SOU 2013:6

Att förebygga och hantera finansiella kriser

Till statsrådet Peter Norman

I februari 2011 bemyndigade regeringen statsrådet Peter Norman att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (Dir. 2011:6, samt Dir. 2012: 81).

Statsrådet Norman förordnade i februari 2011 som ordförande för kommittén f.d. chefen för Riksgäldskontoret Thomas Franzén och som ledamöter justitierådet Agneta Bäcklund, chefsekonomen Lars Hörngren, f.d. vice riksbankschefen Irma Rosenberg och docenten Gustaf Sjöberg. Thomas Franzén lämnade uppdraget i oktober 2012, varvid Irma Rosenberg förordnades som ordförande.

Som experter förordnades avdelningschefen Daniel Barr, professorn Mikael Möller, departementsrådet Eva-Lena Norgren, advokaten Marika Rindborg-Holmgren, professorn Rolf Skog och professorn Per Strömberg. I maj samma år förordnades därutöver seniora analytikern och numera chefen för staben Ekonomisk analys Aino Bunge, seniora rådgivaren Christina Nordh-Berntsson och ämnesrådet Amina Lundqvist. Rolf Skog lämnade vid samma tid uppdraget. Amina Lundqvist lämnade uppdraget i juni 2012 och ersattes då av rättssakkunniga Karin Björklund. Aino Bunge och Eva-Lena Norgren lämnade sina uppdrag i december 2012, efter sista mötet med expertgruppen. De ersattes av enhetschefen Björn Bargholz och kanslirådet Niclas Alsén. De senare har inte medverkat i arbetet med detta första betänkande från kommittén.

Som sekreterare förordnades ekonomen Hans Bäckström och rådgivaren Eva Forssell. I januari 2012 förordnades därutöver departementssekreteraren Charlotta Tajthy och samma månad som huvudsekreterare departementsrådet Sonja Daltung.

Kommittén har antagit namnet Finanskriskommittén.

Kommittén överlämnar härmed sitt delbetänkande ”Att förebygga och hantera finansiella kriser” (SOU 2013:6).

Stockholm i januari 2013

Irma Rosenberg

Agneta Bäcklund Lars Hörngren Gustaf Sjöberg

/Sonja Daltung Hans Bäckström Eva Forssell Charlotta Tajthy

Förkortningar

BIS

Bank for International Settlements

CDS

Credit Default Swaps

CLS

Continous Linked Settlement

CRD IV

Capital Requirements Directive IV (EU)

EBA

European Banking Authority (EU)

EIB

European Investment Bank

EIOPA

European Insurance and Occupational Pensions Authority (EU)

EKN

Exportkreditnämnden

Ekofin

EU:s finansministerråd

EMCF

European Multilateral Clearing Facility

ESMA

European Securities Markets Authority (EU)

ESRB

European Systemic Risk Board (EU)

FCA

Financial Conduct Authority (UK)

FDIC

Federal Deposit Insurance Corporation (USA)

FPC

Financial Policy Committee (UK)

FSA

Financial Services Authority (UK)

FSAP

Financial Sector Assessment Program (IMF)

FSB

Financial Stability Board

FSF

Financial Stability Forum (föregångare till FSB)

G20

Group of 20

IASB

International Accounting Standards Board

IMF

International Monetary Fund

IOSCO

International Organization of Securities Commissions

LCR

Liquidity Coverage Ratio

LTI

Loan-to-income

LTV

Loan-to-value

NAB

New Arrangement to Borrow

NAMA

National Asset Management Agency (IRL)

NBSG

Nordic-Baltic Supervisory Group

NSFR

Net Stable Funding Ratio

OECD

Organisation for Economic Cooperation and Developement

PRA

Prudential Regulation Authority (UK)

RIX

Riksbankens system för interbankbetalningar

SEK

Svensk Exportkredit

SIFI

Systemically Important Financial Institution

TARP

Troubled Asset Relief Program (USA)

Sammanfattning

Att förebygga och hantera finansiella kriser

Finanskriskommitténs arbete och betänkandets innehåll

Finanskriskommitténs arbete syftar till att förbättra statens möjligheter att minska riskerna för att finansiella kriser ska uppstå, och att minska skadeverkningarna om en kris ändå uppstår.

Finanskriskommittén redovisar resultatet av delar av sitt arbete i detta betänkande. Tyngdpunkten ligger på att förebygga finansiella kriser och på hanteringen av likviditetsstörningar. Frågor som rör EU:s förslag till krishanteringsramverk kommer vi att behandla i vårt kommande betänkande.

I det här betänkande gör vi bl.a. följande:

  • Beskriver och utvärderar den svenska hanteringen av krisen 2008 och tiden närmast därefter.
  • Analyserar och ger förslag på hur det krisförebyggande arbetet kan förbättras inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. Kommittén föreslår en ny organisatorisk plattform – ett makrotillsynsråd – för kunskapsutveckling, analys och policydiskussion.
  • Analyserar och ger förslag på hur rollfördelningen ska se ut och verktygen fördelas mellan Riksbanken och regeringen/stödmyndigheten när det gäller statliga åtgärder för att motverka likviditetsstörningar.
  • Diskuterar principer för hur stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften bör utformas.
  • Analyserar myndigheternas uppdrag och föreslår en ny och tydligare uppdragsbeskrivning för Riksbanken för dess arbete

med det finansiella systemets stabilitet och att Riksgälden i rollen som stöd- och garantimyndighet bör få ett likartat uppdrag som Riksbanken och Finansinspektionen.

  • Ger förslag som syftar till att förbättra regeringens/Regeringskansliets, Riksbankens, Finansinspektionens och Riksgäldens möjligheter att utväxla sekretessbelagd information för att därigenom förbättra förutsättningarna för myndigheternas samarbete avseende frågor som rör finansiell stabilitet.

I nästa betänkande kommer vi förutom att ge förslag på hur EU:s krishanteringsdirektiv ska genomföras i svensk rätt och ta ställning till om lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) bör ändras, också ge våra slutliga förslag angående stabilitetsfonden och stabilitetsavgifterna, eftersom handlingsutrymmet härvidlag är avhängigt utfallet av pågående EUförhandlingar. Nedan ges en sammanfattning av resonemangen och förslagen i detta betänkandet.

Varför ska finansiella företag behandlas annorlunda?

En viktig och grundläggande fråga är självklart varför staten ska lägga så stor vikt vid den del av näringslivet som finanssektorn utgör. Varför betraktas banker och andra finansiella företag annorlunda än övriga företag? Varför ska staten stötta banker men inte industriföretag?

Skälet är den speciella roll som den finansiella sektorn spelar i samhällsekonomin. En modern ekonomi kan inte existera utan fungerande system för att genomföra betalningar, förmedla kapital från sparare till låntagare och tillhandahålla riskhantering, t ex i form av försäkringar. Dessa centrala finansiella tjänster är lika viktiga för samhället som en fungerande energiförsörjning. Samtidigt är banker och vissa andra finansiella företag känsliga för störningar, och störningar i ett finansiellt företag kan dessutom snabbt spridas till andra. Allt detta gör att staten behöver reglera och övervaka finansbranschen på ett helt annat sätt än andra branscher. Dessutom är finansiella tjänster av stor ekonomisk betydelse för enskilda konsumenter samtidigt som de för den enskilde ofta är svåra att kvalitetsbedöma.

Historien visar tydligt vad som kan hända när det finansiella systemet inte fungerar, dvs. när det uppstår finansiella kriser – de

samhällsekonomiska kostnaderna blir oftast mycket stora. Därför finns goda argument för att staten på olika sätt engagerar sig både för att förhindra problem och för att så effektivt som möjligt minska skadeverkningarna av problem som ändå uppstår.

Den globala krisen

Några år efter millennieskiftet började finansiella obalanser och risktagande på finansmarknaderna öka efter hand. Hösten 2008 utmynnade detta i ett dramatiskt krisförlopp som påverkade hela världsekonomin.

Utvecklingen

Efter den konjunkturnedgång som inträffade under 2001 och 2002 hade tillväxten i världsekonomin varit god och inflationen låg. Det fanns en växande tillförsikt att detta skulle fortsätta. Räntorna var låga, krediter lättillgängliga och riskerna betraktades som låga och under kontroll.

Utlåningen växte i många ekonomier och skuldsättningen ökade hos hushåll och företag, men även bland stater. De globala obalanserna växte, mest påfallande i form av växande budget- och bytesbalansunderskott i USA och växande överskott i Kina. Bankerna strävade efter att öka sin utlåning, bl.a. med hjälp av nya finansiella tekniker där de på olika sätt lyfte ut kreditrisk ur den egna balansräkningen och sålde den vidare. Detta skedde med hjälp av nya och komplexa instrument och med hjälp av tillskapade institutioner som inte omfattades av bankregleringen – s.k. shadow banks. Den finansiella expansionen och det ökade risktagandet blev på så sätt svårt att genomskåda, särskilt som även banker köpte de nya instrumenten. Det var svårt att få överblick över effekterna för marknaden och systemet som helhet. Till en början uppfattades dessa förändringar som i huvudsak oproblematiska och sågs av många som positiva för marknadernas funktionssätt. Men från våren-sommaren 2007 började bilden krackelera och osäkerhet började sprida sig på marknaderna. I början av hösten tilltog oron. Likviditeten på de internationella finansiella marknaderna försämrades kraftigt och interbankräntorna steg brant. Utlösande faktor var problem på den amerikanska bolånemarknaden. Mer

specifikt gällde det de bolån som, underblåst av ambitionen att även mindre välbärgade hushåll skulle kunna äga sin bostad, hade getts till låntagare med svag ekonomi och kreditvärdighet, s.k. subprimelån.

Under våren 2008 var det fortsatt oroligt. I mars fick en stor finansiell aktör, den amerikanska investmentbanken Bear Stearns, akuta betalningsproblem. Detta löstes genom att företaget, under amerikanska centralbankens överinseende, köptes upp av ett annat företag. Tidigt i september tvingades emellertid de amerikanska myndigheterna ta över de stora bolåneinstituten Freddie Mac och Fannie Mae.

När de amerikanska myndigheterna beslutade att den amerikanska investmentbanken Lehman Brothers däremot inte skulle räddas utbröt den 15 september 2008 en akut förtroendekris i det globala finansiella systemet. Banker världen över började hamstra likviditet och kreditgivningen mellan de finansiella företagen på interbankmarknaderna torkade upp. Interbankräntorna sköt i höjden och det blev svårt att finansiera sig även på andra viktiga delar av finansmarknaden. Följden blev en chockvåg som gjorde att den redan vikande världsekonomin störtdök.

Hur kunde krisen uppstå?

Svårigheterna att uppfatta hur riskbilden såg ut och hur sårbarheten ökade, både hos de enskilda aktörerna och i systemet i stort, hade bidragit till att de försvarslinjer som skulle ha kunnat förhindra en alltför stor riskuppbyggnad inte fungerade. Istället eskalerade krisen närmast okontrollerat tidigt på hösten 2008.

Den första försvarslinjen som hade brustit var företagens ledningar och styrelser, som ofta visade sig ha en mycket ofullständig bild över hur de verkliga riskexponeringarna såg ut.

Den andra försvarslinjen gällde de marknadsaktörer vars uppgift är att granska och värdera företag och deras verksamhet, främst revisorer och kreditvärderingsföretag. I många fall mäktade inte dessa med sin uppgift. I synnerhet de senare hade gjort allvarliga felbedömningar främst när det gällde riskerna i de nya finansiella instrumenten.

Inte heller den tredje försvarslinjen, den statliga regleringen och tillsynen, höll måttet. Det handlade bl.a. om att regleringen inte hade anpassats till de snabba förändringarna i marknaderna, och att

myndigheterna i många fall arbetat för närsynt och saknat överblick över marknadsutvecklingen. Dessutom hade utvecklingen av det internationella myndighetssamarbetet och regelharmoniserandet inte hållit jämna steg med finansmarknadernas internationalisering. Det blev tydligt inte minst inom EU. Samtidigt hade det byggts upp överdrivna förhoppningar om marknadernas förmåga att själva hantera risker och lösa problem. Delvis därför fanns det också ibland en ovilja att ingripa med åtgärder, i synnerhet om sådana kunde väntas bli impopulära hos marknad och allmänhet. Allt detta bidrog till en otillräcklig vaksamhet och aktivitet från myndigheterna.

När problemen sedan eskalerade visade det sig – sist men inte minst – att den finansiella motståndskraften hos de finansiella företagen i många fall var helt otillräcklig för att klara påfrestningarna.

Den svenska krishanteringen

Starka statsfinanser, relativt god finansiell stadga i svenska finansiella företag, relativt gynnsamma yttre förutsättningar, relevanta och snabba åtgärder samt ett fungerande samarbete mellan de svenska myndigheterna bildade basen för en framgångsrik krishantering i Sverige. Det finns dock utrymme för förbättringar, både vad avser att förebygga och att hantera kriser.

Kommittén kan konstatera att de svenska myndigheterna, lika lite som myndigheter och aktörer i andra länder, kunde förutse vare sig när eller hur krisen skulle bryta ut eller dess förlopp och återverkningar. Det fanns vidare brister i det finansiella regelverket beträffande krav på kapital och likviditet. Det fanns också delar i det finansiella regelverket som inte åtgärdats, främst en ordning för att hantera banker i kris. Men genom en kombination av relativt gynnsamma förutsättningar och relevanta åtgärder blev krishanteringen i Sverige ändå framgångsrik.

Det är viktigt att understryka att i en krissituation är ett snabbt och beslutsamt agerande viktigare än perfektion i åtgärdsutformningen. Hanteringen har släktskap med vad som krävs i samband med naturkatastrofer och stora olyckor – dock med den inte oviktiga skillnaden att hanteringen av en finanskris också direkt påverkar själva krisförloppet. Förmågan att agera på ett sätt som är så förtroendeingivande att det kan bryta en negativ

förväntningsspiral får en avgörande betydelse. Kommittén anser att regeringen och de berörda myndigheterna i allt väsentligt lyckades med den uppgiften.

Utgångsläget

Sverige hade inte påverkats i någon större utsträckning av de finansiella problemen i världen fram till dess förtroendekrisen blev akut i samband med Lehmans konkurs. Visserligen hade de svenska bankerna fått högre finansieringskostnader och de hade märkt av problemen på finansieringsmarknaderna i dollar, men eftersom svenska aktörer i stort sett inte vare sig direkt eller indirekt hade exponerat sig för risker på subprimemarknaden och liknande typer av s.k. strukturerade produkter hade Sverige klarat sig undan större problem fram till dess.

Efter konkursen i Lehman Brothers steg interbankräntorna kraftigt även i Sverige, om än inte i samma utsträckning som i euroområdet och i USA. Men precis som i omvärlden kunde de svenska bankernas finansiering på interbankmarknaden bara ske till allt kortare löptider. Därtill försvann i stort sett möjligheten till annan marknadsfinansiering. Utbudet på marknaden för korta dollarlån försvann i princip helt och detsamma gällde lång marknadsfinansiering.

Ett bra utgångsläge beträffande statens finanser och relativt färska erfarenheter från 1990-talskrisen var viktiga delar i att den svenska krishanteringen blev framgångsrik. Vidare hade de svenska bankerna en relativt sett god finansiell styrka. En annan bidragande orsak till den lyckosamma hanteringen var att myndighetssamarbetet fungerade väl, trots de oklarheter som fanns bl.a. när det gäller avgränsningarna mellan olika myndigheters ansvar. Olika program och åtgärder sjösattes för att säkra bankernas betalningsförmåga och finansiella ställning – och därmed finanssystemets grundläggande funktioner när det gäller att hantera transaktioner och förmedla kapital. Detta involverade krediter, olika former av likviditetsstöd, garantier och kapitaltillskott.

Även om Sverige allmänt sett hade ett gott utgångsläge, var vissa förhållanden för den svenska banksektorn bekymmersamma. Främst kan man peka på fem faktorer. För det första, har Sverige ett koncentrerat banksystem, där förtroendet för systemet som helhet är mycket starkt beroende av förtroendet för var och en av de fyra

storbankerna. För det andra, är den svenska banksektorn stor relativt den svenska ekonomin – bankkoncernernas tillgångar jämfört med BNP är klart högre i Sverige än i de flesta jämförbara länder. Det hänger samman med att, för det tredje, svenska bankkoncerner har en omfattande verksamhet utomlands. För det fjärde, har och hade två av storbankerna en omfattande verksamhet i de baltiska ekonomierna. Tillväxten i dessa länder hade varit stark under en följd av år, men stora obalanser hade samtidigt byggts upp vilket gjorde att den ekonomiska nedgången blev djup när världsekonomin försämrades. Detta påverkade dessa banker påtagligt och därmed det svenska banksystemet som helhet. För det femte, hade de svenska bankerna byggt upp ett stort och växande beroende av kort marknadsfinansiering, och till stor del från utlandet, och därmed ett beroende av fungerande marknader.

Åtgärderna

Kommittén anser att regering och riksbank agerade snabbt, tydligt och kraftfullt för att bemöta problemen. Genom stabilitetsplanen, sattes nödvändig lagstiftning, i form av stödlagen, på plats och en strategi för krishanteringen, inklusive de viktigaste åtgärderna, presenterades. Vi bedömer att detta var viktigt för att stärka förtroendet i krisens inledande skede.

Förstärkningarna av insättarskyddet bidrog till att upprätthålla förtroendet för den svenska finansiella sektorn. Det starkare skyddet skulle kunna ha blivit en avgörande faktor om problemen för de svenska bankerna blivit allvarligare än vad de blev.

Garantiprogrammet bidrog på ett avgörande sätt till finansiell stabilitet. Genom att staten kunde träda in som garant för bankernas lån, vidgades bankernas möjlighet att låna på längre löptider och utan säkerheter. Kapitaltillskottsprogrammet bidrog till den finansiella stabiliteten genom att marknaden visste att det fanns en möjlighet för bankerna att få statligt kapitaltillskott om de skulle behöva. Stabilitetsfonden var enligt kommitténs uppfattning en smidig och ändamålsenlig budgetteknisk lösning för att ge regeringen rätt att göra obegränsade åtaganden och utbetalningar för att fullgöra stödlagens syfte. Det faktum att staten lade en betydande ”grundplåt” i fonden bidrog sannolikt till att öka förtroendet.

Riksbanken använde flera verktyg för att på olika sätt hantera den likviditetskris som uppstod och se till att bankernas ansträngda likviditetssituation inte skulle leda till en kreditåtstramning eller stopp i betalningssystemet. Man erbjöd bl.a. extra lånefaciliteteter med längre löptider än normalt, lånade ut mot ett bredare spektrum av säkerheter och utökade motpartskretsen. Swapavtal etablerades med amerikanska Federal Reserve för att säkerställa behovet av dollarfinansiering, liksom med ECB. Swapavtal slöts också med centralbankerna i Island, Estland och Lettland. Vidare gavs nödkredit till två enskilda finansföretag, Kaupthing och Carnegie. Därutöver lades penningpolitiken snabbt och kraftfullt om i expansiv riktning för att generellt minska finansieringskostnaderna och motverka konjunkturnedgången, vilket indirekt också förbättrade de finansiella företagens allmänna verksamhetsförutsättningar.

Effekter och erfarenheter

Ett uttryck för att krisen i Sverige bemöttes på ett effektivt sätt var att nedgången i kredittillväxten visavi företagen var liten sett i ljuset av krisens djup och omfattning. Utlåningen till hushållen fortsatte att öka, förtroendet upprätthölls och någon kraftig kreditåtstramning inträffade inte.

En annan indikation på att krisen bemöttes framgångsrikt är att insatserna för att hantera finanskrisen inte drabbat skattebetalarna. Sett till de direkta statsfinansiella effekterna kan det konstateras att insatserna tvärtom har gett positiva effekter på statskassan. Men insatserna skulle ha varit minst lika välmotiverade även om det statsfinansiella utfallet blivit negativt. Syftet med såväl stödinsatser i krislägen som statligt engagemang i övrigt när det gäller den finansiella sektorn, är att värna samhällsekonomin och medborgarna. En väl fungerande finansiell marknad är en förutsättning för tillväxt, sysselsättning och välfärd, och statsfinansiella påfrestningar kan i vissa lägen vara ett nödvändigt pris att betala.

Likafullt finns svaga punkter när det gäller kunskap och analys av systemrisker och tillgång till adekvata verktyg för att motverka dessa och ett tydligt organisatoriskt ramverk när det gäller att förebygga och att hantera finansiella kriser. Med tanke på de enorma samhälleliga skadeverkningar en fullgången finansiell kris

kan orsaka, finns därför all anledning att förbättra dessa svaga punkter.

Finansiella kriser kommer inte att kunna elimineras. Men bättre kunskap och en bättre övervakning kan bidra till att kriserna bli färre och mindre omfattande. Tillsammans med bättre redskap att begränsa skadeverkningarna av kriser som ändå uppstår kan mycket stora samhällsvinster göras.

Internationella lärdomar av krisen

Krisen har drivit fram förändrade regelverk och nya institutionella lösningar, både på nationell och på mellanstatlig nivå.

I krisens kölvatten har det förts en livlig diskussion både internationellt och i enskilda länder kring hur stater – enskilt och i samverkan – på ett bättre och mer heltäckande sätt ska kunna motverka och hantera störningar som kan hota stabiliteten i det finansiella systemet. På det globala planet har detta bl.a. kommit till uttryck i den revision av det s.k. Baselregelverket som går under namnet Basel III. Inom ramen för G20 samarbetet har det utvecklats ett ramverk för hantering av banker i kris. Bägge dessa initiativ har satt direkta spår i EU:s regelverk, i form av det nya kapitaltäckningsregelverket och det s.k. krishanteringsdirektivet. Inom EU har därutöver genomförts viktiga institutionella förändringar genom bildandet av de tre EU-tillsynsmyndigheterna och den europeiska systemrisknämnden. Utöver insatser på mellanstatlig nivå har det föreslagits och genomförts institutionella förändringar och förändringar i de finansiella regelverken i en rad enskilda länder. Dessa processer pågår i hög grad fortfarande.

Förebygga kriser

Finansinspektionens befogenheter

Finansinspektionen har omfattande befogenheter att agera redan i dag och befogenheterna kommer att växa ytterligare med nya EUregelverk. Några ytterligare befogenheter finns det inte behov av i dagsläget. Det är inte heller motiverat att införa en större grad av styrda ingripanden, s.k. ”prompt corrective action”.

Finansinspektionens befogenheter och redskap för att tidigt avvärja möjliga problem är centrala när det gäller att förebygga finansiella stabilitetsproblem. Det är viktigt att inspektionen har möjlighet och skyldighet att i ett tidigt skede ingripa mot problem i de finansiella företagen.

Detta kräver bland annat att Finansinspektionen har resurser som både säkerställer god kvalitet i tillsynsarbetet och som ger utrymme för långsiktighet och planering. Det är också centralt att det finns en flexibilitet som medger snabba resurstillskott i krissituationer. Vidare är det viktigt att i linje med svensk myndighetstradition säkerställa att det finns reella möjligheter att självständigt hantera och avgöra enskilda ärenden och göra nödvändiga prioriteringar.

Kommittén bedömer inte att Finansinspektionen behöver ges nya ingripandemöjligheter utöver de man redan har och de som inom de närmaste åren kan väntas tillkomma genom regelutvecklingsarbetet inom EU. Kommittén anser inte heller att det bör införas en ordning som tvingar Finansinspektionen att ingripa på ett visst sätt i vissa definierade situationer (så kallad ”prompt corrective action”), utöver de inslag av detta som införts eller kommer att införas till följd av regelutvecklingen inom EU. Det kan visserligen finnas vissa fördelar med en sådan arbetsmetod när det gäller transparens och förutsägbarhet, men enligt kommitténs uppfattning är nackdelarna större med ett system där lagstiftaren i förväg och i detalj anger hur inspektionen bör agera i olika situationer. En sådan modell står också i motsatsställning till den syn på finansiell tillsyn som kommer till uttryck i bl.a. den svenska banklagstiftningen och som bygger på att tillsynsmyndigheten grundar sitt agerande på en samlad, kvalitativ bedömning i varje enskilt fall. Detta hindrar inte att det i hög grad är önskvärt att Finansinspektionen aktivt verkar för att föra ut och tydliggöra hur

man prioriterar och bedriver sitt arbete och varför. Detta ger en bättre transparens, även om det inte kan innebära förutsägbarhet i varje enskild fråga eller ärende.

En struktur för makrotillsyn

Det är nödvändigt att bygga upp bättre kunskap om systemrisker och att utveckla nya verktyg för att förebygga sådana. Detta sker bäst inom ramen för en bred och öppen samverkan. Ett makrotillsynsråd föreslås bli plattformen för detta. Ansvaret för att besluta om och genomföra en viss makrotillsynåtgärd ska ges till antingen Riksbanken eller Finansinspektionen. Myndigheterna ska samråda inför den typen av åtgärdsbeslut.

Vad är makrotillsyn?

Enligt kommitténs bedömning innehåller makrotillsynsarbetet flera moment: att bygga upp kunskap om systemrisker, utveckla nya verktyg för att motverka sådana risker, löpande övervaka den finansiella stabiliteten och identifiera systemrisker och, slutligen, att vid behov agera genom att använda de verktyg som finns utvecklade och tillgängliga för detta syfte.

Makrotillsynsverktyg kan beskrivas som åtgärder som är generellt verkande till sin natur och som främjar systemstabilitet. Kommittén ger i betänkandet en översikt över verktyg som är föremål för diskussion i Sverige och internationellt. Det handlar både om verktyg som syftar till att påverka de ofta starka cykliska dragen i den finansiella riskuppbyggnaden, exempelvis kontracykliska kapitalkrav, och verktyg som fokuserar på riskabla beroenden och sammankopplingar mellan aktörer och marknader, t.ex. reglering av skuldsättningsnivåer. Vi ger inte förslag på införande eller hantering av nya verktyg utan har inriktat oss på att etablera en lämplig organisatorisk struktur för makrotillsyn, eftersom det är mer ändamålsenligt att utvecklingen av nya verktyg sker inom ramen för denna.

Behov av kunskapsutveckling och nya verktyg

En lärdom från krisen är att kunskaperna var bristfälliga om hur risker byggs upp i det finansiella systemet, hur systemet kan reagera på påfrestningar och hur störningar i det finansiella systemet kan påverka och samspela med ekonomin i stort. Det saknades överblick över de samlade riskerna i det finansiella systemet. I den mån det fanns en oro för vissa fenomen saknades verktyg med uttalat syfte att hantera marknadsövergripande stabilitetsrisker. I avsaknad av sådana verktyg fanns det inte heller någon tydlig arbetsfördelning mellan olika myndigheter.

Bilden som tonat fram internationellt är att tillsynsmyndigheterna, som i och för sig har många verktyg i sin arsenal, ofta saknade tillräcklig överblick över den samlade riskbilden genom sitt fokus på företagsspecifika förhållanden och oftast inte heller hade något uttalat uppdrag att ingripa mot marknadsövergripande problem. Centralbankerna, å andra sidan, hade mer fokus på marknads- och systemövergripande risker i sin stabilitetsanalys, men inte heller de insåg hur stora risker som var under uppbyggnad eller på vilket sätt de skulle kunna materialiseras. De hade inte heller några andra verktyg att tillgripa än penningpolitiken.

För att åtgärda dessa brister och organisera det förebyggande arbetet pågår i stora delar av världen, inte minst i EU:s medlemsstater, ett arbete med att förbättra de institutionella förutsättningarna för makrotillsyn. I debatten har det förekommit en rad förslag på hur makrotillsynen kan organiseras. Kommittén har i sin analys utgått från ett antal modeller som skulle kunna vara aktuella för svensk del. I analysen har vissa förutsättningar varit givna och därtill har kommittén slagit fast vissa grundförutsättningar som en svensk organisationsstruktur bör tillgodose.

Förutsättningar och utgångspunkter för en svensk struktur

En förändring i den övergripande strukturen för finansiell tillsyn i form av en sammanslagning av Finansinspektionen och Riksbanken skulle uppenbart påverka förutsättningarna för makrotillsynens organisation. Men en så grundläggande förändring skulle kräva att betydligt fler frågor än makrotillsynens organisation utreds. Detta ryms inte inom utredningsuppdraget och kommittén har därför inte övervägt det alternativet.

En annan förutsättning vi har haft att förhålla oss till är att svenska myndigheter bara kan utfärda föreskrifter eller fatta beslut i enskilda ärenden var och en för sig. Detta medför att det för varje makrotillsynsverktyg måste bestämmas till vilken myndighet beslutsrätten om användning ska ges.

Det är vidare kommitténs uppfattning att en svensk struktur för makrotillsyn ska ge goda möjligheter till kunskapsuppbyggnad om systemrisker och möjliga åtgärder och ge förutsättningar för att beslut fattas utifrån en helhetsbild av stabilitetsläget. Kommittén anser att både Finansinspektionens och Riksbankens kompetens och kunskap behövs för en effektiv makrotillsyn. En svensk struktur för makrotillsyn ska därför kunna tillvarata och sammanföra dessa båda myndigheters kompetens.

Både Finansinspektionen och Riksbanken får ansvar för makrotillsynen och ett makrotillsynsråd ska etableras genom lag

Kommittén har utgått från ett antal kriterier för att utvärdera olika tänkbara modeller för makrotillsyn:

  • förmåga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg,
  • kvalitet på beslutsunderlag,
  • resurseffektivitet,
  • tydlig ansvarsfördelning,
  • kompatibilitet med EU,
  • kontinuitet

Den modell som enligt kommittén är den bästa utifrån dessa kriterier och som bör kunna fungera bäst i den svenska miljön, är att Finansinspektionen och Riksbanken båda får ett ansvar för makrotillsynen samt att det etableras ett makrotillsynsråd där myndigheterna ska samverka, tillsammans med fristående experter, för att förebygga allvarliga störningar i det finansiella systemet. Till skillnad från det samverkansråd som Finansinspektionen och Riksbanken bildat genom en överenskommelse ska makrotillsynsrådet etableras genom lag. Rådet ska särskilt verka för ökad kunskap om systemrisker och utveckling av makrotillsynsverktyg

samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder för att motverka sådana risker.

Finansdepartementet utövar inte något förbyggande arbete när det gäller systemrisker, men ansvarar för lagstiftningen på bl.a. finansmarknadsområdet och ska i det sammanhanget bereda beslut om nya verktyg. Därtill finns kopplingar mellan makrotillsynen och den ekonomiska politiken. Kommittén bedömer därför att Finansdepartementet bör ges möjlighet till en observatörsroll i makrotillsynsrådet.

För varje nytt makrotillsynsverktyg som arbetas fram bör ansvaret för att tillämpa verktyget tilldelas antingen Finansinspektionen eller Riksbanken. Kommittén föreslår att beslut om tillämpning av ett sådant verktyg ska fattas efter samråd med den andra myndigheten. För redan befintliga tillsynsverktyg, som kan eller skulle kunna användas i ett makrotillsynssyfte, bör en diskussion om samrådsbehov föras av myndigheterna från fall till fall, och vid behov kan myndigheterna skriva till regeringen om att ett verktyg ska omfattas av samrådsskyldigheten.

Kommittén föreslår att rådet för makrotillsyn ska bestå av Riksbankschefen (ordförande), Finansinspektionens generaldirektör, ytterligare en tjänsteman vardera från Riksbanken och Finansinspektionen samt två från myndigheterna fristående ledamöter med specifik expertis på området finansiell stabilitet som utses av regeringen. Ett sekretariat för rådet ska upprättas hos Riksbanken.

En central tanke i kommitténs förslag är att makrotillsynen ska präglas av en öppen diskussion där all relevant kunskap kan tas till vara och olika uppfattningar kan ventileras. Att verka för utvecklad kunskap om systemrisker handlar mycket om att sprida kunskap, inte minst till marknadens aktörer för att därigenom kunna påverka beteenden och ge incitament till en sund riskhantering. Öppenhet och bredd är särskilt viktigt eftersom makrotillsyn är ett område i ett tidigt utvecklingsskede. Rådet ska inte fungera, eller uppfattas, som en sluten förhandlingsprocedur mellan myndigheter. Det är i det perspektivet kommittén lägger stor vikt vid dels att fristående experter deltar som fullvärdiga medlemmar i rådet, dels att diskussionerna vid rådets möten dokumenteras i protokoll som offentliggörs.

Genom att i lag etablera ett samverkansorgan, i form av makrotillsynsrådet, införs en skyldighet för Finansinspektionen och Riksbanken att samverka i frågor om makrotillsyn. Genom att

därtill införa en samrådsskyldighet för Finansinspektionen respektive Riksbanken inför beslut om makrotillsynsåtgärder skapas en organisationsstruktur för makrotillsynen som medför att åtgärdsbeslut kan fattas utifrån en helhetsbild av stabilitetsläget samtidigt som det klart framgår vilken myndighet som ansvarar för ett beslut.

Det ska betonas att makrotillsynsrådet inte är avsett att ersätta det existerande stabilitetsrådet, där utöver de redan nämnda myndigheterna även Finansdepartementet och Riksgälden deltar. Stabilitetsrådets uppgift är att fungera som ett forum för informationsutbyte i frågor om finansiell stabilitet och systemrisker. Fokus är dock främst på krishanteringsfrågor, vilket också är skälet till att Finansdepartementet har ordförandeskapet för stabilitetsrådet. Kommittén föreslår inga förändringar vad avser stabilitetsrådet. Det ska också betonas att samarbetet inom ramen för makrotillsynsrådet mellan Riksbanken och Finansinspektionen inte ersätter, utan utgör ytterligare ett inslag i det kontinuerliga samarbete och informationsutbyte som redan sker mellan dessa två myndigheter när det gäller finansmarknadsfrågor.

