Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillkallas med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället.

Kommittén skall undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen.

Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommunala respektive statliga företag, överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller sådana företag samt ange vilka kriterier som bör gälla för insyn i dessa och i andra organ som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen.

Kommittén skall göra en allmän översyn av sekretesslagen. I denna ingår att undersöka i vilken utsträckning lagen kan förbättras, t.ex. genom att onödiga bestämmelser upphävs och att lagen görs mer överskådlig, med bibehållen balans mellan intresset av offentlighet och insyn å ena sidan och integritets- och andra sekretesskyddsintressen å den andra.

Kommittén skall vidare

• särskilt uppmärksamma några frågor som rör sekretess och myndigheternas möjligheter att samverka,
• göra en översyn av de tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten,
• försöka hitta en ändamålsenlig och öppenhetsvänlig lösning för att genomföra Sveriges åtaganden när det gäller offentlighet och sekretess på området för internationellt informationsutbyte,
• göra en uppföljning av utvecklingen i frågor om utrikessekretess mot bakgrund av bl.a. Sveriges inträde i EU och en utvärdering av tillämpningen av bestämmelsen om utrikessekretess.

Bakgrund

Offentlighetsprincipen och IT

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), varje medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i TF särskilt angivna intressen, t.ex. rikets säkerhet, intresset att förebygga eller beivra brott och skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en särskild lag (sekretesslagen) eller i annan lag som den lagen hänvisar till. Sekretesslagen innehåller också bestämmelser om bl.a. registrering och hemligstämpling av allmänna handlingar (15 kap.).

Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör också en av grunderna för det offentliga arkivväsendet. Arkivlagen (1990:782) innehåller grundläggande föreskrifter om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter. I lagen finns bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv samt om vård och gallring av arkiv.

Rätten att ta del av material från myndigheterna har från början gällt "handlingar". Med detta begrepp har ursprungligen avsetts pappersdokument. Genom 1949 års TF klargjordes att det också omfattade kartor, ritningar och bilder. År 1974 infördes nya bestämmelser i TF som slog fast att i princip samma regler som gällde för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas på tekniska upptagningar, inklusive ADB-upptagningar. Med upptagning för ADB skulle avses en uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som antingen finns i eller kan matas in i en datamaskin. I begreppet upptagning för ADB skulle ligga också att informationen var läsbar endast med ADB-teknik (prop. 1973:33). Den 1 januari 1978 fick TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet en helt ny lydelse. I sak innebar den nya lydelsen dock inte någon större förändring.

I juni 1995 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, Datalagskommittén (Ju 1995:08) med uppgift att analysera på vilket sätt EG:s s.k. dataskyddsdirektiv om skydd för personuppgifter skall införlivas i svensk lagstiftning samt att lägga fram förslag till en ny lag på området (dir. 1995:91).

Kommittén fick också i uppdrag att föreslå de ändringar i TF:s bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som är motiverade för att grundlagsregleringen skall vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. I detta uppdrag ingick att med hänsyn till utvecklingen på IT-området göra en översyn av reglerna i TF om allmänna handlingars offentlighet. Syftet var att kommittén skulle överväga hur offentlighetsprincipen skall kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar och att lagstiftningen skulle göras så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. En utgångspunkt var att allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av vilket sätt myndigheterna valt för att registrera informationen. Kommittén skulle särskilt överväga om begreppet handling i TF är ändamålsenligt eller om det bör ersättas. Kommittén skulle också, mot bakgrund av utvecklingen mot globala nätverk, analysera innebörden av den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § andra stycket TF.

Datalagskommittén avlämnade i april 1997 betänkandet Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39). I betänkandet föreslogs i den del som rör reglerna om allmänna handlingars offentlighet en rad ändringar i bl.a. TF och sekretesslagen. För det första föreslogs en ny begreppsapparat som innebär att det centrala begreppet i offentlighetslagstiftningen skall vara "allmän uppgift" i stället för "allmän handling". Begreppet handling skall finnas kvar i lagen som en "förvaringsplats" för uppgifter. Kommittén föreslog att begreppet förvar skall återfå sin egentliga betydelse, men att det skall innefatta även elektroniska förvar. Det föreslagna nya sättet att se på förvar innebär, enligt kommittén, att den s.k. biblioteksregeln kan förenklas.

Datalagskommittén föreslog vidare att den begränsade skyldigheten för myndigheter att med "rutinbetonade åtgärder" ta fram uppgifter genom att göra extra sökningar och sammanställningar utöver dem som myndigheterna själva normalt gör bör gälla även i framtiden. Det bör emellertid införas en begränsning i denna skyldighet. Myndigheterna skall vara skyldiga att utföra extra arbete bara när det kan göras utan nämnvärda kostnader.

När det gäller själva utlämnandet av allmänna uppgifter till allmänheten föreslog kommittén en utvidgning av offentlighetsprincipen. Den skall även omfatta en rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form, med undantag för datorprogram.

Beträffande sekretesslagen föreslogs, utöver rena följdändringar, bl.a. ändringar i bestämmelsen om hemligstämpling och en utökad serviceskyldighet. Vidare föreslogs att det skall införas en skyldighet att hålla systemdokumentationen tillgänglig för allmänheten för myndigheter som i sin myndighetsutövning fattar automatiserade beslut med hjälp av tekniska hjälpmedel.

Slutligen föreslog kommittén att det i TF skall införas en bestämmelse som hänvisar till arkivlagen. Kommittén gjorde även en kostnadsanalys av lämnade förslag, men hade av tidsskäl inte möjlighet att göra någon djupare analys.

Betänkandet remissbehandlades under våren och sommaren 1997. Förslagen som rör offentlighetsprincipen mottogs i huvudsak positivt av en majoritet av remissinstanserna. Flera instanser, även en del av dem som tyckte förslagen var bra, uttryckte emellertid farhågor för att konsekvenserna av förslagen inte var tillräckligt utredda.

I april 1997 uppdrog regeringen åt Statskontoret att analysera de ekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag och att lämna förslag till finansiering i de fall förslagen leder till utgiftsökningar (dnr Ju97/1280). Statskontoret redovisade analysen till regeringen i juni 1997 i rapporten Konsekvensanalys av Datalagskommitténs betänkande SOU 1997:39 (Rapport 1997:11).

Kostnadsanalysen har remissbehandlats. Remissinstanserna var delade i sina uppfattningar om Statskontorets kostnadsberäkningar och vissa remissinstanser menade att de framstod som mycket osäkra.

Regeringen beslutade den 8 december 1997 att till riksdagen överlämna proposition med förslag till personuppgiftslag m.m. (prop. 1997/98:44). Förslagen bygger på Datalagskommitténs betänkande i den delen. Regeringen gick inte vidare med de förslag som gällde allmänna handlingars offentlighet eftersom dessa krävde ytterligare överväganden. Det främsta skälet var att konsekvenserna av förslagen inte var tillräckligt utredda.

