Beslut vid regeringssammanträde den 15 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utvärdera de åtgärder som den senaste tioårsperioden har gjorts på brottsofferområdet.

Utredaren skall

• med utgångspunkt i den översikt som görs i direktiven ge en bred redogörelse för de åtgärder som de senaste tio åren har vidtagits på brottsofferområdet,
• analysera de samlade effekterna av dessa,
• analysera tillämpningen av regelsystemet på myndighetsnivå, - överväga behovet av förändringar i gällande lagstiftning och förändringar i övrigt när det gäller åtgärder för brottsoffer.

Utredaren skall redovisa de förslag till förändringar av lagstiftningen och de andra åtgärder som kan vara befogade.

Bakgrund

Brott medför ingripande verkningar av olika slag för den som drabbas. Ofta innebär ett brott en omskakande personlig upplevelse och kan vålla både fysiska och psykiska skador samt orsaka förluster både av ekonomisk art och av annat slag. För ett brottsoffer är det också ofta påfrestande att medverka i det rättsliga förfarandet hos polis, åklagare och domstol.

Betydelsefulla åtgärder för att bättre tillgodose brottsoffrens intressen började på allvar vidtas vid mitten av 1980-talet. Den 11 juli 1985 uppdrog regeringen åt Brottsförebyggande rådet (BRÅ) att kartlägga i vilka hänseenden det fanns särskilda behov av stöd och hjälp från samhällets sida åt dem som drabbas av brott och i vilka former dessa behov lämpligen kunde tänkas tillgodoses. BRÅ redovisade uppdraget till regeringen den 30 januari 1986 och överlämnade då promemorian Stöd och hjälp åt brottsoffer - En probleminventering (Kansli PM 1986:1). Rikspolisstyrelsen redovisade därefter ett regeringsuppdrag (Rapport 1986:18) som gick ut på att Rikspolisstyrelsen i samråd med Riksåklagaren och Domstolsverket närmare skulle överväga förslagen i BRÅ-promemorian om bättre information till brottsoffer. I mars 1988 redovisade BRÅ i utredningsrapporten Brottsoffer (BRÅ UTREDNING 1988:1) ett regeringsuppdrag att genomföra en fördjupad undersökning av vissa avsnitt i promemorian med probleminventering rörande bl.a. brottsoffer- jourer, sammanträffanden mellan offer och gärningsman samt ökat personligt skydd.

I budgetpropositionen 1987 (prop. 1987/88:100 bil. 4 s. 34 f.) presenterades ett särskilt program (det s.k. brottsofferprogrammet) för att stärka brottsoffrens ställning. Brottsofferprogrammet omfattade bl.a. frågor om brottsskadelagstiftningen, brottsofferjourer, polisens arbete, målsägandebiträde, besöksförbud och skadestånd. Arbetet med brottsofferprogrammet samt andra vidtagna och planerade åtgärder rörande stöd och hjälp till brottsoffren har därefter årligen redovisats i de följande budgetpropositionerna.

I ett betydande antal promemorior och rapporter m.m. har sedan mitten av 1980-talet redovisats översyner m.m. i olika frågor som rör brottsoffer. Förslag till följd av översynerna har lett till lagstiftning eller bereds vidare i olika sammanhang. Här kan nämnas t.ex. Rättshjälpskommitténs slutbetänkande Målsägandebiträde (SOU 1986:49) och Våldskommissionens slutbetänkande Våld och brottsoffer (SOU 1990:92) samt departementspromemoriorna Översyn av brottsskadelagen (Ds Ju 1987:1), Besöksförbud (Ds Ju 1987:13), Några brottsofferfrågor - utvidgad rätt till målsägandebiträde och förbättrat rättsligt bistånd till brottsoffer utomlands (Ds 1992:24) och Brottsoffren i blickpunkten - åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning (Ds 1993:29).

I januari 1995 presenterades departementspromemorian Vittnen och målsägande i domstol (Ds 1995:1). I promemorian diskuteras olika sätt att förbättra förhållandena för vittnen och målsägande i domstol. bl.a. föreslås en straffskärpning för brottet övergrepp i rättssak och en möjlighet att förordna s.k. vittnesbiträden. Promemorian har remissbehandlats.

Kommittén om ideell skada lade i september 1992 fram delbetänkandet Ersättning för kränkning genom brott (SOU 1992:84). Där föreslås nya regler om ersättning för lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten eller annat integritetskränkande brott. Betänkandet har remissbehandlats och övervägs inom Justitiedepartementet. Kommittén överlämnade i april 1995 sitt slutbetänkande Ersättning för ideell skada vid personskada (SOU 1995:33) till justitieministern. I betänkandet föreslås bl.a. höjda skadestånd för ideell skada vid allvarliga personskador och ökade möjligheter till skadestånd för psykiska besvär som vid ett dödsfall har tillfogats närstående till den avlidne. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Riksdagen har i olika sammanhang gett regeringen i uppdrag att se över lagstiftningen i olika avseenden. Så har skett t.ex. beträffande rätten till målsägandebiträde (bet. 1989/90:JuU5) och rättshjälp till offer för brott utomlands (bet. 1990/9l:JuU27). Ett utskottsinitiativ hösten 1989 (bet. 1989/90:JuU5) ledde till att riksdagen beslutade om ändringar i lagen (1988:688) om besöksförbud. Här kan tilläggas att BRÅ nyligen har överlämnat en studie av tillämpningen av lagen till regeringen.

I sammanhanget bör även nämnas ett par pågående utredningar som har anknytning till brottsofferfrågorna. Trygghetsutredningen (dir. 1993:37) har i uppdrag att se över rollfördelningen mellan polisen, kommunerna och de enskilda när det gäller att skapa trygghet mot brott, särskilt vardagsbrottslighet och ordningsstörningar. Kommittén lämnade i augusti 1994 delbetänkandet Trygghet mot brott i lokalsamhället - Kartläggning, principiella synpunkter och förslag (SOU 1994:122). I betänkandet redovisar kommittén synpunkter och förslag i frågor som väckts av bl.a. Brottsofferjourernas riksförbund (BOJ) och Riksorganisationen för Kvinnojourer i Sverige (ROKS) rörande bl.a. vittnen och målsägande i domstol resp. polisåtgärder mot familjevåld. Kommittén väntas lämna sitt slutbetänkande under innevarande år.

