Ds 2020:27
Efterlevandestöd för barn som får vård eller boende bekostat av det allmänna
1. Sammanfattning
I denna promemoria lämnas förslag om att efterlevandestöd inte ska lämnas för barn eller unga som får vård eller boende som bekostas av det allmänna, enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller som får vård eller boende inom socialtjänsten. Förslaget innebär att bestämmelserna motsvarar vad som gäller för underhållsstöd till barn och unga i motsvarande situationer.
Nuvarande bestämmelser för efterlevandestödet när barn och unga får vård- eller boendeinsatser som bekostas av det allmänna har inneburit en mer förmånlig tillämpning än motsvarande bestämmelser för underhållsstöd. I denna promemoria konstateras att denna effekt inte har varit lagstiftarens avsikt och att det inte heller finns skäl till att hantera förmånerna på olika sätt i jämförbara situationer.
För att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska få kännedom om att barnet eller den unge får en kommunal insats i form av vård eller boende, föreslås också en uppgiftsskyldighet för kommuner när vården eller boendet påbörjas eller avslutas.
Förslaget väntas medföra endast mindre besparingar för staten, eftersom det är ett förhållandevis litet antal barn och unga som dels får efterlevandestöd, dels också får vård eller har ett boende som bekostas av stat eller kommun.
Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2022.
2. Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken
dels att 106 kap. 33 § och 110 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 110 kap. 37 a §, och när-
mast före 110 kap. 37 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
106 kap.
33 §
Om ett barn sedan minst trettio dagar i följd på statens bekostnad vårdats på anstalt eller annars fått kost och bostad, får efterlevandestöd inte lämnas. Sådan förmån får dock lämnas för tid när barnet är inackorderat vid sameskola.
Efterlevandestöd lämnas inte för sådan kalendermånad då barnet under hela månaden
1. på statens bekostnad får vård på institution eller annars får kost och logi,
2. bor i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller
Författningsförslag Ds 2020:27
3. vårdas i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten.
110 kap.
1 §
1
I detta kapitel finns bestämmelser om
– tillämpningsområdet i 2 och 3 §§, – ansökan och anmälan m.m. i 4–12 §§, – utredning och uppgiftsskyldighet i 13–18 och 20–30 §§,
– uppgiftsskyldighet
för
andra än parter i 31–35 och 37 §§,
– uppgiftsskyldighet för andra än parter i 31–35, 37 och
37 a §§,
– bevisupptagning rörande arbetsskada m.m. vid allmän domstol i 38 §,
– undantag från sekretess i 39–42 a §§, – anmälan om bosättning eller arbete i Sverige i 43–45 §§, – skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i 46–51 §§, och – indragning och nedsättning av ersättning i 52–58 §§.
Kommunala nämnder
37 a §
Den kommunala nämnd som ansvarar för att ett barn får en insats som avses i 106 kap. 8 § 2 eller 3 eller 33 § 2 eller 3 ska så snart som möjligt lämna uppgifter till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten om dagen för insatsens början och avslut.
Uppgiftsskyldigheten gäller endast insatser till barn som har rätt till underhållsstöd eller efterlevandestöd.
1 Senaste lydelse SFS 2012:935.
Ds 2020:27 Författningsförslag
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för insatser som har påbörjats före den 1 januari 2022.
Bakgrund Ds 2020:27
3. Bakgrund
Riksdagen har lämnat ett tillkännagivande till regeringen om att skärpa regelverket för efterlevandestöd (bet. 2017/18:SfU27 punkt 2 rskr. 2017/18:329). Riksdagen anser att regelverket bör skärpas dels genom att efterlevandestöd inte ska få lämnas för en längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden, dels att regeringen ska utreda frågan om efterlevandestöd ska lämnas till barn som bor i HVB-hem eller liknande.
En lagändring som innebär att retroaktiv utbetalning av efterlevandestöd ändrades från sex månader till en månad trädde i kraft den 1 januari 2020. I denna promemoria behandlas den andra frågan i tillkännagivandet, dvs. om efterlevandestöd ska lämnas till barn när de får vård eller bor i familjehem, stödboende eller HVB-hem inom socialtjänsten (106 kap. 8 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB).
3.1. Avgränsning och ärendets beredning
Riksdagens tillkännagivande avser frågan om huruvida efterlevandestöd ska lämnas till barn som får insats i form av vård eller bor i boende inom socialtjänsten. Riksdagen hänvisar till Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens rapport Underhållsstöd och efterlevandestöd för nyanlända barn (dnr S2016/03576, nedan benämnd rapporten), där det föreslås en utredning med sikte på att efterlevandestöd inte ska betalas ut när barnet bor i familjehem, stödboende eller HVB-hem.
Det finns ett generellt behov av mer kunskap om såväl efterlevandestödets som andra socialförsäkringsförmåners betydelse i samband med att barn och unga får vård eller bor utanför det egna hemmet. Regeringen har därför lämnat uppdrag till Inspektionen för
Bakgrund
socialförsäkringen (ISF) att utreda detta. Uppdraget kommer att redovisas senast i juni 2021.
En arbetsgrupp inom Socialdepartementet har i enlighet med det nämnda tillkännagivandet utrett om efterlevandestöd ska lämnas till barn som får insats i form av vård eller boende inom socialtjänsten. Syftet har varit att utreda om bestämmelserna om efterlevandestöd i dessa fall bör utformas på motsvarande sätt som gäller för underhållsstöd, nämligen att inget stöd lämnas när det allmänna bekostar kost och logi vid vård eller boende
1. på institution,
2. i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ung-
domar enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller
3. i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom
socialtjänsten, (6 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]) under en hel kalendermånad, jfr 106 kap. 8 § SFB. En kommun har möjlighet att få ersättning för sina kostnader för vård- eller boendeinsats dels av föräldrarna enligt 8 kap. 1 § socialtjänstlagen, förkortad SoL, eller 20 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, dels av staten enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Av utrymmesskäl behandlas inte frågan om kommunens möjlighet att få ersättning för sina kostnader närmare i denna promemoria. Frågan om möjligheten att få ersättning för sina kostnader i de fall båda föräldrarna till barnet eller den unge har avlidit behandlas av utrymmesskäl heller inte närmare i denna promemoria. Frågan kommer att kunna belysas bättre efter att ISF har återrapporterat på regeringsuppdraget som mer övergripande belyser socialförsäkringsförmåner som är aktuella i samband med olika slags placeringar.
I avsnitten nedan ges först en bakgrundsbeskrivning av utvecklingen av efterlevandestöd och underhållsstöd. Därefter beskrivs hur de har hanterats vid insatser av socialtjänsten i form av vård eller boende i verksamhet som finansieras av stat eller kommun såsom exempelvis anstalt, institution och familjehem. Efter det följer ett sammandrag av olika statistiska uppgifter om hur många barn som sammantaget är beviljade insatser i form av vård eller boende som
Bakgrund Ds 2020:27
bekostas av stat eller kommun samt det allmännas samlade utgifter för sådan vård. Slutligen görs en grov uppskattning av hur många av dessa barn som får efterlevandestöd.
3.2. Underhållsstöd och efterlevandestöd – en bakgrundsbeskrivning
3.2.1. Översikt över förmånernas utveckling
Efterlevandestöd och underhållsstöd är förmåner som syftar till att tillförsäkra barn en viss ekonomisk miniminivå. Förmånerna lämnas förutsatt att barnet i fråga dels är bosatt i Sverige, dels inte varaktigt bor med båda sina föräldrar. Staten har alltsedan år 1937 lämnat bidrag i olika former till barn, vars föräldrar av olika anledningar inte har fullgjort sin underhållsskyldighet. För barn med förälder som avlidit gavs förmånen till barnen tidigare främst inom ramen för folkpensionen – genom änkepension och barnpension – enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För barn som varaktigt bodde tillsammans med endast en av sina föräldrar reglerades i stället förmånen i lagen (1964:143) om bidragsförskott.
Under 1970- och 1980-talen skedde ett omfattande reformarbete beträffande de då gällande familjepensionsbestämmelserna och under 1990-talet följde ytterligare översyn av främst pensionssystemet. Syftet med reformerna var bland annat att garantera efterlevande minderåriga barn ett tryggat underhåll och en tillfredsställande standard, se bl.a. propositionen Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn, (prop. 1999/2000:91 s. 42).
Under den tid som reformarbetet med pensionssystemet pågick, ersattes bidragsförskottslagen med lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Ändringen föranleddes främst av bidragsförskottets tekniska konstruktion. Bidragsförskott ansågs betalas ut i alltför stor omfattning och dess beräkning hade därtill en alltför nära anknytning till det underhållsbidrag den särlevande föräldern skulle betala (prop. 1995/96:208 s. 30 f.). Genom den nya lagen om underhållsstöd blev förmånen mer självständig i förhållande till fastställande av det underhållsbidrag som förälder ska betala och dessutom blev den beloppsmässigt kopplad till barnets ålder. Denna konstruktion finns kvar än i dag, 17–19 kap. SFB.
Bakgrund
Vid arbetet med att ta fram lagen om underhållsstöd uppmärksammades det faktum att barn till avliden förälder, som hade mycket liten eller ingen intjänad inkomstbaserad pension att lämna efter sig, hamnade i sämre ekonomisk sits än barn som hade båda sina föräldrar i livet. Detta eftersom de inte fick någon barnpension. Det var fallet bl.a. när den avlidne föräldern inte hade varit bosatt i Sverige eller inte haft anknytning till svenskt förvärvsliv. Situationen blev särskilt märklig om barnet under tiden före förälderns död hade uppburit underhållsstöd för denne. Efter dödsfallet upphörde dock detta stöd, trots att barnets behov av att tillförsäkras ett grundskydd var detsamma. Det ansågs orimligt att barnet i dessa situationer skulle stå utan ekonomiskt stöd. I syfte att stärka barnets rätt till en garanterad ersättning, då det förlorat en förälder eller båda föräldrarna genom dödsfall, infördes i 3–4 §§ lagen om underhållsstöd en möjlighet för barn som inte fick någon barnpension att få underhållsstöd även efter det att en förälder hade dött (prop. 1995/96:208 s. 36). Något krav på att föräldern skulle ha haft någon anknytning till Sverige uppställdes inte för barnets rätt till underhållsstöd.
I samband med reformer av pensionssystemet föreslogs några år senare i betänkandet Efterlevandepension – En anpassning till det reformerade ålderspensionssystemet (SOU 1998:120 s. 329 f.) att barn till särlevande föräldrar och barn, vars far eller mor eller båda föräldrar har avlidit, skulle vara garanterade samma grundtrygghet från samhället i form av ett för dem gemensamt underhållsstöd. Regeringen konstaterade i propositionen Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn (prop. 1999/2000:91 s. 107 f.) att det vid tidigare reformarbete inom barnpensionens område funnits en strävan att skapa överensstämmelse mellan barnpensionerna å ena sidan och föräldrars underhållsskyldighet enligt föräldrabalkens regler respektive samhällets stöd till barn med särlevande föräldrar å andra sidan. Det bedömdes vara av vikt att behålla och förstärka kopplingen mellan underhållsstödet till barn med särlevande föräldrar och grundskyddet inom barnpensionen. Samtidigt ansågs det att grundskyddet till barn till en avliden förälder inte fullt ut kunde likställas med grundskyddet till barn med särlevande föräldrar. Därför föreslog regeringen att grundskyddet för barn till avlidna föräldrar skulle utgöras av en från underhållsstödet fristående förmån kallad efterlevandestöd till barn. Efterlevandestödet föreslogs bli ett kompletterande grundskydd till barnpensionen med
Bakgrund Ds 2020:27
i princip samma uppbyggnad som underhållsstödet. Bland annat skulle efterlevandestödet lämnas endast till barn som inte hade någon inkomst i form av barnpension eller endast hade en låg barnpension, samt lämnas oberoende av den avlidne förälderns anknytning till Sverige. Regeringen föreslog därför att efterlevandestödet till barn skulle regleras i samma lag som barnpensionen. Lagtekniskt kom därmed efterlevandestödet att hanteras tillsammans med de övriga familjepensionerna omställningspension, barnpension och änkepension samt garantipension till omställningspension, där den avlidnes upparbetade arbetsinkomst primärt ligger till grund för stödet till de efterlevande. Den nya lagen (2000:641) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn trädde i kraft den 1 januari 2003. Samtidigt upphörde möjligheten för barn med avliden förälder att få underhållsstöd enligt lagen om underhållsstöd (prop. 2001/02:84). När socialförsäkringsbalken infördes, fördes bestämmelserna om efterlevandepension över till 77 och 79 kap. i balken.
3.2.2. Hantering av förmånerna vid insatser i form av vård eller boende i verksamhet som finansieras av det allmänna
I en gemensam rapport från 2016 bedömde Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att det finns skillnader i regelverken för underhållsstöd och efterlevandestöd som behöver rättas till (Underhållsstöd och efterlevandestöd för nyanlända barn – svar på regeringsuppdrag, S2016/03576). Det gällde bl.a. bestämmelserna om verkställighet i anstalt eller vård på institution m.m. i 106 kap. 8 och 33 §§ SFB.
Underhållsstöd
De nuvarande bestämmelserna i 106 kap. 8 § SFB om att underhållsstöd inte lämnas då barnet på statens bekostnad får vård på institution, bor i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt LSS, eller vårdas i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten är identisk med lydelsen i den upphävda 11 § lagen om underhållsstöd. Före denna
Bakgrund
lag reglerades frågan i 8 § fjärde stycket lagen om bidragsförskott. I sak skilde sig bestämmelsen i lagen om underhållsstöd från den i lagen om bidragsförskott genom att även barn som var placerade i familjehem eller hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (s.k. HVB-hem) undantogs från möjligheten att få bidrag i lagen om underhållsstöd.