Åtgärder för likviditetsförsörjningen

Krisen 2008 visade tydligt hur känslig ekonomins likviditetsförsörjning är för störningar. Det är viktigt att staten även i framtiden kan agera lika resolut som under krisen för att motverka störningar i likviditetsförsörjningen. Kommittén anser att Riksbanken även fortsättningsvis bör ha en central likviditetsstödjande roll. Även regeringen/stödmyndigheten behöver kunna vidta åtgärder för att stärka likviditetsförsörjningen som kompletterar Riksbankens.

Likviditet handlar om tillgång till betalningsmedel. Under normala marknadsförhållanden sköter finansiella företag, främst banker, och marknader likviditetsförsörjningen och statens direkta inblandning är begränsad till ett fåtal åtgärder. I första hand handlar det om att Riksbanken ger ut kontanter och ger intradagskrediter mot säkerhet inom ramen för det centrala betalningssystemet (RIX). I en finansiell kris kan dock situationen bli en annan. Då kan staten, precis som under den senaste finansiella krisen, behöva vidta extraordinära åtgärder för att stärka likviditetsförsörjningen.

Likviditetsstörningar

En lärdom från hösten 2008 är att likviditeten snabbt kan försvinna när det uppstår osäkerhet i marknaden. Eftersom bankerna hämtar en stor del av sin finansiering just från marknaderna blir de känsliga för störningar. Om en bank får finansieringsproblem riskerar det att ge spridningseffekter till andra banker. Sedan kan problemen spridas vidare till den reala ekonomin, exempelvis om bankkredit inte längre finns att tillgå för bankens kunder till följd av att banken har finansieringsproblem.

I brist på omedelbart tillgänglig likviditet kan banker och andra tvingas sälja ut tillgångar, exempelvis fastigheter eller värdepapper, för att kunna fullgöra sina åtaganden. Det medför att priserna pressas ner på de tillgångar som berörs och förlusterna kan bli stora. Det kan i sin tur driva fram en ond cirkel av nya försäljningar och fortsatta prisfall. När de tillgångar som utgör säkerhet för lånen fallit i pris, kan banker och andra behöva ställa ytterligare säkerheter för sina lån. Brist på likviditet i de finansiella marknaderna och prisfall på tillgångar kan alltså snabbt skapa stora störningar i likviditetsförsörjningen.

Riksbankens och regeringens roller

Kommittén anser att Riksbanken bör ha en likviditetsstödjande roll motsvarande den som Riksbanken hade under den senaste krisen och ska kunna vidta åtgärder både för att motverka likviditetsstörningar på marknaden och för att stötta individuella företag som har fått likviditetsproblem. Kommittén föreslår att det genom en ändring av riksbankslagen klargörs att Riksbanken ska verka för en väl fungerande likviditetsförsörjning. Regeringen, som har ett övergripande ansvar för finansiell stabilitet, kan, liksom i krisen, behöva, eventuellt med hjälp av någon eller några myndigheter, vidta kompletterande åtgärder för att stärka likviditetsförsörjningen.

Kommittén ger förslag på en ny bestämmelse i riksbankslagen som ger Riksbanken möjligheten att vidta generella likviditetsåtgärder för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. De åtgärder som Riksbanken föreslås få möjlighet att vidta i detta syfte är samma åtgärder som den får vidta i penningpolitiskt syfte, vilket bl.a. innebär att kredit endast får ges

mot betryggande säkerhet. Riksbanken ska informera regeringen inför viktigare beslut som rör sådana åtgärder.

Kommittén lämnar inte förslag till ändringar av Riksbankens möjlighet att ge likviditetsstöd till enskilda finansiella företag, s.k. nödkredit, i detta betänkande, utan avser att behandla den frågan i nästa betänkande och i samband med översynen av stödlagen och utformandet av förslag till en särskild rekonstruktions- och konkursreglering för finansiella företag, eftersom det är viktigt att dessa regleringar är konsistent utformade. Dessutom kan kommande EU-regler om likviditetskrav komma att påverka Riksbankens likviditetsstödjande roll, vilket bör beaktas vid utformandet av bestämmelsen.

När Riksbanken utökar sin kreditgivning till de finansiella företagen, måste banken också möjliggöra att dessa medel kan placeras i riksbankstillgångar. Ett alternativ är att Riksbanken ger ut riksbankscertifikat, men eftersom dessa inte är välkända instrument kan det vara svårt för de finansiella företagen att använda dem som säkerhet. Det kan därför vara bättre att kunna placera i statspapper. Kommittén föreslår därför att Riksgälden får besluta att låna ut statspapper till Riksbanken som i sin tur kan låna ut dessa till de finansiella företagen. Dessa statspapper ska återlämnas till Riksgälden innan något belopp förfaller till betalning för att de inte ska påverka statsskulden.

Om det behövs andra likviditetsstödjande åtgärder än de som Riksbanken får vidta, t.ex. för att upprätthålla kreditförsörjningen eller för att hindra att flera finansiella företag får betalningsproblem, är detta regeringens ansvar. Regeringen kan med stöd av stödlagen vidta flera sådana åtgärder, om det är nödvändigt för att undvika en allvarlig störning av det finansiella systemet. Exempelvis kan regeringen aktivera de garanti- och kapitaltillskottsprogram som togs fram under krisen 2008 och 2009. Regeringen kan också utfärda en allmän garanti att kreditinstitut kommer att fullgöra sina åtaganden. Kommittén föreslår inte i detta betänkande någon författningsändring för att öka möjligheten för regeringen att agera.

Finansieringsfrågor- stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften

Det upplägg med en stabilitetsfond och stabilitetsavgifter som infördes i samband med krisen var bra, men stabilitetsfonden bör slås samman med insättningsgarantifonden till en bankkrisreserv. Det bör dock även fortsatt tas ut två olika avgifter. Insättningsgarantiavgiften bör riskdifferentieras. Ett ställningstagande till en eventuell riskdifferentiering av stabilitetsavgiften bör anstå i väntan på kommande EU-direktiv.

I Sverige infördes under finanskrisen ett system för finansiering av offentliga stödinsatser vid en finansiell kris. Systemet består av en stabilitetsfond samt en stabilitetsavgift som tas ut av de institut som kan bli föremål för stöd. Sedan tidigare fanns ett system för att skydda insättningar i bank, insättningsgarantin. Även detta system innehåller en fond och en avgift – insättningsgarantifonden och insättningsgarantiavgiften.

Stabilitetsfonden inrättades 2008 i samband med att regeringens stabilitetsplan beslutades. En grundtanke var att kreditinstituten själva långsiktigt skulle bära kostnaderna för hanteringen av framtida finansiella kriser. Detta skulle skapa en långsiktigt hållbar finansiering och stärka statsfinanserna inför kommande kriser. Genom att kostnaderna för finansiell instabilitet skulle bäras av företagen skulle också drivkrafterna för ett överdrivet risktagande hållas tillbaka. Således fanns både ett finansieringssyfte och ett beteendepåverkande syfte.

Stabilitetsfonden, som utgörs av medel på ett räntebärande konto i Riksgälden samt de övriga tillgångar som staten erhållit i samband med att stöd lämnats, finansierar stödåtgärder enligt stödlagen. Initialt tillförde staten 15 miljarder kronor till fonden via anslag. Samtliga kreditinstitut betalar en årlig stabilitetsavgift som tillförs fonden. Målsättningen var vid införandet att stabilitetsfonden (tillsammans med insättningsgarantifonden) i genomsnitt skulle utgöra 2,5 procent av BNP inom 15 år, dvs. år 2023.

Kommittén anser att syfte och upplägg med finansieringsarrangemangen i grunden är bra och att avgiftsnivån är väl avvägd, men att ett antal förbättringar bör göras. Ett slutgiltigt ställningstagande bör dock avvakta resultatet av förhandlingarna av kommissionens förslag till krishanteringsdirektiv, då även det innehåller bestämmelser om stabilitetsfonder och avgifter.

Stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden bör slås samman till en ny bankkrisreserv. De innehav som finns i insättningsgarantifonden och som är placerade i statspapper bör lösas in i Riksgälden i samband med sammanslagningen.

Staten bör även framöver ta ut två avgifter; en insättningsgarantiavgift och en stabilitetsavgift. Bägge avgifterna ska föras till bankkrisreserven för att finansiera stödinsatser i samband med finansiella kriser.

Beträffande insättningsgarantiavgiften ska denna betalas av alla företag som tar emot inlåning. Insättningsgarantiavgiften ska vara finansierande och försäkringsmässig. Den bör utformas så att den över tid förväntas finansiera kostnader för att infria insättningsgarantin, rekonstruktionsåtgärder för enskilda företag, om dessa åtgärder kan förutses bli billigare än att infria garantin, och systemets administrativa kostnader. Insättningsgarantiavgiften bör riskdifferentieras. Insättningsgarantiutredningens förslag bör kunna tjäna som utgångspunkt vid utformningen av avgiften.

När det gäller riskdifferentiering av stabilitetsavgiften har kommittén övervägt olika modeller, men bedömer att ett slutligt ställningstagande till avgiftens utformning inte bör göras innan EU:s krishanteringsdirektiv har beslutats. Underlaget för stabilitetsavgiften bör ändras så att garanterade insättningar inte ingår eftersom de annars räknas dubbelt.

Någon målsatt nivå för reserven, exempelvis i termer av andel av BNP, bör inte finnas. Av detta följer att avgifterna kommer att vara desamma oavsett om det inträffar en kris eller inte, dvs. inga särskilda avgifter ska tas ut i efterhand för att finansiera stödinsatser under en finanskris.

De 15 miljarder kronor som initialt tillfördes via anslag till stabilitetsfonden bör inte återföras till staten. Givet att målnivån tas bort skulle ett beslut om att återta det initiala tillskottet inte få någon reell effekt. Kreditinstitutens avgifter blir desamma oavsett om man reducerar saldot på kontot eller inte.

Kommittén föreslår några tekniska justeringar i dagens avgiftssystem för stabilitetsavgiften i klargörande syfte.

Myndigheterna – ansvar och arbetsfördelning

Samtliga myndigheter som i praktiken har en roll när det gäller finansiell stabilitet, dvs. Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgälden, bör ha ett tydligt uppdrag att arbeta för ett stabilt och väl fungerande system. Kommittén föreslår att Riksbankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende omformuleras som ett uppdrag att verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Kommittén anser att det även bör framgå av Riksgäldens instruktion att myndigheten ska arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system.

Samma övergripande uppdrag

Kommittén konstaterar att Finansinspektionen, Riksgälden och Riksbanken har olika uppgifter avseende det finansiella systemet. Även om uppgifterna och verktygen skiljer sig åt mellan myndigheterna, handlar det om att bidra till samma övergripande mål, nämligen ett stabilt finansiellt system. Kommittén menar att myndigheternas gemensamma ansvar för finansiell stabilitet bör komma till uttryck i lag eller förordning. Det kan göras genom att det för var och en av myndigheterna framgår att de ska arbeta för ett stabilt finansiell system.

I förordningen med instruktion för Finansinspektionen framgår det redan att inspektionen ska arbeta för ett stabilt men även väl fungerande finansiellt system. Uttrycket ”väl fungerande” ska fånga upp att den finansiella sektorn ska uppfylla flera målsättningar, där stabilitet är en viktig sådan – men inte den enda. Om stabilitetsmålet är det enda målet kan det ju i princip uppnås genom så drakoniska krav på stabilitet att det finansiella systemet inte kan fungera effektivt. Eftersom stabiliteten alltså måste vägas mot andra mål, bör detta också komma till uttryck i den övergripande målformuleringen. Enligt kommitténs bedömning beskriver formuleringen i Finansinspektionens regleringsbrev därför väl vad Finansinspektionens och de övriga myndigheternas uppdrag gällande finansiell stabilitet bör avse och utgör därför en lämplig utgångspunkt för en framtida reglering. Någon författningsändring är därför enligt kommitténs bedömning inte nödvändig för Finansinspektionens del.

För Riksgälden finns inte i dag någon formulering som uttryckligen anger att myndigheten har till uppgift att arbeta för finansiell stabilitet, men det bör framgå av Riksgäldens instruktion att myndigheten har ett sådant uppdrag. Riksgäldens uppdrag bör formuleras på samma sätt som för Finansinspektionen, dvs. att Riksgälden ska arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Riksgäldens uppdrag avseende finansiell stabilitet bör kopplas till dess uppgifter som stödmyndighet och garantimyndighet, liksom till andra liknande uppgifter som den kan komma att få i framtiden.

Beträffande Riksbanken konstaterar kommittén att uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende i praktiken har kommit att innebära ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet. Kommittén anser att den tolkning som har gjorts av uppgiften bör komma till uttryck direkt i riksbankslagen. Kommittén föreslår att det görs genom att det i riksbankslagen klargörs att Riksbanken ska verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Den nya formuleringen i kombination med de preciseringar som görs beträffande Riksbankens uppgifter avseende likviditetsförsörjningen och makrotillsynen, gör att Riksbankens roll i arbetet med finansiell stabilitet blir tydligare.

Hur förändrar förslagen den framtida arbetsfördelningen?

Regeringen

Regeringsformen ger regeringen det övergripande ansvaret för den finansiella stabiliteten. Dessutom har regeringen genom lag tilldelats ett antal konkreta uppgifter. Utöver att bereda lagförslag till Riksdagen – däribland rörande finansiell lagstiftning - har regeringen exempelvis rätt att fatta beslut om statligt stöd enligt stödlagen. Genom kommitténs förslag ges regeringskansliet möjligheten att delta som observatör i makrotillsynsrådet.

Finansinspektionen

Finansinspektionen ansvarar för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finansiella marknader och finansiella företag. Kommittén föreslår på dessa områden inga förändringar av Finansinspektionens uppgifter. Kommittén föreslår dock att

Finansinspektionen inom ramen för en ny makrotillsynsstruktur, med utgångspunkt från sitt tillsynsperspektiv och tillsammans med bl.a. Riksbanken, ska utveckla kunskap om systemrisker och lämpliga verktyg att motverka sådana, liksom analysera och bedöma stabilitetsläget och behovet av åtgärder utifrån ett helhetsperspektiv. Detta kommer således vara en lagreglerad uppgift för Finansinspektionen.

Kommittén bedömer att detta arbete ryms inom den nu gällande uppgiften att arbeta för ett stabilt och väl fungerande system. Finansinspektionen gör också liknande arbete i dag inom ramen för samverkansrådet. I princip innebär arbetet i makrotillsynsrådet alltså inte någon utvidgning av Finansinspektionens uppgifter. Detsamma gäller om Finansinspektionen kommer att tilldelas nya verktyg inom ramen för makrotillsynen.

Riksgälden

Riksgälden är stödmyndighet enligt stödlagen och har de befogenheter som tilldelas myndigheten i den lagen. Myndigheten har dock i dag ingen befogenhet att fatta beslut om garantier eller kapitaltillskott, eftersom dessa program, som igångsattes 2008, har löpt ut. Riksgälden är också garantimyndighet enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd. Riksgälden administrerar insättnings- och stabilitetsavgifterna och förvaltar stabilitetsfonden.

Kommittén föreslår inte i detta betänkande några förändringar av Riksgäldens uppgifter. När stödlagen ses över i samband med att en ny ordning för rekonstruktion och avveckling av vissa företag införs, kommer kommittén att överväga, dels om stödmyndigheten eller någon annan myndighet ska vara ansvarig för att hantera sådana ärenden, dels om Riksgälden ska vara en sådan stödmyndighet och/eller krishanteringsmyndighet, eller om någon annan myndighet bör tilldelas dessa uppgifter.

Riksbanken

Riksbanken har – förutom sitt penningpolitiska uppdrag - ett operativt ansvar för delar av betalningssystemet. Riksbanken har vidare möjlighet att ge nödkredit till finansiella företag under tillsyn för att uppfylla detta mål.

Kommittén föreslår inte några förändringar av Riksbankens arbete med finansiell stabilitet, men har strävat efter att förtydliga lagstödet. Vi föreslår att Riksbanken ska verka för en väl fungerande likviditetsförsörjning och klargör när Riksbanken får vidta likviditetsstödjande åtgärder. Vi tydliggör också att Riksbanken ska bidra till att identifiera systemrisker och åtgärder som kan förebygga sådana. Som en del i detta arbete ska Riksbanken inom ramen för en ny makrotillsynsstruktur, med utgångspunkt från sitt riksbanksperspektiv och tillsammans med Finansinspektionen, utveckla analysen av systemrisker, föreslå nya verktyg för att förebygga systemrisker och bedöma den finansiella stabiliteten. Riksbanken kan också komma att tilldelas verktyg inom ramen för makrotillsynen.

Effektivt informationsutbyte

För att flera myndigheter ska kunna verka mot ett gemensamt övergripande mål på ett effektivt sätt måste man i dessa frågor kunna arbeta som en enda myndighet. För att förbättra myndigheternas möjligheter till ett effektivt samarbete ger kommittén förslag till utökat informationsutbyte mellan myndigheterna på finansmarknadsområdet i situationer där vi bedömer att möjligheterna för myndigheterna att få en helhetsbild av den finansiella stabiliteten i samhället behöver förstärkas. Kommittén har också analyserat de sekretessregler myndigheterna har att tillämpa och bedömer att dessa är väl avvägda.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ett råd för makrotillsyn

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Finansinspektionen och Riksbanken ska, tillsammans med fristående experter, samverka för att förebygga allvarliga störningar i det finansiella systemet. För detta ändamål ska det finnas ett råd för makrotillsyn.

2 § Rådet ska särskilt

1. verka för utvecklad kunskap om allvarliga störningar i det finansiella systemet,

2. verka för utveckling av nya medel för att förebygga uppkomsten av allvarliga störningar i det finansiella systemet,

3. analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder för att motverka sådana risker.

3 § I rådet ska ingå sex ledamöter, varav två från Riksbanken, två från Finansinspektionen och två från dessa myndigheter fristående experter.

Regeringskansliet ska få delta som observatör med en representant vid rådets sammanträden.

4 § Riksbanken representeras i rådet av riksbankschefen och ytterligare en person som Riksbanken utser.

Riksbankschefen är ordförande i rådet. Riksbanken svarar för rådets sekretariat.

5 § Finansinspektionen representeras i rådet av generaldirektören och ytterligare en person som inspektionen utser.

6 § De fristående experterna utses av regeringen för en tid av tre år.

Riksbanken och Finansinspektionen ska lämna de fristående experterna den information som de behöver för att utföra sina uppgifter enligt denna lag.

En fristående expert får inte utan tillstånd av regeringen

1. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett finansinstitut, eller

2. vara anställd i eller ta på sig uppdrag för ett finansinstitut.

7 § Rådets ska sammanträda minst två gånger per år.

Vid rådets möten ska protokoll föras. Protokollen ska offentliggöras.

8 § Den som tillhör eller har tillhört rådet får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon genom att delta i makrotillsynsrådet har fått veta om enskilds affärs- eller driftförhållanden, ekonomiska eller personliga förhållanden eller sådana uppgifter som hänför sig till risk- och sårbarhetsanalyser, planering och förberedelser eller hantering av fredstida krissituationer.

I det allmännas verksamhet gäller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Denna lag träder i kraft den …

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank1,

dels att 1 kap. 2 §, 6 kap. 3 och 5 §§ samt rubriken till 6 kap. ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas fem nya paragrafer, 6 kap. 2 a-2 c, 5 a och 8 a §§ av följande lydelse.

1 kap.

2 §2

Riksbanken har enligt 9 kap. 13 § regeringsformen ansvaret för penningpolitiken.

Målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde.

Riksbanken skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Målet för Riksbankens verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde.

Riksbanken ska också verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system.

Riksbanken får meddela föreskrifter inom ramen för sitt ansvar för penningpolitiken. Riksbanken får även meddela föreskrifter såvitt avser verksamhet med anknytning till Riksbankens betalningssystem eller kontantförsörjningsuppdrag.

6 kap. Penningpolitik och

betalningssystem

6 kap. Penningpolitik och

finansiell stabilitet

2 a § Riksbanken ska verka för att

identifiera risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet och vidta åtgärder för att förebygga dem.

Av lagen ( 0000:000 ) om ett råd för makrotillsyn, framgår att

1 Lagen omtryckt 1999:19. 2 Senaste lydelse 2004:668.

Riksbanken ska delta i rådet för makrotillsyn.

2 b §

Riksbanken ska verka för en väl fungerande likviditetsförsörjning.

2 c §

Riksbanken ska verka för att betalningssystemet fungerar väl.

3 §

Riksbanken skall inför alla viktiga penningpolitiska beslut informera det statsråd som regeringen utser.

Riksbanken ska inför alla viktiga penningpolitiska beslut och beslut om åtgärder enligt 5 § informera det statsråd som regeringen utser.

5 §3

Riksbanken får i penningpolitiskt syfte

Riksbanken får i penningpolitiskt syfte eller för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen

1. bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ta emot inlåning,

2. köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar,

3. ge ut egna skuldebrev. Allmänt gällande räntevillkor för Riksbankens in- och utlåning enligt första stycket 1 skall offentliggöras.

Allmänt gällande räntevillkor för Riksbankens in- och utlåning enligt första stycket 1 ska offentliggöras.

5 a § Riksbanken får, på de villkor

som överenskoms med Riksgäldskontoret, låna statspapper utgivna av svenska staten i syfte att

3 Senaste lydelse 2003:168.

motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. Villkoren för sådana lån får dock inte strida mot bestämmelsen i 8 kap. 1 § tredje stycket.

8a §

Riksbanken ska lämna regeringen, Finansinspektionen eller stödmyndigheten enligt lagen ( 2008:814 ) om statligt stöd till kreditinstitut, de uppgifter som rör genomförda likviditetsstödjande åtgärder som den myndigheten behöver för sin verksamhet.

Denna lag träder i kraft den …..

3. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut,

dels att 7 kap. 1, 2 och 3 §§ och 8 kap. 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 7 kap. 4 a och 4 b §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

1 § 4

Inbetalda ersättningar enligt 2 kap. 2 § samt avgifter enligt 2 § och dröjsmålsränta enligt 6 § detta kapitel ska föras till ett räntebärande konto i Riksgäldskontoret. Till kontot ska även föras medel som staten återfått och som avser lämnat stöd enligt denna lag samt lagen (2008:812) om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i Sverige.

De medel som tillförts kontot utgör, tillsammans med de övriga tillgångar som anskaffats med stöd av denna lag, stabilitetsfonden.

Följande kostnader ska täckas med medel från kontot:

1. statens utgifter för stöd enligt denna lag,

2. stödmyndighetens och Prövningsnämndens förvaltningskostnader,

3. kostnader för god man enligt 6 kap. 4 § andra stycket,

4. kostnader som enligt de bestämmelser i förvaltningsprocesslagen (1971:291) som

4. kostnader som enligt de bestämmelser i förvaltningsprocesslagen (1971:291) som

4 Senaste lydelse 2009:1418.

anges i 6 kap. 2 § ska stanna på staten, och

anges i 6 kap. 2 § ska stanna på staten,

5. ersättning som betalats ut på grund av en garanti till insättare enligt lagen om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i Sverige.

5. ersättning som betalats ut på grund av en garanti till insättare enligt lagen om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i Sverige, och

6. kostnader för arvoden till de fristående experterna enligt lagen ( 0000:000 ) för makrotillsyn.

I den mån medlen på kontot inte räcker till, får en obegränsad kredit i Riksgäldskontoret användas.

2 §5

Kreditinstitut och andra företag som avses i 1 kap. 2 § första stycket (avgiftsskyldiga) ska för varje räkenskapsår betala en avgift (stabilitetsavgift).

Kreditinstitut och andra företag som avses i 1 kap. 2 § första stycket (avgiftsskyldiga) ska för varje räkenskapsår betala en avgift (stabilitetsavgift). Om företaget bara under en del av räkenskapsåret har tillhört någon av dessa företagskategorier, ska det dock betala avgift bara för den delen av året.

Stabilitetsavgiften är 0,036 procent av ett underlag som beräknas enligt 3 och 5 §§ (avgiftsunderlag).

3 §6

Avgiftsunderlaget är summan av den avgiftsskyldiges skulder och avsättningar – dock inte obeskattade reserver – vid utgången av räkenskapsåret enligt fastställd balansräkning, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Avgiftsunderlaget är summan av den avgiftsskyldiges skulder och avsättningar vid utgången av räkenskapsåret enligt fastställd balansräkning. Om ett företag under räkenskapsåret har upphört att tillhöra någon av de företagskategorier som avses i 2 §, ska i stället balansräkningen vid

5 Senaste lydelse 2009:1418. 6 Senaste lydelse 2009:1418.

utgången av det närmast föregående räkenskapsåret användas. Obeskattade reserver eller avsättningar för framtida stabilitetsavgifter ska inte i något fall ingå i avgiftsunderlaget.

För en avgiftsskyldig som ingår i en koncern enligt årsredovisningslagen (1995:1554) ska avgiftsunderlaget minskas med skulder till andra avgiftsskyldiga företag i koncernen.

För ett kreditinstitut ska avgiftsunderlaget minskas med efterställda skuldförbindelser som får ingå i kapitalbasen enligt lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar.

För en avgiftsskyldig som är eller har varit ett kreditinstitut ska avgiftsunderlaget minskas med efterställda skuldförbindelser med sådana villkor som medför att de får ingå i kapitalbasen enligt lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar.

4 a §

Om någon har varit avgiftsskyldig bara för en del av ett räkenskapsår, ska avgiften bestämmas med hänsyn till hur stor del av räkenskapsåret som avgiftsskyldighet förelegat.

4b §

Stödmyndigheten ska besluta att sätta ned en stabilitetsavgift beräknad enligt 2–5 §§ för den som varit avgiftsskyldig bara för en del av ett räkenskapsår och som har upphört att tillhöra någon av de företagskategorier som avses i 2 § före utgången räkenskapsåret, om det bedöms vara skäligt med hänsyn till den avgiftsskyldiges finansiella ställning under räkenskapsåret eller andra omständigheter.

Den avgiftsskyldige ska skriftligen ansöka om nedsättning och visa att det finns skäl för nedsättning.

8 kap.

2 §

Riksbanken, Riksgäldskontoret och Finansinspektionen ska på stödmyndighetens begäran lämna de uppgifter som myndigheten behöver i ärenden enligt denna lag.

Riksbanken, Riksgäldskontoret och Finansinspektionen ska på stödmyndighetens begäran lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin verksamhet enligt denna lag.

3 §7

Ett beslut om avgift enligt 7 kap. 6 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Ett beslut om avgift enligt 7 kap. 4 b och 6 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den …

7 Senaste lydelse 2009:1418.

4. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 18 kap. 13 a § och 30 kap. 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 kap.

13 a §

Sekretessen enligt 13 § hindrar inte att en uppgift lämnas ut till en fristående expert enligt vad som föreskrivs i lagen ( 0000:000 ) om ett råd för makrotillsyn.

30 kap.

4 a §

Sekretessen enligt 4 § hindrar inte att en uppgift lämnas ut till en fristående expert enligt vad som föreskrivs i lagen ( 0000:000 ) om ett råd för makrotillsyn.

Denna lag träder i kraft den …

5. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti ska införas två nya paragrafer, 8 a § och 17 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 a §

När Finansinspektionen har anledning att anta att ersättningsrätten enligt 8 § första stycket första punkten kan inträda, ska inspektionen samråda med Riksbanken och stödmyndigheten enligt lagen ( 2008:814 ) om statligt stöd till kreditinstitut.

17 b §

Vid samråd enligt 8 a § ska Finansinspektionen, Riksbanken och stödmyndigheten lämna varandra de uppgifter som behövs.

Denna lag träder i kraft den …

1. Inledning

1.1. Kommitténs uppdrag

Uppdraget till kommittén gavs i februari 2011, mot bakgrund av den finanskris som slog till med full kraft hösten 2008. Kommittén har uppdraget att föreslå åtgärder som bidrar dels till att förebygga finansiella kriser, dels till att finansiella kriser och störningar som ändå uppstår ska kunna hanteras på ett effektivt sätt, samtidigt som skattebetalarnas intressen värnas liksom allmänhetens förtroende för det finansiella systemet. Kommittén ska se över de regelverk och de uppgifter som olika myndigheter har när det gäller att värna det finansiella systemets stabilitet och föreslå förbättringar. Förslagen ska vara förenliga med de regler och regelförändringar som genomförts eller är på väg att genomföras internationellt, främst inom EU.

Direktiven i sin helhet återfinns i bilagorna 1 och 2. Något mer specifikt involverar uppdraget i första hand tre stora frågekomplex. Det första rör arbets- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, när det gäller det krishanterande arbetet. De myndigheter som berörs är Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgälden men även regeringen/Finansdepartementet.

Det andra rör myndigheternas befogenheter och verktyg avseende det förebyggande arbetet. För Finansinspektionen pekar direktiven bl.a. på hur befogenheterna inom ramen för de s.k. Baselreglernas pelare 2 kan användas. Vidare anges att möjligheten och skyldigheten till tidiga ingripanden på basis av hur finansföretagen uppfyller vissa specificerade krav (s.k. Prompt Corrective Action) bör utredas, liksom över huvud taget om inspektionens ingripandemöjligheter är tillräckliga. För Riksbankens del anges stabilitetsuppdragets utformning, frågor kring utformningen av likviditetsstödet, och hur verksamhet som rör finansiell stabilitet relaterar till

Riksbankens penningpolitiska uppgifter och till de oberoendekrav som dessa ställer som några av de frågeställningar som utredningen ska analysera. Beträffande Riksgälden är en fråga om myndigheten fortsättningsvis ska ha rollen att hantera statens finansiella stödinsatser. Med utgångspunkt från de enskilda myndigheternas uppgifter, ska samordningen och samarbetet mellan myndigheterna behandlas. En central del är utformningen av den s.k. makrotillsynen, dvs. hur en mer utvecklad analys av systemövergripande risker kan åstadkommas, hur åtgärder för att motverka sådana risker kan utvecklas och hur ansvaret för detta bör se ut.

Den tredje stora frågan gäller hanteringen av finansiella företag med problem. Det handlar om hur statens men också andra aktörers intressen ska tillvaratas. Även här är stabiliteten i det finansiella systemet i fokus, men frågorna berör även bredare samhällsekonomiska aspekter. Utformningen av ett sådant rättsligt ramverk styrs delvis av ett kommande direktiv om krishantering av kreditinstitut och värdepappersföretag som för närvarande förhandlas inom EU.

I arbetet ska bl.a. också beaktas aspekter som berör allmänhetens förtroende för de finansiella företagen, främst konsumentskydd och frågor kring ersättningar och bonus i finansföretagen.

Därutöver har utredningen uppdraget att analysera ett antal mer specifika frågor, med mer eller mindre direkt koppling till de tre huvuduppgifterna. Det gäller bland annat att diskutera reglerna för överprövning av myndighetsbeslut i samband med insatser för att säkerställa finansiell stabilitet, inkluderande att diskutera Prövningsmyndighetens framtida roll. Vidare ska kommittén utreda om och hur sekretessbestämmelser är ett problem för myndigheternas informationsutbyte, nationellt och internationellt, och hur detta i så fall kan lösas.

En annan fråga gäller om och hur låneinstrument i vissa lägen kan konverteras till kapital, eller om skulder kan skrivas ner för att förstärka den finansiella basen i ett finansiellt företag, s.k. bail-in. Kommittén ska också diskutera lämpligheten av en riskdifferentierad avgift för stabilitetsfonden, hur avgiftsunderlaget för fonden ska bestämmas och om en viss nivå på fondens behållning ska anges.

I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen sägs att frågor med koppling till EU:s kommande krishanteringsdirektiv ska avrapporteras i maj 2013.1

1.2. Utredningens avgränsningar

Det faktum att den finansiella krisen i viss mening har varit och är en fortgående process har haft betydelse för kommitténs arbetsförutsättningar. Det tydligaste exemplet gäller EU:s s.k. krishanteringsdirektiv, som när utredningsdirektiven gavs förutsattes bli färdigförhandlat och beslutat i tid för att av kommittén kunna användas som en utgångspunkt för utformningen av ett svenskt regelverk för hantering av finansiella företag i kris. Så blev dock inte fallet. Det är skälet till att vi i detta delbetänkande har huvudfokus på statens roll för att förebygga systemkriser och hantera problem med likviditetsförsörjningen. Kommitténs överväganden och förslag beträffande hanteringen av finansiella företag med problem, och där EU:s regelverk kommer att utgöra en central utgångspunkt, kommer i stället att redovisas i vårt nästa betänkande.

I övrigt kan man konstatera att den finansiella kris som drabbade världsekonomin 2008 har väckt många frågor och aktualiserat många problem. Det gäller kanske mest uppenbart frågor som finanskrisens effekter på den reala ekonomin i termer av ekonomiskt tillväxt och arbetslöshet, liksom de indirekta effekter på statsfinanserna som följer av exempelvis en lägre tillväxt. Kommitténs grundläggande fokus har dock, i enlighet med uppdraget, legat på olika statliga organs möjligheter att påverka stabiliteten i den finansiella sektorn.

Vidare kan konstateras att krisen efter 2009 gick över i en annan och i vissa avseenden ännu mer problematisk fas genom de omfattande statsfinansiella problemen i framför allt de sydeuropeiska länderna och de påfrestningar på bl.a. eurosamarbetet som detta lett till. Detta har dock inte haft någon omedelbar påverkan på de frågor som kommittén haft uppdraget att arbeta med. Den diskussion om en bankunion som förts på senare tid kan på sikt få stor betydelse för det framtida myndighetsansvaret. Dock har kommittén bedömt att det än så länge är alltför tidigt att analysera och bedöma konsekvenserna av detta förslag. Den koppling mellan svaga banker och svaga statsfinanser som ligger bakom tanken på

1 Direktiv 2012:81, beslutat 19 juli 2012.

en bankunion inom euroområdet har heller ingen motsvarighet i Sverige.