Den 1 juli 1993 tillsatte regeringen en särskild kommission (dir. 1993:88) för att utifrån ett kvinnoperspektiv göra en översyn av frågor som rör våld mot kvinnor och föreslå åtgärder för att motverka sådant våld. Kommissionen skall enligt sina direktiv bl.a. göra en utvärdering och allmän översyn av tillämpningen av de regler som rör sexualbrott, kvinnomisshandel och därmed närbesläktade brott, t.ex. olaga hot och ofredande, och överväga möjligheterna att med i huvudsak nuvarande lagstiftning komma till rätta med sådana brott. Kommissionen skall också undersöka hur långa handläggningstiderna hos de brottsutredande myndigheterna, dvs. polis- och åklagarmyndigheterna, är för de brott som innefattar övergrepp mot kvinnor samt i det sammanhanget se om rutinerna för handläggningen av sådana brott kan förbättras. Kommissionen skall bl.a. också göra en kartläggning och bedömning av de nuvarande behandlingsmetoderna för män som gjort sig skyldiga till övergrepp mot kvinnor samt undersöka om s.k. punktbevakning av de våldsverkande männen är möjlig och lämplig i kombination med andra metoder som skyddar utsatta kvinnor och lämna förslag om hur en sådan punktbevakning i så fall skulle kunna utformas.

Kommissionen avlämnade i mars 1994 delbetänkandet Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats (SOU 1994:56). Ett sådant centrum har under år 1994 inrättats i Uppsala. Kommissionens slutbetänkande väntas under sommaren 1995.

Justitieutskottet behandlade i betänkandet Anslag till Brottsoffermyndigheten, m.m. (bet. 1994/95:JuU13) ett antal motioner rörande olika former av stöd och hjälp m.m. till brottsoffer. Motionerna tar bl.a. upp frågor om betydelsen av utbildnings- och fortbildningsinsatser samt väl inarbetade rutiner vid de lokala polisdistrikten när det gäller omhändertagande av och information till brottsoffer samt frågor om behovet av information till målsägande om besöksförbud och rätten till målsägandebiträde och om rättegången m.m. Vidare förespråkas att rätten till målsägandebiträde - eller annan hjälp - utvidgas. I motionerna behandlas också frågor om livvaktsskydd, pepparspray och trygghetspaket och uppgifter i förundersökningsprotokollen om hot mot målsägande och vittnen.

Justitieutskottet uttalade (bet. s. 18 f.) följande med anledning av motionerna:

• En mängd åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning i olika avseenden har i snabb takt genomförts under senare år. Nya lagar har införts och gamla har setts över och ändrats. En betydande del av de regeländringar som genomförts rör myndigheternas handläggning av brottsofferärenden och frågor angående den information som skall lämnas samt det stöd och den hjälp som myndigheterna skall tillhandahålla människor som drabbats av brott.

Utskottet anser att lagstiftningsarbetet och de genomförda åtgärderna i övrigt och olika utvärderingar av dem nu har nått en sådan omfattning och täcker så många olika områden att det är förenat med betydande svårigheter att få en samlad överblick. Samtidigt är det av stor betydelse, inte minst med hänsyn till det rådande ekonomiska läget, att åtgärderna sätts in där de verkligen behövs och att olika åtgärder i möjligaste mån samordnas.

Det ovan anförda leder utskottet till uppfattningen att det nu är tid att med ett samlat grepp utvärdera det lagstiftningsarbete m.m. som den senaste tioårsperioden pågått på brottsofferområdet.

Utvärderingen bör innehålla en bred redogörelse för de åtgärder som vidtagits på brottsofferområdet, och den bör inriktas på frågan hur den samlade effekten av de genomförda lagändringarna och de övriga åtgärderna påverkat situationen för brottsoffren. En viktig fråga i sammanhanget är hur tillämpningen av regelsystemet är på myndighetsnivå, dvs. hur lagändringar m.m. fallit ut i praktiken.

Vid en utvärdering av det slag utskottet nu skisserar bör de förslag som nyligen presenterats och de översyner som för närvarande pågår, bl.a. Kvinnovåldskommissionens arbete, också beaktas. Utskottet vill i sammanhanget framhålla att också det brottsförebyggande arbetet har betydelse för brottsoffrens situation. Även den frågan bör, eventuellt i en särskild rapport, belysas i utredningsarbetet.

Arbetet med en utvärdering bör inledas genast. Arbetet kan beräknas bli tämligen omfattande varför det kan bli nödvändigt med en avrapportering till riksdagen, t.ex. i nästa års budgetproposition, innan en slutlig rapport och eventuella förslag läggs fram för riksdagen.

Vad utskottet här har anfört om utvärdering bör riksdagen med anledning av motionerna Ju601, Ju633, Ju713, Ju714, Ju801, Ju806, Ju807, A807 samt A820 i nu behandlade delar som sin mening ge regeringen till känna.---

Riksdagen biföll den 19 april 1995 utskottets hemställan (rskr. 1994/95:261).

Lagen (1988:609) om målsägandebiträde trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop. 1987/88:107, bet. 1987/88:JuU33, rskr. 1987/88:318). Lagen har ändrats vid två tillfällen sedan tillkomsten. Den 1 januari 1991 utvidgades rätten till målsägandebiträde till att även omfatta mål om brott enligt 3 och 4 kap.brottsbalken (BrB) på vilka fängelse kan följa och mål om rånbrott (prop. 1989/90:158, bet. 1989/90:JuU4, rskr. 1990/91:16, SFS 1990:999). Riksdagen beslutade senast i december 1993 på regeringens förslag (prop. 1993/94:26, bet. 1993/94:JuU12, rskr. 1993/94:124) om ytterligare utvidgningar av lagen om målsägandebiträde. Ändringarna trädde i kraft den 1 april 1994 (SFS 1994:59). Samtidigt förbättrades möjligheterna till rättsligt bistånd för brottsoffer utomlands.

