SOU 2023:74

Förenklade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk

Till statsrådet Peter Kullgren

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att uppdra åt en särskild utredare att göra en översyn av regelverket på fiskeområdet i syfte att få till stånd en sammanhållen lagstiftning med en tydlig systematik och att anpassa regelverket till de nya unionsbestämmelserna om fiskerikontroll. I uppdraget ingick även att se över hur bestämmelserna om vattenbruk kan förenklas för att främja ett mer konkurrenskraftigt och hållbart vattenbruk. Enligt regeringens beslut skulle uppdraget att föreslå förenklade förutsättningar att bedriva vattenbruk delredovisas senast den 1 juli 2023. Som särskild utredare förordnandes fr.o.m. den 1 augusti 2022 hovrättspresidenten Agneta Ögren.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 10 augusti 2022 seniora verksjuristen Josefin Sahlin. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 5 september 2022 kammarrättsassessorn Amanda Hugosson. Amanda Hugosson avslutade sin anställning som sekreterare i utredningen den 19 mars 2023. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 21 april 2023 den seniora verksjuristen Mikael Wibeck.

Som experter att biträda utredningen förordnades den 16 december 2022 vice ordföranden Teija Aho, vattenbrukssamordnaren Izabela Alias, företagaren Karin Almlöf, länsfiskekonsulenten Erika Axelsson, kanslirådet Staffan Danielsson, verkställande direktören Wenche Hansen, verksjuristen Susanna Hedenmark, departementssekreteraren Nils Henriksson, biträdande generalsekreteraren Anders Karlsson, forskaren Anders Kiessling, forskaren Jonas Kyrönviita, ordföranden Tommy Lang, sakkunnige Inger Melander, länsfiskekonsulenten Andreas Pettersson, seniora experten Anneli Rosell, rättssakkunnige Linnea Svenander och verksjuristen Märta Zetterberg. Fr.o.m den 7 mars 2023 entledigades verksjuristen Märta Zetterberg från sitt uppdrag som expert. Som experter att biträda utredningen förordnandes den 7 mars 2023 även ordföranden Krishan Kent, verks-

juristen Catarina Pernheim och rådmannen Göran Stenman. Fr.o.m. den 28 april 2023 förordnades därutöver länsmiljöingenjören Lena Thulin Plate att biträda utredningen som expert.

Genom ett tilläggsdirektiv (dir. 2023:66) förlängdes tiden för delredovisningen till senast den 18 oktober 2023. Genom ytterligare ett tilläggsdirektiv (2023:135) förlängdes tiden för delredovisningen till senast den 17 november 2023.

Utredningen, som har antagit namnet Fiske- och vattenbruksutredningen, överlämnar härmed delbetänkandet Förenklade förut-

sättningar för ett hållbart vattenbruk (SOU 2023:74).

Sundsvall i oktober 2023

Agneta Ögren

/ Josefin Sahlin

Mikael Wibeck

Sammanfattning

Uppdraget

I utredningens direktiv anges två huvudområden som utredningen har att arbeta med. Dessa rör en moderniserad fiskelag respektive förenklade förutsättningar att bedriva vattenbruk. Detta betänkande avser den del av uppdraget som avser vattenbruk.

Vårt uppdrag har i denna del varit att se över hur bestämmelserna om vattenbruk kan förenklas för att främja ett mer konkurrenskraftigt och hållbart vattenbruk. I uppdraget har ingått att kartlägga den lagstiftning som styr bedrivandet av vattenbruksverksamhet. Det har även ingått att föreslå förenklingar av regelverket för vattenbruk när det gäller tillståndsgivning, annan prövning och tillsyn i syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna, minska antalet involverade myndigheter, undvika dubbelprövning och att beslut som fattats enligt olika regelverk står i strid med varandra samt få en mer likartad regeltillämpning samtidigt som ett högt miljöskydd, smittskydd och djurskydd upprätthålls. I uppdraget har vidare ingått att analysera hur lagstiftningen kan underlätta och främja ökad hållbarhet och innovation inom vattenbruket, t.ex. avseende vattenbrukets teknikutveckling och ökade diversifiering. Vi har därutöver haft i uppdrag att ta ställning till om några andra ändringar av regelverket behöver göras, överväga om det är ändamålsenligt att samla de bestämmelser som reglerar vattenbruket i en lag med tillhörande förordning, och i så fall föreslå en sådan lag och förordning samt lämna författningsförslag.

Utredningen lämnar förslag inom flera områden och vår avsikt är att förslagen ska ses som en helhet, som sammantaget kan bidra till att uppfylla de olika syftena med utredningens uppdrag.

Kartläggning och analys

Utredningen har vid kartläggningen av lagstiftningen kunnat konstatera att vattenbruket omfattas av ett flertal olika EU-rättsakter men även olika nationella lagstiftningar. I vissa fall har regleringarna också kopplingar till internationell rätt.

Vid kartläggningen har utredningen i huvudsak fokuserat på bestämmelser om tillstånd, godkännanden, dispenser, registreringar och/eller anmälningar som kan behövas inför uppstarten av en vattenbruksverksamhet. Utredningen har kunnat konstatera att det är ett flertal olika beslut som kan krävas innan en vattenbruksverksamhet kan inledas. Vilka beslut som krävs beror i huvudsak på verksamhetens tänkta omfattning, utformning, syfte, vilken organism som avses födas upp eller odlas och var verksamheten är tänkt att lokaliseras.

Utredningen har vid en analys av lagstiftningen kunnat konstatera att det föreligger överlappningar mellan tillämpningsområdet för miljöbalken och tillämpningsområdet för vissa övriga lagstiftningar som berör vattenbruk. Utredningen har vidare konstaterat att det förekommer dubbelprövning av frågor inom ramen för prövning av odlingstillstånd enligt fiskelagstiftningen och prövningar som görs enligt miljöbalken, samt att överklaganden enligt de olika lagstiftningarna prövas av olika instanser. Vid en analys av miljölagstiftningen har utredningen vidare kunnat konstatera en inkonsekvent behandling av vattenbruk inom ramen för regleringarna om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. För vattenbruk som bedrivs i anläggningar i vattenområden kan nämnas att det finns ett undantag från kravet på tillstånd för vattenverksamhet för utförande av anläggning för odling av fisk, musslor eller kräftdjur. Vattenbruk i anläggningar i vattenområden behandlas därmed olika utifrån vilken organism som föds upp eller odlas i vattenbruket, trots att uppfödnings- eller odlingsförhållanden samt uppfödning- eller odlingsmiljöer kan vara snarlika för organismer som omfattas av undantaget jämfört med andra som inte gör det. Olika instanser kan göra prövningar av verksamheterna enligt miljölagstiftningen innan de får inledas och olika bestämmelser kan också gälla för prövningarna, bl.a. avseende rättegångskostnader. I fråga om regleringen av miljöfarlig verksamhet kan nämnas att prövningsplikten för fiskodling och övervintring av fisk utgår från mängden foder som förbrukas i verksamheten, trots att miljöpåver-

kan kan skilja sig åt mellan olika vattenbruk utifrån bl.a. produktionsform. Utredningen har också noterat att all fiskodling eller övervintring av fisk som är tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan. Dessa verksamheter behöver därmed göra en specifik miljöbedömning enligt lagstiftningen, trots att verksamheternas miljöpåverkan ofta bör vara beroende av lokaliseringen. Utredningen har beaktat dessa omständigheter vid utformningen av förslagen som rör fiske- och miljölagstiftningen.

För att kunna uppnå syftena med utredningens uppdrag, har utredningen även kartlagt och analyserat vissa problem som rör prövning, tillsyn, offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Utredningen har konstaterat att det kopplat till prövning föreligger problem med att ett flertal tillstånd, dispenser, godkännanden, registreringar och/eller anmälningar kan krävas för att få inleda en vattenbruksverksamhet och att samma uppgifter i viss utsträckning behöver lämnas i flera olika processer. Prövningarna samordnas inte heller i någon större utsträckning, vilket bör kunna få till följd att giltighetstider skiljer sig åt i situationer när det inte är motiverat, att prövningar tar längre tid än nödvändigt och att beslut innehåller mer omfattande villkor än vad som är motiverat. Utredningen har därutöver identifierat att handläggningstiderna hos myndigheterna och domstolarna kan vara långa och att korta giltighetstider förekommer i tillstånd och dispenser, vilket bör kunna få till följd att vattenbrukare ständigt befinner sig i ansöknings- eller anmälningsprocesser och att eventuella utredningsvillkor kan bli svåra att uppfylla.

Utredningen har även identifierat att det finns brister kopplat till tillsyn, offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet avseende vattenbruksverksamheterna. Som angetts ovan berörs verksamheterna av flera olika regelverk och det är olika myndigheter och till viss del olika enheter inom myndigheterna som ansvarar för tillsyn, offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet avseende verksamheterna. Trots att dessa myndigheters samverkan, samarbete och samordning regleras både av generella bestämmelser och av specifika bestämmelser inom vissa regelverk finns det i dagsläget inte något övergripande samarbete i fråga om tillsynen och kontrollen av vattenbruk, varken inom myndigheterna eller mellan olika myndigheter. Det har lett till att det förekommit ett flertal tillsyns- och kontrollbesök för vissa verksamheter, vilket kan resultera i både höga avgifter och omfattande avbrott i arbetet. Verksamhetsutövarna har

även uppgett att de upplever tillsynen som otydlig och har bl.a. efterfrågat samordnade tillsynsbesök. Ett väl fungerande samarbete mellan myndigheterna skulle innebära att tillsynen och kontrollen blir effektivare samt att det blir en ökad acceptans och ett ökat förtroende för myndigheterna.

Förenklade förutsättningar för vattenbruk

Utredningen har behövt förhålla sig till relevant EU-rätt vid utformningen av förslagen och har endast kunnat lämna förslag i frågor som Sverige har befogenhet att lagstifta om. Inledningsvis beskrivs utredningens förslag som är kopplade till fiske- och miljölagstiftningen och sedan beskrivs utredningens övriga förslag.

Förslag kopplade till fiske- och miljölagstiftningen

Utredningen har lagt förslag i frågor som rör fiske- och miljölagstiftningen för att förenkla regelverket för vattenbruk när det gäller tillståndsgivning, annan prövning och tillsyn i syfte att förkorta handläggningstiderna, undvika dubbelprövning och att beslut står i strid med varandra samt få en mer likartad regeltillämpning.

Enligt utredningens uppfattning bör en så enhetlig reglering som möjligt införas för vattenbruksverksamheter i fråga om prövning av verksamheternas miljöpåverkan. Det är särskilt angeläget med anledning av den ökade diversifieringen inom vattenbruksnäringen som medför att andra organismer än de som föds upp eller odlas i dag kan komma att utgöra en del av den svenska vattenbruksnäringen i framtiden. Genom ett enhetligt prövningsförfarande undviks gränsdragningsproblem avseende vilken reglering en vattenbruksverksamhet med en ny typ av organism ska prövas enligt. Även hållbarhetsaspekter talar för ökad enhetlighet i systemet så att organismer med liknande uppfödnings- eller odlingsförhållanden samt uppfödnings- eller odlingsmiljöer prövas enligt samma regelsystem. Utredningen är vidare av uppfattningen att regleringen för vattenbruksverksamheter inte bör skilja sig från annan reglering i miljölagstiftningen. Gemensamma regler med andra verksamheter kan bidra till samordningsvinster och ökad enhetlighet i systemen i sin helhet.

Kravet på odlingstillstånd bör tas bort

Utredningen föreslår att regleringen avseende odlingstillstånd och bestämmelser som har samband med sådant tillstånd ska tas bort i fiskelagstiftningen. Förslaget innebär att dubbelprövning av frågor som kan förekomma inom ramen för fiske- och miljölagstiftningen avseende vattenbruksverksamheters miljöpåverkan kan undvikas. Eftersom miljöbalken har karaktären av en ramlag och har ett vidare tillämpningsområde än fiskelagstiftningen, är utredningen av uppfattningen att prövning av vattenbruksverksamheternas miljöpåverkan ska ske enligt miljölagstiftningen.

Inom ramen för prövningen av odlingstillstånd framstår det som att viss prövning har gjorts gentemot bestämmelserna i Rådets förordning (EG) nr 708/2007 av den 11 juni 2007 om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk. Utredningen har föreslagit vissa ändringar i fråga om kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. En av ändringarna som föreslås är att Havs- och vattenmyndigheten ska utföra de uppgifter som enligt förordningen ankommer på en behörig myndighet eller en medlemsstat.

Alla vattenbruk som bedrivs i anläggningar i vattenområden ska vara undantagna från kravet på tillstånd för vattenverksamhet

Utredningen föreslår att bestämmelsen om undantag från tillståndsplikt för vattenverksamhet i 11 kap. 11 § 2 miljöbalken, som i dag undantar utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur, ska ändras så att utförande av anläggningar för allt vattenbruk omfattas av undantaget. Förslaget innebär att alla vattenbruk som bedrivs i anläggningar i vattenområden kommer att behandlas lika oavsett vilken organism som föds upp eller odlas i vattenbruket.

Enligt utredningens uppfattning bör begreppet vattenbruk, när det används inom ramen för 9–12 kap. miljöbalken, avse ”uppfödning eller odling av vattenlevande organismer med metoder som är avsedda att öka produktionen av organismen i fråga utöver miljöns naturliga kapacitet, varvid organismerna förblir en fysisk eller juridisk persons egendom under uppfödningen eller odlingen fram till och med upptaget, skörden, eller annat tillvaratagande av organismerna”. Det är i huvudsak samma definition av vattenbruk som används inom EU:s gemensamma fiskeripolitik. Den skillnad som föreligger

mellan definitionerna är att EU:s definition avslutas med ordet ”skörden” och den ovan angivna definitionen avslutas med ”upptaget, skörden eller annat tillvaratagande av organismerna”. Tillägget är gjort i syfte att göra definitionen tydligare och få den att bättre stämma överens med svenskt språkbruk. Utredningen föreslår att definitionen tas in i en ny bestämmelse i 11 kap. miljöbalken.

Fler vattenbruk ska vara anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter

Utredningen bedömer att det föreligger ett behov av prövning av de vattenbruk som enligt utredningens förslag inte längre kommer att behöva odlingstillstånd och/eller tillstånd enligt bestämmelserna om vattenverksamhet innan verksamheterna får inledas. Prövning bedöms även behövas för de vattenbruk som enligt utredningens förslag inte längre behöver anmälas enligt bestämmelserna om vattenverksamhet.

