2018. 22 I november 2010 begärde Irlands regering finansiellt stöd. Stödpaketet bestod av lån från EU, euroländerna och IMF samt bilaterala lån från Storbritannien, Danmark och Sverige. Totalt uppgick lånen till 85 miljarder euro. Programmet avslutades 2013. Se även proposition 2011/12:119 Utlåning till Irland. 23 I april 2011 begärde Portugals regering finansiellt stöd. Stödprogrammet till Portugal uppgick till totalt 78 miljarder euro från EU, euroländerna och IMF. Programmet avslutades 2014.

1 ESM:s fördrag: https://www.esm.europa.eu/legal-documents/esm-treaty 2 Se vidare avsnitt 3.4 och 8.2.3 Rättslig grund är artikel 143 i EUF-fördraget samt rådets förordning 332/2002. 4 Se vidare avsnitt 12.6.5 Rättslig grund är rådets förordning 407/2010.

2.3.2. EU:s medlemsstater tar beslut om att inrätta bankunionen 2012

I mars 2012 beviljade euroländerna och IMF ett andra stödprogram till Grekland på 130 miljarder euro för perioden 2012–2014. Det fanns vid sidan om stödet till Grekland även behov av att återkapitalisera ett antal spanska banker. I juni 2012 beviljade euroländernas finansministrar ett lån till Spanien via ESM på 100 miljarder euro för (indirekt) återkapitalisering av banker. Även Cypern hade en allvarlig bankkris under våren 2012 och tvingades att söka finansiellt stöd.24

Upplåningskostnaderna för den italienska och den spanska staten hade ökat alltsedan 2010 men ökade mycket snabbt under våren 2012. När eurokrisen spred sig även till större euroländer, skapades en osäkerhet om hela valutasamarbetets – och därmed eurons – framtid. Investerare började att kräva kompensation för redenomineringsrisken, dvs. risken för att ett krisdrabbat land skulle lämna euroområdet.25 Om denna risk hade realiserats, dvs. en återgång till nationella valutor, skulle valutan i krisdrabbade länder sjunka kraftigt i värde i förhållande till euron, vilket i sin tur hade gjort skulder utställda i euro svårare att betala tillbaka.26 Oron för valutasamarbetets framtid satte stor press på euroländernas regeringar att vidta åtgärder för att mer varaktigt stabilisera de finansiella marknaderna. I ett längre perspektiv handlade det även om att bryta det skadliga samberoendet mellan banker och statsfinanser i de perifera euroländerna.

24 Euroländerna bidrog med 9 miljarder euro via ESM och IMF med 1 miljard euro för perioden 2013–2016. 25 Redenomineringsrisken har uppskattats till 30, 40 respektive 50 procent av franska, italienska och spanska ränteskillnader gentemot tyska statsobligationsräntor i början av 2012, se De Santis (2015). 26 Därtill skulle insättare sannolikt välja att flytta sina insättningar till banker i kvarvarande euroländer, vilket i sin tur skulle leda till ytterligare finansiell instabilitet. Om det land som lämnar i utgångsläget är statsfinansiellt svagt, kan det antas att svårigheterna att backa upp nationella banker blir betydande.

Förslag om centraliserad tillsyn och krishantering våren 2012

Våren 2012 framförde kommissionen, ECB och IMF förslag om att centralisera banktillsyn och krishantering inom euroområdet.27 I juni lade ordföranden för Europeiska rådet28 fram en rapport med förslag om hur det ekonomiska samarbetet inom valutaunionen kunde fördjupas.29 En del av rapporten handlade om att skapa ett integrerat finansiellt ramverk. Det finansiella ramverket skulle bestå av fyra delar:

1. en gemensam mekanism för banktillsyn,

2. en gemensam mekanism för hantering av banker i kris,

3. en gemensam insättningsgaranti och

4. en mekanism för att kunna ge temporärt finansiellt stöd till euro-

länder för att återkapitalisera banker.

Den gemensamma tillsynsmekanismen, den gemensamma resolutionsmekanismen och den gemensamma insättningsgarantin kom sedan att benämnas Europeiska bankunionen.

Den 29 juni 2012 gjorde euroländernas stats- och regeringschefer ett uttalande som kan ses som ett av de första stegen mot inrättandet av bankunionen:30

We affirm that it is imperative to break the vicious circle between banks and sovereigns. The Commission will present Proposals on the basis of Article 127(6) for a single supervisory mechanism shortly. We ask the Council to consider these Proposals as a matter of urgency by the end of 2012. When an effective single supervisory mechanism is established, involving the ECB, for banks in the euro area the ESM could, following a regular decision, have the possibility to recapitalize banks directly.

27 Se tal av den dåvarande chefen för IMF, Christine Lagarde, och dåvarande ordföranden för ECB, Mario Draghi, samt kommissionens rekommendationer till euroområdet: Lagarde (2012, 23 januari). Global Challenges in 2012, tal i Berlin.; Draghi (2012, 25 april). Introductory statement by Mario Draghi, President of the ECB, tal vid utfrågning i Europaparlamentet; Europeiska kommissionen (2012, 30 maj) Landsspecifika rekommendationer till euroområdet. 28 Europeiska rådet består av unionens stats- och regeringschefer. De formulerar inriktning och prioriteringar för EU:s politik. 29 van Rompuy (2012). 30 Eurotoppmöte (2012, 29 juni) Euro area summit statement.

Europeiska rådet behandlade rapporten samma dag och bad kommissionen att ta fram en färdplan för att verkställa euroländernas uttalande.31 Kommissionen lade i september 2012 fram ett lagförslag om en gemensam tillsynsmekanism som EU:s finansministrar (inklusive medlemsstater som inte hade euron som valuta) sedan förhandlade under hösten.32 Europeiska rådet nådde i december samma år en överenskommelse om att komplettera den gemensamma tillsynsmekanismen med en gemensam mekanism för resolution av banker. Enligt överenskommelsen skulle den gemensamma resolutionsmekanismen innefatta en fond finansierad med bankavgifter samt ha tillgång till en finansiell säkerhetsmekanism (eng. backstop) bestående av statsfinansiella lån. Parallellt med dessa åtgärder inleddes förhandlingarna av krishanteringsdirektivet.

Bankunionen var från början tänkt för euroländer. Den rapport som Europeiska rådets ordförande presenterade vid eurotoppmötet i juni underströk att förslagen syftade till att stärka just den gemensamma valutans funktion. Av euroländernas uttalande i juni framgår att den gemensamma tillsynen skulle omfatta euroländernas banker. De politiska uttalandena från de många ministermötena vid den här tiden framhöll samtidigt vikten av att ett system för centraliserad tillsyn och krishantering ska värna den inre marknaden för finansiella tjänster.33 Redan 2012 stod det därför klart att bankunionen skulle stå öppen för medlemsstater som inte har euron som valuta.

Kapitel 3 beskriver övergripande bankunionens struktur, rättsliga grund och funktion.

2.3.3. ECB hade en central roll i krishanteringen

Under eurokrisens första år fortsatte ECB med samma typ av stödåtgärder som den hade vidtagit under finanskrisen. ECB tillgodosåg bankernas behov av likviditet genom att ge ut lån med längre löptider och acceptera fler typer av säkerheter för sin utlåning till

31 Europeiska rådet (2012, 29 juni) Slutsatser 28–29 juni (punkt 4) EUCO 76/12. I formell mening ställde sig Europeiska rådet bakom den gemensamma tillsynen senare samma år: Europeiska rådet (2012, 19 oktober) Slutsatser 18–19 oktober 2012 (punkt 6–8) EUCO 156/12. 32 Samtidigt som kommissionen lade fram lagförslaget presenterade den ett meddelande med den färdplan som Europeiska rådet efterfrågat för hur en europeisk bankunion kunde färdigställas. Meddelandet återupprepade behovet av att centralisera inte bara tillsyn utan även krishantering. Europeiska kommissionen (2012) En färdplan för en Bankunion. 33 Eurotoppmöte. (2012, 29 juni). Euro area summit statement.

banker än tidigare.34 I december 2011 beslutade ECB att i två omgångar ge ut lån till euroländernas banker.35 Ett annat viktigt verktyg för bankers likviditetsförsörjning blev ECB-systemets nödlån till banker (eng. Emergency Liquidity Assistance, Ela).36

I juli, en månad efter euroländerna tog det första steget om att inrätta bankunionen, deklarerade ECB:s ordförande Mario Draghi i ett tal i London att ECB var redo att göra ”vadhelst som krävdes” (eng. whatever it takes), inom ramen för ECB:s mandat, för att bevara euron.37 Trots att ECB inte hade preciserat hur de skulle genomföra utfästelsen, började räntorna på utsatta euroländers statsobligationer omedelbart att sjunka. De finansiella marknaderna uppfattade utfästelsen som att ECB var villig att agera sista låneinstans för euroländer och på så vis säkerställa att de inte skulle gå i statsfinansiell bankrutt.38 Utfästelsen, i kombination med de tidigare aktiverade programmen, stabiliserade de finansiella marknaderna, minskade redomineringspremien och följaktligen även upplåningskostnaderna för de perifera euroländerna.39

Förslaget om att inrätta en gemensam tillsynsmekanism skapade förutsättningar för att bryta det skadliga samberoendet mellan banker och statsfinanser. Bankunionen var också en signal om att det fanns politisk vilja att bevara sammanhållningen i valutasamarbetet. Genom att tillsynen förlades till ECB, fick ECB direkt insyn

34 År 2010 inledde ECB ett program för köp av statsobligationer (eng. Securities Markets Pro-

gram, SMP). Programmet syftade till att dämpa den kraftiga uppgången i statsobligations-

räntorna i krisdrabbade länder och därmed öka genomslaget för penningpolitiken. SMP skiljde sig från det program av tillgångsköp, kvantitativa lättnader, som ECB påbörjade 2015 och vilket även det omfattade köp av statsobligationer. Till skillnad från SMP är syftet med kvantitativa lättnader att tillföra ekonomin mer likviditet och på så sätt påverka inflationstrycket. SMP hade ett smalare syfte: att stabilisera vissa delar av statsobligationsmarknaderna. ECB absorberade (”steriliserade”) därför den tillförsel av likviditet som SMP-köpen innebar. 35 Programmet benämns LTRO (eng. Long-term Refinancing Operations, LTRO). Programmet kom att omfatta 1 000 miljarder euro. LTRO utnyttjades framför allt av italienska och spanska banker. 36 Ela är ett likviditetsstöd i nödlägen till solida banker med tillfälliga likviditetsproblem. Beslut och administration om Ela genomförs av de nationella centralbankerna inom euroområdet, men ECB har möjlighet att villkora, begränsa och avbryta nödlånen. Se även avsnitt 8.3. 37 ECB (2012, 26 juli) Verbatim of remarks made by Mario Draghi, tal vid Global Investment Conference in London. 38 ECB följde i september upp utfästelsen med ett program för köp av statsobligationer (eng.

Outright Monetary Transactions, OMT). Ett villkor för ECB:s ingripande var att medlemssta-

ten ifråga ingick i ett stödprogram från EFSF/ESM, med villkor för den ekonomiska politiken. Syftet med detta var att säkra att OMT inte skulle vara förenat med förluster för ECB. OMT har än så länge inte använts. 39 Bayer m.fl. (2018).

i bankerna. Sammantaget innebar förslaget om att inrätta den gemensamma tillsynsmekanismen att ECB kunde känna större säkerhet inför att agera sista låneinstans för de mest krisdrabbade euroländerna.40

2.4. Bankunionen och den inre marknaden för finansiella tjänster

Även om bankunionen drevs fram som en respons på en akut kris i euroområdet, bör den även ses i ljuset av framväxten av en inre marknad för finansiella tjänster inom EU. EU:s politik för att fullborda den inre marknaden omfattar finansiella tjänster och sker inom ramen för den fria rörligheten för tjänster och kapital.41 Det handlar i huvudsak om att avlägsna nationella inträdeshinder och harmonisera nationell lagstiftning. Den inre marknaden för finansiella tjänster är nära kopplad till de regelverk som ska se till att de finansiella företagen kan stå emot olika former av påfrestningar och även hur de ska hanteras om de får problem. Regelverket omfattar exempelvis villkor för tillstånd, prövning av lämpligheten hos ledning och styrelse i företagen samt kapital- och likviditetskrav (se vidare avsnitt 3.2). En väl fungerande inre marknad för finansiella tjänster förutsätter med andra ord att det finansiella systemet är stabilt.

Detta avsnitt ger först en översiktlig beskrivning av utvecklingen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster (2.4.1) och belyser därefter bankunionens roll i arbetet med att fördjupa den inre marknaden (2.4.2).

2.4.1. Utvecklingen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster

Strävanden mot att fullborda den inre marknaden för finansiella tjänster har varit en gradvis process som påbörjades redan när Europeiska Ekonomiska Gemenskapen (EEG, sedermera EG) bildades 1958. Fri rörlighet av kapital hade en underordnad och (i enlighet med Romfördra-

40 Se t.ex. Véron (2015). 41 Den inre marknaden omfattar även Norge, Island och Lichtenstein, dvs. det som brukar benämnas EES (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet).

get) understödjande ställning i förhållande till den gemensamma marknaden för varor och tjänster.42 Flera steg i syfte att undanröja omotiverade nationella restriktioner för gränsöverskridande kapitalrörlighet har tagits sedan dess. Under 1980-talet påbörjade EG-länderna ett bredare arbete med att fullborda den inre marknaden.43 Särskilt två initiativ var betydande för att utveckla den inre marknaden för finansiella tjänster: fullt ut avreglerade kapitalflöden och fri etableringsrätt för EG:s banker på hela den inre marknaden.44

Ytterligare steg för ökad finansiell integration när euron infördes

I samband med införandet av euron hamnade den inre marknaden för finansiella tjänster åter i fokus. Väl fungerande finans- och kapitalmarknader är en förutsättning för att den gemensamma penningpolitiken i en valutaunion ska vara effektiv. Kommissionen presenterade 1999 en handlingsplan med åtgärder för att euron skulle stödja de finansiella marknadernas utveckling inom vad som skulle komma att bli Europeiska Unionen (EU).45 Handlingsplanen innehöll även initiativ till förstärkta tillsynsstrukturer för t.ex. bank- försäkrings- och värdepapperssektorerna i EU. Genomförandet av handlingsplanen drog emellertid ut på tiden på grund av lagstiftningsprocessen inom EU. Därför påbörjades ett arbete för att effektivisera lagstiftningsprocessen på finansmarknadsområdet, den s.k. Lamfalussyprocessen.46

42 Abdelal (2007). 43 Kommissionen presenterade 1985 vitboken om den inre marknaden. Vitboken innehöll 279 förslag och en tidplan för att ta bort fysiska, tekniska och finanspolitiska hinder för rörlighet inom EG. Europeiska kommissionen (1985). 44 Det s.k. europeiska passet, en del av det som benämndes det andra bankdirektivet. 45 Decressin m.fl. (red.) (2007). 46 Det nya arbetssättet godkändes 2001. Enligt den modell som slogs fast skulle EU-arbetet delas upp i en hierarki där bara mer grundläggande ramlagstiftning skulle antas i den ordinarie lagstiftningsprocessen, medan kommissionen skulle anta mer tekniska akter i samråd med expertkommittéer. Från början omfattade det nya arbetssättet värdepappersområdet; 2005 utvidgades det till bank- och försäkringsområdena.

Initiativ efter den globala finanskrisen

Åren efter millennieskiftet kännetecknades av ökad finansiell integration, inte bara inom EU utan även globalt. I och med den globala finanskrisen 2007–2008 och den därpå följande eurokrisen avstannade integrationen eller t.o.m. reverserades i vissa fall.47 Instabiliteten i det finansiella systemet och de efterföljande statsfinansiella problemen i vissa euroländer präglade EU:s lagstiftningsagenda under åren som följde. EU har till stora delar genomfört en omreglering av de finansiella marknaderna. Omregleringen var först och främst en del av den globala reformagenda som syftade till att se över och utveckla nya standarder för finansiell verksamhet. Erfarenheterna från finanskrisen kom också att leda till insatser för att förbättra den finansiella tillsynen och för att åstadkomma mer ändamålsenliga former för att hantera banker i kris. På senare tid har fokus åter riktats mot insatser för att utveckla och fördjupa den inre marknaden för finansiella tjänster, inte minst för att ytterligare integrera medlemsstaternas kapitalmarknader inom ramen för den s.k. kapitalmarknadsunionen (se avsnitt 11.2).

2.4.2. Bankunionens roll i fördjupningen av den inre marknaden

Bankunionen är en integrerad del i arbetet med att värna och fördjupa EU:s inre marknad för finansiella tjänster. I den förordning som utgör regelverket för den gemensamma tillsynsmekanismen (se vidare avsnitt 3.3) uttrycks bankunionens dubbla syften som följer:48

Den rådande finansiella och ekonomiska krisen har visat att finanssektorns [fragmentering] kan utgöra ett hot mot den gemensamma valutan och den inre marknadens integritet. Det är därför viktigt att förstärka integreringen av banktillsynen för att stärka unionen, återställa den finansiella stabiliteten och lägga grunden för ekonomisk återhämtning.

En bärande del av inremarknadsmotivet för att inrätta bankunionen är idén om lika konkurrensvillkor (eng. level-playing field) för banker. Gemensam tillsyn och krishantering ska leda till att finansierings- och konkurrensvillkor för enskilda banker inte blir bero-

47 Se föregående avsnitt 2.3 och även avsnitt 9.4. 48 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1024/2013, den s.k. SSM-förordningen, skäl 3.

ende av hur deras respektive nationella myndigheter tillämpar det gemensamma EU-regelverket. När konkurrens sker på lika villkor kan skillnader i lånekostnader jämnas ut, vilket i sin tur stimulerar kreditgivning över landsgränserna. Lika villkor gör det också mer attraktivt att etablera eller förvärva banker i andra länder (se vidare avsnitt 9.4).

2.5. Bankunionen och det finansiella trilemmat

Den globala finanskrisen och den efterföljande eurokrisen illustrerar svårigheterna med att förena fria kapitalrörelser och gränsöverskridande banker med finansiell stabilitet när ansvaret för finansmarknadspolitiken - tillsyn, krishantering och finansiella skyddsnät (t.ex. insättningsgaranti) – är nationellt. Detta har benämnts ”det finansiella trilemmat”.49 Det finansiella trilemmat är en teoretisk tankeram för att strukturera de målkonflikter som kan uppstå mellan finansiell stabilitet, fria kapitalrörelser och nationellt ansvar för finansmarknadspolitiken. Det är i det avseendet även ett sätt att tänka kring kopplingen mellan eurokrisen och bankunionen. Svårigheterna att förena dessa mål är emellertid relevanta även för länder som inte ingår i en valutaunion. Utvecklingen i Baltikum under finanskrisen är ett exempel på hur ett stort kapitalinflöde, som inte minst de svenska bankerna hade bidragit till, ledde till en svår makroekonomisk kris. I praktiken är målkonflikterna emellertid inte lika entydiga som trilemmat antyder. Trilemmat ger heller inte något svar på vad som är en politiskt önskvärd avvägning mellan de olika målen.

Detta avsnitt redogör för det finansiella trilemmat och hur bankunionen kan bidra till att göra trilemmat mindre påtagligt (2.5.1). Avsnittet sätter också in det finansiella trilemmat i ett bredare ekonomisk-politiskt perspektiv (2.5.2).

49 Introducerades av den holländska nationalekonomiprofessorn Dirk Schoenmaker efter finanskrisens utbrott, se Schoenmaker (2011).

2.5.1. Det finansiella trilemmat

Det finansiella trilemmat, som illustreras i Figur 2.3, representerar tre olika ”alternativ” som politiska beslutsfattare har att förhålla sig till:

1. Finansiell stabilitet kan förenas med nationellt ansvar för finansmarknadspolitik (dvs. finansiell tillsyn, krishantering och finansiella skyddsnät), men till priset av att kapitalet inte kan flöda fritt över gränserna eller att flödena åtminstone är starkt begränsade.

2. Fria kapitalrörelser kan förenas med nationell finansmarknadspolitik, men riskerar att leda till finansiell instabilitet.

3. Fria kapitalrörelser kan förenas med finansiell stabilitet om finansmarknadspolitiken omfattar hela det geografiska område inom vilket kapitalet rör sig.

Källa: Schoenmaker (2011).

EU befann sig innan den globala finanskrisen i en situation som liknar alternativ B. Politiken hade fokuserat på att öka den finansiella integrationen, bl.a. genom att banker i ökad utsträckning bedrev verksamhet i flera medlemsstater. Samtidigt låg ansvaret för tillsyn, krishantering (i den utsträckning regelverk och mekanismer fanns på plats) och finansiella skyddsnät huvudsakligen på nationell nivå. Finanskrisen och den därpå följande eurokrisen visade att integrerade finansmarknader med en nationell finansmarknadspolitik kan

leda till finansiell instabilitet. Det fanns ingen gemensam funktion eller myndighet som kunde förhindra att finansiella flöden inte ledde till överhettning och makroekonomiska obalanser. Det finns skäl för att det finansiella trilemmat är starkare i en valutaunion kopplat till utformningen av den gemensamma penningpolitiken.50

De regelförändringar som skett på global nivå efter finanskrisen har bl.a. syftat till att möjliggöra en effektivare tillsyn av gränsöverskridande bankkoncerner samt till att underlätta hanteringen av banker som hamnar i problem som de själva inte kan bemästra. Efter finanskrisen har fler och närmare gränsöverskridande samarbeten mellan tillsyns- och resolutionsmyndigheterna kommit till stånd. Utvecklingen mot mer samarbete är inte bara europeiskt utan ett mer eller mindre globalt fenomen.51 Förändrade regelverk och ökat samarbete mellan myndigheter kan ses som en rörelse från B till C i Figur 2.3. Det innebär att visst ansvar och vissa befogenheter förts över till gemensamma fora (t.ex. tillsynskollegier) och tillsynsmyndigheter inom EU. Någon motsvarande överflyttning av ansvar och befogenheter skedde inte när det gäller de finansiella skyddsnäten. Det förklaras av att skyddsnäten har en nära koppling till medlemsstaternas statsfinanser. Bankunionen är i ljuset av det finansiella trilemmat ett ytterligare, tydligt steg i riktning mot att överge den nationella finansmarknadspolitiken. Nationella myndigheter med ansvar för tillsyn och krishantering av banker har dock fortsatt en viktig roll inom bankunionen. Målsättningen är att inrättandet av bankunionen ska göra det lättare att förena finansiell stabilitet med fortsatt finansiell integration och utveckling av den inre marknaden inom EU.

2.5.2. Ett bredare perspektiv på det finansiella trilemmat

Risker för finansiell instabilitet kan förstärkas av oaktsam ekonomisk politik i vidare bemärkelse, t.ex. genom överskuldsättning hos hushåll och företag eller genom en ohållbar finanspolitik. Så länge ansvaret för den ekonomiska politiken i allt väsentligt är nationellt, är gemensam tillsyn och krishantering ett ofullständigt svar på det

50 Se t.ex. Beck m.fl. (2018) och Canale m.fl. (2018). 51 Beck m.fl. (2018). Erfarenheterna från den ekonomiska krisen i Baltikum och de återverkningar som denna hade på inte minst det svenska banksystemet gjorde att tillsynsmyndigheter, centralbanker och regeringar i Norden-Baltikum enades om ett samarbete kring tillsyn, finansiell stabilitet och krishantering. Samarbetet har successivt byggts ut och formaliserats (se vidare avsnitt 11.3).

finansiella trilemmat, i synnerhet inom en valutaunion. Det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU respektive euroområdet har fördjupats sedan eurokrisen inleddes. Bankunionen kan därför, åtminstone för euroländernas del, även ses som en komponent i en ytterligare fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet i en vidare bemärkelse. Bankunionens betydelse i ljuset av denna fördjupning – och vilka konsekvenser det kan ha för ett eventuellt svenskt deltagande – diskuteras i kapitel 11.

3. Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

3.1. Inledning

Bankunionen är i första hand en struktur – en institutionell ram – för att organisera arbetet med tillsyn och krishantering av banker inom euroområdet. Deltagande i bankunionen är obligatoriskt för medlemsstater med euron som valuta, men övriga medlemsstater kan välja att delta. Tillsyn och krishantering av banker inom EU utgår från ett omfattande regelverk som är gemensamt för medlemsstaterna, oavsett om de deltar i bankunionen eller inte. Bankunionen utgörs av den gemensamma tillsynsmekanismen (Tillsynsmekanismen) och den gemensamma resolutionsmekanismen (Resolutionsmekanismen) inklusive den gemensamma resolutionsfonden. En eventuell tredje del – ett gemensamt finansierat insättningsgarantisystem – är än så länge föremål för politiska överväganden.

Tillsynsmekanismen och Resolutionsmekanismen har det övergripande ansvaret att säkerställa en enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket i de medlemsstater som deltar i bankunionen (se Figur 3.1). I de medlemsstater som inte deltar i bankunionen har nationella myndigheter motsvarande ansvar (dvs. Finansinspektionen och Riksgälden i Sveriges fall). Såväl Tillsynsmekanismen som Resolutionsmekanismen bygger emellertid på ett nära samarbete mellan EU-organen och de nationella myndigheterna.

Bankunionen omfattar för närvarande de 19 medlemsstater som har euron som valuta. Bulgarien och Kroatien kommer med stor sannolikhet att i framtiden införa euron och därmed även delta i bankunionen. Redan under förhandlingarna om bankunionen fanns det en politisk vilja att möjliggöra för medlemsstater som inte har euron som valuta att delta. Ett motiv för att skapa en sådan möjlighet var att säkerställa att den inre marknaden för finansiella tjänster inte delades upp till följd av skillnader i hur det gemensamma regelverket tillämpas. Medlemsstater som inte har euron som valuta kan delta i bankunionen genom att inleda ett s.k. nära samarbete.

Detta kapitel beskriver först och främst hur bankunionen är uppbyggd. Avsnitt 3.2 beskriver de huvudsakliga delarna i det gemensamma regelverket för banker inom EU och det s.k. Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS). Avsnitt 3.3 och 3.4 beskriver bankunionens institutionella ram: Tillsynsmekanismens respektive Resolutionsmekanismens organisation, uppgifter och arbetsfördelning. Avsnitt 3.5 redogör för formerna för en medlemsstat som inte har euron som valuta att ingå ett nära samarbete med ECB.

3.2. Det gemensamma regelverket för bankverksamhet i EU

Den inre marknadens gemensamma regelverk för banker (eng. single

rulebook) syftar till att de cirka 6 000 bankerna inom EU ska kunna

verka på samma villkor och att ge EU:s konsumenter ett likvärdigt skydd.1 Regelverket består av ett antal rättsakter som EU:s samtliga medlemsstater antingen införlivat i nationell lagstiftning eller som är direkt gällande på hela den inre marknaden.2 Regelverket kan på en övergripande nivå delas in i följande delar: – Kapitaltäckningsregelverket, som består av det fjärde kapita-

ltäckningsdirektivet3 (eng. Capital Requirements Directive IV, CRD IV) och tillsynsförordningen4 (eng. Capital Requirements

Regulation, CRR).

Krishanteringsregelverket, som består av direktivet om åter-

hämtning och resolution av banker, det s.k. krishanteringsdirektivet5 (eng. Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD). – EU:s regler om insättningsgarantier, som anges i direktivet om

insättningsgarantisystem6 (eng. Deposit Guarantee Directive).7

Regelverket gäller på hela EU:s inre marknad, oaktat deltagande i bankunionen. Inom bankunionen är det däremot gemensamma EU-organ som har i ansvar att tillämpa reglerna. I de medlemsstater som inte deltar i bankunionen ansvarar nationella tillsyns- och resolutionsmyndigheter för tillämpningen av regelverket. Delar av kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna revideras genom det

1 Regelverket omfattar även kreditmarknadsföretag och värdepappersföretag i EU:s medlemsstater. I rättsakter används därför begreppet (finansiellt) institut. Regelverket gäller även för Island, Lichtenstein och Norge (det så kallade Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES). 2 Det handlar främst om förordningar och direktiv. Förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna men överlåter åt dem att bestämma på vilket sätt reglerna ska genomföras på nationell nivå. 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag. 6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49/EU av den 16 april 2014 om insättningsgarantisystem. 7 Det gemensamma regelverket omfattar också Betaltjänstdirektivet, som inte beskrivs här.

s.k. bankpaketet. Dessa regler genomförs i nationell rättsordning under 2020.8

3.2.1. Kapitaltäckningsregelverket

Kapitaltäckningsregelverket innehåller krav på bankers kapital- och likviditetstäckning samt begränsningar för s.k. stora exponeringar, men även krav gällande exempelvis tillståndsgivning, rapportering och bolagsstyrning. Regelverket är det huvudsakliga grunden för tillsynen av enskilda banker.

EU beslutade om en större revidering och skärpning av kapitaltäckningsregelverket 2013.9 De nya kapitaltäckningsreglerna innebar högre krav på bankernas kapital- och likviditetsbuffertar. De bankspecifika kraven kompletterades även med en rad s.k. makrotillsynsverktyg som en tillsynsmyndighet kan tillämpa för att hantera risker i det finansiella systemet i stort. De makrotillsynsverktyg som är specificerade i kapitaltäckningsregelverket är därmed harmoniserade (i sin utformning) på EU-nivå, till skillnad från t.ex. amorteringskrav som utformas på nationell nivå.

3.2.2. Krishanteringsregelverket

Krishanteringsregelverket innefattar gemensamma regler för återhämtning och resolution av banker.10 Regelverket tillkom efter finanskrisen och beslutades 2014. Kärnan i krishanteringsdirektivet är att säkerställa att bankens ägare och långivare, snarare än staten och skattebetalarna, ska stå för eventuella förluster. En ny process – resolution – inrättades för att hantera banker i kris. Resolution är ett alternativ till ett normalt insolvensförfarande och syftar till att bevara bankernas s.k. kritiska verksamheter och på så vis motverka finansiell instabilitet.11 Krishanteringsdirektivet ålägger medlems-

8 Publicerades i EUT L 150, 7 juni 2019. För genomförande i svensk rätt, se utredningsdirektiv Fi 2018:116. 9 För genomförande i svensk rätt, se proposition 2013/14:228 Förstärkta kapitaltäckningsregler. 10 För genomförandet i svensk rätt, se proposition 2015/16:5 Genomförande av krishanteringsdirektivet. 11 Kritiska verksamheter är benämningen på funktioner i banker som om de plötsligt upphör sannolikt kan riskera det finansiella systemets grundläggande funktioner i samhällsekonomin. Arbetet med att motverka finansiell instabilitet tar fasta på att säkerställa att de kritiska verksamheterna kan upprätthållas.

staterna att inrätta särskilda s.k. resolutionsmyndigheter med ansvar för att planera för och genomföra resolution. I ett resolutionsförfarande har resolutionsmyndigheten ett antal verktyg till sitt förfogande. Det huvudsakliga resolutionsverktyget ger resolutionsmyndigheten möjlighet att återkapitalisera banken genom att skriva ner vissa av bankens skulder (eng. bail-in). Dessutom ålägger krishanteringsdirektivet samtliga medlemsstater att inrätta en resolutionsfond av viss storlek och som resolutionsmyndigheten kan använda för att täcka kostnader som uppstår i samband med att resolutionsverktygen tillämpas. Resolutionsfonderna finansieras genom avgifter från bankerna.

3.2.3. Insättningsgarantidirektivet

Insättningsgarantier syftar till att motverka s.k. uttagsanstormningar (eng. bank runs), som kan leda till att banker går omkull trots att de är livskraftiga. Det har funnits EU-gemensamma standarder för nationella insättningsgarantier sedan 1990-talet. Reglerna har reviderats ett antal gånger sedan dess. Enligt de nu gällande reglerna, som beslutades 2014, har insättningsgarantierna en harmoniserad täckningsnivå om 100 000 euro, en frist för utbetalningar och en lägstanivå för hur stor andel av insättningarna som ska finnas tillgängliga för utbetalning (s.k. täckningsgrad).

3.2.4. Det europeiska systemet för finansiell tillsyn

Det europeiska systemet för finansiell tillsyn (European System of

Financial Supervision, ESFS) inrättades 2010 i syfte att underlätta

samordningen mellan EU:s nationella tillsynsmyndigheter. Systemet består av fyra myndigheter som gemensamt ska främja en enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket. Av dessa myndigheter är två särskilt relevanta för just banktillsyn: den europeiska bankmyndigheten och den europeiska systemrisknämnden:12

12 De andra myndigheterna har ansvar för försäkringsindustrin (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, Eiopa) respektive värdepappersmarknader (Värdepappers- och marknadsmyndigheten, Esma).

Den europeiska bankmyndigheten (Europan Banking Authority,

Eba)13 samordnar tillsyn mellan medlemsstaterna på EU:s inre marknad, bl.a. genom att anta tekniska standarder och utföra stresstester på de större bankerna. Eba utformar även riktlinjer som tillsynsmyndigheterna ska följa. Samtliga EU:s medlemsstater ingår i Eba. Finansinspektionen företräder Sverige. – Den europeiska systemrisknämnden (European Systemic Risk

Board, ESRB)14 har ett övergripande ansvar för makrotillsynen av

det finansiella systemet inom EU, bl.a. genom att dels följa utvecklingen och identifiera systemrisker, dels samordna medlemsstaternas (makro-)tillsynsmyndigheter. Samtliga EU:s medlemsstater ingår i ESRB. Riksbanken och Finansinspektionen företräder Sverige.

3.3. Den gemensamma tillsynsmekanismen

Tillsynsmekanismen (eng. Single Supervisory Mechanism, SSM) är bankunionens struktur för gemensam tillsyn.15 Den regleras i den s.k. SSM-förordningen som beslutades 2013 och trädde i kraft i oktober samma år.16 Tillsynsmekanismen tillkom i syfte att värna både det finansiella systemets stabilitet och EU:s inre marknad för finansiella tjänster, i synnerhet genom en enhetlig tillämpning av kapitaltäckningsregelverket. Den utgörs av Tillsynsnämnden (eng.

Single Supervisory Board), som är en operativt fristående del av ECB,

och de deltagande medlemsstaternas nationella tillsynsmyndigheter. ECB har det övergripande ansvaret för banktillsynen inom bankunionen, men det löpande arbetet är uppdelat mellan ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna. Tillsynsmekanismen omfattar

13 Europaparlamentet och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet, Eba-förordningen. 14 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd; Rådets förordning (EU) nr 1096/2010 av den 17 november 2010 om tilldelning till Europeiska centralbanken av särskilda uppgifter angående ESRB. 15 Tillsynsmekanismens regelverk beskrivs mer utförligt i Promemoria om Tillsynsmekanismens regelverk (nedan benämnd PM SSM). 16 Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut. Se även den s.k. ramförordningen, Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 468/2014.

samtliga banker, andra kreditinstitut samt vissa företagsgrupper där bankföretag ingår inom bankunionen.17

3.3.1. ECB och Tillsynsnämnden: organisation och beslutsfattande

I och med att Tillsynsmekanismen inrättandes tilldelades ECB det övergripande ansvaret för banktillsyn inom bankunionen. Inom ECB inrättades Tillsynsnämnden med uppgift att förbereda och genomföra ECB:s tillsynsuppgifter. Inom Tillsynsmekanismen har ECB-rådet, som är ECB:s högsta beslutande organ, en nyckelroll när det gäller beslut i tillsynsärenden. Nedan beskrivs Tillsynsnämndens och ECB-rådets sammansättning (Figur 3.2) samt beslutsfattandet i tillsynsfrågor inom ECB (Figur 3.3).

Tillsynsnämnden

  • Ordförande och vice ordförande
  • Fyra ECB-företrädare

Representanter från deltagande medlemsstaters tillsynsmyndigheter

Observatörer: kommissionen och Eba

  • Omröstning utkast till tillsynsbeslut: Enkel majoritet

ECB-rådet i tillsynsformation

ECB:s direktion

  • Centralbankschefer i medlemsstater som har euron som valuta
  • Observatörer: kommissionen och rådet. ECB-rådet har möjlighet att bjuda in andra
  • Indirekt beslutsförfarande: Enkel majoritet kan invända

Tillsynsnämnden

Tillsynsnämnden består av ordförande, vice ordförande, fyra andra ledamöter från ECB samt ledamöter från varje nationell tillsynsmyndighet i samtliga medlemsstater som deltar i bankunionen. Även ledamöter från tillsynsmyndigheter i medlemsstater som inte har

17 Banker används i betänkandet som ett samlingsnamn för samtliga företag som omfattas av bankunionsregelverket, dessa banker omfattas också av det gemensamma regelverket.

euron som valuta deltar, med andra ord, i Tillsynsnämnden. Om ansvaret för banktillsynen inte ligger på en centralbank får centralbanken följa med som observatör. Det är bara de ordinarie representanterna som har rösträtt.

Tillsynsnämndens löpande arbete stöds av totalt cirka 1 100 anställda.18 Andelen kvinnor var 2018 40 procent av de anställda och 31 procent av anställda i chefspositioner.

Inom Tillsynsmekanismen antas cirka 2 000 tillsynsbeslut årligen.19 År 2018 hade Tillsynsnämnden 20 fysiska sammanträden. Den största andelen av utkasten till beslut antas genom ett skriftligt förfarande där alla ledamöter och därmed de nationella tillsynsmyndigheterna delges utkastet för synpunkter. Tillsynsnämnden antar ett utkast till beslut i ett tillsynsärende när en enkel majoritet av nämndens ledamöter står bakom det. Därefter går utkastet till beslut till ECB-rådet (se Figur 3.3).

ECB-rådet

Tillsynsnämnden har ett stort mått av självständighet inom ECB. Det är emellertid ECB-rådet, det högsta beslutsorganet inom ECB, som har det slutgiltiga avgörandet i tillsynsfrågor. ECB-rådet består av ECB:s direktionsledamöter20 och euroländernas nationella centralbankschefer. Centralbankschefer från medlemsstater som, likt Sverige, inte har euron som valuta deltar formellt sett inte i ECB-rådets möten. I sin tillsynsfunktion fattar ECB-rådet beslut framför allt genom ett skriftligt förfarande. Endast ett fåtal fysiska möten har hållits, företrädelsevis för tematiska diskussioner.

ECB-rådet fattar tillsynsbeslut genom ett förfarande som innebär att rådet kan invända mot ett utkast till beslut från Tillsynnämnden (se Figur 3.3 och avsnitt 10.3.1). Om en enkel majoritet av ECB-rådets ledamöter invänder mot ett utkast till beslut träder beslutet inte i kraft. ECB har hittills aldrig invänt mot ett utkast till beslut. Antagna tillsynsbeslut kan riktas direkt till berörd bank eller till berörd nationell myndighet, beroende på beslutets innehåll.21 Alla tillsynsbeslut kan

18 ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018. 19 Antal tillsynsbeslut framgår av ECB:s årsrapporter för tillsynsverksamheten. 20 ECB:s direktion består av en ECB:s ordförande, vice-ordförande och fyra andra ledamöter. Direktionsledamöterna utses av Europeiska rådet (med kvalificerad majoritet). 21 När det gäller en medlemsstat som inte har euron som valuta riktar ECB en instruktion till den nationella myndigheten som sedan verkställer genom ett nationellt beslut, se avsnitt 4.4.1.

överklagas till EU-domstolen. Det finns även interna förfaranden för prövning av antagna beslut inom Tillsynsmekanismen.

Medlingspanelen

kan användas

Tillsynsnämnden

ECB-rådet, tillsynsformation

Utkast till

beslut

Antaget

beslut

Omprövningsnämnden kan

användas

Invänder

ej

Invänder mot

förslaget

Möjlighet

att överklaga

till EUdomstolen

Separation av tillsyn och penningpolitik

ECB-rådet är det högsta beslutande organet för både penningpolitiken inom euroområdet och för banktillsynen inom bankunionen. ECB:s tillsynsarbete ska dock bedrivas separat och oberoende från det penningpolitiska arbetet. Tillsynsnämndens arbete bedrivs därför i en separat byggnad i Frankfurt. SSM-förordningen innehåller ett antal bestämmelser som ska säkerställa ECB:s penningpolitiska oberoende i förhållande till beslut inom ramen för tillsynsarbetet.

3.3.2. Tillsynsmekanismens uppgifter och arbetsfördelning

ECB har det övergripande ansvaret för all banktillsyn inom bankunionen, men det löpande tillsynsarbetet inom Tillsynsmekanismen är uppdelat mellan ECB och nationella myndigheter. ECB ska, i samarbete med nationella tillsynsmyndigheter, utföra de tillsynsuppgifter som följer av det gemensamma regelverket, i synnerhet kapitaltäckningsregelverket. Dessutom ska nationell rätt tillämpas och

riktlinjer från den europeiska bankmyndigheten (Eba) ska följas. Nedan beskrivs arbetsfördelningen mellan ECB och nationella tillsynsmyndigheter inom Tillsynsmekanismen. Arbetsfördelningen framgår även av Figur 3.4.

Arbetsfördelning i den löpande tillsynen

ECB utför direkt tillsyn över större, s.k. betydande, banker medan nationella myndigheter utövar tillsynen över övriga, s.k. mindre betydande banker.22 Vilka banker som står under ECB:s direkta tillsyn avgörs av ett antal storlekskriterier.23 I tillsynsuppgifterna ingår t.ex. att säkerställa att bankerna har tillräcklig kapital- och likviditetstäckning, genomföra stresstester och pröva om personer i bankernas ledning och styrelse är lämpliga. ECB har exklusiv befogenhet (dvs. delar inte uppgiften med nationella myndigheter) att ge och återkalla banktillstånd samt att godkänna s.k. kvalificerade innehav för samtliga banker inom bankunionen. Om en bank får problem som den själv inte lyckas bemästra kan ECB (eller en nationell myndighet, om det gäller en mindre betydande bank) vidta s.k. tidiga ingripanden för att förhindra att en bank fallerar, eller bedöma om att en betydande bank fallerar eller är nära fallissemang (eng. Failing or Likely

to Fail, FOLTF).

ECB och nationella tillsynsmyndigheter har ett nära samarbete i tillsynsarbetet med både de betydande och de mindre betydande bankerna. För betydande banker utförs den löpande tillsynen av de s.k. tillsynsgrupperna (eng. Joint Supervisory Teams, JST). En tillsynsgrupp leds av en senior tjänsteman vid ECB, som kommer från en annan medlemsstat än den som banken är etablerad i, men berörda nationella tillsynsmyndigheter är också representerade. Nationella tillsynsmyndigheter utför tillsynen för mindre betydande banker, men ECB utövar indirekt tillsyn genom att på olika sätt fastställa gemensamma ramar för hur tillsynen för dessa banker ska bedrivas. ECB kan närsomhelst ta beslutet att utöva tillsynsuppgifter även för en mindre betydande bank i syfte att säkerställa en enhetlig tillsyn inom hela bankunionen. Detsamma kan ske på begäran från en nationell tillsynsmyndighet.

22 SSM-förordningen använder termerna betydande och mindre betydande institut. 23 Se artikel 6.4 i SSM-förordningen och PM SSM.

ECB inkl. Tillsynsnämnden

Övergripande ansvar för all banktillsyn

  • Direkt tillsyn över betydande banker
  • Säkerställer enhetlig regeltillämpning

Leder tillsynsgrupper (JST) och tillsynskollegier

  • Kompletterande ansvar för makrotillsyn

Nationella tillsynsmyndigheter

  • Tillsyn över mindre betydande banker
  • Deltar i tillsynsgrupper (JST)
  • Observatörer i tillsynskollegier
  • Makrotillsyn*

Annan finansiell tillsyn inkl. penningtvätt, terrorismfinansiering och konsumentskydd*

Tillsynsgrupper (Joint Supervisory Teams, JST)

Löpande tillsyn

  • Tar fram underlag för tillsynsbeslut till Tillsynsnämnden

* Ansvaret för makrotillsyn och annan tillsyn av banker ligger inte alltid på samma nationella myndighet.

Makrotillsyn och andra former av finansiell tillsyn

Bankunionen innebär en centralisering av mikrotillsynen, dvs. tillsynen över individuella banker. Makrotillsyn, dvs. tillsyn över risker som omfattar hela eller delar av banksystemet, och andra former av finansiell tillsyn, t.ex. tillsyn av försäkringsbolag och värdepappersbolag, konsumentskydd samt förebyggande av penningtvätt och terrorismfinansiering, utövas på nationell nivå. Inom bankunionen har ECB, emellertid, ett kompletterande ansvar för de makrotillsynsverktyg som är harmoniserade i kapitaltäckningsregelverket. Dessa verktyg är utformade som extra kapitalkrav, s.k. buffertkrav. ECB kan besluta att ställa högre (men inte lägre) makrotillsynskrav än de nationella myndigheterna har valt att ställa.24 Detta gäller dock inte för de makrotillsynsverktyg som inte är harmoniserade på EU-nivå, såsom bolånetak och amorteringskrav; dessa tillämpas enbart av nationella myndigheter.

24 Se vidare avsnitt 7.4.

Omfattningen av ECB:s direkta tillsyn

ECB:s direkta tillsyn omfattar cirka 80 procent av de totala banktillgångarna inom bankunionen och 116 av cirka 2 500 banker.25 De deltagande medlemsstaterna med flest betydande banker 2019 var Tyskland (21 stycken), Italien (12), Spanien (12) och Frankrike (11).

Omfattningen av ECB:s direkta tillsyn, uttryckt som andel av tillgångar, skiljer sig i hög utsträckning åt mellan medlemsstaterna, vilket avspeglar skillnader i bankstruktur. Medlemsstater med få, men stora, banker har generellt sett en högre andel tillgångar som omfattas av ECB:s direkta tillsyn. Exempelvis har Nederländerna cirka 40 banker varav 6 är betydande; dessa betydande banker representerar tillsammans nästan 90 procent av de totala banktillgångarna i Nederländerna (se Figur 3.5). Detta kan jämföras med Tyskland som har cirka 1 400 banker, varav 21 är betydande. De betydande bankerna i Tyskland representerar 60 procent av de totala tillgångarna i Tyskland.

0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %

Anm. Statistik på tillgångar är konsoliderad på koncernnivå. Källa: ECB.

Nästintill 90 procent av de banktillgångar som står under ECB:s direkta tillsyn är koncentrerade till fem medlemsstater (se Figur 3.6).

25 ECB:s förteckning över betydande banker per september 2019 (på konsoliderad nivå) och ECB supervisory statistics, första kvartalet 2019.

Övriga medlemsstater representerar därmed tillsammans endast en dryg tiondel av ECB:s direkta tillsyn. Den franska banksektorn, som är både koncentrerad och stor i förhållande till övriga bankunionen, står i sig för en tredjedel av de tillgångar som står under ECB:s direkta tillsyn.26

33 %

19 %

15 %

11 %

10 %

3 %

3 %

7 %

Frankrike

Tyskland

Spanien

Italien

Nederländerna

Finland

Belgien Övriga

Anm. Statistik på tillgångar är konsoliderad på koncernnivå. Källa: ECB.

3.4. Den gemensamma resolutionsmekanismen och resolutionsfonden27

Resolutionsmekanismen (eng. Single Resolution Mechanism, SRM) är bankunionens struktur för krishantering, mer specifikt resolution, av banker. Den regleras i den s.k. SRM-förordningen, vilken beslutades och trädde i kraft 2014.28 Resolutionsmekanismen tillkom för att tillse att krishanteringen av banker kan genomföras

26 Enligt en grov uppskattning skulle de svenska banker och -koncerner som vid ett svenskt deltagande i bankunionen sannolikt skulle omfattas av ECB:s direkta tillsyn motsvara cirka 3,5 procent av de totala tillgångarna som omfattas av ECB:s direkta tillsyn. 27 Resolutionsmekanismens regelverk beskrivs mer utförligt i Promemoria om Resolutionsmekanismens regelverk (nedan benämnd PM SRM). 28 Europaparlamentet och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010.

effektivt, utan att skattemedel tas i anspråk samt för att säkra att krishanteringsdirektivet tillämpas på ett enhetligt sätt inom bankunionen. Resolutionsmekanismen består av Resolutionsnämnden (eng. Single Resolution Board, SRB) och de nationella resolutionsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Resolutionsmekanismen administrerar även en gemensam fond för finansiering av resolutionsåtgärder (eng. Single Resolution Fund, SRF).29 Likt Tillsynsnämnden har Resolutionsnämnden det övergripande ansvaret för resolutionsarbetet inom bankunionen, men genomför sitt uppdrag i nära samarbete med de nationella resolutionsmyndigheterna. Resolutionsmekanismen omfattar de banker, andra kreditinstitut och företagsgrupper som också omfattas av SSM-förordningen.

3.4.1. Resolutionsnämnden: organisation och beslutsfattande

Resolutionsnämnden har sitt säte i Bryssel. Resolutionsnämndens arbete organiseras i två s.k. sessioner: den verkställande sessionen och plenarsessionen (se nedan och i Figur 3.7). Resolutionsnämnden är en s.k. EU-byrå, vilket innebär att den, till skillnad från en EU-institution som ECB eller kommissionen, inte kan ta slutliga beslut i alla delar av sitt arbete. I resolutionsfall är det därför kommissionen och Europeiska unionens råd som är slutliga beslutsinstanser.

År 2018 hade Resolutionsnämnden 315 anställda.30 41 procent av de som arbetade med kärnverksamheten var kvinnor. Om även tjänster i organisatoriskt och administrativt stöd räknas med var andelen kvinnor 49 procent.

Den verkställande sessionen

Den verkställande sessionen består av en ordförande, en vice ordförande samt fyra ledamöter; alla sex ledamöter är heltidsanställda i Resolutionsnämnden. Även berörd(-a) nationella resolutionsmyndighet(-er) deltar. Den verkställande sessionen ansvarar för Resolutionsnämndens löpande arbete och förbereder plenarsessionens beslut. Den verkställande sessionen sammanträder så ofta det krävs.

29 Ett mellanstatligt avtal reglerar den del av fonden som EU-rättsligt inta kunde antas som en unionsakt. Avtal om överföring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolutionsfonden, 8457/14. 30 Resolutionsnämndens årsrapport för 2018.

Plenarsessionen

Plenarsessionen består av den verkställande sessionens ledamöter och representanter från de nationella resolutionsmyndigheterna. Samtliga nationella resolutionsmyndigheter i medlemsstater som deltar i bankunionen är representerade. Plenarsessionen tar beslut om övergripande strategiska frågor som t.ex. arbetsordning och budget. Vid användande av Resolutionsfonden (se nedan) ska plenarsessionen hållas informerad; i vissa fall krävs även plenarsessionens beslut. Plenarsessionen ska sammanträda minst två gånger per år, men i praktiken möts den oftare än så.31

Plenarsession

Den verkställande sessionen (ordförande och fyra ledamöter)

Representanter från samtliga deltagande nationella resolutionsmyndigheter

Observatörer: ECB och kommissionen

Verkställande session som behandlar specifik bank

Berörd nationell resolutionsmyndighet inom bankunionen deltar med

rösträtt.

Om banken har dotterbolag utanför bankunionen deltar nationell

resolutionsmyndighet från det EU-landet som observatör.

Verkställande session

Ordförande och fyra ledamöter (samtliga heltidsanställda)

Observatörer: ECB och kommissionen Omröstning resolutionsfall: Enkel majoritet

31 Resolutionsnämndens årsrapporter.

3.4.2. Resolutionsmekanismens uppgifter och arbetsfördelning

Resolutionsnämnden har det övergripande ansvaret för att säkerställa en enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket vad gäller krishantering, i synnerhet resolution, av banker. Resolutionsnämnden ska även tillämpa nationell rätt. Det löpande arbetet är uppdelat mellan Resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna. Resolutionsnämnden är direkt ansvarig för resolutionsarbetet för betydande banker som omfattas av Tillsynsmekanismen samt vissa mindre banker med betydande gränsöverskridande verksamhet. I slutet av 2018 hade Resolutionsnämnden det direkta ansvaret för totalt 126 banker.32

Resolutionsnämndens huvudsakliga uppgifterna är att upprätta och anta resolutionsplaner, bedöma möjligheterna för en bank eller bankkoncern att försättas i resolution samt bestämma minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder (s.k. MREL-krav). Om ECB har gjort bedömningen att en betydande bank fallerat eller är nära fallissemang, tar Resolutionsnämnden beslut om huruvida banken ska sättas i resolution eller avvecklas enligt normala insolvensförfaranden, inleder ett resolutionsförfarande och tillämpar resolutionsverktygen.33 Nationella resolutionsmyndigheter har motsvarande uppgifter för mindre betydande banker.34

Resolutionsnämnden samlar in s.k. förhandsbidrag (avgifter) från bankerna till Resolutionsfonden och förvaltar fonden (se avsnitt 3.4.3). Om resolution av en bank som en nationell myndighet ansvarar för kräver medel ur Resolutionsfonden är det alltid Resolutionsnämnden som ska fatta resolutionsbeslut.

Nationella resolutionsmyndigheter i deltagande medlemsstater är på olika sätt involverade i arbetet kring de banker som Resolutionsnämnden ansvarar för. Inte minst är det den nationella myndigheten som genomför resolution, även för betydande banker (efter beslut av Resolutionsnämnden). Eftersom Resolutionsnämnden har det övergripande ansvaret att säkerställa att arbetet inom Resolutionsmekanismen bedrivs på ett effektivt och konsekvent sätt, utarbetar den enhetliga metoder och policydokument som ska gälla för bankerna inom bankunionen. Om den nationella resolutionsmyndig-

32 Resolutionsnämndens årsrapport för 2018. 33 Resolutionsnämnden kan även på egen hand göra en FOLTF-bedömning. 34 Som utgångspunkt ska mindre betydande banker inte försättas i resolution.

heten inte tillämpar SRM-förordningen på ett korrekt sätt kan Resolutionsnämnden närsomhelst besluta att utöva sina befogenheter över en bank som en nationell resolutionsmyndighet har ansvaret för. Den nationella myndigheten kan likaledes be Resolutionsnämnden att ta över ansvaret för en mindre betydande bank.

3.4.3. Den gemensamma resolutionsfonden och den finansiella säkerhetsmekanismen

Resolutionsfonden ska täcka det (tillfälliga) finansieringsbehov som kan uppstå i samband med att resolutionsverktygen tillämpas, t.ex. externa kapitaliserings- eller likviditetsbehov. Resolutionsfonden består av förhandsbidrag (i Sverige benämnt Resolutionsavgift) från samtliga banker (och andra kreditinstitut som omfattas av SSM-förordningen) och byggs för närvarande upp till en målnivå som motsvarar minst 1 procent av garanterade insättningar inom bankunionen.35 År 2024, då fonden ska vara fullt uppbyggd och ömsesidig, väntas detta motsvara cirka 60 miljarder euro (cirka 650 miljarder kronor).36

När EU:s stats- och regeringschefer 201237 beslutade att inrätta bankunionen konstaterade de också att det behövdes en gemensam finansiell säkerhetsmekanism (eng. backstop) kopplad till Resolutionsfonden. Under 2018 och 2019 nåddes politiska överenskommelser om formerna för en säkerhetsmekanism i form av lån till Resolutionsnämnden.38 Säkerhetsmekanismen, som ska administreras av Europeiska stabilitetsmekanismen (European Stability Mechanism, ESM), ska vara inrättad senast fr.o.m. 2024. Även deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta kommer att kunna ansluta sig till säkerhetsmekanismen När säkerhetsmekanismen är inrättad kommer den kunna aktiveras om Resolutionsfondens finansiella medel tillfälligt uttöms. Totalt sett ska lånemöjligheten från säkerhetsmekanismen uppgå till samma storlek som Resolutionsfonden. Sammanlagt kommer därmed Resolu-

35 Insättningar som är garanterade enligt insättningsgarantidirektivet. 36 I utredningen används växelkursen per den 1 oktober 2019, då 1 euro kostade 10,77 kronor. Målnivån har hittills angivits till 55 miljarder euro. Till följd av tillväxten i de garanterade insättningarna sedan Resolutionsfonden började samla in bidrag (2016) är cirka 60 miljarder euro en mer realistisk nivå. 37 Europeiska rådet (2012, 14 december) Slutsatser 13–14 december EUCO 205/12. 38 Eurogruppen och ett eurotoppmöte i december 2018 fastslog de villkor (eng. terms of

reference) som ska gälla för säkerhetsmekanismen. Beslut om relaterade revideringar av ESM-

fördraget väntas i slutet av 2019.

tionsfonden och säkerhetsmekanismen uppgå till cirka 120 miljarder euro (cirka 1 300 miljarder kronor).

3.5. Medlemsstater som inte har euron som valuta och bankunionen: nära samarbete

De av EU:s medlemsstater som inte har euron som valuta har ändå möjlighet att bli en deltagande medlemsstat i bankunionen genom att upprätta ett s.k. nära samarbete med ECB. Det fanns redan under förhandlingarna om Tillsynsmekanismen en vilja att möjliggöra för medlemsstater som inte har euron som valuta att delta. Huvudmotivet för detta var att var att säkerställa att den inre marknaden för finansiella tjänster inte delas upp till följd av skillnader i hur det gemensamma regelverket tillämpas. Kommissionens ursprungliga förslag liknade det slutliga utfallet; medlemsstater som inte har euron som valuta är som utgångspunkt inte bundna av Tillsynsmekanismen, men kan däremot ingå ett nära samarbete med ECB.39 Den rättsliga grunden för Tillsynsmekanismen är artikel 127.6 i EUF-fördraget, vilken ger ECB befogenhet att utöva finansiell tillsyn över aktörer på den inre marknaden och gäller därigenom samtliga medlemsstater.

Ett nära samarbete etableras genom att en medlemsstat som inte har euron som valuta till ECB begär att få upprätta ett samarbete.40Så snart ett nära samarbete är upprättat är medlemsstaten deltagande i bankunionen med, som utgångspunkt, samma rättigheter och skyldigheter som övriga deltagande medlemsstater. Som behandlas i kapitel 10 innebär EU:s fördrag i vissa avseenden en skillnad mellan medlemsstater som har euron som valuta och de som inte har det, vilket får konsekvenser för beslutsfattandet inom framför allt Tillsynsmekanismen.

39 Nära samarbete fanns med i det ursprungliga förslaget till SSM-förordning, se artikel 2.1 i Europeiska kommissionen (2012) Förslag till rådets förordning om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut KOM (2012)511, 12 september. 40 Artikel 7 i SSM-förordningen.

Villkoren för att etablera ett nära samarbete

För att ECB-rådet ska acceptera en begäran ska medlemsstaten ha genomfört all nödvändig lagstiftning som krävs för att bankunionsregelverket ska kunna tillämpas. Det innebär bl. a. att de rättsakter som antas av ECB-rådet inom ramen för Tillsynsmekanismen samt akter som antas inom ramen för Resolutionsmekanismen kan tillämpas i den berörda medlemsstaten.

Inför upprättandet av ett nära samarbete gör ECB en s.k. samlad bedömning (se Förklaringsruta Tre ”hälsokontroller” för banker inom EU) av de banker som kommer att stå under ECB:s direkta tillsyn.

*

* Eba samordnade den omfattande AQR som genomfördes 2014 för samtliga EU-länder. För banker med säte inom euroområdet ansvarade de nationella tillsynsmyndigheterna för AQR under ledning av ECB. I Sverige och i övriga medlemsstater som stod utanför bankunionen, genomfördes AQR självständigt av den nationella tillsynsmyndigheten (dvs. Finansinspektionen i Sveriges fall). Källa: Finansinspektionen (2014) Ebas stresstest och översyn av tillgångarnas kvalitet (AQR) www.bankingsupervision.europa.eu/banking/tasks/comprehensive_assessment/html/index.sv.html

Skyddsmekanismen

Eftersom deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta inte kan delta i Tillsynsmekanismen på lika villkor som euroländerna finns en s.k. skyddsmekanism i SSM-förordningen. Den ger rätt att invända mot ett beslut från ECB-rådet eller ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden som den berörda deltagande medlemsstaten anser

berör en bank etablerad i medlemsstaten. Deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta har även rätt att utträda ut bankunionen, en möjlighet som inte finns för euroländerna.41 Skulle det nära samarbetet avslutas har medlemsstaten rätt att få tillbaka de medel som betalats in till Resolutionsfonden med avdrag för eventuella kostnader för resolution avseende en bank som har tillstånd i den medlemsstaten som lämnar bankunionen. Skyddsmekanismen och möjligheterna att utträda ur bankunionen behandlas i kapitel 10.

41 Artikel 7.6 i SSM-förordningen.

4. Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

4.1. Inledning

Ett svenskt deltagande i bankunionen innebär att befogenheter och en stor del av ansvaret för tillsyn och resolution av banker etablerade i Sverige tillkommer bankunionens organ och inte svenska myndigheter. Befogenhetsfördelningen mellan Sverige och EU är grundläggande för att avgöra om det är konstitutionellt möjligt för Sverige att delta i bankunionen. Avsnitt 4.2 behandlar därför de konstitutionella aspekterna av ett deltagande i bankunionen och hur ansvarsfördelningen mellan myndigheter kan omhändertas i svensk lagstiftning.

En tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter som utför tillsyn och resolution av banker är viktig oavsett om ansvaret fördelas mellan myndigheter i Sverige eller mellan bankunionsorganen och svenska myndigheter. Därutöver bör banktillsyn och resolution utföras oberoende av politiska eller andra hänsyn. Kontrollmekanismer ska även finnas på plats i syfte granska att tillsyn och resolution utförs enligt regelverken. Genom mekanismer för ansvarsutkrävande kan politisk granskning och demokratisk kontroll ske av de beslut som fattas. Ändamålsenlig granskning kräver i sin tur en viss nivå av

insyn. Utan insyn i myndigheternas verksamhet är det svårt att

granska på vilken grund beslut fattats. Därutöver ger effektiva rättsmedel enskilda och företag möjlighet att föra talan vid domstol och därmed till en rättslig prövning av de beslut som fattas. Dessa grundprinciper är del av rättstraditioner inom Sverige och i övriga Europa. Principerna är även vägledande för banktillsyn1 och de tillämpas i

1 Baselkommittén (2012).

IMF:s granskningar av länders finansiella system.2 Detta kapitel behandlar därför former för ansvarsutkrävande (4.3), rättslig prövning (4.4) institutionellt och operationellt oberoende (4.5) samt möjligheter till insyn (4.6) i bankunionen jämfört med i Sverige.

4.2. Befogenhetsfördelning – bankunionen i relation till Sveriges medlemskap i EU

För att Sverige skulle kunna ansluta sig till det som i dag är EU krävdes att bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt i 10 kap. 5 § första stycket (nuvarande 10 kap. 6 §) regeringsformen ändrades. En förändring krävdes bl. a. därför att den dåvarande inskränkningen, att överlåtelse endast fick ske i begränsad omfattning, ansågs vara för snäv. Den nya lydelsen trädde i kraft den 1 december 1994. Den innebar att beslutanderätt kunde överlåtas under förutsättning att EG:s, i dag EU:s, fri- och rättighetsskydd motsvarade det skydd som ges i regeringsformen samt i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Anslutningen till EU kommer bl.a. till uttryck genom lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, den s.k. anslutningslagen.3 Lagen kom till bl.a. för att det behövdes någon form av nationell lagstiftning för att det svenska anslutningsfördraget skulle kunna införlivas med svensk rätt. Vidare är det genom anslutningslagen som överlåtelsen av beslutsbefogenheter till EU kommer till uttryck. Lagform är i och för sig inte nödvändig men har bedömts vara lämplig.4

Vid varje nytt fördrag som förutsatt överlåtelse av beslutsbefogenheter till EU har anslutningslagen ändrats genom att det nya fördraget lagts till i en av lagens bestämmelser. Lagen innebär att EU:s fördrag har den effekt i den svenska rättsordningen som följer av dem. Härav följer att EU-förordningar är direkt tillämpliga, att det finns ett krav på att genomföra EU-direktiv och att EU-domstolens rättspraxis ska följas.

2 Se exempelvis IMF (2018) Euro Area Policies: Financial Sector Assessment Program-Technical Note-Detailed Assessment of Observance of Basel Core Principles for Effective Banking Supervision. 3 Proposition 1994/95:19. 4 Proposition 1964:140 s. 131 f., SOU 1972:15 s. 185 samt proposition 1994/95, del 1, s. 503.

Genom en ändring i regeringsformen, som trädde i kraft 2003, infördes – förutom att ”EG” ändrades till ”inom ramen för samarbetet i EU” – ännu en förutsättning för överlåtelse av beslutanderätt: överlåtelsen får inte röra principerna för statsskicket.5 Förutsättningen hade funnits även tidigare men framgick då endast av att konstitutionsutskottet 1994 gjort uttalanden i förarbetena.6 Vad som avses med principerna för statsskicket är grundläggande principer i Sveriges konstitutionella system som den fria åsiktsbildningen och den allmänna och lika rösträtten. Andra grundläggande konstitutionella principer som konstitutionsutskottet lyfter fram är: offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet samt andra viktiga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen.

Inför grundlagsändringen 2003 utvecklade konstitutionsutskottet sitt resonemang och uttalade dels att det i varje enskilt fall, med utgångspunkt i grundlagsbestämmelsernas innehåll, måste bestämmas i vilka fall en grundlagsändring behöver ske på grund av ny överlåtelse av beslutanderätt, dels att konstitutionsutskottets uttalande från 1994 inte kan uppfattas som uttömmande.

4.2.1. Deltagande i bankunionen kräver ingen ytterligare befogenhetsöverlåtelse

En fråga som uppkommer när det gäller ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen är om bankunionsorganen redan har tilldelats de befogenheter som deltagandet förutsätter eller om ett deltagande kräver att ytterligare befogenheter förs över till EU. Anslutningslagen bygger på att riksdagen en gång för alla beslutat om den överlåtelse av beslutsbefogenheter som respektive fördrag, exempelvis Lissabonfördraget,7 kräver. Detta innebär att det inte behövs någon ytterligare överlåtelse av beslutsbefogenheter för att en EU-

5 Proposition 2001/02:72, 2001/02:KU18. 6 Konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU21 s. 27 f. 7 Redan i den version av EG-fördraget som var i kraft när Sverige blev medlem framgick att ECB av rådet kunde tilldelas befogenhet att utöva tillsyn över banker inom hela den inre marknaden, artikel 105.6 EG. Det var emellertid inte förrän 2009 som den rättsliga grunden aktiverades för första gången när den europeiska systemrisknämnden etablerades och därefter när förordningen som upprättade Tillsynsmekanismen antogs 2013.

lagstiftningsakt som har rättslig grund i fördragen ska bli gällande i Sverige; riksdagen har redan överlåtit beslutsbefogenheten8 till unionslagstiftaren.9 Vad gäller bankunionen har unionslagstiftaren med stöd av EU:s fördrag beslutat de aktuella rättsakterna. Av rättsakterna följer att bankunionens organ får utöva vissa tillsyns- och resolutionsbefogenheter. Ett svenskt deltagande i bankunionen förutsätter således inte att ytterligare beslutsbefogenheter förs över till EU. Det har tidigare slagits fast att något ytterligare riksdagsbeslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 8 § regeringsformen inte krävs när en EU-rättsakt, som har EU-fördragen som rättslig grund, ska införlivas i svensk rätt.10 Det kan även tilläggas att de europeiska tillsynsmyndigheterna Eba, ESMA och Eiopa sedan 2010 tilldelats befogenheter som innebär att de kan fatta beslut som är bindande för nationella myndigheter.11 Med utgångspunkt i EU:s fördrag, den svenska anslutningslagen, bankunionsregelverket och det gemensamma regelverket12 har bankunionens organ, om Sverige väljer att delta, därmed befogenhet att fatta beslut som är bindande för de behöriga svenska myndigheterna.