Bakgrunden till 1988 års reform var de omfattande ändringar som år 1984 gjordes i brottsbalkens regler om sexualbrott. Samtidigt infördes en ny regel i rättegångsbalken (RB) som ger möjlighet för en målsägande som behöver personligt stöd att under rättegången åtföljas av en s.k. stödperson (numera 20 kap. 15 §). Det framhölls från flera håll i lagstiftningsärendet att det i många fall också behövs juridisk hjälp under det rättsliga förfarandet. Rättshjälpskommittén fick sedermera i uppdrag att undersöka hur det rättsliga förfarandet i mål om ansvar för sexualbrott hade fungerat i praktiken från målsägandens synpunkt. Kommitténs slutbetänkande Målsägandebiträde (SOU 1986:49) låg till grund för regeringens förslag till lag om målsägandebiträde.

Av 20 kap. 8 § fjärde stycket RB framgår att målsägande är den mot vilken ett brott har blivit begånget eller som har blivit förnärmad av brottet eller lidit skada av det. Vem som i visst fall är att anse som målsägande har betydelse i flera avseenden. Den enskilda åtalsrätten, rätten att ange vissa brott till åtal, liksom möjligheten att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet gäller i allmänhet endast för den som är att anse som målsägande i förhållande till det begångna brottet. Målsäganden är i formellt hänseende att anse som part i rättegången endast när han eller hon för talan, dvs. framställer ett yrkande om ansvar eller skadestånd.

I 1 § lagen om målsägandebiträde anges i vilka mål om brott och under vilka förutsättningar ett målsägandebiträde kan förordnas. Enligt 1 § första stycket 1 skall, i mål om brott enligt 6 kap. BrB, målsägandebiträde förordnas sedan förundersökning har inletts om det inte är uppenbart att målsäganden saknar behov av sådant biträde. Regeln innebär att domstol i mål om sexualbrott i princip skall förordna biträde för målsägande som önskar ett sådant.

Målsägandebiträde kan enligt 1 § första stycket 2 förordnas även i mål om brott enligt 3 eller 4 kap. BrB, på vilket fängelse kan följa, samt i mål om brott enligt 8 kap. 5 eller 6 § BrB eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäganden har behov av biträde.

Ändringen den 1 april 1994 innebär bl.a. att målsägandebiträde, utöver vad som dessförinnan gällde, kan förordnas i samtliga mål om brott enligt brottsbalken om fängelse kan följa på brottet och om det med hänsyn till målsägandens personliga förhållanden och andra omständigheter kan antas att målsäganden har ett särskilt starkt behov av biträde (1 § första stycket 3). Det bör krävas att brottet i det enskilda fallet har varit av kvalificerat slag och inneburit en svår kränkning av offret (prop. 1993/94:26 s. 18 och 51). Vidare bör bevisläget och det processuella läget i övrigt vara sådant att man måste räkna med att målsäganden kommer att utsättas för ingående eller pressande förhör. Ytterligare en förutsättning bör enligt uttalanden i propositionen vara att målsägandens fysiska och/eller psykiska tillstånd är sådant att han eller hon kan antas ha väsentlig nytta av ett juridiskt biträde. Detta innebär att målsägandebiträde inte skall förordnas regelmässigt utan bara när det är påkallat av sådana förhållanden i det enskilda fallet som nu angetts.

Målsägandebiträdet skall ta till vara målsägandens intressen i målet samt lämna stöd och hjälp till målsäganden (3 § första stycket). Målsägandebiträdet skall också bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk om detta inte görs av åklagaren (3 § andra stycket). Målsägandebiträdets uppgifter i sistnämnda hänseende utvidgades den 1 april 1994 (prop. 1993/94:26 s. 23 ff.).

Målsägandebiträde förordnas på begäran av målsäganden eller när det annars finns anledning till det (4 §). Till målsägandebiträde förordnas advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller annan som är lämplig för uppdraget, se 4 § lagen om målsägandebiträde och 21 § första stycket rättshjälpslagen (1972:429).

En person som behöver juridisk hjälp utöver den som polisen, åklagaren eller domstolen bistår med kan enligt bestämmelserna i rättshjälpslagen få juridisk rådgivning eller, under vissa förutsättningar, allmän rättshjälp med biträdesförordnande. För att allmän rättshjälp skall kunna beviljas måste det vara fråga om en rättslig angelägenhet. Detta krav är uppfyllt om målsäganden framställer ett eget yrkande och därmed blir part i rättegången.

En målsägande som hörs med anledning av åklagarens talan kan enligt 20 kap. 15 § RB åtföljas under rättegången av en lämplig person som personligt stöd (stödperson). Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:143, bet. 1993/94:JuU25, rskr. 1993/94:320, SFS 1994:420).

Lagen (1988:688) om besöksförbud trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop. 1987/88:137, bet. 1987/88:JuU42, rskr. 1987/88:320)). Lagen tillkom i syfte att ge bättre skydd för dem som förföljs och trakasseras och utgör ett led i strävandena att förbättra skyddet för framför allt kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp.

Besöksförbud kan utfärdas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att någon kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera en annan person. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om den mot vilken förbudet är avsett att gälla tidigare har begått brott - särskilt våldsbrott - mot den andra personen. Besöksförbud skall i första hand avse förbud att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller följa efter denne. Om ett sådant förbud inte är tillräckligt skall ett utvidgat besöksförbud kunna meddelas. Ett utvidgat besöksförbud kan innebära ett förbud att uppehålla sig i närheten av den andra personens bostad eller arbetsplats.

Besöksförbud kan meddelas för högst ett år, men kan förlängas med ett år i taget. Besöksförbud meddelas av åklagaren. Åklagarens beslut kan på begäran av den som har ålagts ett besöksförbud prövas av allmän domstol.

