SOU 1983:61
Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet : slutbetänkande
Handhn Sw
omradet sma-»
Slbankd kommun alför -gkrnm
& Statens offentliga utredningar ww 1983z61 & Civildepartementet
Handlingsoffentlighet utanför myndighets-
området
Slutbetänkande av lgommunalföretagskommittén
Stockholm 1983
Omslag Johan Ogden
ISBN 91-38-07963-1 ISSN 0375-250X
minab/gotab 76323 Stockholm 1983
Till statsrådet och chefen för civildepartementet
Den 20 april 1978 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för kommundepartementet att tillkalla en kom— mitté att utreda frågor om kommunala företag m.m.
Med stöd av detta bemyndigande förordnade departements— chefen den 21 juni 1978 regeringsrådet Gustaf Petrén till ordförande i kommittén. Samma dag förordnades kom- munalrådet Axel Gisslén och riksdagsledamoten Stig Josefson till ledamöter i kommittén samt förbunds— juristen Lars Meyer, numera finanssekreteraren Lennart Nyström och numera expeditionschefen Peder Törnvall som sakkunniga. Den 19 september 1978 förordnades hov— rättsassessorn Per Erik Lindeberg och hovrättsassessorn Göran Regner som sakkunniga.
Den 14 oktober 1980 entledigades Törnvall och förord— nades i stället departementssekreteraren Gunnar Hermanson som sakkunnig. F.d. justitierådet Jan Ljungar förordnades den 13 december 1982 som sakkunnig.
Till sekreterare i kommittén förordnades den 7 novem— ber 1978 numera t.f. revisionssekreteraren Agneta Graffman och den 26 november 1981 hovrättsassessorn Ulla Lundquist.
Meyer har fr.o.m. den 1 april 1980 t.o.m. den 30 sep— tember 1981 i viss omfattning tjänstgjort inom sekre— tariatet.
Kommittén har antagit namnet Kommunalföretagskommittén.
Kommittén har tidigare avgett delbetänkandena (SOU l982:13) Kommunalföretaget och Ds C l983:6 Interkommu-
nal samverkan i privaträttslig form.
Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Hand— lingsoffentlighet utanför myndighetsområdet. Reserva— tion har lämnats av ledamoten Axel Gisslén. Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i oktober 1983
Gustaf Petrén
Axel Gisslén Stig Josefson
/Agneta Graffman
Ulla Lundquist
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
FÖRKORTNINGAR
SAMMANFATTNING
LAGFÖRSLAG
l 2
10
11
12
13
Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter Lag om ändring i sekretesslagen (l980:100) Lag om ändring i kommunallagen (19772179) Lag om ändring i lagen (1957:281) om kom- munalförbund
Lag om ändring i lagen (1977:485) om till— fälligt överlämnande av förvaltningsuppgift inom utbildningsdepartementets verksamhets— område
Lag om ändring i lagen (l978:19) om beslu— tanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå främja närings- livets utveckling Lag om ändring i lagen (1978:403) om be— slutanderätt för svenskt kreditaktiebolag i fråga om exportkredit i vissa fall Lag om ändring i lagen (1979:54) om beslu— tanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och utveckling av företag i u—länder Lag om ändring i lagen (1979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande projektexport Lag om ändring i lagen (1979:631) om beslu- tanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete Lag om ändring i lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs
Lag om ändring i lagen (1981:600) om beslu- tanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt—norskt industriellt sam— arbete
11
15 15
16 23
29
32
35
36
37
38
39
40
41
42
NNN |
NH
4.2
UTREDNINGSUPPDRAGET Direktiven
Utredningsarbetet
OFFENTLIGHETSPRINCIPEN Gällande rätt Särskilt om handlingsoffentligheten 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4
Historik Allmänna handlingars offentlighet Sekretesslagen Tidigare behandling av frågan om en utvidgning av offentlighets— principen till andra organ än myndigheter
OFFENTLIG FÖRVALTNING De traditionella förvaltningsorganen Förvaltning genom enskilda
Begreppet myndighetsutövning
Vissa rättsregler som är tillämpliga vid myndighetsutövning
STATLIG FÖRVALTNING I PRIVATRÄTTSLIG FORM Statliga aktiebolag 4.1.1 4.1.2
4.1.3
Allmänt om aktiebolagen Omfattning och inriktning av statlig bolagsverksamhet Kontroll av statliga bolag
Statliga stiftelser 4.2.1 4.2.2
Allmänt om Stiftelserna
Omfattning och inriktning av statlig stiftelseverksamhet
Föreningar
övriga organ
KOMMUNAL FÖRVALTNING I PRIVATRÄTTSLIG FORM
Omfattningen och inriktningen av kommunal verksamhet i privaträttslig form 5.1.1 5.1.2 5.1.3
Primärkommunala företag Landstingskommunala företag Interkommunala företag
55 55 56 56 58 67
77 77 78 80
83
85 85 85
89 91 93
93
95 97 99
101
102 103 104 105
5.2
6.4
6.5
Insyn och inflytande i kommunala företag
KOMMITTFNS ÖVERVÄGANDEN
Allmänt om insyns— och kontrollmöjlig— heterna
Offentlighetsprincipens betydelse
Allmänna överväganden om offentlighets- principens införande hos privaträttsliga organ Huvuddragen i kommitténs förslag 6.4.1 Statlig verksamhet i privaträttslig form
6.4.2 Privaträttsliga organ med myndig—
hetsutövande uppgifter inom den statliga sektorn
6.4.3 Lagteknisk lösning 4.4 Påföljdsfrågor 6.4.5 Privaträttsliga organ med kommunala uppgifter Fortsatt utredningsarbete
URVALET AV ORGAN Officiell provning Fördelning av offentliga medel 7.2.1 Fördelning av stipendieanslag och liknande
7.2.2 Stöd till näringslivet 7.2.3 Fördelning av statliga medel till regionala stiftelser för skyddat arbete
7.2.4 Stöd åt arbetslösa 7.2.5 Bidrag och stöd i marknadsregle- rande syfte på jordbrukets och fiskets område
Utseende av offentliga funktionärer Beslut om statligt reglerade tjänster Beslut om medlemskap och disciplinåtgärd i offentligrättsliga korporationer
Annan verksamhet Vissa andra offentliga organ
106
109
109 110
115 116
118
121 123 127
131 135
137 137 143
144 152
157 159
162 165 167
168 172 178
8 SPECIALMOTIVERING 181 8.1 Förslaget till lag om ändring i tryckfri— hetsförordningen 181 8.2 Förslaget till lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter 132 8.3 Förslaget till ändring i sekretesslagen
(1980:100) 192 8.4 Förslaget till ändring i kommunallagen
(1977zl79) ' 197 8.5 Förslaget till ändring i lagen (1957z281)
om kommunalförbund 199
8.6 Förslaget till ändring i lagen (1977:485) om tillfälligt överlämnande av förvaltnings— uppgift inom utbildningsdepartementets verk— samhetsområde 200 8.7 Förslaget till ändring i lagen (1978zl9) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå främja närings- livets utveckling 201 8.8 Förslaget till ändring i lagen (1978:403) om beslutanderätt för svenskt kreditaktie— bolag i fråga om exportkredit i vissa fall 201 8.9 Förslaget till ändring i lagen (1979:54) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och ut— veckling av företag i u-länder 201 8.10 Förslaget till ändring i lagen (1979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande projektexport 202 8.11 Förslaget till ändring i lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utveck— lingsarbete 202 8.12 Förslaget till ändring i lagen (19791749) om Stockholms fondbörs 202 8.13 Förslaget till ändring i lagen (1981:600) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt—norskt industriellt samarbete 203
9 KOSTNADER 205
RESERVATION 209
FÖRKORTNINGAR
AMS
BrB
Dir. Fullmäktige
KFL
KL
Kommun
Kommunens styrelse
NU OK OSK
Prop. RF Rskr Seer
SFS SOU TF
Arbetsmarknadsstyrelsen Brottsbalken Utredningsdirektiv Fullmäktige i kommun och lands— tingskommun— omej annat framgår
Lagen (1957:281) om kommunal- förbund
Kommunallagen (1977zl79) Kommun och landstingskommun
- om ej annat framgår Kommunstyrelsen och förvalt- ningsutskottet — om ej annat framgår
Näringsutskottet Offentlighetskommittén Offentlighets- och sekretesslag- stiftningskommittén Regeringens proposition Regeringsformen Riksdagsskivelse Sekretesslagen (19801100, om- tryckt 1982:1106)
Svensk författningssamling Statens offentliga utredningar Tryckfrihetsförordningen
SAMMANFATTNING
Kommittén behandlar i sitt slutbetänkande frågan om offentlighetsprincipens tillämpning hos privaträtts- liga organ som tillagts statliga eller kommunala för- valtningsuppgifter.
I sina två tidigare betänkanden har kommittén lagt fram förslag till lagreglering av — enligt kommitténs terminologi — kommunalföretaget och det mellankommuna— la företaget. Tanken bakom dessa förslag är att den kommunala resp. den interkommunala verksamhet som drivs i privaträttslig form bör knytas närmare till kommunallagens regler om kommunal förvaltning. Ett vik- tigt 1ed i en sådan reglering gäller den insyn som all- mänheten bör beredas i de kommunala företagen. Motsva— rande behov gör sig gällande i privaträttsliga organ med statliga uppgifter.
Det är för kommittén klart att det inte går att i gene- rella termer ange den krets av organ för vilka offent— lighetsprincipen skall gälla. Framför allt varierar be- hovet av sekretess för uppgifter i organens verksamhet alltefter dennas art. Det blir därför nödvändigt att bedöma möjligheten av att införa offentlighet för var— je organ för sig. En fullständig sådan studie skulle på grund av det stora antal organ som det rör sig om både på den statliga och den kommunala sidan ta mycken tid att utföra. Då kommittén haft att avsluta sitt arbete omkring halvårsskiftet 1983 har någon fullstän- dig genomgång av samtliga nu avsedda organ inte medhun— nits. Kommittén har i första hand koncentrerat sina undersökningar till enskilda organ som från allmänhe— tens synpunkt kan bedömas fullgöra särskilt viktiga förvaltningsuppgifter, nämligen sådana som innefattar
myndighetsutövning. Sådan verksamhet förekommer i stort sett bara hos organ som fått sitt uppdrag av staten.
I några av de undersökta organen har staten ett avgö— rande inflytande som ägare eller som innehavare av annan bestämmanderätt. Andra organ domineras helt av enskilda intressenter. Gemensamt för organen är emel— lertid att de av staten tillagts förvaltningsuppgift som i ett eller annat avseende innefattar myndighets— utövning. I somliga fall utgör denne endast en obetyd- lig del av den verksamhet som organet bedriver i öv— rigt.
Offentlighetsprincipen föreslås bli reglerad hos de be— rörda organen genom en särskild lag benämnd lagen om allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter. Lagen är utformad som en motsvarighet till reglerna om allmän handling hos myndighet i 2 kap. TF. Lagen byg- ger på enumerationsprincipen, dvs. de organ som skall omfattas av lagens bestämmelser räknas upp i en bilaga till lagen. Där anges också den verksamhet hos organet ivilken offentlighetskall gälla.I huvudsakomfattar för- teckningen verksamhet med inslag av myndighetsutövning. Lagen knyter an till TF:s väl kända handlings- och offentlighetsbegrepp. En förutsättning för att en hand— ling skall vara allmän enligt den föreslagna lagen är således dels att den förvaras hos något av de organ som anges i bilagan till lagen och hör till verksamhet som anges där, dels att den hos myndighet skulle ha varit att betrakta som allmän handling. I 2 kap. TF föreslås en allmän regel införd om att handlingsoffent— lighet kan gälla utanför myndighetsorganisationen.
Begränsningar i offentligheten hos de enskilda organen föreslås bli reglerade i sekretesslagen på samma sätt som fallet är i fråga om myndigheterna. Genom några ändringar i sekretesslagen föreslås denna bli utbyggd
så att sekretessbehovet hos de enskilda organen som
åläggs offentlighet blir täckt.
Frågor om utlämnande av allmän handling hos organen, besväröver'beslutatt vägralämna utsådan handling, re— gistrering av handlingar m.m. föreslås bli reglerade i lagen genom hänvisningar till de bestämmelser som gäl— ler härom hos myndigheter. I lagen har tagits in också en regel om ansvar för det fall någon som hos det en- skilda organet har att besluta om utlämnande av allmän handling underlåter att göra detta.
Föreskrifter om tystnadsplikt i vissa lagar avseende myndighetsutövande verksamhet hos enskilda organ före— slås skola upphävas eftersom de ersätts av sekretess— regler i sekretesslagen.
Inte heller när det gäller kommunalföretag och mellan- kommunala företag föreslår kommittén några generella
regler. I stället föreslår kommittén en regel som åläg— ger kommunerna att, då kommunalföretag eller mellankom- munala företag inrättas, ta ställning till om OCh i vilken utsträckning offentlighet skall gälla för hand- lingar hos företagen. Offentligheten blir då av en an- nan art än den som går tillbaka på regelsystemet i 2 kap. TF. Det blir närmast ett privaträttsligt åtagande för företaget att gå allmänheten till mötes och till— handahålla sina handlingar till den som önskar ta del av dessa. Man kan därför tala om en fakultativ offent— lighet till skillnad från den lagstadgade. Förslaget innebär att 1 kap. 4 5 KL kompletteras med en före— skrift för fullmäktige att, när de beslutar att ett kommunalföretag skall komma till stånd, också pröva om och i vilken utsträckning offentlighet av nyss angiven art skall tillämpas i företaget. På motsvarande sätt föreslås lagen om kommunalförbund bli kompletterad med en föreskrift om att de samverkande kommunerna skall
pröva frågan om rätt för allmänheten att ta del av det
mellankommunala företagets handlingar. Träffar kommu—
nerna överenskommelse i ämnet skall samarbetsavtalet mellan dem om företaget innehålla en bestämmelse härom.
Med den lagtekniska lösning som har valts när det gäl— ler enskilda organ med myndighetsutövande verksamhet blir det möjligt att,efterhand som ytterligare erfaren- het av offentlighetsproblematiken kan vinnas på det privaträttsliga området,reg1era offentligheten hos ytterligare organ med statliga eller kommunala förvalt— ningsuppgifter. Detta kan åstadkommas genom att den bilaga till lagen som anger lagens tillämpningsområde fylls på med nya organ allteftersom det finns skäl där— till.
LAGFÖRSLAG
1. Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Härigenom föreskrivs att i tryckfrihetsförordningen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 17 5, av nedan an— givna lydelse.
vaarande lydelse Föreglagen lydelse 2 kap. 17 5
Om allmänna handlingars gffggglighet hos andra gggan än myndigheter och gg_beslutande försam- ligggr som anges i 5 5 finns bestämmelser i lag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.
1 Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1982:941.
2. Förslag till Lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter
1
2
3
4
5
5
5
5
Denna lag innehåller föreskrifter om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myn- digheter och de beslutande församlingar som en- ligt 2 kap. 5 5 tryckfrihetsförordningen är jäm— ställda med myndighet.
Svenska medborgare och utlänningar har rätt att ta del av allmänna handlingar hos de organ som avses i 3 5.
I fråga om begränsningar i denna rätt och om skyl— dighet att iaktta sekretess gäller föreskrifterna i 1—14 kap. sekretesslagen (1980:100).
En handling är allmän enligt denna lag
1. om den förvaras hos något organ som anges i bilagan till denna lag och hör till den verk— samhet hos organet som nämns däri och
2. om den enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen i motsvarande fall skulle vara en allmän hand— ling hos en myndighet.
I fråga om utlämnande av allmänna handlingar hos de organ som anges i 3 5 tillämpas föreskrifterna i 2 kap. 12 5, 13 5 och 14 5 första och tredje styckena tryckfrihetsförordningen. Hos dessa or— gan tillämpas i fråga om registrering, hemlig— stämpling och utlämnande av uppgifter i allmänna handlingar också bestämmelserna i 15 kap. 1 5 första och tredje styckena, 2 5 första och andra styckena, 3 5 första stycket samt 5 och 13 55 sekretesslagen.
Mot beslut varigenom någons begäran att få ta
5 5
del av handling avslagits eller allmän handling lämnats ut med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden föra talan genom besvär. I fråga om sådan talan tillämpas 15 kap. 7 5 första stycket och 8 5 första stycket sekretesslagen.
De organ som avses i 3 5 skall vid tillämpningen av de bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen som anges i denna paragraf jämstäl- las med myndighet.
Underlåter någon, som har att besluta enligt den— na lag om utlämnande av allmän handling, uppsåtli— gen eller av grov oaktsamhet att lämna ut sådan handling till den som har rätt att ta del av den, skall han dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.
Bilaga
I enlighet med vad som anges i 3 5 anses en handling
som allmän, om den förvaras hos något av de organ som nämns nedan och hör till där angiven verksamhet hos organet. Dessutom anges i förekommande fall numret i
Svensk författningssamling (SFS) på den lag med stöd
av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ
Aktiebolaget Statens An- läggningsprovning Aktiebolaget Svensk Bil— provning Aktiebolaget Svensk Export- kredit
Apoteksbolaget Aktiebolag
Arbetstagarorganisation
Bokbranschens finansie- ringsinstitut aktiebolag
Erkänd arbetslöshetskassa
Folkbildningsförbundet
Fonden för industriellt samarbete med u-länder
Fonden för industriellt utvecklingsarbete
Fonden för svenskt—norskt industriellt samarbete
Verksamhgg
officiell provning (SFS 1975:444)
officiell provning av fordon (SFS 1975:444)
statligt exportkreditstöd (SFS 1978:403)
officiell provning av pre- ventivmedel (SFS l975:444)
utseende och entledigande av företrädare för de an- ställda i styrelse eller annat organ vid statlig myndighet (SFS 1976:230) statligt kreditstöd till bokhandel (SFS 1977:485)
ersättning vid arbetslös— het samt prövning av med— lemskap i sådan kassa (SFS 1973:370) fördelning av statliga medel till länsbildnings- förbundens verksamhet (SFS 1976:1046) statligt stöd till före— tag i u—länder (SFS 1979: 54)
statligt stöd till närings— idkare inom fondens verk— samhetsområde (SFS 1979: 631)
statligt stöd inom fon- dens verksamhetsområde (srs l98l:600)
Organ
Föreningen Norden
Föreningen svenska teck- nare
Föreningen Sveriges konst— hantverkare och industri— formgivare
Handelshögskolan i Stockholm
Konstnärernas riksorgani— sation
Kungliga Svenska Aero— klubben
Länsbildningsförbunden
Musikaliska akademien
Nordiska museet
Norrlandsfonden
Notarius publicus
Verksamhet
statligt stöd till resor och utdelning av statliga stipendier inom före— ningens verksamhetsområde (SFS 1976:1046) utseende och entledigande av en ledamot och en suppleant dels i styrel— sen för Sveriges förfat- tarfond, dels i styrelsen för Sveriges bildkonst- närsfond (SFS 1976:1046) utseende och entledigande av två ledamöter och två suppleanter i styrelsen för Sveriges bildkonst- närsfond (SFS 1976:1046)
utdelning av doktorandsti— pendier och utbildnings- bidrag för doktorander till studerande vid hög— skolan (SFS 1976:1046) utseende och entledigande av sex ledamöter och sex suppleanter i styrelsen för Sveriges bildkonst— närsfond (SFS 197621046)
besiktning och tillsyn av segelflygplan samt för— nyande av luftvärdighets- bevis (SFS l957:297) statligt stöd till kultur— verksamhet i folkbild— ningen m.m. (SFS 1976: 1046) statligt stöd till musik— aktiviteter (SFS 1976: 1046) prövning av anställnings— och arbetsvillkor ifråga om vid museet anställd personal (SFS 1976:1046] statligt stöd för främjan— de av näringslivets ut— veckling i Västernorr- lands, Jämtlands, Väster- bottens och Norrbottens län
all verksamhet (SFS 1981: 1363)
Organ Vgrksamhet
Regional utvecklingsfond statligt stöd till näringsidkare inom regio- nal utvecklingsfonds verk- samhetsområde (SFS 1978: 19) Regleringsföreningar inom statligt stöd i marknads— jordbrukets område reglerande syfte i fråga
om jordbruksprodukter (SFS 1967:340)
Föreningen för mejeripro- dukter, ekonomisk före— ning, beträffande mjölk och mjölkprodukter Svensk kötthandel, före— ning u.p.a., beträffande kött och fläsk Sveriges oljeväxtintres— senter, förening u.p.a., beträffande oljeväxtfrö och vallfrö Sveriges potatisintres- senter, ekonomisk före- ning, beträffande potatis och potatisprodukter Svensk sockerhandel, eko- nomisk förening, beträf— fande socker
Svensk spannmålshandel, ekonomisk förening, be— träffande spannmål och fodermedel
Svensk ägghandel, före— ning u.p.a., beträffande ägg, äggprodukter och fjäderfäkött Regleringsföreningen statligt stöd i marknads— Svensk fisk, ekonomisk reglerande syfte på förening fiskets område (SFS 1974: 226) Riksföreningen mot cancer statligt stöd till forsk-
ning inom föreningens verksamhetsområde (SFS 1976:1046) SEMKO, Svenska Elektriska officiell provning av Materielkontrollanstalten elektrisk materiel (SFS Aktiebolag l975:444) Stiftelsen Institutet för statligt stöd till musik- rikskonserter aktiviteter (SFS 1976:
1046)
Organ
Stiftelsen Samhällsföretag
Stiftelsen Svenska Institutet
Stiftelsen Svensk-norska samarbetsfonden
Stockholms fondbörs
Svenska fotografers förbund
Svenska institutet i Rom
Svenska Riksteatern
Svenska Språknämnden
Sveriges advokatsamfund
Sveriges exportråd
Verksamhet
fördelning av statliga medel till regionala stif— telser för skyddat arbete (srs l979:47)
all verksamhet
utdelning av statliga stipendier inom fondens verksamhetsområde (SFS 1976:1046)
antagande av medlem av fondbörsen, upphörande av sådant medlemskap, erin— ran till börsmedlem, odkännande av börsombud, aterkallelse av sådant godkännande, erinran till börsombud, inregistrering eller avregistrering av fondpapper eller avbrytan- de av handel eller note- ring hos börsen i fråga om fondpapper (SFS 1979: 749)
utseende och entledigande av en ledamot och en suppleant dels i styrel- sen för Sveriges förfat- tarfond, dels i styrelsen för Sveriges bildkonst— närsfond (SFS 1976:1046) utdelning av statliga sti— pendier inom institutets verksamhetsområde
statligt stöd till finsk amatörteaterverksamhet i Sverige (SFS 1976:1046) prövning av anställnings- och arbetsvillkor i fråga om vid nämnden anställd personal (SFS 1983:512)
ärende om inträde i sam— fundet, om disciplinärt ingripande mot en advokat eller om uteslutning ur samfundet
l. statligt stöd till språkutbildning (SFS 1975:490)
Organ Verksamhet
Sveriges exportråd, forts. 2. statligt stöd till pro— jektexport (SFS 1979: 545) Sveriges författarförbund l. statligt stöd till för—
fattare och översättare (SFS 1976:1046)
2. utseende och entledi- gande av åtta ledamö— ter och åtta supplean- ter i styrelsen för Sveriges författarfond (SFS 1976:1046)
Sveriges Hantverks- och statligt stöd för gransk— Industriorganisation — ning av gesällprov (SFS Familjeföretagen 1976:1046) Tekniska museet prövning av anställnings—
och arbetsvillkor ifråga om vid museet anställd personal (SFS 1983:512)
3. Förslag till Lag_om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980: 100)1 dels att 1 kap. 1 och 8 SS, 7 kap. 10 5 samt 8 kap. 7 och 11 55 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 8 kap. 19 5 samt 9 kap. 22 5, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelsg Föreslagen lydelse
1 kap.
1 5 Denna lag innehåller be- Denna lag innehåller be- stämmelser om tystnads- stämmelser om tystnads— plikt i det allmännas plikt i det allmännas verksamhet och om förbud verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna att lämna ut allmänna handlingar. I sistnämnda handlingar. I sistnämnda hänseende innefattar be- hänseende innefattar be— stämmelserna begränsning stämmelserna begränsning i den i tryckfrihetsför- i den rätt att ta del av ordningen stadgade rätten allmänna handlingar som att ta del av allmänna är föreskriven i tryckfri- handlingar. hetsförordningen och
lagen (1985:000) om all- männa handlingars offent— lighet hos andra organ än myndigheter.
Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling läm— nas ut eller det sker på annat sätt (sekretess).
Lagen innehåller även andra föreskrifter om allmänna
handlingar.
1 Lagen omtryckt 1982:1106.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
I denna lag finns också bestämmelser om begränsning av den rätt att lämna meddelande för offentliggörande i
tryckt
eller därmed jämställd skrift eller i radiopro-
gram varom grundläggande bestämmelser ges i tryckfri—
hetsförordningen och radioansvarighetslagen (19662756).
8 5
Vid tillämpningen av denna lag skall med myndighet jäm— ställas riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal
församling.
Vad som föreskrivs i tryck— frihetsförordniggen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i till— lämpliga delar gälla också handlingar hos notarius publicus och, såvitt avser verksamhet för officiell
provning ay fordon, Aktie- bolaget Svensk Bilprovning.
Nu angivna organ skall vid
tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.
7 kap. 10 5
Sekretess gäller i ärende om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för upp— gift om enskilds person- liga förhållanden, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider
Vid tillämpninggg av 1—14 kap. skall de organ som anges i bilagan till lagen (l985:000) om all- männa handlingars offent- lighet hos andra organ än
myndigheter jämställas med myndighet såvitt gäl-
ler sådan verksamhet som
nämns i bilagan.
Sekretess gäller i ärende om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för upp— gift om enskilds person- liga förhållanden, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider
Nuvarande lydelse
men. Motsvarande sekre- tess gäller i ärende om arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbild- ning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställnings- främjande syfte eller
för att främja enskilds anpassning till arbets- livet. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende
som avses i detta stycke.
Föreslagen lydelse
men. Motsvarande sekre— tess gäller i ärende om arbetsvård, antagning
till arbetsmarknadsutbild- ning, medlemskap i erkänd arbetslöshetskassa, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syf- te eller för att främja enskilds anpassning till arbetslivet. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende som avses i detta
stycke.
I ärende hos allmän försäkringskassa, riksförsäkrings- verket eller försäkringsdomstol gäller 7 5 i stället
för första stycket.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretes- sen i högst femtio år.
8 kap. 7 5
Sekretess gäller i kommu- nal myndighets verksamhet, som består i tillsyn el- ler stödverksamhet med av- seende på näringslivet
ggh i tillsynsverksamhet, som annan än statlig eller kommunal myndighet utövar med avseende på närings- livet, för uppgift om
Sekretess gäller i kommu- nal myndighets verksamhet, som består i tillsyn el— ler stödverksamhet med av- seende på näringslivet, för uppgift om
Nuvarande lydelse
1. enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfin- ningar eller forsknings— resultat, om det kan an— tas att den enskilde li— der skada om uppgiften röjs,
2. andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för tillsyns- eller stödverk- samhet som avses i denna
paragraf.
Föreslagen lydelse
1. enskilds affärs— eller driftförhållanden, uppfin- ningar eller forsknings— resultat, om det kan an- tas att den enskilde li— der skada om uppgiften röjs,
2. andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för tillsyns- eller stödverk- samhet som avses i denna
paragraf.
Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen enligt första stycket 1, om den fin-
ner det vara av vikt att uppgiften lämnas.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretes- sen i högst tjugo år.
11
Sekretess gäller i myndig- hets verksamhet avseende internationellt utveck- lingsbistånd för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Regeringen kan för särskilt fall förordna om
Sekretess gäller i myndig— hets verksamhet avseende internationellt utveck— lingsbistånd eller för främjande av företag i u—länder för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde
lider skada om uppgiften
Nuvarande lydelse
undantag från sekretessen, om den finner det vara av
vikt att uppgiften lämnas.
Föreslagen lydelse
röjs. Regeringen kan för
särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretes— sen i högst tjugo år. villkoren i avtal,
Beträffande handling som anger slutet mellan enskild och myndighet,
gäller sekretessen dock längst till dess två år har förflutit från det avtalet slöts.
19 S
Sgkretess gäller i sådan ygrksamhet hos annan än statlig eller kommunal myn- di 1ghet, som består i till— 5 tåndsgivning, tillsyn el- ler stödverksamhet med av- gående på näringslivet, för uppgift om enskilds
affärs- eller driftförhål- landen, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde
lider skada om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i all- män handling gäller sekre— tessen i högst tjugo år.
9 kap.
22 5
Sekretess gäller hos Stockholms fondbörs i
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
arende om antagande av börsmedlem, upphörande av pådant medlemskap eller er- inran till börsmedlem, om godkännande av börsombud, återkallelse av sådant god- kännande eller erinrantill pörsombud, om inregistre-
ping eller avregistrering pos börsen av fondpapper gller om avbrytande av handel eller notering hos pörsen i fråga om fondpap- per för uppgift om en- åkilds personliga eller gkonomiska förhållanden, om det kan antas att den
gnskilde lider skada eller men om upp iften röjs.
I fråga om uppgift i all- män handlin äller sekre- pessen i högst tjugo år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.
4. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 5 kommunallagen (1977:179) skall ha nedan angivna lydelse.
Lydelse i Ds C 1983:6 Föreglagen lydelse
1 kap. 4 S
Kommun och landstingskommun får själva vårda sina an- gelägenheter.
Stockholms läns landstingskommun får handha angelägen- het som avser del av landstingskommun och som ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydan-
de behov av samverkan mellan kommunerna inom nämnda
del.
Kommun och landstingskom- Kommun och landstingskom- mun får genom beslut av mun får genom beslut av fullmäktige överlämna vår- fullmäktige överlämna vår- den av i första stycket den av i första stycket angiven angelägenhet, för angiven angelägenhet för vars handhavande inte sär- vars handhavande inte sär- skildordning föreskrivits, till aktiebolag eller stiftelse vari kommunen skild ordning föreskrivits, till aktiebolag eller stiftelse vari kommunen eller landstingskommunen eller landstingskommunen bestämmer ensam (kommunal- bestämmer ensam (kommunal- företag). Vård av ange- lägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6 S regeringsformen överläm- nas endast om det finns stöd därför i lag. Full- mäktige skall utse sty-
företag). Vård av ange- lägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6 5 regeringsformen överläm— nas endast om det finns stöd därför i lag. Full- mäktige skall utse sty-
Lydelse i Ds C 1983:6
relse i kommunalföretag och tillse att företaget blir bundet av sådana villkor för angelägenhe— tens handhavande som tryg- gar kommunens eller lands- tingskommunens inflytande, insyn och kontroll.
Föreslagen lydelse
relse i kommunalföretag och tillse att företaget blir bundet av sådana villkor för angelägenhe- tens handhavande som tryg— gar kommunens eller lands— tingskommunens inflytande, insyn och kontroll. Full- mäktige skall vidare be—
sluta om vad som skall
galla ifråga om rätt för
allmänheten att ta del av företagets handlingar och, om allmänheten skall ha en sådan rätt, tillse att företaget blir bundet av vad som beslutats härom.
Om det är av särskild betydelse för kommun eller lands- tingskommun att beträffande viss kommunal angelägenhet samverka med annan, får den överlämna vården av ange— lägenheten till juridisk person, vari sådan samverkan kan komma till stånd. Om samverkan mellan endast kom—
muner, landstingskommuner och kommunalförbund i mellan- kommunalt företag finns bestämmelser i 2 kap. lagen (1957:281) om kommunalförbund och mellankommunala före- tag.
Om vissa angelägenheter som ankommer på kommun eller landstingskommun finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs i andra stycket gäller ej i fråga om sådana ange-
lägenheter.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.
2. Har kommun eller landstingskommun före ikraftträ- dandet av denna lag överlämnat vården av angelägen-
het till aktiebolag eller stiftelse, för vilka reg- lerna om kommunalföretag gäller, skall fullmäktige senast den 31 december 1986 ha beslutat om vad som skall gälla om allmänhetens rätt att ta del av före- tagets handlingar. Senast samma dag skall också företaget, om allmänheten skall ha en sådan rätt, ha förbundits att iaktta vad som beslutats härom.
5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 och 4 55 lagen
(1957:281) om kommunalförbund skall ha nedan angivna
lydelse.
Lydelse i Ds C 1983:6
2 kap. 2 5
Samarbetsavtal, som avses i 1 5, skall innehålla be— stämmelser om
1)
2)
3)
4)
5)
parterna i avtalet och varje parts andel i el- ler ursprungliga till- skott till företaget, den angelägenhet som överlämnas till före- taget,
företagets form och innehållet i bolags- ordning eller stadgar, som skall gälla för företaget,
antalet ledamöter och suppleanter i före- tagets styrelse och det sätt på vilket de utses,
den kapitalinsats var- je part har att göra i företaget och övri— ga ekonomiska åtagan- den från parternas sida gentemot före- taget,
Föreslagen lydelse
Samarbetsavtal, som avses i l 5, skall innehålla be-
stämmelser om
1)
21
31
4)
5)
parterna i avtalet och varje parts andel i el- ler ursprungliga till- skott till företaget, den angelägenhet som överlämnas till före— taget, företagets form och innehållet i bolags- ordning eller stadgar, som skall gälla för företaget,
antalet ledamöter och suppleanter i före- tagets styrelse och
det sätt på vilket de utses,
den kapitalinsats var- je part har att göra i företaget och övri- ga ekonomiska åtagan- den från parternas sida gentemot före- taget,
, 1
Lydelse i Ds C 1983:6
6) de villkor för ange- lägenhetens handhavan-
de som avses i 4 5,
7) antalet revisorer i företaget och det sätt på vilket de utses samt genomförandet av revi- sionen i företaget,
8) företagets befogenhet att ha dotterföretag, 9)
__ träda samt
10) avtalstiden och samver- ll)
kans upphörande. 4 S
Parterna skall tillse att det mellankommunala före- taget hlir bundet av såda- na villkor för angelägen- hetcns handhavande som tryggar deras insyn, in— flytande och kontroll.
parts möjlighet att ut— 10)
Föreslagen lydelse
6) de villkor för ange- lägenhetens handhavan- de som avses i 4 S, 7) rätt för allmänheten
gtt ta del av föregå- gets handlingar, om all- mänheten skall ha en så-
(15223 8) antalet revisorer i företaget och det sätt på vilket de utses samt genomförandet av revi- sionen i företaget, 9) företagets befogenhet att ha dotterföretag, parts möjlighet att ut- träda samt avtalstiden och samver-
kans upphörande.
Parterna skall tillse att det mellankommunala före- taget blir bundet av såda- na villkor för angelägen- hetens handhavande som tryggar deras insyn, infly- tande och kontroll. na skäll vidare beålpta om
Parter-
ygd som skall gälla ifråga pm rätt för allmänhepgp
att ta del av företagets
handlingar och,om allmän- heten skall ha en sådgp
lätt, Eillse att företaget
plir bundet av vad som öyerenskommits härom.
l.
2.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.
Har kommunalförbund före ikraftträdandet av denna lag överlämnat vården av en förbundets angelägenhet till aktiebolag eller stiftelse, för vilka reglerna om kommunalföretag gäller, skall förbundsfullmäk- tige senast den 31 december 1986 ha beslutat om vad som skall gälla om allmänhetens rätt att ta del av företagets handlingar. Senast samma dag skall också företaget, om allmänheten skall ha en sådan rätt, ha förbundits att iaktta vad som beslutats härom.
Har kommuner, landstingskommuner eller kommunalför— bund före ikraftträdandet av denna lag för gemensam vård överlämnat på dem ankommande angelägenhet till aktiebolag, stiftelse eller förening, för vilka reg— lerna om mellankommunala företag gäller, skall de senast den 31 december 1986 ha överenskommit om vad som skall gälla om allmänhetens rätt att ta del av företagets handlingar. Senast samma dag skall också företaget, om allmänheten skall ha en sådan rätt, ha förbundits att iaktta vad som överenskommits här— om.
6. Förslag till Lag om ändring i lagen (1977:485) om tillfälligt över— lämnande av förvaltningsuppgift inom utbildningsdepar- tementets verksamhetsområde
Härigenom föreskrivs att 2 5 lagen (1977z485) om till- fälligt överlämnande av förvaltningsuppgift inom ut- bildningsdepartementets verksamhetsområde skall upp- höra att gälla vid utgången av år 1985.
7. Förslag till Lag om ändring i lagen (1978zl9) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå
främja näringålivets utvecklipg
Härigenom föreskrivs att 2 5 lagen (1978zl9) om beslu- tanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå främja näringslivets utveckling skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.
8. Förslag till Lag om ändring i lagen (l978z403) om beslutanderätt för svenskt kreditaktiebolag i fråga om exportkredit i vissa fall
Härigenom föreskrivs att 2 5 lagen (l978z403) om beslu- tanderätt för svenskt kreditaktiebolag i fråga om exportkredit i vissa fall skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.
9 Försla till
Lag om ändring i lagen (l979:54) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och utveckling av företag i u-länder
Härigenom föreskrivs att 2 5 lagen (l979:54) om beslu- tanderätt för stiftelse som har bildats för att främja tillkomst och utveckling av företag i u—länder skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.
10. Förslag till Lag om ändring i lagen (l979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande projektexport
Härigenom föreskrivs att 2 5 lagen (l979:545) om be—
1 slutanderätt för Sveriges exportråd beträffande pro- jektexport skall upphöra att gälla vid utgången av år
1985.
11. Förslag till Lag om ändring i lagen (l979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industri- gllt utvecklingsarbete
Härigenom föreskrivs att 2 5 lagen (l979:63l) om be- slutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.
12. Förslag till Lag om ändring i lagen (l979z749) om Stockholms fond- börs
Härigenom föreskrivs att 36 5 lagen (l979z749) om Stockholms fondbörs skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
36 5
Den som är eller har varit ledamot av börsstyrelsen, styrelsesuppleant eller befattningshavare vid fond- börsen får ej obehörigen yppa eller nyttja vad han under uppdraget eller i tjänsten har fått veta om annans affärsförhållanden eller personliga förhållan- den.
I ärenden enligt 11, 13, 14, 16, 19, 24 och 25 55
gäller i stället bestäm- melserna i sekretesslagen
(1980:100).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.
13. Förslag till Lag om ändring i lagen (l981:600) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt— norskt industriellt samarbete
Härigenom föreskrivs att 2 5 lagen (l981:600) om beslu- tanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt-norskt industriellt samarbete skall upphöra att gälla vid utgången av år 1985.
1 UTREDNINGSUPPDRAGET
1.1 Direktiven
Direktiven för utredningsuppdraget framgår av vad då- varande chefen för kommundepartementet, statsrådet Antonsson, anförde vid regeringssammanträde den 20 april 1978 (dir. 1978z41). Anförandet har följande lydelse.
Vid sidan av de former för kommunal verksamhet som reg- leras i kommunallagen (1977:179) används i alla kommu— ner och de flesta landstingskommuner även privaträtts— liga former för vissa slag av verksamhet. Vanligen drivs då verksamheten i form av aktiebolag eller stif— telse. Framför allt gäller detta verksamhet som har ett starkt inslag av affärsdrift. F.n. finns omkring 1 200 kommunägda företag, dvs. företag där kommunen en— sam eller tillsammans med annan kommun äger hälften el- ler mer av aktiekapitalet e.d. eller där en eller flera kommuner annars har ett bestämmande inflytande. Flertalet av företagen sysslar med förvaltning av bo- stadshus och andra fastigheter. Företagsformen anlitas vidare i ganska stor utsträckning när det gäller ham- nar, kommunikationer och elverk. De landstingskommuna- la företagen är jämförelsevis få, f.n. ungefär 40.
Privuträttsliga företagsformer används även för stat- lig verksamhet. Den statliga företagsamheten är numera av Stor omfattning. Vid sidan av affärsverken förekom- mer statlig affärsdrift i form av framför allt aktie- bolag. Atskilliga av de statliga bolagen ingår i den s.k. statsföretagsgruppen. Statlig verksamhet i stif- telseform är relativt vanlig, bl.a. inom utbildnings- och kulturområdena. Även ekonomiska föreningar för statliga ändamål förekommer.
Statliga och kommunala förvaltningsuppgifter kan en- ligt 11 kap. 6 S tredje stycket regeringsformen över- lämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndig- hetsutövning, skall det ske med stöd av lag.
Kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att driva verksamhet i företagsform är inte obegränsade. En första förutsättning är att företagets verksamhet faller inom den kommunala kompetensen och att risken
för kompetensöverskridande åtgärder från företagets sida bedöms som liten. Det största utrymmet för kommu- nal verksamhet i företagsform finns inom den s.k. fri— villiga sektorn. Enbart den omständigheten att ett verksamhetsområde är reglerat i särskild författning behöver dock inte utesluta att kommunala företag an— vänds. Att överlämna beskattningsmakt eller förord— ningsmakt är inte tänkbart. När en uppgift enligt lag skall handhas av en viss kommunal nämnd, är det också uteslutet att bilda ett företag för ändamålet. Även om regeringsrättens praxis i kommunalbesvärsmål har gett klarhet i några frågor rörande kommunal verksamhet ge- nom särskilda rättssubjekt, råder fortfarande i flera avseenden osäkerhet om rättsläget.
Som motiv för att välja företagsformen framför drift i kommunalrättslig ordning åberopas i allmänhet effekti- vitetsskäl. När det gäller finansieringen kan företags- formen innebära större rörelsefrihet och självständig- het. Denna verksamhetsform innebär emellertid också vissa nackdelar. Kommunmedlemmarnas möjligheter till insyn är i allmänhet mera begränsade än i fråga om verksamhet inom de kommunala förvaltningarna. Beslutan- derätten i företagen utövas av kommunens representan- ter i företagens styrelser samt, i aktiebolag, också av kommunens ombud på bolagsstämman. Kommunfullmäkti- ges direkta insyn och inflytande är mindre än om verk— samheten drivs inom ramen för den vanliga förvaltningen.
Offentlighetsprincipen omfattar bara handlingar som tillställs kommunen eller upprättas inom kommunen. I fråga om aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftel— ser som står under länsstyrelsens tillsyn skall endast viss årlig redovisning ske som är offentlig. För verk— samheten inom den kommunala förvaltningen gäller där— emot principen om allmänna handlingars offentlighet. Från offentlighet undantas endast sådana handlingar som anges i lagen (1937z249) om inskränkningar i rät- ten att utbekomma allmänna handlingar. Till detta kom- mer att bolagsstämmor och styrelsesammanträden inte är offentliga i motsats till vad som gäller för fullmäk- tiges sammanträden. Offentlighetsprincipen är i prin— cip inte heller tillämplig på de statliga företagen. Reglerna om allmänna handlingar kan genom särskild föreskrift göras tillämpliga på andra organ än myndig— heter. Detta har skett i fråga om notarius publicus och - såvitt angår verksamhet för obligatorisk besikt- ning av fordon — Aktiebolaget Svensk Bilprovning (43 5 lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmän- na handlingar).