4.2.2. Lagstiftning vid ett eventuellt deltagande i bankunionen

En begäran om att få upprätta ett nära samarbete innebär att den begärande medlemsstaten måste genomföra tillämplig EU-lagstiftning samt säkerställa att ECB:s instruktioner, riktlinjer och framställ-

8 Proposition 2007/08:168 sid. 66. 9 I de flesta fall rådet och Europaparlamentet. 10SOU 2017:39 Betänkande från Dataskyddsutredningen. 11 Proposition 2011/12:70, proposition 2011/12:175, proposition 2012/13:160, proposition 2013/14:228. I konstitutionsutskottets yttrande till finansutskottet om genomförande av ett EU-direktiv (2015/16:FiU7, bilaga 4)(Solvens II-direktivet på försäkringsområdet) prövade utskottet om genomförandet av direktivet krävde behandling enligt 10 kap. 6 eller 8 § regeringsformen eftersom det förutsatte att beslutanderätt tilldelas myndigheter i andra medlemsstater i EU. Konstitutionsutskottet konstaterade att EU får fatta beslut som gäller i Sverige ”i den omfattning och med den verkan som följer av bl. a. Lissabonfördraget”. (2015/16:FiU7, bilaga 4, s. 220). Eftersom EU beslutat de aktuella delarna av direktivet med stöd av Lissabonfördraget fann konstitutionsutskottet att det inte krävdes någon ytterligare överlåtelse av beslutanderätt; överlåtelsen hade redan skett i och med att Sverige tillträtt Lissabonfördraget. Motsvarande gäller i fråga om rättsakter som innebär att beslutanderätt tilldelas organ inom EU. 12 Bankunionsregelverket omfattar SSM-förordningen, ramförordningen, SRM-förordningen. Se avsnitt 3.2 för en översikt av rättsakterna som ingår i det gemensamma regelverket.

ningar följs.13 Nationell lagstiftning ska vid ett deltagande tydliggöra att ECB och Resolutionsnämnden har befogenhet, och ansvar för, att utarbeta vissa rättsakter som sedan de svenska myndigheterna (dvs. Finansinspektionen och Riksgälden) är skyldiga att genomföra. Det bör framhållas att den rättsligt bindande verkan av det nära samarbetet inte är absolut. Medlemsstater som inte har euron som valuta kan lämna samarbetet och ECB kan även avsluta det nära samarbetet (se avsnitt 3.5 och 10.3.1). För Sveriges del skulle ett deltagande i bankunionen komma till uttryck genom dels en begäran till ECB, dels, lämpligen, en ny ramlag. Ramlagen skulle, med hänvisning till SSM-förordningen och SRM-förordningen klargöra befogenhetsfördelningen mellan ECB och Finansinspektionen respektive Resolutionsnämnden och Riksgälden. En sådan lag skulle även kunna uttrycka på vilket sätt regeringen kan avsluta det nära samarbetet.

Lagstiftningsarbetet kan utföras samtidigt som diskussioner förs med företrädare för ECB eftersom ett nära samarbete endast kan upprättats efter att ECB accepterat den lagstiftning som möjliggör ett nära samarbete. De huvudsakliga lagarna som skulle behöva ändras vid ett eventuellt deltagande är de som upprättades eller ändrades då krishanteringsregelverket och kapitaltäckningsregelverket genomfördes i svensk rätt. Förutom ovan nämnda ramlag, behöver nödvändiga följdändringar i flera, befintliga lagar tas om hand. Det är tänkbart att ett lagstiftningsarbete (inklusive utredning och remissbehandling av denna) som är begränsat till endast ramlagen kan ta fjorton till tjugofyra månader i anspråk fram till dess att en proposition kan överlämnas för riksdagsbehandling.

4.2.3. Sammanfattande bedömning

Ett svenskt deltagande i bankunionen kräver inte någon befogenhetsöverföring till EU. Ett deltagande kräver inte heller att regeringsformen eller anslutningslagen ändras. Däremot skulle en ny (ram-)lag behövas för att klargöra ansvarsfördelningen mellan de bankunionsorganen och de svenska myndigheterna.

13 ECB:s beslut av den 31 januari 2014 ECB/2014/5. ECB:s fördragsfästa rättsakter som beslut, förordningar, rekommendation och yttranden är inte tillämpliga i medlemsstater som inte har euron som valuta, artikel 132 och artikel 139 i EU-fördraget. Det förklarar varför ECB valt att använda annan terminologi för de akter som binder medlemsstater som inte har euron som valuta som väljer att delta i bankunionen.

4.3. Ansvarsutkrävande

I det svenska konstitutionella systemet utgår den offentliga makten från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. I EU:s konstitutionella system företräds medborgarna direkt på unionsnivå av Europaparlamentet. I Europeiska rådet och Europeiska unionens råd (rådet) är varje medlemsstat representerad. Representanterna ska vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt nationella parlament eller direkt inför sina medborgare.14

Detta avsnitt behandlar de formella mekanismerna för ansvarsutkrävande för beslut avseende tillsyn och resolution i Sverige respektive inom bankunionen. En utgångspunkt för ansvarsutkrävande är att den som fattar ett beslut också är ansvarig för det. Med ansvarsutkrävande avses verktyg för att återkommande granska, både genom diskussion och skriftlig rapportering, hur ett beslutsfattande organ utför sina uppgifter liksom de konsekvenser som kan följa av regelöverträdelser, exempelvis att en beslutsfattare blir entledigad.

Ansvarsutkrävandet inom bankunionen har utformats efter hur befogenheter fördelats mellan institutioner och organ enligt de ramar EU:s fördrag anger.15 ECB, Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden, men även kommissionen och rådet, är underkastade mekanismer för ansvarsutkrävande. På ett liknande sätt är Finansinspektionen, Riksgälden och regeringen underkastade de mekanismer för ansvarsutkrävande som gäller i Sverige.

Eftersom ECB har befogenhet för penningpolitik, utöver banktillsyn, skiljer sig mekanismerna för ansvarsutkrävande något åt beroende på vilken av sina båda befogenheter ECB utövar. ECB är ansvarig inför Europaparlamentet och ska regelbundet rapportera till rådet under båda sina befogenheter. Däremot finns det fler mekanismer för ansvarsutkrävande inom tillsynsbefogenheten jämfört med penningpolitiken. Detta förhållande avspeglar ECB:s penningpolitiska oberoende.

14 Artikel 10 i EUF-fördraget. 15 I avsnitt 3.3 och 3.4 beskrivs dessa ramar närmare. Ordet ”institution” används i EU:s fördrag för att utpeka de fem institutionerna som har särskilda befogenheter. Övriga organ, som Eba och Tillsynsnämnden, förekommer inte uttryckligt i fördragen. Institutionerna är rådet, Europaparlamentet, EU-domstolen, Europeiska centralbanken, Europeiska rådet och Europeiska revisionsrätten.

4.3.1. Europaparlamentet och rådet kan utkräva ansvar av Tillsynsnämnden

Tillsynsnämnden är en del av ECB eftersom EU:s fördrag inte tillåter att Tillsynnämnden utformas som en helt självständig institution.16 ECB är en EU-institution som i sin tillsynsfunktion är ansvarig inför Europaparlamentet och rådet. Däremot innebär SSM-förordningen att även Tillsynsnämndens ordförande kan avkrävas ansvar. Ett särskilt samförståndsavtal reglerar hur Europaparlamentet och ECB samarbetar kring ansvarsutkrävande.17 ECB sänder sin årsrapport till rådet, Europaparlamentet och eurogruppen.18 Det är däremot Tillsynsnämndens ordförande som presenterar ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten för Europaparlamentet och eurogruppen. Eurogruppen diskuterar även hur ECB tillämpat sina tillsynsbefogenheter. Vid dessa möten i eurogruppen har en företrädare för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta rätt att delta (se även avsnitt 10.4.1). Eurogruppen har även möjlighet att få svar från ECB på de frågor som kan ställas skriftligen och muntligen. Enligt EU:s fördrag kan Europaparlamentet kalla ECB:s ordförande att höras av relevant kommitté och ECB har av tradition alltid svarat på Europaparlamentets resolutioner som berör den.19

Rådet har, liksom Europaparlamentet, befogenhet att fatta ett beslut om att entlediga ordförande och vice ordförande i Tillsynsnämnden.20 Det är även rådet som, på initiativ från ECB och efter Europaparlamentets godkännande, utser Tillsynsnämndens ordförande. Uttagningsförfarandet är öppet och kravprofilen publiceras.21Under hela förfarandet ska Europaparlamentet och rådet hållas informerade.22 Även de personer som företräder ECB i Tillsynsnämnden ska utses i en öppen rekryteringsprocess.

ECB:s ställning som centralbank för hela euroområdet, vilket var dess enda uppgift innan bankunionens tillkomst, har en unik självständighet som innebär att det är mycket svårt att avsätta de natio-

16 Se avsnitt 3.3.1. 17 Samförståndsavtal mellan Europaparlamentet och ECB, dok. nr 2013/694/EUD. 18 Artikel 21 i SSM-förordningen. 19 Schiavo (red.) (2019). 20 För de fall villkoren för entledigande är uppfyllda enligt SSM-förordningen. Rådet kan med kvalificerad majoritet och efter godkännande av Europaparlamentet fatta ett beslut om entledigande, efter initiativ från ECB. 21 I EUT, Europeiska unionens officiella tidskrift. 22 Artikel 26.4 i SSM-förordningen.

nella centralbankschefer som tillsammans med ECB:s direktion utgör ECB-rådet; förfarandet är ECB-internt och kräver ett beslut av EU-domstolen.23

4.3.2. Nationella parlament kan utkräva ansvar av Tillsynsnämnden och ECB-rådet

Nationella parlament i deltagande medlemsstater har enligt SSM-förordningen möjlighet att kräva svar på frågor till ECB i dess tillsynsfunktion. Det innebär att svenska riksdagsledamöter skulle kunna vända sig både till ECB och till regeringen för att diskutera och få svar på hur tillsyn utförs. Frågorna kan gälla både hur tillsyn bedrivs generellt och mer specifikt för banker etablerade i Sverige. Exempelvis har de spanska, nederländska och irländska parlamenten organiserat skriftliga eller muntliga utfrågningar av Resolutionsnämndens och Tillsynsnämndens ordförande.24 Mellan åren 2014 och 2016 hördes företrädare från Tillsynsmekanismen vid sex tillfällen av utskott i nationella parlament och ECB har besvarat ett antal frågor från nationella parlament.25

Möjligheten att utkräva ansvar av ECB-rådet och Tillsynsnämnden påverkar däremot inte förfaranden för ansvarsutkrävande som föreskrivs i nationell rätt när nationella myndigheter vidtar åtgärder

utanför SSM-förordningen eller utför åtgärder enligt den samarbets-

princip som SSM-förordningen anger.26 Samarbetsprincipen innebär framför allt att nationella myndigheter ska förse ECB med all nödvändig information.

Eftersom ett stort antal av de beslut som fattas av ECB-rådet förbereds av nationella myndigheter föreligger det en viss risk att riksdagen ber Finansinspektionen redogöra för ett beslut som ECB-rådet egentligen är ytterst ansvarigt för.27 Exempelvis består ECB:s beslutsunderlag för att ge eller återkalla banktillstånd av information från

23 Artikel 11.4 i ECBS:s stadga anger att en ledamot i ECB-direktionen, som inte längre uppfyller kriterierna för att inneha befattningen, kan entledigas genom ett beslut av EU-domstolen, på begäran av direktionen eller ECB-rådet. Artikel 14 ECBS:s stadga anger att ett beslut att avsätta en centralbankschef kan överklagas till EU-domstolen trots att det rör sig om ett nationellt beslut. 24 Exempelvis tal av Resolutionsnämndens ordförande i det spanska parlamentet: König (2017, 11 december) Inquiry Committee on the financial crisis in Spain - SRB Chair Elke König's speech, tal i Madrid. 25 ECB (2018) Economic bulletin 2018/5. 26Artikel 6 och 21 i SSM-förordningen. 27 Risken behandlas övergripande i Schiavo (red.) (2019) av Fromage och Ibrido.

Finansinspektionen. ECB är ansvarig för sina beslut men det kan inte uteslutas att andra myndigheter kan få stå till svars för de eventuella bedömningar dessa gjort i underlag som sedan används av ECB. Sveriges riksdag och dess utskott har alltid möjlighet att höra både statsråd och myndigheternas generaldirektörer oavsett deltagande i bankunionen. Det kan, sammanfattningsvis, inte uteslutas att ansvarsfördelningen mellan bankunionens organ och Finansinspektionen kan bli otydligt vid ett deltagande i bankunionen.

4.3.3. Ansvarsutkrävande när det gäller banktillsyn i Sverige

Finansinspektionen är en myndighet under regeringen. Regeringen styr Finansinspektionen genom en instruktion28 och de årliga regleringsbreven. Styrning är däremot inte tillåten när Finansinspektionen fattar beslut riktade mot enskilda som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Regeringen granskas av konstitutionsutskottet, dels i en allmän granskning av tjänsteutövandet och ärendehantering, dels när ett utskott eller en ledamot väcker en fråga eller anmäler ett statsråd eller regeringen. Inom ramen för en granskning av regeringen kan enskilda statsråds eventuella del i ansvaret för en myndighets agerande aktualiseras.

Riksdagens ledamöter kan framställa interpellationer och frågor till statsråd om deras tjänsteutövning.29 I utskotten kan både statsråd och Finansinspektionens generaldirektör framträda för att svara på frågor, vilket sker med viss regelbundenhet. Utskotten kan även rikta framställningar till regeringen.30 En sådan åtgärd anger riksdagens ställningstagande och uppmanar regeringen att agera. Det är framför allt genom den årliga utfrågningen om finansiell stabilitet som riksdagen kan ges en redogörelse för hur Finansinspektionen utför sitt arbete inom banktillsyn, inklusive makrotillsyn.

Ett annat exempel på en uppföljning av hur tillsyn (och resolution) hanteras i Sverige är när regeringen och, i förekommande fall,

28 Förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. 2913 kap. 5 § regeringsformen. 30 Se t.ex. Finansutskottens betänkande, tillkännagivande till regeringen om penningtvätt, 13 juni 2019 2018/19:FiU42.

berörd myndighet yttrar sig över de granskningsrapporter Riksrevisionen publicerar.31

Oavsett om Sverige skulle delta i bankunionen eller fortsätta stå kvar utanför har Finansinspektionen en övergripande befogenhet över – och därmed ansvar för – makrotillsynen i Sverige.32 Regeringen motiverade 2013 sitt förslag att ge Finansinspektionen ansvar för makrotillsynen med att ansvarsutkrävandet skulle öka.33 Ett deltagande i bankunionen kan innebära en möjlighet för riksdagen och Europaparlamentet att utkräva ansvar av ECB för makrotillsynsbeslut i den mån ECB-rådet använder sig av den begränsade befogenhet SSM-förordningen tilldelar ECB.

Finansinspektionens generaldirektör såväl som ledamöter i inspektionens styrelse är ansvariga inför regeringen som tillsätter dem.34 Förfarandet för att tillsätta en generaldirektör är offentligt, så till vida att en annons publiceras, men sekretess gäller för de ansökningar som inkommer under ansökningsförfarandet.35 Regeringen har även möjlighet att med omedelbar verkan avsätta styrelseledamöter samt, under vissa förutsättningar, avsätta en generaldirektör från sin tjänst som myndighetschef.36

4.3.4. EU-organ kan utkräva ansvar av Resolutionsnämnden

Ansvarsutkrävande inom Resolutionsmekanismen avser i första hand Resolutionsnämnden men även kommissionen och Ekofinrådet för deras respektive del i beslutsfattandet. De fyra permanenta ledamöter i Resolutionsnämndens verkställande session nomineras av kommissionen men ska godkännas av Europaparlamentet innan de slutligen utses av rådet.37 Alla nämndens ledamöter, i verkställande session och plenarsession, kan skiljas från sitt uppdrag efter förslag från kommissionen och efter godkännande av Europaparla-

31 Exempelvis granskningsrapporten 2018 om makrotillsyn, regeringens skrivelse 2017/18:255. Finansinspektionens remissvar Dnr 18-2595 på begäran av regeringen, riksgälden och riksbanken. 32 Se avsnitt 7.4 för den begränsning som gäller harmoniserade makrotillsynsverktyg. 33Proposition 2013/14:1, utgiftsområde 2. 343 § myndighetsförordningen (2007:515). 3539 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), se även Ds 2003:7 Förtjänst och skicklighet - om utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer. 36 Sakliga skäl ska föreligga, KU 2018/19: KU20. En generaldirektör kan inte avsättas med hänvisning till beslut i ett enskilt ärende eftersom det skulle strida mot 12 § 2 regeringsformen. 37 Artikel 43 och 45 i SRM-förordningen.

mentet och rådet.38 I jämförelse med Tillsynsnämnden kan alltså hela Resolutionsnämnden avsättas medan endast Tillsynsnämndens ordförande och vice ordförande kan avsättas. Det förklaras bl.a. av att Resolutionsnämnden hanterar beslut som kan innebära finansiella åtaganden i form av att Resolutionsfonden tas i bruk. Möjligheten för Europaparlamentet och Ekofin-rådet att utkräva ansvar av Resolutionsnämnden är i detta avseende mer effektivt jämfört med det som gäller Tillsynsnämnden.

Kommissionens och rådets ansvar i beslut om resolutionsordning

Kommissionen har befogenhet att invända mot Resolutionsnämndens förslag till resolutionsordning39 samt att pröva om kriterierna för statligt stöd är uppfyllda. Ekofin-rådets befogenhet aktualiseras exempelvis när kommissionen föreslår en ändring i det belopp som, enligt resolutionsordningen, ska tas ur Resolutionsfonden. Mekanismerna för ansvarsutkrävande för dessa två institutioner skiljer sig markant åt trots att båda agerar inom samma rättsliga ramverk när de fattar beslut.40

Kommissionen är kollektivt ansvarig inför Europaparlamentet, som genom ett misstroendevotum kan avsätta kommissionsledamöterna.41 Ekofin-rådets ledamöter däremot är ansvariga inför sina respektive nationella parlament eller inför sina medborgare.42 Det innebär att för det fall Sveriges finansminister deltar i ett beslut i Ekofin-rådet är Sveriges regering delaktig i, och följaktligen delvis ansvarig för, rådsbeslutet. Riksdagen kan därmed begära att regeringen redogör för de resonemang och motiv som föranlett det aktuella rådsbeslutet att godkänna eller invända mot en resolutionsordning (t.ex. uttag ur Resolutionsfonden). Inför beslut i Ekofinrådet förankrar regeringen sin ståndpunkt i EU-nämnden.43

38 För det fall ledamoten inte längre uppfyller villkoren för att denna ska kunna utföra sina uppgifter eller ha befunnits skyldig till allvarlig försummelse, artikel 56 i SRM-förordningen. 39 Innebörden av en resolutionsordning förklaras i avsnitt 6.4. 40 Artikel 18 i SRM-förordningen. Se även PM SRM. 41 Artikel 17.8 i EU-fördraget. 42 Artikel 10 i EU-fördraget. 43 Samrådsskyldigheten framgår i 10 kap. 10 § regeringsformen samt 7 kap. 3 § riksdagsordningen.

4.3.5. Ansvarsutkrävande när det gäller resolution av banker i Sverige

Styrning och granskning av Riksgälden44 är utformad på samma sätt som för Finansinspektionen (se avsnitt 4.3.3). Beslutet att försätta en svensk bank i resolution fattas av den s.k. resolutionsdelegationen. Delegationen består av Riksgäldens generaldirektör samt sex ledamöter som utses av regeringen.45 Ingen av ledamöterna har uppdraget som heltidssysselsättning. Riksgäldens styrelse är ansvarig för att resolutionsdelegationen har tillräckliga medel men resolutionsdelegationen är kollektivt och självständigt ansvarig för sina beslut.46Krishantering av banker i Sverige har historiskt sett inte åtföljts av ytterligare mekanismer vad avser ansvarsutkrävande. Möjligheten att rikta interpellationer och frågor till statsråd är det gängse sätt som riksdagen begär information från regeringen. Finansutskottet kan närsomhelst kalla både statsråd och ansvariga generaldirektörer i syfte att diskutera aktuella frågor. Som anges ovan när det gäller banktillsyn är det regeringen som kan tillsätta och avsätta en Riksgäldsdirektör från sin tjänst som myndighetschef. Regeringen tillsätter också ledamöterna i Riksgäldens styrelse och kan således avsätta dem.47

4.3.6. Granskning som grund för ansvarsutkrävande i EU och i Sverige

Genom att olika organ och myndigheter i EU och i Sverige granskar medelsförvaltning och på vilka grunder beslut fattas får politiker underlag som kan användas som en del i det demokratiska ansvarsutkrävandet.48 Årsrapporter är ett vanligt förekommande sätt att redovisa hur en verksamhet bedrivits under en avgränsad tid. Både Finansinspektionen och Riksgälden tar fram sådana rapporter. Rapporterna omfattas inte av några specifika förfaranderegler i riksdagen. Däremot granskas rapporterna av Riksrevisionen och

44 Förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret. 4518 § förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret. 46 Förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret. 473 § myndighetsförordningen (2007:515). Styrelsen är framför allt ansvarig för strategiska frågor medan myndighetschefen är ansvarig för det löpande arbetet. 48 Reichel (2010).

regeringen redovisar resultaten av statens verksamhet i budgetpropositionen. Regeringen riktar ibland även skrivelser till riksdagen i vissa frågor. ECB:s årsrapporter om tillsynsverksamheten liksom Resolutionsnämndens årsrapporter hanteras enligt regler i bankunionens institutionella regelverk (se avsnitt 10.4.1)49

Europeiska revisionsrätten (Revisionsrätten) har granskat effektiviteten i både Tillsynsmekanismens och Resolutionsmekanismens verksamhet åren 2016, 2017 och 2018. Rapporterna innehåller en del kritik och förslag till förbättringar. Den främsta kritiken har rört ECB:s underlåtenhet att ge Revisionsrätten tillgång till relevanta dokument vilket medför svårighet för Revisionsrätten att genomföra en komplett granskning. Ett samförståndsavtal har därför ingåtts i syfte att förbättra Revisionsrättens tillgång till dokument.50 En svårighet som uppstått efter bankunionens tillblivelse är att även om Revisionsrätten ska granska hur ECB utför sin tillsynsbefogenhet ska Revisionsrätten inte granska de nationella tillsynsmyndigheterna. Situationen har föranlett ett samarbete på initiativ av Revisionsrätten i syfte att identifiera de områden där revisionen av tillsynen på nationell nivå kan behöva stärkas.51 Riksrevisionen har vid några tillfällen gjort särskilda effektivitetsgranskningar av Finansinspektionen.52 Riksrevisionen påbörjade i juni 2019 en granskning av Finansinspektionens hantering av intressekonflikter.

4.3.7. Bedömda konsekvenser

Det finns adekvata mekanismer för politiskt ansvarsutkrävande både i Sverige och inom bankunionen. Mekanismerna tillämpas med större regelbundenhet inom bankunionen, vilket kan bero på att nyligen upprättade organ som Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden ofta blir ombedda att förklara grunderna för de beslut som fattas. Mekanismer för ansvarsutkrävande inom bankunionen är flera till antalet men möjliggör framför allt för politiker att tillhandahålla information samt att ställa skriftliga och muntliga frågor. Ledamöter i både Europaparlamentet och nationella parlament i deltagande

49 ECB (2019) ECB:s årsrapport av tillsynsverksamheten 2018, Resolutionsnämnden (2019) Annual report 2018. 50 Samförståndsavtal mellan Revisionsrätten och ECB, 9 oktober 2019, 51 Kern m.fl. (2019). 52 Se exempelvis Riksrevisionen (2011) och (2018).

medlemsstater har varit aktiva när det gäller att inhämta information samt diskutera Tillsynsnämndens och Resolutionsnämndens arbete. När ordförandena för Tillsynsnämnden respektive Resolutionsnämnden besvarar frågor och presenterar verksamheten ger det möjlighet att bättre förstå bakgrunden till de beslut som har fattats. Det är däremot inte sannolikt att möjligheten att avsätta en ordförande, eller hela Resolutionsnämnden i förekommande fall, skulle tillämpas om det inte föreligger synnerliga skäl. I resolutionsärende är i många fall flera organ och institutioner involverade i beslutsfattandet vilket kan leda till oklarheter om vem som är slutgiltigt ansvarig för ett beslut.

Sverige har en relativt sett liten statsförvaltning där regering och riksdag hittills arbetat nära berörda myndigheter i syfte att upprätthålla finansiell stabilitet. Det kan vara en förklaring till varför förfaranden för politiskt ansvarsutkrävande hittills inte tillämpas i stor utsträckning.

Ett deltagande i bankunionen kan medföra att mekanismer för ansvarsutkrävande tillämpas parallellt för samma fråga. Ordförande i Tillsynsnämnden respektive Resolutionsnämnden kan komma att få stå till svars parallellt med svenska politiker och myndighetschefer. De behöver inte vara en negativ konsekvens av ett deltagande; en bred debatt i flera parlamentariska organ kan innebära att en mångfacetterad fråga belyses från flera perspektiv.53

4.4. Rättslig prövning

Den rättsliga prövningen av beslut är nära länkat till hur effektivt ett system för banktillsyn och resolution är eftersom rättslig prövning i högre utsträckning än det politiska ansvarsutkrävandet kan säkerställa att regler respekteras. Detta avsnitt behandlar framför allt möjligheten för banker att få till stånd en rättslig prövning av de beslut som riktas mot dem. Tillgång till effektiva rättsmedel är en grundläggande rättighet som erkänns i EU:s rättighetsstadga, i den europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter liksom i regeringsformen och förvaltningsla-

53 Se exempelvis uppteckning från debatt mellan statsråd och parlamentsledamöter i det irländska parlamentet, tillgänglig på www.oireachtas.ie/en/debates/debate/dail/2018-11-22/67 samt utfrågning i Nederländernas parlament av finansministern.

gen.54 Det vanligaste rättsmedlet är möjligheten att ifrågasätta ett förvaltningsbeslut som ställts direkt till en fysisk eller juridisk person. EU-rätten möjliggör även att en EU-rättsakt, som ligger till grund för ett beslut, kan ifrågasättas inför EU-domstolen. Avsnittet behandlar rättslig prövning i tillsynsärenden (4.4.1) och i resolutionsärenden (4.4.2).

4.4.1. Rättslig prövning i tillsynsärenden

Ett deltagande i bankunionen skulle innebära att ECB-rådet beslutar att ge eller återkalla tillstånd samt godkänner kvalificerade innehav för alla banker i Sverige. ECB-rådets möjlighet att utfärda administrativa sanktioner gäller som utgångspunkt för de banker som omfattats av ECB:s direkta tillsyn men befogenheten kan användas även för andra banker.55 Därutöver utövar ECB tillsyn över betydande banker med de befogenheter som framgår av SSM-förordningen, t.ex. ägar- och ledningsprövning eller efterlevnad av kapitalbaskrav. Finansinspektionen skulle vid ett deltagande i bankunionen även fortsättningsvis utöva tillsyn över de mindre betydande bankerna och därmed fatta tillsynsbeslut gällande dessa banker på samma sätt som i dag.

ECB:s instruktion blir Finansinspektionens beslut

ECB:s rättsakter, bl.a. ECB-rådets beslut i tillsynsärenden, är enligt EU:s fördrag endast bindande för medlemsstater som har euron som valuta. Därför benämns de rättsakter ECB sänder till behöriga myndigheter i deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta inte ”beslut”. I stället anger SSM-förordningen att ECB kan ”instruera” dessa myndigheter.56 Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle tillsynsärenden omhändertas på följande sätt.

ECB sänder (baserat på det beslut ECB-rådet fattat) en specifik instruktion till Finansinspektionen som i sin tur fattar ett förvaltningsbeslut rörande den berörda banken. Finansinspektionens be-

54 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna i protokoll (EUT 2012/C 326/02). Europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Regeringsformen, Förvaltningslagen (2017:900). 55 Artikel 18.5 i SSM-förordningen. 56 Artikel 7 i SSM-förordningen samt artikel 107 i ramförordningen.

slut ska till fullo återge det som ECB angivit i instruktionen. ECBrådet skulle på samma sätt instruera Finansinspektionen att besluta om lämpliga sanktioner om en bank bryter mot krav som framgår av nationell rätt eller ett EU-direktiv. Därmed skulle Finansinspektionen tillämpa svensk lagstiftning i sitt beslut om sanktion. Eftersom ECB-rådet har exklusiv befogenhet för de uppgifter som framgår av SSM-förordningen är ECB-rådet följaktligen rättsligt ansvarigt för de beslut som genomför ECB:s instruktion.

Prövning av tillsynsbeslut

En svensk bank kan som utgångspunkt överklaga den instruktion ECB riktar till Finansinspektionen till både EU-domstolen och ECB:s administrativa omprövningsnämnd (omprövningsnämnden). Det förutsätter dock att Finansinspektionens beslut är begränsat till att återge innehållet i ECB:s instruktion. Vid ett deltagande innebär överenskommelsen att ingå ett nära samarbete att Finansinspektionen ska följa ECB:s instruktion. När ett ärende anhängiggörs vid omprövningsnämnden eller vid EU-domstolen kommer dessa organ göra en prövning om talerätt föreligger. Ett ärende kan med mycket stor sannolikhet tas upp till prövning med hänvisning till SSM-förordningens krav på lika behandling av de banker som faller under ECB:s tillsynsbefogenhet samt EU-rättens krav på effektiva rättsmedel.57 Det faktum att ECB skulle rikta instruktioner och inte beslut till Finansinspektionen utgör inte ett hinder att ta upp ett ärende till prövning eftersom instruktionen har samma funktion som ett beslut och det är båda rättslig bindande.

Omprövningsnämndens ledamöter är helt självständiga från ECB:s övriga verksamhet och har befogenhet att föreslå ECB-rådet ett nytt utkast till beslut. Omprövningsnämnden kan emellertid inte själv fatta ett nytt beslut.58 Ett beslut från ECB-rådet kan även anhängiggöras vid EU-domstolen samtidigt som omprövningsnämnden hanterar samma ärende.

57 Dom av den 15 juli 1963, Plaumann, 25/62, ECLI:EU:C:1963:17. Ritleng (2019). 58 Artikel 24 i SSM-förordningen. Nämnden, som består av fem externa experter på bank- och finansmarknadsfrågor, ska agera oberoende i det allmännas bästa. Under åren 2014–2016 avgjorde nämnden fyra till sex ärenden per år. Se även PM SSM.

Vid ett deltagande i bankunionen skulle överklagandemöjligheterna för banker etablerade i Sverige bero på dels vilken typ av beslut som fattats, dels om banken definieras som betydande eller mindre betydande enligt SSM-förordningen.59 Möjligheter för fysiska och juridiska personer att få till stånd en omprövning eller att överklaga ett beslut är följande:

1. Eftersom alla svenska banker omfattas av ECB:s instruktioner som resulterar i Finansinspektionens beslut att ge eller återkalla tillstånd samt godkännande av kvalificerade innehav kan en instruktion vara föremål för omprövning i omprövningsnämnden eller ett överklagande till EU-domstolen. Detsamma gäller för ECB:s instruktioner som uppmanar Finansinspektionen att anta sanktionsbeslut.

2. De mindre betydande bankerna, som vid ett deltagande i bankunionen faller under Finansinspektionens tillsynsbefogenhet, kan överklaga de av Finansinspektionens beslut som inte omfattas av ECB:s exklusiva befogenhet till svensk förvaltningsdomstol.

3. Betydande banker kan hos omprövningsnämnden begära omprövning av de instruktioner ECB riktat till Finansinspektionen samt överklaga dessa till EU-domstolen. Däremot är talerätten60begränsad till den bank som Finansinspektionens beslut, och indirekt ECB:s instruktion, är ställt till och till annan fysisk eller juridisk person som är direkt och personligen berörd61 av beslutet.

Förutom att fysiska och juridiska personer kan begära omprövning eller överklaga beslut kan även EU:s institutioner och medlemsstater ifrågasätta en ECB-instruktions giltighet via en ogiltighetstalan till EU-domstolen.62

59 Artikel 6 i SSM-förordningen. 60 Talerätt innebär rätt att föra talan i domstol, samma term används av omprövningsnämnden. 61 Direkt och personligt berörd är en EU-rättslig term från EU-domstolens rättspraxis. Dom av den 15 juli 1963, Plaumann, 25/62 ECLI:EU:C:1963:17. 62 Artikel 263 i EUF-fördraget. Även giltigheten av andra akter från ECB kan ifrågasättas inför EU-domstolen.

4.4.2. Rättslig prövning i resolutionsärenden

I Sverige kan Riksgäldens förvaltningsbeslut att försätta en bank i resolution överklagas till förvaltningsdomstol. Riksgälden har även en intern omprövningsnämnd. Resolutionsnämndens befogenhet innebär att de flesta beslut som fattas av Resolutionsnämnden får rättslig verkan mot dem beslutet riktas till.63 Vissa beslut innebär, emellertid, att en nationell resolutionsmyndighet ska vidta åtgärder.64

EU:s medlemsstater, EU:s institutioner samt fysiska och juridiska personer (framför allt banker) som berörs har alla möjligheten att väcka talan mot Resolutionsnämndens beslut vid EU-domstolen.65 För ett antal beslut kan en intern prövning ske i Resolutionsnämndens överklagandepanel.66 Överklagandepanelen har möjlighet att ogiltigförklara vissa av Resolutionsnämndens beslut, framför allt sådana beslut som inte ger direkt talerätt vid EU-domstolen.67

4.4.3. Bedömda konsekvenser

Det finns goda möjligheter att få till stånd en rättslig prövning av beslut avseende tillsyn och resolution inom bankunionen. Det bedöms vara fallet framför allteftersom de interna omprövningsinstanserna relativt snabbt kan ge ett tydligt svar på en begäran som ställs till dem. Därutöver innebär möjligheten att få till stånd en prövning direkt i EU-domstolen ett mer skyndsamt förfarande jämfört med att överklaga beslut till en svensk förvaltningsdomstol.68 När en svensk domstol begär förhandsavgörande av EU-domstolen är det svårt att förhindra att handläggningstiderna förlängs. Därutöver utgör EU-domstolens svar på en begäran ingen dom utan just ett förhandsavgörande. Ett deltagande torde innebära en ökad möjlighet att få sin sak prövad och därmed en mer förutsägbar tillämpning av det gemensamma regelverket jämfört med om Sverige står kvar utanför bankunionen.

Vid ett deltagande i bankunionen kan ECB:s instruktioner prövas av omprövningsnämnden och överklagas till EU-domstolen. Det

63 Exempelvis artikel 11, 12.1, 38–41, 65.3, 71 och 90.3 i SRM-förordningen. 64 Exempelvis artikel 10.10 i SRM-förordningen. 65 För fysiska och juridiska personer framgår villkor för talerätt i artikel 263 i EUF-fördraget. 66 Artikel 85 i SRM-förordningen. 67 Morais och Feteira (2018). 68 Bjuvgren och Söderström s.254-255 i Stockenstrand m.fl.(red) (2019).

kan däremot inte uteslutas att Finansinspektionens beslut, som genomför en instruktion från ECB, också överklagas till en svensk förvaltningsdomstol. Det kan i en sådan situation föreligga en risk för parallella förfaranden och därmed risk för parallella avgöranden. Det behöver därför tydliggöras, inför ett eventuellt deltagande i bankunionen, hur en svensk förvaltningsdomstol bör förfara i en sådan situation. Regeringen har i proposition 2017/18:105 angivit att en förvaltningsdomstol förutom att vilandeförklara ett mål kan förklara sig obehörig att pröva ett mål.69

Resolutionsnämndes beslut kan prövas i ett relativt snabbt förfarande genom den interna omprövningsnämnden och vissa beslut kan omprövas direkt av EU-domstolen. I jämförelse med att en svensk domstol begär ett förhandsavgörande från EU-domstolen kan besked i ett ärende lämnas snabbare av Resolutionsnämndens omprövningsnämnd samt, i förekommande fall, av EU-domstolen i de mål som anhängiggörs där.

4.5. Institutionellt och operativt oberoende

God tillsyn förutsätter att en tillsynsmyndighet har ett stort mått av oberoende. Detsamma gäller andra myndigheter med ansvar för regelefterlevnad, t.ex. resolutionsmyndigheter. Oberoendet kan delas in i institutionellt, operativt och finansiellt oberoende. En viktig del av det institutionella oberoendet är att en tillsynsmyndighet inte ska vara en del av en lagstiftande församling eller ett departement. Vidare ska myndigheten inte ta emot eller efterfråga instruktioner. Institutionellt oberoende gäller för myndigheter i Sverige men oberoendet uttrycks, förutom i EU-rätten, även i regeringsformen.70 Det operativa oberoendet avser möjligheten för tillsynsmyndigheten att fatta självständiga beslut samt att beslutsfattare (och de som utför själva tillsynsarbetet) inte ska ta otillbörlig hänsyn till politiska önskemål eller inflytande från marknadsaktörer.71 Det finansiella oberoendet handlar om att tillsynsmyndigheter ska ha tillräckliga och förutsägbara resurser. Skillnader i de behöriga myndigheternas resurser mellan Sverige och bankunionen behandlas i avsnitt 5.4 respektive 6.6.

69 Proposition 2017/18:105, särskilt sid. 167–169. 70 Regeringsformen, exempelvis kapitel 9, 11, 12 och 13. 71 Basel Core Principles methodology 2006 avser principer som gäller för tillsynsmyndigheter. Se Baselkommittén (2006).

Detta avsnitt behandlar hur institutionellt och operativt oberoende upprätthålls i Sverige och inom bankunionen (4.5.1). Avsnittet behandlar även en särskild aspekt av oberoendet som aktualiseras i samband med tillsyn: i vilken utsträckning avstånden mellan tillsynsmyndighet och tillsynsobjekt kan påverka hur tillsynen utförs (4.5.2). Avsnitt 4.5.3 gör en samlad bedömning av konsekvenserna av ett deltagande jämfört med att inte delta i bankunionen vad avser dessa oberoendeaspekter.

4.5.1. Institutionellt och operativt oberoende i Sverige och inom bankunionen

Svenska myndigheter är i internationell jämförelse mycket självständiga, bl. a. beroende på att ministerstyre inte får förekomma i svensk statsförvaltning.72 Svenska myndigheters självständighet innebär, enligt 12 kap. 2 § regeringsformen, ”att regeringen eller annan myndighet inte får påverka en myndighet när den beslutar i ett särskilt fall som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag”. Regeringsformen anger även att myndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.73Förvaltningslagen74 innehåller regler som alla svenska myndigheter ska efterleva vad avser dels saklighet och opartiskhet, dels jäv och hur jävssituationer ska hanteras. De svenska myndigheterna skulle vid ett deltagande i bankunionen tillämpa både svensk förvaltningsrätt och SSM- och SRM-förordningarnas75 krav på oberoende vid utövande av tillsyns- respektive resolutionsbefogenheter.

Ledamöter i ECB-rådet, Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden får inte ta instruktioner från någon; Tillsynsnämnden ska arbeta i hela unionens intresse76 och Resolutionsnämnden ska arbeta i hela unionens och det allmännas intresse.77 Ledamöter i Tillsynsnämnden representerar emellertid sin myndighet men får inte ta instruktion från någon.78 ECB-rådets ledamöter deltar i personlig kapacitet.

7212 kap. 2 § regeringsformen. 731 kap. 9 § regeringsformen. 74Förvaltningslagen (2017:900), särskilt 16–18 §§. 75 Se avsnitt 3.3 - 3.4 för en översikt av rättsakternas omfattning. 76 Artikel 19 i SSM-förordningen. Tolkningen av termen ”ta emot instruktioner” förefaller inte helt uppenbar. ECB:s chefsjurist anger att instruktionsförbudet i SSM-förordningen innebär att ECB-rådet och Tillsynsnämnden inte låter sig påverkas, Zilioli, i Ritleng (red.) (2016). 77 Skäl 12 och 32 i SRM-förordningen. 78 ECB-yttrande CON/2016/43 den 7 september 2016.

Uppförandekoder

Ledamöter i Tillsynsnämnden respektive Resolutionsnämnden ska efterleva de uppförandekoder som antagits av de båda organen. Det kan innebära att en svensk ledamot i respektive nämnd, (generaldirektör eller motsvarande hög chef från Finansinspektionen respektive Riksgälden), kommer behöva uppfylla strängare krav än vad som ställs för dennes tjänst vid den svenska myndigheten. Exempelvis innebär uppförandekoderna att ledamöter i Tillsynsnämnden respektive Resolutionsnämnden inom ett år efter uppdraget avslutats är förhindrade att ta anställning vid en bank som faller under någon av nämndernas ansvar.79

Som nämns ovan reglerar förvaltningslagen frågan om jäv. Det innebär att en anställd vid en svensk myndighet är skyldig att till sin myndighet anmäla jäv när ett antal kriterier är uppfyllda, t.ex. om det föreligger omständigheter som gör att hens opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.80 En myndighets högsta ledning kan vid en anställds övergång av tjänst till privat sektor fråntas vissa uppgifter under uppsägningstiden, men regler liknande dem som finns inom bankunionen är ovanliga i Sverige. Den relativt nya lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet utgör emellertid ett undantag. Däremot kräver inte det gemensamma regelverket i sin nuvarande utformning att Sverige vid ett deltagande i bankunionen inför lagstiftning som reglerar övergång från en tjänst till en annan.

4.5.2. Avstånd mellan tillsynsmyndighet och tillsynsobjekt

God tillsyn av banker förutsätter att tjänstemän som utför tillsyn har god kännedom om de banker de hanterar. Insikter om hur en lokal marknad fungerar innebär att kunskap kommer till nytta i tillsynen men framför allt när banker hamnar i problem. En risk i allt tillsynsarbete är de som ska utöva tillsyn utvecklar en så nära relation med sitt tillsynsobjekt att objektiviteten kan påverkas och därmed för-

79 Resolutionsnämndens uppförandekod SRB/PS/2015/13, Tillsynsnämndens uppförandekod 2015/C 93/02. Resolutionsnämnden har även en etisk kod (rättslig grund, artikel 16 i anställningsbestämmelserna) för de anställda vilket begränsar den anställdes möjlighet att anställas, under en tre-årsperiod, vid en bank som personen haft ansvar för, SRB/PS/2015/12. 80Förvaltningslagen (2017:900), särskilt 16–18 §§.

troendet för myndigheten. Det kan i sin tur leda till att myndighetens oberoende påverkas på ett otillbörligt sätt. Möjlighet till framtida anställning inom ett tillsynsobjekt kan utgöra en faktor som kan påverka hur tillsyn utförs.81

Den globala finanskrisen belyste problemet med de ibland alltför nära relationerna mellan tillsynsmyndigheter och banker eller andra finansiella företag vilket hade lett till att tillsynen inte var tillräckligt ifrågasättande och proaktiv. Tillsynsmyndigheter i vissa medlemsstater hade, innan bankunionen inrättades, anställda som permanent utförde tillsyn i vissa av bankernas lokaler. Myndigheten hade dagligen tillgång till all relevant information för sin tillsyn men utfallet av tillsynen var ändå bristfällig eftersom de som utförde tillsynen inte var tillräckligt självständiga i relation till banken.82 Exempelvis föreligger en risk att en myndighet väljer att inte samla in eller efterfråga all information eftersom det kan leda till ett behov av beslut som en myndighet helst inte vill fatta.83

En av de tidigare två holländska tillsynsmyndigheterna påbörjade ett arbete 2009 i syfte att åtgärda en bristfällig tillsynskultur.84 I det nämnda arbetet behandlades hur samarbete mellan myndighet och bank kan vara nära men samtidigt markera att tillsynsmyndigheten ska agera med fullt oberoende. Ett nära samarbete mellan myndighet och tillsynsobjekt innebär därmed både risker och möjligheter som ska kunna granskas genom förfaranden för ansvarsutkrävande.85

Det är svårt att avgöra vad som är ett tillräckligt – optimalt– avstånd mellan en myndighet och tillsynsobjektet. Deras relation behöver utgå från mekanismer som säkerställer en balans mellan objektivitet och närhet i den dagliga tillsynen och som gäller övergripande i myndigheternas och bankernas organisation. En överföring av tillsynsuppgifter till en högre nivå, utanför nationsgränserna, kan vara ett sätt att minska risken att myndigheten tar hänsyn till politiska faktorer.86

81 Statskontoret (2012). 82 Viñals m.fl. (2010). 83 Carletti (2016) samt Viñals och Fiechter m.fl. (2010). 84 Veltrop och de Haan (2014). 85 En tes som ibland lyfts är att ett alltför nära samarbete mellan tillsynsmyndighet och tillsynsobjekt kan leda till en ansvarsförskjutning om exempelvis tillsynspersoner deltar i en banks styrelsemöte. Se Riksbanken (2004). 86 Hertig m.fl. (2011).

4.5.3. Bedömda konsekvenser

Myndigheternas oberoende ställning förefaller inte påverkas av om Sverige skulle delta i bankunionen eller fortsätta stå kvar utanför. Det kan konstateras att bankunionsregelverket innehåller ett antal bestämmelser som kräver att bankunionens organ ska arbeta oberoende och i hela EU:s intresse. Däremot innebär EU-organens interna uppförandekoder att ledamöterna i Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden är mer begränsade vad avser möjligheten att senare ta anställning vid en bank som faller under respektive nämnds ansvar.

Ett deltagande i bankunionen skulle innebära att avståndet mellan tillsynsmyndigheten (dvs. ECB) och tillsynsobjekten (dvs. bankerna) ökar. En nackdel med ett deltagande kan, i det perspektivet, vara att tillsynsbeslut fattas av personer som inte är bekanta med särdrag i det svenska banksystemet. De gemensamma tillsynsgrupperna, i vilka personal från Finansinspektionen skulle ingå, kan förväntas skaffa sig nödvändig kännedom om svenska banker och det svenska banksystemet. I den utsträckning tillsynsbeslut fattas på bristande kännedom, bör det således vara ett övergående problem. Det längre avståndet mellan ECB och bankerna kan även innebära att både Finansinspektionen och banker etablerade i Sverige kan behöva ompröva gängse arbetssätt och tillämpning av regler. Under förutsättning att det finns tilltro till den kompetens och de arbetsmetoder som bankunionens organ tillämpar är ett deltagande i bankunionen till fördel för ett land som, likt Sverige, har en relativt liten arbetsmarknad inom området för finansiell tillsyn och resolution.

4.6. Insyn

Det finns, som utgångspunkt, relativt goda möjligheter till insyn i beslut som fattas av en svensk myndighet. Den svenska offentlighetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet ska bedrivas under allmän insyn och kontroll. Det traditionella syftet med offentlighetsprincipen är att garantera rättssäkerhet samt effektivitet i förvaltningen och folkstyret. Allmänheten ska garanteras insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärendehantering som deras verksamhet i stort. Offentlighetsprincipen tar sig olika uttryck, bl.a. som yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet och offentlighet vid

beslutande församlingars sammanträden. När det allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand principen om allmänna handlingars offentlighet. I detta avsnitt används termen insyn i betydelsen tillgång till dokument vilka ligger till grund för beslutsfattande.

De bestämmelser om insyn som ECB och Resolutionsnämnden tillämpar ser dock annorlunda ut vilket innebär att det ofta är svårt för allmänhet och marknadsaktörer att få tillgång till dokument. ECB har av Europeiska revisionsrätten särskilt kritiserats för att inte i tillräcklig utsträckning dela med sig av relevant information som kan möjliggöra effektiv revision.87 ECB har även i andra sammanhang kritiserats för otillräcklig insyn. Det pågår emellertid ett arbete inom ECB för att öka insynen olika sätt.88 Det finns exempelvis en möjlighet för Europaparlamentets utskott att hantera konfidentiell information när Tillsynsnämndens ordförande framträder där.89

Sekretessregler innebär vissa begränsningar av vilka dokument som kan lämnas ut såväl i Sverige som i EU. Sekretessregler som hänvisar till skydd av bl.a. affärsförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, förklarar ofta varför både bankunionens organ och svenska myndigheter begränsar allmänhetens tillgång till vissa dokument eller delar av dokument. Vid genomförandet av det gemensamma regelverket som i dag tillämpas i Sverige, har den svenska offentlighets- och sekretesslagen90 noggrant granskats och föranlett mindre ändringar. Exempelvis i propositionen om genomförande av krishanteringsdirektivet framgår att regeringen bedömde att en stor del av direktivet kunde genomföras utan att ändra i befintliga regler vad avser möjligheten att sekretessbelägga viss information.91

4.6.1. Bedömda konsekvenser

Bankunionsorganens grundsyn vad gäller insyn är mer restriktiv än den svenska. Det skulle innebära att ett deltagande i bankunionen gör det svårare att få insyn i hur beslut fattas. Båda Finansinspek-

87 Europeiska revisionsrätten (2018). 88 Barents i Schiavo (red.) (2019), samt Möllers i Grundmann och Micklitz. (red.) (2019). 89 Artikel 20.8 i SSM-förordningen. 90 Offentlighets och sekretesslagen (2009:400), förkortas OSL. 91 Del av 30 kap. OSL ändrades genom den lagstiftning som föreslogs i proposition 2015/16:5.

tionen och Riksgälden skulle vid ett deltagande i bankunionen troligen begränsas i sin möjlighet att publicera uppgifter, t.ex. bankernas kapitalkrav.92 Även om svenska myndigheter slår vakt om offentlighetsprincipen i sitt dagliga arbete sekretessbelägger både svenska myndigheter och EU-organ ofta hela eller delar av dokument som begärs ut av allmänheten.93 Tillämpningen av sekretess skulle därmed i stort vara densamma vare sig Sverige deltar i banunionen eller står kvar utanför den.

92 Se även avsnitt 5.2.1. 93 Absoluta sekretess för uppgifter om ekonomiska förhållanden för den som trätt i affärsförbindelse med banken respektive sekretessen med skaderekvisit för bankens affärs- och driftsförhållanden.

5. Förutsättningar för god tillsyn

5.1. Inledning

En väl fungerande finansiell tillsyn är av stor vikt för att upprätthålla den finansiella stabiliteten och därmed för att undvika finansiella kriser. Baselkommittén har utarbetat standarder för god banktillsyn som de nationella tillsynsmyndigheterna förväntas följa.1 Trots förekomsten av dessa principer är begreppet god tillsyn inte enhetligt preciserat. Tydligare är däremot det regelverk som styr den största delen av de krav som ställs på bankerna och som tillsynsmyndigheterna tillämpar. Regelverket är gemensamt för EU:s medlemsstater.2 Finansinspektionen tillämpar regelverket samt svensk lagstiftning som genomför EU-rätten och utför tillsyn över banker i Sverige.3

ECB har därför till uppgift att säkerställa att banktillsynen håller en hög standard samt att regler inom bankunionen tillämpas enhetligt och konsekvent. Eba har ett liknande uppdrag: att bidra till upprättandet av gemensamma standarder och praxis utifrån det gemensamma regelverket för hela EU. Eba bidrar till att tillsynsmyndigheterna i ökad utsträckning arbetar utifrån gemensamma metoder, exempelvis när det gäller krav på rapportering.4 Baselkommittén tar fram globala standarder och riktlinjer som sedan omsätts i EU-lagstiftning, regelverket är därför i kontinuerlig utveckling. Förändringar i det gemensamma regelverket kommer att träda i kraft under 2020.5 Efter genomförandet av dessa regler påbörjas ännu en

1 Baselkommittén (2012). 2 Se avsnitt 3.2 för redogörelse av regelverket. 3 Inom bankunionen har Tillsynsnämnden, under ECB-rådet, ansvar för tillsyn över s.k. betydande banker, tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna, se avsnitt 3.3 och 10.3.1. 4 Eba:s vägledningar (guidelines) presenteras på Eba:s hemsida. Vägledningarna har sin rättsliga grund i kommissionens genomförandeförordning (EU)2017/2114. 5 Publicerades i EUT L 150, 7 juni 2019.

förhandlings- och genomförandeprocess när reglerna inom ramen för fullföljandet av Basel 3-överrenskommelsen)6 presenteras av kommissionen under 2020. Ytterligare förändringar i det gemensamma regelverket kan därmed förväntas. Det är därför svårt att med någon större precision ange hur det rättsliga landskapet kommer att se ut inom de närmaste åren. Harmonisering av regler innebär, emellertid, att det nationella utrymmet att anpassa reglerna efter nationella förhållanden minskar.

Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet kräver inte ett exakt likadant genomförande i alla EU:s medlemsstater utan viss möjlighet finns att tillämpa undantag. Exempelvis har tillsynsmyndigheter möjlighet att tillämpa olika rapporteringskrav7 och det finns möjlighet att sätta högre bankspecifika kapitalkrav (se avsnitt 7.2). Även tillsynsförordningen ger ett visst handlingsutrymme i regeltillämpningen.8

Ett svenskt deltagande i bankunionen innebär att tillsynen av de svenska banker som skulle klassas som betydande utförs direkt av ECB medan Finansinspektionen utför tillsyn över mindre betydande banker. Beslut att ge eller återkalla tillstånd samt att godkänna kvalificerade innehav är emellertid ECB-rådets exklusiva befogenhet.9 Detta kapitel belyser hur förutsättningarna för god tillsyn av svenska banker kan komma att påverkas av ett deltagande i bankunionen respektive av att stå kvar utanför. Kapitlet jämför hur förhållandena i Sverige respektive inom Tillsynsmekanismen när det gäller tillsyn av banker ser ut för närvarande. Eftersom regelverket i stor utsträckning är detsamma oavsett om en medlemsstat deltar i bankunionen eller inte, avgränsas jämförelsen till områden där det bedöms finnas tydliga skillnader i förhållanden mellan Sverige och Tillsynsmekanismen och där skillnaderna bedöms ha betydelse för förutsättningarna för god tillsyn. Dessa områden är:

6 Omfattar nya schablonmetoder för kreditrisk, begränsningar för användning av interna modeller, nytt regelverk för att bedöma marknadsrisk och operativ risk, nytt kapitalgolv införs för banker som använder interna modeller, bruttosoliditetskrav fastställs till 3 procent. Se https://www.bis.org/bcbs/basel3/b3_bank_sup_reforms.pdf. Benämns Basel 4 av marknaden. 7 Artikel 40 i kapitaltäckningsdirektivet. 8 Europeiska centralbankens förordning 2016/445, ECB:s riktlinje 2017/697 samt yttrande ECB/2017/10, ECB:s handbok om de alternativ och det handlingsutrymme som ges inom unionsrätten, 2016. 9 Se avsnitt 3.3.1 för beslutsförfarande och ECB:s tillsynsuppgifter.

– Hur den löpande tillsynen är utformad, dvs. tillsynsansats och ar-

betsmetoder (5.2). – Hur relationen till andra tillsynsområden än banktillsyn är

organiserad (5.3). – De resurser som Finansinspektionen respektive ECB förfogar

över (5.4).

Kapitel 7 jämför tillämpningen av kapitalkrav, likviditetskrav och makrotillsynskrav i Sverige och inom bankunionen. Kapitel 9 analyserar de konsekvenser som en förändrad tillsyn kan komma att få för svenska banker vid ett deltagande.

5.2. Tillsynsansats och arbetsmetoder

En tillsynsansats är ett övergripande angreppssätt som används av en tillsynsmyndighet för att uppnå önskvärda mål med tillsynen. Den utgör ett riktmärke för styrning av myndighetens verksamhet och är en hjälp i prioriteringsarbetet. Tillsynsansatsen kan vara beroende av de resurser som myndigheten förfogar över. Tillsyn som kräver insamling av en stor mängd data är i allmänhet resurskrävande. En tillsynsmyndighet som förfogar över begränsade resurser i förhållande till sitt uppdrag, kan behöva göra tydligare prioriteringar utifrån hur riskfyllda bankerna är. Valet av tillsynsansats påverkar också vilka resurser bankerna måste avsätta (se avsnitt 9.2.1).

Detta avsnitt jämför Finansinspektionens och ECB:s tillsynsansatser och arbetsmetoder.

5.2.1. Jämförelse av tillsynsansats och arbetsmetoder i Sverige och inom Tillsynsmekanismen

Eftersom den löpande banktillsynen till stora delar styrs av det gemensamma regelverket är Finansinspektionens och ECB:s uppgifter och befogenheter mycket likartade. Deras övergripande tillsynsansatser har också mer som förenar än som skiljer; de kategoriserar, exempelvis, banker under tillsyn efter deras systemvikt, i enlighet

med riktlinjer från Eba.10 Både Finansinspektionen och ECB har därutöver ett uttalat och strukturerat riskbaserat förhållningssätt11 till hur tillsynsresurserna bör prioriteras.12 ECB tillämpar, i likhet med Finansinspektionen, den s.k. Översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP).13 Eftersom denna process styrs av detaljerade riktlinjer från Eba genomförs riskbedömningen på ett likartat sätt. Utifrån det gemensamma regelverket bedöms sedan bankernas risknivå vilket resulterar i de kapital- och likviditetskrav som ställs på bankerna (se avsnitt 7.2. och 7.3). Både Finansinspektionen och ECB samlar in stora mängder data från bankerna. Den rapportering som bankerna ska göra styrs också av EU-gemensamma rapporteringsmallar som har arbetats fram av Eba. Denna data utgör en viktig grund både för riskbedömningar i den löpande tillsynen och för vilka banker som prioriteras i undersökningsverksamheten (se nedan).

Trots de många likheterna, finns det vissa skillnader mellan Finansinspektionens och ECB:s tillsynsansatser. En tydlig skillnad är framför allt hur de utför undersökningar, som i SSM-förordningen benämns platsbesök. En andra skillnad rör hur tillsynsbefogenheten tillämpas. En tredje skillnad är hur myndigheterna arbetar med att utveckla sina tillsynsmetoder. Dessa skillnader behandlas nedan.

10 Finansinspektionen liksom Tillsynsmekanismen använder samma riskklassificeringssystem (riktlinjer från Eba). Kategori 1: globalt respektive nationellt systemviktiga företag. Kategori 2: övriga stora eller medelstora företag med mer komplex och/eller mer omfattande gränsöverskridande verksamhet och består av ett dussintal företag. Kategori 3: medelstora och mindre företag utan omfattande gränsöverskridande verksamhet och med begränsad komplexitet. Ka-

tegori 4: små företag med liten betydelse på de marknader där de verkar. Utgångspunkten för

bedömningen är vilken påverkan på andra finansiella företag och ytterst på samhällsekonomin, som störningar från ett visst företag kan ge upphov till. 11 Ett riskbaserat förhållningssätt innebär att tillsynsmyndigheten arbetar utifrån de möjliga effekter som problem i en bank eller en viss aktivitet kan få för det finansiella systemet. 12 Finansinspektionen (2019) Finansinspektionens årsredovisning 2018. ECB (2019) ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018, samt www.bankingsupervision.europa.eu/banking/approach/cycle/html/index.en.html 13 Processen består av fyra delar; var och en av metodens fyra delarna har ett antal underavsnitt som ingår i granskningen. 1) Bedömning av affärsmodell och lönsamhet, hur affärsmodellen negativt kan påverka bankens förmåga att generera vinst och tillväxt. 2) Bedömning av intern styrning och riskhantering samt hur bankens interna organisation hanterar sin verksamhet och sina risker. 3) Bedömning per risk av varje kapitalrisk (kreditrisk, marknadsrisk, operativ risk och ränterisk i övrig verksamhet) under normala respektive under ansträngda förhållanden. Bedömningen används för att fastställa kapitaltäckningen (se avsnitt 7.2). 4) Bedömning per risk av varje likviditets- och finansieringsrisk på kort och lång sikt under normala respektive under ansträngda förhållanden.

Undersökningar

Undersökningar innebär att myndigheterna undersöker bankens regelefterlevnad på djupet genom att begära in och granska uppgifter som inte ingår i den löpande ÖUP-processen. Ofta är de uppgifter som begärs in mycket detaljerade. En typ av undersökning är de tematiska undersökningarna, exempelvis i syfte att analysera bankernas portföljer med nödlidande lån.14 Det kan också handla om en undersökning av en specifik bank som har valts ut utifrån en riskbaserad bedömning. Både Finansinspektionen och ECB genomför undersökningar men på olika sätt. Finansinspektionen har genomfört ett femtiotal undersökningar av banker och kreditinstitut per år de senaste åren (3–5 handläggare deltar vanligtvis i en undersökning). Undersökningar sker genom en kombination av platsbesök och s.k. skrivbordsundersökningar (dvs. analys av bankernas material på myndigheten).15

ECB utför ett stort antal undersökningar på plats hos bankerna i nära samarbete med de nationella tillsynsmyndigheterna. ECB utser den som leder undersökningen, vilket är en person som inte kommer från den medlemsstat där undersökningen utförs och inte heller är involverad i den löpande tillsynen av den aktuella banken. ECB:s undersökningar skiljer sig från Finansinspektionens sett till antalet personer som deltar. Det är inte ovanligt att ECB har 10-15 personer som utför en undersökning på plats och att undersökningen tar flera veckor. ECB samlar också ofta in stora mängder data på exponerings- och transaktionsnivå. I det avseendet kan ECB:s tillsyn beskrivas som mer inträngande än Finansinspektionens. ECB:s tillsyn kräver därmed också mer resurser, från såväl den nationella tillsynsmyndigheten som den bank som undersöks.

14 Exempelvis genomfördes 2016 en tematisk undersökning om vad som ligger bakom bankernas lönsamhet samt styrning av risktagande i affärsmodeller. År 2018 genomfördes en undersökning om IT-risker. 15 Finansinspektionen har som mål att en undersökning helst inte ska ta mer än sex månader i kalendertid, men tillåter undantag från det. Platsbesöken kan i tid vara alltifrån några timmar till att flera veckor spenderas på plats. Det allra vanligaste är dock att platsbesöken sker under en eller ett fåtal dagar med ett fåtal anställda.

Tillämpning av tillsynsbefogenheter

Tillsynsmyndigheterna har omfattande befogenheter att ingripa mot en bank, exempelvis befogenhet att kräva högre kapitalkrav, särskilda likviditetskrav eller att kräva en förstärkning av bankens styrning. Även om utvecklingen av det gemensamma regelverket går i riktning mot ökad harmonisering, återstår viss nationell flexibilitet i tillämpningen av befogenheterna. Vid ett deltagande i bankunionen skulle befogenheterna vad gäller de betydande svenska bankerna flyttas från Finansinspektionen till ECB.

Finansinspektionen eftersträvar att kommunicera hur tillsynsbefogenheterna tillämpas.16 Det har förekommit kritik mot hur Finansinspektionen tillämpar sina befogenheter.17 Däremot är Finansinspektionen en av få tillsynsmyndigheter inom EU som publicerar bankernas kapitalkrav och de metoder myndigheten använder för att bestämma dem. En konsekvent och enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket inom bankunionen är ett viktigt mål för Tillsynsmekanismen. Det medför att en bank som vill etablera sig i en annan medlemsstat inom bankunionen i förväg vet vilka regler som gäller. Om en för stor vikt läggs vid enhetlighet kan det, emellertid, medföra att risker som är specifika för banksystemet i enskilda medlemsstater inte beaktas i tillräcklig utsträckning.

Tillsynsmetoder

En tillsynsmetod kan förklaras som ett tillvägagångssätt som tillsynsmyndigheten använder för att bedöma tillsynsobjektet (banken). ECB:s metodutveckling är centraliserad när det gäller både den löpande tillsynen och undersökningsverksamheten. Inom Finansinspektionen är det samma personer som har i uppdrag att utföra tillsynen som också bedriver metodutveckling. Det är dock svårt att, annat än på ett övergripande plan, jämföra Finansinspektionens tillsynsmetoder med ECB:s.

16 Exempelvis meddelade Finansinspektionen 2017 att banker som genomför värdepapperisering över vissa systemkritiska volymer kommer att åläggas extra kapitalkrav. (Värdepapperisering är en teknik för att omvandla illikvida lån till obligationer.) Se Finansinspektionen (2017) FI:s kapitalbedömningsbehov inom pelare 2 för systemrisk vid värdepapperisering FI Dnr 16–17820. 17 Se exempelvis Riksdagens ombudsmän, Justitieombudsmannen (2019) Dnr 8490–2018, inklusive tidigare granskningar som där framgår. Se även Finansinspektionens yttrande FI Dnr 18–24280.

5.2.2. Tillsynskollegier och gränsöverskridande tillsyn

Tillsynskollegierna är forum för samarbete, informationsutbyte och koordinering mellan berörda tillsynsmyndigheter när de utför gruppbaserad tillsyn över bankkoncerner med verksamhet i flera EU-länder.18 För banker med gränsöverskridande bankverksamhet enbart inom bankunionen upprättas inga tillsynskollegier. Tillsynskollegiernas främsta uppgift är att samordna tillsynsarbetet så att tillsynen tar gränsöverskridande risker i beaktande, bedöma interna modeller, bedöma om en grupp har tillräckligt med kapital och likviditet samt bedöma bankernas s.k. återhämtningsplaner.19

Genom att tillsynskollegierna samordnar tillsynsaktiviteter kan de även bevaka att banker som är verksamma i flera medlemsstater inte utsätts för oproportionella krav i den tillsyn som utförs av de nationella myndigheterna.20 Tillsynskollegierna är inte beslutsfattande och påverkar därför inte de nationella tillsynsmyndigheternas befogenheter. Ett tillsynskollegium ska verka för att tillsynsmyndigheterna vidtar åtgärder i samförstånd; om samförstånd inte kan uppnås tar den samordnande tillsynsmyndigheten beslut för hela koncernen och varje nationell tillsynsmyndighet beslut för respektive dotterbank. Eba har också en roll, dels i att ta fram riktlinjer för hur arbetet i tillsynskollegierna ska gå till, dels genom att en tvist mellan tillsynsmyndigheter kan hänskjutas till Eba för medling.21

För närvarande är Finansinspektionen samordnande tillsynsmyndighet i tillsynskollegier för bankkoncerner etablerade i Sverige: Handelsbanken, SEB och Swedbank. Finansinspektionen är medlem i tillsynskollegierna för Nordea-koncernen, för Danske bank och DNB.22 ECB är i dag medlem av tillsynskollegierna för SEB och Swedbank i egenskap av tillsynsmyndighet för dessa bankers dotterbanker i Baltikum. En redogörelse för tillsynskollegiernas sammansättning finns i Förklaringsruta Tillsynskollegiernas sammansättning.