Straffet för överträdelse av ett besöksförbud var enligt lagens ursprungliga lydelse böter eller fängelse i högst sex månader. Straffmaximum höjdes fr.o.m. den 1 april 1990 till fängelse ett år på grundval av ett inom Justitieutskottet utarbetat lagförslag (bet. 1989/90:JuU5, rskr. 1989/90:65, SFS 1989:1075). Samtidigt lades överträdelser av besöksförbud under allmänt åtal.

BRÅ gjorde på regeringens uppdrag i slutet av år 1988 en första uppföljning av lagens tillämpning. Uppdraget redovisades den 5 juni 1989 (BRÅ-PM 1989:2). Regeringen beslutade den 11 juli 1991 att ge BRÅ i uppdrag att göra en studie av tillämpningen av besöksförbudslagen, som bl.a. skulle innehålla en utvärdering av de ändringar som trädde i kraft den 1 april 1990.

Studien redovisades den 5 maj 1995. Några mer vittgående slutsatser om besökförbudslagens effektivitet har inte kunnat dras. Det konstateras att mer ingående studier av de olika beslut som fattas behövs, liksom intervjuer med dem som skyddas av besöksförbud och dem som meddelas besöksförbud. I studien anges också bl.a. att de som ansöker om besöksförbud och de som är föremål för sådant förbud bör registreras.

Brottsskadelagen (1978:413) ger möjlighet till ersättning från det allmänna i en del fall då en skada har uppkommit till följd av brott (prop. 1977/78:126, bet. 1977/78:JuU32, rskr. 1977/78:280). Ersättning kan lämnas för personskada, och för sakskada och ren förmögenhetsskada i vissa fall, efter avräkning av skadestånd som kan ha betalats eller bör kunna bli betalat till den skadelidande på grund av skadan. Vissa andra ersättningar avräkans också. Möjligheten till brottsskadeersättning utvidgades 1988, då bl.a. en bestämmelse infördes som innebar att ersättning kan lämnas för det lidande som någon tillfogas genom brott mot den personliga friheten eller genom annat ofredande som innebär brott.

För att förbättra möjligheterna att ge stöd åt brottsoffren inrättades den 1 juli 1994 en brottsofferfond och en brottsoffermyndighet (prop. 1993/94:143, bet. 1993/94:JuU25, rskr. 1993/94:320). Bidrag från brottsofferfonden får lämnas för att stödja forskning, utbildning, information och annan utvecklingsverksamhet som gäller brottsofferfrågor och som bedrivs av ideella organisationer eller i privat eller offentlig regi. Bidrag får lämnas till löpande verksamhet bara om det finns särskilda skäl. Den grundläggande regleringen av fondens verksamhet finns i lagen (1994:419) om brottsofferfond och kompletteras av förordningen (1994:426) om brottsofferfond, senast ändrad genom SFS 1995:348.

Brottsoffermyndigheten bildades genom att Brottsskadenämnden omorganiserades och tillfördes nya uppgifter. Myndigheten har till uppgift att främja brottsoffrens rättigheter samt bevaka deras behov och intressen. Den skall särskilt pröva ärenden om statlig brottsskadeersättning och ärenden om bidrag från brottsofferfonden.

Myndigheten skall varje år före den 15 oktober lämna en berättelse till regeringen om användningen av brottsofferfondens medel (5 § förordningen om brottsofferfond).

Genom ändringar i förundersökningskungörelsen den 1 juli 1988 (SFS 1988:7) förbättrades målsägandens rätt till information i olika hänseenden. Ändringarna innebar bl.a. att målsäganden i tillämpliga fall skall informeras om möjligheterna att få målsägandebiträde. Bestämmelsen härom infördes i 13 a § förundersökningskungörelsen.

I departementspromemorian Brottsoffren i blickpunkten - åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning (Ds 1993:29) - vilken låg till grund för den ovan nämnda propositionen 1993/94:143 - framfördes en mängd förslag till åtgärder syftande till ökad information till målsägande i olika hänseenden. I promemorian lämnades bl.a. förslag till en komplettering av 13 a § förundersökningskungörelsen med en bestämmelse om att målsäganden skall underrättas också om de regler som gäller för meddelande av besöksförbud enligt lagen om besöksförbud. Vidare föreslogs att informationsmaterial skall lämnas till målsäganden också om brottsskadeersättning, stödperson, rättshjälp och stödjande organ samt att målsäganden skall tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om beslut rörande förundersökning och åtal m.m. Förslagen ledde till ändringar i förundersökningskungörelsen, vilka trädde i kraft den 1 juli 1994 (SFS 1994:429).

Enligt 13 a § förundersökningskungörelsen gäller således att målsäganden så snart som möjligt skall underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde och/eller meddelande av besöksförbud, om brottet är sådant att det kan komma i fråga att förordna målsägandebiträde eller att förordna om besöksförbud.

I brottsofferpromemorian diskuterades också frågan om personliga kontakter mellan åklagaren och målsäganden. Mot den bakgrund som redovisades i en tidigare departementspromemoria Ändrade regler om enskilt anspråk vid förundersökning och rättegång m.m. (Ds Ju 1986:10) lämnades inte något förslag till författningsändringar. I promemorian avvisades tanken på att införa en generell regel om direkt kontakt mellan målsäganden och åklagaren före huvudförhandlingen. I promemorian sägs bl.a. (s. 62 f.) att åklagarens roll på ett avgörande sätt - inte minst genom objektivitetsprincipen - skiljer sig från den som ett rättegångsombud eller en stödperson har i förhållande till målsäganden och att något krav på att åklagaren i ett enskilt fall engagerar sig genom personliga kontakter därför inte bör ställas upp. I promemorian framhölls emellertid att om målsäganden själv kontaktar åklagaren och begär ett sammanträffande, bör åklagaren naturligtvis ställa sig till förfogande, om tjänsten medger det.