Frågan om kommunala företag behandlades ingående av kommunalrättskommittén i betänkandet (SOU 1965:40) Kom- munala bolag. Kommittén ansåg att man borde dämpa de tendenser att i ökad omfattning använda privaträtts— liga företagsformer som kommittén hade iakttagit. Sam— tidigt måste hänsyn tas till den affärsinriktade kom-
munala verksamhetens behov av lämpliga företagsformer.
Kommittén anvisade tre reformvägar. Dessa avsågs leda till dels att anlitandet av privaträttsliga företags- former minskade, dels att den bolagsdrift som man ändå måste räkna med fick en mer invändningsfri utformning än tidigare. Kommittén föreslog för det första ändrade regler i fråga om kommunens ekonomiska förvaltning och en särskild förvaltningsordning inom kommunallagarnas ram för affärsmässig verksamhet. Förslagen avsåg det s.k. kommunala förmögenhetsskyddet samt kommunens bud- get, fondbildning och upplåning. Man siktade vidare till att öka befogenheterna för de kommunala affärs— verksförvaltningarna. För det andra föreslog kommit- tén ändringar i kommunallagarnas jävsbestämmelser. Kom- mittén lade också fram vissa rekommendationer om när bolagsformen borde användas och om hur förhållandet mellan kommunen och bolaget skulle regleras i bolags- ordningen. Kommittén avvisade tanken att föreslå sär— skilda regler för kommunala företag i den associations- rättsliga lagstiftningen. Kommittén föreslog för det tredje en lag om särskilda kommunalföretag. Sådana företag skulle få både offentligrättsliga och privat- rättsliga inslag. De skulle vara fristående rättssub- jekt med egen förmögenhet och egen förvaltning. De skulle få en ganska stor självständighet, men flera viktiga beslutsfunktioner skulle läggas på kommunala organ. Syftet med den särskilda företagsformen var att den skulle förena fördelarna med bolagsdrift och för— delarna med verksamhet i kommunalrättslig ordning. Fullmäktige skulle utse företagets styrelse, faststäl— la balansräkning och pröva frågan om ansvarsfrihet för styrelsen. Vissa beslut av företagsstyrelsen skulle underställas fullmäktige. Kommunen skulle svara för företagets skulder. Bestämmelserna om allmänna hand- lingars offentlighet skulle i princip tillämpas på handlingar hos företaget.
Remissinstanserna var i huvudsak positiva till kommit- téns förslag. Ganska många avstyrkte dock förslaget om särskilda kommunalföretag. Dessa remissinstanser ansåg att de båda andra reformvägarna var tillräckliga, att särskilda kommunalföretag skulle medföra en splittring på alltför många verksamhetsformer och att den nya företagsformen inte kunde beräknas få särskilt stor an- vändning. Kommitténs förslag har inte lett till lag- stiftning.
Sedan kommunalrättskommittén behandlade frågan i bör- jan av 1960-talet, har den kommunala och landstingskom- munala verksamhet som drivs i företagsform ökat i om- fattning. I vissa avseenden har förändringar skett be- träffande företagens struktur och verksamhetsinrikt- ning. En övergång från stiftelseformen till aktiebo- lagsformen kan noteras.
På senare tid har diskussionen om de kommunala före-
tagen i hög grad varit inriktad på möjligheterna att förbättra insynen i företagen. Denna fraga har uppmärk— sammats även när det gäller de statliga företagen. I det sammanhanget har frågan om offentlighetsprincipens räckvidd kommit i blickpunkten. Bestämmelserna om all- männa handlingars offentlighet är, som har nämnts förut, lika litet tillämpliga på de statliga som på de kommunala företagen.
Kommunaldemokratiutredningen föreslog i betänkandet (SOU 1975141) Kommunal demokrati att frågan om utvid— gad tillämpning av Offentlighetsprincipen skulle utre— das särskilt och att det därvid borde övervägas hur denna princip skulle kunna göras tillämplig i fråga om kommunägda företag.
I prop. 1975/76:160 om ändring i tryckfrihetsförord— ningen (s. 74) anförde föredraganden att han ansåg det befogat att överväga en utvidgning av offentlighets- principens tillämpningsområde. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan till an— nat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, bör inte automatiskt få den verkan att handlingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas. Enligt föredraganden lig— ger det särskilt nära till hands att behålla insynen i fråga om handlingar som rör myndighetsutövning, även sedan denna har tillagts enskilt subjekt. Han erinrade därvid om att förvaltningsuppgift som innefattar myn- dighetsutövning enligt 11 kap. 6 5 tredje stycket rege- ringsformen kunde överlämnas till bolag m.m. endast genom lag. Föredraganden anförde vidare att det emel— lertid är tydligt, att frågan om en tillämpning av Offentlighetsprincipen utanför det traditionella myn— dighetsområdet rymmer komplikationer som inte kan säkert överblickas och bemästras utan särskild utred- ning. Han förordade därför, efter samråd med dåvarande chefen för kommundepartementet, att en särskild kommit— té skulle tillkallas för denna uppgift. De refererade uttalandena mötte inte någon erinran vid riksdagsbe- handlingen (KU 1975/76:48, rskr 324, KU 1976/7711, rskr 2).
Frågor som rör insynen i kommunala företag behandlades ingående i förarbetena till den nya kommunallagen. I syfte att öka möjligheterna till insyn infördes i lagen vissa nya bestämmelser om proportionellt val av styrelseledamöter och revisorer i kommunala företag och om interpellation beträffande de kommunala före— tagens verksamhet. Utredningen om den kommunala demo— kratin ansåg i betänkandet Kommunal demokrati att det därutöver var möjligt att utan lagändringar vidta om- fattande åtgärder för att öka fullmäktiges möjligheter att följa verksamheten i företagen och ange riktlinjer för verksamheten. I prop. 1975/76:187 om kommunal demo— krati, ny kommunallag m.m. anslöt sig föredraganden till utredningens uppfattning. Konstitutionsutskottet förordade i betänkandet med anledning av propositionen
(KU 1976/77:25,s. 39) en allmän översyn av de kommuna— la och landstingskommunala företagens rättsliga ställ— ning. Utskottet anförde följande.
”Det är sålunda väsentligt att kommunal verksamhet inte undandras medborgarnas insyn genom att verksamheten be- drivs i bolagsform eller i stiftelser eller ekonomiska föreningar. I enlighet med utskottets allmänna inställ- ning att den kommunala verksamheten bör präglas av öppenhet och tillgänglighet för medborgarna är det vik— tigt att pröva de regler och den praxis som i dag gäl- ler för verksamhet som bedrivs i dessa former.
Även om - såsom har framhållits både av utredningen och i propositionen - de möjligheter som finns att inom ramen för gällande lagstiftning öka insynen i de kommunala och landstingskommunala bolagen är betydande finns det restriktioner som så långt möjligt bör av- skaffas. De önskemål om en utredning av frågan om en vidgad tillämpning av Offentlighetsprincipen i fråga om kommunägda företag som har framförts av demokratiut— redningen och i motionen 1976/77:572 bör kunna anses tillgodosedda genom den särskilda utredning som chefen för justitiedepartementet har aviserat i prop. l975/76: 160 (s. 74). Utskottet tillstyrker att en sådan allmän översyn kommer att omfatta även övriga lagregler be— träffande dessa företag. Härvid bör, såsom flera remissinstanser har önskat, övervägas om en ny före— tagsform kan skapas som är bättre anpassad till de villkor som gäller för kommunal verksamhet. En sådan särskild företagsform skulle sannolikt på ett bättre sätt än hittills kunna underlätta en anpassning av verksamheten i dessa företag till de grundläggande krav på redovisning och insyn som bör ställas från kom- munaldemokratisk synpunkt. Det bör, enligt utskottets mening, ankomma på regeringen att avgöra i vilken form en Sådan översyn bör ske."
Konstitutionsutskottet övervägde också frågan om områ- det för interpellationsrätten i fråga om kommunala företag. En vidgning av interpellationsrätten aktuali— serar enligt utskottet så svåra praktiska och lagtek— niska problem att de bör behandlas i samband med den allmänna översyn av de kommunala företagens rättsliga ställning som utskottet förordade. Riksdagen ställde sig bakom utskottets uttalanden (rskr 1976/77:148).
Den utredning om utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde utöver det traditionella myndighets— området och den allmänna översyn av de kommunala före— tagens rättsliga ställning som riksdagen har uttalat sig för bör nu komma till stånd. De båda problemkom- plexen har sådant samband med varandra att de bör ut— redas gemensamt. Jag föreslår därför, efter samråd med
chefen för justitiedepartementet, att en kommitté till— kallas för ändamålet.
Problemen med kommunal verksamhet i företagsform har alla sitt ursprung i att aktiebolag, ekonomiska före— ningar och stiftelser, oavsett kommuners och lands— tingskommuners inflytande i dem, är juridiska personer som följer associationsrättens regelsystem. Deras verk— samhet är inte underkastad vare sig kommunallagen el— ler andra lagar och förordningar som är inriktade på kommunerna och landstingskommunerna. När verksamheten bedrivs inom den rent kommunala organisationen gäller däremot en omfattande offentligrättslig reglering. Denna avser bl.a. insyn för politiska organ, kontroll och revision, straffrättsligt ansvar, möjlighet att överklaga beslut samt handlingars offentlighet.
Kommittén bör som en bakgrund för sitt arbete belysa omfattningen och inriktningen av kommunal verksamhet i företagsform på skilda verksamhetsområden samt fördel— ningen på olika former av särskilda rättssubjekt. Kom— mittén bör också söka klarlägga rättsläget i fråga om kommuns och landstingskommuns befogenhet att driva verksamhet genom bolag eller andra särskilda rättssub- jekt. Man har i olika sammanhang diskuterat de rätts— liga och andra problem som är förknippade med kommunal verksamhet i privaträttsliga former och det lämpliga i att kommunerna anlitar sådana verksamhetsformer. Det bör vara kommitténs uppgift att klarlägga vilka dessa problem är i dag.
Den kritik som har riktats mot kommunal verksamhet i privaträttsliga former grundas på att en sådan form för verksamheten minskar de förtroendevaldas och all— mänhetens insyn och inflytande. För att öka insynen och inflytandet kan man vidta åtgärder som får till effekt antingen att verksamhet i privaträttsliga for— mer motverkas eller att insynen och inflytandet över verksamhet i sådan form ökas.
Företagsformer som aktiebolag och stiftelser är inte anpassade till de speciella krav som ställs på offent— lig förvaltning. Det är emellertid uppenbart att de har vissa fördelar, i synnerhet i kommunal affärsverk— samhet och när det gäller interkommunalt samarbete. Kommittén bör i fråga om olika kommunala verksamhetsom— råden diskutera avvägningen mellan de fördelar från bl.a. effektivitetssynpunkt som företagsformen kan er— bjuda och de förtroendevaldas och kommunmedlemmarnas krav på insyn och inflytande. Frågan om de kommunala organens möjligheter att styra de kommunala företagens verksamhet bör därvid uppmärksammas. Kommittén bör sär- skilt undersöka i vad mån den nya aktiebolagslagen (1975:1385), som trädde i kraft den 1 januari 1977, och den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 juli 1977, kan bidra till att göra bolagsformen lämp- ligare som kommunal företagsform. Mot bakgrund härav
hör kommittén överväga om den kommunalrättsliga och associationsrättsliga lagstiftningen bör ändras så att de kommunaldemokratiska kraven när det gäller kommuna- la företag tillgodoses bättre än f.n. utan att före— tagsformen förlorar sin lämplighet från effektivitets— synpunkt. Kommittén hör särskilt pröva möjligheterna att utvidga interpellationsrätten beträffande kommuna— la företag.
[hlutvidgning avoffentlighetsprincipens tillämpningsom- råde till att omfatta delar av verksamheten i offent- liga företag skulleliaturligtvis förbättra möjligheterna till insyn. En huvuduppgift för kommittén blir att prö— va i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt
att göra Offentlighetsprincipen tillämplig utanför det traditionella statliga och kommunala myndighetsområdet.
Den omständigheten att en förvaltningsuppgift överförs från statlig eller kommunal myndighet till aktiebolag, stiftelse eller annat särskilt rättssubjekt bör inte automatiskt leda till att handlingarna i verksamheten inte längre blir offentliga. När det gäller att bedöma i vilken utsträckning Offentlighetsprincipen bör gälla hos annan än myndighet är verksamhetens art och graden av anknytning till stat eller kommun avgörande moment. Vad som närmast kommer i fråga är givetvis att göra of— fentlighetsprincipen tillämpligpå handlingar i ärenden som avser myndighetsutövning hos offentliga företag. Kommittén bör dock även undersöka om det kan finnas skäl att utvidga offentlighetsprincipens tillämpnings— område till att omfatta även fall där förvaltningsupp— gifter som inte innefattar myndighetsutövning har över— lämnats till särskilda rättssubjekt. Detta kan antas bli aktuellt framför allt för de kommunala företagens del. På den statliga sidan torde en sådan utvidgning kunna komma i fråga endast beträffande särskilda rätts- subjekt som driver annat än rent affärsmässig verksam— het. En utvidgning av Offentlighetsprincipen får själv— fallet inte medföra att offentliga företag som driver näringsverksamhet kommer i en sämre konkurrenssitua— tion i förhållande till de privata företagen.
Vid bedömning av frågan i vilka fall principen om hand— lingsoffentlighet bör gälla är behovet av sekretess på en eller annan punkt inte alltid avgörande. Detta kan tillgodoses genom särskilda sekretessregler.
Kommittén hör söka finna gränser för hur långt offent— lighetsprincipen bör gälla. Principen behöver inte nöd— vändigtvis tillämpas på ett företag i dess helhet. Dess tillämpning kan begränsas till handlingar som av— ser en viss typ av verksamhet hos statligt eller kom- munalt företag.
Kommittén bör pröva om och i vilken mån tryckfrihets— förordningens regler om allmänna handlingar kan till— lämpas även på företagens handlingar. Även andra lös—
ningar bör övervägas, t.ex. att i lag direkt ange vil— ka typer av handlingar som skall vara tillgängliga för allmänheten. Om man väljer en lösning som nära ankny— ter till tryckfrihetsförordningen, måste även övervä— gas om en sådan ordning medför att ytterligare sekre— tessregler behövs. Kommittén bör även uppmärksamma frå— gan om meddelarfrihet på det aktuella området samt frå- gan om samordning av reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt. I detta sammanhang kan nämnas prome- morian (Ds Ju l977:ll) Handlingssekretess och tystnads— plikt som innehåller förslag till en ny sekretesslag. Förslaget övervägs f.n. inom justitiedepartementet,
En viktig uppgift för kommittén blir att söka skapa garantier för att en vidgad handlingsoffentlighet blir effektiv. Inom myndighetsområdet finns en rad offent- ligrättsliga bestämmelser som fyller denna funktion. Kommittén bör i synnerhet pröva vilken möjlighet som bör finnas att få till stånd en överprövning av vägran att lämna ut handling. Kommittén bör ha frihet att välja privaträttsligt eller offentligrättsligt prägla- de lösningar eller en kombination av dessa.
På grundval av sina överväganden i de frågor som nyss har berörts bör kommittén ta ställning till i vad mån offentlighetsprincipens tillämpning bör utsträckas till statliga och kommunala bolag, föreningar och stif— telser. Kommittén bör lägga fram de författningsför- slag som behövs med anledning av dess överväganden. I lagtekniskt hänseende uppkommer fråga om utvidgningen skall komma till uttryck i tryckfrihetsförordningen el- ler i annan författning. En tänkbar lösning är att i tryckfrihetsförordningen tas in en rambestämmelse som kompletteras med bestämmelser i vanlig lag. Kommittén bör pröva denna fråga förutsättningslöst.
Flera problem som gränsar mot frågan om en utvidgning av Offentlighetsprincipen utreds f.n.
Stiftelseutredningen (Ju 1975:01) skall bl.a. utreda lämpliga organisationsformer för statligt eller kommu— nalt stödda kulturinstitutioner. Därvid skall behovet av insyn för samhället beaktas. Utredningen torde även komma in på räckvidden av Offentlighetsprincipen.
Redovisningsutredningens (I l976:02) uppdrag avser in- syn i de statliga företagen, såväl aktiebolag som affärsdrivande verk. Dess uppgift är i huvudsak att undersöka vilka som kan ha intresse av en utvidgad in- formation om dessa företag, vilken information om och insyn i företagen som kan behövas med hänsyn till olika intressenter samt i vilka former sådan informa- tion bör lämnas. I direktiven framhålls att bl.a. den omständigheten att handlingsoffentlighet råder inom affärsverken men inte inom bolagen medför att utred— ningen bör undersöka om det är möjligt att ge generel— la riktlinjer eller om särskilda regler behövs för var-
dera av de båda grupperna av företag.
När det gäller att söka komma till rätta med problemen i samband med kommunal verksamhet i företagsform, finns som tidigare har antytts ytterligare ett par vägar som kommittén bör pröva. Den ena är att man min- skar användningen av kommunala företag. Den andra är att man skapar en särskild kommunal företagsform.
Kommittén bör överväga om det finns anledning att be— gränsa kommunernas och landstingskommunernas befogen— het att driva verksamhet i företagsform.
En särskild uppgift för kommittén blir att överväga om en ny kommunal företagsform kan skapas som är anpassad till de villkor som gäller för kommunernas och lands— tingskommunernas verksamhet. Målet bör vara att åstad— komma en form av företag som utan att förlora i ända— målsenlighet bättre än de nuvarande formerna motsvarar de grundläggande krav på redovisning och insyn som bör ställas från kommunaldemokratisk synpunkt.
Kommittén bör med utgångspunkt i kommunalrättskommit- téns betänkande Kommunala bolag och remissinstansernas behandling av förslaget om särskilda kommunalföretag närmare undersöka och diskutera behovet av en ny kommu— nal företagsform. Detta behov påverkas av vilka möjlig- heter till insyn, inflytande och kontroll som finns i fråga om aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftel- ser. Dessa möjligheter är nu genom bl.a. den nya aktie— bolagslagstiftningen och kommunallagstiftningen rim— ligtvis bättre än när kommunalrättskommittén lade fram sitt förslag. De kan sannolikt förbättras ytterligare, om kommitténs överväganden i övriga frågor, i synner— het vad gäller en utvidgning av Offentlighetsprincipen, ger resultat. Enbart intresset av insyn, inflytande och kontroll kan knappast motivera att en helt ny typ av rättssubjekt skapas. Det måste krävas att en ny kom— munal företagsform medger smidigare och effektivare verksamhet än den rent kommunalrättsliga ordningen sam- tidigt som den går fri från de invändningar som från kommunaldemokratisk synpunkt riktas mot de privaträtts- liga företagsformerna.
En ny kommunal företagsform måste utformas så att den verkligen kan väntas komma till användning i kommuner och landstingskommuner. Kommittén bör överväga hur en ny företagsform skall förhålla sig till de rent privat— rättsliga företagsformerna och vilka kommunala uppgif— ter som bör få överlämnas till kommunala företag av det nya slaget. I övrigt bör kommittén ha fria händer att söka konstruera den ur kommunala aspekter bästa tänkbara företagsformen. I vilken utsträckning denna bör ha karaktär av en helt fristående företagsform el— ler anknyta till någon eller några av de nuvarande företagsformerna måste bli beroende av resultaten av kommitténs överväganden i de frågor som jag tidigare
har behandlat. Utöver de allmänna frågorna om insyn, inflytande och kontroll bör kommittén i sina över— väganden om en ny företagsform beakta frågan om de anställda bör beredas rätt till styrelserepresentation eller rätt till inflytande i andra därmed jämförbara former. Kommittén bör lägga fram de författningsför— slag som kan behövas på grund av dess ställningstagan— den. Kommittén får avgöra om det bör ske i form av sär— skild lagstiftning om kommunala företag eller genom ändringar i nuvarande associationsrättslig och kommu— nalrättslig lagstiftning eller genom en kombination av dessa metoder.
Kommittén bör i sitt utredningsarbete angående de kom— munala företagen även uppmärksamma de särskilda pro— blem som kan vara förknippade med de s.k. interkommu— nala bolagen och med kommunal verksamhet som är av betydelse från beredskapssynpunkt. Kommitténs arbete bör bygga vidare på kommunalrättskommitténs och kom— munaldemokratiutredningens förut nämnda betänkanden. Kommittén bör också utnyttja erfarenheterna av de statliga företagen och, särskilt när det gäller frågan om en ny kommunal företagsform, erfarenheterna från andra länder.
Kommittén bör samråda med stiftelseutredningen (Ju l975:01), redovisningsutredningen (I l976:02) och kommunaldemokratiska kommittén (Kn l977:07).
1.2. Utredningsarbetet
Kommunalföretagskommittén har enligt sina direktiv att söka finna lösningar på vissa problem som uppstår när kommunal och statlig verksamhet bedrivs i företags— form. Problemen gäller möjligheterna till insyn och inflytande för såväl allmänheten som de för verksam- heten närmast ansvariga. Kommitténs huvuduppgifter har bestått dels i att göra en allmän översyn av de kommu— nala företagens rättsliga ställning, dels i att pröva i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att göra Offentlighetsprincipen tillämplig utanför det traditionella statliga och kommunala myndighetsområdet.
I sitt delbetänkande (SOU 1982:13) Kommunalföretaget har kommittén behandlat den första av de båda huvud— uppgifterna i vad den avser kommunal verksamhet i pri— vaträttslig form inom en kommun eller en landstingskom—
mun. Frågan om samverkan mellan kommuner, landstings— kommuner och/eller kommunalförbund genom verksamhet i företagsform har kommittén därefter behandlat i delbe— tänkandet (Ds C 1983zö) Interkommunal samverkan i pri— vaträttslig form.
Kommittén har i sitt arbete med de kommunala företagen tagit upp frågan huruvida verksamhet som kommunerna driver i privaträttslig form bör få fortsätta att ut- vecklas och i jakande fall hur den då lämpligen kan integreras i den övriga kommunala verksamheten. Kommit- tén har också övervägt om en ny kommunal företagsform, avpassad till de villkor som gäller för kommunernas
och landstingskommunernas verksamhet, skall skapas. Insyns- och inflytandefrågor har därvid behandlats endast i den utsträckning som de haft ett naturligt
samband med de av kommittén framlagda förslagen.
Det betänkande som nu läggs fram behandlar kommitténs andra huvudfråga, nämligen frågan om offentlighetsprin— cipens tillämpning hos privaträttsliga organ som till- lagts statliga eller kommunala förvaltningsuppgifter.
Kommittén har i december 1982 anmodats att inrikta
Sitt arbete så att det kunde vara slutfört vid halvårs— skiftet 1983. Till följd härav har kommittén måst be- gränsa sitt utredningsarbete till i första hand sådana privaträttsliga subjekt som — företrädesvis av staten - tillagts förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning. För att utröna bl.a. organens rutiner vid handläggning av denna typ av ärenden, deras behov av sekretess för uppgifter i ärendena samt den prak— tiska möjligheten av en genomförd handlingsoffentlig- het har kommittén hållit sammanträden eller på annat sätt varit i kontakt med representanter för flertalet
av de i betänkandet berörda organen.
I enlighet med direktiven har det varit kommitténs
ambition att kunna föreslå enhetliga regler om offent- lighetsprincipens tillämpning inom de kommunala före— tagen. Ett visst utredningsarbete har nedlagts på den— na fråga. Bl.a. har kommittén hållit sammanträden med representanter för Sveriges Allmännyttiga Bostadsföre— tag (SABO) för att bilda sig en uppfattning om dessas syn på möjligheten att införa offentlighet hos kommu— nala företag på bostadsförsörjningens område. Proble— men har emellertid visat sig så pass komplicerade att det inte på den tid som stått till buds varit möjligt att finna någon slutlig lösning av frågan. Genom det förslag som betänkandet i denna del innehåller kan dock erfarenheter vinnas för framtiden. Det blir där—
med möjligt att avgöra om man skall gå vidare.
Kommittén har i särskild skrivelse till statsrådet och chefen för civildepartementet den 8 juni 1983 anfört vissa synpunkter på kommunal verksamhet som är av bety- delse från beredskapssynpunkt.
Kommittén har under arbetets gång hållit sig informe- rad om arbetet i kommittéer som sysslar med närliggan— de frågor bl.a. kommunalförbundsutredningen.
Kommittén har beaktat de allmänna direktiven om finan— siering av reformer (Dir. 1980:20) och om begränsning av statlig normgivning till kommuner och landstingskom— muner (Dir. 1982:42).
SOU 1983:61 2 OFFENTLIGHETSPRINCIPEN 2.1 gällande rätt
Offentlighetsprincipen har sedan lång tid präglat svensk rättskipning och förvaltning. De äldsta anorna har vad som kan kallas förhandlingsoffentlighet, dvs. allmänhetens rätt att närvara vid sammanträden med be— slutande statliga och kommunala församlingar, t.ex. riksdagens kammare och kommunfullmäktige, samt vid dom- stolsförhandlingar. Ursprunget till denna rätt kan här- ledas från den tid då tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelä- genheter på häradsting och landsting. Förhandlings— offentligheten är numera grundlagsfäst i regerings- formen (RF).
Numera finns visserligen enligt 16 5 förvaltningslagen (1971:290) viss möjlighet att påkalla muntligt förfa— rande i ärenden rörande myndighetsutövning, men denna form är i praktiken sällsynt. Vad angår enskilda för- valtningsärenden är sedan länge det normala att för- valtningsmyndigheter handlägger sina ärenden inte vid offentliga förhandlingar utan vid slutna sammanträden med skriftligt material som underlag. Allmänhetens be— hov av insyn har därför i första hand tillgodosetts genom principen om allmänna handlingars offentlighet. Denna princip infördes i vårt land redan 1766. Hand- lingsoffentligheten är föreskriven i tryckfrihetsför- ordningen (TF) till, som det uttryckes där, främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Tanken är att allmänheten genom fri tillgång till myn— digheternas dokumenterade information skall ha insyn i de offentliga organens verksamhet.
Som en yttring av Offentlighetsprincipen kan man se även föreskrifterna i RF om den medborgerliga yttrande—
ggh informationsfriheten. Regeln om yttrandefrihet innebär att varje medborgare gentemot det allmänna åt— njuter frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär fri— het att inhämta och mottaga upplysningar samt att i öv— rigt ta del av andras yttranden.
Yttrandefriheten gäller även för de offentliga funk— tionärerna, dvs. i huvudsak de som är anställda eller har olika slags uppdrag hos staten och kommunerna. Huvudregeln är att de fritt får lämna uppgifter till utomstående även om sådant som de har erfarit i tjän— sten. Denna rätt begränsas emellertid i vissa hänseen— den av framför allt sekretesslagens (1980:100; omtryckt 1982:1106) (Seer) bestämmelser.
En särskilt vidsträckt yttrandefrihet gäller i förhål— lande till nyhetsmedierna. Beträffande denna s.k. med— dglarfrihe£_finns särskilda bestämmelser i TF. Bestäm— melserna innebär bl.a. att sådant uppgiftslämnande är tillåtet i större utsträckning än vad som är medgivet i andra fall. Syftet bakom skyddet för uppgiftslämnare är att samhällsdebatten skall tillföras ett så allsi— digt material som möjligt och att underlaget för en kritisk granskning av samhällsorganen skall bli så brett som möjligt.
2.2. Särskilt om_handlingsoffentligheten
2.2.1. Historik
Principen om allmänna handlingars offentlighet inför— 4 des i vårt land genom 1766 års TF. Denna grundlag inne— höll detaljerade regler, vilka i princip innebar att alla handlingar, som rörde rättskipning och förvalt—
ning, skulle vara tillgängliga för envar och få tryc— kas fritt. Lagen föreskrev samtidigt vissa inskränk— ningar i denna rättighet.
Däremot sades inget om allmänna handlingars offentlig— het i 1792 års TF. TF av år 1812 byggde dock i fråga om rätten att utge och utfå sådana handlingar på de principer som hade kommit till uttryck i 1766 års TF. Även denna grundlag innehöll regler om inskränkningar i rätten att få ta del av allmänna handlingar.
Undantagen från Offentlighetsprincipen var till en bör- jan få men utökades under hand under 1900—talet. 1912 lades ett betänkande med förslag till ny tryckfrihets— lagstiftning fram, som var avsett att ersätta 1812 års TF. Förslaget ledde inte till lagstiftning, men kom att ligga till grund för fortsatt utredningsarbete under 1920— och l930-talen. 1812 års reglering av rätten att ta del av allmänna handlingar och inskränk— ningar i denna rätt blev därför i huvudsak gällande fram till 1937 då nya regler om allmänna handlingars offentlighet infördes.
Till grund för den nya lagstiftningen låg två utred— ningsförslag avgivna år 1927 (SOU 1927z2) och år 1935 (SOU 1935:5). Den nya lagstiftningen innebar att undan— tagen från offentlighetsregeln bröts ut ur grundlagen till en särskild lag, lagen (1937:249) om inskränk- ningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, den s.k. sekretesslagen, medan TF endast mera allmänt kom att ange de intressen som inskränkningar i offentlig- hetsprincipen fick tillgodose. I grundlagen infördes vidare begreppet ”allmänna handlingar" som beteckning på de handlingar på vilka Offentlighetsprincipen var tillämplig. Reformen innebar vidare att offentlighets- principen blev tillämplig också på de kommunala myndig— heternas handlingar. När 1812 års TF ersattes av den nu gällande TF från 1949 gjordes inte några större änd-
ringar i den reglering av handlingsoffentligheten som hade införts år 1937.
Den är 1969 tillsatta offentlighets— och sekretesslag- stiftningskommitténs (OSK) arbete med en allmän över- syn av reglerna om allmänna handlingars offentlighet och sekretess resulterade i att 2 kap. TF 1976 fick en ny lydelse. Denna trädde i kraft 1978. I förhållande till den gällande regleringen innebar förslaget i huvudsak en modernisering och systematisering av reg- lerna.
2.2.2. Allmänna handlingars offentlighet
Principen om allmänna handlingars offentlighet är fast— slagen i 2 kap. TF. Kapitlet innehåller även grundläg— gande regler om vilka allmänna handlingar som får hål— las hemliga samt bestämmelser om hur allmänheten får tillgång till allmänna handlingar som inte är hemliga.
Begreppet allmän handling
Med handling förstås enligt 2 kap. 3 5 TF framställ- ning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tek- niskt hjälpmedel. Kartor, fotografier och andra bilder är alltså handlingar lika väl som upptagningar för automatisk databehandling (ADB), filmer, ljudband och andra mekaniska eller elektromagnetiska upptagningar (s.k. tekniska upptagningar). TF:s handlingsbegrepp är således frikopplat från den allmänna föreställningen att en handling måste vara ett papper med skrivtecken.
En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser anses upprättad hos myndigheten eller inkommen dit.
TF utgår från samma myndighetsbegrepp som RF. Gene—
rellt sett innebär dettaattlnyndigheterär de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Med myndighet jämställs enligt 2 kap. 5 5 TF även riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommu- nal församling. Genom särskilt stadgande i sekretess— lagen jämställs numera även notariuspublicus ochi_viss del AB Svensk Bilprovning med myndighet i fråga om of— fentlighet och sekretess. Däremot är i övrigt inte bo- lag, föreningar och stiftelser myndigheter ens om sta— ten eller en kommun helt äger eller bestämmer över dem.
Att en handling är förvarad hos myndighet innebär att handlingen rent faktiskt finns hos myndigheten. När det gäller tekniska upptagningar har TF en särskild regel (2:3 TF) som innebär att t.ex. en ADB-upptagning i allmänhet anses förvarad hos den myndighet som har terminalanslutning till datorn och kan överföra upptag- ningen i läsbar form. Även om myndigheten inte har direktanslutning till datorn men kan få utskrifter av upptagningen från någon annan som har hand om upptag- ningen för myndighetens räkning, t.ex. en annan myndig- het eller en servicebyrå, anses handlingen förvarad
hos myndigheten.
Har en myndighet bara till uppgift att tekniskt bear- beta eller lagra en ADB—upptagning för någon annan myn- dighets eller en enskilds räkning, anses upptagningen inte vara en allmän handling hos den myndighet som bara har dylika tekniska uppgifter (2:10 TF).
En handling har kommit in till en myndighet när hand- lingen har anlänt till myndigheten eller tagits emot av någon behörig person, t.ex. den tjänsteman som är föredragande i det ärende som handlingen avser (2:6 TF). Handlingen behöver inte vara diarieförd för att 1 vara en allmän handling.
' I TF finns också särskilda regler om brev och andra
meddelanden som är adresserade, inte till myndigheten direkt, utan till någon befattningshavare vid myndig— heten (2z4 TF). Angår ett sådant meddelande myndig— hetens verksamhet är det en allmän handling trots att det har adresserats till någon bestämd person på myn— digheten. Undantag gäller om meddelandet är avsett för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, t.ex. medlem av politiskt parti, fackförening e.d.
I TF finns ett flertal regler om när en handling anses upprättad hos en myndighet (217 TF). Principen kan sägas vara den att en handling som kommer till hos en myndighet blir allmän när den har fått sin slutliga ut— formning. En handling anses upprättad när myndigheten sänder iväg (expedierar) den. En handling som inte ex— pedieras är upprättad när det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten. Hör handlingen inte
till något bestämt ärende, är den upprättad när den har justerats eller färdigställts på annat sätt.
För vissa typer av handlingar gäller andra regler om när de är upprättade. Så t.ex. är ett diarium, en jour— nal eller en liknande handling, där man fortlöpande gör anteckningar, upprättad i och med att handlingen är färdig att användas, dvs. redan innan några egent— liga uppgifter har förts in i handlingen. Domar och be— slut, som enligt särskilda bestämmelser skall avkunnas eller expedieras, är med tillhörande protokoll upprät— tade när de avkunnas eller expedieras. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade när myn— ; digheten har justerat dem eller färdigställt dem på '
annat sätt.
Utkast och koncept, t.ex. till en myndighets beslut, och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering (Zz9 TF). Med min— nesanteckningar avses föredragningspromemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett
ärende och som inte tillför ärendet några nya sakupp— gifter.
Inskränkningar i offentligheten
TF innehåller en kortfattad beskrivning av de intres— sen som får föranleda inskränkningar i offentligheten. Sålunda uppräknas i 2 kap. 2 5 följande intressen: l. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets cen— trala finanspolitik, penningpolitik eller valutapoli— tik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse,
6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden samt 7. intresset att bevara djur— eller växtart. Begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt samma lagrum anges noga i be— stämmelse i en särskild lag eller i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Dessa bestämmelser om
sekretesskyddet m.m. finns nu i sekretesslagen.
Tillhandahållandet av allmän handling
Allmänna handlingar skall enligt 2 kap. 12 5 TF till— handahållas på stället genast eller så snart det är möjligt. Handlingen skall kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas direkt på annat sätt. Den får vidare skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Rätten att ta del av en handling på stället föreligger dock inte om betydande hinder möter. Skyldighet att tillhandahålla en s.k. teknisk upptagning av här an— givet slag föreligger dock inte, om sökanden ”utan be— aktansvärd olägenhet" kan ta del av upptagningen hos närbelägen myndighet.
Vad som nu sagts innebär i fråga om ADB—upptagning och annan upptagning som kan uppfattas bara med tekniskt
hjälpmedel att myndigheten skall ställa behövlig tek— nisk utrustning till förfogande för studium på stället. När det gäller ADB-upptagning skall den enskilde en— ligt särskilda bestämmelser beredas tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över (15:10 Seer).
Den som vill ta del av en allmän handling har också rätt att mot avgift få en avskrift eller kopia av hand— lingen (2:13 TF). Från denna regel görs undantag bl.a. när det gäller ADB—upptagningar. Sådana behöver myndig— heten inte lämna ut annat än i form av utskrift. Hos
de flesta statliga myndigheter bestäms avgiften enligt expeditionskungörelsen (1964:618). Inom det kommunala området bestäms avgifterna av kommunerna själva. Be— gäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt.
Den som begär att få ta del av en allmän handling be— höver inte ge en exakt beskrivning av den, t.ex. ange dess datum eller diarienummer. Men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram en handling åt sökanden, om denne inte kan lämna myndigheten tillräckligt indi— vidualiserande uppgifter om den.
Begäran att få ta del av allmän handling görs hos myn- dighet som förvarar handlingen. Begäran prövas normalt av denna myndighet (2:14 TF). Svarar en befattnings- havare vid myndigheten enligt arbetsordning eller sär— skilt beslut för vården av handling, ankommer det i första hand på honom att pröva frågan om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan omgång (1516 Seer).
En myndighet har under vissa förutsättningar möjlighet att lämna ut en handling med villkor, s.k. förbehåll,
som inskränker sökandens rätt att använda den informa— tion som finns i handlingen. Myndigheten kan t.ex. för- bjuda sökanden att använda uppgifterna för annat än forskning och att publicera dem (jfr l4:9 och 10 Seer).
Om en handling är delvis hemlig, delvis offentlig, skall den offentliga delen ställas till förfogande, eventuellt genom avskrift eller kopia (2:12 TF).
Rätten till anonymitet m.m.
Den som begär att få ta del av allmän handling behöver inte uppge vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran annat än om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att hand- lingen lämnas ut (2:14 TF). I 85 allmänna verksstadgan (1965:600) finns en föreskrift som ålägger chefen för en statlig myndighet att se till att rätten till anony— mitet upprätthålls. 1 förordningen (1981:421) om säker— hetsskyddet vid statliga myndigheter har vidare tagits in en mer allmän erinran om att säkerhetsskyddet skall utformas med beaktande av enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar.
Service och information till allmänheten m.m.
Bestämmelser om myndigheternas service mot allmänheten finns i olika författningar. Vissa bestämmelser åter— finns i förvaltningslagen. Vidare finns bestämmelser av mer generell natur i sekretesslagen (15 kap. 4, 11 och 12 55), allmänna verksstadgan (8 5) och förord— ningen (l980:900) om statliga myndigheters serviceskyl- dighet (2 S). Bestämmelserna i sekretesslagen ålägger — vid sidan av vad som följer av TF:s regler om hand- lingsoffentlighet - myndigheterna en skyldighet att på begäran av enskild lämna uppgifter ur allmän handling som förvaras hos myndigheten, att ha en beskrivning över sin ADB-användning samt att i viss utsträckning
lämna de särskilda upplysningar som den enskilde bc- höver för att kunna ta del av upptagningar för automa- tisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten. Föreskrifterna iallmänna verksstadgan innebär att särskilda anordningar vid behov skall vid— tas för att underlätta för parter, företrädare för ny— hetsorgan och andra intresserade att få upplysningar om myndigheternas verksamhet. Förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet innehåller bl.a. före— skrifter om att myndigheterna i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområden. Serviceförordningens bestäm— melser gäller endast för statliga myndigheter. Någon motsvarande generell regel finns inte för kommunala myndigheter. I 3 kap. 1 5 kommunallagen (1977:179)(KL) slås fast att, där fullmäktige ej uppdragit saken åt annan nämnd, kommunens resp. landstingskommunens sty— relse har ett principiellt ansvar för informationsvcrk— samheten. Det anses dock att serviceförordningens reg— ler är att se som uttryck för allmänna grundsatser,som är tillämpliga också för de kommunala myndigheterna.
Besvär
I 2 kap. 15 5 TF finns grundläggande regler om full— följd av talan mot myndighets beslut i ärenden om ut— bekommande av allmän handling. Varje beslut som inne- bär att begäran att få ta del av handling avslås eller att handlingen lämnas ut med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars för— foga över den får i princip överklagas. Däremot är be— slut som innebär bifall till utlämningsbegäran ej över— klagbara. Besvärsrätt har endast den som begärt att få ta del av handlingen. Talan skall behandlas skyndsamt. Vissa undantag i fullföljdsrätten föreligger. Sålunda får talan inte föras mot beslut av riksdagen, rege—
ringen, högsta domstolen och regeringsrätten.
Talan mot beslut av statsråd skall föras hosregeringen. Talan mot beslut av annan myndighet skall föras hos domstol. I fråga om talan mot beslut av någon av riks— dagens myndigheter hänvisar TF till särskilda bestäm— melser.
I 15 kap. 7 5 Seer ges kompletterande bestämmelser om instansordning m.m. Bestämmelserna innebär bl.a. att talan mot förvaltningsmyndighets beslut förs hos kam— marrätten. Kammarrättens beslut kan fullföljas till regeringsrätten. Prövningstillstånd behövs inte. En— ligt 9 5 expeditionskungörelsen utgår ingen avgift i mål eller ärende om utlämnande av allmän handling.
Registrering av allmänna handlingar, arkivering och gallring
Bestämmelser om registrering av allmänna handlingar finns i 15 kap. 1 och 2 55 Seer. Huvudregeln är att allmän handling skall registreras utan dröjsmål så snart den har kommit in till eller upprättats hos myn— dighet. Undantag härifrån får göras om det är uppen- bart att handlingen är av ringa betydelse för myndig— hetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller får registrering underlå— tas Om handlingarna hålls så ordnade att det utan svå- righet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. Förs upptagning för automatisk databehand- ling in i ett ADB—register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, är en— dast den myndighet som gör införingen registrerings— skyldig (15:13 Seer).
Av myndighets register skall beträffande registrerad handling framgå datum, då handlingen kom in eller upp- rättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, från vem handlingen har kommit in
eller till vem den har expedierats samt i korthet vad
handlingen rör. Kan det antas att hinder mot utlämnan— de av uppgift i allmän handling föreligger på grund av sekretessbestämmelse får myndigheten utmärka detta ge— nom särskild anteckning. Anteckningen skall bl.a. inne— hålla beteckningen hemlig samt ange tillämplig sekre— tessbestämmelse.
Myndighet som använder automatisk databehandling i sin verksamhet skall ordna denna med beaktande av den i TF stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar samt det intresse som enskilda kan ha av att själva utnytt— ja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndig- heten för att ta del av allmänna handlingar (15:9 Seer).