Utredningen bedömer att alla vattenbruk kan anses utgöra miljöfarlig verksamhet, även om miljöpåverkan kan skilja sig åt mellan olika vattenbruk beroende av produktionsform, organism som föds upp eller odlas och verksamhetens lokalisering m.m. Utredningen föreslår att det ska införas en ny bestämmelse i 3 kap. 3 § miljöprövningsförordningen om anmälningsplikt för vattenbruk som bedrivs i anläggningar i vattenområden. Anmälningsplikt ska enligt paragrafen även gälla för andra vattenbruk som föder upp fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur. Anmälningsplikten enligt paragrafen ska inte gälla för fiskodling eller övervintring av fisk som är tillståndspliktig enligt 1 § eller anmälningspliktig enligt 2 § miljöprövningsförordningen.

Förslaget innebär att alla vattenbruk som bedrivs i anläggningar i vattenområden, och som inte är fiskodlingar eller övervintring av fisk som i dag är tillståndspliktiga eller anmälningspliktiga enligt 3 kap. miljöprövningsförordningen, ska vara anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter. Det innebär att vattenbruken i fråga om verksamheternas miljöpåverkan kommer att prövas enligt samma bestämmelser avseende prövning och att det inte kommer att vara någon skillnad mellan dessa vattenbruk när det kommer till ansvar för rättegångskostnader och i fråga om överprövning.

Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att se över gränserna för när viss vattenbruksverksamhet ska vara tillstånds- och anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska ges i uppdrag av regeringen att se över om gränserna för tillstånds- och anmälningsplikt för fiskodling och övervintring av fisk i 3 kap. 1 och 2 §§ miljöprövningsförordningen ska ändras. I uppdraget ska även ingå att se över vilka andra vattenbruk än sådana som bedrivs i anläggningar i vattenområden som bör vara anmälningspliktiga enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet. Uppdraget ska genomföras i nära samarbete med Naturvårdsverket. Havs- och vattenmyndigheten bör vid arbetet även inhämta synpunkter från aktörer, särskilt sådana som bedriver forskning om vattenbrukets miljöpåverkan, men även branschorganisationer.

Det har sedan fodergränserna infördes i lagstiftningen år 2007, skett en utveckling av både vattenbruksverksamheterna och fodret. Om fodergränserna ändrades skulle det kunna leda till att färre vattenbruk än i dag skulle vara anmälnings- eller tillståndspliktiga enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 och 2 §§ miljöprövningsförordningen, vilket skulle förenkla för vattenbrukarna. Det är enligt utredningens uppfattning samtidigt viktigt att en sådan ändring inte urholkar skyddet för miljön. Utredningen bedömer därför att gränserna för anmälnings- och tillståndsplikt bör ses över inom ramen för ett regeringsuppdrag.

Specifik miljöbedömning ska bara göras när det finns behov av det

Utredningen föreslår att fiskodling och övervintring av fisk som är tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 3 kap. 1 § miljöprövningsförordningen, dvs. sådan verksamhet där mer än 40 ton foder förbrukas per kalenderår, inte längre ska antas medföra betydande miljöpåverkan. En bedömning av miljöpåverkan ska i stället göras i varje enskilt fall. En ändring av miljöbedömningsförordningen föreslås därför.

Utredningen har bedömt att frågan om betydande miljöpåverkan för vattenbruk ofta är starkt kopplad till lokaliseringsfrågan. Enligt utredningens uppfattning bör därför frågan om betydande miljöpåver-

kan lämpligen bedömas i det enskilda fallet. Enligt utredningens förslag ska ett undersökningssamråd som utgångspunkt hållas i fråga om betydande miljöpåverkan kan antas. Länsstyrelsen ska fatta beslut i frågan, och endast i de fall verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behöver en specifik miljöbedömning, som ska innehålla relativt ingående beskrivningar av verksamhetens miljöpåverkan, göras. Om betydande miljöpåverkan inte kan antas, behöver i stället endast en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram.

Den verksamhetsutövare som bedömer att verksamheten har betydande miljöpåverkan bör även fortsättningsvis kunna göra en specifik miljöbedömning, såsom görs i dag.

Havs- och vattenmyndigheten ska bemyndigas att meddela generella föreskrifter för vattenbruket

Utredningen föreslår att det ska införas en ny bestämmelse i 12 kap. miljöbalken om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka organismer som får födas upp eller odlas i vilka vattenområden och om försiktighetsmått för uppfödning eller odling. Det ska enligt utredningens förslag också införas en ny förordning om miljöhänsyn i vattenbruk, som ska innehålla ett bemyndigande till Havs- och vattenmyndigheten att meddela sådana föreskrifter. Det ska enligt utredningens förslag också göras en ändring i 24 kap. 1 § miljöbalken i syfte att föreskrifterna ska kunna bryta igenom ett tillstånds rättskraft.

För vattenbrukets del finns det för närvarande föreskrifter om miljöhänsyn i fiskelagstiftningen. Dessa kommer inte längre kunna finnas kvar med anledning av utredningens förslag om ändringar i fiskelagstiftningen. Utredningen kan se fördelar med att även fortsättningsvis ha föreskrifter avseende miljöhänsyn i vattenbruk. Dessa bör dock vara tillämpliga även för andra vattenbruk än de som i dag omfattas av fiskelagstiftningens bestämmelser. Utredningen bedömer att sådana föreskrifter skulle kunna underlätta vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken och kunna bidra till att prövningsprocessen blir effektiv. Men hänsyn till att det i tillstånd till fiskodling enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet kan ha skett anpassningar till reglering i odlingstillstånd, är utredningen av uppfattningen att dessa föreskrifter ska kunna bryta igenom ett tillstånds rättskraft.

Övriga förslag

En digital kontaktpunkt för vägledning och information om vattenbruk samt utbildning för kommuner och myndigheter

Utredningen föreslår att Jordbruksverket ska ansvara för en digital kontaktpunkt för vattenbruk där det ska tillhandahållas generell vägledning och information om förfarandet för att starta vattenbruk samt direktlänkar till vägledning och specifik information om vissa prövningar som kan aktualiseras vid uppstarten av en vattenbruksverksamhet. Detta ska regleras i en ny föreslagen förordning om vattenbruk.

Utredningen föreslår vidare att Tillväxtverket ska ansvara för att utveckla webbplatsen verksamt.se så att checklistan för att starta vattenbruk med tillhörande guide anpassas till den digitala kontaktpunkten och innehåller direktlänkar till den. Detta ska hanteras inom ramen för ett uppdrag från regeringen.

Utredningen föreslår att Jordbruksverket ska ansvara för att ta fram den generella vägledningen och informationen om förfarandet för att starta vattenbruk som ska finnas på den digitala kontaktpunkten och att myndigheten vid det arbetet ska inhämta information och synpunkter från Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Detta ska regleras i den föreslagna förordningen om vattenbruk.

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för att tillhandahålla vägledning och specifik information, som det ska länkas till från den digitala kontaktpunkten, om

19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter och 3 kap.13 §§miljöprövningsförordningen (2013:251), och

  • tillstånd att introducera en främmande art eller flytta en lokalt frånvarande art enligt artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 708/2007.

Utredningen föreslår därutöver att Jordbruksverket ska ansvara för att tillhandahålla vägledning och specifik information, som det ska länkas till från den digitala kontaktpunkten, om

  • registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar enligt artikel 172 respektive 176–178 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”), och
  • förprövning av förvaringsutrymmen enligt 6 kap. 1 § djurskyddsförordningen (2019:66).

Detta ska regleras i den föreslagna förordningen om vattenbruk.

Enligt utredningens uppfattning bör vägledningarna och informationen kunna bidra till att prövningarna blir mer effektiva och förutsebara för verksamhetsutövarna och bidra till en likartad regeltillämpning. När det kommer till den generella vägledningens och informationens innehåll, är utredningen av uppfattningen att den bör utformas utifrån både verksamhetsutövarnas och myndigheternas behov. Vägledningen och informationen bör enligt utredningens uppfattning fokusera särskilt på de prövningar som kan medföra en stor administrativ börda för den som vill starta en vattenbruksverksamhet. I vägledningen och informationen bör även särskilt fokus ligga på prövningar som har ett starkt samband med varandra eller där samma del av verksamheten berörs. Enligt utredningens bedömning finns ett behov av att i vägledningen och informationen fokusera på prövningar enligt miljö-, djurhälso- och djurskyddslagstiftningen samt regleringen om animaliska biprodukter. För att det ska bli ett så effektivt förfarande som möjligt, både för vattenbrukaren och de myndigheter som ska pröva anmälningar och ansökningar, bör det i vägledningen och informationen tydliggöras när i processen det är lämpligt att olika prövningar görs. Informationen i vägledningen behöver samordnas med informationen i de digitala tjänsterna på verksamt.se.

Utredningen föreslår dessutom att Jordbruksverket ska ansvara för att tillhandahålla utbildning till andra myndigheter och kommuner om förfarandet för att starta vattenbruk. Jordbruksverket ska ta fram utbildning och i det arbetet inhämta information och synpunkter från Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Detta ska regleras i den nya föreslagna förordningen om vattenbruk. Enligt utredningens uppfattning skulle utbildningsinsatser troligen kunna minska problemen som i dag finns med många och

skilda prövningar och kunna skapa nätverk mellan handläggare, vilket kan bidra till en mer likartad regeltillämpning.

Samarbete i frågor som rör tillsyn, offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

Utredningen föreslår att Jordbruksverket, som samordnande myndighet, tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska ges i uppdrag att samarbeta samt ta fram vägledning och genomföra utbildningsinsatser i fråga om tillsyn, offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet avseende vattenbruksverksamheter enligt miljöbalken, epizootilagen, zoonoslagen, lagen om provtagning på djur, m.m., lagen om kontroll av husdjur, m.m. och djurskyddslagen.

Samarbete och samordning mellan olika tillsyns- och kontrollmyndigheter är viktigt, framför allt för att tillsynen och kontrollen ska vara effektiv, men även för att den verksamhet som är föremål för tillsyn eller kontroll inte ska störas mer än nödvändigt.

Som angetts ovan finns det problem med samarbete och samordning av den tillsyn och kontroll som är kopplad till vattenbruksverksamheterna. Med hänsyn till att möjligheterna och skyldigheterna till samverkan och samarbete vid tillsyn och kontroll av vattenbruk inte utnyttjas eller uppfylls i någon större utsträckning samt de problem som det bristande samarbetet resulterar i, föreslår utredningen att vissa myndigheter ska ges i uppdrag att samarbeta i dessa frågor. Utredningen anser att de myndigheter som ska ingå i samarbetet ska vara de som antingen bedriver tillsyn och/eller kontroll av vattenbruk, eller är ansvariga för områden eller frågor som bedöms relevanta för samarbetet. För att samarbetet ska bli så effektivt som möjligt bör emellertid inte samtliga tillsyns- och kontrollorgan ingå i uppdraget. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket, tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska ingå i samarbetet.

Utredningen anser att det bör vara ett övergripande och rådgivande samarbete mellan myndigheterna, som främst bör avse frågor om hur myndigheterna kan effektivisera, tydliggöra och samordna tillsynen och kontrollen av vattenbruk. Samarbetet bör t.ex. kunna omfatta frågor dels om när det är lämpligt med gemensamma till-

syns- och/eller kontrollbesök, dels om hur gemensamma tillsyns- och/eller kontrollbesök praktiskt kan och bör genomföras.

För att förbättra förutsättningarna för myndigheterna att bedriva en rättssäker och effektiv tillsyn och kontroll föreslår utredningen att myndigheternas uppdrag även ska innefatta att ta fram vägledning i fråga om hur myndigheterna i enskilda fall kan samarbeta kring och samordna sin tillsyn och kontroll av vattenbruk.

Utredningen föreslår även att ovan angivna myndigheter ska erbjuda utbildningar till myndigheter och kommuner inom tillsyn och kontroll av vattenbruksverksamheter. Det kan vara svårt för tjänstepersoner på myndigheterna att känna till andra myndigheters organisation, ansvarsområden och arbetssätt, vilket kan skapa felaktiga förväntningar. Det kan i sin tur försvåra en effektiv hantering av tillsynen och kontrollen. Förslaget syftar därför till att öka kunskapen om olika myndigheters tillsyns- och kontrollområden samt tillsynens och kontrollens praktiska genomförande.

En samlad lagstiftning för vattenbruk föreslås inte

Utredningen har haft i uppdrag att överväga om det i Sverige borde införas en vattenbrukslag med tillhörande förordning där, så långt som det är möjligt och ändamålsenligt, reglerna för vattenbruk samlas. Utredningens bedömning är att det inte är ändamålsenligt att, utöver utredningens förslag om ändringar i prövningar och om samverkan och stöd vid prövning, samla bestämmelser som rör vattenbruk i en ny lag med tillhörande förordning. Enligt utredningens uppfattning vore det inte heller ändamålsenligt att bryta ut vissa bestämmelser som rör vattenbruk ur djurhälso-, djurskydds-, livsmedels- eller miljölagstiftningen, för att placera dem i en ny lag eller tillhörande förordning. Det skulle enligt utredningens bedömning avvika från hur regleringarna inom dessa områden är uppbyggda. Utredningen gör bedömningen att regleringar som rör vattenbruk i övriga lagstiftningar inte har sådan koppling till vattenbruket att det finns skäl att närmare utreda om det är möjligt att bryta ut dessa bestämmelser ur de befintliga lagstiftningarna, för att placera dem i en ny lagstiftning om vattenbruk.

Utredningen bedömer vidare att det inte är ändamålsenligt att den nya förordningen om vattenbruk som utredningen föreslår, ska

innehålla upplysningsbestämmelser om i vilka lagstiftningar det finns bestämmelser om vattenbruk. Utredningen har vid den bedömningen beaktat att utredningens förslag om stöd till aktörerna sannolikt kommer att innebära att upplysningsbestämmelser inte skulle fylla någon större funktion som informationsbärare.

Konsekvenser av förslagen

Utredningen bedömer att de olika förslagen kommer att få olika effekter för olika vattenbruk. Enligt utredningens bedömning kommer förslagen i huvudsak leda till att handläggningstiderna blir kortare, att antalet involverade myndigheter kommer minska, att dubbelprövning kommer undvikas och att beslut som fattas enligt olika regelverk inte kommer stå i strid med varandra. Utredningen bedömer även att förslagen kommer innebära att det blir en mer likartad regeltillämpning samtidigt som ett högt miljöskydd, smittskydd och djurskydd upprätthålls. Förslagen innebär bl.a. förenklingar av regelverket för vattenbruk när det gäller tillståndsgivning och annan prövning samt att tillsyn och kontroll av vattenbruk kommer effektiviseras och tydliggöras för verksamhetsutövarna.

Utredningens förslag bedöms i förlängningen även kunna leda till att det blir fler vattenbruk, vilket skulle påverka samtliga berörda myndigheter och kommuner. Det skulle bl.a. innebära att det blir fler anmälningar om miljöfarliga verksamheter och fler anläggningar som det behöver bedrivas tillsyn och/eller kontroll av.