1.3. Utredningens arbete

Arbetet påbörjades i mars 2011. Kommittén och experterna har tillsammans hållit 18 möten. Därutöver har ett antal möten hållits dels med enbart kommittéledamöterna, dels med kommittéledamöterna och delar av expertgruppen för diskussion kring vissa juridiska frågeställningar. Kommittén har dessutom haft möten för information och diskussion med företrädare för de finansiella företagen, med berörda myndigheter och med Riksdagens finansutskott. Kommitténs ordförande och sekretariat har besökt myndighetsföreträdare i Storbritannien och Danmark för diskussion och informationsinhämtning. Kommitténs huvudsekreterare har besökt Norges Bank i samma syfte.

Kommitténs arbete har präglats av att mycket diskussion och förändringar av regelverk pågår i spåren av finanskrisen. Kommittén har haft ambitionen att i möjligaste mån fånga upp och beakta dessa. I detta betänkande har vi dock inte haft möjlighet att ta hänsyn till nya fakta och förändrade förhållanden som tillkommit efter mitten av december 2012.

1.4. Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat på följande sätt:

I kapitlen 2–6 beskriver vi statens roll visavi den finansiella sektorn mer principiellt, vad som hände inför och i samband med att krisen bröt ut 2008, vilka drivkrafterna bakom detta var, hur problemen hanterades (i Sverige och i andra länder) och vilka generella lärdomar detta gett. Vi redovisar också viktigare regleringsändringar och organisatoriska förändringar som har genomförts eller är på väg att genomföras som respons på krisen.

Kapitlen 7–9 redovisar hur i tur och ordning Finansinspektionens, Riksbankens och Riksgäldens uppdrag och uppgifter ser ut med fokus på finansiell stabilitet, och vilka befogenheter de har utifrån nuvarande regelverk och i ljuset av kommande

EU-regelverk, främst de nya kapitaltäckningsreglerna (CRD IV).

Kapitel 10 diskuterar Finansinspektionens och Riksbankens krisförebyggande arbete, den s.k. makrotillsynen. Vi redogör för olika verktyg som skulle kunna användas och hur makrotillsynen bör organiseras och hur arbetsfördelningen bör se ut. Kommitténs analys utmynnar i förslag till ett organisatoriskt ramverk för makrotillsynen.

Kapitel 11 behandlar statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen i samband med finansiella kriser. Det handlar framför allt om regeringens/Riksgäldens respektive Riksbankens olika uppgifter för att motverka störningar i likviditetsförsörjningen när marknaden inte fungerar eller kärvar.

I kapitel 12 redovisas och analyseras olika aspekter när det gäller utformningen av finansieringsarrangemanget för åtgärder för finansiell stabilitet. Stabilitetsfondens och stabilitetsavgiftens utformning diskuteras liksom hur de bör förhålla sig till insättningsgarantifonden och insättningsgarantiavgiften. Några förslag till lagändringar beträffande stabilitetsavgiften lämnas, men för flertalet frågor behöver resultatet av pågående EU-förhandlingar avvaktas innan konkreta förslag kan utarbetas. Vi kommer därför återkomma till det i nästa betänkande.

Kapitel 13 summerar och diskuterar hur de berörda myndigheternas uppdrag avseende finansiell stabilitet ska komma till uttryck med hänsyn till deras roller och de uppgifter de har tilldelats i föregående kapitel.

I kapitel 14 analyserar vi myndigheternas möjlighet till effektivt informationsutbyte och lämnar vissa förslag angående informationsutbyte och sekretess.

Kapitel 15 innehåller en analys av de konsekvenser som utredningens förslag kan väntas leda till.

Kapitel 16 innehåller författningskommentarer.

2. Staten och det finansiella systemet

2.1. Viktiga och sårbara samhällsfunktioner

Många människor i många länder har under de senaste åren ställt frågan varför staten och skattebetalarna ska ”rädda bankerna”. Är problemen för anställda, chefer och ägare till finansföretag mer behjärtansvärda än för dem som är verksamma i andra typer av företag som – oskyldigt eller självförvållat – drabbas av problem, men som inte stöttas på detta sätt? Varför ska staten rädda banker, men inte bilfabriker? För åtskilliga medborgare framstår detta som svårbegripligt.

Men statens motiv för att i vissa lägen stödja banker eller andra finansiella företag beror inte på att staten känner särskild ömsinthet gentemot beslutsfattarna i finansföretagen. Anledningen till att finansiella företag är föremål för särskild lagstiftning, statlig tillsyn och, i vissa lägen, direkta statliga stödinsatser är i stället tre saker:

För det första bär den finansiella sektorn upp nödvändiga funktioner för att samhället och samhällsekonomin ska fungera. En situation där betalningar inte kan genomföras, krediter inte kan ges och där försäkringssystemet sätts ur spel skulle snabbt skapa enorma skadeverkningar för alla. Om betalningstrafiken stoppas upp, om så bara för en eller ett fåtal dagar, skapas stora problem för både företag och enskilda. Och om kreditförsörjningen förlamas tvingas företag slå igen, investeringsprojekt stoppas och byggandet upphör. Effekterna på sysselsättning, tillväxt och på samhällsekonomin i stort blir snabbt allvarliga. Ett fungerande finansiellt system är – på samma sätt som en fungerande elförsörjning – en nödvändig förutsättning för att samhällsekonomin ska fungera på ett bra sätt.

Med andra ord stöttas finansiella företag aldrig för sin egen skull, utan för att säkra de viktiga funktioner som dessa företag bär upp.

För det andra är framför allt banker känsliga för finansiella störningar. Detta beror i första hand på att bankernas balansräkningar har en tillgångssida som mest består av lån till företag och hushåll, och en skuldsida som består av inlåning och andra kortfristiga skulder. Denna s.k. tillgångsomvandling är samtidigt en av banksystemets viktigaste uppgifter. Men det innebär samtidigt en känslighet: skuldsidan är likvid och kan snabbt försvinna – typexemplet är när många insättare snabbt vill ta ut sina pengar – samtidigt som tillgångarna (i huvudsak lånen) inte snabbt och enkelt kan sägas upp eller avyttras för att lösa skulderna. Banken kan snabbt bli illikvid om bankens finansiärer börjar misstro banken, och detta även om misstron skulle vara ogrundad.

För det tredje uppstår lätt spridningseffekter till andra banker och finansföretag om störningar uppstår, och som de enskilda företagen varken kan överblicka eller hantera. Banker lånar av varandra och köper och säljer värdepapper, valuta mm. sinsemellan i stor omfattning. Det ömsesidiga beroendet är alltså starkt, och det kan i sin tur leda till att de finansiella samhällsfunktionerna snabbt slås ut.

Det är alltså den speciella kombinationen av

  • stor samhällelig betydelse,
  • hög känslighet för störningar och
  • risken för snabb spridning av störningar,

som motiverar det omfattande statliga engagemanget i finanssektorn.

2.2. Tre centrala funktioner

Det finansiella systemets brukar tillskrivas tre grundläggande samhällsfunktioner: att förmedla betalningar, att omvandla sparande till finansiering (kredit- och annan kapitalförsörjning) och riskhantering. Syftet med statens olika insatser är att säkerställa att det finansiella systemet kan leverera detta.

2.2.1. Betalningsförmedling

Det är i huvudsak bankerna som tillhandahåller olika slags betalningstjänster och ser till att betalningar kan utföras. Basen för betalningsförmedlingen är bankernas inlåningskonton. Betalningar kan givetvis också ske med kontanter, men detta svarar numera för en mycket begränsad (och krympande) del av de värden som överförs.

Förutom konton och de pengar som finns på kontona, krävs en teknisk infrastruktur för att kunna göra överföringar mellan olika konton på ett säkert och transparent sätt. Detta tillhandahålls av bankerna själva, till en del också av clearingföretag och andra som är specialiserade på olika former av transaktionshantering. Staten i form av Riksbanken har här en särskild roll genom att betalningar mellan betalningsförmedlarna/bankerna sker över bankernas konton i Riksbanken.

För transaktioner med värdepapper, där både betalningsmedel och värdepapper ska byta ägare, finns det tekniska system som hanterar varje steg i transaktionen från det att en kund lämnar en köp- eller säljinstruktion till sin bank till dess att affären är genomförd. En central del i detta är att betalningen och leveransen av värdepapper görs samtidigt.

2.2.2. Kapitalförsörjningen

En viktig funktion för finanssektorn är att knyta samman dem som vill spara med dem som vill investera. Det görs genom att det finansiella systemet samlar upp hushållens och företagens sparande och använder det till att ge krediter eller på annat sätt finansiera konsumtion och investeringar i t.ex. bostäder och produktionskapital. Denna omflyttning av de finansiella resurserna möjliggör att sparande på ett effektivt sätt kan finansiera investeringar, vilket i sin tur innebär en större produktion och ett högre välstånd än vad som annars vore möjligt. Sett ur den enskilde individens eller det enskilda företagets synvinkel innebär det också att produktion och konsumtion kan omfördelas över tiden.

Hushåll och företag kan spara genom att göra insättningar i bank, genom att köpa olika finansiella produkter som t.ex. fondandelar eller genom att köpa värdepapper på en marknad. Hushåll och företag som behöver låna kan exempelvis göra det genom att ta

banklån. För större företag (och för staten) finns också möjligheten att vända sig direkt till spararna och låna genom att ge ut räntebärande värdepapper, i form av t.ex. obligationer, så kallad marknadsfinansiering.

2.2.3. Hantering av risk

Det finansiella systemet erbjuder också möjligheter att minska, omfördela och sprida risker. Det gäller både risker av typen stöld och brand, men också, och kanske framför allt, finansiella risker. Företag och banker som finansierar sig på internationella värdepappersmarknader kan exempelvis försäkra sig mot ränte- och valutarisker via de finansiella marknaderna. Riskomfördelning innebär att aktörer som har vilja och förmåga att ta på sig större risk, kan ta över finansiell risk från aktörer som av olika skäl inte kan eller vill acceptera en viss risknivå. På det sättet kan riskfyllda men ekonomiskt lönsamma investeringar lättare komma till stånd, vilket bidrar till tillväxt och sysselsättning.

2.3. Finansiell stabilitet, finanskriser och statens roll

På ett övergripande plan kan kommitténs uppdrag uttryckas som att finna vägar för staten att på ett bättre sätt kunna bidra till finansiell stabilitet. Innebörden av detta är att finansmarknadernas centrala funktioner ska finnas på plats och vara tillräckligt robusta för att kunna fungera även under besvärliga förhållanden. Risken för ett förlopp där de samhällsviktiga funktionerna på kort tid slås ut eller allvarligt störs ska hållas låg.

En finanskris är antitesen till detta, dvs. en situation där den finansiella sektorn på grund av internt eller externt uppkomna störningar inte kan upprätthålla sina för samhällsekonomin centrala funktioner, eller att de kan upprätthållas enbart tack vare omfattande statliga ingripanden.

Samtidigt ska dock också sägas att även om ett stabilt finansiellt system är ett centralt samhällsmål, är stabilitet inte den enda målsättningen. Även effektivitetsaspekter måste beaktas. Ett mycket hårt reglerat finansiellt system kan bli synnerligen stabilt, men knappast effektivt. Stabilitetsmålet måste med andra ord alltid avvägas mot andra mål. Därutöver finns ett annat grundläggande

avvägningsproblem när det gäller statens roll visavi den finansiella sektorn, nämligen att i och med att staten tar ett mer eller mindre uttryckligt ansvar för att systemet ska fungera, påverkas beteendet både hos företag och hos kunder på de finansiella marknaderna. Den positiva sidan är den ökade trygghet och förtroende det kan innebära. Den negativa sidan är att risktagandet kan bli större och det egna ansvarstagandet mindre om man vet, eller antar, att staten på ett eller annat sätt kommer att gå emellan om det uppstår problem, ett fenomen som brukar benämnas moral hazard.

Statens roll när det gäller att främja den finansiella stabiliteten handlar om att

  • Bidra till att förebygga problem. Det handlar om att skapa regler, utöva tillsyn och på andra sätt påverka finansföretagen (och i vissa fall deras kunder) för att åstadkomma dels ett rimligt risktagande, dels en finansiell styrka och operativ robusthet som gör att företagen själva i det längsta kan klara av uppkommande störningar.
  • Se till att staten har praktiska och legala möjligheter att på ett effektivt sätt kunna ingripa för att hantera stabilitetsproblem som företagen och marknaden inte på egen hand kan bemästra.

Staten har alltså i båda dessa avseenden en central roll för den finansiella stabiliteten. Men det är hos finansföretagen själva som den första försvarslinjen ska finnas både när det gäller att förebygga och hantera problem. Det är företagens styrelser, ledningar och revisorer som har ansvaret för att regler följs, att det finns en adekvat riskhantering och att verksamheten i övrigt bedrivs på ett sunt och ansvarsfullt sätt. Men om problemen blir övermäktiga för företagen själva, måste staten ha en beredskap och en metod för att hantera situationen.

3. Finansiella kriser – några orsaker och lärdomar

Den oro och turbulens som präglat finansmarknaderna i framför allt USA och Europa sedan sommaren 2007 utmynnade hösten 2008 i ett dramatiskt krisförlopp som påverkade hela världsekonomin. Därefter har bank- och finansmarknadskrisen, via en djup lågkonjunktur, delvis transformerats till en statsfinansiell kris i många länder och till stora påfrestningar för euro-samarbetet, samtidigt som banker i flera länder fortsatt har stora problem. Kort sagt är krisen inte över. Att beskriva, analysera och dra slutsatser av den finansiella krisen är i hög grad ett arbete mot ett rörligt mål.

I den här utredningen är det krisen som bröt ut 2008 och hur den fasen hanterades som bildar utgångspunkt för arbetet. De statsfinansiella och valutapolitiska problem som dominerat problembilden de senaste åren har i varje fall inte hittills på något direkt sätt påverkat den svenska finansiella sektorns stabilitet. De har inte heller rest frågor kring den finansiella tillsynen, utformningen av stödåtgärder till finanssektorn eller samarbetet mellan myndigheterna, dvs. i huvudsak de frågor som kommittén har fått i uppdrag att utreda.

På sikt kommer de pågående ekonomiska och finansiella problemen i Europa på olika sätt leda till åtgärder som även påverkar Sverige när det gäller den finansiella regleringen. De diskussioner som för närvarande förs om en s.k. bankunion är ett konkret exempel.

I detta kapitel redovisar vi händelseförloppet under den kris som bröt ut på allvar hösten 2008 och dess orsaker. Framställningen har inte ambitionen att ge någon fullständig bild av vad som hände eller göra någon slutgiltig värdering av orsakerna, utan ska ses som ett försök att på ett komprimerat sätt beskriva huvuddragen i förloppet och några av de viktigaste drivkrafterna. Vi beskriver och jämför även med andra krisförlopp i historien. Utifrån detta dras vissa generella slutsatser och lärdomar.

3.1. Krisen 2008 - drivkrafter och förlopp

3.1.1. Uppspelet och utbrottet

Efter den konjunkturnedgång som inträffande 2001–2002, och som framför allt i USA mötts med kraftiga räntesänkningar, hade tillväxten i världsekonomin varit god och inflationen låg. Det fanns en växande tillförsikt att detta skulle fortsätta. Räntorna var låga, krediter lättillgängliga och riskerna betraktades som låga och under kontroll.

Utlåningen växte i flertalet ekonomier och skuldsättningen ökade hos hushåll och företag. Bankerna strävade efter att öka sin utlåning, bl.a. med hjälp av nya finansiella tekniker där de på olika sätt lyfte ut kreditrisk ur den egna balansräkningen och sålde den vidare till andra aktörer. På så sätt kunde de expandera verksamheten och hålla en hög avkastning utan att behöva tillföra eget kapital på det sätt som annars hade varit nödvändigt, eftersom man bedömde att man avbördat sig risk. Detta skedde med hjälp av nya och komplexa instrument, och med hjälp av nya institutioner som helt eller delvis var utanför finanslagstiftningens verkningskrets – s.k. shadow banks. Den finansiella expansionen liksom det ökade risktagandet blev på så sätt svåra att observera. Sårbarheten växte, men få, om ens några, kunde se detta på ett samlat sätt.

Till en början såg detta ut att fungera väl. Men från vårensommaren 2007 började bilden krackelera. En oro och osäkerhet började sprida sig på marknaderna, en oro som framför allt gällde de finansaktörer som var exponerade mot den amerikanska bolånemarknaden. Det gällde speciellt de delar av den amerikanska bolånestocken som, underblåst av socialpolitiska ambitioner att även mindre välbärgade hushåll skulle kunna äga sin bostad, hade låntagare med svag ekonomi och kreditvärdighet, s.k. subprime-lån.

Ett problem var att många av dessa låntagare efter hand konfirmerade sin svaga kreditvärdighet genom att inte klara sina lån. Den av kreditgivare och låntagare förutsatta värdestegringen på bostäder uteblev, bl.a. som en följd av att den amerikanska centralbanken från 2004–2005 stegvis hade börjat dra upp ränteläget för att motverka ett växande inflationstryck. Kreditförlusterna växte.

Ett annat och delvis nytt problem var att eftersom dessa lån buntats ihop till olika former av värdepapper (ibland också med andra typer av lån) för att sedan säljas vidare till andra finansiella aktörer, var det oklart var förlusterna fanns och hur och av vem de

skulle bäras. Misstron växte och förtroendet började svikta. Aktörerna blev allt mindre villiga att göra affärer med varandra. Den 2 april 2007 inträffade det första bankfallissemanget som direkt relaterade till subprimeproblemen när banken New Century Financial begärdes i konkurs.

Även om oron alltså från början var ett amerikanskt problem hade även finansföretag utanför USA investerat i dessa finansiella instrument. Därigenom hade problemet spritts ut över hela världen. Bland annat fick två tyska banker akuta problem sommaren 2007 som en direkt följd av dessa exponeringar.

Successivt kom det inte bara att handla om amerikanska bostadspapper; liknande finansiella tekniker med liknande transparensproblem fanns också inom andra delar av kredit- och finansmarknaden. Var riskerna fanns och hur stora de var framstod som alltmer oklart, och investerare föredrog i allt större utsträckning säkrare tillgångar som statspapper. Finansaktörerna blev allt ovillligare att låna ut pengar till varandra, i synnerhet långfristigt. Banker och andra aktörer tvingades därför låna allt större del av sin finansiering till allt kortare löptider. Banker som värdepapperiserat sina tillgångar blev tvungna att ta tillbaka stora mängder värdepapper från marknaden när investerare inte längre på samma sätt som tidigare ville finansiera kreditportföljer med svårvärderade risker. Risk man trodde att man gjort sig av med kom på så sätt i retur.

Under sommaren och den tidiga hösten 2007 började oron sprida sig till interbankmarknaderna och flera centralbanker som ECB, Federal Reserve och Bank of England tillförde extra likviditet till marknaderna. Under fortsättningen av hösten 2007 och under våren 2008 var det fortsatt oroligt, med avbrott för lugnare perioder. En stor finansiell aktör som den amerikanska investmentbanken Bear Stearns fick i mars akuta betalningsproblem, och övertogs av JP Morgan, med bistånd från Federal Reserve. Tidigt i september fick den amerikanska staten ta över de stora privatägda men statligt garanterade bolåneinstituten Freddie Mac och Fannie Mae.

När de amerikanska myndigheterna beslutade att den amerikanska investmentbanken Lehman Brothers däremot inte skulle räddas utbröt den 15 september 2008 en akut förtroendekris i det globala finansiella systemet. Banker världen över började hamstra likviditet och interbankmarknaderna torkade upp. Interbankräntorna sköt i höjden och likviditeten sinade även på andra viktiga finansieringsmarknader. Trots massiva insatser på flera politikområden blev

följden en chockvåg som gjorde att den redan vikande världsekonomin störtdök.

3.1.2. En sammansatt bild

Det finns ett flertal beskrivningar och analyser av krisen runt 2008 och dess orsaker. Beskrivningarna har olika infallsvinklar, och leder fram till delvis olika slutsatser.1 Slutsatserna skiftar om vilka faktorer som var viktiga och vilka som var mindre viktiga.

Det som till en del förklarar varför beskrivningar och analyser av krisen blir så pass olika är att det var en rad sammanfallande och samverkade faktorer som bäddade för och utlöste krisen, faktorer som om de uppträtt isolerat knappast skulle ha skapat så svårhanterliga problem. Krisen har i många sammanhang beskrivits som en s.k. perfekt storm, dvs. när en rad väderfenomen som var för sig inte är så dramatiska råkar förstärka varandra till ett katastrofalt oväder.

Men likväl kan vissa faktorer identifieras som viktigare än andra. Krisen kan inte bara skyllas på ett osedvanligt olyckligt sammanträffande av en serie slumpvis uppkomna händelser.

Den synliga utlösande faktorn var alltså de tilltagande kreditförlusterna på den amerikanska bolånemarknaden. Men kreditproblem på en begränsad del av den amerikanska bolånemarknaden skulle inte ha kunnat skapa en global finanskris, om inte en rad andra förutsättningar också funnits på plats.

En grundbetingelse var en följd av år med en gynnsam konjunktur, låga räntor och hög optimism. Detta bildade basen för snabbt växande, alltmer integrerade, alltmer komplexa och allt mindre transparenta finansiella marknader. Den ekonomiska politiken verkade inte återhållande, bland annat därför att inflationstakten var

1 Några sådana nämns och kommenteras av Klas Eklund under rubriken ”Böcker om finanskrisen” i Ekonomisk Debatt 4/2010. De framställningar Eklund redovisar och diskuterar är bl.a. Akerlof, G och R Shiller (2009), Animal Spirits. How Human Psychology Drives the Economy and Why It Matters for Global Capitalism, Fox, J (2009), The Myth of the Rational Market. A History of Risk, Reward and Delusion on Wall Street. Krugman, P (2009), Krisen. Orsaker, verkan, åtgärder. Lybeck, J (2009), Finanskrisen, Norberg, J (2009), En perfekt storm,. Stiglitz, J (2010), Freefall. America, Free Markets and the Sinking of the World Economy, Tett, G (2009), Fool’s Gold. How Unrestricted Greed Corrupted a Dream, Shattered Global Markets and Unleashed a Catastrophe, de Vylder, Stefan (2009), Världens springnota, Finanskrisen och vägen framåt. Delvis samma litteratur redovisas och diskuteras också av Andrew W. Lo i artikeln ”Reading about the financial crisis: a 21 -book reveiew”, Journal of Economic Perspectives (oktober 2011). Därutöver kan nämnas den omfattande studie som genomförts på uppdrag av den amerikanska kongressen (The Financial Crisis. Inquiry Report) (publ. januari 2011).

låg och det överordnade målet för penningpolitiken därmed var uppfyllt. Till detta kom att finansiell reglering och tillsyn inte höll jämna steg med den snabba marknadsutvecklingen och internationaliseringen.

Allt inramades av en utbredd syn, både i marknaden och bland myndigheter, att finansmarknaderna i huvudsak fungerade väl och att de risker som fanns var hanterbara och under kontroll.2

Svårigheterna – och till viss del oviljan – att uppfatta hur riskbilden såg ut och hur sårbarheten ökade, både hos de enskilda aktörerna och i systemet i stort, bidrog till att de försvarslinjer som skulle kunna ha motverkat den omfattande riskuppbyggnaden var alltför svaga. Den första försvarslinjen som brast var företagens ledningar och styrelser som ofta visade sig ha en mycket ofullständig bild över hur de verkliga riskexponeringarna såg ut och som därmed inte kunde kontrollera sina egna risker. Den andra försvarslinjen gällde de marknadsaktörer vars uppgift är att granska och värdera företag och deras verksamhet, främst revisorer och kreditvärderingsföretag. Inte heller de hade mäktat med sin uppgift. I synnerhet de senare hade gjort allvarliga felbedömningar av bl.a. riskerna i de nya finansiella instrumenten. Inte heller den tredje försvarslinjen, den statliga regleringen och tillsynen, hade hållit måttet. Det handlade bl. a. om att regleringen inte hade klarat att anpassa sig till de snabba förändringarna i marknaderna, att man arbetat för närsynt och saknade överblick över marknadsutvecklingen. Utvecklingen av det internationella myndighetssamarbetet och regelharmoniserandet hade heller inte hållit jämna steg med finansmarknadernas internationalisering. Detta gällde inte minst inom EU.3

När krisen väl var ett faktum, visade det sig att den kanske mest avgörande skyddsvallen – den finansiella motståndskraften hos finansföretagen – också i många fall var helt otillräcklig, i synnerhet när risker som man trodde att man hade avbördat sig genom olika former av värdepapperisering kom tillbaka till banksystemet. I många fall hade de finansiella krockkuddarna i termer av kapital och likviditetsberedskap inte på långa vägar den tjocklek som behövdes.

2 Andrew W. Lo säger i sin artikel “Reading about the Financial Crisis – a 21-Book review” att stämningen präglades av “…an extraordinary level of uniformity of opinion, and it’s no surprise that the dissidents from the mainstream view were, at first glance, marginal figures at best, and more often considered crackpots.” 3 Se exempelvis den s.k. Larosière-rapporten, The High-Level Group on Financial Supervision in the EU (February 2009).

Ett speciellt drag i förloppet hösten 2008 var den snabba internationella spridningen av störningarna och problemen. Den positiva sidan av detta var att det bidrog till att regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter världen över agerade mycket snabbt och vidtog åtgärder när krisen väl briserat. Båda dessa fenomen var historiskt sett ovanliga: finansiella kriser har tidigare dels som regel varit nationella eller regionala, dels har myndigheter ofta inledningsvis försökt lämna problemen till marknaden för att sedan successivt dras längre och längre in i krishanteringen.4 Så inte denna gång – problemen var så omfattande och så akuta att något väntaoch-se-alternativ i realiteten inte existerade.

Hur den finansiella krisen hanterades mer konkret under hösten 2008 och framåt beskrivs i kapitel 4.

3.1.3. Krisen i Sverige

Sverige drabbades först hösten 2008

Den internationella krisen hösten 2008 träffade en svensk ekonomi och finanssektor i jämförelsevis god balans. Sverige hade inte påverkats i någon större utsträckning av de finansiella problemen i världen fram till dess att förtroendekrisen blev akut i samband med Lehman-konkursen. Visserligen hade bankerna fått högre finansieringskostnader och de hade märkt av problemen på finansieringsmarknaderna i dollar, men eftersom svenska aktörer i stort sett inte hade några exponeringar mot den typ av problematiska finansiella instrument som innehöll bostadslån på den amerikanska subprimemarknaden, hade Sverige klarat sig undan större problem. Välkapitaliserade banker och en god statsfinansiell situation bidrog också till att hålla finansoron utanför landets gränser.

Men efter Lehman Brothers konkurs steg interbankräntorna kraftigt även i Sverige, om än inte i samma utsträckning som i euroområdet och i USA. I Sverige, till skillnad från euroområdet, fungerade även dagslånemarknaden under hela den finansiella krisen. Men precis som i omvärlden kunde de svenska bankernas finansiering på interbankmarknaden bara ske till allt kortare löptider, eftersom möjligheten till långsiktig finansiering i stort sett försvann. Interbankräntorna steg till rekordnivåer i Sverige, USA och euroområdet under hösten 2008. Diagram 2.1 illustrerar en så

4 Se bilaga 3.

kallad basis-spread, vilket är skillnaden mellan tremånaders interbankränta och den förväntade styrräntan. Normalt är skillnaden mycket liten. Med detta som riskmått kan man alltså konstatera att det före halvårsskiftet 2007 i princip inte existerade någon (upplevd) risk i systemet.

Källa: Bloomberg, Riksbanken.

Beträffande den långsiktiga finansieringen minskade efterfrågan på bank- och företagsobligationer kraftigt även i Sverige som en följd av den ökade riskaversionen i marknaden, och upplåningskostnaderna för de företag som lyckades emittera steg. Bankerna, liksom andra företag, fick svårt att finansiera sig via denna kanal. Men det påverkade även bankernas likviditetsituation genom att företag i stället i högre grad utnyttjade sina kreditlinor i bankerna för sin finansiering. Genom att utländska banker blev mer restriktiva i sin kreditgivning till svenska företag, ökade trycket än mer på de svenska bankerna.

Vidare innebar den minskade internationella efterfrågan på andra värdepapper än statsobligationer att efterfrågan på säkerställda bostadsobligationer minskade även i Sverige. Den minskade omsättningen i handeln försvårade också prisbildningen och ledde till att räntorna steg.

Marknaden för kortfristig upplåning i amerikanska dollar blev mycket ansträngd under krisen. De amerikanska penningmarknadsfonderna, som normalt köpte de svenska bankernas certifikat, hade själva drabbats av problem och misstrodde dessutom europeiska banker generellt.

Ett stort och koncentrerat banksystem

Hur Sverige konkret kom att påverkas av den globala krisen hängde samman med specifika svenska förhållanden.

Ett sådant är koncentrationen i det svenska banksystemet. De fyra storbankskoncernerna Nordea, SEB, Handelsbanken och Swedbank svarar exempelvis tillsammans för cirka 75 procent av balansomslutningen på den svenska bankmarknaden. Därtill hade och har de svenska storbankerna en omfattande verksamhet utomlands, i synnerhet i det nordiska och baltiska närområdet. Förtroendet för det svenska banksystemet är därför mycket starkt beroende av förtroendet för var och en av de fyra storbankerna. Den svenska banksektorn är dessutom stor i förhållande till den svenska ekonomin – bankernas tillgångar motsvarar fyra gånger Sveriges BNP, vilket är ungefär dubbelt så mycket som EUgenomsnittet. De svenska bankernas utländska tillgångar svarar för cirka hälften av detta.5 Det faktum att svenska banker i högre grad än i de flesta andra nationella banksystem arbetar gränsöverskridande innebar också en viktig komplikation, eftersom det saknades fungerande internationella överenskommelser för hur man ska hantera stora gränsöverskridande bankkoncerner i en krissituation.

Växande beroende av kort marknadsfinansiering

En annan sårbarhetsfaktor var storbankernas stora beroende av marknadsfinansiering, och därmed av väl fungerande interbank- och värdepappersmarknader, dvs. de marknader som hösten 2008 inte var väl fungerande. Utvecklingen mot alltmer ökat beroende av marknadsfinansiering hade pågått en längre tid, men hade, av skäl som nämnts, inte upplevts som problematisk. Därutöver kom omkring 60 procent av marknadsupplåningen från utlandet. Marknads-

5Finansiell Stabilitet 2012:1. Riksbanken

finansiering i utländsk valuta medför större risker, dels p.g.a. av de valutarisker som kan uppstå, dels p.g.a. att Riksbankens möjlighet att ge likviditetsstöd i utländsk valuta normalt är begränsad.

Riskuppbyggnad i Baltikum

Ett tredje mer specifikt problem gällde exponeringen mot de baltiska ekonomierna. De svenska bankerna, i första hand Swedbank och SEB, men även Nordea, hade under ett antal år byggt upp en betydande verksamhet i de baltiska länderna. År 2008 svarade de baltiska marknaderna för uppemot 15 procent av utlåningen från SEB och Swedbank. Betydelsen lönsamhetsmässigt, i termer av andel av rörelseresultaten, var ännu högre. De baltiska ekonomierna hade vuxit kraftigt under en följd av år, men drabbades av en djup ekonomisk nedgång när världsekonomin försämrades, vilket ledde till att de svenska bankerna redovisade stora kreditförluster.

3.1.4. Varför ingrep inte myndigheterna tidigare?

Kända problem

Att det fanns problem på världens finansmarknader var alltså inget som plötsligt uppenbarade sig med hösten 2008. Problemen på den amerikanska subprimemarknaden var, som framgått, fullt synliga mer än ett år innan, och hade noterats ännu tidigare. Detta liksom de risker som fanns i den växande floran av nya finansiella instrument och institutionella upplägg, och de transparensproblem detta innebar, kommenterades i många rapporter från olika instanser under 2006 och 2007.6 I det svenska och nordiska perspektivet pekade både Riksbanken och Finansinspektionen i sina stabilitetsrapporter fr.o.m. 2005 på de växande kreditriskerna i Baltikum som en potentiell källa till problem för de berörda svenska bankerna.

I Finansinspektionens rapport ”Finanssektorns stabilitet”, publicerad i oktober 2007, knappt ett år innan den akuta krisen bröt ut, konstaterades bl. a. följande:

De svenska bankerna har bara haft marginella exponeringar mot den finansiella turbulensens epicentrum – amerikanska subprimelån. De har också endast begränsade direkta och indirekta exponeringar mot

6 Se exempelvis ECB Financial Stability Review December 2006 och December 2007, och IMFs Global Financial Stability Report april 2007 och 2008.

andra tillgångar som påverkats av oron, så som olika strukturerade kreditpapper. Bankerna har ändå påverkats, framför allt genom en mer komplicerad finansieringssituation, med högre upplåningskostnader och kortare löptider. Intjäningen kommer med all sannolikhet också att påverkas negativt, både genom den dyrare finansieringen, genom lägre aktivitet på värdepappersmarknaderna och genom värdeminskningen i obligationsportföljen. På sikt kommer även de konjunktureffekter som turbulensen ger upphov till att påverka bankerna. Oron på de internationella finansiella marknaderna skapar givetvis en ökad sårbarhet för andra störningar. I förra årets rapport pekades på riskuppbyggnaden inom två områden; utlåningen i Baltikum och bostadsutlåningen. Risken har under året stigit inom bägge dessa områden

I Riksbankens stabilitetsrapport, publicerad drygt en månad senare, gjordes denna, mycket likartade, bedömning:

Sedan sommaren har de finansiella marknaderna präglats av en betydande oro som har sitt ursprung i den amerikanska marknaden för låntagare med sämre kreditvärdighet, subprime. Sverige har också påverkats av oron, men i mindre utsträckning än många andra länder. För svenska banker har de främsta effekterna varit att kostnaden för att finansiera sig via marknaden har ökat, att intäkterna relaterade till värdepapper minskat och att värdet på ränterelaterade tillgångar sjunkit. Utmärkande för den internationella finansiella oron är att likviditeten har försämrats kraftigt på marknader som direkt eller indirekt har anknytning till den amerikanska subprimemarknaden. Osäkerheten har lett till att många banker samlat på sig likvida medel och priserna på kort finansiering har stigit kraftigt. Det kommer att ta tid innan förtroendet återvänt på marknaden och det går inte att bortse från risken för att den finansiella oron förvärras. Oron på de internationella finansiella marknaderna skapar samtidigt en ökad sårbarhet för andra störningar. Riskerna i de svenska bankernas verksamheter i de baltiska länderna har ökat. Ekonomierna, främst Lettland, visar allt tydligare tecken på överhettning.