Av betydelse för offentlighetsprincipens innebörd är också vilka arkiverings- och gallringsregler som till— lämpas hos myndigheterna. Dessa regler bestämmer hur länge allmänna handlingar i praktiken finns tillgäng— liga. Grundläggande föreskrifter om arkivering och gallring hos statliga myndigheter finns i allmänna arkivstadgan (1961 590). Varje arkiv hos statlig myn— dighet står under tillsyn av arkivmyndighet, som är riksarkivet, krigsarkivet och landsarkiven, samt så— vitt gäller Stockholm och Malmö, stadsarkiven. Utgall— ring hos statliga myndigheter får endast ske med stöd av bestämmelser, som meddelas av regeringen eller riks— arkivet. Enligt kungörelsen (1953 716) angående utgall— ring av handlingar hos vissa statsmyndigheter skall en rad handlingar av mer rutinmässig karaktär rörande per— sonal och räkenskapsväsen, statistiskt primärmaterial, arbetstabeller, kopior, dubletter, hjälpregister och dylikt gallras ut med den gallringsfrist, som myndig- heterna själva bestämmer. I vissa fall skall dock frå- gan om materialets forskningsvärde avgöras av riksarki— vet. I kungörelsen (19741648) om utgallring ur upptag— ning för automatisk databehandling finns vidare bestäm—
melser om utgallring ur sådan upptagning.
Beträffande arkivvården i kommunerna finns i kommunal— lagen endast den bestämmelsen att det åligger kommu— nens resp. landstingskommunens styrelse att vårda och förteckna kommunalt arkiv som för sådant ändamål över— lämnats till styrelsen (3:1 KL). Riksarkivet har dock efter samråd med Svenska kommunförbundet och Lands—
tingsförbundet utarbetat normalförslag till föreskrif— ter om arkivvården i kommuner och landstingskommuner. 2.2.3 Sekretesslagen
Vid 1976 års ändringar av 2 kap. TF var avsikten att en ny sekretesslag skulle träda i kraft samtidigt med grundlagsändringen, dvs. den 1 januari 1978. Sedan riksdagen under behandlingen av propositionen med för— slag till grundlagsändringen uttalat önskemål om en samordning i både tekniskt och sakligt hänseende av den blivande lagstiftningen om handlingssekretess och den muntliga sekretessen för offentliga funktionärer, utarbetades inom justitiedepartementet ett helt nytt förslag till sekretesslag. Förslaget ledde till lag— stiftning, som trädde i kraft den 1 januari 1981. Den nya sekretesslagen ersatte bl.a. 1937 års lag om in— skränkningar i rätten att utbekomma allmänna hand— lingar, vilken lag dessförinnan ändrats för att stå i överensstämmelse med det nya grundlagskapitlet. Regler— na om handlingssekretess och tystnadsplikt för offent— liga funktionärer har samordnats i den nya lagen. Sekretessen avser därför uppgiften som sådan oavsett
om den förekommer i en allmän handling eller inte.
Sekretesslagen är indelad i 16 kapitel. Det första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser. Lagen gäl— ler enligt dessa i det allmännas verksamhet. Det är så—
ledes de statliga och kommunala myndigheterna samt de offentliga befattningshavarna vilka knutits till dessa myndigheter, som har att iaktta lagens bestämmelser. Riksdagen och de beslutande kommunala församlingarna samt kyrkomötet jämställs i sekretesslagen liksom i TF med myndigheter.
I lagen definieras begreppet sekretess såsom förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Sekretess innebär samtidigt en begräns— ning i allmänhetens rätt att ta del av allmänna hand-
lingar.
2—10 kap. innehåller de egentliga sekretessbestämmel— serna, dvs. de bestämmelser som anger vilken informa— tion som skall hållas hemlig. Kapitelindelningen föl- jer TF:s förteckning över vilka intressen som får skyd— das genom att allmänna handlingar hålls hemliga (se av- snitt 2.2.2).
I de egentliga sekretessbestämmelserna anges att sekre— tess gäller för uppgift av visst slag. Att sekretess gäller för en uppgift betyder att uppgiften inte får lämnas till enskilda personer, bolag, föreningar osv. annat än i de fall som anges i sekretesslagen eller i en lag eller en förordning som sekretesslagen hänvisar till. Gäller sekretess för uppgift enligt sekretess- lagen får uppgiften i princip inte heller röjas för annan myndighet eller annan verksamhetsgren inom myn- digheten i andra fall än de som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning som sekretesslagen hän— visar till. Sekretess anges vanligen gälla för uppgif— ter som finns i ett speciellt sammanhang t.ex. i vissa ärenden, i vissa verksamheter eller hos vissa myndig— heter som beskrivs mer eller mindre detaljerat i be—
stämmelserna.
I en del sekretessbestämmelser uppställs inga särskil— da villkor för att sekretessen skall gälla för de upp— gifter och i det sammanhang som beskrivs där. Den kan då sägas vara absolut. Det stora flertalet sekretess— bestämmelser innehåller emellertid ett skaderekvisit, dvs. sekretess gäller endast under förutsättning att en angiven skada kan uppstå om uppgiften lämnas ut. Lagen innehåller två huvudtyper av skaderekvisit, "raka” och "omvända”. Det raka skaderekvisitet anger att sekretess inte gäller om inte ett utlämnandezufupp— giften i fråga kan antas medföra skada. Det omvända skaderekvisitet anger att sekretess gäller om det inte står klart att ett utlämnande inte medför skada. I båda fallen kan ett utlämnande förenas med ett förbe— håll för mottagaren av uppgiften, t.ex. förbud att publicera denna.
I flera sekretessbestämmelser i 2—10 kap. har rege— ringen getts rätt att i speciella fall göra undantag, ge dispens, från den sekretess som gäller enligt be— stämmelserna.
I flertalet sekretessbestämmelser finns tidsgränser för sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar angivna. Tidsgränserna är av olika längd. Arten av den uppgift som skall skyddas har styrt lagstiftarens val av tidsgränser. De längsta, 50-70 år, gäller för upp— gifter som rör enskildas personliga förhållanden. Ut— gångspunkten för beräkningen av tiden är, då det gäl— ler uppgift i allmän handling, denna handlings till— komst.
Viktiga för kommitténs arbete är bestämmelserna i
6 kap. om sekretess för tillgodoseende av det allmän— nas ekonomiska intresse. Sekretess gäller sålunda i en myndighets affärsverksamhet för uppgifter om myndig— hetens affärs- eller driftförhållanden. Härmed avses förvärv, överlåtelser, upplåtelser eller användning av
egendom, tjänster eller annat. Hit hör även affärshem— ligheter av mera allmänt slag som marknadsundersök— ningar, marknadsplaneringar, prissättningskalkyler och planer rörande reklamkampanjer. Nämnas kan också så— dant som konstruktionsarbeten, utredningar av annat slag, prov, förhandlingar och andra affärshändelser. Vidare finns där bestämmelser om upphandlings— och upp— låningssekretess. Myndigheternas affärsverksamhet åt— njuter sekretess för att denna skall skyddas mot insyn från konkurrenters sida.
Bestämmelserna till skydd för enskildas personliga och ekonomiska intressen är uppdelade på tre kapitel.
7 kap. innehåller bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskildas personliga förhållan— den, 8 kap. sekretessregler som främst skyddar enskil— das ekonomiska förhållanden samt 9 kap. bestämmelser till skydd för enskildas förhållanden av såväl person— lig som ekonomisk natur.
I 8 kap. 6 5 finns den grundläggande regeln om sekre— tess i statlig verksamhet som består i utredning, pla— nering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn el— ler stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Para— grafen ger inte i sig själv upphov till någon sekre— tess utan den innehåller ett bemyndigande för rege— ringen att föreskriva om sekretess inom de ramar som paragrafen anger. Med stöd av bemyndigandet i föreva— rande paragraf har regeringen beslutatoniföreskrifteri sekretessförordningen (19801657; omtryckt 1982:1107), vilken upptar sekretessbestämmelser i ett IDO—tal olika punkter.
I 8 kap. 7 5 Seer finns bestämmelser om sekretess i kommunal myndighets verksamhet, som består i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet och i tillsynsverksamhet, som annan än statlig eller kom—
munal myndighet utövar med avseende på näringslivet. Denna paragraf är till skillnad från 6 5 inte utformad så att det för sekretess krävs föreskrifter av rege- ringen. Paragrafen är tillämplig bl.a. på uppgifter som AB Svensk Bilprovning inhämtar i samband med offi— ciell provning av fordon.
I ll—13 kap. regleras sekretessen hos bl.a. regeringen och domstolarna samt de myndigheter som har tillsyn över andra myndigheter eller som gör revision hos andra myndigheter.
I sekretesslagen, särskilt i dess 11—13 kap., finns vidare bestämmelser om överföring av sekretess, dvs. regler som innebär att sekretess följer med en uppgift från en myndighet till en annan myndighet i speciella situationer. Sekretesslagen innehåller nämligen ingen generell regel om överföring av sekretess mellan myn— digheter. Behovet av sekretess hos den mottagande myn— digheten har, om också inte_genomgående, så dock i regel tillgodosetts genom att denna har en egen mot- svarande sekretessregel att tillämpa på uppgiften.
Sekretess gäller i princip också myndigheter emellan. I 14 kap. finns emellertid bestämmelser som i viss ut— sträckning begränsar den sekretess som eljest skulle gälla. Bl.a. ges myndighet möjlighet att lämna en annan myndighet uppgifter i större omfattning än vad som skulle få göras om mottagaren var en enskild. Vidare finns bestämmelser som begränsar sekretessen i förhållande till vissa enskilda personer. Enligt den s.k. partsoffentligheten äger part i mål eller ärende ta del av handlingarna i dessa med vissa undantag. De offentligt anställdas fackliga företrädare får också ta del av material, som eljest är undandraget enskilda. I detta kapitel finns även de tidigare berörda regler— na om förbehåll, som myndighet får ställa upp när den lämnar information till enskilda.
15 kap. innehåller bestämmelser om diarieföring, hem— ligstämpling, myndigheternas upplysningsplikt samt be— svär.
I 16 kap., som innehåller en enda paragraf, erinras om reglerna i TF angående meddelarfriheten. I anslutning härtill anges vilka tystnadsplikter som har företräde framför principen om meddelarfrihet.
2.2.4. Tidigare behandling av frågan om en utvidgning av Offentlighetsprincipen till andra organ än myndigheter
Offentlighetsprincipen omfattar inte alla organ som i någon form utövar verksamhet för det allmänna. En hand— ling är enligt TF allmän endast om den förvaras hos en statlig eller kommunal myndighet eller därmed jämställ— da beslutande församlingar. Har förvaltningsuppgift överlämnats till bolag, förening, samfällighet, stif— telse eller enskild individ enligt 11 kap. 6 S tredje stycket RF faller dessa utanför tillämpningsområdet för 2 kap. TF. Detta gäller även om organet har anför— trotts uppgifter som innebär myndighetsutövning.
Frågan om utsträckande av Offentlighetsprincipen till handlingar hos rättssubjekt som utanför myndighetsom— rådet handhar förvaltningsuppgifter har behandlats vid ett antal tillfällen. Bl.a. förelåg i 1912 års betän— kande ett förslag om att också allmänna av Konungen stadfästa inrättningars och stiftelsers handlingar i princip skulle bli offentliga på samma sätt som stat— liga myndigheters handlingar. Betänkandet ledde som nämnts inte till lagstiftning.
1927 års utredningsförslag (SOU l927:2) innehöll lika— så en bestämmelse om att Kungl. Maj:t skulle efter prövning av varje särskilt fall kunna förordna om offentlighetsregelns tillämplighet på stiftelse, sam—
fällighet eller inrättning som bedriver verksamhet som ekonomiskt understöds av stat eller kommun eller el— jest tjänar ändamål av väsentlig betydelse för det all— männa. Den omständigheten att det här skulle bli fråga om en mångfald olikartade detaljbestämmelser, utforma— de med hänsyn till särskilda inrättningars olika verk- samhetsformer, ansågs enligt motiven göra det natur— ligt att bestämmelser i ämnet i stället meddelades i administrativ ordning.
1935 års förslag till författningsändringar i ämnet (SOU 1935:5) upptog inte några regler om enskilda rättssubjekts handlingar. Avsaknaden av sådana regler motiverades med att 1912 och 1927 års utredningar hade visat den utomordentliga svårigheten att uppställa så- dana allmänna lagregler i ämnet,som rätt avvägde olika hänsyn.
1944 års tryckfrihetssakkunniga anförde i sitt betän— kande (SOU l947:60) Förslag till tryckfrihetsförord— ning följande (5. 71 f):
I stor utsträckning ha genom särskild lagstiftning för— hållanden, som angå privata rättssubjekt, bragts under offentlig kontroll på det sättet, att skyldighet stad— gats för sådana rättssubjekt att till offentlig myndig- het avlämna vissa uppgifter om sin verksamhet. Bestäm- melser av detta slag återfinns i ett flertal lagar och författningar, såsom aktiebolags— och skattelagstift— ningen, bank— och försäkringslagstiftningen. Genom nya rättegångsbalken har ock införts vidgad skyldighet för parter och andra att tillhandahålla skriftliga hand- lingar i rättegång. De till myndighet sålunda avlämna— de uppgifterna äro allmänna handlingar och som sådana offentliga, såvitt ej i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen upptagits bestämmelser om deras hemlig— hållande. I den mån en mera omfattande insyn i privata rättssubjekts verksamhet anses bör tillkomma det all— männa, möter av grundlagens bestämmelser ej något hin— der för en sådan insyn. Övervägande skäl torde alltså tala för att denna fråga liksom hittills regleras utan— för grundlagens ram.
Offentlighetskommittén (OK) tog i sitt betänkande (SOU 1966:60) Offentlighet och sekretess upp ett stadgande
i ämnet. Detta var utformat Så att vad i 2 kap. TF stad— gas om myndighet skall äga motsvarande tillämpning på bolag, förening, stiftelse och annat enskilt organ i vad dess åtgärder genom klagan eller underställning kan dragas under myndighets prövning.
OK anförde i motiven härom (SOU l960:61 s. 25 f):
Från principiell synpunkt bör man sträva efter att samma garantier för korrekt rättstillämpning upprätt- hålles vare sig det förvaltande organet är en myndig— het eller formellt är ett privaträttsligt rättssubjekt. En av dessa garantier är handlingsoffentligheten. Att i lagtext avgränsa den kategori av privaträttsliga or— gan, på vilka offentlighetslagstiftningen bör bli till— lämplig, erbjuder emellertid vissa svårigheter. Dels kan det vara svårt att avgöra, om en viss funktion ut— gör förvaltning eller icke. Så kan vara fallet när en näringsorganisation har åtagit sig att i sin verksam— het bland medlemmarna följa vissa normer som utformats i samråd med myndighet. Dels finns vissa organ som jämte sin förvaltningsuppgift handhar klart privat— rättsliga funktioner. Så är fallet med advokatsamfun- dets styrelse.
Det kan vara lämpligt att utforma TF:s föreskrift i ämnet med en viss försiktighet. En utväg är att ankny— ta till möjligheten att bringa avgöranden under myndig— hets prövning. Denna möjlighet kan ses som uttryck för kravet att organets beslut skall utgöra tillämpning av rättsnormer. Det torde då vara motiverat att även i övrigt jämställa organet med myndigheterna med avseen- de på rättssäkerhetsgarantier. ... Något hinder före- ligger icke att genom lag eller annan författning, exempelvis såsom villkor då statsbidrag beviljas, före— skriva att ett privaträttsligt organ skall vara under— kastat TF:s bestämmelser om handlingsoffentlighet i vidare omfattning än vad som följer av det nu förorda— de stadgandet.
Utredningen Kommunal demokrati berörde frågan i sitt betänkande (SOU l975:4l s. 371) på följande sätt:
Vi har diskuterat om man i lag skall ange att offent— lighetsprincipen i princip skall vara tillämplig även i kommunägda företag. Lagtekniskt skulle detta kunna ske antingen genom en särskild lag för kommunägda före— tag eller genom att det i tryckfrihetsförordningen (TF) anges att sådana företag skall betraktas som myndighet i TF:s mening. ... Vid samråd med OSK har det framkom— mit att den fråga som berörts ovan bör regleras i tryckfrihetsförordningen. En särskild lag för kommun— ägda företag är således inte en lämplig ordning.
Utredningen föreslog att frågan skulle bli föremål för särskild utredning. Fördelen med en till kommunägda företag utsträckt offentlighet skulle enligt utred- ningen vara att medborgarna kan få frågan, om en hand— ling skall kunna utlämnas, prövad genom besvär.
Problematiken behandlades ytterligare i prop. l975/76: 160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna hand— lingars offentlighet. Föredraganden anförde att han liksom OSK och utredningen om den kommunala demokratin ansåg det befogat att överväga en utvidgning av offent— lighetsprincipens tillämpningsområde. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt sub- jekt, borde inte automatiskt få den verkan att hand— lingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas. En- ligt föredraganden låg det särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rör myndighetsut- övning, även sedan denna har tillagts enskilt subjekt. En kommitté borde tillkallas för att utreda hithörande frågor.
Frågan om insyn i kommunägda företag har vidare behand— lats i prop. 1975/76:187 och KU 1976/77:25 Ny kommunal- lag m.m. Utskottet anförde bl.a. att önskemål om en ut— redning av frågan om en vidgad tillämpning av offent- lighetsprincipen i fråga om kommunägda företag borde kunna tillgodoses genom den i prop. 1975/76:160 avise- rade utredningen.
SOU 1983:613 OFFENTLIG FÖRVALTNING 3.1 De traditionella förvaltningsorganen
Den offentliga förvaltningsorganisationen i vårt land är mycket omfattande. Många av förvaltningsmyndigheter- na har hela riket till verksamhetsområde och är då självfallet statliga. Vidare finns i stor utsträckning regionala och lokala statliga förvaltningsmyndigheter. De allra flesta statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, men det finns också vissa förvalt— ningsmyndigheter som sorterar under riksdagen. Vid sidan av de statliga förvaltningsmyndigheterna finns även kommunala förvaltningsmyndigheter. Dessa utövar till stor del sådan förvaltning som är ett utflöde av den kommunala självstyrelsen. En del förvaltningsmyn- digheter har både statliga och kommunala inslag. Vid sidan av myndighetsorganisationen förekommer det också att bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser fått överta verksamhet som innefattar förvaltning för det allmännas räkning. RF innehåller endast en mycket allmän reglering av förvaltningsorganisationen. Där uppräknas ej de enskilda förvaltningsmyndigheterna utan anges endast principerna för organisationens upp- byggnad.
Med offentlig förvaltning i formell mening avses sådan verksamhet som drivs av staten och andra offentlig— rättsliga subjekt, särskilt kommunerna. Normalt ligger förvaltningsuppgifter på myndigheter. Dessa saknar egen rättssubjektivitet och är rättsligt sett en del av staten eller kommunen. Myndighetsformen rymmer inom sig organ som organisatoriskt skiljer sig starkt åt. Som myndigheter räknas bl.a. ämbetsverk, affärsverk,
uppdragsmyndigheter och kommunala nämnder.
Kännetecknande för offentlig förvaltning i materiell mening är att normbundenheten är större än inom en en— skild verksamhet. Huvudregeln finns i 1 kap. 9 5 RF, som ålägger såväl förvaltningsmyndigheter som andra vilka fullgör uppgifter inom den offentliga förvalt— ningen att i sin verksamhet iaktta saklighet och opar— tiskhet. RF innehåller också i 1 kap. 1 och 2 55 reg— ler av allmän vikt. Beslutsfattandet inom en myndighet regleras närmare i förvaltningslagen. De som berörs av myndighetens beslut kan oftast anföra besvär över be— slutet. För anställda vid främst statliga myndigheter gäller lagen (l976:600) om offentlig anställning, vil— ket bl.a. innebär att de är underkastade lagreglerat disciplinansvar. Vidare finns i allmänna verksstadgan grundläggande bestämmelser som gäller för de flesta statliga myndigheter. Stadgan innehåller bl.a. gene— rella bestämmelser om besvärsrätt samt föreskrifter om att beslut och vissa uppgifter i samband därmed skall framgå av protokoll och andra handlingar. Normbunden— heten kompletteras med särskilda rättssäkerhetsgaran- tier, såsom bestämmelser om myndighetsmissbruk m.m. i brottsbalken (BrB), om justitieombudsmännens (JO) och justitiekanslerns (JK) tillsyn samt bestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet.
3.2. Förvaltning genom enskilda
Viss statlig och kommunal verksamhet kan bedrivas även av enskilda rättssubjekt. Detta följer av 11 kap. 6 5 tredje stycket RF enligt vilket stadgande en förvalt— ningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, sam- fällighet, stiftelse eller enskild individ.
Överlämnandet av en förvaltningsuppgift till ett en— skilt rättssubjekt kan i allmänhet ske utan särskilda
yttre former. Vad som avses med begreppet förvaltnings—
uppgift i stadgandet är något ovisst. Offentliga för— valtningsuppgifter beskrivs i förarbetena till RF på något ställe som "verksamhet som innefattar förvalt— ning för det allmännas räkning" på ett annat som "för— valtningsuppgift som det allmänna har”. Anknytningen till begreppet ”offentlig förvaltning" i 1 kap. 8 5 RF är uppenbar. Den offentliga förvaltningen kan i vissa funktioner avse maktutövning. I stor utsträckning be- står den dock i att nyttigheter och tjänster av olika slag ställs till allmänhetens förfogande, t.ex. sjuk— vård, socialvård, undervisning och kommunikationer. Det förekommer också att staten driver rena affärsföre— tag, antingen som monopol eller i konkurrens med det enskilda näringslivet.
De enskilda rättssubjekt till vilka överlämnandet av förvaltningsuppgift sker kan vara av mycket varierande slag. Här finns anledning särskilt skilja på sådana subjekt, i vilka det allmänna helt dominerar, och så— dana rättssubjekt, i vilka det allmänna saknar bestäm— mande inflytande. Till den förra gruppen hör t.ex. aktiebolag, i vilka staten eller någon kommun har aktiemajoriteten,och stiftelser vilkas verksamhet helt bestäms av något offentligt organ. Till den senare gruppen hör aktiebolag med enskilda aktieägare i majo— ritet samt stiftelser, där verksamheten styrs av en— skilda. Även föreningar som har enskilda personer som medlemmar hör hit. Vad gäller rättssubjekt av den förra typen utgör ofta handhavandet av de mottagna offentliga uppgifterna hela deras verksamhet. Då rättssubjektet har väsentligen enskilda intressenter, är den överlämnade förvaltningsuppgiften vanligen blott en obetydlig del av det enskilda rättssubjektets verksamhet. De förra rättssubjekten kan sägas vara en del av den offentliga sektorn, medan de senare tillhör den enskilda. Olika blandformer finns också, där offentliga och enskilda intressenter delar på inflytan— det över rättssubjektet.
Motiven bakom ståndpunktstagandet att överlämna en för— valtningsuppgift till privaträttsligt organ är ofta helt andra då uppgiften lämnas till ett offentligdomi— nerat rättssubjekt än då den lämnas till ett av enskil— da intressen styrt rättssubjekt. I det senare fallet gäller det vanligen att finna en enkel och billig admi— nistrationsform. I det förra fallet ligger bakom valet av privaträttslig form för statlig och kommunal verk— samhet ofta att verksamheten skall bedrivas i organise— rat och permanent samarbete med utomstående intressen— ter eller att det är fråga om ren affärsverksamhet el— ler annan självbärande verksamhet. Företagsekonomiska hänsyn får då tas. Ej sällan åberopas även effektivi— tetsskäl och behov av större rörelsefrihet, mer själv- ständighet och möjlighet till friare lönesättning.
Innefattar den förvaltningsuppgift som skall överläm— nas myndighetsutövning krävs enligt stadgandet i 11 kap. 6 5 RF att överlämnandet sker "med stöd av lag”; se härom under 3.3. I vilken omfattning offentlig verk— samhet bedrivs av enskilda organ skall redovisas i av- snitten 4 och 5.
3.3. Begreppet myndighetsutövning
Myndighetsutövning kan helt kort beskrivas som utöv- ningzureni.författning grundad befogenhet att bestämma om offentligrättsliga plikter och rättigheter. Termen myndighetsutövning förekommer förutom i RF även i 3 kap. 2 5 skadeståndslagen (1972:207), i 17 och 20 kap. BrB, i lagen (1975:1057) med instruktion för justitie— ombudsmännen och lagen (197521339) om justitiekanslerns tillsyn samt i 3 kap. 1 5 och 4 kap. 2 5 lagen om of— fentlig anställning. Även 3 5 förvaltningslagen bygger på begreppet myndighetsutövning och det definieras där som "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, av— skedande eller annat jämförbart förhållande". Begrep-
pet är avsett att ha i huvudsak samma innebörd i dessa olika sammanhang.
Myndighetsutövning har sagts ytterst vara ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till med— borgarna (jfr t.ex. prop. 1971:30 s. 331). Det skall vara fråga om utövning av en "befogenhet" att bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet skall ytterst ha sin grund i en offentligrättslig författning som be— myndigar eller ålägger myndighet att agera på visst sätt. Typiska utslag av myndighetsutövning är sådana beslut, varigenom adressaten åläggs att göra, tåla el— ler underlåta något. Det utmärkande för denna typ av beslut är att de ytterst kan genomdrivas med något
slag av tvång (t.ex. vite, straff, handräckning etc.). Men inte bara för medborgarna betungande beslut avses med begreppet myndighetsutövning. Åtskilliga gynnande beslut faller in under begreppet. Detta gäller t.ex. tillstånd att bedriva viss verksamhet, befrielse från lagstadgad förpliktelse, beviljande av sociala förmå- ner eller statsbidrag. Den enskildes beroende av myn- dighetens medverkan konstituerar här en speciell makt- ställning för myndigheten. Till myndighetsutövning hän— förs vidare beslut vilka inte innehåller direkta hand— lingsmönster men har indirekta rättsverkningar gent— emot den enskilde, t.ex. vissa registreringsbeslut, be— slut om utfärdande av legitimationshandlingar samt be- slut i samband med obligatorisk kontrollverksamhet. Av- görande för om myndighetsutövning skall anses förelig- ga är således förankringen i offentligrättsliga normer jämte den omständigheten, att den enskildes personliga eller ekonomiska situation påverkas av avgörandet.
Utanför området för myndighetsutövning faller råd, upp— lysningar, meningsyttringar av liknande slag eller så— dan faktisk verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde. Beslut som fattas vid tillämpning av ett av- tal faller i princip också utanför området, eftersom
”befogenheten" då grundas på civilrättsliga regler.
Frågan om myndighetsutövning bör tillåtas ankomma på privaträttsliga subjekt har diskuterats i olika samman— hang. Den givna utgångspunkten är att det offentligas makt över de enskilda skall utövas av det offentligas egna organ, dvs. av myndigheter, som har att följa det regelverk som gäller för myndighetsverksamhet. Det krävs särskilda skäl för att frångå denna huvudregel. Detta synsätt kom till klart uttryck t.ex. i samband med lagstiftningen om riksprovplatser. Provningsverk— samhetens tekniska karaktär med stark anknytning till industriella förhållanden ansågs då motivera att myn— dighetsutövning förlades till enskilda rättssubjekt. Likaså har befogenheten att besluta om bidrag, Stipen— dier, lönegarantier och kreditstöd i vissa fall GH— setts kunna överlämnas till privaträttsliga organ.
Undantag torde däremot inte ifrågakommabeträffande myn— dighetsutövning, som innebär ingrepp av större bety- delse för enskilda. Ansvaret lär då regelmässigt ligga på någon myndighet.
Till viss del är det möjligt att eliminera de nackde— lar ur rättssäkerhetssynpunkt som följer med en privat— rättslig organisationsform. Vissa regler av betydelse härvidlag behandlas i avsnittet 3.4. Vidare kan över— lämnandet av myndighetsfunktionen förbindas med sär— skilda föreskrifter som i olika hänseenden binder det enskilda rättssubjektet. Föreskrifterna kan gälla t.ex. överklagandemöjlighet och handläggning av ärenden. En väg är att i generella föreskrifter, bolagsordningar, stadgar eller motsvarande föreskriva att handlingarna vid ett självständigt rättssubjekt skall vara att anse som allmänna och underkastade Offentlighetsprincipen.
I den ursprungliga lydelsen av 11 kap. 6 5 RF före— skrevs att delegation av förvaltningsuppgift, som inne-
fattar myndighetsutövning, skulle ske ”genom lag”, vil— ket innebar att riksdagen i lag skulle konkret ange dels det rättssubjekt som skulle anförtros uppgiften, dels vad denna uppgift innefattade. Stadgandet justera— des 1976, så att uppgiftsöverföringen numera inte be— höver ske i lagform utan endast med lagstöd. Sättet att ange uppgiftsmottagare har under senare år varie— rat från utpekandet av ett namngivet subjekt till mind— re precisa beskrivningar såsom ”den eller de arbets— tagarorganisationer som är företrädda hos myndigheten” (SFS l976:230), "svenskt kreditaktiebolag, vari staten äger del” (SFS 19781403) och ”stiftelse som har bil— dats för att främja tillkomst och utveckling av före— tag i u—länder” (SFS 1979254). Uppgiftens huvudsakliga innebörd anges, men i regel med tillägget "enligt de närmare föreskrifter som beslutas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer". För att riksdagens inflytande skall bevaras krävs emellertid, att beskriv- ningen inte görs så obestämd att nya uppgifter senare kan överföras till enskilt subjekt utan ny prövning av riksdagen (jfr prop. 1977/78 40 Bil. l s. 193 och NU 1977/78z34 s. 22).
3.4 Vissa rättsregler som är tillämpliga vid myn-
dighetsutövning
I den mån enskilt rättssubjekt tillagts myndighetsut— övande verksamhet gäller särskilda rättsregler härför.
Enligt 3 kap. 2 5 skadeståndslagen är stat och kommun principiellt skyldiga att ersätta skada som har uppkom— mit genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Reg— lerna om skadeståndsansvar vid myndighetsutövning gäl— ler även i det fall myndighetsutövning överlämnats till enskilt rättssubjekt.
I 20 kap. 1 5 BrB behandlas dels det uppsåtliga
brottet "myndighetsmissbruk", dels det motsvarande grova oaktsamhetsbrottet ”vårdslös myndighetsutövning". Gärningen består i att någon i myndighetsutövning åsi— dosätter vad som till följd av lag eller annan författ— ning gäller för myndighetsutövningen. Stadgandet gäl— ler också för sådana enskilda, som har fått sig myndig— hetsutövning anförtrodd. Reglerna om tagande av muta och brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 2 5 resp. 3 5 BrB är likaså tillämpliga på enskilda som utövar myn- dighet. På samma sätt som offentliga befattningshavare åtnjuter enskilda personer förhöjt straffskydd i verk— samhet som innefattar myndighetsutövning (jfr 17 kap. 1, 2 och 4 55 BrB).
I den mån myndighetsutövning har överlämnats till en— skilt rättssubjekt blir de befattningshavare som ut- övar denna befogenhet underkastade JOzs och JKzs till- syn (jfr 2 5 lagen med instruktion för JO och 3 5 lagen om JK:s tillsyn).
4 STATLIG FÖRVALTNING I PRIVATRÄTTSLIG FORM
Privaträttens juridiska personer har tillkommit och ut- formats i första hand som former för enskilda att dri— va verksamhet av skilda slag, men det förekommer också att staten är ensam ägare eller huvudintressent i så—
dan person. I detta avsnitt ges en översikt över dylik statlig företagsamhet från de utgångspunkter som är av intresse med hänsyn till kommitténs utredningsuppdrag. 4.1 Statliga aktiebolag 4.1.1 Allmänt om aktiebolagen
Med statlig företagsverksamhet brukar avses affärsverk- samhet som är helt statsägd eller verksamhet över vil— ken staten har ett avgörande inflytande. För aktiebo- lag brukar man sätta gränsen vid statligt innehav av minst 50 procent av aktiekapitalet (jfr statsföretags- utredningens betänkande (SOU 1978:85) och regeringens skrivelse 1982/83:20 ”1982 års redogörelse för de stat— liga företagen").
Aktiebolagsformen används för statlig verksamhet främst då det är fråga om affärsmässig verksamhet. Exempel finns på att stiftelseformen valts i stället för aktie- bolagsformen då verksamheten förutsatts ha ren förvalt— ningskaraktär och inte skall drivas i vinstsyfte (jfr prop. 1973:SO s. 79).
Aktiebolag är ett självständigt rättssubjekt. Det ägs av aktieägarna som inte svarar personligen för bola— gets åtaganden och förpliktelser utan endast med in— satt aktiekapital. Detsamma gäller de statliga aktie— bolagen, där staten som ägare formellt endast svarar
med aktiekapitalet. htt statligt bolag kan således tänkas bli försatt i konkurs. I praktiken torde detta dock aldrig ha skett. Eftersom staten har ekonomiska möjligheter att täcka bolagets förluster, skulle under— låtenhet att göra detta få stora effekter för kredit— givarnas bedömning av de statliga bolagen.
Aktiebolaget rymmer tre bolagsorgan; bolagsstämma, sty— relse och revisorer. I större bolag finns ocksåen verk— ställande direktör. Med innehav av aktie följer enviss rösträtt på bolagsstämma. Den grundläggande principen är att de som har majoriteten av rösträtten också be— stämmer i bolaget. Styrelsen och verkställande direk— tören svarar för bolagets förvaltning och redovisar år— ligen för denna inför bolagsstämman. Revisorerna granskar styrelsens och verkställande direktörens för— valtning samt bolagets räkenskaper. För aktiebolag skall finnas en bolagsordning där bl.a. bolagets firma och arten av bolagets verksamhet anges.
Formen för statens ägarinflytande beror på vilket stat— ligt organ som förvaltar aktierna.Det finns dels bolag som ägs direkt av staten, dels sådana som är dotterbo- lag till andra statliga bolag.lh1$tor grupp av de stat— liga bolagen är samlade i Statsföretagsgruppen med Statsföretag AB som moderbolag.lhiannan stor grupp är Svenska Varvsoruppen med Svenska Varv AB som moderbolag. De direktägda bolagen förvaltas vanligen av regeringen med biträde av kammarkollegiet för den administrativa hanteringen. Vanligen bemyndigar regeringen det stats— råd under vars ansvarsområde bolaget hör att företräda staten som ägare gentemot bolaget. Det blir då stats— rådet eller, normalt, ett av denne utsett ombud som företräder staten vid bolagsstämman.
En annan betydelsefull grupp av direktägda statliga bolag utgör de bolag som förvaltas av de statliga affärsverken. Med hänsyn till att verkschefen ofta ingår i styrelsen för sådana bolag, förekommer att ver—
ket i stället för att själv utse ombud för staten på bolagsstämma begär att regeringen gör detta. Även när det gäller denna typ av bolag förekommer koncernförhål— landen med moderbolag och dotterbolag i ett eller fle—
ra led.
Det behövs riksdagsbeslut för att bilda ett statligt bolag i den män inte aktiekapitalet kan tas från tidi— gare beviljade anslag eller annars tillgängliga medel och det därvid inte finns några villkor som hindrar att verksamheten bedrivs i privat form. Detsamma gäl- ler medelstillskott till befintliga bolag. Riksdagen uttalar sig i allmänhet endast om riktlinjer för verk— samheten, men det förekommer att det som villkor för medelsanvisningen ges ganska preciserade direktiv för hur pengarna skall användas.
Det finns också möjligheter till statlig kontroll över aktiebolag på annat sätt än genom ägarinflytande. Aktiebolagslagen medger att i bolagsordningen intas särskilda bestämmelser om styrelse, revisorer, ändring i bolagsordning m.m. Det förekommer att statsmakterna i samband med statsfinansiellt stöd till bolaget förbe— håller sig ett mera ingående inflytande över ett bolag genom att som villkor uppställa att bolagsordningen
får en viss utformning.
Aktiebolaget bygger som juridisk person på att olika aktieägare genom att tillskjuta kapital samverkar i syfte att driva en vinstinriktad verksamhet. Aktiebo— lagslagen är i allt väsentligt uppbyggd utifrån denna förutsättning. Det finns emellertid inget formellt hin— der mot att det endast finns en aktieägare och inte heller mot att verksamheten drivs utan vinstsyfte.
I aktiebolagslagen finns regler om i vilken utsträck— ning uppgifter skall och får lämnas ut från bolaget. Vissa regler ställs upp till skydd för borgenärer,
aktietecknare och aktieägare. Sålunda kan en styrelse— ledamot, stiftare, eller verkställande direktör bli skadeståndsskyldig enligt 15 kap. 1 S om han skadar bolaget genom att lämna ut uppgift. I 9 kap. 12 5 finns särskilda regler om styrelsens skyldighet att lämna ut uppgift till aktieägare. Dessa aktiebolags— lagens bestämmelser gäller också för aktiebolag i vil- ka staten äger aktierna.
Den viktigaste offentliga informationskällan om ett aktiebolag och dess verksamhet är årsredovisningen. I denna skall styrelsen och verkställande direktören för varje räkenskapsår avge sin redovisning för förvalt- ningen av bolagets angelägenheter under året. Årsredo- visningen omfattar alltid de tre handlingarna balans— räkning, som anger bolagets ställning vid räkenskaps— årets utgång, resultaträkning samt förvaltningsberät— telse. Årsredovisningen och revisionsberättelsen skall insändas till patent- och registreringsmyndigheten, där de blir offentliga handlingar.
I aktiebolagslagen finns även bestämmelser om att pro— tokoll skall föras vid styrelsens sammanträden. Proto— koll skall föras i nummerföljd och förvaras på betryg— gande sätt. Det åligger även ordföranden vid bolags— stämma att sörja för att protokoll förs vid stämman. Detta protokoll skall hållas tillgängligt hos bolaget för aktieägarna senast två veckor efter stämman samt därefter förvaras på ett betryggande sätt. Bokförings— lagen (1976:125) stadgar vidare skyldighet för enskil— da näringsidkare, aktiebolag, handelsbolag och ekono— misk förening att till upplysning om rörelsens förlopp kronologiskt och systematiskt löpande bokföra uppkomna affärshändelser och tillse att verifikationer finns till alla bokföringsposter. Vidare stadgas skyldighet att bevara allt räkenskapsmaterial i ordnat skick un— der minst tio år från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Detsamma gäller avtal och
andra handlingar av särskild betydelse för att belysa rörelsens ekonomiska förhållanden.
Genom särskilda lagregler har de anställda givits möj- lighet till insyn och inflytande i aktiebolag. Dessa regler omfattar även statliga aktiebolag. Bl.a. märks lagen (1976:351) om styrelserepresentation för de an— ställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar. I lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet till- försäkras de anställda vidare rätt till information och förhandling i frågor som rör förhållanden på ar— betsplatsen.
4.1.2. Omfattning och inriktning av statlig bolags- verksamhet
I statsföretagsutredningens betänkande (SOU l978z85) Statligt företagande i samhällets tjänst lämnas en kort historik över statliga företag i Sverige. Samman— fattningsvis konstateras där följande.
Den äldsta statliga affärsverksamheten i Sverige be— står av verksamhet som i de flesta länder drivs i stat— lig regi, t.ex. tillhandahållande av varor och tjän- ster av allmännyttig karaktär, förvaltning av statliga egendomar samt viss tillverkning och service för för- svaret. Staten har under 1900-talet kraftigt ökat sitt företagsengagemang. Detta har mestadels skett genom att staten förvärvat eller etablerat företag i aktie- bolagsform. Motiven bakom statliga företagsengagemang har varierat. Vid sidan av affärsmässiga motiv finns t.ex. syften att säkra landets försvarsberedskap eller försörjning av för landet viktiga varor och tjänster. Andra statliga företag har tillkommit av fiskala skäl eller för att staten skall ha kontroll över vissa områ— den, t.ex. spel eller alkoholförsäljning. Särskilt un— der senare tid har regional- och sysselsättningspoli— tiska motiv för de statliga engagemangen kommit i för— grunden.
En redogörelse för de statliga företagen inklusive affärsverken, som är myndigheter, sammanställs årligen inom industridepartementet för att i form av rege— ringens skrivelse överlämnas till riksdagen. Omfatt—
ningen av statligt företagande under år 1981 framgår sålunda av regeringens ovannämnda skrivelse 1982/83:20 ”1982 års redogörelse för de statliga företagen”.
Den statliga företagsamheten redovisas här uppdelad på affärsverk, kreditinstitut, Statsföretagsgruppen, Svenska Varvsgruppen samt en grupp aktiebolag som sor— terar direkt under departement eller affärsverk. Sam- manlagt redovisas sju affärsverk, sju kreditinstitut och 160 aktiebolag. Staten äger direkt 100 % eller mer än hälften av aktiekapitalet i 108 bolag. De sju affärsverken och de 167 bolagen äger helt, delvis el— ler innehar minoritetsandelar i 1 049 bolag. Totalt sett äger staten direkt eller genom juridisk person mer än hälften av aktiekapitalet i 980 bolag. I 687 av dessa bolag uppgår statens ägande till 100 %. Omkring 280 bolag är utländska. Vidare är ca 280 bolag icke rörelsedrivande, dvs. vilande bolag. Omsättningen/ut— låningen i den statliga företagsgruppen uppgick år 1981 till 208 miljarder kr. Motsvarande siffra enligt 1981 års redogörelse var 177 miljarder kr. Ägarinfly— tandet över ett direktägt statligt aktiebolag utövas i första hand genom ett departement inom regeringens kansli. Nio av departementen har aktiebolag under sig; industri- och kommunikationsdepartementen har fler— talet. Frågan om regeringens och enskilda statsråds möjligheter och skyldigheter att på olika sätt ingripa i statliga bolags verksamhet har under senare tid aktualiserats vid flera tillfällen och även behandlats av riksdagen (se bl.a. konstitutionsutskottets betän— kande KU l980/81:25 s. 44 ff).
De affärsdrivande aktiebolagen arbetar normalt i kon— kurrens med andra företag på en marknad med fri pris— sättning och förutsätts därvid vara självbärande. Det förekommer dock att verksamheten till viss del anslags— finansieras. Det gäller t.ex. Studsvik Energiteknik AB, som bedriver energitekniskt forsknings— och utveck—
lingsarbete, Operan och Sveriges Radio AB. Vissa bolag med delvis fiskala uppgifter har monopol inom sitt verksamhetsområde. Det gäller bl.a. AB Vin— & Sprit- centralen, Systembolaget AB, Svenska Penninglotteriet AB och AB Tipstjänst. Exempel på bolag som arbetar med ensamrätt och utan vinstintresse utgör Apoteksbolaget AB. Utan vinstintresse arbetar också Svensk Avfalls- konvertering AB.