Förslag om reglering

Utredningens förslag att ta bort krav på odlingstillstånd samt om ändringar i miljölagstiftningen innebär att den administrativa bördan kan komma att öka eller vara på samma nivå för vissa vattenbruksverksamheter samtidigt som den kommer att minska för andra. Utredningens förslag innebär även att samtliga myndigheter som handlägger frågor kopplade till odlingstillstånd kommer att ha lägre kostnader samtidigt som det kommer bli fler ärenden avseende anmälan om miljöfarlig verksamhet. De sistnämnda ärendena kommer i första hand påverka kommunerna, eftersom det är den kommunala nämnden som enligt huvudregeln prövar dessa anmälningar samt bedriver till-

syn kopplad till sådana verksamheter. Kommunerna bedöms dock kunna finansiera den verksamheten genom avgifter.

Utredningens förslag avseende rådets förordning (EG) nr 708/2007 kommer innebära att fler vattenbruk än i dag kommer beröras av prövning och tillsyn enligt förordningen, eftersom den inte framstår ha tillämpats i alla delar, samt att dessa verksamheter därmed sannolikt kommer ha ökade kostnader med anledning av det. Förslaget kommer även innebära ökade kostnader för främst Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna.

Vad gäller utredningens förslag avseende en digital kontaktpunkt, vägledningar och utbildningar bör dessa sannolikt leda till att företagens administrativa kostnader kommer minska. Enligt utredningens förslag är det Jordbruksverket som kommer ansvara för den digitala kontaktpunkten samt för att ta fram bl.a. generell vägledning, information och utbildning om att starta vattenbruk. Jordbruksverket kommer därför ha de största kostnaderna kopplade till dessa förslag.

Kostnaderna för att genomföra utredningens förslag om odlingstillstånd, ändringar i miljölagstiftningen, rådets förordning (EG) nr 708/2007, en digital kontaktpunkt samt vägledningar och utbildningar har uppskattats uppgå till nästan 7,7 miljoner kronor. Av dessa kostnader avser drygt 5 miljoner kronor initiala kostnader och 2,7 miljoner kronor löpande kostnader. Utöver dessa kostnader kommer det tillkomma utbildningskostnader för kommunerna. Med hänsyn till att det är oklart hur många anställda som kommer behöva gå utbildningarna har utredningen inte kunnat uppskatta det resursbehovet.

Förslag om regeringsuppdrag

Vad gäller utredningens förslag om uppdrag avseende gränserna för tillstånds- och anmälningsplikt m.m. är det främst Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket som kommer beröras. Utredningens förslag kommer medföra ökade kostnader för utredningsarbete för dessa myndigheter. Kostnaderna för att genomföra detta uppdrag bedöms uppgå till cirka 280 000 kronor. Uppdraget kan eventuellt innebära att myndigheterna behöver både involvera ytterligare resurser inom myndigheterna och anlita externt utredningsstöd. Utredningen har inte helt kunnat beräkna kostnaderna för de eventuella extra resurserna inom myndigheterna och det externa utrednings-

stödet. Utredningen kan därför inte uppskatta resursbehovet i denna del och föreslår att myndigheterna gör en kostnadsuppskattning innan de erhåller det aktuella uppdraget.

Utredningens förslag om uppdrag avseende samarbete, vägledningar och utbildningar bedöms resultera i att tillsyn och kontroll av vattenbruksverksamheter blir effektivare, mer samordnad och enhetlig. Förslaget innebär också att det kan bli minskade kostnader för företagen i fråga om avgifter för tillsyn och kontroll samt att det blir färre tillsyns- och kontrollbesök och därmed minskade administrativa kostnader för företagen. För samtliga involverade myndigheter kommer den initiala kostnaden vara högre. När myndigheterna väl slagit fast inom vilka områden det är lämpligt för myndigheterna att samarbeta kring och vilken information myndigheterna behöver dela med varandra samt i vilka former samarbetet ska ske bör kostnaden dock bli lägre. Det kommer även vara större initiala kostnader för myndigheterna när de tar fram vägledningarna och utbildningarna. Dessa initiala kostnader kommer också minska när vägledningarna och utbildningarna är framtagna. Kostnaderna för att genomföra detta uppdrag bedöms uppgå till 2,66 miljoner kronor i initiala kostnader. Utredningen har inte kunnat beräkna samtliga kostnader för det löpande arbetet med uppdraget och föreslår att myndigheterna gör en kostnadsuppskattning i samband med att de erhåller det aktuella uppdraget.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till förordning (2026:000) om vattenbruk

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns bestämmelser om digital kontaktpunkt för vattenbruk och om ansvar för att tillhandahålla vägledningar, information och utbildningar i frågor som rör vattenbruk.

2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Ord och uttryck

3 § I denna förordning avses med vattenbruk uppfödning eller odling av vattenlevande organismer med metoder som är avsedda att öka produktionen av organismen i fråga utöver miljöns naturliga kapacitet, varvid organismerna förblir en fysisk eller juridisk persons egendom under uppfödningen eller odlingen och fram till och med upptaget, skörden eller annat tillvaratagande av organismerna.

Kontaktpunkt för vägledning och information

4 § Statens jordbruksverk ska inrätta och ansvara för en digital kontaktpunkt för vägledning och information om förfarandet för att starta vattenbruk.

5 § Statens jordbruksverk ska säkerställa att det genom kontaktpunkten tillhandahålls generell vägledning och information om förfarandet för att starta vattenbruk samt direktlänkar till vägledning och specifik information om

1. tillstånd och anmälan av verksamheter enligt 11 kap. miljöbalken, 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter och 3 kap.13 §§miljöprövningsförordningen (2013:251),

2. tillstånd att introducera en främmande art eller flytta en lokalt frånvarande art enligt artikel 6 i Rådets förordning (EG) nr 708/2007 av den 11 juni 2007 om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk,

3. registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar enligt artikel 172 respektive 176–178 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”), och

4. förprövning av förvaringsutrymmen enligt 6 kap. 1 § djurskyddsförordningen (2019:66).

6 § Statens jordbruksverk ska ta fram den generella vägledningen och informationen om förfarandet för att starta vattenbruk som avses i 5 § och i det arbetet inhämta information och synpunkter från

Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna och Naturvårdsverket.

7 § Havs- och vattenmyndigheten ska bistå Statens jordbruksverk i arbetet med kontaktpunkten genom att säkerställa att det på den egna webbplatsen finns vägledning och specifik information om tillstånd och anmälningar enligt 5 § 1 och 2.

Utbildning

8 § Statens jordbruksverk ska tillhandahålla utbildning till kommuner och myndigheter om förfarandet för att starta vattenbruk.

9 § När Statens jordbruksverk tar fram sådan utbildning som avses i 8 § ska myndigheten inhämta information och synpunkter från Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna och Naturvårdsverket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.2. Förslag till förordning (2026:000) om miljöhänsyn i vattenbruket

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till miljöbalken.

2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 12 kap. 10 a § miljöbalken.

Miljöhänsyn i vattenbruket

3 § Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om

1. vilka organismer som får födas upp eller odlas i vilka vattenområden, och

2. försiktighetsmått för uppfödning eller odling.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1.3. Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)

dels att 11 kap. 11 § och 24 kap. 1 §miljöbalken ska ha följande

lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 11 kap. 6 a §, 12 kap.

10 a och 10 b §§, och närmast före 12 kap. 10 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

6 a §

Med vattenbruk avses i detta kapitel uppfödning eller odling av vattenlevande organismer med metoder som är avsedda att öka produktionen av organismen i fråga utöver miljöns naturliga kapacitet, varvid organismerna förblir en fysisk eller juridisk persons egendom under uppfödningen eller odlingen och fram till och med upptaget, skörden eller annat tillvaratagande av organismerna.

11 §

Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för

1. vattentäkt för en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning,

2. utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräft-

djur, eller

2. utförande av anläggningar för vattenbruk, eller

3. utförande av anläggningar för utvinning av värme, om åtgärden inte avser vattentäkt.

Miljöhänsyn i vattenbruket

12 kap. 10 a §

Med vattenbruk avses i detta kapitel samma sak som i 11 kap. 6 a § miljöbalken .

12 kap. 10 b §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vattenbruk i fråga om

1. vilka organismer som får födas upp eller odlas i vilka vattenområden, och

2. försiktighetsmått för uppfödning eller odling.

24 kap.

1 §1

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har fått laga kraft, gäller tillståndet mot alla, vad avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har fått laga kraft, gäller tillståndet mot alla, vad avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en

1 Senast lydelse 2021:876.

länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.

länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c §, 12 kap. 10 eller 10 b § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.

Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.

En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2. Ärenden om tillstånd till vattenverksamhet för anläggningar som omfattas av 11 kap. 11 § 2 och som har inletts före lagens ikraftträdande men ännu inte avgjorts ska handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser.

1.4. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)

Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787) att 23, 28 och 42 §§ och rubriken närmast före 28 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 §1

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur fiskeredskap och vattenbruksan-

läggningar skall märkas ut samt

hur fiskeredskap och fisksump

skall märkas med innehavarens

namn eller något annat igenkänningstecken.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur fiskeredskap ska märkas ut samt hur fiskeredskap och fisksump

ska märkas med innehavarens

namn eller något annat igenkänningstecken.

Utplantering och odling av fisk Utplantering av fisk

28 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om villkor i övrigt för att fisk skall få sättas ut, flyttas eller odlas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut eller flyttas.

1 Senaste lydelse 1995:1388.

42 §

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet planterar ut fisk, flyttar fisk eller

odlar fisk utan tillstånd eller i

strid med annan föreskrift enligt 28 §.

I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet planterar ut fisk eller flyttar fisk utan tillstånd eller i strid med annan föreskrift enligt 28 §.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

dels att 2 kap. 15 a, 17, 17 a och 18 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 §, 2 kap. 1, 16 och 18 a §§, 5 kap. 1 f, 1 h, 1 i och

4 §§, 6 kap. 2 § samt rubrikerna närmast före 2 kap. 1 och 16 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §1

Denna förordning innehåller föreskrifter om

1. fiske och vattenbruk inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon,

2. fiske från svenska fartyg utanför Sveriges ekonomiska zon,

3. marknadsreglering för fiskeri- och vattenbruksprodukter,

och

4. stöd för isbrytarhjälp.

1. fiske inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon,

2. fiske från svenska fartyg utanför Sveriges ekonomiska zon,

3. marknadsreglering för fiskeri- och vattenbruksprodukter,

4. stöd för isbrytarhjälp, och

5. vattenbruk.

I förordningen ges föreskrifter som behövs för att EU:s gemensamma fiskeripolitik ska kunna genomföras i Sverige.

Fisket och vattenbruket Fisket

2 kap.

1 §2

I detta kapitel finns föreskrifter om fisket och vattenbruket.

I detta kapitel finns föreskrifter om fisket.

Detta kapitel ska inte tillämpas i den utsträckning det strider mot särskilda föreskrifter i 2 a kap. om Torneälvens fiskeområde.

1 Senaste lydelse 2023:169. 2 Senaste lydelse 2010:1114.

Detta kapitel ska inte heller tillämpas i den utsträckning det strider mot bestämmelserna i artskyddsförordningen (2007:845) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den förordningen

Utplantering av fisk m.m. Utplantering av fisk

16 §3

För att sätta ut fisk eller flytta fisk från ett vattenområde till ett annat eller för att anlägga och

driva en fiskodling krävs tillstånd

av länsstyrelsen, om inte något annat anges i fjärde stycket. Ett tillstånd får förenas med villkor.

Tillstånd till fiskodling får beviljas för en viss tid.

För att sätta ut fisk eller flytta fisk från ett vattenområde till ett annat krävs tillstånd av länsstyrelsen, om inte något annat anges i tredje stycket. Ett tillstånd får förenas med villkor.

Tillstånd får inte beviljas för sådana fiskarter eller fiskstammar som är olämpliga med hänsyn till vattenområdets särart.

Om någon enligt en dom eller ett beslut i ett mål eller ärende om vattenverksamhet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser är skyldig att vidta en åtgärd som avses i första stycket, krävs inte tillstånd till åtgärden.

Bestämmelser om att en särskild tillståndsprövning krävs i vissa fall finns i 7 kap.28 a29 b §§miljöbalken.

Bestämmelser om registrering

och godkännande av vattenbruksanläggningar och om förflytt-

ningar av vattenlevande djur finns också i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”).

Bestämmelser om förflyttningar av vattenlevande djur finns också i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”).

3 Senaste lydelse 2021:255.

18 a §4

Havs- och vattenmyndigheten får meddela

1. föreskrifter om undantag från 17 b § som det finns vetenskapliga eller andra särskilda skäl för, och

2. ytterligare föreskrifter om utsättning och flyttning av fisk i

andra fall än de som avses i 18 §.

Innan myndigheten meddelar föreskrifter med stöd av första stycket 2 ska myndigheten ge Jordbruksverket tillfälle att yttra sig.

2. ytterligare föreskrifter om utsättning och flyttning av fisk.

5 kap.

1 f §5

En domstol ska snarast skicka en kopia av en dom som avser brott enligt fiskelagen (1993:787) till 1. Jordbruksverket, om domen

rör flyttning av fisk mellan fiskodlingar eller odling av fisk, och

2. Havs- och vattenmyndigheten i övriga fall.

En domstol ska snarast skicka en kopia av en dom som avser brott enligt fiskelagen (1993:787) till Havs- och vattenmyndigheten.

Har någon åtalats för ett brott enligt fiskelagen och har beslut enligt 55 § eller 56 § fjärde stycket fiskelagen meddelats ska domstolen, om åtalet läggs ned eller ogillas, snarast underrätta Havs- och vattenmyndigheten om det.

Om Havs- och vattenmyndigheten har lämnat en sådan underrättelse som avses i 1 d § och det därefter har beslutats att förundersökning om brott som legat till grund för beslut enligt 55 § eller 56 § fjärde stycket fiskelagen lagts ned eller avslutats utan att åtal har väckts, ska den myndighet som meddelat beslutet snarast underrätta Havs- och vattenmyndigheten om det.

4 Senaste lydelse 2021:255. 5 Senaste lydelse 2012:525.

1 h §6

Länsstyrelsen ska till Jord-

bruksverket lämna uppgifter om beslut som avser vattenbruksanläggningar.

Länsstyrelsen ska till Havs-

och vattenmyndigheten lämna

uppgifter som Havs- och vatten-

myndigheten kan antas behöva för att uppfylla sina skyldigheter enligt Rådets förordning (EG) nr 708/2007 av den 11 juni 2007 om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk.

1 i §7

Jordbruksverket ska till läns-

styrelsen lämna sådana uppgifter om vattenbruksanläggningar som länsstyrelsen kan antas behöva för sin verksamhet

Havs- och vattenmyndigheten

ska till länsstyrelsen lämna uppgifter som länsstyrelsen kan antas behöva för att utföra uppgifter enligt 4 § tredje stycket 1 och 2.