I RÅ:s cirkulär (RÅC I:122) Riksåklagarens allmänna råd: Målsägande i brottmål, meddelade den 27 juni 1994, behandlas frågan om personliga kontakter mellan åklagaren och målsäganden inför huvudförhandling i målet. Där sägs bl.a. (avsnitt 42.1) att det i de flesta mål inte finns något behov för målsäganden att ta någon särskild kontakt med åklagaren inför huvudförhandling och att målsäganden torde ha fått tillräcklig kunskap om förhandlingens gång m.m., om informationen lämnats under förundersökningen, men att åklagaren vanligen bör gå med på ett sammanträffande om målsäganden begär detta under förutsättning att tjänsten medger det och att ett sammanträffande inte framstår som meningslöst.

I cirkuläret sägs vidare att svårigheterna för målsäganden att förstå och acceptera det rättsliga förfarandet kan vara avsevärda när det gäller t.ex. sexualbrott eller grova våldsbrott där utredningen av ansvars- och skadeståndsfrågorna medför att målsäganden under huvudförhandlingen utsätts för press. I sådana mål är det ibland av värde såväl för målsäganden som för genomförande av förhandlingen att åklagaren före huvudförhandlingen sammanträffat med målsäganden. För åklagarens talan kan det också vara av värde att målsäganden förbereds på de påfrestningar som en huvudförhandling kan innebära. Vid ett sådant sammanträffande, vid vilket målsägandebiträde eller stödperson lämpligen kan vara närvarande, kan åklagaren beskriva den kommande förhandlingen på ett sådant sätt att målsäganden blir klar över vilka för denne känsliga förhållanden som kan komma att tas upp och vilken typ av frågor som kan komma att ställas av parter och domstol. Genom en sådan information kan man undvika att målsäganden onödigtvis skräms eller skadas vid genomförandet av huvudförhandlingen. I cirkuläret understryks att åklagaren ständigt måste uppfylla kravet på objektivitet. Åklagaren bör, för att undvika påståenden om otillbörliga förfaranden, därför om möjligt se till att personliga sammanträffanden med målsäganden före förhandling äger rum i närvaro av en tredje person.

Frågor om förbättrad information till målsäganden om det egna ärendet har tidigare behandlats i riksdagen (se bl.a. bet. 1989/90:JuU5 s. 18 f.).

Samtidigt som Brottsofferfonden och Brottsoffermyndigheten inrättades beslutade riksdagen om en rad andra åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning i det enskilda fallet (SFS 1994:420-425). Bland åtgärderna kan nämnas att en målsägandes möjligheter att ha med sig en stödperson vid förhör och rättegång utökades. Vidare ändrades reglerna för att målsäganden enklare skall kunna få ut skadestånd som han eller hon tillerkänts i ett brottmål. Den misstänktes möjligheter att ta del av uppgifter om målsägandes och vittnens ålder, yrke och bostadsadress ur förundersökningsprotokoll och andra handlingar som delges honom begränsades; uppgifter om målsägandes och vittnens ålder, yrke och bostadsadress skall inte i onödan framgå av handlingar som delges den tilltalade i mål om allmänt åtal och vittnen skall inför vittnesmålets avläggande tillfrågas om personuppgifter endast om det behövs.

I departementspromemorian Vittnen och målsägande i domstol (Ds 1995:1) föreslås en ytterligare begränsning av den misstänktes möjligheter att få uppgifter om målsäganden via handlingar från rätten på det sättet att adressen till en målsägande inte heller bör framgå av brottmålsdomen.

Promemorian har remissbehandlats.

Den 1 april 1994 ändrades reglerna om när allmän rättshjälp kan meddelas i angelägenheter som skall behandlas utomlands (prop. 1993/94:26, bet. 1993/94:JuU12, rskr. 1993/94:124). De dittills gällande reglerna innebar att allmän rättshjälp i princip inte medgavs i fråga om dem som blivit utsatta för brott utomlands. En rättssökande som är bosatt i Sverige kan numera beviljas allmän rättshjälp utan krav på att det finns särskilda skäl. Förmånerna i utlandsangelägenheter rörande brott för dem som beviljats rättshjälp har också utvidgats. Reglerna i lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet omfattar vidare numera också dem som i utlandet har blivit utsatta för våldsbrott. Dessa har rätt att få sådant ekonomiskt bistånd som behövs för att de skall kunna ta till vara sin rätt.

Den 1 januari 1992 trädde den nya lagstiftningen om rättspsykiatrisk vård i kraft (prop. 1990/91:58 och 1991/92:59). Reglerna om utevistelse och utskrivning innebär att skyddaspekterna nu tillgodoses bättre än tidigare. Åklagare skall medverka i fall som rör personer som bedöms som farliga och ges möjlighet att överklaga vissa beslut som rör sådana personer. Målsägande ges också möjlighet till information från sjukhuset när den dömde ges tillstånd till utevistelse eller skrivs ut.

Riksdagen har nyligen beslutat om ändringar i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård som innebär att en patient som ges rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning endast får vistas utanför vårdavdelningen men innanför sjukvårdsinrättningens område (s.k. frigång) om länsrätten har lämnat medgivande till sådan vistelse (prop. 1994/95:194, bet. 1994/95:SoU23, rskr. 1994/95:382). I dag gäller att chefsöverläkaren vid sjukvårdsinrättningen avgör sådana frågor. Ändringarna, som träder i kraft den juli 1995, innebär vidare att länsrätten vid prövning av om medgivande till frigång skall lämnas bl.a. skall beakta arten av den brottslighet som ligger till grund för vården, risken för återfall i brott och säkerhetsförhållandena vid den aktuella sjukvårdsinrättningen.

Den 1 juli 1994 infördes också en rätt för målsägande att, om han eller hon har begärt det, bli underrättad i de fall en anhållen eller häktad person avviker och i de fall en intagen person vistas utanför anstalt, se 35 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (SFS 1994:422) och 13 c § förundersökningskungörelsen (SFS 1994:429).

Utbildnings- och fortbildningsinsatser samt väl inarbetade rutiner är viktiga för att polisen skall kunna fullgöra sina uppgifter när det gäller att ta hand om och ge information till brottsoffren.