Fri åsiktsbildning utgör en av grundvalarna för den svenska demokratin. Yttrandefriheten och dess spegelbild, informationsfriheten, har en hög dignitet i den svenska rättsordningen, något som främst har kommit till uttryck i grundlagarna. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att inhämta, ta emot och meddela uppgifter. Mellan informationsintresset och det upphovsrättsliga skyddsintresset finns i grunden inte någon konflikt. Tvärtom har de båda intressena det gemensamma syftet att att skapa förutsättningar för ett fritt samhällsskick och intellektuell utveckling. Grundlagarna ger ett skydd för medborgarna att yttra sina tankar och åsikter, att offentliggöra allmänna handlingar och att inhämta och meddela uppgifter. Lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) ger ett skydd för den individuella utformning som upphovsrättsmannen gett sitt ämne. Även författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk har rang av grundlagsskyddad rättighet. Förutom regler om den egentliga upphovsrätten innehåller upphovsrättslagen bestämmelser om s.k. närstående rättigheter. Till dessa hör skyddet för utövande konstnärers prestationer, för fonogramframställares samt radio- och TV-företags produktioner, för kataloger och för fotografier.

Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen äger författare, konstnärer och fotografer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. I 1 kap. 8 § TF anges att vad som är stadgat i vanlig lag gäller om den rätt som tillkommer upphovsman till litterärt eller konstnärligt verk eller framställare av fotografisk bild, om upphovsrätten närstående rättigheter och förbud mot att återge ett litterärt eller konstnärligt verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen. Den lag som avses i grundlagarna är upphovsrättslagen.

Begränsningar i yttrandefriheten och informationsfriheten, vilka aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet, får ske bl.a. om särskilt viktiga skäl föranleder det (2 kap. 13 § första stycket regeringsformen). Som exempel på sådana bgränsningar anges i motiven till bestämmelsen just skydd för upphovsrätten och denna närstående rättigheter (se prop. 1975/76:209 s. 155). Vid utformningen av upphovsrätten skall dock särskilt beaktas vikten av vidast möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i bl.a. politiska, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (jfr 2 kap. 13 § andra stycket). I upphovsrättslagen finns flera undantagsbestämmelser som har sin grund i det samhälleliga intresset av information till medborgarna i angelägenheter av allmän vikt. Det rör sig främst om bestämmelser som upphäver eller inskränker upphovsrätten i fråga om allmänna handlingar hos myndigheter och om information om dagshändelser.

Bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF innebär bl.a. att även ett upphovsrättsskyddat verk som lämnas in till en myndighet kan bli en allmän handling. Den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att, förutom att ta del av handlingen gratis på stället, mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den inte är hemlig. Vissa undantag gäller ADB-upptagningar, kartor, ritningar och bilder m.m. (13 §).

Upphovsrätten innefattar dels vissa ekonomiska rättigheter i form av ensamrätt att förfoga över ett verk, dels vissa ideella rättigheter.

De ekonomiska rättigheterna är av flera slag. Enligt 2 § första stycket upphovsrättslagen har upphovsmannen rätt att förfoga över sitt verk genom att framställa exemplar därav och genom att göra det tillgängligt för allmänheten. Mångfaldiganderätten innebär att upphovsmannen ensam har rätt att nedlägga eller fixera sitt verk i ett föremål som gör det möjligt för andra att ta del av det. Upphovsmannen har vidare ensamrätt att göra verket tillgängligt för allmänheten. Denna rätt är i sin tur sammansatt av tre olika rättigheter. För det första har upphovsmannen ensamrätt till spridningen av verket till allmänheten och för det andra till att framföra verket offentligt samt, för det tredje, till att visa exemplar av verket för allmänheten. De ideella rättigheterna omfattar en rätt att få gälla som upphovsman till verket och rätt till respekt för verket.

I upphovsrättslagen anges en rad olika inskränkningar i den ekonomiska delen av upphovsrätten, bl.a. får som regel var och en för sitt enskilda bruk framställa exemplar av ett verk. Vidare skall enligt 26 b § första stycket upphovsrättslagen allmänna handlingar oavsett upphovsrätten tillhandahållas enligt 2 kap. TF. Denna bestämmelse innebär att den upphovsrättsliga ensamrätten till ett verk som ingår i en allmän handling inte kan hindra att den lämnas ut, exempelvis i form av en kopia. Bestämmelsen innebär emellertid inte någon rätt att sedan utnyttja utlämnat material.

Den som gör intrång i upphovsrätten till ett verk kan dömas till böter eller fängelse i högst två år (53 § första stycket upphovsrättslagen).

Det finns ett internationellt konventionssystem på upphovsrättsområdet. Den viktigaste konventionen är 1886 års Bernkonvention för skydd av litterära och konstnärliga verk. Huvudprincipen i Bernkonventionen är att upphovsrättsligt skydd i ett konventionsland skall motsvara det skydd ett lands egna upphovsmän har. Detta kallas för principen om nationell behandling. Det finns emellertid vissa minimiregler i konventionen som skyddet inte får understiga.

Enligt artikel 9.1 har en upphovsman till ett litterärt eller konstnärligt verk ensamrätt att låta mångfaldiga det. Enligt artikel 9.2 är det emellertid förbehållet inhemsk lagstiftning att tillåta mångfaldigande i vissa särskilda fall, förutsatt att sådant mångfaldigande inte gör intrång i det normala utnyttjandet av verket och inte heller oskäligt inkräktar på upphovsmannens legitima intressen.

Bernkonventionen ger stöd för att behandla till en myndighet inlämnat upphovsrättsskyddat material som allmän handling och att lämna ut en kopia av det i enlighet med 2 kap. 13 § TF. Frågan behandlades utförligt i prop. 1973:15.

Sverige har också förpliktelser som följer av det s.k. TRIPs-avtalet (avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter) inom WTO (tidigare GATT). TRIPs-avtalet innebär i det aktuella avseendet inga andra förpliktelser än vad som följer av Bernkonventionen.

EU-kommissionen avgav i december 1997 ett förslag till direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (KOM [97] 628 slutlig). Behandlingen av direktivförslaget har nyligen påbörjats i rådsarbetsgruppen för immaterialrätt (upphovsrätt).

Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilagan till lagen, i den mån handlingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmelsen ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighetssektorn. Principen har gjorts tillämplig hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Som exempel kan nämnas verksamhet i olika utsträckning hos Radiotjänst i Kiruna AB, Posten AB, Handelshögskolan i Stockholm, Riksidrottsförbundet samt, sedan den 1 januari 1998, de stiftelser och stiftelsehögskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna och deras bolag (SFS 1997:958).