4 §8

Havs- och vattenmyndigheten utövar, inom sitt verksamhetsområde, tillsyn över att EU-förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella bestämmelser om fiske följs.

Havs- och vattenmyndigheten får överlåta åt en annan myndighet att 1. kontrollera att bestämmelser om fiske vid landning av fisk följs,

2. vara mottagare av landningsanmälan och landningsdeklaration, och

3. kontrollera transportdokument.

Havs- och vattenmyndigheten får i fråga om rådets förordning (EG) nr 708/2007 överlåta åt länsstyrelsen att

6 Senaste lydelse 2011:155. 7 Senaste lydelse 2011:646. 8 Senaste lydelse 2016:826.

1. kontrollera och övervaka vattenbruksverksamhet enligt artikel 4.2 i rådets förordning (EG) nr 708/2007, och

2. utöva tillsyn enligt artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 708/ 2007.

6 kap.

1 a §

Havs- och vattenmyndigheten ska utföra de uppgifter som ankommer på en behörig myndighet eller en medlemsstat enligt rådets förordning (EG) nr 708/2007.

2 §9

Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om ansökningsavgifter i ärenden enligt fiskelagen (1993:787) och denna förordning för

1. fiskelicens och personlig fiskelicens,

2. godkännande av ansökan om tillstånd att fiska i utländsk zon,

3. tillstånd för visst fiske, och

4. tillstånd att flytta eller sätta ut fisk i naturen.

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om ansökningsavgifter i ärenden enligt fiskelagen (1993:787) och denna förordning för tillstånd att bedriva fiskodling och för tillstånd att flytta fisk till eller mellan fiskodlingar.

Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om avgifter för tillsynen över att EU-förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken på fiskeområdet följs.

9 Senaste lydelse 2021:255.

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om avgifter för tillsynen över att EU-förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken följs, när det gäller marknadsreglering av fiskeri- och vattenbruksprodukter.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2. Ett beslut om tillstånd till fiskodling enligt 2 kap. 16 § ska fortsätta gälla i den del det innehåller beslut om tillstånd enligt artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 708/2007. I övrigt ska beslut om tillstånd till fiskodling inte längre gälla.

3. Havs- och vattenmyndigheten ska efter ikraftträdandet handlägga ärenden om tillstånd enligt artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 708/2007 som har inletts hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska överlämna handlingarna till Havs- och vattenmyndigheten.

1.6. Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöprövningsförordningen (2013:251)

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 3 §, av följande ly-

delse,

dels att rubriken till 3 kap. ska lyda ”Vattenbruk”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

3 §

Anmälningsplikt C och verksamhetskod 5.30 gäller för vattenbruk som bedrivs i anläggningar i vattenområden och för andra vattenbruk som föder upp fisk, vattenlevande kräftdjur eller vattenlevande blötdjur.

Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten är tillståndspliktig enligt 1 § eller anmälningspliktig enligt 2 §.

Med vattenbruk avses samma sak som i 11 kap. 6 a § miljöbalken . Med vattenområde avses samma sak som i 11 kap. 2 § miljöbalken .

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2. För verksamheter som påbörjats före ikraftträdandet och som inte omfattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken men som blir anmälningspliktiga genom denna förordning gäller följande. Verksamhetsutövaren ska senast den 1 januari 2027 ge in anmälan till tillsynsmyndigheten. Verksamheten får efter det fortsätta att bedrivas om inte tillsynsmyndigheten beslutar något annat.

1.7. Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966)

Härigenom föreskrivs att 6 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

En verksamhet eller åtgärd ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken, om verksamheten eller åtgärden

1. är tillståndspliktig enligt 2 kap. 1 eller 2 §, 3 kap. 1 §, 4 kap. 8, 9 eller 11–16 §, 6 kap. 1 eller 2 §, 7 kap. 1 eller 2 §, 8 kap. 1 eller 6 §, 9 kap., 11 kap. 1, 2 eller 7–9 §, 12 kap. 1–36 eller 38, 39, 42 eller 43 §, 14 kap. 1–3, 9, 10, 15 eller 16 §, 15 kap. 1–9 eller 11–17 §, 17 kap. 1, 4 eller 5 §, 18 kap. 3, 6, 7 eller 9 §, 19 kap. 2 eller 3 §, 20 kap. 1 eller 3 §, 21 kap. 5, 7–9, 13 eller 14 §, 22 kap., 24 kap. 1, 3 eller 4 §, 28 kap. 1 eller 2 §, 29 kap. 5, 7, 9, 11, 15, 20, 21, 23–25, 27, 30, 36, 45, 53, 58–64, 68, 71 eller 72 § eller 30 kap. 1 §miljöprövningsförordningen (2013:251),

1. är tillståndspliktig enligt 2 kap. 1 eller 2 §, 4 kap. 8, 9 eller 11–16 §, 6 kap. 1 eller 2 §, 7 kap. 1 eller 2 §, 8 kap. 1 eller 6 §, 9 kap., 11 kap. 1, 2 eller 7–9 §, 12 kap. 1–36 eller 38, 39, 42 eller 43 §, 14 kap. 1–3, 9, 10, 15 eller 16 §, 15 kap. 1–9 eller 11–17 §, 17 kap. 1, 4 eller 5 §, 18 kap. 3, 6, 7 eller 9 §, 19 kap. 2 eller 3 §, 20 kap. 1 eller 3 §, 21 kap. 5, 7–9, 13 eller 14 §, 22 kap., 24 kap. 1, 3 eller 4 §, 28 kap. 1 eller 2 §, 29 kap. 5, 7, 9, 11, 15, 20, 21, 23– 25, 27, 30, 36, 45, 53, 58–64, 68, 71 eller 72 § eller 30 kap. 1 §miljöprövningsförordningen (2013:251),

2. omfattas av 4 kap. 1, 2 eller 3 § miljöprövningsförordningen och

a) är en torvtäkt som omfattar mer än 150 hektar eller har en produktion som överstiger 25 000 kubikmeter per kalenderår, eller

b) är en täkt för annat än husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, torv och matjord undantagna, som omfattar mer än 25 hektar eller har en produktion som överstiger 25 000 ton per kalenderår,

3. är en vattenverksamhet med

a) minikraftverk eller annat vattenkraftverk,

b) vattenöverledning av mer än fem procent av normal lågvattenmängd i något av de berörda områdena, eller

c) muddring i ett miljöriskområde eller för en farled,

4. omfattas av någon av bestämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § 1, 2 eller 3 eller 4 a § 13–17 miljöbalken,

5. innefattar en rörledning med en diameter som överstiger 800 millimeter och en längd som överstiger 40 kilometer för transport av gas, olja eller kemikalier eller av koldioxid för geologisk lagring,

6. innefattar en anläggning för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av minst 15 kilometer,

7. motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer, eller

8. järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.

Första stycket avgör inte frågan om betydande miljöpåverkan när en verksamhet eller åtgärd ändras.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1. Utredningens uppdrag

I utredningens direktiv1 anges två huvudområden som utredningen ska arbeta med. Dessa rör en moderniserad fiskelag respektive förenklade förutsättningar att bedriva vattenbruk.

Detta betänkande avser den del av uppdraget som avser vattenbruk. Utredningen ska i denna del

  • kartlägga den lagstiftning som styr bedrivandet av vattenbruksverksamhet,
  • föreslå förenklingar av regelverket för vattenbruk när det gäller tillståndsgivning, annan prövning och tillsyn i syfte att bland annat förkorta handläggningstiderna, minska antalet involverade myndigheter, undvika dubbelprövning och att beslut som fattats enligt olika regelverk står i strid med varandra samt få en mer likartad regeltillämpning samtidigt som ett högt miljöskydd, smittskydd och djurskydd upprätthålls,
  • analysera hur lagstiftningen kan underlätta och främja ökad hållbarhet och innovation inom vattenbruket, t.ex. avseende vattenbrukets teknikutveckling och ökade diversifiering,
  • ta ställning till om några andra ändringar av regelverket behöver göras,
  • överväga om det är ändamålsenligt att samla de bestämmelser som reglerar vattenbruket i en lag med tillhörande förordning, och i så fall föreslå en sådan lag och förordning, och
  • lämna författningsförslag.

1 Se bilaga 1.

Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget om att föreslå förenklade förutsättningar att bedriva vattenbruk redovisas senast den 1 juli 2023. Utredningen begärde att tiden för redovisningen av deluppdraget skulle förlängas eftersom sekretariatet inte varit fullt bemannat under hela utredningstiden. Utredningens begäran beviljades och enligt ett tilläggsdirektiv2 till utredningen skulle uppdraget att föreslå förenklade förutsättningar att bedriva vattenbruk i stället redovisas senast den 18 oktober 2023. Utredningen begärde därefter på nytt att tiden för redovisning av deluppdraget skulle förlängas. Utredningens begäran beviljades och enligt ett nytt tilläggsdirektiv3 till utredningen ska uppdraget att föreslå förenklade förutsättningar att bedriva vattenbruk i stället redovisas senast den 17 november 2023.

2.2. Utredningens genomförande

För utredningens bedrivande har det funnits ett sekretariat bestående av två sekreterare (två jurister). Under delar av utredningstiden har dock sekretariatet endast bestått av en sekreterare.

Utredningsuppdraget har omfattat vitt skilda verksamhetsområden som har involverat många myndigheter. Frågan om att underlätta för vattenbruket har utretts flera gånger tidigare utan att det har lett till något konkret resultat. Uppdraget har berört internationell rätt, EU-rätt såväl som nationell rätt. Frågorna har också berört såväl offentlig rätt som civilrätt och utredningen har behövt gå närmare in på ett flertal olika lagstiftningar, bl.a. djurhälso-, djurskydds-, fiske- samt mark- och miljölagstiftningar.

Efter att utredningen bedrivit sitt arbete i några månader utsågs en expertgrupp att bistå utredningen i arbetet med uppdraget i sin helhet. Flertalet av de utsedda experterna har deltagit i arbetet med deluppdraget avseende vattenbruk, men vissa experter har utifrån sin expertis valt att delta endast i den senare delen av uppdraget som avser en moderniserad fiskelagstiftning. Under arbetets gång har expertgruppen kompletterats med ytterligare experter för att bredda perspektiven på frågorna. Totalt har fem expertgruppsmöten hållits. Mötena har varit fysiska möten i Stockholm men under alla möten har det funnits experter som deltagit digitalt. Experterna har uppma-

2 Se bilaga 2. 3 Se bilaga 3.

nats att komma med förslag och synpunkter och har under arbetets gång fått ta del av utredningens texter, även vissa mindre färdiga förslag, och har fått lämna synpunkter på dessa. Utredningen har under arbetets gång även haft löpande kommunikation med experterna och vid behov haft enskilda kontakter för att få mer detaljerad kunskap i vissa frågor.

Genom expertgruppen har kunskap tagits tillvara från Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, Klimat- och näringslivsdepartementet, Havs- och vattenmyndigheten, Statens jordbruksverk (Jordbruksverket), Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt, Nationellt centrum för marin vattenbruksforskning vid Göteborgs universitet (SWEMARC), Sveriges lantbruksuniversitet, De recirkulerande vattenbrukarna Sverige ekonomisk förening producent organisation (Recirkfisk PO), Matfiskodlarna, Sveriges fiskares producentorganisation och Världsnaturfonden WWF.

Av utredningens direktiv framgår att utredningen i den utsträckning det behövs ska inhämta synpunkter och upplysningar från berörda myndigheter och organisationer. Under den inledande delen av utredningens arbete har utredningen därför haft möten med Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Matfiskodlarna och Svenskt vattenbruk och sjömat. Utredningen har under arbetets gång även haft möten med framför allt Jordbruksverket, Statens livsmedelsverk (Livsmedelsverket), Transportstyrelsen, Sveriges kommuner och regioner samt Tillväxtverket.

Utredningen har dessutom deltagit på externa möten, varav följande särskilt kan nämnas: dialogmöte om vattenbruk vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län, dialogmöte om ostronodling vid Jordbruksverket, möte inom Politiskt forum Skagerrak, Sea and Society talk vid Göteborgs universitet, slutseminarium angående projektet Seawin vid KTH, årsmöte för Blå mat – centrum för framtidens sjömat vid KTH, åtgärdsgruppsmöte under handlingsplanen för vattenbruk 2021—2026 vid Jordbruksverket, informationskväll om vattenbruk i Jämtland anordnat av Landsbygdsnätverket och Matfiskodlarna, workshop om vattenbruk i fysisk planering vid Jordbruksverket samt i referensgruppsmöte för Tillväxtverkets projekt One-stop-myndighetsshop.

Utredningen har dessutom genomfört studiebesök på en ostronuppfödning på Kosteröarna, en krabbförädlingsanläggning i Fredriksstad i Norge och en landbaserad fiskuppfödning i Timrå.

Av direktiven framgår att utredningen ska hålla sig informerad om och beakta annat relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, kommittéväsendet och EU. Det framgår vidare att information om erfarenheter från andra länder vid behov ska inhämtas samt att utredningen ska förhålla sig till relevanta delar av det arbete som bedrivs inom ramen för pågående utredningar, bl.a. det som rör ändamålsenliga undantag från strandskyddet för de areella näringarna.4 Flera möten med den nämnda utredningen har ägt rum. Utredningen har även haft flera möten med Bioekonomiutredningen.5 I fråga om andra länders lagstiftning har utredningen haft kontakt med Miljøministeriet i Danmark, Fiskeridirektoratet i Norge och Jord- och skogsbruksministeriet i Finland.

Utredningen har slutligen haft ett flertal kontakter med Tillväxtverket angående konsekvenser av utredningens föreslag.

4 Regeringsbeslut 17 mars 2022, dir. 2022:18. 5 Regeringsbeslut 17 juni 2022, dir. 2022:77.

3. Allmän bakgrund om vattenbruk och hållbar utveckling av vattenbruksbranschen

Kapitlet avser att ge en bakgrund till de frågor som kommer att behandlas inom ramen för utredningen. Kapitlet inleds med en introduktion där bl.a. begreppet vattenbruk kommer att behandlas översiktligt. Vi kommer sedan beskriva olika produktionsformer inom vattenbruket och kommer efter det att gå in på vattenbrukets utveckling fram till i dag, både globalt, inom Europa och i Sverige. Vi kommer även att redogöra för den svenska vattenbruksbranschen. Kapitlet innehåller avslutningsvis ett avsnitt om hållbar utveckling där även eventuell framtida utveckling inom det svenska vattenbruket kommer att behandlas.