18 Den rättsliga grunden är artikel 116 i kapitaltäckningsdirektivet, Eba har antagit riktlinjer för det dagliga arbetet i kollegierna. Med bankkoncerner avses en moderbank och dess dotterbank(-er) samt filialer. 19 Återhämtningsplaner upprättas av bankerna och ska innehålla indikatorer för när banken är i kris och lämpliga åtgärder för att återställa bankens fortlevnadsförmåga. 20 Skäl 45 i kapitaltäckningsdirektivet. 21 Se avsnitt 10.4.4 om Eba. 22 Nordeakoncernen har en systemviktig filial samt de tillståndspliktiga kreditmarknadsbolagen (döttrar) Nordea Hypotek AB och Nordea Finans Sverige AB, Danske Bank har en systemviktig filial samt dotterbolaget Danske Hypotek AB. DNB har en filial och ett dotterbolag.

23

24

25

5.2.3. Nya sårbarheter

Reglering och tillsyn av banker och andra finansiella företag har allt sedan den globala finanskrisen varit inriktad på att motverka den typ av sårbarheter som bidrog till krisen. Som konstateras ovan fortsätter regelverken att utvecklas och reformagendan efter finanskrisen är ännu inte fullföljd. Standardsättande organ (inte minst FSB), tillsynsmyndigheter, centralbanker och den finansiella sektorn riktar ett allt större fokus mot nya sårbarheter i det finansiella systemet. Fyra sårbarheter har på senare tid fått ökad uppmärksammats: cyber-

23 Kommissionens delegerade förordning 2016/98 och Eba:s vägledning om tillsyn av betydande filialer 2017/14. 24 Inom bankunionen upprättas tillsynsgrupper för samtliga banker under ECB:s direkta tillsyn, inte bara för gränsöverskridande banker. 25 ECB (2018) Tillsynsmanual för SSM.

säkerhetshot, klimatförändringar, geopolitiska händelser samt finansiella innovationer (s.k. FinTech).

Förklaringsruta Nya sårbarheter i det finansiella systemet ger en översiktlig beskrivning av sårbarheterna och hur de kan påverka den finansiella stabiliteten. Cybersäkerhetshot och risker kopplade till FinTech är nya sårbarheter i så motto att de är kopplade till teknologisk utveckling. Varken klimatförändringar eller den geopolitiska utvecklingen är nya företeelser men de har tidigare inte kopplats lika tydligt till sårbarheter i det finansiella systemet.

26

27 28

29

30

31

32

33

Befintliga (finansiella) riskkategorier är i hög grad tillämpliga även för nya sårbarheter. Men det finns skäl att tro att nya sårbarheter har vissa, unika egenskaper som kan kräva andra arbetssätt och metoder. Nya sårbarheter har därutöver, om än i olika grad, ofta beröringspunkter med andra reglerings- och tillsynsområden såsom betalningssystem, finansiell infrastruktur, dataskydd och penningtvätt.34De nya sårbarheterna är också i betydande omfattning gränsöverskridande. Det ställer inte bara krav på att det ska finnas gemensamma regelverk, utan även på att det finns ett väl fungerande samarbete mellan olika länders tillsynsmyndigheter. Skillnader i regler och/eller i hur reglerna tillämpas mellan länder kan leda till dels sämre motståndskraft, dels att banker bedriver sin verksamhet med olika förutsättningar.35

26 FSB definierar cybersäkerhet som bevarande av konfidentialitet och riktighet hos, samt tillgänglighet till, information och/eller informationssystem i cyberrymden. En cyberincident är en händelse som äventyrar informationssystemens cybersäkerhet eller den information som de hanterar, lagrar eller sänder. Med cyberrisk menas sannolikheten för, och konsekvensen av, en cyberincident sammantaget. Slutligen fastslås cyberhot vara en omständighet med potential att utnyttja en eller flera sårbarheter som påverkar cybersäkerheten negativt. Se vidare FSB (2018, 12 november) Cyber Lexicon: www.fsb.org/wp-content/uploads/P121118-1.pdf 27 FSB (2017, 13 oktober) FSB publishes stocktake on cybersecurity regulatory and supervisory practices, pressmeddelande. 28 IMF har uppskattat att förluster som banker gjort till följd av cyberattacker till cirka 9 procent av bankernas nettoinkomster på global basis. Se Lagarde (2018, 22 juni) Estimating Cyber Risk for the Financial Sector, blogginlägg, IMFBlog. 29 www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/newsletter/2019/html/ssm.nl1905 15_1.en.html 30 Finansinspektionen (2018) Bankernas arbete med informations- och cybersäkerhet. 31 Detta avsnitt bygger på NGFS (2019) A call for action. NGFS är ett samarbete mellan 35 centralbanker och tillsynsmyndigheter runtom i världen och har som mål att driva på att centralbanker och tillsynsmyndigheter tar en större roll när det gäller att göra den finansiella sektorn ”grönare” och att integrera klimatrelaterade risker i sitt arbete. Finansinspektionen och Riksbanken är representerade i NGFS. Även ECB och Eba är representerade. 32 Detta avsnitt bygger på FSB (2019) FinTech and market structure in financial services. 33 FSB definierar FinTech som finansiella innovationer som möjliggörs av teknologi och som kan resultera i nya affärsmodeller, processer eller produkter. Dessa innovationer ska, vidare, ha en påtaglig effekt på finansiella företag och marknader samt tillhandahållandet av finansiella tjänster. Även betalningslösningar som bygger på s.k. kryptovalutor kan räknas in i FinTech. 34 Penningtvättstillsyn i relation till bankunionen behandlas i avsnitt 5.3.1. 35 För en diskussion om behovet av tillsynssamarbete (inklusive gemensam, direkt tillsyn) när det gäller FinTech, se Petralia m.fl. (2019).

5.2.4. Bedömda konsekvenser

Finansinspektionens och ECB:s tillsynsansatser är i grunden lika. Ett deltagande i bankunionen innebär att tillsynen, i första hand av de betydande bankerna, anpassas till ECB:s tillsynsansats. Finansinspektions tillsynsansats kommer därmed att ändras när myndigheten stödjer ECB i arbetet med tillsyn. Finansinspektionens tillsynsansats skulle sannolikt på sikt komma att bli densamma som ECB:s även i tillsynen av de banker Finansinspektionen har ansvar för (dvs. de mindre betydande bankerna). Om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen skulle Finansinspektionen, åtminstone på kort sikt, sannolikt inte ändra tillsynsansats. På längre sikt är det troligt att Finansinspektionens och ECB:s tillsynsansatser närmar sig varandra eftersom Eba:s riktlinjer, trots att de inte är bindande, innebär mindre utrymme för Finansinspektionen att avvika från ECB:s tillsynsansats. Det är även möjligt att Finansinspektionens tillsynsansats kan närma sig ECB:s i syfte att banker etablerade i Sverige ska behandlas lika som de banker som är etablerade inom bankunionen.

Även om inte tillsynsansatserna skiljer sig åt på ett avgörande sätt finns det vissa skillnader i hur tillsynen utförs vilket gör det troligt att ett deltagande i bankunionen får vissa effekter på förutsättningarna för god tillsyn av svenska banker i vissa avseenden.

Skillnader hur tillsyn utförs

ECB utför en tillsyn som till sin karaktär är mer inträngande och därför är mer resurskrävande – för såväl banker som nationella tillsynsmyndigheter – än den tillsyn Finansinspektionen för närvarande utför. Inspektioner på plats tillämpas både av ECB och av Finansinspektionen om än på olika sätt. För ECB är inspektionerna ett viktigt och ofta tillämpat verktyg i arbetet för att insamla information från bankerna.36 Vid ett deltagande i bankunionen skulle betydande banker etablerade i Sverige behöva acceptera ett antal långvariga inspektioner på plats. Omfattande tematiska, horisontella undersök-

36 Enligt IMF kan skulle exempelvis arbetet med att utvärdera bankernas interna modeller sannolikt inte kunna utföras utan den information som endast erhålls vid en inspektion på plats. IMF (2018) Euro Area Policies: Financial Sector Assessment Program – Technical note.

ningar som ECB med viss regelbundenhet utför kan öka möjligheten att identifiera potentiella hot mot den finansiella stabiliteten.37 Det innebär även att resurser från Finansinspektionen skulle tas i anspråk.

Avvägning mellan enhetlig och likartad tillsyn

En enhetlig och konsekvent regeltillämpning bör göra det mindre intressant för banker att lokalisera verksamhet till länder som tillämpar mindre strikta regler. En enhetlig tillsyn kan i viss utsträckning stå i motsats till riskbaserad tillsyn. Tillsynen kan visserligen utgå från tydliga, konstaterade risker men inte i tillräcklig utsträckning beakta skillnader i bankernas affärsmodeller. Tillsynen kan i så fall bli likriktad vilket kan medföra att banker stöps i samma form. I den utsträckningen så sker, kan det leda till att störningar blir mer synkroniserade och att systemriskerna i stället ökar.38 Med andra ord finns det en avvägning mellan enhetlighet och likriktad tillsyn. Mot bakgrund av dels att kvaliteten på tillsynen inom bankunionen har skiljt sig åt mellan medlemsstaterna, dels att det funnits (och fortfarande finns) många nationella undantag ter sig ECB:s prioritering av enhetlighet rimlig. Det finns dock en risk att tillsynen på kort sikt blir likriktad.

Stordriftsfördelar

Gemensam tillsyn kan ge upphov till stordriftsfördelar. Tillsynsmyndigheterna behöver i allt högre utsträckning skaffa sig specifik kompetens men även särskilda teknologiska verktyg som komplement till befintliga arbetssätt och metoder.39 ECB har tillgång till en bredare rekryteringsbas än vad en nationell tillsynsmyndighet rimligen har. Större organisationer kan också erbjuda en större, intern arbetsmarknad än mindre organisationer, vilket gör det lättare att

37 Ibid. 38 Goodhart och Wagner (2012). 39 Framför allt kan tillsynen över cybersäkerhetshot och nya aktörer som bygger på FinTech ställa krav på nya hjälpmedel. Ibland benämns sådana hjälpmedel Suptech. Suptech är ett samlingsnamn för innovativa, teknologiska hjälpmedel som tillsynsmyndigheter kan använda sig av. Det kan t.ex. handla om avancerad databearbetning. I många fall är sådant utvecklingsarbete kostsamt och möjligheterna att locka till sig rätt kompetens begränsad inom enskilda länder. Se vidare Broeders och Prenio (2018).

behålla kvalificerad personal. Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle ge ett mervärde i form av de stordriftsfördelar som koncentrationen av resurser innebär för metodutveckling och möjligheterna till att göra jämförelser av banker av motsvarande typ (storlek, affärsmodell, riskprofil etc.).40 Möjligheterna till lärande och spridande av ”best practice” torde också vara bättre inom Tillsynsmekanismen i jämförelse med enbart samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter.41 Samtidigt kan det finnas stordriftsnackdelar i större organisationer eftersom teknologiskt drivna risker ställer krav på flexibla, innovativa och snabba lösningar.42

Gränsöverskridande tillsyn - tillsynskollegier

Vid ett deltagande i bankunionen finns det potentiella fördelar med att det är en myndighet som får tillsynsansvaret för flera legala enheter i en koncern med gränsöverskridande verksamhet i stället för att samordning behöver ske inom ramen för ett tillsynskollegium där det inte finns ett samlat beslutsmandat. Vid ett svenskt deltagande i bankunionen ersätter ECB Finansinspektionen som samordnande tillsynsmyndighet och leder arbetet i kollegierna för bankkoncerner med huvudkontor i Sverige. Finansinspektionen kommer att delta som observatör. Ett svenskt deltagande i bankunionen innebär, således, att Finansinspektionen får mindre direkt inflytande över arbetet i tillsynskollegierna.

40 En studie av tillsyn av banker under Federal Reserves ansvar visar att det finns stordriftsfördelar i tillsyn. Se Eisenbach m.fl. (2016). Studien finner att när resurserna för tillsyn ökar, riktas den i större utsträckning mot större och mer komplexa banker. Resurserna ökar inte proportionerligt mot bankstorlek, vilket indikerar stordriftsfördelar. 41 Anginer m.fl. (2019) s. 26. 42 Oliver Wyman (2018).

5.3. Konsekvenser för annan finansiell tillsyn

Det finns skillnader mellan EU:s medlemsstater när det gäller hur tillsynen av banker är organiserad. Vid ett deltagande i bankunionen skulle Finansinspektionen genomföra beslut som fattas av ECB vad avser betydande banker samtidigt som Finansinspektionen skulle fortsätta att utföra tillsyn över mindre betydande banker. Finansinspektionens befogenheter att utföra tillsyn i övrigt, vilka är mycket breda, kvarstår oförändrade. Det medför att tillsynen av stora banker i viss utsträckning separeras från övrig finansiell tillsyn.

Detta avsnitt behandlar skillnader i omfattningen av tillsynsuppgifter mellan Finansinspektionen och ECB framför allt ur perspektivet hur bankunionen kan påverka informationsutbyte och samarbete mellan olika tillsynsområden.

5.3.1. Omfattningen av Finansinspektionens och ECB:s tillsynsuppgifter

ECB:s tillsynsuppgifter och -befogenheter (när det gäller betydande banker) är begränsad jämfört med Finansinspektionens. ECB utför förvisso tillsyn över finansiella konglomerat,43 men den är begränsad till de banker som ingår i konglomeraten.44 Finansinspektionen har utöver mikro- och makrotillsyn av banker, även i uppgift att utföra tillsyn av försäkringsbolag och värdepappersbolag. Därtill ansvarar Finansinspektionen för konsumentskydd samt tillsyn över att bankerna följer de regelverk som finns för att motverka penningtvätt,45finansiering av terrorism och marknadsmissbruk.46

Informationsutbyte och samarbete i den löpande tillsynen

Uppdelningen av tillsynsuppgifter mellan ECB och en nationell tillsynsmyndighet ställer höga krav på samarbete, informationsutbyte och en tydlig ansvarsfördelning. Erfarenheter från deltagande med-

43 Företagsgrupper som innehåller företag som driver verksamhet inom både försäkringssektorn och bank- och värdepapperssektorn. 44 Artikel 4.1.h i SSM-förordningen. 45 I samarbete med rättsvårdande myndigheter, Ekobrottsmyndigheten, polis och domstolar. 46 IMF har i en rapport om Sverige 2017 (country report no. 17/305) noterat att omfattningen av Finansinspektionens uppdrag utgör en utmaning eftersom resurserna fortfarande är begränsade och konkurrens kan uppstå mellan olika verksamhetsområden. Finansinspektionen organiserar sin verksamhet i fyra områden: Bank, Försäkring, Marknader och Administration. Sedan januari 2019 är området Konsument integrerat i de andra områdena.

lemsstater tyder på att informationsdelning mellan ECB och nationella tillsynsmyndigheter fungerar väl. Finansinspektionen skulle vid ett deltagande i bankunionen behöva anpassa sina system för informationsöverföring så att de överensstämmer med de ECB använder sig av. Det kan, åtminstone på kort sikt, innebära att den del av Finansinspektionen som utför tillsyn över banker inte kan dela information med övriga avdelningar inom myndigheten i samma omfattning som i dag. Däremot kan Finansinspektionen få del av information om banker inom bankunionen som kan underlätta arbetet inom andra delar av myndigheten.47 Genom samarbetet i Eba och i tillsynskollegierna sker samordning och informationsutbyte oavsett deltagande i bankunionen.48

Tillsyn för att förhindra penningtvätt

Banktillsyn kan på längre sikt komma att kräva att medlemsstaterna använder gemensamma resurser i syfte att hantera alltmer komplexa marknader och regelverk. Kampen mot penningtvätt och annan kriminell aktivitet som har koppling till finansiell tillsyn är exempel på områden som gynnas av nära samarbete både inom myndigheter och mellan myndigheter. Därtill krävs ett nära samarbete med rättsvårdande myndigheter vilket ökar komplexiteten i arbetet med att förhindra penningtvätt på EU-nivå eftersom det ännu inte finns harmoniserade regler inom alla områden.

Bankunionens regelverk innehåller ingen uttrycklig befogenhet för ECB49 att utöva tillsyn över att bankerna följer de regelverk om finns för att motverka penningtvätt och marknadsmissbruk.50 Däre-

47 ECB (2019) ECB:s årsrapport 2018. Europeiska centralbankens förordning (EU) 2016/867 om insamling av detaljerade data om krediter och kreditrisker, samt kommentar av Ferretti i Grundmann och Micklitz (red.) 2019. 48 EUCLID (European Centralized Infrastructure of Data) inom ramen för Eba. 49 Enligt skäl 29 i SSM-förordningen kan ECB samordna sig med nationella behöriga myndigheter vad gäller bl.a. kampen mot penningtvätt. Inom ECB:s banktillsyn har en samordningsfunktion för penningtvättsfrågor upprättats. Den utgör en gemensam kontaktpunkt för det direkta informationsutbytet om penningtvättsfrågor mellan ECB i egenskap av tillsynsmyndighet och berörda nationella myndigheter. Samordningsfunktionen upprättar och leder ett penningtvättsnätverk för gemensamma tillsynsgrupper för banker vars affärsmodell är förenad med penningtvättsrisker. Syftet med detta nätverk är att tillsynen i högre grad ska integrera överväganden som penningtvättsfrågor. Samordningsfunktionen fungerar även som ett kunskapscentrum för SSM-relevanta frågor om penningtvätt/terrorismfinansiering. ECB Newsletter maj 2019. 50 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 596/2014.

mot ingår indirekt vissa element av övervakning av misstänkt penningtvätt i riskbedömning under den löpande tillsynen inklusive vid tillståndsbedömning.51 Under 2019 genomförs EU:s femte penningtvättsdirektiv i nationell rätt.52 Det innebär ökade möjligheter till utbyte av information, framför allt känslig information, mellan tillsynsmyndigheter.53 Kommissionen förväntas lägga förslag för att ytterligare intensifiera arbetet med att förhindra penningtvätt.54 Det är dock inte troligt att ECB i framtiden får en uttrycklig befogenhet att utföra penningtvättstillsyn.

Ett deltagande i bankunionen bedöms inte ha några direkta konsekvenser för den penningtvättstillsyn Finansinspektionen utför. ECB beaktar emellertid risker som kan ha kopplingar till penningtvätt i sin löpande tillsyn. Ett deltagande i bankunionen innebär således att tillsynen av betydande svenska banker på sikt kommer att inkludera även sådana risker.

5.4. Resurser

Tillräckliga och förutsägbara resurser framgår i grundprinciperna för god tillsyn från Baselkommittén.55 Detta avsnitt behandlar Finansinspektionens och ECB:s resurser för banktillsyn.

5.4.1. Finansinspektionens och ECB:s resurser för tillsyn

ECB:s tillsynsverksamhet har varit operationell sedan november 2014. Under uppstartsfasen rekryterades ett stort antal personer till den löpande tillsynen. År 2018 hade ECB:s tillsynsverksamhet totalt

51 Se ECB:s hemsida om bekämpning av penningtvätt: www.bankingsupervision.europa.eu/banking/tasks/antimoneylaundering/html/index.en.html; samt Finansinspektionen (2018) Penningtvättstillsyn, tillsynsdialog och sanktioner. 52 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2009/138/EG och 2013/36/EU (EUT L 156, 19.6.2018, s. 43). Proposition 2018/19:150 Skärpta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 53 Även Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument (MIFIR). 54 Europeiska kommissionen (2019) Bedömningen av nyligen uppdagade fall av misstänkt penningtvätt. 55 Baselkommitténs grundprincip (Basel Core Principles) nr 2.

ungefär 1 100 anställda.56 Även de nationella myndigheterna har ökat sina resurser efter tillsynsmekanismens inrättande. Tre nationella tillsynsmyndigheter inom bankunionen ökade antalet anställda inom mikrotillsyn med 13, 15 respektive 30 procent efter det att ECB:s tillsynsverksamhet blev operationell.57 Det är dock mycket svårt att göra en uppskattning, utifrån en jämförelse med andra tillsynsmyndigheter, om hur resursbehovet skulle påverkas för Finansinspektionens del vid ett deltagande. Det samlade intrycket är dock att resursbehovet ökar när tillsynsmyndigheter deltar i Tillsynsmekanismen.

Finansinspektionen har haft en jämn resurstilldelning de senaste åren. Resurserna för tillsyn av banker ökade däremot med drygt 20 procent 2018 jämfört med året innan. Finansinspektionen hade vid utgången av 2019 570 anställda, varav 160 inom verksamhetsområdet bank.

Både Finansinspektionen och ECB får under 2019 ökade resurser för att i den löpande tillsynen ytterligare verka för att upptäcka misstänkt penningtvätt.

5.4.2. Bedömda konsekvenser

Ett deltagande i bankunionen skulle ställa krav på att Finansinspektionen har en organisation som motsvarar de krav som ECB ställer, framför allt vad gäller samarbete och informationsutbyte i den löpande tillsynen. Finansinspektionen skulle behöva tillräckliga administrativa resurser för att verkställa ECB-rådets instruktioner och för att hantera kontakterna med Tillsynsnämnden, tillsynsavdelningarna inom ECB samt nationella tillsynsmyndigheter i de deltagande medlemsstaterna. Det är, vidare, troligt att antalet undersökningar på plats skulle öka vilket även det skulle kräva att Finansinspektionen har tillräckligt med personal. Det är även möjligt att Finansinspektionen vid ett deltagande bedömer att det är nödvändigt att tillföra mer resurser även för tillsyn av mindre betydande banker.

Två faktorer talar för att banktillsynen inom Finansinspektionen kan behöva ytterligare resurser, oavsett om Sverige deltar i bank-

56 ECB (2019) ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018. 57 Enligt uppgifter från tillsynsmyndigheterna.

unionen eller inte. För det första att den fortsatta utvecklingen av det regelverk som styr tillsyn av banker i hela EU väntas leda till en mer detaljerad tillsyn. För det andra att Finansinspektionen på sikt troligen kommer att anpassa sin tillsyn till ECB:s mer inträngande och resurskrävande tillsynsansats. Avsnitt 12.5.2 behandlar resurskonsekvenser för Finansinspektionen och effekter på statens budget av ett deltagande i bankunionen.

6. Förutsättningar för effektiv resolution

6.1. Inledning

Det övergripande verktyget i det krishanteringsregelverk som utarbetats efter den globala finanskrisen är resolution.1 Huvudsyftet med resolution är att banker i kris ska kunna rekonstrueras eller avvecklas utan att det sker betydande störningar i det finansiella systemet och att bankens s.k. kritiska verksamheter kan bevaras. Ett ytterligare syfte med resolution är att banken ska rekonstrueras utan att offentliga medel behöver användas. I stället är det bankens aktie- och fordringsägare (eller andra privata aktörer) som ska bära förluster och ansvara för att återställa bankens balansräkning så att den kan drivas vidare. När en bank försätts i resolution tar resolutionsmyndigheten över förvaltningen och kontrollen av den. Resolution genomförs för banker som bedöms vara i fallissemang eller sannolikt kommer att hamna i fallissemang (FOLTF) förutsatt att resolution anses vara i det allmännas intresse och inga andra åtgärder finns för att avhjälpa krisen. Inom EU regleras formerna för resolution i krishanteringsdirektivet. Den gemensamma resolutionsnämnden (Resolutionsnämnden) har det övergripande ansvaret för att, i nära samarbete med nationella resolutionsmyndigheter, tilllämpa krishanteringsdirektivet inom bankunionen. Resolutionsnämnden har det direkta ansvaret för att tillämpa direktivet för betydande banker och vissa mindre betydande banker med gränsöverskridande verksamhet. I Sverige har Riksgälden motsvarande uppgifter och befogenheter. Krishanteringsdirektivet tilldelar även tillsynsmyndigheterna vissa uppgifter och befogenheter när det gäller krishantering. Det handlar främst om insatser för att undvika att problem i banker förvär-

1 I Sverige regleras formerna för resolution i lagen (2015:1016) om resolution.

ras så att resolution eller konkurs kan undvikas. ECB har det direkta ansvaret när det gäller att vidta krisundvikande åtgärder för betydande banker inom bankunionen. I Sverige har Finansinspektionen motsvarande uppgifter och befogenheter.

Krishanteringsdirektivet gäller i samtliga EU:s medlemsstater, oberoende av om en medlemsstat deltar i bankunionen eller inte. Krishanteringsdirektivet ger emellertid visst utrymme att anpassa nationell lagstiftning utifrån särskilda förutsättningar i medlemsstaternas banksystem. Därtill finns visst utrymme för resolutionsmyndigheterna att ställa egna krav på bankerna, t.ex. vid vilken tidpunkt ett krav ska vara uppfyllt. Krishanteringsdirektivet ställer inga tydliga krav på vilka metoder och arbetssätt resolutionsmyndigheterna (och i vissa fall tillsynsmyndigheterna) använder sig av. Det finns heller inga gemensamma krav avseende resolutionsmyndigheternas organisation och resurser.2 Möjligheter till nationell flexibilitet och anpassning innebär att ett deltagande i bankunionen i vissa avseenden kan påverka förutsättningarna för effektiv resolution av svenska banker i den utsträckning Resolutionsnämnden ställer andra krav eller har andra arbetssätt och metoder än Riksgälden.

Detta kapitel jämför förhållanden i Sverige och inom Resolutionsmekanismen när det gäller insatser för att banker ska vara väl förberedda för resolution, kunna undvika resolution samt vara resolutionsbara. Jämförelserna omfattar fem områden: – insatser för att förbereda och undvika resolution (6.2), – samarbete mellan myndigheter (6.3), – beslut om och genomförande av resolution (6.4), – resolution av banker med gränsöverskridande verksamhet (6.5)

samt – de resurser som Riksgälden respektive Resolutionsnämnden för-

fogar över (6.6).

Det är värt att understryka att vare sig krishanteringsregelverkets ändamålsenlighet eller hur effektivt ansvariga myndigheter och organ agerar i samband med resolution av systemviktiga banker har

2 Eba tar fram underlag för att skapa samsyn kring delar av det arbete resolutionsmyndigheterna ska utföra enligt krishanteringsdirektivet. Det kan t.ex. röra sig om åtgärder för att förbättra det gränsöverskridande samarbetet mellan resolutionsmyndigheter.

prövats i någon större omfattning, än mindre i en systemkris. Därtill har Resolutionsnämnden bara varit verksam sedan januari 2015 och är i vissa avseenden alltjämt i en uppbyggnadsfas. Mot den bakgrunden är osäkerheten om hur förutsättningarna för effektiv resolution skulle förändras vid ett svenskt deltagande i bankunionen stor.

För att underlätta genomförandet av resolution och undvika att skattemedel behöver tas i anspråk för att göra banken livskraftig igen, ställer krishanteringsdirektivet krav på att banker ska har tillräckligt med s.k. nedskrivningsbara skulder (MREL-krav). Dessa krav, vilka är en integrerad del av både förberedelser för och genomförandet av resolution, behandlas i avsnitt 7.5. Kapitel 8 jämför förhållanden i Sverige och inom bankunionen när det gäller regleringen av finansiering vid resolution, likviditetsstöd, inklusive centralbankernas likviditetsstödjande roll, samt insättningsgarantier inom EU. Dessa tre områden utgör de finansiella skyddsnäten. Väl fungerande finansiella skyddsnät är en förutsättning för effektiv krishantering.

6.2. Insatser för att förbereda och undvika resolution

En viktig del i resolutionsmyndigheternas löpande arbete är att förbereda hantering av en bank som tillsynsmyndigheten förklarat har fallerat eller är nära att göra det (FOLTF). Utgångspunkten är att banker i en sådan prekär situation ska avvecklas genom konkurs eller likvidation. Prövningen av vilka banker som i stället ska försättas i resolution görs i samband med att bankens s.k. resolutionsplan fastställs. Denna prövning styr i hög grad vilka krav som ställs på bankernas MRELkrav (se avsnitt 7.5) men även på omfattningen av resolutionsplanerna. Vid hot om en allvarlig störning i det finansiella systemet kan staten i vissa fall ge förebyggande stöd till livskraftiga banker utan att sådant stöd ska innebära att en bank anses ha fallerat eller vara nära att göra det. Sådant förebyggande statligt stöd kan ges i form av återkapitalisering eller garantier. Detta avsnitt jämför förhållanden i Sverige och inom Resolutionsmekanismen när det gäller gränsdragning för resolution (6.2.1) och förebyggande statligt stöd (6.2.2).

6.2.1. Gränsdragning för resolution

För att kunna genomföra resolutionssåtgärder så effektivt som möjligt behöver resolutionsmyndigheten bedöma om en bank, vid fallissemang, ska försättas i resolution eller om avveckling genom konkurs eller likvidation är ett möjligt och trovärdigt alternativ. Denna bedömning görs inte bara i samband med att banken har fallerat eller är nära att fallera utan redan i samband med resolutionsplaneringen. Planeringen syftar till att identifiera hur ett fallissemang ska hanteras: vilka s.k. resolutionsverktyg som ska användas (se avsnitt 6.4.3), om resolution ska ske på moderbanks- eller på dotterbolagsnivå (se avsnitt 6.5.2), hur resolution genomförs rent operativt samt åtgärder som eventuellt bör vidtas för att undanröja hinder för resolution.

Jämförelse av gränsdragning för resolution i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Inom ramen för sin resolutionsplanering gör Riksgälden årligen bedömningar av vilka banker som ska hanteras genom resolution. Riksgälden har utvecklat en metod baserad på EU-gemensamma kriterier för att bedöma vilka de troliga effekterna blir på det finansiella systemet om banken avvecklas genom normala insolvensförfaranden. Riksgäldens metod fokuserar på två delområden: kritiska verksamheter och finansiell stabilitet. Kritiska verksamheter utvärderas utifrån verksamhetens betydelse för tredje part och substituerbarhet3. Finansiell stabilitet utvärderas utifrån risk för spridningseffekter till andra banker. Handelsbanken, SEB och Swedbank är kategoriserade som systemviktiga.4

Inom Resolutionsmekanismen ansvarar Resolutionsnämnden för att ta fram resolutionsplaner för de betydande bankerna, vilka står

3 Med substituerbarhet avses bankens betydelse för att exempelvis tillhandahålla betalningar eller andra tjänster till företag och hushåll. Substituerbarhet kan även gälla bankens betydelse i den finansiella infrastrukturen, t.ex. om den förvarar tillgångar eller derivat år kunder. 4 Prövning av resolution görs för alla banker men metoden används främst för det segment av banker som Riksgälden benämner mellanstora banker. Gällande stora banker har Riksgälden fastställt att de vid fallissemang ska hanteras i resolution. Gällande mellanstora banker har Riksgälden beslutat att Landshypotek, Länsförsäkringar, SBAB, Skandia, Sparbanken Skåne och Svensk Exportkredit ska hanteras i resolution medan Kommuninvest ska avvecklas genom konkurs eller likvidation. Se vidare Riksgälden (2017, 20 december) Krav och planer fastställda för hur bankerna ska hanteras i kris, pressmeddelande.

under ECB:s direkta tillsyn, och de mindre betydande banker inom bankunionen som är aktiva i mer än en medlemsstat. Arbetet med att ta fram resolutionsplaner sker i samarbete med de nationella resolutionsmyndigheterna. De nationella resolutionsmyndigheterna ansvarar för att ta fram resolutionsplaner för de mindre betydande bankerna, men de ska informera Resolutionsnämnden innan planerna fastställs.5 Resolutionsnämnden har inte kommunicerat någon explicit policy som ligger till grund för beslut om resolution ska bli aktuell. Utgångspunkten är, emellertid, att merparten av de banker som förklarats ha fallerat eller vara nära att fallera och som faller under Resolutionsnämndens direkta ansvar (dvs. i huvudsak betydande banker) ska försättas i resolution. De banker som faller under de nationella resolutionsmyndigheternas ansvar ska i normalfallet försättas i konkurs eller likvideras.

Bedömda konsekvenser

Både Riksgälden och Resolutionsnämnden har som utgångspunkt att endast systemviktiga banker ska försättas i resolution. Det är oklart i vilken grad ett svenskt deltagande i bankunionen skulle påverka Riksgäldens möjligheter att bibehålla en egen metod för att bedöma om en mindre betydande bank ska försättas i resolution eller inte. Om det inom Resolutionsmekanismen utvecklas en gemensam metod, skulle det möjligen ha konsekvenser för Riksgäldens nuvarande metod. Enligt SRM-förordningen är det dock den nationella resolutionsmyndigheten som antar resolutionsplaner och fattar beslut om resolution för mindre betydande banker. Även om bankens resolutionsplan utgår från ett likvidationsförfarande, kan omständigheterna ändras så att Riksgälden bedömer att en icke-systemviktig, svensk bank bör försättas i resolution för att inte äventyra den finansiella stabiliteten i Sverige. I sällsynta fall skulle Riksgälden och Resolutionsnämnden kunna komma till olika slutsatser om en icke-systemviktig, svensk bank ska försättas i resolution eller inte.

5 Enligt artikel 8.2 i SRM-förordningen får Resolutionsnämnden ålägga nationella resolutionsmyndigheter att utarbeta förslag till planer även för betydande banker eller bankkoncerner.

6.2.2. Förebyggande statligt stöd

Ett av flera kriterier för att en bank ska försättas i resolution är att den mottar statligt stöd.6 Det finns omständigheter under vilka s.k. förebyggande statligt stöd får ges utan att utlösa ett resolutionsförfarande (dvs. utan att tillsynsmyndigheten förklarar banken som fallerad eller nära att fallera, FOLTF)7:

1. En statlig garanti ges för att garantera likviditetsfaciliteter som tillhandahålls av centralbanken på dess villkor (dvs. staten garanterar centralbankens fordran på banken).

2. En statlig garanti ges för av banken emitterade nya skuldförbindelser.

3. Ett tillskott av kapital eller förvärv av kapitalinstrument som sker till priser och villkor som inte ger banken någon fördel samt under förutsättning att banken är solid, solvent och bärkraftig, definierat som att punkterna ovan heller inte är aktuella på koncernnivå.8

Det är medlemsstaterna själva som finansierar stödet men det får inte belasta den nationella resolutionsfonden (Resolutionsfonden för deltagande medlemsstater). Förebyggande statligt stöd får bara ges om ett stresstest eller en tillgångskvalitetsbedömning (se Förklaringsruta Tre ”hälsokontroller” för banker i EU i avsnitt 3.5) visar på kapitalunderskott – i förhållande till bankens kapitalkrav – i ett ogynnsamt (alternativ-) scenario.9 Förebyggande återkapitalisering har tillämpats i ett fåtal fall: två grekiska banker 2015 och en italiensk bank 2017.10

6 De övriga kriterierna är: i) att en bank har eller bedöms vara nära att förlora sitt tillstånd, ii) att dess tillgångar är mindre än skulderna (dvs. banken har soliditetsproblem) och iii) att banken inte kan fullgöra sina betalningar (dvs. banken är insolvent), se artikel 32.4.a–c i SRMförordningen. 7 Artikel 32.4.d i krishanteringsdirektivet. 8 Ytterligare villkor för att åtgärderna 1–3 ovan ska vara tillåtna är att de är begränsade i tid, proportionerliga för att motverka den allvarliga störningen samt inte används för att täcka förluster som banken ådragit sig, eller sannolikt kommer att ådra sig, sett vid tidpunkten då det statliga stödet utdelades. Därutöver måste stödet godkännas av kommissionen utifrån statsstödsrättsligt hänseende. 9 Kapitalunderskott i basscenariot (”business as usual”) ska täckas genom privata medel. 10 Se Mesnard m.fl. (2017, 5 juli). Briefing – Precautionary recapitalisations under the Bank Recovery and Resolution Directive: conditionality and case practice, IPOL/EGOV.

Jämförelse av förebyggande statligt stöd i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Den springande punkten när det gäller möjligheterna att använda förebyggande statligt stöd är den prövning som sker i samband med att stödet lämnas. De regler som ska tillämpas vid bedömningen är desamma inom och utanför Resolutionsmekanismen. Det handlar, som framgår ovan, om att tillsynsmyndigheten ska göra en samlad bedömning av om en bank i grunden är livskraftig eller inte och därmed kvalificerar för förebyggande statligt stöd. I Sverige är det Finansinspektionen som bedömer om en bank har fallerat eller är nära att göra det. Eftersom en bank inte ska anses ha fallerat om den mottager förebyggande statligt stöd, är det Finansinspektionen som prövar om det finns förutsättningar att kunna ge sådant statligt stöd. Det är ECB som gör motsvarande prövning när det gäller de betydande bankerna inom bankunionen. Förebyggande statligt stöd är i Sverige infört genom lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, den s.k. stödlagen. Förebyggande statligt stöd finansieras via den s.k. Stabilitetsfonden (se avsnitt 8.2.5). Riksgälden är ansvarig för tillämpning av stödlagen11 och regeringen godkänner eventuella stöd.

Bedömda konsekvenser

Ett deltagande i Bankunionen förhindrar inte att förebyggande statligt stöd kan komma ifråga. Däremot skulle det vara ECB, inte Finansinspektionen, som bedömer om en bank fallerat eller är nära att fallera och därmed kunna bli föremål för ett resolutionsförfarande. Det är svårt att dra slutsatser om hur ECB skulle bedöma om villkoren för förebyggande stöd är uppfyllda eller inte utifrån de fall som hittills varit aktuella. En försvårande omständighet kan vara om ECB:s bedömning drar ut på tiden. Riksgälden skulle fortsatt pröva villkoren för förebyggande statligt stöd enligt stödlagen. Oaktat om Sverige deltar i bankunionen eller inte kommer kommissionen alltid att ansvara för den statsstödsrättsliga prövningen.

11 Riksgälden prövar att stödet så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen förhindras enligt 2 kap. 2 § i lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut (Stödlagen). Det är också regeringen som anhängiggör (notifierar) stödet för statsstödsprövning hos kommissionen.

6.3. Effektiviteten i myndighetssamarbetet

Ett väl fungerande samarbete mellan ansvariga myndigheter borgar för att resolution kan förberedas, beslutas och genomföras på ett effektivt sätt. Finanskriskommittén menade att en anledning till att det svenska banksystemet klarade sig förhållandevis bra under finanskrisen var att samarbetet mellan myndigheterna fungerade väl.12 Även om det är resolutionsmyndigheten som fattar de huvudsakliga besluten såväl när det gäller att förbereda för resolution som att försätta en bank i resolution och genomföra resolution, är flera andra myndigheter inblandade på ett eller annat sätt. Det gäller framför allt tillsynsmyndigheten men även centralbanken (i annan egenskap än som tillsynsmyndighet och, i förekommande fall, resolutionsmyndighet) och även finansministeriet/-departementet (särskilt om offentliga medel ska tas i anspråk). Resolution av gränsöverskridande koncerner ställer särskilda krav på ett effektivt myndighetssamarbete eftersom även myndigheter i andra medlemsstater och, i förekommande fall, tredje land är berörda (se avsnitt 6.5). En viktig del i att förbättra beslutsvägar och samarbetsformer är att inblandade myndigheter – inklusive utländska myndigheter – genomför krisförberedande övningar med viss regelbundenhet.

Detta avsnitt jämför hur samarbetet mellan ansvariga myndigheter är organiserat i Sverige respektive inom Resolutionsmekanismen när det gäller dels förberedelser för och beslut om resolution (6.3.1), dels krisövningar (6.3.2).

6.3.1. Samarbete om resolution av banker

Jämförelse av myndighetssamarbete i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Samarbetet mellan myndigheter i Sverige

Samarbetsformer och informationsutbyte mellan svenska myndigheter när det gäller resolution regleras i Resolutionslagen och följer av krishanteringsdirektivets regler om samarbete.13 Enligt lagen ska Riksbanken och Finansinspektionen, på Riksgäldens begäran, lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin verksamhet. Riksgäl-

12SOU 2013:6 Att förebygga och hantera finansiella kriser. 1328 kap.4 och 5 §§ i lagen (2015:1016) om resolution.

den och Finansinspektionen ska samarbeta och utbyta information med varandra. Riksgälden ska också lämna uppgifter till regeringen. Därtill innehåller lagen ett antal områden där samråd mellan myndigheter ska ske, t.ex. avseende FOLTF-bedömning. Utöver författningsreglerat samarbete har en rad formella överenskommelser slutits mellan svenska myndigheter avseende informationsdelning och samarbete om finansiell stabilitet. Genomgående för dessa överenskommelser är att myndigheterna själva svarar för sina arbetsuppgifter.

I syfte att kunna såväl förebygga som hantera kriser inrättades 2013 Kommittén för finansiell stabilitet inkluderande ett råd för finansiell stabilitet – Finansiella stabilitetsrådet (Stabilitetsrådet).14Stabilitetsrådet är ett formaliserat forum där företrädare för regeringen, Finansinspektionen, Riksgälden och Riksbanken träffas regelbundet för att diskutera frågor om finansiell stabilitet, behovet av förebyggande åtgärder och för att samordna arbetet i händelse av kris (se vidare avsnitt 6.3.2).

Det finns även ett nära myndighetssamarbete om tillsyn och krishantering i Norden och Baltikum (se avsnitt 11.3.1) för att förbereda för och hantera gränsöverskridande kriser.

Samarbete inom Resolutionsmekanismen

ECB och Resolutionsnämnden ska ha ett nära samarbete på en rad områden. Det kanske viktigaste är samarbetet kring en bank som har fallerat eller är nära att fallera. ECB och Resolutionsnämnden har ingått ett samförståndsavtal som reglerar hur information ska utbytas mellan dem. Resolutionsnämnden får information av ECB om en bank som, inom ramen för den s.k. ÖUP-processen15, bedöms ha betydande svårigheter. I takt med att en banks problem tilltar ska informationsutbytet mellan ECB och Resolutionsnämnden ske allt tätare. Resolutionsnämnden får också utkast till den FOLTF-bedömning som ECB gör. Samarbetet inom Resolutionsmekanismen hade inledningsvis en del problem när det gäller informationsöverföringen

14 Kommittédirektiv Fi 2013:120. Kommittén består av, förutom det Finansiella stabilitetsrådet, en beredningsgrupp och ett kansli. Som kommitté är rådet en självständig myndighet under regeringen med ett visst oberoende. 15 Se avsnitt 5.2.1.

mellan ECB och Resolutionsnämnden.16 På senare tid har systemen för informationsutbyte förbättrats och Resolutionsnämnden har till utredningen uttryckt att det är tillfyllest.17

Enligt SRM-förordningen ska Resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna ha ett nära samarbete. Det är av stor vikt att detta samarbete fungerar väl eftersom det är de nationella resolutionsmyndigheterna som ansvarar för själva genomförandet av resolution även för de betydande bankerna. Förordningen reglerar, emellertid, inte i detalj vilken arbetsfördelning som ska råda mellan Resolutionsnämnden och de nationella myndigheterna eller enligt vilka former samarbetet ska ske. Resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna samarbetar inom ramen för de interna resolutionsgrupperna.

Bedömda konsekvenser

För att samarbetet inom Resolutionsmekanismen, dvs. mellan Resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna, ska fungera väl krävs att den nationella och den centrala nivån har samma syn på vilka stabilitetsrisker som föreligger och hur resolution ska genomföras. Resolutionsnämnden är också beroende av de nationella myndigheternas kännedom om banksystemen i de deltagande medlemsstaterna. Det är svårt att se att det finns särskilda hinder för ett väl fungerande samarbete mellan Resolutionsnämnden och Riksgälden om Sverige skulle delta i bankunionen. De initiala problemen när det gäller samarbete mellan dels Resolutionsnämnden och ECB, dels inom Resolutionsmekanismen, som Europeiska revisionsrätten pekat på, har minskat över tiden, delvis som en följd av att Resolutionsnämnden fått mer resurser. Samarbetet mellan ansvariga myndigheter i Sverige är, av allt att döma, väl fungerande. Skulle Sverige fortsätta stå kvar utanför bankunionen, finns det således en väletablerad struktur för samarbete mellan myndigheter såväl inom Sverige som mellan myndigheter i de länder där de svenska bankerna har merparten av sin utländska verksamhet.18

16 Europeiska revisionsrätten (2017). 17 Se även Resolutionsnämnden (2018) Årsrapport 2017. 18 Konsekvenserna av ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen för det nordiskt-baltiska myndighetssamarbetet om tillsyn och krishantering behandlas i avsnitt 11.3.1.

6.3.2. Krisförberedande övningar

Jämförelse av krisförberedande övningar i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Krisförberedande övningar i Sverige

Stabilitetsrådet har en nyckelroll när det gäller att skapa samarbete och samförstånd kring krisförberedelser mellan de svenska myndigheterna (inklusive Regeringskansliet). Som ett led i arbetet med krisförberedande åtgärder arrangerar Stabilitetsrådet gemensamma krisförberedande övningar (s.k. scenarioövningar) för de i rådet representerade myndigheterna.19 I Sveriges närområde sker gemensamma krisförberedelser20 (krisövningar) genom samarbetet inom Nordic-Baltic Stability Group (NBSG), vars medlemmar är relevanta departement, tillsynsmyndigheter, centralbanker och resolutionsmyndigheter i åtta länder.21Fokus i NBSG-samarbetet är gränsöverskridande finansiell stabilitet i Norden och Baltikum.

Krisförberedande övningar inom Resolutionsmekanismen

Det samförståndsavtal som slutits mellan ECB och Resolutionsnämnden innehåller inga skrivningar om gemensamma krisövningar.22Resolutionsnämnden har under 2018 genomfört vissa krisförberedande i form av simuleringar (s.k. dry-runs).23 Både ECB och Resolutionsnämnden kan delta i krisförberedande övningar som nationella resolutions- och tillsynsmyndigheter arrangerar. Exempelvis deltog

19 Den första övningen hölls den 19 oktober 2016 och därefter har ytterligare två övningar arrangerats: den 4 maj 2017 och den 4 maj 2018. 20 De nordiska och baltiska myndigheterna för finansiell stabilitet har genomfört en gemensam finansiell krisövning. Övningen ägde rum den 22–23 januari 2019 och involverade 31 myndigheter från Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Norge och Sverige samt berörda organ på EU-nivå. En representant från Internationella valutafonden (IMF) deltog som observatör. Se www.riksgalden.se/sv/omriksgalden/Finansiell-stabilitet/Aktuellt/Nyheter/nordiskbaltisk-finansiell-krisovning/ 21 Formerna för samarbetet framgår av ett samförståndsavtal och handlar sedan 2018, då avtalet uppdaterades, främst om informationsutbyte och gemensamma krisövningar. En större krisförberedande övning genomfördes, inom ramen för NBSG, i januari 2019. 22 Europeiska revisionsrätten skriver i en granskning av ECB:s krisförberedande arbete att krisövningar är ett ansvar för ECB tillsammans med nationella tillsynsmyndigheter. Europeiska revisionsrätten (2018). 23 En övning (av ett bankfallissemang) involverade, förutom Resolutionsnämnden, kommissionen, ECB och den franska resolutionsmyndigheten. Resolutionsnämnden (2019). Annual Report 2018.

båda organen (ECB som observatör) i den krisförberedande övning som genomfördes i januari 2019 inom ramen för NBSG.

Bedömda konsekvenser

Vid ett deltagande i bankunionen får Resolutionsnämnden huvudansvaret för krishantering av de betydande svenska bankerna. Det skulle sannolikt även påverka utformningen av de krisförberedande övningar som arrangerats inom ramen för Stabilitetsrådet. Representanter från ECB och Resolutionsnämnden skulle antagligen behöva delta mer aktivt än i dag eftersom det är dessa båda organ som, vid ett deltagande, har det direkta ansvaret för de betydande svenska bankerna. Av denna anledning skulle det, åtminstone på sikt, innebära att krisövningar initieras och planeras av organen inom bankunionen. Med tanke på att vare sig Resolutionsnämnden eller ECB knappast har kapacitet att genomföra krisövningar för alla gränsöverskridande banker inom bankunionen, är det troligt att nationella myndigheter fortsatt kommer att ha ett betydande ansvar för utformning och genomförande av krisövningar. I detta avseende kan de svenska myndigheternas långvariga erfarenhet av sådana övningar komma hela bankunionen tillgodo.

6.4. Beslut om och genomförande av resolution

För att en bank ska försättas i resolution krävs dels att banken inte kan bli livskraftig med hjälp av privata lösningar, dels att resolution är i allmänhetens intresse. Det är resolutionsmyndigheten som bedömer om dessa villkor är uppfyllda. Det är också upp till resolutionsmyndigheten att besluta om hur resolution ska gå till och vilka s.k. resolutionsverktyg som ska användas. För att resolution ska kunna ske utan alltför stora störningar i det finansiella systemet behöver nödvändiga beslut fattas snabbt. Förmågan att fatta snabba beslut beror, som redan konstaterats, på ett väl fungerande samarbete mellan berörda myndigheter. På bankunionsnivå finns ett särskilt beslutsförfarande som utöver Resolutionsnämnden och nationella resolutionsmyndigheter, involverar kommissionen och, i vissa fall, även Ekofin-rådet.

Detta avsnitt belyser förhållanden i Sverige och inom Resolutionsmekanismen när det gäller vissa aspekter på beslut om och genomförandet av resolution. Avsnitt 6.4.1 behandlar resolutionsmyndigheternas befogenhet att bedöma om ett resolutionsförfarande ska inledas. Avsnitt 6.4.2 behandlar förutsättningarna för att fatta snabba beslut i resolutionsärenden. Slutligen behandlar avsnitt 6.4.3 tillämpningen av de resolutionsverktyg som resolutionsmyndigheterna har till sitt förfogande.

6.4.1. Prövning av om resolution är i allmänhetens intresse

Förutom att en bank ska förklarats ha fallerat eller är nära att fallera ska två andra villkor vara uppfyllda för att resolutionsmyndigheten ska fatta beslut om att inleda ett resolutionsförfarande genom att anta en s.k. resolutionsordning24:

1. Det finns inte några rimliga utsikter att alternativa åtgärder från den privata sektorn, nationella garantier, tillsynsåtgärder eller återhämtningsinsatser (dvs. tidigt ingripande25 eller nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument).26

2. En resolutionsåtgärd är nödvändig med hänsyn till allmänintresset.27

Som framgår av avsnitt 6.2.1, ska en bedömning av om det är lämpligt att en bank ska hanteras genom ett resolutionsförfarande eller avvecklas enligt normala insolvensregler, framgå av resolutionsplanen. Resolutionsmyndigheten ska dock göra en ny prövning av om en bank ska försättas i resolution eller inte innan ett formellt resolutionsbeslut fattas. Prövningen kan avvika från den bedömning som gjorts i resolutionsplanen. Prövningen av om resolution är i allmän-

24 Resolutionsordningen ska beskriva de resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheten bör vidta för att uppnå resolutionsändamålen och vissa allmänna principer för resolution. Av resolutionsordningen ska det framgå vilka resolutionsverktyg som ska användas och åtgärderna ska finansieras (se vidare PM SRM). 25 Tillsynsmyndigheterna har befogenheter att ställa vissa krav på ledningen i en bank att vidta åtgärder om banken t.ex. har en snabbt försämrad kapital- eller likviditetssituation eller snabbt ökande nödlidande lån. Tillsynsmyndigheterna kan också byta ut hela eller delar av bankens ledning eller, om det inte är tillräckligt, utse en tillfällig administratör som kan fatta ledningsbeslut. 26 Artikel 18.1.a i krishanteringsdirektivet. 27 Artikel 18.1.b i krishanteringsdirektivet, villkoret följer av artikel 32.5 i samma direktiv.

hetens intresse är viktig. Enligt krishanteringsdirektivet ska resolutionsbeslut och resolutionsåtgärder anses ligga i allmänhetens intresse om de s.k. resolutionsändamålen28 är uppfyllda. Resolutionsändamålen kan sägas ”sätta ribban” för när resolution är motiverad. Förutom att resolution ska uppfylla resolutionsändamålen, för att vara i allmänhetens intresse, finns ingen närmare reglering av vilka faktorer som ska ligga till grund för bedömningen. Det leder till att bedömningen av allmänintresset kan skilja sig åt från fall till fall framför allt beroende på vilka resolutionsändamål som tillmäts störst betydelse.29

En annan aspekt på bedömningen av om resolution är i allmänhetens intresse är att om resolutionsmyndigheten finner att resolution inte är i allmänhetens intresse blir det upp till medlemsstaterna att avveckla banken enligt normala insolvensförfaranden.30 Det kan öppna för medlemsstaterna att försöka hitta arrangemang för att undvika konkurs eller likvidation. Sådana lösningar kan involvera statligt stöd i en eller annan form, förutsatt att sådant stöd godkänns av kommissionen. Förutom att skapa en otydlighet mellan resolution och insolvens, kan en hantering av banken på nationell nivå snedvrida konkurrensen eftersom vissa medlemsstater har (eller anser sig ha) tillräckligt fiskalt utrymme att ge statligt stöd. Hantering av banken utanför resolution kan i så fall även bidra till att förstärka det skadliga samberoendet mellan stat och banker.31 Förhållandet mellan resolution och nationella insolvensregelverk har uppmärksammats i samband med att Resolutionsnämnden beslutade att resolution inte var i allmänhetens intresse när det gällde två italienska banker.32

28 Ändamålen med resolution är: i) säkerställa att s.k. kritiska verksamheter kan upprätthållas, ii) undvika allvarliga effekter för det finansiella systemet, iii) förhindra att offentliga medel används, iv) skydda insättare samt v) skydda kundernas medel och tillgångar. Se även PM SRM. 29 Vissa bedömare har uppmärksammat att Resolutionsnämnden ändrat sin syn på om de italienska bankerna Veneto Banca och Banca Popolare di Vizenza var systemviktiga eller inte, vilket påverkat bedömningen om bankerna skulle likvideras eller försättas i resolution. Bedömningen av om en bank ska försättas i resolution eller inte ska göras i samband med att tillsynsmyndigheten gjort en FOLTF-bedömning. Det kan innebära att förutsättningarna som låg vid handen vid tidigare bedömningar (t.ex. i resolutionsplanen) kan ha ändrats. Förändringarna bör dock motiveras tydligt för att inte skapa osäkerhet. Se vidare Merler (2018). 30 Insolvenslagstiftningen är inte harmoniserad inom EU. 31 Se Förklaringsruta Ett skadligt samberoende mellan banker och statsfinanser i avsnitt 2.3. 32 Veneto Banca och Banca Popolare di Vicenza. Se Merler (2018).

Jämförelse av tillämpningen av allmänhetens intresse i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

I Sverige är det Finansinspektionen som gör en FOLTF-bedömning. Det är sedan Riksgälden som prövar om resolutionsvillkoren är uppfyllda inklusive om resolution är i allmänhetens intresse. Inom Resolutionsmekanismen ska motsvarande prövning göras av Resolutionsnämnden och det är, i normalfallet, ECB som bedömer om en bank har fallerat eller är nära att göra det.33 Enligt SRM-förordningen kan kommissionen invända mot Resolutionsnämndens beslut (se avsnitt 10.3.2). Skälet till det är att krishanteringsdirektivet ska tillämpas enhetligt inom Resolutionsmekanismen. Därutöver skapas förutsättningar för att beslut om – men även genomförandet av – resolution beaktar relevanta förhållanden och intressen såväl inom bankunionen som helhet som i enskilda medlemsstater. De särskilda formerna för beslutsfattande kring resolution inom Resolutionsmekanismen behandlas i avsnitt 6.4.2.

Resolutionsnämnden ska verka för finansiell stabilitet i bankunionen och värna den inre marknadens integritet. Resolutionsnämndens beslut och bedömningar ska ta hänsyn till effekter på finansiell stabilitet och ett antal andra ekonomiska mål i de deltagande medlemsstaterna, även de som inte har euron som valuta.34 IMF har pekat på att ”den geografiska omfattningen” av Resolutionsnämndens tolkning av allmänhetens intresse är oklar.35

Bedömda konsekvenser

Resolutionsnämnden har hittills tagit ställning till om resolution är i allmänhetens intresse i ett fåtal fall. Det är därför svårt att bedöma hur nämnden kommer att förhålla sig till detta villkor i framtida fall. Eftersom Resolutionsmekanismen förutsätter ett nära samarbete med nationella resolutionsmyndigheter när det gäller resolutionsplaner, -beslut och -åtgärder, torde det finnas goda förutsättningar att nå samsyn mellan Resolutionsnämnden och Riksgälden kring bedömningar om villkor för resolution föreligger. Det bör heller inte finnas någon påtaglig risk för en målkonflikt mellan, å ena sidan, fi-

33 Resolutionsnämnden kan, om ECB underlåter att göra en FOLTF-bedömning, själva göra en sådan. I Sverige har Riksgälden inte denna möjlighet. 34 Artikel 6 i SRM-förordningen. 35 IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment.

nansiell stabilitet i Sverige och vad som gagnar stabiliteten i bankunionen eller den inre marknaden, å den andra. Det är än så länge osäkert hur Resolutionsnämnden väger finansiell stabilitet i enskilda medlemsstater mot finansiell stabilitet i bankunionen som helhet. Företrädare för svenska myndigheter kommer dock att vara delaktiga i att ta fram utkast till beslut i Tillsynsnämnden om en svensk bank ska förklaras ha fallerat eller vara nära att fallera samt delta när beslut som avser resolution av en svensk bankkoncern (eller koncernenhet) diskuteras och fattas. Med andra ord innefattar regelverket för Resolutionsmekanismen vissa mekanismer för att säkerställa att hänsyn tas till nationella ekonomiska förhållanden.

6.4.2. Effektivitet i beslutsfattande i samband med resolution

Förmågan att fatta snabba beslut är ofta av avgörande betydelse för att resolution ska kunna genomföras som planerat men även för att myndigheterna ska kunna hantera de oförutsedda händelser som oundvikligen uppstår. Snabba beslut skapar därtill trovärdighet kring resolutionsordningen och genomförandet av den. En vanlig beskrivning av ett idealt resolutionsförfarande är att beslutet om att en bank ska försättas i resolution ska fattas vid affärsdagens slut på en fredag och att banken öppnar igen på måndag morgon.36

Jämförelse av beslutsfattande i samband med resolution i Sverige och inom Resolutionsmekanismen 37

Beslutsförfarande vid resolution i Sverige

Finansinspektionen ansvarar för att bedöma om en bank är i fallissemang eller sannolikt kommer att fallera. Om inspektionen finner att så är fallet, ska inspektionen omgående underrätta Riksgälden (och andra

36 När det gäller större (systemviktiga) banker är det osannolikt – och inte heller nödvändigt – att resolution är genomförd inom ett par dagar. Det viktiga är att beslut om hur resolution ska gå till, t.ex. vilka verktyg som ska användas och hur bankens ledning eventuellt ska förändras, fattas så snabbt som möjligt för att skapa förtroende för banken och därmed säkra de kritiska verksamheterna. Detta ställer höga krav på att beslutsprocessen är anpassad till dessa krav. 37 Beslut om resolution av en gränsöverskridande koncern ska följa särskilda förfaranden som bl. a. säkerställer att myndigheter i andra länder som kan beröras av beslutet underrättas i tid. Förberedelser för och genomförande av resolution av gränsöverskridande koncerner behandlas i avsnitt 6.5.2.

relevanta myndigheter). Finansinspektionens prövning av fallissemang ska föregås av samråd med Riksgälden och Riksbanken. När en bank är fallerande ska Riksgälden pröva om den bör försättas i resolution. Beslut om resolution fattas av den s.k. resolutionsdelegationen.38Riksgälden fattar beslut om resolution förutsatt att resolution är nödvändig med hänsyn till allmänintresset och det inte finns alternativa åtgärder (vid sidan av resolution) som skulle kunna avhjälpa eller förhindra att banken fallerar.39 Prövningen av alternativa åtgärder ska föregås av samråd med Riksbanken och Finansinspektionen.40

Beslutsförfarande vid resolution inom Resolutionsmekanismen

ECB ska omedelbart lämna sin FOLTF-bedömning till kommissionen och Resolutionsnämnden. Om förutsättningarna för resolution är uppfyllda ska Resolutionsnämnden (i dess verkställande session) sedan fatta beslut om att anta resolutionsordningen. Inom Resolutionsmekanismen finns ett särskilt förfarande för godkännande av den resolutionsordning som Resolutionsnämnden antagit. Förfarandet är utformad med hänsyn till två förhållanden. För det första att beslut om hur resolution ska genomföras måste fattas skyndsamt, helst inom 48 timmar. För det andra, eftersom resolutionsbeslut både innefattar en bedömning av om resolution är i allmänhetens intresse och potentiellt kan innebära att Resolutionsfonden behöver tas i anspråk, måste beslut fattas av en EU-institution.41 I detta fall kan kommissionen invända mot och ändra i resolutionsordningen. Om resolutionsordningen förutsätter att medel ska tas från Resolutionsfonden, har Ekofin-rådet möjlighet att godkänna eller förkasta resolutionsordningen. Förfarandet för att godkänna resolutionsordningen beskrivs mer utförligt i PM SRM.

SRM-förordningen innehåller inga bestämmelser för hur snabbt Resolutionsnämndens verkställande session ska sammankallas för

38 Se avsnitt 4.3.5. 39 I april 2018 fattade Riksgälden beslut om att inte försätta Remium AB i resolution. Beslutet var det första sedan det nya resolutionsregelverket trädde i kraft i Sverige. Riksgälden (2018, 17 april) Beslut i ärende om resolution Dnr RGR 2018/34. 40 Den exakta tidpunkten för beslutet om resolution kan variera. Om det är möjligt kommer beslutet fattas i anslutning till en helg då de finansiella marknaderna är stängda. Riksgälden kommer att kommunicera de åtgärder som vidtagits, dvs. att banken är försatt i resolution och står under Riksgäldens kontroll, vilken resolutionsåtgärd som är vidtagen samt att styrelse och verkställande direktör är utbytta. 41Se avsnitt 10.2.6.

att fatta beslut om resolutionsordningen. Det torde gå förhållandevis snabbt med tanke på att den i allt väsentligt utgörs av företrädare för Resolutionsnämnden. Däremot kan det ta längre tid att sammankalla Resolutionsnämnden i den konstellation (plenarsessionen) som fattar beslut om användning av Resolutionsfonden (över 5 miljarder euro) eftersom företrädare för samtliga nationella resolutionsmyndigheter ska delta.

Bedömda konsekvenser

Det är svårt att bedöma hur effektivt Resolutionsmekanismens förfarande för att godkänna en resolutionsordning (inom 48 timmar) är. Förfarandet har inte testats i någon större omfattning och än mindre i en större kris. Resolution av den spanska banken Banco Popular, när regelverket testades för första gången, gick förhållandevis smidigt och kunde klaras av inom 24 timmar. Förutsättningarna för ett snabbt förfarande var emellertid osedvanligt goda eftersom det fanns en villig köpare redan från början. Det kan inte uteslutas att det kan uppkomma situationer där kommissionen och Resolutionsnämnden kommer till olika slutsatser, t.ex. om resolution är i allmänhetens intresse. Det kan heller inte uteslutas att det finns olika intressen i Ekofin-rådet när det gäller hur resolution ska genomföras och finansieras. I den utsträckning beslutsförfarandet inte följs så som det är tänkt, kan resolutionsbeslutet (och därmed också genomförandet) dra ut på tiden, vilket i sin tur kan vara problematiskt om det råder instabilitet på de finansiella marknaderna. Det bör påpekas att resolution är tidskritisk oavsett vilken resolutionsmyndighet som ska fatta beslut eller som berörs på annat sätt.

6.4.3. Val av resolutionsverktyg

En slutsats av tidigare bankkriser är att effektiv krishantering kräver tillgång till en bred uppsättning resolutionsverktyg som kan användas flexibelt.42 Krishanteringsdirektivet ger resolutionsmyndigheterna möjlighet att tillämpa ett antal resolutionsverktyg. De fyra,

42SOU 2013:6; Dell’Ariccia m.fl. (2018) Trade-offs in Bank Resolution och IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment.

huvudsakliga verktygen beskrivs i Figur 6.1.43 Resolutionsverktygen får användas vart och ett för sig eller i kombination. Försäljningsverktyget och Broinstitutsverktyget handlar i båda fallen om att tillgångar överlåts till en annan köpare. Ett broinstitut upprättas av resolutionsmyndigheten och är vanligen en del i en längre rekonstruktionsprocess. Skuldnedskrivningsverktyget ska, om möjligt, tillämpas i resolution. Skuldnedskrivningsverktyget är nära kopplat till krav på att bankerna ska hålla en viss mängd nedskrivningsbara skulder, s.k. MREL-krav (se vidare avsnitt 7.5). Avskiljandeverktyget får endast användas tillsammans med ett annat verktyg. Avskiljandeverktyget kan ses som ett särskilt konkursförfarande för banker som underlättar att tillgångar säljs eller avvecklas under en längre tid för att undvika kraftiga prisfall på tillgångarna eller negativa konsekvenser för andra banker.44

Resolutions-

verktyg

Försäljningsverktyget Broinstitutverktyget

Verktyget avskiljande av tillgångar

Skuldnedskrivningsverktyget

Möjliggör försäljning av delar av eller hela bankens affärer

Tillgångar eller skulder flyttas över till ett tillgångsförvaltningsbolag som är helt, eller delvis, offentligt ägt.

Delar av, eller hela, banken

förflyttas till ett tillfälligt

b roinstitut som är helt, eller

d elvis, offentligt ägt.

Skulder skrivs ned eller konverteras, vilket lägger b ördan på fordringsägarna snarare än på skattebetalarna.

43 En utförligare beskrivning av dessa verktyg finns i PM SRM. 44 Avskiljandeverktyget innebär att bankens kvarvarande tillgångar överförs till ett s.k. tillgångsförvaltningsbolag. Avskiljandeverktyget är därmed det verktyg som kommer närmast vad som ibland brukar nämnas ”bad bank”.