Som skäl för den ändrade uppräkningen i lagen om underhållsstöd uppgav regeringen att föräldern i de uppräknade situationerna inte längre hade det fulla ekonomiska ansvaret för barnet. I stället hade kommunen tagit över det direkta ansvaret för att barnet levde under såväl socialt som ekonomiskt tillfredsställande förhållanden (prop. 1995/96:208 s. 87). Regeringen noterade dock att föräldrarna var skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader och att underhållsbidrag som var fastställt enligt föräldrabalken kunde uppbäras av kommunen. Motsvarande bestämmelser finns i dag i 8 kap. 1 § SoL och 20 § LSS.
I prop. 1995/96:208 ersattes också begreppet ”anstalt” med ”institution” i uppräkningen över de olika vård- och boendesituationerna. Någon förklaring till denna ändring gavs inte.
Efterlevandestöd
Förmånen efterlevandestöd till barn infördes 2003 och den fördes över till SFB i oförändrat skick 2010. Den bestämmelse som rör just verkställighet vid vård i anstalt eller på institution m.m. finns i 106 kap. 33 § SFB. Den bygger på vad som gällde för barntillägg enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring när barn under hel månad på statens bekostnad fick vård på anstalt eller eljest kost och bostad. Dessa bestämmelser var i princip identiska med 8 § fjärde stycket den upphävda lagen om bidragsförskott.
I den utredning som föregick införandet av efterlevandestödet föreslogs en enhetlig lag för underhållsstöd, som även inkluderade efterlevande barn. Vid verkställigheten i anstalt eller vård på institution m.m. föreslog utredaren en lydelse motsvarande 11 § den upphävda lagen om underhållsstöd, dvs. en lydelse identisk med nu gällande bestämmelser för underhållsstöd i 106 kap. 8 § SFB (se betänkandet Utredningen om efterlevandepension, SOU 1998:120).
Bakgrund Ds 2020:27
Som beskrivits i föregående avsnitt föreslog regeringen emellertid en ny socialförsäkringsförmån kallad efterlevandestöd till barn som ett komplement till barnpensionen. Den nya förmånen kom att regleras i lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. När det gällde hur den nya förmånen skulle hanteras vid verkställigheten i anstalt eller vård på institution m.m., valdes de särskilda bestämmelserna om folkpension i 10 kap. lagen om allmän försäkring framför befintlig bestämmelse i 11 § lagen om underhållsstöd. Skälet till detta var att man ville avvakta utgången av den då pågående utredningen om översynen av socialförsäkringsersättningar vid institutionsvistelse. I propositionen konstaterades det dock att ”när det gäller frågan om hur efterlevandestödet till barn ska påverkas av att barnet är intaget i kriminalvårdsanstalt eller på annat sätt är föremål för kommunalt finansierad vård kan konstateras att 11 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd har i huvudsak samma innehåll som bestämmelsen i 10 kap. 2 och 3 §§ lagen om allmän försäkring” (prop. 1999/2000:91 s. 249). Bestämmelserna i 10 kap. 3 § lagen om allmän försäkring om pensionsreduktion vid kommunala eller kommunalfinansierade vårdformer fördes emellertid inte över till lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. Skälet till det var att kommunal eller kommunalfinansierad vård som regel var avgiftsfinansierad och att den försäkrade därmed ersatte det allmänna för kostnaderna för vården. Det innebar att det inte ansågs finnas några skäl att i ett anpassat efterlevandepensionssystem införa bestämmelser som motsvarande 10 kap. 3 § AFL (prop. 1999/2000:91 s. 248). Vidare ändrades beräkningen av den tid som barnet eller den unge skulle ha fått vården eller boendet i fråga från en hel kalendermånad till 30 dagar i följd. Anledningen uppgavs vara rättviseskäl, att barn som fick vård fr.o.m. den förste i månaden inte fick efterlevandestöd, medan barn som fick vård från ett senare datum i samma månad fick efterlevandestöd.
Utredningen om översynen av socialförsäkringsförmåner vid institutionsvistelse (betänkandet Pension på institution, SOU 2000:112) utmynnade emellertid inte i något förslag till ändring i denna del av bestämmelserna av lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn, (prop. 2001/02:164). Bestämmelsen kom därefter att oförändrat föras in i 106 kap. 33 § SFB.
Bakgrund
3.3. Statistik
3.3.1. Underhållsstöd
År 2019 hade knappt 184 000 barn rätt till underhållsstöd, fördelningen var i princip lika mellan pojkar och flickor. Knappt fyra miljarder kronor betalades ut till dem i underhållsstöd, en ökning med drygt 159 miljoner kronor jämfört med 2018. Ökningen av utbetalt belopp beror på att ersättningsnivån i februari 2019 höjdes från 1 573 kronor till 1 723 kronor för barn som är 11–14 år.
Av de mottagande föräldrarna av underhållsstödet år 2019 var 85 procent kvinnor och 15 procent män. En stor del av det belopp som betalas ut av Försäkringskassan betalas senare tillbaka av bidragsskyldiga föräldrar.
Historiskt har antalet barn med underhållsstöd minskat, medan utbetalt belopp per barn och månad har ökat. Det beror på att fler barn får fullt underhållsstöd och att ersättningsnivån har höjts. Att antalet barn med underhållsstöd minskar beror enligt Försäkringskassan på de låga födelsetalen i slutet av 1990-talet samt att det har blivit vanligare att barn bor växelvis hos sina föräldrar och att underhållet därmed ofta regleras direkt. En bidragande orsak till minskningen kan även vara att Försäkringskassan arbetat aktivt med att särlevande föräldrar ska reglera underhållet på egen hand. Försäkringskassan bedömer att antalet barn med underhållsstöd kommer att fortsätta att minska de närmaste åren, eftersom dels fler föräldrar kommer att sköta underhållsbidraget utan Försäkringskassans inblandning, dels att underhållsstöd vid växelvist boende fasas ut och upphör i sin helhet i januari 2021 (och ersätts med särskilt bidrag för barn som bor växelvis inom ramen för bostadsbidraget).
3.3.2. Efterlevandestöd
Under 2019 mottog knappt 30 000 barn någon form av efterlevandeförmån till ett sammanlagt belopp om knappt en miljard kronor. Ca 74 procent av dessa utbetalningar avsåg barnpension och resterande 26 procent efterlevandestöd. Det var en ökning av samtliga utbetalda efterlevandestödsförmåner till barn med drygt 46 miljoner kronor jämfört med 2018. Efterlevandestödet svarade för knappt 58 procent av denna ökning.
Bakgrund Ds 2020:27
Sammanlagt fick 12 500 barn efterlevandestöd år 2019, en ökning med drygt 500 barn jämfört med år 2018. Under åren 2015–2019 har knappt två tredjedelar av alla barn som har fått efterlevandestöd enbart fått efterlevandestöd och inte någon barnpension. Det är vanligare med efterlevandestöd för äldre barn. År 2019 var 49 procent av de drygt 12 000 barn som fick efterlevandestöd 15 år eller äldre, 82 procent var 10 år eller äldre.
Fördelningen av utbetalningar mellan pojkar och flickor var ungefär lika genomgående under åren 2015–2019, men det är något fler pojkar än flickor som får enbart efterlevandestöd.
Tabell 3.1 Fördelningen av totala antalet utbetalningar av efterlevandestöd
2015 % 2016 % 2017 % 2018 % 2019 %
Pojkar 5 166 51 5 938 52 6 191 52 6 292 52 6 557 53 Flickor 4 881 49 5 491 48 5 659 48 5 745 48 5 931 47 Sammanlagt 10 046 100 11 429 100 11 850 100 12 037 100 12 488 100
Källa: Pensionsmyndigheten
Statens utgifter för barnpension och efterlevandestöd för budgetåret 2020 beräknas öka något jämfört med 2019 till drygt en miljard kronor. Pensionsmyndigheten bedömer att utvecklingen av efterlevandestödet till stor del påverkas av migrationen och att den var relativt hög för några år sedan. Nivån för underhållsstödet är i dag högre än för efterlevandestödet, och nivån har höjts ytterligare år 2018 för barn som har fyllt 15 år. De som kan vara berättigade till efterlevandestöd, men som inte har verifikation på förälderns dödsfall, kan söka underhållsstöd i stället för efterlevandestöd. Det gäller barn som kommer från andra länder. Pensionsmyndigheten bedömer att det troligen kommer att ha en viss dämpande effekt på utgiftsutvecklingen för efterlevandestöd.
Pensionsmyndigheten räknar emellertid med att antalet efterlevandestöd kommer att öka något fram till och med år 2023, då cirka 13 900 barn antas ha efterlevandestöd.
Bakgrund
Diagram 3.1 Antal förmånstagare med barnpension eller efterlevandestöd
respektive underhållsstöd, utfall respektive prognos för år 2020 och senare, (obs att y-axlarna visar volym i antal men med olika skalor)
Källa: Socialdepartementet
Diagrammet anger inte fördelningen mellan könen, då den i princip är likartad och inte haft några större variationer över tid.
Den högra y-axeln anger antal barn som underhållsstöd lämnas för och resultatet visas i diagrammets kurva. Den vänstra y-axeln anger antal barn som efterlevandestöd eller barnpension lämnas för och resultatet visas i staplarna. Axlarna har olika värden, eftersom antalet barn som får efterlevandestöd eller barnpension är markant lägre än antalet barn som får underhållhållsstöd. Kurvan och staplarna i diagrammet korrelerar därför inte med varandra.
0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Utveckling antal barnpension, efterlevandestöd och
underhållsstöd
Antal barnpension&efterlevandestöd Antal barnpension
Antal efterlevandestöd Antal underhållsstöd
Bakgrund Ds 2020:27
3.4. Vård och boende för barn i familjehem, bostad med särskild service och HVB-hem
3.4.1. Insatser till barn och unga i form av vård och boende enligt LSS eller inom socialtjänsten
Vård och insatser för barn och unga finansieras av det allmänna till stor del inom ramen för socialtjänsten. Bestämmelserna finns i SoL och LSS. Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller som inte kan få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Det innebär att socialnämnden ska tillgodose behoven hos de barn som av olika skäl är i behov av vård, stöd eller omsorg och inte bara ge bistånd för deras försörjning. Det gäller även utredning och placering av ensamkommande barn och unga. Barn och unga med funktionsnedsättning, som trots olika stödåtgärder inte kan bo hos sina vårdnadshavare, kan få bo i familjehem eller bostad med särskild service enligt LSS, om barnets behov av sådan insats faktiskt inte kan tillgodoses på annat sätt. Dessa insatser ombesörjs också av socialtjänsten.
Därutöver kan det allmänna bekosta barns och ungas vård eller boende utanför det egna hemmet enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (förkortad LVU), vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (förkortad LVM), eller som sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (förkortad LSU). Då det i dessa fall är frågan om tvångsvård eller vård i stället för fängelse, avgör domstol om vården ska ske enligt dessa bestämmelser eller inte. Om det bedöms att vård enligt LVU eller LVM kan ske på frivillig väg enligt SoL så ska detta ske. I sådant fall behövs alltså inte någon domstolsprövning. I samtliga fall är dock kommunen ansvarig för verkställigheten av barnets eller den unges vård.
Vård eller boende inom socialtjänsten enligt SoL och LVU
Insatser inom socialtjänsten till barn och unga i form av vård eller boende sker i familjehem, jourhem, hem för vård och boende (HVB) eller stödboende (6 kap. SoL). Socialstyrelsen har viss sammanhållen statistik över några av dessa olika vårdformer, statistik om social-
Bakgrund
tjänstinsatser till barn och unga 2019. Från och med 2018 ingår även asylsökande i statistiken. Insatser till barn och unga på grund av funktionsnedsättning ingår inte i statistiken.
Av statistiken framgår bl.a. följande. År 2019 beviljades drygt 31 000 barn och unga någon gång under året en heldygnsinsats. Majoriteten av heldygnsinsatserna utgjordes av vård eller boende enligt SoL (78 procent) och resterande insatser utgjordes av vård enligt LVU (23 procent). Pojkar är i majoritet inom samtliga placeringsformer. Drygt 60 procent av samtliga barn och unga med heldygnsinsatser år 2019 var 15–20 år. Drygt 6 600 av de som fick en heldygnsinsats under 2019 var ensamkommande barn och unga, dvs. ca 20 procent. Över 90 procent av dem var 15–20 år.
Barn och unga med insatser placeras oftast på familjehem. Under 2019 placerades två tredjedelar av barnen och ungdomarna i familjehem, varav drygt 60 procent var pojkar och 40 procent flickor. Den näst vanligaste placeringsformen (drygt 30 procent) var HVB, där ca 70 procent av de placerade var pojkar och ca 30 procent flickor. Den tredje vanligaste placeringsformen var i stödboende (14 procent). Denna placeringsform har den största procentuella skillnaden mellan könen, andelen pojkar var 82 procent och flickor 18 procent.
Insatser enligt LSS
Boende i familjehem eller bostad med särskild service är en av de insatser som lämnas utom det egna hemmet till barn och ungdomar med funktionsnedsättningar som tillhör personkretsen för LSS. Enligt Socialstyrelsens statistik om insatser enligt LSS 2019 beviljades knappt 900 barn och unga upp till 22 års ålder boende i familjehem eller i bostad med särskild service under 2019. Av dem var knappt två tredjedelar pojkar och drygt en tredjedel var flickor. Drygt 90 procent av dessa insatser utgjordes av bostad med särskild service.