Såväl i den grundläggande utbildningen som i olika typer av fortbildning av polismän ingår frågor som är relaterade till omhändertagande m.m. av brottsoffer. Under våren 1994 genomfördes på Polishögskolan en specialutbildning av poliser bl.a. till följd av förslagen om förbättrad information m.m. till brottsoffer. Kursen avsåg utbildning av instruktörer som i sin tur skulle utbilda polismännen ute i landet. Utbildningen omfattade bl.a. frågor om hur polisen på effektivast möjliga sätt skall förmedla hjälp och ge brottsoffer kunskap om den hjälp och det stöd som står att få från olika myndigheter och organisationer. Vidare berördes frågor om regler för besöksförbud och för förordnande av målsägandebiträde och stödperson, möjligheter till erhållande av trygghetspaket, identitetsbyte, m.m.

Utbildningsinsatserna på området har fortsatt med nya elever samt med fortsättnings- och påbyggnadskurser för elever som gått tidigare kurser. Nya kurser på området planeras för framtiden. I utbildningen vid Polishögskolan har också ingått kurser som bl.a. syftat till att ge deltagarna sådana kunskaper att de kunnat ansvara för och medverka vid startandet av nya brottsofferjourer.

Justitieutskottet har behandlat frågor rörande polisens rutiner m.m. avseende bl.a. när det gäller att ta hand om och ge information till brottsoffer, samt utbildning och fortbildning av polismän i dessa frågor (se bet. 1993/94:JuU25 s. 32 f. med där gjord hänvisning och bet. 1994/95:JuU13 s. 10).

Utbildning och fortbildning är viktigt också för övriga yrkesgrupper inom rättsväsendet, liksom socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Rikspolisstyrelsen fick i september 1991 i uppdrag att tillsammans med Socialstyrelsen, Domstolsverket och Riksåklagaren genomföra fortbildning av berörda yrkesgrupper inom rättsväsendet liksom inom socialtjänsten samt hälso- och sjukvården. Syftet var att genom ökad kunskap om våldet, dess effekter och orsaker förbättra stödet till de kvinnor som utsätts för våldsbrott och få till stånd mer effektiva förundersökningar m.m. på området. Rikspolisstyrelsen redovisade uppdraget i juli 1993. Av rapporten framgår att den centrala och regionala utbildningen har genomförts och att betydligt fler personer än som inledningsvis uppskattades omfattades av fortbildningen. Kontaktnät som bildades under utbildningens genomförande väntas bli värdefulla.

Socialstyrelsen har fått medel för att bedriva utvecklingsarbete i syfte att få fram metoder för ett förbättrat samarbete mellan myndigheter inom nyss nämnda områden.

Den som med våld eller hot om våld angriper någon därför att han har gjort en polisanmälan eller vittnat vid domstol, eller för att hindra honom från en sådan åtgärd, döms för övergrepp i rättssak till böter eller fängelse i högst ett år (17 kap. 10 § BrB). Detsamma gäller för den som med annan gärning, som medför lidande, skada eller olägenhet, eller med hot om sådan gärning, angriper någon i det syftet. Är brottet grovt, döms till fängelse lägst sex månader och högst fyra år. Straffet för övergrepp i rättssak skärptes den 1 juli 1993 (prop. 1992/93:141, bet. 1992/93:JuUl6, rskr. 1993/94:220, SFS 1993:207).

I departementspromemorian Vittnen och målsägande i domstol (Ds 1995:1) föreslås bl.a. ändringar i straffskalan för normalgraden av brottet i skärpande riktning. I promemorian anförs bl.a. att för att upprätthålla ett starkt och tillförlitligt rättsväsende krävs det att staten med effektiva medel skapar förutsättningar för sanningsenliga utsagor vid domstol och skyddar dem som hörs från att utsättas för påtryckningar och repressalier. Promemorian har remissbehandlats.

Promemorian behandlar även frågan om möjligheten att i vissa fall skydda målsägande och vittnen genom att låta dem vara anonyma under rättsprocessen. Några förslag om tillåtande av sådan bevisning läggs dock av olika skäl inte fram i promemorian (se s. 51 f.).

Frågan om anonymitet för målsägande och vittnen behandlades också i Våldskommissionens betänkande Våld och brottsoffer (SOU 1990:92 s. 157 ff.). Kommissionen hade bl.a. i uppgift att utreda hur vanligt det var att parter och vittnen utsätts för våld och hot i anslutning till förundersökningar och rättegångar. Kommissionens slutsats var att de problem som finns inte var av den art och omfattning att det finns anledning att rubba de principer om offentlighet och insyn i processmaterialet som svensk rättsordning omfattar.

Europadomstolen har i några fall behandlat frågan om det är förenligt med rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen att tillåta anonyma vitten som bevisning i en rättegång (Fallen Kostovski, Serie A, No 166 och Windisch, serie A, No 186). En expertkommitté inom Europarådet arbetar för närvarande med frågor om hotade vittnen. Kommittén skall undersöka de praktiska och rättsliga möjligheterna att lösa problemet med övergrepp mot vittnen.

Regeringen och riksdagen behandlade frågan om anonymitet för vittnen i samband med inrättandet av Brottsoffermyndigheten (prop. 1993/94:143, bet. 1993/94:JuU25, rskr. 1993/94:320).

Riksåklagaren beslutade den 28 december 1994 att tillsätta en utredning inom åklagarväsendet för att utreda frågor kring säkerhet och skydd för målsägande och vittnen. Utredningen skall vara slutförd före juni månads utgång 1995.

Regeringen uppdrog år 1992 åt länsstyrelserna i fyra län att under tiden den 1 juli 1992 till den 30 juni 1993 genomföra försök med livvaktsskydd för hotade kvinnor. Försöksverksamheten avslutades med en utvärdering som redovisas i rapporten (RPS Rapport 1993:6) Försöksverksamhet med livvaktsskydd för hotade kvinnor m.m. - ett regeringsuppdrag. Verksamheten skall nu fortsätta på permanent basis. Också Kvinnovåldskommissionen skall enligt sina direktiv inhämta erfarenheter från verksamheten.