På många håll i lagstiftningen och i andra skrifter benämns vattenbruk ofta som odling av en vattenlevande organism, t.ex. en fisk. Enligt vår bedömning är det lämpligare att benämna vattenbruk som uppfödning när det gäller djur och odling när det gäller växter och andra organismer. Vi har därför valt att i den fortsatta framställningen använda oss av begreppet uppfödning när vi beskriver vattenbruk med djur och odling när vi beskriver vattenbruk med växter eller andra icke-animaliska organismer, förutom i de situationer författningstext återges och begreppen används på annat sätt i lagstiftningen, eller det annars finns skäl för att göra avsteg från huvudregeln. Vi har även valt att benämna den som bedriver vattenbruksverksamhet som vattenbrukaren, förutom i de fall vi återger författningstext.

3.1. Introduktion

Någon globalt enhetlig definition av begreppet vattenbruk finns inte i dag, men med begreppet avses ofta uppfödning eller odling av vattenlevande organismer i vatten med hjälp av tekniker utformade för att öka produktionen av de aktuella organismerna utöver den naturliga kapaciteten i miljön.1 Uppfödning av vattenlevande organismer som sällskapsdjur eller inom zooverksamhet brukar normalt sett inte omfattas av vattenbruksbegreppet och kommer inte att vara i fokus i den fortsatta framställningen.2

En mängd olika organismer kan i dag födas upp eller odlas inom vattenbruk. Vattenbruket har blivit en allt viktigare källa för att tillhandahålla fisk och skaldjur3 för konsumtion. I sammanhanget kan noteras att världens totala fiskeuttag för närvarande ligger nära eller över hållbara exploateringsgränser samtidigt som den globala humankonsumtionen av fisk fördubblats under senare årtionden.4

Vattenbruk kan bedrivas i anläggningar på land, i så kallade landbaserade uppfödningar- eller odlingar, och i vattenområden, såsom hav, sjöar, dammar och vattendrag. Viktiga förutsättningar för vattenbruk är att vattenkvalité, salthalt, pH-värde, temperatur, näringstillgång och ljus är anpassat till aktuell organism. Ute i naturen kan även bottentyp, vind- och vågpåverkan samt djup- och strömförhållanden ha stor betydelse beroende på vilken uppfödnings- eller odlingsform och organism som är aktuell. Utöver faciliteter för att hålla den uppfödda eller odlade organismen, kan driften också vara beroende av faktorer som tillgängliga hamnar, landningsplatser, tillfartsvägar, kommunal service med mera, men också andra aktiviteter som t.ex. sjöfart5 kan spela in.

1 FN-organet FAO:s (Food and Agriculture Organization of the United Nations) definition av vattenbruk för särskiljande av statistik mellan fiske kontra vattenbruk är den mest använda definitionen. ”The farming of aquatic organisms in both inland and coastal areas, implying some form of intervention in the rearing process to enhance production and individual or corporate ownership of the stock being cultivated.” Definitioner behandlas mer ingående i avsnitt 6.1. 2 Här kan noteras att begreppet vattenbruk definieras på ett annat sätt inom djurhälsolagstiftningen, se avsnitt 6.1.1. 3 Skaldjur syftar till vattenlevande ryggradslösa djur med någon form av hårt yttre skal. Skaldjur kan delas in i två grupper: kräftdjur som t.ex. kräfta, krabba, räka och hummer samt blötdjur som t.ex. musslor, snäckor och bläckfisk. 4 Kommissionen (2018), samt FAO:s webbplats: https://www.fao.org/3/cc0461en/cc0461en.pdf. 5 Boverkets webbplats: https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/ oversiktsplan/allmanna-intressen/hav/maritima-naringar/vattenbruk/.

3.2. Produktionsformer inom vattenbruket

Inom EU brukar man i praktiken hantera vattenbrukets delsektorer utifrån produktionsteknik, vattenmiljö och art. En viktig skiljelinje utgör också om man aktivt tillför näring till uppfödningen eller odlingen eller om organismen själv extraherar all sin näring från omgivningen. Man skiljer därför på så kallat ”matat vattenbruk”, där all eller en betydande del av organismens näringsintag aktivt6 har tillförts av vattenbrukaren, och ”omatat vattenbruk”, där organismen själv tar upp huvuddelen av sin näring från det omgivande ekosystemet. Nedan beskrivs de huvudsakliga produktionsformerna som är aktuella inom vattenbruk i dag.

3.2.1. Genomflödessystem för matat vattenbruk

Genomflödessystem för uppfödning av organismer inom matat vattenbruk kan användas i landbaserade system och pelagiska system.7

Landbaserade system

Ett genomflödessystem lokaliserat på land är ett system där vatten passerar genom uppfödningen en gång och där vattnet sedan återförs till den omgivande miljön. Vattnet leds genom ett system av parallellt organiserade uppfödningsenheter där det oftast är gravitationen som driver vattnet genom att det hämtas uppströms och släpps ut nedströms. Av smittskyddsskäl tas vatten till uppfödningar allt oftare från grundvatten genom självtryck och/eller med pump, och kan efter användning ledas ut till en infiltration8 eller, efter en partiell rening, till ett närliggande vattenområde som kan vara såväl hav, sjö som vattendrag.

6 Utredningen har valt att klassa systemet som matat oavsett andel eller i vilken form näringen tillförs. Ett begrepp som i sammanhanget ofta används är intensivt vattenbruk, där all näring tillförs i form av externt foder. Modern laxuppfödning är ett exempel på detta, oavsett om uppfödning sker i ett genomflödessystem eller i en sluten produktionsform. Detta skiljer från det man i vissa sammanhang benämner extensivt vattenbruk. Exempel på matat extensivt vattenbruk är europeisk uppfödning av karpar i dammar, där näring bara tillförs under kallare säsonger, då den naturliga produktionen är låg. Ett annat exempel är den traditionella lågintensiva uppfödningen av fisk i dammar i Sydostasien där tillsatsen av näring kan variera från mycket enkla lokala foder till någon typ av gödsel, som då blir näring till fiskens bytesdjur. 7 Med pelagiska system avses system som är lokaliserade i den fria vattenmassan. 8 Reningen sker i de naturgivna marklagren eller i en konstruerad markbädd.

Om man ser till hela EU är landbaserade genomflödessystem i dag den vanligaste produktionsformen som används inom inlandsuppfödning av matfisk, där karpfiskar och olika öringar, inklusive regnbåge, är de viktigaste arterna. I Sverige är dock den dominerande produktionsformen för matfiskuppfödning i inlandsvatten så kallad uppfödning i kasse, se vidare nedan. Landbaserat genomflödessystem i tråg och/eller dammar är i Sverige helt dominerande för uppfödning av yngel och fisk för utsättning, så kallad sättfisk. I Asien, och också globalt, är uppfödning i landbaserade genomflödessystem den vanligast förekommande och snabbast växande uppfödningsformen.

Även andra organismer än fisk föds upp eller odlas i landbaserade system. I Sverige föds vattenlevande kräftdjur ofta upp i dammar med genomflödessystem, men mer slutna produktionsformer förekommer också.9 Uppfödning av jätteräkor i olika former av tekniskt avancerade jorddammar är vanligt förekommande i tropiska regioner. Flera olika arter används men den dominerande arten är den som i dagligt tal brukar benämnas vannamei (Litopenaeus vannamei).

Stillahavsostronsyngel (Magallana gigas) föds också upp på land i genomflödessystem i tråg och tillförs näring i form av odlade mikroalger. Sådan uppfödning är i dag endast tillåten i slutna anläggningar. I Sverige finns en landbaserad ostronyngeluppfödning där det europeiska flata ostronet (Ostrea edulis) används. I sammanhanget kan också nämnas att vissa makroalger kan odlas på land i genomflödessystem.

Pelagiska system

Den i dag dominerande formen av genomflödessystem för pelagiskt matat vattenbruk är så kallad uppfödning i kasse. Det finns också mer slutna system, så kallade semislutna uppfödningar eller odlingar, vilka behandlas längre ned. I Sverige är det oftast regnbåge och röding som föds upp i kassar. De uppfödningarna är oftast lokaliserade i kraftverksmagasin eller andra reglerade vatten. En kasse består av en nätinhägnad som hänger fritt från ytan i pelagen10 med hjälp av flytelement och bottenfästen. Denna uppfödningsteknik är i dag helt dominerande för det globala marina vattenbruket, där

9 Här kan noteras att särskilda bestämmelser gäller för signalkräftor. 10 Den fria vattenmassan.

trenden går mot större enheter med placering i allt öppnare hav, så kallad uppfödning ”offshore”. Det är också den uppfödningsform, tillsammans med uppfödning i tropiska dammar, som kan förväntas stå för de största volymökningarna av uppfödd fisk globalt. Utvecklingen mot ”offshore-system” drivs av en kombination av ekonomisk effektivitet, behov av att reducera parasittrycket, exempelvis av parasiten laxlus, och möjligheten att utnyttja det öppna havets kapacitet att tillgodogöra sig ett ökat tillskott av näring. I Sverige går det att se samma underliggande drivkrafter, men här går utvecklingen mot miljöanpassade uppfödningar i kassar i modifierade och onaturligt näringsfattiga vattenområden,11 som exempelvis kraftverksmagasin.12Ett vattenområde kan vara naturligt näringsfattigt, som Sveriges naturliga fjällsjöar, eller onaturligt näringsfattigt, som Sveriges skapade kraftverksmagasin. I de naturligt näringsfattiga vattenområdena kan extra näring ha en negativ påverkan på ekosystemet. Däremot, i ett onaturligt näringsfattigt vattenområde, som kraftverksmagasin, saknas näring för ett väl fungerande ekosystem och här finns det indikationer på att extra näring gör nytta för naturen.13

Uppfödning i kasse är utan jämförelse Sveriges mest energieffektiva uppfödningsform av fisk. Detta då det är omgivande natur som står för såväl vattengenomströmningen, gasutbyte, som en mer ”naturlig” miljö för fisken. Rätt lokaliserad och utformad blir fiskens gödsel även en tillgång för omgivande ekosystem.14 Dess styrka är också dess största nackdel i svårigheten att rena vattnet och förhindra interaktion med omgivande ekosystem. Därför är det viktigt att dessa uppfödningar lokaliseras på lämpliga platser, något som både vattenbruksbranschen liksom myndigheter har fått erfara genom ett antal mindre lämpliga lokaliseringar under sent 1900-tal.

När det kommer till interaktion med omgivande ekosystem finns det risk att fisk kan rymma och interagera med den vilda fisken, och smitta kan också överföras mellan vilda fiskar och fisk i vattenbruk. Detta är i dag områden som får stor uppmärksamhet av såväl forskare som näringen. Det sker en teknikutveckling runt mer robust och säker uppfödningsutrustning men också användning av steril fisk är

11 Så kallade oligotrofa vattenområden. 12 Kiessling och Futter (2023). 13 Se Kiessling & Futter (2023) för mer ingående förklaring och referenser. 14 Se t.ex. Euronews OCEAN Season 4, Episode 8 – Ecosystem services för karpodling i Östra Europa. Kan nås på Kommissionens webbplats: https://oceans-andfisheries.ec.europa.eu/news/euronews-ocean-season-4-episode-8-ecosystem-services-2022-08-24_en.

aktuell. Vidare så pågår det ett arbete med att ta fram nya kontrollprogram av ”föräldrarfisk” för att säkerställa att enbart frisk fisk kommer till en uppfödning. Det diskuteras också skärpta hygienrutiner för flytt av utrustning mellan olika vattenområden, framför allt från marin miljö eftersom nästan alla kända fisksjukdomar i dag har sitt ursprung i den marina miljön.

3.2.2. Recirkulerande system (RAS) för matat vattenbruk

Ett recirkulerande system karakteriseras av att en betydande andel av vattnet renas nedströms från uppfödnings-/odlingsutrymmet, genom olika mekaniska och biologiska processer, för att sedan återföras till samma utrymme. I dag är dessa system oftast lokaliserade i byggnader på land, men det går att se en tydlig utveckling mot att dessa mer slutna system lokaliseras i vatten. Den underliggande drivkraften för detta är framför allt den minskade energikostnaden för att cirkulera vattnet, men också kylning, liksom en minskad kostnad för konstruktion och materialval. Mängden vatten som återtas till vattenbruksorganismen räknas i procent för varje gång vattnet cirkulerar genom systemet.15

Högteknologiskt RAS för laxfisk är en relativt ny uppfödningsform där behov att spara vatten historiskt har varit den viktigaste pådrivande faktorn för utvecklingen av uppfödningsformen. Länder som Danmark, Holland och Israel, alla med små färskvattenresurser, har länge varit teknikledande i denna utveckling.

Sedan cirka tio år tillbaka har Norge haft en mer framträdande roll i utvecklingen av RAS. Det kraftigt ökade behovet av sättfisk, så kallad smolt, till kassuppfödningar av atlantlax, har drivit den utvecklingen eftersom det numera finns få lämpliga färskvattenslokaler i Norge för traditionella genomflödessystem. Tidigare har uppfödning i RAS uteslutande skett i industrilokaler på land, men på senare tid har en snabb utveckling skett avseende platser för denna typ av uppfödning.

15 Denna procent kan variera från cirka 80 procent (dvs. 20 procent av vattnet släpps ut per cirkulation) till 99,9 procent per cirkulation. För en laxfisk med behov av mycket syre brukar man räkna med tre utbyten per timme, vilket för ett system med högsta reningsgrad innebär att cirka sju procent av vattnet byts ut per dygn och i ett system med lägst reningsgrad att mer än 15 procent av vattnet byts ut per dygn. För fiskarter med större tolerans för lägre vattenkvalitet kan antalet utbyten av vattnet sänkas, allt utifrån art och täthet (mängd fisk per vattenvolym).

Allt eftersom RAS-tekniken för smolt har utvecklats har intresset också ökat att använda denna uppfödningsform för lax som matfisk. Denna utveckling drivs av att lokaliseringen av uppfödningen kan ske till marknader även i inlandet, eller där vattenmiljön är olämplig för genomflödessystem. Eftersom stor lax är en saltvattensfisk, kräver uppfödning av den i inlandet att artificiellt havsvatten används eller att fiskens naturliga fysiologi återanpassas till sötvatten. En viktig faktor i den ökade populariteten att starta inlandsuppfödning i RAS är att sådan uppfödning i vissa länder inte belastas av samma statliga avgifter som pelagisk kassuppfödning i marina områden.