Åtskilliga bolag har myndighetsutövande uppgifter av skiftande art, t.ex. AB Svensk Bilprovning, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten AB (SEMKO) och AB Svensk Exportkredit.
4.1.3. Kontroll av statliga bolag
På förslag av näringsutskottet uttalade riksdagen våren 1976 att frågan om förbättrad redovisning av och ökad insyn i statliga företag borde utredas genom rege— ringens försorg. Bakgrunden till förslaget var ett an— tal motioner som väckts under riksmötet 1975/76 röran- de insynen i de statliga företagen. Näringsutskottet anförde i sitt utlåtande (NU l975/76:39) att det är väsentligt att de statliga företagens offentliga redo— visning utformas på sådant sätt att både riksdagen och en större allmänhet får goda förutsättningar att följa och bedöma verksamheten. Ett stort mått av öppenhet borde eftersträvas. Utskottet fann inte att tillämpad praxis gav anledning till generell kritik men ansåg att informationen om statliga företag borde kunna för— bättras, inte minst vad gäller möjligheterna att få en samlad överblick över den statliga företagssektorn inkl. dotterbolag inom olika koncerner.
Den begärda översynen gjordes av den s.k. redovisnings- utredningen, som hösten 1978 lade fram betänkandet (SOU 1978:63) Riksdagens insyn i statliga företag. Regeringen anslöt sig på det hela taget till utred—
ningens rekommendationer i prop. 1980/81:22. De rikt- linjer som där dragits upp antogs av riksdagen våren 1981 (jfr NU 1980/81:29).
Riksdagens beslut syftar främst till att förbättra in— formationen till riksdagen om de statliga företagen. Denna får därmed ett förbättrat informations— och be- slutsunderlag. Den utökade informationen om och insy— nen i de statliga företagen ansågs värdefull även för allmänheten. Nyordningen innebär i korthet följande.
Den förutvarande ordningen med riksdagsgransning av Statsföretag AB:s och Svenska Varv AB:s årsredovisning har upphört. I stället skall regeringen varje år lämna riksdagen en samlad redogörelse över de statliga före- tagen. Denna skall grunda motionsrätt och behandlas av utskott. Redogörelsen skall med vissa mellanrum omfat- ta också en principdeklaration om det statliga före— tagandets mål och riktlinjer samt en översiktlig redo- visning av i vad mån uppställda mål har uppnåtts.
Vid inrättandet av Statsföretag AB bestämdes att en grupp om 18 riksdagsledamöter skulle få rätt att när- vara vid Statsföretag AB:s bolagsstämmor med rätt att ställa frågor om bolagets och dess dotterbolags verk- samhet. Denna ordning kvarstår. Kontaktmännens uppdrag har genom ändring i Svenska Varv AB:s bolagsordning ut— vidgats till att avse även detta företag. Det förut— sätts att Svenska Varv AB och Statsföretag AB anordnar informationsmöten vid sidan av bolagsstämmorna.
Genom en under år 1981 genomförd ändring i vissa andra företags bolagsordningar har riksdagens ledamöter fått rätt att närvara vid bolagsstämmor inom den statliga företagssektorn. I första hand gäller närvarorätten aktiebolag i vilka staten äger mer än 90 procent av aktierna, men även andra aktiebolag i vilka staten äger del kan beröras. Förutsättningen är i samtliga
fall att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag i har minst 50 anställda.
Redovisningsutredningen framhöll i sitt betänkande att årsredovisningen är företagens viktigaste informations- instrument, som skall tillgodose krav från olika håll, t.ex. från aktieägare, anställda, kreditgivare, kunder, leverantörer, statliga och andra myndigheter samt mass- media. Det vore enligt utredningen önskvärt att de statliga företagen utvecklar enhetligare principer i enskilda delar av den ekonomiska redovisningen och söker finna mer likartade former för presentation av boksluten. Departementschefen anslöt sig i propositio— nen till de synpunkter utredningen framfört härvidlag. Utredningens förslag om att en särskild redovisnings— grupp med uppgift att i detalj utforma regler och an- visningar för de statliga aktiebolagens årsredovis— ningar skulle utses av regeringen godtogs emellertid inte. I stället borde enligt departementschefens mening arbetet med att utveckla redovisningen kunna genomföras på frivillig väg genom en intern redovis- ningsgrupp. Ett sådant arbete pågår för närvarande.
4.2. Statliga stiftelser 4.2.1 Allmänt om Stiftelserna
Stiftelseformen saknar till skillnad mot aktiebolagen närmare lagreglering. Karakteristiskt för stiftelse- formen är att en eller flera fysiska eller juridiska personer (stiftare) avsätter en viss egendom för ett bestämt ändamål. Stiftarnas inflytande över stiftelsen — i egenskap av stiftare — upphör sedan stiftelsen bil- dats. Uppgiften att bestämma över egendomen tillkommer i stället förvaltaren eller styrelsen, som i sin tur är bunden av stiftelseändamålet. Förbud råder i prin— cip att ändra vidtagna stiftelsedispositioner. Bunden— heten gäller ändamålet och stiftelsens upplösning.
För att en stiftelse skall få ställning som självstän— digt rättssubjekt med förmåga att föra egen talan krävs att den ställs under egen förvaltning. I allmän— het sker detta genom att stiftelsen förses med en sty— relse. Något erkännande av myndighet eller registre- ring behövs inte.
Står förmögenhetsmassan däremot inte under egen för— valtning utan förvaltas av en existerande organisation, brukar man tala om fond eller osjälvständig stiftelse. Även en sådan stiftelse är att anse som en juridisk
person.
Bestämda regler saknas för en Stiftelses verksamhets— former. Hur förvaltningen skall gå till beror i första hand på vad som bestämts i stiftelseurkunden eller i särskilda stadgar. I stiftelser med omfattande verksam— het och då särskilt rörelsediivande stiftelser förekom— mer det att vissa verkställande funktioner överlåts på en verkställande ledamot.
Enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser skall stiftelser i princip anmälas till länsstyrelsen. Om stiftelsen främjar ett allmännyttigt ändamål, skall länsstyrelsen utöva tillsyn över förvaltningen. Lagen innehåller vissa regler om styrelse, räkenskaper m.m. för att göra denna kontroll möjlig. Undantagna från an— mälningsskyldighet — och därmed tillsyn - är bl.a. stiftelser som genom anknytning till staten eller sär— skilda institutioner antas vara förvaltade på ett be— tryggande sätt. Detsamma gäller stiftelser som har av regeringen fastställda stadgar och enligt dem står un— der särskilt anordnad tillsyn. Statliga stiftelser är därför i praktiken undantagna från tillsyn.
I den mån en stiftelse är att anse som näringsidkare blir bokföringslagens bestämmelser tillämpliga på stif— telsen (jfr under 4.1.1).
De statliga stiftelserna skiljer sig från privata stif— telser bl.a. i det avseendet att förmögenhetsdisposi— tionen inte är det centrala. Det väsentliga är i stål- let den verksamhet som stiftelsen skall bedriva. Med statlig stiftelse brukar förstås stiftelse där staten ensam eller tillsammans med andra intressenter bildat stiftelsen. Ibland avsätts ett engångsbelopp med syf— tet att verksamheten skall vara självbärande men ofta finansieras verksamheten med årliga anslag över stats—
budgeten.
Det är inte ovanligt att det i stadgarna föreskrivs att om verksamheten upphör skall eventuell överskjutan— de förmögenhet återgå till stiftarna. Ett sådant stad— gande godtas inte i fråga om stiftelser som bildats av andra än stat och kommun. Statliga och kommunala stif- telser intar således i vissa avseenden en särställning. Stiftelseformen för offentlig verksamhet har valts i fall där större flexibilitet i vissa avseenden än myn- dighetsformen medger ansetts behövlig samtidigt som bolagsformen haft nackdelar i andra avseenden.
4.2.2 Omfattning och inriktning av statlig stiftelse-
verksamhet
Stiftelseformen används i tämligen stor utsträckning inom statlig verksamhet. Särskilt gäller detta inom ut- bildnings— och industridepartementens verksamhetsområ- den. Detta sammanhänger med att dessa departement bär huvudansvaret för de typer av statlig verksamhet inom vilka användningen av självständiga rättssubjekt är särskilt vanlig, nämligen kulturverksamhet, forsknings- och utvecklingsverksamhet (s.k. FoU—verksamhet) och ekonomisk verksamhet med industri- eller regionalpoli- tiskt syfte. Liksom när det gäller de statliga bolagen krävs normalt ett riksdagsbeslut för att stiftelsen skall kunna bildas, eftersom användningen av statsme- del ytterst måste vara godkänd av riksdagen. Stiftel—
sen bildas när stadgarna godkänns (normalt av rege- ringen), stiftelsekapitalet utbetalas (normalt efter beslut av regeringen) och styrelse utses (på det sätt som anges i stadgarna). Någon särskild registrering
sker som nämnts inte.
Inom kulturområdet dominerar stiftelsen som verksam- hetsform, när statlig verksamhet skall bedrivas i form av ett självständigt rättssubjekt. Bl.a. är flera muséer stiftelser, t.ex. Tekniska museet. Endast i vissa fall används aktiebolagsformen inom kulturverk— samhet. Som exempel kan nämnas Sveriges Radio, Operan
och Dramaten.
Då statlig verksamhet med industri— eller regionalpoli- tiskt syfte bedrivs i form av ett självständigt rätts- subjekt kommer ofta stiftelseformen i fråga. Som exem— pel kan nämnas Malmfonden och Norrlandsfonden (helstat— liga organ), de regionala utvecklingsfonderna (samar- bete staten-landstingen) och branschforskningsinstitu- ten (samarbete staten-näringslivet).
Statlig självbärande affärsverksamhet i fristående form drivs vanligen som aktiebolag. Däremot finns en rad exempel på stiftelser som för tillgodoseendet av det i varje särskilt fall fastställda stiftelseända- målet bedriver en förhållandevis omfattande ekonomisk verksamhet (rörelse): Samhällsföretag, Svenska Film— institutet, Riksutställningar, Svenska Institutet, Stockholms internationella fredsforskningsinstitut, Alnarpsinstitutet, Jordbruksteknisk forskning, Skogs- teknisk FoU, Institutet för skogsförbättring, Jord- brukstekniska institutet, Institutet för vatten- och luftvårdsforskning, Sveriges turistråd, Industricentra, Invandrartidningen, Svensk förpackningsforskning samt Värmeteknisk forskning.
Har stiftelsen en mera omfattande kapitalförvaltning
kan stiftelsestadgarna innehålla särskilda placerings- föreskrifter rörande de förvaltade medlen. Detta gäl- ler bl.a. beträffande Norrlandsfonden.
För stiftelser vilka icke kan anses tillhöra den stat— liga verksamheten men för vilka regeringen fastställer stadgar har staten stundom givit ganska ingripande föreskrifter t.ex. om penningförvaltning. Som exempel kan nämnas Nobelstiftelsen och Norrbacka—Eugenia- stiftelsen.
4.3. Föreningar
En ekonomisk förening är en sammanslutning av medlem- mar som kan vara fysiska eller juridiska personer. Som en sammanhållande faktor fungerar föreningens firma.
Ekonomiska föreningars verksamhet regleras av lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar. Företagsformen har vissa likheter med aktiebolag, men lagen har en enklare uppbyggnad än aktiebolagslagen. Ändamålet med föreningen skall enligt lagen vara att främja medlem- marnas ekonomiska intressen. Detta sker t.ex. genom att medlemmarna deltar i föreningens verksamhet som konsumenter eller producenter. Föreningen måste sålun— da vara kooperativ.
En ekonomisk förening får ställning som självständigt rättssubjekt genom registrering hos länsstyrelsen som för ett offentligt register över ekonomiska föreningar. För registrering krävs i princip att det finns minst fem medlemmar.
Den ekonomiska föreningen måste ha stadgar. Stadgarna skall bl.a. ange ändamålet med föreningens verksamhet, insatsernas storlek; hur insatserna skall tillskjutas samt antalet styrelseledamöter. Den löpande förvalt- ningen handhas av föreningens styrelse som skall bestå
av minst tre ledamöter. Den utses av föreningsstämman, som i princip har samma funktioner som bolagsstämman i
aktiebolag.
Styrelsen har att varje år avge årsredovisning. Hand— lingarna består i förvaltningsberättelse, balansräk— ning samt vinst- och förlusträkning. Redovisningshand- lingarna skall jämte revisionsberättelsen hållas till- gängliga hos föreningen för envar som önskar ta del av dem. Efter anmodan från länsstyrelsen skall avskrift av handlingarna sändas in dit. Har antalet anställda hos föreningen under de två senaste räkenskapsåren i medeltal överstigit 200 skall handlingarna utan sär— skild anmodan insändas till länsstyrelsen. Handlingar— na blir hos länsstyrelsen offentliga.
Lagen om ekonomiska föreningar innehåller även bestäm— melser om att protokoll skall föras vid styrelsens sam— manträden. Protokollen skall föras i nummerföljd och förvaras på betryggande sätt. Genom styrelsens försorg skall protokoll föras även på föreningsstämma. Detta skall senast inom två veckor efter stämman hållas till- gängligt för medlemmarna hos föreningen och därefter förvaras på ett betryggande sätt. Bokföringslagens be- stämmelser om notering av affärshändelser samt arkive- ring av handlingar har avseende också på ekonomiska föreningar (jfr under 4.1.1).
Lagen om ekonomiska föreningar utesluter genom kravet på ett visst minimiantal medlemmar i princip att sta- ten ensam utövar förvaltningsverksamhet genom en för detta ändamål bildad förening. Staten kan däremot inne- ha en majoritet av andelar i en ekonomisk förening. Med hänsyn till att syftet med en ekonomisk förening skall vara att främja medlemmarnas ekonomiska intres- sen blir det mera sällan fråga om sådan verksamhet för statens del. Exempel på ekonomiska föreningar i vilka
staten har bestämmande inflytande och som handhar stat-
liga förvaltningsuppgifter finns främst inom jordbru— kets område. F.n. finns där sju regleringsföreningar som prövar frågor om bidrag eller annat stöd i mark— nadsreglerande syfte. Nämnda föreningar har i dessa hänseenden myndighetsutövande uppgifter (jfr prop. 1977/78:154 S. 73 f).
En ideell förening företräder vanligen intressen som icke är i första hand rent ekonomiska. Lagstiftning son1reglerar dessa föreningar och deras verksamhet sak— nas. l praxis tillerkänns en ideell förening egen rättssubjektivitet om stadgar antagits och styrelse ut— setts. Dess organisation brukar i allmänhet likna en ekonomisk förenings. Någon möjlighet att registrera ideell förening finns inte med undantag för att före— ning som driver näring skall föras in i det hos läns— styrelsen förda handelsregistret. Skyldighet att göra dess redovisningshandlingar offentligt tillgängliga saknas. Vissa ideella föreningar publicerar emellertid redovisning i årsskrifter e.d.
Eftersom en förening bygger på medlemskap av fysiska eller juridiska personer kan staten inte ensam bilda en ideell förening och utöva förvaltning genom en så— dan.
4.4 eriga orggn
I 11 kap. 6 5 RF nämns som sådant organ till vilket förvaltningsuppgift kan överlämnas även samfällighet. Därmed torde förutom på fastighetsinnehav grundade samfälligheter avses också korporationer.
En korporation är en sammanslutning av fysiska eller juridiska personer som förenas av en intressegemenskap vilken anknyter till medlemmarnas yrkesutövning eller verksamhet eller speciella ställning, t.ex. den att vara låntagare. Exempel på korporationer är handels—
kammare, hypoteksföreningar, studentnationer och Sveriges advokatsamfund.
Förvaltningsuppgift kan vidare överlämnas till anstal— ter och inrättningar. Exempel på organ som tillhör kategorin anstalter och inrättningar är vissa kredit— inrättningar såsom skeppshypotekskassan och Stadshypo— tekskassan samt akademier. Akademiernas rättsliga
ställning är närmast att jämföra med stiftelsernas (jfr SOU 1982:12 s. 75).
De nu berörda organen är ofta att betrakta som offent— ligrättsliga subjekt. Utmärkande för ett sådant är att subjektet har bildats just för att handha en offentlig förvaltningsuppgift. Dess organisation bestäms an— tingen genom speciallagstiftning eller genom stadgar som fastställs av regeringen eller annan offentlig myn— dighet. Är organet näringsidkare skall bokförings— lagens bestämmelser tillämpas på organet (jfr under 4.1.1).
I detta sammanhang bör vidare framhållas att offentlig förvaltning i betydande utsträckning ombesörjes inte enbart av enskilda juridiska personer utan även av en— skilda fysiska personer. Det förekommer att enskilda fysiska personer utövar en verksamhet som är under— kastad en rättslig reglering, som avviker från den som gäller för enskild verksamhet och som dessutom är av sådan art, att den får anses innefatta myndighetsutöv— ning (jfr under 7.6 och 7.7). Här kan nämnas notarius publicus.
5 KOMMUNAL FÖRVALTNING I PRIVATRÄTTSLIG FORM
Kommunernas verksamhet i privaträttsliga former börja— de under senare hälften av 1800—talet och bestod till en början av engagemang i t.ex. privata järnvägsbolag, badanläggningar, teatrar och företag för leverans av gas, vatten och elektricitet. I den mån kommunerna över- tog de privata företagen fortsattes ofta driften i den privaträttsliga formen. Främst var det då fråga om aktiebolag. Efter hand bildade kommunerna också egna företag t.ex. aktiebolag för kraftproduktion. Genom de författningar som tillkom på 1930—talet på bostadsför- sörjningens område skulle det kommunala bostadsbyggan— det omhänderhas av bl.a. allmännyttiga bostadsföretag dvs. bolag, föreningar och stiftelser som reglerades av bestämmelser om bl.a. begränsning av vinstutdelning. Stiftelseformen blev på detta område den dominerande kommunala företagsformen. Allteftersom nya uppgifter lagts på kommunerna har den kommunala verksamheten i företagsform ökats. Det är särskilt på områden där verksamheten har starka kommersiella inslag som kommu- nernas verksamhet i företagsform återfinns, dvs. främst inom bostadsförsörjningen, fastighetsförvalt—
ningen samt kollektivtrafiken och annan allmän service.
Kommunal förvaltning i privaträttslig form sker huvud- sakligen i aktiebolagets, stiftelsens eller den ekono— miska föreningens form. Vad i 4.1.1, 4.2.1 och 4.3 anförts om dessa företagsformer har naturligtvis, med vissa avvikelser, avseende också på den kommunala verk— samheten i dylika former. Med ett kommunalt företag av- ses här en privaträttslig juridisk person vari kommun ensam eller tillsammans med annan kommun har ett av—
görande inflytande, dvs. har minst 50 % av det röste-
tal som grundas på innehavet av aktier, andelar e.d. Med kommun avses i detta avsnitt också landstingskom— mun om annat ej framgår.
Till skillnad från den statliga förvaltningsverksam— heten i privaträttslig form är kommunernas möjlighet att driva sådan verksamhet inte obegränsad. Föremålet för företagets verksamhet måste nämligen rymmas inom gränserna för den kommunala kompetensen. Vidare kan stora delar av den specialreglerade kommunala förvalt— ningen inte omhänderhas av kommunala företag. Förvalt—
ning som innefattar myndighetsutövning torde i regel inte heller handhas av kommunala företag.
Som motiv för kommunal verksamhet i företagsform bru— kar anges bl.a. finansiella fördelar, en snabbare och smidigare beslutsgång än vid verksamhet i kommunal— rättslig ordning samt, då ett företags beslut inte kan överklagas, möjlighet att snabbt verkställa besluten. Att företagsformen erbjuder möjligheter till samverkan med andra intressenter är också ett skäl till att den—
na form väljs.
5.1 meattningen och inriktningen av kommunal verk-
åamhet i privaträttslig form
Uppgifter om de kommunala företagen har under kommit- téns arbete inhämtats från statistiska centralbyrån (SCB). De härrör från år 1979, 1980 och 1982. Några större skillnader mellan dessa år vad gäller företags- verksamhetens omfattning och karaktär synes inte före— ligga. Det kan dock noteras att en viss ökning av före— tagen på den primärkommunala sidan skett 1982. Antalet primärkommunala företag uppgick då till 1 300. Av des— sa var 115 ej rörelsedrivande och ca 60 av de rörelse— drivande var dotterföretag. Endast en kommun saknade kommunala företag. De landstingskommunala företagen uppgick 1982 till 51, varav ett icke rörelsedrivan—
de. Även här har en viss ökning skett sedan 1979. S.].l Primärkommunala företag
Ca en tredjedel av företagen har till uppgift att äga och förvalta bostadsfastigheter och knappt en fjärde— del att äga och förvalta annan typ av fastighet, t.ex. industri— och/eller hantverkslokaler. Fastighetsför— valtning utan ägande förekommer också. Sammantaget sysslar ca två tredjedelar av de primärkommunala före— tagen med fastighetsförvaltning. Kommunalteknisk verk— samhet såsom el—, gas—, fjärrvärme— och vattenförsörj— ning sysselsätter drygt hundra företag, varav elför— sörjningsföretagen utgör merparten. Ett femtiotal före— tag finns inom kollektivtrafikområdet. Ca hälften har hand om buss— och spårvägstrafik. Kommunala företag återfinns också inom verksamhetsområden som renings— och renhållningsverksamhet, undervisning och forskning, rekreationsverksamhet och kulturell serviceverksamhet (t.ex. film—, teater— och konsertverksamhet samt biblioteks- och museiverksamhet). Tvätteri— och repara— tionsverksamhet samt varuhandel, restaurang—och hotell
verksamhet hör också till de områden där verksamhet drivs genom kommunala företag.
De helt dominerande företagsformerna är aktiebolag
— närmare två tredjedelar av samtliga företag - och stiftelser — ca en tredjedel av samtliga företag. Återstoden utgörs till största delen av ekonomiska föreningar (3 %). l % har annan juridisk form, t.ex. ideell förening.
Aktiebolagsformen är dominerande på nästan alla verk— samhetsområden. Det stora undantaget är bostadsförsörj— ningsområdet. Här är drygt hälften av alla företag stiftelser. På fastighetsförvaltningens område finns
ca 80 % av alla kommunala stiftelser.
0
Den övervägande delen av företagen, 1979 97 &, ägs helt av en eller flera kommuner eller har en eller
flera kommuner som huvudmän eller medlemmar.
1981 uppgick omsättningen hos samtliga primärkommunala företag till drygt 32 miljarder kr. Ca hälften därav föll på företagen på fastighetsförvaltningens område. Företagen på el- och fjärrvärmeförsörjningens område omsatte drygt 10 miljarder kr. Som jämförelse kan näm— nas att kommunernas totala omsättning 1981 var drygt 112 miljarder kr.X) Omsättningen i de kommunala före— tagen ingår då ej. 5.1.2 Landstingskommunala företag
Närmare 20 landstingskommunala företag återfanns 1982 inom kollektivtrafikens område. 14 av dessa drev buss— och spårvägstrafik. En femtedel av de landstingskommu- nala företagen var verksamma på fastighetsförvalt— ningens område, huvudsakligen bostadsförvaltningens. Inom verksamhetsområdena undervisning, forskning, re— kreationsverksamhet, kulturell serviceverksamhet och tvätteriverksamhet återfanns ytterligare ett tiotal företag. Vidare fanns några företag inom områdena varu— handel, restaurang- och hotellverksamhet samt uppdrags- verksamhet.
Även bland de landstingskommunala företagen är aktie— bolagsformen dominerande — närmare två tredjedelar av företagen är aktiebolag. Ungefär en tredjedel är stif- telser. Övriga är ekonomiska föreningar.
1979 ägdes drygt två tredjedelar av företagen helt av en eller flera landstingskommuner eller hade en eller
x) Med omsättning åsyftas här summan av externa intäk- ter. Här ingår den allmänna kommunalskatten, drifts- bidrag, avgifter, ersättningar, intäktsräntor, skat— teutjämningsbidrag m.m.
flera landstingskommuner som huvudmän eller medlemmar. 1 de resterande företagen var medintressenterna oftast kommuner.
Omsättningen i de landstingskommunala företagen upp- gick 1981 till drygt 5 miljarder kr, vilket kan jäm— föras med landstingskommunernas totala omsättning 1981
)
på drygt 55 miljarder kr.X Företagens omsättning in— går då ej. 5.1.3 Interkommunala företag
Med ett interkommunalt företag menas här företag i vil— ka kommuner och/eller landstingskommuner tillsammans har minst 50 % av det röstetal som grundas på inneha—
vet av aktier, andelar e.d.
Av de primär- och landstingskommunala företagen som redovisas för 1982 var 119 interkommunala. Av dessa var tre vilande och 14 dotterföretag. 159 kommuner och samtliga landstingskommuner var delägare i, huvudmän för eller medlemmar i ett interkommunalt företag.
Att flera kommuner gemensamt driver verksamhet i före- tagsforn1kanbl.a. bero på att de inte anser sig ha möj— lighet att var för sig driva verksamheten på ett effek— tivt och lönsamt sätt.
De flesta interkommunala företagen, ca 40, återfinns på det kommunaltekniska området. Det är således före- tag för el—, fjärrvärme- och vattenförsörjning. Också företag som sysslar med renings- och renhållningsverk- samhet hör hit. Nästan lika många företag, 35, driver verksamhet inom områdena kollektivtrafik och närings- liv, varav ungefär hälften inom varje område. Vidare finns ett ZS—tal företag som sysslar med fastighetsför-
XjM
ed landstingskommuns omsättning avses här summan av externa intäkter.
valtning samt förmedlings— och uppdragsverksamhet. Andra områden för interkommunal företagsverksamhet är sport- och friluftsliv, undervisning och annan kultu— rell verksamhet samt hälso— och sjukvårdsområdet.
Tre fjärdedelar av företagen är aktiebolag, ca 20 före— tag stiftelser och närmare tio företag ekonomiska före— ningar. Av samtliga företag ägs tre fjärdedelar helt av kommuner och/eller landstingskommuner eller har dessa som enda huvudmän eller medlemmar.
Företagens omsättning uppgick 1981 till ca 11 miljar—
der kr.
5.2 insyn och inflytande i kommunala företag
Omfattningen av kommunal verksamhet i företagsform varierar från kommun till kommun. Somliga kommuner driver en förhållandevis stor del av sin verksamhet i företagsform. Andra gör det i mindre utsträckning. I t.ex. Göteborgs kommun har de ca 40 kommunala företa— gen en omsättning som motsvarar ca en femtedel av om—' sättningen i kommunens övriga verksamhet. I andra kom— muner finns ofta bara några få kommunala företag.
Insyn och inflytande i de kommunala företagen från kom— munernas och de förtroendevaldas sida sker i dag på olika sätt.
Kommunens ägarintresse i de direkt ägda aktiebolagen företräds vid stämman av ett ombud som vanligtvis ut— ses av kommunens styrelse eller fullmäktige. Ombudet är oftast ledamot av kommunens styrelse, ibland av fullmäktige. Insyn och inflytande för de olika par- tierna i fullmäktige i företagens verksamhet åstadkoms i viss mån genom att ledamöterna i företagens styrel- ser utses proportionellt i förhållande till den poli- tiska mandatfördelningen i fullmäktige. Normalt nomine—
rar fullmäktige styrelseledamöterna som sedan utses på bolags- eller föreningsstämman. I stiftelserna utses styrelseledamöterna direkt av vanligen fullmäktige. Styrelseledamöterna är övervägande kommunala förtroen- demän, ofta kommunalråd eller landstingsråd. Härigenom har kommunens organ en viss informell kontakt med och insyn i företagsverksamheten. Ibland sitter samma per— soner i ett kommunalt företags styrelse som i en kommu— nal nämnd. Verkställande direktör eller verkställande
funktionär är oftast en tjänsteman inom kommunen.
Utseendetav revisoreri kommunala företag sker normalt på samma sätt som utseendet av styrelseledamöter.Genom att — förutom ev. förekommande auktoriserad revisor — även kommunala förtroendemän utses till revisorer i
företagen bereds kommunenviss ytterligareinsyn i dessa.
För att härutöver öka insynen i de kommunala företagen är det vanligt att fullmäktigeledamöter tillåts när- vara vid bolagsstämmorna och ställa frågor. I samma syfte föreskrivs ibland i bolagsordningar att kommu- nens styrelse skall ha en fortlöpande insyn i företa— gens verksamhet eller föreskrivs i avtal mellan före- taget och kommunen att detta är skyldigt att lämna kom- munen de upplysningar som begärs av den.
Insyn och inflytande har stundom också åstadkommits genom att i bolagsordningar, stadgar eller avtal mel— lan företaget och kommunen föreskrivits att vissa åt- gärder av stor eller principiell betydelse, som de kom— munala företagen ämnar företa, skall underställas kom— munalt organ för godkännande eller kännedom. Vanligast är en bestämmelse om att beslut om ändring av bolags- ordning och stadgar måste godkännas av fullmäktige. Godkännande kan också föreskrivas då det gäller änd— ring av aktiekapitalet, fusion, förvärv eller bildande av dotterbolag, fastighetsförsäljningar, upptagande av lån och ändringar av avgiftstaxor.
Beslut i viktigare företagsärenden förankras ofta hos kommunens ledning.
Vid vissa typer av verksamhet kan ett nära samarbete mellan kommunen och företaget vid verksamhetens bedri— vande förekomma vilket ger kommunen insyns— och infly—
tandemöjligheter.
Insyn och inflytande från kommunens sida i företagens budgetbehandling och investeringsplaner förekommer ofta och alltid då företaget får ekonomiskt stöd från kommunen. I den mån kommunal borgen lämnas som säker— het för företagens lån ges kommunerna insyn i företags— verksamheten.
Vidare finns i dag möjlighet att överlämna en interpel— lation till en styrelseledamot i ett kommunalt företag.
I några företag söker man tillämpa bestämmelserna om allmänna handlingar på företagens handlingar. Regler härom kan återfinnas i t.ex. avtal mellan företaget och kommunen. Det sagda gäller dock ej de kommunala bostadsföretagen. Hos dessa synes stora betänkligheter föreligga mot en dylik offentlighet. Detta har sin grund i den roll de spelar för hyressättningen på bostadsmarknaden.
De kommunala företagen försöker dock ofta inta en öppen hållning gentemot allmänheten. Genom att t.ex. ta emot studiebesök, ordna utställningar vid vilka man presenterar företagets verksamhet eller ordna regel— bundna sammankomster mellan hyresgäster och represen- tanter för kommunala bostadsföretag söker företagen ge allmänheten möjligheter till insyn och inflytande i verksamheten. Också genom den lagstiftning som regle— rar vissa företags verksamhet ges allmänheten möjlig— het till insyn och inflytande.
SOU 1983:61 6 KOMMITTENS ÖVERVÄGANDEN 6.1 &llmänt om insyns— och kontrollmöjligheterna
Rättssäkerheten i den offentliga förvaltningen tryggas genom en rad olika rättsinstitut vilka till stor del inbördes samverkar. Möjligheten att överklaga myndig— hets beslut spelar en central roll. En överprövning av de beslut som förvaltningsorganen fattar kommer till stånd efter besvär antingen hos domstol eller hos högre förvaltningsmyndighet. De offentliga funktionä— rerna är underkastade ansvar, låt vara att betydelsen härav minskat. Bestämmelserna i 20 kap. brottsbalken reglerar det särskilda straffrättsliga ansvaret för denna grupp. Om en offentlig funktionär i sin myndig— hetsutövning gör intrång i enskilds rättssfär och i strid mot de föreskrifter som gäller för den offent- liga verksamheten skapar plikter för denne eller till- delar honom otillbörliga förmåner kan det bli fråga om ansvar. Även för mutbrott är straffrättsligt ansvar föreskrivet. På det statliga förvaltningsområdet finns tillika regler om ett särskilt disciplinansvar. Från rättssäkerhetssynpunkt är vidare av vikt att JO och JK utövar tillsyn över den offentliga förvaltningen i syfte att tillgodose medborgarnas och det allmännas intresse av att den offentliga verksamheten fullgörs på ett riktigt sätt. En ytterligare faktor i detta system utgör grundsatserna om offentlighet och insyn i förvaltningen. Genom reglerna i TF om allmänna hand— lingars offentlighet säkerställs medborgarnas insyn i den verksamhet som bedrivs i och av offentligrättsliga
organ.
Denna reglering till tryggande av rättssäkerheten har utformats i anslutning till den traditionella offent—
liga förvaltningsapparaten och i huvudsak anpassats efter denna. I takt med att den offentliga förvalt— ningen kommit att få delvis nya mål och i högre grad än tidigare inriktas på planering och produktion, har offentliga funktioner i allt större utsträckning kom— mit att läggas på institutioner och personer som står utanför den traditionella förvaltningsapparaten (jfr redovisningen under 4 — 5). I betydande omfattning har man härvid valt att för den offentliga verksamheten bruka associationsrättsliga former som tillhör det civilrättsliga lagstiftningsområdet. Därmed kommer de regler i sådan lagstiftning som tillkommit för att skyd— da ägar— och andra privata intressen att vinna tillämp- ning även när det offentliga har ägarinflytande i associationen i fråga. De regler till skydd för rätts— säkerheten som nyss berörts har i princip inte tillämp— ning beträffande privaträttsliga associationer även om de tillhör den offentliga verksamheten sett i ett vidare perspektiv. Vissa undantag finns dock. Reglerna om straffansvar vid oriktig myndighetsutövning gäller även när myndighetsutövningen anförtrotts ett privat— rättsligt organ, liksom reglerna om straffansvar för mutbrott. Vidare omfattar J0:s och JK:s tillsyn all
myndighetsutövning, var denna än förekommer.
Från tid till annan har diskuterats i vilken mån de allmänna rättssäkerhetsgarantier som gäller inom den i offentligrättsliga former bedrivna förvaltningen kan vinna mer generell tillämpning även när offentlig verk— samhet ombesörjs i privaträttsliga former. Det har upp— dragits åt kommunalföretagskommittén att överväga vad som i angivet syfte kan åstadkommas såvitt gäller Offentlighetsprincipen.
6.2 foentlighetsprincipens betydelse
Offentlighetsprincipen är av grundläggande betydelse för det svenska statsskicket. Den fria åsiktsbildning
som enligt 1 kap. 1 5 regeringsformen utgör ett av de båda fundamenten i den svenska folkstyrelsen kräver
ett stort mått av öppenhet i all offentlig verksamhet. Offentlighet vid förhandling har gamla rötter i svensk tradition och offentlighet för allmänna handlingar in— fördes så tidigt som 1766 i vår första tryckfrihetsför- ordning. Vikten av att offentlighetskravet tillgodoses har betonats av statsmakterna så snart anledning där— till givits. Senast har offentlighetsfrågorna ingående behandlats i samband med tillkomsten av sekretesslagen. Offentlighetsprincipen syftar bl.a. till att garantera rättssäkerhet och effektivitet i förvaltningen. I en demokrati är det av största betydelse att en öppen de— batt kan föras om myndigheterna, deras organisation, uppgifter och tillstånd. Genom offentlighetsprincipens tillämpning i det allmännas verksamhet bereds medbor- garna möjlighet att kontrollera inriktningen av myndig— heternas arbete, deras effektivitet, handläggningsruti- ner m.m. Brister häri kan påtalas, tas upp till diskus— sion och på sikt undanröjas. Likaså kan ovederhäftig kritik mot väl arbetande myndigheter vederläggas genom medborgarnas egen kontroll av myndigheternas sätt att verka. Insynen i förvaltningen möjliggörs i vissa slag av ärenden även genom offentlighet vid muntliga för— handlingar. Framför allt genom förmedling av massmedia — radio, television och press - bringas förvaltningens åtgärder och beslut till en bredare allmänhets känne- dom.
Intresset av offentlighet måste dock i viss utsträck— ning vägas mot andra intressen vilkas styrka från fall till fall kan bedömas vara så stor att offentlighets— principen får vika. Principen om allmänna handlingars offentlighet är alltså inte absolut. Redan av TF fram— går att undantag från den får göras av hänsyn till sär- skilt viktiga intressen som fordrar skydd mot insyn. Härom ges närmare regler i sekretesslagen. Hänsynen till den enskilda medborgarens integritet kräver exem-
pelvis många undantag. En fullständig öppenhet i ekono— misk verksamhet som det allmänna bedriver i konkurrens
med enskilda skulle uppenbarligen ofta inverka menligt på verksamheten. Undantag från Offentlighetsprincipen blir nödvändiga.
Inför den alltmer tilltagande datoriseringen med däri liggande risker för en sänkning av offentlighetsnivån har riksdagen 1982 byggt ut regelsystemet för att säkerställa offentligheten. Arbetet på detta fält är ännu långtifrån slutfört. Nya problem uppenbaras och kräver sin lösning.
Kommitténs uppdrag att söka former för en utvidgad tillämpning av Offentlighetsprincipen har föranletts
av en samfälld önskan av riksdag och regering om ökade möjligheter till insyn i statliga och kommunala bolag och andra juridiska personer av privaträttslig karak— tär med offentliga uppgifter. Kommitténs utredningsupp— drag är ett led i denna fortgående strävan mot vidgad offentlighet inom den offentliga sektorn.
Uppenbarligen gör sig intressena av insyn i offentlig verksamhet - både det rent allmänna intresset Och de intressen som anknyter till olika enskilda — gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Principen om allmänna handlingars offentlighet tryggar nu dessa intressen i den offent- liga förvaltningen i dess traditionella form. Fråga är nu om denna grundsats kan få tillämpning även när den offentliga verksamheten bedrivs i privaträttslig kläd— nad. Utgångspunkten vid frågans besvarande är, som an— ges i direktiven till kommittén, att offentlighetsprin— cipen inte utan bärande skäl kan få sättas åsido en- dast därför att offentliga uppgifter lagts över på sär— skilda, för ändamålet bildade eller redan befintliga privaträttsliga organ.
Spänningen mellan den privaträttsliga formen och det offentligrättsliga syftet har hittills stått i vägen för större framsteg. De privaträttsliga juridiska per— sonerna utmärks bl.a. just av att de är till sin natur slutna. Allmänheten har inte rätt att få insyn i en- skilda juridiska personers verksamhet. Aktiebolag, stiftelser och föreningar är uppbyggda och reglerade utifrån förutsättningen att utomstående ej skall ha en självständig tillgång till upplysningar rörande verk- samheten utöver vad som stadgas om offentlig redovis— ning i den lagstiftning som gäller för vederbörande slag av juridisk person. När sådana enskilda organ får sig pålagt av staten eller kommun att ombesörja offent— liga uppgifter uppkommer naturligen ett krav att all— mänhetens insyn i verksamheten skall vara densamma som om uppgiften handlagts av en myndighet. Ett av skälen varför uppgiften lagts på ett enskilt organ kan emel— lertid stundom vara just att man velat undvika den offentlighet som gäller så snart fråga är om myndig— hets verksamhet.
Någon riktig lösning har hittills inte nåtts på denna konflikt mellan allmänhetens krav på offentlighet, då fråga är om fullgörande av offentliga uppgifter av något slag, och den slutna form som kännetecknar pri— vaträttens juridiska personer. Det har närmast blivit fråga om en prövning från fall till fall. Därvid har i det särskilda fallet skett en avvägning mellan all- männa effektivitets- och kostnadshänsyn å ena sidan och vikten av offentlighet å andra sidan. Ytterst gäl- ler det hur denna avvägning utfaller. Kommittén skall här redovisa några allmänna överväganden i anslutning till denna avvägningsfråga.
Offentlighetsintresset kan ha olika tyngd i olika sam- manhang. Är det fråga om myndighetsutövning gör det sig gällande med större styrka än om verksamheten är av den art att den skulle parallellt kunna bedrivas av
enskild för enskilds räkning. I sådant fall ifrågakom— mer offentlighet ej. Gäller verksamheten handhavandet av allmänna medel till avsevärda belopp får kravet på insyn ökad vikt. De offentligheten motstående intres- sena kan vara av skiftande slag. Så kan kravet att en verksamhet i första hand skall vara effektiv i en rad situationer leda till att Offentlighetsprincipen får stå tillbaka helt eller delvis. hffektivitetsintresset gör sig gällande inte minst i kommersiell verksamhet, särskilt när det allmänna har att driva sådan verksam— het i fri konkurrens med enskilda. Om effektiviteten i verksamheten skall kunna bevaras, kan det allmänna
inte underkasta sig ett större mått av offentlighet än det som gäller för de enskilda konkurrenterna. Hot offentligheten i en i privaträttslig form driven of— fentlig verksamhet kan invändningar resas även av orga— nisatorisk och ekonomisk art. offentligheten är inte helt kostnadsfri. från tillämpningen av offentlighets— regeln inom den allmänna sektorn vet man att tillämp- ningen för med sig uppläggning av särskilda administra— tiva rutiner. Speciella diarier kan behövas. Persona— len måste utbildas att tillämpa offentlighet och sekre— tess inom sitt verksamhetsområde. Extra lokaler kan i vissa fall erfordras för att ta emot allmänhet som önskar studera handlingar etc. Organen kan bli belasta— de med att avge yttrande till förvaltningsdomstol då besvär anförs. Dessa praktiska olägenheter får man i allmänhet bära. De är priset för offentligheten. Men i lägen då värdet av offentlighet bedöms som ringa, kan de väga så tungt att man avstår från offentlighet i just detta fall. Särskild betydelse får avvägningar av denna art då det gäller enskilt ägda organ som blott
på någon enstaka punkt fått sig tillagd en offentlig uppgift. Det kan då te sig oproportionerligt att be- lasta ett dylikt organ med stora kostnader för en må- hända praktiskt betydelselös offentlighet på just den-
na lilla punkt.
Tilläggas kan att, då det gäller myndigheternas verk— samhetsområde, besparingssträvandena beträffande dessa hittills inte lett till beskärning av Sådana kostnader som föranleds av offentlighetsprincipens tillämpning. Tvärtom har riksdagen 1982 genom ändringar i 15 kap. Seer uttalat sig för vidtagande av åtgärder för att tillgodose offentligheten inom statliga datasystem vil— ka på sikt kan komma att medföra ökade offentliga kost— nader. Man synes härav kunna sluta att statsmakterna alltfort skattar offentligheten högt.