Krishanteringsdirektivet medger att medlemsstaterna, som ett femte resolutionsverktyg, inför de s.k. statliga stabiliseringsverktygen. De statliga stabiliseringsverktygen innebär, i korthet, att resolutionsmyndigheten får mandat att, med regeringens godkännande och under extraordinära omständigheter, bidra med offentliga medel (andra än de som ingår i resolutionsfonden45) för att genom förvärv av kapitalinstrument helt eller delvis förstatliga en bank som är i resolution.46 Förutsättningar för att detta ska kunna aktualiseras är att skuldnedskrivning till belopp motsvarande minst 8 procent av bankens balansomslutning har genomförts, att en systemkris föreligger samt statsstödsrättsligt godkännande.

Jämförelse av tillämpning av resolutionsverktyg i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Det finns inga avgörande skillnader när det gäller vilka resolutionsverktyg Riksgälden respektive Resolutionsnämnden prioriterar; skuldnedskrivning, möjligen i kombination med försäljning av tillgångar, ska vara det huvudsakliga verktyget. De olika vägar som, på ett övergripande plan, står till buds för att hantera fallerande banker i Sverige respektive inom Resolutionsmekanismen framgår av Tabell 6.1.

En särskild omständighet när det gäller tillämpningen av resolutionsverktyg inom Resolutionsmekanismen är att Resolutionsnämnden måste tillämpa nationell rätt. I många fall är resolution kopplad till nationell lagstiftning på andra områden. Det rör sig främst om insolvenslagstiftning47, bolagslagstiftning och redovisningslagstiftning. Eftersom krishanteringsdirektivet, så som det genomförts i nationell rätt, ska tillämpas med beaktande av övrig lagstiftning kan det försvåra eller i vart fall försena genomförandet av resolution. Resolutionsnämnden bedriver ett arbete tillsammans med de nationella resolutionsmyndigheterna för att i möjligaste mån identifiera möjliga krockar mellan resolutionsregelverket och andra lagstiftningsområden i de deltagande medlemsstaterna.

45 Resolutionsreserven i Sveriges fall. 46 En utförligare beskrivning av de statliga stabiliseringsverktygen finns i PM SRM. 47 Exempelvis måste Resolutionsnämnden tillämpa nationella principer för bedömningar om innehavare av skuldinstrument skulle komma bättre ut vid konkurs eller likvidation jämfört med vid resolution. (NCWO-bedömning).

Resolutionsnämnden kan inte tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen

Sverige har tillsammans med nio deltagande medlemsstater valt att införa de s.k. statliga stabiliseringsverktygen.48 Resolutionsnämnden kan inte tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen, dels eftersom det förutsätts vara regeringen eller ett departement (inte resolutionsmyndigheten) som fattar beslut om att använda verktygen, dels eftersom Resolutionsfonden inte får användas för att täcka de kostnader som kan uppstå i samband med att ett sådant verktyg til-

48 Belgien, Estland, Grekland, Lettland, Malta, Portugal, Slovenien, Slovakien och Österrike. Se IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment.

lämpas. Resolutionsnämnden kan heller aldrig tvinga en deltagande medlemsstat att tillskjuta offentliga medel för att genomföra ett resolutionsförfarande.49 IMF har påtalat att Resolutionsnämnden bör ha tillgång till samtliga verktyg som krishanteringsdirektivet erbjuder.50 Framför allt anser IMF att Resolutionsnämnden bör ha tillgång till de statliga stabiliseringsverktygen. IMF motiverar detta med att finanskriser är oförutsägbara och därför kräver att resolutionsverktygen anpassas därefter. Det är dock oklart hur detta ska ske i praktiken givet de restriktioner som nämns ovan.

Det bör understrykas att dessa verktyg ska ses som en sista åtgärd i en mycket exceptionell kris. Utgångspunkten är att därför att de, i princip, inte ska användas.

Bedömda konsekvenser

Ett svenskt deltagande i bankunionen förväntas inte innebära några större förändringar när det gäller vilka resolutionsverktyg som ska tillämpas. Både Riksgälden och Resolutionsnämnden har aviserat att skuldnedskrivningsverktyget ska vara det huvudsakliga resolutionsverktyget.

Det råder en oklarhet om och i så fall hur en deltagande medlemsstat kan tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen inom Resolutionsmekanismen. Det finns därför skäl att, vid ett eventuellt svenskt deltagande, klargöra förutsättningarna för att kunna använda dessa verktyg. Det bör påpekas att ett deltagande inte förutsätter att de statliga stabiliseringsverktygen tas bort i nationell rätt (dvs. i resolutionslagen i Sveriges fall).

6.5. Resolution av gränsöverskridande bankkoncerner

Ett motiv för att inrätta Resolutionsmekanismen är att underlätta resolution av gränsöverskridande bankkoncerner,51 vilket visade sig vara ett betydande problem under finanskrisen. En bättre hantering av resolution av sådana koncerner kan dessutom motverka incita-

49 Artikel 6.8 i SRM-förordningen. 50 IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment. 51 Med bankkoncern avses moderbank samt minst en dotterbank.

ment till nationell inlåsning av kapital och likviditet.52 Genom att ett organ ansvarar för planering för och beslut om resolution för gränsöverskridande bankkoncerner skapas, åtminstone i teorin, goda förutsättningar för att koncernens samlade kritiska verksamheter bevaras och att negativa effekter på finansiell stabilitet i de berörda medlemsstaterna minimeras.53 Samtidigt involverar resolution inom Resolutionsmekanismen – från förberedelser till genomförande – ett stort antal aktörer på såväl nationell nivå som på EU-nivå. Resolutionsmekanismen eliminerar således inte behovet av koordinering utan innebär snarare att den integreras i en ny struktur.

Eftersom de tre största svenska bankkoncernerna har betydande verksamhet i andra länder, framför allt i Norden och Baltikum, är skillnader i hur de delar av krishanteringsdirektivet som rör resolution av gränsöverskridande bankkoncerner tillämpas inom Resolutionsmekanismen jämfört med i Sverige av stor betydelse. Detta avsnitt jämför förhållandena i Sverige och inom Resolutionsmekanismen när det gäller arbetet inom s.k. resolutionskollegier som finns för gränsöverskridande bankkoncerner (6.5.1) respektive beslutsförfaranden vid resolution av gränsöverskridande bankkoncerner (6.5.2).

6.5.1. Resolutionskollegier

Enligt krishanteringsdirektivet ska ett resolutionskollegium inrättas för gränsöverskridande bankkoncerner.54 Kollegierna fungerar i första hand som forum för att främja diskussion och underlätta beslutsfattandet kring resolution. Beslut inom ramen för ett resolutionsförfarande fattas av den nationella resolutionsmyndigheten i den medlemsstat där moderbanken har sitt säte (huvudkontor) respektive resolutionsmyndigheterna i medlemsstater där dotterbanker är belägna. Resolutionskollegiets medlemmar ska däremot

52 Skäl 9 och 10 i SRM-förordningen. 53 Större (systemviktiga) bankkoncerner väljer att organisera sin verksamhet i affärsområden och funktioner, snarare än efter legala och nationella gränser. Det gör att det är svårare att rädda koncernens överlevnad genom att låta en dotterbank fallera. För att säkra finansiell stabilitet även i bankkoncernens hemland, blir det därför allt viktigare att se till vad som är bäst för hela koncernen. Se Ingves (2007, 21 augusti). Regulatory challenges of cross-border banking: Possible ways forward, tal i Sydney. 54Artikel 88 i krishanteringsdirektivet.

ansvara för att upprätta den s.k. koncernresolutionsplanen55, fastställa krav på nedskrivningsbara skulder (se avsnitt 7.5) samt avlägsna hinder så att resolution ska kunna ske så effektivt som möjligt. Kollegiet ska även säkerställa samarbete och samordning med resolutionsmyndigheter i tredjeland när så är lämpligt. Vid en kris kan ett resolutionskollegium vara ett forum för informationsutbyte och samordning av resolutionsåtgärder. Sammansättningen av resolutionskollegierna framgår av Förklaringsruta Resolutionskollegier i Sverige och inom bankunionen.

55 En koncernresolutionsplan är i grunden detsamma som en resolutionsplan för en enskild (nationell) bank, med den skillnaden att det ska vara möjligt att hantera finansiella problem som påverkar hela koncernen.

Källa: https://srb.europa.eu/en/content/cooperation

Bestämmelserna i krishanteringsdirektivet tydliggör att hänsyn ska tas till den finansiella stabiliteten i samtliga de medlemsstater där en bankkoncern har verksamhet.56 Utgångspunkten är att resolutionsmyndigheterna ska vara överens om koncernresolutionsplanen och andra beslut. Det är inte minst viktigt för att resolution av en koncern med gränsöverskridande verksamhet ska kunna genomföras så

56 Se skäl 97 i krishanteringsdirektivet.

snabbt som möjligt. Den samordnande resolutionsmyndigheten har en särställning i kollegierna. Den utarbetar procedurer för arbetet i kollegiet, sammankallar och leder mötena och samordnar med övriga medlemmar. Det är också den samordnande resolutionsmyndigheten som fattar beslutet om koncernresolutionsplanen men som alla parter har möjlighet att påverka. De nationella resolutionsmyndigheterna i de medlemsstater där bankkoncernen har verksamhet har möjlighet att invända mot olika beslut. Krishanteringsdirektivet innehåller procedurregler för hur oenighet ska hanteras. Dessa regler inbegriper att Eba kan medla mellan resolutionsmyndigheterna.

Jämförelse av arbetet i resolutionskollegier i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

I dag finns, för Sveriges del, resolutionskollegier för Handelsbanken, SEB och Swedbank. Dessa kollegier leds av Riksgälden i egenskap av samordnande resolutionsmyndighet. I kollegierna för SEB och Swedbank, som har dotterbolag inom bankunionen, är Resolutionsnämnden och ECB de svenska myndigheternas motparter. Resolutionsnämnden är samordnande resolutionsmyndighet för Nordeakoncernen och ECB är medlem i egenskap av samordnande tillsynsmyndighet. Riksgälden, Finansinspektionen och Finansdepartementet är medlemmar i resolutionskollegiet för Nordea medan Riksbanken är observatör.57 SRM-förordningen föreskriver att Resolutionsnämnden och ECB ska ingå ett samförståndsavtal med de nationella resolutionsmyndigheterna i medlemsstater som står utanför bankunionen.58 Riksgälden är även medlem av kollegiet för Danske bank, som har en betydande filial och en dotterbank i Sverige.

I syfte att effektivisera arbetet inom resolutionskollegierna för de svenska bankkoncernerna, har Riksgälden infört ett inre kollegium (eng. core college). Det inre kollegiet består av Riksgälden (i egenskap av samordnande resolutionsmyndighet), Finansinspektionen och Resolutionsnämnden. Resolutionsmyndigheterna i de länder där

57 Nordeas resolutionskollegium består, utöver bankunionsorganen och de svenska myndigheterna, av representanter från Danmark, Finland, Norge, Luxemburg, bankunionens centrala myndigheter och Eba. 58 Artikel 32.2.

koncernen har dotterbolag eller en betydande filial deltar som observatörer. Inom Resolutionsmekanismen utförs en stor del av arbetet inom resolutionskollegierna av de nationella resolutionsmyndigheterna inom ramen för de interna resolutionsgrupperna. Resolutionsgrupperna ansvarar för att ta fram resolutionsplaner och förbereda resolutionsordningen, även för bankkoncerner.

Bedömda konsekvenser

För banker med gränsöverskridande bankverksamhet enbart inom bankunionen upprättas inga resolutionskollegier. Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle Resolutionsnämnden vara den samordnande resolutionsmyndigheten i kollegier för svenska bankkoncerner som har verksamhet utanför bankunionen men inom EU (t.ex. i Danmark). Med andra ord skulle Riksgäldens möjligheter att direkt påverka beslut och bedömningar rörande hur svenska bankkoncerner med gränsöverskridande verksamhet utanför bankunionen ska hanteras i resolution minska om inga kollegier inrättas. Samtidigt skulle personal från Riksgälden ingå i de interna resolutionsgrupperna och därmed ha god insyn i resolutionsarbetet avseende de svenska bankkoncernerna. En ytterligare konsekvens av ett deltagande är att möjligheterna för Riksgälden att använda sig av bindande medling genom Eba, vid eventuell oenighet med Resolutionsnämnden rörande en svensk bankkoncern, bortfaller.59

6.5.2. Beslut om resolutionsordning för gränsöverskridande banker

Resolutionsmyndigheterna fattar egna beslut om att inleda ett resolutionsförfarande och vilka åtgärder som bör vidtas.60 I vissa fall kan beslut om resolution av en enhet inom en gränsöverskridande bankkoncern leda till att andra koncernenheter, som faller under andra medlemsstaters resolutionsmyndigheter, också uppfyller förutsätt-

59 Bindande medling kan ske vid oenighet mellan två (eller flera) behöriga myndigheter. Eftersom Resolutionsnämnden är behörig myndighet för gränsöverskridande koncerner (inklusive dotterbanker) inom bankunionen, kan inte Riksgälden vara behörig myndighet för samma koncern. 60 Beslut om resolution fattas för enheter och inte en hel koncern. Likaså vidtas resolutionsåtgärder mot en enhet och inte en koncern.

ningarna för resolution. Därför finns det särskilda regler för hur resolutionsmyndigheterna ska underrätta varandra och under vilka omständigheter de kan vidta resolutionsåtgärder. Valet av resolutionsstrategi, dvs. genom vilka koncernenheter resolution ska ske, är en del av (koncern-)resolutionsplanen som resolutionskollegiet ska vara överens om. Det finns två huvudsakliga resolutionsstrategier: resolution genom en enda ingångspunkt respektive resolution genom flera ingångspunkter (se Förklaringsruta Resolutionsstrategier för gränsöverskridande bankkoncerner).

Källa: FSB (2013).

Om en resolutionsmyndighet avser försätta en dotterbank i resolution måste den samordnande myndigheten först underrättas. Den samordnande resolutionsmyndigheten kan då besluta att resolution ska ske enligt en resolutionsordning för hela koncernen om det finns risk att fler koncernenheter kan påverkas. Om det är en moderbank som får problem är det den samordnande resolutionsmyndigheten som ska underrätta myndigheter i berörda medlemsstater. I detta fall

får resolution ske enligt en koncernresolutionsordning. I slutändan

finns möjligheten för respektive resolutionsmyndighet att vidta de åtgärder den anser vara mest lämpliga för ”sin(-a)” enhet(-er).

Jämförelse av beslut om resolution av gränsöverskridande bankkoncern i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Riksgälden har det ansvar som ankommer på den samordnande resolutionsmyndigheten för de svenska bankkoncernerna. Riksgälden är också resolutionsmyndighet för Nordea-koncernens två dotterbolag i Sverige. Resolutionsnämnden ansvarar, i egenskap av samordnande resolutionsmyndighet, för att fatta beslut och vidta åtgärder för gränsöverskridande bankkoncerner inom bankunionen. De nationella resolutionsmyndigheterna inom bankunionen är ansvariga för mindre betydande enheter inom sådana koncerner. Det innebär att planering, beslut och genomförande när det gäller resolution av gränsöverskridande bankkoncerner med huvudkontor i bankunionen i stor utsträckning sker inom Resolutionsmekanismen. Nationella resolutionsmyndigheter (inom Resolutionsmekanismen) har inflytande i resolutionsförfarandet genom att de genomför resolution. De nationella resolutionsmyndigheterna deltar även i planeringsarbetet inom de interna resolutionsgrupperna. Både Riksgälden och Resolutionsnämnden har som utgångspunkt att resolution av en gränsöverskridande bankkoncern ska ske genom en enda ingångspunkt (SPE).

Bedömda konsekvenser

Resolution av bankkoncerner med gränsöverskridande verksamhet ställer höga krav på samarbete och koordinering mellan myndigheter i de länder banken är verksam i. Det kan vara svårt att åstadkomma

ett gemensamt förhållningssätt till hur resolution av en koncern ska gå till. Förutsättningarna för effektiv resolution av en gränsöverskridande koncern kan i det avseendet vara bättre inom Resolutionsmekanismen jämfört med om beslut fattas av en (samordnande) nationell resolutionsmyndighet efter samråd med andra berörda resolutionsmyndigheter. Eftersom Resolutionsfonden är fullt ut ömsesidig fr.o.m. 2024, är den finansiella bördefördelningen mellan berörda deltagande medlemsstater hanterad på förhand. Det ger bättre förutsättningar för att beslut ska fattas skyndsamt än om besluten föregås av långdragna förhandlingar om bördefördelningen mellan nationella resolutionsmyndigheter.61

Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle innebära att Resolutionsnämnden, i egenskap av samordnande resolutionsmyndighet, fattar de slutgiltiga besluten rörande resolution av bankkoncerner med huvudkontor i Sverige. Det innebär att svenska myndigheter, i första hand Riksgälden, inte kommer att ha något avgörande inflytande över beslut när det gäller resolution av svenska bankkoncerner. Riksgälden kommer dock delta (med rösträtt) när Resolutionsnämndens verkställande session ska fatta beslut om en svensk koncern (eller del av en sådan) ska försättas i resolution eller inte

Vid ett svenskt deltagande i bankunionen kommer Resolutionsnämnden vara resolutionsmyndighet för både moderbanken i Sverige och dotterbankerna inom bankunionen. Det kan göra det lättare att genomföra resolution i enlighet med den föredragna SPEstrategin. Även om resolutionskollegiet ska vara överens om vilken resolutionsstrategi som ska användas, kan värdländernas resolutionsmyndigheter ha incitament att hålla kvar tillgångar, kapital och likviditet på dotterbanksnivå.62 Det kan i så fall förhindra en effektiv tillämpning av den föredragna resolutionsstrategin. Om en resolutionsmyndighet (dvs. Resolutionsnämnden) ansvarar för både moderbank och dotterbank(-er) inom bankunionen torde möjligheterna att genomföra en SPE-strategi öka.

61 Det nordisk-baltiska samförståndsavtalet för tillsyn och krishantering innehåller principer för finansiell bördefördelning mellan de länder som skrivit under avtalet (och berörs av resolution). Dessa principer är dock inte rättsligt bindande. 62 Bolton och Oehmke (2018).

6.6. Resurser

För att resolutionsmyndigheten ska kunna bedriva ett effektivt arbete krävs tillräckliga resurser. I synnerhet kan förberedelser för och genomförande av resolution av stora, komplexa banker vara resurskrävande. Tillräckliga resurser är också viktigt för att förebygga och planera inför kriser. I det krisförberedande arbetet ingår deltagande i resolutionskollegier.

Jämförelse av resurser för resolution i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Resolutionsverksamheten är i viss utsträckning fortfarande under uppbyggnad både i Sverige och inom Resolutionsmekanismen. Det dagliga arbetet med Riksgäldens uppgifter inom bankkrishantering sker vid Avdelningen för finansiell stabilitet och konsumentskydd. Förutom bankkrishantering, ansvarar avdelningen även för insättningsgarantin och investerarskydd.

I sin senaste granskning av euroområdet bedömde IMF att Resolutionsnämnden inte hade tillräckliga resurser.63 Ytterligare resurser behövs, ansåg IMF, för att kunna agera back-up till ECB när det gäller FOLTF-bedömningar. Därtill bedömde IMF att Resolutionsnämnden behöver öka sina resurser för att kunna hantera de många stämningar som gjordes i samband med hanteringen av den spanska banken Banco Popular och som kan förväntas i framtiden. Resolutionsnämnden behöver också fördjupa arbetet med vissa aspekter av resolutionsplanerna ansåg IMF. Resolutionsnämnden har kontinuerligt ökat personalstyrkan men uppfyller ännu inte den målsatta nivån.64

Bedömda konsekvenser

Det är mycket troligt att Resolutionsnämnden över tid kommer att få erfarenhet av flera, olika resolutionsfall. Detta bidrar till erfarenhets- och kompetensuppbyggnad inom Resolutionsnämnden, vilket även kan komma nationella resolutionsmyndigheter till del. Genom att

63 IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment. 64 Resolutionsnämnden (2019) Annual Report 2018.

Resolutionsnämnden ansvarar för ett stort antal banker blir möjligheterna till jämförelser mellan banker större än för en nationell resolutionsmyndighet, vilket bl.a. kan underlätta resolutionsplaneringen. Förutsättningarna att dra nytta av dessa skalfördelar torde ha ökat i takt med att Resolutionsnämnden fått ökade resurser. Ett deltagande i bankunionen skulle därmed innebära att förberedelserna för och genomförandet av resolution av svenska banker kan dra nytta av kompetensuppbyggnaden inom Resolutionsmekanismen.

7. Krav för kapitaltäckning, likviditet och krishantering

7.1. Inledning

För att upprätthålla finansiell stabilitet är det viktigt att banker (och andra finansiella företag) har tillräcklig motståndskraft mot påfrestningar och att de är resolutionsbara. I det första fallet handlar det om att minska risken för att banker går omkull och därmed risken att finansiella kriser uppstår. I det andra fallet om att möjliggöra att krisdrabbade banker kan avvecklas och rekonstrueras utan att det uppstår allvarliga spridningseffekter till andra delar av det finansiella systemet.1 Efter finanskrisen påbörjades ett arbete i Baselkommittén för att ta fram internationella standarder i syfte stärka bankernas motståndskraft mot oväntade risker. En viktig del i det arbetet var högre krav på kapitaltäckning men också att bankerna skulle uppfylla kraven med kapital av högre kvalitet. Den 1 januari 2014 trädde det nuvarande europeiska regelverket för kapital- och likviditetskrav ikraft. Regelverket omfattar även särskilda kapitalkrav för systemrisker (s.k. makrotillsynskrav). För att underlätta resolution av banker innehåller det gemensamma regelverket också särskilda krav på att banker ska ha tillräckliga buffertar i form av nedskrivningsbara skulder (s.k. MREL-krav) så att bankernas förluster och återkapitaliseringsbehov ska kunna täckas med egna resurser genom skuldnedskrivning (bail-in).2

Som framgår av kapitel 5 och 6 är det Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden som ansvarar för att tillämpa det gemensamma regelverket för betydande banker inom bankunionen. Det gemensamma regelverket ger tillsynsmyndigheter och resolutionsmyndigheter visst utrymme att anpassa krav till specifika, nationella risker

1 Se Finansinspektionen och Riksgälden (2017). 2 Se även avsnitt 6.4.3.

och förhållanden. Det innebär att ett svenskt deltagande i bankunionen kan förväntas leda till vissa skillnader i hur de olika kraven tillämpas för större svenska banker. Såväl regelverket för kapitaltäckning3 som för MREL-krav genomgår för närvarande förändringar. Regelverksförändringarna kommer ha betydelse för svenska banker samt innebära att resurser tas i anspråk för att möjliggöra tillsynsmyndigheternas arbete.4 Regelverksförändringarna innebär dock att utrymmet för tillsyns- och resolutionsmyndigheterna att ställa krav utifrån nationella risker och förhållanden kommer att minska.

Detta kapitel jämför tillämpningen av kapitalkrav (7.2), likviditetskrav (7.3), makrotillsynskrav (7.4) samt krav på nedskrivningsbara skulder (MREL-krav) (7.5) mellan Sverige och bankunionen.

7.2. Kapitalkrav

En viktig förklaring (bland många) till att finanskriser inträffat, i synnerhet sådana som fått stora makroekonomiska konsekvenser, är att banker varit underkapitaliserade och därför inte haft tillräcklig motståndskraft för att kunna absorbera förluster.5 Kapitalkrav är därmed ett viktigt instrument för att upprätthålla finansiell stabilitet. För att täcka oväntade förluster som uppstår i en banks verksamhet, t.ex. risken att ett stort antal lån inte kommer att återbetalas, finns det lagstadgade minimikrav på att bankerna ska avsätta en viss mängd kapital (s.k. pelare 1-krav). Det är inte endast mängden kapital som regleras i lag utan även vilken sorts kapital som krävs för att uppfylla kraven.6 Förutom minimikraven kan tillsynsmyndigheterna ställa

3 I december 2017 beslutade Baselkommittén om slutförandet av Basel 3, vilket är ett paket av regelverksförändringar. Detta paket benämns ibland Basel 4. I början av 2019 kom EU överens om det s.k. bankpaketet; förändringar i de lagstiftningsakter som ingår i det gemensamma regelverket (benämns ibland CRR2/CRD5). Se fotnot 5 och 6 i kapitel 5. 4 Anginer m.fl. (2019) s. 24. 5 Baron m.fl. (2019). 6 En banks kapital kan i princip indelas i två huvudtyper: primärkapital (eng. Tier 1) och supplementärkapital (eng. Tier 2). Primärkapitalet kan i sin tur delas in i kärnprimärkapital (eng. Core

Equity Tier 1, CET1) och annat primärkapital. Kärnprimärkapitalet består i huvudsak av aktieka-

pitalet och tidigare vinster. Det är det kapital som bäst och enklast täcker förluster, dvs. det är det kapital som har högst kvalitet. De två övriga kapitaltyperna är ett mellanting mellan eget kapital och klassiska skuldinstrument (s.k. hybridinstrument). Annat primärkapital kan vara skuldinstrument som om vissa, på förhand specificerade villkor (eng. triggers) är uppfyllda, automatiskt konverterar till aktiekapital. Konverteringsvillkoren är kopplade till bankens kapitaltäckning, dvs. konvertering sker om kapitaltäckningen sjunker under en viss nivå. Supplementärkapital är t.ex. efterställda skulder som har lägre prioritet än andra skulder och täcker därför förluster vid konkurs före dessa andra skulder.

ytterligare, bankspecifika krav på kapital som ska täcka förluster som de lagstadgade kraven inte täcker (s.k. pelare 2-krav). Basel-regelverkets pelarstruktur beskrivs i Förklaringsruta Basel-regelverkets tre pelare.

1 Kredit- och motpartsrisk, marknadsrisk och operativ risk. 2 Kapitalkonserveringsbufferten. Källa: Baselkommittén 2018, www.bis.org/bcbs/history.htm

Tillsynsmyndigheterna (eller annan ansvarig myndighet) kan även ålägga bankerna att hålla vissa kapitalbuffertar för att täcka risker i banksystemet som helhet, s.k. makrotillsynsbuffertar. Dessa buffertkrav behandlas i avsnitt 7.4. Den svenska regeringen och svenska myndigheter har ansett att höga kapitalkrav är ett viktigt instrument för att upprätthålla finansiell stabilitet.7 Därför har lagstiftaren och Finansinspektionen infört kapitalkrav som är högre än minimikraven i det gemensamma regelverket. Till följd av att det inte finns publik information om bankers kapitalkrav är det svårt att jämföra nivån på kapitalkraven för de svenska bankerna med kraven för andra europeiska banker. Svenska banker har i jämförelse med genomsnittet för banker inom bankunionen en något högre faktisk kapitaltäckning i förhållande till riskvägda tillgångar (Figur 7.1). Den faktiska kapitaltäckningen skiljer sig normalt från kapitalkravet eftersom banker vill

7 Se den s.k. novemberöverenskommelsen mellan Finansinspektionen, Finansdepartementet och Riksbanken från 2011. Se Riksbanken (2011, 25 november) Nya kapitalkrav på svenska banker, pressmeddelande.

ha en buffert ner till kravet. 8 I regel kommer förändringar i kapitalkrav att leda till en förändring även av den faktiska nivån. Efter det att Finansinspektionen beslutat att föra över det s.k. riskviktsgolvet från pelare 2 till pelare 1 har svenska, bankers kapitalrelation minskat mellan det tredje kvartalet 2018 och det andra kvartalet 2019 (se Figur 7.1) även om det nominella kapitalkravet är så gott som oförändrat.9

0 5 10 15 20 25 30

Es tla nd

Lett la nd

N e d e rl ä n d e rn a

D a n m a rk

Lu xem b u rg

Sto rb ri ta nn ien

Ir la n d

M a lta

K ro at ie n

S ve ri ge

Fi n la n d

T je ck ie n

Li ta uen

B u lg a ri e n

B e lg ie n

R u m ä n in ge n

S lo ve n ie n

Ö ster ri ke

F ra n kr ik e

C y p e rn

Sl o va ki en

U ng er n

T ys kl a n d

Fo len

Ita lie n

G re kl a n d

P o rtu g al

Sp an ien

Kv. 2 2019 Sverige Kv. 3 2018 Bankunionen genomsnitt Kv. 2 2019

Anm. Sverige Kv. 3 2018 avser totalt kapital innan det s.k. riskviktsgolvet infördes som ett pelare 1 krav. Källa: Riksbanken.

En förklaring till att svenska banker har hög kapitaltäckning är att de har låga riskvikter i förhållande till totala tillgångar (Figur 7.2).

8 Ett skäl till att banker vill ha högre kapitaltäckning än vad som krävs, är för att upprätthålla en viss extern rating. Ett annat är att banken önskar ha viss säkerhetsmarginal ner till tillsynsmyndighetens krav. 9 Se fotnot 23.

0 10 20 30 40 50 60

Genomsnitt (svenska banker) Genomsnitt (europeiska banker)

Källa: Riksbanken.

En bidragande orsak till att svenska banker har jämförelsevis låg andel riskvägda tillgångar i förhållande till totala tillgångar är att de svenska bankerna historiskt har haft låga kreditförluster. Låga förluster gör att de riskvikter som beräknas med bankernas interna modeller blir låga.

7.2.1. Jämförelse av kapitalkrav i Sverige och inom Tillsynsmekanismen

De lagstadgade pelare 1-kraven, på 4,5 procent av riskvägda tillgångar är desamma för banker inom och utanför bankunionen.10 Däremot skiljer sig metoderna för att beräkna kraven åt (se nedan) och därmed även deras styrande effekt. Eftersom tillsynsmyndigheterna har ett visst utrymme att ställa bankspecifika buffertkrav, kan kapitalkraven på banker i Sverige, vid ett svenskt deltagande i bankunionen, komma att förändras. Det är, emellertid, svårt att i detalj jämföra kapitalkrav för svenska större banker med motsvarande banker inom

10 Samt alla EES-länder (dvs. även Norge, Lichtenstein och Island).

bankunionen. Finansinspektionen redovisar kapitalkraven för de svenska bankerna förhållandevis utförligt i en kvartalsvis publikation. Till skillnad från Finansinspektionen publicerar ECB inte kapitalkraven för varje bank utan den information som finns att tillgå är den som bankerna kommunicerar externt.11

Finansinspektionens tillämpning av kapitalkrav

För att värdera och upprätthålla tillräcklig kapitaltäckning i bankerna använder EU:s tillsynsmyndigheter, inklusive Finansinspektionen och ECB, den tidigare nämnda Översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP) i syfte att dels belysa nuvarande och framtida risker som banken är eller kan bli exponerad mot, dels bedöma hur risker hanteras.12 Finansinspektionen eftersträvar att pelare 2-kraven ska sättas genom förutsägbara och genomlysta metoder och har därför som ambition att publicera metoder för de viktigaste risktyper som åläggs extra krav i ÖUP.13 I dessa ingår bl. a. krav som ska fånga riskelement inom marknadsrisk och kreditrisk samt övriga väsentliga risker som inte täcks av pelare 1. Dessutom kan, i vissa fall, kapitalkrav ställas för brister i styrning, riskhantering och kontroll.14Bland dessa metoder finns också krav som syftar till att hantera risker som bedöms vara särskilt förhöjda på den svenska bankmarknaden.15 Slutligen tillämpar Finansinspektionen, för de största, mest systemviktiga bankerna16, ett bankspecifikt systemriskpåslag inom

11 Pelare 2 Guidance, som av Finansinspektionen benämns kapitalplaneringsbuffert och som ingår i Finansinspektionens publikation, kommuniceras inte alls. 12 Se avsnitt 5.2.1. 13 Exempel på detta är Finansinspektionen (2015) FI:s metoder för bedömning av enskilda risktyper i pelare FI Dnr 14–14414, promemoria, maj. Regeringen betonar i proposition 2013/14:228 s. 229 vikten av att pelare 2-processen är transparent. Av 3 § i förordningen 2014:993 om särskild tillsyn och kapitalbuffertar framgår även att Finansinspektionen på sin webbplats ska tillhandahålla de allmänna kriterier och metoder som tillämpas vid översyns- och utvärderingsprocessen. 14 De övriga kraven redovisas inte separat eftersom de inte omfattas av standardiserade och fullt ut gemensamma bedömningsmetoder. Finansinspektionen har publicerat metoder för hur kapitalkravet för de största och vanligaste pelare 2-risktyperna sätts. Se vidare Finansinspektionen. (2015, 8 maj). Finansinspektionens metoder för bedömning av enskilda risktyper inom Pelare 2 FI Dnr 14–14414, promemoria. 15 Exempelvis, som nämns i fotnot 16 i avsnitt 5.2.; värdepapperisering av systemkritiska volymer och kommande kapitalpåslag för exponeringar mot kommersiella fastigheter. Riskviktsgolvet för bolån genomfördes först som en åtgärd inom pelare 2, även om detta nyligen har förändrats och har införts som en makrotillsynsåtgärd inom pelare 1 (se fotnot 19). 16 Handelsbanken, SEB och Swedbank.

pelare 2.17 Systemriskpåslaget innebär att de större bankerna får ett påslag på 2 procent av riskvägda tillgångar utöver den s.k. systemriskbufferten (som är ett makrotillsynsinstrument och som behandlas i avsnitt 7.4). Systemriskpåslaget har både till syfte att skapa möjlighet att hantera systemrisker som inte omfattas av systemriskbufferten och att anpassa kapitalnivån till utvecklingen av risk över tid.18 Ändringar i kapitaltäckningsregelverket, som träder i kraft 2020, innebär att Finansinspektionen inte längre kan fortsätta tillämpa systemriskpåslaget på samma sätt som i dag, oavsett om Sverige fortsatt står utanför bankunionen eller deltar.

Vid sidan av själva kapitalkravet påverkas den mängd kapital bankerna åläggs att hålla av hur stora de riskvägda tillgångarna är. I ljuset av det är synen på hur väl bankernas interna modeller beaktar risker av stor vikt. Finansinspektionen tillämpar ett särskilt s.k. riskviktsgolv för svenska bolån.19 Riskviktsgolvet motiveras av dels att bankernas interna modeller kan underskatta förlustrisken, dels att det finns betydande systemrisker kopplade till svenska hushålls höga skuldsättning.

Tillämpning av kapitalkrav inom Tillsynsmekanismen

ECB bedömer varje riskslag för sig enligt metoder som endast till viss del är offentliga. Bedömningen ser till risker som helhet snarare än direkta kopplingar mellan enskilda risker och kapitalkrav. En bank tilldelas pelare 2-krav beroende på vilken riskgrupp den ingår i. Det innebär att alla banker i samma riskgrupp får samma kapitalkrav i pelare 2. ECB delar upp pelare 2 i ett krav (eng. Pillar 2 Require-

ments, P2R) respektive en vägledning (eng. Pillar 2 Guidance, P2G)

i enlighet med Eba:s riktlinjer.20 Konsekvensen av att en nationell tillsynsmyndighet tillämpar ett P2R och/eller P2G är att en banks

17 Finansinspektionen. (2014, 8 maj). Kapitalkrav för svenska banker, FI Dnr 14–6258, promemoria. 18 Finansinspektionen och Riksgälden (2017) 19 Tidigare tillämpades riskviktsgolvet som ett pelare 2-krav. Från och med i augusti 2018 tillämpas motsvarande riksviktsgolv som ett pelare 1-krav enligt artikel 458 i Tillsynsförordningen. Se Finansinspektionen (2018, 22 augusti) Riskviktsgolv för svenska bolåneexponeringar Dnr 18–6251, beslut. 20 De ändringar i kapitaltäckningsdirektivet och tillsynsförordningen som träder i kraft 2020 kommer med stor sannolikhet innebära att Finansinspektionen kommer att tillämpa Eba:s P2G i stället för nu gällande kapitalplaneringsbuffert. Förändringen är mest en fråga om terminologi eftersom dessa metoder i praktiken fyller samma funktion.

kapitalkrav blir högre än det lagstadgade minimikravet. ECB:s metod för att bestämma P2R innebär att bankernas risker analyseras i syfte att kartlägga en helhetsbild av en banks riskprofil. Varje riskslag bedöms var för sig med en egen detaljerad metod.21 Denna riskbedömning skiljer sig alltså inte nämnvärt åt mellan Finansinspektionen och ECB. Skillnaden är att ECB ”översätter” den övergripande, totala riskbedömningen till ett kapitalkrav medan Finansinspektionen ålägger kapitalkrav för specifika risker och riskelement.

7.2.2. Bedömda konsekvenser

Både Finansinspektionens och ECB:s tillämpning av kapitalkraven utgår från samma regelverk. Metoderna för att bedöma bankernas övergripande risknivå är i huvudsak desamma och följer detaljerade riktlinjer från Eba. Kapitalkraven i pelare 2 skiljer sig något åt. De totala kapitalkraven som dessa resulterar i bedöms inte vara av sådan betydelse att ett svenskt deltagande i bankunionen innebär väsentliga skillnader i totalt kapitalkrav för banker med huvudkontor i Sverige. Däremot är Finansinspektionens metod mer transparent och i det avseendet mer förutsägbar för bankerna. Till skillnad från ECB publicerar Finansinspektionen kapitalkrav på banknivå, vilket också ökar förutsägbarheten för marknaden.

Finansinspektionens metod innebär att riktade kapitalpåslag åläggs bankspecifika risker; riktade krav har vid flera tillfällen använts för att hantera förhöjda risker på den svenska bankmarknaden. Det är oklart i vilken utsträckning ECB skulle ta dessa risker i beaktande när svenska bankers pelare 2-krav bestäms. Utvecklingen mot en ökad harmonisering av regler och praxis inom EU indikerar att metoder för att fastställa kapitalkrav kommer att bli än mer lika framöver även om vissa tillsynsbefogenheter kvarstår inom ÖUP. Det faktum att utländska aktörer står för en större del av den svenska bankmarknaden efter det att Nordea blev en finsk bank

21 P2R är bindande till skillnad från P2G där nationella tillsynsmyndigheter kan välja om de vill använda sig av den genom att fastställa den i nationella föreskrifter. Definition av P2G kan uttryckas som en nivå och kvalitet (utifrån vägledningens kriterier) på den kapitalbas en bank ska inneha, ovanpå krav i pelare 1 och P2R. Den utgör ett stöd i hur kvantitativa resultat från stresstester kan omhändertas; vägledningen ska inte tillämpas för att omhänderta makrorisker eller risker som redan omhändertas i specifika buffertkrav. Se Eba:s riktlinje från 2018 om gemensamma metoder och förfarande i utvärderings- och översynsprocessen.

försvårar också för Finansinspektionen att avvika betydligt från europeisk praxis. Finansinspektionen anser att högre kapitalkrav i viss mån kan försvaga de svenska bankernas konkurrenssituation gentemot banker i andra länder som inte omfattas av samma krav.22

Bankernas kapitalkrav bestäms också av vilka riskvikter som kapitalkravet ska beräknas utifrån. Som framgår ovan godkänner tillsynsmyndigheterna användningen av de interna modeller som bankerna kan använda för att beräkna riskvikterna. Vilka kapitalkrav som svenska banker skulle få vid ett deltagande i bankunionen kommer därför även bero på den bedömning ECB gör av de svenska bankernas interna modeller. Det går emellertid inte att på förhand avgöra om, och i så fall i vilken utsträckning, svenska bankers riskvägda tillgångar skulle förändras vid ett deltagande till följd av att ECB gör en annan bedömning av de interna modellerna än den som Finansinspektionen gör.

Sammanfattningsvis torde nivån på de större (systemviktiga) svenska bankernas kapitalkrav inte ändras avsevärt vid ett deltagande i bankunionen jämfört med om Sverige står kvar utanför. De skillnader i tillämpning av metoder som kan identifieras kommer med stor sannolikhet att harmoniseras på sikt. Större skillnader i kapitalkrav för svenska banker jämfört med banker inom bankunionen kan därför i en större utsträckning än i dag förväntas vara kopplade till de makrotillsynskrav som Finansinspektionen tillämpar (se vidare avsnitt 7.4).

7.3. Likviditetskrav

För att motverka att banker får likviditetsproblem, innehåller det gemensamma regelverket krav på bankerna att dels hålla en viss mängd likvida medel, dels att finansieringen (som ofta är kortsiktig) ska matcha utlåningen (som ofta är långsiktig). Även likviditetskraven innehåller lagstadgade minimikrav och bankspecifika krav.

De kortfristiga likviditetsriskerna kan mätas genom en s.k. likviditetstäckningskvot (eng. Liquidity Coverage Ratio, LCR).23 Krav på likviditetstäckningskvot innebär att en bank måste hålla en

22 Se Finansinspektionen (2019, 25 februari). De svenska bankernas kapitalkrav, fjärde kvartalet 2018, promemoria. 23 Kravet är att LCR≥100 procent av nettoutflödet.

tillräckligt stor buffert med likvida tillgångar för att klara faktiska och simulerade kassautflöden under en period på 30 dagar med kraftig likviditetsstress.24 Svenska bankers kortsiktiga likviditetsstäckning, mätt som likviditetstäckningskvot, är i paritet med andra europeiska bankers (Figur 7.3).

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

2 0 1 3 K v.1

2 0 1 3 K v.2

2 0 1 3 K v.3

2 0 1 3 K v.4

2 0 1 4 K v.1

2 0 1 4 K v.2

2 0 1 4 K v.3

2 0 1 4 K v.4

2 0 1 5 K v.1

2 0 1 5 K v.2

2 0 1 5 K v.3

2 0 1 5 K v.4

2 0 1 6 K v.1

2 0 1 6 K v.2

2 0 1 6 K v.3

2 0 1 6 K v.4

2 0 1 7 K v.1

2 0 1 7 K v.2

2 0 1 7 K v.3

2 0 1 7 K v.4

2 0 1 8 K v.1

2 0 1 8 K v.2

2 0 1 8 K v.3

2 0 1 8 K v.4

2 0 1 9 K v.1

2 0 1 9 K v.2

2 0 1 9 K v.3

Europeiska banker Svenska banker

Regulatorisk gräns enligt Basel III

Källa: Riksbanken.

24 Regler för likviditetstäckningsgrad som Finansinspektionen fram till och med 31 december 2017 reglerade i en myndighetsföreskrift men som nu regleras av kommissionen genom delegerade akter är ett exempel på hur EU-regelverket minskar möjligheten för nationella myndigheter att anta och tillämpa egna beslut. Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av den 10 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut.

Finansinspektionens och ECB:s krav på bankers likviditetstäckning

Förutom de lagstadgade pelare 1-kraven på att bankerna ska uppfylla en viss likviditetstäckningsgrad25 bestäms likviditetskraven även av den likviditetsbedömning som är en del av översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP).26 När likviditetsriskerna utvärderas görs en kvantitativ bedömning av bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser vid likviditetspåfrestning. Inom Tillsynsmekanismen görs likviditetsbedömnigen av de betydande bankerna av de gemensamma tillsynsgrupperna (JST). På motsvarande sätt gör tillsynsteamen på Finansinspektionen denna bedömning.

Finansinspektionen ställer, utöver minimikravet, likviditetskrav med beaktande av två särskilda stabilitetsrisker i det svenska banksystemet. Riksbanken har, för det första, i en krissituation begränsad möjlighet att ge banker likviditetsstöd i euro eller US-dollar, vilka är s.k. reservvalutor. Finansinspektionen bedömer att detta kan utgöra en svaghet när det finansiella systemet är under stress eftersom investerare vid den tidpunkten tenderar att röra sig mot just tillgångar i reservvalutor. Därför ställs ett särskilt valutakrav i pelare 2 för större banker.27 För det andra har svenska banker en hög grad av marknadsfinansiering, vilket kan göra dem mer sårbara för spridningseffekter i tider av finansiell turbulens. Mot den bakgrunden ställer Finansinspektionen krav på att större banker ska ha mer av dessa valutor än mindre banker.28

25 Utöver det bindande minimikravet för LCR kommer det 2021 att införas ett bindande krav på stabil nettofinansieringskvot (eng. Net Stable Funding Ratio, NSFR) via EU-regleringen. NSFR-kravet innebär, enkelt uttryckt, att en bank ska ha en tillräcklig stabil finansiering för att i ett ettårsperspektiv täcka sina finansieringsbehov under både normala och stressade förhållanden. NSFR-kravet bygger på Baselkommitténs standard för stabil nettofinansieringskvot. BIS (2019, 17 januari). Basel Committee completes review of Principles for sound liquidity risk management and supervision, pressmeddelande. 26 Finansinspektionens hantering av likviditetsrisker framgick tidigare i föreskrifter som byggde på Baselkommitténs principer om hantering och tillsyn över likviditetsrisker och kapitaltäckningsdirektivet. Sedan 2018 har tillsynsförordningen fullt ut ersatt Finansinspektionens tidigare föreskrifter gällande kvantitativa krav på likviditetstäckning. 27 Förutom att uppfylla minimikravet ska bankerna för svenska kronor uppfylla en likviditetstäckningskvot på 75 procent samt för euro och US-dollar en likviditetstäckningskvot som var för sig uppgår till minst 100 procent. Det gäller under förutsättning att valutorna är betydande för den enskilda banken. 28 Se Finansinspektionen (2019, 5 mars) FI:s krav på likviditetstäckningskvot i enskilda valutor och diversifiering av säkerställda obligationer i likviditetsbufferten, remisspromemoria.

Finansinspektionen publicerar sina särkrav (LCR) i signifikanta valutor vilket ECB inte gör. Det är därför svårt att uttala sig om vilka motsvarande krav som ställs på banker inom bankunionen.

7.3.1. Bedömda konsekvenser

Finansinspektionen och ECB använder sig i grunden av samma riktlinjer för att beräkna bankernas behov av likviditetstäckning, även om de specifika riskbedömningsmetoderna skiljer sig åt på detaljnivå. Ett svenskt deltagande i bankunionen har i det avseendet sannolikt ingen avgörande betydelse. Finansinspektionen ställer i dag ett särskilt LCR-krav i svenska kronor och dessutom särskilda krav i euro och US-dollar. ECB har inte publikt uttryckt några motsvarande krav och det är därför svårt att bedöma hur ECB skulle ställa sig till motsvarande krav.

7.4. Makrotillsynskrav

En lärdom av den globala finanskrisen var att regelgivare och tillsynsmyndigheter inte givit tillräcklig uppmärksamhet åt s.k. systemrisker, dvs. risker som är gemensamma för hela eller delar av banksystemet. Systemriskerna uppstår till följd av att bankerna är sammanlänkade eller av att krediter tenderar att vara procykliska.29 Utvecklingen av EU-regelverket för tillsyn och kapitalkrav efter finanskrisen kom att inkludera regler och verktyg för att: – förebygga en alltför kraftig riskuppbyggnad och för att utjämna

den finansiella cykeln (kreditcykeln), – göra bankerna, men även andra finansiella företag, mer mot-

ståndskraftiga och begränsa spridningseffekter samt – regleringen av banker och andra finansiella företag ska präglas av

ett systemomfattande synsätt.

Samlingsnamnet för de nya reglerna och verktygen är makrotillsyn. För att stärka systemriskperspektivet på risker i banksektorerna inom

29 Det innebär att bankernas utlåning tenderar att öka (minska) när konjunkturen är god (sämre).

EU upprättades den europeiska systemrisknämnden (ESRB).30 EU:s kapitaltäckningsregelverk har harmoniserat vissa makrotillsynsverktyg som berör bankers kapitalkrav (se Förklaringsruta Harmoniserade makrotillsynsverktyg). Nationella makrotillsynsmyndigheter är däremot ansvariga för att utarbeta (och tillämpa) verktyg som inte är inriktade på bankers kapitalkrav (t.ex. amorteringskrav eller begränsningar av enskilda personers skuldsättning).

Anm: 1 Kriterierna för O-SIIs är likartade de för G-SIIs men definieras utifrån EU eller en medlemsstat. O-SII kallas formellt för andra (eng. other) systemviktiga institut. Källa: ECB (2016) Macroprudential Bulletin, och kapitaltäckningsdirektivet.

En viktig del i makrotillsynen är de kapitalkrav i form av (kapital-)buffertar som bankerna ska kunna använda under stressade förhållanden. Bankerna tillåts bryta mot dessa kapitalkrav men kommer i så fall att möta vissa restriktioner, t.ex. begränsningar av aktieutdelningar. Makrotillsyn är nära länkad till tillsynen över enskilda banker (mikrotillsyn). Exempelvis beaktas makroekonomiska faktorer när tillsynsprioriteringar beslutas, i tillsynsmyndigheternas översyns- och

30 Se avsnitt 3.2.4.

utvärderingsprocess (ÖUP) samt i myndigheternas operativa planering. Den analys som görs av systemrisker kan, omvänt, dra nytta av information som uppkommer inom den löpande mikrotillsynen. Ofta används samma verktygslåda både för att hantera makrotillsynsrisker och mikrotillsynsrisker. I vissa fall kan mikrotillsyn och makrotillsyn hamna i konflikt med varandra. Om kreditgivningen minskar kraftigt i en recession kan det av makrotillsynsskäl vara motiverat att lätta på bankernas kapitalkrav medan det av mikrotillsynsskäl kan finnas skäl att öka kapitalkraven för att öka bankers motståndskraft mot ökade kreditrisker. Eftersom verktygslådan är snarlik och det kan finnas situationer när mikro- och makrotillsyn motverkar varandra är det i allmänhet viktigt med koordinering.31

7.4.1. Ansvar för beslut om makrotillsynsåtgärder

Hur ansvaret för beslut om makrotillsynsåtgärder är fördelat mellan myndigheter skiljer sig åt mellan EU:s medlemsstater. Fyra typmodeller kan urskiljas:

1. i centralbanken,

2. i (mikro-) tillsynsmyndigheten,

3. i finansministeriet/-departementet eller

4. i någon form av kommitté med representanter från både central-

banken och tillsynsmyndigheten samt eventuellt från andra myndigheter (t.ex. resolutionsmyndighet eller finansministeriet/ -departement).

Inom EU är det i de flesta fall centralbanken som har ansvaret för makrotillsynsåtgärder, oberoende av vilken typ av åtgärd. I Tabell 7.1 redovisas hur EU:s medlemsstater organiserat sin makro- och makrotillsyn.

31 Osinski m.fl. (2013).

1

Anm. 1 Annan innebär kommittéer och departement som tilldelats uppgifter inom makrotillsyn. Anm. 2 Till exempel bolånetak och skuldsättningstak. Källa: Nationella tillsynsmyndigheter och centralbankers hemsidor, Eba och ESRB:s hemsidor, Braconier och Palmqvist (2017).

Finansinspektionens ansvar för makrotillsyn

I Sverige har Finansinspektionen befogenhet att besluta om och tilllämpa makrotillsynsåtgärder; Finansinspektionen är s.k. utsedd makrotillsynsmyndighet. Finansinspektionen har ett i internationell jämförelse brett mandat för makrotillsyn.32 Samtidigt som Finansinspektionen 2014 fick befogenhet att tillämpa makrotillsynsåtgärder i kapitaltäckningsregelverket, utvidgades Finansinspektionens uppdrag till att även vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen.33 Regeringen motiverade beslutet att ge ansvaret för tillämpningen av makrotillsynsverktygen till Finansinspektionen utifrån det faktum att kapitalkrav är viktiga instrument inom både mikrotillsynen och makrotillsynen. Genom att

32 Proposition 2017/18:22 Ytterligare verktyg för makrotillsyn. 33 Förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen.

låta en och samma myndighet utöva både mikrotillsyn och makrotillsyn säkerställs att kraven inte blev motsägelsefulla samtidigt som ansvarsutkrävande underlättas.

Även om Finansinspektionen har huvudansvaret för makrotillsyn har Finansiella stabilitetsrådet (Stabilitetsrådet) en kompletterande roll. Rådet diskuterar eventuella behov av åtgärder för att motverka uppbyggnaden av finansiella obalanser men fattar inga beslut om åtgärderna. Det gör regeringen och myndigheterna som är representerade i rådet självständigt inom sina respektive ansvarsområden.34 Förutom det nationella samarbetet bör även det nordiska, frivilliga, samarbetet nämnas. I Nordic-Baltic Macroprudential Forum (NBMF) träffas centralbanks- och tillsynschefer för att diskuteras frågor som rör det nordisk-baltiska finanssystemets stabilitet.

Höga makrotillsynskrav i Sverige

Finansinspektionen har aktiverat samtliga de harmoniserade makrotillsynsverktygen med undantag för bufferten för globalt systemviktiga banker, som i dagsläget inte längre är tillämplig i Sverige.35Figur 7.4 visar intervallet för de banker i respektive medlemsstat som pålagts ett s.k. kombinerat buffertkrav. Av figuren nedan framgår att Sverige tillämpar högre buffertkrav jämfört med både de medlemsstater som för närvarande deltar i bankunionen och Danmark.36 Även när det gäller den kontracykliska bufferten tillämpar Sverige högre krav än övriga medlemsstater. Finansinspektionens kapitalkrav för de större bankerna motiveras av att banksektorn är både stor och sammankopplad.

34 Kommittédirektiv FI 2013:120 fastställer Stabilitetsrådets arbete. Se avsnitt 6.3.1 för Stabilitetsrådets roll i krishantering av banker. 35 Nordea var fram till och med 30 september en globalt systemviktig bank (enligt den lista som FSB tar fram på basis av kriterier satta av Baselkommittén) men är inte längre det (se FSB (2018, 6 november) 2018 list of global systemically important banks (G-SIBs)). Ansvaret för att tillämpa makrotillsynsverktyg för Nordea-koncernen ligger sedan oktober 2018 på den finska tillsynsmyndigheten. 36 Det s.k. riskviktsgolvet för bostadslån som Finansinspektionen tillämpar och som till stor del motiveras av makrotillsynsskäl, ingår inte.

0 0,5 1 1,5 2 2,5

0 1 2 3 4 5 6 7 8

G rek la nd

C y p e rn

P o rtu g al

It al ien

Lu xem bu rg

Sl o ven ien

Sp an ie n

B el gi en

Ir la nd

Fr an kr ik e

Ö ster ri ke

Ty sk la nd

Lett la nd

M al ta

E stl a n d

F in la n d

Li ta uen

N ed er lä n d er n a

Sl o va ki en

D an m ar k

Sv er ig e

Kombinerat buffertkrav (vä) Kontracyklisk buffert (hö)

Anm. Staplarna anger (på vänster axel) intervallet för det kombinerade buffertkravet (summan av kapitalkonserveringsbuffert plus störst av värdet på G SII buffert, O SII buffert och systemriskbuffert) för den bank som har det lägsta respektive högsta kravet. Punkt anger (på höger axel) nivån på den kontracykliska kapitalbufferten. Källa: ESRB.

Ansvarsfördelning av makrotillsyn inom Tillsynsmekanismen

När Tillsynsmekanismen inrättades framhölls att ECB var särskilt lämpad att utöva tillsynsuppgifter i syfte att skydda EU:s finansiella system. Som motiv angavs dels att ECB har en omfattande expertis i frågor rörande makroekonomi och finansiell stabilitet, dels att centralbankerna i många medlemsstater redan var ansvariga för banktillsynen.37 Inom Tillsynsmekanismen ligger huvudansvaret för att vidta makrotillsynsåtgärder på nationell nivå men ECB har tilldelats befogenhet att vidta vissa kompletterande åtgärder. De är avgränsade till: – medlemsstater inom bankunionen, – åtgärder som är harmoniserade inom EU-regelverket (se För-

klaringsruta Harmoniserade makrotillsynsverktyg) samt – att skärpa de krav de nationella myndigheterna ställer.38

37 Skäl 13 i SSM-förordningen. 38 Artikel 5.2 i SSM-förordningen.

Utöver de makrotillsynsverktyg som är harmoniserade i kapitaltäckningstegelverket, tillämpar vissa medlemsstater även icke-harmoniserade makrotillsynsverktyg (t.ex. bolånetak eller skuldkvotstak). Dessa verktyg ligger utanför ECB:s makrotillsynsbefogenhet. ECB:s befogenhet när det gäller makrotillsyn innebär att nationella tillsynsmyndigheter informerar ECB när harmoniserade makrotillsynsverktyg ska aktiveras eller förändras. ECB:s befogenhet är begränsad till att införa högre krav än de som redan antagits på nationell nivå. Det är Tillsynsnämnden som, i likhet med andra tillsynsärenden, föreslår ECB-rådet att ta ett initiativ till åtgärder för att hantera system- och makrorisker genom att införa högre krav än de nationella.39 ECB:s möjligheter att ”toppa upp” nationella krav kan därmed minska risken att enskilda medlemsstater inte vidtar tillräckliga åtgärder mot systemrisker. ECB har inte befogenhet att införa något nytt verktyg.40 En nationell makrotillsynsmyndighet kan inom fem dagar invända mot beslutet men det är upp till ECB-rådet att, efter att ha beaktat invändningarna, välja hur det vill gå vidare med beslutet.41 ECB-rådet kan även fatta ett eget beslut om (de harmoniserade) makrotillsynsverktygen utan att Tillsynsnämndens lämnat ett förslag.42 ECB har ännu inte antagit något beslut vad avser makrotillsynsverktyg.

Samarbete om makrotillsyn inom Tillsynsmekanismen

Makrotillsyn inom bankunionen utövas i en vidare mening av ECB i nära samarbete med ESRB och de nationella myndigheterna (med ansvar för makrotillsyn) i respektive deltagande medlemsstat.43 ECB har en samordnande roll i arbetet med makrotillsyn; ECB ska underrättas om de åtgärder nationella behöriga myndigheter vidtar. ECB samlar även in en stor mängd data inom ramen för den löpande mikrotillsynen som även kan användas i makrotillsynen. ECB-rådet

39 En nationell makrotillsynsmyndighet kan även be ECB att ställa högre krav, artikel 5.3 SSMförordningen. 40 SSM-förordningen anger även att om ECB föreslår en höjning av ett verktyg (buffertkrav) ska ECB ta hänsyn till det ”…finansiella systemet, den ekonomiska situationen och konjunkturcykeln i enskilda medlemsstater eller delar därav”. Artikel 5.5 i SSM-förordningen. 41 Artikel 5.4 i SRM-förordningen. 42 Artikel 5.2 i SSM-förordningen, artikel 13h.2 i ECB:s arbetsordning. 43 ESRB ska enligt förordningen som upprättade den ansvara för makrotillsynen av det finansiella systemet i unionen i syfte att bidra till att förhindra eller minska systemrisker för den finansiella stabiliteten i unionen.

och Tillsynsnämnden möts regelbundet inom ramen för ett gemensamt forum, The Macroprudential Forum, för att sammanföra erfarenheter från mikro- respektive makrotillsynen. Inom ramen för det europeiska centralbankssystemets (ECBS) kommitté för finansiell stabilitet, The Financial Stability Committee (FSC), träffas företrädare på hög nivå för de nationella mikro- och makrotillsynsmyndigheterna. Kommittén diskuterar, på en teknisk nivå, risker för finansiell stabilitet och ger ECB-rådet råd om möjliga makrotillsynsåtgärder, inklusive att ta fram utkast till hur makrotillsynsverktyg kan aktiveras.44 ESRB är ansvarig för att löpande analysera och föreslå åtgärder till alla EU:s medlemsstater.

7.4.2. Bedömda konsekvenser

Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle Finansinspektionen fortsatt ansvara för makrotillsynen och kan vidta åtgärder i syfte att bygga motståndskraft mot systemrisker. Ett deltagande i bankunionen skulle däremot innebära att den rådande ordningen i Sverige – där en myndighet har ansvar för både tillsynen över större, systemviktiga banker och för makrotillsyn– inte längre fullt ut skulle gälla. Det finns synergieffekter mellan mikro- och makrotillsyn, inte minst i ett land som Sverige där bankmarknaden domineras av tre stora banker. Det gäller framför allt när kapital- och buffertkrav ska bestämmas.45 Allt annat lika gör separationen det svårare att koordinera mikro- och makrotillsyn. Givet att Sverige tillämpar höga kapitalkrav inom både mikrotillsynen (pelare 2) och makrotillsynen, torde konsekvenserna för finansiell stabilitet om möjligheterna till koordinering minskar för närvarande inte vara betydande. ECB får endast föreskriva högre makrotillsynsbuffertar än den nationella myndigheten beslutat.

Även om Finansinspektionen har kvar befogenheten att anta och tillämpa makrotillsynsverktyg, föregås ett beslut om ett sådant verktyg av en nära dialog med ECB även om ECB inte har möjlighet att förhindra en nationell åtgärd. SSM-förordningen innehåller inga regler för hur eventuella invändningar ska hanteras; utgångspunkten

44 ECB (2016) Macroprudential Bulletin 2016/1. 45 Det svenska riskviktsgolvet innebär att den kontracykliska kapitalbufferten för större effekt än vad den annars skulle ha fått. Detta illustrerar de vinster som uppstår när mikro- och makrotillsyn samordnas.

är att förändringar i krav ska ske i samförstånd mellan ECB och den nationella makrotillsynsmyndigheten. Vid ett deltagande i bankunionen skulle ECB:s inflytande med stor sannolikhet väga tungt. Om ECB tydligt motsätter sig Finansinspektionens bedömning att ett makrotillsynskrav ska förändras, kan det i praktiken bli svårt att genomföra förändringen. Mot denna bakgrund finns det, sammanfattningsvis, en risk att handlingsfriheten i tillämpningen av makrotillsynsverktyg kan komma att till viss del begränsas vid ett svenskt deltagande i bankunionen. Slutligen är det inte säkert hur aktiv ECB kommer att vara i utformningen av makrotillsynskrav; några formella beslut om tillämpningen av makrotillsynskrav har hittills inte fattats.

7.5. Minimikrav på nedskrivningsbara skulder

För att effektivt kunna genomföra resolution krävs att banken har tillräckligt med kapital och skulder som kan påföras förluster eller, i fallet med skulder, konverteras till nytt aktiekapital. Genom att skriva ned eller omvandla skulder till eget kapital åstadkoms den finansiella rekonstruktion av banken som resolution syftar till att uppnå. Resolutionsmyndigheterna fattar beslut om särskilda minimikrav på nedskrivningsbara skulder (eng. Minimum Requirement for own funds

and Eligible Liabilities, MREL).46 Kravet ska beslutas i anslutning till

att resolutionsplanen upprättas.47 Kravet på hur mycket nedskrivningsbara skulder bankerna ska ha styrs av gemensamma EU-regler som både Riksgälden och Resolutionsnämnden har att efterleva.

46 För globalt systemviktiga banker (t.ex. Nordea) finns ett motsvarande krav som benämns TLAC (Total Loss-Absorbing Capital). TLAC är en global standard som överenskommits inom Financial Stability Board (FSB). TLAC har, till skillnad från MREL, på förhand fastställda miniminivåer och kommer vara ett regelkrav (s.k. pelare 1-krav). TLAC blir del av EUregelverket genom det s.k. bankpaketet. 47 Krishanteringsdirektivet ålägger medlemsstaterna att undanta institut som finansieras helt med s.k. säkerställda obligationer men som inte får ta emot insättningar och uppfyller vissa krav avseende behandlingen av borgenärer i insolvensförfaranden. Sverige har valt att inte undanta dessa institut med motiveringen att sådana institut i Sverige får ta emot insättningar och dessutom bedriva annan verksamhet (se Proposition 2015/16:5. Genomförande av krishanteringsdirektivet, sid. 256–257).

Källa: Riksgälden (2017) Tillämpning av minimikravet på nedskrivningsbara skulder.

Gamla banken Nya banken

Tillgångar

Skulder och eget

kapital

Tillgångar

Skulder och eget

kapital

Övriga skulder

Övriga skulder

Förluster

Eget kapital

”FAB” ”AKB”

Resolution

Minimikravet

Kraven ska utformas med utgångspunkt i bankernas kapitalkrav och bestå av två komponenter: ett förlustabsorberingsbelopp och ett återkapitaliseringsbelopp (se Förklaringsruta Krav på nedskrivningsbara skulder).48

Jämförelse av MREL-krav i Sverige och Resolutionsmekanismen

Det är svårt att jämföra nivån på de MREL-krav Riksgälden ställt på banker som är etablerade i Sverige med de krav Resolutionsnämnden ställt. Riksgälden har publicerat MREL-kraven för de svenska bankerna.49 Resolutionsnämnden publicerar inte MREL-kraven för enskilda banker, vare sig på konsoliderad nivå eller för enskilda enheter.50 Resolutionsnämnden har satt som mål att MREL-kraven, i genomsnitt, ska vara omkring 25 procent av riskvägda tillgångar (på konsoliderad nivå).51

Sammansättningen av MREL regleras i EU-gemensamma bestämmelser som anger vilka egenskaper de kvalificerade skulderna ska ha för att medräknas i MREL, s.k. medräkningsbara skulder. I detta avseende gäller samma förutsättningar i Sverige som inom Resolutionsmekanismen. Gällande sammansättningen är det möjligt för medlemsstaterna att ställa mer långtgående krav på de skulder som medräknas i MREL. Exempelvis har Riksgälden ställt som krav att senast 2022 ska hela MREL-kravet uppfyllas med instrument (skulder och kapital) som är efterställda övriga skulder52 (s.k. full efterställning) för samtliga berörda banker.53 Riksgäldens bedömning är att kravet på full efterställdhet är nödvändigt för att resolution ska

48 Exempelvis har det i båda fallen stor betydelse hur de enskilda bankerna klassificeras i termer av systembetydelse (G-SII, O-SII eller icke-systemviktig bank). 49 För de tre största bankerna är kraven 26,8–33,1 procent av bankens riskvägda tillgångar (på konsoliderad nivå) www.riksgalden.se/contentassets/d8e4e8a07bf24347808d47e70de2b030/mrel-tabell-dec-2018.pdf 50 Resolutionsnämnden fasar in bindande MREL-krav över en fyraårsperiod med målet att att alla bankgrupper och enskilda banker ska ha bindande MREL-krav 2020. För 2019 anger SRB att de ska anta 113 beslut om MREL-krav för grupper och 537 för enskilda banker. Resolutionsnämnden (2018). Single Resolution Work Program 2019. 51 https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/7th_industry_dialogue_-_mrel.pdf 52 Efterställda skulder är skuldinstrument, som i händelse av att en bank fallerar, återbetalas endast om övriga (”seniora”) skulder har ersatts fullt ut. Efterställda skulder är således lättare att skriva ner eller konvertera i händelse av resolution. För bankerna erbjuder efterställda skulder ett mellanting mellan aktiekapital och ”vanliga” skulder. Efterställda skuldinstrument är dock mer riskfyllda och därmed mer kostsamma för banken att ge ut (se även avsnitt 9.2). 53 Riksgälden (2017) Tillämpning av minimikravet på nedskrivningsbara skulder.

kunna genomföras utan alltför stora påfrestningar för bankerna och den finansiella stabiliteten.54 Resolutionsnämnden har hittills inte fastställt lika långtgående krav när det gäller efterställning som Riksgälden har. Resolutionsnämndens policy när det gäller sammansättningen av MREL är att den beror på hur systemviktiga bankerna är.