Vid tidpunkten för sekretesslagens tillkomst var det aktuellt att införa offentlighetsprincipen utanför myndighetsområdet endast för AB Svensk Bilprovning och Notarius publicus. Diskussionen rörde enbart deras myndighetsutövande befogenheter, vilka ansågs motivera insyn (prop. 1979/80:2, del A, s. 125). Dessutom nämndes den utredning som då pågick i Kommunalföretagskommittén och som 1983 utmynnade i slutbetänkandet Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet (SOU 1983:61). I detta betänkande lades grunden för bl.a. bilagan till sekretesslagen, där de privaträttsliga subjekten uppräknas som enligt 1 kap. 8 § skall tillämpa offentlighetsprincipen. Det slutgiltiga förslaget lämnades i prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

Sedan 1995 gäller enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att offentlighetsprincipen och sekretesslagen är tillämpliga hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13) har haft i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag, samt lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen avlämnade i april 1997 betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). I en rapport, som upprättats på kommissionens uppdrag, om förvaltningens verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet (Myndighet eller marknad SOU 1997:38) diskuteras offentlighetsprincipens tillämpning på statligt respektive kommunalt dominerade privaträttsliga subjekt. Där kritiseras lagstiftarens behandling av frågan om verksamhetsformer för offentlig förvaltning, framförallt att ingen som helst argumentering har förekommit som skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripande regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, medan t.ex. den statliga bolagsverksamheten hållits utanför vad avser offentlighetsprincipens tillämpning (SOU 1997:38 s. 59-60). Kommissionen anslöt sig till de rekommendationer som lämnas i rapporten, nämligen bl.a. att myndighetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet, att när existerande gråzonsorgan bibehålls det bör åter övervägas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser, samt att när en annan form än myndighetsformen används riksdagen och regeringen bör i varje särskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet förutsätts bli tillämpligt (SOU 1997:57 s. 56-57).

Sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1992:1474) trädde i kraft den 1 januari 1981. Lagen ersatte 1937 års lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar med tillhörande kungörelser och i princip alla föreskrifter i lag eller annan författning om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Sekretesslagen har ändrats vid åtskilliga, fler än 180, tillfällen. Lagen kompletteras av sekretessförordningen (1980:657, omtryckt 1994:1030), som också har ändrats och kompletterats många gånger.

Sekretesslagen innefattar en gemensam reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Att handlingssekretess och tystnadsplikt regleras gemensamt var en nyhet av principiell betydelse. Som skäl för en gemensam reglering anfördes att den naturliga utgångspunkten bör vara att det enbart är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst sammanhang som bestämmer om de skall sekretesskyddas. Däremot bör det vara likgiltigt om uppgifterna är dokumenterade eller inte, om de är upptagna i en allmän handling eller i en annan handling och om utlämnande av en uppgift sker muntligen, genom en för ändamålet färdigställd skrift eller genom en redan befintlig handling. En följd av en gemensam reglering är att tyngdpunkten i normgivningen i fråga om tystnadsplikt förskjuts till riksdagens förmån, eftersom TF:s formkrav när det gäller begränsningar i handlingsoffentligheten är strängare än vad regeringsformens är i fråga om tystnadsplikt. (Prop. 1979/80:2, del A, s. 65 f.)

Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF skall begränsningarna i handlingsoffentligheten i princip tas in i en enda lag. Samtidigt ger bestämmelsen möjlighet att för särskilda områden ta in regler i annan lag till vilken sekretesslagen hänvisar. Denna möjlighet har utnyttjats i viss utsträckning. Den i samma lagrum anvisade tekniken att komplettera en bestämmelse i sekretesslagen med av regeringen beslutade föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet har använts i ett par fall. Det viktigaste exemplet utgörs av regleringen av sekretessen i statlig tillsyns- och stödverksamhet m.m. med avseende på näringslivet.

Sekretesslagen reglerar också sekretessen mellan myndigheter. Denna fråga berörs inte av regelsystemet i 2 kap. TF och något hinder mot särreglering i lag eller förordning finns alltså inte.

I sekretesslagen regleras även i vilken utsträckning handlingsoffentligheten och sekretesslagen skall gälla för organ utanför myndighetsområdet. I 1 kap. 8 § första stycket har riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling jämställts med myndigheter när det gäller sekretesslagens tillämpning. I vilken utsträckning reglerna skall tillämpas hos enskilda organ följer av andra stycket och bilagan till lagen. Av 1 kap. 9 § följer att handlingsoffentligheten och sekretesslagen gäller hos kommunala företag.

Sekretesslagen är indelad i sexton kapitel. I 1 kap. finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde, om sekretessbegreppets innebörd m.m. De egentliga sekretessbestämmelserna finns i 2-10 kap. och är ordnade med utgångspunkt i de i 2 kap. 2 § TF angivna grunderna för begränsning av handlingsoffentligheten. I 11 kap. finns särskilda bestämmelser om sekretess hos regeringen, riksdagen, JO och JK. 12 kap. reglerar sekretess hos främst domstolarna. I 13 kap. finns föreskrifter om överföring av sekretess i vissa fall. I 14 kap. regleras begränsningarna i sekretessen. I 15 kap. finns bestämmelser som på vissa punkter kompletterar TF:s regler om allmänna handlingar. Där regleras frågor om diarieföring, hemligstämpling, myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter till allmänheten och till varandra, förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar, överklagande av beslut varigenom en myndighet avslagit en enskilds begäran om att få ut en allmän handling m.m. Kapitlet innehåller också särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling. I det avslutande 16 kap. har det tagits in regler om vilka tystnadspliktsföreskrifter som skall ha företräde framför meddelarfriheten.

Det ligger i ämnets natur och följer av sekretesslagens vidsträckta tillämpningsområde att lagen kontinuerligt har anpassats till ändrade förhållanden inom den offentliga sektorn. Sekretesslagen har därför setts över fortlöpande, bl.a. mot bakgrund av framställningar från myndigheter och enskilda. Lagen har också ofta ändrats inom ramen för övergripande lagstiftningsprojekt på olika områden.

Sekretesslagen är svåröverskådlig och i många delar svårtillämpad. Det har visat sig bl.a. genom domstolarnas och regeringens praxis på området och JO:s och JK:s granskning av lagens tillämpning.

Under den tid lagen har varit i kraft, drygt 17 år, har samhället genomgått flera stora reformer på det offentliga området. Som exempel kan nämnas den fria kommunala nämndorganisationen samt bolagisering och privatisering av stora delar av kommunal verksamhet. Stora delar av tidigare statlig verksamhet har också bolagiserats eller privatiserats. Offentlighetsprincipen har gjorts tillämplig på vissa kommunala företag. Sådana reformer har påverkat sekretessbestämmelsernas tillämpningsområde. Sverige har också under denna tid anslutit sig till EU, vilket innebär att frågor om det svenska systemet för offentlighet och sekretess hamnat i blickfånget.

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Detta är ett uttryck för offentlighetsprincipen. Genom denna skall rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret garanteras. Offentlighetsprincipen ger medborgarna möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsprincipen är en omistlig del i det svenska rättssystemet. Det är därför viktigt att den utvecklas så att den kan tillämpas i en modern IT-miljö. Allmänhetens förutsättningar att dra nytta av det enorma uppgiftsmaterial som tack vare IT-samhällets möjligheter finns samlat hos myndigheterna bör vidgas.

Med den snabba utvecklingen på IT-området, som bl.a. medfört att allt fler har tillgång till Internet, öppnas nya möjligheter för allmänheten att få insyn i myndigheternas verksamhet. För myndigheterna innebär detta en möjlighet att på ett effektivt och billigt sätt sprida information till allmänheten på elektronisk väg. Det gäller både sådan informationsspridning som sker inom ramen för myndigheternas allmänna service och sådan som innebär ett utlämnande av allmänna handlingar (jfr bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Ett utlämnande av uppgifter på elektronisk väg innebär emellertid också risker för t.ex. den personliga integriteten. Det måste råda en god balans mellan myndigheternas användning av ny IT-teknik för informationsspridning och skyddet för känsliga uppgifter.