6.3. Allmänna överväganden om_offentlighetsprinci—
pens införande hos privaträttsliga organ
Kommittén har i sitt arbete kommit fram till den upp— fattningenatt manvid.enutvidgning avoffentlighetsprin— cipens tillämpning inom den privaträttsligt styrda sek— torn som har hand om offentligauppgifternäste,liksom hittills, söka lösningar från fall till fall. Man får således, organ för organ, gå genom de skäl som talar för offentlighetsprincipens införande och de skäl som kan anföras för ett fortsatt upprätthållande av de reg— ler som normalt begränsar insynen i ett privaträtts— ligt organ av den art varom är fråga. Med hänsyn till att det här rör sig om ett stort antal organ, samman- lagt flera tusen, föreligger en tidsödande uppgift. Även om man i första hand begränsar sig till sådana organ som utövar myndighet av något slag blir arbetet ganska omfattande. Utöver nämnda grupp utpekas i direk- tiven till kommittén även de kommunala företagen som en grupp i vilken utrymme sannolikt finns för ett bety— dande mått av offentlighet. En genomgång av hela be— ståndet av enskilda organ som tillagts offentliga upp— gifter av något slag skulle kräva en icke ringa arbets— insats under avsevärd tid.
Kommittén har anmodats att avsluta sitt utrednings— arbete med utgången av första halvåret 1983. Intill
denna tidpunkt har medhunnits att genomgå i stort sett alla de enskilda juridiska personer som sysslar med myndighetsutövning och även att påbörja genomgången av de kommunala företagen. Inom den tid som stått till förfogande har det emellertid inte varit möjligt för kommittén att avsluta genomgången av alla de organ i vilka offentlighet skulle kunna införas. Kommittén har dock kunnat ena sig om en teknisk metod som kan brukas när offentlighet införs hos enskilt organ i verksamhet
som bedrivs till fullgörande av statliga uppgifter. 6 - 4 Haeååagen i _ Einlmåttéllå_£å£5_1_åg
Kommittén har förstått sina direktiv så att offentlig— het i princip bör införas hos privaträttsliga rättssub— jekt med offentligrättsliga uppgifter, i den mån klara fördelar härigenom uppnås. Att införa ordningar som föranleder omgång och kostnader för det enskilda rätts— subjektet utan att man får en offentlighet som har någon praktisk betydelse bör inte ifrågakomma. Kommit— tén har eftersträvat att ge sina förslag en sådan ut- formning att den ökade belastningen på de berörda en- skilda rättssubjekten blir marginell. I enlighet med dessa överväganden har kommittén i sådana fall, då vis- serligen skäl för att göra ett visst rättssubjekts handlingar allmänna kan anses föreligga men det prak— tiska resultatet skulle bli att handlingarna enligt regler i sekretesslagen skulle komma att undandras offentlighet, avstått från att föreslå offentlighets— principens införande. Det är i dylika lägen att före— dra att rättssubjektet förblir inom den enskilda sek— torns slutenhet.
Vid en närmare granskning av de olika fall, då offent— lig verksamhet försiggår hos privaträttsliga organ, kan man särskilja två huvudgrupper. En grupp utgör de fall då fråga är om sådana organ i vilka staten el—
ler en eller flera kommuner helt eller huvudsakligen har ägarinflytandet. Oavsett arten av verksamheten får denna då på grund av att det allmänna i någon form är organets huvudintressent karaktär av offentlig verksam— het. Den andra gruppen bildar de fall då en särskild i sig offentligrättslig uppgift överlämnats att handhas av ett enskilt rättssubjekt, i vilket det allmänna i övrigt ej är engagerat. Ofta innefattar uppgiftens fullgörande myndighetsutövning. Någon absolut gräns kan inte dras mellan dessa båda huvudgrupper, men distinktionen är praktiskt betydelsefull. Motiv för och behov av insyn kan variera mellan fall tillhörande
de olika grupperna.
Att stat eller kommun driver verksamhet i privaträtts— lig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssubjekt kan ha många olika orsa— ker. Valet av den privaträttsliga formen för offentlig verksamhet kan ha motiverats av att verksamheten skall bedrivas i organiserat och permanent samarbete med utomstående intressenter. Skälet kan vara att det är fråga om affärsverksamhet eller annan ekonomiskt själv- bärande verksamhet som ej lämpligen ombesörjs av myn— dighet. Som motiv för överlämnande av förvaltningsupp- gifter till privaträttsliga organ anförs ofta den effektivitetsvinst i beslutsprocessen som man därige— nom tror sig kunna uppnå. Denna vinst anses i sin tur hänga samman med bl.a. det skydd mot insyn och inbland- ning utifrån som de privaträttsliga verksamhetsformer— na ger. När det finns enskilda konkurrerande företag skulle en obegränsad möjlighet för dessa att skaffa sig kännedom om de allmänna företagens drift och fram— tida planering starkt hämma statens och kommunernas möjligheter att driva affärsverksamhet. Det allmänna vore då hänvisat till att driva sådan verksamhet som grundar sig på monopol och där konkurrens saknas. Cffentligheten kan i fall av detta slag, i stället för att tjäna som en drivfjäder till förnyelse och fram—
steg, bli ett hinder för verksamheten eller t.o.m.
göra den omöjlig.
6.4.1. Statlig verksamhet i privaträttslig form
Statlig verksamhet i privaträttslig form förekommer i dag i stor omfattning (jfr avsnitt 4). Inom denna grupp kan en skiljelinje dras mellan verksamhet som drivs i vinstsyfte i konkurrens med enskilda företag och verksamhet som inte har sådant syfte.
En generell regel om offentlighet hos enskilda organ som tillagts statliga förvaltningsuppgifter i en eller annan form, motsvarande föreskriften i 2 kap. TF röran— de myndigheterna, skulle behöva kompletteras med be- stämmelser om sekretess för en rad uppgifter av skilda slag liknande dem som nu finns i sekretesslagen röran— de vissa uppgifter hos myndighet. Behov av sekretess skulle bl.a. föreligga med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse och även till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.
Särskilt måste sekretessbehovet beträffande den affärs— mässiga verksamheten observeras. Kravet på insyn kan komma i markant konflikt med kravet på smidighet och effektivitet i verksamheten. Med hänsyn till konkur- renssituationen måste en regel om offentlighetinom den— na sektor kompletteras med långtgående bestämmelser om sekretess kring yrkes- och affärsangelägenheter för
att inte de enskilda konkurrenterna skall få ett för den statliga verksamheten menligt övertag. Följden kan bli att offentlighetsregeln blir urgröpt och i det när— maste innehållslös. Skälet för att överhuvud införa regeln blir då svagt. Uteslutet är dock inte att of— fentlighetsregeln även i dessa lägen skulle kunna ges visst utrymme i företagen utan att för den skull kon— kurrensläget i förhållande till enskilda försköts i något mer väsentligt hänseende. Närmare klarhet härom
kan dock inte nås utan ingående undersökningar i varje särskilt fall.
En allmän kartläggning av de statliga företagen som driver affärsverksamhet och deras struktur med hänsyn till hur offentlighet skulle påverka dem synes i och för sig önskvärd. Enbart antalet aktiebolag, som ägs av staten till 50 % eller mer, uppgår emellertid till ca 980. Med de tidsmässiga gränser som gäller för kom— mitténs arbete saknas praktiska möjligheter att i kom— mitténs regi genomföra en heltäckande undersökning. Det nödiga underlaget för en bedömning av om och hur offentlighet kan införas inom denna sektor av stats— verksamheten föreligger alltså inte för närvarande.
Saken förtjänar otvivelaktigt fortsatt övervägande. Formerna härför får tas upp i annat sammanhang. Kommit- tén kan erinra om att åtgärder till följd av redovis— ningsutredningens arbete vidtagits för att förbättra insynen i de statliga aktiebolagen. Syftet med dessa är att förbättra i första hand riksdagsledamöters och därmed indirekt även allmänhetens insyn i företagen.
Statlig verksamhet i privaträttsliga former förekommer för många andra syften än för att driva affärsverksam— het. Ofta är verksamheten då organiserad i annan form än bolagets. Den dominerande gruppen utgörs av stiftel— ser som i flertalet fall bedriver något slag av ekono— misk verksamhet för tillgodoseendet av ett i varje sär- skilt fall fastställt stiftelseändamål. Särskilt van- lig är stiftelseformen på kultur—, utbildnings—, forsk— nings— och utvecklingsområdet.
Framförallt i de stiftelser som är verksamma inom kul— tur-, utbildnings- och forskningsområdena torde offent- lighet utan större olägenheter kunna tillämpas. Kommit— tén har dock inte ansett sig kunna framlägga ett all— mängiltigt förslag härom. Även på detta område fordras
först en närmare kartläggning av de enskilda organen var för sig för att utröna i vilken utsträckning of— fentligheten kan göras tillämplig. En sådan studie har som sagts inte hunnits med i detta skede och torde få utföras i annat sammanhang. Då bör även förutsätt— ningarna för offentlighet i sådan statlig verksamhet som bedrivs av föreningar, samfälligheter och andra organ undersökas närmare.
Med den tidsram som uppställts för kommitténs arbete har detta måst riktas in på sådan statlig verksamhet i privaträttslig form som det är särskilt angeläget att reglera ur offentlighetssynpunkt. Kravet på insyn ter sig i hög grad berättigat i ärenden som har samband med utövning av samhällets maktbefogenheter. I överens— stämmelse med direktiven har därför störst uppmärksam— het ägnats åt de fall som tillhör denna grupp, dvs. fallen då en offentligrättslig förvaltningsuppgift, som även innefattar myndighetsutövning, överlämnats till privaträttsligt organ.
Som redan nämnts är vissa av de rättsregler som är tillämpliga på offentligrättslig förvaltning att till- lämpa även då ett privaträttsligt subjekt fullgör en myndighetsutövningsuppgift. Detta gäller bl.a. tjänste— männens straffrättsliga ansvar, det allmännas skade— ståndsskyldighet samt JO:s och JKzs tillsynsbefogen- heter. En tillämpning av Offentlighetsprincipen i ären— den hos privaträttsliga organ som innefattar myndig— hetsutövning skulle därför endast innebära en vidgad anknytning till den offentligrättsliga lagstiftning som redan gäller för denna typ av verksamhet. Någon generell regel härom har kommittén dock ej ansett sig böra utforma. Den har i stället för varje särskilt fall gjort en avvägning mellan insynsintresset och de särskilda intressen som kan föreligga att begränsa offentligheten. Offentlighet bör, som förut framhål- lits, inte ifrågakomma om behovet av sekretess är så
långtgående att offentligheten skulle i stort sett helt tvingas tillbaka. De skyddsintressen som därvid beaktats är i stort sett desamma som sekretesslagen redan nu beaktar. Även på andra grunder kan offentlig— hetsprincipen i vissa fall få stå tillbaka.
Uppenbarligen finns, som tidigare framhållits, i och för sig inte skäl att begränsa införandet av offentlig— hetsprincipen till enbart myndighetsutövningsområdet. I de fall då det statliga ägandet eller inflytandet är helt dominerande talar i regel tunga principiella skäl också för offentlighet. Av särskild betydelse är att offentlighet kommer att gälla också för sådana organ på vilka offentlig verksamhet lagts som är snarlik myn- dighetsutövning, såvitt gäller denna verksamhet. I det sammanhanget kan särskilt nämnas sådana företag som på grund av rättsliga eller faktiska monopol har en sär— ställning gentemot enskilda medborgare.
De yttre omständigheter under vilka kommittéarbetet i slutskedet kommit att bedrivas har gjort en koncentra— tion till privaträttsliga organ med myndighetsutöv- ningsuppgifter nödvändig.
6.4.2. Privaträttsliga organ med myndighetsutövande uppgifter inom den statliga sektorn
Ett överlämnande av offentligrättsliga förvaltningsupp— gifter till enskild som innefattar myndighetsutövning skall enligt 11 kap. 6 5 RF ske med stöd av lag. Stad— gandet förutsätter således att organ som tillagts så— dana uppgifter i princip bedriver verksamheten med lag— stöd. Bestämmelsen saknade motsvarighet i 1809 års RF. Viss myndighetsutövning kan därför före RF:s ikraftträ— dande 1975 ha överlämnats till enskild som nu fortsät— ter verksamheten utan lagstöd med stöd av övergångsbe— stämmelserna p. 6 till nya RF. I det stora flertalet fall synes emellertid delegation av förvaltningsuppgif-
ter som innefattar myndighetsutövning till privaträtts— liga organ i praktiken ha skett med stöd av lag. Sålun— da saknas endast i fråga om tre av de organ för vilka kommittén redovisar närmare i detta betänkande före-
skrivet lagstöd för överlämnandet av uppgiften.
Såsom konstaterats i kommitténs betänkande Kommunal- företaget förekommer verksamhet som innefattar myndig— hetsutövning knappast inom privaträttsliga företag med kommunal huvudman. Arbetet har därför kunnat begränsas till av staten överlämnade förvaltningsuppgifter. Med hjälp av upplysningar från regeringskansliet har inom kommittén sammanställts en förteckning över sådana pri— vaträttsliga subjekt som utövar myndighet. Förteck— ningen torde uppta det stora flertalet av hithörande organ och i varje fall de viktigaste av dessa. Med hän— syn till den begränsade utredningstid som stått kommit— tén till buds har i något fall viss myndighetsutövning måst lämnas utanför, såsom den vilken må förekomma inom bankområdet.
Kommittén har i sitt arbete i princip utgått från den överlämnade förvaltningsuppgiften och inte från det privaträttsliga organ som handhar den. Vissa av de un— dersökta organen domineras av den myndighetsutövande verksamheten. För andra utgör denna en mindre, stundom helt obetydlig del av den totala verksamheten. Under- sökningen omfattar således både statsägda organ och så— dana privaträttsliga organ i vilka staten saknar infly- tande via ägande eller på annat liknande sätt.
Begreppet myndighetsutövning är inte preciserat i lag— text utan har endast närmare definierats i förarbetena till olika lagar bl.a. till förvaltningslagen. Det kan stundtals uppkomma tvekan huruvida viss verksamhet hos ett privaträttsligt organ innefattar myndighetsutöv— ning. För att klargöra de privaträttsliga organens rutiner vid handläggningen av de ärenden som innefat-
tar myndighetsutövning samt deras behov av sekretess för uppgifter i dessa ärenden har kommittén hållit sam- manträden eller på annat sätt varit i kontakt med det stora flertalet representanter för de berörda organen. Det har därvid i något fall visat sig att offentlig- hetsprincipen lämpligen bör göras tillämplig även på annan verksamhet hos organet än den som innefattar myn— dighetsutövning.
Myndighetsutövningen hos de privaträttsliga organen skiftar karaktär från fall till fall. Förekommande ty— per av myndighetsutövning kan delas in i fem grupper, nämligen: officiell provning, fördelning av offentliga medel, uppgift att utse offentliga funktionärer, be— slut om statligt reglerade tjänster samt beslut om med— lemskap och disciplinåtgärd i offentligrättsliga korpo— rationer.
På grundval av den genomgång som kommittén sålunda har gjort, föreslår kommittén att Offentlighetsprincipen görs tillämplig hos flertalet av dessa organ såvitt gäller den verksamhet som innefattar myndighetsutöv— ning. Se vidare avsnitt 7.
6.4.3. Lagteknisk lösning
Enligt kommitténs mening är det angeläget att då det gäller att göra Offentlighetsprincipen tillämplig hos andra organ än myndigheter så nära som möjligt knyta an till de regler som gäller enligt TF och den därtill anknytande lagstiftningen beträffande myndigheters handlingar. Olika alternativ står därvidlag till buds.
En möjlighet är att bygga ut TF:s regler om handlings— offentlighet till att omfatta även enskilda organ utan— för myndighetsorganisationen. Den utvidgning av hand- lingsoffentligheten som kommittén nu föreslår gäller emellertid ett betydande antal organ vilka skiljer sig
åt inbördes såväl organisatoriskt som med avseende på den verksamhet som de bedriver. Det är därför inte möj- ligt att beskriva dem i mer generella termer. Eftersom det krävs förhållandevis detaljerade regler ter sig en direkt utbyggnad av 2 kap. TF som olämplig.
Ett annat alternativ är att ta sekretesslagen till ut— gångspunkt. Den innehåller redan nu bestämmelser om handlingsoffentlighet hos två organ utanför den offent— ligrättsliga organisationen. Med tanke på det ganska stora antal organ som kommitténs förslag om vidgad handlingsoffentlighet kommer att omfatta kan det dock te sig oegentligt att i en lag som innehåller regler om inskränkningar i offentligheten och som bär rubri- ken sekretesslag införa viktiga bestämmelser om hand— lingsoffentlighet. Denna synpunkt får än större tyngd om kretsen av sådana andra organ än myndigheter som skall iaktta Offentlighetsprincipen utvidgas ytter— ligare i framtiden. Kommittén har därför inte velat välja detta alternativ även om det kunde ha vissa prak— tiska fördelar.
En tredje möjlighet är att ta in regler om handlings— offentlighet i de lagar som reglerar de olika organens verksamhet. Sådana lagar finns visserligen med få un— dantag när det gäller de myndighetsutövande organen. Eftersom dylika lagar i princip saknas ifråga om övri- ga organ kan denna lösning inte isolerad brukas vid en utvidgning av Offentlighetsprincipen utanför myndig— hetsutövningsområdet. Kommittén anser därför att inte heller denna lösning nu bör väljas.
En fjärde lösning som ligger nära till hands är att samla de grundläggande reglerna om handlingsoffentlig— het hos privaträttsliga subjekt i en särskild lag, ut- formad som en motsvarighet till reglerna i 2 kap. TF. Denna lösning är enligt kommitténs uppfattning den bästa både ur principiell och praktisk synvinkel. Kom-
mittén har därför lagt detta alternativ till grund för de lagförslag som läggs fram. I TF föreslås en allmän regel införd om att handlingsoffentlighet kan gälla utanför myndighetsorganisationen. Den har fått formen av en hänvisning i 2 kap. TF till en ny lag som avses skola reglera handlingsoffentligheten inom den privata sektorn. Begränsningarna i offentligheten föreslås skola regleras i sekretesslagen såsom redan är fallet i fråga om myndigheterna.
En central fråga vid den nu valda lagtekniska lös— ningen är om TF:s handlings— och offentlighetsbegrepp kan tillämpas även hos de enskilda rättssubjekten där offentlighet föreslås införd. Enligt kommittén möter det inte hinder att knyta an till TF:s bestämmelser. Begreppet allmän handling som det är preciserat i TF kan ges vidgad användning och samma innebörd som det nu har i förhållande till myndigheterna också i rela- tion till de aktuella privata rättssubjekten. En för- del med en sådan ordning blir bl.a. att man i tolk— ningsfrågor kan hämta ledning ur den praxis som redan utbildat sig om handlingsbegreppet. En särreglering för de privaträttsliga organen skulle kunna föranleda åtskilliga tillämpningsproblem. Det kan framhållas att de angivna grundlagsbestämmelserna redan i dag är till— lämpliga hos notarius publicus och AB Svensk Bilprov— ning utan att detta förhållande har vållat några sär- skilda svårigheter. Av anförda skäl förordar kommittén att de handlingar hos enskilda rättssubjekt som skall omfattas av Offentlighetsprincipen betecknas som all— männa handlingar trots att de finns hos enskilda rätts- subjekt.
Det kan konstateras att grundlagsreglerna om allmän handling utgår från att myndigheterna tillämpar ett förfarande som är mera formbundet än den handläggning som de privaträttsliga organ som skall omfattas av handlingsoffentlighet kan väntas ägna sina ärenden.För—
valtningsmyndigheterna har till skillnad.från de enskil- da organen att i sin verksamhet iaktta förvaltnings— lagens bestämmelser. Enligt denna lag har bl.a. den en- skilde rätt att yttra sig i ärende som rör honom själv. Vidare har han oftast rätt att anföra besvär över be—
slut som gått honom emot.
Vid sina kontakter med företrädare för olika privat— rättsliga organ har kommittén emellertid blivit över— tygad om att i praktiken olikheterna ej blir så stora. De enskilda organen synes i allt väsentligt följa sam— ma mönster som myndigheterna vid handläggning av ären— den som innefattar myndighetsutövning. Således finns hos de enskilda organen i ärenden motsvarande myndig— heternas överlag både beslut och beslutsunderlag i skriftlig form eller i ADB—upptagning. De allra flesta organen har också rutiner för registrering och arkive— ring av handlingar. I allmänhet hålls de handlingar som avser den myndighetsutövande uppgiften avskilda från organets övriga verksamhet. Mot bakgrund härav bör det enligt kommittén vara möjligt att i allt väsentligt bygga på den reglering av handlingsbegrep— pet som återfinns i TF också när det gäller handling hos enskilt organ. De svårigheter som kan uppkomma hos de enskilda organen vid en tillämpning av föreskrifter— na om allmän handling i TF kan ej förväntas bli så mycket större än motsvarande problem hos myndigheterna.
Sekretessreglerna behöver på vissa punkter byggas ut. Bland allmänna handlingar kommer nämligen att ingå nya slag av handlingar med särskilda sekretessbehov som inte finns i den nuvarande gruppen allmänna handlingar. Justeringar i sekretesslagen blir därför behövliga men de blir av mycket måttlig omfattning.
Somliga av de lagar som reglerar organens verksamhet innehåller bestämmelse om tystnadsplikt såvitt avser uppgifter i verksamheten. Dessa bestämmelser föreslås
bli upphävda och ersatta av bestämmelser i sekretess- lagen.
Gällande regler om överklagande av avslag på framställ— ning att utbekomma allmän handling kan utan vidare göras tillämpliga även beträffande handlingar från organ av privaträttsligt slag. 6.4.4 Påföljdsfrågor
Den omständigheten att de som kommer att handha allmän— na handlingar hos de privaträttsliga organen inte är offentliga funktionärer föranleder särskilda övervägan— den när det gäller ansvar för dem vid oriktig tillämp— ning av offentlighetsregleringen. Det kan ifrågasättas om inte deras handhavande av en fråga om utlämnande av allmän handling i princip rör sig inom privaträttens sfär. För att komma ur denna låsning blir det nödvän— digt att kriminalisera vissa beteenden. Man måste så—
ledes ägna påföljdsfrågorna särskild uppmärksamhet.
Till en början kan det konstateras att, då en myndig- het handlägger fråga om utlämnande av allmän handling, förvaltningslagen är att tillämpa. Handläggning av så- dant ärende innefattar nämligen myndighetsutövning i förvaltningslagens mening. Till följd därav blir även de särskilda bestämmelserna i den lagens 14-19 55, vil- ka tar sikte på myndighetsutövning, att tillämpa (jfr JO 1974 s. 420). Av 15 kap. 6 5 Seer framgår att det
i första hand ankommer på den befattningshavare som en— ligt arbetsordning eller särskilt beslut svarar för vården av handling att pröva frågan om handlingens ut- lämnande till enskild. En föredragande eller annan handläggare av ett ärende anses ha i sin vård de hand- lingar i ärendet som har lämnats till honom. Befatt— ningshavaren kan under vissa omständigheter hänskjuta frågan om utlämnande till myndigheten. Frågan om en handling skall lämnas ut kan innefatta prövning av
dels om handlingen är att betrakta som allmän i TF:s mening, dels om den i så fall innehåller uppgifter som i något hänseende omfattas av sekretesslagens bestäm- melser. I ett privaträttsligt organ blir handlings- mönstret inte detsamma.
Två olika typer av fel kan, såvitt nu är i fråga, tän- kas bli begångna vid prövning av en fråga om utlämnan— de av handling: dels kan den beslutande vägra att läm- na ut en handling trots att den är allmän och ej sekre- tessbelagd, dels kan han tänkas lämna ut en handling trots att den omfattas av sekretess. Den förra typen av fel, begånget inom en myndighet, får anses utgöra oriktig myndighetsutövning i straffrättslig mening och därmed vara omfattad av straffansvar enligt 20 kap. 1 5 BrB för myndighetsmissbruk eller — i fall av grov oaktsamhet - vårdslös myndighetsutövning. Den senare typen av fel kan beivras med stöd av straffbestämmel— sen i 20 kap. 3 5 BrB rörande brott mot tystnadsplikt, vilken ju omfattar även röjande av uppgift för vilken sekretess gäller.
Då motsvarande fel begås inom ett privaträttsligt or- gan vid tillämpningen av offentlighetsreglerna, bör de kunna beivras på i huvudsak samma sätt som om de be- gåtts inom en myndighet.
Fråga reser sig då först vad som skall gälla när den, som inom ett privaträttsligt organ har att fatta be- slut i saken, i strid mot den nya lagstiftningen väg- rar att lämna ut en handling. I och för sig skulle kun— na ifrågasättas, om inte prövning av frågor om utläm- nande av allmänna handlingar är att anse som myndig— hetsutövning även när prövningen äger rum inom ett pri- vaträttsligt organ. Har viss offentlig verksamhet med stöd av 11 kap. 6 5 RF överlämnats till ett sådant or- gan kunde diskuteras, om inte varje tillämpning av så— dan författning som är avsedd att styra verksamheten
är att anse som myndighetsutövning så snart tillämp— ningen innebär att det för någon skapas plikter eller rättigheter vilka ej är av privaträttslig natur. Om den förvaltningsuppgift som överlämnats just innebär att utöva myndighet - t.ex. uppgiften att pröva sådana frågor om godkännande av utrustning m.m. som ankommer på riksprovplats vilken ej är myndighet — skulle då varje tillämpning av — icke civilrättslig — författ— ning som sker inom ramen för den förvaltningsuppgiften varaatt anseson1myndighetsutövning,oavsett omtillämp— ningen avser den författning som reglerar den nämnda uppgiften eller avser annan författning,t.ex. den nu diskuterade lagen om rätt för allmänheten att ta delav sådana handlingar som rör uppgiften.hbt detruiförda re— sonemanget kan dock invändningar resas.Är*sådan pröv— ning av fråga om utlämnande av handlingar som nu avses att anse som myndighetsutövning, krävs enligt ll kap. 6 5 RF att denna prövning överlämnas till det privat— rättsliga organet med stöd av lag. Det ter sig emeller— tid inte som givet,att man som överlämnande av en för— valtningsuppgift skall beteckna det förhållandet, att det privaträttsliga organet har att självt bedöma när det enligt en lag av det slag som nu föreslås är skyl— digt att lämna ut en handling. Det centrala i kommit- téns förslag är stadgandet däri om rätt för den enskil— de att under vissa förutsättningar ta del av vissa pri- vaträttsliga organs handlingar, en rätt som givetvis motsvaras av en skyldighet för dessa privaträttsliga organ att under samma förutsättningar till andra en- skilda lämna ut handlingar som organen förfogar över. Fråga är närmast om ett privaträttsligt förhållande.
Läggs tonvikten vid att fråga är om en fördelning av plikter och rättigheter kommer förslaget till lag om handlingsoffentlighet hos privaträttsliga organ att kunna sägas innefatta sådana föreskrifter om enskildas förhållanden inbördes som avses i 8 kap. 25 RF och som, såvitt nu är i fråga, ger den föreslagna lagen delvis
karaktär av civillag. Under alla omständigheter synes uteslutet att se den nu avsedda skyldigheten att lämna ut handling som annat än civilrättslig när skyldighe— ten AVilar ett organ till vilket någon förvaltningsupp— gift inte överlämnats enligt 11 kap. 6 S RF utan vars anknytning till det allmänna rättsligt sett endast be— ror av t.ex. det förhållandet att staten äger aktier m.m. Lagförslaget är visserligen i första hand format med tanke på sådana privaträttsliga organ som utövar myndighet men det är avsett att kunna tillämpas ävenpå
verksamhet av annat slag.
Mot bakgrund av det nu anförda och för att få till stånd en enhetlig reglering som kan vinna tillämpning, oavsett hur det förhåller sig med räckvidden av regler— na i 20 kap. 1 5 BrB, bör en lag om handlingsoffentlig— het hos privaträttsliga organ tillföras självständiga ansvarsbestämmelser som säkerställer en korrekt lag—
tillämpning.
Den andra typen av fel som, såvitt nu är av intresse, kan komma att begås vid tillämpning av en la om hand— 'JQ
lingsoffentlighet hos enskilda organ är att någon inom det privaträttsliga organet lämnar ut en handling trots att den omfattas av sekretess. Genom hänvis— ningarna i lagförslaget till sekretesslagen kommer emellertid sekretessbrottet även då den skyldige ej är offentlig funktionär att kunna beivras med tillämpning av 20 kap. 3 5 BrB såsom brott mot tystnadsplikt.
Inom den enskilda sektorn finns ofta ett skadestånds- sanktionerat förbud för de anställda att röja uppgif- ter i verksamheten som kan medföra skada för företaget. Som tidigare nämnts innehåller bl.a. aktiebolagslagen en bestämmelse om skadeståndsskyldighet för vissa sär- skilt angivna personer om de skadar bolaget genom att lämna ut uppgift. I stor utsträckning torde företagen också genom avtal och interna föreskrifter ha bundit
sina anställda med vidsträckta tystnadsplikter. hn överträdelse mot vad som härvid avtalats eller före— skrivits kan därför leda till skadeståndsskyldighet för den anställde gentemot företaget.
6.4.5. Privaträttsliga organ med kommunala uppgifter
I direktiven till kommittén har angivits att en utvidg— ning av Offentlighetsprincipen till verksamhet utanför myndighetsområdet kan bli aktuell särskilt för de kom- munala företagens del. Ett viktigt skäl för denna ståndpunkt torde vara att kommunala företag i princip inte får drivas i vinstsyfte. Denna omständighet ute— sluter visserligen inte att affärsmässighet måste iakt- tas även i dessa företag, men trycket från enskilda konkurrenter blir mindre.
Kommittén har i sina betänkanden (SOU 1982:13) och (Ds C 1983:6) framlagt förslag till lagreglering av kommunalföretaget och det mellankommunala företaget. Förslagen bygger på tanken att kommunal verksamhet i privaträttslig form bör formellt anknytas till regler— na i kommunallagen om kommunal förvaltning. Ett genom- förande av dessa förslag förutsätter att det inte kom- mer att råda alltför stora olikheter i offentlighets— hänseende mellan sedvanlig offentligrättslig kommunal verksamhet och verksamhet i form av kommunala företag. Mot denna bakgrund skulle det vara näraliggande att föreslå att offentlighetsgrundsatsen i princip görs tillämplig inom den kommunala verksamhet som avses
skola drivas i kommunalföretagets och det mellankommu— nala företagets form.
Under kommitténs arbete har det visat sig att ett gene— rellt genomförande av en sådan ordning måste föregås av noggranna undersökningar rörande de olika slag av verksamheter som kommunala företag bedriver. Det gäl— ler att i detalj klarlägga arbetsförhållandena inom de
olika huvudtyper av kommunalföretag och mellankommuna— la företag som sannolikt kommer att finnas. Verksam— heten är ganska olikartad hos skilda slag av kommunala företag. Många ägnar sig åt bostadsförsörjning, andra åt teknisk service och tillhandahållande av energi och åter andra åt att ge kulturell service. Inte minst på bostadsområdet har situationen visat sig vara komplice— rad. De allmännyttiga bostadsföretagen utgör en mycket stor andel av de kommunala företag som enligt kommit- téns förslag skulle bli kommunalföretag. Hos dem finns betydande betänkligheter mot att tillämpa offentlig— hetsprincipen i det löpande arbetet med hänsyn till den roll de spelar för hyresbildningen. I åtskilliga fall kommer särskilda sekretessregler att behövas, om offentlighet blir huvudregel i företagens verksamhet.
På den tid som stått till buds för detta arbete har det inte varit möjligt att genomföra de olika analyser som måste ligga till grund för slutliga ställningsta— ganden till offentlighetsprincipens tillämpning inom den sektor av kommunal verksamhet som formellt drivs i privaträttslig form. Av vikt är vidare att för närva— rande myndighetsutövning knappast förekommer i de kom— munala företagen. Något förslag om generell tillämp— ning av den i 2 kap. TF fastlagda offentlighetsprinci— pen för de kommunala företagens del har under dessa förhållanden inte utarbetats inom kommittén.
Uppenbarligen är det i och för sig praktiskt möjligt att komma ganska långt med tillämpning av offentlig— hetsprincipen inom den sektor som kommunalföretagen och de mellankommunala företagen avses täcka. Att det går att i åtskilliga fall utan egentliga olägenheter för företagen införa offentlighet visar bl.a. den om- ständigheten att det redan i dag finns åtskilliga kom— munägda aktiebolag som i sina bolagsordningar intagit en bestämmelse om att offentlighet gäller beträffande bolagets handlingar. I avbidan på vad som kan framkom—
ma vid ett fortsatt utredningsarbete bör redan nu vis- sa framsteg kunna göras på frivillig väg. Enklast sker detta, om kommunerna själva beslutar om i vilken ut— sträckning de vill införa offentlighet för handlingar— na hos sina kommunalföretag och mellankommunala före— tag.
Det är härvid att observera att en dylik av kommunala beslut beroende offentlighet blir av annan art än den som går tillbaka på regelsystemet i 2 kap. TF. Det blir närmast fråga om ett privaträttsligt färgat åta— gande för företaget att gå allmänheten till mötes och tillhandahålla sina handlingar till den som önskar ta del av dessa. Den offentligrättsliga överbyggnaden sak— nas således, med beslut om utlämnande och med tillgång till överprövning hos domstol av en vägran att utlämna handling. Man kan tala om fakultativ offentlighet till skillnad från den lagstadgade.
Vid närmare överväganden har kommittén funnit att frå— gan inte bör lämnas helt oreglerad. I lag bör stadgas skyldighet för kommunen att, när den beslutar att ett kommunalföretag eller ett mellankommunalt företag Skall komma till stånd, också pröva om och i vilken ut— sträckning offentlighet av nyss angiven art skall till— lämpas i företaget. Kommittén förordar därför en regel att fullmäktige i samband med inrättande av kommunal— företag skall vara skyldigt att besluta rörande offent— lighetsfrågan. Även vid inrättande av mellankommunala företag bör kommunerna vara skyldiga att gemensamt be— sluta i denna fråga.
Kommittén har i sina tidigare förslag till ny lydelse av 1 kap. 4 5 KL med regler rörande bildandet av kommu- nalföretag angivit att fullmäktige skall tillse att det blivande företaget blir bundet av vissa villkor som tryggar kommunens inflytande, insyn och kontroll. Fullmäktige bör enligt kommitténs mening i detta sam—
manhang också ta ställning i offentlighetsfrågan.
Det finns anledning utgå från att i de flesta fall offentlighetsfrågan icke vållar fullmäktige större problem. I många kommunalföretag är det uppenbart att offentlighet kan tillämpas utan olägenhet. I andra fall där tyngdpunkten ligger på affärsmässig verksam— het kanske i konkurrens med enskilda kan det däremot vara svårt att låta allmänheten ta del av företagets handlingar. Det kan givetvis även uppkomma tveksamma mellanfall, där det kan råda delade meningar.
Det har befarats att då och då meningsskiljaktigheter kan uppstå i fullmäktige rörande offentlighetsfrågor som skulle kunna skada det blivande kommunalföretaget. Dessa risker synes inte böra överdrivas. Erfarenheten visar att, då offentlighetsfrågor behandlats på riks— planet, exempelvis i riksdagen, det så gott som alltid skett i partipolitisk enighet. Det finns en gemensam värdering av offentligheten såsom betydelsefull för den svenska folkstyrelsen. Det är ej sannolikt att be— dömningarna kommer att bli så mycket annorlunda på det kommunala planet. Några strider av betydelse kring offentlighetsfrågor är därför knappast att vänta i fullmäktige. Om i ett eller annat tveksamt fall frågan skulle avgöras i fullmäktige genom votering kan detta förhållande normalt icke väntas vara till hinders för
den verksamhet som skall drivas i kommunalföretaget.
Vad gäller mellankommunala företag bör på motsvarande sätt föreskrivas i lagen om kommunalförbund att de sam— verkande kommunerna skall pröva offentlighetsfrågan redan vid företagets tillkomst. Blir beslutet positivt skall samarbetsavtalet mellan kommunerna om företaget innehålla bestämmelser om rätten för allmänheten att
ta del av företagets handlingar.
Genomförs förslagen på förevarande punkt får man efter
hand erfarenheter, och det blir möjligt att på grund— val av dessa avgöra om man bör gå vidare. Det system som föreslås infört genom förslaget till lag om allmän— na handlingars offentlighet hos andra organ än myndig— heter kan i och för sig göras tillämpligt också på kom— munalföretag och mellankommunala företag. Det som er— fordras är endast att lagen i en eller annan form till— förs uppgift om de företag hos vilka lagstadgad offent— lighet skall gälla.
6.5. Fortsatt utredningsarbete
Kommittén har under arbetet med frågan om en utvidgad tillämpning av offentlighetsgrundsatsen inom det områ— de av offentlig verksamhet som handhas i privaträtts- liga former funnit de problem som här möter vara både svåröverblickbara och stundom vanskliga att lösa. Det är kommitténs erfarenhet att om man, såsom riksdagen uttalat, skall gå vidare i riktning mot ökad offentlig— het inom denna sektor det erfordras ett tämligen omfat- tande utredningsarbete. Inom kommittén har ett sådant utförts på vissa delområden, medan andra fält fått läm- nas obearbetade. Frågans förhistoria visar att mera allmänna uttalanden som ej är grundade på kännedom om de från fall till fall varierande faktiska förhållan— dena inte för framåt.
Kommittén är medveten om att den fråga kommittén satts att utreda kan väntas snabbt få växande praktisk bety— delse. Händelser som inträffat under de år kommittén varit verksam bekräftar detta. Det synes därför tro— ligt att ett fortsatt utredningsarbete på området be— höver upptas.
7 URVALET AV ORGAN
Centralt för tillämpning av den föreslagna lagen är självfallet på vilka privaträttsliga organ den skall bli tillämplig och i vilka slag av verksamhet den före- skrivna offentligheten skall gälla. Som redan tidigare nämnts har kommittén främst granskat sådana privat— rättsliga organ som är anförtrodda myndighetsutöv- ning av något slag. Dessa har i sin tur sammanförts gruppvis för bedömning av frågor om offentlighetsprin- cipens tillämplighet och, i förekommande fall, av be— hovet av sekretess. Dessa överväganden har givit föl- jande resultat.
7.1. Officiell provning
I lagen (1974z896) om riksprovplatser m.m. anges att officiell provning skall utföras av riksprovplats, om inte annat är särskilt föreskrivet. Förutom tre stat— liga myndigheter som är riksprovplatser finns det fyra statliga aktiebolag som i egenskap av riksprovplats svarar för officiell provning. Ansvaret för den offi- ciella provningen fördelas mellan de fyra enskilda riksprovplatserna så, att var och en har ansvaret för ett visst objektområde. Varje enskild riksprovplats har att bedriva verksamheten riksomfattande med anpass— ning till det totala behovet inom provplatsens objekt— område. Med provning avses det tekniska förfarandet varigenom den beslutande erhåller faktaunderlaget för avgörande av om den aktuella produkten eller anlägg— ningen kan godkännas eller inte. Uppgiften att fatta beslut i godkännandefrågan innefattar otvivelaktigt myndighetsutövning (jfr prop. 1974 162 s. 17).
Genom lagen (1975:444; ny lydelse 1978:Z78) om beslu—
tanderätt för riksprovplats som ej är myndighet har de nu avsedda statliga aktiebolagen (se nedan) tillagts befogenhet att pröva fråga som gäller godkännande av personal, utrustning, förfarande, organisation, produk— tion eller anläggning eller fastställande av avgift för utförd provning. Tillsynsmyndighet för riksprov— platserna är statens mät— och provråd.
AB Statens Anläggningsprovning
Riksdagen fattade beslut om bildande av Aktiebolaget Statens Anläggningsprovning (SA) i maj 1975. Verksam— heten startade med ca 500 anställda vid årsskiftet 1976/77. SA är ett helägt statligt bolag.
SA är enligt förordningen (1977:608; omtryckt l981:724) om provning enligt lagen (19741896) om riksprovplatser m.m. riksprovplats för
tryckkärl, cisterner och järnvägscisternvagnar, fasta och begränsat rörliga lyft- och transportanordningar, mobila lyftkranar och lyftplattformar samt lyftredskap, allt med undantag av
a) sådant som finns i fartyg som avses i 7 kap. 15 5 första stycket lagen (1965:7l9) om säkerheten på far—
tyg b) öppna cisterner med tillbehör, vilka utnyttjas för förvaring av brandfarliga vätskor, i den omfattning statens industriverk föreskriver
containrar, tankcontainrar och tillbehör till dessa samt maskindrivna portar
verkstadsmaskiner samt styr- och skyddssystem till dessa.
Bolaget svarar således för den officiella provningen av dessa objekt; d.v.s. för kontroll av att de uppfyl- ler myndigheternas tekniska säkerhetsföreskrifter. SA granskar ritningar och beräkningar före tillverk— ningen, kontrollerar utförandet under tillverkning och montage samt besiktigar objekten innan de tas i bruk. Många objekt besiktigas därefter regelbundet med ett eller några års intervall. På begäran utför SA även icke officiell provning av säkerhetsinriktad karaktär.
SEMKO, Svenska Elektriska Materielkontrollanstanten AB
SEMKO, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten AB, är riksprovplats för elektrisk materiel, huvudsakligen för sådan materiel som används i hem och hushåll. SEMKO:s uppgift är att efter provning enligt av myndig- heter lämnade föreskrifter godkänna eller underkänna sådan materiel. Svenska staten äger 51 % av bolagets aktier. Övriga aktieägare är Svenska Elverksföreningen med 29,4 % och Svenska Brandförsvarsföreningen med 19,6 %. Genom regeringsbeslut har SEMKO fr.o.m. den 1
augusti 1977 utsetts till riksprovplats.
SEMKO har enligt den ovannämnda förordningen (1977:608) att svara för officiell provning av
elektrisk materiel som är avsedd att anslutas till elektrisk starkströmsanläggning med en systemspänning av högst 1 000 V samt elektrisk materiel som är avsedd att användas i eller vid sådan anläggning, allt med undantag av
a) eldningsapparater med tillbehör, elektriska över— fyllningsskydd, lyft- och transportanordningar, red— skap för bestämning av volym och massa, slutna vatten— värmare, explosionsskyddad materiel, stationära indu- strimaskiner, elektromedicinska apparater avsedda en- dast för klinisk användning, b) radiostörningskontroll.
Den helt övervägande delen av provningen har föreskri— vits av statens industriverk (SIND) och gäller elsäker— heten, dvs. säkerheten mot elektrisk stöt och brand. SIND har delegerat rätten att fatta beslut om godkän— nande till SEMKO. Viss provning görs av SEMKO även en— ligt andra myndigheters föreskrifter. Detta gäller t.ex. uppmätning av joniserande strålning från TV—appa— rater och kontroll av mikrovågsugnar. Fr.o.m. den 1 juli 1983 är det statens energiverk som är föreskrivan- de myndighet.