Vård enligt LVM
Statens institutionsstyrelse, SiS, verkställer vård av missbrukare enligt LVM (tvångsvård) och SoL (frivillig vård). Frivillig vård av missbrukare sker dock vanligen på annat sätt än genom SiS-
Bakgrund Ds 2020:27
institution, t.ex. genom öppenvården. Om den som har begått en brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt LVM får rätten överlämna åt socialnämnden eller den som förestår LVM-hem att se till att behövlig vård enligt LVM ges i stället för fängelse, se 31 kap. 2 § brottsbalken.
Under 2019 gjorde SiS sammanlagt 1 004 intagningar för missbruksvård och majoriteten, 97 procent, av intagningar avsåg tvångsvård. 172 av de intagna var under 24 år och 65 procent av dem var män och 35 procent kvinnor. I genomsnitt vårdades intagna enligt LVM hos SiS under 151 vårddygn innan de skrivs ut, då inkluderas även vård på sjukhus. Utskrivning sker vanligen till HVB- eller familjehem.
Påföljd enligt LSU
Om ett barn begått ett brott innan det fyllt 18 år kan en domstol döma det till sluten ungdomsvård i stället för till fängelse, 32 kap. brottsbalken. Under 2019 tog SiS in sammanlagt 73 barn – varav 72 pojkar och en flicka – för verkställighet enligt LSU. Genomsnittlig ålder vid intagningen var drygt 17 år och den genomsnittliga strafftiden uppgick till ett år. Frigivningarna under 2019 skedde huvudsakligen till föräldrahemmet, 46 procent.
3.4.2. Övriga insatser
Utöver ovan nämnda insatser kan barn och unga vårdas inom psykiatrisk vård. Det kan ske som öppen (frivillig) vård, som tvångsvård eller som rättspsykiatrisk tvångsvård. Rättspsykiatrisk vård utdöms av domstol i stället för fängelse, om domstolen anser att personen i fråga har en allvarlig psykisk störning och att det med hänsyn till personens psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att rättspsykiatrisk vård kommer till stånd, se 31 kap. 3 § brottsbalken. Som regel ansvarar kommuner för den öppna vården, medan regionerna ansvarar för tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. Viss öppenvård kan dock ske i regionernas regi.
Den senast tillgängliga statistiken från Socialstyrelsen är från 2018. Enligt den fick drygt 2 000 barn och unga upp till 24 år under 2018 psykiatrisk tvångsvård, könsfördelningen bland dessa var jämn.
Bakgrund
Under 2018 vårdades knappt 200 barn och unga upp till 24 år genom rättspsykiatrisk vård, varav drygt 85 procent pojkar och knappt 15 procent flickor.
3.4.3. Andel heldygnsplacerade barn som får förmånerna
Det saknas statistik över hur många av de barn och unga som är placerade i heldygnsvård eller får insatser i form av vård eller boende i ovan nämnda former som också var berättigade till underhållsstöd eller efterlevandestöd. Enligt 10 a § förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten underrättar SiS löpande Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan om barn som är intagna i ungdomshem. Utifrån dessa underrättelser stoppar Pensionsmyndigheten utbetalningar av efterlevandestöd, det rör sig om ett tiotal stopp per år. Betalningen stoppas efter information från SiS om placering på SiS-institution. Det innebär att barnet var omhändertaget för vård på institution i dessa fall. Även Försäkringskassan stoppar utbetalning av underhållsstöd i dessa fall.
När barn med underhållsstöd placeras, omhändertas eller beviljas en insats i form av boende underrättar socialnämnden eller ansvarig vårdgivare Försäkringskassan om in- och utskrivning, alternativt beviljad insats, genom att fylla i en blankett som skickas in till Försäkringskassan. År 2019 fick Försäkringskassan 2 700 blanketter med underrättelser. Blanketterna ger information om när barnet beviljats insatsen, när placeringen börjar respektive upphör och när barnet vistas i det egna hemmet tillfälligt eller om barnet är hemma för lov/ferier. Det förs inte någon statistik över de enskilda omständigheterna i sig, varför det inte går att dra någon slutsats om vilken åtgärd från Försäkringskassan som blanketten har resulterat i. Beroende på vilken information blanketten innehåller, beslutar Försäkringskassan om utbetalning av underhållsstöd ska stoppas eller inte. Under år 2019 hade Försäkringskassan drygt 3 400 registreringar av fall om placering. Drygt 2 000 av dessa registreringar avsåg beslut om att inte lämna underhållsstöd.
Bakgrund Ds 2020:27
3.5. Uppskattning av det allmännas utgifter för barn som får vård eller bor i verksamhet som bekostas av det allmänna
Då det som ovan konstaterats inte finns officiell statistik som visar hur många barn som får insats i form av vård eller boende i verksamhet som bekostas av det allmänna, presenteras här i stället en uppskattning av densamma. Uppskattningen, som får betraktas som grov, baseras på antagandet att de barn och unga för vilka det lämnas efterlevandestöd får insats i form av vård eller boende som bekostas av det allmänna i samma utsträckning som övriga barn bosatta i Sverige.
Under 2019 betalades efterlevandestöd ut för 12 576 barn till ett belopp om 261 miljoner kronor. Om de som får efterlevandestöd har samma risk för att bli heldygnsplacerade som generellt i Sverige eller beviljas insats med stöd av LSS i form av boende i familjehem eller bostad med särskild service, skulle det motsvara cirka 175 barn och ungdomar.
4. Gällande rätt
4.1. Inledning
Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran, 6 kap. 1 § föräldrabalken, förkortad FB. Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, om inte rätten har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Den som har vårdnaden om ett barn har också ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare ska bland annat svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning, 6 kap. 2 § FB.
Föräldrar har underhållsskyldighet för sina barn, utifrån barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga, 7 kap. FB. För det fall att barnets ena eller båda föräldrar har avlidit lämnas i stället barnpension till efterlevande barn, vilken beräknas utifrån den avlidnes upparbetade arbetsinsats.
4.2. FN:s konvention om barnets rättigheter
Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) år 1990. Det innebär att vi har åtagit oss att följa barnkonventionen. Sedan den 1 januari 2020 är barnkonventionen även svensk lag. Syftet med detta är att förtydliga vad som gällt sedan 1990 (prop. 2017/18:186).
Barnkonventionen har bestämmelser som omfattar såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter för barn. Med barn avses i konventionen som huvudregel varje människa under 18 år. I konventionen finns en särskild artikel om barn med funktionsnedsättning (artikel 23). Barnkonventionen
Gällande rätt Ds 2020:27
och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning kompletterar varandra och är centrala för barn med funktionsnedsättning.
I konventionen finns fyra grundläggande principer, som inte bara har egna självständiga betydelser utan som också ska genomsyra de övriga bestämmelserna i konventionen. Dessa principer kommer till uttryck i bestämmelserna om icke-diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) samt rätten att komma till tals och få sin mening respekterad (artikel 12). I konventionen stadgas vidare bland annat följande. Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrarna, vårdnadshavarna eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet. Staterna ska för det ändamålet vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder (artikel 3.2). Varje barn har rätt att bli omvårdat av sina föräldrar (artikel 7.1). Konventionsstaterna ska respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa (artikel 9.3). Konventionsstaterna ska göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling (artikel 18.1).
För att garantera och främja rättigheterna i konventionen ska konventionsstaterna ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran (artikel 18.2). Konventionsstaterna ska erkänna rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring, och ska vidta nödvändiga åtgärder för att förverkliga denna rätt. Förmånerna ska, där så är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för barnets underhåll har och deras omständigheter i övrigt samt med hänsyn till varje annat förhållande som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån för barnet eller för dess räkning (artikel 26). Konventionsstaterna erkänner varje barns rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Föräldrarna eller andra som är ansvariga för barnet har, inom ramen
Ds 2020:27 Gällande rätt
för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Konventionsstaterna ska i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra nu aktuell rätt och ska vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram.
Konventionsstaterna ska också vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av underhåll för barnet från föräldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar för barnet, både inom konventionsstaten och från utlandet (artikel 27).
4.3. Utformningen av grundskyddet till barn och unga
Vid förälders oförmåga att försörja sitt barn eller om upparbetad barnpension är otillräcklig, går det allmänna in och tillhandahåller barnet ett grundskydd i form av socialförsäkringsförmånerna underhållsstöd eller efterlevandestöd. Syftet med förmånerna är att tillförsäkra barn och unga en grundläggande ekonomisk miniminivå. Förmånerna lämnas oavsett föräldrarnas anknytning till eller arbetsinsats i Sverige.
Förmånerna lämnas till dess den unge fyller 18 år eller – om den unge går i gymnasieskola eller liknande – som längst till juni månad det år han eller hon fyller 20 år. Utbetalning sker till den förälder barnet eller den unge bor hos eller till särskilt förordnade vårdnadshavare. När den unge fyllt 18 år sker utbetalningen direkt till honom eller henne.
4.3.1. Grundskydd till barn och unga med särlevande föräldrar
Underhållsstöd enligt SFB lämnas till barn och unga som är bosatta i Sverige och vars föräldrar lever isär. Bor barnet endast hos den ena föräldern, ska den andra föräldern bidra till barnets underhåll genom att betala ett underhållsbidrag till barnet. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Underhållsbidrag behöver endast under särskilda omständigheter lämnas vid växelvist boende.
Gällande rätt Ds 2020:27
För det fall en bidragsskyldig förälder inte betalar underhållsbidrag, lämnar staten underhållsstöd för att säkerställa barnet ett ekonomiskt grundskydd. För det fall underhållsstöd lämnas, betalar den bidragsskyldiga föräldern i stället ett belopp till staten, genom Försäkringskassan, beräknat utifrån förälderns ekonomiska förutsättningar. Detta belopp behöver således inte motsvara underhållsstödet. Även ett barn som varaktigt bor och är folkbokfört hos särskilt förordnade vårdnadshavare har rätt till underhållsstöd (18 kap. 7 § SFB).
Underhållsstöd kan lämnas som fullt underhållsstöd eller som utfyllnadsbidrag. Fullt underhållstöd innebär att förmånen lämnas med ett belopp som har fastställts av riksdagen (18 kap. 20 § SFB).
När stödet lämnas i form av utfyllnadsbidrag görs en avräkning för det underhållsbidrag som en bidragsskyldig förälder enligt Försäkringskassans beräkning har möjlighet att betala direkt till boföräldern eller, vid förlängt underhållsstöd på grund av den unges gymnasiestudier, den studerande. Lämnas underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag är ingen av föräldrarna betalningsskyldig för det.
Underhållsstödet betalas ut av Försäkringskassan månadsvis i förskott. Förmånen lämnas från och med månaden efter den månad när föräldrarna har flyttat isär eller rätt till stöd annars har uppkommit. Det kan dock inte lämnas för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden (18 kap. 13 § SFB).
Underhållsstöd lämnas inte om barnet eller den unge har rätt till barnpension eller efterlevandestöd efter en bidragsskyldig förälder (18 kap. 11 § SFB).
Försäkringskassan ansvarar för administrationen av underhållsstödet. Bestämmelserna finns i 17–19 kap. SFB och i förordningen (1996:1036) om underhållsstöd och föreskrifter från Försäkringskassan.
4.3.2. Grundskydd till efterlevande barn
Efterlevandestöd lämnas som ett komplement till barnpension i de fall en förälder till ett barn eller en ungdom avlider, eller om en förälder har försvunnit och kan antas vara avliden. Efterlevandestöd lämnas som ett tillägg till eller i stället för barnpension och har till syfte att tillförsäkra ett barn eller en ungdom en viss lägsta ekono-
Ds 2020:27 Gällande rätt
misk nivå i händelse av en förälders död, dvs. att garantera en lägsta rimlig levnadsstandard.
Liksom underhållsstöd är efterlevandestöd en bosättningsbaserad förmån, se 5 kap. 9 § SFB. För ett barn eller en ungdom som kommer till Sverige, kan efterlevandestöd därför lämnas först när barnet eller den unge är försäkrat i Sverige, dvs. när det anses bosatt i Sverige och har beviljats uppehållstillstånd. Den avlidna föräldern behöver således inte vara bosatt i Sverige. Barn eller unga bosatta i ett EU- eller EFTA-land som har undertecknat EES-avtalet kan under vissa förutsättningar också få efterlevandestöd.
För att barnet eller den unge ska få barnpension måste den avlidna föräldern ha varit försäkrad för arbetsbaserade förmåner och ha tjänat in pensionsbehållning för inkomstpension (77 kap. 9 § SFB). Om barnpensionen är lägre än 40 procent av prisbasbeloppet betalar staten, genom Pensionsmyndigheten, ut ett kompletterande efterlevandestöd till barnet eller den unge, se 79 kap. 4 § SFB. Enligt förarbetena är efterlevandestödet således, i motsats till barnpensionen, inte en pensionsförmån utan en statlig minimiförmån (prop. 1999/2000:91 s. 112).
Efterlevandestöd lämnas som huvudregel från och med den månad då dödsfallet inträffat. Är båda föräldrarna avlidna, lämnas dubbelt efterlevandestöd.
Barnpension och efterlevandestöd får lämnas utan ansökan. En ansökan krävs dock när den efterlevande är ett barn eller en ungdom som är bosatt i Sverige, men vars avlidna förälder inte var att anse som bosatt i Sverige vid tidpunkten för dödsfallet. En ansökan krävs också vid anspråk på efterlevandeförmån efter någon som har försvunnit och antas ha avlidit, se 2 § Pensionsmyndighetens föreskrifter (PFS 2011:6) om ansökan om pension och utbetalning av små belopp, omtryckt 2014:10.