Viktiga delar av riskbilden var alltså tydliga, observerade och begrundade en god tid innan eruptionen i september 2008. Likväl kom både myndigheter och företag världen över att tas på sängen av problemens snabba eskalering och spridning hösten 2008.

Ingen samlad bild av riskerna

En rimlig fråga är då varför så lite gjordes för att motverka förloppet och varför nästan alla togs med överraskning när utbrottet kom.

Den ena huvudförklaringen är bristen på en samlad och korrekt bild av hur hög risknivån i systemet var och hur kopplingarna mellan dess olika delar såg ut, inte minst som en följd av de svårgenomträngliga institutionella upplägg och instrument som utvecklats. Varken aktörerna själva eller myndigheterna hade den kunskapen. Förloppet hösten 2008 kom dessutom att innehålla inslag som inte uppträtt i tidigare finanskriser och som det därför inte fanns någon vare sig mental eller praktisk beredskap för – exempelvis hade knappast någon ens tänkt tanken att dokumenterat välkapitaliserade banker skulle få svårt att låna på marknaden. Att detta är en risk banker möter var förstås väl känt i princip, men det sågs mer som en teoretisk möjlighet än ett reellt hot.

Det fanns också en slags strukturell underskattning av riskerna som dels tog sig uttryck i överdriven tilltro till tekniskt sofistikerade prognos- och riskmodeller, dels mer generellt handlade om en överdriven tilltro till marknadernas stabilitet och förmåga att omhänderta risker. Detta tänkande och denna tilltro fanns också i regelverket och därmed i myndighetsvärlden. Exempelvis var (och är) det enligt kapitaltäckningsreglerna möjligt för banker att, efter godkännande av tillsynsmyndigheten använda egna riskmodeller för att beräkna hur stor kapitalbuffert de ska hålla.

Problemet med dessa och andra modeller var tvåfaldigt; dels var de ofta svåra att begripa och genomlysa för andra än de närmast inblandade, dels (och framför allt) byggde de på skattade historiska samband och på antaganden om marknadernas i någon mening normala funktionssätt. När marknaderna utsattes för stora störningar upphörde dock ”normalitetsförutsättningen” att gälla och modellerna blev i praktiken irrelevanta och deras förutsägelser helt missvisande. Kärnan i detta är att när plötsliga yttre störningar inträffar eller när effekterna av kanske långvariga, underliggande strukturella förändringar i ett slag mognar ut, förändras reaktionsmönstren och sambanden. Den vanliga kartan och de vanliga tumreglerna gäller inte längre.

Det är svårt att spå

Den andra huvudförklaringen är i grunden banal: det är svårt att förutsäga framtiden, även på kort sikt och även för den som i och för sig är välinformerad. Såväl när det gäller jordbävningar som terrorattacker eller finanskriser kan ofta indikatorer på växande risker vara synliga och noterade en längre tid. Men därifrån till att mer säkert kunna avgöra om, hur och – framför allt – när risken ska materialiseras är steget långt; oftast är det slumpmässiga, eller i vart fall svårvärderade, faktorer som gör att utvecklingen tar en viss riktning vid en viss tidpunkt.7

Överförsiktiga myndigheter?

Risken att ingripa i onödan

Den osäkerhet som alltid finns när det gäller vad som kan komma att hända i framtiden leder till en viss försiktighet i agerandet. I samband med finanskrisen har det talats om att myndigheter har en tendens att ingripa för sällan och för sent mot stabilitetsrisker (en s.k. inaction bias).

Om det mest handlar om en ovilja att utsätta sig för obehaget av missnöje från branschen, medier och allmänhet är detta självklart ett oacceptabelt skäl. Detsamma gäller om vankelmodet beror på att man har för dålig kunskap om de förhållanden som råder på marknaden, eller om befogenheterna att agera är oklara.

Men det finns också ofta rimliga skäl till försiktighet, utöver den grundläggande osäkerhet som alltid finns när det gäller den här typen av bedömningar. Till dessa hör att om man för ofta ”ropar varg” tär detta på förtroendet för den som ropar. Vidare kan det vara förenat med stora kostnader att vidta åtgärder som i efterhand visar sig onödiga. Massvaccineringen mot svininfluensa 2010 är ett exempel på en åtgärd som många – i efterhand – kom att betrakta som onödig, i vissa avseenden direkt skadlig. Men om pandemin hade blivit omfattande finns anledning att förmoda att värderingen blivit en annan. Både den som agerar och den som inte agerar löper alltså risk att drabbas av efterklok kritik.

7 Detta brukar inte hindra att en och annan bedömare, efter att krisen (eller jordbävningen eller terrorattacken) inträffat, brukar framträda med budskapet ”jag varnade men ingen ville lyssna”.

Exemplet Baltikum

Ett konkret exempel på den här typen av problematik gäller de svenska myndigheternas agerande gentemot de svenska bankernas kraftiga kreditexpansion i Baltikum. Där har frågan i efterhand rests om inte framför allt Finansinspektionen borde ha ingripit i ett tidigare skede för att stävja expansionen, i synnerhet som den hade tydliga gemensamma drag med den kreditexpansion som föregick 1990-talskrisen i Sverige.8

Som framgått påpekade både Finansinspektionen och Riksbanken i sina stabilitetsrapporter från 2005 och framåt att kreditexpansionen i Baltikum innebar ett ökat risktagande som det var viktigt att följa. Så gjordes också på olika sätt. Senare noterades också de ökade risker som uppstod genom att en stor och växande del av utlåningen skedde i utländsk valuta. Vad man kunde konstatera, bl.a. med hjälp av olika stresstester, var dock att inte ens en kraftig ökning av kreditförlusterna utgjorde något hot mot de svenska bankernas överlevnadsförmåga. De bedömdes att de hade kapital nog att stå emot. Den bedömningen kan i efterhand sägas ha varit riktig, eftersom ingen av bankerna faktiskt fick några soliditetsproblem. Men i dessa bedömningar fanns inte en global likviditetskris inlagd bland förutsättningarna. När den sedan inträffade var spelplanen förändrad på ett avgörande sätt. I det klimat som uppstod blev exponeringarna ett förtroendeproblem, och i ljuset av detta hade givetvis en lägre exponering mot dessa kreditrisker varit en fördel.

I ett förebyggande arbete kan man å ena sidan inte ta höjd för hur stora störningar som helst, eller för risker och förlopp man inte har någon erfarenhet av eller kunskap om. Å andra sidan kan sägas att detta visar på vikten av ett risktagande och en riskkontroll som innefattar rimliga buffertar även mot okända eller osannolika risker.

Man kan också reflektera över hur utvecklingen blivit om den globala finansiella krisen inte inträffat. Om det i stället blivit en mer isolerad kris i de baltiska ekonomierna hade förlusterna, i linje med de stresstester som gjordes, kunnat bli kännbara, men inte systemhotande. Men om expansionen i stället fortsatt på samma sätt ytterligare ett antal år – och utan tillsynsingripanden – skulle kreditriskerna kunna ha blivit ohanterligt stora. En nyckelfråga är

8 Detta diskuteras ingående i bl.a. Riksrevisionens rapport Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet (RiR 2011:9). Rapportens analys och slutsatser refereras i kapitel 5.

hur de svenska myndigheterna hade reagerat om deras stresstester indikerat att riskerna i Baltikum hotade bankernas överlevnad. Den frågan kommer aldrig att kunna besvaras, men pekar på att det är rimligt att sträva efter en ordning där myndigheterna har tydliga uppdrag och möjligheter att agera om en sådan situation skulle uppstå i framtiden.

Slutsatsen av detta blir att även om det inte i första hand ska ses som ett myndighetsmisslyckande att utlåningen i Baltikum blev ett problem 2008–2009, finns icke desto mindre lärdomar att dra för tillsynen när det gäller att uppfatta och reagera på en snabb kredittillväxt på vissa specifika marknader. Dessutom – och inte minst – visar det på betydelsen av att bankerna har tillräckligt stora finansiella buffertar för att kunna absorbera oförutsedda problem.

Möjligheterna större än riskerna

De svårigheter som finns med att förebygga och hantera finansiella kriser innebär likväl inte att det skulle vara en hopplös uppgift. Kriser och störningar kommer av och till att uppstå, men med bättre kunskap, bättre utformade regler och mer utvecklade metoder för tillsyn och för krishantering kan kriser både bli mindre frekventa och få mer begränsade skadeverkningar. Riskerna med ingripanden som är obehövliga eller onödigt kostsamma finns och är ofrånkomliga, men torde kunna bli betydligt mindre med bättre analys och mer utvecklade verktyg. Mot detta ska också ställas de stora samhällskostnader som en fullgången finanskris ofrånkomligen innebär.

Även denna, till synes, modesta ambition innebär mycket stora vinster för samhället om den kan uppnås. Att bidra till detta är det grundläggande syftet med kommitténs arbete.

3.2. Andra finanskriser – likheter och skillnader9

3.2.1. Hur definiera en kris?

Finanskriser och finansbubblor är inget nytt fenomen; ett exempel på en tidig finanskris som ofta brukar nämnas är ”tulpanbubblan” som uppstod i Holland redan på 1600-talet.10

9 Detta tema diskuteras något mer ingående i utredningens Bilaga 3.

I den ekonomiska utvecklingen inträffar då och då störningar och uppstår kännbara omställningsproblem, utan att det nödvändigtvis innebär en kris eller i övrigt är av ondo. I en marknadsekonomi fattas en mängd beslut av många aktörer. Alla beslut är inte framgångsrika. Marknaden gallrar ut mindre lyckade strategier genom att de leder till förluster eller otillräcklig avkastning. Framgångsrika strategier överlever och sprider sig till andra aktörer. En central roll och styrka i marknadsekonomier är just denna fortgående utvecklings- och läroprocess, som ytterst handlar om att systemet anpassar sig till människors preferenser. Mångfald är viktigt i marknader inte bara när det gäller antal aktörer utan också att det finns många självständiga uppfattningar och bedömningar. Att aktörer – finansiella eller andra – då och då gör felaktiga bedömningar, drabbas av förluster och ibland tvingas avveckla verksamheter är ur samhällssynpunkt snarare ett friskhetstecken än ett problem.

Men om ett stort antal aktörer på grund av bristfällig eller snedvriden information, felställda förväntningar eller illa utformade incitament fattar likartade beslut som leder till stora funktionsstörningar i det finansiella systemet finns anledning att tala om kris.

Ibland tycks det förutsättas att politiska beslutsfattare och myndigheter har bättre kunskap och en mer korrekt bild än aktörerna på marknaden av vad som är realistiskt och hållbart, vilket skulle ge staten en naturlig förmåga att förutse kriser. Men detta är knappast en realistisk bild – inte minst förspelet till 2008 års kris visar att även politiker och myndighetsföreträdare tenderar att fångas av den rådande tidsandan, i meningen att de agerar utifrån i huvudsak samma typ av information, tankeramar och verklighetsuppfattning. En finansiell kris medför därför att även politiska beslutfattare och myndighetsföreträdare behöver rannsaka och ompröva sina strategier. Det kan gälla utformning av regler, hur man bedriver tillsyn och övervakning och hur den ekonomiska politiken bedrivs, dvs. till stor del den typen av frågor kommittén har fått uppdraget att utreda.

10 C. Reinhart och K. Rogoff ger i This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, en exposé över finanskriser i 66 länder på fem kontinenter under åtta sekel.

3.2.2. Krisers gemensamma nämnare

Ingen kris är riktigt den andra lik. Det hindrar inte att det dels finns vissa övergripande gemensamma drag att ta fasta på, dels att vissa kriser liknar varandra lite mer än andra. I utredningens bilaga 3 beskrivs ett antal finansiella kriser som tidigare inträffat i Sverige och i andra länder. En central erfarenhet som framträder när man ser på finanskriser historiskt är att de praktiskt taget alltid är kopplade till makroekonomiska obalanser och till mer eller mindre misslyckade försök att med finans- och/eller penningpolitik hantera dessa. I den mån man kan tala om ett standardförlopp i dessa sammanhang handlar det om att kreditgivningen expanderar i hägnet av en kraftig och utdragen högkonjunktur och oftast (åtminstone realt) låga räntor. Optimismen är stor och riskbenägenheten ökar. Finans- och penningpolitiska åtstramningar kommer inte till stånd, i varje fall inte i tillräcklig omfattning eller i tillräckligt god tid. Någonstans tar det sedan stopp, och förloppet reverseras. Efter hand börjar de finansiella problemen ytterligare driva på nedgången i den reala ekonomin.

Men det finns ingen automatik i detta. De flesta omslag från hög- till lågkonjunktur och de ekonomisk-politiska åtgärder dessa föregåtts av eller lett fram till (i Sverige exempelvis 1971, 1977 och 1981) har inte lett till några störningar i finanssektorns funktion, och börsfallen 1987 och 2000 och LTCM-krisen 1998 skapade inga större effekter vare sig på finanssektorns funktionsförmåga eller på den reala ekonomin.

Den ekonomiska politiken, i dess vida mening, har ofta haft betydelse för krisbenägenheten i lägen då den finansiella sektorn varit föremål för ändrade regelverk i liberaliserande riktning. Det har lett till att utlåningen har ökat mycket snabbt samtidigt som kreditprövningen inte sällan har varit bristfällig; riskhanteringsförmågan har inte hållit jämna steg med de vidgade affärsmöjligheterna. Lånen har typiskt sett gått till investeringar i fastigheter och priserna på dessa och andra tillgångar har stigit snabbt för att sedan falla brant. Detta kunde ses i Sverige inför såväl 1920talskrisen som 1990-talskrisen. Det var också fallet i Finland och Japan i början av 1990-talet, i länderna i Sydostasien några år senare och i länder som Irland, Spanien och i Baltikum från cirka 2005 och fram till krisen bröt ut. När konjunkturen sedan vänt har priserna på fastigheterna fallit, fastighetsbolagens betalningsförmåga försämrats och bankerna drabbats av stora kreditförluster.

En annan institutionell faktor är förekomsten av fasta växelkurssystem i kombination med ett beroende av utländskt, ofta kortfristigt, kapital. Stora inflöden av kapital har medfört att stora obalanser i ekonomierna byggts upp. När de ekonomiska förutsättningarna har ändrats har det lett till stora utflöden av kapital, vilket har satt stor press på de fasta växelkurserna, en press som ofta blivit övermäktig. Ofta har landet tvingats överge den fasta växelkursen, varefter den inhemska valutan deprecierat kraftigt.

Svenska kriser

Ser vi till den svenska krishistorien kan man se ganska klara parallleller dels mellan 1920-talskrisen och 1990-talskrisen, som bägge främst var inhemska kredit-/soliditetskriser, dels mellan 1930talskrisen och krisen 2008–2009, där det i bägge fallen handlade om en internationell kris som träffade en i huvudsak sund svensk finanssektor.

Både 1920-tals- och 1990-talskrisen föregicks av en utpräglat inflationistisk och spekulativ period, och med nya aktörer och växande konkurrens på den svenska kreditmarknaden. Avregleringen under 1980-talet hade också en motsvarighet i den i vissa avseenden mer liberala reglering som infördes med 1911 års banklag. Missgreppen före kriserna blev en tung läxa, men gav också lärdomar. Det bidrog till att svenska finansföretag överlag hade ett bra utgångsläge när de utifrån kommande 1930-tals- respektive 2000-talskriserna slog till. Därtill hade myndigheterna vid bägge tillfällena tämligen färska krishanteringserfarenheter. Detta bidrog sannolikt till att effekterna av både 1930-talskrisen och krisen 2008–2009 blev ganska modesta i internationell jämförelse.

Kriser utomlands

När det gäller kriserna i omvärlden, i vart fall de som inträffat de senaste 20 åren, kan man notera att även om de bakomliggande och utlösande faktorerna i många fall är likartade, har effekterna på den reala ekonomin, konsekvenserna för bankerna och kostnaden för staten skiljt sig åt mellan kriserna (se tabell 2.1).11 BNP har genomgående fallit mycket kraftigt under kriserna – vilket i sig är en

11 ”Global recession och finansiell stabilitet”. Finansiell stabilitet 1/2009, Riksbanken.

tydlig och handfast illustration av den samhällsekonomiska betydelsen av finansiell stabilitet.

Hur stort tillväxtfallet i samband med finanskriser varit och hur långdragna effekterna blivit har varierat. Här spelar läget i den omgivande världsekonomin och därmed det drabbade landets exportpotential en avgörande roll. Under den svenska bankkrisen 1991– 1993 blev exportefterfrågan en viktig hävstång för återhämtningen; under 1993 ökade exempelvis Sveriges export med nästan 20 procent. Till detta bidrog givetvis också deprecieringen av kronan. På samma sätt blev den snabbt växande världsekonomin i slutet av 1990-talet och fram till IT-krisen en stark tillväxtmotor för de sydostasiatiska länderna, förstärkt av kraftigt deprecierande valutor som förbättrade konkurrenskraften. I Finland däremot blev recessionen på 1990-talet djupare på grund av landets då stora beroende av handeln med (det kollapsande) Sovjetunionen.

Kraftigt fallande BNP innebär närmast oundvikligen växande kreditförluster i bankerna. Men variationen är stor även här. Exempelvis har ett fall i BNP på fem procent i ett fall resulterat i att andelen problemlån ökat till 10 procent, i ett annat fall till 40 procent. En faktor som ofta visat sig ha stor betydelse är om ett lands valuta deprecierar samtidigt som en stor del av skulderna är i utländsk valuta. Det innebär att skulderna, mätt i inhemsk valuta, ökar snabbt. Detta aktualiserades bland annat i samband med krisen i Baltikum 2008–2009, främst då i Lettland, vilket kunde ha drabbat de svenska bankerna hårt.

Källa: Riksbanken. Finansiell stabilitet 1/2009, s. 124.

Anm. Problemkrediter ökar oftast mer än kreditförlusterna eftersom inte alla problemkrediter resulterar i kreditförluster.

Krisen 2008 föregicks, precis som många tidigare kriser, av snabbt stigande skuldsättning och fastighetspriser, samtidigt som bankerna underskattade och inte tog tillräckligt betalt för kreditrisken.

Här finns flera paralleller till exempelvis krisen i Sverige i början 1990-talet. Det finns också andra paralleller med den svenska bankkrisen som exempelvis möjligheten till regelarbitrage. Under 2008 års kris spelade de specialbolag, utanför bankernas balansräkningar, som bankerna använde för värdepapperisering en avgörande roll. Man kan säga att finansbolagen i vissa avseenden spelade en motsvarande roll under den svenska bankkrisen på 1990-talet. Finansbolagen lånade i stor omfattning ut till fastigheter och byggbolag. Men när fastighetspriserna föll och marknadsfinansieringen sviktade leddes förlusterna in i bankerna eftersom de genom formella och informella åtaganden var bundna till finansbolagen.12

12 Andra likheter mellan dessa två kriser är förekomsten av kreditförsäkringar. I slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet sålde exempelvis bolaget Svenska Kredit kreditförsäkringar till de svenska bankerna. Många banker köpte försäkringar mot förluster på sina krediter till fastighetsbolag. Men när fastighetsmarknaden vek kunde Svenska Kredit inte fullgöra sina åtaganden och gick därmed i konkurs. För bankerna innebar det att problemen ökade. Motsvarigheten under 2008 års kris var de så kallade monolines, stora försäkringsbolag som specialiserade sig på att försäkra obligationslån, men även värdepapper med exponeringar mot den amerikanska subprimemarknaden.

Det finns ytterligare likheter mellan krisen 2008–2009 och tidigare kriser. Exempelvis bidrog tillgången på internationellt kapital, precis som under Asienkrisen, till att stora bytesbalansunderskott byggdes upp i vissa regioner. Obalanser i banksystemen, där en stor del av utlåningen sker i utländsk valuta samtidigt som låntagarnas intjäning är i inhemsk valuta, förekom i Baltikum och i flera länder i östra Europa. Andra likheter är de komplikationer i vissa länder som skapades av fasta växelkurser och sedelfonder.

Men det finns också viktiga skillnader. Framför allt var de tidigare kriserna i allt väsentligt nationella eller regionala. Det som gjorde 2008 års kris annorlunda är att den, till följd av de senaste årens globalisering och finansiella innovationer, samtidigt drabbade fler länder, marknader, tillgångar och aktörer än någon gång tidigare. Detta kan också ses som ett uttryck för den finansiella sektorns växande betydelse för den reala ekonomin och som genom krisen visade sig tydligare än tidigare. Från att ha bidragit till den goda tillväxten under det senaste decenniet – liksom till de stora obalanser som byggdes upp – blev påverkan genom krisen den omvända, dvs. kontraktionen kanaliserades och accelererades genom det finansiella systemet till den reala ekonomin och därifrån vidare till statsfinanserna i de krisdrabbade länderna.

Vid en systemkris spelar också myndigheternas agerande, eller brist på agerande, en avgörande roll. De svenska myndigheternas hantering av den svenska bankkrisen i början av 1990-talet lyfts ofta fram som en förebild, eftersom kostnaderna för staten i slutänden blev jämförelsevis små. I Japan torde myndigheternas reaktiva agerande och utformningen av redovisningsreglerna i stället ha bidragit till att det tog längre tid för förtroendet att återvända och därmed för ekonomin att återhämta sig.

3.3. Några lärdomar

Den eller de störningar som utlöser ett krisförlopp kan vara av mycket skiftande slag: en plötslig och kraftig konjunkturnedgång, en enskild bank som går i kvav, politiska omvälvningar, en naturkatastrof eller något annat. Det kan också vara svårt att veta vad som är den egentliga störningen respektive det område där svagheter först uppenbarar sig; till exempel kan man se störningarna på den amerikanska subprimemarknaden som den marknad där problemen först råkade bli synliga. I vilket fall som helst är

den eller de utlösande händelserna något som sällan låter sig förutses. Därmed är de också svåra att förebygga. Det betyder i sin tur att det finns skäl att leta efter andra slag av förebyggande åtgärder än att försöka eliminera alla tänkbara störningsimpulser.

Effekten på det finansiella systemet av en störning beror på hur kraftig störningsimpulsen är, men väl så viktigt är hur sårbart det system är som träffas av störningen. Sårbarheten handlar i sin tur dels om hur stora risker – medvetna och omedvetna – som byggts upp, dels om förmågan att klara av de problem och påfrestningar som risktagandet kan leda till.

Det är när det gäller att identifiera, begränsa och kontrollera risker, och att bygga upp finansiell och operativ kapacitet för att begränsa skadeverkningarna av risker som ändå slår till, som det väsentliga utrymmet finns för medvetet agerande, både från företag och från myndigheter.

När det gäller att på förhand minska och kontrollera risker kan man konstatera att det närmast per definition är omöjligt att gardera sig för risker och störningar som man aldrig tidigare upplevt. Det är också omöjligt att skydda sig mot hur stora störningar som helst. Men det hindrar inte att kända risker ändå kan minskas och kontrolleras – aldrig fullständigt men ändå i inte obetydlig grad.

Det andra huvudspåret för att förebygga att störningar får förödande effekter är att öka finansföretagens robusthet mot de effekter som kan uppstå när risker materialiseras, både sådana risker som är kända och sådana som är okända. Det handlar om en operativ beredskap i termer av organisation och infrastruktur och om finansiell stadga i termer av kapitalisering och likviditetsberedskap.

När detta är sagt kan det samtidigt finnas skäl att påminna om att finansiell verksamhet inte kan och inte heller bör bli riskfri. Ett visst mått av risktagande är och måste vara en fundamental egenskap i all affärsverksamhet – exempelvis i en bankverksamhet. Att bygga upp olika slag av finansiella buffertar och säkerhetssystem innebär också kostnader som måste beaktas, och det finns alltid någonstans en gräns för hur stora kostnader som kan motiveras. Den gränsen ligger vanligen lägre sett från en företagsekonomisk synvinkel än från en samhällsekonomisk, men även här finns en sådan gräns. Att bygga ett finansiellt system som i varje tänkbar situation är perfekt stabilt är varken möjligt eller önskvärt. Utmaningen för både företag och myndigheter är att hitta den

rimliga nivån för risktagandet och ha de adekvata instrumenten för att kontrollera det. Att definiera dessa nivåer och att utforma kontrollsystemen måste ofrånkomligen handla om avvägningar och om mer eller mindre osäkra bedömningar.

Stabiliteten i det finansiella systemet påverkas således både av vad företagen gör och vad staten gör. Statens roll i relation till systemstabiliteten handlar främst om tre saker: den ekonomiska politiken, den finansiella regleringen och tillsynen – inkluderande den s.k. makrotillsyn som vi återkommer till i kapitel 10 – och om möjligheten att vidta åtgärder för att hantera en kris som uppstått. Kommittén har enligt sitt uppdrag fokus på de två sistnämnda faktorerna, men kommer nedan att kort beröra även den ekonomiska politikens betydelse mer principiellt.

3.3.1. Ekonomisk politik har betydelse

Som framgått finns mycket starka samband mellan övergripande ekonomiska faktorer som BNP-tillväxt, inflation, räntor, tillgångspriser, växelkurser och statsfinanser. Det innebär också att den ekonomiska politiken – i form av finans- och penningpolitik – vars syfte är att påverka det allmänekonomiska förloppet också får stor betydelse för finansmarknaden och dess stabilitet. Även om sambanden mellan den makroekonomiska utvecklingen och den finansiella stabiliteten inte är enkla eller mekaniska, kan det knappast nog betonas hur stor betydelse makroutvecklingen har för den finansiella utvecklingen.

Penningpolitiken är här av extra stort intresse, eftersom den mer direkt påverkar priser på den finansiella marknaden och därmed utgör en central del av de finansiella företagens marknadsförutsättningar.

När det gäller penningpolitiken och dess koppling till finansiell stabilitet har det förts en diskussion under en relativt lång period.13Under 1990-talets början färgades penningpolitiken av en endimensionell syn. Grundtanken var att penningpolitiken skulle inriktas på ett mål – prisstabilitet – och bedrivas med i princip ett medel – styrräntan. Först när det eventuellt uppstod finanskriser så skulle läget i finansmarknaderna och (fallande) tillgångspriser mer direkt

13 Se exempelvis Stefan Ingves, Finansiella kriser och finansiell reglering – tankar efter fem turbulenta år, anförande på Nationalekonomiska föreningen juni 2012.

påverka penningpolitiken. Att punktera eller motverka eventuella finansbubblor sågs inte som en uppgift för penningpolitiken.14

Så småningom och under intryck av kanske främst IT-bubblans implosion nyanserades synen, i synnerhet som IT-kraschen ökade trycket nedåt i den redan vikande konjunkturen, vilket möttes med låga räntor. I centralbanksvärlden argumenterade bl.a. Bank of England, BIS och Riksbanken för en mer aktiv hållning när det gällde obalanser och stabilitetsproblem på finansmarknaderna, medan man från andra håll, främst USA:s centralbank, i huvudsak höll fast vid en icke-interventionistisk syn. Fram till finanskrisen 2008 kan man säga att det fanns en växande medvetenhet om behovet att motverka bubblor. Men samtidigt rådde starkt tvivel på att man skulle kunna identifiera sådana och tvivel på hur effektiv den traditionella penningpolitikens styrmedel – den korta räntan – skulle kunna vara i detta sammanhang. Det fanns även, som nämnts, en stark tilltro till den effektivitet och genomlysning som man ansåg fanns i de finansiella marknaderna.

Utöver den grundläggande penningpolitiska uppgiften har centralbankerna som regel också, och sedan länge, uppgiften att främja eller säkerställa ett stabilt finansiellt system, eller betalningssystem.15 Detta mål har dock oftast varit relativt vagt formulerat. Centralbanker har också sällan haft några specifika redskap för detta, i synnerhet när det gäller förebyggande åtgärder. I huvudsak har centralbankerna försökt påverka bankerna genom analys, rapporter och diskussioner, s.k. moral suasion. Betydelsen av detta ska inte underskattas, men ett sådant verktyg har självfallet också sina begränsningar.

Debatten på senare år har rört frågan om och i så fall hur man inom ramen för penningpolitiken/räntepolitiken ska väga in och hantera stabilitetsrisker. Debatten har dessutom handlat om ifall man bör, och i så fall hur, utveckla kompletterande verktyg, ofta samlade under benämningen makrotillsyn, för att adressera stabilitetsfrågorna. Det handlar också om hur dessa två mål och de medelsarsenaler som ska användas för respektive mål, ska förhålla sig till varandra. Om det senare och vilken roll bl.a. centralbankerna kan eller bör ha i detta diskuterar kommittén i kapitel 10.

14 Det fanns dock ekonomer både inom och utanför centralbanksvärlden som redan då lyfte fram frågor om finansmarknadernas betydelse för den ekonomiska politiken. 15 Se kapitel 8 för en fylligare framställning av Riksbankens uppdrag.

3.3.2. Bättre kunskap och transparens

Kunskapsluckorna

Som framgått var ett av de största problemen att många – både på marknaden och i myndighetsvärlden – saknade en god helhetsbild, trots omfattande kunskap och insikt om vissa av de riskfaktorer och problem som fanns och som byggdes upp på finansmarknaderna. Till en del handlade problemet om svårigheten att kunna följa och förstå en marknad under snabb expansion och förändring. Till en del handlade det om att risker doldes, medvetet eller omedvetet, genom utvecklingen av alltmer komplexa finansiella produkter, i sin tur delvis drivet av önskan att kringgå regler som skulle vara expansionshämmande.

Det finns åtminstone två uppenbara lärdomar att dra från det som skett. Det ena är att det behöver byggas upp en både bredare och djupare kunskap om strukturer och utvecklingstendenser på finansmarknaderna. Detta är avgörande för att reglering och tillsyn ska fungera effektivt och ändamålsenligt. Den andra är att finansföretag och finansiella produkter måste vara begripliga för fler än de finansiella ingenjörerna, i synnerhet för företagens ledningar och styrelser men också för övervakande myndigheter. Detta är alltså en fråga om kompetens och ambition på alla de nivåer som har att övervaka och sätta gränser för vad som görs i företagen – i första hand bolagens styrelser, i andra hand dess revisorer, i tredje hand de övervakande myndigheterna. Utveckling behövs på alla dessa nivåer.

Det behövs bättre analys- och prognosinstrument

En generell observation som gjorts i spåren av finanskrisen är att de ekonomiska modeller som används av såväl myndigheter som företag för att förutse utvecklingen och rekommendera åtgärder har haft stora brister när det gäller att fånga upp förhållandena på finansmarknaden och hur dessa påverkar den reala ekonomin. De mekanismer som drivit fram och drivit på finanskriser har inte funnits med som en integrerad del av de modeller som utgör basen för den ekonomiska politiken. Detta har sannolikt flera orsaker. En avgörande sådan är att det är svårt att modellmässigt och empiriskt hantera reaktionsmönster och utvecklingsförlopp som svar på någon form av oväntad yttre störning, i synnerhet om det handlar

om omfattande störningar som påverkar hela marknaden. Detta är dock inte bara, eller ens främst, en modellteoretisk fråga. Synen på vilket ansvar och vilka uppgifter som åvilar den ekonomiska politiken respektive de privata aktörerna är starkt beroende på hur man ser på de grundläggande ekonomiska sambanden och marknadernas förmåga till lärande.

Som nämnts bygger ekonomiska modeller som regel på skattade historiska samband och på antaganden om marknadernas i någon mening normala funktionssätt. Men när marknaderna utsätts för stora chocker fungerar sällan modellerna som karta. Bland annat Assar Lindbeck har menat att en lärdom är att man bör tänka sig att ekonomin och den ekonomiska politiken fungerar på ett sätt så länge man befinner sig i en ”normalitetskorridor” och på ett annat sätt när man hamnar utanför.16 Man bör med andra ord dels vara medveten om de ”normala” modellernas begränsningar, dels utveckla andra typer av modeller för mer extraordinära situationer.

Därmed är också sagt att behovet av nya makroekonomiska modeller inte behöver betyda att det är sökandet efter den bästa matematisk-statistiska beskrivningen av alla de samband som finns i ekonomier mellan finansiella beteenden och den reala ekonomin som är det centrala. Viktigare är att utveckla olika sätt att inkludera finansiella aspekter i den kvalitativa analysen och ställa frågor vad dessa betyder för exempelvis den ekonomiska politiken. Detta kan liknas vid det sätt på vilket det över tiden utvecklats både formella modeller och mer kvalitativa tankesätt för att beakta vad arbetsmarknadens sätt att fungera betyder för möjligheten att uppnå full sysselsättning, låg inflation och god tillväxt.

3.3.3. Bättre finansiell robusthet

Underskattade risker

Krisen 2008 visade att det fanns grundläggande brister i balansen mellan risktagande å ena sidan och kapital och likviditet å den andra. Bankerna hade generellt, i relation till sitt risktagande, för lite och för dåligt kapital i sina balansräkningar och för svag förmåga att mobilisera likviditet när marknaden stördes. Strävan att hålla en mycket hög och helst stigande avkastning på det egna

16 Se, ”Lärdomar av finanskrisen”, Ekonomisk Debatt 4/10. Även Axel Leijonhufvud diskuterar i sin artikel ”Makroekonomi och krisen: en personlig tolkning” (i samma nummer av tidskriften) i liknande banor.

kapitalet hade bidragit till en önskan att ha så litet eget kapital som möjligt. Det innebar ibland extremt höga belåningsgrader i bankerna och drev på värdepapperisering och nya institutionella arrangemang. Slutresultatet blev ett uppdrivet risktagande, låg transparens och stor sårbarhet.