Som redan påpekats ovan, anses i dag tekniken med RAS väl utprovad för mindre fiskstorlekar i sötvatten, men för stor fisk och i saltvatten återstår ännu stora utmaningar vad gäller bl.a. energiåtgång, mikrobiell aktivitet, välfärd och produktkvalitet. Detta har tillsammans med höga investeringskostnader för lokaler, liksom höga driftkostnader, bl.a. avseende energiåtgång för pumpning och kylning, gjort att de är svåra att i dag bedriva med god ekonomisk bärkraft. Nya lokaliseringar undersöks därför, bl.a. om RAS kan placeras flytande på eller nedsänkt i vattenområden, med varierande grad av avskärmning mot omgivande ekosystem. Mot bakgrund av denna utveckling är det mer intressant att tala om slutna, kontra semislutna system i stället för landbaserade och vattenbaserade system, eftersom de tidigare landbaserade systemen numera kan ligga på land eller i vatten. De mer slutna vattenbaserade systemen är i princip ett RAS placerat i vatten och de mindre slutna (semislutna) är i princip en gigantisk flytande tank konstruerad i en rad olika material och med varierande grad av genomflöde.

Det bör dock understrykas att RAS och semislutna system nedsänkta i vatten ännu är på ett teststadie, men under storskalig utvärdering. Trots mycket lägre täthet av fisk per vattenvolym i en kassuppfödning så kräver båda dessa produktionsformer ungefär samma mark-/vattenyta på grund av att cirka 1/3-del av ett RAS utgörs av utrustning för vattenbehandling. För en mer sluten uppfödning- eller odling är det en fördel med en placering i vatten eftersom lätta material kan göra att vattnet står för en stor del av lyftkraften, men den kanske allra viktigaste fördelen är det betydligt lägre energibehovet. Att flytta vatten i vatten kräver en bråkdel av den energi som krävs för att pumpa samma vattenmängd mot gravitationen på land. Omgivande vatten står också för kylningen.

De semislutna systemen finns i dag i en rad former, från väldigt enkla system för återtag av den fasta gödseln under eller inbyggt i en öppen kasse,16 till helt slutna och gigantiska kar, med olika pump- och vattenreningssystem, tillverkade i allt från betong till kolfiber, fritt flytande till stående på botten. En annan utveckling är att RAS eller ett semislutet system placeras i ett fartyg, för att fisken ska kunna tas upp direkt hos kund men födas upp ”offshore”. Även de system som kallas slutna har ett vatten- och gasutbyte med det omgivande ekosystemet, se ovan, vilket är viktigt att komma ihåg.

Även om fisk dominerar som organism som föds upp i RAS så går det att se en tydlig ökning av uppfödning av andra organismer i mer slutna system. Att slutna system används kan också vara ett krav för uppfödning eller odling av vissa arter, t.ex. främmande arter som signalkräfta. I tropikerna går det att se att de, i fråga om hygien och gödsel, relativt svårkontrollerade dammarna för uppfödning av jätteräkor byts ut mot tillverkade kar, samtidigt som graden av recirkulering ökar. I mer tempererade regioner sker uppfödning av jätteräkor uteslutande i slutna system och då antingen i system nästan identiska med de högteknologiska RAS-systemen för fisk, eller Bio-RAS, som beskrivs närmare nedan. Det finns långt gångna planer på att använda stora och högteknologiska RAS i Sverige och på kontinenten. Aktiva uppfödningar finns också redan i Tyskland, Belgien och Spanien.

3.2.3. Integrerat vattenbruk

Integrerade vattenbruk (IMTA)17 kan avse både genomflödessystem och RAS och kan innehålla matat eller omatat vattenbruk, eller en kombination av dessa uppfödnings- eller odlingsformer. Gemensamt för integrerade vattenbruk är att man föder upp och odlar flera arter från olika trofiska (biologiska) nivåer, men med samma vatten, där ena nivåns avfall blir nästa nivås tillgång. Det i dag vanligaste förekommande systemet är en kombination av fisk och växter, men fisk i kombination med såväl makro- som mikroalger förekommer också. Denna produktionsform har en mångtusenårig historia från Sydostasien, där det är vanligast att kombinera uppfödning av fisk i dammar

16 Sveriges lantbruksuniversitets webbplats: https://www.slu.se/fakulteter/vh/forskning/forskningsprojekt/vilt-och-fisk/miljokassen/. 17 IMTA är en förkortning av det engelska begreppet Integrated Multi-Trophic Aquaculture.

med risodling i ett kopplat jordbruk eller i form av ett växelbruk. Samodling mellan fisk och ris på samma fält förekommer också. Dessa system kan liknas med flödet på en växt- och djurgård, där gödseln från ladugården förs ut på åkern och där sedan delar av näringen återförs till ladugården i form av foder. Dessa kretslopp är alltså i huvudsak inriktade mot näringsämnen, i motsats till ett modernt RAS, vars huvudfokus är återtag av vatten och borttagande av näringsämnena genom olika reningstekniker.

I Sverige och andra tempererade regioner har detta tagit en mer sluten och tekniskt avancerad form där uppfödning av fisk i ett kar inomhus oftast kombineras med odling av grönsaker/kryddor i ett växthus och där tekniknivån på vattenbehandlingen beror på om växten odlas i vatten (hydroponisk odling) eller i ett fast substrat, som t.ex. jord, biokol, eller olika växtmaterial. Denna uppfödnings- och odlingsform grupperas oftast under namnet akvaponi, som karakteriseras av att fiskens gödsel blir växtens näring och att växten renar vattnet innan vattnet antingen återförs till fisken (slutet system) eller släpps ut till en extern recipient (genomflödessystem, ofta kallat ”de coupled”).

IMTA i öppna marina system har även det en lång historia från Sydostasien, där man genom praktisk erfarenhet funnit att en kombination av öppna uppfödningar/odlingar av fisk, musslor och alger skapade ett balanserat ”ekosystem” även i grunda vikar med lågt vattenflöde. Precis som i fallet akvaponi så utgör gödseln från den matade fisken näring för odlade makro- och vilda mikroalger, där mikroalgerna i sin tur blir mat åt musslorna. Man har försökt återskapa samma kombination av IMTA även med moderna kass- och musseluppfödningar samt algodlingar i Norge och Kanada, men precis som med storskalig och intensiv RAS har man stött på en rad produktionstekniska utmaningar, även om man här inte har samma biologiska utmaningar som i ett intensivt och storskaligt RAS. Dessa projekt är därför ännu på pilotstadiet.

Ett för västvärlden nytt system är bioflock, där fisken eller räkan föds upp i samma vatten som en för räkan/fisken naturlig bakterie- och/eller mikroalgkultur. På så sätt omvandlas fiskens gödsel till ett nyttigt helfoder direkt i uppfödningen i form av flockade bakterier och mikroalger. Detta förutsätter att fisken eller räkan är anpassad

för att filtrera sådana flockar, vilket såväl tilapia18 som jätteräka är. Systemet är egentligen en kopia av ett naturligt ekosystem, och kallas därför i vissa former för ”Bio mimicry” (biologisk härmning). Uppfödningen är antibiotikafri och kan signifikant reducera behovet av kommersiellt foder. Nackdelen är att mikroberna och organismen kan konkurrera om samma resurser som syre, behov av vattenturbulens och sammansättning av externt tillförda foderresurser. Nya former av bioflock har därför utvecklats, som Bio-RAS där olika delar av systemet är optimerat för antingen mikroberna eller vattenbruksorganismen. Dessa system är i dag de snabbast ökande IMTA-systemen i tropiska regioner, medan utvecklingen i mer tempererade regioner ännu sker i pilotskala, då systemen kräver temperaturer runt 30 ˚C.19 I Sverige byggs nu en mindre uppfödning med en patenterad form av tropisk Bio-RAS. Dessa system har potential att bli ett komplement till framtidens gröna energisystem. Detta eftersom temperaturbehovet kan tillgodoses genom returvatten från fjärrvärme eller de nedkylningsprocesser som äger rum vid t.ex. vätgasproduktion. Denna uppfödningsform kan därför ibland beskrivas som den biologiska delen av en industriell kylkedja.20

3.2.4. Omatat vattenbruk

Till skillnad från matat vattenbruk så tillför vattenbrukaren ingen extern näring till vattenbruksorganismen i ett omatat vattenbruk. Man kan därför säga att denna uppfödning eller odling normalt sker genom genomströmning, då den kräver att tätheten är låg för att ge varje individ god tillgång till näring från det omgivande ekosystemet. Denna uppfödnings- eller odlingsform benämndes därför ofta förr som extensiv eller lågintensiv, medan den matade uppfödningen eller odlingen benämndes som intensiv.

Uppfödning i ett omatat vattenbruk kan ske genom att man erbjuder ”fästplats” för naturligt kringdrivande yngel, vars livscykel innehåller en fri fas och en vidare tillväxt på en fast växtplats. För dessa organismer, som skaldjur (mussla, ostron med flera) är det just lämp-

18 Tilapia är en grupp afrikanska fiskar av familjen ciklider som också är en betydande matfisk. Fiskgruppen föds upp både som mat- och som akvariefisk framför allt i USA och Asien. I vilt tillstånd lever fiskgruppen i Afrika. Tilapia bedöms i dag vara världens tredje viktigaste uppfödda fisksläkte. 19 Zimmerman et al. (2023). 20 Parker & Kiessling (2016).

liga växtplatser som är begränsande. Man brukar låta organismerna växa till lämplig storlek innan de tas upp. Denna typ av uppfödning kräver tillgång till friskt vatten och god genomströmning. Detta eftersom organismerna tar upp i princip allt som finns i vattnet och för det vidare till konsumenten. EU har infört stränga regler för livsmedelshygieniska kontroller av såväl uppfödningsområdena för mussla och ostron, liksom kontroll av de skördade produkterna innan försäljning till konsument, i syfte att livsmedlen ska var säkra. För ostron, liksom för makroalger, förekommer uppfödning eller uppodling av sättplantor och larver, i tillägg till naturlig fästning (för ostron se ovan under matat vattenbruk). Efter en viss storlek nåtts planteras ynglet eller plantan ut på en uppfödnings- /odlingsrigg. Uppfödning eller odling för tidiga livsstadier sker i landbaserade genomströmssystem där mikroalger eller annan näring tillförs organismerna. I princip är allt omatat vattenbruk marint, men försök har gjorts, även i Sverige, med uppfödning av sötvattensmussla. I dag föds sjöpung upp på samma sätt som blåmussla och vi har en aktiv uppfödning av sjöpung på västkusten, i samarbete med Norge.

3.3. Vattenbrukets utveckling fram till i dag

Vattenbruk är sedan 2000-talet världens snabbast växande animalieproduktion. I början av 2000-talet skedde ett skifte när produktionen av sjömat till livsmedel kom till lika delar från fiske som från uppfödning och odling, och sedan dess fortsätter andelen från vattenbruk att växa medan andelen från fisket antingen står still eller minskar. Man räknar med att vattenbruket år 2050 kommer att stå för cirka 3/4-delar av all konsumerad sjömat i världen.21 Nedan ges en sammanställning av produktionen i världen, Europa, EU och Sverige baserat på 2022 års siffror.

21 FAO (2022).

3.3.1. Vattenbrukets utveckling i världen

FAO22 har i uppdrag att sammanställa nationell statistik för fiske och vattenbruk i en globalt täckande rapport som publiceras vartannat år.23Utöver omfattande statistiska sammanställningar innehåller rapporten utvalda teman, utifrån dagsaktuella utmaningar och trender, för utvecklingen av fiske och vattenbruk i världen. Dessa är baserade på en kombination av det statistiska materialet, FAO:s tjänstemäns långa erfarenhet och FAO:s expertkommittéer. Nedan ges en kort sammanfattning utifrån FAO rapport 202224 som är baserad på data till och med år 2020. Där andra källor används anges de separat.

Under år 2020 bestod världens vattenbruksproduktion av 87,5 miljoner ton vattenlevande djur och 35,1 miljoner ton alger eller växter. Djuren föddes upp främst för användning som livsmedel medan övriga organismer som makroalger odlades även för andra användningsområden. Utöver dessa bestod den globala vattenbruksproduktionen av 700 ton snäckor och pärlor för prydnadsbruk. Den årliga produktionen inom vattenbruket i världen har under åren 1990–2020 vuxit med 609 procent. Asien är den världsdel som står för störst produktion inom vattenbruket och år 2020 stod Asien för 91,6 procent av världens produktion av vattenlevande djur och alger. Men det finns stora skillnader i vattenbruksproduktionen mellan olika länder i Asien. Sedan år 1991 har Kina producerat mer vattenlevande djur och alger än resten av världen tillsammans. Trots att FAO räknar med att det sammanlagt föds upp eller odlas 697 arter i världens vattenbruk står ett fåtal arter för den större delen av produktionen. Volymmässigt är det de olika karparterna som gräskarp som står för de stora volymerna av fisk, men även arter som tilapia och Atlantlax föds upp i relativt sett större volymer.

Totalt sett står fiskuppfödningen för cirka 47 procent av den totala globala produktionen om 122 miljoner ton, medan makroalger står för cirka. 28,5 procent, musslor för cirka 14,5 procent, räkor för cirka nio procent och övrigt för cirka en procent.

22 Food and Agriculture Organization of the United Nations, FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation. 23 FAO:s webbplats: https://www.fao.org/publicirkations/sofia/2022/en/. 24 FAO (2022).

3.3.2. Vattenbrukets utveckling i Europa

Vattenbruket inom Europa står för cirka 2,7 procent av världens vattenbruksproduktion och under år 2020 producerades totalt cirka 3 291 700 ton vattenlevande organismer, varav 21 800 ton avsåg makroalger, 3 563 ton avsåg räkor, 578 712 ton musslor/ostron och resterande 2 673 669 ton avsåg fisk. Av produktionen inom Europa stod Norge för cirka 45 procent av den totala produktionen medan hela EU stod för cirka 33 procent, varav Sverige födde upp cirka 8 000 ton regnbåge, 2 500 ton röding, 2 000 ton skaldjur och några hundra ton tilapia och kattfisk.

Vattenbruk inom EU

Vattenbruket inom EU består huvudsakligen av fyra delsektorer; ryggradsdjur (alla arter av fisk), kräftdjur som jätteräka och kräfta, blötdjur som mussla och ostron samt växter och protister som makro- och mikroalger. Utöver dessa redan etablerade arter kan det nu ses en breddning av EU:s marina vattenbruk med arter inom fylum tagghudingar, som sjöborre, sjöstjärna och sjögurka, samt ryggsträngsdjur, som sjöpung. I praktiken brukar man ofta skilja mellan skaldjursuppfödning (kräftdjur och mussla), fiskuppfödning i sötvatten, fiskuppfödning till havs, och algodling. Algodling delas i sin tur upp i odling av makroalger, som tång vilken odlas i marina vatten, och odling av mikroalger, som odlas i olika slags fermentorer på land. Mikroalger odlas både som råvara inom processindustrin, som mat och kosttillskott, där spirulina är ett bra exempel, och som levandefoder inom yngeluppfödning av vattenbruksarter i larvstadium. Man skiljer också ofta mellan öppna uppfödnings- och odlingssystem, där vattnet används en gång, och recirkulerande system, där vattnet används fler gånger. Utöver det skiljer man också ofta mellan matat och omatat vattenbruk, där matat vattenbruk innebär att man tillför näring i form av foder i någon form, medan omatat vattenbruk innebär att organismen själv extraherar näring från omgivande vatten.