Barnpension får inte lämnas för längre tid tillbaka än två år före ansökningsmånaden. Efterlevandestöd får sedan den 1 januari 2020 dock inte lämnas för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden, 77 kap. 16 § SFB.
Efterlevandestöd lämnas med 40 procent av prisbasbeloppet per förälder, vilket år 2020 är 1 577 kr per månad. När efterlevandestöd lämnas som komplement till barnpension, fyller det således upp barnpensionen till detta belopp.
Gällande rätt Ds 2020:27
Pensionsmyndigheten ansvarar för administrationen av efterlevandestödet. Bestämmelserna om efterlevandestöd finns i 76–79 kap. SFB.
Figur 4.1 Struktur grundskydd till barn, vars föräldrar brister i sin underhållsskyldighet
Källa: Socialdepartementet
4.4. Utbetalning av socialförsäkringsförmåner vid vård eller boende som bekostas av det allmänna
4.4.1. Huvudregel – ingen förmån om det allmänna bekostar uppehälle
Inom socialförsäkringen gäller som huvudregel att en förmån inte ska lämnas, om den försäkrade på annat sätt får sitt uppehälle bekostat av det allmänna (106 kap. 2 § SFB). Alternativt lämnas ersättningen i reducerad form. Med ”det allmänna” avses de offentliga organ som bedriver offentlig verksamhet, dvs. staten, kommuner och offentlig förvaltning (1 kap. regeringsformen).
Det finns inte någon enhetlig reglering av hur de olika socialförsäkringsförmånerna ska hanteras när den försäkrade eller den berättigade är omhändertagen eller på annat sätt får sitt boende
Ds 2020:27 Gällande rätt
finansierat av det allmänna, utan det ser olika ut beroende på vad det är för förmån och vilket behov förmånen avser att tillgodose. En utgångspunkt är att rättigheter som den försäkrade har tjänat in – till exempel ålderspension och änkepension – fortsätter att lämnas vid vård eller boende på det allmännas bekostnad, men att den försäkrade måste betala för sitt uppehälle genom att utbetalande myndighet drar av en viss summa från ersättningen i fråga (se prop. 2001/02:164 s. 30 f.). Denna princip tillämpas emellertid olika beroende på vilken typ av vistelse det är fråga om. För ålderspension gäller principen för all slags vistelse där det allmänna bekostar uppehälle (se 106 kap. 27 § SFB). För sjukpenning däremot gäller enligt 106 kap. 13 § principen endast i de fall vistelsen rör vård och behandling åt missbrukare av alkohol eller narkotika. I annat fall lämnas som regel inte någon sjukpenning alls, se 106 kap. 12 § SFB.
4.4.2. När barn får vård eller boende som bekostas av stat eller kommun
Enligt 8 kap. 1 § andra stycket SoL och 20 § LSS är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader för barn som genom socialnämndens försorg får insats i form av vård eller boende i ett annat hem än det egna. Avgiften får dock inte överstiga det belopp som enligt 18 kap. 20 § SFB kan lämnas för underhållsstöd, 6 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937), förkortad SoF, och 5 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Socialnämnden får i sådana fall uppbära underhållsbidrag som avser barnet, se 8 kap. 1 § andra stycket SoL och 20 § LSS. Staten ersätter även kommunerna för kostnader för vård av ensamkommande barn och unga enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.
Underhållsstöd
Det lämnas inte något underhållsstöd när barnet under hel kalendermånad på statens bekostnad får vård på institution eller annars får kost och logi, bor i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt LSS, eller då barnet vårdas i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten, se
Gällande rätt Ds 2020:27
106 kap. 8 § SFB. Tid då barnet är hemma under helgerna under kalendermånaden bryter inte beräkningen av vistelsetiden. Däremot lämnas underhållsstöd under de månader barnet vistas hemma under jul- och sommarferier, se 4 § i Riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1996:18. Den som ansvarar för vården eller inrättningen ska enligt 2 § förordningen om underhållsstöd genast underrätta Försäkringskassan när barnet skrivs ut eller in. Ansvarig socialnämnd kan också göra sådan anmälan till Försäkringskassan.
Under den tid fullt underhållsstöd betalas ut när barnet är beviljad insats i form av vård eller boende i verksamhet som bekostas av stat eller kommun, är föräldrarna skyldiga att helt eller delvis betala samhällets kostnader, se 8 kap. 1 § andra stycket SoL och 20 § LSS. Hur mycket som ska betalas tillbaka beror på föräldrarnas inkomster och deras totala antal barn, se 6 kap. 2 § SoF och 5 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Efterlevandestöd
Av 106 kap. 33 § SFB framgår att om ett barn sedan minst trettio dagar i följd på statens bekostnad vårdas på anstalt eller annars fått kost och bostad, lämnas inte något efterlevandestöd. Förmånen får dock lämnas för tid när barnet är inackorderat vid sameskola. Avräkning för utbetalning under del av en kalendermånad sker enligt 106 kap. 37 § SFB med en trettiondel av månadsbeloppet, avrundat till närmaste högre krontal, räknat dag för dag.
4.5. Insatser där underhållsstöd och efterlevandestöd inte lämnas
Idag lämnas varken efterlevandestöd eller underhållsstöd när barnet eller den unge är beviljad insats i form av vård eller boende som bekostas av staten. När det gäller underhållsstöd lämnas det inte heller vid insatser som bekostas av kommunen. De vård- eller boendesituationer som sammantaget räknas upp i 106 kap. 8 och 33 §§ SFB är anstalt, institution, familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt LSS samt familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten.
Ds 2020:27 Gällande rätt
Nedan följer en närmare genomgång av vad dessa vård- eller boendesituationer innefattar.
4.5.1. Vård på statens bekostad i anstalt eller institution
Med ”anstalt” avses i dag kriminalvårdsanstalt. Med ”statliga institutioner” avses också kriminalvårdsanstalt och dessutom intagning i häkte, sluten ungdomsvård och kontraktsvård, se propositionen Socialförsäkringsförmåner vid institutionsvistelse på statens bekostnad (prop. 2001/02:164 s. 24). Det är således fråga om vård eller vistelse till följd av verkställighet av frihetsberövande straffpåföljd eller – när det gäller häkte – inför utredning av ansvar för brott.
4.5.2. Familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt LSS
Kommuner ska vid behov kunna tillhandahålla boende till barn och unga med funktionsnedsättning om de tillhör någon av lagens personkrets, se 1 § och 9 § 8 LSS. Sådant boende kan bli aktuellt när barnet eller den unge har så stora behov av hjälp att han eller hon – trots olika stödinsatser – inte kan bo hos sina föräldrar. En bostad med särskild service kan vara ett alternativ när barnet eller den unge har ett stort omvårdnadsbehov eller går i skolan på annan ort.
Enligt 2 § förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade är familjehem enligt LSS detsamma som familjehem enligt SoL, men utredningen som föranleder insatsen och insatsens syfte skiljer sig åt i de olika lagstiftningarna. Se mer om familjehem nedan avsnitt 5.5.3.
Bostad med särskild service för barn eller ungdomar syftar till att ge möjlighet till en kompletterande varaktig uppväxtmiljö som mer eller mindre kompletterar föräldrahemmet under barnets uppväxt. Det är fråga om bostäder med mångsidiga användningsmöjligheter, där olika inslag av förstärkta resurser kan erbjudas och som ofta tillgodoser komplicerade omvårdnadsbehov, se propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159 s. 179). Oavsett var bostaden är lokaliserad bör den vara utformad som en vanlig bostad och fungera så hemlikt som möjligt (prop. 1992/93:159 s. 82). Drivs verksamheten som enskild verk-
Gällande rätt Ds 2020:27
samhet, dvs. i privat regi, anses den vara yrkesmässig och därmed tillståndspliktig enligt 7 § förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Kommunen ersätter enskild verksamhet enligt avtal.
4.5.3. Familjehem, stödboende eller HVB-hem inom socialtjänsten
Familjehem, stödboende eller HVB-hem inom socialtjänsten är verksamheter som kommunerna ska ha tillgång till, se 5 kap. 7 § tredje stycket och 6 kap. 1–5 §§ SoL. LVU- och LVM-hem tillgodoses dels av staten genom SiS, dels genom kommunala eller privatägda HVB-hem. Verksamheterna har olika inriktning beroende på vilket vårdbehov som ska tillgodoses. De ska dock alla medverka till att barnet eller den unge får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden samt verka för att barnet eller den unge får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som han eller hon behöver, (6 kap. 7 § SoL).
Den största skillnaden mellan de olika vård- och boendeformerna är att familjehem inte får bedrivas yrkesmässigt, medan det är möjligt för de övriga (3 kap. 2 § SoF). Yrkesmässig verksamhet kräver tillstånd från Inspektionen för vård och omsorg (IVO), se 7 kap. 1 § SoL.
Familjehem
Familjehem är en placering i privat familj, som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn eller unga för stadigvarande vård och fostran, se 3 kap. 2 § SoF. Verksamheten får inte bedrivas yrkesmässigt, vilket innebär att den inte ska bedrivas kontinuerligt och i förvärvssyfte, se propositionen Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124 s. 146).
Att vara familjehem är ett uppdrag som ges av kommunen till antingen ett hem i barnets eller den unges nätverk, ett så kallat nätverkshem, eller ett hem där familjehemsföräldrarna inte har någon tidigare relation till barnet eller den unge. Kommunen ersätter familjehemmet för arbete och tid som uppdraget innebär (arvode) samt för de ökade kostnader familjehemmet får till följd av att det
Ds 2020:27 Gällande rätt
tar emot barnet eller den unge (omkostnadsersättning). Familjehem omfattar även familjehem som erbjuds enligt LSS, se 2 § förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Hem för vård och boende (HVB-hem)
Hem för vård och boende inom socialtjänsten, HVB-hem, har ersatt de institutioner som tidigare benämndes barnhem, ungdomsvårdsskolor, allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare samt inackorderings- och behandlingshem för alkohol- och narkotikamissbrukare.
1
Verksamheten i HVB-hem har således olika inriktning
beroende på vilket slags vård som verksamheten tillhandahåller. Vården kan anordnas i samförstånd med barnet eller den unge eller med dennes vårdnadshavare. Vården kan emellertid också vara en form av verkställighet av beslut om tvångsvård enligt LVU eller fungera som frivillig eftervård av personer som varit tvångsvis omhändertagna enligt LVU eller lagen om psykiatrisk tvångsvård.
HVB-hem kan drivas av staten genom SiS eller drivas i kommunal eller privat regi. Privata HVB-hem behöver tillstånd från IVO. De HVB-hem som drivs av SiS kallas särskilda ungdomshem. De bekostas dels genom medel från staten, dels genom dygnsavgifter från de kommuner som har barn eller unga från kommunen placerade i sådant hem. Kommunala HVB-hem bekostas direkt av kommunen, och de privata HVB-hemmen bekostas av kommunen genom avtal mellan kommunen och verksamhetsutövaren.
HVB-hem tar emot barn och unga som får vård och boende antingen genom frivillig insats enligt SoL eller genom tvång enligt LVU. HVB-hemmen har således olika inriktning beroende på vilket vårdbehov barnet eller den unge har.
Socialtjänstens vård till missbrukare ska primärt ges på frivillig basis och i samförstånd med missbrukaren enligt bestämmelserna i SoL. I vissa fall kan vården emellertid inledas genom tvång med stöd av LVM. Vården inleds som regel vid sjukhus för att därefter övergå till vård vid särskilda LVM-hem, som drivs av SiS. Dessa hem tar även emot missbrukare för frivillig vård. SiS leder verksamheten i dessa hem i samråd med socialnämnden.
1 Lars Clevesköld, kommentar till 6 kap. 1 § socialtjänstlagen i Juno rättsdatabas.
Gällande rätt Ds 2020:27
Slutligen ansvarar SiS för så kallade slutna ungdomshem, dvs. HVB-hem som är specialiserade att ta emot och vårda unga som har dömts till sluten ungdomsvård enligt LSU. Denna vård utdöms som påföljd i stället för fängelse. SiS ansvarar för verkställigheten av denna vård och planerar genomförandet av vården efter samråd med socialnämnden.
Stödboende
Stödboende är avsett för unga mellan 16 och 20 år, där de får individanpassat stöd i eget boende. Vårdformen infördes 2016 med syfte att under trygga former träna och förbereda den unge för ett självständigt boende och vuxenliv. Stödboende kan vara ett fristående placeringsalternativ inom socialtjänsten, men det kan också fungera som utslussning efter annan vård utanför det egna hemmet, till exempel i familjehem eller HVB-hem med stöd av LVU eller efter vård vid ett särskilt ungdomshem enligt LVU. Målgrupper för denna form av boende är unga som bedöms kunna bo i ett eget boende med anpassat stöd och som inte har behov av sådana vård- och behandlingsinsatser som motiverar en placering i HVB, se propositionen Stödboende – en ny placeringsform för barn och unga (prop. 2015/16:43 s. 36). Tänkbara målgrupper är enligt propositionen barn och unga som tidigare varit placerade och som har behov av ett utslussnings- och eftervårdssammanhang efter en placering i familjehem eller HVB, ensamkommande barn och unga samt barn och unga som lever i en konfliktfylld eller på annat sätt otillfredsställande hemsituation, som dock inte motiverar en placering i HVB (prop. 2015/16:43 s. 37). Kommunen ansvarar för att den unge får den vård han eller hon behöver även under tiden för själva boendet.