De nya tekniska förutsättningarna på IT-området har redan medfört konsekvenser för tillämpningen av offentlighetsprincipen. Förändringar i regelverket på detta område kommer naturligtvis också att medföra följder av olika slag. Såväl ekonomiska som andra konsekvenser av lämnade förslag måste därför noggrant analyseras.

Det finns fall då det kan antas att en upphovsrättsskyddad handling lämnats in till en myndighet endast i syfte att göra den tillgänglig för allmänheten eller ge möjlighet att framställa exemplar genom de möjligheter som står allmänheten till buds att begära att få del av handlingen. Det finns därför anledning att undersöka om det i något sådant fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla handlingen eller att begränsa rätten att få kopior av den.Det behövs klargöranden när det gäller offentlighet i statliga och kommunala företag

Utvecklingen har gått mot ökad bolagisering och privatisering av statlig och kommunal verksamhet. Det finns därmed anledning att undersöka om det också fortsättningsvis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kommunala eller statliga företag.

Sekretesslagen förväntas kunna tillämpas av alla som är verksamma inom myndigheterna. Den är emellertid omfattande och svåröverskådlig. Att lagen tillämpas på rätt sätt är av största vikt för att balansen skall kunna upprätthållas mellan offentlighetsprincipens krav på insyn å ena sidan och kravet på skydd för sekretessintressena å den andra. Redan nu kan åtgärder vidtas för att förbättra förutsättningarna för en korrekt tillämpning av reglerna på offentlighets- och sekretessområdena. Det är av grundläggande betydelse att alla som arbetar vid myndigheterna är insatta i de regler som rör offentlighet och sekretess. Inte minst vittnar JO:s och JK:s praxis på dessa områden om att det råder stora brister i tjänstemännens kunskaper. Myndigheternas personal måste få erforderlig utbildning när det gäller alla föreskrifter som de är skyldiga att tillämpa. Ansvaret härför vilar naturligtvis på myndigheterna själva. Även i övrigt kan insatser göras, t.ex. för att höja allmänhetens medvetenhet om regelsystemet.

Sekretesslagen innehåller närmare 160 paragrafer, varav många innehåller flera sekretessbestämmelser. Därtill kommer sekretessförordningen (1980:657), i vars bilaga finns uppräknat i vilka sammanhang bestämmelsen om tillsynssekretess m.m. i 8 kap. 6 § sekretesslagen är tillämplig. Bilagan omfattar f.n. 118 punkter.

I de egentliga sekretessbestämmelserna anges sekretessen ofta gälla i ärenden av visst slag eller i en viss verksamhet. I regel saknas anknytningar till namngivna myndigheter. Man har på detta sätt velat undvika att låsa regleringen till den nuvarande förvaltningsorganisationen. Av samma skäl har hänvisningar till annan lagstiftning ofta utformats så allmänt att nuvarande författningar skall kunna ändras eller ersättas utan att det behövs följdändringar i sekretesslagen. Sekretessbestämmelserna har i allmänhet olika tillämpningsområde och räckvidd, vilket innebär att en uppgift som är sekretessbelagd i ett visst sammanhang eller hos en viss myndighet inte behöver vara det när den förekommer i ett annat sammanhang eller hos en annan myndighet. Ett skäl för denna ordning är att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Det är också en följd av offentlighetsprincipens krav på att sekretessen inte skall täcka fler uppgifter eller ha större styrka än som är oundgängligen nödvändigt i det särskilda fallet.

En nödvändig konsekvens av den disposition som har valts för de särskilda sekretessbestämmelserna är att en myndighet kan vara skyldig att beakta fler än en sekretessregel i ett och samma ärende och att uppgifter som förekommer i en verksamhet är sekretessbelagda med olika styrka. Det motiveras naturligtvis av att uppgifterna är känsliga i olika grad. Det kan emellertid ifrågasättas om olika skaderekvisit när det gäller uppgifter på ett visst område i praktiken alltid innebär att uppgifterna sekretessbeläggs i annan utsträckning än om de varit förenade med ett enhetligt skaderekvisit.

Det faktum att sekretesslagens systematik bygger på en kapitelindelning som följer de skilda sekretessintressena och som innebär att en myndighet kan vara skyldig att tillämpa flera sekretessbestämmelser ur olika kapitel i lagen, innebär problem när det gäller överskådligheten vid tillämpningen för myndigheterna.

Den grundläggande principen om offentlighet innebär att omotiverad sekretess inte får förekomma. Trots att sekretesslagen ses över fortlöpande kan det finnas en del bestämmelser som är onödiga. Det kan också förekomma att bestämmelser innefattar onödigt omfattande sekretess.

Det kan, som nämnts ovan, förekomma att en uppgift som är sekretessbelagd i ett visst sammanhang helt saknar sekretesskydd om den förekommer i ett annat sammanhang. Det motiveras av att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Denna grundläggande princip bör gälla även fortsättningsvis. Det kan emellertid ibland vara fråga om en av lagstiftaren oförutsedd situation eller att någon till en myndighet lämnar in en uppgift som är mycket känslig, men irrelevant i sammanhanget. Detta har visat sig vara ett problem, särskilt när det gäller känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden.

Myndigheterna är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i största möjliga utsträckning. Möjligheten att utbyta information mellan myndigheterna är av största vikt för detta samarbete. Sekretesslagen bygger emellertid på principen att sekretess gäller mellan olika myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet (1 kap. 3 §). Undantag gäller för de fall myndigheten är skyldig att lämna uppgifter enligt lag eller förordning (14 kap. 1 §), vissa angivna fall då uppgifter får lämnas trots sekretess (14 kap. 2 § m.fl. bestämmelser) och de fall i vilka den s.k. generalklausulen är tillämplig (14 kap. 3 §). Enligt generalklausulen får sekretessbelagda uppgifter i viss utsträckning lämnas mellan myndigheter efter en intresseavvägning. Vidare gäller undantag från sekretess enligt 1 kap. 5 § i fall av s.k. nödvändigt uppgiftsutlämnande. Regeringen har också möjlighet att för särskilda fall förordna om undantag från sekretess (dispens), om det är påkallat av synnerliga skäl (14 kap. 8 §). Trots dessa möjligheter innebär sekretessreglerna att myndigheterna ibland hindras att samarbeta effektivt.

När frågan om sekretess mellan myndigheter övervägdes i samband med sekretesslagens tillkomst anförde departementschefen sammanfattningsvis att sekretessen mellan myndigheterna borde regleras på i princip samma sätt som sekretessen i förhållande till enskilda. Han förutsatte dock att frågan inte fått sin slutliga lösning genom den nya sekretesslagen (prop. 1979/80:2, del A, s. 90-91). Efter sekretesslagens tillkomst har det skett stora förändringar när det gäller myndigheternas organisation. Det gäller främst de förändringar som följde efter det att den fria kommunala nämndorganisationen infördes 1992. För närvarande pågår en försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor, som innefattar samverkan mellan flera myndigheter. Den skall pågå till utgången av juni 2002. Vidare kan nämnas den möjlighet som infördes den 1 augusti 1997 för kommuner och landsting att samverka i gemensamma nämnder.