7.5.1. Bedömda konsekvenser

Den stora skillnaden, enligt nu gällande regelverk, mellan hur Riksgälden respektive Resolutionsnämnden utformat MREL-kraven är kravet på full efterställdhet, vilket, allt annat lika, underlättar skuldnedskrivning rent praktiskt i svenska banker. I det avseendet är svenska banker mer resolutionsbara än motsvarande banker i bankunionen. Bankers resolutionsbarhet påverkas emellertid av flera faktorer såsom hur de är organiserade och komplexiteten i verksamheten. Ett deltagande i bankunionen innebär att kraven på efterställdhet för svenska banker anpassas till de krav Resolutionsnämnden ställer. Konsekvenserna av ett deltagande beror på hur de reviderade kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna, som för närvarande genomförs i medlemsstaterna (det s.k. bankpaketet), utformas. Revideringarna kommer att innebära vissa förändringar av hur MRELkraven sätts. De nya MREL-kraven syftar till en mer enhetlig tillämpning inom EU. Som exempel kan nämnas vilka skulder som ska användas för att uppfylla kravet, inbegripet efterställda skulder, samt till vilken nivå kravet ska uppfyllas med kapitalbas och efterställda skulder. De nya reglerna ska vara införlivade i slutet av 2020. Det återstår att se vilka effekter tillämpningen av de nya reglerna får i praktiken men skillnader mellan medlemsstaterna i hur kraven är utformade och tillämpas kommer med stor sannolikhet att minska.

54 Ibid.

8. Finansiella skyddsnät

8.1. Inledning

Finansiell tillsyn utgör den första skyddslinjen för att upprätthålla finansiell stabilitet. Den andra utgörs av kraven på att bankerna ska hålla tillräckligt med kapital, likviditet och nedskrivningsbara skulder. En tredje skyddslinje utgörs av vad som brukar benämnas finansiella skyddsnät. Finansiella skyddsnät kan beskrivas som finansieringsarrangemang som kan aktiveras när en bank hamnat i problem.1 Finanspolitiken utgör tillsammans med centralbankernas roll som sista låneinstans2 det yttersta finansiella skyddsnätet och är därmed en förutsättning för finansiell stabilitet.3 Stater har vid tidigare bankkriser tvingats använda skattemedel för att förhindra att systemviktiga banker går omkull och därmed undvika en än värre kris. Det har skapat en förväntan om att staten även framgent ska agera skyddsnät för bankerna; staten har fått ett implicit, finansiellt åtagande gentemot systemviktiga banker. I och med det regelverk för hantering av banker i kris som utvecklades efter den globala finanskrisen, har s.k. resolutionsfonder blivit en ytterligare del av skyddsnätet. Resolutionsfonderna ska byggas upp med förfinansierade avgifter som tas ut av bankerna. Därmed ska det finansiella ansvaret för banker i kris föras över från staten till banksektorn. Förutom resolutionsfonder och likviditetsstöd räknas insättningsgarantier till de finansiella skyddsnäten.

Inrättandet av Resolutionsmekanismen innebär att en del av det finansiella skyddsnätet, Resolutionsfonden, är gemensamt för de deltagande medlemsstaterna. Bankunionens tredje del – ett gemen-

1 Det finns ingen enhetlig definition av begreppet, se Schich (2009). 2 Centralbankernas roll som sista låneinstans (eng. Lender of Last Resort) innebär att de kan tillföra likviditet till banker som är i akut behov av likviditet och inte kan tillgodose detta behov från andra källor (t.ex. andra banker via interbankmarknaden). 3 Se t.ex. Obstfeld (2013) och Schoenmaker (2015).

samt insättningsgarantisystem – är ännu inte på plats och dess politiska framtid är för närvarande oklar. Det finns två huvudskäl till varför bankunionen bör omfattas av ett gemensamt, finansiellt skyddsnät. För det första är det rimligt att beslut som fattas av gemensamma organ också finansieras gemensamt. I annat fall finns det en risk att beslut inte fullt ut tar hänsyn till effekterna för enskilda medlemsstaters finansiella situation. För det andra kan gemensam finansiering av resolution och eventuellt insättningsgaranti minska det skadliga samberoendet mellan statens finanser och banksektorn.4

Detta kapitel jämför hur de finansiella skyddsnäten är utformade i Sverige respektive inom bankunionen. Utifrån denna jämförelse görs en bedömning av om och, i så fall, hur de finansiella skyddsnäten för svenska banker kan komma att påverkas av ett deltagande i bankunionen. Avsnitt 8.2 behandlar finansiering vid resolution: utformningen av den gemensamma Resolutionsfonden respektive den svenska resolutionsreserven (Resolutionsreserven). Avsnittet behandlar även utformningen av den säkerhetsmekanism som ska säkra att Resolutionsfonden har tillräckligt stor finansiell kapacitet. Avsnitt 8.3 jämför de möjligheter till likviditetsstöd centralbanker och stater kan banker, såväl utanför som i resolution. Avsnitt 8.4 behandlar, på ett principiellt plan, betydelsen av ett gemensamt insättningsgarantisystem för bankunionens funktionssätt. Eftersom det inte finns något färdigt regelverk för en gemensam insättningsgaranti att utgå från görs ingen jämförelse av förhållanden i Sverige och inom bankunionen. Däremot berörs frågan om vilken betydelse ett gemensamt insättningsgarantisystem (eller avsaknaden av ett sådant system) kan ha för svenska banker och, därmed, för ett eventuellt svenskt deltagande.

Avsnitt 9.2 redogör för potentiella effekter på svenska bankernas kostnader av ett deltagande i bankunionen när det gäller förhandsbidrag (avgifter) till Resolutionsfonden. Ett svenskt deltagande i bankunionen innebär att Sverige, i första hand bankerna (och deras kunder), kommer att dela finansieringsrisker med banker i andra deltagande medlemsstater. Effekterna av riskdelning och möjliga konsekvenser för Sveriges finansieringsåtagande behandlas i kapitel 12.

4 Detta samband förklaras i avsnitt 2.3.

8.2. Finansiering vid resolution

Genom att krishanteringsdirektivet infördes i svensk lag (2016) inrättades Resolutionsreserven. Riksgälden är ansvarig myndighet för Resolutionsreserven. Som en del av den gemensamma resolutionsmekanismen, inrättades Resolutionsfonden. Resolutionsfonden bygger på samma regelverk (krishanteringsdirektivet) som resolutionsfonder i medlemsstater som inte har euron som valuta, även om det finns vissa skillnader. Resolutionsfonden regleras i SRM-förordningen.5 Resolutionsfonden ersätter de nationella resolutionsfonderna i de deltagande medlemsstaterna.6 Resolutionsfonden ska, i likhet med nationella resolutionsfonder i medlemsstater som inte har euron som valuta, under en begränsad tid tillföra banken i resolution (eller ett broinstitut eller tillgångsförvaltningsbolag) finansiella medel för att banken ska bli bärkraftig igen eller säljas eller avvecklas under ordnade former. Från och med 2024 är Resolutionsfonden fullt ut ömsesidig. Därmed kommer finansieringsansvaret för en bank som är etablerad inom bankunionen och försatts i resolution inte bero på i vilken medlemsstat banken har sin verksamhet eftersom samtliga banker i bankunionen finansierar fonden.

Detta avsnitt redogör närmare för Resolutionsfondens utformning (8.2.1–8.2.4) samt jämför finansiering av resolution i Sverige och inom Resolutionsmekanismen (8.2.5). I avsnitt 8.2.6 görs en bedömning av konsekvenserna av ett deltagande i bankunionen jämfört med om Sverige står kvar utanför bankunionen vad gäller finansiering vid resolution.

8.2.1. Resolutionsfondens användningsområde

Resolutionsfonden får användas för att finansiera de utgifter som uppkommer när Resolutionsnämnden tillämpar resolutionsverktygen.7 Mer specifikt får Resolutionsfonden användas för att:

5 En mer utförlig beskrivning av regelverket för Resolutionsfonden finns i PM SRM. 6 Nationella resolutionsfonder finns kvar i några medlemsstater för vissa finansiella företag som inte står under ECB:s direkta tillsyn, t.ex. filialer till banker med säte utanför EES eller vissa investmentbolag. 7 Se avsnitt 6.4.3 och PM SRM för en beskrivning av resolutionsverktygen.

– Garantera tillgångar och skulder som banken i resolution (inklu-

sive dess dotterbolag), ett broinstitut eller en tillgångsförvaltningsenhet har samt bevilja lån till dessa enheter.8– Köpa tillgångar från banken i resolution. – Lämna bidrag till (eller kapitalisera) ett broinstitut eller en till-

gångsförvaltningsenhet. – Betala kompensation till aktie- eller fordringsägare som har fått

en lägre ersättning än de skulle ha fått om banken avvecklats enligt normala insolvensförfaranden (dvs. genom konkurs eller likvidation).9– Kompensation för att vissa skulder (helt eller delvis) undantas när

skuldnedskrivningsverktyget tillämpas. – Utlåning till icke-deltagande medlemsstaters finansierings-

arrangemang (resolutionsfonder).

Även en kombination av dessa användningsområden är möjlig. Eftersom möjligheterna att använda resolutionsfonder för förlustabsorbering eller återkapitalisering (se nedan) förutsätter att vissa strikta villkor är uppfyllda, är det sannolikt tillfälliga lån och garantier som i första hand blir aktuella. Påverkan på behållningen i Resolutionsfonden (liksom i Resolutionsreserven) varierar beroende på vilket eller vilka resolutionsverktyg som används. Om tillgångar förvärvas till ett värde som sedan sjunker uppstår en kostnad. Detsamma gäller t.ex. vid kompensation till aktie- eller fordringsägare. Ett tillfälligt lån till en bank i resolution som sedan återbetalas, kommer sannolikt att ge upphov till en betydligt mindre belastning på Resolutionsfonden. Eftersom eventuella intäkter som uppstår när resolutionsåtgärder vidtas (t.ex. om aktier vidareförsäljs eller räntor på lån som ges som likviditetsstöd), kan nettokostnaderna för åtgärden bli mindre än bruttokostnaden.

8 Det innebär att Resolutionsfonden kan tillhandahålla likviditet till banken i resolution, alternativt garantera bankernas tillgångar så att den kan söka likviditetsstöd hos andra parter, exempelvis centralbanken (dvs. ECB för euroländerna) mot säkerhet. 9 På engelska benämns denna princip No Creditor Worse Off, NCWO.

Bidrag till förlustabsorbering och återkapitalisering vid skuldnedskrivning

Under vissa omständigheter kan strikt skuldnedskrivning (bail-in) vara olämplig och därför kan en eller flera av bankens fordringsägare behöva undantas – skyddas – från nedskrivning.10 Om vissa skulder undantas från skuldnedskrivning kommer det finnas förluster som måste bäras av någon annan part, i första hand icke-undantagna borgenärer i banken. Om det inte är möjligt att påföra dessa förluster får en resolutionsfond lämna bidrag till banken för att täcka förluster under förutsättning att skulderna inte kunnat överföras på andra fordringsägare (än de undantagna). Resolutionsfondens medel får, i detta fall, också användas för att återkapitalisera banken11 genom att resolutionsmyndigheten beslutar att köpa aktier eller motsvarande instrument. För att det ska bli aktuellt att använda en resolutionsfond för att absorbera förluster eller för återkapitalisering på detta sätt, krävs att:

1. Aktieägare och innehavare av andra kapitalinstrument har bidragit med 8 procent av bankens sammanlagda skulder12 och egna kapital genom nedskrivning eller konvertering samt att

2. bidraget inte överstiger 5 procent av bankens sammanlagda skul-

der och egna kapital.

Det är upp till Resolutionsnämnden att bedöma om medel ur Resolutionsfonden ska tas i anspråk; huvudregeln är dock att ytterligare skuldnedskrivning ska ske.13 I undantagsfall får ytterligare finansiering hämtas från alternativa finansieringskällor om i) femprocentsgränsen uppnåtts och ii) alla oprioriterade skulder utan säkerhet (förutom kvalificerade insättningar) fullt ut skrivits ner eller konverterats. Om dessa villkor är uppfyllda får oförbrukade medel ur Resolutionsfonden användas.

10 Detta regleras i artikel 44 i krishanteringsdirektivet och i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/860. Reglerna är desamma för medlemsstater som inte deltar i bankunionen. Se vidare PM SRM. 11 För att banken (åtminstone) ska uppfylla lagstadgade kapitalkrav efter resolutionsförfarandet avslutats. 12 Detta gäller alla skulder som inte är undantagna som säkerställda obligationer och garanterade insättningar. Kravet på nedskrivning eller konvertering är således inte begränsat till de skulder som omfattas av MREL-krav. 13 Därtill ska bidrag från Resolutionsfonden som används för att återkapitalisera en bank prövas enligt statsstödsreglerna. Det kan innebära att kommissionen ställer krav på ytterligare skuldnedskrivning.

Kraven implicerar stora nedskrivningsbehov

Eftersom använda medel ur Resolutionsfonden inte får överstiga 5 procent av bankens sammanlagda skulder och egna kapital, innebär kravet på att bankens aktie- och fordringsägare ska bidra med 8 procent av samma bas, att bidraget från ägare och långivare i regel är större än bidraget från Resolutionsfonden. Värt att notera är också att nedskrivning och konvertering på 8 procent ska ske vid tid-

punkten för resolution.14 Detta krav får betraktas som strikt eftersom

det är troligt att banken innan den försatts i resolution har gjort förluster och därmed förbrukat hela eller en del av sitt kapital. Det innebär i praktiken att kravet på nedskrivning är större än 8 procent.15MREL-kraven har kalibrerats för att möjliggöra förlustabsorbering och återkapitalisering utifrån (men inte enbart) historiska förluster. Historiska förluster i banker har i de flesta fall inte varit av den omfattningen att det kunde ha blivit aktuellt att använda Resolutionsfonden givet tröskelvärdena.16 I tidigare kriser, inklusive den globala finanskrisen, fanns heller inte något enhetligt regelverk för att hantera banker i kris. Regelverket för bankernas kapitaltäckning var heller inte lika utvecklat och strikt som det nuvarande. Det är troligt att det regelverk som infördes efter finanskrisen bidragit till att stärka bankernas motståndskraft och underlättat krishanteringen.

Sammanfattningsvis implicerar nedskrivningskravet på 8 procent ett stort nedskrivnings-/konverteringsbehov. Följaktligen är det troligt att Resolutionsfonden sällan kommer att användas för att absorbera förluster och återkapitalisering (se vidare avsnitt 12.4).

14 Enligt värderingen av skulderna (inkl. eget kapital) som görs enligt artikel 36 i krishanteringsdirektivet. 15 Riksgälden (2017) Tillämpning av minimikravet på nedskrivningsbara skulder. 16 För att vara livskraftig efter resolution bör bankens kapitaltäckning åtminstone uppgå till det lagstadgade kravet på 8–10 procent av riskvägda tillgångar. Det motsvarar för de flesta större banker cirka 4 procent av totala tillgångar. För att det ska bli aktuellt att använda Resolutionsfonden måste förlusterna därmed vara större än 4 procent av totala tillgångar (eller cirka 8– 10 procent av riskvägda tillgångar). Under den globala finanskrisen uppgick förlusterna för globalt systemviktiga banker till 1–4,1 procent av totala tillgångar (2–9 procent av riskvägda tillgångar). Det förekom, emellertid, banker som gjorde betydligt större förluster. Se Independent Commission on Banking (2011) och FSB (2015) Historical losses and recapitalization needs. De genomsnittliga förlusterna för europeiska banker (med tillgångar >30 miljarder euro) under finans- och eurokrisen uppgick till 2,5 procent av totala tillgångar. Även i detta fall fanns det banker som gjorde betydligt större förluster. Se de Haan och Kakes (2018).

Alternativ beräkningsgrund för krav på nedskrivning

17

Krishanteringsdirektivet tillåter en alternativ beräkningsgrund till 8 procent av totala skulder och eget kapital. Den alternativa beräkningsgrunden motsvarar 20 procent av bankens riskvägda tillgångar. Krishanteringsdirektivet anger inte om den ena beräkningsgrunden ska användas framför den andra. Den alternativa beräkningsgrunden kan bara användas om storleken på resolutionsfonden uppgår till minst 3 procent av garanterade insättningar.18 Av detta skäl har målnivån för Resolutionsreserven satts till 3 procent av garanterade insättningar.

8.2.2. Finansiering av Resolutionsfonden

Resolutionsfonden finansieras, i likhet med resolutionsfonder i medlemsstater utanför bankunionen, genom s.k. förhandsbidrag (i Sverige benämnd resolutionsavgift) som tas ut på samtliga banker i de deltagande medlemsstaterna.19 Medel ur fonden ska dock användas för resolutionsåtgärder för banker under Resolutionsnämndens direkta mandat.20 Det är de nationella resolutionsmyndigheterna som ansvarar för att samla in bidragen. Om behållningen i Resolutionsfonden är mindre än två tredjedelar av målnivån ska nya förhandsbidrag tas ut till dess att målnivån är återställd inom sex år. Om Resolutionsfonden tömts helt (eller t.o.m. blir negativ) ska s.k. extraordinära efterhandsbidrag (i Sverige benämnd tilläggsavgift) samlas in. SRM-förordningen innehåller särskilda regler, som följer av krishanteringsdirektivet, för hur och i vilken takt de extraordinära bidragen ska tas ut.21

Resolutionsfonden kan även finansieras med s.k. alternativa finansieringskällor, exempelvis lån, förutsatt att Resolutionsfonden ingår avtal med offentliga institutioner, finansiella institut eller andra

17 För en närmare redogörelse för den alternativa beräkningsgrunden, se lagrådsremiss Genomförande av krishanteringsdirektivet (28 maj 2015), avsnitt 22.33.3, s. 585–591. 18 Om behållningen i fonden faller under 3 procent av garanterade insättningar, ska huvudregeln för nedskrivning och konvertering tillämpas. Därtill måste bankens balansomslutning understiga 900 miljarder euro på konsoliderad nivå. 19 Storleken på bidragen varierar mellan banker beroende på storlek och risk. Mindre betydande banker betalar betydligt lägre avgifter än betydande banker. Hur bidragen beräknas följer av gemensamma EU-regler. Se även avsnitt 9.2.3. 20 Det kan finnas vissa skillnader mellan de banker som står under ECB:s direkta tillsyn och de banker som Resolutionsnämnden bedömer ska försättas i resolution. Resolutionsfonden kan även användas för resolutionsåtgärder som de nationella resolutionsmyndigheterna vidtar för mindre betydande banker. Det förutsätter ett godkännande av Resolutionsnämnden. 21 Se vidare PM SRM.

tredje parter (såsom ESM, se avsnitt 8.2.4). Finansiering från alternativa källor förutsätter att varken förhands- eller efterhandsbidrag finns tillgängliga eller täcker fondens utgifter i samband med att resolutionsåtgärder genomförs.

8.2.3. Resolutionsfondens uppbyggnad och målnivå

Detta avsnitt redovisar storleken på Resolutionsfonden och hur den successivt byggs upp för att vid utgången av 2023 nå sin målnivå och då bli fullt ut ömsesidig.

Storleken på Resolutionsfonden och dess målnivå

Resolutionsfonden ska vid utgången av 2023 uppgå till minst 1 procent av de garanterade insättningarna22 i samtliga banker i samtliga deltagande medlemsstater, vilket motsvarar cirka 60 miljarder euro (cirka 650 miljarder kronor).23 Per den 1 juli 2019 var Resolutionsfondens behållning 33 miljarder euro (cirka 360 miljarder kronor).24 Det är inte fastslaget hur Resolutionsfondens storlek ska utvecklas efter 2024. En rimlig utgångspunkt är att den utvecklas i takt med de garanterade insättningarna så att nivån på 1 procent upprätthålls men att det inte sker någon automatisk, årlig uppräkning. För att säkra att Resolutionsfonden har tillräckliga medel redan under uppbyggnadsfasen, har en särskild form av bryggfinansiering skapats. Bryggfinansieringen sker genom att Resolutionsnämnden sluter frivilliga avtal med de deltagande medlemsstaterna om nationella kreditlinor för att täcka temporära underskott i Resolutionsfonden (eng. Loan Facility Agreements, LFA). De krediter som eventuellt ges till Resolutionsfonden ska kompenseras genom avgifter från bankerna i den medlemsstat i vilken ett resolutionsfall uppstått.25

22 Garanterade insättningar är de insättningar som omfattas av insättningsgaranti. 23 Målnivån har hittills angivits till 55 miljarder euro. Till följd av tillväxten i de garanterade isättningarna sedan Resolutionsfonden började samla in bidrag från bankerna 2016 är cirka 60 miljarder euro en mer realistisk nivå. 24 Resolutionsnämnden (2019, 17 juli) SRF grows to €33 billion after latest round of transfers, pressmeddelande. 25 Resolutionsnämnden har slutit avtal med samtliga 19 deltagande medlemsstater., se Resolutionsnämnden (2017, 8 februari) Banking Union – Single Resolution Board completes signature of Loan Facility Agreements with all 19 participating Member States, pressmeddelande.

Ökad grad av ömsesidighet

Infasningen till full ömsesidighet sker gradvis under en åttaårsperiod (räknat från 2016). Under infasningsperioden ska, enligt ett särskilt mellanstatligt avtal som ingåtts mellan alla EU-länder utom Kroatien, Storbritannien och Sverige26, inbetalade medel årligen föras till nationella ”fack” (eng. compartments). Fackens storlek beror av hur stora bidrag som bankerna i respektive medlemsstat ska betala i enlighet med SRM-förordningen. Facken blir i ökande (progressiv) grad ömsesidiga. I slutet av uppbyggnadsfasen (dvs. vid utgången av 2023) kommer de nationella facken att upphöra och fonden blir då fullt ut ömsesidig. Figur 8.1 illustrerar detta.

40

60

67

73

80

87

93

100 100

0 20 40 60 80 100 120

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

Andel från nationelt fack Andel ömsesidigt

Källa: Resolutionsnämnden.

Den gradvisa ömsesidigheten innebär, enligt det mellanstatliga avtalet, att en deltagande medlemsstat (eller berörda medlemsstater vid gränsöverskridande bankkoncerner) som får kostnader i samband med resolution först måste använda medel från sitt eget fack innan de ömsesidiga medlen kan användas. Genom att medlemsstaterna i första

26 Europeiska unionens råd (2014, 14 maj) Agreement on the Transfer and Mutualisation of Contributions to the Single Resolution Fund 8457/14. Se även PM SRM.

hand måste använda medel i de egna facken skapas incitament att reducera riskerna i den egna banksektorn. Figur 8.2 visar de olika stegen för hur resolutionskostnader ska finansieras med Resolutionsfondens medel 2019. I steg 1 måste först 33 procent av det egna, nationella facket användas. Om dessa medel är otillräckliga kan 73 procent av samtliga fack (inklusive det egna), dvs. den ömsesidiga delen, användas (steg 2). Skulle även dessa medel inte räcka till ska eventuellt kvarvarande medel i det egna facket användas (steg 3). Som en sista möjlighet kan medlemsstaten använda sin egna, nationella kreditlina (LFA) eller låna av andra medlemsstaters fack (steg 4).27

Steg 1

  • 33 procent av det egna nationella facket

Steg 2

  • 73 procent av samtliga fack inkl. det egna

Steg 3

  • Eventuellt kvarvarande medel ur eget fack

Steg 4

  • Nationell kreditlina till eget fack alt. frivillig utlåning från andra fack

Källa: Resolutionsnämnden.

Tillgång till Resolutionsfonden för medlemsstater som inte har euron som valuta

En medlemsstat vars valuta inte är euron, men som genom ett nära samarbete är en deltagande medlemsstat, får använda medel ur Resolutionsfonden. En sådan medlemsstat måste betala in ett engångsbelopp motsvarande dess ”beting” i förhållande till målnivån för Resolutionsfonden. Med andra ord ska ett lika stort belopp betalas

27 Även under övergångsperioden ska Resolutionsfonden återställas till målnivån för det enskilda året genom bidrag (avgifter) från bankerna men delvis på ett annat sätt än efter 2023. Den deltagande medlemsstat (eller flera medlemsstater) som berörs av resolution ska föra medel till det nationella facket och alla medlemsstater ska föra medel till den del som är ömsesidig (om den ömsesidiga delen utnyttjats).

in som om medlemsstaten hade deltagit från början (dvs. när det mellanstatliga avtalet trädde i kraft).28 Skulle ett nära samarbete avslutas har medlemsstaten rätt att få tillbaka de medel som betalats in till fonden (med avdrag för eventuella kostnader för resolution avseende en bank (eller en del av en bankkoncern) som har tillstånd i den medlemsstaten som avslutar ett nära samarbete. Återbetalningen av de (oförbrukade) medlen förutsätter att vissa särskilda villkor är uppfyllda.29

8.2.4. En finansiell säkerhetsmekanism för Resolutionsfonden

Redan när beslutet om att inrätta en gemensam resolutionsmekanism fattades 2013 kom medlemsstaterna överens om att den gemensamma resolutionsfonden också behövde en gemensamt finansierad säkerhetsmekanism om den blev uttömd.30 Under 2018 och 2019 har överenskommelser om säkerhetsmekanismens utformning gjorts.31Säkerhetsmekanismen ska träda ikraft senast i slutet av 2023, dvs. när Resolutionsfonden nått sin målnivå och den är fullt ut ömsesidig. Mekanismen kan inrättas tidigare om den bedömning av riskreduktion inom bankunionen som ska göras 2020 visar på en positiv utveckling.32 Storleken på säkerhetsmekanismen ska motsvara storleken på Resolutionsfonden vid slutet av 2023 (dvs. cirka 60 miljarder euro). Säkerhetsmekanismen ska för euroländernas del tillhandahållas av ESM i form av en kreditlina till Resolutionsnämnden. Deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta ska var och en tillhandahålla en parallell kreditlina till Resolutionsnämnden. Mekanismen kan användas för samma ändamål som Resolutionsfonden, dock kan vissa särskilda skyddsåtgärder blir aktuella när den används för likviditetsstöd.

28 I samband med att ett nära samarbete inleds, ska ECB göra en noggrann genomgång av bankens tillgångar, en s.k. tillgångskvalitetsbedömning (se Förklaringsruta Tre ”hälsokontroller” för banker inom EU i avsnitt 3.5). Om bedömningen visar att en bank fallerat eller är nära att fallera, ska kostnader för eventuella resolutionsåtgärder inte belasta Resolutionsfonden. 29 Se vidare PM SRM. 30 Europeiska unionens råd (2013, 18 december) Council agrees general approach on Single Resolution Mechanism 17602/13, pressmeddelande 31 Eurotoppmöte (2018, 29 juni) Statement, EURO 502/18. 32 Medlemsstaterna och berörda EU-organ ska under 2020 göra en bedömning om ett tidigare genomförande är möjligt, på basis av uppbyggnaden av MREL och i vilken omfattning bankerna lyckats minskat sina nödlidande lån.

ESM:s kapital utökas inte med anledning av säkerhetsmekanismen. Det befintliga ESM-stödet för direktkapitalisering av banker kommer att avskaffas när säkerhetsmekanismen träder i kraft. Aktivering av säkerhetsmekanismen förutsätter att vissa villkor är uppfyllda.33 Resolutionsnämnden ska återbetala lånebeloppet till ESM inom högst tre år, med en möjlighet till tre års förlängning. Återbetalningarna ska ske med de medel som Resolutionsfonden får in från banksektorn, vilket i praktiken främst kommer att handla om extraordinära efterhandsbidrag. Säkerhetsmekanismen ska således bestå av lån och vara offentligfinansiellt neutral på medellång sikt vilket innebär att ESM varken ska gå med vinst eller förlust över den 3–6-årsperiod som det tar för Resolutionsnämnden att genomföra återbetalningarna. En förutsättning är därmed att Resolutionsnämnden kan ta ut bidrag från bankerna under tidsperioden.

Säkerhetsmekanismen får endast utnyttjas som en sista utväg. Regelverket om bankresolution måste följas, därunder reglerna om skuldnedskrivning. Berörda medlemsstater måste ha respekterat sin skyldighet att överföra förhandsbidrag till Resolutionsnämnden. För att skydda ESM och deltagande medlemsstater som kreditgivare gäller bl.a. att de ska ha status som prioriterade fordringsägare.34

Tillgång till säkerhetsmekanismen för medlemsstater som inte

har euron som valuta

Medlemsstater som inte har euron som valuta ska kunna delta i säkerhetsmekanismen på likvärdiga villkor; identiska villkor är inte legalt möjligt eftersom bara euroländer kan vara medlemmar (och ägare) i ESM.35 I ekonomiska termer innebär likvärdiga villkor att storleken på kreditlinorna från medlemsstater som inte har euron som valuta bestäms utifrån deras pro rata andel av insamlade bidrag

33 Bl.a. i) Resolutionsfondens medel (som inte redan är intecknade för resolutionsfall) är förbrukade, ii) extraordinära efterhandsbidrag från bankerna är inte tillräckliga eller omedelbart tillgängliga och iii) Resolutionsnämnden kan inte ta upp lån från tredje part till rimliga villkor. Se vidare: www.consilium.europa.eu/media/39771/esmt-annexes.pdf 34 För mekanismen gäller ett villkor om beständighet i det rättsliga ramverket för bankresolution (krishanteringsdirektivet). Det innebär att väsentliga regler, såsom skuldnedskrivning, inte får ändras. Om så skulle ske i framtiden är detta att betrakta som en väsentlig förändring av omständigheterna. En deltagande medlemsstat kan då påtala att en dylik förändring har skett; efter en process med prövning i EU-domstolen och av mekanismens styrande organ kan mekanismen avvecklas. 35 Bara euroländer är medlemmar och ägare i ESM.

till Resolutionsfonden.36 Samarbetet innebär, för Sveriges del, samma regler vad gäller utbetalningar, översyner, information och förmånsställning som gäller för ESM. Systemet kommer i finansiella termer att fungera lika för euroländer och deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta. Anledningen till det är att finansieringen av resolutionsåtgärder sker genom Resolutionsfonden.37

8.2.5. Jämförelse av resolutionsfinansiering i Sverige och i Resolutionsmekanismen

Resolutionsfondernas användningsområden, finansiering och andra villkor styrs, som nämns ovan, av gemensamma regler. Således finns inga avgörande skillnader mellan Sverige och Resolutionsmekanismen när det gäller finansiering vid resolution. Det finns, emellertid, några skillnader som är värda att lyfta fram i) fondernas målnivå, som inte är harmoniserade inom EU, ii) fondernas förvaltning, iii) tillgången till alternativa finansieringskällor och iv) möjligheterna att använda medel ur insättningsgarantifonden för att återkapitalisera en bank.

Utöver Resolutionsreserven finns i Sverige den s.k. Stabilitetsfonden.38 Stabilitetsfonden är separat från Resolutionsreserven och ska användas för att finansiera förebyggande statligt stöd, exempelvis genom att ställa ut generella garantier till solida banker, och de s.k. statliga stabiliseringsverktygen (se avsnitt 6.4.3).39 Tabell 8.1 ger en sammanfattande jämförelse mellan Resolutionsfonden och Resolutionsreserven.

36 Fördelningen av euroländernas bidrag till Resolutionsfonden bestäms av en fördelningsnyckel baserad på hur euroländernas bidrag till ECB:s kapital beräknas. 37 Se även avsnitt 10.4.3 och 12.6. 38 Lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. 39 Fram till den 1 februari 2016 finansierades de garantier och andra former av stöd som staten gav till kreditinstitut (banker) med medel från Stabilitetsfonden. När fonden infördes 2008 tillförde staten 15 miljarder kronor genom ett särskilt anslag. Stabilitetsfonden har en av riksdagen fastställd låneram som kan användas om medlen i fonden inte skulle räcka. Per den 31 december 2018 uppgick stabilitetsfondens tillgångar till 40 miljarder kronor. Se Riksgälden (2019) Årsredovisning 2018.

Målnivå

Resolutionsreserven ska uppgå till 3 procent av garanterade insättningar i Sverige.40 Resolutionsfondens avgiftsuttag, i enlighet med krishanteringsdirektivets minimikrav, upphör vid motsvarande 1 procent av de samlade garanterade insättningarna i de deltagande medlemsstaterna. Riksdagen har inte bestämt något slutdatum för när målnivån för Resolutionsreserven ska vara nådd (utöver minimikravet i krishanteringsdirektivet). Resolutionsfondens målnivå på 1 procent av garanterade insättningar i bankunionen ska uppnås vid utgången av 2023; målnivån förväntas då motsvara cirka 60 miljarder euro.41 De avgifter som bankerna betalat till Resolutionsreserven uppgick den 31 december 2018 till 37,8 miljarder kronor.42 Det motsvarar cirka 1,7 procent av de sammanlagda, garanterade insättningarna i Sverige.

Det är värt att understryka att även om Resolutionsfonden är nominellt betydligt större än Resolutionsreserven, ska den täcka

40 Proposition 2015/16:5. 41 Om målnivån inte nåtts vid utgången av 2023 måste bankerna fortsätta betala in till Resolutionsfonden till dess att målnivån är nådd. Artikel 69.4 i SRM-förordningen. 42 Riksgälden (2019) Årsredovisning 2018.

eventuella resolutionskostnader för ett större antal banker. I det avseendet är täckningsgraden för Resolutionsreserven högre än för Resolutionsfonden. Varken Resolutionsfonden eller Resolutionsreserven är dock tillräckligt stor för att kunna användas för återkapitalisering om flera, större systemviktiga banker fallerar samtidigt. Tabell 8.2 visar ett räkneexempel på hur stora kostnaderna kan bli för återkapitalisering av de tre största bankerna i ett antal deltagande medlemsstater och Sverige. De tre svenska storbankerna har ett eget kapital – ett grovt mått på återkapialiseringsbehovet – på i genomsnitt cirka 12 miljarder euro (cirka 130 miljarder kronor). Det är ett betydligt större belopp än storleken på Resolutionsreserven. Som framgår av tabellen är den potentiella kostnaden för återkapitalisering av franska, tyska och spanska banker betydande.

Anm. 1 Återkapitaliseringsbeloppet är 4,5 procent av totala tillgångar. 2 BNP för Finland avser 2017. Källa: The Banker Top 1000 World Banks 2018 (tillgångar), Eurostat (BNP och växelkurs USD/EUR) och egna beräkningar.

Detta sätt att relatera en resolutionsfonds storlek till kostnaderna för återkapitalisering av banker som redan har försatts i resolution, ger dock en missvisande bild av den förväntade kostnaden för återkapitalisering. För det första beaktar beräkningarna inte sannolikheten att en bank ska fallera (eller vara nära att göra det), vilken påverkas på förlusternas storlek och bankernas kapitaltäckning. Beräkningarna beaktar, för det andra, heller inte hur mycket nedskrivningsbara skulder bankerna har. För det tredje beaktas inte

kravet på att 8 procent av bankens skulder och egna kapital måste skrivas ned innan det kan bli aktuellt att använda fonden för förlustabsorbering eller återkapitalisering. Därtill kan en resolutionsfond bara användas upp till 5 procent av totala skulder och eget kapital.43Det finns beräkningar av Resolutionsfondens tillräcklighet i olika krisscenarier där beräkningarna försöker beakta samtliga dessa faktorer. Beräkningarna uppskattar att Resolutionsfonden är tillräcklig även vid en mycket allvarlig systemkris men det förutsätter sannolikt att den finansiella säkerhetsmekanismen aktiveras.44 Sammanfattningsvis är det således svårt att jämföra målnivåerna mellan Resolutionsfonden och Resolutionsreserven utan att beakta riskerna i bankerna och hur stora interna buffertar bankerna har.

Tillgång till alternativ finansiering

Om Resolutionsreserven inte räcker till för att finansiera stöd, kompensation eller andra åtgärder som möjliggörs av resolutionslagen, kan ytterligare medel tillföras (även om det finns tillgångar i reserven) för att täcka tillfälliga underskott genom upplåning av Riksgälden.45 Reservens låneram uppgår enligt gällande riksdagsbeslut till 100 miljarder kronor. Det finns även en garantiram kopplad till Resolutionsreserven. Garantiramen kan användas om banker i resolution initialt behöver stöd för sin finansiering (likviditetsstöd).46Garantier kan ges till banken själv eller till Riksbanken, som sedan tillhandahåller likviditet. Garantiramen uppgår enligt gällande riksdagsbeslut till 200 miljarder kronor. För ytterligare finansiering krävs riksdagens godkännande.47 Därtill ska ytterligare finansiering prövas enligt statsstödsreglerna.

Den finansiella säkerhetsmekanism som kommer att kopplas till Resolutionsfonden senast fr.o.m. 2024, ger Resolutionsnämnden tillgång till alternativ finansiering i form av de lån som ges via ESM respektive eventuella parallella kreditlinor från deltagande medlems-

43 Det är inte rimligt att bygga upp ett finansieringsarrangemang som ska täcka alla tänkbara kostnader. Medel som avsätts i t.ex. en resolutionsfond har en alternativ användning, vilket gör att ett ”maximalt” finansieringsarrangemang inte är samhällsekonomiskt optimalt. Ett för generöst skyddsnät kan också leda till att bankerna och deras aktie- och fordringsägare får minskade incitament att begränsa risktagandet. 44 De Groen och Gros (2015); Benczur m.fl. (2017); Europeiska kommissionen (2018). 4527 kap. 7 § lagen (2015:1016) om resolution. 46 Se vidare avsnitt 8.3. 4727 kap. 6 § lagen (2015:1016) om resolution.

stater som inte har euron som valuta. Sammanlagt uppskattas den finansiella säkerhetsmekanismen, som nämns ovan, uppgå till cirka 60 miljarder euro.

Förvaltning av fondens medel

Resolutionsreserven är ett räntebärande konto i Riksgälden. När avgifterna från bankerna betalas in till kontot går de samtidigt in i statens samlade kassaflöde, i likhet med andra inbetalningar till staten.48 När Resolutionsreserven används görs en utbetalning från kontot och pengar går samtidigt ut ur statens budget. När avgifterna betalas in förstärker de budgetsaldot, vilket minskar statens lånebehov och statsskulden.49 När utbetalningar görs ökar lånebehovet och statsskulden. Resolutionsreservens konstruktion följer de allmänna principer som tillämpas för statens budget.50 Ett motiv till att låta inbetalningar minska statsskulden i stället för att öronmärkas och fonderas är att uppnå en så kostnadseffektiv förvaltning av statsskulden vid varje given tidpunkt.

Till skillnad från Resolutionsreserven är Resolutionsfonden en fond i egentlig mening med medel som investeras i tillgångar som kan avyttras. Fondens medel ska investeras i obligationer som utfärdas av medlemsstater eller mellanstatliga organisationer eller i höglikvida medel med hög kreditvärdighet (t.ex. I centralbanker).51 Fondens investeringsstrategi ska vara försiktig.52 Såväl Resolutionsreserven som Resolutionsfonden får ta emot och behålla medel, inklusive finansiella tillgångar, som uppkommit i samband med resolution (t.ex. ränteinkomster från garantier eller aktier som mottagits vid kapitalinjektioner).53 Dessa medel får i båda fallen tillgodoräknas i förhållande till målnivån.

48 Inkomsterna från resolutionsavgiften redovisas mot en s.k. inkomsttitel (9833) på statens budget. 49 Avsnitt 12.5 uppskattar effekterna på statens lånebehov och statskulden vid ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen. 50 Enligt 3 kap. 3 § i budgetlagen (2011:23) ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. 51 Artikel 75.3 i SRM-förordningen, 52 Det är kommissionen som fastställer riktlinjerna för hur Resolutionsfonden ska förvaltas och kriterier för investeringsstrategin. 53 Regeringens proposition 2015/16:5 Genomförandet av krishanteringsdirektivet respektive artikel 75.2 i SRM-förordningen.

Användning av insättningsgarantifonden i resolution

Användningen av insättningsgarantifonder inom EU styrs av den nationell lagstiftningen. SRM-förordningen innehåller regler för hur insättningsgarantin ska användas i resolution.54 Reglerna avser primärt den roll insättningsgarantisystemen i de deltagande medlemsstaterna har när det gäller att träda in i stället för de garanterade insättningarna i en bank i resolution.55 I Sverige kan insättningsgarantifonden tillskjuta medel för att återkapitalisera en bank i resolution eller ett broinstitut.56 SRM-förordningen innehåller ingen motsvarande bestämmelse. Det är därför oklart om och hur den svenska insättningsgarantin kan användas för att återkapitalisera en bank i resolution.

8.2.6. Bedömda konsekvenser

Regelverket för finansiering vid resolution är detsamma för EU:s medlemsstater, oavsett deltagande i bankunionen. Det innebär att det inte finns några avgörande skillnader mellan Resolutionsfonden och Resolutionsreserven när det gäller de ändamål som får finansieras eller vilka finansieringskällor som kan bidra. Utgångspunkten är också att användning av fondmedel ska ske endast i undantagsfall och under en begränsad tid. Likväl finns det ett antal skillnader när det gäller hur finansiering vid resolution är utformad i Sverige respektive inom Resolutionsmekanismen. Nedan görs en bedömning av hur dessa skillnader kan påverka förutsättningarna för att upprätthålla finansiell stabilitet i Sverige vid ett svenskt deltagande i bankunionen jämfört med att stå kvar utanför.

54 Artikel 79 i SRM-förordningen. 55 Om ett en bank hamnar i resolution ska insättarnas insättningar (upp till en viss nivå, i Sverige 950 000 kronor) grantanteras. Det innebär att de garanterade insättningarna inte kan skrivas ner eller konverteras när skuldnedskrivningsverktyget används. I stället är det insättningsgarantin som ska svara för de förluster som garanterade insättare hade fått bära om de inte hade funnits någon insättningsgaranti. 56 7 a–c § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti.

Skillnader i fondstorlek

Ett deltagande i bankunionen innebär att den potentiella kapaciteten för förlustabsorbering eller återkapitalisering av större, systemviktiga svenska banker ökar påtagligt. Det ger, under förutsättning att Resolutionsfonden inte är hårt ansträngd, bättre förutsättningar för en effektiv krishantering. Eftersom Resolutionsfonden är ömsesidig innebär ett deltagande i bankunionen att svenska banker bidrar med sin pro rata andel av skillnaden mellan målnivån och behållningen i Resolutionsfonden. Det innebär att i händelse av att medel ur fonden behöver tillföras en svensk bank i resolution, behöver svenska banker inte påföras lika stora förhandsbidrag som de (i en motsvarande situation) påförs om Sverige står kvar utanför bankunionen. I tider av finansiell instabilitet kan det vara värdefullt att bankerna, vars återbetalningsförmåga kan vara hårt ansträngd, inte påförs för höga avgifter.57

Värdet av att få tillgång till en större resolutionsfond beror på hur hårt ansträngd fonden är. Uppskattningar indikerar att Resolutionsfonden i kombination med den finansiella säkerhetsmekanismen är tillräcklig även vid en mycket allvarlig systemkris. Icke desto mindre kan det uppstå en mycket exceptionell situation med en banksystemkris som drabbar brett inom bankunionen där tillgången till Resolutionsfonden kan komma att ransoneras.58 I en sådan (osannolik) situation kan det finansiella skyddsnätet vara större utanför bankunionen. Det beror på att de låne- och garantiramar som är kopplade till Resolutionsreserven då kan aktiveras. Det förutsätter att den svenska statens upplåningskapacitet är fortsatt god. Utnyttjande av Resolutionsreserven och eventuellt låne- och garantiramarna medför dock att det enbart är svenska banker som svarar för att återställa målnivån i Resolutionsreserven och för de kostnader som uppstår när låne- eller garantiramen används.

57 På motsvarande sätt måste svenska banker, vid ett deltagande, betala bidrag till Resolutionsfonden om dess målnivå underskrids till följd av resolutionsfall i andra deltagande medlemsstater (se vidare avsnitt 12.4). 58 Se vidare avsnitt 12.4.1

Konto eller fond?

En skillnad mellan de båda resolutionsfonderna är att Resolutionsfonden är en fond i egentlig mening medan Resolutionsreserven är ett konto i Riksgälden. Det finns för- och nackdelar med båda arrangemangen. Förutom att Resolutionsreserven är utformad i enlighet med hur statliga garantier generellt finansieras och redovisas i Sverige, innebär dess konstruktion att statens medel inte låses in för någon specifik användning. Fördelen med en fond är att den kan skapa säkerhet om att medel finns omedelbart tillgängliga och minska risken för att inbetalade avgifter används för andra ändamål än att skapa upplåningsutrymme i händelse av en bankkris. En fond kan i det avseendet ses som ett sätt att minska samberoendet mellan statens finanser och banksystemet i en bankkris. Det kan dock ifrågasättas om valet av finansieringsarrangemang är det bästa sättet att minska samberoendet; finansieringsarrangemangets storlek och grad av ömsesidighet torde vara av större betydelse.59 Därutöver bör medlemsstaters statsfinansiella problem i första hand hanteras via finanspolitiken.60 Det faktum att ett deltagande i bankunionen innebär att de förhandsbidrag (avgifter) som svenska banker betalar in förvaltas i en fond i stället för på ett konto i Riksgälden bör, sammantaget, inte ha någon större betydelse för möjligheterna att hantera svenska banker i kris.

Flexibilitet i regeltillämpning

Krishanteringsdirektivets regler har i vissa fall införts i svensk rätt i syfte att skapa flexibilitet i Riksgäldens hantering av svenska banker i kris. I vissa avseenden kommer denna flexibilitet att minska vid ett svenskt deltagande i bankunionen. Ett deltagande kommer sannolikt innebära begränsningar i möjligheterna att använda insättningsgaranti i resolution på grund av det sätt Sverige genomfört krishanteringsdirektivet i dessa delar. Det är dock svårt att bedöma betydelsen av detta. Därtill kommer den alternativa beräkningsgrunden för skuldnedskrivning inte tillämpas av Resolutionsnämnden. Den praktiska betydelsen av den alternativa beräkningsgrunden inte kan användas får, av ett antal skäl,

59SOU 2013:6 Att förebygga och hantera finansiella kriser. 60 En fond som enbart köper svenska statspapper som sedan säljs när fondmedlen behöver tas i anspråk skiljer sig inte på något avgörande sätt från om staten (Riksgälden) emitterar i övrigt likvärdiga statspapper för att finansiera resolutionsåtgärder.

bedömas vara begränsad. För det första krävs, som påpekas ovan, mycket stora förluster för att MREL-kraven inte ska vara tillräckliga för att absorbera förluster eller återkapitalisering. För det andra ska MRELkraven, enligt nu gällande regelverk, för svenska banker uppfyllas (fr.o.m. 2022) fullt ut med efterställda skulder. Kravet på full efterställdhet gör det osannolikt att sådana skulder undantas från nedskrivning eller konvertering, vilket är ett krav för att kunna använda Resolutionsreserven. För det tredje är Riksgäldens MREL-krav inte kalibrerade utifrån att Resolutionsreserven per automatik kan användas för förlustabsorbering eller konvertering. Som regel är MREL-kraven lägre än kravet på nedskrivning på 8 procent av totala skulder och eget kapital (eller 20 procent av riksvägda tillgångar).61

8.3. Likviditetsstödjande åtgärder

Under finanskrisen vidtog centralbanker runtom i världen, inklusive Riksbanken och ECB, omfattande åtgärder för att tillföra likviditet till det finansiella systemet. Även statliga stödåtgärder vidtogs, främst genom att garantera bankernas finansiering på längre löptider. De likviditetsstödjande åtgärder som centralbanker och stater kan vidta kompletterar varandra och har stor betydelse före en effektiv krishantering av banker. Inrättandet av bankunionen påverkar inte centralbankernas – vare sig ECB:s eller de nationella centralbankernas – möjligheter att ge likviditetsstöd. Den direkta påverkan som finns gäller lån och garantier till banker i form av förebyggande statligt stöd respektive likviditetsstöd via Resolutionsfonden.

Detta avsnitt jämför förutsättningarna för likviditetsstödjande åtgärder i Sverige och inom bankunionen. Det gäller både utanför resolution (8.3.1) och i resolution (8.3.2). De former för likviditetsstöd som berörs är centralbankernas likviditetsstödjande åtgärder (både generella och i form av nödkrediter), statliga garantier samt likviditetsstöd som finansieras av resolutionsfonder. I avsnitt 8.3.3 görs en bedömning av potentiella konsekvenser av att delta i bankunionen respektive att stå kvar utanför när det gäller förutsättningarna för likviditetsstöd.

61 Det s.k. bankpaketet innebär att det kommer ställas minimikrav på efterställdhet, vilket sannolikt minskar skillnaderna mellan svenska banker och andra banker inom EU i det avseendet. Nya Basel-regler kommer att innebära att ett golv sätts för hur låga riskvikterna kan vara. De nya reglerna tillsammans med Eba:s reviderade riktlinjer för bankernas interna modeller gör att skillnaden mellan de båda beräkningsgrunderna minskar (dvs. skillnaden mellan riskvägda och totala tillgångar minskar).

8.3.1. Likviditetsstöd utanför resolution

Likviditetsstödjande åtgärder utanför resolution inbegriper dels centralbankernas generella likviditetsstödjande åtgärder, vilka vidtas i penningpolitiskt syfte, dels möjligheterna att, under särskilda villkor, ge enskilda banker (eller vissa andra finansiella företag) nödkrediter. Därtill kan statliga garantier användas för att garantera bankernas tillgång till marknadsfinansiering. Inom euroområdet är det ECB som ansvarar för de generella likviditetsstödjande åtgärderna medan de nationella centralbankerna ansvarar för att ge nödkrediter. I Sverige har Riksbanken motsvarande uppgifter. I Sverige har Riksgälden ansvaret för att tillämpa stödlagen, vilken möjliggör statliga garantier som en del av förebyggande statligt stöd.

Generella likviditetsstödjande åtgärder från centralbanken

Generella likviditetsstärkande åtgärder underlättar för banker att låna i centralbanken. Sådana åtgärder kan vidtas i en situation när det är ont om likviditet i banksystemet. Dessa åtgärder vidtas i penningpolitiskt syfte.62 Likviditetsstöd som ges i penningpolitiskt syfte har ofta även effekter på den finansiella stabiliteten. I realiteten kan effekterna på finansiell stabilitet vara väl så stora, och önskade, som de penningpolitiska effekterna. Generella likviditetsstödjande åtgärder kan exempelvis utgöras av lån på längre löptider än normalt, lån i annan valuta eller att centralbanken accepterar andra säkerheter än den gör i de reguljära penningpolitiska operationerna. Eftersom de generella likviditetsstödjande åtgärderna görs i penningpolitiskt syfte omfattas de av centralbankernas penningpolitiska oberoende. Även om det kan finnas vissa skillnader i regelverket för hur Riksbanken respektive ECB väljer att utforma dessa åtgärder, finns det således inga direkta konsekvenser av ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen.

62 Likviditetsstöd som ges i penningpolitiskt syfte utgör inte statsstöd. Se punkt 62 i Europeiska kommissionen (2013, 30 juli) Bankmeddelandet 2013/C 216/1.

Swapavtal

Under normala omständigheter kommer en bank som är i behov av utländsk valuta (för att fullgöra en betalning i den valutan) att vända sig till de internationella valutamarknaderna. Om dessa marknader inte fungerar eller om kostnaderna för att få tag i utländsk valuta blir mycket höga kan bankerna komma att vända sig till centralbanken.63Centralbanken kan då välja att tillhandahålla utländsk valuta via valutareserven. För att underlätta tillgången till utländsk valuta, kan centralbanker upprätta s.k. swapavtal64 (benämns även swaplinor) mellan sig. Ett swapavtal garanterar inte tillgång till utländsk valuta utan centralbankerna fattar särskilda beslut om att tillhandahålla valutan vid varje enskilt tillfälle. Efter den globala finanskrisen ingick Riksbanken swapavtal med ett antal centralbanker, bl.a. ECB. I likhet med de penningpolitiskt motiverade likviditetsstöden, ligger ECB:s möjligheter att erbjuda andra länders centralbanker swapavtal utanför bankunionens regelverk. Ett svenskt deltagande i bankunionen ändrar därför inte i det avseendet Riksbankens möjligheter att ingå swapavtal med ECB. Det kan dock finans en indirekt effekt av ett deltagande. Det är inte självklart att en centralbank i ett litet valutaområde, som Sverige är ett exempel på, kan ingå swapavtal med centralbanker i större valutaområden. Ett deltagande innebär att större svenska banker hamnar under ECB:s direkta tillsyn men kan också ses som en signal om att Sverige är berett att ta ett gemensamt ansvar för finansiell stabilitet inom bankunionen. Det kan i viss utsträckning komma att underlätta för Riksbanken att dra på swapavtal med ECB framöver.

Nödkrediter

En centralbank kan, om synnerliga skäl föreligger, ge likviditetsstöd till enskilda banker på särskilda villkor, i form av nödkrediter (eng.

Emergency Liquidity Assistance, Ela).65 Syftet med ett sådant likvidi-

63 Bankerna måste dock lämna säkerheter till centralbanken. 64 Ett swapavtal om valuta är en överenskommelse om att köpa respektive sälja en valuta till dagens kurs för att sedan sälja respektive köpa tillbaka samma valuta vid ett bestämt tillfälle i framtiden till en på förhand bestämd kurs. 65 Särskilda villkor kan exempelvis innebära att centralbanken accepterar andra säkerheter (med lägre kreditvärdighet) än de som är gångbara vid övrig utlåning.

tetsstöd är att förhindra att en bank tvingas ställa in sina betalningar och att de effekter en sådan händelse kan ge upphov till sprids i hela systemet.66 En förutsättning för att nödkrediter ska beviljas är att bl.a. banken är solid.67 Motsvarande krav ställs även inom unionsrätten som en del av förbudet mot s.k. monetär finansiering.68 Europeiska banker mottog nödkrediter i stor omfattning under finans- och eurokrisen. Inte heller centralbankernas möjligheter att ge nödkrediter omfattas av bankunionens regelverk. Det finns dock anledning att närmare redovisa regelverk och policyer vad gäller Riksbankens respektive ECB:s möjligheter att ge nödkrediter. Detta eftersom det finns en gränszon mellan nödkrediter och andra likviditetsstöd till banker i kris.

Riksbanken

Riksbanken kan ge likviditetsstöd till enskilda banker på särskilda villkor.69 Särskilda villkor kan exempelvis innebära att Riksbanken accepterar andra säkerheter än de som är gångbara när en bank använder sig av Riksbankens s.k. stående likviditetsfaciliteter.70 Riksbanken kan ge likviditetsstöd både i form av krediter (lån) och garantier. Banker som står under Finansinspektionens tillsyn kan få sådant stöd om det finns synnerliga skäl. Ett synnerligt skäl är om en bank bedöms vara systemviktig i den situation som för tillfället råder. För att beviljas likviditetsstöd måste banken vara solid. Riksbanken bedömer från fall till fall om villkoren för likviditetstöd till en enskild bank är uppfyllda eller inte. Likviditetsstöd i form av

66 Honohan (2017). 67 Ofta används begreppet solvens när det gäller villkor i samband med att en centralbank (eller en statlig myndighet) prövar om förutsättningarna för likviditetsstöd är uppfyllda. I strikt mening är en insolvent bank en bank med likviditetsproblem. Därför används begreppet solid här och i de efterföljande avsnitten. En solid bank har en positiv finansiell nettoställning. 68 Förbudet mot monetär finansiering regleras i artikel 123 i EUF-fördraget. Förbudet innebär att vare sig ECB eller någon annan centralbank inom ECBS, inklusive Riksbanken, får träda in och finansiera utgifter som tillkommer staten (statsbudgeten). Med stöd i denna princip, betraktar ECB likviditetsstöd till en icke-solid bank som en statlig uppgift. Därmed skulle stöd från en centralbank träda in och ersätta det statliga ansvaret. 696 kap. 8 § i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. 70 De stående faciliteterna används av Riksbanken för att styra dagslåneräntan och hantera de penningpolitiska motparternas likviditet. Vid tillfälliga obalanser på marknaden för likviditetsutjämning över natten kan de stående faciliteterna utnyttjas av de deltagare i betalningssystemet RIX som har tillträde till dem. De stående faciliteterna är inte avsedda att utnyttjas regelbundet, åtminstone inte till något betydande belopp. Se vidare Riksbanken (2018) Riksbankens penningpolitiska styrsystem – övergripande beskrivning.

nödkrediter från Riksbanken måste även prövas mot statsstödsreglerna71 och förbudet mot monetär finansiering.

ECB och nationella centralbanker

Inom euroområdet är det de nationella centralbankerna som ger nödkrediter.72 Det innebär att eventuella kostnader som uppstår till följd av att nödkrediter ges belastar den nationella centralbankens resultat- och balansräkning (eller en tredje part som garanterat nödkrediterna). Om nödkrediterna överstiger 500 miljoner euro måste den nationella centralbanken på förhand informera ECB:s direktion. Det finns även ett antal andra restriktioner för de nationella centralbankernas möjligheter att ge nödkrediter. Om ECB-rådet bedömer att nödkrediterna strider mot ECB:s mål och uppgifter (t.ex. förbudet mot monetär finansiering) kan ECB-rådet förbjuda den nationella centralbanken att ge nödkrediter. ECB-rådet kan också invända mot nödkrediter som sträcker sig över tolv månader.

Statliga garantier

För att avhjälpa en allvarlig ekonomisk störning och bevara finansiell stabilitet kan nationella myndigheter ge tillfälliga garantier till solida banker i form av förebyggande statligt stöd (se avsnitt 6.2.2). Sådana garantier är, enligt krishanteringsdirektivet, ett (extraordinärt) statligt stöd som inte ska föranleda att den mottagande banken ska anses ha fallerat eller vara nära att göra det. Möjligheterna att bevilja garantier till solida banker är i princip desamma inom som utanför bankunionen. I Sverige regleras formerna för förebyggande statligt stöd i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) och finansieras av Stabilitetsfonden. Enligt stödlagen kan garantier ställas ut för nya skuldförbindelser som banken emitterar. Garantier kan också ställas ut till förmån för Riksbanken när denna ger

71 Dessa villkor anges i paragraf 62 i kommissionens s.k. bankmeddelande: Europeiska kommissionen (2013, 30 juli) Bankmeddelandet 2013/C 216/1. 72 ECB (2017, 17 maj) Agreement on emergency liquidity assistance. Riksbanken lyder inte under ECB:s Ela-avtal och det förändras inte förändras vid ett eventuellt deltagande i bankunionen.

likviditetsstöd till en bank. Förebyggande statligt stöd ska, oavsett typ av stöd, prövas enligt statsstödsreglerna.73

8.3.2. Likviditetsstöd till en bank i resolution

En bank som försatts i resolution kommer sannolikt vara i behov av att säkra sin finansiering, framför allt under de närmaste dagarna efter att resolutionsförfarandet inletts. Bankens interna likviditetsbuffertar är då sannolikt tömda och den kan ha svårt att få marknadsfinansiering.74 Om banken i resolution inte kan klara sin finansiering riskerar resolutionsförfarandet att försvåras och leda till att kritiska funktioner därmed går förlorade. Likviditetsbrist kan också leda till att resolutionsmyndigheten nödgas att sälja av tillgångar för snabbt för att säkerställa finansiering.75 FSB har tagit fram principer för hur likviditetsbehovet för globalt systemviktiga banker (s.k. G-SIBs) ska tillgodoses i händelse av resolution. Enligt dessa principer ska respektive land ha en offentligfinansiell säkerhetsmekanism för att tillgodose temporära behov av likviditet i händelse av resolution.76 En sådan mekanism kan vara resolutionsfonden, insättningsgarantifonden, centralbanken eller statens generella upplåning. Stödet ska inte ges under längre tid och åtföljas av villkor som inte skapar incitament för bankerna att missköta sin likviditetshantering.

Nödkrediter

Centralbanken kan besluta om nödkrediter också till en bank i resolution; en bank i resolution måste uppfylla samma krav som en bank utanför resolution. En bank i resolution kan även ha tillgång till likviditet genom centralbankens ordinarie likviditetsfaciliteter, förutsatt att villkoren är uppfyllda. Givet att förbudet mot monetär

73 Även när en centralbank ger likviditetsstöd mot statlig garanti får förbudet mot monetär finansiering respekteras. 74 Enligt artikel 10.3 i krishanteringsdirektivet och artikel 8.6–7 i SRM-förordningen ska bankernas resolutionsplaner innehålla en uppskattning av bankens likviditetsbehov i händelse av resolution. Resolutionsplanerna får planera för likviditetsstöd från resolutionsfonden men inte från centralbanken. Planerna ska även innehålla en uppskattning av vilka säkerheter banken i en sådan situation ska kunna använda för att låna i centralbanken. 75 För en diskussion om detta, se Hellwig (2018). 76 FSB (2016).

finansiering och statsstödsreglerna samt nödkreditbestämmelserna i Riksbankslagen respekteras, kan Riksbanken ta beslut om nödkrediter till en bank i resolution. Utgångspunkterna för nödkrediter till en bank i resolution är desamma för ECB som för Riksbanken: nödkrediter får bara ges till solida banker.77 ECB har dock en något mer framåtblickande tolkning av villkoren för när nödkrediter kan ges till en bank som inte är solid. Nödkrediter kan ges till en sådan bank om det finns en trovärdig återkapitaliseringsplan, vilken leder till att banken blir solid inom 24 månader.78 Det bör påpekas att det finns vissa oklarheter när det gäller förutsättningarna för likviditetsstöd till enskilda svenska banker (och andra finansiella företag) och ansvarsfördelningen mellan Riksbanken och Riksgälden i detta avseende. Den översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagstiftningen som regeringen initierade 2016 ska överväga ansvarsfördelningen när det gäller likviditetsstöd till enskilda banker.79

Likviditetsstöd från resolutionsfonder

Enligt krishanteringsdirektivet kan resolutionsmyndigheten bevilja lån direkt till en bank i resolution eller garantera dess finansiering. Lån och garantier till en bank i resolution ska finansieras av resolutionsfonden.80 Därmed belastar eventuella kostnader för lånen och garantierna ytterst bankkollektivet. En annan möjlighet är att resolutionsmyndigheten garanterar bankernas lån i centralbanken.

Resolutionsreserven

Riksgälden kan använda Resolutionsreserven för likviditetstöd till en bank i resolution, ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag. Likviditetsstödet ges antingen i form av ett direkt lån eller en garanti. Resolutionsreserven har, som nämns ovan, tillgång till en separat garantiram, som tillgängliggör medel för likviditetsstöd om

77 Definierat som att banken inte bryter mot lagstadgade kapitalkrav. ECB (2017, 17 maj). Agreement on emergency liquidity assistance., avsnitt 4 (a). 78 Definierat som att banken uppfyller lagstadgade kapitalkrav, Ibid., avsnitt 4 (b). 79 Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen, dir. Fi 2016:114. 80 Likviditetsstöd till en bank i resolution ska prövas mot EU:s statsstödsregler. Se Europeiska kommissionen (2013, 30 juli) Bankmeddelandet 2013/C 216/1.

Resolutionsreservens medel är förbrukade. Resolutionsreserven har också möjlighet att ta upp lån från tredje part (som inte tillhör staten) eller andra EES-länders finansieringsarrangemang.81

Resolutionsfonden

Resolutionsfonden kan ge lån till en bank i resolution, ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag. Resolutionsfonden kan också garantera dessa företags finansiering på marknaden (eller i centralbanken). Det är således samma regler som gäller för Resolutionsreserven. På senare tid har uppmärksamhet riktats mot de begränsade möjligheterna att i större omfattning tillhandahålla likviditet till en bank i resolution via Resolutionsfonden. Likviditetsstöd till större, systemviktiga banker kan handla om mycket stora belopp.82De begränsade möjligheterna att ge likviditetsstöd till en bank i resolution via Resolutionsfonden har lyfts fram som en brist i resolutionsregelverket inom EU.83

Det pågår en diskussion på EU-nivå om hur ett mer omfattande likviditetsstöd till banker i resolution kan utformas. I december 2018 beslutade eurogruppen (i inkluderande format) att inrätta en högnivågrupp för att diskutera hur bankunionen kan fullbordas och kompletteras med åtgärder inom näraliggande områden.84 En del av gruppens arbete rör formerna för likviditet i resolution.85

81 Se vidare proposition 2015/16:5, avsnitt 25.3.1. 82 Belgien, Frankrike och Nederländerna ställde oktober 2008 ut en garanti för den belgiska bankkoncernen Dexias finansiering på 150 miljarder euro. Garantin reducerades ett år senare till 100 miljarder euro. Se Boudghene m.fl. (2010). Under finanskrisen använde EU-länderna som mest sammanlagt cirka 900 miljarder euro i likviditetsstöd (2009), se Europeiska kommissionens ”State Aid Scoreboard”: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html#crisis 83 Se t.ex. Demertzis m.fl. (2018), Garcia och Fernandéz de Lis (2018) och König (2018, 5 september) Gaps in the Banking Union regarding funding in resolution and how to close them, Eurofi article. 84 Eurogruppen (2018, 4 december) Eurogroup report to Leaders on EMU deepening, pressmeddelande. 85 Se rapport från gruppens ordförande: HLWG Chair (2019, 6 juni) Considerations on the further strengthening of the banking union, including a common deposit insurance system.

8.3.3. Bedömda konsekvenser

Givet att generella likviditetsstödjande åtgärder, enligt nu gällande riksbankslag, inte kan ges enbart på basis av finansiella stabilitetshänsyn utan måste motiveras utifrån penningpolitiska skäl, finns det ingen anledning att tro att ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar möjligheterna att via denna kanal verka för finansiell stabilitet och en effektiv krishantering. Förklaringen är centralbankernas självständiga ansvar för penningpolitiken som nämns ovan. Om en centralbank i en deltagande medlemsstat skulle vilja ge generellt likviditetsstöd, med uttryckligt mål att främja den finansiella stabiliteten, torde detta emellertid vara en fråga som ECB, i sin roll som

tillsynsmyndighet, kan ha synpunkter på.

Sverige har tre, större bankkoncerner med gränsöverskridande verksamhet och är därtill värdland för Danske banks dotterbank och filial samt filialen och de två dotterbolagen inom Nordea-koncernen. Det ställer redan nu krav på nära koordinering mellan centralbanker (och andra myndigheter) i berörda länder. De gränsöverskridande koncernerna har åtaganden och behov av likviditet i olika valutor (främst svenska kronor, danska kronor och euro). Ett deltagande i bankunionen ändrar inte Riksbankens ansvar gentemot dessa koncerner när det gäller att tillhandahålla likviditet. Däremot kommer tillsyn och resolution av de större svenska bankerna att primärt hanteras av bankunionsorganen och inte av de svenska myndigheterna. Det ställer krav på en ökad koordinering även med ECB och Resolutionsnämnden. Det kan t.ex. röra sig om de soliditetsbedömningar som Tillsynsnämnden ska göra samt bedömningar av likviditetsbehov.