4.6. Underrättelse till utbetalande myndighet
Vid verkställighet av sluten ungdomsvård lämnar SiS uppgifter till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten om tider för sådan vistelse, 10 a § förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Genom uppgiftslämningen kan Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten administrera utbetalningen av förmånerna i fråga. Vid vistelse som är kortare än 30 dagar
Ds 2020:27 Gällande rätt
i följd sker avräkning enligt 106 kap. 37 § SFB av efterlevandestödet. Avräkning görs inte för underhållsstöd, då det lämnas för hel kalendermånad.
När insats beviljas avseende vård eller boende enligt SoL eller LSS till barn med underhållsstöd underrättar socialnämnden eller huvudmannen för boendet Försäkringskassan när ett barn skrivs ut eller in, 2 § förordningen om underhållsstöd. Underrättelse sker på blankett, som Försäkringskassan har tagit fram för ändamålet, 2 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1996:18) om underhållsstöd. Är vården eller vistelsen kortare än en hel kalendermånad bidrar föräldrarna till kostnaderna enligt 8 kap. 1 § SoL och 6 kap. 2 § SoF.
Det saknas bestämmelser om underrättelse till Pensionsmyndigheten vid beviljande av insats avseende vård eller boende enligt SoL eller LSS till barn med efterlevandestöd.
Förslag och överväganden Ds 2020:27
5. Förslag och överväganden
I detta avsnitt lämnas förslag till förtydligande av när efterlevandestöd lämnas till barn och unga som har beviljats en kommunal insats i form av vård eller boende enligt LSS eller inom socialtjänsten. En förutsättning för förslaget är att de barn och unga som har efterlevandestöd får sitt behov av grundskydd tillgodosett på ett annat likvärdigt sätt. Därför övervägs också om barnet eller den unge som vårdas eller bor i familjehem, bostad med särskild service, stödboende eller HVB-hem får sitt behov tillgodosett av det allmänna på sådant likvärdigt sätt, att de i dessa situationer inte behöver det grundskydd som efterlevandestödet syftar till att säkerställa. Det ges också förslag till hur de statliga myndigheter som administrerar stöden i fråga ska få kännedom om att barn eller unga på annat sätt får sina grundläggande behov tillgodosedda av det allmänna.
5.1. Efterlevandestöd ska inte lämnas när barn har vård eller boende enligt LSS eller inom socialtjänsten
Förslag: Efterlevandestöd ska inte lämnas när en kommun under
en hel kalendermånad beviljar insats för barnet i form av vård eller boende enligt LSS eller inom socialtjänsten.
Skälen för förslaget: Förslaget innebär ett förtydligande av att efter-
levandestöd inte ska lämnas i de fall en kommun bekostar insats för barnet eller den unge i form av vård eller boende i familjehem, bostad med särskild service, stödboende eller HVB-hem enligt LSS eller inom socialtjänsten i de fall insatsen i fråga har pågått under en hel kalendermånad. Bestämmelsen om när efterlevandestöd lämnas vid
Ds 2020:27 Förslag och överväganden
kommunal insats i form av vård eller boende kommer därigenom att motsvara vad som gäller när ett barn eller ungdom som har underhållsstöd beviljas en kommunal insats i form av vård eller boende. Förslaget innebär en inskränkning i rätten till efterlevandestöd på så sätt att stödet inte kommer att lämnas i samma omfattning som i dag.
För att få bättre överensstämmelse mellan bestämmelserna för vad som gäller för underhållsstöd respektive efterlevandestöd i aktuella vård- och boendesituationer, ändras även ordet ”anstalt” till ”institution”.
Även beräkningen av den tid som barnet eller den unge ska ha fått den statliga eller kommunala vården eller boendet ska ske på samma sätt som gäller för underhållsstöd, då det saknas skäl till att bibehålla olikheten i beräkningen när bestämmelserna i övrigt utformas på likartat sätt.
5.1.1. Konsekvensen av att bestämmelserna i 106 kap. 8 och 33 §§ SFB har olika lydelser
I avsnitt 4.2.2 har det beskrivits att det genom lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn eftersträvades en konstruktion med ett grundskydd som i princip skulle ge samma ekonomiska grundskydd som gällde för underhållstödet (prop. 1999/2000:91 s. 108 f.). Det var emellertid främst av lagtekniska skäl som de två stöden slutligen kom att regleras var för sig, eftersom efterlevandestödet bedömdes ha en närmare koppling till barnpensionen och andra efterlevandeförmåner. Därför valdes en lydelse för efterlevandestödet som mer liknade den numera upphävda lagen om allmän försäkring för att reglera i vilka situationer när ett uppehåll i utbetalningen skulle göras, snarare än till lydelsen för underhållsstödet i den numera upphävda lagen om underhållsstöd. Valet medförde att förmånerna tillämpas olika när barn och unga får kommunal insats i form av vård på eller boende enligt LSS eller inom socialtjänsten beroende på om de har underhållsstöd eller efterlevandestöd.
Olikheten i aktuella bestämmelsers lydelse har medfört att bestämmelsen om när underhållsstöd respektive efterlevandestöd lämnas tillämpas olika vid samma slags kommunala insatser till barn och unga i form av vård eller boende enligt LSS eller inom social-
Förslag och överväganden Ds 2020:27
tjänsten. Underhållsstöd lämnas således inte till barn och unga som har en kommunal insats i form av vård eller boende under minst en kalendermånad, medan efterlevandestöd lämnas till barn och unga som har motsvarande kommunal insats. Det kan upplevas som orättvist, eftersom de två förmånerna syftar till att säkerställa ett liknande grundläggande minimiskydd för barn och unga. Även om det på grund av bristande statistik inte är klarlagt i vilken utsträckning dessa olikheter förekommer vid vård eller boende enligt LSS eller inom socialtjänsten, kan det dock konstateras att det är principiellt fel att två stöd med samma syfte inte hanteras på motsvarande sätt i likartade situationer. Denna olikhet har heller inte varit lagstiftarens avsikt.
5.1.2. Kan bestämmelserna om utbetalning av underhållsstöd och efterlevandestöd utformas på motsvarande sätt vid vård eller boende enligt LSS eller inom socialtjänsten?
För att kunna avgöra om bestämmelserna om uppehåll i utbetalningen av efterlevandestöd ska utformas på motsvarande sätt som 106 kap. 8 § SFB behöver det fastställas att det inte finnas några avgörande skäl till att inte behandla de två förmånerna på motsvarande sätt.
Först kan det konstateras att varken underhållsstöd eller efterlevandestöd lämnas när barnet eller den unge får vård i fängelse. Som har beskrivits i avsnitt 5.5.1 syftar båda orden ”institution” och ”anstalt” på fängelse. I dessa fall har således lagstiftaren ansett att bestämmelserna om utbetalningen av de två förmånerna ska vara lika i sin utformning. Vid en institutionsvistelse bekostas barnets eller den unges allmänna levnadsomkostnader helt eller delvis av det allmänna, varför det av naturliga skäl normalt sett finns ett minskat behov av underhållsstöd och även av efterlevandestöd i dessa situationer. Bestämmelserna i 106 kap. 8 § 1 och 33 § SFB ger båda uttryck för att även vård på statens bekostnad som innebär att barnet eller den unge ”annars fått kost och logi” likställs med anstalts- eller institutionsvistelse. Formuleringen omfattar häkte och vård som sker i stället för fängelse, dvs. kontraktsvård på LVM-hem (31 kap. 2 § brottsbalken) eller sluten ungdomsvård (32 kap. 5 § brottsbalken), se prop. 2001/02:164 s. 24. Inte heller vid vård i dessa situa-
Ds 2020:27 Förslag och överväganden
tioner har barnet eller den unge något behov av underhållsstöd eller efterlevandestöd.
När det sedan gäller de situationer när barn och unga får kommunal insats i form av vård eller boende i familjehem, bostad med särskild service, stödboende eller HVB-hem enligt LSS eller inom socialtjänsten kan det inledningsvis konstateras att både underhållsstöd och efterlevandestöd syftar till att tillförsäkra barnet eller den unge en långsiktig lägsta rimliga levnadsstandard när barnet eller den unge står utan försörjning från sina föräldrar. Den ekonomiska försörjning som detta grundskydd ska tillförsäkra barn och unga är alltså inte någon rättighet som barnets föräldrar har tjänat in, utan det är en förmån som barnet har rätt till genom sin bosättning i Sverige. Förmånerna bekostas av statens budget.
Beslutet om att underhållsstöd inte ska lämnas när barnet eller den unge är placerad i familjehem eller HVB-hem inom socialtjänsten infördes 1996 i den upphävda lagen om underhållsstöd. Det infördes som en komplettering till den då gällande bestämmelsen om bidragsförskott som innebar att barn eller unga som fick en insats i form av vård eller boende i familjehem eller bostad med särskild service enligt LSS hade uppehåll i utbetalningen (se prop. 1995/96:208 s. 87). Lagstiftaren konstaterade att kommunen även vid vård inom socialtjänsten hade tagit över det direkta ansvaret för att barnet eller den unge levde under såväl socialt som ekonomiskt tillfredsställande förhållanden, vilket motiverade att underhållsstöd inte skulle lämnas under sådan tid. Stödboende har därefter lagts till dessa vård- och boendesituationer genom propositionen Stödboende – en ny placeringsform för barn och unga (prop. 2015/16:43 s. 49).
Som tidigare har beskrivits har det eftersträvats att efterlevandestödet så långt som möjligt ska utformas på ett likartat sätt som underhållsstödet. Vissa skillnader finns dock, bl.a. när det gäller beräkningen av det belopp som utgör grundskyddet. Medan underhållsstödet bestäms av riksdagen genom lag, är efterlevandestödet kopplat till att utgöra 40 procent av prisbasbeloppet. Eventuell barnpension och utländsk efterlevandepension ska avräknas från efterlevandestödet, liksom barnbidrag och studiebidrag. För underhållsstödet är grundskyddet beloppsmässigt reglerat i 18 kap. 20 § SFB till ett belopp som motsvarar ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn, sedan hänsyn tagits till allmänt barnbidrag eller studie-
Förslag och överväganden Ds 2020:27
bidrag (prop. 2017/18:173 s. 17). Beloppet varierar också efter barnets ålder, då det har ansetts rimligt att förmånen lämnas med ett högre belopp till äldre barn då dessa kostar mer (prop. 2016/17:216 s. 19 f. och prop. 2017/18:173 s. 18 f).
Även om beräkningen av grundskyddet skiljer sig något mellan underhållsstödet och efterlevandestödet, ligger det eftersträvade grundskyddet för de två förmånerna i nivå med varandra. Det är därför rimligt att utgå från att efterlevandestödet täcker samma typ av grundläggande levnadskostnader som underhållsstödet avser att täcka.
Som framgår av avsnitt 4.5.2 och 4.5.3 har kommunen eller staten – antingen var för sig eller gemensamt – tagit över det direkta ansvaret för att barn och unga som får vård eller boende enligt LSS eller inom socialtjänsten lever under såväl socialt som ekonomiskt tillfredsställande förhållanden. Det gäller oavsett om barnet har ett statligt grundskydd i form av underhållsstöd eller efterlevandestöd. Kommunen tillgodoser således även barn och unga med efterlevandestöd en lägsta rimlig levnadsstandard genom insatser i form av vård eller boende i familjehem, bostad med särskild service, stödboende eller HVB-hem. I dessa fall får således barnet eller den unge sitt behov av grundskydd tillgodosett på annat likvärdigt sätt. Det finns därför förutsättningar att ha motsvarande bestämmelser för barn och unga med underhållsstöd och efterlevandestöd i dessa fall.
Tillämpningen av de nu gällande bestämmelserna medför att det allmänna överkompenserar barn och unga med efterlevandestöd när kommunen beviljar dem insatser enligt LSS eller inom socialtjänsten i form av vård eller boende. Barnen och de unga får i dessa situationer en lägsta rimlig levnadsstandard tillgodosedd dels genom det statliga efterlevandestödet, dels genom den kommunala insatsen i form av vård eller boende. Båda förmånerna syftar till att tillförsäkra barn och unga en lägsta rimlig levnadsstandard. Som tidigare redovisats har det strävats efter att så långt som möjligt behandla förmånerna underhållsstöd och efterlevandestöd på ett likartat sätt. Att barn och unga, vars ena eller båda föräldrar är avlidna, får behålla efterlevandestödet från staten när deras behov av grundskydd samtidigt tillgodoses på annat sätt genom en kommunal insats innebär att barn och unga till särlevande föräldrar förfördelas. Detta är fallet eftersom barn och unga till särlevande föräldrar inte får underhållsstöd från staten när deras behov av grundskydd tillgodoses på annat sätt av
Ds 2020:27 Förslag och överväganden
kommunen. Nuvarande otydlighet i 106 kap. 33 § SFB leder därför till olika ekonomiska förutsättningar för barn och unga med särlevande respektive avlidna föräldrar vid kommunala insatser som rör vård och boende, en olikhet som strider mot syftet med underhållsstöd och efterlevandestöd.
Det finns därmed förutsättningar att ha motsvarande bestämmelser för efterlevandestöd vid kommunal insats om vård eller boende som de som gäller för underhållsstöd. Det föreslås därför att efterlevandestöd inte längre ska lämnas när barnet eller den unge beviljas kommunal insats i form av vård eller boende.
För att undvika oklarheter om tillämpningen av de två bestämmelserna, föreslås att de utformas på likartat sätt. Ordet ”anstalt” föreslås ersättas med begreppet ”institution” och begreppet ”kost och bostad” med ”kost och logi” i 106 kap. 33 §. Det är fråga om synonymer, varför ändringen inte medför någon förändring i tillämpningen.