Ett uttryck för underskattningen av de risker som är förknippade med omfattande finansiell verksamhet åren kring millennieskiftet var politiska ambitioner att med offentlig hjälp skapa ”finansplatser” och finansiella centra för att främja och dra till sig finansiell verksamhet. Tanken var att detta både direkt och indirekt skulle bidra till ökad ekonomisk tillväxt lokalt och nationellt.17Detta var inte nödvändigtvis någon felaktig tanke, i synnerhet sett mot bakgrund av att de finansiella marknaderna genom den omfattande regleringen tidigare varit utpräglat nationella och skyddade. Det som i efterhand kan framstå som aningslöst är att den nedsida en stor finansiell sektor också innefattar till följd av stabilitetsriskerna inte tycks ha spelat någon roll i tänkandet.

Likviditetsriskerna i fokus

Som framgått är det kreditrisker och kreditförluster som dominerat bilden i de flesta tidigare finanskriser och som också stått i fokus för reglering och tillsyn. Den kris som bröt ut 2008 kan visserligen sägas ha initierats av kreditriskproblem (subprimeutlåningen), men fokus – i synnerhet i den svenska problembilden – hamnade i stället mer på likviditetsriskerna i banksystemen. Den traditionella likviditetrisken för bankverksamhet – att insättarna tar ut sina pengar – har sedan länge varit föremål för reglering. Det som nu visade sig var att bankernas kortfristiga marknadsfinansiering, även för solida banker, snabbt och i stor omfattning försvann i en utsträckning som aldrig tidigare inträffat och som inte kunde förutses.

Destabiliserande mönster: flockbeteenden och ”leverage cycles”

En mer generell fråga är hur det kommer sig att de finansiella marknaderna kan generera sådana kast i beteenden och tillgångspriser, i vad mån detta avspeglar grundläggande brister i marknadens

17 Detta diskuterades bl.a. i Finansmarknadsutredningens betänkande (SOU 2000:11), kap. 7.

sätt att fungera, hur och i vad mån detta kan korrigeras och i så fall av vem.

En förklaring till överdrifter och kast ligger i vad som brukar kallas flockbeteende. Även om en aktör tror sig veta att marknaden är på väg mot ohållbara nivåer så kan det vara lönsamt att följa med i det längsta för att dra maximal fördel av utvecklingen. Den vinner som kliver av så sent som möjligt – men inte för sent. Den som säljer i en uppgångsfas riskerar att framstå som förlorare, och är man då exempelvis fondförvaltare så kan spararna komma att flytta sina pengar till andra fonder som framstår som mer framgångsrika. Stannar man kvar och gör som andra så minskar dessa risker. I nedgångsfasen – när det visar sig att alla eller nästan alla ändå klev av för sent – så framstår då den genomsnittlige placeraren i varje fall inte som sämre än konkurrenterna. Det finns på så sätt ett incitament att följa flocken och behålla sin relativa marknadsposition. Det uppstår en slags asymmetri i beteendet där det uppfattas som mer riskfyllt att kliva av för tidigt än för sent.

Om den allmänna uppfattningen är att ekonomin uthålligt kommer att generera hög tillväxt och stigande tillgångsvärden och om låneräntorna upplevs som låga i förhållande till den förväntade avkastningen på tillgångar, kommer många att belåna sig för att bygga förmögenheter. Om långivarna delar den synen, krävs förhållandevis lite kapital för att köpa tillgångar. Ju fler som omfattar denna optimistiska syn, desto fler är det som söker skapa sådana hävstänger. Det leder till en period av överoptimism med hög skuldsättning, underskattning av och lågt pris på risk. Det är i denna fas optimisterna som bestämmer priset på tillgångar och viljan att ta risk.18

Men när nedgången kommer och optimismen vänds i pessimism så har optimisterna för litet kapital. De är hårt skuldsatta och priset på risk bestäms i stället av pessimisterna, som värderar tillgångarna lägre. Tillgångspriserna börjar falla. De skuldsatta tvingas sälja. Samtidigt stiger priset på risk och det behövs mycket kapital för att ha och få lån. Under denna fas sker en kapitalförstöring som till en del kan ses som sund i meningen att det innebär en korrigering av tidigare överdrifter, men som dessvärre brukar bli betydligt mer omfattande än så genom att tillgångspriserna pressas ner under den långsiktigt rimliga nivån. Även i grunden sunda projekt och investeringar – och deras ägare – drabbas.

18 Detta diskuteras av John Geanakoplos i “Solving the Present Crisis and Managing the Leverage Cycle” FRBNY Economic Policy Review. August 2010.

Detta fenomen, på engelska benämnt ”leverage cycle”, har lett till tanken att staten via olika slag av regleringar skulle kunna påverka det cykliska mönstret och dämpa överdrifterna i båda faserna. Men det finns betydande problem med att lägga denna uppgift ensidigt på staten. Man bör fråga sig i vilken utsträckning marknadens aktörer själva kan lära sig mönstren, styra incitamenten och ta ansvar för beteendeändringar. Om alla inser att det finns en sådan cykel bör detta kunna leda till att incitament och förväntningar och därmed beteendena ändras.

Ägare, långivare och risker

En viktig lärdom av krisen är, som nämnts, att det egna kapitalet var för litet i banksystemet. Det är rationellt från ägarsynpunkt att ta stora risker om det egna kapitalet är litet. Då blir ägarnas förluster begränsande om det går illa, samtidigt som värdet av vinster är i princip obegränsat.

I en välfungerande kapitalmarknad bromsas sådana beteenden av att de som lånar ut pengar blir alltmer obenägna att låna ut och att kostnaden för lån därmed stiger.19 Men denna mekanism tycks inte ha fungerat på samma sätt i finanssektorn. En anledning är att de som har fordringar på bankerna uppfattar att statlig tillsyn och implicita eller explicita statliga garantier lyfter bort risker och ansvar från dem som har fordringar på banker. Det innebär att marknadens krav på eget kapital i banker blir för lågt. Slutsatsen av detta är att om man vill påverka beteendena i marknaden är de viktigaste verktygen att höja kraven på bankernas kapitaltäckning och öka ansvaret (dvs. den risk) som långivarna tar. Den insikten är förstås inte ny - kapitalkrav har länge varit en central del i regelverket. Men krisen visade att det kan krävas betydligt mycket mer kapital för att begränsa risktagandet och öka motståndskraften.

Men en kraftig höjning av kapitalkraven kombinerad med åtgärder som lägger ökad risk på bankernas långivare innebär samtidigt en betydande ändring i villkoren för bankväsendet, ändringar som kan påverka bankernas funktion och roll och som kommer att påverka bankernas kunder. Om avkastningskraven ligger kvar på samma

19 Det är den grundläggande läroprocessen i marknaden. Modigliani och Miller i ”The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment”, American Economic Review 48(3), visar att marknaden strävar mot en balans mellan upplåningskostnaden och avkastningen på eget kapital, och att företagens finansieringskostnader, givet vissa förutsättningar, är oberoende av finansieringsformen.

nivå, kommer ökade kapitalkrav att helt få betalas av kunderna i form av högre priser på krediter och banktjänster. En annan effekt kan bli att aktiviteter och verksamhet flyttar ut från bankerna och att företag exempelvis i högre grad kommer att finansiera sig via obligationsmarknaden i stället för med bankkrediter, om dessa blir kostnadsmässigt mer oförmånliga.

En central faktor är dock de avkastningskrav på eget kapital som ägarna ställer. Om bankerna genom högre kapitalisering blir mer stabila, blir de också mindre riskabla att finansiera. Behovet av riskpremie minskar och därmed, allt annat lika, borde avkastningskraven sjunka.20 I så fall minskar i motsvarande mån effekterna på bankernas kunder och på ekonomin i stort.

Sänkta avkastningskrav skulle kunna vara gynnsamt även ur andra aspekter. Höga avkastningskrav dämpar i sig investeringar och efterfrågan. Den ekonomiska politiken kan anpassa åtgärderna för att uppnå ambitionerna för tillväxt och sysselsättning så att de kompenserar för en i det avseendet dåligt fungerande kapitalmarknad. Men detta kan exempelvis driva fram konstlat låga räntor, överskuldsättning och, i slutänden, finansiell instabilitet.

3.3.4. Bättre regler, bättre tillsyn och tydliga mandat

Krisen visade att den traditionella tillsynens företagsorienterade mikroperspektiv krävde kompletterande analys av mer branschövergripande och makroekonomiska faktorer. Visserligen hade flertalet centralbanker och tillsynsmyndigheter sedan början av 1990-talet byggt upp en analyskompetens kring mer systemövergripande frågor, bl.a. manifesterat i olika rapporter om finansiell stabilitet. Mer konkreta insatser, nationellt och internationellt, hade också gjorts, exempelvis när det gällde normer och standards

20 Se t.ex. Hellwig, M. Capital Regulation after the Crisis: Business as usual? Max Planck Institute för research on Collective Goods, Bonn 2010. Se även Thomas Franzén ”Bolagens vinstmål är en orsak till finanskriser”, Ekonomisk Debatt 04/2009. Franzén vidgar frågeställningen om avkastningskraven till att inte enbart gälla finansiella företag. Han menar att företagens avkastningskrav har satts på en nivå som är orimlig sett mot bakgrund av räntenivåer och tillväxt i ekonomierna. En förklaring är att de inte anpassats nedåt med inflationen och att därmed de reala avkastningskraven kommit att stiga. Det skapar de tendenser till riskbeteenden som ovan nämnts för finansiella företag. Den kortsiktighet som är en del av detta kan enligt Franzén förklaras av att höga avkastningskrav reflekterar en låg värdering av framtiden. Han menar att det inte är i spararnas intresse att ha en så stor åtskillnad mellan räntenivån och avkastningskraven på eget kapital.(jfr Modigliani-Miller ovan) Man kan enligt Franzén se det som en dysfunktionalitet i kapitalmarknaden och uttryck för en brist i ägarstyrningen.

för systemen för clearing och avveckling i betalnings- och värdepappersystemen – måhända bidrog detta till att den typen av infrastrukturella störningar inte uppstod. Vidare hade IMF från 1999 etablerat sitt Financial Stability Assessment Program (FSAP) för enskilda länder.21

Men som nämnts visade sig kunskapsbristerna likväl vara stora och åtgärderna otillräckliga. I den mån risker och problem kunde konstateras hade varken tillsynsmyndigheter eller centralbanker särskilt effektiva verktyg för att omsätta analyserna till konkreta åtgärder som kunde dämpa risktagandet eller stärka motståndskraften.

Till detta kan man notera att synen på statens roll mer brett har förändrats genom de krisbekämpande insatser som har gjorts. Kanske allra mest påtagligt i USA där agendan förändrades genom att staten kom att inta en ägarroll. Den institutionella spelplanen har i den delen förändrats. Hur och i vilken grad detta kommer att skapa bestående förändringar i regler, roller och förväntningsbildning är dock svårare och kanske också för tidigt att avgöra.

Krisen har tydligt visat att finansmarknadernas globalisering är en realitet. Det råder nu en bred insikt om att ett internationellt perspektiv inom regelutformning, tillsyn och krishantering måste vara utgångspunkten för arbetet, inte ett komplement till inhemsk aktivitet. Samarbetet mellan myndigheter i olika länder, som under normala förhållanden har fungerat bra sattes på prov under krisen, och höll då inte alltid måttet. De franska, belgiska och holländska tillsynsmyndigheternas gemensamma hantering av banken Fortis innebar exempelvis många problem.22 Ett annat exempel var att svenska myndigheter stundtals hade betydande problem att få information från de isländska myndigheterna när de isländska bankproblemen var som mest akuta. När det gällde visade det sig att många nationella myndigheter var sig själva närmast, vilket skapade problem för informationsutbyte och samordnat agerande.

Kriserfarenheterna har också gjort det nödvändigt att se något annorlunda på vad som är ”systemviktigt”. Tidigare var det en etablerad syn att man på förhand kan identifiera ett mindre antal (större) företag som systemviktiga och att övriga mer eller mindre kunde lämnas därhän. En lärdom av krisen är att detta synsätt är alltför stelbent. Vad som visat sig är att även mindre företag kan

21 Detta beskrivs i kapitel 4 och 6. 22 Se t.ex. kap 8 i Financial Regulation and Supervision – a post-crisis analysis, Ed. Wymeersch-Hopt-Ferrarini. Oxford University Press 2009.

vara systempåverkande beroende på situationen, och att dessa inte alltid kan identifieras på förhand.

Den statliga regleringen och övervakningen av finansmarknaderna och dess brister har varit föremål för mycket debatt de senaste åren, och också föremål för konkreta åtgärder – den nya tillsynsorganisationen inom EU och det instundande nya kapitaltäckningsregelverket (CRD IV/Basel III) är två konkreta exempel (se kapitel 6 för en översiktlig beskrivning). Statens roll behöver utvecklas både när det gäller att förebygga och att hantera kriser. Det handlar bland annat om att formulera tydliga uppdrag och definiera en tydlig rollfördelning, det behöver byggas upp en mer omfattande kunskap och det behöver utvecklas fler och skarpare verktyg. Vi återkommer till dessa frågor i kommande kapitel.

3.4. Förtroendeproblem och sviktande legitimitet

3.4.1. Varför förtroendet är viktigt

Förtroendet tar vid där kunskapen tar slut

Krisen visade på betydelsen av förtroende som förutsättning för det finansiella systemets funktionsförmåga. Allt man inte själv på rimlig tid och till rimliga kostnader kan skaffa sig tillräcklig kunskap om måste omhändertas genom förtroende för motparterna. Betydelsen av förtroendefulla relationer kan ge associationer till en förfluten tid präglad av kollegiala och personliga relationer mellan aktörerna och något som inte behövs i dagens globala marknad med snabb och omfattande tillgång till information. I själva verket är det sannolikt så att i takt med marknadernas globalisering, de snabba informationsflödena och marknadsreaktionerna och med produkternas ökade komplexitet, snarare ökar än minskar de informationsobalanser som måste hanteras genom förtroende. Om det då finns aktörer som missbrukar detta förtroende, kan skadorna bli omfattande och förlama hela systemet.

Det är komplexiteten hos många finansiella företag, instrument och tjänster som är det ena grundläggande skälet till att det något luddiga begreppet förtroende är så centralt för finanssektorn. Att ge sig in i en affärsmässig relation med en motpart utan att ha (och utan realistisk möjlighet att snabbt kunna få) tillräcklig kunskap om produktens kvalitet och producentens kapacitet och seriositet, innebär ett mått av beroende och sårbarhet. För att acceptera detta

krävs en tillräcklig grad av förtroende visavi motparten. Det andra skälet är att finanssektorn i allmänhet och banksektorn i synnerhet för sin finansiering är mycket mer sårbar för förtroendeproblem än andra typer av företag.

Det första argumentet – produkternas komplexitet – finns också på andra områden. Sjukvården är ett exempel, där man som patient mycket sällan har realistiska möjligheter att matcha läkarens kunskaper. Där ställs man inför alternativet att antingen acceptera den behandling som läkaren bedömer bäst, i förlitan på att doktorn är kompetent, eller att inte tro på läkaren och avstå från behandlingen, med de risker detta kan innebära. Ett annat exempel kan gälla flygtrafik, där man som passagerare är helt beroende av piloters, flygledares och flygplanstillverkares kompetens, utan att ha reell möjlighet att kunna bedöma densamma.

För att en finansiell affär ska komma till stånd (respektive en behandling påbörjas, eller en flygresa bli av), måste det alltså finnas ett förtroende som kan ta vid där den säkra kunskapen tar slut.

Det speciella med (i synnerhet) banker är alltså att brist på förtroende – välgrundad eller ogrundad – kan innebära ett omedelbart hot mot bankens existens. Därmed kan brist på förtroende också bli ett direkt hot mot systemstabiliteten. Den klassiska typen av finanskris – en uttagsanstormning mot en bank, när insättarna av något skäl förlorar förtroendet för en bank och snabbt tar ut sina pengar – är det uppenbara exemplet. De globala likviditetsproblemen som manifesterades under hösten 2008 kan också, som framgått, i hög grad ses som ett utflöde av ett bristande förtroende mellan aktörerna.

Konstruktivt och mindre konstruktivt förtroende

Även om ordet ”förtroende” är positivt värdeladdat, kan det också ha en bismak av godtrogenhet, ignorans och ansvarsbefriat förhållningssätt. Frågan är alltså vilket slags förtroende som är konstruktivt och eftersträvansvärt. Det är inte önskvärt att alla reservationslöst litar på allt och alla. Om man litar på att en fondförvaltare alltid kommer att leverera minst X procents avkastning på de pengar som man låtit förvalta handlar det inte om ett sunt förtroende utan om fromma förhoppningar.

Det produktiva förtroendet i ett finansmarknadssammanhang handlar om att den som agerar kan vara rimligt säker på att han

eller hon inte blir uppsåtligt vilseledd, att överenskommelser hålls och spelreglerna följs. Detta gäller såväl mellan finansföretag och konsumenter som mellan finansiella aktörer.

Om detta saknas försämras marknadens funktionsförmåga och effektivitet. Brister förtroendet måste motparterna, om affären ska bli av, skydda sig med mer eller mindre kostsamma försäkringsarrangemang, omfattande kontroll av motparter, detaljerade avtal, uppbyggande av omfattande juridisk expertis etc. Förtroende är alltså inte bara en trivselfaktor, utan något som håller marknadsdeltagandet uppe och transaktionskostnaderna nere. Därmed är det också i hög grad en effektivitetsfråga.23

Förtroende skapar förutsättningar för att säljare och köpare ska kunna genomföra affärer på ett effektivt sätt. Detta är fullt förenligt med att risken kvarstår för att utfallet av en affär kan bli ett annat än vad man hoppas, liksom med insikten att olika parter kan ha motstridiga intressen. Att det finns en tillräcklig grad av förtroende på en marknad innebär alltså inte att marknaden blir fri från risk.

Staten kan på olika sätt bidra till att stärka uppbyggnaden av förtroendet på finansmarknaden. Främst handlar det om att skapa regler, att övervaka att reglerna följs och att ingripa mot den som bryter mot dem. Att skapa realistiska och välunderbyggda förväntningar om statens agerande är också en viktig förtroendeskapande åtgärd – att uttrycka och tydliggöra hur staten ska förhålla sig till krissituationer är ett exempel. Men när det gäller förtroende mer brett kan staten bara tillhandahålla det grovmaskiga nätet. Det nödvändiga, finmaskiga nätet byggs upp av de etiska normer och förhållningssätt som finns och utvecklas på marknaden och i samhället i stort.

Två dimensioner

Förtroende har åtminstone två viktiga dimensioner. Den ena handlar om att ha förtroende för att motparten kan och vill leverera och uppfylla gjorda åtaganden. Detta handlar alltså om att skydda ekonomiska värden. Detta är viktigt både i ett kortsiktigt och i ett långsiktigt perspektiv. Här finns också tydliga kopplingar till den

23 Det finns en ganska omfattande litteratur som beskriver och analyserar den samhällsekonomiska betydelsen av tillit och förtroende, ibland betecknad ”det sociala kapitalet”, för den ekonomiska utvecklingen. I kapitel 2 i Förtroendekommissionens betänkande Näringslivet och förtroendet (SOU 2004:47) diskuteras detta relativt ingående.

finansiella stabiliteten. Den andra dimensionen är av mer långsiktig och generell karaktär och handlar om att säkra verksamhetens legitimitet. Detta brukar i vissa sammanhang med en anglosaxisk term benämnas ”Licence to operate”, dvs. att verksamheten i ett företag eller i branschen är begriplig för omvärlden, bedrivs på ett sätt som vinner bred acceptans och som ses som nyttig och konstruktiv av medborgarna i gemen.

Brist på förtroende av den första sorten är det som dominerar i ett finansiellt krisläge och kommer till uttryck i att s.k. spreadar växer, kraven på säkerhet för lån ökar – eller att några lån inte ges.

Det andra problemet är något som finanssektorn i hög grad, och sedan lång tid, är utsatt för.24 Finansiell verksamhet har alltid, på skiftande grunder, varit en ifrågasatt verksamhet. Tidigare i historien ansågs exempelvis utlåning mot ränta som ett brott (även) mot den kristna religionens bud. Det mer moderna ifrågasättandet har ofta handlat om tvivel på nyttan av finansiell verksamhet; även om de flesta torde inse behovet av fungerande system för betalningar, krediter och försäkringar, framstår för många t.ex. handeln på värdepappers- och derivatmarknaderna som en svårbegriplig verksamhet med än mer svårbegriplig nytta, och med drag av kasino. Finansiella kriser underblåser självklart sådana synsätt. Misstron förstärks av den kultur och den livsstil som har förknippas med branschen och en del av dess aktörer.

Den skepsis som på många håll finns gentemot finansmarknader och finansaktörer är ett grundläggande problem för den finansiella sektorn, inte minst därför att det av opinionsmässiga skäl kan begränsa möjligheterna för staten att agera konstruktivt i krislägen. Det skapar dessutom utrymme för i grunden kontraproduktiva politiska utspel och åtgärder – 1980-talets s.k. valpskatt är det klassiska exemplet.

I det följande diskuteras två problemområden med tydlig koppling till allmänhetens förtroende för finanssektorn, och som båda betonas i kommitténs direktiv.25 Det gäller dels frågorna kring bonus och andra s.k. rörliga ersättningar, dels behovet av ett gott konsumentskydd och utmaningar och avvägningar detta innefattar.

24 Detta diskuteras bl.a. i betänkandena från Finansmarknadsutredningen, Finanssektorns framtid, (SOU 2000:11) och Förtroendekommissionen (SOU 2004:47). 25 Se bilaga 1.

3.4.2. Bonusproblematiken i ett stabilitetsperspektiv

Flera aspekter och effekter

Ett viktigt inslag när det gäller förtroendefrågor är det som brukar sammanfattas i ordet ”bonus”, dvs. hur systemen för pekuniära belöningar är utformade, i synnerhet hur stor del av ersättningen som är rörlig och alltså i något avseende prestationsberoende.

Det handlar för det första om de mer direkta effekterna, i meningen att incitamentsystemen kan driva på ett alltför stort risktagande med konsekvenser för det berörda företagets och i värsta fall det finansiella systemets stabilitet. Det är denna aspekt som den finansiella regleringen naturligt tar sikte på.

Den andra, mer förtroenderelaterade dimensionen handlar om mer generella fördelningsaspekter (”är det rimligt och anständigt att en bank-VD får flera miljoner i bonus om året”), och om vilka signaler branschen skickar ut om sin verksamhet och sina värderingar. Här handlar det om aspekter som inte i någon avgörande grad kan regleras eller på annat sätt hanteras av staten, men som har stor betydelse för finanssektorns långsiktiga legitimitet och utvecklingsförmåga.

”Bonus” ta många olika former. I det här sammanhanget används ordet som beteckning på rörlig ersättning som betalas utöver fast lön och som är eller avses vara kopplad till en för företaget värdefull prestation. Detta kan ske i form av kontant ersättning, i form av aktier, optioner etc. eller i form av pensionsavsättningar eller kombinationer av detta.

Att utforma kompensationssystem som tjänar företagens långsiktiga intressen är en omvittnat komplex uppgift där många avvägningar måste göras och där osäkerheten ofta är stor om hur en viss modell kommer att fungera under olika förutsättningar. Frågorna har också varit kontroversiella och omskrivna sedan länge, men fått, om möjligt, ännu större uppmärksamhet i samband med och efter finanskrisen. Finanskrisen har också inneburit en förskjutning av fokus i diskussionen, i så måtto att debatten tidigare mest tog sikte på de konflikter som kunde uppstå mellan ledningens intresse och ägarnas intresse. I samband med finanskrisen försköts intresset mot bonussystemens påverkan på den finansiella stabiliteten och på samhällsekonomin.

En ofta påtalad svaghet med bonussystem är att de baserats på kortsiktiga resultat, och att de inte kunde bli negativa. Detta torde

ha stimulerat ett kortsiktigt och riskfyllt beteende.26 Vissa ger bilden av en allmän kalkylerad omoral och ett medvetet risktagande på basis av egenintresse, grundat på att man spekulerade med andras pengar. Företagsledare och anställda skulle alltså ha förstått det orimliga i sina strategier, men fortsatt av kalkylerat egenintresse. Samtidigt kunde sedan konstateras att många individer som fått bonus återinvesterade dessa i sitt eget företag, vilket talar emot den typen av mer konspiratoriska drivkrafter och talar för att det i långa stycken handlade om etablerad branschpraxis och kultur i kombination med underskattning av riskerna i det man höll på med. Detta hindrar inte att det också kan ha funnits enskilda individer och grupper som med öppna ögon och utifrån rent egenintresse drivit för företagen ohållbara strategier.

Statens roll

Kunskaperna om hur bonus faktiskt påverkar företagens effektivitet, lönsamhet eller risktagande är både begränsade och osäkra. Här ska kort diskuteras hur bilden ser ut när det gäller den aspekt som närmast berör kommitténs fokus och uppdrag, nämligen hur risktagandet påverkats.

När det gäller icke-finansiella företag har kritiken mot bonus och dess effekter på ledningens sätt att arbeta främst handlat om det s.k. agentproblemet, dvs. risken att personerna i ledningen i realiteten utformar systemen och styr företagen på ett sätt som gynnar dem själva på ägarnas bekostnad. Detta problem finns självklart också i finansiella företag. Detta kan man å andra sidan se som ett problem för ägarna, och som staten inte nödvändigtvis behöver ha synpunkter på.

Men när det gäller finansiella företag finns därutöver speciella problem. Det gäller dels att risker kan byggas upp som kan innebära samhällsekonomiska störningar, dels att det i det avseendet inte behöver finnas någon konflikt mellan ägare och ledning. Tvärtom har både ägare och ledning generellt sett incitament att ta stora risker med lite kapital, och dessa risker är i normalfallet större än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Detta beror, som nämnts, i sin tur på att i varje fall ett större finansföretag och dess finansiärer kan väntas agera utifrån premissen att verksamheten,

26 Återges bl.a. i Andrew W. Lo ”Reading about the Financial Crisis”, Journal of Economic Literature, okt 2011.

underförstått eller uttryckligt, är garanterad av staten. Här finns det alltså en grundläggande intressekonflikt mellan staten och företagen som motiverar en övervakning och reglering av belöningssystemen, eftersom dessa kan driva på risktagandet.

Att reglera och övervaka hur finansföretagens belöningssystem är utformade är alltså en naturlig del av den reguljära tillsynen, inte en ad hoc-insats föranledd av enstaka uppenbara missbruk och skandaler. Ersättningsystemen är i praktiken en integrerad del av företagens riskprofil och verksamhetsinriktning. Till detta kommer de effekter som sammanhänger med verksamhetens legitimitet hos allmänheten.

Även när det gäller ersättningar och bonus är alltså den finansiella sektorn speciell, och detta motiverar ett samhällsinflytande i dessa frågor som inte på samma sätt behöver vara motiverat för andra delar av näringslivet.

3.4.3. Gott konsumentskydd stärker förtroendet

Att motverka informationsunderläget

Systemriskerna är inte det enda skälet till att staten behöver engagera sig på finansområdet – behovet av konsumentskydd är en annan anledning, och är ett tydligt utpekat mål för bl.a. Finansinspektionens verksamhet. I kommitténs direktiv framhålls också det finansiella konsumentskyddets betydelse för allmänhetens förtroende för finanssektorn, och därmed indirekt för stabiliteten.

Den principiella grunden för behovet av konsumentskydd är vad som brukar kallas informationsasymmetrier. Konkret betyder det att konsumenten har ett informations- och kunskapsunderläge gentemot producenten, eftersom finansiella tjänster ofta är komplicerade, samtidigt som det kan röra sig om stora värden för den enskilda individen. Detta är i och för sig inte ett unikt problem för finansiella tjänster, men det får särskild betydelse genom att vissa tjänster, exempelvis pensionssparande, har en mycket lång leveranstid, vilket bl.a. bidrar till att det ofta är svårt för konsumenten att ens i efterhand kunna bedöma kvaliteten på tjänsterna. Det innebär också, som framgått, att förtroende är nödvändigt för att överbrygga den bristande symmetrin. Staten får här rollen att dels bidra till att minska informationsunderläget, dels genom regler och tillsyn påverka företagens agerande så att det

nödvändiga förtroendet blir underbyggt och så långt möjligt säkerställt.

En viktig dimension av konsumentskyddet handlar om att skydda konsumenternas tillgångar och fordringar, som de finansiella företagen förvaltar i en eller annan form. Ur konsumentskyddssynpunkt räcker det alltså inte att systemet generellt är stabilt. De enskilda finansiella företagen måste också vara finansiellt och operativt stabila, så att de kan uppfylla sina åtaganden mot sparare, försäkringstagare och placerare. Det är utomordentligt svårt för en enskild konsument att bedöma om ett visst företag har den kapaciteten. Här kan staten, via tillsynsmyndigheten, sägas uppträda som konsumentens ombud.

Konsumenten ska också kunna förvänta sig att få korrekt, relevant och begriplig information om de tjänster man utnyttjar eller erbjuds.27 Och eftersom många av dessa tjänster är komplexa och svåra att bedöma har staten även här en uppgift, nämligen att förbättra konsumentens möjlighet till rationella val.

Skiftande behov och komplicerade avvägningar

Det är ett intrikat problem att hitta en rimlig och effektivitetsmässigt välavvägd fördelning av företagens ansvar, konsumentens ansvar och statens ansvar. Företagen har ett ansvar att ge korrekt information. Men konsumenten har också ett ansvar att skaffa, ta till sig och reagera på information. Och staten har ett ansvar att underlätta för konsumenten att göra detta – men normalt inte att uppträda som någon slags universell garant eller att fatta beslut å konsumentens vägnar. Det ska också tilläggas att långt ifrån alla finansiella tjänster är dyra eller svårförståeliga eller har någon annan egenskap som motiverar ett särskilt statligt engagemang. Det krävs ju till exempel inga sofistikerade finansiella kunskaper för att välja och utnyttja grundläggande betaltjänster eller en hemförsäkring. Det är också stora skillnader både i efterfrågan på finansiella tjänster och i skyddsbehovet hos olika individer, beroende på faktorer som inkomst, utbildning, ålder och intresse.

Behovet av konsumentskydd varierar alltså stort för olika delar av det finansiella produktsortimentet och för olika individer. Detta

27 Flera frågor och förslag kring detta diskuteras i Andersson-Korling, Bättre reglering av konsumentinformation på området för finansiella tjänster, Finansmarknadskommittén rapport nr 10 (2012).

är inte principiellt något nytt, men samtidigt konfronteras konsumenterna i dag på ett helt annat sätt än tidigare av ett stort och växande utbud av komplexa finansiella tjänster, med ett mer eller mindre stort – men inte alltid särskilt väl synligt – riskinnehåll; ett exempel är de s.k. strukturerade produkter av olika slag som erbjuds sparare.28 Numera läggs dessutom i praktiken ett större ansvar på medborgarna att själva fatta finansiella beslut, kanske mest tydligt på pensionsområdet. Läggs till detta en turbulent utveckling både allmänekonomiskt och på finansmarknaderna, avtecknar sig växande möjligheter men också betydande risker för konsumenterna. Det innebär i sin tur risker för omfattande förtroendeproblem för finansföretag och -tjänster.

Möjligheter och problem

Även om det finns skäl att tro att genomsnittskonsumenten är mer bevandrad i finansiella frågor i dag än för tjugo år sedan är det mer osäkert om kunskapsutvecklingen hållit jämna steg med produktutvecklingen. I så fall kan man säga att informationsunderläget, relativt sett, ökat snarare än minskat. För vissa grupper, exempelvis lågutbildade, finns starka skäl att förmoda att så är fallet.29 Mot den bakgrunden finns goda argument för att utveckla och förbättra konsumentskyddet på det finansiella området.

En finansmarknad som av flertalet konsumenter uppfattas som rimligt väl fungerande är viktigt för branschens legitimitet, något som i sin tur i praktiken starkt påverkar möjligheterna för hur staten kan agera visavi finanssektorn, både under kriser och i mer stabila situationer.

3.4.4. Detaljreglering eller förtroendeuppbyggnad – några reflektioner

Både när det gäller reglering av ersättningsfrågor och när det gäller konsumentskydd finns ofta påtalade risker för att regleringen blir för långtgående och/eller fokuserar på fel saker. Exempelvis har åtskillig kritik riktats mot den omfattande reglering av

28 En strukturerad produkt är ett värdepapper som kan bestå av flera olika typer av finansiella instrument, till exempel optioner, aktier och terminer Ett exempel är s.k. aktieindexobligationer. 29Unga vuxna behöver bättre räknefärdigheter, Finansinspektionen PM 2011-02-04.

ersättningssystemen som introducerats i kölvattnet av finanskrisen. Det har för det första handlat om att regleringen setts som en form av populism, driven av politikers och andras behov att utse syndabockar och önskan att framstå som handlingskraftiga, trots att bonusar och bonussystem, som vissa hävdat, haft marginell betydelse för finanskrisen, alternativt kan ses som ett symtom på mer grundläggande problem än som en självständig orsak till krisen. För det andra har regleringen ansetts som alltför komplex och detaljerad, med de typiska problem som alltid följer med en sådan typ av reglering.

När det gäller konsumentskydd har vanliga invändningar varit att en ökad reglering kan hämma produktutvecklingen, öka kostnaderna eller att den omyndigförklarar konsumenterna.