Frågor om sekretess som hinder för samverkan inom kommunerna har behandlats i flera olika sammanhang, bl.a. i samband med tillkomsten av kommunallagen (1991:900) (prop. 1990/91:117 s. 43–44, bet. 1990/91:KU38 s. 36), av Lokaldemokratikommittén i delbetänkandet Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140), av Socialtjänstkommittén i slutbetänkandet Dokumentation och socialtjänstregister (SOU 1995:86) samt i samband med att en ny bestämmelse infördes i socialtjänstlagen (1980:620) som innebär utökade möjligheter till rutinmässigt informationsutbyte mellan socialnämnder (prop. 1995/96:196, bet. 1996/97:SoU2, rskr. 1996/97:5, SFS 1996:983). Varken Lokaldemokrati- eller Socialtjänstkommitténs förslag har lett till någon lagstiftning i dessa frågor. De andra lagförslag som genomförts har inte inneburit någon helhetslösning av problemen.

Frågan om tillämpningen av begreppen myndighet och självständig verksamhetsgren har varit föremål för diskussioner och olika bedömningar, särskilt när det gäller sjukvårds- och socialtjänstområdena (jfr. t.ex. JO 1987/88 s. 182 och JO:s beslut den 7 juni 1995, dnr 2287-1994).

En grundtanke med att sekretess skall gälla mellan myndigheter är att minimera risken för att känsliga uppgifter sprids till en alltför stor krets och att uppgifterna inte utan goda skäl skall kunna utnyttjas för andra ändamål än dem för vilka de samlats in. Att det därmed inte är möjligt för myndigheterna att alltid bedriva sin verksamhet så effektivt som de önskar är en konsekvens som får accepteras. Det är å andra sidan inte acceptabelt om sekretessen i alltför hög utsträckning hindrar kommunerna att organisera verksamheten på de sätt som de själva anser vara bäst. Reformen med den fria kommunala nämndorganisationen har medfört särskilda problem, eftersom möjligheten har begränsats att samverka inom verksamhetsområden som fördelats mellan olika fristående nämnder. Samverkansproblem på grund av sekretesshinder finns också i samarbetet inom och mellan statliga myndigheter och mellan statliga och kommunala myndigheter.

Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till Justitiedepartementet bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffentlighet hos kommunala företag (dnr Ju96/4010). Kommunförbundet anser att sekretessbestämmelserna innebär att sekretessbelagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet anser också att uppgifter inte heller utan vidare kan lämnas mellan mor- och dotterföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, VD, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter.

En särskild fråga om ökade möjligheter till samarbete mellan myndigheter gäller polisens och andra myndigheters, främst socialnämndernas, samarbete mot ungdomsbrott.

En viktig form av brottsförebyggande samarbete mellan polis och socialtjänst m.fl. myndigheter förekommer på det lokala planet. Detta arbete utförs ofta i lokala samarbetsorgan i kommunerna och där deltar företrädare för bl.a. polisen, socialförvaltningen, skolan och frivården. Samarbetet förutsätter att det utväxlas information mellan myndigheterna, t.ex. uppgifter om gängbildningar med kriminella inslag. Även om detta informationsutbyte främst sker på gruppnivå, kan det förekomma att enskilda personer diskuteras. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga för de olika myndigheterna kan föranleda problem i detta samarbete. Det omvända skaderekvisitet som enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller för socialtjänstsekretessen medför att uppgifter om en enskilds personliga förhållanden inte kan lämnas ut utan dennes samtycke om inte uppgifterna är helt harmlösa. Så snart uppgifterna kan leda till ingripanden eller andra åtgärder som den enskilde kan uppfatta som negativa för honom eller henne får uppgifterna inte lämnas ut. Det innebär att t.ex. uppgifter om ett namn och en adress kan omfattas av sekretessen.

Ett väl fungerande samarbete, särskilt mellan socialtjänst och polis, kan gagna såväl samhället som helhet som den enskilde. En ökad möjlighet att lämna uppgifter från socialtjänsten till polisen skulle medföra att dessa myndigheter bättre och gemensamt kunde verka för att t.ex. ungdomar som är i farozonen får stöd och hjälp och på så sätt förhindra att de begår brott.

Ett ökat uppgiftsutlämnande från socialtjänsten kan emellertid leda till problem i dess allmänna klientsamarbete. En av de viktigaste grundstenarna inom socialtjänsten är att alla åtgärder skall vidtas i samarbete med klienterna och ett sådant arbetssätt förutsätter att klienterna kan lita på att de uppgifter de lämnar i princip aldrig lämnas vidare.

Mot bakgrund av Ungdomsbrottskommitténs betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35) utarbetades promemorian Sekretess vid samarbetet mot ungdomsbrott och ekobrott (Ju 1994:E). I promemorian föreslogs bl.a. att om det finns en påtaglig risk för att en ung person under 18 år kommer att begå brott, skall uppgifter om den unge eller närstående till denne få lämnas från socialtjänsten till polismyndighet, om uppgiftslämnandet kunde antas bidra till att förhindra brott.

Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju 94/4575). Samtliga remissinstanser utom tre (Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse och Lunds universitets juridiska fakultetsstyrelse) tillstyrkte förslaget.

Promemorieförslaget har inte lagts till grund för något lagförslag.

Vad den föreslagna ändringen i sekretesslagen skulle kunna få för konsekvenser för socialtjänsten och förhållandet till dess klienter berörs inte i promemorian. Inte heller framgår det klart vilket behov som föreligger av att alla hos socialtjänsten tillgängliga uppgifter om en ung person skall få lämnas ut till polisen om det kan antas att den unge skulle begå brott och uppgiftslämnandet kan bidra till att brott förhindras.

För att kunna bedöma om det bör införas lättnader i socialtjänstsekretessen i syfte att förebygga ungdomsbrott genom samarbete mellan socialtjänsten och polisen behövs ytterligare underlag för avvägningen mellan intresset av att polisen skall kunna vidta åtgärder i brottsförebyggande syfte å ena sidan och intresset av ett förtroendefullt klientsamarbete inom socialtjänsten å den andra. När det gäller frågan om hur intresset av att förebygga ungdomsbrott kan tillgodoses är det nödvändigt med ytterligare klarlägganden om vilken typ av uppgifter från socialtjänsten och andra myndigheter polisen behöver, vilka av uppgifterna som kan fås inom ramen för gällande bestämmelser och effekten av uppgifterna för det brottsförebyggande arbetet. Inom socialtjänsten finns ett starkt intresse av att i så stor utsträckning som möjligt bibehålla den stränga socialtjänstsekretessen som ett instrument för det allmänna klientsamarbetet. Det måste därför redovisas i vilken utsträckning nyttan av en begränsning av sekretessen i brottsförebyggande syfte uppväger den skada som detta kan innebära om det medför svårigheter i socialtjänstens allmänna klientsamarbete.

De exempel som finns på lokal brottsförebyggande samverkan mot ungdomsbrott visar att även andra myndigheter än de inom socialtjänsten och polisen medverkar. De sekretessproblem som finns förknippade med dessa andra myndigheter inom ramen för denna samverkan behöver också undersökas.