När kraven är uppfyllda godkänner SEMKO produkten och fabrikanten kan då genom S-märkning för allmänheten visa att den är godkänd. Fabrikanterna ansvarar för
att de godkända produkterna tillverkas och säljs i det av SEMKO godkända utförandet.
SEMKO utför även officiell provning för utländska upp—
dragsgivare. Apoteksbolaget AB
Apoteksbolaget AB bildades i augusti 1970 och övertog den 1 januari 1971 med ensamrätt detaljhandeln med läkemedel i landet.
Apoteksbolaget ägs till 2/3 av staten och 1/3 av Apote— karsocietetens stiftelse för främjande av farmaciens utveckling m.m. Ramarna för bolagets verksamhet är an— givna i ett avtal med staten, vilket gäller t.o.m. den 31 december 1985. Bolaget skall utan vinstintresse sva— ra för en god läkemedelsförsörjning i landet. Apoteks— bolagets huvudsakliga uppgift är således att upphandla och distribuera läkemedel.
Denmyndighetsfunktion somäl'anförtrodd Apoteksbolaget är knuten till bolagets uppgift att som riksprovplats svaraför officiellprovning av mekaniska preventivmedel. Ävendenna verksamhet reglerasi.förordningen (l977:608) om provning enligt lagen om riksprovplatser m.m.
AB Svensk Bilprovning
AB Svensk Bilprovning började sin verksamhet den 1 januari 1965 i anslutning till att bestämmelserna om den allmänna periodiska fordonskontrollen trädde i kraft. Från den 1 januari 1971 gäller den årliga kon— trollbesiktningsskyldigheten för samtliga registrerade fordon som är två år eller äldre. Sedan den 1 juli 1978 är bolaget riksprovplats för motorfordon, terräng— fordon och släpfordon till motorfordon, kilometerräk- narapparatur m.m. Bolaget svarar för den helt övervä—
gande delen av den officiella provningen inom fordons- området. Verksamheten skall drivas på självkostnads— basis, dvs. intäkterna från besiktningsverksamheten skall täcka bolagets totala kostnader. Bolaget ägs av staten till 52 %. De övriga 48 a är fördelade på motor— organisationer m.fl.
Offentlighetsprincipen gäller hos bolaget i dess verk— samhet för officiell provning till följd av en bestäm-
melse i 1 kap. 8 5 sekretesslagen.
Offentlighet och sekretess hos riksprovplats
De fyra ovannämnda aktiebolagen som är riksprovplatser äger som framgått rätt att i sin kontrollverksamhet fatta beslut som innebär att rättigheter eller plikter skapas för enskild. Redan i dag gäller offentlighets- principen för fyra riksprovplatser, nämligen de tre statliga myndigheterna och AB Svensk Bilprovning. Det finns inga avgörande skäl att inte offentlighetsprinci— pen skulle gälla hos de tre återstående riksprovplat—
scrna ,såvitt gäller den officiella provning de utför.
Offentlighetsprincipen bör göras tillämplig beträffan— de själva besluten och de handlingar som ingår som be- slutsunderlag i varje ärende. Härutöver bör offentlig— hetsprincipen inte gälla. På samma sätt som gäller vid övriga riksprovplatser bör uppgifter om enskildas för— hållanden sekretesskyddas också i de nu avsedda bola— gen.
Kungl. Svenska Aeroklubben (KSAK) har tre huvudfunk—
tioner. Den är dels en organisation för landets flyg— klubbar såvitt avser flygverksamhet i allmänhet, dels en sportorganisation som tillhör riksidrottsförbundet,
dels en frivillig organisation inom försvaret. Därut- över har klubben även besiktningsuppgifter.
I 3 kap. 2 5 luftfartslagen (1957:297; omtryckt 1979: 643) finns bestämmelser om att luftfartyg skall under- gå besiktning enligt vad regeringen, eller, efter rege— ringens bemyndigande, luftfartsverket föreskriver. Luftfartyg skall även i övrigt med avseende på luftvär— dighet vara underkastat tillsyn av luftfartsverket. Be— siktning och tillsyn må enligt vad regeringen bestäm— mer av luftfartsverket uppdras åt särskild sakkunnig eller myndighet inom eller utom riket. Detsamma gäller enligt 3 kap. 3 5 samma lag uppgiften att förnya luft- värdighetsbevis. Luftfartsverket har med stöd av dessa bestämmelser samt 17 5 luftfartskungörelsen (1961:558), vari verket bemyndigas att uppdra nu avsedd besiktning och tillsyn åt bl.a. särskild sakkunnig, delegerat sitt ansvar beträffande segelflygplan till KSAK.
Vid typbesiktning följer KSAK de föreskrifter och be— stämmelser som luftfartsverket har utfärdat. Beslutet om enskilt flygplans luftvärdighet fattas av besikt— ningsingenjörer hos KSAK vilka godkänts av luftfarts— verket. Besluten om luftvärdighet och typgodkännande meddelas, ehuru de träffas av KSAK, i luftfartsverkets namn. KSAK utför därutöver ett typgranskningsarbete när det gäller modifieringsarbeten beträffande segel— flygplan och motorsegelflygplan. Beslut i sådana ären— den meddelas av KSAK i eget namn.
KSAK har upplyst att klubben redan nu i sin ovan nämn-
da verksamhet tillämpar Offentlighetsprincipen beträf—
fande dokumentationen i besiktningsverksamheten, t.ex. handlingar som utgör tillverkarens konstruktionsunder- lag samt beträffande KSAKzs tekniska bibliotek och all— männa skrivelser. Detta material ordnar klubben enligt uppgift till kommittén som om det vore allmän hand—
ling.
Även om vissa beslut om luftvärdighet och typgodkännan— de tecknas i luftfartsverkets namn, finns dock handlings— underlaget hos klubben och är där undandraget offent— lighet. På samma sätt som den officiella provningen på riksprovplats bör underkastas offentlighet bör offent— lighet införas också beträffande de nu aktuella ären—
dena hos KSAK. Det behov av sekretess för affärsförhål— landen m.m. som enligt vad KSAK angivit kan finnas får
tillgodoses genom särskilda sekretessbestämmelser.
7.2 Fördelning av offentliga medel
Vissa privaträttsliga subjekt har tillagts den myndig- hetsutövande uppgiften att till enskilda fördela stat—
ligt stöd i olika former. De har sammanförts i denna grupp.
Statligt ekonomiskt stöd ges normalt med tillämpning av regler som anger förutsättningarna för stödet. Be— slut om användningen av statliga medel fattas av riks— dagen. I vissa fall stiftar riksdagen lag som anger villkoren för att enskilda skall erhålla de förmåner lagen behandlar. Vanligare är att riksdagen beviljar ett anslag och till detta knyter budgetföreskrifter. I dessa anges de närmare villkoren för anslagets använd- ning. Regeringen som verkställer riksdagsbeslutet har att fatta de beslut eller utfärda de föreskrifter som behövs därför. I de flesta fall ankommer det på någon underordnad myndighet att fatta beslut i de enskilda stödärendena, men denna uppgift kan med stöd av llzö RF även överlämnas till enskilt organ. Organet kan i sådant fall disponera över stödmedlen med äganderätt. Ibland avsätter organet statsbidraget som ett engångs- belopp t.ex. som stiftelsekapital i syfte att verksam- heten för framtiden skall i stort sett bli självbäran- de. Vanligen finansieras dock verksamheten med årliga tillskott från statsbudgeten.
Ett beslut i ett ärende om statligt ekonomiskt stöd innefattar myndighetsutövning, om stödet utgör en ”för— män” i förvaltningslagens mening. Så är fallet om bo— slutet utgör ett ensidigt ställningstagande från det beslutande organets sida och fattas med tillämpning av offentligrättsliga regler. Den enskilde skall i prin— cip befinna sig i en beroendeställning gentemot det allmänna. I gynnandefallen skapas ett sådant läge av den monopolställning som det allmänna intar i förhål— lande till den enskilde genom sin ensidiga beslutande— rätt. Är stödet ett rent bidrag, föreligger utan tve— kan myndighetsutövning. Exempel är beslut om tilldel— ning av stipendier eller om bidrag till kulturaktivi— tet, forskning m.m.
Statligt ekonomiskt stöd till näringslivet förutsätter oftast motprestationer från stödmottagarens sida t.ex. i den formen att denne med hjälp av stödet skapar nya sysselsättningstillfällen eller annars främjar ett all— mänt intresse. Stödmomentet kan t.ex. bestå i att i jämförelse med förhållandena på den vanliga kommersiel— la marknaden lägre ränta tas ut eller kraven på säker— heter ställs lägre eller att återbetalningsskyldighc- ten görs beroende av det ekonomiska utfallet av ett projekt. Frågan om myndighetsutövning föreligger i des— sa fall hänger samman med graden av rörelsefrihet som det beslutande enskilda organet åtnjuter vid sin stöd— givning. Är organet bundet av statliga regler kan det sägas utöva statens myndighet.
Oavsett hur det förhåller sig härmed föreligger ett starkt intresse av offentlighet i hithörande ärenden, då fråga är om fördelning av allmänna medel. I princip bör därför offentlighet tillämpas inom detta område.
7.2.1. Fördelning av stipendieanslag och liknande
Inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde har
till ett stort antal föreningar, samfälligheter och stiftelser, i vilka staten inte har något bestämmande inflytande, överlämnats uppgiften att till enskilda fördela statliga medel för kulturaktiviteter m.m. el— ler dela ut statliga stipendier. Handhavandet av dyli— ka uppgifter regleras hos nedan angivna elva organ, av lagen (1976:1046; ändrad senast l983:512) om överläm— nande av förvaltningsuppgifter inom utbildningsdeparte- mentets verksamhetsområde.
Handelshögskolan i Stöckhglm är en privat högskola som drivs av en ideell förening med statsbidrag. Enligt sina av regeringen fastställda stadgar har högskolan till ändamål att bedriva vetenskaplig undervisning och forskning för att befrämja affärsverksamhetens höjande inom landet. Högskolan ägnar sig åt myndighetsutövning då den avgör frågor om utdelning av doktorandstipen— dier och utbildningsbidrag för doktorander till stude— rande vid högskolan. Besluten fattas av högskolans lärarråd.
Musikaliska akademieg har enligt sina av regeringen fastställda stadgar till uppgift att främja tonkonsten och vårda musiklivet. Akademien skall följa utveck— lingen på musiklivets olika områden inom och utom riket samt ta de initiativ som bedöms ägnade att gagna den svenska musikkulturen. Musikaliska akademiens myn— dighetsutövning består i att akademien prövar
1. frågor om statsbidrag till musikpedagogisk utbild— ningsverksamhet inom privata musikskolor i Stockholm och om villkor för detta bidrag,
2. frågor om statsbidrag till orgelspelarkurs och om villkor för detta bidrag och
3. frågor om statsbidrag till tryckning av verk som
ges ut av musikförlag.
Riksföreningen mot cancer bildades 1951 och har enskil—
da medlemmar. Föreningens ändamål är att verka för cancersjukdomarnas bekämpande genom att stödja, organi— sera och samordna cancerforskningen främst med sikte på de grundläggande medicinska och naturvetenskapliga forskningsuppgifterna m.m. Föreningen har påtagit sig att till enskilda fördela statliga medel för forskning inom föreningens verksamhetsområde.
Stiftelsen Institutet för rikskonserter har enligt
sina av regeringen fastställda stadgar bl.a. till ända— mål att främja musiklivet genom att ge råd och informe- ra i frågor om konsertverksamhet och andra musikfram- trädanden, anordna och förmedla konserter som komplet— tering till annan musikverksamhet i landet samt i öv— rigt verka för musiklivets utveckling. Stiftelsen prö- var därvid
1. frågor om statsbidrag och förlusttäckningsgarantier av statliga medel till regionala och lokala musikakti— viteter samt
2. fråga om statsbidrag till svenska musikers utlands— verksamhet.
SEiftelsenwSvensk:porskg_samarbetsfonden skall enligt sina av regeringen fastställda stadgar främja svenskt- norskt samarbete på det kulturella området och har där- vid till huvudsakligt ändamål att lämna understöd för beredande av undervisning eller utbildning, att främja vetenskaplig forskning samt att främja ömsesidig upp- lysning om svenska och norska förhållanden. Fonden för— delar medel som stipendier inom fondens verksamhetsom-
råde.
Sveriges författarförbund är enligt sina stadgar en
facklig sammanslutning av författare och litterära översättare i Sverige. Förbundet har till uppgift att tillvarata författarnas ekonomiska och ideella intres— sen. Föreningen har påtagit sig uppgiften att pröva frågor om fördelning av statliga medel till författare
och översättare för utnyttjande av deras verk i form av talböcker och i taltidningar.
Föreningen Norden är en svensk förening för nordiskt samarbete och den har till ändamål att på alla områden stärka och utveckla de nordiska folkens samverkan inåt och utåt. Verksamheten äger rum i samarbete med motsva— rande föreningar i Danmark, Finland, Färöarna, Island, Norge och Åland. Till sin organisation är föreningen
en sammanslutning av enskilda personer samt organisa— tioner, institutioner, företag och andra liknande juri— diska personer, som vill främja dess syfte. Föreningen har hand om vissa uppgifter som för med sig myndighets— utövning och prövar sålunda frågor om statsbidrag till resor och statliga stipendier inom föreningens verksam— hetsområde.
Sveriggå Hantverks- och Industriorganisation — Familje— föieiggen (SHIO Familjeföretagen) är en näringspoli— tisk riksorganisation för familjeföretag och andra, huvudsakligen mindre och medelstora, företag inom en— skilt näringsliv. Organisationen skall bl.a. verka för fri enskild företagsamhet grundad på fri marknadshus— hållning under socialt ansvar. Organisationen fördelar statsbidrag till kostnader för granskning av gesäll—
prov.
Svenska Rikåteategp är en sammanslutning av lokala teaterföreningar och utgör en riksorganisation. Till
Riksteatern är knutna länsteaterföreningar som organi- serar de lokala teaterföreningarna i länet. Dess upp— gift är bl.a. att bedriva teater och annan scenisk verksamhet, bidra till att utveckla teaterverksamheten i alla delar av landet samt anordna eller delta i kul- turell verksamhet av annat slag i samverkan med andra institutioner och organisationer. Riksteatern prövar frågor om statsbidrag till finsk amatörteaterverksam— het i Sverige.
Folkbildningsförbundet är ett organ för information,
samråd och samverkan mellan anslutna medlemsorganisa— tioner. Medlemmar är de statsunderstödda studieförbun- den, Svenska folkhögskolans lärarförening och Sveriges allmänna biblioteksförening. Folkbildningsförbundets regionala organ är länsbildningsförbunden. Förbundet prövar frågor om fördelning mellan länsbildningsförbun-
den av statsbidrag till dessas verksamhet.
bänsbildningsförbunden har som medlemmar de statsunder- stödda studieförbundens distriktsorganisationer samt länsbibliotek och inom länet verksamma statsunderstöd— da folkhögskolor. Förbunden skall bl.a. hos medlemmar- na inventera önskemål och behov av kulturaktiviteter som utställningar, konserter, teaterföreställningar, till medlemmarna förmedla arrangemangserbjudanden, be— driva konferens— och kursverksamhet m.m. Förbunden har vidare påtagit sig att pröva frågor om statsbidrag till kulturverksamhet i folkbildningen i den mån pröv- ningen inte ankommer på Statens kulturråd.
Härutöver finns inom utbildningsdepartementets område ytterligare ett organ av intresse i förevarande sam— manhang, nämligen Svenska institutet i Rom inrättat år 1926. Det har uppgifter som innefattar myndighets— utövning men som inte har överlämnats till organet med stöd av lag. Dess stadgar är från 1967. Enligt dessa har institutet till uppgift att inom svenskt kulturliv främja kännedomen om antikens kultur i medelhavsområ- det, att vara organ för svensk humanistisk forskning och undervisning, främst inom de antikvetenskapliga och historiska samt de konst— och arkitekturhistoriska områdena. Institutet skall även främja svensk konstnär— lig verksamhet i Italien. Dess styrelse består av ord— föranden och tolv andra ledamöter varav regeringen ut— ser ordföranden samt ytterligare fyra ledamöter. Stör- re delen av verksamheten finansieras av statsbidrag. Beslut om utdelning av statliga stipendier meddelas av
styrelsen. Denna beslutanderätt innefattar myndighets— utövning.
Utöver de nu uppräknade organen inom utbildningsdepar— tementets område förtjänar ytterligare ett par organ
att nämnas i sammanhanget.
Svenska institutet (STÅ — som sorterar under utrikes— departementet — bildades 1945 som en ideell förening med staten och näringslivet som bidragsgivande medlem— mar. 1970 omvandlades Svenska institutet till statlig stiftelse. I prop. 1970:45 framhölls därvid att ett fristående organ behövdes för ”vissa uppgifter inom Svcrigeinformationen och erfarenhetsutbytet med utlan— det” och att institutet kunde göra "viktiga komplette- rande och samordnande insatser” inom kultur- och ut— bildningsområdena. För den export— och turistfrämjande verksamheten ansvarade Sveriges Allmänna Exportföre- ning som 1972 ombildades till Sveriges Exportråd och Svenska Turisttrafikförbundet som 1975 ombildades till Sveriges Turistråd.
SI är det centrala organet för den statsfinansierade allmänna sverigeinformationen i utlandet. Enligt sin av regeringen fastställda stadga har SI till uppgift att genom informationsverksamhet sprida kännedom i ut— landet om svenskt samhälls- och kulturliv, främja kul— tur— och erfarenhetsutbyte mellan Sverige och utlandet, liksom utbyte inom studier, utbildning och forskning, främja undervisning i svenska som främmande språk i ut— landet samt svara för verksamheten vid svenska kultur— huset i Paris. Dess budget för denna omfattande verk— samhet uppgick under verksamhetsåret 1981/82 till
drygt 38 milj. kr.
51 arbetar i en rad olika former: produktion och distribution av trycksaker, filmer och utställningar,
kontaktförmedling och projektstöd inom kulturområdet, dokumentationsservice, studiebesök, personutbyte, tolk— och översättningsbidrag, stipendier, forsknings— och studiebidrag samt stöd till svenskundervisning vid ut- ländska institutioner. SI förhandlar fram och svarar i vissa delar för genomförandet av de överenskommelser
om kulturutbyte, s.k. kulturutbytesprogram, som finns mellan Sverige och flertalet statshandelsländer i Europa. Programmen berör kultur, studier, forskning och information.
SI leds av en styrelse som består av elva ledamöter däribland ST:s direktör. Ledamöterna utses av rege— ringen och representerar utrikes— och utbildningsdepar— tementen, kulturlivet, utbildningsväsendet, folkrörel- serna, de fackliga organisationerna, massmedierna och näringslivet.
För att underlätta kontakterna mellan SI och samhälls- och kulturinstitutioner och andra organ finns rådgivan- de referensgrupper som tillsätts av styrelsen. De skall ge idéer och följa Slzs verksamhet inom sina respektive områden. Dessutom finns en stipendienämnd som har till uppgift att upprätta förslag till svenska stipendiater i utlandet och till utländska stipendia- ter i Sverige.
All den verksamhet som bedrivs av SI är av offentlig karaktär. Myndighetsutövning föreligger i vissa fall t.ex. när det gäller stipendie— och bidragsutdelning. Sl har ett 100-tal statligt reglerade tjänster, på vil— ka lagen om offentlig anställning är tillämplig. Myn— dighetsutövning förekommer därför också när Slcs sty- relse tillämpar vissa tvingande regler i den lagen på sin personal.
SI torde i praktiken fungera som en myndighet och arbe— tar med stor öppenhet. Från Slzs sida har uppgivits
att det snarast vore en fördel om offentlighetsprinci— pen infördes beträffandeall verksamhethos Sl.Skäl sak— nas att i detta sammanhang skilja ut den verksamhet
sominnefattai'myndighetsutövningfrån övrig verksamhet.
Sveriges exportråd - som sorterar under utrikesdepar- tementet — inrättades år 1972 genom avtal mellan sta— ten och Sveriges allmänna exportförening. Rådets stad- gar är från 1979. Det leds av en styrelse om åtta ledamöter. Hälften utses av regeringen och hälften av exportföreningen. Sveriges exportråd skall som cen— tralt organ planera, samordna, marknadsföra och genom—
föra åtgärder för att främja Sveriges export.
Exportrådet har i lag (l975:490; omtryckt l981:630) om beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande han- delssekreterare m.m. tillagts befogenhet att bl.a. be— sluta rörande statliga bidrag till enskilda för språk— utbildning med inriktning på affärsspråk.
Offentlighet och sekretess hos de organ_ågm_fördela£ stipendieanslag och liknande medel
Att lämna statligt stöd i form av stipendier eller lik— nande bidrag till enskilda utgör en form av myndighets— utövning.l det stora flertalet fall handhas denna verk- samhet också av myndigheter. Dessa är då underkastade Offentlighetsprincipen.När sådan bidragsförmedling, så— som angivits i det föregående,i ett antal fall överläm— nats till enskilda organ,harorsaken härtill inte va— rit att undandra bidragsbesluten offentligheten utan skälen har varit andra. Uppenbarligen bör offentlig- hetsprincipen vinna tillämpning också hos de privat- rättsliga organ som ombesörjer stipendieutdelning. Något behov av sekretesskydd för uppgifter i hithöran- de ärenden torde normalt inte föreligga. Sådant skydd förekommer inte i motsvarande verksamhet på myndighets- sidan. Inte heller har sekretesskydd påkallats av de
representanter för hithörande organ som hörts i kommit— téns utredningsarbete.
Vad gäller SI bör detta organ i offentlighetshänseende helt likställas med myndighet.
7.2.2. Stöd till näringslivet
Statligt ekonomiskt stöd ges till näringslivet i många former. Någon uttömmande skildring härav kan inte läm— nas i detta sammanhang. Delvis fördelas detta stöd genom enskilda juridiska personer. Insyn är i många lägen önskvärd. Organ som är aktuella i detta samman— hang är bl.a. följande.
ågkbranschens finansieringsinstitut AB
Enligt avtal mellan regeringen och Bokbranschens finan- sieringsinstitut aktiebolag den 11 juni 1981 handhar institutet statligt stöd till bokhandel. Garantier för lån till bokhandel beviljas och infrias av institutet enligt förordningen (1977:395) om försöksverksamhet med statligt kreditstöd till bokhandel.
Verksamheten som innefattar viss myndighetsutövning regleras av lagen (1977z485) om tillfälligt överlämnan- de av förvaltningsuppgift inom utbildningsdepartemen- tets verksamhetsområde. I lagen ges institutet befogen— het att enligt de närmare föreskrifter som beslutas av regeringen pröva frågor om kreditstöd av statliga me— del till bokhandel.
55. Svensk_gxportkredit
AB Svensk Exportkredit (SEK) bildades år 1962 med sta- ten och affärsbankerna som hälftendelägare. Bolagets ändamål är att genom kreditgivning medverka vid finan— sieringen av svensk export av varor och tjänster.
Verksamheten regleras av förordningen (l98l:665) om exportkreditfinansiering med statligt stöd m.m. Genom lagen (1978z403) om beslutanderätt för svenskt kredit— aktiebolag i fråga om exportkredit i vissa fall har bolaget tillagts befogenhet att pröva frågan om export- kredit för vilken statligt räntebidrag eller statligt stöd till kursrisktäckning för bolagets upplåning ut- går eller kan utgå. För denna del av verksamheten som innefattar myndighetsutövning finns således lagstöd. Fr.o.m. den 1 juli 1978 lämnar bolaget såväl krediter med statligt stöd som kredit till marknadsmässiga vill- kor.
Krediter med statligt stöd ges för att utjämna skillna- der i konkurrensvillkor vid kreditgivning i förhållan— de till utländska kreditgivare. Krediter med statsstöd avser i första hand export till u—länder och statshan— delsländer. Vid export till industriland skall expor- tören för att få statsstöd i någon form styrka att ut- ländsk kreditkonkurrens föreligger.
Begionala utvecklingsfonder
De regionala utvecklingsfonderna är till sin rättsliga natur stiftelser för vilka staten och landstinget är huvudmän. Deras verksamhet påbörjades 1978. Fonderna utgör en basorganisation för samhällets regional— och näringspolitik med inriktning på småföretagen. Uppgif- terna består i princip i företagsserviceverksamhet och kreditverksamhet. Kreditverksamheten regleras ge- nom förordningen (l982:682) om statlig finansiering ge- nom regional utvecklingsfond. Utvecklingsfonds styrel- se utses av vederbörande landsting. Kreditmedlen till— handahålls nästan uteslutande av staten via statsbud— geten. Enligt sina stadgar skall fonderna åta sig att enligt i författning eller på annat sätt givna bestäm- melser handha kreditverksamhet och medverka vid bered- ning och uppföljning av ärenden om statligt stöd.
Statligt finansiellt stöd kan enligt ovannämnda förord— ning lämnas för att främja utvecklingen av främst små och medelstora företag inom landet. Stödet lämnas som rörelselån, garanti för lån, garanti för bankgaranti samt utvecklingskapital i form av utvecklingslån eller
utvecklingsbidrag.
I många avseenden intar fonderna samma ställning som en myndighet gentemot enskilda. Stödmomentet ligger i fråga om de vanliga rörelselånen i att lånen ges på bättre villkor än vid bankmässig kreditgivning. Fonder— na beviljar även utvecklingslån som ges till utveck— ling och marknadsföring av nya produkter m.m. Om pro- jektet inte kan utnyttjas lönsamt skrivs lånen av. Ut— gående från att verksamheten innefattar myndighetsut— övning har lagstiftaren genom lag (l978zl9) om beslu— tanderätt för stiftelse som har bildats för att på regional nivå främja näringslivets utveckling tillagt utvecklingsfond befogenhet att pröva fråga om bidrag eller annat stöd till näringsidkare inom stiftelsens verksamhetsområde. Fonden för industriellt utvecklingsarbete
Fonden för industriellt utvecklingsarbete, Industri— fonden, inrättades efter riksdagens beslut den 1 juli 1979. Till sin rättsliga natur är fonden en stiftelse med staten som intressent. Fonden skall bl.a. kunna ge lån till större utvecklingsprojekt. Utlåningsverksam- heten är baserad på det statliga kapital som riksdagen har tillskjutit för verksamheten. Verksamheten regle- ras närmare av förordningen (l979:630; omtryckt 1980: 470) om statligt kreditstöd genom Fonden för industri- ellt utvecklingsarbete. Stöd får enligt förordningen lämnas i form av lån eller i form av bidrag för finan— siering av större projekt som syftar till att utveckla nya produkter, processer eller system för industriell produktion.
Befogenheten att pröva fråga om bidrag eller annat stöd till näringsidkare inom Industrifondens verksam— hetsområde har tillagts fonden genom lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete.
Fonden för svenskt—norskt industriellt samarbete
Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete inrät— tades efter riksdagsbeslut 1980. Till sin rättsliga natur är fonden en stiftelse. Det industripolitiska syftet med fonden är att stimulera industriellt utveck- lingssamarbete mellan svenska och norska företag röran— de sådana projekt som på relativt kort sikt kan leda till gemensam kommersiell exploatering i form av pro— duktion och marknadsföring.Fonden skall genom fördelak— tiga lån stödja samarbetsprojekt mellan svenska och norska företag på det industriella området. Befogen- heten att pröva frågor om stöd inom stiftelsens verk— samhetsområde har tillagts fonden genom lagen (1981: 600) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt-norskt industriellt samarbete.
Fonden för industriellt samarbete med u-länder
Fonden för industriellt samarbete med u-länder (Swed— fund) är en statlig stiftelse som bildades 1979. Verk- samheten bedrivs på basis av statsanslag. Huvuduppgif— ten för fonden skall vara att främja tillkomst och ut- veckling av företag i u-länderna i enlighet med dessa länders planer och prioriteringar. I lagen (l979:54; ny lydelse l983:ll) om beslutanderätt för stiftelsesom som har bildats för att främja tillkomst och utveck— ling av företag i u—länder har stiftelsen tillagts befogenhet att besluta om finansiellt stöd till så— dant företag samt om bidrag till förinvesteringsstu- dier och andra studier som avser förutsättningarna
för företag i u—länder. Finansiellt stöd kan läm—
nas till företag som ägs gemensamt av eller drivs i samverkan mellan svenskt företag och företag eller an- nan institution i värdlandet. Stödet kan ha formen av
aktieteckning, lån eller lånegaranti. Ngrrlandsfonden
Norrlandsfonden är en statlig stiftelse som har till uppgift att främja näringslivets utveckling i Norrland, främst Norrbottens län. Verksamheten som har bedrivits sedan 1961 är inte författningsreglerad utan regler för stödverksamheten har intagits i stadgarna. Stat— ligt stöd får lämnas till utredningar, investeringar och forskning i form av bidrag eller lån med villkor— lig återbetalningsskyldighet, till industriellt utveck— lingsarbete i form av lån med eller utan villkorlig återbetalningsskyldighet, lånegaranti eller förlust— garanti. Statligt stöd får vidare lämnas till industri- ell etablering och utbyggnad i form av lån eller låne- garanti. Fonden är ålagd att i sin verksamhet samarbe- ta med de regionala utvecklingsfonderna i berörda län och andra regionala och centrala stöd— och utvecklings- organ, främst de statliga myndigheterna på området; styrelsen för teknisk utveckling, industriverket och arbetsmarknadsstyrelsen. Jämfört med de regionala ut- vecklingsfonderna har Norrlandsfonden betydligt friare händer att bestämma till vilka och i vilka former stödet skall ges. Trots att Norrlandsfondens stödgivan- de verksamhet får anses innefatta myndighetsutövning, saknas stöd i lag för denna.
Syeriges exportråd
Sveriges exportråd har utöver tidigare angivna uppgif— ter som har avseende på handelssekreterare i lagen (l979:545) om beslutanderätt för Sveriges exportråd be- träffande projektexport tillagts befogenhet att pröva fråga om stöd till systemleveranser till stora industri—
och anläggningsprojekt utomlands. Svensk projektexport är en försöksverksamhet som bedrivs sedan 1979 för fem år framåt. Avsikten är att främja svensk export och totalsystem av anläggningar. När exportrådet beslutar om statligt stöd i dessa fall, utövar det myndighet.
Offentlighet och sekretess hos de organ som beslutar
9m_stöd till näringslivet
Att fördela statliga medel och ge stöd åt enskilda inom näringslivet är en väsentlig samhällsuppgift. Dylika uppgifter har pålagts en rad olika myndigheter och, som framgår av den lämnade översikten, i icke obe— tydlig omfattning även enskilda organ. Det gäller här allmänna medel av icke ringa omfattning och kravet på insyn är väl grundat. Uppenbarligen bör offentlighets- grundsatsen tillämpas här. Såvitt visats under kommit— téns utredningsarbete föreligger inte heller något hin— der att införa offentlighet i sådan verksamhet hos de enskilda organ som här angivits. Liksom i annan stöd- verksamhet förekommer behov av viss sekretess främst för att skydda enskildas ekonomiska förhållanden. Reg— ler om sekretess för uppgifter i sådant sammanhang finns för närvarande i 8 kap. 6 5 Seer samt sekretess— förordningen. Till frågan om hur sekretessbehovet bör tillgodoses vid offentlig stödgivning genom förmedling av enskilda organ återkommer kommittén senare.
7.2.3 Fördelning av statliga medel till regionala stiftelser för skyddat arbete
Stiftelsen Samhällsföretag
Samhällsföretagsgruppen etablerades den 1 januari 1980 enligt riksdagsbeslut. Syftet bakom gruppens bildande var att skapa en enhetlig organisation för skyddat arbete samt dåvarande kontorsarbetscentraler, indu— striella beredskapsarbeten och hemarbeten och härigenom
förbättra verksamhetens affärsmässiga förutsättningar och ekonomi. Gruppen övertog ansvaret för denna verk— samhet som tidigare var splittrat på över 100 olika huvudmän (landsting, kommuner, AMS m.fl.). Företags— gruppen består av bl.a. stiftelsen Samhällsföretag och 24 regionala stiftelser med huvudkontor och verkstäder
i varje län.
Samhällsföretag, med staten som stiftelsebildare, skall enligt lagen (l979z47) om regionala stiftelser för skyddat arbete, som central stiftelse ha tillsyn över de regionala stiftelserna och samordna deras verk— samhet. Stiftelsen skall även fördela statsmedel som anslås för de regionala stiftelsernas verksamhet.
Genom sina övergripande och samordnande uppgifter är Samhällsföretag en viktig komponent i företagsgruppens lednings— och styrsystem. Samhällsföretag har gentemot staten ansvaret för att den skyddade verksamheten be- drivs enligt de riktlinjer som riksdagen fastställt. Stiftelsen fattar således övergripande beslut och för— delar medel till de regionala stiftelserna och lämnar dem anvisningar. För budgetåret 1983/84 erhöll före— tagsgruppen ett statligt bidrag om 1 935 milj. kr. Den centrala styrelsen utses av regeringen för tre år i sänder.
De regionala stiftelserna skall i samråd med företa— gets centrala ekonomiavdelning komma in med sina bud- getar för tre budgetår i förväg. Budgetarna behandlas i Samhällsföretags centrala styrelse och läggs till grund för en anslagsframställning som går in till arbetsmarknadsdepartementet. Regeringen lägger fram förslag till riksdagen om medelstilldelning för grup— pen. Anslagsmottagare är stiftelsen Samhällsföretag. Handlingarna kring budgetbehandlingen är i princip offentliga hos statlig myndighet.
Hur stiftelsen fullgör uppgiften att fördela medel
till de regionala stiftelserna - en uppgift som inne- fattar myndighetsutövning — har stort allmänt intresse. Stiftelsens fördelningsbeslut bör därför jämte de hand— lingar som utgör beslutsunderlag enligt kommittén om- fattas av offentlighetsprincipen på samma sätt som mot— svarande verksamhet hos en myndighet. Något behov av sekretess för uppgifter i dessa ärenden torde enligt vad som framkommit vid kontakter med stiftelsen inte föreligga.
Anledning torde finnas att låta Offentlighetsprincipen vinna generell giltighet hos stiftelsen. Behövlig ut- redning avseende bl.a. eventuellt behov av sekretess har dock ej medhunnits varför något förslag i denna riktning ej framlagts av kommittén. 7.2.4 Stöd åt arbetslösa De erkända arbetslöshetskassorna
De erkända arbetslöshetskassorna är formellt friståen— de privaträttsliga organisationer uppbyggda som före— ningar. De föreningsrättsliga bestämmelser som gäller för kassorna återfinns i lagen (1973:370) om arbetslös- hetsförsäkring (Laer). Organisatoriskt och personellt fungerar de närmast som delar av de fackliga organisa- tionerna. Varje fackförbund har sin arbetslöshetskassa. Den som är ansluten till ett visst fackförbund måste också vara medlem i förbundets kassa.
Alla arbetslöshetskassor är numera erkända arbetslös- hetskassor. Det betyder att de är berättigade till statsbidrag och att de i gengäld måste underkasta sig en praktiskt taget offentligrättslig reglering av verk- samheten. Genom Laer infördes ett förbud mot icke er— kända arbetslöshetskassor.
Kassornas verksamhet bekostas i huvudsak av statsmedel. Sålunda bidrar kassorna själva, huvudsakligen genom av— gifter från medlemmarna, med knappt 10 % av det tota- la arbetslöshetsunderstödet. Resten inflyter i form av statsbidrag och arbetsgivaravgift. Kassorna svarar själva för sina administrationskostnader.
Kassorna har monopolställning och är skyldiga att som medlemmar ta emot alla som arbetar inom kassans verk— samhetsområde. Det är t.ex. inte tillåtet att avvisa någon därför att han ej är ansluten till den fackliga organisationen. Kassornas verksamhet står under till— syn av statlig myndighet, AMS, som fastställer normal- stadgar för kassornas verksamhet.
Den som är medlem i en erkänd arbetslöshetskassa har rätt till ersättning från kassan, om han blir arbets— lös. Kassaersättning utgår med visst belopp per dag. Dagpenningklasserna är relaterade till inkomsten vid arbete. Under den tid ersättning utgår måste kassamed- lemmen vara anmäld som arbetssökande vid den offent- liga arbetsförmedlingen. Avvisar han under denna tid ett erbjudet lämpligt arbete, skall han avstängas från kassaersättning under viss tid. Över ett avstängnings— beslut kan kassamedlemmen besvära sig hos AMS.
Kassorna har sålunda att pröva såväl den enskildes rätt till medlemskap i kassan som rätten till ersätt- ning vid arbetslöshet. Denna prövning inrymmer myndig— hetsutövning. Den enskilde kan anföra besvär hos AMS över en kassas beslut om det gått honom emot. Under 1982 uppgick antalet besvärsärenden till 2 800.
Inom AMS finns ett särskilt organ som prövar besvärs- och tillsynsärenden, arbetslöshetsförsäkringsdelega— tionen. Denna är sammansatt av företrädare för AMS och för de erkända arbetslöshetskassorna samt en ”allmän- representant”. Delegationens beslut kan överklagas
till försäkringsöverdomstolen som är högsta instans. Beslut som bygger på ett meddelande om förlorad ersätt— ningsrätt går till AMS i dess egenskap av tillsynsmyn- dighet för granskning.
Kassorna är genom föreskrifter i stadgarna ålagda att
sända in sina styrelseprotokoll till AMS. AMS har även tillgång till uppgifter om hur stora belopp och under hur många dagar ersättning betalats ut till medlemmar från de enskilda kassorna.
Majoriteten av de enskilda kassornas verksamhet är centraliserad. De större avdelningarna har personalsom arbetar på heltid i kassaverksamhet men ofta i det fackliga förbundets lokaler. Mindre avdelningar har personal som delar sin tid mellan arbete för kassan
och uppgifter för den fackliga sammanslutningen.
I den mån beslut som kassorna meddelar kommer in till AMS blir de underkastade offentlighet där. I de flesta ersättningsärenden får den enskilde inte något for- mellt beslutsbrev. Vid den första utbetalningen får han i stället en specifikation utvisande hur många dagar betalningen avser, om den försäkrade har genom- gått sina karensdagar samt hur många dagar av ersätt— ningsperioden som återstår för honom. Specifikationer av detta slag tillsänds den enskilde fortlöpande. Des— sa uppgifter finns även i registret hos kassorna. For— mella beslut fattas inte i dessa löpande ärenden om er— sättning. Kassan sätter upp formella beslut först när arbetsförmedlingen ifrågasätter den enskildes rätt till ersättning, när en försäkrad lämnar sitt arbete på egen begäran eller avvisar ett arbete. Det sker ock- så när den enskilde överhuvudtaget är missnöjd med kassans beslut.
Kassorna är i allmänhet datoriserade. På datormedium lagras beträffande varje försäkrad medlem uppgifter om
ersättningsbelopp, tidsperioder för ersättning, in— komster m.m. Kassan har även en kopia av den specifika- tion som vid utbetalning sänds till medlemmen.
Den verksamhet som bedrivs av arbetslöshetskassorna står nära verksamheten hos de allmänna försäkringskas— sorna. Det är också i huvudsak allmänna medel som distribueras genom arbetslöshetskassorna. Bärande skäl torde inte kunna anföras mot att ge offentlighetsprin- cipen samma tillämplighet inom arbetslöshetsförsäk— ringen som den har inom socialförsäkringen i övrigt. Samma skäl för sekretess av hänsyn till personliga för— hållanden gör sig gällande beträffande de arbetslösa som i fråga om de i allmän försäkringskassa inskrivna medlemmarna. Dessa gruppers behov av skydd tillgodoses på enahanda sätt genom bestämmelser om sekretess i sekretesslagen. Sådana finns redan i 7 kap. 10 5 Seer vad gäller ärenden hos arbetsmarknadsmyndighet rörande hjälp och stöd vid arbetslöshet. Häri stadgas sekre— tess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon annan honom närstående
lider men.
Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att Offentlighetsprincipen införes i ärenden hos arbetslös— hetskassorna som gäller frågan om ersättning från kassa och medlemskap häri. Erforderliga jämkningar i sekretesslagen föreslås i avsnitt 8.3.
7.2.5 Bidrag och stöd i marknadsreglerande syfte på jordbrukets och fiskets område
I Sverige tillämpas sedan 1930-talet prisreglering på jordbrukets område. Riktlinjerna för jordbrukspoliti- ken har av riksdagen senast fastställts genom ett riks— dagsbeslut år 1977. Innebörden härav är följande. De inom jordbruket sysselsatta skall få samma ekonomiska
och sociala standard som jämförbara grupper. Konsumen- terna skall ha säker tillgång på livsmedel av hög kva— litet till rimliga priser. Nuvarande åkerareal behålls. Familjelantbruket skall vara den dominerande företags— formen och staten skall främja en rationalisering. Regionalt stöd skall ges till lantbruk och därmed kom— binerad verksamhet i utpräglade glesbygder.
Prisregleringen på jordbrukets produkter syftar till en fortlöpande avvägning efter samhällets, lantbrukar— nas och konsumenternas intressen. Den omfattar såväl marknadsregleringar som gränsskydd. De inhemska priser- na skyddas genom införselavgifter på importerade livs- medel. Genom marknadsregleringar tas inhemska produk- tionsöverskott om hand för lagring och export. Tidiga— re tillämpades en högprislinje, dvs. konsumenten fick betala vad maten kostade att producera här. Numera skyddas konsumenterna mot alltför höga priser på vik— tiga livsmedel genom prisstopp och jordbrukets utövare får ersättning direkt från staten.
Statens jordbruksnämnd är central myndighet för pris— reglering och marknadsföring på jordbrukets och fiskets områden. Efter anvisning från jordbruksnämnden arbetar sju fristående regleringsföreningar för olika produkt- områden. Med hjälp av sina regleringskassor, som byggs upp genom tillskott av interna avgifter, införselav— gifter och statsbidrag, kan föreningarna stabilisera marknad och priser genom lagring, köp och försäljning. Varje förening har en styrelse med representanter för staten, jordbruket, konsumenterna, handeln och indu— strin.
Regleringsföreningarnas huvuduppgifter är således att genom marknadsreglerande åtgärder medverka till att den av statsmakterna fastställda prisnivån upprätt- hålls på prisreglerade jordbruksprodukter. Åtgärderna innebär främst att prispressande överskott avlägsnas
från den inhemska marknaden genom export eller lagring. Detta sker antingen i föreningarnas egen regi eller ge— nom andra företag med stöd av bidrag från berörd före— ning. Verksamheten regleras i första hand i lagen (l967:340; omtryckt l981:637) om prisreglering på jordbrukets område. Uppgiften att pröva frågor om bi- drag eller annat stöd i marknadsreglerande syfte, som innefattar myndighetsutövning, har med stöd av nämnda lag överlämnats till nedan angivna föreningar.