Av samma skäl föreslås att även beräkningen av den tid som vården eller boendet ska ha pågått för att underhållsstöd respektive efterlevandestöd inte ska lämnas ändras till att vara likalydande. Av förarbetena framgår att det var ”rättviseskäl” som var anledningen till att beräkningen för efterlevandestöd ändrades från hel månad, som gällde enligt AFL och även enligt den upphävda lagen om underhållsstöd, till minst trettio dagar i följd, (prop. 1999/2000:91 s. 249 f.). Orättvisa bestod i att barn som fick vård från den första dagen i månaden skulle gå miste om efterlevandestödet, medan barn som fick vård den andra dagen i samma månad skulle få fullt efterlevandestöd. Fördelen av att tillämpa motsvarande beräkningssätt för efterlevandestöd som gäller för underhållsstöd i dessa fall väger dock tyngre än nämnda rättviseskäl, eftersom en större rättvisa uppnås mellan barn och unga som har efterlevandestöd respektive underhållsstöd. Pensionsmyndigheten har bemyndigande att föreskriva hur beräkningen görs när barnet tillfälligt vistas hemma under helger eller skollov, 3 § 2 förordningen (2009:1175) med vissa bemyndiganden för Pensionsmyndigheten.
När det slutligen gäller barn som är inackorderade vid sameskola, bekostas det i dag genom bidrag från Sameskolstyrelsen. Tidigare utbetalades även underhållsstöd vid inackordering vid sameskolan, men det upphörde genom införandet av lagen om underhållsstöd. Enligt uppgift från Sameskolstyrelsen har endast tre barn ansökt om
Förslag och överväganden Ds 2020:27
inackordering vid sameskola för läsåret 2019/2020. Det är oklart om något av dessa barn också får efterlevandestöd. Eftersom barnen under alla omständigheter får sitt boende finansierat av Sameskolstyrelsen, får de sin omvårdnad och försörjning ordnad via staten och efterlevandestödet är därför inte nödvändigt för att tillgodose deras grundläggande försörjning. Eftersom barnen som är beviljade inackordering vid sameskola därmed är tillförsäkrade en lägsta rimlig levnadsnivå genom bidraget från Sameskolstyrelsen, saknas det skäl till att lämna efterlevandestöd till dessa barn.
Sammanfattningsvis föreslås ett förtydligande om att efterlevandestöd inte ska lämnas till barn och unga – inte enbart när de på statens bekostad får vård på institution eller annars kost och logi – utan även när de får kommunal insats i form av boende i familjehem eller bostad med särskild service enligt LSS eller vård i familjehem, stödboende eller HVB-hem inom socialtjänsten. I samtliga fall ska vården eller boendet pågå under en hel kalendermånad för att förmånen inte ska lämnas. Efterlevandestödet kommer därigenom att kunna tillämpas på motsvarande sätt som underhållsstöd i dessa vård- och boendesituationer.
5.1.3. Kommunens möjligheter att få ekonomisk kompensation
Ytterligare en olikhet i bestämmelserna om underhållsstöd och efterlevandestöd är att föräldrarna till barn med underhållsstöd enligt 8 kap. 1 § SoL är skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader. Det belopp som var och en av föräldrarna ska bidra med får dock inte överstiga underhållsstödet enligt 18 kap. 20 § SFB. Vidare får det underhållsbidrag, som avser barnet, betalas till kommunen. Motsvarande bestämmelse finns i 20 § LSS för föräldrar till barn och unga som får omvårdnad i ett annat hem än det egna.
Är den unge över 18 år anses han eller hon som vuxen och avgift kan inte längre tas ut av föräldrarna, såvida inte barnet slutför utbildning på en linje i gymnasieskolan eller annan jämförlig grundutbildning. I vissa fall kan avgiften tas ut direkt av den unge både enligt SoL och enligt LSS. Denna möjlighet gäller oavsett om den unge får underhållsstöd eller efterlevandestöd.
Ds 2020:27 Förslag och överväganden
Kommunen saknar möjlighet att få motsvarande ekonomiska kostnadstäckning för barn eller unga vars ena eller båda föräldrar är avlidna. ISF:s pågående regeringsuppdrag om socialförsäkringsförmåners betydelse i samband med att barn är placerade eller bor utanför det egna hemmet väntas ge mer kunskap för att bedöma om eventuella behov finns för en kommun att få viss kostnadstäckning även i dessa fall.
I denna promemoria görs emellertid bedömningen att det är en förhållandevis liten andel av de barn som beviljas insats av en kommun i form av vård eller boende som inte har den ena eller båda sina föräldrar i livet och att det därmed inte kan vara fråga om någon större kostnad som kommunen inte kompenseras för. I december 2019 var det ca 12 000 barn och unga som fick efterlevandestöd. Drygt en tredjedel av dem (4 500) hade efterlevandestöd som utfyllnad till barnpensionen. Det innebär att knappt två tredjedelar av de barn och unga som det lämnades efterlevandestöd för under 2019 inte hade föräldrar som hade arbetat tillräckligt länge i Sverige eller i ett annat land för att ha intjänat barnpension till sina barn. Hur stor andel av dem som dessutom är föremål för insats i form av vård eller boende inom socialtjänsten uppskattas till ca 175 barn, se avsnitt 4.5.
Det statliga ersättningssystemet till kommuner för ensamkommande barn och unga enligt förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar gäller oförändrat.
5.2. Underrättelse till utbetalande myndigheter
Förslag: En kommun ska lämna uppgift till Försäkringskassan
respektive Pensionsmyndigheten när insats om vård eller boende till barn med underhållsstöd eller efterlevandestöd påbörjas och avslutas.
Bedömning: Det bör inte införas några nya bestämmelser om
sekretess eller om personuppgiftsbehandling.
Förslaget innebär att nuvarande bestämmelse i 2 § förordningen om underhållsstöd bör upphävas.
Skälen för förslaget: För att säkerställa att det inte lämnas under-
hållsstöd eller efterlevandestöd för ett barn eller en ungdom som får
Förslag och överväganden Ds 2020:27
vård eller har boende som bekostas av stat eller kommun behöver Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten så snart som möjligt få information om att insatsen har påbörjats. Myndigheterna behöver också så snart som möjligt få information om när insatsen i fråga har avslutats, så att underhållsstöd eller efterlevandestöd åter kan lämnas för barnet eller den unge. Den kommunala nämnd som ansvarar för vård- eller boendeinsatsen i fråga bedöms vara den som närmast har överblick över denna information och därför är lämplig instans att underrätta Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten om en påbörjad eller avslutad insats.
5.2.1. Uppgiftsskyldighetens omfattning
Förslaget baseras på hur kommunala nämnder i dag är skyldiga enligt 2 § förordningen om underhållsstöd att underrätta Försäkringskassan om in- eller utskrivning av ett barn eller en ungdom som får vård eller boende i bostad med särskild service, familjehem, stödboende eller HVB-hem inom socialtjänsten på sätt som avses i 106 kap. 8 § SFB. Syftet med underrättelsen är att möjliggöra för Försäkringskassan att vidta de nödvändiga handläggningsåtgärder som krävs för att underhållsstödet inte ska lämnas till barnet eller den unge. Underrättelsen sker på särskild pappersblankett, som Försäkringskassan har tagit fram, se 2 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1996:18) om underhållsstöd. När det gäller kommunens insatser för vård eller boende till barn eller unga som får efterlevandestöd, saknas motsvarande uppgiftsskyldighet i förhållande till Pensionsmyndigheten. Förslaget innebär därför att kommunen får en tillkommande uppgiftsskyldighet gentemot Pensionsmyndigheten. I förhållande till Försäkringskassan är dock kommunens uppgiftsskyldighet oförändrad.
Kommunens skyldighet att lämna uppgift till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten om att insats om vård eller boende till barn eller unga som har underhållsstöd eller efterlevandestöd föreslås regleras i lag, eftersom det rör sig om en skyldighet för kommuner att lämna uppgifter till statliga myndigheter om en kommunal insats. Uppgiftsskyldighet föreslås regleras i 110 kap. SFB, som rör ärendehandläggningen hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Då förslaget rör uppgiftsskyldighet för
Ds 2020:27 Förslag och överväganden
någon annan än den som är part i myndigheternas respektive ärenden, föreslås bestämmelsen införas som en ny 37 a § under det avsnitt som rör uppgiftsskyldighet för andra än parter.
Förslaget bedöms vara det administrativt sett minst betungade för kommunen. I dag registrerar Försäkringskassan ca 2 000 åtgärder som rör innehållande av utbetalning av underhållsstöd efter underrättelse enligt 2 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter. Med beaktande av att det finns betydligt fler barn som får underhållsstöd än efterlevandestöd, bedöms den ökade administrationen motsvara ca 140 underrättelser till Pensionsmyndigheten. Det är visserligen en ökad administrativ belastning för socialnämnderna, men denna ökade belastning får ändå anses vara mycket begränsad och måste vägas mot att de har större administrativ förmåga att fullgöra sådan uppgiftslämning på korrekt sätt jämfört med föräldrar eller särskilt förordnade vårdnadshavare. Det kan heller inte uteslutas att en vårdnadshavare till barnet eller den unge kan ha ett ekonomiskt intresse av att underhållsstöd respektive efterlevandestöd fortsätter att lämnas trots att grundläggande behov är tillförsäkrade barnet eller den unge genom någon annan offentlig aktör. Mot den bakgrunden får risken för att uppgifterna inte lämnas anses vara större om vårdnadshavaren skulle lämna dem än om kommunen ansvarar för uppgiftslämningen.
Förslaget innebär att nuvarande 2 § förordningen om underhållsstöd behöver upphävas. Förslaget innebär också att uppräkningen i 110 kap. 1 § SFB över vilka paragrafer som finns i kapitlet behöver kompletteras med den nya 37 a §.
5.2.2. Sekretess
För socialnämnderna gäller enligt 26 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, sekretess inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (1 §). Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ett omhändertagande enligt LVU, omfattar sekretessen även uppgift om barnets eller den unges vistelseort i förhållande till föräldrar eller annan vårdnadshavare (2 §). Vid beslut om omhändertagande av ett barn eller en ungdom,
Förslag och överväganden Ds 2020:27
om vård enligt LVU eller LVM samt om sluten ungdomsvård gäller dock inte sekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL i förhållande till den verksamhet där vården eller boendet ska verkställas (7 §).
En underrättelse från nämnden till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten bör som regel endast innehålla uppgifter om barnets och förälderns, eller den särskilda vårdnadshavarens namn och personnummer. Utifrån dessa uppgifter kan respektive myndighet vidta nödvändiga åtgärder när det gäller in- eller utskrivningen. Som regel är dessa uppgifter offentliga, men har barnet eller den unge behov av skyddat boende eller skyddad identitet, kan uppgifterna komma att omfattas av sekretess. De sekretessbrytande bestämmelser som i dag finns i 26 kap. OSL gäller dock inte underrättelser till myndigheter som ansvarar för utbetalning av socialförsäkringsförmåner som rör barnet eller den unge. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar dock inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det förslag som lämnas i promemorian om att kommunerna får en skyldighet att så snart som möjligt lämna uppgift till antingen Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten när barnet eller den unge skrivs ut eller in, ger socialnämnderna sådant författningsstöd som nämnderna behöver enligt 10 kap. 28 § OSL för att kunna underrätta Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.
Sekretessen hos de mottagande myndigheterna Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten regleras i 28 kap. OSL. Sekretessen omfattar hälsotillstånd och i princip alla andra uppgifter som kan hänföras till ärendehandläggningen avseende en enskild person, bl.a. uppgift om en försäkrads adress och vissa ekonomiska förhållanden (1 §). Till skillnad mot vad som gäller hos en socialnämnd omfattas uppgifterna hos de mottagande myndigheterna av sekretess enligt ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Sekretessen är alltså svagare där än hos socialnämnderna, där det råder presumtion för sekretess. De uppgifter som socialnämnderna kommer att lämna är dock av förhållandevis harmlös karaktär. I princip bedöms endast uppgifter om barnets namn och personnummer samt uppgifter om barnets eller den unges adress under vården eller boendet komma att behöva lämnas. Mot den bakgrunden är sekretessen hos de mottagande myndigheterna tillräcklig. Det bedöms därför inte finnas något behov av ytterligare sekretessreglering till följd av förslaget om den kommunala
Ds 2020:27 Förslag och överväganden
nämndens uppgiftsskyldighet till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten.
5.2.3. Behandling av personuppgifter
Förslaget innebär att den kommunala nämnd som ansvarar för en insats om vård eller boende får en skyldighet att lämna ut uppgifter om barnets eller den unges namn, personnummer och adress under insatsen till Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. Uppgiftsskyldigheten gäller dag för när en insats ska påbörjas eller avslutas. Uppgiftsskyldigheten föreslås regleras i SFB och omfatta utlämning av uppgifter till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten. En jämförbar skyldighet finns redan i dag för nämnderna i 2 § förordningen om underhållsstöd i förhållande till Försäkringskassan. Som har beskrivits ovan i avsnitt 6.2.1 är det fråga om uppgifter i en pappersblankett, dvs. utlämning sker i dag manuellt per post. Oavsett hur utlämningen av uppgifterna kommer att ske enligt förslaget, kommer den att innebära en automatiserad behandling av personuppgifter i och med att personuppgifterna tas ut ur systemet hos kommunen för att därefter behandlas i mottagande myndighets system, se betänkandet Dataskydd inom Socialdepartementets verksamhetsområden – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning (SOU 2017:66 s. 309 f.). Mot bakgrund av detta kan det konstateras att det blir nödvändigt att behandla personuppgifter inom de berörda verksamheterna.