Historiskt har fiskuppfödning i Europa dominerats av uppfödning i jorddammar, där uppfödning av karpfiskar är den äldsta och fanns redan under medeltiden runt kloster, slott och större gårdar. Detta utvecklades i östra Europa till stora dammar genom att delar av meandrande floder avskildes från övriga vatten. Dessa uppfödningar

är fortfarande viktiga för den lokala fiskförsörjningen i dessa länder, men också för bibehållen biodiversitet i många av Östeuropas våtmarker, vars näringsförsörjning till stor del kan vara beroende av tillskott från fiskuppfödningen. På Brittiska öarna och i vissa andra delar av Europa finns en utbredd inlandsuppfödning av olika öringsarter och stammar av dessa, till en slaktvikt mellan några hundra gram till ett kg. Dessa föds upp i dammar, tråg eller så kallade ”race ways”25 i sötvatten. I Danmark är detta en viktig produktionsform också för utsättning i kassuppfödningar i hav. Här föds regnbåge, som är en nordamerikansk öringsart, upp till cirka 1 kg i slutna eller mer öppna uppfödningar, för att sedan sättas ut i kassuppfödningar i havet på våren. Fisken skördas sedan på senhösten för kaviar och filé och då vid en storlek om cirka 2–3 kg.

Vattenbruk till havs och i kustområden domineras i norra Europa och i delar av Medelhavet av uppfödning i öppna kassar för fisk, medan uppfödning av skaldjur är mer dominerande vid västra Europas atlantkust och Norra medelhavskusten. Även runt Brittiska öarna samt runt Danmarks och Norges kuster finns aktiva uppfödningar av musslor men även ostron. I kassuppfödningarna i norra Europas kustområden är atlantlax den dominerande arten, men sedan Brexit finns den absoluta majoriteten av europeiska laxuppfödningar utanför EU. Havsabborre och guldbrax är de vanligast förekommande arterna i öppna kassuppfödningar i Medelhavet.

Uppfödning av skaldjur inom EU baserar sig främst på djur som är födda i naturen och som extraherar tillgängliga näringsämnen i miljön. De flesta skaldjursuppfödningarna avser musslor och det är främst blåmusslor, hjärtmusslor och sandmusslor som föds upp i större kvantiteter. Ostronuppfödning är även en viktig verksamhet inom skaldjursuppfödningen men den har under senare år haft stora problem med sjukdomar. Intresset för artificiell reproduktion av ostronlarver har ökat. I Sverige sågs både uppfödning av musslor och ostron som framtidsnäringar redan i den så kallade Ackeforska utredningen.26 Sverige har länge arbetat med att ta fram artificiell uppfödning av ostronlarver för att kunna reproducera en sjukdomsfri stam av det europeiska ostronet. Globalt och i övriga EU domineras

25 Kan beskrivas som ett kanalliknande system där vatten kommer in i ena änden av avlångt kar och leds ut från den andra sidan av karet. 26 Ackefors, H., ed., (1985).

uppfödning av ostron i dag av stillahavsostronet, vilket också ofta benämns som japanskt jätteostron.

3.3.3. Vattenbrukets utveckling i Sverige

Historiskt perspektiv

Fiskuppfödning i Sverige har en lång historia, där karpfiskar en gång i tiden föddes upp i jorddammar runt större herresäten, med kopplingar till Vadstena kloster ända tillbaka till 1400-talet. Den nordiska karpsläktingen, rudan, intar här en särställning, väl anpassad till det nordiska klimatet. Uppfödningar fanns också vid våra städer, vilket namn som Ruddammen på Södermalm i Stockholm och kvarteret Rudan i Uppsala vittnar om.27 Under 1900-talets första hälft hade denna uppfödning vuxit och omfattade också vanlig karp där speciella tåg chartrades för försäljning av levande fisk på kontinenten.28Detta tog slut i och med världskrigen.

Under 1800-talet växte kunskapen fram i västra Nordamerika att man kunde använda vintervilan hos befruktad rom från laxfiskar till att transportera dessa långa sträckor, bara man höll dem fuktigt, mörkt och svalt. Laxfiskar finns därför runt hela jorden, trots att de naturligt bara finns i tempererade områden på norra halvklotet. Regnbågen, en nordamerikansk öring,29 kom genom detta till Sverige redan år 1890 från uppfödningar i Skottland. Den föddes då som nu upp i jorddammar eller tråg i genomflödessystem och blev en av flera öringsarter för utsättning för sportfiske eller för populationsvård.

Som ett led i populationsvård av våra vilda stammar av laxfiskar anlades redan år 1909 en försöksstation i Kälarne med syfte att genom uppfödning och artificiell befruktning säkra genmaterialet för viktiga vilda svenska sötvattensarter av laxfisk. Denna levande genbank kom sedermera att kompletteras med en modern kryo-baserad30genbank, och under 1980-talet med avelsprogram för uppfödd röding och regnbåge. Detta var då avsett som ett direkt stöd för ett växande svenskt vattenbruk och att härigenom säkra ett högklassigt fiskmaterial, helt i paritet med de sedan länge etablerade programmen för

27 Bonow, Olsén & Svanberg red. (2016). 28 Prof. Hans Ackefors pers. kom 2010. 29 Se webbplatsen för svenska fiskbasen: https://fiskbasen.se/lax-familjen. 30 Nedfrysta ägg och spermier från genetiskt viktiga stammar av våra vilda arter och här i första hand från laxfiskar.

våra landlevande produktionsdjur. Kälarne ägdes och drevs länge av dåvarande Fiskeriverket, men drivs i dag gemensamt av näringen, SLU, Region Jämtland och föreningen Vattenbruksforskare i Norr och är en viktig del i forskning och utveckling (FoU) av det svenska vattenbruket av laxfisk.

Vattenkraften och fiskuppfödning

Parallellt med utvecklingen av uppfödningen av laxfisk för sportfiske, började Sverige bygga ut vattenkraften i stora älvar, där Olidan nedanför Trollhättefallen i Göta älv var det första 1910. Det följdes snart av en storskalig utbyggnad av älvar, där kraftverken i Luleälven (Porjus, 1915) och Älvkarleby (1915) är välkända exempel. I vattendomar avseende dessa utbyggnader ålades kraftbolagen att kompensera förlusten av vildlekande fisk genom artificiell rekrytering av så kallad smolt (utvandrande laxfisk) från uppvandrande vild fisk. För detta byggde man så kallade kompensationsuppfödningar vid många av de utbyggda vattendragen.

Kunskapsläge och teknik var i mångt och mycket baserad på egna erfarenheter och därför bildade kraftbolagen laxforskningsinstitut för att effektivisera uppfödningen och själva utsättningen, såväl tekniskt som biologiskt. Institutet attraherade många forskare och blev snart ett av de ledande forskningscentren i frågor som rörde uppfödning av laxsmolt uppfödda i genomflödessystem i tråg och dammar. Under 1970-talet föddes mer lax upp i Sverige än i Norge, även om uppfödningen i Sverige i huvudsak skedde för så kallad kompensationsutsättning. När Norge utvecklade systemet för uppfödning i fritt hängande kassar kopierade de det svenska systemet för reproduktion och uppfödning av lax till smolt och var inledningsvis beroende av import från Sverige av liten östersjölax som sättfisk (som smolt) till såväl sina kassuppfödningar i Atlanten som för utsättning i älvarna för att stärka de vilda bestånden.

Den moderna uppfödningen växer fram

Trots att den norska matfiskuppfödningen hade sin bas i Sveriges kompensationsuppfödning skedde inte samma utveckling i Sverige som i Norge. I Sverige såg man att det fanns möjligheter att minska

Sveriges beroende av importerad fisk genom ett ökat vattenbruk. I Norge kunde man också se att vattenbruket var en näring som både kunde generera vinster samtidigt som det gynnade landsbygden med såväl arbetstillfällen som ett levande samhälle. Samma positiva samhällseffekter som blev uppenbara i Norge rapporterades också från Åland. Detta gjorde att både vattenbrukare och myndigheter visade ett stort intresse för ett ökat vattenbruk i Sverige och under slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet utfärdades många odlingstillstånd för matfisk. Det började sedan rapporteras om övergödning i en del av våra inlands- och kustvatten där näring i form av fosfor och kväve samlades i skadliga nivåer. Problemet med övergödning består med andra ord inte av näringsämnena i sig, som är en nödvändig förutsättning för allt liv på jorden, utan när koncentrationerna av dessa ämnen blir för höga.

Vattenbruket fick bära ett relativt stort ansvar för denna utveckling, även om vattenbruket totalt sett bara bidrog med någon procent av det totala utsläppet av näring från svensk livsmedelsproduktion. Dock kunde lokala övergödningsproblem bli avsevärt större av en uppfödning med en olämplig lokalisering. Uppfödning av fisk kom att omfattas av krav på rigorösa miljöbedömningar, att jämföra med de krav som ställdes på t.ex. en gruva eller ett raffinaderi. Av senare studier31 framgår dock att naturen själv tar hand om alla spår från en fiskuppfödning i en öppen kasse inom några månader till tiotals år där vattenombytet och bottenfaunan är viktiga faktorer. Detta kan ses som en kort tidsperiod i jämförelse med motsvarande tider för annan mänsklig aktivitet.

Som ett led i att minska bottenpåverkan har vi i Sverige, i paritet med Norge, börjat testa rotation mellan olika uppfödningslokaler. Vid rotation kan ofta bottnens naturliga ekosystem tillgodogöra sig ämnen från uppfödningen och ämnena från uppfödningen byggs då inte upp i nivåer som är skadliga för det omgivande ekosystemet. Utöver det kan man genom uppfödning i semislutna system återta gödsel även från öppna kassar, även om dessa tekniker ännu bara är på teststadiet.

31 Se t.ex. studien Undersökning av näringsämnen i sediment under fiskodlingslokaler i Höga

Kusten, av Huser m.fl. (2021). Studier pågår även i Siljan, Övre Fryken, Vattviken med flera

där rapporter är att vänta.

Dagens vattenbruk

Vattenbruk i sötvatten

I dag finns vattenbruk i hela Sverige där uppfödning i kassar i våra kraftverksvattenmagasin dominerar med över 95 procent av den producerade volymen. I tillägg finns det i Sverige flera uppfödningar av sättfiskar i landbaserade tråg/damm-system med genomflöde. Dock minskar andelen uppfödningar i dammar till förmån för uppfödningar i tråg placerade inomhus, eftersom dessa ger ökad kontroll över uppfödningen och bättre arbetsmiljö. Det finns också ett ökat intresse för uppfödning av flodkräfta i dammar, både för konsumtion och utsättning.32

I Sverige finns det i dag bara ett fåtal mindre uppfödningar i RAS som är i kommersiell drift. I dessa föds det dels upp arter som regnbåge, abborre, gös och stör, dels varmvattenfiskar som tilapia och afrikansk mal (Clarias gariepinus). Det är även några större RASanläggningar för uppfödning av lax, regnbåge och röding planerade eller i förstudie- och projekteringsstadium. Dessa är i första hand lokaliserade till landets södra hälft, men projekt pågår också i norra Sverige.

Vattenbruk i Östersjön

I Bottniska viken bedrivs vattenbruk i form av fiskuppfödning nära kusten, där området runt Höga kusten har dominerat. Här har man under år 2020 dock behövt avveckla all större uppfödning. I hela Östersjön är i dag fiskuppfödning på den svenska sidan begränsat till några mindre uppfödningar i kassar belägna från Piteå i norr till Blekinge i söder. Däremot växer nu uppfödning och odling av filtrerande arter och då främst blåmussla som en potentiell näring i södra Östersjön, medan odling av makroalger ännu befinner sig på forskningsstadiet för Östersjön.

Östersjön domineras annars i nuläget av Finlands vattenbruk med uppfödning i kassar av regnbåge både längs fastlandskusten och runt Åland. En stor del av den svenska produktionen (cirka 80–85 procent) av regnbåge rensas och förädlas i dag på Åland och säljs på bl.a. den finska marknaden. Den röding som föds upp i Sverige säljs där-

32 Som nämnts tidigare är odling av signalkräfta endast tillåten i slutna anläggningar.

emot till stor del på den svenska marknaden (cirka 60–70 procent), men en mindre andel exporteras.

Omatat vattenbruk har en positiv inverkan på näringshalten i vattnet, men dessa uppfödningar och odlingar fungerar också som yngelplatser för vild fisk samt som populationsstöd för vilda musslor. Detta med anledning av att det är de vilda musslornas larver som sätter sig på musseluppfödningarna och som under uppfödningen leker och släpper ut nya yngel, som sen i sin tur förstärker de vilda bestånden. Ytterligare en positiv effekt med en musseluppfödning är att den tar upp partiklar som annars grumlar vattnet och minskar siktdjup och därmed minskar nedträngning av solljus, nödvändigt för den vilda tången.

Utifrån den nuvarande övergödningsproblematiken i vissa vattenområden, framför allt i delar av södra Östersjön, Finska viken och Rigabukten, kan det vara aktuellt med miljömotiverad uppfödning och odling av filtrerande arter, som musslor och makroalger. Ett exempel på det är den musseluppfödning som finns i St Annas skärgård, men det både planeras och anläggs nya små- och storskaliga uppfödningar av blåmussla i Stockholms och Tjust skärgård. Det finns även långtgående planer för uppfödningar och odlingar i Blekinge, där man redan har startat en testverksamhet norr om Karlskrona.

Vattenbruk på västkusten

I Västerhavet har det länge funnits uppfödning av främst blåmusslor för konsumtion men här finns också en begynnande odling av både makro- och mikroalger,33 samt uppfödning av ostron och sjöpung. På västkusten, liksom längs den svenska östersjökusten finns endast ett fåtal anläggningar för det matade vattenbruket i öppna genomflödessystem. Detta motiveras både av problem med övergödning, konkurrens med det rörliga friluftslivet och smittskyddsaspekter eftersom i princip alla kända sjukdomar hos fisk finns naturligt i den marina miljön.

Däremot finns flera stora projekt avseende uppfödning av fisk i såväl landbaserade som vattenbaserade slutna produktionssystem.

33 Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet, Statlig planering i territorialhav och ekonomisk zon 2022, s. 224. Havsplanerna finns tillgängliga på Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-ochlagar/vagledningar/havsplaner.html.

De vattenbaserade är ännu i teststadiet, medan det för de landbaserade systemen finns flera större anläggningar som är i projekteringsstadier.

3.4. Den svenska vattenbruksbranschen

3.4.1. Produktionen vid vattenbruken i Sverige

Produktionen inom svenskt vattenbruk har varierat över tid och likaså antalet företag och anläggningar.