Ett deltagande i bankunionen påverkar inte möjligheterna att ge likviditetsstöd till solida banker inom ramen för förebyggande statligt stöd. Det är, i så fall, ECB som bedömer om det finns förutsättningar att ge förebyggande statligt stöd medan finansieringen fortsatt sker nationellt, via Stabilitetsfonden.

Resolutionsfondens möjligheter att tillhandahålla likviditet till en bank i resolution torde vara förhållandevis goda så länge det är frågan om enstaka och inte alltför stora banker. Eftersom Resolutionsreserven har tillgång till en garantiram är förutsättningarna för att ge likviditetsstöd till en bank i resolution förhållandevis goda om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen. Avgörande för hur omfattande likviditetsstödet via Resolutionsreserven kan bli är, i lik-

het med en aktivering av låneramen, den svenska statens upplåningskapacitet. Även om det finns ett erkännande av att Resolutionsfonden är otillräcklig för likviditetsstöd till större banker i resolution är det oklart hur detta ska lösas och på vilket sätt. För svenskt vidkommande blir det viktigt att, i likhet med den finansiella säkerhetsmekanismen som är kopplad till Resolutionsfonden, en lösning möjliggör tillgång till likviditetsstöd till svenska banker på likvärdiga villkor.

8.4. Ett gemensamt insättningsgarantisystem

Insättningsgarantin86 är alltjämt är ett nationellt ansvar inom EU, om än enligt gemensamma regler (se Förklaringsruta Insättningsgarantier i EU).87 Kommissionen anser, i likhet med ECB och Europaparlamentet, att ett gemensamt insättningsgarantisystem med gemensam (ömsesidig) finansiering är nödvändigt för att bryta det skadliga samberoendet mellan statsfinanser och bankerna och värna den inre marknaden.88 Kommissionen lade 2015 fram ett förslag till ett system som omfattade medlemsstaterna i bankunionen.

Detta kapitel belyser vilken betydelse ett gemensamt insättningsgarantisystem inom bankunionen har för att målen med bankunionen ska kunna nås. I vilken utsträckning avsaknaden av en gemensam insättningsgaranti påverkar bankunionens funktionssätt har också implikationer för ställningstagandet till ett svenskt deltagande. Kapitlet redogör, inledningsvis, för olika motiv som framförts till varför en gemensam europeisk insättningsgaranti i bankunionen behövs eller inte behövs (8.4.1). Avsnitt (8.4.2) beskriver kommissionens förslag till ett gemensamt insättningsgarantisystem. Avsnitt (8.4.3) diskuterar, slutligen, vilken betydelse en ett gemensamt system (eller avsaknaden av det) kan ha för bankunionens funktionssätt och därmed för ställningstagandet till ett svenskt deltagande i bankunionen.

86 Enligt artikel 5 i insättningsgarantidirektivet omfattas insättningar som görs av finansiella företag (banker, försäkringsbolag m.fl.) eller av statliga, regionala och kommunala myndigheter inte av insättningsgaranti. 87 Insättningsgarantidirektivet (se avsnitt 3.2.3) ger möjligheter för medlemsstaterna att utforma de nationella systemen efter nationella förhållanden (t.ex. vad gäller hur garantisystemen ska finansieras). 88 Juncker m.fl. (2015).

89

90

91

Källa: Eba.

92

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3

0 0,5

1 1,5

2 2,5

3

Ir la n d

It al ien F IT D

It al ien F G D

Sl o ve n ie n

N ed er lä n d er n a

Ö ster ri ke H yp o H af t.

Ö ster ri ke V ol ks ba nk

Ö ster ri ke S -H af tu n g

Ös ter ri ke ÖR E

Ö ste rr ik e A B B G

C yp er n k re d iti n sti tu t

Sp an ien

F ra n kr ik e

Ty sk la n d B V R

Ty sk la n d E D Ö

Ty sk la nd E D B

C yp er n b an ke r

Li ta uen

Ty sk la nd D SG V

Lu xem bu rg

Sl o va ki en

M al ta

B e lg ie n

Po rtu ga l F G D

G re kl an d

Lett la nd

Fi n la nd

P o rtu ga l F G C A M

Es tla nd

S ve ri ge

D an m ar k

Täckningsgrad Målnivå

8.4.1. Argument för och emot ett gemensamt insättningsgarantisystem

Den s.k. fyra ordförandenas rapport93, som presenterades för Europeiska rådet i juni 2012, innehöll förslag om att det, vid sidan av en gemensam tillsynsmekanism och en gemensam mekanism för att hantera banker i kris, skulle införas ett gemensamt insättningsgarantisystem. Behovet av en gemensam insättningsgaranti har allt sedan dess varit en del av de politiska diskussionerna om fullbordandet av bankunionen. Diskussionerna har aktualiserat en rad för- och nackdelar med ett gemensamt insättningsgarantisystem. Argumenten handlar till stor del om hur behovet av riskdelning inom bankunionen ska vägas mot bankers och medlemsstaters incitament att minska riskerna om betalningsansvar frikopplas från risktagande.

Argument för en gemensamt finansierad insättningsgaranti inom bankunionen

Argumenten för en gemensamt finansierad insättningsgaranti inom bankunionen är i allt väsentligt desamma som för en gemensamt finansierad resolutionsfond. För det första fattas tillsynsbeslut rörande betydande banker liksom beslut om att försätta en bank i resolution av gemensamma organ inom bankunionen, medan nationella insättningsgarantisystem i viss utsträckning är ansvariga för de finansiella konsekvenserna av dessa beslut. Med en gemensamt finansierad insättningsgaranti förläggs besluts- och finansieringsansvar på samma, gemensamma nivå. För det andra kan en gemensamt finan-

89 Det finns dock ett tidsbegränsat undantag för garantier upp till 300 000 euro i insättningsgarantidirektivet. I Sverige är insättningar garanterade upp till 950 000 kronor. 90 Tidigare skilde sig medlemsstaters insättningsgarantier åt i termer av finansieringsmodell. Den svenska insättningsgarantin har till exempel sedan 1990-talet varit förhandsfinansierad, vilket har inneburit att det har funnits tillgängliga finansiella medel i en fond hos Riksgälden. Andra medlemsstater hade finansieringsmodeller som byggde på efterhandsbidrag i de fall en utbetalning behövde ske. 91 Enligt insättningsgarantidirektivet ska täckningsgraden uppgå till minst 0,8 procent 2024. Tillgängliga finansiella medel ska i regel vara likvida medel, så som kontanter eller insättningar. De kan också innefatta åtaganden om betalningar från de deltagande bankerna. Åtaganden får dock bara uppgå till 30 procent av de totala tillgängliga medlen, vilket innebär att de tillgängliga medlen i huvudsak ska bestå av förhandsbidrag. 92 Vid utgången av 2018 uppgick insättningsgarantifonden (marknadsvärde) till 41,8 miljarder kronor. Det motsvarar 1,8 procent av garanterade insättningar. Riksgälden (2019). Årsredovisning 2018. 93 van Rompuy (2012).

sierad insättningsgaranti bidra till att bryta det skadliga samberoendet mellan stat och banker. Insättarnas förtroende för den nationella insättningsgarantin kan urholkas om staten inte har tillräcklig fiskal kapacitet att garantera utbetalningar från garantin. Insättarna kan då komma att kräva högre avkastning på sina insättningar för att kompensera för ett (upplevt) svagare skydd.94 Det gör i sin tur att det blir svårare och mer kostsamt för bankerna att finansiera sig, vilket kan medföra att de behöver minska sin utlåning.95 Minskad utlåning kan i sin tur få negativa effekter för realekonomin, vilket sätter ytterligare press på bankerna, men även på statsfinanserna.

För det tredje kan ett nationellt ansvar för att finansiera utbetalningar från insättningsgarantin skapa incitament för nationella tillsyns- och resolutionsmyndigheter att försöka skydda (dotter-)banker från resolution genom att ställa nationella krav på att dessa banker ska hålla tillräckligt med kapital och likviditet (s.k. ring-fencing). Det kan leda till en ineffektiv allokering av kapital och likviditet inom internationella bankkoncerner och att det blir mindre lönsamt att bedriva gränsöverskridande bankverksamhet.96

Argument emot en gemensamt finansierad insättningsgaranti inom bankunionen

Argumenten emot en gemensamt finansierad insättningsgaranti handlar i hög utsträckning om riskerna att nationella tillsynsmyndigheter ska bli mer tillåtande gentemot det egna landets banker eftersom de finansiella konsekvenserna drabbar kollektivet snarare än landet självt. Om olika länders banksystem skiljer sig åt när det gäller risknivå och -benägenhet, kan ett gemensamt finansieringsansvar innebära systematiska transfereringar från länder med mer stabila banker till länder med mindre stabila banksystem. Enligt detta synssätt förutsätter en gemensamt finansierad insättningsgaranti att det sker tillräcklig konvergens i risknivå mellan de länder som ingår i finansieringsmeka-

94 Insättarna behöver inte bara kräva kompensation för ett svagare skydd från de banker som är konstaterat svaga. Under antagandet att insättarna har svårt att bedöma vilka banker som är solventa och inte, kan krav på kompensation för risk komma att ställas mot alla banker. 95 Under eurokrisen uppstod ett positivt samband mellan bankernas inlåningsräntor och kostnaden för att försäkra sig mot att ett (euro-)land ställer in sina betalningar (mätt genom s.k. CDS-spreadar). Se Dell'Ariccia m.fl. (2018) Managing the sovereign-bank nexus. 96 Schoenmaker (2018).

nismen och/eller att det införs en tillräckligt hög ”självrisk” så att länderna står för den första förlusten, innan medel från den gemensamma mekanismen blir tillgängliga.97

Behovet av gemensam insättningsgaranti kopplat till bankernas finansieringsstruktur

Banksystemen i Europa skiljer sig åt när det gäller hur betydelsefulla insättningar är för bankernas finansiering. Som framgår av Figur 8.4 utgör insättningar från hushåll och företag förhållandevis liten andel av bankernas finansiering i Danmark, Sverige, Finland, Frankrike, Italien, Nederländerna, Tyskland, Luxemburg och Storbritannien. Dessa banksystem kännetecknas av att de har flera stora banker med diversifierad (inte sällan gränsöverskridande) verksamhet. Insättningar är en förhållandevis viktig finansieringskälla i mindre medlemsstater samt i medlemsstater i södra Europa och i Öst- och Centraleuropa. Skillnaderna i finansieringsstruktur gör också att betydelsen av insättningsgarantin för att bevara finansiell stabilitet varierar mellan medlemsstater.

97 Även om det sker en riskreduktion bland de banker inom euroområdet som har stora ”ärvda” problemtyngda tillgångar (eng. legacy assets), finns ändå en risk att vissa medlemsstater vältrar över kostnader till följd av en oansvarig ekonomisk politik på den gemensamma insättningsgarantifonden. Så länge den ekonomiska politiken i allt väsentligt är nationell kompetens, har andra medlemsstater inte möjlighet att påverka de beslut som fattas nationellt. Se t.ex. Schuknecht, L. (2016, 8 februari). An insurance scheme that only ensures problems, blogginlägg, Frankfurter Allgemeine Zeitung. Det finns dock gemensamma regler för t.ex. budgetunderskott och skuldsättning i medlemsstaterna och en särskild procedur för att förhindra uppkomsten av makroekonomiska obalanser. Se vidare avsnitt 11.2.1.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Da n m a rk

Sv e rig e

Fi n la n d

N o rg e

Is la n d

Lu xe m b u rg

N ed e rlä n d e rn a

T ys kla n d

B e lg ie n

EU

Fr an kr ik e

Sp a n ie n

It alie n

Ö st er rik e

St o rb rit a n n ie n

Sl o va kie n

T je ck ie n

Ir la n d

P o le n

P o rt u ga l

U n ge rn

G re kla n d

M a lt a

C yp e rn

R u m än ie n

E st la n d

B u lg ar ie n

K ro at ie n

Slo ve n ie n

Lit a u en

Le tt la n d

Marknadsfinansiering Övrigt Insättningar

Om en bank försätts i resolution ska bankens aktie- och fordringsägare bidra till omstrukturering av bankens balansräkning genom nedskrivning eller konvertering av kapital- och skuldinstrument. Det finns emellertid en hierarkisk ordning mellan olika fordringsägare, eller snarare mellan olika typer av skuldinstrument. Insättningar kommer högt i den hierarkin och de garanterade insättningarna kan inte bli föremål för skuldnedskrivning.98 Däremot kan insättningsgarantin behöva bidra med medel för att täcka de förluster som insättarna hade burit om de inte varit undantagna från skuldnedskrivning. En bank som försätts i resolution och som har en tillräckligt stor andel nedskrivningsbara skulder kommer i första hand rekonstrueras genom skuldnedskrivning och återkapitalisering (eventuellt i kombination med andra resolutionsverktyg). För dessa, företrädesvis större, banker är det sannolikt inte aktuellt att utlösa insättningsgarantin; banken ”hålls öppen” under det att resolution genomförs. Insättarna har tillgång till sina konton och kan genomföra betalningar utan förhinder. Det är mer sannolikt att insättningsgarantin behöver aktiveras

98 De garanterade insättningarnas förmånliga ställning innebär att insättarna har rätt att först få kompensation om en bank likvideras innan andra fordringsägare får kompensation (eng. depositor preference). Källa: Liquidatum och Riksbanken.

för mindre banker och/eller banker som i stor utsträckning är finansierade med insättningar (och följaktligen har en mindre andel nedskrivningsbara skulder) om en sådan bank försätts i resolution.99

Sammanfattningsvis är behovet av en gemensamt finansierad insättningsgaranti mindre för de medlemsstater (däribland Sverige) vars banksystem i huvudsak finansierar sig på andra sätt än genom insättningar. Trots detta kan insättningsgarantin ha en stabiliserande inverkan även i dessa medlemsstater.

8.4.2. Kommissionens förslag till ett europeiskt insättningsgarantisystem

Detta avsnitt redogör översiktligt för det förslag till ett gemensamt insättningsgarantisystem inom bankunionen (eng. European Deposit

Insurance System, Edis) som kommissionen lade fram 2015.100

En gemensam insättningsgarantifond för bankunionen

Enligt kommissionens förslag får Resolutionsnämnden ansvar för att administrera en gemensam insättningsgarantifond på samma sätt som Resolutionsnämnden har ansvar för Resolutionsfonden. Förslaget kompletterar det existerande insättningsgarantidirektivet. Därmed ska exempelvis direktivets målnivå på 0,8 procent av garanterade insättningar gälla även för den gemensamma insättningsgarantifonden. Den gemensamma insättningsgarantifonden ska administreras åtskilt från Resolutionsfonden och byggas upp med separata (förhands-)bidrag från de banker som omfattas av insättningsgarantin.

Kommissionens förslag innebär att de nationella garantisystemen är kvar dels som kontaktpunkt för insättare och banker, dels för att administrera utbetalningar. Dessutom ska det vara tillåtet för nationella fonder att samla in medel utöver den gemensamma täck-

99 Om banken inte är systemviktig ska den inte försättas i resolution utan avvecklas enligt normala insolvensförfaranden. I ett sådant fall är det inte aktuellt med skuldnedskrivning men insättningsgarantin kommer att ersätta insättarna upp till beloppsgränsen. 100 Kommissionen lyfte behovet av en gemensam insättningsgaranti redan 2010, dvs. två år innan bankunionen började förhandlas. När insättningsgarantidirektivet skulle revideras konstaterade kommissionen att den mest effektiva lösningen vore ett gemensamt system, men att detta inte än var realistiskt givet de stora skillnaderna i finansiell styrka i de nationella systemen. Ett sådant system avsåg då alla EU-länder och inte bara euroländerna. Kommissionens meddelande om översyn av direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar KOM(2006)0729.

ningsgraden (0,8 procent av garanterade insättningar). Kommissionens förslag innebär vidare att utbetalningar från den gemensamma insättningsgarantifonden sker per automatik (givet att villkoren för att utbetalning ska ske är uppfyllda). Det ska jämföras med Resolutionsfonden för vilken det krävs godkännande av Resolutionsnämnden, kommissionen och Ekofin-rådet.

En gradvis övergång från nationella system

Enligt kommissionens förslag ska övergången från ett system med nationella fonder, till ett system med en gemensam fond genomföras i tre olika faser. I den första fasen ska utbetalningar från det gemensamma garantisystemet begränsas till att kompensera nationella system som får likviditetsbrist (upp till ett visst belopp) samt absorbera förluster i det nationella systemet (upp till ett visst belopp). För att ett nationellt system ska få tillgång till gemensamma medel måste det ha uppnått målnivån på 0,8 procent av garanterade insättningar och den nationella ska fonden ha tömts helt.

I den andra fasen – återförsäkringsfasen – ska det gemensamma systemet bidra till utbetalningar även om den nationella fonden inte är tömd, men bara som en viss andel av det totala behovet. Andelen av utbetalningarna från den gemensamma fonden ska öka gradvis under fyra år, samtidigt som den gemensamma fonden byggs upp. Först efter denna period ska det gemensamma insättningsgarantisystemet ömsesidigt täcka såväl likviditetsbehov som eventuella förluster. I alla stadier ska de deltagande nationella insättningsgarantisystemen ha viss återbetalningsskyldighet för det stöd som mottagits från den gemensamma fonden.

Kompromissförslag knyter infasning av insättningsgarantifonden till fortsatt riskreduktion

Två år efter det ursprungliga förslaget lades fram föreslog kommissionen en än mer gradvis infasning till ett gemensamt system, där infasningen kopplades till bankernas framsteg när det gäller riskreduktion.101 Anledningen var att inga substantiella framsteg gjorts i förhandlingarna om det tidigare förslaget i rådet. Flera medlems-

101 Europeiska kommissionen (2017) Om fullbordande av bankunionen.

stater är negativa till att bygga upp ett nytt gemensamt finansieringsarrangemang innan riskerna i vissa medlemsstaters banker minskat ytterligare.102 Därför föreslog kommissionen dels striktare villkor för utbetalningar från den gemensamma fonden i den första fasen, dels att övergången till den andra fasen skulle villkoras på ytterligare riskreduktion. Om banker inte lyckas leva upp till fastställda gränsvärden för riskreduktion skulle tillsynsmyndigheterna kunna kräva specifika åtgärder, exempelvis avyttring av nödlidande lån.

I december 2018 beslutade eurotoppmötet (i inkluderande format) att tillsätta en högnivågrupp för att bl.a. diskutera frågor relaterade till ett europeiskt insättningsgarantisystem. Gruppen, som inledde sitt arbete våren 2019, rapporterade till EU:s finansministrar i april och till EU:s stats- och regeringschefer i juni.103 Gruppen har fått förlängt mandat till december 2019.

8.4.3. Betydelsen av ett gemensamt insättningsgarantisystem för bankunionens funktionssätt

På ett principiellt plan torde bankunionens funktionssätt förbättras av en gemensamt finansierad insättningsgaranti. Det finns en logik i att eventuella finansiella konsekvenser av gemensamt (centralt) fattade beslut också finansieras gemensamt. I det perspektivet spelar det roll vilka banker som ska omfattas av en gemensam insättningsgaranti. Om banker som inte står under ECB:s direkta tillsyn omfattas, separeras tillsyns- och resolutionsbeslut från finansiering av insättningsgarantin. En gemensamt finansierad insättningsgaranti kan också bidra till att bryta det skadliga samberoendet mellan stat och banksystem. I händelse av att det uppstår en nationell systemkris, som inte bedöms hota den finansiella stabiliteten i bankunionen som helhet, finns det en risk att mycket få eller inga banker hanteras i resolution. I en sådan situation kan det nationella insättningsgarantisystemet hamna under stark press. Det kan bli särskilt kännbart i mindre medlemsstater med företrädesvis nationellt orienterade

102 Sverige har på ett principiellt plan uttryckt sig positivt till en gemensam insättningsgaranti inom bankunionen, samtidigt som det konstaterats att det behöver kombineras av mer riskminskning. Se FaktaPM 2015/16:FPM27. 103 HLWG Chair (2019, 6 juni) Considerations on the further strengthening of the banking union, including a common deposit insurance system.

banker, i synnerhet om staten har en liten fiskal kapacitet.104 En gemensamt finansierad insättningsgaranti bör, vidare, kunna minska incitamenten för nationella myndigheter att vidta åtgärder för att behålla kapital och likviditet inom nationella gränser. Minskade incitament till ring fencing leder till effektivare fördelning av kapital och likviditet inom gränsöverskridande koncerner och kan därmed förbättra förutsättningarna för gränsöverskridande bankverksamhet.

Värdet av en gemensamt finansierad insättningsgaranti torde vara större för de medlemsstater vars banker är mer beroende av insättningar som finansieringskälla. Större banker med mer diversifierad finansieringsstruktur bör som utgångspunkt hanteras i resolution och genom skuldnedskrivning eller konvertering utan att banken stänger ned. Om bankerna har tillräckligt med nedskrivningsbara skulder är det inte sannolikt att insättningsgarantisystemet behöver träda in och bidra till skuldnedskrivning i insättarnas ställe.

Sammantaget torde en gemensamt finansierad insättningsgaranti förbättra bankunionens funktionsförmåga, men är sannolikt ingen nödvändighet. Om stor vikt läggs vid att bryta det skadliga samberoendet mellan stat och banksystem i medlemsstater med begränsad fiskal kapacitet, ökar värdet av att ha en gemensam insättningsgaranti. Detta måste, emellertid, vägas mot riskerna för systematiska transfereringar från medlemsstater vars banker är mindre riskfyllda till medlemsstater vars banksystem är mer riskfyllda samt att riskdelning via en gemensamt finansierad insättningsgaranti kan ge upphov till moralisk risk.105

Sett ur ett svenskt perspektiv bedöms värdet av en gemensamt finansierad insättningsgaranti vara begränsat. De större svenska bankerna kommer att ha höga nivåer av nedskrivningsbara skulder av god kvalitet, vilket gör att risken för att insättningsgarantin ska aktiveras i samband med eventuell resolution av dessa är liten. Därtill har Sverige för närvarande en hög upplåningskapacitet (låg statsskuld), vilket gör att trovärdigheten för det svenska insättningsgarantisystemet får bedömas vara hög.

104 Även om en medlemsstat har privat finansierade insättningsgarantisystem kan statens fiskala kapacitet ha betydelse. Det kan finnas en förväntan om att staten ska gå in och täcka förluster även i privata fonder. 105 Carmassi m.fl. (2018) beräknar att risken för systematiska transfereringar mellan medlemsstater i ett insättningsgarantisystem som liknar det som kommissionen föreslagit är begränsad.

9. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och Sverige som finansiellt centrum

9.1. Inledning

Banker fyller en mycket viktig funktion i samhällsekonomin inte minst genom att förmedla krediter till företag och hushåll. Bankverksamhet har dock en inneboende instabilitet som kommer av att banker ägnar sig åt löptidstransformation, dvs. att de omvandlar kortfristig inlåning till långfristig utlåning. För att minska denna stabilitetsrisk finns särskilda regler för bankernas verksamhet. Regelverket i kombination med övervakning av att reglerna efterlevs kan ses som ett sätt att öka banksystemets möjlighet att bidra till ekonomisk tillväxt och ett större utbud av banktjänster (inklusive krediter), utan att det leder till ett för högt risktagande. Regleringar och regelefterlevnad innebär dock högre kostnader för bankerna, vilket har en återhållande effekt på kreditgivningen. Bankerna kan också komma att behöva göra (kostsamma) anpassningar av sina affärsmodeller utefter hur regleringarna och tillsynen utformas.

Om regeltillämpning och övervakning inte skiljer sig åt mellan länder skapas förutsättningar för mer lika konkurrensvillkor och för att bankerna kan öka sin gränsöverskridande verksamhet. En ytterligare effekt av ett ökat konkurrenstryck och mer integrerade bankmarknader är att företag och hushåll kan få tillgång till fler banktjänster och billigare krediter samtidigt som tillgången till krediter blir mindre beroende av bankerna i det egna landet. Det senare möjliggör makroekonomisk riskdelning. På längre sikt kan förutsättningarna för hur finansiell verksamhet i vidare mening lokaliseras till s.k. finansiella centra komma att påverkas när kopplingen till nationella reglerings- och tillsynsregimer minskar.

Detta kapitel behandlar hur ett deltagande i bankunionen kan komma att påverka svenska bankers finansieringskostnader (9.2) samt kreditgivningen till företag och hushåll (9.3). Kapitlet behandlar även bankunionens betydelse för bankernas affärsmodeller och deras konkurrensvillkor på den inre marknaden samt vilken roll bankunionen kan spela för makroekonomisk stabilitet och integrationen av kapitalmarknaderna inom EU (9.4). I ett avslutande avsnitt diskuteras bankunionens betydelse för Sverige som centrum för finansiell verksamhet (9.5).

9.2. Svenska bankers finansieringskostnader

I detta avsnitt görs en bedömning av hur svenska bankers finansieringskostnader kan komma att påverkas av ett deltagande i bankunionen. Bedömningen görs utifrån förändringar i bankers kostnader för tillsyn (9.2.1), regulatoriska krav (9.2.2) samt avgifter till Resolutionsfonden och bankunionsorganen (9.2.3). I det avslutande avsnittet (9.2.4) görs en sammanfattande, kvalitativ bedömning av hur bankernas finansieringskostnader kan komma att påverkas av ett deltagande. Bedömningarna är mycket osäkra, inte minst för att viktiga delar av det regelverk som ska tillämpas av ECB och Resolutionsnämnden (liksom av Finansinspektionen och Riksgälden) inte är fastlagt eller, i vissa fall, inte tillämpats i praktiken.

9.2.1. Kostnader för tillsyn

Som framgår av kapitel 5 skiljer sig Finansinspektionen och ECB inte åt i någon större utsträckning vad gäller tillsynsansats och -metoder. ECB utför en tillsyn som till sin karaktär är mer inträngande och därför mer resurskrävande även för bankerna. Ökade rapporteringskrav samt fler undersökningar på plats och möten med tillsynsgrupperna ställer krav på att bankerna avsätter tillräckliga resurser. I samband med att ett nära samarbete inleds med ECB måste de svenska större bankerna genomgå en djupgående (och resurskrävande) analys av låneportföljernas kvalitet, en s.k. tillgångskvalitets-

bedömning.1 Vid ett deltagande ska ECB även godkänna svenska bankers interna modeller. För en typisk modell tar en godkännandeprocess 10–12 månader.2 Godkännandet av interna modeller kan antas innebära ökade kostnader initialt för de svenska banker som använder sådana modeller. Långa beslutstider inom Tillsynsnämnden, i den utsträckning det är ett bestående problem, kan leda till osäkerhet om på vilket sätt regler ska tillämpas.

Till fördelarna med ECB:s tillsyn hör en ökad medvetenhet hos externa bedömare av svenska banker om att de blir mer granskade. Det blir också mer naturligt för ratingföretag och internationella investerare att jämföra svenska banker med banker inom bankunionen. Svenska bankkoncerner som har verksamhet inom bankunionen kan få lägre kostnader för regelefterlevnad eftersom de möter samma krav på rapportering och inte behöver interagera med lika många tillsynsmyndigheter (men även resolutionsmyndigheter).3

Sett enbart till resursåtgången för ECB:s tillsyn kan, sammanfattningsvis, svenska bankers kostnader förväntas öka vid ett deltagande, vilket bekräftas av (större) banker i de deltagande medlemsstaterna. ECB arbetar för att harmonisera tillsynsmetoder även för de mindre betydande bankerna, dvs. de banker som de nationella tillsynsmyndigheterna har tillsynsansvar för. Från och med 2018 används en gemensam ÖUP-metod (se avsnitt 5.2.1) för de mindre betydande bankerna.4 Det är troligt att det innebär att tillsynsmetoderna för de mindre betydande bankerna blir mer lika de som tillämpas för de betydande bankerna. För mindre betydande banker kan en anpassning av tillsynen driva upp kostnader och riskerar att inte uppfylla kravet på proportionalitet.5

1 Se Förklaringsruta Tre ”hälsokontroller” för banker i EU i avsnitt 3.5. 2 www.bankingsupervision.europa.eu/banking/tasks/internal_models/html/index.en.html 3 Den bank (eller andra berörda juridiska eller fysiska personer) som står under ECB:s direkta tillsyn får välja vilket av EU:s officiella språk som ska användas i de skriftliga dokument som sänds till ECB. Banken (men även andra berörda juridiska och fysiska personer) och ECB får avtala om att ECB:s tillsynsbeslut kommuniceras på engelska. Se artikel 24 i Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 468/2014 (ramförordningen). Beroende på val av språkregim kan begränsade direkta och indirekta kostnader tillkomma (t.ex. i form av översättning). 4 ECB (2018, 15 augusti) Building a common supervisory approach for smaller banks, nyhetsbrev. 5 Enligt artikel 1 i SRM-förordningen ska tillsynen inom Tillsynsmekanismen ta hänsyn till bankernas storlek.

9.2.2. Kapitalkrav, likviditetskrav och MREL-krav

Ingen betydande påverkan på bankernas kapital- och likviditetskrav

Pågående regelutveckling, globalt såväl som inom EU, går i riktning mot ökad konvergens och minskade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att själva bestämma vilka risker som kan kräva ytterligare kapitaltäckning inom pelare 2. Kapitaltäckningsregelverket inom EU har nyligen reviderats i bankpaketet. Dessa revideringar har ännu inte införlivats i svensk rätt. Det gör att det är svårt att här göra någon precis bedömning av hur kapitalkraven för svenska betydande banker skulle kunna förändras om Sverige deltar i bankunionen. Som framgår av avsnitt 7.2, bedöms nivåerna på kapitalkraven inte påverkas i någon större omfattning vid ett deltagande. Finansinspektionen bedöms dock ha mer flexibilitet att bestämma kapitalkraven i pelare 2 om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen. Om ECB skulle tillämpa lägre kapitalkrav än vad Finansinspektionen gör i dag, kan det innebära att svenska banker kommer att välja en lägre kapitaltäckning. För en sådan utveckling talar att de svenska bankerna hittills uttryckt sina kapitalmål som en nivå med viss marginal till de kapitalkrav Finansinspektionen ställer. Mot en sådan utveckling talar att lägre kapitaltäckning kan påverka bankernas rating negativt.

Ett svenskt deltagande i bankunionen bedöms inte få någon större påverkan på de likviditetskrav som ställs på de större svenska bankerna. Finansinspektionen har fr.o.m. juli 2019 infört ett särskilt likviditetstäckningskrav (LCR-krav) i svenska kronor och tillämpar sedan tidigare särskilda krav i euro och amerikanska dollar (se avsnitt 7.3). ECB har inte publikt uttryckt några motsvarande krav och det är därför svårt att bedöma hur ECB skulle ställa sig till ett motsvarande krav.

Inga större skillnader i MREL-krav på sikt

Det sätt på vilket Riksgälden valt att utforma kraven på nedskrivningsbara skulder (MREL) för de svenska bankerna skiljer sig i vissa avseenden från hur Resolutionsnämnden utformat motsvarande krav (se avsnitt 7.5). Kortfattat innebär Riksgäldens krav att de större svenska bankerna måste uppfylla MREL-kraven enbart med

skuldinstrument och att dessa fullt ut (fr.o.m. 2022) ska utgöras av efterställda skulder. Eftersom dessa skulder är mer riskfyllda än skulder med högre prioritet är de dyrare att emittera. Bankernas kostnader för att uppfylla MREL-krav med enbart efterställda skulder blir således högre än om Resolutionsnämndens krav tillämpas. Konsekvenserna för bankernas totala finansieringskostnader kan dock bli andra (se vidare avsnitt 9.2.4). Utformningen av MREL-kraven kommer att förändras i och med att bankpaketet införs i nationell rätt. Det återstår att se vilka effekter tillämpningen av de nya reglerna får i praktiken men skillnader mellan medlemsstaterna i hur kraven är utformade och tillämpas kommer med stor sannolikhet att minska.

9.2.3. Avgifter

Liten påverkan på resolutionsavgifterna på kort sikt

Avgifterna (förhandsbidragen) till Resolutionsfonden beräknas enligt samma regelverk som de resolutionsavgifterna6 svenska banker betalar till Resolutionsreserven. Viktiga komponenter i beräkningen av hur stor en banks avgift för en given målnivå är: – Bankens storlek i absoluta tal7; mindre banker betalar en lägre,

fast avgift. – Bankens riskfylldhet relativt andra banker i avgiftskollektivet; ban-

ker med en högre (lägre) risk relativt andra banker betalar en högre (lägre) avgift. – Andelen garanterade insättningar8 eftersom garanterade insätt-

ningar dras av från avgiftsunderlaget som bestämmer avgiften; banker med en högre (lägre) andel garanterade insättningar betalar en lägre (högre) avgift relativt andra banker.

6 Svenska banker betalar en årlig avgift till Resolutionsreserven. Avgiften var 0,09 procent av totala skulder 2019 och 2017. År 2018 var avgiften 0,125. Det första året (2016) var den 0,045 (halv avgift). Fr.o.m. 2020 är avgiften bestämd till 0,05. Bankerna kommer att betala avgifter till dess att målnivån på 3 procent av garanterade insättningar nås. Efter Nordeas flytt av huvudkontoret bedöms denna nivå nås 2021. 7 Totala skulder – kapitalbas – garanterade insättningar respektive totala tillgångar. 8 Totala skulder – kapitalbas – garanterade insättningar +/- vissa andra poster respektive totala tillgångar.

Avgifterna till Resolutionsfonden hade, allt annat lika, blivit lägre om Sverige deltagit i bankunionen från början jämfört med de avgifter bankerna betalat till Resolutionsreserven. Det beror dels på skillnaden i målnivå9, dels på hur avgiften är konstruerad. Riskkomponenten i avgiften till Resolutionsreserven beräknas utifrån bankens riksnivå relativt alla banker i Sverige. Inom bankunionen beräknas riskkomponenten för en bank relativt alla banker i bankunionen. Svenska större banker har en låg andel garanterade insättningar i förhållande till totala skulder jämfört med genomsnittet av banker i bankunionen (se Figur 8.4), vilket ger en relativt sett högre avgift. Denna effekt är större än effekten av att svenska banker i skrivande stund framstår som mindre riskfyllda än banker i bankunionen, vilket ger en relativt lägre avgift. Störst betydelse för skillnaderna i avgiftsuttaget är, sammantaget, skillnader i målnivå.

En medlemsstat som inleder ett nära samarbete betalar in ett belopp till Resolutionsfonden motsvarande de ackumulerade förhandsbidrag som medlemsstaten hade betalat om den deltagit från början.10 Förutsatt att finansieringen sker med medel ur Resolutionsreserven, medför ett svenskt deltagande inga merutgifter för bankerna. Efter det att målnivån i Resolutionsreserven respektive Resolutionsfonden nåtts, kommer bankerna bara betala in ytterligare resolutionsavgifter respektive förhandsbidrag om målnivån underskrids.11 Vid ett deltagande beräknas bidragen enligt Resolutionsnämndens metod. Vilka skillnaderna blir efter det att målnivåerna i de båda fonderna uppnåtts är svåra att beräkna. Givet att svenska banker kan förväntas vara mindre riskfyllda än genomsnittet i bankunionen kan uttagen ur Resolutionsfonden över tid komma att överstiga uttagen ur Resolutionsreserven. Med andra ord borde det oftare uppstå ett behov att fylla på Resolutionsfonden jämfört med Resolutionsreserven. Samtidigt är det inte troligt att Resolutionsfonden, under normala omständigheter, kommer att belastas i någon större omfattning.12

Vid ett eventuellt deltagande kommer det att finnas kvarvarande medel i Resolutionsreserven även efter det att medel överförts till

9 Resolutionsreservens målnivå är 3 procent av garanterade insättningar att jämföras med Resolutionsfondens målnivå på 1 procent av garanterade insättningar. 10 Se vidare avsnitt 12.5.1. 11 Avgiftsuttaget kommer att öka i den utsträckning de garanterade insättningarna ökar och målnivån (i absoluta tal) justeras därefter. Se vidare avsnitt 8.2. 12 För en diskussion om betydelsen av skillnader i risknivå mellan svenska banker och bankerna i bankunionen för användning av Resolutionsfonden, se avsnitt 12.4.

Resolutionsfonden. Det finns inget i bankunionsregelverket som förhindrar att Resolutionsreserven bibehålls och kvarvarande medel används för att kompensera bankerna om de behöver betala in nya förhandsbidrag till Resolutionsfonden.

Ökade administrativa avgifter

Tillsynsavgifter till ECB

Finansinspektionens tillsyn av banker finansieras av avgifter som årligen tas ut av bankerna.13 Om Sverige väljer att delta i bankunionen kommer svenska banker att betala administrativa avgifter till både Finansinspektionen och ECB.14 Samtliga banker och andra kreditinstitut15 inom bankunionen betalar tillsynsavgift till ECB, oavsett om de är betydande eller mindre betydande. I Tabell 9.1 redovisas en grov uppskattning av de avgifterna16 svenska banker hade fått betala till ECB 2018. Bankerna är indelade efter Finansinspektionens fyra tillsynskategorier.17 Det totala, årliga avgiftsuttaget skulle kunna uppgå till totalt cirka 200 miljoner kronor (i 2018 års prisnivå).

13 Konsekvenser för finansieringen av Finansinspektionen behandlas i avsnitt 12.5.2. 14 År 2018 betalade svenska banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypotekskassan och leverantörer av datarapporteringstjänster sammanlagt 318,4 miljoner kronor i tillsynsavgifter till Finansinspektionen, enligt: Finansinspektionen (2019, 9 april) Prognos årliga avgifter 2019, promemoria. 15 Samt övriga institut som omfattas av SSM-förordningen. 16 Beräkningarna är baserade på ECB:s avgiftsnyckel för 2018 och data från Finansinspektionen. Beräkningarna kan ses som en uppskattning av avgiftsuttaget om Sverige hade deltagit i bankunionen. 17 Tillsynsavgiften består av en fast del och en variabel del. Den variabla delen bestäms dels av bankens storlek (mätt som totala tillgångar), dels dess riskprofil (mätt som totalt riskexponerat belopp, REA). www.bankingsupervision.europa.eu/organisation/fees/calculator/html/index.sv.html

Anm. 1 Kategori 1: Globalt systemviktiga institut (G-SII), andra systemviktiga institutioner (O-SII) och andra institutioner som bestäms av Finansinspektionen utifrån en bedömning av institutionens storlek och interna organisation samt verksamhetens art, omfattning och komplexitet. Kategori 2: Medelstora till stora institutioner, vilka inte ingår i kategori 1, som bedriver en inhemsk eller betydande gränsöverskridande verksamhet, verksamma inom flera affärsområden, inklusive ej bankverksamhet. Specialiserade institutioner med betydande marknadsandelar i sina affärs- eller betalningssystem, eller finansiella utbyten. Kategori 3: Små till medelstora institutioner som inte ingår i kategori 1 eller 2, bedriver en inhemsk verksamhet eller med icke-betydande gränsöverskridande verksamhet, och bedriver verksamhet inom ett begränsat antal affärsområden. Specialiserade institutioner med mindre betydande marknadsandelar i sina affärs- eller betalningssystem, eller finansiella utbyten. Kategori 4: Övriga mindre komplexa och små institutioner som inte faller inom kategori 3 eller 4. 2 Avrundat till närmaste tusental. Källa: ECB, Finansinspektionen och egna beräkningar.

Erfarenheterna från deltagande medlemsstater är att de nationella tillsynsmyndigheterna, trots att ECB tagit över det direkta tillsynsansvaret för betydande banker, har tvingats öka sin bemanning i en betydande omfattning för att svara upp mot ECB:s ökade krav. De nationella myndigheterna utför mellan två tredjedelar till tre fjärdedelar av det arbete som utförs inom tillsynsgrupperna. Även om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen och Finansinspektionen anpassar sin tillsyn till ECB:s mer inträngande men resurskrävande tillsyn, kommer Finansinspektionens banktillsynsverksamhet sannolikt behöva ökade resurser (se vidare avsnitt 12.5.2). Detta medför att bankernas avgifter till Finansinspektionen sannolikt kommer att öka i förhållande till nuvarande nivå också om Sverige står kvar utanför bankunionen.

Administrativa avgifter till Resolutionsnämnden

Riksgäldens verksamhet finansieras genom anslag och inte genom avgifter från bankerna. Inom bankunionen betalar alla banker och andra kreditinstitut18 årliga administrativa avgifter till Resolutions-

18 Samt andra institut som står under ECB:s direkta tillsyn (se PM SSM).

nämnden. Det innebär att om Sverige väljer att delta i bankunionen, måste svenska banker betala sådana avgifter. De administrativa avgifterna är kopplade till bankernas storlek och riskfylldhet. De 126 banker som 2018 var Resolutionsnämndens direkta ansvar svarade för 95 procent av avgifterna.19 År 2018 betalade knappt 80 procent av bankerna en avgift på mindre än 5 000 euro (cirka 54 000 kronor).

Tabell 9.2 redovisar en grov uppskattning av de administrativa avgifterna som svenska banker och andra kreditinstitut hade fått betala till Resolutionsnämnden 2019. Avgifterna fördelas mellan betydande banker och andra kreditinstitut (Kategori A) och mindre betydande banker och andra kreditinstitut (Kategori B). Det totala, årliga avgiftsuttaget skulle kunna uppgå till totalt cirka 40 miljoner kronor (i 2019 års priser).

Anm. 1 Kategori A: Betydande banker och andra kreditinstitut; Kategori B: Mindre betydande banker och andra kreditinstitut. 2 Avrundat till närmaste tusental. Källa: Single Resolution Board, Finansinspektionen och egna beräkningar.

9.2.4. Konsekvenser för bankernas finansieringskostnader

I Tabell 9.3 redovisas en kvalitativ bedömning av hur ett deltagande i bankunionen skulle kunna påverka de större svenska bankernas finansieringskostnader enligt nu gällande regelverk respektive på längre sikt. Det är framför allt kravet på efterställdhet som skulle kunna ha någon mer påtaglig effekt på bankernas finansieringskostnader på kort sikt. De reviderade reglerna för MREL-kraven som kommer att införas i svensk rätt med anledning av bankpaketet kommer sannolikt innebära mindre skillnader mellan svenska banker och banker inom bankunionen. Ett deltagande i bankunionen förväntas öka resursåtgången – och därmed kostnaderna – för tillsyn och regelefterlevnad samt för administrativa avgifter. Effekterna

19 För ytterligare information om de administrativa avgifterna till Resolutionsnämnden, se https://srb.europa.eu/en/content/administrative-contributions

bedöms vara begränsade för större banker. Högre kostnader för tillsyn respektive administrativa avgifter kan dock vara kännbara för de mindre bankerna. De svenska bankernas kostnader för de förhandsbidrag som ska betalas till Resolutionsfonden (om den understiger målnivån) förväntas inte påverkas av ett deltagande. Om Resolutionsfonden skulle komma att användas i stor utsträckning vid resolution av andra banker än de svenska, kommer förhandsbidragen till Resolutionsfonden sannolikt att bli högre än avgifterna till Resolutionsreserven hade blivit om Sverige står kvar utanför. Bedömningen är dock att Resolutionsfonden under normala omständigheter inte kommer att utnyttjas i någon större omfattning. Svenska bankers bidrag till återställandet av Resolutionsfondens målnivå kommer därtill vara begränsat.20

Avgörande för hur eventuella förändringar i kapitalkrav och krav på nedskrivningsbara skulder påverkar en banks finansieringskostnader på längre sikt är hur aktie- och fordringsägarna uppfattar att den finansiella risken i banken påverkas. Om bankens skuldsättningsgrad (dvs. totala tillgångar i relation till det egna kapitalet) minskar bör den bli mindre sårbar. Då behöver inte bankens aktieägare ha ett lika högt avkastningskrav för att kompensera för risk. Det gör i sin tur att bankens totala finansieringskostnader inte ökar i samma omfattning som kapi-

20 Se avsnitt 12.4.

talkravet ökar.21 På motsvarande sätt kan högre MREL-krav leda till att innehavare av de nedskrivningsbara skulderna ställer högre krav på att banken inte ska ta för höga risker. Det kan innebära att andra former av skuldfinansiering (t.ex. icke efterställda obligationer) blir billigare.22Det finns studier som försöker kvantifiera effekterna av ökade kapitalkrav på bankernas finansieringskostnader. Enligt dessa studier tycks högre kapitalkrav på lång sikt leda till en viss ökning av bankernas totala finansieringskostnader.23

En sammanfattande bedömning är att utifrån nu gällande regel-

verk skulle ett deltagande i bankunionen troligen innebära att större

svenska banker fick något lägre finansieringskostnader på kort sikt. Detta beror på att dessa banker skulle omfattas av lägre krav på efterställdhet när det gäller uppfyllandet av MREL-krav. På längre sikt bedöms ett deltagande inte få några avgörande effekter på större svenska bankernas finansieringskostnader. Framför allt beror det på att skillnader i krav inom EU, inklusive utformningen av MRELkrav, bedöms minska till följd av genomförandet av de nya kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna.

9.3. Effekter på kreditgivning till företag och hushåll

På lång sikt måste en banks aktieägare få samma förväntad avkastning som aktieägarna i andra banker av samma typ, i annat fall kommer kapitalet att styras om till de banker som erbjuder högre avkastning. På motsvarande sätt måste aktieägarna i bankerna få samma riskjusterade avkastning som aktieägarna i andra företag, i annat fall kommer kapitalet att styras om till andra sektorer och omfattningen av den finansiella sektorn krymper. Det innebär att om bankens

21 Enligt det s.k. Miller-Modigliani teoremet ska ett företags finansieringskostnader inte påverkas av vilken kapitalstruktur, dvs. andelen eget kapital i förhållande till skulder, det väljer. I praktiken finns det en rad faktorer som talar för att kapitalstrukturen spelar roll. Exempelvis är skuldräntor avdragsgilla mot bolagsskatt, vilket utdelningar till aktieägare inte är. Det gör att det blir relativt sett dyrare för ett företag att finansiera sig med eget kapital. När det gäller banker, kan omfattningen av finansiella skyddsnät (se kapitel 8) ha betydelse. När skyddsnäten i någon utsträckning skyddar bankens borgenärer från förluster, minskar incitamenten för borgenärerna att acceptera en lägre ersättning (räntor) bara för att banken blir säkrare. 22 Se vidare Eliasson m.fl. (2014). 23 Eliasson m.fl., ibid, kommer fram till slutsatsen att svenska bankers totala finansieringskostnad ökar något till följd av minimikraven på nedskrivningsbara skulder. Även Riksgälden kommer till en liknande slutsats, se Riksgälden (2017) Tillämpning av minimikravet på nedskrivningsbara skulder.

finansieringskostnader ökar kommer utbudet av banktjänster på lång sikt att minska.24 Därmed kan regulatoriska krav och andra kostnader som påförs bankerna även få realekonomiska effekter om det blir svårare eller dyrare för företag och hushåll att låna. Detta avsnitt redogör för potentiella konsekvenser för kreditgivningen till företag och hushåll av ett svenskt deltagande i bankunionen när det gäller tillsyn (9.3.1) respektive regulatoriska krav (9.3.2).

9.3.1. Effekter av tillsynens utformning

Banker kan förväntas anpassa sin utlåning till hur tillsynen är utformad. Det finns fyra, huvudsakliga sätt som tillsynen kan påverka bankernas beteende: – God tillsyn försvårar för banker som vill ta olämpligt höga risker. – På systemnivå leder god tillsyn till minskad risk för kriser. – Tillsynsprocessen belastar bankerna (tid och resurser) och ökar

kostnaderna. – ”Fel” tillsyn stör kreditgivningen och försämrar resursalloker-

ingen i ekonomin. – Strikt tillsyn kan göra att banker försöker undkomma bank-

regleringar genom att förmedla krediter via s.k. skuggbanker.25

Det finns ett fåtal studier av hur utformningen av tillsynen påverkar bankernas beteende och vilka eventuella effekter ett förändrat beteende kan ha på kreditgivningen. Två studier finner att banker inom euroområdet, i förväntan om att ECB skulle ta över tillsynen av dem, i genomsnitt minskade sina tillgångar.26 I synnerhet gällde det banker med låg kapitaltäckning. Bankerna minskade också sitt beroende av marknadsfinansiering. Resultaten indikerar vidare att bankerna

24 I vilken form (pris eller volym) denna övervältring av kostnaderna på företag och hushåll beror på hur marknaden för olika banktjänster fungerar. Capelle-Blanchard och Havrylchyk (2017) analyserar i vilken utsträckning banker övervältrar resolutionsavgifter på sina kunder. Resultaten visar att resolutionsavgifterna i första hand överförs på hushållens lånekostnader, dvs. kunder med få alternativa finansieringsmöjligheter. 25 Skuggbanker (eng. shadow banking) är, enkelt uttryckt, finansiella företag som ägnar sig åt kreditförmedling men som inte omfattas av samma regelverk som ”traditionella” banker. 26 Fiordelesi m.fl. (2017), Eber och Minoiu (2016).

uppfattade ECB:s tillsyn som mer inträngande än den nationella och att de därför försökte undkomma att bli föremål för den.27 Studier av vilka effekter striktare tillsyn har på banker i USA antyder att bankerna anpassar sin utlåning.28 Striktare tillsyn leder till minskad utlåning, framför allt till mer riskfyllda företag.

Det är ännu för tidigt att bedöma vilken effekt den gemensamma tillsynen inom bankunionen har haft på bankernas kreditgivning. Ett välgrundat svar på den frågan kräver fler studier, som också beaktar effekterna på längre sikt. En mer inträngande tillsyn kan innebära ett mindre kreditutbud i goda tider, men innebär samtidigt att banker blir mindre sårbara för påfrestningar. Om en mer inträngande tillsyn minskar risken för finanskriser är det troligt att sådan tillsyn leder till ett ökat kreditutbud över tiden.29

9.3.2. Effekter av regulatoriska krav

Det finns ett antal studier som försöker kvantifiera hur ökade kostnader till följd av regulatoriska krav påverkar bankernas låneräntor (räntemarginaler) respektive kreditutbud. Högre kapitalkrav tycks på lång sikt leda till en viss ökning av de räntor som kunderna får betala.30 Högre kapitalkrav har enligt studierna inte haft någon långsiktigt åtstramande effekt på kreditgivningen, även om det finns skillnader i effekter mellan studier.31 Däremot har högre kapitalkrav en tydligt åtstramande effekt på kreditgivningen på kort sikt.32 Skillnaden mellan effekterna på kort och lång sikt hänger sannolikt samman med att det är kostsamt för bankerna att uppfylla högre kapitalkrav med nytt aktiekapital eller minskade utdelningar till aktieägarna (dvs. genom att behålla en större del av vinsterna i banken) på kort sikt. Det leder till att bankerna i stället väljer att reducera skuldsättningsgraden genom att sälja av tillgångar, vilket i sin tur reducerar utbudet av krediter.

27 Tillsynen av amerikanska banker med delstatstillstånd (eng. state chartered banks) är striktare när den utförs av Federal Reserve än av delstatens tillsynsmyndighet. Tillsynsansvaret roterar mellan delstatsmyndigheterna och Federal Reserve enligt ett visst schema. Se Agarwal m.fl. (2014). 28 Deli m.fl. (2019), Danisewicz, m.fl. (2018). 29 Se Bernanke (2018). 30 Boissay m.fl. (2019). 31 Ibid. 32 Ibid.

Om ett deltagande i bankunionen leder till att svenska bankers finansieringskostnader blir påtagligt lägre, vilket inte är troligt, skulle det kunna leda till ett högre kreditutbud på kort sikt. De långsiktiga realekonomiska effekterna av regulatoriska krav beror, i likhet med effekterna av tillsynens utformning, framför allt på om kraven kan göra det lättare att upprätthålla finansiell stabilitet.33 Tidigare finanskriser har tydligt visat att banker försöker säkra sin överlevnad genom att minska kreditgivningen, i synnerhet till mer riskfyllda kunder med sämre betalningsförmåga (t.ex. mindre företag och hushåll med lägre inkomster).34

9.4. Bankunionens betydelse för EU:s framtida bankstruktur

Bankunionen kan förväntas förändra bankernas affärs- och konkurrensvillkor på flera sätt. Banker kan komma att förändra sina affärsmodeller (dvs. rättslig, finansiell och organisatorisk struktur) eller verksamhetsinriktning för att svara upp mot de krav som Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden ställer. Det kan också handla om att banker kan finna det mer attraktivt att expandera utanför landsgränserna. Bankunionen kan, i den utsträckningen den bidrar till att minska fragmenteringen av bankmarknaderna, även bidra till att jämna ut kapitalkostnader och makroekonomiska risker mellan medlemsstaterna.

Detta avsnitt diskuterar vilken betydelse bankunionen kan ha för att driva fram strukturella förändringar av europeisk bankmarknad och vilka konsekvenserna, i så fall, kan bli för svenska banker. Avsnitt 9.4.1 diskuterar effekter på bankernas affärsmodeller. Avsnitt 9.4.2 diskuterar förutsättningarna för en ökad integration på EU:s inre marknad för finansiella tjänster mot bakgrund av den fragmentering som ägt rum efter den globala finanskrisen. Slutligen diskuterar avsnitt 9.4.3 förutsättningarna för att bankunionen ska bidra till att minska skillnaderna i kapitalkostnader och till ökad makroekonomisk riskdelning.

33 Det finns ett stort antal studier av effekterna av högre kapitalkrav på finansiell stabilitet. Studierna finner i allmänhet att högre kapitalkrav har en positiv effekt för finansiell stabilitet. För Sverige: Almenberg m.fl. (2017). För Danmark: Guldbæk Mikkelsen och Pedersen (2017). 34 Det finns även empiriskt stöd för att banker som har högre (och bättre) kapitaltäckning, upprätthåller utbudet av lån i krisperioder, se t.ex. Gambacorta och Marques‐Ibanez (2011).

9.4.1. Effekter på bankernas affärsmodeller

Banker inom bankunionen uppvisar en stor variation när det gäller affärsmodeller. Det är således en utmaning för Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden att anpassa krav, metoder och arbetssätt till bankernas olikheter. Enligt SSM-förordningen ska ECB i sin tillsyn ”… ta fullständig hänsyn till olika typer av kreditinstitut, deras storlek

och affärsmodeller”.35 Vidare ska ECB tillämpa relevanta regelverk så

som de har genomförts i nationell rätt. Mot denna bakgrund finns det ett visst rättsligt ”skydd” för att tillsynen inte ska leda till en konvergens mot en typ av affärsmodell. Samtidigt arbetar ECB för att minska de val och nationella anpassningar som medlemsstaternas tillsynsmyndigheter har gjort inom det utrymme som det gemensamma regelverket lämnar. Det är befogat utifrån både målsättningen att skapa en integrerad bankmarknad och minska stabilitetsriskerna. En stabilitetsrisk är den låga lönsamheten som bankerna i bankunionen, i genomsnitt, uppvisar. Bankers lönsamhet är kopplad till affärsmodeller och mot bakgrund av det har ECB valt att ge analys av affärsmodeller hög prioritet.36 Här skiljer sig dock knappast ECB:s ansats från Finansinspektionens.

Gemensam tillsyn och resolution inom bankunionen kan på sikt komma att påverka bankernas affärsmodeller. Denna påverkan kan vara både direkt och indirekt. Med direkt påverkan avses att tillsyns- och/eller resolutionsmyndigheterna tillämpar regler på ett visst sätt eller ställer uttryckliga krav på bankerna som gör att dessa behöver anpassa sina affärsmodeller. Det kan t.ex. handla om krav på bankernas lednings- och styrningsformer. Indirekt påverkan uppstår som en funktion av att bankunionen blir ett större, enhetligt marknadsområde, vilket i sin tur kan göra vissa affärsmodeller mer lönsamma än andra.

35 Artikel 1 i SSM-förordningen. 36 ECB (2018, 18 september) Insufficient strategic steering may exacerbate banks’ profitability challenges, pressmeddelande.

ECB lägger stor tyngd vid tillsyn av styrelse- och ledningsformer i bankerna

ECB lägger stor vikt vid tillsyn av bankernas styrnings- och ledningsformer. Detta tillsynsområde innefattar inte bara ägar- och ledningsprövning, utan inkluderar tillsyn av hur en banks styrelse är sammansatt37 och styrningen av bankens system för riskhantering och internrevision.38 ECB:s tillsyn omfattar även hur styrelsen arbetar och vilken dokumentation som sker av styrelsemöten. Finansinspektionen har i grunden en likartad ansats men ECB går i vissa avseenden längre t.ex. genom att representanter för ECB deltar vid styrelsemöten. Detta bekräftas av (större) banker inom bankunionen. Oaktat vikten av att ha väl fungerande styrnings- och ledningsformer i en bank, ter sig ECB:s tillsyn på detta område som mycket detaljerad och inträngande. Vilka konsekvenser det i förlängningen kan få för bankernas affärsmodeller är svåra att bedöma.

Bankunionen kan leda till ökad filialisering

En bankkoncern kan välja att organisera sin utländska verksamhet i filialer eller i dotterbolag. Även om bankers val av organisationsform för sin utländska verksamhet framför allt styrs av hur banken i övrigt är organiserad, vilken typ av tjänster den erbjuder och andra marknadsfaktorer har utformningen av bankregelverken betydelse. Den finns ur en banks perspektiv skalfördelar med en filialstruktur. Banken kan då ha en och samma finansförvaltning och behöver inte ha separat kapital- och likviditetstäckning för verksamheter i andra länder. Därtill har filialer inte separata styrelser.39 Om en internationellt aktiv bank huvudsakligen tillhandahåller konsument- och företagskrediter och finansierar sig huvudsakligen med lokala insättningar, kan dotterbolagsmo-

37 ECB fäster stor vikt vid att bankernas styrelse ska vara bemannade med tillräckligt många oberoende ledamöter, dvs. ledamöter med obefintlig eller ringa koppling till annan finansiell verksamhet i syfte att undvika intressekonflikter och ”grupptänkande”. Behovet av att stärka bankstyrelserna inklusive att få in extern kompetens och minska risken för intressekonflikter är en del av det förändrade bankregelverket som infördes i och med kapitaltäckningsdirektivet (CRD IV). Eba har tagit fram riktlinjer för hur styrelseledamöternas lämplighet ska bedömas. Dessa riktlinjer är emellertid inte precisa med vad som avses med ”oberoende”, se ECB (2017, maj). ”Guide to fit and proper assessments”. En strikt bedömning av vilka ledamöter som är tillräckligt oberoende kan medföra problem för exempelvis kooperativa banker och sparbanker vars affärsmodell – och därmed styrnings- och ledningsformer – bygger på en nära koppling till bankens insättare och har särskilda former för att tillsätta styrelseledamöter. 38 Se ECB (2016) SSM supervisory statement on governance and risk appetite. 39 Fiechter m.fl. (2011) diskuterar för- och nackdelar med filialer respektive dotterbanker.

dellen vara mer fördelaktig. Dotterbanker är mer fördelaktiga på marknader som kännetecknas av hög (makroekonomisk) risk; moderbankens investering i dottern är begränsad till aktiekapitalet. Dotterbanker kan också göra det lättare för moderbanken att lämna en marknad, t.ex. genom att sälja banken till en inhemsk förvärvare.

Integrerad bankmarknad ökar skalfördelarna med filialer

Ett av målen med den inre marknaden för finansiella tjänster är att skapa en marknad på vilken banker kan bedriva sin verksamhet med

ett banktillstånd. I den utsträckning bankunionen bidrar till att skapa

en genuin inre marknad, med allt färre hinder för gränsöverskridande bankverksamhet, torde det innebära att bankerna i en ökad utsträckning bedriver sin utländska verksamhet (inom EU) genom filialer snarare än genom självständiga enheter (dvs. dotterbanker). En förklaring till det är att det blir lättare att dra nytta av skalfördelarna med filialer på en större marknad än om marknaden är differentierad utefter landsgränser.40

Anpassning till Resolutionsnämndens föredragna resolutionsstrategi

Resolutionsnämnden har som utgångspunkt att resolution av bankkoncerner inom bankunionen ska ske genom en enda ingångspunkt (eng.

Single Point of Entry, SPE).41 Denna resolutionsstrategi är mer lämpad

för centraliserade bankgrupper med betydande lån (finansiering) inom koncernen. Det är rimligt att SPE är huvudsaklig resolutionsstrategi inom Resolutionsmekanismen eftersom såväl dotter- som moderbank omfattas av samma regeltillämpning. Det gör att valet mellan en filialstruktur eller en dotterbanksstruktur blir mindre relevant utifrån ett resolutionsperspektiv. Eftersom kostnaderna att driva den utländska verksamheten i dotterbanker, som nämns ovan, i regel är högre än för filialer, kan en ”påtvingad” SPE-strategi skapa incitament till filialisering.

40 Under 1990-talet genomfördes avregleringar i USA som möjliggjorde för banker att etablera filialer i andra delstater. Utvecklingen därefter visar på en kraftig ökning av antalet filialer. Se Kroszner (2006, 6 april) The Effect of Removing Geographic Restrictions on Banking in the United States: Lessons for Europe, tal, i London. Dessa erfarenheter är inte direkt överförbara på EU, bl.a. eftersom USA är en jurisdiktion och språkliga och kulturella skillnader är betydligt mindre mellan amerikanska delstater än mellan EU:s medlemsstater. 41 Se Förklaringsruta Resolutionsstrategier för gränsöverskridande bankkoncerner i avsnitt 6.5.2.

Möjliga konsekvenser för svenska banker

Ett svenskt deltagande i bankunionen kommer sannolikt innebära att ett större fokus läggs på bankernas affärsmodeller jämfört med i dag. Huruvida det leder till att det blir svårare att hävda specifika affärsmodeller är oklart. Erfarenheterna från (större) banker i bankunionen är att ECB hade en tendens till att betona enhetlighet i affärsmodeller under Tillsynsmekanismens första år men att det nu finns en ökad kunskap om och förståelse för olika affärsmodeller.

Svenska bankers verksamheter utomlands drivs såväl genom filialer som genom dotterbanker. De svenska banker som har gränsöverskridande verksamhet skulle vid ett deltagande i bankunionen stå under ECB:s direkta tillsyn, oavsett deras organisationsform. Redan i dag står SEB:s och Swedbanks dotterbanker i de baltiska länderna under ECB:s direkta tillsyn i kraft av sin marknadsledande ställning på de lokala marknaderna. I vilken utsträckning ett deltagande i bankunionen gör det mer attraktivt att omvandla dessa dotterbanker till filialer är osäkert. Det kan emellertid noteras att Nordea – innan huvudkontoret flyttades till Helsingfors i oktober 2018 – omvandlade sina dotterbanker (med vissa undantag) till filialer. Om svenska banker väljer att omvandla sina utländska dotterbanker till filialer kommer det att innebära ett större potentiellt åtagande för Riksbanken att tillhandahålla nödlikviditet. Det kan också innebära ett potentiellt högre tryck på den svenska insättningsgarantin; det är hemlandets insättningsgarantisystem som ansvarar för att även ersätta insättare i utländska filialer. Utgångspunkten är dock att större svenska banker ska försättas i resolution, varför det är osannolikt att insättningsgarantin kommer att aktiveras för dessa banker.42

42 Se avsnitt 8.4.

9.4.2. Mer gränsöverskridande bankverksamhet ett av målen med bankunionen

Integrerade bankmarknader – eller finansiella marknader mer generellt – möjliggör riskdelning mellan länder, vilket har positiva effekter för såväl finansiell som makroekonomisk stabilitet.43 Banker som har utlåning i flera länder blir inte lika beroende av ekonomiska förhållanden på hemmamarknaden.44 Det kan dock finnas omständigheter som är specifika för bankmarknaderna som begränsar de positiva effekterna av internationell riskdelning. Internationellt verksamma banker kan bli för stora och komplexa för ett enskilt land att hantera om de hamnar i problem.45 Mot den bakgrunden finns det argument för att en minskad fragmentering av bankmarknaderna inom EU ska ha en stabiliserande effekt på längre sikt. I synnerhet inom euroområdet skulle det vara av godo eftersom penningpolitiken inte kan anpassas till konjunkturen i enskilda länder. Det förutsätter emellertid att tillsynen och krishanteringen kan hantera eventuella negativa effekter av större och mer komplexa banker. En annan förutsättning för en positiv (netto-)effekt av ökad integration är sannolikt att riskerna i bankerna inom euroområdet fortsätter reduceras (se även avsnitt 12.3). Så länge banksystemen i flera euroländer uppvisar svagheter, kan det vara så att de negativa spridningseffekterna av ökad integration dominerar. Förutom den stabiliserande effekt gränsöverskridande bankverksamhet kan ha, öppnas möjligheter till ökad konkurrens och därmed att minska skillnader i lånekostnader mellan medlemsstater och öka utbudet av banktjänster.

Ett av huvudmotiven för att inrätta bankunionen var att vända den tillbakagång i gränsöverskridande bankverksamhet inom EU som ägt rum efter den globala finanskrisen. Gemensam tillsyn och resolution av de stora bankerna inom euroområdet ska borga för att enskilda bankers finansierings- och konkurrensvillkor inte beror på hur nationella myndigheter tillämpar det gemensamma regelverket

43 För en diskussion om hur internationell bankverksamhet påverkar finansiell och makroekonomisk stabilitet, se Allen m.fl. (2011). De avregleringar av bankmarknaderna som genomfördes i USA från slutet av 1970-talet till mitten av 1990-talet ledde till minskad volatilitet (mellan delstaterna) i produktionen, se Strahan (2003). 44 Visserligen utsätter sig en internationellt verksam bank för ekonomiska risker på sina utlandsmarknader. Men ett standardresultat från portföljvalsteori är att variansen i en diversifierad tillgångsportfölj är lägre än i en icke-diversifierad portfölj. Med andra ord är nettoeffekten av diversifiering (eller riskdelning) positiv. 45 Allen m.fl., ibid.

eller vilka metoder de använder. I förlängningen kan bankunionen också bidra till en konsolidering av banksystemen i flera av euroländerna, vilket det finns ett stort behov av.46 Det handlar framför allt om att öka lönsamheten genom att bättre utnyttja de stordriftsfördelar som större bankkoncerner kan ge.