Men farhågorna för en överreglering i krisens spår har inte bara gällt de här nämnda frågorna, utan finansmarknadsfrågorna generellt. Risken att finansmarknaderna, avsiktligt eller oavsiktligt, som en reaktion på krisen går mot en överreglering är förvisso en realitet, kanske i synnerhet om man ser till de svåröverblickbara effekterna av alla de regelförändringar som nyligen genomförts eller är på väg att genomföras. Varken krisens uppkomst eller den efterföljande hanteringen av regelverket ger grund för att anta att staten i alla lägen är väl skickad att ansvara för hur finansiell verksamhet ska organiseras och skötas.

Att regleringarna ofta blir eller uppfattas som onödigt detaljerade avspeglar bl.a. att det i finansbranschen finns – eller anses finnas – en brist på förmåga till agerande som säkerställer ett brett förtroende hos allmänhet och politiska beslutsfattare för aktörerna och deras verksamhet. Därtill är, som framgått, verksamheten delvis av komplicerad och inte alldeles lättkommunicerad natur. Finns en kombination av misstro och bristande kunskap ligger krav på ingrepp och omfattande reglering nära till hands. Via den politiska processen kan förtroendebrister därför driva fram en reglering av en omfattning eller med en inriktning som gör att det faktiska resultatet blir att finanssektorn inte på ett ändamålsenligt sätt kan tillhandahålla de viktiga tjänster som samhället – enskilda, företag och den offentliga sektorn – behöver.

En ökad regleringsaktivitet kan också driva på en tendens i marknaden mot ett synsätt och ett agerande där ”allt är tillåtet som inte är uttryckligt förbjudet”, vilket i sin tur kan uppfattas som en bekräftelse av behovet av ännu mer detaljreglering. En sådan utveckling skapar också en påtaglig risk att företagens egna

läroprocesser och egna ansvarstagande ersätts av ett förhållningssätt där man inväntar och anpassar sig till (alternativt efter förmåga försöker kringgå) nya eller reviderade regler som staten producerar. I sämsta fall blir resultatet att regleringarna blir mer och mer omfattande utan att särskilt mycket stabilitetsförbättring uppnås.

Det finns också en risk att man med regleringar bara lyckas korrigera beteenden i viss typ av institutioner, t.ex. banker, samtidigt som de underliggande drivkrafterna till destabiliserande beteenden består och flyttar till – eller flyttas till – andra typer av företag, som då i sin tur måste regleras etc.

Därför är det viktigt att ändra regler och förhållanden på ett sätt som så långt möjligt underlättar och skapar incitament för mer konstruktiva beteenden och för ett lärande i marknaden. Målet bör vara en finansmarknad där det finns en kultur av lärande och som kan utveckla och kommunicera etiskt grundade normer för exempelvis ersättningar och för uppförande i övrigt som tillförsäkrar branschen brett förankrad legitimitet och långsiktig livskraft. I ett sådant system blir det offentliga regleringsbehovet mindre omfattande, mindre detaljerat och marknaderna sannolikt väsentligt effektivare.

Det kan diskuteras om finanssektorn är bättre eller sämre än andra branscher när det gäller hur man belönar befattningshavare, bemöter och informerar sina kunder och uppträder i övrigt. Med hjälp av t.ex. höjda kapitalkrav kan de ekonomiska incitamenten påverkas vilket i sin tur genererar beteendeförändringar. Samtidigt handlar kultur inte enbart om ekonomiska incitament, utan också om värderingar och normbildning i bred mening.

Hur som helst är det så att finansiell verksamhet har en karaktär som gör att förtroende och legitimitet är centralt på ett helt annat sätt än i nästan alla andra branscher. Då räcker det inte med att finanssektorn kanske är ungefär som alla andra – den måste vara bättre. Det är en stor och viktig utmaning både för myndigheterna och för företagen att hitta en fungerande balans mellan de statliga, grovmaskiga, regelverken och de mer finmaskiga regler, koder och normer som marknaden själv behöver utveckla.

4. Krishanteringen internationellt

Hösten 2008 spred sig finanskrisen och dess skadeverkningar snabbt och med stor kraft över världen. I detta kapitel är avsikten att fånga in hur problemen tacklades av regeringar, centralbanker och andra myndigheter i olika länder under krisens initiala skede. Avsikten är inte att beskriva alla åtgärder som genomfördes överallt, utan att ge en översiktlig bild och några belysande exempel. Den svenska krishanteringen diskuteras i nästföljande kapitel.

4.1. Snabb myndighetsrespons

Krisen var i stor utsträckning en likviditetskris där även solida finansföretag fick svårt att finna finansiering. Centralbankerna fick därmed en väsentlig roll i krishanteringen och inte minst i dess tidiga skede. I avsnitt 4.2 ges en övergripande beskrivning av centralbanksåtgärder. Efterhand och i takt med vikande konjunktur och tillgångspriser fick flera finansiella företag soliditetsproblem och risken för en allvarlig kreditåtstramning ökade, med åtföljande risker för realekonomin. Krisen krävde samordning av åtgärder internationellt. I avsnitt 4.3 redogörs för några av de initiativ som togs globalt respektive av EU.

Samtidigt som gemensamma drag kan noteras påverkade krisen enskilda länder och enskilda finansiella system mycket olika, både vad avser kraft och karaktär. Dessutom var förutsättningarna för krishanteringen skiftande. Detta berodde bl.a. på institutionella olikheter i termer av lagstiftning, myndighetsorganisation etc., och på skiftande utgångsläge beträffande banksystemens – och staternas – finansiella styrka. Även om många åtgärder i långa stycken var likartade i sin struktur, var mixen av åtgärder olika länderna emellan. I avsnitt 4.4. behandlas händelseförloppet i några utvalda länder som från olika synvinklar är intressanta och som enligt vår

uppfattning på olika sätt har bäring på den svenska diskussionen om hur finansiella kriser lämpligen kan förebyggas och hanteras.

Utöver de krishanteringsåtgärder som beskrivs i detta kapitel spelade den generella ekonomiska politiken en viktig roll. Centralbankerna genomförde kraftfulla styrräntesänkningar för att förbilliga upplåningen i finanssystemet och mer brett motverka deflationistiska tendenser i ekonomierna. Eftersom det stod klart att krishanteringsåtgärder och expansiv penningpolitik inte skulle räcka till för att mota en recession, blev dessutom regeringarnas finanspolitik tydligt expansiv.

4.2. Centralbankerna

Under loppet av 2007 och 2008, innan den akuta krisen bröt ut, ökade misstron i marknaderna och bankerna blev allt mindre intresserade av att låna ut till varandra. I stället efterfrågades andra placeringar som bedömdes mer säkra och likvida. Likviditeten i interbankmarknaderna minskade, och centralbankernas svarade på detta genom att tillföra likviditet.1 Läget förvärrades dramatiskt hösten 2008. Tillgången på likviditet i marknaden inte bara minskade utan närmast försvann och centralbankerna fick bära upp likviditetstillförseln. ECB utökade till exempel sina repotransaktioner med löptid på tre och sex månader. Samtidigt upprättades nya likviditetsfaciliteter.

1 Hur detta mer konkret går till framgår i kapitel 5 och 11.

Källa: Riksbanken.

Centralbankerna har sedan länge ett välutvecklat samarbete på olika nivåer för att utväxla information och diskutera erfarenheter. Direkt samordning av åtgärder har dock inte varit vanlig. Även i det avseendet ändrade krisen på etablerade mönster.2 Det gällde likviditetsförsörjningen i dollar, där s.k. swappavtal etablerades mellan amerikanska Federal Reserve och en rad andra centralbanker.3 Den gällde också en samordnad styrräntesänkning som genomfördes den 8 oktober 2008 och där sex centralbanker, bl.a. Riksbanken, deltog.

En ytterligare åtgärd som genomfördes på flera håll var att acceptera ett bredare spektrum av värdepapper som säkerheter för lån hos centralbanken. På så sätt blev de värdepapper bankerna hade i sina portföljer och som de tidigare använt som säkerhet för lån från privata motparter på nytt likvida. Federal Reserve tillät i samband med kollapsen av Lehman Brothers i september 2008 motparterna på penningmarknaden att belåna exempelvis aktier. Federal Reserve, Bank of England, Bank of Canada och Riksbanken vidgade också kretsen av penningpolitiska motparter.

Vid flera tillfällen försåg även andra centralbanker än den amerikanska, marknaderna med dollar vilket gjordes med hjälp av

2 Se exempelvis 79th annual report, BIS 2009, s. 99. 3 Swappavtal etablerades bland annat med centralbankerna i Japan, Sverige, Australien, Danmark och Norge.

Centralbankernas balansräkningar

Index, januari 2000=100

0 50 100 150 200 250 300 350 400

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Riksbanken ECB Federal Reserve

00 01 02

05

04

03

09

08

07

06

Källor: Reuters Ecowin och Bloomberg

Diagram 1:1

de egna valutareserverna och med de nämnda arrangemangen med Federal Reserve. Syftet med åtgärderna var att underlätta för det europeiska banksystemet där tillgången till lån i dollar var ansträngd. ECB upprättade på liknande sätt utvidgade valutaarrangemang i euro med vissa centralbanker i Europa, bland annat med den danska och ungerska centralbanken. Det innebar ökade möjligheter för dessa länder att tillföra euro till den inhemska marknaden mot säkerheter i den egna valutan. Därtill upprättade ECB ett avtal med den schweiziska centralbanken där ECB fick tillgång till schweiziska franc.

Centralbankerna vidtog även andra åtgärder för att förbättra likviditeten i det finansiella systemet. En åtgärd syftade till att få finansiella delmarknader med problem att fungera bättre genom att köpa värdepapper på dessa marknader, alternativt finansiera andras köp av dessa värdepapper (engelska ”credit easing”). Federal Reserve, Bank of Japan, Bank of England och Riksbanken agerade exempelvis för att mildra de problem som uppstod på marknaden för företagscertifikat.

När styrräntorna började närma sig noll i flera länder krympte utrymmet att föra en fortsatt expansiv penningpolitik på traditionellt sätt. Därför införde några centralbanker vad som brukar kallas kvantitativa lättnader (engelska ”quantitative easing”), vilket innebär att en centralbank köper värdepapper i syfte är att pressa ned räntorna på dessa papper och på värdepapper som är nära substitut.

Några centralbanker gav likviditetsstöd i form av nödkrediter till banker och andra finansiella institut som bedömdes vara viktiga ur stabilitetssynpunkt. Federal Reserve gav lån till försäkringsbolaget AIG och bankkonglomeratet Citigroup, Bank of England till Northern Rock samt Riksbanken till Carnegie Investment Bank AB och Kaupthing Bank Sverige AB.

4.3. Initiativ till samordning

4.3.1. Den globala nivån

Sedan länge finns ett antal fora för internationellt kunskaps- och erfarenhetsutbyte och för policysamordning på det ekonomiskpolitiska området. Vissa strukturer avser samarbeten på regeringsnivå, andra på centralbanksområdet. Det handlar om mer eller

mindre vidsträckta grupper av länder (G5, G7, G8, G10, G20 etc.)4och om internationella, permanenta organ som IMF, (International

Monetary Fund/Internationella valutafonden) Världsbanken, OECD (The Organisation for Economic Co-operation and Development), och BIS (Bank for International Settlements). Dessa organ har spelat och spelar en central roll i policydiskussioner och policyutveckling både på nationell och internationell nivå i kraft av sina analyskapaciteter och som normbildare. Inte minst har IMF:s verksamhet haft stor betydelse. Sedan 1999 gör IMF grundliga genomgångar och utvärderingar av enskilda länders finansiella system (inklusive regelverk och tillsyn), och på basis av internationella standards och rekommendationer, inom ramen för sina Financial Stability Assessment Programs (FSAP). IMF behandlas även i avsnitt 6.1.2.

På den politiska nivån kan sägas att G20 på senare år fått växande tyngd, inte minst när det gäller frågor kring finansiell stabilitet.5Det första mötet efter krisutbrottet 2008 var i Washington i november 2008, då fyra arbetsgrupper etablerades. Dessutom beslutade man att upprätta Financial Stability Board (FSB) som ett svar på krisen. FSB innebar en utvidgning och utveckling av Financial Stability Forum (FSF))som upprättades år 1999 av G7-ländernas finansministrar och centralbankchefer, med syfte att förbättra och utveckla samarbetet mellan olika nationella och internationella tillsynsorgan och andra institutioner för att främja finansiell stabilitet. Vi återkommer till FSB:s verksamhet i avsnitt 6.1.1.

De fora som nämnts fattade inte några operativa eller formellt bindande policybeslut när det gällde den direkta krishanteringen. Det är (till skillnad från EU-samarbetet) för övrigt inte möjligt att fatta legalt bindande beslut inom ramen för denna typ av organ. Men det är det ingen tvekan om att de diskussioner som fördes inom ramen för dessa olika organ och de överenskommelser som ingicks hade stor betydelse för den relativa enhetligheten i de förhållningssätt varmed krisen bemöttes på nationell och regional nivå.

4 G8, G10 etc. står för ”Group of 8”, “Group of 10” osv. I dag är det G7/G8 och G20 som är de mest betydelsefulla konstellationerna. 5 I G20-gruppen ingår USA, Canada, Japan, Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Italien, Australien, Turkiet, Ryssland, Saudi-Arabien, Indien, Indonesien, Sydkorea, Kina, Brasilien, Argentina, Mexico, Sydafrika och EU (Rådet och EU-kommissionen).

4.3.2. EU

En stor majoritet av EU:s medlemsstater aviserade snabbt efter Lehmans konkurs i september 2008 att de avsåg att genomföra åtgärder för att tackla krisen och dess effekter. Variationen var stor vad gällde omfattningen av åtgärderna, delvis till följd av skillnader i såväl storleken på respektive lands finansiella sektor som integrationen med andra länders finansiella marknader. Även om tyngdpunkten i åtgärderna varierade, var det tre typer av åtgärder som utnyttjades genomgående: - Uppjustering av insättningsgarantin som skyddar insättningar på konto till åtminstone 50 000 euro för att stärka insättarnas förtroende för banksystemet. - Utfärdande av lånegarantier i syfte att tillgodose bankernas mer långsiktiga finansieringsbehov. - Statliga kapitaltillskott i de finansiella institutionerna för att hantera soliditetsproblem och öka förtroendet.

Ett tiotal medlemsstater, inklusive de fem största, skapade möjligheter för staten att köpa aktier i nationella banker. I Tyskland tillskapades en fond med möjlighet att köpa aktier med eller utan rösträtt. I Frankrike inrättades ett statligt bolag för att kunna köpa preferensaktier.6 Även i Storbritannien och Italien fick staten möjlighet att köpa preferensaktier. Villkoren för kapitaltillskottet skiljde sig åt, men i exempelvis Storbritannien var linjen att ingen utdelning på vanliga aktier skulle ges förrän staten erhållit full återbetalning för preferensaktien, ingen ekonomisk bonus till företagsledningarna skulle delas ut för 2008 och utlåningen till hushåll och småföretag skulle upprätthållas på 2007 års nivå.

Vid Ekofin-mötet den 7 oktober 2008 enades EU:s finansministrar om vissa grundläggande principer som medlemsstaterna skulle följa i ansträngningarna att hantera krisen. Den 12 oktober 2008 enades euroländerna om en deklaration som anger huvuddragen för en europeisk åtgärdsplan, i linje med riktlinjerna från Ekofin. En utgångspunkt i deklarationen var att samordnade åtgärder skulle vidtas för att tillföra likviditet till finansiella institutioner genom centralbanksåtgärder, samt underlätta finansieringen för solventa banker med likviditetsproblem. Vidare berördes medlems-

6 Termen preferensaktie brukar användas för aktier som har företrädesrätt framför andra aktier vid vinstutdelning och vid likvidation av bolaget.

staternas möjlighet att bidra med kapitaltillskott till företagen, t.ex. i utbyte mot preferensaktier. Medlemsstaterna uppmanades vidare att tillämpa redovisningsbestämmelserna med tillräcklig flexibilitet givet de rådande exceptionella marknadsförhållandena. Medlemsstaterna antog också en förordning beträffande värdering av finansiella instrument att tillämpas direkt av företagen i EU. Överenskommelsen behandlade också formerna för återkapitalisering och rekonstruktion av icke-solida, men systemviktiga, institut.

Vid Europeiska rådets möte den 15 och 16 oktober 2008 låg fokus på de kortsiktiga åtgärder som krävdes för att så snabbt som möjligt dämpa krisen. EU:s stats- och regeringschefer ställde sig bakom de principer som kort refererats ovan och som euroländerna tidigare enats om. Vidare enades stats- och regeringscheferna om att EU under alla omständigheter skulle vidta de åtgärder som är nödvändiga för att upprätthålla finanssystemets stabilitet och skydda spararnas insatta medel. Åtgärderna syftade bl.a. till att säkerställa tillräcklig likviditet för finansinstituten, underlätta deras finansiering samt tillhandahålla kapital för att de skulle kunna fortsätta att på ett normalt sätt finansiera ekonomin. Stats- och regeringscheferna enades även om att stödåtgärder för finansinstitut som befinner sig i svårigheter bör utformas för att säkerställa skyddet för skattebetalare och ansvaret för finansinstitutens ledning och aktieägare.

4.3.3. Krisåtgärder i några länder

I tabell 1 nedan ges en översiktlig bild av vilka verktyg som regeringarna i olika länder, inom och utom EU, utnyttjade som ett led i krishanteringen under 2008 och 2009. I avsnitt 4.4. beskriver vi händelseförloppet i några utvalda länder närmare.

* I ECB:s tablå anges att svenska staten även skulle ha köpt upp dåliga tillgångar som ett led i krishanteringen. Så var dock inte fallet och detta hävdas inte heller i det textavsnitt tablån bygger på.

Källor: ECB Legal Working paper 8/2009, BIS Annual report 2009.

4.4. Händelseförloppet i några enskilda länder

4.4.1. USA

USA var finanskrisens epicentrum. Här manifesterades problemen i den s.k. subprime-marknaden redan 2006. Problemen spreds och växte sedan i olika sekvenser, och framtvingade olika slag av myndighetsingripanden redan innan september 2008 då konkursen för Lehman Brothers gjorde att krisen nådde seismiska proportioner.

Den 3 oktober 2008 beslutade den amerikanska kongressen om en åtgärdsplan omfattande 700 miljarder dollar, sedermera döpt till TARP-programmet (Troubled Asset Relief Plan). Det innehöll bl.a. bemyndigande för regeringen att köpa "distressed assets", dvs. lån eller andra tillgångar som till följd av turbulensen inte kunde säljas till ett rimligt pris. Därtill gavs den federala insättningsgarantimyndigheten (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC)7

7 FDIC har även tillsynsuppgifter.

obegränsad lånemöjlighet för att täcka sina åtaganden. Insättningsgarantin utökades till 250 000 dollar. Även möjligheter att ge kapitaltillskott infördes. USA koordinerade här sina insatser med bl.a. EU och tillät köp av s.k. preferensaktier för motsvarande 250 miljarder dollar i finansiella institutioner – förvisso en uppseendeväckande åtgärd i den amerikanska miljön. Åtgärder vidtogs också för att begränsa användningen av fallskärmsavtal och säkerställa att företagsledningarnas belöningssystem inte uppmuntrar ett överdrivet risktagande. Samtidigt beslutades att FDIC skulle ge en tillfällig garanti för att täcka bankernas nyupplåning (upp till tre års löptid). Den amerikanska regeringen utvidgade därutöver insättningsgarantin till att täcka även icke räntebärande transaktionskonton.

Åtgärdsprogrammet innebar, utöver det konkreta innehållet, ett policyskifte i den meningen att USA från och med detta övergav den mer ad-hoc-präglade ansats man följt fram till dess. Insikten om de intrikata sambanden mellan olika företag och mellan olika marknader nödvändiggjorde nämligen ett mer samlat grepp.

Trots de kraftfulla åtgärderna blev de realekonomiska effekterna omfattande. BNP föll med över 6 procent under fjärde kvartalet 2008 och arbetslösheten steg kraftigt. Fastighetspriserna fortsatte att falla och miljontals hushåll kom att finna sig stående med hus vars värde var lägre än det lån de tagit.

4.4.2. Storbritannien

Storbritannien drabbades påtagligt av finanskrisen. En stor finanssektor med omfattande internationella engagemang var det ena huvudskälet. En fastighetsboom med åtföljande hög och snabbt växande skuldsättning var det andra. Sommaren 2009 hade bostadspriserna fallit med 20 procent och priserna på kommersiella fastigheter med 40 procent från sina toppnoteringar.

Problemen började dock komma till ytan före 2008. Redan ungefär ett år innan den globala krisen bröt ut drabbades nämligen Northern Rock, ett bolåneinstitut som var delvis finansierat med inlåning från allmänheten, av omfattande problem. När problemen blev kända uppstod en uttagsanstormning, något som bl.a. berodde på brister i det brittiska insättarskyddet. Uttagsanstormningen tvingade snabbt fram en statsgaranti för bankens inlåning. Banken fick slutligen förstatligas i februari 2008.

Den 8 oktober 2008 presenterade Storbritannien ett krispaket som innebar att staten erbjöd 250 miljarder pund i garantier för att säkerställa bankernas värdepappersupplåning och motverka kreditåtstramningen i ekonomin. Garantin omfattade bankernas nyupplåning i pund, dollar och euro med löptider på upp till 36 månader. Taket för insättningsgarantin i bankerna höjdes också. Dessutom erbjöd staten 50 miljarder pund i kapitaltillskott, varav 37 miljarder pund tillfördes tre brittiska banker redan i oktober 2008. Inom paketets ramar utökade Bank of England sina faciliteter för att stabilisera det finansiella systemet. Exempelvis gjordes 200 miljarder pund tillgängliga för banker och bolåneinstitut, som genom ett speciellt likviditetsprogram fick låna statspapper i utbyte mot bostadspapper och andra säkerheter. Dollarfinansieringen hanterades genom ett swappavtal med Federal Reserve

I en andra omgång i början av 2009 genomfördes ytterligare kapitaltillskott och ett s.k. Asset Protection Scheme för att skydda institut från förluster över en viss nivå på vissa specificerade och, i det läge som rådde, särskilt utsatta tillgångsslag. Detta skydd erhölls mot en avgift och var i så måtto en försäkringslösning. I februari 2009 sjösattes också ett nytt regelverk för resolution av problembanker.

4.4.3. Irland

Irland hade under längre tid haft kraftig tillväxt i ekonomin i stort och i finanssektorn i synnerhet. Med kulmen åren 2005–2007 skedde en omfattande tillväxt av fastighetskrediterna, såväl avseende bostäder som kommersiella fastigheter. Fastighetspriserna steg kraftigt och drev i sin tur upp belåningen ytterligare. Banksystemets storlek ökade och bankernas tillgångar i relation till BNP vid krisens utbrott var cirka 300 procent av BNP. Efter hand medförde stigande löner att landets konkurrenskraft urholkades. Sammantaget ledde detta till att stora risker byggdes upp i de irländska bankerna. Statsfinanserna var till synes i balans, men med stora strukturella svagheter; den starka tillväxten och uppdrivna tillgångspriserna gav stora, men inte uthålliga, tillskott till statskassan.8

När den finansiella krisen inleddes drabbades Irland hårt. Krisen ledde till ett omfattande prisfall på fastighetsmarknaden och

8 Se t.ex. Staff Report for the 2010 Article IV Consultation,.IMF

bankerna fick omfattande problem. Året efter att krisens början, dvs. 2009, sjönk Irlands BNP med 7 procent. Budgetunderskottet ökade från cirka 1 procent av BNP 2007 till 7 procent av BNP året efter. År 2009 växte underskottet till 15 procent.

De irländska myndigheterna svarade hösten 2008, förutom med ett stort besparingsprogram för att få ner det snabbt växande budgetunderskottet, med att införa en garanti för insättare och andra borgenärer i de sex största (och marknadsdominerande) inhemska bankerna. Garantin, som motsvarade cirka 260 procent av BNP, kunde i praktiken ses som en allmän bankgaranti, och åtagandet var i så måtto betydligt mer omfattande än i andra länder.9Dessutom togs under 2009 en av de inhemska bankerna över helt av staten och myndigheterna inrättade en ”bankakut” (National

Asset Management Agency, NAMA) för att omstrukturera banksektorn.

Tanken med NAMA var att den skulle köpa osäkra fastighetstillgångar från bankerna till nedskrivna värden. Bankerna skulle sedan rekapitaliseras med antingen privata eller offentliga medel. Alla dessa åtgärder bidrog inledningsvis till att stärka förtroendet för den ekonomiska politiken i Irland. Men kostnaderna för kapitalisering, nationalisering och förlusttäckning blev mycket omfattande.10 Det blev uppenbart att detta blev oförenligt med målet om att också ta ner det stora och snabbt växande budgetunderskottet och räntorna på statsskulden steg. Irlands regering fick därför senare söka stöd från euroländerna och IMF.

4.4.4. Island

Island hörde tillsammans med Irland (och Lettland) till de länder som drabbades hårdast när finanskrisen bröt ut. Den grundläggande anledningen var densamma, nämligen att krisen träffade nationella ekonomier och finanssystem i djup obalans, där omfattande bubblor börjat brista.

Den isländska ekonomin expanderade kraftigt från 2003, med successivt alltmer påtagliga överhettningstendenser. Den privata konsumtionen steg kraftigt, huspriserna och den privata sektorns skuldsättning likaså och bytesbalansunderskotten växte. Inflationen

9 Den svenska bankgarantin under 90-talskrisen motsvarade ungefär storleken av BNP. Det irländska åtagandet var alltså mer än dubbelt så stort, sett i relation till landets ekonomi. 10 Kostnaderna beräknades 2011 vara uppe i 46 miljarder euro. Finansiell Stabilitet 2011:2, s 17, Riksbanken

steg långt över centralbankens mål. Parallellt med överhettningen expanderade de isländska bankerna snabbt utanför Island, främst i Norden och Storbritannien. Bankerna finansierade till stor del sin expansion genom att låna på de internationella kapitalmarknaderna, men även med billiga nyemissioner som möjliggjorts av kraftiga kursstegringar. Den snabba expansionen ledde till att det isländska banksystemets tillgångar till slut var mer än nio gånger så stora som den isländska bruttonationalprodukten.

I takt med att finanskrisen tilltog och blev akut under 2008 började internationella placerare sälja sina isländska tillgångar, vilket medförde stora kapitalutflöden och att valutan deprecierade kraftigt. De faktorer som lagt grunden för den ekonomiska expansionen mellan 2003 och 2007 – hög riskaptit och god tillgång på riskvilligt kapital – verkade nu åt andra hållet. Problemen försvårades ytterligare av tvivel på den isländska statens förmåga att hantera en bankkris, mot bakgrund av den extrema storlek som det isländska banksystemet fått relativt ekonomin i övrigt.

I september 2008 blev finansieringsproblemen ohanterliga för de isländska bankerna och staten ingrep. På kort tid nationaliserades, helt eller delvis, de största isländska bankerna. I samband med detta infördes en krislagstiftning, som gav den isländska regeringen befogenhet att försätta enskilda banker i konkurs, framtvinga sammanslagningar och även tillsätta styrelser. Ett specifikt problem i den isländska krisen gällde den isländska insättningsgarantin. Den blev extra problematisk i ljuset av de isländska bankernas snabba internationella expansion, eftersom den isländska statens åtaganden därmed expanderade lika snabbt.

Islands kris visar på de risker som uppstår när det i ett litet land, med en öppen ekonomi och fria kapitalflöden, byggs upp ett banksystem som är flera gånger större än landets BNP. Förtroendekriser som gör att stora kapitalinflöden från utlandet snabbt kan reverseras har tidigare varit ett fenomen som av och till drabbat tillväxtekonomier. Fallet Island visade att detta även kan drabba utvecklade länder.

4.4.5. Danmark

Utvecklingen i Danmark fick sitt signum av ett antal speciella förhållanden av både positiv och negativ natur. På den positiva sidan fanns ett välkapitaliserat banksystem och med, vad gällde de

större bankerna, ett jämförelsevis lågt beroende av kortfristig marknadsfinansiering. På den negativa sidan fanns en imploderande fastighetsmarknad, där bubblan i princip brustit redan före hösten 2008, och ett antal sårbara mindre banker.

Problemen i finanssektorn kom alltså att koncentreras till de medelstora och mindre bankerna som dels hade expanderat sin verksamhet kraftigt, främst mot fastighetsmarknaden, dels i många fall hade gjort sig beroende av kortfristig marknadsfinansiering. Inom loppet av cirka två år ledde detta till att 35 medelstora och mindre banker försvann från marknaden genom uppköp, avvecklingar och i ett antal fall genom att de omhändertogs av Finansiel

Stabilitet A/S (det statliga bolag för bankavveckling som upprättades; se mer om detta nedan). Noteras kan att en bank – Roskilde

Bank – fick akuta problem redan sommaren 2008 och inledningsvis övertogs av Nationalbanken för avveckling, dvs. innan den internationella krisen blev akut och Finansiell Stabilitet A/S hade inrättats.

Inte minst för att säkerställa de utsatta mindre bankernas likviditet, vidgade den danska Nationalbanken i september 2008 möjligheterna till centralbanksupplåning genom att godta ett vidare spektrum av säkerheter. Centralbanken skapade också en möjlighet att låna mot dokumenterad ”överkapitalisering” i stället för mot traditionell säkerhet. För att möta finansieringsbehov i dollar upprättas en swapplina med Federal Reserve, på samma sätt som i Sverige.

I oktober 2008 etablerades en överenskommelse mellan regeringen och banksektorn om ett garantisystem, det s.k. Bankpakke 1, för att säkerställa bankernas finansiering på kort och medellång sikt. Systemet garanterade bankernas inlåning och i huvudsak all upplåning. Det innehöll också faciliteter för avveckling av banker inom ramen för bolaget Finansiel Stabilitet A/S. Det speciella med den danska lösningen, både organisatoriskt och finansiellt, är att den byggde på en överenskommelse mellan staten och bankerna. De senare skulle inom ramen för Det private Beredskap, i princip en försäkringslösning, betala premier och fick kollektivt garantera att täcka avvecklingsförluster upp till motsvarande 2 procent av BNP.

5. Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvärdering

5.1. Inledning

5.1.1. Snabba och omfattande åtgärder

Finanskrisen 2008 hade två drag som inte varit på långt när lika markanta vid tidigare kriser: dels dess utpräglat globala karaktär, dels dess snabba spridning. Det gjorde det nödvändigt för regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter att agera snabbt, både i enskilda länder och, som framgår i kapitel 3 och 4, gemensamt i flera länder.

När det gäller den svenska krishanteringen kan man generellt säga att Riksbankens, liksom andra centralbankers, huvuduppgift var att förhindra en akut infarkt i det finansiella systemet p.g.a. den likviditetsbrist som uppstod till följd av svårigheterna – även för solida banker – att hitta marknadsfinansiering.1 Den svenska regeringens fokus låg på uppgiften att förhindra en s.k. credit crunch, dvs. en situation där kreditgivningen stryps, vilket i sin tur slår mot hushåll och företag, och därmed mot tillväxt och sysselsättning, vilket i ett ytterligare varv förvärrar läget i den finansiella sektorn.

Det ska dock sägas att dessa uppgifter i betydande grad i praktiken överlappade och även förutsatte varandra. Även för Riksbanken var ambitionen att undvika en kreditåtstramning ett viktigt mål, samtidigt som även regeringen på olika sätt beaktade likviditetsproblemen. Banker som inte är likvida och inte fungerar som transaktionsförmedlare kan heller inte fungera som kreditförmedlare. Banker som inte fungerar som kreditförmedlare fyller heller knappast sin funktion i betalningssystemet och heller inte sin roll som länk mellan penningpolitiken och den reala ekonomin.

1 Se avsnitt 11.1 för en beskrivning av skillnaden mellan en likvid och en solid bank.

Olika program och åtgärder sjösattes för att framför allt säkra bankernas betalningsförmåga och finansiella ställning – och därmed finanssystemets grundläggande funktioner när det gäller att hantera transaktioner och förmedla likviditet. Detta involverade olika former av likviditetsstöd, garantier och kapitaltillskott till finansiella företag samt krediter till icke-finansiella företag.

I det följande redovisas något mer i detalj vad som gjordes i Sverige, hur och av vem, under i huvudsak 2008 och 2009. Kommittén redogör också för sin bedömning av åtgärdernas relevans och ändamålsenlighet. Vi diskuterar vidare kostnaderna för staten och skattebetalarna av krisåtgärderna samt summerar avslutningsvis några erfarenheter av den svenska krishanteringen.

Kommittén har låtit göra en särskild studie där statens åtgärder beskrivs och analyseras med fokus på statens kostnader och intäkter när det gäller krisinsatserna. Studien återfinns som bilaga 4 till utredningen. Som grund för analysen ligger också den utvärdering av regeringens krisåtgärder som Riksgälden gjorde 2010.2

Det var en handfull svenska myndigheter som spelade centrala roller under hanteringen av krisen 2008 och tiden närmast därefter. Det handlar om regeringen (i första hand via Finansdepartementet), Riksbanken och två myndigheter under regeringen, nämligen Riksgälden och Finansinspektionen. Följaktligen är det verksamheten bland dessa myndigheter och de åtgärder dessa tog initiativ till som i första hand kommer att redovisas och diskuteras.

5.1.2. Några utgångspunkter för en utvärdering

Snabbhet och beslutsamhet viktigare än perfektion

En finansiell kris innebär närmast per definition en oförutsedd och extraordinär situation. Det krävs ett snabbt och kraftfullt agerande. Det krävs ofta att man tillgriper åtgärder som ligger utanför det vanliga mönstret och vars effekter inte går att exakt förutse. Det krävs också att man är beredd att ändra och prova nya åtgärder om resultatet inte blir det eftersträvade. Det innebär att staten mitt i ett akut krisförlopp inte kan få perfekt träffbild med alla insatser. Eftersom ambitionen inte kan vara att uppnå perfektion, är det lika

2Utvärdering av regeringens åtgärder till stöd för kreditförsörjningen, Regeringsrapport, Riksgälden okt 2010.

fel att i efterhand ha perfektion som ett kriterium när resultatet utvärderas.