Svensk spannmålshandel, ekon. fören., handhar marknads— reglerande åtgärder för spannmål och fodermedel.
marknadsreglerande åtgärder för mjölk och mjölkproduk—
ter.
Svensk kötthandel,_fören. u.p.ai, handhar marknadsreg—
lerande åtgärder för kött och fläsk.
Svensk ägghandel, fören. u.p.a., handhar marknadsregle— rande åtgärder för ägg, äggprodukter och fjäderfäkött.
Sveriges oljeväxtintressenter, fören. u.p.a., handhar marknadsreglerande åtgärder för oljeväxtfrö och vall- frö.
Syeriges pgtatigintressenter, ekon. fören., handhar
marknadsreglerande åtgärder för potatis och potatis—
produkter.
Svensk sockerhandel, ekon. fören., handhar marknadsreg— lerande åtgärder för socker.
På fiskets område finns en regleringsförening som även den är en ekonomisk förening, nämligen Svensk fisk,
ekon. fören. Föreningens uppgift är att med beaktande
av det allmännas intressen handha marknadsreglerande
åtgärder ifråga om i Sverige ilandförd fisk och räkor bl.a. i form av bidrag och annat stöd. Verksamheten om— fattar även köp och försäljning samt export och därmed sammanhängande åtgärder. Den regleras främst genom lagen (l974z226) om prisreglering på fiskets område.
För den del av verksamheten hos regleringsföreningarna på jordbrukets och fiskets område som består i affärs— verksamhet, torde den för enskild verksamhet gällande slutenheten böra bestå. Behovet av insyn får tillgodo— ses på annat sätt än genom Offentlighetsprincipen. Då det däremot gäller direkt förmedling av stöd och bi- drag — en verksamhet där inslag av myndighetsutövning är tydliga - är läget annorlunda. Allmänheten bör här i princip ha möjlighet att följa hur allmänna medel fördelas. Bärande skäl mot att införa offentlighets— principen på detta område torde inte kunna anföras. Det behov av sekretess som föreningarna i uttalanden till kommittén ansett föreligga får tillgodoses genom sekretess motsvarande den som i övrigt gäller för pris— reglering inom dessa områden (jfr 8 kap. 6 5 Seer).
7.3 Utseende av offentliga funktionärer
Då enskilt organ av det allmänna får till uppgift att med tillämpning av författningsbestämmelser utse och entlediga personer som skall ingå i statliga förvalt- ningsorgan t.ex. såsom ledamöter av verksstyrelser och liknande har på organet lagts en offentligrättslig upp— gift. När organet fullgör denna uppgift anses det utöva offentlig myndighet. (Se prop. 1975/76:105 Bil. 2 s. 244, jfr även prop. 1976/77 5. 4).
Befogenhet att utse ledamot i styrelsen för viss myn- dighet har anförtrotts en mängd organ utanför den stat- liga och kommunala förvaltningsorganisationen. Ett flertal sådana organ uppräknas i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom utbildnings—
departementets verksamhetsområde:
Föreningen svenska tecknare utser och entledigar en
ledamot och en suppleant för denne dels i styrelsen för Sveriges författarfond, dels i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond,
Svenska fotografers förbund utser och entledigar en ledamot och en suppleant för denne dels i styrelsen för Sveriges författarfond, dels i styrelsen för Sveriges bildkonstnärsfond,
Sveriges författarförbund utser och entledigar åtta
ledamöter och en suppleant för var och en av dem i
styrelsen för Sveriges författarfond,
föreningen Sveriges konsthantverkare och industriform- givare utser och entledigar två ledamöter och två suppleanter för dessa i styrelsen för Sveriges bild— konstnärsfond,
sex ledamöter och sex suppleanter för dessa i styrel— sen för Sveriges bildkonstnärsfond.
En annan stor grupp organ som tillagts nu nämnd befo—
rätt regleras i lagen (l976:230) om rätt för arbets—
tagarorganisation att utse och entlediga företrädare för de anställda i styrelse eller annat organ vid stat— lig myndighet.
Det är här fråga om en för det enskilda organets del mycket begränsad uppgift. Det kan, om organet inte el— jest sysslar med offentligrättslig verksamhet, synas främmande att ålägga dem att tillämpa offentlighet för detta detaljärende. Å andra sidan kan organets val av ledamot i statligt organs styrelse m.m. få stor bety—
delse för dettas verksamhet. Med hänsyn härtill talar enligt kommitténs mening övervägande skäl för att de enskilda organen i sin nu nämnda uppgift skall ha att tillämpa Offentlighetsprincipen. Något behov av sekre— tess torde knappast föreligga i dessa ärenden.
7-4 Beslut om statligt reglerade tjänster
Vissa enskilda organ har att beträffande sin personal tillämpa lagen om offentlig anställning bl.a. i frågor som rör avskedande, disciplinpåföljd, avstängning, åtalsanmälan och läkarundersökning (jfr prop. 1975/76: 106 s. 168). När organet fattar beslut i dylika ären— den blir det fråga om myndighetsutövning och krav på offentlighet gör sig gällande. Kommittén har inte en fullständig överblick över alla enskilda organ för vil— kas personal nyssnämnda lag gäller. Kommittén vill peka på följande fyra organ.
Stiftelsen Nordiska museet,_Stiftelsen Tekniska museet och Svenska Språknämnden
1967 års riksdag fattade beslut om statlig medverkan vid fastställande av anställnings— eller arbetsvillkor för vissa arbetstagare hos kommun eller annan allmän inrättning. Av beslutet följer att sådana anställnings— eller arbetsvillkor för arbetstagare hos Nordiska mu— seet, Tekniska museet och Svenska Språknämnden som får bestämmas genom avtal skall fastställas under medver- kan av regeringen eller myndighet som regeringen be— stämmer. Lagen om offentlig anställning är enligt 1 kap. 1 5 tredje punkten tillämplig på dessa organ. Den tillämpning av de tvingande bestämmelserna i nämnda lag som ankommer på organen (jfr prop. 1981/82:25 s. 41 f), t.ex. de om avskedande och disciplinansvar, ut— gör som nämnts myndighetsutövning. Befogenhet att fat— ta beslut i sådana frågor har tillagts organen genom lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsupp—
gifter inom utbildningsdepartementets verksamhetsom— råde. I denna del av organens personaladministration bör Offentlighetsprincipen vinna tillämpning. Det be— hov av sekretess som kan föreligga får tillgodoses ge— nom de sekretessbestämmelser som enligt 7 kap. 11 5 Seer gäller i motsvarande ärenden hos statlig myndig— het.
SXenska institutet
Även för personalen hos Svenska institutet gäller att lagen om offentlig anställning skall tillämpas. De an— ställda skall anses som innehavare av statligt reglera— de tjänster. Såsom nämnts under 7.2.1 föreslår kommit- tén att Offentlighetsprincipen införs hos institutet generellt beträffande dettas verksamhet. Särskilda regler för personalfrågor erfordras därför ej.
7.5 ågslut om medlemskap gch disciplinåtgärd i gffentligrättsliga korporationer
I befogenheten att besluta om medlemskap i offentlig— rättsliga korporationer samt om disciplinåtgärd beträf— fande medlemmar ingår tvångsmoment som kan ses som for— mer av myndighetsutövning.
Syeriges advokatsamfgnd
Sveriges advokatsamfund är till sin rättsliga natur en förening med drag av offentlig korporation. Med offent— lig korporation brukar förstås en sammanslutning av fysiska eller juridiska personer med viss intressege— menskap på grund av t.ex. förvärvsverksamhet, fastig— hetsinnehav e.dyl. Det offentliga draget får korpora— tionen genom att det allmänna har inflytande på dess organisation och uppgifter t.ex. genom auktorisering, fastställelse av stadgar eller på liknande sätt.
Bestämmelser om advokater och deras tillhörighet till advokatsamfundet finns i 8 kap. rättegångsbalken. An— sökan om inträde i advokatsamfundet prövas av dess sty- relse. Styrelsen har även att öva tillsyn över advokat— väsendet. Advokat, som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller eljest förfar oredligt, skall uteslu— tas ur samfundet. Åsidosätter advokat eljest de plik— ter, som åvila honom som advokat, må varning eller er— inran meddelas honom. Frågan om uteslutning och disci— plinär bestraffning prövas av samfundets disciplin— nämnd. Beslut om någons inträde i advokatsamfundet, uteslutning härur och disciplinbestraffning grundar sig på de maktbefogenheter i den allmänna rättsvårdens intresse som har anförtrotts samfundet och dess uppgif—
ter innefattar i nämnda hänseende myndighetsutövning.
Samfundets beslut kan överklagas hos högsta domstolen (HD). Vidare har JK tillsyn över advokatverksamheten. I advokatärenden hos HD och JK gäller givetvis offent— lighetsprincipen. Redan nu gäller alltså att ärenden hos JK i hans tillsynsverksamhet och mål hos HD avseen— de samfundets beslut att vägra någon inträde i samfun- det eller beslut om uteslutning härur är offentliga. Starka skäl talar för att handlingarna redan hos sam- fundet skall vara allmänna och underkastade samma of— fentlighet som gäller i senare led. Kommittén förordar en sådan ordning. Behovet av sekretess för uppgifter i ärendena får tillgodoses genom att de sekretessbestäm— melser i 9 kap. 12 5 Seer som nu är att tillämpa hos JK och HD ges vidgad användning och blir tillämpliga även hos advokatsamfundet.
Stockholms fondbörs är en enskild institution som till— lagts monopol på börsverksamhet. Dess verksamhet regle- ras genom 1agen (l979z749) om Stockholms fondbörs, för— ordningen (1979z996) om Stockholms fondbörs samt i vis-
sa avseenden av fondkommissionslagen (19791748).
Fondbörsens uppgift är att främja handel med värdepap— per genom att skapa tillfälle till offentligt noterade affärer i reglerade former. En styrelse bestående av nio ledamöter leder verksamheten och förvaltar fond— börsens angelägenheter. Regeringen utser ordförande, vice ordförande och två andra ledamöter. Fondbörsen
står under tillsyn av bankinspektionen.
Handel och notering av kurs vid fondbörsen får endast avse fondpapper som är inregistrerade där. BörSStyrel— sen meddelar beslut om inregistrering av fondpapper. Hänsyn skall härvid tas till ansökande företags ekono- miska ställning, marknadsförhållandena för det värde- papper som avses och omständigheterna i övrigt. Ett an— sökande företag måste vid inregistreringstillfället uppfylla börsmässiga krav på soliditet, likviditet och manifesterad lönsamhet. Värdepapperet skall också vara spritt på ett relativt stort antal personer. För inre- gistrering krävs utfästelse av utgivaren att offentlig— göra upplysningar om verksamheten. Börsstyrelsen föran— staltar i ett inregistreringsärende om en utredning i dessa avseenden beträffande ansökande bolag. Utred- ningen görs av externa experter som sammanställer en rapport om bolaget.
Börsstyrelsen får också besluta om avregistrering av fondpapper, om marknadsförhållandena eller annan om- ständighet föranleder det och det ej är olämpligt från allmän synpunkt. Beslutet skall omedelbart offentlig- göras.
Till medlem av fondbörsen får endast antagas den som enligt fondkommissionslagen har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse och i övrigt är lämplig som börsmedlem. Ansökan om medlemskap prövas av börsstyrel- sen. Börsstyrelsen kan besluta om att medlemskapet
skall upphöra om börsmedlem bryter mot lagens före— skrifter eller på annat sätt visar sig olämplig som börsmedlem. I sådana fall finns även möjlighet för börsstyrelsen att meddela medlemmarna skriftlig erin— ran. Medlemskapet skall även återkallas om medlems tillstånd att driva fondkommissionsrörelse upphör. Det material som ligger bakom börsstyrelsens beslut att an— ta medlemmar i fondbörsen består i princip av den doku— mentation som lämnas till bankinspektionen i och för tillstånd att bedriva fondkommissionsrörelse.
Handel vid fondbörsen får ske endast genom börsombud. Som börsombud får godkännas endast den som är fast an- ställd hos börsmedlemmen och i övrigt lämplig för upp- draget. Ansökan om godkännande görs av börsmedlemmen och prövas av börsstyrelsen. Börsstyrelsen får återkal— la godkännande av börsombud. Godkännandet kan även för- falla genom att börsmedlemmen upphör att vara medlem av fondbörsen. Detsamma gäller om börsombuds anställ— ning hos den medlem som har ansökt om hans godkännande upphör. Möjlighet finns även att meddela börsombud skriftlig erinran.
Någon möjlighet att besvära sig hos myndighet över fondbörsens beslut i de avseenden som har redovisats
finns inte.
Fondbörsen har visserligen bibehållit sin privaträtts— liga grundkaraktär men har genom lagstiftningen bi- bringats en stark offentligrättslig prägel. Utgår man från börsens rättsliga monopolställning ligger det nära till hands att likställa börsstyrelsens beslut om inregistrering och avregistrering av värdepapper, an— tagande och uteslutande av börsmedlem, godkännande av börsombud och återkallande av sådant godkännande samt meddelande av skriftlig erinran med myndighetsutövning. Vid tillkomsten av lagen om Stockholms fondbörs uttala— des i lagrådet att fondbörsverksamheten uppenbarligen
innefattade uppgifter som låg myndighetsutövning mycket nära (prop. l978/79:9 s. 283 ff).
Fondbörsen har en sådan ställning att det finns anled— ning överväga att generellt tillämpa offentlighetsprin— cipen i dess verksamhet. Frågan blir då i vilken ut- sträckning verksamheten kan behöva sekretesskyddas. En mera systematisk genomgång av fondbörsens hela verksam— het har inte medhunnits. Kommittén får därför begränsa sitt förslag om offentlighetsprincipens tillämpning hos fondbörsen till de nyss uppräknade slagen av ären— den i vilka dragen av offentlig verksamhet är särskilt markerade. Från fondbörsens sida har framhållitsatt be— hov av sekretess för vissa uppgifter föreligger om of— fentlighet införs i de angivna slagen av ärenden. Det— ta behov bör kunna tillgodoses genom särskilda bestäm— melser i sekretesslagen.
De erkända arbetslöshetskassorna
Såsom framgår av redovisningen under 7.2.4 har de er— kända arbetslöshetskassorna en offentligrättslig funk- tion att besluta om medlemskap i sina respektive kas— sor. Frågan har närmare behandlats i nämnda avsnitt.
7.6 ÖEEEE_V6TksaEhE£
Som riktpunkt för arbetet har gällt principen att of- fentlighet bör råda i sådan verksamhet hos enskilda organ, vari myndighetsutövning ingår som ett viktigt moment. Denna grundsats kan inte upprätthållas undan— tagslöst. Olika skäl gör att det beträffande verksam— het hos vissa subjekt ter sig mindre lämpligt eller görligt att låta principen vara tillämplig. I detta av— snitt behandlas några sådana enskilda rättssubjekt.
Myndighetsutövning kan stundom ta sig uttryck i fak- tiska åtgärder som inte föregås av formliga beslut. Det—
ta gäller även i fall av delegerad myndighetsutövning t.ex. då ordningsvakt gör ingripanden mot allmänheten eller då person som enligt 152 5 byggnadslagen erhål—
lit i uppdrag att upprätta förslag till regionplan, stadsplan, byggnadsplan m.m. bereder sig tillträde över annans ägor och där anbringar märken, signaler o.dyl. Eftersom det sällan föreligger handlingar i så— dan myndighetsutövning saknas här enligt kommitténs mening de praktiska förutsättningarna för att införa offentlighet. Likartade skäl gör att det ej heller finns anledning att införa offentlighet i de fall en— skilda fysiska personer bildar valkorporationer, t.ex. när arbetstagare och studerande vid högskolgl utser
ledamöter i styrelse eller annat organ vid läroanstalt för högre utbildning eller när forskaze verksamma på ett forskningsråds område deltar i val av de elektorer
som har att välja ledamöter i forskningsrådet.
I vissa fall har enskilda_trossamfund tillagts vigsel— rätt som dessa delegerar till viss fysisk person. Så— dan rätt kan också lämnas till bozgerlig vigselförrät— tgre. Vidare har svensk präst rätt att förrätta vigsel utanför egen församling. I princip förekommer det i samband med en vigsel endast handlingar som är allmän— na,t.ex. intyg om hindersprövning och vigselattest. In— förande av offentlighet i dessa vigselärenden skulle därför i realiteten icke få någon praktisk betydelse. Något förslag läggs därför ej fram på denna punkt.
Vissa uppgifter som enligt konkurslagen åvilar konkurs— förvaltaren har otvivelaktigt inslag av myndighetsut— övning t.ex. upprättande av utdelningsförslag. Med hän— syn till att konkursförvaltaren företräder en begrän- sad krets individer, nämligen borgenärerna, och dom— stol har fullgod insyn i förvaltarens verksamhet, tor— de man kunna avstå från att föreslå regler om offent— lighet i denna verksamhet. Samma bedömning kan i prin— cip göras ifråga om den myndighetsfunktion som åvilar
advokater och biträdande jurister på advokatbyrå vid beviljande av allmän rättshjälp och rådgivning enligt rättshjälpslagen. I dessa fall har domstol, rätts— hjälpsnämnd eller annan statlig myndighet insyn och kontroll. De uppgifter som skall införas i en ansökan om rättshjälp eller i ett rådgivningsärende är till stor del av sådan art att de av hänsyn till berörda personers integritet vid en offentlighet måste beläg— gas med en omfattande sekretess. Offentlighet i nu nämnda ärenden skulle bli praktiskt betydelselös.
Det finns ett antal enskilda organ med sådana av sta— ten pålagda uppgifter i vilkas fullgörande ingår moment av offentligrättslig art utan att ärendena för den skull kan sägas genomgående innefatta myndighetsutöv- ning. Det gäller t.ex. grganisationer som auktorise- rats enligt lagen (l979:552) om internationell adop—
Eionshjälp och därigenom får bevilja enskild adoptions— hjälp. Till organisationerna utgår statsbidrag, men verksamheten finansieras även av avgifter som tas ut
av de hjälpsökande. Den enskilde är inte i lag ålagd att anlita en adoptionsorganisation, men kontakt med en sådan underlättar otvivelaktigt adoption. Organisa- tionen har själv att besluta om internationell adop— tionshjälp skall beviljas den enskilde eller ej. I så- dana beslut skall även en samhällsrepresentant delta. Vid oenighet hänskjuts ärendet till nämnden för inter— nationella adoptioner (NIA) för avgörande. De uppgif— ter som lämnas i ett ärende om internationell adop- tionshjälp är samtliga av mycket personlig art och där— för känsliga ur integritetssynpunkt. Även om verksam— heten som sådan får anses ha vissa inslag av myndig- hetsutövning genom att adoptionshjälpen får anses ut- göra en offentligrättslig förmån förhjälpsökanden skul— le, såvitt kommittén kan överblicka, en tillämpning av Offentlighetsprincipen i dessa bidragsärenden komma att så gott som totalt upphävas av erforderliga sekre— tessregler. Införande av offentlighet hos dessa organi—
sationer skulle därför bli utan praktisk betydelse.
Vissa organisationer har enligt lagen (1980z370) om organiserad hälsokontroll av husdjur tillagts rätten att anordna dylika kontroller, nämligen åygpiges Hus— djursskötsel, ekon. fören. och åveriges slakteriföp— bund. I hälsokontrollen ingår bl.a. uppgiften att prö— va om djurens hälsotillstånd är sådant att de får säl— jas under särskild beteckning som anger att djuren är fria från vissa sjukdomar som hälsokontrollen avser. Beteckningen får vid straffansvar endast användas för djur som är anslutna till kontrollen varför denna en— ligt uttalande i prop. l979/80:61 anses innefatta en form av myndighetsutövning. Den förmån som kan uppnås genom hälsokontrollen är bl.a. att djuret kan säljas till ett bättre pris på den öppna marknaden. De nämnda enskilda organisationerna bedriver kontrollerna i prin—
cip enligt kostnadstäckningsprincipen. Verksamheten har alltså en kommersiell inriktning. Då inslaget av myndighetsutövning är föga framträdande har kommittén
stannat för att inte föreslå offentlighet i nu avsedd verksamhet.
!äåfälåEÅEåål enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar kan ses som ett slag av specialkommuner med be— skattningsrätt. Föreningarna har rätt att besluta om uttaxering av sina tvångsanslutna medlemmar och kan också besluta om inskränkning i den rätt att nyttja väg som utomstående i princip tillerkänts i lagen. Be- hovet av att införa offentlighet på detta område har kommittén inte uppfattat som påfallande. För tvister med utomstående finns en särskild processuell regle— ring föreskriven i 1agen. Medlemmarna har möjlighet att klandra föreningens beslut hos länsstyrelsen. Det offentlighetsintresse som gör sig gällande får anses tillgodosett inom ramen för nämnda förfaranderegler som möjliggör en granskning av domstol i sista hand. Liknande bedömningar har kommittén gjort beträffande
verksamheten i tvångssammanslutningar för jaktvård och fiskevård.
På samma sätt som beträffande vägförening kan vad gäl— ler verksamhet hos flottningsförening ett visst offent— lighetsbehov föreligga. I och med att den nya vatten- lagen träder i kraft försvinner möjligheten att bilda en ny flottningsförening. För närvarande existerar en— dast någon enstaka förening. Det finns knappast anled— ning att överväga införandet av offentlighet hos de flottningsföreningar som ännu är i verksamhet.
Inom byggnadsbranschen finns ett antal kontrollråd som
sysslar med tillverkningskontroll beträffande byggmate— rial. Genom att materielen är typgodkänd och produkter— na därefter tillverkningskontrollerade kan byggnads— nämndens granskning och tillsyn på byggplatser under— lättas och förenklas. Kontrollrådens verksamhet ersät— ter därför i vissa avseenden byggnadsnämndens kontroll. En tillverkare är emellertid inte tvungen att anlita kontrollråden för tillverkningskontroll. Reglerna här— för har inte heller karaktär av offentligrättslig norm. Någon officiell provning är det inte fråga om eftersom verksamheten inte är författningsmässigt reglerad. Kon— trollverksamheten är således inte ett utflöde av nå— gon från offentligt organ överlämnad uppgift. Kommit— tén har därför inte tagit upp frågan om att tillämpa Offentlighetsprincipen i kontrollrådens verksamhet i detta sammanhang.
Skiljemäns verksamhet inrymmer otvivelaktigt vissa moment av myndighetsutövning. Detsamma gäller de upp— gifter som ankommer på skiljenämnden i vissa trygghets— frågor. Skiljemannainstitutet har gamla anor och fram— förallt anlitas institutet av näringslivet för att slita tvister. Härigenom undviks insyn i stundom käns— liga affärsförhållanden. Ett införande av offentlighet i skiljemannaförfarande skulle rubba grundvalarna för
denna verksamhet. Ett införande av offentlighet på det- ta fält kommer därför inte ifråga.
Till inrättning som tillhör det enskilda utbildningå— väsendet har delegerats myndighetsutövning i olika for— mer. Beslut fattas inom enskilda skolor angående elevs fullgörande av skolplikten och ingripande mot barn av sådan anledning, om disciplinära åtgärder, om skol- hälsovård, betygssättning samt vägran att flytta upp elev till högre årskurs. Något författningsstöd för en— skilda skolor att fatta sådana beslut finns för när- varande inte. Inom regeringskansliet förbereds en över- syn av skollagen och de övriga författningar som har avseende på det enskilda utbildningsväsendet. Härvid
är även avsikten att undersöka vilka beslut i de en— skilda skolornas verksamhet som innebär myndighetsut— övning. Förslag till lag med erforderliga bemyndigan— den härför kan väntas bli framlagt. Vidare behandling av frågan om offentlighetsprincipens tillämpning i det enskilda utbildningsväsendet kan lämpligen anstå till den förutskickade översynen av skollagstiftningen.
Svenska röda kolset och Sveriges kristna ungdomsråd har en offentlig funktion att fylla genom att s.k. vapenfri tjänst kan fullgöras hos dessa organisationer; jfr 2 5 lagen (1966:413) om vapenfri tjänst (senast ändrad l981:418) och 9 S kungörelsen (1966:4l4) med Vissa bestämmelser om vapenfria tjänstepliktiga (se- nast ändrad 1981:916). Någon myndighetsutövning från dessa organs sida förekommer emellertid inte härvidlag. De saknar t.ex. rätt att med tillrättavisning eller på annat sätt ingripa mot förseelser som begås av den tjänstepliktige (jfr 18—19 55 nyssnämnda lag). Det mo- tiv för offentlighet som beror av förekomsten av myn- dighetsutövning saknas alltså här. Kommittén har inte varit i tillfälle att överväga om offentlighet bör in- föras av andra skäl.
7.7 Vissa andra offentliga organ
I zonen mellan enskilda organ och statliga myndigheter finns åtskilliga organ vilkas ställning förtjänar att närmare belysas. Kommittén redovisar i det följande några av intresse i förevarande sammanhang.
Samarbetsnämnden för statsbidrag till vissa trossam— fund har till uppgift att fördela statliga medel till andra trossamfund än svenska kyrkan. Övervägande skäl talar för att denna nämnd har ställning av myndighet och därmed redan är underkastad Offentlighetsprincipen.
Dispaschörgn har till uppgift att uppgöra dispasch en— ligt bestämmelserna i 211—239 55 sjölagen (1881:35 s. 1). Dessa bestämmelser innebär att dispaschören som första instans handlägger tvister mellan försäkrings— givare och försäkringstagare som angår sjöförsäkring. Dispasch kan klandras hos tingsrätt, vars utslag i saken kan överklagas till högre instans. Närmare be— stämmelser om dispaschörens verksamhet ges i en av regeringen utfärdad förordning (1975c932) med dispa— schörsinstruktion. Av den framgår bl.a., att domstols— verket har tillsyn över dispaschörens verksamhet. Att dispaschören utövar myndighet är tydligt. Olika me— ningar har emellertid gjort sig gällande i frågan om dispaschören skall ses som en myndighet eller som en fristående uppdragstagare (ang. uttalande i den senare riktningen, se Hans Corell m.fl., Sekretesslagen, 1980, s. 85). Kommittén har ansett sig kunna betrakta dispa— schören som ett i den offentliga myndighetsorganisa— tionen inlemmat organ. Med denna utgångspunkt omfattas dispaschören redan nu av TF:s offentlighetsprincip, och ytterligare lagregler om offentlighet är ej erfor— derliga för dennes del.
I vissa lagar, bl.a. vattenlagen, lagen om enskilda
vägar och anläggningslagen (l973:ll49) finns bestämmel— ser om en person förordnad av offentligt organ att ge- nomföra en förrättning och kallad förrättningsman. Som sådan kan enligt de bestämmelser som gäller härom även person utanför myndighetsorganisationen som besitter erforderlig kunskap för uppdraget förordnas t.ex. för att verkställa lantmäteriförrättning. T prop. 1981/82: 130 med "Förslag till ny vattenlag m.m.” konstaterar lagrådet att förrättningsmannen i sin uppdragsverksam— het är att anse som förvaltningsmyndighet. Förrätt— ningsmannen får enligt de olika lagstiftningar i vilka han förekommer anses vara myndighet. Då gäller offent— lighetprincipen för honom när han fullgör uppdrag som sådan.
formellt utanför myndighetsorganisationen. Hans verk- samhet regleras av lagen (1981:1363) samt förordningen (1982:327) om notarius publicus. Det skall finnas minst en notarius publicus i varje län. Denne skall inom sitt verksamhetsområde bl.a. ta upp protester enligt växellagen (l932:l$0) och checklagen (1932:131) och fullgöra de uppgifter som ankommer på honom enligt särskilda bestämmelser i andra författningar. Det ålig— ger vidare notarius publicus att tillhandagå allmän— heten i skilda angelägenheter såsom att bestyrka namn- underskrifter, närvara som vittne i olika sammanhang samt kontrollera och bekräfta olika sakförhållanden.
Handlingsoffentlighet råder redan nu i hans verksamhet (1 kap. 8 5 Seer).
Notarius publicus bör givetvis alltjämt höra till de organ för vilka offentlighet skall gälla generellt.
.. |, & |_| .. . . . . . . '._.'L " Wi". E_r ' '-' .. .|| | =,"|. _;.*-| .'..||I| |” .W'l
'__ __. hy.-THF _lwrd
[lj..l'!|.HT'f'**" *
,,| Lil-
| |_ | ..
.... 'l-:."..J_1|” ""U..A|- .- . .. II. II
' "dif-TF: ?.
, nu |_5.-:a;|; ”inrpm=u| 'znim .. ET"? -||nn
'I IF...-S'
-.'|t.'|_—._
.anniuv
Tamm.
" Lii-"'_'" __"lååsz'T i'l"|w+ *l_'.|.”.':'- '
ITM—=E”! . mau F an.-zeu-
InTJJHp. ,...: _. ___ , |;._ .' . *J .. ' 1'i._äu'____'l_-
SOU 1983:61 8 SPECIALMOTIVERING 8.1 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihets-
förordningen
I enlighet med vad som har anförts i avsnitt 6.4.3 har en hänvisning till den föreslagna nya lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter tagits in i 2 kap. TF. Hänvisningen har placerats i en ny sista paragraf i grundlagskapitlet. I paragrafen ges inga närmare anvisningar om hur den nya lagstiftningen skall vara utformad. Som framgått anser kommittén att regleringen bör ske i en särskild lag såvitt gäller principen om handlingsoffentlighet medan sekretessbestämmelser avses bli intagna i sekre— tesslagen. Grundlagsbestämmelsen tillåter såväl att regleringen i sin helhet tas in i en särskild ny lag som att den infogas i en redan befintlig lag såsom sekretesslagen. Inte heller anger grundlagsbestämmel- sen några särskilda intressen som bestämmelser om sekretess skall få tillgodose när det gäller andra organ än myndigheter och därmed jämställda beslutande försam— lingar. Någon motsvarighet till 2 kap. 2 5 första stycket TF finns alltså inte i kommitténs förslag.
I 2 kap. 2 och 14 55 TF ges vissa bemyndiganden till regeringen att besluta om föreskrifter som gäller offentlighet och sekretess. Skulle sådana möjligheter anses behövliga också då det gäller enskilda rättssub- jekt, krävs grundlagsstöd för föreskrifterna. Den nya regleringen får nämligen delvis anses innefatta före— skrifter om förhållandet enskilda emellan, och sådana föreskrifter skall enligt 8 kap. 2 5 RF meddelas genom lag. Utan särskild grundlagsföreskrift saknas det där— för möjlighet för riksdagen att bemyndiga regeringen
att meddela föreskrifter på området. Detsamma gäller enligt 8 kap. 3 5 RF de föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda. I fråga om de organ som den nya regle— ringen avser finns det knappast något behov av delega-
tionsmöjligheter som motsvarar dem i TF. Med tanke på reglerna i 8 kap. 15 5 RF om grundlag- stiftning föreslås att ändringen i TF skall träda i
kraft den 1 januari 1986.
8.2 Förslaget till lag om allmänna handlingars
offentlighet hos andra organ än myndigheter
Flertalet av de organ som avses bli omfattade av den utvidgade handlingsoffentligheten är av privaträttslig karaktär, men bland dem finns också sådana som närmast kan betecknas vara av offentligrättslig karaktär. Kom— mittén har därför valt att i lagstiftningen använda ut—
trycket andra organ än myndigheter.
1 5
1 lagens inledningsparagraf slås fast att det är fråga om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter. Till närmare precisering av lagens tillämpningsområde anges att den gäller andra organ än myndigheter och de beslutande församlingar som enligt 2 kap. 5 S tryckfrihetsförordningen är likställda med myndigheter (riksdagen, kyrkomötet och de beslutande kommunala församlingarna).
2 5
Enligt 2 kap. 1 S TF gäller handlingsoffentlighet till förmån för varje svensk medborgare. Enligt 14 kap. 5 5 TF är utlänning härvidlag jämställd med svensk medbor— gare. Samma kategorier tillgodoses genom den utvidgade handlingsoffentligheten enligt lagen. Genom att kretsen
anges med hänvisning till fysiska personer utesluts liksom i TF såväl svensk som utländsk juridisk person. En begäran att få ta del av allmän handling måste all— tid framställas av en fysisk person. Att de juridiska personerna är uteslutna saknar därför egentlig bety— delse. Utländska myndigheter och mellanfolkliga organi— sationer har inte heller någon egen rätt att ta del av allmänna handlingar. I fråga om svenska myndigheter hänvisas till 4 5.
Med den lagtekniska lösning som kommittén valt är det naturligt att reglerna om de begränsningar i handlings— offentligheten som erfordras hos de organ som nu är aktuella samlas i sekretesslagen. Detsamma gäller skyl— digheten att iaktta sekretess. Liksom i 2 kap. 2 5 TF hänvisas i andra stycket av förevarande paragraf till. tillämpliga sekretessbestämmelser i sekretesslagen. Däremot anges inte som i 2 kap. 2 5 TF några allmänna sekretessgrunder. Det finns inte heller något behov att hänvisa till 16 kap. Seer. Beträffande 15 kap. Seer hänvisas till vad som anförs i fråga om lagför— slagets 4 S.
Sekretesslagen måste självfallet anpassas till uppgif— ten att innehålla sekretessregler även för*handlingar hos andra organ än myndigheter. Härtill och till de särskilda sekretessbestämmelser som kan bli nödvändiga till skydd för uppgifter i de enskilda organens verk— samheter återkommer kommittén i avsnitt 8.3.
3 5
Begreppet allmän handling i den nya lagen föreslås skola knyta an till motsvarande begrepp i 2 kap. TF. För tillämpning av Offentlighetsprincipen är utgångs— punkten i 2 kap. TF att handlingen "förvaras” hos myn— dighet. Av den nya lagen bör därför framgå att en hand- ling skall anses som allmän enligt den lagen, om den
förvaras hos ett sådant organ där offentlighetsprinci- pen enligt vad som sagts tidigare bör gälla och om handlingen i motsvarande fall skulle vara en allmän handling hos en myndighet.
Då emellertid handlingsoffentlighet beträffande det stora flertalet organ skall gälla endast i viss verk— samhet hos organet, vanligen sådan som innefattar myn- dighetsutövning, måste också framgå på vilken verksam- het lagen tar sikte. Olika metoder kan här tänkas för att på ett lämpligt sätt beskriva de organ och den verksamhet som det blir fråga om. På en sådan metod måste ställas kravet att gränserna för handlingsoffent- ligheten anges på ett tydligt sätt. Detta krav be— tingas bl.a. av det straffansvar som bör vara förknip- pat med ett felaktigt utlämnande av en allmän handling (jfr nedan under 5 5). I sammanhanget finns även anled— ning att erinra om det ansvar som enligt allmänna ska— deståndsrättsliga regler kan åvila den som obehörigen lämnar ut en enskild handling.
Den lagstiftningsmetod som kan synas ligga närmast till hands är att direkt i den nya lagen räkna upp samtliga de organ som nu avses och för varje organ an— ge den verksamhet som skall omfattas av offentlighets- principen. Emellertid är tydligt att det skulle bli fråga om en omfattande uppräkning. Härtill kommer att uppräkningens beskrivning av förekommande myndighetsut— övning för att hållas inom en rimlig textmängd torde kräva att hänvisning görs till de författningar varige— nom till organen delegerats den verksamhet för vilken Offentlighetsprincipen avses skola gälla. En sådan upp— räkning är inte lämpad att tas in i löpande lagtext. Enklast är att låta uppräkningen — inbegripet nyss av— sedda hänvisningar till andra författningar — utformas som en tabell fogad som bilaga till den nya lagen. Ge— nom en sådan tabell vinns den fördelen att man erhål— ler en samlad överblick över hela det område där of-
fentlighet skall råda enligt den nya lagen — låt vara att varje ny lagstiftning varigenom förändringar sker av det område där privaträttsliga organ äger utöva myn—
dighet i förekommande fall kräver ändring i tabellen.
Kommittén har stannat för att utforma lagstiftningen enligt tabellmetoden. I förevarande 3 5 - till vilken knyter an en bilagetabell av det slag som nämnts tidi— gare — har i enlighet med det anförda tagits upp en föreskrift om att en handling är allmän enligt den nya lagen om den förvaras hos något organ som anges i bila— gan och hör till verksamhet hos organet som nämns däri och om handlingen enligt 2 kap. TF i motsvarande fall skulle vara en allmän handling hos en myndighet.
4 5
Dennyalagenbörinnehållabestämmelsersomreglerarbl.a. förfarandet vid utlämnandet av allmän handling, bestäm- melser om rätt att anföra besvär över beslut varigenom begäran att få ta del av handling avslagits eller all— män handling lämnats ut med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars för— foga över den samt bestämmelser om registrering och hemligstämpling av allmän handling. Sådana bestämmel— ser har tagits in i 4 5.
I 2 kap. TF finns vissa föreskrifter som kan sägas an— gå förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar. Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar på stället finns i 12 5, medan 13 5 reglerar rätten att få avskrifter eller kopior. I 14 5 anges vilken in- stans som prövar frågan om utlämnande av en allmän handling. Där finns sedan den 1 januari 1983 också en bestämmelse om anonymitetsskydd. Grundläggande före- skrifter om besvär över beslut att vägra lämna ut en handling tas upp i 15 5. Till denna kategori av bestäm- melser kan räknas också föreskriften i 16 5 om hemlig— stämpling.
På liknande sätt som i fråga om 2 kap. TF som rör be— greppet allmän handling anser kommittén att de nyss be— rörda grundlagsbestämmelserna i stort sett kan göras tillämpliga hos de organ som skall omfattas av en ut— vidgad offentlighetsprincip. Emellertid har undantag gjorts för 14 5 andra stycket, som bemyndigar rege— ringen att göra undantag från huvudregeln om att den myndighet som förvarar en handling också prövar frågan om utlämnande av handlingen. Inte heller finns det be— hov av att göra 15 och 16 55 tillämpliga hos dessa or— gan. Närmare bestämmelser om besvär över beslut att vägra lämna ut en handling finns nämligen i 15 kap. 7 och 8 55 Seer och föreskrifter om hemligstämpling i 3 5 samma kapitel. Kommittén anser därför att dessa be— stämmelser i sekretesslagen i första hand bör göras tillämpliga hos organen i fråga och inte de grundläg- gande föreskrifterna i TF. Kommittén återkommer strax till denna fråga.
I 15 kap. Seer finns en rad andra bestämmelser som kan sägas komplettera 2 kap. TF i olika hänseenden. I 15 kap. 1, 2 och 13 55 finns sålunda föreskrifter om registrering av allmänna handlingar. För att offentlig- hetsprincipen skall kunna utnyttjas i praktiken är det av stor betydelse att allmänna handlingar registreras eller åtminstone hålls ordnade så att den som vill kan få en överblick över vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheterna. Kommittén anser det angeläget att de privaträttsliga organ hos vilka offentlighets- principen skall införas skall ha samma lagliga skyldig— het som myndigheterna att registrera sina allmänna handlingar eller hålla dem ordnade så att det utan svå— righet går att fastställa om en handling har kommit in eller upprättats. I fråga om de undantag från denna skyldighet som finns enligt sekretesslagen anser kom— mittén att det som finns i 13 S och som avser sådana upptagningar för automatisk databehandling (ADB) som ingår i sådana databaser som är gemensamma för flera
organ bör gälla också hos de privaträttsliga subjekten. Däremot bör regeringen inte ha befogenhet att göra så— dana undantag från registreringsbestämmelserna som kan göras enligt 15 kap. 2 5 tredje stycket och 3 5 andra stycket Seer.
Även föreskrifterna i 15 kap. 3 5 första stycket Seer om hemligstämpling bör enligt kommittén tillämpas hos ifrågavarande organ. Något behov av regler om s.k. kva— lificerad hemligstämpel hos dessa organ kan inte antas vara för handen.
I 15 kap. Seer finns vidare bestämmelser om myndig— heternas upplysningsplikt gentemot allmänheten (4 S) och andra myndigheter (5 5).
Bestämmelserna i 4 5 är en del av den reglering av myn— digheternas service som i övrigt finns bl.a. i förord- ningen (1980z900) om statliga myndigheters serviceskyl— dighet. Enligt kommitténs mening bör man inte ställa lika stora krav på service hos de privaträttsliga or- gan som det här är fråga om som man gör i fråga om myn- digheterna. Dessa organ är inte på samma sätt inrätta— de för att verka i allmänhetens tjänst, och en service- verksamhet skulle inte alltid bli bekostad av allmänna medel. Kommittén anser därför att man bör vara försik— tig med att ålägga organen skyldigheter vid sidan av vad som följer av Offentlighetsprincipen i egentlig mening. Kommittén vill därför inte föreslå att 15 kap. 4 5 Seer skall göras tillämplig hos dessa organ. Kom— mittén utgår emellertid från att organen även utan ut— tryckliga föreskrifter kommer att lämna allmänheten de upplysningar som begärs i den utsträckning som är rim— lig.
Den upplysningsskyldighet myndigheter emellan som är föreskriven i 15 kap. 5 5 Seer är ett uttryck för den självklara principen att alla myndigheter är skyldiga
att samarbeta med och bistå varandra i den utsträck— ning som kan ske. Utbyte av information mellan myndig— heterna är ett utomordenligt viktigt led i detta sam— arbete (Corell m.fl. Sekretesslagen s. 60). Bestämmel— serna i 15 kap. 5 5 kan i viss mån ses som en motsva— righet till 2 kap. 1 5 TF så till vida att de slår fast att också en myndighet i princip har rätt att få ta del av allmänna handlingar och övriga uppgifter som en annan myndighet förfogar över. Undantag från denna skyldighet föreligger bara om hinder möter på grund av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.
I den utsträckning som Offentlighetsprincipen görs tillämplig på handlingar hos privaträttsliga organ bör också myndigheterna ges rätt att ta del av innehållet i handlingarna. Kommittén anser därför att 15 kap. 5 5 Seer bör ges tillämpning hos de organ som anges i bi— lagan till den nya lagen men bara såvitt gäller uppgif— ter i allmänna handlingar hos organen. Andra uppgifter bör däremot inte omfattas av någon upplysningsskyldig— het för organen, såvida inte det finns särskilda be— stämmelser härom på annat håll (jfr hänvisningen i 2 5 till 14 kap. 1 5 Seer).