Gränsöverskridande bankverksamhet minskade efter finanskrisen

Från början av 2000-talet och fram till den globala finanskrisen bröt ut 2008, ökade gränsöverskridande bankverksamhet i världen snabbare än både den samlade produktionen och handeln med varor och tjänster. Utvecklingen var särskilt stark i Europa. Efter den globala finanskrisen har gränsöverskridande bankverksamhet, mätt som bankernas utländska fordringar47, minskat i flera europeiska länder, inte minst inom euroområdet48 (Figur 9.1). Amerikanska bankers gränsöverskridande fordringar ökade under den globala finanskrisen men har sedan dess reducerats betydligt. I början av 2018 var fordringarna nere på samma nivå som vid finanskrisens utbrott. Banker i ”Resten av världen” (ROW) har stadigt ökat sina utländska fordringar.49 Den globala finanskrisen fick inte lika allvarliga konsekvenser för denna grupp av länder som för USA och Europa. Svenska banker ökade sina utländska fordringar fram till 2014, för att sedan dra ned på dem. I början av 2018 var svenska bankers gränsöverskridande fordringar i stort sett på samma nivå som vid finanskrisens utbrott.

46 Se t.ex. Nouy (2017, 27 september). Too much of a good thing? The need for consolidation in the European banking sector, tal vid the VIII Financial Forum, Madrid. Handelsblatt Online (2018, 6 maj). Europe’s banking consolidation conundrum, artikel. 47 Se Emter m.fl. (2019). Det är framför allt gränsöverskridande lån mellan banker, s.k. interbanklån, som har minskat. Lån till icke-finansiella motparter, dvs. hushåll, icke-finansiella företag och offentliga institutioner (t.ex. stater), förändrades i stort sett inte alls. 48 När det gäller banker som är baserade i euroländer är det framför allt utlåning till andra EUländer (både andra euroländer och länder som inte har euron som valuta) som har minskat. Utlåningen till länder utanför EU har däremot återhämtat sig, även om nivån är längre än vid finanskrisens utbrott. 49 I ”Resten av världen” (ROW) ingår Australien, Hong-Kong, Japan, Kanada och Singapore.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

USA Sverige ROW Euro Danmark Storbritannien

Anm. 1. Fyra kvartals glidande medelvärde. Anm 2. I Euroområdet ingår Belgien, Cypern, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Tyskland och Österrike. I ”Resten av världen” (ROW) ingår Australien, Hong-Kong, Japan, Kanada och Singapore Källa: BIS Locational Data och egna beräkningar.

En viktig förklaring till att banker inom euroområdet minskade sin utlåning efter finanskrisen var en successivt minskad återbetalningsförmåga hos låntagarna.50 Under eurokrisen påverkades bankernas gränsöverskridande utlåning negativt i de fall där värdlandets offentliga finanser var svaga. Den s.k. redenomineringsrisken – risken för att ett euroland skulle lämna valutasamarbetet och ersätta euron med en egen valuta – påverkade i samma negativa riktning. Den expansiva penningpolitik som ECB, men även andra centralbanker, fört för att mildra den djupa lågkonjunkturen efter finanskrisen tycks ha bidragit till att hålla uppe bankernas utlandsfordringar.51

50 Emter m.fl. (2019). Det finns ett starkt samband mellan andelen nödlidande lån i ett land och styrkan i tillbakagången i gränsöverskridande utlåning till det landet. Sambandet gäller såväl lån mellan banker som lån till andra sektorer. 51 Bremus och Fratzscher (2015) och IMF (2015) Global Financial Stability Report, oktober.

Färre gränsöverskridande fusioner och förvärv efter finanskrisen 52

En särskild form av finansiell integration är gränsöverskridande fusioner och förvärv, dvs. när en bank i ett land förvärvar eller går samman med en bank i ett annat land. Gränsöverskridande fusioner och förvärv har, i likhet med annan gränsöverskridande bankverksamhet, minskat inom euroområdet efter finanskrisen. Det gäller såväl antalet fusioner och förvärv som värdet av varje enskild affär. Även fusioner och förvärv inom enskilda euroländer har minskat, men inte alls i samma omfattning som de gränsöverskridande. Utvecklingen inom euroområdet står i kontrast mot utvecklingen i USA där antalet fusioner och förvärv har ökat sedan finanskrisen, såväl inom som mellan delstater. Det tycks således som att euroområdet och USA har svarat olika på den globala finanskrisen när det gäller konsolidering och omstrukturering av bankmarknaderna.

En tänkbar förklaring till att relativt få fusioner och förvärv sker inom den europeiska banksektorn är bankernas svaga lönsamhet.53Konjunkturen har varit svag, i synnerhet inom euroområdet, vilket i kombination med historiskt låga räntor och en hög andel nödlidande lån, pressat tillbaka bankernas lönsamhet. En annan tänkbar, kompletterande förklaring är att reglering och tillsyn av bankerna alltjämt utformas med beaktande av nationella preferenser. Det gör det kostsamt att förvärva utländska banker på grund av att likviditet och kapital inte kan föras fritt inom en gränsöverskridande koncern.

Bankunionen kan öka integrationen av bankmarknaderna inom EU

Bankunionen kan komma att fungera som en katalysator för gränsöverskridande bankaffärer och därmed till ökad finansiell integration inom EU. Det finns även ett tänkbart scenario där bankunionen får en begränsad betydelse och konsolideringen av banksystemen

52 Detta avsnitt bygger på ECB (2017) Financial Integration in Europe, maj. 53 Det finns också strukturella skillnader mellan USA och EU. En viktig skillnad är att USA har gemensam tillsyn och ett gemensamt finansiellt skyddsnät (t.ex. insättningsgaranti). Det gör att det i dessa avseenden inte blir någon större skillnad beroende på i vilken delstat en bank växer genom fusioner eller förvärv. Därtill finns det inga språkliga barriärer och de legala barriärerna är väsentligt lägre än inom EU.

huvudsakligen sker inom nationsgränserna – eller där bankverksamheten t.o.m. åternationaliseras.54

I ett scenario där bankunionen har en katalytisk effekt på gränsöverskridande bankverksamhet, ger en mer enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket mindre incitament för banker att lokalisera sin verksamhet utifrån hur tillsyn utövas eller hur regulatoriska krav utformas. Det gör också att kostnadsskillnaderna mellan inhemsk och utländsk bankverksamhet minskar. En mer inträngande tillsyn kan, vidare, bidra till att bankerna blir mer genomlysta, vilket minskar osäkerheten för en förvärvande bank. Ökad enhetlighet i tillsynen i kombination med gemensam finansiering av resolution (och i förlängningen eventuellt insättningsgaranti) kan, slutligen, leda till att nationella tillsyns- och resolutionsmyndigheter blir mindre benägna att värna dotterbolag till internationella koncerner. Det kan innebära att kapital- och likviditetshanteringen inom bankkoncerner blir effektivare, vilket ökar avkastningen på etableringar i andra länder.55

Bankers beslut att etablera eller förvärva bankverksamhet inom EU påverkas i hög grad av faktorer som i allt väsentligt (än så länge) inte är harmoniserade, t.ex. insolvensrätt, beskattningssystem, arbetsrättsreglering, tillgång till humankapital och aktiebolagslagstiftning.56Frånvaron av en gemensamt finansierad insättningsgaranti kan också göra det för osäkert för banker att expandera utomlands.57 Bankunionen är med andra ord ingen garanti för att fragmenteringen av EU:s banksystem ska minska. Bankunionen torde likväl ge bättre förutsättningar för att så ska ske jämfört med om tillsyn och resolution hanterades på nationell nivå (låt vara att det gemensamma regelverket gäller inom hela EU och dessutom innehåller bestämmelser om samarbete mellan myndigheterna). I första hand beror detta på att regler tillämpas mer enhetligt och nationella undantag tas bort (eller i vart fall inte utnyttjas). I andra hand hänger det ihop med att Tillsyns-

54 Givetvis finns det andra faktorer som inte är relaterade till bankunionen som påverkar trenderna vad gäller gränsöverskridande bankverksamhet. Viktiga faktorer är sannolikt den makroekonomiska utvecklingen samt vilken effekt nuvarande bankregelverk kommer att ha för gränsöverskridande banker och hur regelverken utvecklas framöver. 55 Enria, (2018, 17 september) Fragmentation in banking markets: crisis legacy and the challenge of Brexit, tal vid BCBS-FSI High Level Meeting for Europe on Banking Supervision. 56 Sicilia m.fl. (2013). 57 The Economist (2018, 12 juli) Fumbling in the dark - Why the euro zone hasn’t seen more cross-border bank mergers. And why you shouldn’t hold your breath waiting.

nämnden och Resolutionsnämnden kan bli en starkare ”röst” för en mer integrerad bankmarknad.

Det kan konstateras att sedan bankunionen inrättades har det inte skett någon påtaglig återintegrering av bankmarknaderna inom euroområdet. Detsamma gäller gränsöverskridande fusioner och förvärv. Om något tycks det skett en åternationalisering; konsolideringen av euroområdets banker sker huvudsakligen inom landsgränserna.58

Mer integrerade finansmarknader påverkar även svenska banker

I den utsträckningen bankunionen ger bättre förutsättningar för gränsöverskridande bankverksamhet kan svenska banker se affärsmöjligheter i konsolideringen av banker i euroländerna. På motsvarande sätt kan ett deltagande i bankunionen göra svenska banker mer attraktiva som förvärvsobjekt men även att banker med huvudkontor i bankunionen finner det mer lönsamt att etablera (ny) verksamhet på den svenska marknaden. Mer enhetlig tillsyn och tillämpning av krav inom bankunionen kan, om Sverige deltar, göra det lättare för utländska investerare att jämföra och förstå svenska banker. Det kan vara en faktor som gör svenska banker mer attraktiva som förvärvsobjekt. I den utsträckning svenska bankkoncerner ökar sin närvaro på utländska marknader, t.ex. genom uppköp, leder det till att den svenska banksektorns storlek i förhållande till svensk ekonomi som helhet kommer att öka. Om ett deltagande i bankunionen leder till att tillsyn och resolution blir mer effektiv, behöver en större banksektor inte utgöra ett hot mot finansiell stabilitet i Sverige. Även om det inte är självklart att större, gränsöverskridande banker ökar risken för finansiell instabilitet, är det ändå en viktig aspekt att ta i beaktande.

Svenska bankers gränsöverskridande verksamhet är i stor utsträckning koncentrerad till Norden och Baltikum. Det gäller även för finansiell verksamhet i stort.59 Svenska monetära och finansiella instituts fordringar i Norden (exklusive Island) och Baltikum utgör

58 Goncalves Raposo och Wolff (2017, 13 september). How has banking union changed mergers and acquisitions?, blogginlägg, Bruegel. 59 Det svenska finansiella systemet (inkluderat kapitalmarknaderna) är mer integrerat med Norden-Baltikum än med EU som helhet. Länkarna är främst drivna av ägande, vilket kommer till uttryck i de gränsöverskridande svenska bankernas närvaro i den nordisk-baltiska regionen. Se Beck (2019).

tillsammans 53 procent av de totala fordringarna i utlandet (se Figur 9.2). Sverige är också värdland för flera, förhållandevis stora nordiska banker: Nordeas filial och två dotterbolag, Danske banks filial och dotterbolag samt DNB:s filial. Därtill domineras den svenska bankmarknaden av svenskägda banker.60

28%

14%

39%

1% 9%

9%

EU exkl Norden och Baltikum

Baltikum

Norden exkl Island

Övriga Europa exkl Norge

USA

Övr utlandet, int org och ofördelat

Anm. Riksbankens fordringar i utlandet ingår inte. Källa: Statistiska centralbyrån.

Den svenska banksektorn är förhållandevis lite geografiskt diversifierad i jämförelse med andra, större banksektorer inom EU.61Mindre fragmenterade bankmarknader inom EU skulle därmed kunna leda till att den svenska banksektorn blir mer diversifierad. Det kan i sin tur ha positiva stabilitetseffekter.

60 I termer av utlåning till allmänheten (dvs. hushåll, företag, kommuner m.fl.) uppgick utlandsägda bankers samlade marknadsandel till cirka 21 procent per den 31 december 2018. Nordeas och Danske banks filialer svarade för 18 procentenheter. Källa: Svenska bankföreningen. Bank- och finansstatistik 2018. 61 Allen m.fl, (2011)., ibid.

9.4.3. Bankunionens betydelse för integrerade kapitalmarknader och riskdelning

En geografiskt segmenterad bankmarknad, vilket den europeiska bankmarknaden alltjämt är i vissa avseenden, ger upphov till två typer av samhällsekonomiska kostnader. För det första kan det bli för mycket sparande i förhållande till investeringsmöjligheter i vissa länder medan det omvända råder i andra. Det medför att kapitalkostnaden kommer att skilja sig åt mellan länder. För det andra leder geografisk segmentering till att företag och hushåll blir mycket mer beroende av inhemska makroekonomiska störningar; de saknar möjligheter att geografiskt sprida sina risker.

Riskdelning via gränsöverskridande kreditgivning, finansiering och finansiella placeringar har möjliggjort för företag och hushåll att ”försäkra sig” mot inhemska (eller regionala) ekonomiska risker.62 I USA avreglerades bankmarknaderna successivt från 1970- till mitten av 1990-talet. Banker gavs möjlighet att etablera filialer i andra delstater och restriktioner på förvärv och samgående över delstatsgränserna slopades. Avregleringarna medförde att företag och hushåll som behövde låna fick tillgång till finansiering från sparare i andra delstater och att dessa sparare i sin tur fick fler investeringsmöjligheter med högre avkastning. Resultatet blev att kapitalkostnader utjämnades och att kapitalet (sparandet) användes mer effektivt.63När företag och hushåll kunde låna och placera sitt sparande i andra delstater blev de dessutom mindre exponerade mot konjunkturförändringar i den egna delstaten.64 Avregleringarna ledde med andra ord till en ökad inkomstförsäkring.65

Om bankunionen leder till ökad gränsöverskridande bankverksamhet kan det innebära en mer effektiv användning av kapital, vilket på längre sikt kan öka produktiviteten. Mer gränsöverskridande bankverksamhet kan också bidra till att minska inkomstsvängningar och därmed till makroekonomisk stabilitet. Positiva stabilitetseffekter förutsätter att tillsynen över bankerna förmår att förhindra att kapitalrörelser inte blir så stora att de skapar obalanser liknande de som föregick eurokrisen.66

62 Asdrubali m.fl. (1996) samt Hepp och von Hagen (2012). 63 Becker (2007). 64 Demyanyk m.fl. (2007). 65 I synnerhet ledde avregleringen till att inkomsterna för småföretagare blev mindre känsliga för ekonomiska störningar i den egna delstaten. 66 Se även avsnitt 2.3.

9.5. Bankunionen och Sverige som finansiellt centrum

Bankverksamhet och annan finansiell verksamhet tenderar att vara koncentrerad till vissa städer, s.k. finansiella centra. Ett finansiellt centrum utmärks av att finansiella företag med olika typer av verksamhet är lokaliserad inom en begränsad yta, vilket underlättar kontakter och samarbete.67 I detta avsnitt diskuteras vilken betydelse Sverige har som finansiellt centrum (9.5.1) samt om, och i så fall hur, förutsättningarna för att bibehålla en koncentration av finansiell verksamhet i Sverige kan påverkas av ett deltagande i bankunionen (9.5.2).

9.5.1. Sverige som finansiellt centrum

Finansiella centra har funnits sedan åtminstone 1200-talet i städer som Florens, Antwerpen, Amsterdam och London. I takt med att USA blev en av världens ledande ekonomier, växte också New Yorks betydelse som finansiellt centrum. Under de senaste 20–30 åren har Hong-Kong, Singapore och Shanghai lagts till listan över världens största finansiella centra. Vad som påverkar om en stad /eller i vissa fall ett helt land) ska få framgång som plats för finansiell verksamhet beror på flera olika faktorer. Kopplingen till den reala ekonomin (dvs. företag och hushåll) är förmodligen den viktigaste förklaringsfaktorn.68 Politisk stabilitet, kvalitet på institutioner (t.ex. myndigheter och domstolar) och regleringar som främjar finansiell stabilitet och väl fungerande finansmarknader är andra viktiga faktorer.69Stadens förmåga att attrahera kvalificerad arbetskraft är en ytterligare viktig faktor.70

Enligt Global Financial Centres Index (GFCI)71 kan finansiella centra klassificeras som globala (t.ex. London), internationella (t.ex. Stockholm och Köpenhamn) eller lokala (t.ex. Helsingfors och

67 Wissén (2019) diskuterar olika definitioner av finansiella centra. 68 Förekomsten av stora banker är positivt korrelerad med förekomsten av multinationella företag (för en given storlek på ekonomin). Se Schoenmaker och Werkhoven (2012). 69 Wissén (2019). 70 Ibid. 71 Global Financial Centres Index (GFCI) är en internationell jämförelse av finansiella centra som regelbundet publiceras av företagen Z/YEN i samarbete med China Development Insitute (CDI). Se www.longfinance.net/programmes/financial-centre-futures/globalfinancial-centres-index/

Oslo). Enligt GFCI rankas Stockholm som det ledande finansiella centrumet i Norden-Baltikum. Även Köpenhamn har en stark position. Stockholm har lyckats positionera sig väl som ett starkt centrum inom s.k. FinTech.72 Enligt ett index som rangordnar städer efter hur starkt deras ”ekosystem” av företag verksamma inom FinTech är, tillhör Stockholm de tio mest framstående FinTechcentrumen i världen 2018.73

På sikt kommer det sannolikt att ske en ökad koncentration av finansiell verksamhet till ett färre antal centra. I takt med att finansiella marknader blir mer integrerade och möjligheterna att använda ny teknologi för såväl kommunikation som analys (t.ex. artificiell intelligens och maskininlärning) ökar, finns det mindre behov för finansiella företag att ha lokal eller regional närvaro. Samtidigt är det troligt att det sker en utveckling mot ökad specialisering mellan finansiella centra i Europa. De finansiella centra som fokuserar på sina konkurrensfördelar och främjar innovationer inom dessa har goda förutsättningar att bli framgångsrika.74 Sveriges redan starka position inom FinTech är i det avseendet en tillgång.

9.5.2. Bankunionens dragningskraft på finansiell verksamhet

I flera länder har finansiella centra setts som ett sätt att öka den ekonomiska tillväxten.75 Det har inneburit att staten, i samarbete med den finansiella sektorn, utformat regler och andra villkor för de finansiella företagen så att företagen ska välja att etablera sig i det finansiella centrumet. Om det finns ett politiskt mål att etablera eller bevara ett finansiellt centrum i Sverige, vilken betydelse kan i så fall ett svenskt deltagande i bankunionen ha? Som nämns i föregående avsnitt är bankregleringar och tillsyn två av flera – om än viktiga –

72 FSB definiera FinTech som finansiella innovationer som möjliggörs av teknologi och som kan resultera i nya affärsmodeller, processer eller produkter. Dessa innovationer ska vidare, ha en påtaglig effekt på finansiella företag och marknader samt tillhandahållandet av finansiella tjänster. Se vidare FSB (2019) FinTech and market structure in financial services. 73 https://innovation.thomsonreuters.com/en/labs/portfolio/global-fintech-rankings.html#/ 74 Lannoo (2007). 75 Det finns inget entydigt positivt samband mellan omfattningen av den finansiella sektorn och ekonomisk tillväxt. Över en viss utvecklingsnivå tycks ökad finansiell verksamhet snarare ha en negativ tillväxteffekt, se t.ex. Cecchetti och Kharroubi (2015). Det finns flera tänkbara förklaringar till ett negativt samband mellan storleken på den finansiella sektorn och ekonomisk tillväxt. En förklaring är att länder med stora finansiella system är mer utsatta för finansiella kriser än andra länder. En annan förklaring är att när den finansiella sektorn expanderar attraherar den högutbildad arbetskraft från branscher med högre produktivitetstillväxt, särskilt tillverkningsindustrin. Kneer (2013).

komponenter som kan ha betydelse för om ett finansiellt centrum etableras eller ökar i betydelse. Dessutom är banker bara en form av finansiell verksamhet; handel med aktier, clearing av derivat och förmögenhetsförvaltning kan vara väl så viktiga verksamheter för att bygga ett finansiellt centrum. Bankunionen kan ha en viss betydelse för var finansiell verksamhet lokaliseras i Europa. Minskad fragmentering av de europeiska bankmarknaderna torde minska betydelsen av nationella finansiella centra, åtminstone inom bankunionen. I stället skapas förutsättningar för att i ökad utsträckning koncentrera finansiell verksamhet (framför allt sådan som är på ett eller annat sätt kopplad till banker) till ett fåtal centra, såväl inom EU som globalt.76Anpassning av regler och tillsyn har tidigare setts som ett sätt att skapa gynnsamma förutsättningar för finansiell verksamhet.77 Genom att regler tillämpas mer enhetligt och tillsynen utformas utifrån en gemensam ansats, blir kopplingen till nationella reglerings- och tillsynsregimer mindre.

Bankunionen utvecklas till en egen jurisdiktion?

Bankunionen skulle i ett längre perspektiv kunna få mer påtagliga effekter på var finansiell verksamhet lokaliseras inom EU. Det har i olika sammanhang väckts idéer att göra bankunionen till en egen jurisdiktion.78 Ett skäl till detta är att gränsöverskridande exponeringar mellan länder ska beaktas när det särskilda buffertkravet för globalt systemviktiga banker, den s.k. G-SII buffertens (se avsnitt 7.4), beräknas.79 Skulle dessa idéer realiseras riskerar den inre marknaden att delas

76 The Economist (2014, 13 maj) Capitals of Capital. 77 Vissa tillsynsmyndigheter, t.ex. i Storbritannien och Schweiz, hade explicita uppdrag att inte i onödan begränsa innovationer och konkurrens i finanssektorn, se Palmer och Cerruti (2009). Finansinspektionens instruktion innehöll fram t.o.m. 2006 en skrivning om att åtgärder (utifrån mål om finansiell stabilitet och ett gott konsumentskydd) skulle vägas mot eventuella negativa effekter på det finansiella systemets effektivitet. Förordning (2006:1022) med instruktion för Finansinspektionen. 78 Se t.ex. talen av Nouy, dåvarande ordföranden för Tillsynsnämnden i SSM, och Praet, tidigare medlem i ECB:s direktion. Nouy, (2018, 18 september) Financial supervision and the role of national authorities in Europe, tal i Paris; Praet (2017, 24 januari) (Do not) Break it: Today’s Europe at Full Speed, tal i Rom. 79 Det innebär att globalt systemviktiga banker inom bankunionen måste räkna in exponeringar till andra deltagande medlemsstater, medan motsvarande inte gäller för amerikanska banker. Det kan ge banker inom bankunionen en konkurrensnackdel. Om bankunionen görs till en jurisdiktion skulle gränsöverskridande exponeringar inte räknas in. Ett motiv till att sådana exponeringar inte skulle utgöra en stabilitetsrisk är att tillsynen är gemensam inom bankunionen.

upp mellan medlemsstater inom och utom bankunionen. Det skulle sannolikt vara till nackdel för medlemsstater utanför bankunionen. Det finns EU-rättsliga utmaningar med att göra bankunionen till en egen jurisdiktion. Det kan ändå finnas en risk att deltagande medlemsstater, över tid, utformar regeltillämpningen och tillsynen på ett sätt som de facto skapar olika ”regelböcker” inom EU. En sådan utveckling, som inte nödvändigtvis ska ses som en önskan om att segmentera den inre marknaden, kan försvåra för banker med verksamhet helt eller delvis utanför bankunionen. Ur ett svenskt perspektiv är det under alla omständigheter viktigt att regering och myndigheter har möjlighet att påverka hur framtida regelverk för finansiell verksamhet utformas.80

Begränsad betydelse för finansiellt centrum i Sverige

Bankunionen kan komma att ha en viss betydelse för var finansiell verksamhet lokaliseras i Europa. Det kan noteras att Nordea angav möjligheten att ingå i bankunionen som huvudskälet för omlokaliseringen från Stockholm till Helsingfors.81 Samtidigt har Nordeas verksamhet i Sverige inte påverkats av omlokaliseringen. Genom att regler tillämpas mer enhetligt och tillsynen utformas utifrån en gemensam ansats, blir kopplingen till nationella reglerings- och tillsynsregimer mindre stark. Över tid bedöms dock effekterna på Sverige som finansiellt centrum av att stå kvar utanför bankunionen vara begränsade, så länge banktillsynen håller hög kvalitet och den ekonomiska politiken är ansvarsfull. Faktorer så som tillgången på välutbildad arbetskraft, öppenhet i olika dimensioner, skattesystemets utformning samt politisk och legal stabilitet torde ha större betydelse för lokalisering av finansiell verksamhet.

80 Frågan om Sveriges möjligheter att påverka utformningen av utvecklingen av framtida regelverk på finansmarknadsområdet, såväl inom EU som globalt, diskuteras i kapitel 11. 81 Nordea (2018, 8 mars) Why we propose to move into the Banking Union, pressmeddelande.

10. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor

10.1. Inledning

När bankunionens institutionella ram förhandlades fram stod det tidigt klart att företrädare för tillsyns- och resolutionsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna skulle ha samma rättigheter att delta och rösta i Tillsynsnämnden respektive i Resolutionsnämnden. ECB-rådets roll som ECB:s högsta beslutande organ får, emellertid, som konsekvens att Tillsynsnämnden inte har befogenhet att fatta slutgiltiga beslut i tillsynsärenden. Detta får i sin tur till följd att beslutanderätten inom Tillsynsmekanismen skiljer sig åt beroende på om en deltagande medlemsstat har euron som valuta eller inte. I det avseendet är det inte möjligt för Sverige att delta i bankunionen på lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta.

Detta kapitel behandlar därför Sveriges möjligheter att delta i bankunionen på likvärdiga villkor jämfört med de medlemsstater som har euron som valuta. Kapitlet behandlar även förutsättningarna för Sveriges formella inflytande över lagstiftning relaterad till finansmarknadsområdet samt när bankunionens framtida utveckling behandlas. Avsnitt 10.2 redogör för innebörden av ett antal nyckelbegrepp: formellt och informellt inflytande, likabehandling samt lika och likvärdiga villkor. Dessutom behandlas vissa skillnader mellan beslutsorganens karaktär vad avser oberoende och representation. Avsnitt 10.3 behandlar förutsättningarna för Sverige att delta på likvärdiga villkor i bankunionens organ. Avsnitt 10.4 behandlar formellt inflytande för den svenska regeringen i organ som beslutar om det gemensamma regelverket respektive bankunionens framtida utveckling.

10.2. Nyckelbegrepp

För att kunna analysera och bedöma förutsättningarna för att Sverige ska kunna delta i bankunionen på likvärdiga villkor behöver ett antal nyckelbegrepp definieras: formellt inflytande (10.2.1) informellt inflytande (10.2.2), likabehandling (10.2.3) samt lika villkor (10.2.4) och likvärdiga villkor (10.2.5). Slutligen behandlas viktiga skillnader mellan beslutsorgan vad avser bl.a. deras oberoende som också bör tas i beaktande (10.2.6).

10.2.1. Formellt inflytande

Det formella inflytandet som en medlemsstat har framgår av EU:s fördrag.1 Med formellt inflytande avses: i) rätten att rösta, ii) rätten att närvara vid sammanträden samt iii) rätten att få information. De villkor som ska vara uppfyllda för att ett beslut ska anses antaget framgår framför allt av EU:s fördrag. Förklaringsruta Beslutsregler i EU redogör de omröstningsregler som tillämpas inom EU när beslut fattas.

1 Fördraget om Europeiska unionen, EU-fördraget och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget.

2

3

4

10.2.2. Informellt inflytande

Det informella inflytandet skiljer sig från det formella så till vida att det inte kommer till uttryck i rättsregler. Det informella inflytandet har kommit att bli allt viktigare i takt med dels att EU:s politikområden har utvidgats, dels att den institutionella komplexiteten har

2 Artikel 16 i EU-fördraget. Tillämpas bl.a. vid antagande av ECB:s förordningar. 3 Det går däremot att fatta beslut om en stats- eller regeringschef lägger ned sin röst. 4 T.ex. rådsslutsatser som är en politisk viljeyttring men inte en bindande rättsakt.

ökat.5 Goda sakkunskaper, tydliga strategier, handlingsutrymme och förmågan att skapa allianser har visat sig vara viktiga faktorer för att en medlemsstat ska ha ett informellt inflytande.6 Det informella inflytandet kan även påverkas av att vissa medlemsstater träffas i flera olika sammanhang där de har möjlighet att förbereda gemensamma ståndpunkter. Ett sådant exempel är samordning av ståndpunkter inför möten i Eba:s tillsynsstyrelse. Medlemsstater utanför bankunionen kan ha större svårigheter att påverka beslut om ledamöter från medlemsstater som deltar i bankunionen informellt kan nå samsyn i frågor som behandlas i tillsynsstyrelsen eftersom de ofta möts i bankunionsrelaterade organ.7 Utredningens bild är att sådan samordning (än så länge) inte sker i någon större omfattning.

10.2.3. Likabehandling – icke-diskrimineringsprincipen

EU:s allmänna princip om likabehandling innebär att medlemsstaterna är lika inför EU:s fördrag samt att ingen fysisk person eller juridisk person får diskrimineras på grund av sin nationalitet.8 Principen benämns ibland icke-diskrimineringsprincipen och används i lagstiftning – men även i tolkning av lagstiftning – relaterad till EU:s inre marknad. Enligt SSM-förordningen ska principen respekteras när ECB-rådet fattar beslut beträffande en eller flera banker.9 SRM-förordningen anger att vare sig Resolutionsnämnden, Ekofin-rådet, kommissionen eller en nationell resolutionsmyndighet får vidta åtgärder som diskriminerar på grund av nationalitet.10 Tillsynsnämndens arbete styrs bl.a. av dess arbetsordning som uttrycker att likabehandling gäller mellan nämndens ledamöter.11

5 Jerneck (2014). 6 Se Tallberg (2007), Naurin och Lindahl (2010), van Aken (2012), Jerneck (2014). 7 Rapport av Danmarks regering (2015). 8 Artikel 4.2 i EU-fördraget samt artikel 18 EUF-fördraget. Regeringens proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget s. 172. Lissabonfördraget införde begreppet om medlemsstaternas likhet inför fördragen i samma mening som det anges att medlemsstaternas nationella identitet ska respekteras. 9 Artikel 1 i SSM-förordningen, se även skäl 30 och artikel 26 i SSM-förordningen 10 Artikel 6 i SRM-förordningen. 11 Artikel 26.12 i SSM-förordningen.

10.2.4. Lika villkor

Begreppet lika villkor används i betänkandet i betydelsen att medlemsstaterna har samma formella inflytande. EU:s fördrag ger emellertid utrymme för att vissa medlemsstater ingår ett samarbete med egna besluts- och mötesformer. Inte minst euroländerna har etablerat sådana samarbetsformer i takt med att det ekonomisk-politiska samarbetet inom euroområdet har fördjupats.12 Även inom andra politikområden har vissa medlemsstater valt att gemensamt intensifiera samarbetet, exempelvis det fördjupade samarbetet inom patentområdet respektive Schengensamarbetet.13

Medlemsstater som väljer att inte delta i ett samarbete har ingen rättslig grund för att kräva lika villkor som de medlemsstater som deltar.14 Skulle en medborgare från en medlemsstat som inte deltar i ett samarbete, utsättas för en uppenbar diskriminering ger EU-domstolen likväl ett rättsligt skydd eftersom medborgaren kan få sin sak prövad. En medlemsstat kan dock knappast hävda att den borde ha rösträtt (eller andra former av formellt inflytande) i ett organ den själv har valt att inte delta i.

10.2.5. Likvärdiga villkor

Deltagande i eurosamarbetet innebär att berörda medlemsstater tar plats, med rösträtt, i EU-organ där endast medlemsstater som har euron som valuta kan ingå (t.ex. ECB-rådet). Eftersom medlemsstater som har euron som valuta och de som inte har det i vissa fall omfattas av olika regler, kan villkoren per definition inte vara lika. Begreppet likvärdiga villkor tar fasta på att det kan finnas särskilda

12 Endast medlemsstater som har euron som valuta har rösträtt för ett antal beslut. Följande rättsliga grunder i EUF-fördraget omfattas: artiklarna 121.2 och 4, 126.6–13, 128, 132, 133, 136, 138.1 och 2, 219, se särskilt artikel 139.2–4. Exempelvis de delar av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken som gäller euroområdet generellt, beslut om Stabilitets- och tillväxtpakten som gäller euroländerna, ECB:s rättsakter, användningen av euron, utgivning av euron (sedlar och mynt), utnämning av ledamöterna i ECB:s direktion samt representation och ståndpunkter knutet till EMU i internationella fora samt internationella avtal. 13 Samarbete inom Schengen liksom EMU är inte fördjupade samarbeten i EU-fördragens bemärkelse och därför används termen ”samarbete” i en vidare mening i betänkandet. 14 När ett s.k. fördjupat samarbete i EU-fördragens mening upprättas ska det respektera de icke deltagande medlemsstaternas befogenheter, rättigheter och skyldigheter. Dessa medlemsstater får dock inte hindra de deltagande medlemsstaterna från att genomföra samarbetet. Artikel 326–334 i EUF-fördraget, artikel 20 i EU-fördraget.

mekanismer som syftar till att mildra effekterna av att lika villkor inte är möjliga att uppnå.15

Under förhandlingarna om att inrätta bankunionen var det en tydlig politisk ambition att säkerställa att medlemsstater som inte har euron som valuta skulle kunna delta i bankunionen på likvärdiga villkor.16

10.2.6. Olika beslutsorgan

För att bedöma förutsättningarna för att ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen kan ske på likvärdiga villkor är det viktigt att beakta att beslutsorganen inom EU skiljer sig åt, inte minst när det gäller deras sammansättning. I grova drag finns det två typer av beslutsorgan:

1. Beslutsorgan i vilka ledamöter som representerar samtliga medlemsstater deltar i diskussioner och förhandlingar i syfte att nå gemensamma beslut. Organet har ofta en politisk karaktär, exempelvis Europeiska unionens råd (rådet, t.ex. Ekofin-rådet) och eurogruppen. I dessa organ deltar ledamöterna vanligtvis med någon form av instruktion från respektive regering.

2. Beslutsorgan som ska agera oberoende från politikers och marknadsaktörers intressen och vars ledamöter lyder under instruktionsförbud (exempelvis Resolutionsnämnden, Tillsynsnämnden, ECB-rådet och kommissionen). Organen är av expertkarak-

tär eftersom de ska verka oberoende och objektivt i hela EU:s

intresse. De kan dessutom ha färre ledamöter än antalet medlemsstater och deltagarna utses framför allt utifrån kvalifikationer snarare än nationalitet.

I realiteten kan även ett expertorgan behöva hantera en politiskt känslig fråga. Det finns emellertid en begränsning för vilka beslut ett EU-organ får fatta. Begränsningen brukar benämnas Meroni-principen efter en dom från EU-domstolen vilken Förklaringsruta Meroni-principen redogör för.

15 Likvärdiga villkor är även den term som används i utredningens direktiv. 16 Se t.ex. Europeiska rådet (2012, 28–29 juni) Slutsatser 29 juni EUCO 76/12; Europeiska rådet (2012, 19 oktober), Slutsatser 18–19 oktober EUCO 156/12; Europeiska rådet (2013, 20 december) Slutsatser 19–20 december EUCO 217/13.

17

Diskussionen om en medlemsstat kan uppnå likvärdiga villkor i beslutfattande som andra medlemsstater bör inte vara begränsad till frågan om deltagande i ett specifikt organ, utan bilden behöver kompletteras med vilken nivå av oberoende och ansvarsutkrävande som är önskvärd (se avsnitt 4.3–4.5).

10.3. Deltagande i bankunionen på likvärdiga villkor

Detta avsnitt behandlar Sveriges möjligheter att delta i bankunionens organ på villkor likvärdiga de villkor medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter. Avsnittet är begränsat till det formella beslutsfattandet i tillsynsärenden och resolutionsärenden.

10.3.1. Tillsynsmekanismen

Tillsynsmekanismens två viktigaste organ utifrån perspektivet likvärdig behandling är Tillsynsnämnden och ECB-rådet. Tillsynsnämnden är en organisatoriskt fristående del av ECB. Den har en självständig roll när det gäller att anta utkast till beslut i till-

17 Utdrag ur den s.k. Meroni-domen: ”Följderna av en delegering av befogenheter skiljer sig markant åt, beroende på om den avser klart avgränsade verkställande befogenheter, vilkas användning därigenom är föremål för sträng kontroll med hjälp av objektiva kriterier fastställda av den delegerande myndigheten, eller om den avser diskretionär befogenhet som innebär en vidsträckt bedömningsfrihet och som i den praktiska användningen kan ge uttryck för en verklig ekonomisk politik”. Dom av den 13 juni 1958, Meroni mot Höga myndigheten, 9/56, ECLI:EU:C:1958:7. EU-domstolen har exempelvis slagit fast att den bedömning som Esma kan göra inom ramen för sin befogenhet att begränsa eller förbjuda viss finansiell aktivitet inte innebär ett politiskt tolkningsutrymme, utan endast tillämpning av väl definierade regler, som dessutom endast kan göras gällande inom en avgränsad tidsperiod. Dom av den 22 januari 2014, Förenade kungariket mot Europaparlamentet och rådet, C-270/12, ECLI:EU:C:2014:18.

synsärenden. I det dagliga arbetet i ECB:s olika underavdelningar för tillsyn utvecklas tillämpningen av bankregelverket inom bankunionen. Beslutsförfarandet i Tillsynsmekanismen har en speciell utformning med ECB-rådet som högsta beslutande instans vilket är en viktig komponent för att bedöma i vilken utsträckning Sverige kan delta i Tillsynsmekanismen på likvärdiga villkor.

Tillsynsnämnden

Enligt SSM-förordningen ska Tillsynsnämndens arbetsordning garantera likabehandling av alla deltagande medlemsstater.18 Förordningen anger även att nämndens ledamöter ska agera oberoende och objektivt i hela unionens intresse.19 Tillsynsnämndens ledamöter består av personer (företrädesvis på generaldirektörsnivå eller, om centralbanken har tillsynsansvaret, medlem av dess direktion) från den deltagande medlemsstatens behöriga tillsynsmyndighet och varje ledamot har en röst. Finansinspektionen är den myndighet som, vid ett svenskt deltagande, skulle delta med rösträtt vid Tillsynsnämndens möten. Även en företrädare för Riksbanken skulle ha rätt att delta men utan rösträtt. Ett utkast till beslut i ett tillsynsärende är antaget om en enkel majoritet av nämndens ledamöter stödjer beslutet.20 Utifrån de formella reglerna åtnjuter ledamöter i Tillsynsnämnden således lika villkor vad gäller rätten att delta, rätten att få information och rätten att rösta.

Tillsynsnämndens ordförande och vice ordförande

Tillsynsnämnden leds av en ordförande och en vice ordförande. Det finns inga formella hinder för att en person från en deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta utnämns till ordförande. Däremot ska Tillsynsnämndens vice ordförande vara ledamot av ECB:s direktion, vilket utesluter att en person från en deltagande medlemsstat som inte har euro som valuta utnämns till den posten. ECB företräds i Tillsynsnämnden av fyra ledamöter som kan komma

18 Artikel 26.12 i SSM-förordningen. Arbetsordningen är publicerad i EUT L 182/56, 1.6.2014. 19 Artikel 19 i SSM-förordningen. 20 Samma röstningsförfarande tillämpas för antagande av utkast till rekommendationer och riktlinjer. När ett utkast till förordning (t.ex. om tillsynsavgifter) ska beslutas sker däremot beslut med kvalificerad majoritet.

från en medlemsstat oberoende av om den deltar i eurosamarbetet eller inte. Förste vice riksbankschef Kerstin af Jochnick utsågs i juli 2019 till en av ECB-företrädarna.

ECB-rådet

ECB-rådet består av centralbankschefer från medlemsstater som har euron som valuta och ECB:s direktion.21 ECB har i EU:s fördrag givits ett starkt oberoende. Ledamöterna i ECB-rådet får varken ta emot eller efterfråga instruktioner från regeringar eller andra organ. De ska verka i hela euroområdets intresse.22 Centralbankscheferna från de medlemsstater som, i likhet med Sverige, inte har euron som valuta har inte närvarorätt i ECB-rådet men kan bjudas in. Eftersom ECB har två ansvarsområden – penningpolitik och tillsyn av banker – framgår det av SSM-förordningen att en tydlig skiljelinje mellan de två funktionerna måste upprätthållas. Det förklaras av att det kan finnas en målkonflikt mellan penningpolitik och tillsyn av banker. Under förhandlingarna om att inrätta Tillsynsmekanismen ville kommissionen och flera medlemsstater ge Tillsynsnämnden en ännu tydligare självständighet.23 Motivet var att dels säkerställa ECB:s penningpolitiska oberoende, dels ge deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta möjlighet att delta på lika villkor.24 Det visade sig inte vara rättsligt möjligt att inom EU-fördragens ram inrätta ett helt självständigt tillsynsorgan. Den rättsliga bedömningen som gjordes innebär att vissa väl avgränsade uppgifter inom ECB visserligen kan delegeras men att de slutgiltiga besluten måste fattas av ECB-rådet.25

För att särskilja ECB:s penningpolitiska mandat från tillsynsmandatet sammanträder ECB-rådet i två separata formationer med

21 Dessa ledamöter utnämns av Europeiska rådet (endast euroländerna har rösträtt). Deltagande vi mötena är även en ledamot av kommissionen och ordföranden i Europeiska unionens råd, artikel 3 i ECB:s arbetsordning. 22 Artikel 130 i EUF-fördraget, artikel 7 i ECBS:s stadga. 23 Europeiska kommissionen (2012, 12 september) Förslag till rådets förordning om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (KOM (2012) 511). 24 Europeiska rådet (2012, 19 oktober), Slutsatser 18–19 oktober EUCO 156/12. www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/sv/ec/133020.pdf 25 Se Meroniprincipen i Förklaringsruta ovan samt fotnot 17. Den rättsliga bedömningen har refererats till i press, se t.ex. www.handelsblatt.com/politik/international/streit-umrechtmaessigkeit- kommission-bekraeftigt-bankenaufsicht/7272508.html. För att tilldela Tillsynsnämnden full beslutanderätt skulle det krävas en ändring av artikel 127.6 i EUFfördraget, se skäl 85 i SSM-förordningen.

separata dagordningar och protokoll. Beslut i tillsynsärenden tas i skriftligt förfarande och de (få) sammanträden som äger rum (på plats) i ECB-rådets tillsynsformation har hittills ägnats åt framför allt övergripande diskussioner.

ECB-rådets indirekta beslut i tillsynsärenden

För att åstadkomma en i hög grad självständig tillsynsorganisation inom ECB och samtidigt respektera ECB-rådets ställning som ECB:s högsta beslutade organ tillämpas ett indirekt beslutsförfarande i tillsynsärenden. Det innebär att Tillsynsnämnden utarbetar fullständiga utkast till beslut som föreläggs ECB-rådet, vilket inom en viss frist (som inte får överstiga tio dagar), kan invända mot utkastet till beslut. Om ECB-rådet inte invänder är beslutet antaget. Om ECB-rådet däremot invänder mot ett beslut ska det skriftligen motivera varför och särskilt framhålla penningpolitiska aspekter. Europaparlamentet ska dessutom informeras av ECB. ECB-rådet kan inte självt ändra i ett utkast till beslut, utan kan endast begära att få ett nytt utkast från Tillsynsnämnden. När det gäller beslut i makrotillsynsärenden gäller ett annorlunda förfarande. Det som särskiljer ECB:s beslut i makrotillsynsärenden från andra beslut i tillsynsärenden är att ECB har en möjlighet att ta initiativ till ett beslut att tillämpa (harmoniserade) makrotillsynsverktyg utan att det föregås av förslag från Tillsynsnämnden.26 Därmed tillämpas inte det indirekta beslutsförfarandet när ECB självt tar initiativet. ECB-rådet har hittills inte fattat något beslut om att tillämpa makrotillsynsverktyg.

Deltagande i ECB-rådet

Enligt SSM-förordningen kan företrädare på hög nivå för de deltagande medlemsstaterna som inte har euron som valuta bjudas in till ECB - rådets sammanträden (tillsynsformationen) om ECBrådet avser att invända mot ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden.27 Rätten att närvara gäller även när den deltagande medlemsstaten (som inte har euron som valuta) har meddelat ECB-rådet

26 Artikel 13h.3 i ECB:s arbetsordning. Det innebär inte att ECB har en stor befogenhet jämfört med medlemsstaterna. Se avsnitt 7.4 för förklaringsruta över harmoniserade makrotillsynsverktyg. 27 Skäl 72 i SSM-förordningen.

sin motiverade invändning mot ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden (se nedan). Det krävs dock att beslutet är riktat till den nationella myndigheten och avser en bank i den deltagande medlemsstaten ifråga.28 Det finns inget som hindrar ECB-rådet från att bjuda in en centralbankschef eller annan person från en deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta.

Det finns faktorer som i viss utsträckning kan motverka konsekvenserna av avsaknaden av lika villkor inom Tillsynsmekanismen. För det första finns det en särskild skyddsmekanism för de medlemsstater som inte har euron som valuta. Mekanismen beskrivs senare i detta avsnitt. För det andra är det, som nämns ovan, möjligt för ECB-rådet att bjuda in den person ECB-rådet önskar ska närvara vid deras möte. Det är emellertid ECB-rådet som bedömer om en inbjudan ska göras. För det tredje tillämpar ECB-rådet en rotationsordning vid omröstning. Det innebär att fyra permanenta ledamöter (nationella centralbankschefer) alltid saknar rösträtt vid ECB-rådets möten, enligt rotationsschemat.29 Det bör även tilläggas att enskilda centralbankschefer inte har vetorätt eftersom beslut fattas med enkel majoritet.30 Slutligen är ECB:s fördragsfästa oberoende en av dess grundpelare och ledamöterna i ECB-rådet lyder under instruktionsförbud. Detta innebär att även om riksbankschefen vore permanent ledamot av ECB-rådet skulle denne inte kunna ta instruktion från någon.31

Skyddsmekanism för medlemsstater som inte har euron som valuta

I syfte att kompensera för de begränsningar EU:s fördrag innebär för rösträtt och närvaro i ECB-rådet för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta, innehåller SSM-förordningen en

28 Skäl 72 samt artikel 5.2 i SSM-förordningen. Artikel 13.l.3 i ECB:s arbetsordning anger att ECB-rådet ska samråda med centralbankscheferna för nationella centralbanker i deltagande medlemsstater utanför eurosystemet innan det invänder mot ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden som riktar sig till de nationella behöriga myndigheterna (avser banker etablerade i dessa medlemsstater). 29 Artikel 10.2 i ECBS-stadgan och artikel 3a i ECB:s arbetsordning. Centralbankscheferna från några av de större euroländerna har emellertid oftare rösträtt jämfört med centralbankschefer från mindre euroländer. 30 Artikel 10 ECBS-stadgan. 31 Nödvändigheten av institutionellt och operativt oberoende tillsynsmyndigheter behandlas i avsnitt 4.5.

särskild skyddsmekanism.32 Den kan användas av en medlemsstat som inte har euron som valuta men som upprättar ett s.k. nära samarbete och därmed blir en deltagande medlemsstat i bankunionen (se avsnitt 3.5). Den kan tillämpas på tre olika sätt, beslutsgången presenteras förenklat i Figur 10.1.

Invända mot Tillsynsnämndens utkast till beslut

En deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta kan invända mot utkast till beslut från Tillsynsnämnden. Det är möjligt att invända både mot utkast till beslut i tillsynsärenden och utkast till makrotillsynsbeslut som läggs fram av Tillsynsnämnden.33 Om en ledamot från en medlemsstat som inte har euron som valuta inte stödjer Tillsynsnämndens utkast till beslut, anmäler ledamoten en invändning mot utkastet. ECB-rådet ska då inom fem arbetsdagar besluta i ärendet och förklara sitt beslut. Vidhåller ECB-rådet sitt beslut har den berörda medlemsstaten rätt att begära att det nära samarbetet avslutas med omedelbar verkan. Konsekvensen av detta är att den deltagande medlemsstaten inte längre deltar i bankunionen.

Invända mot ECB-rådets indirekta beslut

En deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta kan även invända mot ECB-rådets beslut i en tillsynsfråga som berör en bank i den medlemsstaten. ECB-rådet kan fatta ett beslut att invända mot Tillsynsnämndens utkast till beslut i ett tillsynsärende. Denna invändning kan en medlemsstat motsätta sig enligt ordalydelsen i SSMförordningen.34 Om denna mekanism aktiveras måste ECB-rådet, med stöd av kriterier i SSM-förordningen, motivera om det vidhåller sitt beslut. Om ECB-rådet vidhåller beslutet kan den deltagande medlemsstaten förklara sig inte vara bunden av beslutet. ECB-rådet kan i så fall välja att avsluta samarbetet tillfälligt eller fullständigt.

Enligt ECB:s arbetsordning ska ECB-rådet samråda med centralbankschefen i den berörda medlemsstaten (riksbankschefen i Sveriges fall) i två fall. Det första fallet gäller när ECB-rådet avser invända mot

32 Artikel 7 i SSM-förordningen. 33 Artikel 5.2 i SSM-förordningen. 34 Artikel 7.7 i SSM-förordningen.

ett beslut i en tillsynsfråga som berör en bank med huvudkontor i den medlemsstaten (exempelvis en svensk bank). Det andra fallet gäller när en företrädare för Finansinspektionen (ledamot i Tillsynsnämnden) avser att invända mot ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden som berör en bank med huvudkontor i Sverige.35

Lämna bankunionen

En medlemsstat som inte har euron som valuta kan välja att avsluta det nära samarbetet och därmed lämna bankunionen efter tre år från det att det nära samarbetet upprättades.36 En begäran om återinträde kan lämnas in tidigast efter tre år och samma inträdeskrav som gällde vid det första inträdet skulle behöva uppfyllas.

Beslut i makrotillsynsärenden

De skyddsmekanismer som kan tillämpas för en deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta gäller även för beslut rörande tillämpningen av de harmoniserade makrotillsynsverktygen. Eftersom skyddsmekanismen inte gäller när ECB på eget initiativ fattar ett beslut kan en deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta formellt inte invända mot ett sådant beslut. Det ordinarie beslutsförfarandet är dock att Tillsynsnämnden föreslår ECB-rådet ett utkast till beslut som ECB-rådet godkänner (genom att inte invända mot det).

35 Artikel 13.l.3 i ECB:s arbetsordning. 36 Artikel 7.6 i SSM-förordningen.

Anm: Medlemsstat avser endast de som inte har euron som valuta.

10.3.2. Resolutionsmekanismen

Beslutsfattandet i Resolutionsmekanismen är organiserat utifrån dels en uppdelning av befogenheter mellan expertnivå och politisk nivå, dels ett nära samarbete mellan Resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna.37 Beroende på hur ett resolutionsärende är utformat ska Resolutionsnämnden, kommissionen och i vissa fall rådet (Ekofin) vara involverade i beslutsförfarandet.38SRM-förordningen anger på flera ställen att regelverket ska tillämpas lika för alla deltagande medlemsstater. Det innebär att Sverige skulle delta i Resolutionsmekanismen på lika villkor.

37 Skäl 11 samt artikel 1 i SRM-förordningen. Det gäller även vid tillämpning av det mellanstatliga avtalet om Resolutionsfonden som är sammanlänkad med SRM-förordningen. Avtal om överföring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolutionsfonden, 8457/14. 38 SE PM SRM för mer detaljerad beskrivning av beslutsförfarande.

De flesta beslut fattas av Resolutionsnämndens verkställande session. I Resolutionsnämndens verkställande session deltar en ordförande och fyra heltidsledamöter. Det finns inget som hindrar att en person från en deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta utses som ledamot i den verkställande sessionen. När Resolutionsnämnden sammanträder i plenarsessionen deltar en företrädare (vanligtvis på generaldirektörsnivå eller motsvarande om centralbanken har ansvar för resolution) för varje deltagande medlemsstats resolutionsmyndighet med rösträtt. Därtill deltar ordföranden och de fyra heltidsledamöterna från nämndens verkställande session. Nämndens ledamöter ska agera oberoende, objektivt och i hela EU:s intresse när de fattar sina beslut.39

Resolutionsnämnden fattar som utgångspunkt beslut med enkel majoritet i plenarsessionen, förutom när en del av Resolutionsfonden används. I det fallet viktas rösterna beroende på det finansiella bidraget till Resolutionsfonden.40

Delaktighet i beslut om resolutionsordning

Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle Riksgälden närvara och delta i beslutsförfarandet om en bank med huvudkontor i Sverige, ett dotterbolag eller enhet under koncerntäckande tillsyn i Sverige skulle bli föremål för resolution. Ett sådant beslut fattas av Resolutionsnämndens verkställande session genom att en s.k. resolutionsordning antas. Resolutionsordningen försätter en bank i resolution samt fastställer vilka resolutionsverktyg som ska användas och eventuell användning av Resolutionsfonden. Resolutionsnämndens ordförande ska eftersträva att fatta beslut som alla deltagande ledamöter kan stå bakom. Om enighet inte går att uppnå kan ett beslut fattas av en enkel majoritet av de fem ordinarie ledamöterna (dvs. ordföranden och de fyra heltidsledamöterna). Företrädare för en nationell resolutionsmyndighet har därmed ingen vetorätt i ett konkret resolutionsfall. Beslutsordningen är dock densamma vare sig medlemsstaten har euron som valuta eller inte.

39 Skäl 32 i SRM-förordningen. 40 Enligt artikel 50 i SRM-förordningen fattar plenarsessionen beslut om användning av Resolutionsfonden utöver ett tröskelvärde på 5 miljarder euro. Artikel 52 i SRM-förordningen.

Resolutionsordningen sänds sedan till kommissionen för godkännande eftersom Resolutionsnämnden inte har befogenhet att fatta det slutgiltiga beslutet. Kommissionen gör en självständig bedömning av att reglerna tillämpas enhetligt.41 Därutöver är kommissionen ansvarig för att bedöma om resolutionsordningen uppfyller reglerna om statligt stöd. Det är kommissionen roll att utifrån tillämpliga regler42 bedöma alla resolutionsordningar och prövningar om statligt stöd utifrån principen om alla medlemsstaters likhet inför fördragen. Därmed finns det skydd mot särbehandling.

Ekofin-rådet

Ett beslut om resolutionsordningen går vidare till Ekofin-rådet, dvs. finansministrarnas råd, om beslutet innebär användning av ett politiskt tolkningsutrymme.43 Rådet kan antingen invända eller godkänna ett beslut om resolutionsordning. Rådet involveras i de fall kommissionen invänder mot Resolutionsnämndens förslag till resolutionsordning eller om Resolutionsfonden ska tas i anspråk.44 I rådet är alla EU:s medlemsstater representerade på högsta politiska nivå. Det innebär att Sveriges finansminister deltar i beslutsfattandet oavsett om Sverige deltar i bankunionen eller inte. Ett beslut är antaget om det har stöd av en enkel majoritet av rådets ledamöter. De medlemsstater som 2013 valde att stå utanför bankunionen, däribland Sverige, har genom ett uttalande förbundit sig att inte förhindra antagandet av ett beslut om resolution och användning av Resolutionsfonden som avser de deltagande medlemsstaterna.45 Uttalandet gäller under förutsättning att Sverige inte deltar i bankunionen.

41 Bedömningen görs utifrån krishanteringsdirektiver och SRM-förordningen. 42 Artikel 107.3b i EUF-fördraget samt kommissionens meddelande (2013/C 216/01) om tillämpning av reglerna om statligt stöd på åtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen. 43 Framför allt Meroniprincipen som framgår Förklaringsruta Meroniprincipen ovan samt fotnot 17. 44 Artikel 18.7 i SRM-förordningen. 45 Skäl 99 i SRM-förordning (samt uttalande av finansministrarna i anslutning till Ekofin 8 december 2015).

10.4. Formellt inflytande i lagstiftning och när bankunionens framtid behandlas

Det finns andra EU-institutioner och -organ som behandlar och, i vissa fall, fattar beslut i frågor som har bäring på bankunionens funktionssätt och framtida utveckling. Sveriges möjligheter till formellt (men även informellt) inflytande i dessa institutioner och organ är således viktiga för Sveriges inflytande i bankunionen i en vidare mening. De institutioner och organ som har störst betydelse för bankunionsrelaterade frågor är: eurogruppen, Ekofin-rådet, Europeiska rådet, eurotoppmötet samt ESM och Eba.

Sveriges regering deltar som utgångspunkt i beslut om EU:s rättsakter.46 Däremot deltar endast medlemsstater som har euron som valuta i vissa beslut och frågor kan behandlas i organ vilka medlemsstater utanför valutasamarbetet inte kan kräva att få delta i.47 Alla beslut innebär emellertid inte lagstiftning; ofta behandlas en sakfråga eller ett ämne övergripande vilket sedan styr den framtida utveckling av regelverket (t.ex. regelverket kopplat till bankunionen).

10.4.1. Eurogruppen

Eurogruppen är ett informellt organ för euroländernas finansministrar.48 Företrädare för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta har rätt att närvara vid eurogruppens möten när Tillsynsnämndens ordförande lägger fram ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten och när Tillsynsnämndens ordförande hörs eller besvarar frågor.49 Detta stadgas i SSM – förordningen samt i det samförståndsavtal om ansvarsutkrävande som har ingåtts mellan

46 En rättsakt är en av de akter som är uppräknade i artikel 288 i EUF-fördraget (förordning, direktiv, beslut, rekommendation eller yttrande). 47 Se fotnot nr 12. 48 Eurogruppen behandlar för euroområdets del det ekonomiska läget, finanspolitik, strukturpolitik och finansiell stabilitet. Vid sammanträdena ska ”frågor förknippade med det särskilda ansvar som [euroländerna] delar när det gäller den gemensamma valutan” diskuteras. Protokoll nr 14 till Lissabonfördraget. Rättslig grund är artikel 137 i EUF-fördraget. Eurogruppen tillkom genom Europeiska rådets resolution om samordning av den ekonomiska politiken som utgör bilaga nr 1 till Europeiska rådets slutsatser: Europeiska rådet (1997, 13 december). Dokumentnummer C/97/400. 49 En uttrycklig rätt att delta framgår av artikel 20 i SSM-förordningen. Se även avsnitt 4.3.1.

ECB och rådet.50 I avtalet anges dessutom att företrädare för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta har rätt att närvara när Tillsynsnämndens ordförande kallats till eurogruppen för att informera om hur tillsynsuppgifterna enligt SSM-förordningen utförs. Sådana möten ska ske minst två gånger per år.

SRM – förordningen tilldelar inte eurogruppen någon formell roll vad gäller ansvarsutkrävande. En praxis har, emellertid, utvecklats varigenom både Tillsynsnämndens och Resolutionsnämndens ordföranden två gånger per år deltar i eurogruppens ordinarie möten.51 Det är inte osannolikt att deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta skulle kunna erbjudas möjligheten att närvara även när Resolutionsnämndens ordförande framträder inför eurogruppen.

Deltagande i eurogruppens diskussioner om bankunionens framtid

Eurogruppen fattar inte formella beslut men de ställningstaganden som eurogruppen gör har hittills haft betydelse för bankunionens utveckling.52 Ett deltagande i bankunionen påverkar inte Sveriges deltagande i eurogruppen; Sverige deltar med samma formella inflytande som övriga deltagande medlemsstater endast när bankunionsrelaterade frågor diskuteras i närvaro av Tillsynsnämndens ordförande. Sverige har därmed ingen rätt att alltid delta i eurogruppen när bankunionens framtid diskuteras. Det är oklart exakt hur ofta sådana diskussioner sker. Däremot är det ett faktum att eurogruppen sammanträdde i så kallat utvidgat format53 hösten 2017, hösten 2018 samt sommaren 2019 när bankunionens framtid diskuterades inom ramen för diskussioner om en fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet mellan euroländerna.54

50 Se samförståndsavtal mellan rådet och ECB: ECB (2013, 11 december) Memorandum of Understanding between the Council of the European Union and the European Central Bank on the cooperation on procedures related to the Single Supervisory Mechanism (SSM). 51 Resolutionsnämnden (2019) Årsrapport 2018. 52 Eurogruppen (2018, 30 november) Work programme for the Eurogroup for the first half of 2019. 53 Utvidgat format är en term som härrör från Fördraget om stabilitet, samordning och styrning (Finanspakten, som undertecknades den 2 mars 2012 och trädde i kraft den 1 januari 2013) vilket innebär att EU:s medlemsstater som ratificerat finanspakten har rätt att under vissa förutsättningar delta i eurotoppmötet, ibland även till eurogruppen. 54 Avsnitt 11.2.3 belyser denna fördjupning och dess koppling till bankunionen.

10.4.2. Europeiska rådet, Ekofin och eurotoppmötet

Bankunionens övergripande inriktning och framtida utveckling diskuteras på hög, politisk nivå av Europeiska rådet, Ekofin-rådet respektive av eurotoppmötet. När det gäller beslut om ny lagstiftning relaterad till finansmarknadsområdet och ändringar i bankunionens regelverk har Ekofin-rådet, tillsammans med Europaparlamentet, en viktig roll eftersom de är EU:s lagstiftande institutioner.

Ekofin-rådet och Europeiska rådet

Oavsett om Sverige deltar i bankunionen eller fortsätter att stå kvar utanför den deltar Sverige i lagstiftningsförfarandet på lika villkor som övriga medlemsstater.55 De medlemsstater som har euron som valuta utgör en kvalificerad majoritet vid omröstning med samtliga EU-medlemsstater representerade.56 I förhandlingen om SSMförordningen hösten 2012 deltog alla EU:s medlemsstater på lika villkor, trots att alla inte hade euron som valuta och därmed inte omfattades av ett obligatoriskt deltagande i bankunionen.

I Europeiska rådet har alla EU:s medlemsstater samma formella inflytande.57 Bankunionen har vid ett flertal tillfällen behandlats av Europeiska rådet. Eftersom Europeiska rådet har till uppgift att bestämma EU:s allmänna politiska riktning, är det framför allt bankunionens framtida utformning samt finansieringslösningar som har behandlats hittills. Europeiska rådet har däremot inte befogenhet att anta lagstiftning.

Eurotoppmötet

Eurotoppmötet är sammansatt av euroländernas stats- eller regeringschefer tillsammans med kommissionens ordförande samt ECB-rådets ordförande. Sammanträdena är informella; formella beslut kan inte fattas. Ställningstaganden som har betydande politisk tyngd, t.ex.

55 Det gäller även när delar av lagstiftningen delegerats från EU-lagstiftaren till kommissionen, artikel 290 och 291 i EUF-fördraget. 56 Som anges ovan i 10.3.2 om Ekofin-rådet fattar rådet beslut med enkel majoritet när artikel 18 i SRM-förordningen är rättslig grund, exempelvis beslut som innebär att Resolutionsfonden ska tillämpas. 57 Artikel 4.2 i EU-fördraget.

gemensamma ståndpunkter och handlingslinjer, kan göras genom skriftliga uttalanden. Europeiska rådets ordförande har hittills varit ordförande för eurotoppmötet. Det innebär att denne har viss möjlighet att avgöra vilka frågor som ska behandlas antingen vid möten i Europeiska rådet eller vid eurotoppmötet.58 Den s.k. Finanspakten ger de medlemsstater som inte har euron som valuta men som har ratificerat finanspakten, vilket Sverige har gjort, en begränsad rätt att delta vid eurotoppmötet.59 Ett deltagande i bankunionen förändrar inte Sveriges formella inflytande i detta avseende.

10.4.3. Säkerhetsmekanism till Resolutionsfonden via ESM

EU:s medlemsstater har kommit överens om hur en gemensam finansiell säkerhetsmekanism (eng. backstop) inom Resolutionsmekanismen ska utformas. Överenskommelsen innebär att mekanismen, för euroländernas del, ska tillhandahållas genom en kreditlina från ESM till Resolutionsnämnden. ESM är ett organ som är exklusivt för euroländerna. För att säkra likvärdiga villkor har vissa särskilda arrangemang överenskommits. Alla beslut rörande mekanismen (utbetalning, utvärdering, upphörande och finansiella villkor) ska förberedas gemensamt av alla deltagande medlemsstater. De formella besluten ska emellertid fattas av ESM respektive av vart och ett av de deltagande medlemsstaterna som inte har euron som valuta. Särskilda kommittéer (eng. Backstop committee respektive Backstop sub-committee) ska sörja för en effektiv och snabb samordning.60 Deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta har rätt till samma information som euroländerna. Representanter för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta ges enligt ESM-fördraget rätt att delta som observatörer när ESM:s styrande organ behandlar frågor rörande den finansiella säkerhetsmekanismen.

58 Båda organen har arbetsordningar som reglerar hur dagordningen sätts men ordförande har möjlighet att göra politiska avvägningar. 59 Referens till Finanspakten i fotnot 52. Se även avsnitt 11.2.4. 60 Det formella inflytande Sverige kan utöva i säkerhetsmekanismen vid ett deltagande framgår i de villkor som antogs av eurogruppen 4 december 2018 (eng. terms of reference), se Eurogruppen (2018, 4 december) Terms of reference of the common backstop to the Single Resolution Fund. Själva revideringen av ESM-fördraget förväntas undertecknas vid ett eurotoppmöte i december 2019.

10.4.4. Eba

I Eba61 deltar representanter från medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. Eba har framför allt till uppgift att samordna banktillsyn inom EU. Eba har även en roll att övervaka hur nationella myndigheter genomför det gemensamma regelverket samt befogenhet att medla vid vissa tvister mellan tillsynsmyndigheter.62 Medlemsstaterna deltar i beslutsfattande i Eba med samma formella inflytande som grundregel. Däremot tillämpas för antagande av vissa beslut i Eba:s tillsynsstyrelse ett särskilt omröstningsförfarande, s.k. dubbelmajoritet. Förfarandet innebär i korthet att den grupp medlemsstater som inte har euron som valuta tillsammans väger lika tungt som medlemsstater som har euron som valuta. För att ett beslut om t.ex. en överträdelse av EU-rätten eller en tvistlösning mellan tillsynsmyndigheter ska vara antaget av Eba:s tillsynsstyrelse krävs först att en enkel majoritet av ledamöterna står bakom beslutet. Därutöver krävs det att en enkel majoritet av ledamöter från medlemsstater som deltar i bankunionen stödjer beslutet. Slutligen ska även en enkel majoritet av ledamöter från medlemsstater som inte deltar i bankunionen stödja beslutet.63 Den dag gruppen av medlemsstater som inte deltar i bankunionen utgörs av fyra eller färre ledamöter sätts kraven på dubbelmajoriteten ur spel.64 Om detta skulle hända minskar således Sveriges formella inflytande i Eba:s tillsynsstyrelse.