De avgörande faktorerna är i stället att snabbt identifiera de centrala problemen, att fatta tydliga och väl kommunicerade beslut och att på ett kreativt sätt utforma och kombinera olika åtgärder. Sist men inte minst handlar det om att agera enligt principen ”hellre för mycket än för lite”.

Hanteringen och förhållningssättet har således ett släktskap med vad som krävs i samband med naturkatastrofer och stora olyckor – dock med den inte oviktiga skillnaden att hanteringen av en finanskris också direkt påverkar själva krisförloppet. Förmågan att agera på ett sätt som är så förtroendeingivande att det kan bryta en negativ förväntningsspiral får en avgörande betydelse.

En – av flera – aspekter på detta är exempelvis frågan om man ska arbeta med få eller många verktyg. Fördelarna med att använda få verktyg är bättre transparens och förutsägbarhet och större reella möjligheter till utvärdering och ansvarsutkrävande. Fördelarna med att ha en mer omfattande palett av ingripandemöjligheter är en större flexibilitet för olika problem och förlopp och mindre risk att vissa uppdykande problem inte kan hanteras på ett snabbt och beslutsamt sätt. Till dessa fördelar ska läggas den förtroendeskapande aspekten. Det är sannolikt så att ett uppvisande av en bred åtgärdsarsenal ofta kan förbättra trovärdigheten. Redan där har då krishanteringens första, och viktiga, rond vunnits. Detta är ett argument för att en uttalad beredskap att tillgripa ett brett spektrum av åtgärder. Likaså har signalering om att det finns tillräckliga finansiella resurser en viktig psykologisk betydelse, i synnerhet i ett tidigt skede av krisen.

Om staten inför många olika åtgärder uppstår emellertid risker att dessa inte samspelar på det sätt man hoppats eller förutsatt. Det kan också öppna möjligheter för företagen att på olika sätt välja mellan olika stödmöjligheter på ett sätt som varken kan förutses eller är önskvärt. Därutöver, och viktigast, finns också mer långsiktiga risker när det gäller förväntningsbildning och upplevda ansvarsförhållanden. Krishanteringen kan befästa en bild av staten som universell garant och problemlösare. Då uppstår uppenbara risker för att företagens eget ansvar urholkas på ett sätt som bäddar för nya kriser och därmed nya ingripanden. Samtidigt är den reglering som finns redan i utgångsläget också ett uttryck för att staten faktiskt tar på sig en roll och ett ansvar för verksamheten. Den viktiga frågan ur beteendesynpunkt är utifrån vilka redovisade

syften och på vilka villkor staten ingriper, snarare än om staten ingriper.

I alla händelser är en fullskalig finanskris en så stor utmaning och innebär så stora risker för samhället att de negativa biverkningar av statliga inskridanden som utan tvekan kan uppstå – och som man under normala förhållanden måste ta i nogsamt beaktande – i huvudsak och praktiken är något som måste hanteras i efterhand. På ett fältsjukhus finns sällan utrymme för plastikkirugi.

Information, kommunikation och förtroende

Krishantering handlar oftast om olika former av finansiella stödåtgärder och andra relativt handgripliga ingripanden. Samtidigt är det ett faktum att krishantering också, som påpekats, i hög grad handlar om att återskapa förtroende. Därmed kommer informationshantering och psykologiska aspekter att spela en central roll. Det gäller mellan myndigheter och företag, mellan myndigheter och allmänhet och mellan företag och allmänhet. Och det gäller både när det handlar om breda systemkriser och om fallissemang i enskilda finansföretag. Information, opinionsbildning och s.k. moral suasion, dvs. att det byggs upp ett politiskt, opinionsmässigt och moraliskt tryck på aktörerna, har en ibland helt avgörande betydelse för hur ett krisförlopp gestaltar sig och med vilken framgång det hanteras, låt vara att det oftast, och även i efterhand, är svårt att mäta och värdera dessa faktorer på något entydigt sätt. Detta är alltså värt att hålla i minnet när man går igenom och analyserar de konkreta åtgärderna.3

Riskerna för snedvriden konkurrens

En annan aspekt på kriser och krishantering som behöver beaktas vid utvärdering av åtgärderna, är att det oftast på olika och mer eller mindre bestående sätt påverkar konkurrensförhållanden och marknadsstrukturer i finansbranschen.

I en krissituation och när statligt finansiellt stöd ställs på dagordningen är det normala att aktörer har drabbats i mycket

3 Myndigheternas kommunikation med marknad och allmänhet under 2007–2009 har analyserats i Storbankernas och myndigheternas kommunikation under finanskrisen, Hallvarsson och Halvarsson, september 2010. Rapportens huvudslutsats är att kommunikationen under krisen överlag hanterades väl, med undantag för en av storbankerna.

olika grad, och därmed har olika behov av stöd. Man kan då hävda att ett stöd som ska anses konkurrensneutralt ska vara tillgängligt för alla och på lika villkor, med andra ord både till behövande och icke-behövande. Dock skulle detta både kunna bli statsfinansiellt kostsamt och kunna innebära en massiv subvention till den finansiella sektorn. Det skulle i sin tur kunna leda till en sektoriell konkurrenssnedvridning.

Statligt stöd till företag bör inte störa en välfungerande marknad. Därför finns det bl.a. regler för statsstöd inom EU. Under en period fanns en stor oro inom EU för att åtgärderna för att hantera krisen skulle komma i konflikt med statsstödsreglerna. Utgångspunkten för dessa regler är att statliga lån eller garantier ska prissättas så att de reflekterar marknadens värdering. Bedömer marknaden att ett företag är mer riskfyllt än ett annat så ska det betala en motsvarande högre avgift så att konkurrensen inte snedvrids. Detta är en rimlig och riktig utgångspunkt i normala situationer. Men om marknaden inte fungerar väl – till exempel i tider av finanskris – så är det inte självklart att använda marknadens värdering som norm. Man strävar då efter att korrigera för en överdriven reaktion i marknaden, dvs. ett marknadsmisslyckande.

Under finanskrisen var prissättningen av garantier och lån föremål för mycken diskussion. Skulle värdet av garantierna prissättas efter den värdering som fanns på marknaden i krisen så skulle priset för garantin bli så högt att garantin i praktiken inte skulle hjälpa företagen. Sett från andra hållet kan man konstatera att om alla ska ges samma subvention i förhållande till marknadsvärdet för att inte påverka konkurrenssituationen skulle, som nämnts, den samlade subventionen bli mycket stor.

Man kan säga att det ligger i krishanteringens natur att frångå marknadens värdering. Det kan inte ses som en subvention om staten bidrar till att lösa ett tydligt marknadsmisslyckande där den potentiella samhällsekonomiska skadan av detta marknadsmisslyckande kan bedömas vara klart större än de möjliga negativa konkurrenssnedvridningseffekterna. Till detta kan läggas att de som utnyttjar ett stöd normalt betalar för detta i någon form och på någon sikt genom avgifter etc. Detta har för övrigt också varit en uttalad utgångspunkt för insatserna i Sverige.

Statligt agerande i finansiella kriser reser alltså många och komplexa frågor utöver de som relaterar till bemästrandet av den akuta situationen. Det finns i en given situation ingen självklar bästa avvägning mellan behovet att i det givna läget upprätthålla

systemets funktionsförmåga och exempelvis behovet av konkurrensneutralitet inom finanssektorn eller riskerna för bestående förändringar av hur statens roll uppfattas. Vad som behövs är en insikt om att dessa problem finns och att de måste beaktas när man före en kris utformar olika slag av förebyggande åtgärder och efter en kris när man kan avläsa vad effekterna blev och när krisåtgärderna ska följas upp. Däremot är, som påpekats, möjligheterna mycket begränsade att bedriva den typen av avvägningsdiskussioner när man mitt i ett akut krisskede ska besluta om åtgärder.

5.1.3. Myndigheternas samarbete under krisen

Kommitténs bedömning: Myndighetssamarbetet fungerande

väl före och under krisen trots de oklarheter som fanns när det gäller avgränsningarna mellan olika myndigheters ansvar.

Riksbanken, Finansinspektionen och Finansdepartementet hade sedan 2005 haft ett gemensamt forum – stabilitetsrådet – för diskussioner kring systemstabilitetsfrågor, kodifierat inom ramen för ett s.k. MOU (”Memorandum of Understanding”).4 Riksbanken och Finansinspektionen hade haft ett sådant samarbete redan tidigare. Inspektionen och Riksbanken har också lagstadgad skyldighet att informera varandra i den typen av frågor, låt vara att det inte uttryckligen formulerats i termer av finansiell stabilitet.5 I samband med krisen tillkom 2008 Riksgälden i denna krets, i kraft av att Riksgälden utsågs till stödmyndighet. Denna struktur fanns således i huvudsak på plats redan innan finanskrisen.

Den samstämmiga bilden är att samarbetet mellan myndigheterna, både inom ramen för stabilitetsrådet och i övrigt, i allt väsentligt fungerade väl. Riksrevisionen noterar, på basis av bl.a. intervjuer med företrädare för Riksbanken och Finansinspektionen, att samarbetsklimatet varit gott, till stor del tack vare goda personliga kontakter på olika nivåer inom de bägge myndigheterna.6 En likartad bedömning görs av Goodhart och Rochet.7 De menar att trots att ansvarsförhållanden och befogenheter mellan myndig-

4 Se avsnitt 6.5.1 för en beskrivning av detta MOU och stabilitetsrådet. 5 Se vidare bl.a. kap. 10 och 14. 6Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet, Riksrevisionen 2011:9. 7Utvärdering av Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet. Rapporter från riksdagen 2010/11: RFR5.

heterna på flera sätt är outvecklade och oklara i det svenska systemet, gjorde det goda samarbetet myndigheterna emellan att krishanteringen ändå fungerade väl.

Både Riksrevisionen och Goodhart och Rochet påpekar dock att även om samarbetsvilja och goda kontakter är utmärkt, är detta ingen stabil förutsättning för en god krishantering. System för att förebygga och hantera kriser måste kunna fungera även när de personliga relationerna är mindre goda eller när olika myndigheter helt enkelt har olika uppfattning om vad som bör göras eller inte bör göras. Kommittén delar den synen. Vi återkommer med diskussion och förslag angående olika organisatoriska aspekter när det gäller förebyggande och krishanterande arbete i kapitel 10 och 11.

5.2. Åtgärderna – Riksbanken

5.2.1. Problemen och verktygen

Bankernas finansieringssituation

Som framgår av kapitel 3, ledde problemen efter Lehman Brothers fall den 15 september 2008 till att de svenska bankerna fick en ansträngd likviditetssituation i såväl svenska kronor som i dollar. Interbankräntorna steg snabbt och kraftigt.

De svenska bankerna hämtar en stor del av sin långfristiga finansiering på marknaden för säkerställda bostadsobligationer. Den minskade internationella efterfrågan på obligationer utgivna av finansiella institut påverkade även efterfrågan på svenska säkerställda bostadsobligationer. I ett internationellt perspektiv fungerade den svenska bostadsobligationsmarknaden väl ända fram till september 2008 då marknadens syn på kredit- och likviditetsrisk förändrades så att riskpremien på bostadsobligationer blev högre (se diagram 4 nedan) samtidigt som många investerare övergav den marknaden till förmån för statsobligationer. Den minskade omsättningen gjorde också att prisbildningen på marknaden försämrades. Sammantaget medförde detta att bankernas möjligheter till långfristig finansiering minskade och räntorna steg.

Ett annat problem som uppstod hösten 2008 var att marknaderna för kortfristig upplåning i amerikanska dollar blev ansträngd. De amerikanska penningmarknadsfonderna, som normalt köpte de svenska bankernas certifikat, hade själva drabbats av problem och misstrodde dessutom europeiska banker generellt.

De amerikanska penningmarknadsfondernas ovilja att köpa företagscertifikat från europeiska, även svenska, banker ströp tillflödet av dollar till bankerna, samtidigt som efterfrågan på dollar generellt var hög. Detta skapade ett betydande problem för de svenska bankerna. Med sämre tillgång till dollar började många europeiska banker i stället efterfråga euro för att byta (swappa) till dollar och det uppkom ett skifte där bankerna gick från att emittera värdepapper för sin dollarfinansiering till att använda sig av FXswapmarknaden. Svenska och europeiska banker använde både euro och kronor för att erhålla dollar. Resultatet blev kraftigt stigande kostnader för att få tag i dollarbaserad finansiering via swappar.

Riksbankens åtgärder

Under finanskrisen använde Riksbanken ett stort antal verktyg för att på olika sätt hantera den likviditetskris som uppstod och se till att bankernas ansträngda likviditetssituation inte skulle leda till en kreditåtstramning eller stopp i betalningssystemet.

De åtgärder som vidtogs under krisen åren 2008 och 2009 kan presenteras på olika sätt. Ett sätt är att presentera dem kronologiskt, dvs. i den ordning som de beslutades och sattes in. Här har de olika åtgärderna i stället grupperats under fyra rubriker:

  • Generell likviditetstillförsel i kronor
  • Generell likviditetstillförsel i utländsk valuta
  • Åtgärder för att hindra spridning av krisen
  • Särskilt likviditetsstöd

5.2.2. Generell likviditetstillförsel i kronor

Kommitténs bedömning: Riksbankens generella likviditets-

tillförsel i kronor var nödvändig för att det finansiella systemets funktioner skulle kunna upprätthållas.

Utlåning på längre löptid till rörlig ränta

Längre löptider

Riksbanken tillförde extra likviditet i svenska kronor till det svenska banksystemet mellan åren 2008 och 2010 för att förbättra bankernas likviditetssituation. Genom tillgången på likviditet underlättades de finansiella flödena mellan bankerna, vilket bidrog till att stabilisera de marknader där bankerna finansierar sig. Riksbanken tillförde den extra likviditeten genom att upprätta extra lånefaciliteter med längre löptider än normalt. Lån gavs i olika omgångar på löptiderna 1, 3, 6 och 12 månader. Merparten av utlåningen skedde på 3 och 6 månaders löptid. I maj 2009 beslutades att även låna ut med 12 månaders löptid. Den första tolvmånadersauktionen hölls den 1 juni. Ett syfte var att understödja kreditförsörjningen till näringslivet. Riksbanken hade först verkat för att underlätta företagens finansiering genom att i en särskild facilitet erbjuda bankerna att låna med företagscertifikat som säkerhet (se nedan). Men faciliteten kom inte att utnyttjas i någon större utsträckning. Därför beslutades om att erbjuda bankerna lån med en löptid på 12 månader.

De nya tillgångarna skapades av Riksbanken via en ren bokföringsåtgärd som innebar att Riksbanken höjde bankernas kontotillgodohavanden i RIX. I gengäld fick Riksbanken en lånefordran på bankerna.

De extraordinära lånen gavs mot de säkerheter som normalt accepteras enligt RIX-regelverket, även om det, som kommer att framgå, ska noteras att ett bredare spektrum av värdepapper kom att accepteras som säkerhet under krisen.

Rörlig ränta

Lånen fördelades genom auktioner. I auktionerna kunde Riksbankens penningpolitiska motparter delta. Motpartskretsen utökades under hösten 2008 genom att Riksbanken införde möjligheten för vissa andra finansiella företag att bli s.k. begränsade penningpolitiska motparter (se nedan). I auktionerna angav Riksbanken en minimiränta. Riksbanken ansåg det viktigt att räntan skulle stå i samklang med rådande penningpolitik och att det fanns en premie, så att Riksbankens utlåning inte skulle kunna betraktas som ett

kostnadsfritt substitut för vanlig interbankupplåning under normala förhållanden.

Utformningen av denna minimiränta kom att ändras under den period som faciliteten var i bruk. Vid de nio första auktionerna (2 oktober 2008 till 9 februari 2009) skedde utlåningen till rådande reporänta vid utlåningstillfället plus ett påslag, det vill säga en fast ränta. Påslaget var baserat på en uppskattning av premien på motsvarande löptid vid normala förhållanden och sattes initialt till 0,25 procentenheter för tremånaderskrediter. Riksbanken sänkte dock under perioden reporäntan kraftigt och det fanns förväntningar om fortsatta sänkningar. Av detta skäl ville bankerna inte låna så stora volymer. Riksbanken beslutade den 13 februari att i stället låna ut till rörlig ränta. I stället för den rådande reporäntan användes den genomsnittliga reporäntan under låneperioden. Samtidigt sänktes påslaget till 0,15 procentenheter för samtliga löptider. Dessa förändringar gjordes för att bankerna skulle använda sig av möjligheten att låna.

Program

Auktionerna av rörliga lån pågick mellan den 23 februari 2009 och den 6 oktober 2010. Sammanlagt hölls 65 sådana auktioner. Då det stod klart att Riksbanken skulle låna ut svenska kronor vid fler tillfällen beslutade Riksbanken att upprätta ett program med auktioner vid på förhand angivna datum. Skälen för detta var att skapa förutsägbarhet och ge bättre möjlighet för bankerna att planera sin likviditetsförsörjning och att underlätta Riksbankens operativa arbete.

Lån till fast ränta med tolv månaders löptid

Vid sidan om den ovan beskrivna utlåningen som syftade till att värna den finansiella stabiliteten, utfördes i penningpolitiskt syfte även tre stora auktioner till fast ränta med tolv månaders löptid under 2009. Riksbanken sänkte reporäntan i snabb takt under hösten 2008 och slutligen ner till 0,25 procent i juli 2009. I samband med sänkningen till 0,25 procent annonserade Riksbanken

även att räntan förväntades ligga kvar på en låg nivå till hösten 2010.8

Men Riksbanken fann att räntesänkningarna inte fick tillräckligt genomslag på de längre räntorna, det vill säga på de räntor som hushåll och företag i första hand möter. Eftersom reporäntan låg nära noll, dvs. nära den undre gränsen för en nominell ränta, uppstod ett behov att komplettera penningpolitiken med ytterligare åtgärder. Beslutet blev att erbjuda utlåning på längre tider till fast ränta i syfte att få ner även något längre räntor. Denna utlåning syftade till ytterligare penningpolitisk stimulans och var separat från den övriga utlåningen i svenska kronor. Motivet var att åtgärden skulle bidra till lägre finansieringskostnader för det svenska banksystemet och därmed sannolikt medföra lägre räntor för företag och hushåll. Detta skulle bidra till att hålla i gång ekonomin och således förhindra att inflationstakten hamnade alltför långt under målet. Beslutet om det första lånet publicerades den 2 juli 2009.

Dimensioneringen av utlåningsverksamheten innebar en avvägning, där genomslaget på penningmarknadsräntorna å ena sidan skulle bli större vid stora erbjudna utlåningsvolymer. Å andra sidan skulle stora volymer kunna öka Riksbankens balansomslutning i ett läge där man ville återgå till en mer normal balansomslutning. Beslut togs om ett lån i taget och Riksbanken höll tre stycken auktioner av denna typ. Det auktionerade beloppet var 100 miljarder vid varje tillfälle. De två första auktionerna blev fulltecknade och vid den sista auktionen inkom bud om 95,3 miljarder. Auktionernas tilldelning skedde till räntesatserna 0,45 procent, 0,43 procent och 0,40 procent. Eftersom den sista auktionen inte blev fulltecknad ansågs behovet vara mättat. Det innebar även att lånen inte skulle rullas vidare vid förfall.

Vid den första auktionen erbjöds de penningpolitiska motparterna att delta och vid de två andra auktionerna fick även de begränsade penningpolitiska motparterna (se nedan) delta. Precis som för de rörliga lånen var syftet med detta att göra det möjligt för fler institut att utnyttja Riksbankens åtgärder.

8 Se http://www.riksbank.se/sv/Press-och-publicerat/Press-och-debatt/Pressmeddelanden /2009/Reporantan-sanks-till-025-procent-/

Utlåning mot säkerhet i företagscertifikat

Redan när Riksbankens utlåning i kronor inleddes, fanns en oro för att medlen inte skulle komma den reala sektorn till del. Därför inrättade Riksbanken i slutet av oktober 2008 en facilitet där bankerna kunde låna mot säkerhet i företagscertifikat med lägre kreditbetyg än vad som normalt accepterades i Riksbankens övriga utlåning.9 Även certifikat från företag utan extern rating kunde omfattas av kreditprogrammet om företagets bank bekräftade att företagets kreditvärdighet uppfyllde motsvarande krav.

Utlåningen skedde i ett auktionsförfarande där Riksbankens penningpolitiska motparter (senare även s.k. begränsade penningpolitiska motparter, se nedan) kunde delta. Löptiden var tre månader och initialt sattes en fast ränta som minst uppgick till reporäntan vid auktionsdagen plus 0,40 procentenheter. Den första auktionen hölls den 5 november 2008. Under de första sex auktionerna tecknades dock endast totalt 7,8 av erbjudna 240 miljarder kronor. Från och med februari ändrades villkoren. Räntan gjordes rörlig och påslaget minskades från 40 till 20 räntepunkter. Dessutom breddades löptidsutbudet till att även omfatta lån på 6 och 12 månader. Emellertid tecknades bara 1 av totalt 600 erbjudna miljarder i de kommande tolv auktionerna. Den sista hölls den 2 september 2009.

Riksbankens facilitet var betydligt större än den utestående stocken av företagscertifikat, då tanken var att underlätta utfärdandet av nya certifikat. Uppenbart lyckades dock företagen finna finansiering på annat och troligen mer kostnadseffektivt sätt. Dock var detta inte möjligt att veta på förhand.

Utökning av tillåtna säkerheter

Riksbanken får enligt riksbankslagen endast lämna kredit mot betryggande säkerhet såvida det inte är frågan om likviditetsstöd på särskilda villkor, s.k. nödkredit. Riksbanken ställer därför vissa minimikrav på de säkerheter som accepteras. När det gäller värdepapper så innebar dessa krav före krisen bl.a. att värdepapperet skulle ha ett externt kreditbetyg på minst A och att värdepapperet skulle uppfylla vissa krav vad gällde minsta utestående belopp, hur

9 Kravet sattes till företag med en extern rating på A-2/P-2 eller K-1.

värdepapperet var noterat, var utfärdaren av värdepapperet hade sin hemvist, i vilken valuta det var noterat, m.m.

Riksbanken accepterade inte att en motpart använde sina egna värdepapper, eller värdepapper som getts ut av någon som var närstående motparten. Här hade dock Riksbanken infört ett undantag i slutet av 2007, och accepterade egna säkerställda obligationer, dock upp till högst 25 procent av motpartens totala säkerheter.10

Frågan om vilka värdepapper som accepteras av en centralbank är inte bara av betydelse för den risk som centralbanken bär, utan påverkar även likviditeten i dessa värdepapper, eftersom ett papper som kan användas som säkerhet för lån i centralbanken är förknippat med mindre risk. Genom att införa mer generösa regler för vilka säkerheter som är godkända kan centralbanken således förbättra möjligheterna att ge ut och omsätta värdepapper, vilket indirekt kan bidra till att stabilisera värdepappersmarknaderna och bankernas finansiering.

Mot bakgrund av de åtgärder som Riksgälden beslutat om (se avsnitt 5.3) för att underlätta den svenska penning- och obligationsmarknadens funktionssätt, beslutade Riksbanken den 22 september 2008 att höja den tillåtna nivån av säkerställda obligationer som emitterats av motparten själv eller av motparten närstående institut från 25 procent till 75 procent av säkerhetsvärdet.

Det fanns dock en risk att bankerna skulle begränsas i sina möjligheter att utnyttja Riksbankens extraordinära utlåningsfaciliteter till följd av brist på belåningsbara säkerheter. Den 8 oktober 2008 beslutade därför Riksbanken att helt ta bort begränsningsregeln för säkerställda obligationer som emitterats av motparten själv eller av motparten närstående institut. För andra värdepapper emitterade av svensk bank eller utländskt kreditinstitut kvarstod dock begränsningsregeln om 25 procent. Samtidigt sänktes även kravet på lägsta kreditbetyg från A/A2 till A-/A3, vilket innebar en harmonisering av kraven på säkerheter till de som gällde inom eurosystemet.

Riksbankens utökning av de godkända säkerheterna innebar alltså dels att bankerna kunde utnyttja Riksbankens faciliteter i ökad utsträckning, dels en förbättrad likviditet på vissa marknader, exempelvis marknaden för säkerställda obligationer, eftersom

10 Säkerställda obligationer innebär att obligationsinnehavarna har förmånsrätt i en specificerad säkerhetsmassa. Endast säkerheter av relativt god kvalitet kan ingå i säkerhetsmassan, t.ex. krediter med säkerhet av inteckningar i bostadsfastigheter. Denna konstruktion gör att säkerheternas värde i princip inte påverkas om emittenten skulle drabbas av problem.

värdepapper godkända som säkerheter i centralbanken blir mer likvida. Finansieringsmöjligheterna förbättrades således både direkt och indirekt av dessa förändringar.

Utökning av motpartskretsen

Även om Riksbanken hade tillfört avsevärda mängder likviditet till banksystemet valde bankerna som fick delta i denna utlåning, det vill säga Riksbankens penningpolitiska motparter, att behålla en stor del av utlåningen för att på så sätt säkra den egna betalningsförmågan. Det gjorde att de kreditinstitut, t.ex. mindre banker, som inte var penningpolitiska motparter och därigenom inte kunde låna av Riksbanken inte fick del av denna likviditet i nämnvärd omfattning. Dessa institut var alltså hänvisade till att, förutom finansiering i form av inlåning, finansiera sig på marknaden utanför banksystemet eller finansiera sig hos Riksbankens penningpolitiska motparter.

Eftersom marknadernas funktionssätt fortfarande var nedsatt och finansiering på längre löptider såväl internationellt som i Sverige fungerade bristfälligt, fanns en risk att dessa kreditinstitut inte på önskvärt sätt skulle kunna medverka i kreditförsörjningen till företag och hushåll. Dessutom skulle motpartsbegränsningen kunna få en konkurrenssnedvridande effekt. Eftersom kreditfaciliteterna infördes dels för att förbättra marknadernas funktionsförmåga, dels för att undvika att kreditinstitutens finansieringsproblem skulle få negativa följder för kreditförsörjningen, fanns ett behov att sprida likviditeten vidare.

Ett krav för att bli en penningpolitisk motpart var att företaget är ett kreditinstitut med säte eller filial i Sverige som är deltagare i RIX. Kombinationen av att det är ett begränsat antal deltagare i RIX och att det är ett krav att vara en sådan deltagare, och därmed betala de avgifter ett sådant deltagande medför, innebar att få institut kunde delta i Riksbankens faciliteter. Det uppfattades inte som önskvärt vare sig från bankernas eller från Riksbankens sida att öka antalet deltagare i RIX. Lösningen, som beslutades i april 2009, blev i stället att skapa en ytterligare motpartskrets, så kallad begränsad penningpolitisk motpart. Skillnaden mellan att vara en begränsad och vanlig penningpolitisk motpart var att för den förra slopades kravet på att vara RIX-deltagare, vilket i praktiken innebar

att den begränsade penningpolitiska motparten fick en rabatt på avgifterna för att få tillgång till Riksbankens faciliteter.

Utfasning

Bankernas finansieringssituation förbättrades successivt under hösten 2009. Därtill hade Riksbanken den 15 juli, den 14 september och den 4 november lånat ut 100 miljarder kronor per gång till fast ränta med tolv månaders löptid i penningpolitiskt syfte. Denna utlåning medförde en lägre efterfrågan på lånen till rörlig ränta.

I takt med att bankernas efterfrågan på Riksbankens lån mattades av sjönk det utestående beloppet i Riksbankens utlåning till rörlig ränta. Riksbanken beslutade då att börja fasa ut utlåningen, men att detta skulle ske i lugn takt, eftersom bedömningen var att vetskapen om auktionerna och möjligheten att få tag i finansiering hade en stabiliserande effekt på marknaden. Riksbanken valde därför att fortsätta erbjuda rörliga lån i svenska kronor med en löptid på tre, sex och tolv månader, men beslutade samtidigt att höja minimiräntan.

Den 3 maj till 4 oktober 2010 inleddes den sista perioden av utlåning till rörlig ränta. Löptiden för lånen som auktionerades var nu 1 månad. Tanken med dessa lån var främst att fortsätta sända lugnande signaler till marknaden. En annan tanke med lånen var att de skulle finnas som en hjälp vid utfasningen av de stora tolvmånaderslånen till fast ränta. Under perioden hölls sex auktioner. Vid den andra auktionen den 28 juni tecknades 20 miljarder kronor och vid nästa auktion den 26 juli tecknades 5 miljarder. De banker som lånade i auktionerna gjorde det troligtvis för att täcka en del av de stora fasträntelånen som förföll samtidigt. Vid de tre sista auktionerna inkom inga bud alls. I takt med att lånen sedan förföll kom Riksbankens utlåning att slutgiltigt avvecklas när den sista kronan betalades tillbaka i januari 2011. Riksbankens extraordinära utlåning 2008-2010 illustreras i diagram 1.

Källa: Riksbanken

Penningpolitik och riksbankscertifikat

Utlåningen innebar att den utestående volymen kontofordringar på Riksbanken ökade. För att säkerställa att dagslåneräntan inte påverkades utan fortlöpande överensstämde med den av direktionen beslutade reporäntan såg Riksbanken till att den extra likviditeten återfördes till Riksbanken via s.k. finjusterande transaktioner. Dessa görs till en ränta som nära följer reporäntan.

Därtill började Riksbanken under hösten 2008 emittera riksbankscertifikat som ett sätt att ta in överskottet av likviditet som uppkom i RIX-systemet till följd av den extraordinära utlåningen. Dessa certifikat gav en avkastning i nivå med reporäntan. Auktionerna hölls en gång i veckan och löptiden var sju dagar, med samma syfte och enligt samma mönster som den likviditetstyrning Riksbanken normalt gör i penningpolitiskt syfte. På så sätt kunde bankerna låna in pengar till Riksbanken och erhålla en ränta som var lika med reporäntan. Alternativet till riksbankscertifikaten var att placera pengar över natten i Riksbankens finjusterande transaktioner där bankerna erhöll en ränta som var lika med reporäntan minus 0,10 procentenheter.

Intresset för emissionerna av riksbankscertifikat var måttligt och det verkade som att oron på marknaden medförde att bankerna var rädda för att binda upp likviditet. I stället för att låna in överskottslikviditeten hos Riksbanken under sju dagar valde många banker att ha stora volymer likvida medel hos Riksbanken över natten, trots att det innebar en lägre ränta.

För att öka intresset för riksbankscertifikaten beslutade Riksbanken den 25 maj 2010 att erbjuda riksbankscertifikat med längre löptid och med rätt till återförsäljning. Dessa certifikat var komplement till certifikaten med en veckas löptid. Emissionerna av denna typ pågick fram till att det tredje stora penningpolitiska lånet förföll. Trots klausulen att kunna återförsälja certifikaten till Riksbanken med likvid dagen efter var intresset fortfarande lågt, då bankerna föredrog att placera i finjusteringar över natten.

Riksbankens balansräkning

De olika slags in- och utlåning som Riksbanken gör för att styra räntan ger upphov till förändringar i olika poster på balansräkningen. Diagram 2 visar balansräkningen vid tre tidpunkter, den 23 augusti 2008, dvs. en dryg månad innan Riksbanken började med den extraordinära utlåningen under den finansiella krisen, den 23 november 2009, då omfattningen av Riksbankens krisåtgärder kulminerade, och slutligen den 15 januari 2011, då Riksbankens krisåtgärder fasats ut.

I och med att pengarna återfördes till en ränta som låg strax under reporäntan fick Riksbanken ett positivt räntenetto. Syftet med denna ordning var dock inte att Riksbanken skulle tjäna pengar, utan att stödja marknaderna.

Källa: Riksbanken

Effekterna av de vidtagna åtgärderna

Bankernas kortfristiga finansiering

Riksbankens utlåning i svenska kronor syftade till att underlätta bankernas kortfristiga finansiering. Utlåningen fick avsedd effekt genom att den bidrog till att säkra bankernas kortfristiga finansiering och till att räntorna på interbankmarknaden sjönk.

Överskottslikviditeten som fanns i banksystemet till följd av den extraordinära utlåningen medförde att de spreadar som hade skenat iväg under hösten 2008 åter sjönk. På interbankmarknaden lättade förhållandena, även om oron på marknaden medförde att nivåerna som rådde före krisen inte återställdes. Diagram 3 visar skillnaden mellan en tremånaders interbankränta och den förväntade styrräntan (basis-spread).

Basis-spread: skillnaden mellan en tremånaders interbankränta och den förväntade styrräntan

Källa: Riksbanken.

Att de allra kortaste räntorna gick ner illustreras i diagram 4 som visar Stibor tomorrow-next som är morgondagens dagslåneränta i förhållande till Riksbankens reporänta (så kallad t\n-spread). Den ovanligt stora tillgången på likviditet i RIX-systemet medförde att t\n-spreaden till och med låg kring noll under slutet av 2009 och början av 2010.

Källa: Riksbanken

Bankernas långfristiga finansiering

En viktig marknad för bankernas långfristiga finansiering är marknaden för säkerställda obligationer. Även situationen på den marknaden förbättrades. Detta kan illustreras som i diagram 5 med att den s.k. bospreaden, skillnaden mellan räntan på bostadsobligationer och statsobligationer, som ger ett mått på riskpremien, stabiliserades under 2009, men på en klart högre nivå än före krisen.

Den positiva utvecklingen berodde inte enbart på Riksbankens åtgärder, utan har också sin förklaring i att konjunkturen vände under 2009 och att orosmolnen över de baltiska länderna började skingras. Även regeringens garantiprogram bidrog till att sänka bospreaden; se vidare avsnitt 5.4.5. Därtill hade Finansinspektionen ändrat föreskrifterna för beräkning av diskonteringsräntan vilket innebar att livförsäkringsbolag kunde öka sina placeringar i bostadsobligationer.