För de flesta myndigheter gäller att uppgifter om konkreta brottsmisstankar trots sekretess får lämnas ut till bl.a. åklagarmyndigheter och polismyndigheter om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter (14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen). Myndigheterna på sjukvårdens och socialtjänstens områden utgör undantag i detta hänseende. Uppgifter som omfattas av t.ex. sjukvårdssekretess (7 kap. 1 §) eller socialtjänstsekretess (7 kap. 4 §) får endast lämnas ut om det för brottet är föreskrivet ett minimistraff om fängelse i två år. Sjukvårds- och socialtjänstsekretess hindrar emellertid inte att anmälan görs till åklagar- eller polismyndighet om brott enligt 3, 4 eller 6 kap.brottsbalken mot den som inte fyllt arton år (14 kap. 2 § femte stycket).

Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. 1 § sekretesslagen). Vittnesplikten i rättegång är en sådan skyldighet som bryter sekretessen. Regler om vittnesplikt finns i 36 kap.rättegångsbalken. Inskränkningar i vittnesplikten görs i 36 kap. 5 § rättegångsbalken för bl.a. viss vårdpersonal. En sådan inskränkning gäller dock inte i mål som rör brott för vilket minimistraffet är fängelse i två år eller sådana brott mot barn som nämns ovan.

En uppgift om huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning skall enligt 11 § lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården lämnas ut bl.a. om uppgiften i ett särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndighet. Regeringen har nyligen föreslagit riksdagen bl.a. att bestämmelserna i åliggandelagen skall överföras till en ny lag, lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (prop. 1997/98:109).

KU har med anledning av en motion tagit upp problemet med sjukvårdssekretess gentemot polis och åklagare (bet. 1996/97:KU23 s. 20-22). I motionen begärdes ett förslag till en sådan ändring av sekretesslagen att uppgifter får lämnas till polis och åklagare, inte bara vid misstanke om brott där straffet inte är lindrigare än fängelse i två år, utan även vid misstanke om försök till sådant brott. KU ansåg att frågan som togs upp i motionen är värd att uppmärksammas och anförde följande. Även om polis och åklagare i de flesta fall där uppgifter behövs om en person som skadats vid brott bör kunna få sådana uppgifter genom att personen ger sitt samtycke kan det också finnas situationer där sådant samtycke av olika skäl inte ges. Utskottet anser att det bör övervägas närmare att vidga möjligheten att lämna ut uppgifter vid brottsmisstanke av det slag som avses i motionen. Det bör dock inte kunna godtas att uppgifter får lämnas under en förundersökning i vidare mån än vad som gäller vid vittnesförhör inför domstol. Övervägandena bör därför avse också omfattningen av det s.k. frågeförbudet i domstol. Utskottet föreslog att det anförda borde ges regeringen till känna. Riksdagen följde utskottet (rskr. 1996/97:195). Mot bakgrund av vad KU har anfört finns skäl att undersöka om den s.k. tvåårsregeln i några situationer leder till otillfredsställande resultat.

När det gäller kvinnomisshandel har i debatten framförts att det bör införas regler som innebär att bl.a. hälso- och sjukvårdspersonal oberoende av kvinnans samtycke skall kunna lämna uppgifter till polisen om misstankar om sådan misshandel. Mot införande av lättnader i sekretessen har anförts att en sådan ordning skulle kunna medföra att utsatta kvinnors benägenhet att söka sjukvård minskar och att den som utövat misshandeln t.o.m. skulle hindra kvinnan från att söka vård (prop. 1981/82:186 s. 24). Problemet rör i första hand anmälningar om misstanke om kvinnomisshandel.

Kvinnovåldskommissionen (S 1993:11) föreslog i sitt huvudbetänkande Kvinnofrid (SOU 1995:60) en utvidgning av möjligheten att från hälso- och sjukvården polisanmäla brott till att bl.a. gälla när det är fråga om misstanke om grov misshandel. Regeringen gick inte vidare med förslaget i den proposition som lämnades till riksdagen i februari 1998 på grundval av betänkandet (prop. 1997/98:55). Som skäl härför anförs i propositionen bl.a. att även om en begränsning i vårdsekretessen skulle möjliggöra att våldets konsekvenser synliggörs och identifieras på ett bättre sätt och att polis och åklagares utredningar av våldsbrott mot kvinnor skulle underlättas, kan en begränsning i vårdsekretessen likaväl få till följd att kvinnor som utsätts för våld från närstående inte känner förtroende för bl.a. läkare, psykologer och företrädare för socialtjänsten, eftersom dessa kan avslöja sådant kvinnan vill hålla hemligt. De av kommissionen föreslagna ändringarna skulle i så fall inte ligga i de våldsutsatta kvinnornas intresse. (Prop. 1997/98:55 s.126 f.)

Den s.k. tvåårsregeln enligt 14 kap. 2 § sekretesslagen innebär att uppgifter om brott som mord, dråp, mordbrand, grovt rån och grovt narkotikabrott får rapporteras från sjukvården eller socialtjänsten till polis- eller åklagarmyndighet, men inte uppgifter om t.ex. grov misshandel, rån eller försök till brott. Den har utformats efter en avvägning mellan å ena sidan kravet på sträng sekretess på sjukvårds- och socialtjänstområdena för uppgifter om enskildas personliga förhållanden och å andra sidan polisens behov av uppgifter för spanings- och utredningsverksamhet när det gäller den särskilt allvarliga brottsligheten (prop. 1981/82:186 s. 21). Att regeringen stannade vid att föreslå en tvåårsgräns berodde bl.a. på att en lägre gräns skulle medföra att uppgifter om brott skulle kunna lämnas under en förundersökning men inte vid ett vittnesförhör i domstol (a. prop. s. 22 f.).

Den grundläggande bestämmelsen om meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Meddelarfriheten innebär att det i viss utsträckning är möjligt att lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i bl.a. tryckt skrift, radio och TV. Vidare har var och en rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att antingen själv offentliggöra dem i tryckt skrift, radio och TV m. fl. medier eller för att lämna sådant meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket TF (1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Bestämmelserna om meddelarfrihet kompletteras av regler om meddelarsskydd, dvs. anonymitetsskydd och efterforskningsförbud m.m. i 3 kap. TF och 2 kap. YGL.

Det finns emellertid undantag från meddelarfriheten. Om någon lämnar ett meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och därmed gör sig skyldig till någon av de gärningar som anges i 7 kap. 3 § första stycket, kan han eller hon dömas för det brottet enligt vanlig lag, dvs. brottsbalken. Dessa gärningar är, utöver vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet och vissa fall av oriktigt utlämnande av allmänna handlingar som inte är tillgängliga för envar, ett uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen.

De nu gällande reglerna i TF om meddelarfrihet infördes 1978. Tidigare innebar dessa regler bl.a. att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär i de fall denne var underkastad lagstadgad tystnadsplikt.