I sammanhanget vill kommittén anmärka att den inte har ansett sig ha anledning att överväga vilka konsekven- ser den föreslagna utvidgningen av offentlighetsprinci— pen kan ha i fråga om de regler som har föreslagits av en arbetsgrupp inom brottsförebyggande rådet i promemo- rian (BRÅ-PM 1982:6) Informationsutbyte mellan myndig— heter. Författningsförslag.
Kommittén anser att det inte är lämpligt att det före— skrivs någon viss handläggningsordning hos organen när det gäller deras prövning av utlämnandefrågor. Kommit— tén utgår dock från att organen i allt väsentligt kom- mer att följa de principer som gäller för myndigheter-
na, dvs. framför allt reglerna i 4—19 55 förvaltnings— lagen (l97lz290). I konsekvens med detta synsätt bör inte föreskrifterna i 15 kap. 6 5 Seer om vem som prö— var utlämnandefrågor hos myndigheterna göras tillämp-
liga hos de privaträttsliga organen.
Besvär över beslut av de privaträttsliga organen att vägra att lämna ut en allmän handling eller att lämna ut en sådan med förbehåll bör handläggas i kammarrät- terna och regeringsrätten på samma sätt som besvär över förvaltningsmyndigheternas avslagsbeslut. Det bör enligt kommitténs mening gälla både när det är en en— skild som har begärt att få ta del av en handling och när det är en myndighet som är sökande. Kommittén före- slår därför att 15 kap. 7 5 första stycket och 8 5 första stycket Seer skall vara tillämpliga beträffan- de besvär över de privaträttsliga organens beslut. Däremot saknas det anledning att göra återstoden av de två paragraferna tillämpliga hos dessa organ.
I 15 kap. 8 5 första stycket ges särskilda besvärsreg— 1er för det fall statlig myndighet anför besvär mot annan statlig myndighets beslut att inte lämna ut upp— gift i allmän handling. De organ som omfattas av den nya lagen är dock inte att jämställa med statliga myn- digheter i detta sammanhang. Nyssnämnda regler skall därför inte tillämpas på dessa organ.
I besvärsmålen hos kammarätterna och regeringsrätten blir förvaltningsprocesslagen (l97lz29l) tillämplig. Enligt 35 S tredje stycket nämnda lag behövs inte pröv— ningstillstånd för att besvär skall få prövas av rege— ringsrätten. Kommittén förutsätter att de organ som den nya regleringen avser utan särskild föreskrift om det kommer att jämställas med myndigheter vid tillämp- ningen av t.ex. 13 5 förvaltningsprocesslagen och l 5 förordningen (1977z937) om kammarrätternas domkretsar
m.m.
Slutligen innehåller 15 kap. 9-12 55 sekretesslagen vissa särskilda bestämmelser om ADB—upptagningar. Av samma skäl av främst ekonomisk natur, som kan åberopas för att de privaträttsliga organen inte åläggs någon serviceskyldighet, bör dessa organ inte heller omfat— tas av någon uttrycklig skyldighet att ställa datater— minaler till allmänhetens förfogande (10 5), att till— handahålla beskrivningar av ADB—register (11 5) eller att lämna upplysningar som en enskild behöver för att kunna ta del av ADB-upptagningar hos organet (12 5). Också här utgår kommittén från att organen även utan lagregler i skälig omfattning bistår de enskilda. Lika starka skäl föreligger inte för att göra undantag be— träffande den allmänna skyldighet som enligt 15 kap. 9 5 sekretesslagen gäller för myndigheterna att beakta Offentlighetsprincipen i sin ADB—användning. Eftersom denna bestämmelse närmast uttrycker något som kan an— ses gälla redan på grund av 2 kap. TF (jfr prop. 1981/ 82:37 s. 23), anser kommittén att man kan underlåta att uttryckligen göra den bestämmelsen tillämplig hos de privaträttsliga organen.
I klarhetens intresse bör i 4 5 anges att de organ för vilka den nya lagen gäller vid tillämpningen av de be- stämmelser i TF och sekretesslagen till vilka paragra— fen hänvisar skall jämställas med myndigheter (jfr nu— varande lydelse av 1 kap. 8 5 andra stycket Seer).
5 5
I enlighet med vad som anförts i avsnitt 6.4.4 föror— dar kommittén att en särskild ansvarsregel införs för vägran att lämna ut en allmän handling. Ansvarsbestäm— melsen omfattar i överensstämmelse med 20 kap. 1 5 BrB såväl uppsåtsfall som fall av grov oaktsamhet. Den har utformats så att till ansvar skall dömas om någon, som har att besluta enligt den nya lagen om utlämnande av en allmän handling, uppsåtligen eller av grov oaktsam— het underlåter att lämna ut en sådan handling till den
som har rätt att ta del av den. Straffansvaret åvilar den eller dem som enligt associationsrättsliga regler eller fullmaktsregler har att fatta beslut i saken. Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst ett år. Det kan anmärkas att 20 kap. 1 5 BrB, enligt en särskild bestämmelse däri, inte är tillämplig, om gär— ningen annars är särskilt belagd med straff.
Ikraftträdande m.m.
Den nya lagen föreslås liksom ändringen i 2 kap. TF träda i kraft den 1 januari 1986.
Kommittén har inte funnit det nödvändigt att förse den nya lagen med några övergångsbestämmelser. Handlingar som förvaras hos de organ som anges i lagen och hör till däri angiven verksamhet blir således i och med ikraftträdandet att anse som allmänna handlingar en- ligt lagen, om de enligt 2 kap. TF i motsvarande fall skulle vara allmänna handlingar hos en myndighet. Nå— gon skyldighet att registrera sådana handlingar skall däremot inte föreligga. Bestämmelsen härom i 4 5 tar sikte enbart på handlingar som kommer in till eller upprättas hos organet efter lagens ikraftträdande. Eftersom organen inte tidigare haft en laglig skyldig- het att registrera sina handlingar eller hålla dessa ordnade på visst sätt,kan svårigheter ibland förväntas föreligga att identifiera efterfrågade handlingar. Av 4 5 jämförd med 2 kap. 12 5 TF följer emellertid att skyldighet att tillhandahålla handling på stället inte föreligger, om betydande hinder härför möter. Under en övergångstid kan organen ha anledning att hänvisa till denna bestämmelse om betydande praktiska svårigheter skulle föreligga att få fram icke registrerade hand— lingar.
8.3 förslaget till ändring i sgkretesslagen (1980: 100)
Det behov av sekretess hos andra organ än myndigheter som uppstår, om handlingsoffentlighet införs hos dessa organ, kräver vissa kompletteringar av bestämmelserna i sekretesslagen. Förutom ett par ändringar i de inle-_ dande bestämmelserna i 1 kap. är det fråga om tillägg till sekretessföreskrifterna i 7—9 kap.
I några fall behövs inte någon särskild komplettering av sekretessbestämmelserna. Om de organ som skall iakt— ta offentlighetsprincipen men som inte är myndigheter eller därmed likställda beslutande församlingar jäm— ställs med myndigheter vid tillämpningen av sekretess— lagen, kommer 7 kap. 11 5 med bestämmelser om sekre— tess i myndigheternas personaladministrativa verksam— het att täcka behovet av sekretess hos de organ som har statligt reglerade tjänster (se avsnitt 7.4).
Vidare kommer bestämmelserna om sekretess i 9 kap. 12 5 angående ärenden hos JK och högsta domstolen som rör ledamotskap i Sveriges advokatsamfund att omfatta ock— så motsvarande ärenden hos samfundet (se avsnitt 7.5).
Kommittén anser att dess förslag inte bör föranleda någon ändring av reglerna i 16 kap. 1 5 Seer om undan- tag från meddelarfriheten.
1 kap. 1 5
I första stycket av denna paragraf anges för närvaran— de att lagens bestämmelser om förbud att lämna ut all- männa handlingar innefattar begränsning i den i TF stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Kom— mittén föreslår att den nya lagen om allmänna hand- lingars offentlighet hos andra organ än myndigheter skall nämnas vid sidan av TF i detta sammanhang.
1 kap. 8 5
Eftersom notarius publicus och AB Svensk Bilprovning enligt kommitténs förslag skall omfattas av regle- ringen i den nya lagen om allmänna handlingars offent— lighet hos andra organ än myndigheter, föreslås första meningen i andra stycket i paragrafen skola utgå. Före— skriften i andra meningen i samma stycke om att de nämnda organen vid tillämpning av sekretesslagen skall jämställas med myndigheter har däremot byggts ut så
att den avser alla de organ på vilka den nya lagen är tillämplig. Något behov av att därvid nämna 15 och 16 kap. Seer finns inte (jfr motiveringen till 4 5 i den nya lagen).
7 kap. 10 5
Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess hos arbetsmarknadsmyndigheter m.m. Bl.a. gäller sekretess med s.k. omvänt skaderekvisit i ärenden om hjälp och stöd vid arbetslöshet. Besluten i dessa ärenden är dock undantagna från sekretess. Genom att de erkända arbetslöshetskassorna enligt den föreslagna lydelsen av 1 kap. 8 5 andra stycket skall jämställas med myn— digheter vid tillämpning av bl.a. 7 kap. 10 5 Seer tillgodoses det behov av sekretess som kan föreligga i ärenden som avser ersättning vid arbetslöshet (jfr avsnitt 7.2.4). Däremot är det tveksamt om paragrafens nuvarande lydelse också skulle ge sekretess i ärenden om medlemskap i erkänd arbetslöshetskassa. Kommittén förordar därför att också denna typ av ärenden uttryck- ligen skall nämnas i paragrafen. 8 kap. 7 och 19 55 I 8 kap. 7 5 regleras för närvarande sekretessen dels i kommunala myndigheters tillsyns- och stödverksamhet med avseende på näringslivet, dels i AB Svensk Bilprov—
nings officiella provningsverksamhet. Paragrafen har sin motsvarighet på det statliga myndighetsområdet i
8 kap. 6 S som avser statliga myndigheters verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, till— ståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseen— de på näringslivet. Denna paragraf ger dock inte direkt någon sekretess utan är utformad som ett bemyn— digande för regeringen att föreskriva om sekretess inom de ramar som paragrafen anger.
I avsnitt 7.1 har kommittén förordat att även sådan officiell provning m.m. som utförs av andra än myndig— heter och AB Svensk Bilprovning skall omfattas av hand— lingsoffentligheten. Den sekretess som f.n. gäller hos nämnda bolag bör till följd härav gälla också i prov— ningsärenden hos AB Statens Anläggningsprovning, SEMKO, Apoteksbolaget AB och Kungl. Svenska Aeroklubben. Den verksamhet hos dessa organ som kräver sekretesskydd be— står i tillsyn och tillståndsgivning med avseende på näringslivet. Vidare föreligger motsvarande behov av sekretess i sådan stödverksamhet med avseende på näringslivet som handhas av Bokbranschens finansie— ringsinstitut AB, AB Svensk Exportkredit, de regionala utvecklingsfonderna, Industrifonden, Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete, Norrlandsfonden och Sveriges exportråd (se avsnitt 7.2.2) samt regle— ringsföreningarna på jordbrukets och fiskets områden (se avsnitt 7.2.5).
I valet mellan att göra ett tillägg till 8 kap. 7 5 så att denna paragraf skulle avse också stödverksamhet och att ta in en ny paragraf i 8 kap. med bestämmelser om sekretess i här behandlad verksamhet har kommittén stannat för det senare alternativet. Sålunda bör be- hovet av sekretess i den tillståndsgivning, tillsyn och stödverksamhet med avseende på näringslivet, som handhas av andra organ än myndigheter, tillgodoses i en särskild paragraf, placerad i slutet av 8 kap. Den—
na paragraf bör reglera sekretessen också hosAB Svensk Bilprovning. På så sätt kommer reglerna i 8 kap. 7 5 i fortsättningen att avse enbart kommunala myndigheters verksamhet.
Kommittén föreslår därför att i en ny 19 5 i 8 kap. tas in bestämmelser om att sekretess gäller i sådan verksamhet hos annan än statlig eller kommunal myndig— het som består i tillståndsgivning, tillsyn och stöd— verksamhet med avseende på näringslivet. Liksom enligt 8 kap. 7 S gäller sekretessen för uppgifteronlenskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Däremot har det inte an— setts finnas något praktiskt behov av att som i 8 kap. 6 och 7 55 föreskriva om sekretess för uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden hos den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande för— bindelse med den som är föremål för verksamheten i fråga.
I fråga om uppgifter i allmänna handlingar skall lika- så efter mönster av 8 kap. 7 5 sekretessen gälla i högst 20 år. Till skillnad mot nämnda paragraf innehål- ler 19 5 inte något bemyndigande för regeringen att förordna om undantag från sekretessen för det särskil— da fallet. Något praktiskt behov av en sådan dispens- möjlighet kan inte antas föreligga (jfr 14 kap. 8 5 Seer).
8 kap. 11 5
I denna paragraf finns för närvarande bestämmelser om sekretess i myndighets verksamhet avseende internatio- nellt utvecklingsbistånd. Härmed avses styrelsen för internationell utveckling (SIDA) och importkontoret för u—landsprodukter. Den verksamhet som bedrivs av Fonden för industriellt samarbete med u—länder (Swed-
fund) och som avser främjande av företag i u—länder (se avsnitt 7.2.2) ligger nära den som i dag är före— mål för sekretessreglering genom paragrafen. Kommittén föreslår därför ett tillägg till denna så att sekretes— sen skall gälla också i verksamhet för främjande av företag i u—länder. 9 kap. 22 5
För att tillgodose det behovaV'sekretesshos Stockholms fondbörs som har berörts i avsnitt 7.5 föreslår kommit— tén att en ny 22 5 tas in i 9 kap. Eftersom sekretes— sen i de ärenden som avses såvitt gäller bankinspektio— nen och andra statliga myndigheter är reglerad genom 8 kap. 5 5, anges att sekretessen gäller hosStockholms fondbörs i de avsedda ärendetyperna. Dessa angår anta— gande av börsmedlem (11 5 lagen om Stockholms fondbörs), upphörande av sådant medlemskap eller erinran till med— lem (13 5), godkännande av börsombud (14 5), återkal— lelse av sådant godkännande eller erinran till börsom— bud (16 5), inregistrering av fondpapper (19 5), avre— gistrering av fondpapper (24 5) samt avbrytande av han— del eller notering vid fondbörsen (25 5).
Sekretessen gäller i likhet med nuvarande tystnads— plikt enligt 36 5 lagen om Stockholms fondbörs för upp— gifter om enskildas personliga och ekonomiska förhål— landen. Som förutsättning för sekretess är föreskrivet ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. att sekretess gäller för en uppgift,on1det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Som högsta sekre— tesstid för uppgifter i allmänna handlingar föreslås 20 år.
Ikraftträdande
Ändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft samtidigt med den nya lagstiftningeni.övrigt.
8.4 Förslaget till ändring_i kommunallagen_(l977: 179)
Som angetts i avsnitt 6.4 har kommittén vad gäller de kommunala företagen avstått från att föreslå lagreg— ler om handlingsoffentlighet som knyter an till före— skrifterna i 2 kap. TF och i stället begränsat sig till att föreslå att kommunerna själva skall pröva om handlingsoffentlighet kan införas i kommunala företag. Denna offentlighet är av privaträttslig karaktär och av annat slag än den offentlighet som är grundad på reglerna i 2 kap. TF. Den föreslås inriktad på sådana företag som enligt kommitténs tidigare förslag skall bli kommunalföretag. I samband med att kommunal ange— lägenhet överlämnas till ett dylikt företag skall såle— des kommunen enligt förslagetcta ställning till om all— mänheten skall ha rätt att ta del av företagets hand— lingar och i jakande fall i vilken utsträckning detta får ske. Regleringen av sådan frivillig offentlighet i kommunalföretag föreslås ske genom föreskrifter i 1 kap. 4 5 KL.
I det i kommitténs betänkande SOU 1982:13 föreslagna nya tredje stycket i 1 kap. 4 5 KL definieras begrep— pet kommunalföretag. Där regleras ett överlämnande av en kommunal angelägenhet till ett dylikt företag närma— re. Till dessa föreskrifter bör läggas en bestämmelse om att fullmäktige skall besluta om vad som skall gäl— la i fråga om rätt för allmänheten att ta del av före— tagets handlingar. Likaväl som fullmäktige enligt det— ta stycke skall uppställa villkor för företagets verk— samhet som tryggar kommunens insyn och inflytande bör fullmäktige också som ett villkor för företagets verk— samhet kunna bestämma att hos företaget skall råda viss handlingsoffentlighet som så långt möjligt tryg— gar allmänhetens insyn.
Det kan antas att allmänheten kommer att ges rätt att
tadel av kommunalföretagets handlingari vid omfattning. Inskränkningar i denna rätt kan naturligtvis, liksom vid offentlighet enligt TF, behövas för uppgifter av t.ex. ekonomisk och personlig art. De i sekretesslagen stadgade undantagen från handlingsoffentligheten bör kunna ge vägledning vid bestämmandet av omfattningen av allmänhetens rätt att ta del av företagets hand—
lingar.
Det beslut som fullmäktige fattar i fråga om rätt för allmänhetenatt tadel av kommunalföretagets handlingar bör, om det innebär att allmänheten skall ha en sådan rätt, företaget på något sätt förbindas iaktta. Detta bör ske på samma sätt som kommunalföretaget föreslås bli bundet av de villkor som skall trygga kommunens in— syn och inflytande i detta företags verksamhet.Således kan vad som beslutas om rätten att ta delav företagets handlingar, om företaget är ett aktiebolag, ges formen av direktiv från aktieägaren, kommunen, antagna vid bolagsstämman och riktade till bolagets styrelse och verkställande direktör. Ett annat sätt för kommunen
att binda aktiebolaget i denna fråga är att avtala med aktiebolaget om vad som skall gälla. Är företaget en stiftelse kan vad som bestämts om offentlighet tas in
i stiftelsestadgarna eller också kan en generell be— stämmelse intas om att stiftelsens styrelse är skyldig att följa kommunens direktiv för verksamheten. Även av— talsformen kan här användas om det av stiftelsens stad- gar framgår att stiftelsen får ingå ett dylikt avtal. Angående metoden att civilrättsligt binda företaget
att iaktta något, se vidare SOU 1982:13 s. 119.
Bestämmelser om att kommunalföretaget skall, om allmän— heten skall ha rätt att ta del av företagets hand— lingar, förbindas iaktta vad som beslutats härom före- slås intagna i tidigare föreslagna 1 kap. 4 5 tredje stycket KL.
Skulle företaget inte uppfylla ett åtagande gentemot kommunen om viss handlingsoffentlighet torde här, lik— som vid andra åtaganden företaget enligt förslaget skall göra gentemot kommunen, den naturliga följden vara att en ny styrelse utses för företaget. Särskilda bestämmelser härom erfordras inte.
De här föreslagna bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1986.
På motsvarande sätt som i SOU 1982:13 föreslås att kom— munerna får ett år på sig att ta ställning till om offentlighet skall införas i befintliga kommunalföre— tag och, om så blir fallet, förbinda företagen att iaktta vad som beslutats härom.
8.5 Förslaget till ändring i lagen (1957:281) om
kommunalförbund
Till följd av innehållet i den i kommitténs betänkande Ds C 1983:6 föreslagna nya paragrafen 1 kap. 2 a 5 i lagen om kommunalförbund kommer den i avsnitt 8.4 be— handlade ändringen i kommunallagen att bli tillämplig också på kommunalförbunds kommunalföretag.
I samma betänkande föreslås också införande i lagen om kommunalförbund av ett nytt 2 kap. vari kommuners sam— verkan i mellankommunala företag regleras. Med kommun avses då förutom landstingskommun också kommunalför- bund. För en dylik samverkan fordras enligt betänkan— det att kommunerna ingår ett samarbetsavtal om hur verksamheten skall bedrivas. I kapitlets 2 S precise— ras vad ett dylikt samarbetsavtal skall innehålla. Det föreslås att samarbetsavtalet skall innehålla bestäm- melser i en rad olika frågor i vilka kommunerna såle— des måste komma överens. Bl.a. föreslås att villkor som tryggar insyn och inflytande för kommunerna skall uppställas för företagets verksamhet. Som förut an—
förts beträffande kommunalföretaget bör man då också för att så långt möjligt trygga allmänhetens insyn i det mellankommunala företagets verksamhet som ett vill— kor för denna i många fall kunna uppställa att viss handlingsoffentlighet skall råda hos företaget. Kommit— tén föreslår därför nu att i 2 kap. 4 5 i en blivande ny lag om kommunalförbund och mellankommunala företag en regel införs som ålägger de samverkande kommunerna att inför startande av ett mellankommunalt företag ta ställning till frågan om rätt för allmänheten att ta del av företagets handlingar. Kommunerna kan alltså komma överens om att en sådan rätt skall föreligga i företaget och om i vilken utsträckning så skall vara fallet. Samarbetsavtalet skall i så fall innehålla en bestämmelse härom. En föreskrift om detta föreslås in— förd som punkt 7 i 2 kap. 2 5. Som en följd härav har en justering av efterföljande punkters nummer fått göras. Vidare föreslås ett tillägg till nyssnämnda 4 5 av innehåll att kommunerna skall tillse att det mellan— kommunala företaget, om allmänheten skall ha rätt att ta del av företagets handlingar, blir bundet av vad
som överenskommits härom.
I övrigt kan hänvisas till vad som har sagts i avsnitt 8.4 om kommunalföretag. Vad gäller det mellankommunala företaget kan detta vara också en ekonomisk eller ideell förening. På samma sätt som ett aktiebolag binds en förening av direktiv eller avtal, dock att
direktiven här kommer från medlemmarna, antas av före— ningsstämman och riktas till föreningens styrelse.
8.6 Förslaget till ändring i lagen (l977z485) om
tillfälligt överlämnande av förvaltningsupp— gift inom utbildgingsdepartementets verksam- hggsområde I 2 5 finns en föreskrift om tystnadsplikt för den som hos Bokbranschens finansieringsinstitut AB har tagit befattning med ett ärende enligt lagen. Eftersom kom-
mittén förordar att sekretessen i sådana ärenden skall regleras i 8 kap. 19 5 Seer föreslås att paragrafen upphävs.
8.7 Förslaget till ändring i lagen (l978zl9) om be-
ålutanderätt för stiftelse som har bildats för ått å re ional nivå främja närin slivets u —
veckling
Enligt 2 5 i lagen får den som hos en regional utveck— lingsfond har tagit befattning med fråga som anges i 1 5 inte obehörigen yppa vad han därvid har erfarit om affärs- eller driftförhållanden. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos de regio— nala utvecklingsfonderna skall regleras i 8 kap. 19 5 Seer, föreslås att 2 5 upphävs.
8.8 Förslaget till ändrigg i lagen (19782403) om
beslutanderätt för syenskt kreditaktiebolag i fzåga om exportkredit i vigsa fall
I 2 5 finns en bestämmelse om tystnadsplikt för den som hos AB Svensk Exportkredit har tagit befattning med frågor som anges i lagens l 5. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos bolaget skall regleras i 8 kap. 19 5 Seer, föreslås att 2 S upphävs.
8.9 Förslaget till ändring i lagen (1979:54) om be—
gtt främja tillkgmåg och utveckling av företag
i u—länder
Enligt 2 5 i lagen gäller tystnadsplikt för den som hos Swedfund har tagit befattning med fråga som anges i lagens l 5. Eftersom kommittén förordar att sekre— tessen i sådana frågor hos Swedfund skall regleras i 8 kap. 11 5 Seer, föreslås att 2 S upphävs.
8.10 Eörslaget till ändring i lagen (l979:545) om
beslutanderätt för Sveriges exportråd beträf—
fande projektexport
I 2 5 föreskrivs tystnadsplikt för den som hos Sveriges exportråd har tagit befattning med fråga som anges i lagens 1 5. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos Sveriges exportråd skall regleras i 8 kap. 19 5 Seer, föreslås att 2 5 upphävs.
8.11 Förslaggt till ändring i lagen_j1979:631) om
för_åt£_främja industrie11£_gtvecklingsarbete Den som hos Industrifonden har tagit befattning med fråga som anges i lagens l 5 åläggs i 2 S tystnads— plikt. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana frågor hos Industrifonden skall regleras i 8 kap. 19 5 Seer, föreslås att 2 5 upphävs.
8.12 Förslaget till ändring i lagen (1979:749) om
Stockholms fondbörs
I 36 5 i lagen finns bestämmelser om tystnadsplikt för den som är eller har varit ledamot av börsstyrelsen, styrelsesuppleant eller befattningshavare vid fond— börsen. Tystnadsplikten gäller vad han under uppdraget eller i tjänsten har fått veta om annans affärsförhål— landen eller personliga förhållanden. Tystnadsplikten gäller såväl i de ärenden enligt lagen som innefattar myndighetsutövning e.d. (11,13, 14,16, 19,24 ochZS 55) som i andra frågor (t.ex. revisorernas granskning en— ligt 10 5).
Eftersom kommittén förordar att sekretessen i först— nämnda ärenden skall regleras i 9 kap. 22 5 Seer, föreslås att till 36 5 läggs ett nytt andra stycke. I
detta föreskrivs att i ärenden enligt 11, 13, 14, 16, 19, 24 och 25 55 bestämmelserna i sekretesslagen skall tillämpas i stället för första stycket. Paragrafens första stycke, vars lydelse i och för sig inte före— slås ändrad, kommer därmed att avse tystnadsplikt i frågor som inte gäller myndighetsutövning e.d. Det kan anmärkas att en motsvarande teknik har använts för att begränsa tystnadsplikter som tidigare har avsett både offentliga funktionärer och andra till att gälla en— bart den senare kategorin (jfr prop. 1979/80:80 s. 44 f).
8.13 Förslaget till ändring i_lagen (l981i600) gm
beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja svenskt—norskt industriellt sam—
252929 Enligt 2 5 i lagen gäller tystnadsplikt för den som hos Fonden för svenskt-norskt industriellt samarbete har tagit befattning med fråga som anges i lagens 1 5. Eftersom kommittén förordar att sekretessen i sådana
frågor hos fonden skall regleras i 8 kap. 19 5 Seer, föreslås att 2 5 upphävs.
9 KOSTNADER
Enligt särskilda direktiv (Dir. 1980:20), utfärdade med sikte på alla statliga kommittéer och särskilda ut— redare, skall alla förslag, som dessa kan komma att lägga fram, i princip kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser inom det område som förslagen av— ser. Läggs kostnadskrävande förslag fram måste Visas hur förslagen kan finansieras genom besparingar inom utredningsområdet. Kostnadsberäkningarna skall ta hän- syn till alla kostnader oavsett om de drabbar staten, kommuner eller enskilda. Vidare skall belysas de indi— rekta effekter, t.ex. i form av ökad administration och ökat krångel, som förslagen kan medföra för myndig— heter och enskilda.
I de direktiv (Dir. 1978:4l), som redovisar kommunal— företagskommitténs utredningsuppdrag, anges som en huvuduppgift för kommittén att pröva i vilken utsträck- ning det är möjligt och lämpligt att göra offentlig— hetsprincipen tillämplig utanför det traditionella myn- dighetsområdet. Vad som enligt direktiven kommer när- mast i fråga är att införa Offentlighetsprincipen be- träffande handlingar i ärenden som avser myndighetsut— övning hos offentliga företag. De lagförslag som läggs fram i detta betänkande tar också i första hand sikte på sådana handlingar.
Det ligger i sakens natur, att en sådan lagreglering, som kommittén enligt sina direktiv haft att överväga, kan föra med sig kostnader för de organ som får att tillämpa den. Om hänsyn enbart toges till sådana kostna— der, skulle en reform av det slag kommittén haft att bereda icke kunna genomföras.
De kostnader som kan bli en följd av de i betänkandet framlagda lagförslagen kommer att i första hand drabba de enskilda organ hos vilka Offentlighetsprincipen blir tillämplig. För det allmänna torde kostnader upp- stå endast i den mån de föreslagna reglerna om besvärs— rätt vid vägran av det enskilda organet att lämna ut en handling kan komma att utnyttjas i sådan grad att kostnaderna för vederbörande statliga besvärsinstans ökar. Dessa eventuella kostnader synes emellertid för- sumbara. När de organ utvalts, hos vilka handlingsof— fentlighet skall förekomma, har viss hänsyn tagits till kostnadsfaktorn, såsom framgår av de överväganden
som redovisats i tidigare avsnitt.
De administrationskostnader som kan uppstå för de en- skilda organens del beror i hög grad av i vilken mån allmänheten begagnar sig av rätten att hos dem ta del av sådana handlingar vilka enligt lagregleringen blir allmänna. Viss kostnad kan också föranledas av behovet att tillämpa rutiner som klart avgränsar de ärenden i vilka handlingarna skall vara allmänna.Även.prövningen av frågan om förekommande sekretessregler hindrar att en handling lämnas ut kan vålla det enskilda organet kostnader.
Det är inte möjligt att ens ungefärligen uppskatta de kostnader som kan komma att drabba de enskilda organen. Det finns dock anledning anta att det för åtskilliga inte uppstår några märkbara kostnader eller att det blir fråga om så obetydliga kostnader att de är försum— bara i detta sammanhang. För andra organ med en verk- samhet som är av intresse för en bredare allmänhet kan läget bli ett annat. Även när det gäller sådan verksam— het finns dock skäl som talar för att antalet fall när någon enskild vill ta del av en allmän handling inte blir alltför betydande. Erfarenheterna av offentlig- hetsprincipens tillämpning inom de traditionella för- valtningsorganen talar i sådan riktning. I fall när de
allmänna handlingarna avser ärenden där organet har rätt att uppbära avgift av den enskilde torde, om an— ledning härtill skulle uppkomma, kunna övervägas att låta avgiftens storlek bestämmas under hänsynstagande även till nu avsedda kostnader. Det lär knappast bli
fråga om en avgiftshöjning av större betydelse.
Sammantaget synes kunna göras gällande, att de ekono— miska konsekvenserna av de föreslagna lagreglerna inte
är sådana att de bör hindra en lagstiftning av det slag kommittén föreslår.
nun | . n'!
n.-
- _.—F T: + |[ .1
Reservation av Axel Gisslén
Jag kan ansluta mig till den grundläggande syn på Offentlighetsprincipen som redovisas i kap. 6. Jag kan också i och för sig i huvudsak godta den lagtekniska lösning som kommitténs majoritet föreslår. Emellertid måste jag mot ett genomförande av en sådan lagstift— ning i nuläget resa följande invändningar.
1. För- och nackdelar inte vägda mot varandra.
Det råder i dag bred enighet om att statsmakterna bör vara mycket restriktiva med att införa ny eller utvid— gad lagstiftning, särskilt sådan som påverkar de admi— nistrativa kostnaderna. Därför är det viktigt att noga väga för— och nackdelar med en tilltänkt lagstiftning. I detta fall har utredningen, främst av tidsbrist, inte kartlagt och analyserat de praktiska olägenheter som ur insyns- och inflytandesynpunkt kan finnas med nuvarande ordning och sökt väga dem mot dels de prak— tiska olägenheter som kan uppstå genom lagstiftningen, dels de ökade administrativa kostnaderna.
Enligt min erfarenhet är demokratins problem främst ett mobiliseringsproblem. Det gäller att få medborgar— na politiskt medvetna och aktivt engagerade i samhälls- arbetet. Demokratins problem är däremot mindre en frå- ga om formella insynshinder. Jag finner mot denna bak— grund inte att behovet av den föreslagna lagstiftningen är tillräckligt styrkt.
2. Lika Villkor oberoende av ägarform
Offentlighetsprincipen gäller för offentlig verksamhet i offentligrättslig form. Den gäller inte inom den en— skilda sektorn. Den gäller heller inte inom det växan— de gränsområde där blandformer av enskild och offent— lig verksamhet förekommer. Sådan verksamhet avser byg- gande och förvaltning av bostäder och lokaler, produk-
tion och distribution av energi, kollektivtrafik, oli- ka slags fritids— och kulturverksamhet m.m. Verksam- heten är synnerligen omfattande och mångsidig. Samma typ av tjänsteproduktion kan ske i såväl offentlig- rättslig som privaträttslig form. Det förekommer att företag i olika ägarformer konkurrerar med varandra.
Det är därför angeläget att lagstiftningen inte före- skriver olika villkor för dessa företag, beroende på ägarformen.
Att på nu föreslaget sätt ytterligare särbehandla de kommunägda företagen ter sig särskilt svårt att moti— vera med hänsyn till de långtgående garantier för in- syn och inflytande som redan finns. Kapitel 5.2 inne— håller en redogörelse för detta. Till denna redogörel- se kan läggas ytterligare en viktig del av insynen och inflytandet. Det är den informella demokratiska pro- cess som sker via partigrupperna. Viktiga beslut i kom— munala företags styrelser föregås som regel av diskus— sion i partigrupperna, ofta även i fullmäktigegrupperna. Härigenom vidgas den demokratiska process, som säkrar demokratisk kontroll och styrning av kommunala företag.
3. Förslaget till ändring i kommunallagen
Som jag anfört ovan har kommittén inte haft tillfälle till någon grundlig vägning av praktiska för- och nack- delar med den föreslagna lagstiftningen. Förslaget motiveras helt och hållet av principiella skäl. Mot
den bakgrunden ter sig den föreslagna lagkonstruktio- nen ologisk.
Enligt förslaget görs frågan om handlingsoffentlighet beroende av beslut från fall till fall i fullmäktige eller motsvarande. Men om de principella motiven ensam- ma är tillräckligt starka borde lagen föreskriva gene— rell handlingsoffentlighet med de generella möjlighe—
ter till inskränkningar som finns. Ett förslag med den räckvidden skulle emellertid ha krävt en grundligare analys i enlighet med vad jag inledningsvis anförde.
Kronologisk förteckning
38. 39. 40, 41. 42. 43. 44. 45.
46. 47. 48. 49. 50.
51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.
58.
WWNPWPPNT'
Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. U. Nytt militärt ansvarssystem. Ju. Skatteregler om traktamenten m. m. Fi. Om hälften vore kvinnor, A. Koncession för försäkringsrörelse. Fi. Radon i bostäder. Jo. Ersättning för miljöskador. Ju. Stämpelskatt. Fi. Lagstiftningen på kärnenergiomrädet. |. Användning av växtnäring. Jo. . Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Jo.
Former för upphandling av försvarsmateriel. Fö. Att möta ubåtshotet. FÖ. Barn kostar. 8. Kommunalforskning i Sverige. C. Sysselsättningsstrukturen i internationella företag. I. Näringspolitiska effekter av internationella investeringar. |. Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. A. _ Den stora omställningen, !.
Bättre miljöskydd Il, Jo. . Vilt och jakt. Jo.
Utbildning för arbetslivet. A.
. Lag om skatte-ansvar. Fi.
Ny konkurslag. Ju. . internationella faderskapsfrågor. Ju.
. Bestrålning av livsmedel. Jo. . Bilar och renare luft. Jo. . Bilar och renare luft. Bilaga. Jo. . lnvandringspolitiken. A. _ Utbyggd havandeskapspenning m. m. S. _ Familieplanering och abort. S. . Företagshälsovård för alla. A. . Kompetens inom hälso- och sjukvården m.m. 5. Information som styrmedel. I. . Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten.
Ju. _ Effektivare företagsrevision, Ju. . Fastighetsbildning 1. Avveckling av samfällda vägar och
diken, Ju. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. Ju. Politisk styrning-administrativ självständighet. C. Konsumentpolitiska styrmedel—utvärdering och förslag. Fi. Kontroll av rådgivare. Ju. Barn genom insemination. Ju. Områden för turism och rekreation. Jo. Kapitalplaceringar på aktiemarknaden. Fi. Turism och friluftsliv 2. Om förutsättningar och hinder. Jo. Bulvanlag. Ju. Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter, Fi. Egenföretagares sjukpenning m.m. S. Vattenkraft. |. Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gäldenärsbron. Ju. Ensamföräldrarna och deras barn. 3. Företagshemligheter. Ju. Kulturarbetare och uppfinnare, skatter och avgifter. Fi. Skall matmomsen slopas? Fi. Församlingen i framtiden. C. Naturresursers nyttjande och hävd. Jo. Olika ursprung — gemenskap i Sverige. Utbildning för språklig och kulturell mångfald. U. Kunskap för gemenskap. Läromedel för språklig och kultu- rell mångfald. U.
59. Kreativ finansiering. Fi. 60. Återvinning i konkurs. Ju. 61. Handlingsoffentlighet utanför myndighets områden. C.
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Nytt militärt ansvarssystem. [2] Ersättning för miljöskador. [7] Ny konkurslag, [24] Internationella faderskapsfrågor. [25] Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten. [35] Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Effektivare före. tagsrevision. [36] 2. Kontroll av rådgivare. [41] 3. Bulvanlag. [46] 4. Återvinning i konkurs. [60] Fastighetsbildningsutredningen. 1. Fastighetsbildning 1. Av- veckling av samfällda vägar och diken. [37]
2. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. [38] Barn genom insemination. [42] Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gälde- närsbrott. [50] Företagshemligheter. [52]
Försvarsdepartementet
Former för upphandling av försvarsmateriel. [12] Att möta ubåtshotet. [13]
Socialdepartementet
Barn kostar. [14] Utbyggd havandeskapspenning m.m. [30] Familjeplanering och abort. [311 Kompetens inom hälso— och sjukvården m.m. [33] Egenföretagares sjukpenning m.m. [48] Ensamföräldrarna och deras barn. [51]
Finansdepartementet
Skatteregler om traktamenten rn. m. [3] Koncession för försäkringsrörelse. [5]
Stämpelskatt. [8]
Lag om skatteansvar. [23] Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. [40] Kapitalplaceringar pä aktiemarknaden. [44] Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. [47] Kulturarbetare och uppfinnare, skatter och avgifter. [53] Skall matmomsen slopas? [54] Kreativ finansiering. [59]
Utbildningsdepartementet
Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. [1] Språk- och kulturarvsutredningen. 1. Olika ursprung — gemen- skap i Sverige. Utbildning för språklig och kuiturell mångfald. [57] 2. Kunskap för gemenskap. Läromedel för språklig och kulturell mångfald. [58]
Jordbruksdepartementet
Radon i bostäder. [6] Utredningen om användningen av kemiska medel i jord och skogsbruketm. m. 1. Användning av växtnäring. [10] 2. Bekämp- ning av växtskadegörare och ogräs. [11] Bättre miljöskydd Il. [20] Vilt och jakt. [21] Bestrålning av livsmedel. [26] Bilavgaskommittén. 1. Bilar och renare qut. [27] 2. Bilar och renare luft. Bilaga. [28] Områden för turism och rekreation. [43] Turism och friluftsliv 2, Om förutsättningar och hinder. [45] Naturresursers nyttjande och hävd. [56]
Arbetsmarknadsdepartementet
Om hälften vore kvinnor. [4] Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. [18] Utbildning för arbetslivet. [22] Invanderingspolitiken. [29] Företagshälsovård för alla. [32]
Industridepartementet
Lagstiftningen på kärnenergiområdet. [9] Direktinvesteringskommittén. 1. Sysselsättningsstrukturen i internationella företag. [16] 2. Näringspolitiska effekter av inter- nationella investeringar. [17] Den stora omställningen, [19] Information som styrmedel. [34] Vattenkraft. [49]
Civildepartementet
Kommunalforskning i Sverige. [15] Politisk styrning-administrativ självständighet. [39] Församlingen i framtiden. [55] Handlingsoffentlighet utanför myndighets områden. [61]
fe "Lyn-. ":|: :fbritlnt .
..- . »... _ _"""|l._k ._,.'_i.xi;i..u '.'Q'iliir' 'I
U-, "" .L'l' |yi.l"lt!...' _ Mg ..
"MU ADH/fån; -',' _h_',thl=' ; a. ”vinn-'
. .]: mm:— ur .,1 '.'rit t
. I
'."l'r="_uwi .",i' m |||? wti-'IMI'U-"r'lm
: '".t u' lfl' "" [':' 'I. .” noe" '-"| '|'
._...m. u. y' &_az.
[",—.. Inlllj vjltu' * ; ;__ - II__[I' _:_ _ "ut"."! i
ll'l_|ITWIJ' grad! _n__'|:u.- [pmm *
' ' 'm'liki m,m] ”numark; f""""' n,...- r..-t'
' -' [ul-f 'if-Vlunl. r—jn. 19. D;. nrj
ieénwåtä &&th 'jpt; nunna-pi __:iwot "i: ,!I- ”"-lurt
1.92. 'i'- .'—' 'är—torium?”
l
_ " adam **fMETÄIhi-HTÅ ”'_.' '_' |"ll'l|'i 'sldnwriviléjw. cl.-' ri'w .eu iir—' om: Ii." ftw ..t'w mm av
" " Fil-I'Z-ffm'tyf'W'ilso'?
. ' ' _|! = ' lammet lt. #" _' * : , '.-."_1'I3*i' "r't wi W: ru ..»iiimws. bum V).”, __| | ..; . .. __ .'r __'__ . .. . _Emwnmåuujjr;
_. .it-' Jag '_'] '#]Wojaeefa ' [e...-t' unt-'.' _mmi— matt-ww I'll," sin i'll?" -|n-_."" _rm'. "' &" ”'t Wm.? 'wlllW Hv '” ' . - "__ %) .., ._: .._>.'- n m'a—— r Minna.-4-
| 'k'lftifrhht—igbtfmm:
Du! '. .m'rrnld'fltftitllmjl'm Miio mur.» iii-| www.]. ”ll-mi! maailmaa-' ill] -M|lwuaz;
+". _ .:]J. ' .i' :' 'lmll!t-'*.Ier"l9'hl' '.'M" ”m'- Wade-sinar)» flm-u. ua- ”& r:,j- "'_le "|."le '$$#.-lutar». " WE_"G_.]1"Y " änka-175 tråd..-amning» THQ]! ' ]" mtlJJ'l'uii'ilaL 'ta-pa.?" _:"qa' mm;-lhasa"- . "i ..i *" [ii-." | ; .- nammnmnu "" ':',. "[påj tunn-"mami v'n-ii
II -|""
[.
-' mama aWWru ' ]Wla' mm .MEI'qw. em' talrik. muita». Ahlm! '.. iii'iu .1 Minin) II.—"* I"] | ::
'iwnomi 'n. "Häf ' (w bmw» itll. Warm! .i I'E ' [1911] .t—[utjjl'L 'i' "AML!"
]
.i'jii'u'i- rv' . — l'l ._:. _|... wii; w "tål
. | . . . '..
. 'r"' '.'.c . 1
' -. . i."?
'i- 13.355.
. ”".—:"
.o-