Justitieutskottet har från Rikspolisstyrelsen inhämtat (bet. 1994/95:JuU13 s. 17) att det fåtal personer som begärt livvaktsskydd och av polisen bedömts vara i behov av livvakt också fått sådan. I Rikspolisstyrelsens rapport framhålls att livvaktsskydd utgör en stor påfrestning för den som skyddas. I några fall har kvinnorna avstått från livvakt efter någon tid och då fått någon annan form av skydd - t.ex. tårgasspray, pepparspray, olika typer av larm m.m.

Sedan den 1 juli 1992 förekommer vid alla polismyndigheter i landet utlåning av larm- och skyddsutrustning, s.k. trygghetspaket till kvinnor och män som är föremål för hot. Avsikten är att envar som är föremål för hot om våld oberoende av orsak till hoten skall kunna få tillgång till ett trygghetspaket.

Vid polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Östersund pågår en försöksverksamhet med pepparspray till våldshotade personer. I dessa distrikt kan trygghetspaketet utökas med pepparspray om den våldshotade så begär och behov anses föreligga. Utfallet av försöket skall redovisas till regeringen den 1 september i år.

Lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter trädde i kraft den 1 juli 1991. Enligt lagen får Stockholms tingsrätt medge en person som löper omedelbar risk att bli utsatt för särskild allvarlig brottslighet att använda fingerade personuppgifter under högst fem år (s.k. identitetsbyte). Ansökan om identitetsbyte görs av Rikspolisstyrelsen eller, om styrelsen inte finner skäl att göra en ansökan, av enskild. Samtidigt trädde ändrade bestämmelser om folkbokföring i kraft som innebär att en person genom s.k. kvarskrivning kan behålla sin gamla adress i folkbokföringen. Detta kan förhindra att uppgifter i folkbok- föringen används för att leta rätt på personer i syfte att utöva våld, hot eller trakasserier.

Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag utvärderat lagen om fingerade personuppgifter på grundval av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen. Uppdraget redovisades i november 1994. I rapporten anges att ett identitetsbyte är förenat med en rad praktiska svårigheter för såväl den skyddade som för myndigheter och andra. I rapporten föreslås bl.a. att en möjlighet till permanent identitetsbyte bör övervägas och att det bör övervägas att personer som använder fingerade personuppgifter får hjälp av en enda myndighet - en "kontaktmyndighet" - med de komplikationer som uppstår p.g.a. identitetsbytet. Rapporten bereds för närvarande i Finansdepartementet.

Som riksdagen anför har lagstiftningsarbetet på brottsofferområdet och de genomförda åtgärderna i övrigt och olika utvärderingar av dem nu nått en sådan omfattning och täcker så många olika områden att det är förenat med betydande svårigheter att få en samlad överblick över de möjligheter till stöd och hjälp för brottsoffer som finns och i vilka avseenden det brister. Det är vidare av stor betydelse, inte minst med hänsyn till det rådande ekonomiska läget, att åtgärderna sätts in där de verkligen behövs och att olika åtgärder i möjligaste mån samordnas.

Det lagstiftningsarbete m.m. som den senaste tioårsperioden har pågått på brottsofferområdet bör därför utvärderas. Utvärderingen skall - som riksdagen anvisar - innehålla en bred redogörelse för de åtgärder som har vidtagits på brottsofferområdet, och den skall inriktas på frågan hur den samlade effekten av de genomförda lagändringarna och de övriga åtgärderna påverkat situationen för brottsoffren. En viktig fråga är hur regelsystemet tillämpas på myndighetsnivå, dvs. hur lagändringar m.m. har fallit ut i praktiken.

Ett viktigt och värdefullt arbete för att förbättra situationen för människor som drabbas av brott bedrivs också av ideella organisationer, bl.a. brottsofferjourer och kvinnojourer. Utredaren skall belysa behovet av en ytterligare utveckling av sådana stödfunktioner, t.ex. i form av ett system med lekmän som stöd till brottsoffer på liknande sätt som de s.k. lekmannaövervakare som används inom kriminalvården. Det bör övervägas om Brottsoffermyndigheten skulle kunna ha en roll i det sammanhanget (se vidare nedan under rubriken Målsägandebiträden m.m.).

Användningen av Brottsofferfondens medel regleras i förordningen om brottsofferfond och styrs vidare av vilka ansökningar som kommer in till Brottsoffermyndigheten. Det är väsentligt att pengarna används där de behövs bäst. I utredningsuppdraget skall därför ingå att undersöka och göra en bedömning av användningen av fondens medel.

Det brottsförebyggande arbetet har betydelse för brottsoffrens situation. Ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete minskar risken för människor att utsättas för brott och bidrar till ökad trygghet. Även den brottsförebyggande verksamheten bör därför belysas av utredaren, som bör redovisa vilka åtgärder som har vidtagits och analysera effekterna av dem ur brottsoffersynpunkt.

När hot mot målsägande och vittnen förekommer är det ett allvarligt hinder för en fungerande rättskipning. Sådana hot innebär naturligtvis också en mycket stor påfrestning för dem som utsätts. Möjligheten att låta vittnen m.fl. vara anonyma i förhållande till den misstänkte eller tilltalade ses ofta som den bästa lösningen på problemet. Hittills har en sådan möjlighet dock ansetts inte kunna förenas med principen om en parts rätt till insyn i processmaterialet.

När Våldskommissionen år 1990 behandlade frågan ansågs problemen - såsom redovisats ovan - inte vara så omfattande att någon förändring borde göras. Förhållandena är måhända annorlunda i dag. Utredaren skall därför undersöka om omfattningen av hot mot vittnen m.fl. har ökat och om någon förändring har skett när det gäller arten av de hot som förekommer.

Ofta är det så att redan innehållet i de uppgifter som lämnas avslöjar uppgiftslämnarens identitet. I sådana fall måste det till andra åtgärder än en rätt till anonymitet för att skydda uppgiftslämnaren, t.ex. livvaktsskydd eller identitetsbyte. Utredaren skall undersöka i vilken omfattning de problem som finns skulle kunna lösas med möjligheter till anonymitet och i vilken omfattning andra åtgärder krävs.