De kommunala nämndernas, Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens behandling av aktuella personuppgifter sker inom ramen för deras respektive ärendehandläggning. Myndigheternas ärendehandläggning följer av deras förpliktelser i författningar inom socialtjänsten respektive i SFB. Myndigheternas förpliktelser enligt dessa författningar grundar sig ofta på sådana arbetsuppgifter av allmänt intresse eller rättslig förpliktelse som anges i artikel 6.1 c eller 6.1 e i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), EU:s dataskyddsförordning, se propositionen Dataskydd inom Socialdepartementets verksamhets-
Förslag och överväganden Ds 2020:27
områden – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning, (prop. 2017/18:171, s. 82 f.), jfr. även propositionen Ny dataskyddslag (prop. 2017/18:105 s. 49 f.). I registerförfattningarna lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten och förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten samt 114 kap. SFB anges inom vilka verksamheter eller för vilka ändamål personuppgifter behandlas. I de fall en behandling inte regleras i nämnda registerförfattningar, kan behandlingen ha rättsligt stöd enligt lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Bedömningen av om myndigheternas personuppgiftsbehandling utgör en del av en rättslig förpliktelse enligt artikel 6.1 c EU:s dataskyddsförordning eller ett utförande av arbetsuppgifter av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning enligt artikel 6.1 e EU:s dataskyddsförordning beror på vilket slags insats det är fråga om i det enskilda fallet (prop. 2017/18:171 s. 82 f).
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är de statliga myndigheter som ansvarar för handläggningen av ärenden om underhållsstöd respektive efterlevandestöd. Försäkringskassan handlägger enligt 8 kap. 5 § SFB ärenden om underhållsstöd. Av 106 kap. 8 § SFB följer att underhållsstöd inte lämnas när vården eller boendet har pågått under en hel kalendermånad. Pensionsmyndigheten handlägger enligt 75 kap. 5 § SFB ärenden om efterlevandestöd. Enligt förslag i denna promemoria lämnas inte efterlevandestöd när vården eller boendet har pågått under en hel kalendermånad, 106 kap. 33 § SFB. Myndigheternas behandling av personuppgifter inom ramen för handläggningen av dessa ärenden följer av 114 kap. 7 § SFB.
Kommunens ansvar för handläggningen av insatser i from av vård eller boende till barn eller unga enligt LSS eller inom socialtjänsten följer av 2 § LSS samt av 6 kap. 1 § SoL, 4 och 6 §§ LVU och 2, 7 och 13 §§ LVM. Kommunens behandling av personuppgifter följer av 2 § första stycket 1 och 5 lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten och 12 § första stycket 1, 3 och 4 förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.
För att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna vidta de åtgärder om lämnandet av underhållsstöd respektive efterlevandestöd som följer av 106 kap. 8 och 33 §§ SFB, behöver de så snart som möjligt få uppgifter från kommunen om att barnet eller
Ds 2020:27 Förslag och överväganden
den unge får boende enligt LSS eller vård och boende inom socialtjänsten. Kommunens behandling av personuppgifterna i fråga för utlämning till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bedöms därför vara nödvändig, prop. 2017/218:105 s. 55. Eftersom behandlingen sker inom ramen för den verksamhet som kommunen, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bedriver, är den av allmänt intresse, prop. 2017/18:106 s. 57. Rättsligt stöd för behandlingen finns därmed i artikel 6.1 e EU:s dataskyddsförordning. Av 2 kap. 2 § första punkten lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning följer att kommunen får behandla personuppgifter när behandlingen har rättsligt stöd av artikel 6.1 e.
Den personuppgiftsbehandling som följer av kommunens uppgiftsskyldighet kommer att utföras av de kommunala nämnder som arbetar med frågor inom socialtjänsten. Eftersom uppgiftsskyldigheten föreslås föreskrivas i lag, är den tillåten enligt 6 § andra stycket lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. De registrerade har inte rätt att motsätta sig kommunens behandling för uppgiftsutlämningen, se 6 § tredje stycket samma lag.
Det bedöms vara enklare för den enskilde att den kommunala nämnden lämnar ut uppgifterna till Pensionsmyndigheten. Alternativet hade varit att den enskilde själv ska göra sådan utlämning, något som hade varit administrativt betungande för en enskild, som sannolikt befinner sig i en omtumlande situation genom en påbörjad eller avslutad vård- eller boendeinsats utanför det egna hemmet. Att underrättelsen fullgörs av den kommunala nämnden säkerställer också att Pensionsmyndigheten snabbt får kännedom om att det behövs åtgärder avseende om efterlevandestöd ska lämnas eller inte. Den tillkommande uppgiftsskyldigheten att lämna ut personuppgifterna från nämnderna till Pensionsmyndigheten är därför nödvändig och proportionerlig för att myndigheten ska kunna vidta de åtgärder som krävs för att administrera utbetalningen av efterlevandestöd till barn och unga som får insats i form av vård eller boende finansierat av det allmänna. Syftet med uppgiftsutlämnandet är därmed att säkerställa funktionen i det sociala trygghetssystem som det allmänna tillförsäkrar barnen och de unga. De personuppgifter som omfattas av överföringen är inte känsliga personuppgifter och de är inte heller av integritetskänslig natur. Överföringen av personuppgifterna är därmed att anse som proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås med behandlingen
Förslag och överväganden Ds 2020:27
och att överföringen inte utgör något betydande intrång i den personliga integriteten för barnen eller de unga. Begränsningen av de registrerades möjlighet att göra invändning mot behandlingen i 6 § tredje stycket lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten bedöms därmed inte inkräkta på de registrerades grundläggande rättigheter och friheter och den är också en nödvändig och proportionell åtgärd i syfte att säkerställa ett viktigt mål av generellt allmän intresse, se artikel 23.1 e i EU:s dataskyddsförordning.
När det gäller underrättelser från SiS till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten regleras det i dag i förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Av 10 a § följer att SiS ska lämna uppgifter till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i fråga om ungdomar som är intagna i särskilt ungdomshem med stöd av LSU. Informationen ska avse dagen för verkställighetens början och slut samt eventuell ändrad sådan slutdag. Denna information kommer även fortsättningsvis att behöva lämnas till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten på sätt som nu sker. Förslaget innebär således inte någon ändring av den överlämning som redan sker.
5.3. Övergångsbestämmelser
Förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft den
1 januari 2022. För insatser som har påbörjats före ikraftträdandet gäller de äldre bestämmelserna.
Skälen för förlaget: Förslaget är att de nya bestämmelserna ska
börja gälla den 1 januari 2022. För att inte en retroaktiv verkan ska uppstå för de barn och unga som per den 1 januari 2022 har efterlevandestöd och som får vård eller har boende enligt 106 kap. 33 § SFB, föreslås att äldre bestämmelser ska tillämpas för insatser på har påbörjats före ikraftträdandet.
Förslaget innebär att tillämpningen bedöms utifrån när vården eller boendet faktiskt inleds, eftersom det kan dröja innan ett insatsbeslut om vård eller boende verkställs. Avgörande är således att vården eller boendet faktiskt påbörjas efter ikraftträdandet och inte när beslut därom fattas. Beslut om förlängning av en påbörjad insats är inte en ny insats.
Ds 2020:27 Förslag och överväganden
När det gäller sameskolan påbörjas insatsen inackordering vid terminsstart. Det innebär att bestämmelserna tillämpas från och med vårterminens start 2022 för barn och unga som har efterlevandestöd och som inackorderas vid sameskolan. Några övergångsbestämmelser behövs därför inte i dessa fall.
Konsekvenser av förslagen Ds 2020:27
6. Konsekvenser
6.1. Konsekvenser för staten
När bestämmelserna om uppehåll i utbetalning av underhållsstöd respektive efterlevandestöd vid insatser i form av vård eller boende som bekostas av stat eller kommun får en mer enhetlig tillämpning kommer statens utgifter för förmånerna i fråga att minska. Eftersom förmånerna inte är skattepliktiga eller pensionsgrundande kommer regelförändringen varken att påverka kommunsektorns skatteintäkter eller det allmänna ålderspensionssystemets finanser.
De förslag som lämnas i denna promemoria innebär en mindre besparing för staten. Den grupp som berörs av förändringen är i huvudsak de barn och ungdomar som i dag får efterlevandestöd när de har beviljats insats i form av vård eller boende som bekostas av stat eller kommun.
Pensionsmyndigheten räknar med att antalet efterlevandestöd kommer att öka något fram till och med år 2023, då cirka 14 000 barn antas ha efterlevandestöd.
Det saknas uppgifter om hur många av de barn och ungdomar som vårdas eller vistas i olika slags boenden som bekostas av det allmänna som också får efterlevandestöd. Baserat på uppgiften om att Försäkringskassan gjorde 2 000 registreringar om stoppade utbetalningar av underhållsstöd under 2019 och att underhållsstöd under samma år lämnades till 184 000 barn, kan det antas att efterlevandestödet för en dryg procentenhet av de barn som det lämnas efterlevandestöd för kommer att behöva dras in på grund av att barn eller unga får vård på eller vistas i boenden som bekostas av stat eller kommuner. Det rör sig således om ca 140 utbetalningar av efterlevandestöd som kan komma att dras in till följd av förslagen om samma antagande görs om omfattningen av vård- eller boende-
Ds 2020:27 Konsekvenser av förslagen
insatser för dem med efterlevandestöd som gäller för de barn som underhållsstöd lämnas för.
När det gäller de ekonomiska konsekvenserna för staten, är förslaget att efterlevandestöd ska dras in i de fall barnet eller den unge har beviljats vård eller boende som bekostas av stat eller kommun under sådan kalendermånad då barnet eller den unge under hela månaden får en vård- eller boendeinsats enligt LSS eller inom socialtjänsten. Två avgörande uppgifter saknas emellertid för att göra mer korrekta beräkningar: hur ofta en placering överstiger en kalendermånad och hur långa placeringarna är i snitt.
Kostnaderna för efterlevandestöd uppgick till 261 miljoner kronor år 2019. Om de som får efterlevandestöd antas få samma omfattning av heldygnsplacering som barn och unga generellt i Sverige, dvs. 1,4 procent (se avsnitt 3.5), skulle det motsvara en besparing om drygt 3,5 miljoner kronor. Beloppet är sannolikt högt räknat, eftersom dels inte samtliga av dessa barn är placerade en längre tid än en kalendermånad, dels att ett lägre belopp lämnas under de första 30 dagarna till följd av avräkning för varje dag till en trettiondel av månadsbeloppet avrundat till närmaste högre krontal, 106 kap. 37 § SFB. Det kan dock antas att de barn och unga som har efterlevandestöd har en högre benägenhet att behöva insatser inom socialtjänsten, bl.a. därför att gruppen i snitt är äldre och att det är mer vanligt med heldygnsinsatser för dem som är 15 år och äldre (se avsnitt 3.5). Att minst en av deras föräldrar är avliden kan också antas leda till en högre sannolikhet för behov av placering.
Sammantaget leder antagandena till en möjlig anslagsminskning – och därmed besparing för staten – på mellan 3 och 5 miljoner kronor om året.
6.2. Konsekvenser för kommunerna
Kommunernas möjligheter att begära ersättning från efterlevande förälder vid barnets eller den unges vård eller vistelse i kommunal verksamhet med stöd av SoL eller LSS är oförändrad. Är barnets eller den unges ena eller båda föräldrar avlidna har kommunerna inte någon möjlighet att begära ersättning från särskilt förordnad vårdnadshavare eller från den unge själv.
Konsekvenser av förslagen Ds 2020:27
Kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL kan komma att öka något, bl.a. i de fall ett barn eller en ungdom, som lämnas efterlevandestöd placeras på stödboende och dessutom har behov av ekonomiskt bistånd. Eftersom det saknas officiell statistik över hur många barn det kan vara fråga om, får det antas att det är fråga om mycket få barn och unga. I detta sammanhang kommer ISF:s pågående granskning om socialförsäkringsförmåners betydelse i samband med att barn är placerade utanför det egna hemmet att ge ett bättre underlag för en mer exakt bedömning av konsekvenserna för kommunerna.
Barn och unga ska få sina levnadsomkostnader täckta av familjehemmet eller HVB-hemmet eller liknande, men enligt uppgift från kommuner kan det förekomma att de ändå ansöker om ekonomiskt bistånd. Det kan främst vara situationer när något extra behövs, såsom en cykel, dator eller mobiltelefon. För det fall barnet har egna medel från tidigare utbetalt efterlevandestöd, bör överförmyndaren kunna samtycka till att barnets egna medel används till sådana extra omkostnader, eller till andra privata omkostnader som barnet eller den unge har. Efterlevandestödet syftar inte till att täcka eventuella framtida utgifter för barnet, utan syftar till att vara ett grundskydd för barnets levnadsomkostnader. För det fall barnet har egna medel bör således kommunen inte behöva utge ekonomiskt bistånd till barnets omkostnader, eller bör i vart fall kunna kräva att barnet eller den unge bidrar till utgiften genom egna medel.
Förslaget innebär att det blir tydligt att inte heller barn med efterlevandestöd ska få någon förmån under den tid de får vård på eller vistas i boende som bekostas av det allmänna, vilket innebär att kommunerna kommer att behöva underrätta även Pensionsmyndigheten när t.ex. en placering sker. Som tidigare har redovisats så skickar kommunerna redan i dag in underrättelse till Försäkringskassan vid vård eller boende inom socialtjänsten i syfte att reglera utbetalning av underhållsstöd. Enligt Försäkringskassan har ca 2 000 utbetalningar inte lämnats till följd av kommunernas underrättelse år 2019. Utifrån ett antagande om att samma förhållande kommer att gälla för när efterlevandestöd inte ska lämnas, kan det sammanlagt röra sig om ytterligare ca 140 underrättelser som kommunerna kommer att behöva göra till Pensionsmyndigheten. Den utökade underrättelseskyldigheten bedöms inte nämnvärt påverka kommunernas administration av dessa ärenden.