Källa: Riksbanken.

Sammanfattningsvis anser kommittén att det spektrum av olika åtgärder som Riksbanken satte in för att säkerställa banksystemets likviditet var nödvändiga för att upprätthålla det finansiella systemets

funktionsförmåga i den labila situation som rådde. Åtgärderna uppfyllde således väl sitt syfte.

5.2.3. Generell likviditetstillförsel i utländsk valuta

Kommitténs bedömning: Riksbankens utlåning av dollar bidrog

till att det finansiella systemets funktioner kunde upprätthållas.

Riksbankens åtgärder

Riksbankens förutsättningar för utlåning av dollar till banksystemet skiljer sig från utlåning av svenska kronor eftersom Riksbanken inte kan skapa dollar. För att kunna låna ut dollar måste Riksbanken först skaffa dem. Normalt kan Riksbanken använda sin valutareserv för att finansiera utlåning i utländsk valuta.

Som nämnts i kapitel 3 tillhandahöll Federal Reserve swapavtal med andra centralbanker p.g.a. den ansträngda marknaden för kort dollarfinansiering. Riksbanken, Reserve Bank of Australia, Danmarks Nationalbank och Norges Bank ingick sådana avtal med Federal Reserve den 24 september 2008. Sedan tidigare hade Federal Reserve ingått liknande avtal med bland annat Europeiska centralbanken (ECB) och Bank of England. I princip innebar avtalet att Riksbanken hade rätt att låna 30 miljarder dollar av Federal Reserve i utbyte mot säkerhet i form av kronor.11 Swapavtalet kom sedan att förlängas först i februari 2009 och sedan i juni 2009. Som framgår av diagram 6 kom en stor del av finansieringen av dollarutlåningen från swappen med Federal Reserve, medan övrig finansiering kom från Riksbankens valutareserv.

Riksbankens dollarlån gavs mot de säkerheter som accepteras enligt RIX-regelverket. Dessa lån fördelades till bankerna genom auktioner. I auktionerna kunde Riksbankens primära penningpolitiska motparter delta, vilket var en snävare krets än i den extraordinära SEK-utlåningen. Det ansågs främst vara de primära penningpolitiska motparterna, där storbankerna ingår, som hade behov av dollar.

I auktionerna angav Riksbanken även en minimiränta. Den sattes till förväntad amerikansk penningpolitisk styrränta plus minst

11 Inledningsvis var avtalet på 10 miljarder USD, men redan den 29 september 2008 höjdes beloppet till 30 miljarder dollar.

50 räntepunkter. Förutom av principen att Riksbankens utlåning inte skulle tränga undan en normal marknadsmässig finansiering, styrdes nivån på minimiräntan också av räntan i swapavtalen med Federal Reserve. De nordiska centralbankerna hade dessutom beslutat om en harmoniserad prissättning.

Riksbanken ingick även ett swapavtal med ECB som gav Riksbanken rätten att låna upp till 10 miljarder euro i utbyte mot svenska kronor. Syftet med detta avtal var att Riksbanken skulle ha beredskap att kunna ge lån i euro om det skulle visa sig nödvändigt. Detta avtal tillkännagavs i Riksbankens årsredovisning 2008. I juni 2009 utnyttjade Riksbanken avtalet och lånade 3 miljarder euro.

Risken för en betydligt sämre utveckling i de baltiska länderna innebar att Riksbanken ville ha beredskap för att kunna tillföra ytterligare utländsk valuta till det svenska banksystemet. Riksbanken hade genom swappar med andra centralbanker och utlåningen i dollar redan använt, eller utlovat, utländsk valuta i en omfattning som innebar att valutareserven i vissa scenarier inte skulle räcka till. Riksbanken beslöt därför den 27 maj 2009 att vända sig till Riksgälden för att utöka sin valutareserv med 100 miljarder kronor. Enligt regler i budgetlagen har Riksgälden mandat att låna för att förstärka valutareserven. Riksgälden skötte således upplåningen och lånade medlen vidare till Riksbanken.

Källa: Riksbanken

Mellan den 1 oktober 2008 och den 20 oktober 2009 höll Riksbanken sammanlagt 17 auktioner av amerikanska dollar. Totalt erbjöds de svenska bankerna 149 miljarder dollar och det totala beloppet som lånades ut var 100,3 miljarder dollar. Under våren 2009 nådde det utestående beloppet av dollarutlåning sin högsta nivå på 30 miljarder dollar (se diagram 6). Efter sommaren 2009 minskade efterfrågan i auktionerna och en successiv avveckling inleddes.

Effekter av Riksbankens och andra centralbankers åtgärder

Riksbanken tillgodosåg genom sin dollarfacilitet den likviditetsbrist i dollar som hade uppstått för de svenska bankerna. Utlåningen av både inhemsk valuta och dollar i många europeiska länder var en bidragande faktor till att lugna bankerna och förtroendet mellan bankerna kunde så småningom återupprättas. Därmed blev bankerna mer villiga att låna ut pengar till varandra och löptiderna på utlåningen förlängdes. Det bidrog till att interbankräntorna åter sjönk. Riksbankens och andra centralbankers utlåning av dollar bidrog även till att efterfrågan på att erhålla dollar via valutaswappar sjönk, vilket ledde till att valutaswapmarknadens funktionssätt förbättrades.

Även Riksbankens utlåning i dollar bidrog alltså till att upprätthålla finanssystemets funktionsförmåga.

5.2.4. Åtgärder för att hindra spridning av krisen från länder i Sveriges närområde

Kommitténs bedömning: Swappavtalen med centralbankerna i

Island, Lettland och Estland minskade risken för störningar i de finansiella systemen i dessa länder och indirekt också i Sverige.

Sverige är en liten öppen ekonomi med stora gränsöverskridande banker. Det gör att den finansiella stabiliteten i Sverige påverkas av vad som händer i omvärlden i allmänhet och i vårt närområde i synnerhet. De svenska bankerna har omfattande verksamhet i Norden och i de baltiska länderna och banker från vårt närområde har också verksamhet i Sverige.

Island och de baltiska länderna, främst Lettland, drabbades av allvarliga problem under finanskrisen. Särskilt kriserna i de baltiska länderna utgjorde ett potentiellt hot mot den finansiella stabiliteten i Sverige. Ett viktigt led i Riksbankens krishantering var därför att bistå dessa länder i deras egen krishantering för att därigenom förhindra en spridning av problemen till Sverige. I detta syfte ingick Riksbanken swapavtal med centralbankerna på Island, i Lettland och i Estland.

Island

I takt med att problemen i den isländska banksektorn tilltog under början av 2008 kontaktades Riksbanken informellt om att ingå ett swapavtal för att tillhandahålla euro till Sedlabanki, den isländska centralbanken. Den 15 maj 2008 beslutade Riksbanken att ingå ett sådant avtal. Samtidigt ingick Sedlabanki motsvarande avtal med Danmarks Nationalbank och Norges Bank. Avtalet med Sedlabanki innebar att Sedlabanki hade rätt att låna 500 miljoner euro i utbyte mot isländska kronor. Avtalet utnyttjades först sedan Island ansökt om stöd från IMF under hösten 2008. Avtalet löpte ut den 31 december 2009.

De baltiska länderna

Två av de svenska storbankerna hade en omfattande verksamhet i de baltiska länderna när finanskrisen inleddes. Utlåning till ett värde av cirka 440 miljarder kronor härstammade från de tre baltiska länderna – Estland, Lettland och Litauen. De svenska bankernas marknadsandelar uppgick under det andra kvartalet 2009 till 82 procent i Estland, 55 procent i Lettland och 63 procent i Litauen. De baltiska ekonomierna hade före krisen 2008 genomgått en längre period av kraftig expansion och utvecklingen var inte långsiktigt hållbar. När så krisen slog till vidtog Riksbanken åtgärder för att begränsa spridningen av problemen i de baltiska länderna till det svenska finansiella systemet.

Swapavtal med Latvijas Banka

Under hösten 2008 inledde den lettiska regeringen samtal med IMF och EU-kommissionen om ett finansieringsprogram som skulle göra det möjligt för landet att behålla sin fasta växelkurs gentemot euron. Det fanns dock ett behov av överbryggningsfinansiering till dess IMF/EU-programmet var på plats. Mot den bakgrunden ingick Riksbanken ett swapavtal med Latvijas Banka – den lettiska centralbanken – den 16 december 2008. Motivet var att en finansiell kris i Lettland skulle riskera att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grannländer. Swapavtalen gav Latvijas Banka rätt att låna euro mot lettiska lats om och när behov uppstod. Inledningsvis uppgick swapavtalet till 375 miljoner euro. Samtidigt slöt Latvijas Banka avtal om 125 miljoner euro med den danska centralbanken, vilket gav tillgång till totalt 500 miljoner euro. Avtalet löpte inledningsvis på tre månader men förlängdes två gånger (april och september 2009) och löpte ut den 22 mars 2010. Då den danska centralbanken valde att inte förlänga, höjdes beloppet i det svenska avtalet till 500 miljoner euro i mars 2009.

Swapavtal med Eesti Pank

Den 27 februari 2009 ingick Riksbanken ett swapavtal med Eesti Pank – den estniska centralbanken – i förebyggande syfte för att trygga den finansiella stabiliteten och för att värna förtroendet på de finansiella marknaderna.

Avtalet innebar att Eesti Pank hade rätt att låna upp till 10 miljarder svenska kronor mot estniska kroon. Estland hade vid tiden en växelkursregim – en s.k. sedelfond – som begränsade Eesti Panks möjligheter att skapa pengar på det sätt som centralbanker med rörlig växelkurs kan göra. Sedelfonden (currency board mechanism) gick ut på att penningmängden i samhället måste motsvaras av utländsk valuta i sedelfonden. Genom swapavtalet med Riksbanken utökades möjligheterna för Eesti Pank att tillhandahålla likviditet under det fasta växelkurssystemet. Faciliteten behövde dock aldrig utnyttjas.

Kommitténs bedömning

Kommittén bedömer att swapavtalen bidrog till att stabilisera läget och mildra stabilitetsriskerna såväl i de berörda länderna som i Sverige.

5.2.5. Särskilt likviditetsstöd

Kommitténs bedömning: Nödkrediterna till Kaupthings svenska

dotterbolag och Carnegie var nödvändiga åtgärder i den labila situation som rådde.

Hösten 2008 gav Riksbanken särskilt likviditetsstöd till två banker: Kaupthing Bank Sverige AB och Carnegie Investment Bank.

Kaupthing Bank Sverige AB

Den isländska banksektorn var redan tidigt under krisen utsatt för stora påfrestningar. Under hösten 2008 förvärrades förhållandena i den isländska banksektorn påtagligt och i oktober 2008 blev det svårt även för isländska Kaupthings svenska dotterbolag, Kaupthing Bank Sverige AB (KBS), att finansiera sina betalningsåtaganden. Den 8 oktober 2008 beslutade Riksbanken därför att lämna särskilt likviditetsstöd med en kredit på upp till fem miljarder kronor till KBS. Lånet gavs tills vidare och mot säkerhet. Enligt överenskommelsen fick lånet användas till att betala både insättare som hade konto i Kaupthings filial i Sverige (Kaupthing Edge) och insättare och andra fordringsägare i KBS. I samband med att krediten gavs gjorde såväl Riksbanken som Finansinspektionen bedömningen att KBS var solid. Den isländska centralbanken hade också dagen innan gett en likviditetsstödjande kredit om 500 miljoner euro till den isländska moderbanken.

Riksbanken bedömde även att KBS, trots att det var en liten bank på den svenska marknaden, var systemviktig i den exceptionella marknadssituation som då rådde. I pressmeddelandet motiverade Riksbanken beslutet på följande sätt: ”I den uppkomna situationen finns en överhängande risk att banken kan drabbas av likviditetsproblem. För att värna den svenska finansiella stabiliteten och säkerställa de finansiella marknadernas funktionssätt har Riksbanken

därför fattat beslut om att ge Kaupthing Bank Sverige AB likviditetsstöd. Riksbanken är beredd att tillföra den likviditet som behövs.”

Den 27 mars 2009 köpte Ålandsbanken KBS. Därmed fick också Riksbanken tillbaka hela det utbetalade likviditetsstödet till banken.

Carnegie Investment Bank

I slutet av oktober fick Carnegie Investment Bank AB (Carnegie) likviditetsproblem som gjorde att de tvingades att ansöka om särskilt likviditetsstöd från Riksbanken. Verksamheten i Carnegie bestod främst av aktiemäkleri, aktieanalys, aktiehandel, tillgångsförvaltning och rådgivning vid företagsförvärv. Carnegie var en stor aktör på värdepappersmarknaderna i Norden. Orsaken till Carnegies likviditetsproblem var bland annat att kraven på säkerheter ökade i spåren av den finansiella krisen. Som beskrivs närmare i avsnitt 5.4.3 var banken av andra skäl även föremål för utredning av Finansinspektionen.

Både Riksbanken och Finansinspektionen bedömde att Carnegie var solid, men att den pågående finansiella krisen hade skapat problem med bankens likviditet. Liksom i fallet med Kaupthings svenska dotterbolag, bedömde Riksbanken att Carnegie var systemviktig mot bakgrund av den stora marknadsoro som rådde vid tillfället, och att likviditetsstöd var påkallat för att minska risken för allvarliga systemstörningar.

Den 27 oktober 2008 beslutade Riksbanken att lämna särskilt likviditetsstöd på en miljard kronor till Carnegie. Dagen därpå utökades låneramen till att maximalt uppgå till fem miljarder kronor. Detta skedde i förebyggande syfte för att underlätta för Carnegie att frigöra egen likviditet om behov skulle uppstå. Totalt utnyttjades 2,4 miljarder kronor av denna kreditram. Lånet lämnades mot säkerhet och gavs tills vidare.

Knappt två veckor senare drog Finansinspektionen in Carnegies banktillstånd, varefter Riksgälden tog över Riksbankens kredit till bolaget. Detta diskuteras närmare i avsnitt 5.4.3.

Kommitténs bedömning

Det är mycket svårt att bedöma vad de systemmässiga effekterna hade blivit om Riksbanken avstått från att ge de nämnda bankerna nödkredit. Kommittén anser dock att Riksbanken gjorde rätt bedömning och att Riksbankens åtgärder var nödvändiga i den osäkra situation som rådde.

5.3. Åtgärderna – Riksgälden

Kommitténs bedömning: Riksgäldens omvända repor bidrog

till att det finansiella systemets funktioner kunde upprätthållas under krisens inledande fas.

Vid sidan av Riksbankens insatser för att upprätthålla likviditet och stabilitet på den svenska finansmarknaden, agerade även Riksgälden inom ramen för sitt uppdrag och sina uppgifter för att bemästra problemen på marknaderna.

I den oroliga situation som uppstod efter Lehmans fall flydde investerare värdepapper som uppfattades som riskfyllda till förmån för säkra och likvida papper. Detta gjorde att investerare drog sig ur marknaden för svenska bostadsobligationer. Samtidigt var efterfrågan på statsskuldväxlar så pass stor att Riksgälden hade svårt att hantera den inom sitt vanliga system av marknadsvårdande repor.

Problemet blev akut den 18 september 2008. Riksgälden gick då ut med ett pressmeddelande att de tillfälligt upphörde med sitt marknadsåtagande i statsskuldväxlar. Efter samråd med Riksbanken beslutade Riksgälden senare samma dag att göra omfattande extra emissioner av statsskuldväxlar enligt ett angivet auktionsschema. Pengarna som Riksgälden fick in från de extra emissionerna lånades ut via så kallade omvända repor i säkerställda bostadsobligationer med samma löptid som statsskuldväxlarna.

Genom Riksgäldens åtgärder mildrades oron att belåningsbara värdepapper inte skulle finnas att tillgå, samtidigt som bankernas och bostadsinstitutens finansiering underlättades. I krisens inledande skede, innan Riksbankens åtgärder kommit igång, spelade därför Riksgäldens extraemissioner en viktig roll och bidrog till att det finansiella systemets funktioner kunde upprätthållas.

5.4. Åtgärderna – regeringen

5.4.1. Stabilitetsplanen och stödlagen

Den svenska regeringens åtgärdspaket för att hantera krisen var den s.k. stabilitetsplanen, juridiskt underbyggd genom stödlagen (se ruta).12 Stabilitetsplanen lades fram den 20 oktober 2008, och stödlagen, som snabbt arbetats fram av regeringen, antogs av riksdagen en dryg vecka senare, den 29 oktober 2008. Detta var alltså drygt en månad efter att det akuta krisskedet inletts med Lehmankollapsen. Därmed också sagt att arbetet med att ta fram ett brett ramverk och ett antal åtgärder inom ramen för detta gick mycket snabbt, något som var viktigt inte minst ur förtroendesynpunkt.

Regeringen sammanfattade syftet med stödlagen på följande sätt:

… möjliggör för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (stödmyndigheten) när situationen så kräver att med kort varsel lämna stöd i olika former till kreditinstitut. Stöd får lämnas till kreditinstitut med säte i Sverige och endast i syfte att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i landet. Bemyndigandet att besluta om stödåtgärder är inte beloppsbegränsat.13

I propositionens sammanfattande avsnitt anges också några av de viktigare principerna bakom programmets utformning:

Stöd ska ges i den form som är mest ändamålsenlig, t.ex. i form av garantier eller kapitaltillskott. Grundprincipen är att garantier som regeringen utfärdar i syfte att underlätta institutens finansiering riktar sig till flera institut medan kapitaltillskott riktas mot enskilda. Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att säkerställa att en sund incitamentsstruktur upprätthålls i vilken kreditinstitutets eget ansvar bevaras, att statens långsiktiga kostnader för stödet minimeras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten som regel får ersättning eller annan kompensation för sitt risktagande. Villkoren för stödet ska på ansökan av stödmyndigheten kunna prövas av en för ändamålet särskilt inrättad prövningsnämnd, Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut.

Utöver bemyndigandet för finansiella stödinsatser inom ramen för stödlagen, bestod stabilitetsplanen av fyra komponenter. I propositionen sägs:

12Prop. 2008/09:61, SFS 2008:814. 13Prop. 2008/09:61, s. 1.

1. Kreditinstitutens kortsiktiga likviditetssituation hanteras genom de åtgärder Riksbanken och Riksgälden vidtagit. I denna proposition föreslår regeringen dessutom att Riksgälden får ytterligare mandat att göra marknadsvårdande operationer.

2. Ett garantiprogram för att stödja bankernas medelfristiga finansiering upprättas.

3. En stabilitetsfond upprättas med hjälp av avgifter från instituten för att hantera eventuella framtida solvensproblem i ett svenskt institut utan att belasta skattebetalarna.

4. Regeringen avser också att ge Finansinspektionen i uppdrag att se till att de åtgärder som vidtas för att stötta banker och andra kreditinstitut också kommer hushåll och företag till del.

Kort om stödlagen

Lag (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) ger staten en möjlighet, men inte en skyldighet, att ge stöd till kreditinstitut, dvs. banker och kreditmarknadsföretag, samt sådana svenska företag som har inrättats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion. En förutsättning för att ett sådant företag ska kunna få stöd är att det behövs för att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige. Stöd kan lämnas i form av i första hand kapitaltillskott och garantier. De statliga garantierna kan avse antingen ett enskilt institut eller vara generella. Stöd får bara lämnas för:

1. fortsatt verksamhet i kreditinstitut som är livskraftiga,

2. rekonstruktion eller avveckling i ordnade former av kreditinstitut som inte kan förväntas uppnå lönsamhet på sikt, eller

3. i andra fall än de som avses i punkterna 1 och 2 om det finns synnerliga skäl.

Stöd ska i regel föregås av ett avtal med stödmottagaren eller dess ägare. Avtalet ska ange de närmare villkoren för stödet, t.ex. ränta och avgifter eller vilka åtgärder som kreditinstitutet åtar sig att vidta. Om det krävs med hänsyn till ett kreditinstituts ekonomiska förhållanden får stödmyndigheten, för att underlätta ett avtal, ansöka om att Prövningsnämnden prövar ett förslag till avtal om statligt stöd till kreditinstitutet och villkoren för att institutet ska få ett sådant stöd. Pröv-

ningsnämnden ska pröva om de föreslagna villkoren mot bakgrund av det stöd som erbjudits, är oskäliga mot stödmyndighetens motpart. Om Prövningsnämnden godkänner ett avtalsförslag är utgångspunkten att kreditinstitutet ska acceptera det och ta emot stödet.

Staten ges rätt att lösa in aktierna i ett kreditinstitut som är aktiebolag, om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och om

1. bolaget eller aktieägaren inte har antagit ett avtalsförslag vars villkor Prövningsnämnden funnit inte vara oskäliga,

2. bolaget eller aktieägaren inte har fullgjort en förpliktelse som följer av ett avtal om stöd enligt stödlagen och som är av väsentlig betydelse, eller

3. bolagets kapitalbas inte uppgår till en fjärdedel av kapitalbaskravet, beräknad enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar.

Om staten och kreditinstitutet är överens om att staten har rätt att tvångsinlösa aktierna och om priset för aktierna, löser staten in aktierna. Om det råder oenighet i någon av dessa frågor ska stödmyndigheten ansöka hos Prövningsnämnden för att få en tvist om rätt till inlösen eller inlösenbeloppets storlek fastställd.

Tyngdpunkten i regeringens åtgärder kan sägas ha legat i att säkerställa banksystemets förmåga att tillhandahålla finansiering till företag och hushåll. För att detta ska fungera krävs att bankerna har balansräkningar som kan möjliggöra detta. Det förutsätter att skuldsidans bägge ben – det lånade kapitalet och det egna kapitalet – har tillräcklig omfattning och kvalitet.

När det gällde det lånade kapitalet höjdes, som en av de första åtgärderna, beloppsnivån för insättningsgarantin.14 Därtill åtog sig staten att på vissa villkor ställa garantier för solida bankers värdepappersupplåning.15 För egenkapitalförsörjningen skulle staten kunna medverka till kapitaltillskott, dvs. att staten, vid behov och under vissa premisser, kunde tillföra riskkapital till solida banker.16Därutöver skapades möjligheter till akuta stödinsatser om behov skulle uppstå.

14 Som nämnts hade insättningsgarantin också, och mest tydligt, uppgiften att skydda insättarnas tillgångar och därmed minska risken för uttagsanstormningar. 15 Förordning om statliga garantier till banker m.fl. (2008:819). 16 Förordning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (2009:46).

Vidare var upplägget att instituten själva, genom garantiavgifter och genom avgifter till den stabilitetsfond som senare upprättades, skulle finansiera stödet, samtidigt som avgifterna också skulle ses som ett sätt att låta bankerna själva stå för kostnaderna för banksystemets stabilitetsproblem. Utformningen av de finansiella stödåtgärderna avsågs också påverka incitamentsbilden beträffande bonus och andra rörliga ersättningar till beslutsfattare i bankerna; för att få delta i garantiprogrammet ställdes bestämda och restriktiva krav angående detta.

5.4.2. Riksgälden blir stödmyndighet

Under 1990-talskrisen bildades en särskild myndighet för att hantera det finansiella stödet till bankerna – Bankstödsnämnden. Denna gång anförtroddes denna uppgift till Riksgälden.

Erfarenheterna från den svenska bankkrisen på 1990-talet visade, enligt regeringen, att hanteringen bör skötas av en särskild myndighet och inte av regeringen.17 Att inrätta en ny myndighet av Bankstödsnämndens typ bedömdes dock inte lämpligt i den nya situationen. Regeringen menade att situationen under 1990talskrisen var annorlunda med tydliga solvensproblem i flera banker och där flera stödåtgärder redan hade riktats mot enskilda banker innan den särskilda myndigheten bildades. I stället borde uppgifterna nu läggas på en befintlig myndighet. Finansinspektionen och Riksbanken hade kunnat vara två möjliga alternativ men var enligt regeringen mindre lämpliga, eftersom de myndigheterna hade tydliga mandat inom tillsyn respektive penningpolitik. Att få ansvaret också för stödåtgärder skulle, menade regeringen, kunna innebära målkonflikter. I stället sågs Riksgälden som ett bättre alternativ, bl.a. till följd av sin erfarenhet och kunskap på garantiområdet, god kännedom om det finansiella systemet, och genom ansvaret för insättningsgarantin.18 Mot den bakgrunden utsåg regeringen Riksgälden till stödmyndighet.

Kommittén kommer som sagt att utveckla sin syn på vilken myndighet som bör vara stödmyndighet inom ett nytt ramverk för krishantering i nästa betänkande.

17Prop. 2008/09:61, s. 34–35. 18 Någon diskussion om de målkonflikter som skulle kunna uppstå för Riksgälden i en roll som stödmyndighet fördes dock inte i det sammanhanget.

5.4.3. Stödlagen tillämpad: Carnegie

Kommitténs bedömning: Riksgäldens övertagande av Riks-

bankens stödlån möjliggjorde en ordnad hantering av Carnegie i ett läge där banken bedömdes vara systemviktig. Fallet Carnegie kan dock inte tas till intäkt för att stödlagens befogenheter är tillräckliga för en effektiv krishantering, eftersom kontroll över banken togs genom att överta pant.

Hanteringen av problemen i Carnegie Investment Bank (Carnegie) hösten 2008 är det enda fall där stödlagen tillämpats för att ge riktat stöd till ett enskilt finansiellt företag. Trots det kan fallet inte ses som en ren tillämpning av stödlagen. Staten övertog ägandet till banken med stöd av ett vanligt pantsättningsavtal som Riksbanken hade ingått i samband med sitt likviditetsstöd (se avsnitt 5.2.5), inte de särskilda befogenheter till inlösen av aktier som stödlagen ger i vissa fall.

Bakgrund till regeringens ingripande

Finansinspektionen hade under 2008 uppdagat att Carnegie hade allvarliga brister när det gällde riskhantering och styrning. Inte minst med tanke på att Finansinspektionen bara ett år tidigare hade beslutat att ge Carnegie en varning och maximal sanktionsavgift kunde det inte uteslutas att Finansinspektionen denna gång skulle besluta att återkalla bankens tillstånd att bedriva bankrörelse. I så fall skulle banken enligt lag omedelbart sättas i likvidation.

Det framkom vidare att Riksbanken avsåg att kräva tillbaka sitt likviditetsstöd om Carnegie förlorade tillståndet. I ett sådant läge skulle Carnegie omedelbart tvingas i konkurs. I och med att Carnegie av de ansvariga myndigheterna (inklusive Finansdepartementet) bedömdes vara systemviktigt var en oordnad betalningsinställelse oacceptabel utifrån målet att värna finansiell stabilitet. Ytterligare åtgärder måste därför förberedas för att hantera det läge som skulle uppstå om Finansinspektionen skulle besluta att återkalla tillståndet.

Mot bakgrund av den bankstödslagstiftning som nyligen hade införts, och som gav Riksgälden rollen som stödmyndighet, ansågs det lämpligt att myndigheten skulle vara redo att ansvara för stödet

till Carnegie om banken förlorade sitt tillstånd och i samband med det nödlånet från Riksbanken.

Riksgälden förhandlade därför fram ett avtal om stöd i form av lån till Carnegie. Avtalet innebar att Riksgälden skulle överta Riksbankens lån, om banken blev av med tillståndet. Enligt avtalet skulle Riksgälden även överta de säkerheter för lånet som Carnegies moderbolag, det börsnoterade företaget D. Carnegie & Co., hade lämnat till Riksbanken. De bestod av aktierna i banken Carnegie samt aktierna i ett annat dotterbolag till D. Carnegie, försäkringsmäklarföretaget Max Matthiessen. Under förhandlingarna med Carnegie och dess ägare gjorde Riksgälden klart att myndigheten avsåg att säga upp lånet och överta panterna om bankens tillstånd skulle dras in. En bestämmelse som gav Riksgälden rätt att göra detta fanns också med i avtalet. Riksgälden hade även informerat Finansinspektionen om avtalet och att myndigheten avsåg att överta ägandet till banken om tillståndet drogs in.

Riksgälden övervägde, efter samråd med övriga berörda myndigheter, att i stället låta likvidationen ha sin gång och hantera riskerna för spridningseffekter till det övriga finansiella systemet genom att utfärda en garanti för samtliga fordringsägare i Carnegie (utom aktieägarna). Bedömningen var dock att likvidation hade inneburit större värdeförstöring och därmed högre kostnader för staten. I och med att stödlagen anger att stöd ska ges till lägsta möjliga kostnad avvisades därför detta alternativ.

Förhandlingarna om stödavtalets innehåll slutfördes. Riksgälden vände sig till regeringen och bad om mandat att ge ett stödlån enligt villkoren i avtalet, om Finansinspektionen skulle besluta att återkalla bankens tillstånd.

Parallellt med dessa förhandlingar pågick försök från D. Carnegies sida att finna nya ägare till banken för att på så sätt övertyga Finansinspektionen om att det inte var motiverat att återkalla tillståndet.

Tillståndet dras in – Riksgälden blir ägare

Detta var läget när Finansinspektionens styrelse samlades på förmiddagen den 10 november för att behandla sanktionsärendet mot Carnegie. Styrelsen beslutade att återkalla tillståndet. Beslutet meddelades D. Carnegie och Riksgälden kl. 14.30. Omedelbart

därefter fullföljdes stödavtalet mellan Carnegie och Riksgälden genom att avtalets signatursidor utväxlades.

Finansinspektionens beslut offentliggjordes kl. 15.00. Riksgälden löste då Carnegies lån i Riksbanken och övertog panterna. I samma stund meddelade Riksgälden Finansinspektionen att myndigheten nu var ägare till Carnegie. Finansinspektionen beslutade därefter att omvandla beslutet att återkalla tillståndet till en varning med hänvisning till att staten (via Riksgälden) var en tillförlitlig ägare som kunde förväntas rätta till de brister i banken som lett fram till att den förlorat tillståndet.

Riksgälden inledde omedelbart en process som syftade till att sälja aktierna i Carnegie och Max Matthiessen till privata intressenter för att på så sätt återvinna det stödlån som getts till banken. Försäljningsprocessen avslutades i februari 2009 genom att Riksgälden sålde både Carnegie och Max Matthiessen till Altor Fund III och Bure Equity AB.

Övertagandet ledde till en komplicerad rättstvist mellan Riksgälden och D. Carnegie & Co., de tidigare ägarna. Tvisten avsåg bland annat den värdering av panterna som Riksgälden lät göra i enlighet med stödavtalet. Den avgjordes av Prövningsnämnden, ett särskilt organ för prövning av tvister inom ramen för stödlagen, som fann att värderingen i huvudsak var rättvisande. Slutresultatet blev därmed att aktieägarna i D. Carnegie inte fick någon ersättning.

5.4.4. Ändringar i insättningsgarantin

Kommitténs bedömning: Det är sannolikt att förstärkningarna

av insättarskyddet bidrog till att upprätthålla förtroendet för den svenska finansiella sektorn och att detta starkare skydd skulle kunna ha blivit en avgörande faktor om problemen för de svenska bankerna blivit allvarligare. Denna utvidgning gör det dock än mer angeläget med en insättningsgarantiavgift som speglar risken i det garanterade institutets verksamhet.

Syftet med insättningsgarantin är att stärka skyddet för allmänhetens insättningar och bidra till stabilitet i det finansiella systemet, det senare genom att minska risken för att banker drabbas av s.k. uttagsanstormning eller bankpanik. Här finns alltså både ett stabilitetsmotiv och ett konsumentskyddsmotiv. Den

svenska insättningsgarantin infördes 1996 och baseras på ett EGdirektiv.

Osäkerheten om bankernas finansiella situation hösten 2008 medförde att många banker fick problem att finansiera sig på marknaden. I vissa länder började insättare oroa sig för att de inte skulle få tillbaka alla sina insatta medel. Flera europeiska länder höjde gränserna för ersättningarna enligt insättningsgarantin, t.ex. Irland, Storbritannien och Danmark.

I Sverige mötte regeringen och riksdagen oron bland annat genom att skyndsamt göra flera ändringar i insättningsgarantisystemet. För det första höjdes det försäkrade beloppet från 250 000 till 500 000 per insättare och bank.19 För det andra vidgades garantin till att omfatta alla typer av konton, oavsett om sparandet är bundet för viss tid eller fritt att ta ut omedelbart.

Vidare beslutades en särskild lag som innebar att svenska staten kunde betala ersättning även för insättningar i utländska filialer som tog emot inlåning på den svenska marknaden; om hemlandets insättarskydd inte kunde leverera, skulle svenska staten träda in och leverera det som hemlandssystemet normalt skulle ha gjort.

Insättningsgarantins omfattning har genom riksdagens olika beslut ökat stegvis från 639 miljarder kronor vid utgången av 2007 till 1 226 miljarder kronor per den sista december 2011.20 Såtillvida har statens explicita åtagande nästan fördubblats i nominella termer. Som beskrivs i bilaga 5, har statens risk i det svenska insättningsgarantisystemet även ökat av andra skäl.

Insättningsgarantin finansieras genom att de berörda företagen betalar en årlig avgift på i genomsnitt 0,1 procent av det garanterade beloppet i avgift. Avgiften för den bank eller kreditmarknadsföretag som tar emot inlåning beror på hur den egna kapitaltäckningen förhåller sig till kapitaltäckningen i andra berörda företag. Avgiften kan på så sätt variera mellan 0,06 procent och 0,14 procent av de garanterade insättningarna.

Insättningsgarantins syfte i ett stabilitetsperspektiv är att eliminera eller åtminstone reducera den typ av likviditetsrisk som varit banksystemets ständiga följeslagare alltsedan dess uppkomst – risken att insättarna förlorar förtroendet, tar ut sina pengar och att

19 Den 31 december 2010 höjdes beloppet ytterligare, till 100 000 euro, i enlighet med ett EU-direktiv. 20 Insättningsgarantins omfattning mäts endast en gång om året, per den 31 december. Syftet är då att bestämma det totala avgiftsut