10.5. Sammanfattande bedömning

Bankunionen möjliggör deltagande även för medlemsstater som inte har euron som valuta. Bankunionen är uppbyggd så att Tillsynsmekanismen i de flesta avseenden är en självständig del av ECB. Emellertid har ECB-rådet en speciell ställning som innebär att deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta inte kan delta på lika villkor. Även om en medlemsstat föredrar att stå utanför bankunionen påverkas den av det gemensamma regelverket eftersom

61 I avsnitt 3.2.4 beskrivs Eba:s uppgifter och roll. 62 Artikel 17 och 19 i Eba-förordningen. 63 När Eba fattar beslut om tekniska standarder, sin budget eller omprövar ett tidigare beslut om att tillfälligt begränsa viss finansiell verksamhet ska beslut fattas med kvalificerad majoritet i kombination med stöd av en enkel majoritet av ledamöterna från samtliga medlemsstater. Artikel 9.5, tredje stycket, artiklarna 10–16 i Eba-förordningen. 64 Artikel 44.1 i Eba-förordningen.

det tillämpas av alla medlemsstater. Det innebär att en medlemsstat, i synnerhet om den har en stor banksektor med gränsöverskridande verksamhet, svårligen kan förbli opåverkad av bankunionens utveckling. Utöver beslut i specifika ärenden och lagstiftning har politiska diskussioner en framträdande roll i bankunionens och det gemensamma regelverkets fortsatta utveckling. Här sammanfattas hur och var Sverige, vid ett deltagande, kan uppnå villkor likvärdiga de villkor medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter.

Tillsynsmekanismen

Avsaknaden av rösträtt i ECB-rådet innebär att Sverige inte kan delta i Tillsynsmekanismen på fullt ut lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta. De reella konsekvenserna av detta bör, emellertid, inte överdrivas. Det är rimligt att tro att ECB-rådet kommer att bjuda in företrädare för svenska myndigheter att delta i sina (få) fysiska möten. Det bör också påpekas att ECB-rådet hittills aldrig invänt mot ett förslag från Tillsynsnämnden. Det är förvisso ingen garanti för att ECB-rådet inte kommer att invända mot förslag från Tillsynsnämnden i framtiden.

När man bedömer konsekvenserna av att riksbankschefen inte har rösträtt i ECB-rådet, är det relevant att beakta i vilka situationer det kan bli ett problem utifrån perspektivet att upprätthålla finansiell stabilitet i Sverige. För att en invändning från ECB-rådet ska få betydande negativa effekter på finansiell stabilitet i Sverige, måste konsekvenserna av invändningen vara av större betydelse.

Ett exempel på en möjlig, framtida situation är att Tillsynsnämnden föreslår att en svensk bank ska få lägre kapitalkrav, vilket Finansinspektionen kan anse vara problematiskt. I detta fall skulle en invändning innebära att kapitalkravet inte sänks och att Tillsynsnämnden får göra en ny bedömning. Ett tillfälle när avsaknaden av rösträtt i ECB-rådet kan bli ett problem är om ECB-rådet beslutar om makrotillsynsåtgärder utan att det föregås av ett förslag från Tillsynsnämnden. Det är dock viktigt att ha i åtanke dels att Finansinspektionen har det formella ansvaret för de harmoniserade makrotillsynsåtgärderna, dels att ECB-rådet inte får sänka kraven. Andra aspekter att ta i beaktande är att ingen nationell centralbankschef har permanent rösträtt i ECB-rådet eftersom en ordning med rotation av ledamöternas rösträtt tillämpas. Skyddsmekanismen möjliggör

också för Sverige att lämna bankunionen efter tre års deltagande. Mekanismen kan motverka eventuell negativ särbehandling av de medlemsstater som inte har euron som valuta. Ett utträde av en medlemsstat från bankunionen skulle kunna uppfattas vara en trovärdighetsförlust för bankunionen i sig. Ett beslut att lämna bankunionen är dock förenat med betydande politiska, och möjligen ekonomiska, kostnader för Sverige. Slutligen är ECB:s fördragsfästa oberoende en av dess grundpelare och ledamöterna i ECB-rådet lyder under instruktionsförbud.

Sammanfattningsvis finns det således ett antal motverkande faktorer som kan minska de potentiellt negativa konsekvenserna av att det inte är möjligt för Sverige att delta i Tillsynsmekanismen på lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta. I det avseendet bedöms det finnas förutsättningar för Sverige att delta på likvärdiga villkor. Det går dock inte att på objektiva grunder avgöra huruvida de motverkande faktorerna, inklusive skyddsmekanismen, är tillräckliga för att Sverige ska kunna delta på likvärdiga villkor; detta bör i slutändan vara en politisk bedömning. Av betydelse är också förtroendet för ECB:s syn på sitt ansvar att i sin tillsynsroll beakta den inre marknadens enhetlighet och integritet. Ett ställningstagande behöver likväl väga in risken för särbehandling, och konsekvenserna av detta.

Resolutionsmekanismen

När beslut om resolution av en bank eller del av en bankkoncern fattas i Resolutionsnämnden är nationella resolutionsmyndigheter företrädda. Nämnden ska försöka nå enighet om beslutet. Om det inte är möjligt kan Resolutionsnämnden anta beslutet som går emot mot den nationella resolutionsmyndigheten. I förekommande fall kan Ekofin-rådet godkänna eller invända mot ett beslut. När dessa beslut fattas kan alla deltagande medlemsstaters finansministrar närvara, få information och, vid behov, rösta. Vad gäller användningen av den finansiella säkerhetsmekanismen har euroländerna och de medlemsstater som inte har euron som valuta kommit överens om samarbetsformer som bedöms innebära likvärdiga villkor.

Sammanfattningsvis åtnjuter alla deltagande medlemsstater samma formella inflytande i Resolutionsmekanismen. Kommissionens roll i beslutsförfarandet innebär därtill ett skydd mot särbehandling för enskilda medlemsstater.

Lagstiftning på finansmarknadsområdet och bankunionsrelaterade områden

Oavsett om Sverige skulle delta i bankunionen eller inte, kommer företrädare för regeringen att delta i EU:s lagstiftningsarbete och förberedande organ där finansmarknadslagstiftning och annan lagstiftning relaterad till bankunionen förhandlas. Även om Sverige kan hänvisa till det formella inflytandet kan det i de konkreta förhandlingarna om ett nytt direktiv eller en ny förordning bli svårare för en medlemsstat som inte deltar i bankunionen att göra sin röst hörd. Detta gäller i högre grad i de fall en medlemsstat önskar få till stånd nationella undantag i de gemensamma reglerna.

Diskussioner om bankunionens framtida utveckling

Bankunionens institutionella ram utgörs av lagstiftningsakter, varför Sverige oaktat deltagande har samma formella inflytande som andra medlemsstater vid lagstiftningsförändringar. När det gäller strategiska och allmänna diskussioner om bankunionens framtida utveckling har eurogruppen och eurotoppmöten en viktig roll, även om de inte fattar formella beslut. Som huvudregel har medlemsstater som inte har euron som valuta deltagit vid dessa möten när bankunionen diskuterats. Möjligheten att åstadkomma likvärdiga villkor för deltagande i eurogruppen och vid eurotoppmötet vid allmänna diskussioner om bankunionens framtid är däremot begränsad för en medlemsstat som inte har euron som valuta, oaktat deltagande i bankunionen. De senaste åren har bankunionsrelaterade frågor emellertid ofta diskuterats i Europeiska rådet i stället för vid eurotoppmötet. I den utsträckning denna praxis fortsätter skulle Sverige ha lika stort formellt inflytande oavsett om Sverige deltar i bankunionen eller inte.

Deltagande i eurogruppen när årsrapporten om tillsyn diskuteras

Vid ett deltagande i bankunionen kan företrädare för den svenska regeringen delta när Tillsynsnämndens ordförande framträder vid eurogruppens möten för att diskutera tillsynsverksamheten. Med stor sannolikhet kan så bli fallet vid de tillfällen när Resolutionsnämndens

ordförande framträder inför eurogruppen för att redovisa verksamheten. Därmed kan likvärdiga villkor i detta hänseende uppnås.

Tabellen 10.1 Lika villkor i bankunionsrelaterade organ nedan ger en översiktlig bild av när lika villkor kan uppnås inom bankunionen för en medlemsstat som inte har euron som valuta.

11. Internationellt samarbete

11.1. Inledning

Den globala finanskrisen och den efterföljande eurokrisen exponerade svagheter i det regelverk som omgärdar den gemensamma valutan (se även kapitel 2). Det blev samtidigt tydligt att den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) var i behov av institutionella reformer för att förebygga framtida kriser. Flera förslag med syftet att fördjupa valutasamarbetet har lagts fram och vissa har genomförts. Bankunionens tillkomst är i sig ett exempel på en sådan fördjupning. Det bör dock understrykas att bankunionen i rättsligt hänseende är att betrakta som ett självständigt politikområde.1 Dess framtida utveckling är därför inte nödvändigtvis beroende av att fördjupning sker på andra områden. Det finns ett antal regleringsområden, som berör hela EU, med en nära koppling till bankunionen, t.ex. den s.k. kapitalmarknadsunionen och en eventuell harmonisering av medlemsstaternas insolvenslagstiftning. Framsteg på dessa områden är sannolikt nödvändiga för att målen med bankunionen ska kunna nås. Även det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU2 som helhet har genomgått förändringar under den senaste tioårsperioden, i de flesta fall i riktning mot förstärkt samordning och övervakning.

Detta kapitel behandlar i avsnitt 11.2 huruvida ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar det svenska inflytandet i ekonomiskpolitiska frågor inom EU och mer specifikt kopplingen mellan bankunionen och den pågående fördjupningen av EMU. Argumentet att

1 De rättsliga grunderna för bankunionen relaterar till den inre marknadens funktion (artikel 114 i EUF-fördraget) samt möjligheten att tilldela ECB tillsynsansvar i syfte att upprätthålla finansiell stabilitet (artikel 127.6 i EUF-fördraget). Valutasamarbetet och bankunionen är således förankrade i olika rättsliga grunder och bankunionens materiella regelverk omfattar samtliga medlemsstater (se även kapitel 3, 4 och 10). 2 Syftet med det ekonomisk-politiska samarbetet i EU är att se till att medlemsstaterna bedriver en ansvarsfull ekonomisk politik och undviker obalanser i ekonomin. Medlemsstaterna ska också i sina nationella ekonomiska beslut ta ett EU-perspektiv och ha EU-samarbetet i åtanke.

ett deltagande i bankunionen är ett sätt att öka inflytande i EU-samarbetet har spelat en viktig roll i den danska diskussionen om bankunionen. Det kan redan inledningsvis noteras att ett deltagande i bankunionen formellt sett inte medför ett djupare engagemang i EMUsamarbetet för en medlemsstat som inte har euron som valuta. En annan viktig aspekt som analyseras i detta kapitel är hur Sveriges inflytande och handlingsutrymme påverkas av andra medlemsstaters ställningstagande visavi bankunionen, dvs. vilken krets av medlemsstater som förväntas stå utanför. Mot bakgrund av den samsyn i många ekonomisk-politiska frågor, inte minst på finansmarknadsområdet, som har funnits mellan Sverige och Storbritannien (men även Danmark) är Storbritanniens avsikt att lämna EU en viktig faktor.3

Finansiella och ekonomiska kriser har historiskt påverkat framväxten av globala organ och multilaterala samarbeten. Internationella valutafonden (IMF) bildades i Bretton Woods 1944 (då även Världsbanken inrättades) i syfte att undvika en upprepning av den protektionistiska politik som fördes efter depressionen. Financial Stability Board (FSB) etablerades 2009 inom ramen för G204 med uppgiften att verka för internationell finansiell stabilitet. Som en följd av att finansmarknaderna blivit mer integrerade har antalet bilaterala och regionala samarbeten mellan tillsynsmyndigheter ökat, i synnerhet efter den globala finanskrisen.5 Ett tidigt exempel på ett mer omfattande regionalt samarbete är det nordisk-baltiska myndighetssamarbetet om tillsyn och krishantering av banker. EU har i viss utsträckning formulerat gemensamma positioner i de organ där framtida globala standarder och principer för regleringen av finansiella företag utarbetas. Avsnitt 11.3 belyser hur Sveriges förhållande till regionala och multilaterala samarbeten på det finansiella området kan komma att påverkas av om Sverige deltar i bankunionen eller inte. De samarbeten som behandlas är det nordiska-baltiska myndighetssamarbetet samt Baselkommittén, FSB och IMF.

Kapitlet anlägger ett framåtblickande perspektiv. Varken det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU de eller regionala och multilaterala samarbetena följer utstakade vägar. Formerna för dessa samarbeten påverkas av såväl politiska faktorer och strömningar som

3 Se bl.a. tal av Lohmann Poulsen (2019, 8 mars) vid seminariet ”Banking Union from a Nordic-Baltic Perspective”, ett samarrangemang mellan Utredningen om ett eventuellt deltagande i Europeiska bankunionen och Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps). 4 Världens 19 största länder i termer av BNP och EU. 5 Beck m.fl. (2018).

ekonomiska förhållanden. Som nämns ovan har inte sällan ekonomiska och finansiella kriser haft stor betydelse för att nya samarbeten kommit till stånd. Framtida kriser kan innebära att nya samarbeten och organ tillkommer eller att befintliga fördjupas. På senare tid har det skett en utveckling i riktning bort från multilaterala samarbeten. Utvecklingen är kanske tydligast på handelsområdet. Mer och djupare samarbete är således inte något som ska tas för givet. Mot denna bakgrund utgår resonemangen i detta kapitel från utvecklingstendenser, med olika grad av sannolikhet. Vissa faktorer, som kan förväntas ha en påtaglig effekt på Sveriges inflytande i internationella sammanhang är dock kända: Storbritanniens avsikt att lämna EU är en faktor, Sveriges – men även EU:s – minskade betydelse för världsekonomin en annan.

11.2. EU:s ekonomisk-politiska samarbete

I och med Maastrichtfördraget 1992 introducerades EMU och den gemensamma valutan även om det dröjde till 1999 innan euron infördes. De tolv medlemsstaterna i dåvarande Europeiska Gemenskapen (EG) valde en modell för valutasamarbetet som baseras på gemensam penning- och valutapolitik men nationell finanspolitik. I stället för en gemensam finanspolitik utformades regler som skulle motverka oansvarig nationell budget- och finanspolitik. Reglerna operationaliserades 1997 genom den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten.6Under perioden fram till eurokrisen (2010–2012) tillkom inga betydande förändringar av formerna för samordningen av den ekonomiska-politiken inom EU. Ett undantag var den särskilda processen för att EU-ländernas ekonomiska utveckling skulle närma sig varandra, den s.k. Lissabon-processen.7

6 Stabilitets- och tillväxtpakten är en uppsättning regler som syftar till att medlemsstaterna ska bedriva en hållbar finanspolitik och koordinera denna mellan sig. Pakten innehåller två delar: en förebyggande del, med ett medelfristigt budgetmål, och en korrigerande del, med ett underskottsförfarande för medlemsstater med alltför stora underskott eller alltför hög skuldkvot. Vidare ska Ekofin-rådet besluta om åtgärder för att förstärka samordningen och övervakningen av euroländernas budgetdisciplin samt utarbeta riktlinjer för euroländernas ekonomiska politik. 7 Lissabonprocessen – eller Lissabonstrategin - initierades 2000. Syftet med strategin var att klara utvecklingen mot en allt hårdare konkurrens från omvärlden, tekniska förändringar och en egen åldrande befolkning. EU:s regeringar beslutade, som en del av strategin, att unionen senast 2010 skulle vara världsledande inom ekonomisk, social och ekologisk uthållighet.

En medlemsstat som inte har euron som valuta omfattas inte alltid av samma regler som de medlemsstater som har euron som valuta. Exempelvis omfattas Sverige av stabilitets- och tillväxtpakten, men inte av de finansiella sanktioner och särskilda röstregler som gäller för euroländerna.8 Det kan i sammanhanget noteras att hittills har inga finansiella sanktioner påförts något euroland.

Detta avsnitt beskriver först, övergripande, de åtgärder som EU vidtog efter den globala finanskrisen och eurokrisen (11.2.1). Därefter beskrivs reformer som nyligen beslutats eller är föremål för politisk diskussion (11.2.2) samt framåtblickande ambitioner för det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU (11.2.3). Det avslutande avsnittet (11.2.4) för ett resonemang om hur en utveckling mot fortsatt fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet mellan euroländerna kan påverka medlemsstater som inte har euron som valuta och i vilken utsträckning ett deltagande i bankunionen innebär en skillnad. Det flesta framåtblickande idéerna och förslagen har en direkt betydelse för euroländerna. Med utgångspunkten att Sverige även framgent inte tillhör denna grupp, har flera av förslagen därför ingen eller endast en indirekt betydelse för Sverige.

11.2.1. EU:s krisrespons och reformarbete

Den globala finanskrisen och den därpå följande eurokrisen exponerade svagheter i EU:s förmåga att hantera ekonomiska och finansiella kriser och gav upphov till flera steg i en reformprocess som fortfarande pågår. Inledningsvis handlade det om tre typer av reformer som relativt omgående kom på plats:

8 Sverige har vidare inte rätt att rösta i frågor som avser samordningen och övervakningen av euroländernas budgetdisciplin. Sverige har heller inte rätt att rösta om mål, uppgifter och andra aspekter avseende Europeiska centralbanken (ECB) eller det europeiska centralbankssystemet (ECBS). Detsamma gäller för vissa frågor relaterade till gemensam representation för euroområdet och eurons internationella roll.

1. Ekonomisk styrning: stabilitets- och tillväxtpakten fick uppgraderade sanktions- och bötesverktyg samt nya röstregler för regeltillämpningen.9 Samordningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken sammanfördes inom ramen för den s.k. europeiska planeringsterminen.10 De reviderade budgetreglerna ställde högre krav på medlemsstaternas budgetprocesser, en aspekt som förstärktes med den mellanstatliga Finanspakten 2012.11 Ett särskilt förfarande vid makroekonomiska obalanser infördes 2011.

2. Finansiella stabilitetsmekanismer: Flera temporära stabilitetsmekanismer inrättades för euroländer med betalningsbalansproblem, innan den permanenta Europeiska stabiliseringsmekanismen (ESM) etablerades i oktober 2012.12

3. Finansiell stabilitet: Ett antal åtgärder vidtogs för att förbättra medlemsstaternas förmåga att upprätthålla finansiell stabilitet, till en början genom det Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS) och sedermera genom bankunionen.

Det är bara euroländerna omfattas av de tvingande inslagen i stabilitets- och tillväxtpakten. Den europeiska planeringsterminen och förfarandet rörande makroobalanser omfattar dock hela EU. När det gäller såväl Finanspakten som bankunionen är det upp till de medlemsstater som inte har euron som valuta att välja om de ska delta eller inte. Bulgarien, Danmark, Kroatien och Rumänien har valt att både underteckna och förklara sig bundna av Finanspakten. Sverige, Polen och Ungern har endast undertecknat den. Storbritannien och Tjeckien valde att inte underteckna Finanspakten.

När reformerna, som beskrevs ovan, var på plats minskade reformtakten avseende EMU:s arkitektur betydligt; fokus riktades

9 Reformerna gjordes genom två lagstiftningspaket: det s.k. sexpacket (fem förordningar och ett direktiv), respektive det s.k. tvåpacket (två förordningar). Sexpacket utvidgade regelverket med ett förfarande vid makroekonomiska obalanser. Det baseras på en resultattavla med indikatorer som ska möjliggöra tidig upptäckt av problem som kan få spridning i EU:s ekonomier. För euroländerna infördes samtidigt även sanktionsmöjligheter och omröstning med omvänd kvalificerad majoritet. 10 Den europeiska planeringsterminen är en cykel (om sex månader) för samordning av den ekonomiska politiken och finanspolitiken inom EU. Den utgör en del av EU:s ram för ekonomisk styrning. Terminen omfattar tre block: strukturreformer, åtgärder för att säkra en hållbar finanspolitik och förebyggandet av alltför stora makroekonomiska obalanser. 11 Formellt ”Fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen”, vilket bl.a. anger att en regel om budgetbalans ska införas i nationell lagstiftning. 12 Se Förklaringsruta Finansiella stabilitetsmekanismer i EU i avsnitt 2.3.1.

mot genomförande och uppföljning av beslutade reformer. I upptakten till beslutet om att inrätta en gemensam mekanism för tillsyn över europeiska banker, dvs. det första steget mot bildandet av bankunionen i december 2012, påbörjades emellertid en framåtblickande diskussion på basis av initiativ från EU:s institutioner och andra aktörer. Två rapporter – en från dåvarande ordföranden i Europeiska rådet Herman Van Rompuy13 och en från kommissionen14 – har i stor utsträckning ramat in diskussionen om EU:s ekonomiskpolitiska fördjupning. De två rapporterna har följts av flera, liknande policydokument. I juni 2015 presenterades den s.k. de fem ordförandenas rapport.15 Kommissionen har sedermera publicerat ett antal dokument på samma tema. Det handlar inte minst om den s.k. vitboken16 om EU:s framtid samt ett diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union, båda från 2017.17 Den diskussion som följde på dessa initiativ indikerar i vilken riktning kommissionen, utifrån sin initiativrätt, strävar när det gäller framtida inriktningen av det ekonomiskpolitiska samarbetet. De ovan nämnda dokumenten har även lett till att EMU-fördjupningen ibland delas in i fyra olika ”unioner”: ekonomisk, finanspolitisk, finansiell respektive politisk union (se Förklaringsruta Idéer om framtida EMU-fördjupning).

13 Se van Rompuy (2012). Rapporten togs fram “i nära samarbete” med ordförandena för ECB, eurogruppen samt kommissionen. Den brukar av den anledningen kallas ”de fyra ordförandenas rapport”. 14 Europeiska kommissionen (2012) Plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union. 15 Se Juncker m.fl. (2015), som skrevs i ”nära samarbete” med ordförandena för ECB, Europaparlamentet, Europeiska rådet och eurogruppen. 16 En vitbok från kommissionen är ett dokument med förslag till agerande på ett visst område. 17 Kommissionens vitbok och diskussionsunderlag: Europeiska kommissionen (2017) Vitbok om EU:s framtid.; Europeiska kommissionen (2017) Diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union.

Källa: Juncker m.fl. (2015); Europeiska kommissionen (2017) Vitbok om EU:s framtid.; Europeiska kommissionen (2017) Diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union.

Vissa delar av de fyra unionerna omfattar samtliga medlemsstater. Mestadels avser de endast euroländerna, men en utgångspunkt är att de – om möjligt – ska stå öppna även för medlemsstater som inte har euron som valuta. Samtidigt kan flera av de mer långtgående initiativen av fördragsmässiga skäl endast gälla för euroområdet och skulle i vissa fall även kräva fördragsändringar.

11.2.2. Genomförda åtgärder och förslag under diskussion

Ett begränsat antal av de åtgärder som har föreslagits inom ramen för de fyra unionerna har genomförts, medan ytterligare några är föremål för politisk diskussion. Flera förslag har inte fått något direkt gensvar bland medlemsstaterna. Inom området Finansiell

union har genomförandet av åtgärder kommit längst. Dessa åtgärder är nära kopplade till den inre marknaden. De omfattar således även medlemsstater som inte har euron som valuta och är i det perspektivet inte en fördjupning av enbart valutasamarbetet. Medlemsstaterna har, vid sidan om inrättandet av Tillsynsmekanismen och Resolutionsmekanismen, enats om åtgärder för att minska riskerna i det finansiella systemet.18 Till dessa åtgärder kan räknas revideringar av kapitaltäcknings- och krishanteringsregelverket (det s.k. bankpaketet), ett direktiv om rangordningen av skuldinstrument utan säkerhet vid insolvensförfaranden för banker19 samt ett antal initiativ inom den s.k. kapitalmarknadsunionen (se Förklaringsruta En kapitalmarknadsunion).

Källa: Europeiska kommissionen (2015). Handlingsplan för en kapitalmarknadsunion.

Fortfarande finns ingen politisk samsyn om att inrätta ett gemensamt insättningsgarantisystem.20 Det är i sig är en indikation om att riskminimeringsåtgärderna ännu inte har varit tillräckligt långtgående för att de medlemsstater som prioriterar riskminimering framför riskdelning ska vara beredda att ta ytterligare steg. Förändringarna av stabilitets- och tillväxtpakten, inrättandet av ESM och samordningen av den ekonomiska politiken inom ramen för europeiska planeringsterminen är ännu de mest genomgripande åtgärderna med

18 Europeiska unionens råd (2019, 14 maj) Bankunionen: rådet antar åtgärder för att minska riskerna i banksystemet 338/19, pressmeddelande. 19 Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2014/59/EU vad gäller rangordningen av skuldinstrument utan säkerhet i en insolvenshierarki. 20 Se även avsnitt 8.4.

koppling till de ekonomiska och finanspolitiska unionerna. Planeringsterminen har fått ett större fokus på euroområdets prioriteringar. De mest omfattande av de förslag inom de ekonomiska och finanspolitiska unionerna som ännu inte genomförts handlar om att etablera en budget för euroområdet samt att införliva ESM i EU:s rättsliga ram.21 Kommissionen har lagt ett antal förslag inom ramen för EU:s nästa fleråriga budgetperiod, 2021–2027, bl.a. ett utökat s.k. reformstödprogram som, enligt förslaget, ska kunna bidra till projekt i euroländerna som ökar deras konkurrenskraft och inbördes ekonomiska konvergens. Programmet föreslås vara öppen för euroländer och medlemsstater som deltar i ERM II och vara del av EU:s ordinarie budget. Det finns en principöverenskommelse i eurogruppen om budgetinstrumentet och dess grundläggande element.22

När det gäller det som benämns politisk union, har få konkreta steg tagits. Här finns bl.a. två (kontroversiella) förslag om en gemensam representation för euroområdet i IMF respektive inrättandet av en europeisk ekonomi- och finansminister.

11.2.3. Framtida ekonomisk-politiskt samarbete

Det är svårt att bedöma vilka vägar det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU kommer att ta och hur långt fördjupningen av EMU kommer att gå. Det är troligt att bankunionen på sikt kommer att utvecklas och kompletteras. Det finns en bred, principiell enighet bland medlemsstaterna om att färdigställa bankunionen och vidareutveckla ESM.23 I förhållande till den inriktning för bankunionen som slogs fast 2012, är bankunionen i ett antal avseenden ofullständig; framför allt saknas ett gemensamt insättningsgarantisystem. En annan ofullständighet som framhålls i debatten om bankunionen är otillräckliga möjligheter till politiskt ansvarsutkrävande.24

21 Kommissionen föreslog 2018 en europeisk investeringsstabiliseringsfunktion (EISF) som skulle gälla för euroländerna samt länder som deltar i ERM II. Enligt förslaget skulle funktionen kunna mobilisera upp till 30 miljarder euro i lån för att hålla nivån uppe på de offentliga investeringarna samt motverka asymmetriska chocker i euroområdet. Förslaget föll inte i god jord. 22 Se exempelvis uttalande av eurogruppens ordförande Mário Centeno: Centeno (2019, 21 januari) Remarks by M. Centeno following the Eurogroup meeting, 22/19, uttalande vid presskonferens. 23 Brev från eurogruppen till eurotoppmötet. Centeno (2019, 15 juni) Eurogroup President letter to Euro Summit President, brev. 24 Se t.ex. Jones (2015) Banking Union and Democratic Legitimacy, tal vid symposium om bankunionen, European University Institute,

En bedömning av hur EU:s ekonomisk-politiska samarbete kan komma att utvecklas kräver att perspektivet vidgas bortom de förhållanden som gäller just nu men samtidigt i möjligaste mån förankras i konkreta behov som kan komma att styra utvecklingen. Flera av de idéer om framtidens EMU, som förts fram i dels ordföranderapporterna, dels kommissionens olika förslag och inriktningsdokument, är mindre sannolika även på längre sikt. Det är troligt att mer omfattande förändringar ligger långt fram i tiden. Euroländerna har en uttalad vilja att fördjupa sitt ekonomiskpolitiska samarbete. En framtida kris kan, beroende på hur en sådan ser ut, ge förstärkande effekter. Eurokrisen visade att reformer av både institutioner och regelverk kan ske snabbt och inom områden som tidigare förbisetts. Bankunionen är i sig ett exempel på det. Bland de faktorer som begränsar reformtakten framöver hör inte minst skillnaderna i euroländernas preferenser och grundsyn när det gäller hur och i vilken takt EMU ska reformeras.25 Euroländernas olika synsätt illustreras tydligt av de två motsatsparen riskdelning kontra riskminimering respektive nationellt egenansvar kontra åtgärder på EU-nivå.26 Något förenklat tenderar vissa, framför allt statsfinansiellt starkare, euroländer att prioritera riskminimering och striktare nationell regelefterlevnad. De är skeptiskt inställda till riskdelning och ser en fara i att sådana arrangemang leder till överdrivet risktagande (eng. moral hazard) och permanenta transfereringar mellan euroländer.27 Andra euroländer betonar, liksom kommissionen, snarare riskdelning och ser gärna att gemensamma institutioner och mekanismer får en starkare roll.28

En viktig skillnad i synen på en fortsatt fördjupning av EMU är, således, avvägningen mellan nationellt ansvar och gemensamma mekanismer, inte minst för att dela finansiella risker. Det finns även

25 Se t.ex. diskussionen om de olika perspektiven i Frankrike, Italien, Nederländerna och Tyskland i Eriksson (red.) (2018). Se även Lehner och Wasserfallen (2019). 26 Denna dikotomi finns ofta uttryckt i officiella texter. Se t.ex. Eurogruppen (2018, 4 december) Eurogroup report to Leaders on EMU deepening, pressmeddelande. 27 Se exempelvis Financial Times (2018, 5 februari) Merkel pressed on transfer union fears.; Der Spiegel (2018, 19 mars) We Won't Simply Rubberstamp Everything. Interview with Dutch Prime Minister Rutte on Eurozone Reforms.; Euractiv (2018, 2 november) The euro ’hawks’ want bigger say for crisis fund in cuts and reforms. 28 Se exempelvis Euractiv (2019, 17 januari) Spanish PM: If Europe protects us, we need to protect Europe.; och den franske presidenten Emanuel Macrons s. k. Sorbonne-tal: Macron (2017, 26 september) Initiative pour l'Europe – Discours d'Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique.

författningsmässiga aspekter att ta hänsyn till, på såväl EU-nivå som medlemsstatsnivå. Det finns en utbredd ovilja bland EU:s medlemsstater att genomföra fördragsändringar, något som skulle vara nödvändigt för att förverkliga vissa av idéerna. Under eurokrisen visade sig mellanstatliga avtal vara en mer framkomlig väg i ett antal fall.29 Det finns samtidigt ett brett stöd för att den inre marknaden är en gemensam angelägenhet för alla EU:s medlemsstater.

11.2.4. EMU-fördjupningen och Sveriges inflytande

De idéer om fortsatt fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet inom valutasamarbetet, liksom de konkreta steg som har tagits hittills, motiveras snarare av den gemensamma valutan än av bankunionen. De flesta av de tänkbara ytterligare steg som en fördjupning kan innebära har heller ingen direkt koppling till bankunionen. Oavsett om framtida institutionella förändringar eller fördjupade samarbeten30 kommer att vara öppna för medlemsstater som inte har euron som valuta eller inte, innebär ett eventuellt deltagande i bankunionen därmed inte att Sverige är bundet vid ett fördjupat samarbete mellan euroländerna.

En förmodligen viktigare aspekt är om ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar det generella inflytande som Sverige kan ha i ekonomisk-politiska frågor. Ett deltagande i bankunionen kan signalera att Sverige är berett att ta ett gemensamt ansvar för den finansiella stabiliteten i bankunionen. Det skulle kunna ge Sverige bättre möjligheter påverka inriktningen av gemensamma åtgärder för att säkra finansiell stabilitet, inte minst när det gäller lagstiftning relaterad till finansmarknaderna men även av det ekonomisk-politiska samarbetet mellan euroländerna mer generellt. Mot bakgrund av euroländernas ekonomiska betydelse för Sverige är det angeläget att det ekonomisk-politiska samarbetet utvecklas i en riktning som stämmer överens med svenska politiska prioriteringar. En fördjupning av EMU som förbättrar valutasamarbetets funktionssätt skulle vara till

29 Wieser (2018) menar att mellanstatliga lösningar även har tillåtit medlemsstaterna att kringgå kommissionen, som ibland har betraktats som för tillåtande i tolkningen av regelverket. Det är naturligtvis en öppen fråga i reformprocessen om framtida reformer sker inom eller utom fördragen. Storbritanniens försök 2012 att blockera Finanspakten visade att en medlemsstat får svårt att blockera beslut som de medlemsstater som har euron som valuta har bestämt sig för. Möjligen kan Storbritanniens avsikt att lämna EU leda till att inom-fördragsliga reformer blir något mer sannolika. 30 Se även avsnitt 10.2.4, fotnot 14 om fördjupat samarbete.

nytta även för Sverige. Ökad stabilitet både minskar risken för negativa spridningseffekter och förbättrar möjligheterna till handel, investeringar och finansiell integration mellan Sverige och euroområdet. Detta gäller oavsett om Sverige deltar i bankunionen eller inte. Men begränsningarna för Sveriges formella inflytande är tydliga. Visserligen deltar Sverige, inom ramen för Finanspakten31, i diskussionerna om euroområdets övergripande arkitektur men har inget avgörande inflytande över utformningen av den.

De mest konkreta aspekterna med relevans för ett ställningstagande till ett svenskt deltagande i bankunionen rör utvecklingen inom ramen för det som benämns en finansiell union. Det är således i första hand bankunionens framtida utveckling som har en betydelse för ställningstagandet, inte det ekonomisk-politiska samarbetet i stort. Bankunionens fortsatta utveckling är, som redan nämnts, i sig inte beroende av ytterligare integrationssteg på de ekonomiska, finanspolitiska eller politiska områdena. Det innebär inte att förändringar på dessa områden är otänkbara men är i så fall baserade på andra motiv än de som gäller för bankunionen. Ett deltagande i bankunionen behöver därför inte vare sig förutsätta eller leda till ett deltagande i andra delar av EU:s ekonomisk-politiska samarbete.

11.2.5. Konsekvenser av att fler medlemsstater väljer att delta i bankunionen

En utveckling som även på kort sikt kan bli relevant för Sveriges relation till bankunionen är vilken relation till bankunionen de andra medlemsstater som för närvarande står utanför bankunionen kommer att ha. Om Storbritannien, som förmodat, lämnat EU rör det sig, förutom Sverige, om sju medlemsstater: Bulgarien, Danmark, Kroatien, Polen, Rumänien, Tjeckien och Ungern. Av dessa kommer av allt att döma Bulgarien, som begärde att få inleda ett nära samarbete 2018, att inom en snar framtid delta i bankunionen som ett led i en anslutning till och innan valutasamarbetet. Kroatien har också lämnat in en

31 Alla medlemsstater som undertecknat Finanspakten kan delta i diskussioner om EMU:s övergripande arkitektur. Under de senaste åren har sådana diskussioner förts i ett inkluderande format. Se Fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen (Finanspakten),

begäran om att ingå ett nära samarbete med ECB.32 Danmark ingår redan i växelkursmekanismen ERM II och har under lång tid ansett det vara viktigt att i möjligaste mån hålla sig till kärnan i det ekonomisk-politiska samarbetet.33

Det är naturligt att euroländerna har gemensamma intressen på det ekonomisk-politiska området. De har, som nämns ovan, också uttalat en vilja att fördjupa sitt ekonomisk-politiska samarbete. När antalet medlemsstater som står utanför eurosamarbetet minskar kan det komma att påverka vilket inflytandet dessa medlemsstater kan ha, i första hand när det gäller bankunionens utveckling och framtida EU-lagstiftning, men även på euroländernas vilja och förmåga att fördjupa EMU. Euroländernas positioner i för Sverige viktiga frågor, som exempelvis utformningen av det gemensamma regelverket, kan komma att konvergera över tid. Redan innan Storbritanniens uttryckte sin avsikt att lämna EU utgjorde euroländerna tillsammans en kvalificerad majoritet när rådet ska fatta beslut om lagstiftning.34Det skulle kunna uppstå situationer när medlemsstater som inte har euron som valuta saknar reellt inflytande i frågor som kommer upp på Ekofin-rådets agenda, för det fallet att det finns enighet bland euroländerna. Erfarenheterna hittills är dock att euroländerna i flera frågor uppvisar en högre grad av intern divergens än den som finns mellan exempelvis Sverige och flera av euroländerna.35 Detta förhållande torde knappast ändras även om ytterligare medlemsstater väljer att införa euron som valuta.

Eurogruppen har i och med eurokrisen kommit att bli allt viktigare för att diskutera och fastlägga gemensam politisk inriktning i principiella ekonomisk-politiska frågor.36 Maktförskjutningen från Ekofin-rådet till Eurogruppen har även koppling till Storbritanniens avsikt att lämna EU. Maktförskjutningen kan bli än tydligare om fler medlemsstater blir en del av eurosamarbetet. En ny, djupgående ekonomisk kris kan leda till ytterligare maktförskjutning från Ekofin-

32 Eurogruppen har uttalat att deltagande i bankunionen ska ske samtidigt med inträdet i ERM II och således föregå införandet av euron, se uttalande från eurogruppen 12 juli 2018: Eurogruppen (2018, 12 juli) Statement on Bulgaria’s path towards ERM II participation, pressmeddelande. 33 Se exempelvis den danska utredningen om deltagande i bankunionen, Danmarks regering (2015). 34 Det innebär att medlemsstater som inte har euron som valuta inte kan blockera ett förslag inom ramen för EU:s ordinarie lagstiftning. 35 Se exempelvis Adler-Nissen (2016) och Sieps (2017). 36 Craig och Markakis (2016).

rådet till eurogruppen. För svensk del väcker detta frågan om ett deltagande i bankunionen skulle kunna innebära att Sverige, i någon utsträckning, bereds plats ”vid bordet” under krishanteringsfasen.37Möjligen kan det i en sådan situation ha viss betydelse hur många och vilka medlemsstater som fortsatt står utanför bankunionen.

Det kan, slutligen, konstateras att bankstrukturen i de medlemsstater som för närvarande står utanför bankunionen skiljer sig åt. Medan Sverige och Danmark i stor utsträckning är hemländer för internationella bankkoncerner, är banksystemen i de andra medlemsstaterna huvudsakligen utlandskontrollerade.38 Skillnaderna i bankstruktur kan innebära att gruppen utanför bankunionen får svårt att enas om inriktningen i strategiska frågor som rör bankreglering.

Sammanfattningsvis är det rimligt att anta att Sveriges möjligheter att påverka dagordningen för viktiga frågor som rör den ekonomiska politiken i EU minskar i takt med att fler medlemsstater ansluter sig till euron. För att säkra ett svenskt inflytande över hur den ekonomiska politiken i EU ska bedrivas, är det dock sannolikt viktigare att formulera tydliga prioriteringar och sedan söka allianser för dessa prioriteringar bland medlemsstaterna, oavsett deras relation till eurosamarbetet och bankunionen.

11.3. Internationella samarbeten på bankområdet

För Sverige som en exportberoende ekonomi med en alltjämt stor gränsöverskridande banksektor är ett regelbaserat regionalt och multilateralt samarbete av största vikt. Handel med varor och tjänster och finansiella flöden skapar länkar till andra länder, inte enbart i Sveriges närområde, vilket gör att finansiella obalanser – och i än högre grad kriser – får stor påverkan på finansiell stabilitet i Sverige. Det är därför ur ett svenskt perspektiv viktigt att banker och andra finansiella företag omfattas av gemensamma – helst globala – regelverk och kompletterande insatser så som datainsamling, metodutveckling och riskidentifiering. Regler som utformas utifrån globala standarder gör dels att regelarbitrage blir mindre lönsamt, dels att kostnadsskillnaderna mellan inhemsk och gränsöverskridande verksamhetminskar.

37 Se avsnitt 10.4, särskilt fotnot 52 om eurogruppens utvidgade format. 38 Se Figur 2.1 i avsnitt 2.3.

Därtill blir export och investeringar mindre beroendet av inhemska finansieringskällor.

Mot den bakgrunden har Sverige konsekvent varit en förespråkare för regionalt och multilateralt samarbete på de ekonomiskpolitiska och finansiella områdena. Även EU förespråkar regelbaserade, multilaterala lösningar på globala problem.39 På bankområdet har Sverige, tillsammans med övriga nordiska länder och de baltiska länderna, varit föregångare när det gäller regionalt samarbete kring banktillsyn och krishantering. Sverige är medlem i Baselkommittén – det globala standardsättande organet för banker. Sverige är inte medlem i FSB men deltar i arbetet. Därtill har IMF en viktig roll när det gäller att analysera och övervaka finansiell stabilitet på såväl global nivå som i enskilda länder. Slutligen har IMF varit djupt involverad i krishanteringen under eurokrisen och tillsammans med EU deltagit i finansiella stödprogram till ett antal medlemsstater. Sverige har i två fall – Lettland och Irland – valt att ge bilaterala lån vid sidan av det stöd EU och IMF givit.40

Detta avsnitt behandlar hur Sveriges relation till, och ställning i, regionala och multilaterala samarbeten på bankområdet kan komma att påverkas av ett deltagande i bankunionen. Sveriges roll inom tre samarbeten diskuteras: det nordisk-baltiska myndighetssamarbetet om banktillsyn och krishantering (11.3.1), Baselkommittén och FSB (11.3.2) samt IMF (11.3.3).

11.3.1. Det nordisk-baltiska myndighetssamarbetet om tillsyn och krishantering

Norden och Baltikum är viktiga marknader för svenska banker (se Figur 9.2). Det nordisk-baltiska myndighetssamarbetet om tillsyn och krishantering av banker är på flera sätt unikt.41 Det är därför relevant att betrakta detta samarbete i relation till ett eventuellt deltagande i bankunionen. Figur 11.1 beskriver det nordisk-baltiska samarbetet och relationen till bankunionen. Fyra av samarbetsparterna finns i medlemsstater som har euron som valuta och som således redan deltar i bankunionen (Estland, Finland, Lettland och

39 Se t.ex. Europeiska unionens råd (2019, 17 juni) EU-åtgärder för en stärkt regelbaserad multilateralism – Rådets slutsatser. 40 Se även avsnitt 12.6. 41 Se Beck m.fl. (2018) för en analys.

Litauen). Två samarbetsparter finns i medlemsstater som inte har euron som valuta och som inte deltar i bankunionen (Danmark och Sverige), medan två samarbetsparter finns i EES-länder (Island och Norge) och som därför inte kan delta i bankunionen.

Europeiska unionen

EES

Bundna av Finanspakten

Euro/Bankunionen

Is land Norge

Li echtenstein

Fi nland Es tl and Lettl and Li ta uen

Bel gien Cypern Fra nkrike Grekl and Irl a nd

Italien Luxemburg Ma l ta Nederländerna Portuga l Sl ova kien Sl ovenien Spa nien Tys kl and Ös terri ke

Sveri ge

Pol en Tjecki en Ungern

Storbri tannien

Da nmark

Bul garien Kroa ti en Rumä nien

Det nordisk-baltiska samarbetet motiveras av koncentrationen av gemensam bankverksamhet i regionen. Sverige, Danmark och Finland är i stor utsträckning hemländer för ett antal stora banker i regionen. De baltiska länderna är värdländer för nordiska, främst svenska, banker. Det nordisk-baltiska samarbetet går tillbaka till 2001 och bildandet av Nordea42. Det motiverade tillsynskollegiet43 för Nordea, det första i sitt slag i EU. År 2003 upprättade de nordiska centralbankerna ett samförståndsavtal om hantering av finanskriser.44 EU rekommenderade 2008 medlemsstaterna att samarbeta kring gräns-

42 Under åren 1997–2000 gick fyra nordiska banker samman och bildade Nordea (Merita Bank, Unibank, Kreditkassen och Nordbanken). Nordea fick 2011 status som Globalt systemviktig bank (G-SIB) av FSB, en status som banken förlorade 2018. 43 Se avsnitt 5.2.2 för en beskrivning av tillsynskollegier. 44 “MoU between the central banks of Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden on Management of a financial crisis in banks with cross-border establishments.”

överskridande bankgrupper och 2010 ingick de nordiska och baltiska länderna ett samförståndsavtal som inkluderade den nordisk-baltiska stabilitetsgruppen Nordic-Baltic Stability Group (NBSG). Avtalet uppdaterades senast i januari 2018.45 Avtalets parter är ländernas centralbanker, tillsynsmyndigheter och resolutionsmyndigheter samt relevanta ministerier. Avtalet, som inte är rättsligt bindande, är förhållandevis brett och behandlar såväl krishantering och resolution som arrangemang för fördelning av ansvar och finansiella bördor i samband med krishantering. ECB och Resolutionsnämnden deltar i NBSG som ansvariga tillsyns- respektive resolutionsmyndigheter för Nordea-koncernen samt svenska bankkoncerners dotterbolag i de baltiska länderna. Utöver NBSG finns, sedan 2011, ett forum för samarbete mellan cheferna för ländernas centralbanker och tillsynsmyndigheter: Nordic Baltic Macroprudential Forum (NBMF). Deltagarna träffas regelbundet för att diskutera och analysera frågor som rör det nordisk-baltiska finanssystemets stabilitet. Både NBSG och NBMF ger möjligheter att stämma av i vilka frågor det finns respektive inte finns en samsyn.

Nordisk-baltiskt samarbete fortsatt viktigt oavsett deltagande

Det nordisk-baltiska samarbetet är uppskattat av berörda myndigheter och motiveras av konkreta och gemensamma problemställningar.46 Om Sverige står kvar utanför bankunionen, erbjuder det nordisk-baltiska samarbetet en etablerad och väl fungerande struktur för samverkan kring tillsyn och krishantering i regionen. Norden-Baltikum kommer fortsatt vara av stor betydelse för svensk banksektor och därmed för finansiell stabilitet i Sverige. Sveriges respektive Danmarks ställningstagande till bankunionen kommer dock sannolikt påverka dynamiken i det nordisk-baltiska samarbetet. Ett eventuellt svenskt och/eller danskt deltagande i bankunionen skulle rimligen förskjuta balansen inom gruppen så att skillnaden mellan, å ena sidan, Island och Norge och övriga länder, å den andra, ökar. Ett danskt deltagande i bankunionen skulle sannolikt ge bankunionsorganen en betydande tyngd i den utformningen av ett framtida samarbete.

45 “MoU on Cooperation and Coordination on cross-border financial stability between relevant Ministries, Central Banks, Financial Supervisory Authorities and Resolution Authorities of Denmark, Estonia, Finland, Iceland, Latvia, Lithuania, Norway and Sweden”, 31 januari 2018. 46 Finansinspektionen (2018, 9 februari). New Nordic-Baltic Memorandum of Understanding, pressmeddelande.

11.3.2. Baselkommittén och Financial Stability Board

Det kan redan inledningsvis konstateras att det finns få, direkta kopplingar mellan Sveriges deltagande i Baselkommittén respektive FSB och ett deltagande i bankunionen. Det handlar primärt om indirekta effekter – om roller och inflytande. Icke desto mindre är EU liksom ECB och Eba, om än i mindre omfattning, självständiga aktörer i både Baselkommittén och FSB. Det är därför ändå relevant att bedöma vilken påverkan tillkomsten av bankunionen kan ha för dels EU:s vilja och förmåga att agera samlat i dessa organ, dels om ECB (i sin tillsynsroll) kommer att få en mer aktiv roll i utformningen av globala standarder och principer för bankreglering framöver.

EU har länge spelat en betydelsefull roll i utformningen av globala standarder och regelverk på finansmarknadsområdet. I första hand har EU:s ”regleringspreferenser” drivits av enskilda, större medlemsstater representerade i båda dessa organ, men i vissa fall har EU formulerat gemensamma positioner.47 Detta innebär inte nödvändigtvis att EU alltid haft ett globalt likabehandlingsperspektiv för ögonen; gemensamma EU-positioner är fullt förenliga med unilateralism och främjande av banker inom EU. Det har också funnits en betydande divergens inom EU i synen på utformningen av gemensamma regelverk och hur strikta dessa ska vara.48 Skillnader i synsätt beror bl.a. på skillnader i bankstruktur men även i regleringstradition.49 Det är ännu oklart vilken betydelse tillkomsten av de europeiska tillsynsmyndigheterna och bankunionen kommer att ha för medlemsstaternas syn på hur globala standarder bör utformas. ECB är medlem50 av Baselkommittén och Eba är observatör. Hittills har ECB inte tagit någon särskilt aktiv roll i kommittén. En möjlighet är att gemensamma EU-organ över tid underlättar framtagandet av gemensamma positioner. Därtill öppnas nya, direkta kanaler från de europeiska tillsynsmyndigheterna och ECB till de globala standardsättande organen.51 Den asymmetriska representationen mellan

47 Moloney (2017). 48 För en analys av hur större EU-länder agerade i förhållande till utformningen av Basel-III-regelverket, se Howarth och Quaglia (2015). 49 Den anglosaxiska rättstraditionen (eng. common law) utgår oftare från icke-bindande regler jämfört med den kontinentala rättstraditionen som i större utsträckning är uppbyggd kring bindande och detaljerade regler. 50 ECB är representerad både i egenskap av centralbank för euroområdet och som tillsynsmyndighet för betydande banker inom bankunionen. 51 Quaglia (2015).

de gemensamma tillsynsorganen och nationella tillsynsmyndigheter i Baselkommittén ger, å andra sidan, möjligheter för nationella myndigheter i de större medlemsstaterna att driva positioner som de inte fått gehör för i Tillsynsnämnden och/eller Eba.52

Sammanfattningsvis finns det flera faktorer som gör det svårt för EU att vare sig komma fram till gemensamma positioner eller att ha gemensam representation i globala standardsättande organ. Det kan dock inte uteslutas att inrättandet av bankunionen och ECB:s medlemskap i Baselkommittén, i kombination med euroländernas allt starkare position i Ekofin-rådet, skapar en grogrund för ökad koordinering inför möten i globala organ.

Deltagande i bankunionen av begränsad betydelse för svensk representation

Ett möjligt argument för ett deltagande i bankunionen är det ger svenska myndigheter53 möjligheter att påverka (de stora) euroländernas liksom ECB:s positioner och därmed, indirekt inriktningen på globala standarder och principer för bankreglering. Ett möjligt argument emot ett deltagande i bankunionen är att Sveriges handlingsfrihet i Baselkommittén begränsas i den utsträckning bankunionsländernas positioner samordnas i ökad utsträckning. Ett deltagande i bankunionen skulle också kunna öka risken att Sveriges representation i Baselkommittén ifrågasätts, i synnerhet om euroländerna på sikt skulle låta sig representeras av ECB. Det är likväl troligt att ett sådant beslut inte skulle påverka Sveriges representation. Möjligheterna till representation i dessa organ hänger sannolikt samman med Sveriges ekonomiska betydelse. Sveriges betydelse för världsekonomin visserligen liten, och minskande, men den svenska finanssektorn54 är betydelsefull för hela den nordisk-baltiska regionen. Men Sveriges representation i de globala organ som, likt Baselkommittén, bildades när Sverige hade en större ekonomisk betydelse, kan ändå inte tas för given.55

52 Ibid. 53 Riksbanken och Finansinspektionen. 54 Stockholm rankas som det mest betydelsefulla finansiella centrat i regionen, se avsnitt 9.5. 55 Baselkommittén bildades 1974 av centralbankerna i de s.k. G10-länderna varav Sverige var ett.

11.3.3. Internationella valutafonden

IMF har, som nämns ovan, varit en aktiv part under eurokrisen.56Därtill har IMF en samlad, regelbunden övervakning av euroländernas ekonomier och av finansiell stabilitet i euroområdet, med fokus på bankunionens funktionssätt.57 År 2017 lade kommissionen fram ett förslag om att inrätta en Europeisk valutafond (EMF).58Förslaget bygger i hög grad på att införliva ESM i EU:s rättsliga ram. EMF skulle få ansvaret för finansiellt stabilitetsstöd till euroländer. Förslaget har mött politiskt motstånd och ett genomförande förefaller för närvarande osannolikt. EMF ska dock inte ses som ett substitut till IMF, men väl som ett ökat europeiskt ansvarstagande för att hantera eventuella framtida ekonomiska och finansiella kriser.

Vad gäller IMF finns det inga uppenbara konsekvenser av om Sverige deltar i bankunionen eller inte. Det är inte sannolikt att det kontroversiella förslaget om en gemensam EU-representation i IMF:s exekutivstyrelse blir verklighet. Även om detta förslag, mot förmodan, blir verklighet är det inte något tungt vägande skäl för eller emot ett svenskt deltagande i bankunionen.59 Den övervakning av Sveriges ekonomi och finansiella system som IMF gör är fortsatt viktig för Sverige. Det kan noteras att den övervakning som görs för euroområdet till stora delar handlar om euroländernas stabilitetsutmaningar och bankunionens funktionssätt. Vid ett eventuellt deltagande kommer denna övervakning sannolikt öka i relevans när det gäller bedömningen av den svenska regeringens och de svenska myndigheternas arbete med finansiell stabilitet.

11.4. Sammanfattande bedömning

Bankunionen och en fördjupning av EMU

Det är än så länge oklart inom vilka områden och hur snabbt euroländerna kommer att fördjupa sitt ekonomisk-politiska samarbete. Den fördjupning som ägt rum under senare år har i stor utsträckning

56 Av tradition är det dessutom EU som tillsätter IMF-chef, vilket föregås av framtagandet av en gemensam EU-kandidat. 57 En s.k. Artikel IV-konsultation respektive en Financial System Assessement (FSAP). 58 Europeiska kommissionen (2017). Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska valutafonden KOM (2017) 827, december. 59 Om EU skulle komma att ha en gemensam representation i IMF:s exekutivstyrelse, torde Sveriges inflytande vara mer beroende av Sveriges röstvikt i förhållande till övriga EU-länder.

motiverats av ett behov av att stärka euroområdets krishanteringsförmåga och undvika framtida obalanser, inte minst på det finanspolitiska området. Vissa reformer omfattar hela EU eller erbjuder möjligheter för medlemsstater utanför euroområdet att delta. Fördjupning på områden som förutsätter ökad riskdelning har visat sig svåra att genomföra. Skulle den riskreduktion i banksystemen inom euroområdet som ägt rum efter eurokrisen stanna av eller reverseras till följd av en svagare ekonomisk utveckling, kan ytterligare riskdelning bli mindre sannolik.

Efter det att Storbritannien uttryckt sin avsikt att lämna EU har euroländernas inflytande över inriktningen på det ekonomisk-politiska samarbetet inom hela EU ökat. De tänkbara, ytterligare steg som en fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU kan innebära har dock ingen direkt koppling till bankunionen. Bankunionen är ett självständigt politikområde och inte beroende av integrationssteg på de ekonomiska, finanspolitiska eller politiska områdena. Ett deltagande i bankunionen behöver heller inte vare sig förutsätta eller leda till ett deltagande i andra delar av EU:s ekonomisk-politiska samarbete.

Ett deltagande i bankunionen kan signalera en högre grad av samhörighet med euroländerna och att Sverige är berett att ta ett gemensamt ansvar för den finansiella stabiliteten i bankunionen. Det skulle kunna skapa bättre möjligheter för Sverige att göra sin röst hörd, även i frågor som rör fördjupningen av det ekonomisk-politiska samarbetet mellan euroländerna. En utveckling som även på kort sikt kan bli relevant för Sveriges relation till bankunionen, är att antalet medlemsstater som står utanför bankunionen minskar. Storbritanniens avsikt att lämna EU har särskild relevans i det här avseendet. Om fler medlemsstater väljer att delta i bankunionen (och i valutasamarbetet), finns en risk att kretsen medlemsstater som står kvar utanför marginaliseras. Om Sverige tillhör denna krets minskar möjligheterna att påverka dagordningen för viktiga frågor på finansmarknadsområdet och utformningen av andra delar av den ekonomiska politiken i EU. När det gäller Sveriges inflytande över frågor på finansmarknadsområdet bör det framhållas att banksektorerna i Sverige och Danmark skiljer sig väsentligt – både i storlek och struktur – från banksektorerna i andra medlemsstater som för närvarande står utanför bankunionen. Det kan göra det svårare att formera gemensamma positioner, i synnerhet om Danmark skulle välja att

delta i bankunionen. Det bör, samtidigt, påpekas att skiljelinjen i synen på reglering och tillsyn på finansmarknadsområdet inte nödvändigtvis går mellan medlemsstater som har euron som valuta och de som inte har det.

Nordiskt-baltiskt samarbete om tillsyn och krishantering

Det särskilda nordisk-baltiska samarbetet, som motiveras av den integrerade bankverksamheten i regionen, skulle troligen ändra karaktär om Sverige och Danmark deltar i bankunionen; skillnaderna mellan de två länder som inte är EU-medlemmar – Island och Norge – och övriga länder skulle öka. Norden-Baltikum kommer fortsatt vara av stor betydelse för svensk banksektor och därmed för finansiell stabilitet i Sverige. Om Sverige står kvar utanför bankunionen erbjuder detta samarbete även framöver en väl fungerande struktur för samverkan kring tillsyn och krishantering i regionen. Ett danskt deltagande i bankunionen skulle sannolikt innebära en förskjutning av inflytandet över samarbetets framtida utformning till förmån för bankunionsorganen.

Multilateralt ekonomiskt och finansiellt samarbete

Ett deltagande i bankunionen bedöms inte få någon större betydelse för Sveriges representation och inflytande i Baselkommittén och FSB. På längre sikt är det inte uteslutet att de deltagande medlemsstaterna i större utsträckning samordnar sina positioner när det gäller utvecklingen av globala standarder för tillsyn och krishantering av banker. Någon gemensam representation, t.ex. genom ECB, förefaller inte sannolik under överskådlig tid. Sveriges representation och inflytande i Baselkommittén avgörs i första hand av andra faktorer än ett eventuellt deltagande i bankunionen. Vad gäller IMF finns det ingen uppenbar konsekvens av om Sverige deltar i bankunionen eller inte. Det är inte sannolikt att det kontroversiella förslaget om en gemensam EU-representation i IMF:s exekutivstyrelse blir verklighet.

12. Sveriges finansiella åtagande och effekter på statens finanser

12.1. Inledning

Tidigare finanskriser, inte minst den senaste, har visat att staten har haft ett betydande, implicit finansiellt åtagande gentemot banksektorn. Skattemedel har använts för att garantera bankernas finansiering, återkapitalisera dem, köpa deras nödlidande lån och, i vissa fall, till nationaliseringar. Regelverket för krishantering av banker syftar till att fallerade banker ska kunna rekonstrueras utan att skattemedel behöver användas. Därmed ska det finansiella åtagandet flyttas från staten till bankens aktie- och fordringsägare. Genom att bankerna bidrar till att bygga upp resolutionsfonder (men även insättningsgarantifonder) förstärks bankernas finansiella ansvar för krishanteringen. Bankunionen kan ses som ett sätt att säkerställa att överflyttningen av det finansiella ansvaret från staten till bankerna verkligen sker. Därmed kan det skadliga samberoendet mellan stat och banker mildras. Bankunionen är även en mekanism för att dela finansiella risker. Riskdelning sker genom att kostnader som kan uppkomma i samband med att resolutionsverktygen tillämpas finansieras ömsesidigt av samtliga banker inom bankunionen. Det minskar risken för att enskilda medlemsstaters banksystem (men ytterst även deras statsbudgetar) ska få en finansieringsbörda som det inte klarar av. Riskdelning kan på detta sätt stärka investerares och allmänhetens förtroende för både bankerna och staten, vilket har en stabiliserande effekt. Men riskdelning kan också leda till att de finansiella konsekvenserna av ett för högt risktagande till stor del bärs av andra banker (moralisk risk).1

1 Liknande för- och nackdelar finns även när det gäller ett gemensamt insättningsgarantisystem (se avsnitt 8.4).

Om Sverige väljer att delta i bankunionen kommer svenska banker ingå i denna riskdelningsmekanism. Det innebär ett potentiellt finansiellt åtagande för systemviktiga banker i andra deltagande medlemsstater. Ett deltagande i bankunionen får därutöver vissa direkta effekter för statens finanser. I första hand handlar det om den överföring av medel från den svenska Resolutionsreserven till Resolutionsfonden som ska göras om och när ett nära samarbete inleds. Ett deltagande kommer sannolikt att medföra att de svenska myndigheterna, i första hand Finansinspektionen, behöver ökade resurser för banktillsyn. Ett deltagande innebär även att staten får ett finansiellt ansvar för den finansiella säkerhetsmekanismen som kopplas till Resolutionsfonden även om denna ska vara statsfinansiellt neutral på medellång sikt. EU-ländernas finansiella åtagande gentemot varandra under en finansiell kris kan komma att gå utöver Resolutionsfonden. Både euroländer och medlemsstater som inte har euron som valuta har tillgång till särskilda stödmekanismer som indirekt kan riktas till den finansiella sektorn.2 Ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar inte vare sig Sveriges tillgång till dessa mekanismer eller skyldighet att finansiera stöd till euroländer i kris. Ett deltagande kan eventuellt medföra ökade politiska förväntningar på svensk medverkan i stödprogram till euroländer.

Detta kapitel behandlar hur bankernas och statens finansiella åtagande kan komma att påverkas av ett svenskt deltagande i bankunionen. Avsnitt 12.2 belyser i vilken utsträckning det finansiella åtagandet för banker i kris verkligen har förts över från staten till banksektorn. Avsnitt 12.3 belyser hur risker i bankerna inom bankunionen utvecklats sedan eurokrisen jämfört med utvecklingen för banker i hela EU respektive Sverige under samma tidsperiod. Avsnitt 12.4 diskuterar hur ett deltagande i bankunionen kan påverka svenska bankers finansiella åtagande och vilket ”försäkringsvärde” ett deltagande kan ha. Avsnitt 12.5 redogör för bedömda direkta effekter på statens finanser av ett svenskt deltagande, liksom eventuella effekter på EU:s budget. Slutligen diskuteras, i avsnitt 12.6, möjliga konsekvenser av ett deltagande när det gäller finansiella stödmekanismer.

2 Se Förklaringsruta Finansiella stabilitetsmekanismer i EU avsnitt 2.3.1.

12.2. Statens finansiella åtagande för banker i kris har troligen minskat

Historiskt har systemviktiga bankers kreditvärdighet inte bara bedömts utifrån bankernas inneboende styrka (kapitaltäckning, affärsmodell, marknadsutveckling m.fl.), utan även av kreditvärdigheten för staten i de länder bankerna är etablerade.3 En tolkning av detta samband är att länder med starka statsfinanser antas ha förmågan – och vara villiga – att rädda sina systemviktiga banker genom att tillföra kapital eller ta över ägandet av dem (eng. bail-out). Genom att bankens aktie- och fordringsägare hålls skadeslösa och staten träder in i deras ställe, får systemviktiga banker i länder med starka statsfinanser en explicit ratingpremie och därmed lägre finansieringskostnader. Med andra ord innebär en förväntan om att staten kommer undsättning en implicit, statlig subvention till dessa banker.4

Syftet med resolution är att komma bort från denna ordning för att i stället åstadkomma en ordning där ägare- och långivare får stå de förluster och återkapitaliseringsbehov som ett fallissemang kan föranleda. Resolutionsregelverket har, som konstaterades i kapitel 6, ännu inte testats i någon större omfattning, framför allt inte i en allvarlig kris. Det är därför svårt att bedöma om regelverket är trovärdigt i praktiken. Det finns stöd för att regelverket av marknadsaktörer uppfattas vara trovärdigt utifrån hur bankernas kreditvärdighet har utvecklats sedan krishanteringsregelverket började tillämpas. Det finns studier som indikerar att systemviktiga europeiska bankers implicita, statliga subvention har minskat.5 Minskningen av den implicita subventioner till svenska banker har varit tydlig.6 Utvecklingen är en indikation på att regelverket uppfattas som trovärdigt och att förväntningarna på statliga stöd till fallerande banker har minskat. Det är troligt att minskningen av EUländernas implicita subvention till banksektorn hänger samman med en förhållandevis gynnsam makroekonomisk miljö under senare år. Det kan heller inte uteslutas att det, trots intentionerna, ändå finns en förväntan om att staten i en systemkris kommer att stödja, eller till och med ta över, systemviktiga banker. En sådan förväntan kan grundas i en bedömning att skuldnedskrivning inte går att genomföra i den omfattning som krävs i en systemkris.

3 Estrella och Schich (2012). 4 Ibland benämns denna (implicita) subvention en Too-Big-Too-Fail-premie. 5 Se. t.ex. Moody’s (2014), Grimaldi m.fl. (2017), Neuberg m.fl. (2018) och Schich (2018). 6 Finansinspektionen (2018) Stabiliteten i det finansiella systemet, november.

Banker fortfarande en finansiell risk för staten

Distinktionen mellan vad som är bankernas respektive statens finansiella åtagande och risker är inte helt tydlig. Enligt krishanteringsdirektivet ska kostnader för resolutionsåtgärder finansieras genom att bankerna betalar förhandsbidrag (avgifter) till en resolutionsfond och att det är bankerna som ansvarar finansiellt för att återställa fonden när uttag ur den har gjorts. I det perspektivet är en resolutionsfond ett finansiellt åtagande för bankerna. Den svenska Resolutionsreserven är ett konto i Riksgälden; förändringar i behållningen i fonden påverkar direkt statens lånebehov och statsskulden (se avsnitt 12.5.1) . I det perspektivet är Resolutionsreserven, i vart fall temporärt, ett finansiellt åtagande – och en finansiell risk - för staten; staten måste låna upp ett belopp motsvarande uttaget från reserven. Staten har därutöver ett finansiellt åtagande genom de låne- och garantiramar som är kopplade till Resolutionsreserven.7 Eftersom Resolutionsreserven ska belastas med de finansieringskostnader staten har för att låna ut till Resolutionsreserven respektive för förluster som uppstår om utställda garantier infrias, är det i slutändan bankerna som ska finansiera även utnyttjandet av ramarna.

Det kan uppstå situationer där det kan ta lång tid innan det är möjligt – och lämpligt – att begära in nya bidrag/avgifter från bankerna. En allt för omfattande och snabb återbetalning kan förvärra bankernas situation eftersom deras återbetalningsförmåga sannolikt är ansträngd under eller närmast efter en kris. Till skillnad från Resolutionsreserven är Resolutionsfonden en fond i egentlig mening (dvs. den placerar bidragen från bankerna i finansiella tillgångar). Det innebär att uttag ur fonden inte påverkar de deltagande medlemsstaternas statsfinanser.8

Trots att resolutionsfonderna inom EU ska vara budgetmässigt neutrala på medellång sikt och att resolutionsregelverket för närvarande uppfattas som trovärdigt, går det inte att helt bortse från att staten fortfarande har ett implicit finansiellt åtagande gentemot banksystemet. Staten bär, tillsammans med c