I förarbetena till sekretesslagen anfördes bl.a. följande. Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd för t.ex. ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i dessa situationer vore förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten. (Prop. 1979/80:2, del A, s. 104 f.) Vidare anfördes att som grundprincip bör gälla stor återhållsamhet vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall göras i ett särskilt fall. Att dra upp några fasta riktlinjer för när en begränsning bör få ske är givetvis inte möjligt. Lagstiftaren får varje gång fråga uppkommer om undantag från meddelarfriheten beakta ett flertal olika faktorer. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen - intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn - en avvägning som oundgängligen får karaktären av en kompromiss. När det gäller sekretessregler utan skaderekvisit, och i någon mån sekretessregler med omvänt skaderekvisit, kan det finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten än i andra fall. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av någon i en förtroendesituation (ej meddelarfrihet) eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutövning (meddelarfrihet). (Prop. s. 111-113.)

Det är idag inte alldeles lätt att se att det utbildats någon konsekvent linje i lagstiftningspraxis på detta område. Det gäller så väl i de fall lagstiftaren valt att inte inskränka meddelarfriheten som i de fall så har skett. Bestämmelsen i 16 kap. 1 § sekretesslagen behöver därför ses över.

I det internationella samarbetet uppkommer ofta frågor om informationsutbyte. Den svenska offentlighetsprincipen innebär i allmänhet mycket större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mellanstatliga organ. Det svenska regelsystemet innehåller flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lagstiftning, t.ex. sådana som gäller meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas självständigt av den myndighet som förvarar en handling. I de fall det uppstått en konflikt mellan vårt och andras regelsystem har olika lösningar använts för att begränsa svenska myndigheters möjligheter att lämna ut eller använda sådan information som lämnas hit på grund av internationella samarbetsavtal. Ett sätt har varit att införa en bestämmelse i sekretesslagen om absolut sekretess. Ett annat har varit att införa bestämmelser som begränsar de svenska myndigheternas möjligheter att använda informationen för andra ändamål än för vilka den lämnats hit. Valet av metod är naturligtvis beroende av de förutsättningar som givits i den aktuella överenskommelsen och i den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Ibland har inte vidtagits några åtgärder överhuvudtaget för att anpassa de svenska reglerna i enlighet med åtagandena. I en del fall finns anledning att anta att åtaganden kan ha gjorts utan alltför stora ansträngningar att hävda de svenska offentlighetsreglerna. I andra fall har tanken varit att bestämmelsen i sekretesslagen om utrikessekretess (2 kap. 1 §) i praktiken är tillräcklig för att uppfylla svenska åtaganden.

Det finns en risk att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtaganden inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavtalens faktiska innebörd. Det är särskilt allvarligt om effekten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess.

I samband med Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995 gjordes en ändring i bestämmelsen om utrikessekretess. Enligt ändringen infördes ett enhetligt rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Tidigare gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess. För uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. I förarbetena till ändringen konstaterar regeringen att den innebär en viktig omläggning av den grundläggande synen på sekretess i utrikes ärenden och att det därför finns anledning att noga följa upp utvecklingen i utrikessekretessfrågor (prop. 1994/95:112 s. 31). I propositionen erinrar regeringen om att det i diskussionen om hur ett EU-medlemskap påverkar den svenska offentlighetsprincipen har förts fram olika förslag till lagtekniska lösningar. Ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EU-samarbetet. En sådan särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen begränsas till att gälla uppgifter som rör förhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rör EU- samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av de övriga bestämmelserna i sekretesslagen. Enligt regeringen krävdes ytterligare överväganden för att kunna ta ställning till om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skall utformas. Regeringen uttalade att den i samband med den uppföljning som bör ske avsåg att återkomma till frågan om även andra lagändringar kan vara motiverade än den som då föreslogs i bestämmelsen om utrikessekretess.

För att bereda underlag för en uppföljning av utvecklingen i frågor om utrikessekretess behövs en kartläggning av myndigheternas hantering av sådana frågor. En sådan kartläggning bör i första hand ta sikte på frågor om sekretess i EU-samarbetet. Den ökande internationaliseringen medför att myndigheterna i allt större utsträckning kommer i kontakt med utländska myndigheter och olika organ för mellanstatligt samarbete också utanför EU-samarbetet. Kartläggningen bör därför också omfatta de frågor om utrikessekretess som är förknippade med sådant samarbete.

Kommittén skall göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde i IT-samhället. Det övergripande ändamålet med översynen skall vara att överväga och lämna förslag till hur offentlighetsprincipen skall kunna tillämpas under nya och framtida tekniska förutsättningar. Lagstiftningen måste vara utformad så att den är tillämplig oavsett vilken teknik som används. Den bör därför innehålla så få tekniska begrepp och termer som möjligt. Allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna valt att dokumentera den. Syftet med reglerna skall vara att förstärka offentlighetsprincipen genom att säkerställa att den kan tillämpas under nya förutsättningar. Offentligheten skall vara så vid som möjligt, med de begränsningar som följer av hänsynen till intresset att skydda personuppgifter och uppgifter som är sekretessbelagda. Reglerna skall vara tydliga och lätta att tillämpa. Kommitténs förslag måste också stå i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden på IT- och personuppgiftsområdet.

Kommittén skall särskilt överväga i vilken utsträckning lämnade förslag bör omfatta en reglering i grundlagen. Kommittén skall också redovisa hur dess förslag påverkar reglerna om arkiv.

Förslagen i Datalagskommitténs betänkande skall tillsammans med remissinstansernas synpunkter på det tjäna som utgångspunkt för kommittén. Kommittén skall emellertid ha full frihet att föreslå andra lösningar än Datalagskommitténs.

I de fall kommittén föreslår ändringar i regelverket skall den noggrant analysera alla konsekvenser av ändringarna. När det gäller ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter skall kommittén i tillämpliga delar beakta Statskontorets kostnadsanalys.

Kommittén skall undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon närstående rättighet och i så fall föreslå en lösning som tillgodoser detta behov. Kommittén skall därvid göra en avvägning mellan å ena sidan upphovsmannens ensamrätt till exemplarframställning och å andra sidan rätten att få en kopia av en allmän handling. Dessutom skall kommittén lämna förslag till åtgärder när det gäller offentlighetsprincipen som kan följa av det pågående förhandlingsarbetet i EU om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt m.m. i informationssamhället. Arbetet i kommittén skall bedrivas med beaktande av Sveriges övriga internationella åtaganden på upphovsrättsområdet. Utgångspunkten för eventuella förslag skall vara att den upphovsrättsliga lagstiftningen i så liten utsträckning som möjligt inskränker den grundlagsenliga rätten att ta del av allmänna handlingar och samtidigt respekterar Sveriges internationella åtaganden på det upphovsrättsliga området.

Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommunala respektive statliga företag. Kommittén skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller dessa företag och ange vilka kriterier som bör gälla för insyn i företag och andra organ som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen.

Kommittén skall göra en allmän översyn av sekretesslagen. Kommittén skall lämna förslag till förbättringar av lagen, t.ex. genom att onödiga bestämmelser upphävs och att den görs mer överskådlig. Utgångspunkten skall vara att balansen bibehålls mellan intresset av offentlighet och insyn å ena sidan och integritets- och andra sekretesskyddsintressen å den andra. Kommittén skall särskilt överväga dels om det är lämpligt med förändringar i sekretesslagens grundläggande systematik, dels om det är möjligt att med en bibehållen grad av skydd för uppgifter förenkla sekretessbetämmelserna genom att minska antalet fall av skilda skaderekvisit för uppgifter inom en och samma verksamhet. I detta sammanhang skall också övervägas om det är ändamålsenligt med en uppdelning mellan å ena sidan bestämmelserna i 15 kap.sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar m.m. och å andra sidan arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m.