Det är nu närmare sju år sedan lagen om målsägandebiträde infördes och de senaste ändringarna har varit i kraft i drygt ett år.

Lagen infördes för att ge målsägandena bättre hjälp och stöd under förundersökningen och rättegången, i första hand i mål om sexualbrott och andra grövre brott med inslag av våld och integritetskränkning, men även i vissa andra fall.

Det finns skäl att undersöka om stödet till brottsoffren genom målsägandebiträde fungerar på det sätt som avsågs när lagen infördes och om de resurser som står till buds används på bästa sätt.

En hel del synpunkter kan anläggas på lagen. Å ena sidan kan den kritiseras för att den inte ger alla brottsoffer stöd och hjälp. Å andra sidan kan det hävdas att det i vissa fall inte är nödvändigt att en målsägande får stöd och hjälp av just en jurist. Stödet i form av ett målsägandebiträde som det institutet nu är utformat är i det perspektivet kostsamt utan att den hjälp som tillhandahålls alltid är den som i första hand behövs.

Lagen om målsägandebiträde utgör en viktig del av de senaste årens insatser på brottsofferområdet och det ingår givetvis i utredarens uppdrag att utvärdera den.

Eventuella förslag till förändringar på det här området bör föregås av en noggrann undersökning av hur lagen har fungerat i praktiken. Regeringen har i dag gett Domstolsverket i uppdrag att undersöka hur lagen om målsägandebiträde tillämpas; hur den har fungerat i praktiken och vilka konsekvenser lagen har haft för kvaliteten på förfarandet vid förundersökningen och i domstol och vilka konsekvenser den har haft ur organisatorisk och ekonomisk synpunkt. Uppdraget skall - efter samråd med utredaren - redovisas senast den 1 juni 1996.

Uppdraget till Domstolsverket tar i första hand sikte på hur lagen om målsägandebiträde har fungerat i ett tillämparperspektiv, m.a.o. hur advokater, domare och åklagare ser på lagstiftningen. Uppdraget till Domstolsverket hindrar därför inte att utredaren påbörjar en undersökning av hur lagen har fungerat, sett ur målsägandenas synvinkel.

Regeringen kommer att ta ställning till formerna för det fortsatta arbetet med målsägandebiträdeslagstiftningen när Domstolsverkets undersökning har redovisats.

Det förslag om vittnesbiträden som har lagts fram i departements- promemorian Vittnen och målsägande i domstol (Ds 1995:1) har ett nära samband med lagstiftningen om målsägandebiträde och eventuella förändringar i den. Dessa frågor bör övervägas i ett sammanhang. Den fortsatta beredningen i regeringskansliet av förslaget om vittnesbiträden kommer därför att avvakta, i första hand, resultatet av Domstolsverkets undersökning.

Som nämnts tidigare förbättrades år 1994 möjligheterna för brottsoffer att få rättsligt bistånd i angelägenheter som behandlas utomlands. Möjligheten att beviljas allmän rättshjälp utökades och lagen om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet omfattar numera också dem som i utlandet har blivit utsatta för våldsbrott.

Reformen bör utvärderas. Domstolsverket har i uppdraget att undersöka tillämpningen av lagen om målsägandebiträde också getts i uppdrag att undersöka i vilken omfattning offer för brott utomlands har beviljats rättshjälp och kostnaderna för rättshjälpen i de situationerna. Utrikesdepartementet kommer att undersöka tillämpningen av de nya bestämmelserna i lagen om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet.

Liksom när det gäller lagen om målsägandebiträde ingår det i utredarens uppdrag att utvärdera de förändringar som har gjorts i fråga om möjligheten till rättsligt bistånd till brottsoffer i utlandsangelägenheter. Uppdraget till Domstolsverket och den undersökning som Utrikesdepartementet skall göra hindrar inte att utredaren påbörjar en undersökning av hur reformen har fungerat för brottosoffer utomlands.

Regeringen kommer att på samma sätt som i fråga om lagen om målsägandebiträde senare ta ställning till formerna för det fortsatta arbetet.

I den studie av besöksförbudslagen som BRÅ nyligen överlämnade till regeringen anges att mer ingående studier behövs för att några mer vittgående slutsatser skall kunna dras av lagens effektivitet. Det är svårt att med hjälp av enbart statistiskt material få en rättvisande bild av den funktion besöksförbud kan antas fylla. Utredaren skall undersöka erfarenheterna av lagen ur brottsoffersynpunkt, eventuellt genom intervjuer med dem som skyddas av besöksförbud och med dem som meddelas förbud. BRÅ:s studie bör vid det arbetet kunna utgöra ett underlag.

Utredaren skall lämna de förslag till lagändringar och förändringar i andra avseenden som utvärderingen kan ge anledning till. Förslagens kostnadskonsekvenser skall redovisas.

Det statsfinansiella läget innebär att det inte finns utrymme att genomföra förändringar som innebär ökade kostnader. I den mån förslagen innebär ökade kostnader skall en finansiering av förslagen anvisas. Arbetet skall i första hand ta sikte på att finna lösningar som innebär en omfördelning av resurserna så att de används på det sätt som bäst främjar brottsoffrens situation.

Arbetet med en utvärdering kan beräknas bli tämligen omfattande. Riksdagen har mot den bakgrunden angett att det kan bli nödvändigt med en avrapportering till riksdagen, t.ex. i nästa års budgetproposition. Riksdagen har också angett att frågan om det brottsförebyggande arbetets betydelse för brottsoffrens situation eventuellt bör belysas i en särskild rapport.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 september 1997. Utredaren skall senast den 1 mars 1996 lämna en översiktlig redovisning till regeringen om resultatet av det dittills utförda arbetet. Om utredaren anser det lämpligt kan någon eller några delar av uppdraget redovisas i ett eller flera delbetänkanden.

Utredaren bör under arbetet samråda med de myndigheter vars intressen berörs av utvärderingen och de åtgärder som föreslås.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).