Ds 2020:27 Konsekvenser av förslagen
Eftersom förslaget innebär en utökad skyldighet för kommunerna att underrätta en statlig myndighet om sina åtgärder för berörda barn och unga, innebär förslaget i denna del en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Syftet med den utökade underrättelseskyldigheten för kommunerna är att förhindra att det allmänna betalar dubbelt för att säkerställa ett barns eller en ungdoms grundläggande behov. Ett alternativ till att kommunerna underrättar Pensionsmyndigheten om beslut som rör barns eller ungas boende eller placering är att barnets vårdnadshavare, eller den unge själv om denne är myndig, underrättar Pensionsmyndigheten. Eftersom det inte kan uteslutas att vårdnadshavare till barnet eller den unge kan ha ett ekonomiskt intresse av att fortsätta få pengarna utbetalade trots att grundläggande behov är tillförsäkrat barnet eller den unge genom någon annan offentlig aktör, bedöms dock risken för att sådan underrättelse inte kommer till stånd vara större än om kommunen ansvarar för underrättelsen. Med hänsyn till att föreslagen underrättelseskyldighet för kommunerna liknar underrättelseskyldighet som redan åligger kommunerna gentemot Försäkringskassan avseende underhållsstödet samt till att det endast är fråga om en marginell ökning av antalet underrättelser som kommunen kommer att behöva göra, bedöms inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med förslaget.
6.3. Konsekvenser för enskilda
6.3.1. Konsekvenser för barnet
Förslaget om att efterlevandestöd inte ska lämnas för barn eller unga som får vård eller boende som bekostas av det allmänna, enligt LSS eller som får vård eller boende inom socialtjänsten berör endast de barn som det lämnas efterlevandestöd för och som har beviljats sådan insats. Insatserna gäller boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt LSS samt vård i familjehem, stödboende eller HVB-hem inom socialtjänsten. Förslaget innebär att bestämmelserna motsvarar vad som gäller för underhållsstöd till barn och unga i motsvarande situationer. För en avgränsad grupp av barn och unga kan förslaget å ena sidan leda till att de måste bekosta sina omkostnader med egna medel. Å andra
Konsekvenser av förslagen Ds 2020:27
sidan måste det vägas mot att dessa barn och unga får sin omsorg och försörjning tillgodosedd av socialtjänsten. Efterlevandestödet är därmed inte nödvändigt för att tillgodose deras grundläggande behov. Det måste också vägas mot behovet av att uppnå en bättre enhetlighet mellan underhållsstöd och efterlevandestöd.
De månatliga löpande utbetalningarna av efterlevandestödet kommer inte att påverkas av förslaget när barnet eller den unge har ett boende som inte bekostas av stat eller kommun, t.ex. när barnet eller den unge bor hos den efterlevande föräldern eller hos släktingar. Enligt Pensionsmyndigheten bor en majoritet av barn som det lämnas efterlevandestöd för tillsammans med den efterlevande föräldern. Utbetalningarna kommer inte heller att påverkas när barnet eller den unge får vårdinsats inom ramen för hälso- och sjukvårdslagen.
Förslaget påverkar de barn och unga som får efterlevandestöd och tas om hand för vård eller vistelse på det allmännas bekostad efter den 1 januari 2022.
6.3.2. Konsekvenser för föräldrar
I de fall endast den ena av barnets eller den unges föräldrar är avliden, kommer förslaget att påverka ekonomin för den efterlevande föräldern, i de fall barnet i mer än en kalendermånad får insats i form av vård eller boende enligt LSS eller inom socialtjänsten. I sådant fall minskar å andra sidan också den efterlevande förälderns kostnader för barnet eller den unge, eftersom staten eller kommunen svarar för barnets eller den unges grundläggande behov.
6.4. Konsekvenser för jämställdheten
Det är fler pojkar än flickor som får efterlevandestöd. Efter en trend med ett ökat antal utbetalningar av efterlevandestöd under några år, är trenden i dag att efterlevandestöd beviljas i mindre omfattning. Detta beror till stor del på att antalet barn som är nyanlända i Sverige minskar. Under den senaste treårsperioden (2017–2019) har fördelningen mellan pojkar och flickor som får efterlevandestöd varit förhållandevis jämn, något fler pojkar har fått efterlevandestöd än
Ds 2020:27 Konsekvenser av förslagen
flickor. Det gäller både i de fall efterlevandestöd lämnas tillsammans med barnpension och när enbart efterlevandestöd lämnas.
När det gäller vård eller boende i hem som bekostas av kommuner, är det fler pojkar än flickor som beviljas sådana insatser, både frivilligt inom SoL och genom tvång enligt LVU eller LVM. Samma förhållande gäller boende som bereds för barn eller unga med stöd av LSS. Det kan därför antas att fler pojkar än flickor kommer att påverkas ekonomiskt av förslagen.
6.5. Konsekvenser för de integrationspolitiska målen
Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget får inga ytterligare konsekvenser för ensamkommande barn och unga som fått uppehållstillstånd jämfört med andra barn och unga. Det pågående uppdraget till ISF om socialförsäkringsförmåners betydelse i samband med att barn är placerade utanför det egna hemmet kommer att ge ett bättre underlag för en mer exakt bedömning av konsekvenserna för kommunernas kostnader även i förhållande till de statliga ersättningarna för mottagande av nyanlända.
6.6. Administrativa och ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter
Förslaget att utforma bestämmelserna om rätt till underhållsstöd och efterlevandestöd på motsvarande sätt vid vård- och boendeinsatser innebär en något ökad administration för Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten kommer att få en ökad administration med att ta emot underrättelser, att avräkna efterlevandestöd som inte ska lämnas och att lämna respektive inte lämna förmånen i fråga. I jämförelse med hur vanligt det är att underhållsstöd inte lämnas, kan det antas vara fråga om ytterligare ca 140 underrättelser från kommunerna till Pensionsmyndigheten. Administrationen av denna ökning får anses kunna rymmas inom ramen för befintligt anslag till Pensionsmyndigheten.
Konsekvenser av förslagen Ds 2020:27
6.7. Konsekvenser för domstolarna
Beslut om att lämna eller inte lämna underhållsstöd eller efterlevandestöd kan – efter beslutande myndighets omprövning – överklagas till allmän förvaltningsdomstol, se 113 kap. SFB. Då det finns endast ett fåtal överklaganden av beslut om att inte lämna underhållsstöd, kan det antas att det inte heller kommer att ske många överklagande av beslut om att inte lämna efterlevandestöd. Detta gäller särskilt med beaktande av att det kommer att vara fråga om betydligt färre beslut om att efterlevandestöd inte ska lämnas jämfört med underhållsstöd. Det kan därför antas att förslaget kommer att påverka de allmänna domstolarnas målhantering endast marginellt.
6.8. Konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden
Förslagen i denna promemoria bedöms vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Bestämmelser om samordning av socialförsäkringsförmåner finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och i tillämpningsförordningen 987/2009.
Syftet med förordningen är att samordna, men inte att harmonisera, medlemsländernas lagstiftning om bl.a. socialförsäkring. Förmånerna kategoriseras i olika sakområden, vilket ger EU-gemensamma bestämmelser i gränsöverskridande situationer av hur de olika förmånerna ska beräknas, eventuell sammanläggning av perioder samt administration.
Eftersom efterlevandestödet inte är en pensionsförmån, är den enligt förordning 883/2004 i stället att anse som en särskild familjeförmån till barn som mist en av föräldrarna eller båda (artikel 69 i förordning 883/2004). Det innebär bl.a. att förmånen inte ska samordnas med övriga svenska familjeförmåner. Sverige har anmält efterlevandestödet till Administrativa kommissionens förteckning över extra eller särskilda familjeförmåner till barn som mist en eller båda föräldrarna, artikel 61 i tillämpningsförordning 987/2009.
Ds 2020:27 Författningskommentar
7. Författningskommentar
Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
106 kap.
Efterlevandestöd lämnas inte för sådan kalendermånad då barnet under hela månaden
1. på statens bekostnad får vård på institution eller annars får kost och logi,
33 §
2. bor i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller
3. vårdas i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten.
Paragrafen är omformulerad. Den nya lydelsen innebär att det inte spelar någon roll om det är stat eller kommun som bekostar en insats om vård eller boende för barnet.
Inledningen till paragrafen anger att efterlevandestöd inte lämnas
i de fall insatsen i fråga varar under minst en hel kalendermånad. Beräkningen av tiden är densamma som gäller för när underhållsstöd ska lämnas, se 8 §.
Första punkten innebär att efterlevandestöd inte lämnas om
barnet under minst en hel kalendermånad på statens bekostnad får vård på anstalt, institution eller annars får kost och logi. Begreppet ”institution” används i stället för ”anstalt” och begreppet ”kost och logi” används i stället för ”kost och bostad”. De ändrade begreppen är synonymer med tidigare begrepp och ändringen har därför inte någon materiell påverkan på bestämmelsens tillämpning.
Författningskommentar Ds 2020:27
Andra punkten innebär att efterlevandestöd inte lämnas om
barnet bor i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Av tredje punkten följer att efterlevandestöd inte lämnas om barnet vårdas i familjehem, stödboende eller hem för vård och boende inom socialtjänsten. Vård eller boende inom socialtjänsten ges till barn med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. I de situationer som omfattas av andra och tredje punkten har efterlevande förälder eller, för det fall båda föräldrarna är avlidna, särskild förordnad vårdnadshavare inte längre det fulla ekonomiska ansvaret för barnet. Stat eller kommun har tagit över det direkta ansvaret för att barnet lever under såväl socialt som ekonomiskt tillfredsställande förhållanden. Den andra och tredje punkten innebär ett förtydligande av att efterlevandestöd inte lämnas även i de fall kommunen bekostar barnets boende eller vård och inte bara i de fall staten bekostar boendet eller vården.
Efterlevandestöd lämnas inte till barn som är inackorderade vid skola där staten bekostar kost och logi.
Förslaget behandlas i avsnitt 5.1.2.
110 kap.
I detta kapitel finns bestämmelser om
– tillämpningsområdet i 2 och 3 §§,
1 §
– ansökan och anmälan m.m. i 4–12 §§, – utredning och uppgiftsskyldighet i 13–18 och 20–30 §§, – uppgiftsskyldighet för andra än parter i 31–35, 37 och 37 a §§, – bevisupptagning rörande arbetsskada m.m. vid allmän domstol i 38 §,
– undantag från sekretess i 39–42 a §§, – anmälan om bosättning eller arbete i Sverige i 43–45 §§, – skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i 46–51 §§, och – indragning och nedsättning av ersättning i 52–58 §§.
Paragrafen innehåller upplysningar om vilka slags bestämmelser som finns i kapitlet och i vilka paragrafer dessa är införda.
Ds 2020:27 Författningskommentar
Fjärde strecksatsen ändras genom att 37 a § läggs till i upp-
räkningen. Ändringen är föranledd av att en ny paragraf införs om uppgiftsskyldighet för kommunala nämnder.
110 kap.
37 a §
Den kommunala nämnd som ansvarar för att ett barn får en insats som avses i 106 kap. 8 § 2 eller 3 eller 33 § 2 eller 3 ska så snart som möjligt lämna uppgifter till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten om dagen för insatsens början och avslut.
Uppgiftsskyldigheten gäller endast insatser till barn som har rätt till underhållsstöd eller efterlevandestöd.
Paragrafen är ny och innebär att den kommunala nämnd som ansvarar för att barn beviljas en insats i form av boende i familjehem eller bostad med särskild service enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller i form av vård i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten så snart som möjligt ska lämna uppgift till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten om dagen för när barnet påbörjar eller avslutar insatsen i fråga. Att uppgift ska lämnas om dag för insatsens avslut torde innebära att även en eventuell ändring av dagen för när insatsen avslutas omfattas av uppgiftsskyldigheten. Lämnas barnet underhållsstöd gäller uppgiftsskyldigheten gentemot Försäkringskassan. Lämnas barnet efterlevandestöd gäller uppgiftsskyldigheten gentemot Pensionsmyndigheten. Att uppgiftsskyldigheten ska fullgöras så snart som möjligt innebär att den ska fullgöras så snart den kommunala nämnden har kännedom om att insatsen ska påbörjas eller avslutas.
Med kommunal nämnd avses sådan nämnd som fullmäktige enligt 3 kap. 4 § kommunallagen (2017:725) har tillsatt för att fullgöra kommunens eller regionens uppgifter enligt lag eller annan författning. De uppgifter som nämnden ska utföra avser beviljande av insatser till barn i form av boende i familjehem eller bostad med särskild service enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade eller i form av vård i familjehem, stödboende eller hem för vård och boende enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52)
Författningskommentar Ds 2020:27
med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
En insats påbörjas den dag som den verkställs. Insatsen är avslutad den dag kommunen anger att den har avslutats. Olika insatser avslutas på olika sätt beroende på om insatsen gäller lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, socialtjänstlagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Oavsett på vilket sätt insatsen i fråga avslutas eller av vem, får kommunen kännedom när insatsen har avslutats, se 2 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och 6 kap. 4 § socialtjänstlagen. Kommunen har därför möjlighet att meddela Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten om att vården eller boendet har avslutats.
Uppgiftsskyldigheten innebär inte något särskilt krav på utredning från kommunens sida, utan skyldigheten ska endast avse uppgifter som kommunen har tillgängliga på grund av sin egen verksamhet och som således inte behöver efterforskas särskilt.
Förslaget behandlas i avsnitt 5.2.1.