Kommittén skall ha frihet att föreslå lämpliga utbildningsinsatser på offentlighets- och sekretesslagsområdena samt andra åtgärder som syftar till att stärka medvetenheten om lagstiftningen på dessa områden.

Kommittén skall undersöka om en lösning är möjlig för situationer då det är uppenbart att sekretess bör råda, men en uttrycklig bestämmelse för det aktuella fallet saknas, och som innebär att det blir möjligt att sekretessbelägga mycket känsliga uppgifter. Härvid skall särskilt övervägas om olika sekretessintressen bör behandlas på skilda sätt.

Kommittén skall utreda förutsättningarna för att öka möjligheterna att lämna sekretessbelagda uppgifter mellan och inom myndigheterna i syfte att förbättra förutsättningarna för deras samverkan. Kommittén skall presentera de olika lösningar som kan finnas och analysera konsekvenserna av dem. Utgångspunkten skall vara att sekretessbelagda uppgifter inte får spridas i onödan och att de skall få ett tillräckligt starkt sekretesskydd hos mottagarna, så att de negativa konsekvenserna av uppgiftsutlämnandet minimeras. Kommittén skall särskilt uppmärksamma de problem som den fria kommunala nämndorganisationen ger upphov till på detta område. Kommittén skall ta ställning till om myndigheter och verksamhetsgrenar inom myndigheter är de enda tänkbara utgångspunkterna för de gränser som bör gälla när det gäller uppgiftslämnande dem emellan eller om det finns andra enheter inom vilka uppgifter bör få lämnas trots sekretess. De begrepp som skall användas för att beteckna de enheter mellan vilka sekretess skall gälla måste vara utformade så att det uppstår så få avgränsningsproblem som möjligt.

Kommittén skall undersöka hur sekretesslagen påverkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som händer i deras företag och hur lagen påverkar möjligheterna till information inom och mellan kommunala företag. Detsamma gäller för motsvarande problem på det statliga företagsområdet. De slutsatser som kan dras efter denna undersökning skall presenteras tillsammans med förslag till de eventuella lagändringar som behövs.

Kommittén skall ta reda på vilka uppgifter polisen behöver från socialtjänsten och andra myndigheter för att kunna förebygga ungdomsbrott. Kommittén skall vidare redogöra för vilka av dessa uppgifter polisen kan få del av inom ramen för nuvarande bestämmelser, bl.a. genom att ta del av erfarenheterna från samverkansprojekt på lokal nivå. Kommittén skall därefter redovisa vilken effekt återstående uppgifter kan få för polisens brottsförebyggande arbete. Kommittén skall bedöma i vilken utsträckning nyttan av en begränsning av sekretessen i brottsförebyggande syfte uppväger den skada som detta kan innebära om det medför svårigheter i socialtjänstens allmänna klientsamarbete och när det gäller kontakten mellan enskilda och de andra myndigheter som kan vara aktuella. Kommitténs slutsatser skall utmynna i en rekommendation om huruvida det bör införas någon lättnad i socialtjänstsekretessen eller andra ändringar av sekretessbestämmelserna och, om det förordas, hur den eller dessa bör utformas.

Kommittén skall undersöka om den nuvarande s.k. tvåårsregeln i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen i några situationer leder till otillfredsställande resultat och överväga om det för några fall finns skäl att vidga möjligheten att lämna ut uppgifter om ett brott från socialtjänsten eller hälso- och sjukvården till polis- eller åklagarmyndigheter eller andra myndigheter som är skyldiga att ingripa mot brottet. Undersökningen skall avse också omfattningen av det s.k. frågeförbudet i domstol enligt 36 kap. 5 § rättegångsbalken. En eventuell ändring får inte leda till att uppgifter får lämnas under en förundersökning i större omfattning än vid vittnesförhör inför domstol.

När det gäller den fråga som berörts av KU, om vissa försöksbrott bör undantas från tvåårsregeln, bör beaktas att frågan om rubriceringen av främst våldsbrott ofta är svårbedömd och att ett sådant undantag därför kan leda till svårigheter vid tillämpningen. Om det blir aktuellt att föreslå ändringar av reglerna bör därför även andra avgränsningar övervägas.

Kommittén skall beakta regeringens slutsatser om uppgiftslämnande i prop. 1997/98:55 om kvinnofrid, när det gäller våldsbrott mot kvinnor som begås av närstående.

Kommittén skall se över bestämmelsen om meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter i 16 kap. 1 § sekretesslagen. I översynen skall det ingå att kartlägga vilka kriterier som har varit avgörande för bestämmelsens nuvarande utformning samt att föreslå de eventuella ändringar av bestämmelsen som behövs för att den skall kunna tillämpas på ett sätt som står i stämmer överens med dess ursprungliga ändamål.

Kommittén skall undersöka möjligheterna för att Sveriges åtaganden enligt internationella avtal när det gäller informationsutbyte skall kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt och på ett sätt som leder till ett så litet ingrepp i offentligheten som möjligt. Till grund för undersökningen skall kommittén göra en sammanställning av Sveriges åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem samt skälen för åtgärderna. I de fall ingen sådan åtgärd har vidtagits skall, så långt det är möjligt, kommittén redovisa de skäl som har anförts för det.

Kommittén skall göra en kartläggning av myndigheternas hantering av frågor om utrikessekretess. En sådan kartläggning skall ta sikte på frågor om sekretess såväl i EU-samarbetet som i annat internationellt samarbete. Kartläggningen skall utmynna i en bedömning av om det behövs ändringar i reglerna om utrikessekretess eller andra åtgärder, t.ex. en särreglering för EU-samarbetet, samt i så fall förslag till sådana ändringar.

Kommittén skall ha stor frihet att ta upp de ytterligare frågor som den finner behöver övervägas inom ramen för uppdraget.

Kommittén skall samråda med IT-kommissionen i frågor som rör offentlighetsprincipen och IT.

Kommittén skall beakta de frågor om

• myndighetssamverkan som behandlas av utredningen (Ju 1997:04) om ökade möjligheter till informationsutbyte och frågor om sekretess vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet m.m. (Ekosekretessutredningen),
• sekretess i samband med förvärvsprövning enligt konkurrenslagen (1993:20) som behandlas av Konkurrenslagsutredningen (N 1995:11),
• samordnad revision mellan kommuner respektive landsting och deras företag som behandlas av utredningen (In 1997:07) om översyn av den kommunala revisionen.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredningsarbetet skall vara avslutat, såvitt avser uppdraget som gäller offentlighetsprincipen och IT, senast den 1 september 2000 och i övrigt senast den 1 maj 2001. Om grundlagsändringar skulle bli aktuella i andra delar än när det gäller offentlighetsprincipen och IT bör utredningsarbetet vara avslutat före den 1 september 2000. Det står kommittén fritt att avlämna ett eller flera delbetänkanden.