Den officiella statistik som finns i Sverige är begränsad och baseras på enkäter som årligen skickas ut till företag.34 Enligt Jordbruksverket har resultaten både systematiska och slumpmässiga osäkerheter. Rådet till statistikanvändarna är därför att tolka förändringar mellan enstaka år med försiktighet. Fokus bör ligga på den långsiktiga utvecklingen. Tillförlitligheten bedöms ändå sammantaget vara relativt god.

I Jordbruksverkets vattenbruksstatistik för år 2021 framkommer sammanfattningsvis att produktionen inom svenskt vattenbruk har ökat under 2021. Matfiskproduktionen uppskattas uppgå till 11 900 ton i beräknad hel färskvikt. Jämfört med år 2020 innebär det en ökning på ungefär 2 000 ton eller 20 procent. Matfiskproduktionen är nu, efter en nedgång under åren 2019–2020, tillbaka på samma nivåer som under 2011–2018.35

Regnbåge står fortsatt för den största andelen av matfiskproduktionen. Produktionen uppgår till 10 400 ton, vilket motsvarar nästan 90 procent av den totala matfiskproduktionen. Efter regnbåge är röding den vanligaste matfisken med en produktion på nästan 1 300 ton. Därefter kommer ål med en produktion på drygt 90 ton samt övrig matfisk (lax, öring, etc.) med knappt 90 ton. Produktionen av musslor (som hör till blötdjur) uppgår till nästan 3 500 ton.

Den totala sättfiskproduktionen uppskattas till nästan 900 ton, vilket innebär en ökning med nästan fem procent sedan föregående år. Precis som för matfiskproduktionen är det regnbåge som är den

34 Den första kontakten med uppgiftslämnarna sker genom utsändning av ett missiv (följebrev) och som på senare år har innehållit inloggningsuppgifter till undersökningen på SCB:s webbplats. I undersökningen ingår även att göra påminnelser postalt, via e-post och telefon. 35 Statistiken för år 2022 visar emellertid att produktionen på nytt har minskat, se avsnitt 14.2.2.

vanligaste arten. Regnbåge står för nästan 60 procent av den totala produktionen av sättfisk.

Utdrag ur Jordbruksverkets statistikdatabas,36 för perioden 1983– 2021, visar att produktionen av regnbåge var störst år 2016 med en produktion på cirka 11 547 ton. Röding hade sitt toppår 2012 med en produktion på 1 849 ton, med reservation för att data saknas för vissa år.37 Mussla hade sitt toppår 2021 med en produktion på cirka 3 457 ton. Lägst produktion för regnbåge och röding var under åren 1983–1984 och för mussla år 1989. (Se figur 3.1.)

Även antalet anläggningar finns att ta del av i Jordbruksverkets statistikdatabas. Statistiken avser inte antalet unika anläggningar eftersom en anläggning kan producera flera arter. En anläggning räknas som aktiv om det förekommit produktion till försäljning under referensåret. Statistiken indikerar dock att antalet anläggningar har minskat över tid under åren 2000–2021. Antalet matfiskanläggningar för regnbåge var 121 år 2000 och endast 39 år 2021. För röding var antalet matfiskanläggningar 18 år 2000 och tio år 2021. Även antalet anläggningar för sättfisk av både regnbåge och röding har minskat under perioden. För musslor fanns det tio anläggningar år 2000 och 26 år 2021. För ostron fanns det en anläggning år 2000 och två år 2021. (Se figur 3.2.)

Statistiken, både avseende produktion som antalet anläggningar, bör dock tolkas med stor försiktighet. Hur statistiken tas fram och dess metod och kvalitet redogörs för i de årliga statistiksammanställningarna som återfinns i Jordbruksverkets statistikdatabas.38

36 Jordbruksverkets webbplats: https://statistik.sjv.se/PXWeb/pxweb/sv/Jordbruksverkets%20statistikdatabas/Jordbruksve rkets%20statistikdatabas__Vattenbruk__Produktion/JO1201A02.px/table/tableViewLayout 1/?rxid=5adf4929-f548-4f27-9bc9-78e127837625. 37 Uppgifterna är sekretessmarkerade. För att inte röja uppgifter om enskilda företagare kan inte alla uppgifter redovisas. 38 Jordbruksverkets webbplats: https://jordbruksverket.se/omjordbruksverket/jordbruksverkets-officiella-statistik/statistikdatabasen.

Figur 3.1 Produktion av regnbåge, röding och mussla

Produktion av regnbåge, röding och mussla i hel färskvikt i ton

Vattenbruksproduktionen för regnbåge, röding och mussla för perioden 1983–2021. Källa: Matfiskodlarna Sverige AB.

Figur 3.2 Antal mat- och sättfiskanläggningar

Antal anläggningar av mat- och sättfisk för regnbåge och röding samt mussla och ostron

Antalet anläggningar av mat- och sättfisk för regnbåge och röding samt mussla och ostron för perioden 2000–2021. Källa: Matfiskodlarna Sverige AB.

3.4.2. Vattenbruksorganisationer i Sverige och produktionsvolymer inom dessa

Matfiskodlarna Sverige AB (Matfiskodlarna), De Recirkulerande Vattenbrukarna Sverige Ekonomisk Förening PO (Recirkfisk) och Svenskt vattenbruk och sjömat Ekonomiska Förening (SVoS) är tre organisationer som aktivt verkar för svenska vattenbruksföretag. Det finns vattenbruksföretag som i dag inte är anslutna till någon av dessa organisationer, hur många sådana företag det finns saknas det uppgifter om.

Matfiskodlarna

Matfiskodlarna är en branschorganisation för svenska fiskuppfödare.1 Nio företag är för närvarande medlemmar i organisationen. Medlemsföretagen bedriver verksamhet i nio län och 27 kommuner och har tillsammans cirka 35 olika uppfödningsanläggningar som består av både uppfödningar i kassar och landbaserade anläggningar. Produktionen hos medlemsföretagen omfattar både anläggningar för avel, kläckeri, yngel, sättfisk, matfisk, slakteri och förädling. Fram till år 2022 har företagen tillsammans haft tillstånd enligt miljölagstiftningen för en årlig användning av totalt cirka 22 000 ton foder per år, vilket översiktligt beräknat motsvarar cirka 65–75 miljoner fiskportioner per år, om tillstånden skulle nyttjas maximalt.

Utifrån omsättningen år 2021, på bolagsnivå, definieras två av företagen som stora och övriga som små.2 Antalet anställda för år 2021 var mellan cirka 3–27 per företag.

Produktionsvolym inom Matfiskodlarnas medlemsföretag

Produktionsvolymen för röding och regnbåge, för Matfiskodlarnas medlemsföretag, var för 2021 cirka 9 236 ton. Där regnbågen står för den större produktionsvolymen, cirka 85 procent.

1 Matfiskodlarnas webbplats: www.matfiskodlarna.se. 2 Små företag har högst 49 anställda eller lägre omsättning än 100 mkr.

Recirkfisk

Recirkfisk är en producentorganisation för vattenbruk med fokus på uppfödning eller odling i recirkulerande vattenbrukssystem.3 Sju företag är för närvarande medlemmar i organisationen och företagen bedriver verksamhet i sex län och sju kommuner.

Utifrån omsättningen år 2021, på bolagsnivå, definieras alla företagen som små företag. Antalet anställda för år 2021 var cirka 1–6 personer per företag.

Produktionsvolym inom Recirkfisks medlemsföretag

Produktionsvolymen för Recirkfisks medlemsföretag var för år 2021 cirka 150 ton totalt, huvudsakligen regnbåge (42 ton), röding (21 ton), ål (80 ton) och störkaviar. Det produceras även mindre volymer av sättfisk såsom öring, gös, abborre, lax och gädda.

SVoS

SVoS är en branschförening för de företag som föder upp, odlar eller skördar vilda musslor, ostron, alger och andra marina råvaror i havet eller på land4. Företagen är lokaliserade i två regioner och sju kommuner. Även företag som processar och förädlar dessa råvaror ingår i föreningen samt de som förmedlar kunskap i form av evenemang och liknande. Av medlemsföretagen är framför allt åtta företag som föder upp eller odlar vattenbruksorganismer. Tre företag skördar vilda bestånd och lika många processar och förädlar produkter.

Utifrån omsättningen år 2021 definieras alla företagen som små. Antalet anställda för år 2021 var mellan 0–23 per bolag.

3 RECIRKFISK PO – De Recirkulerande Vattenbrukarna Sverige Ekonomisk Förening Producent Organisation. 4 Svenskt vattenbruk och sjömat (vattenbrukochsjomat.se).

Produktionsvolym inom SVoS medlemsföretag

När det gäller produktionsvolymer inom SVoS medlemsföretag för år 2021 uppgick produktionen av musslor till cirka 3 100 ton, ostron till cirka 39 300 stycken, sjöpungar till cirka 22 200 kg och alger till cirka 65 ton.

3.4.3. Organismer som föds upp och odlas i Sverige i dag

Bland medlemsföretagen i de ovan nämnda vattenbruksorganisationerna produceras, som angetts ovan, bl.a. regnbåge, röding, stor ål från vildfångad glasål, stör (kaviar) och öring. Värt att nämna är att andra arter, t.ex. niltilapia5 samt afrikansk ålmal6 och flodkräfta produceras hos företag som inte är medlemmar i någon av vattenbruksorganisationerna. Hos en del av medlemsföretagen sker endast slakt (hel slaktad), hos andra sker även exempelvis filetering. Även förädlingsgraden varierar mellan företagen. Hos en del av företagen sker förädling, som exempelvis gravning, medan för andra företag sker detta hos kund. Nedan beskrivs de arter som är vanligast förekommande hos medlemsföretagen i dag.

Regnbåge

Regnbåge, som är en öring från nordamerikas västkust, är den vanligast förekommande fiskarten inom svenskt vattenbruk. Det finns svårigheter i att hitta relevant statistik för importerad och exporterad regnbåge. Det är framför allt separationen av export och import som är osäker. Fisk kan födas upp i Sverige, exporteras t.ex. till Finland för filetering, gravning och/eller rökning och sedan säljas i butiker i t.ex. Sverige. Men det förekommer att hela processen också sker i Sverige. Samtidigt kan norsk lax köpas in och processas i Sverige (rökning/gravning) och sedan säljas i Sverige och/eller exporteras.

För Matfiskodlarnas medlemsföretag har marknaden för regnbåge varierat under åren, men för åren 2019–2022 såldes cirka 15 procent av den producerade regnbågen på den svenska marknaden. För Recirk-

5 Även benämnd rödstrimma. 6 Även benämnd clarias eller kattfisk.

fisks medlemsföretag såldes den producerade regnbågen framför allt på den svenska marknaden, även om viss export skedde.

De försäljningskanaler som i dag används för regnbåge är flera, och de varierar mellan företagen och över tid. Största volymerna i dag säljs till restaurang- och detaljhandelsgrossister framför allt som helfisk och filé (både fryst och färsk). Mindre volymer säljs till saluhallar, fiskauktioner samt i egen butiksförsäljning. Försäljning sker även till förädlingsföretag som gravar, röker, etc. Små volymer säljs till sportfiskeklubbar och fiskevårdsområden för utsättning i naturvatten.

Röding

Även för röding finns det svårigheter att hitta relevant statistik avseende import och export. För Matfiskodlarnas medlemsföretag har också marknaden för röding varierat under åren, men för åren 2019– 2022 såldes cirka 60 procent av den producerade rödingen på den svenska marknaden. För Recirkfisks medlemsföretag såldes rödingen framför allt på den svenska marknaden.

De försäljningskanaler som i dag används för röding är flera, och de varierar mellan företagen och över tid. Största volymerna i dag säljs till restaurang- och detaljhandelsgrossister, framför allt som helfisk och filé (både fryst och färsk). Mindre volymer säljs till saluhallar, fiskauktioner samt i egen butiksförsäljning. Försäljning sker även till förädlingsföretag som gravar, röker etc. Små volymer säljs till sportfiskeklubbar och fiskevårdsområden för utsättning i naturvatten samt till Reko-ringar.7

Stör

I Sverige ”kramas” störar för att få ut kaviar medan störar i traditionella kaviarproducerande länder i huvudsak slaktas. Kaviaren säljs framför allt till restauranggrossister och direkt till restauranger i Sverige. Mindre försäljning sker på internet direkt till konsument.8

7 REKO står för Rejäl Konsumtion och är ett sätt att handla lokalproducerad mat, utan mellanhänder. Konsumenter och producenter på en ort går samman och startar en REKO-ring där råvaror och produkter säljs direkt från producent till konsument. 8 Här kan noteras att det finns särskilda bestämmelser avseende artskydd som kan behöva beaktas.

Ål

Uppfödning av stor ål bygger på vildfångade glasålar och sker främst för utsättning men även för konsumtion. Mindre ålar (huvudsakligen hanar) exporteras till Holland där de röks och säljs.

Öring

Öring (den öring som förekommer naturligt i Sverige) föds upp och säljs framför allt till sportfiskeklubbar och fiskevårdsområden för utsättning i naturvatten. En mindre andel säljs för konsumtion. Produktionsvolymen av öring är i dag mycket liten för medlemsföretagen.

Blåmusslor

Blåmusslor har sedan länge fötts upp i Sverige och kan förädlas till ett flertal olika produkter. Blåmusslor säljs i större volymer till grossister, restauranger och dagligvaruhandeln. En stor volym exporteras också. Blåmusslor säljs i mindre volymer till Reko-ringar och lokala fiskhandlare.

Blåmusslor från Östersjön är i dag inte godkända som livsmedel. Dessa förväntas därför i första hand användas för djurfoder.

Ostron

I Sverige finns uppfödning av det europeiska ostronet. Uppfödningen sker i öppna system och i dag finns det två uppfödare som arbetar kommersiellt med att föda upp ostron. Det finns även fiskare som plockar ostron från befintliga ostronbankar.

Stillahavsostron har etablerat sig på Sveriges västkust sedan några år tillbaka men ses som en främmande art och särskilda bestämmelser gäller för uppfödning.9 Det finns i dag ingen kommersiell uppfödning av stillahavsostron i Sverige. Ostron säljs i huvudsak till grossister som i sin tur säljer dessa vidare till fiskaffärer, restau-

9 Bestämmelser finns i Rådets förordning (EG) nr 708/2007 av den 11 juni 2007 om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk, bestämmelser finns även i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SVJFS 2021:13) om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa.

ranger, saluhallar och dagligvaruhandeln. Några företag har även egen butiksförsäljning och några säljer direkt till restauranger och fiskaffärer. Mindre volymer säljs via matkassar, internet och Reko-ringar.

Alger, odlade och friplockade

Det finns flera olika sorters alger, där skillnad kan göras mellan mikro- och makroalger. Makroalger benämns även ibland som tång.

Sedan några år tillbaka odlas alger i Sverige för livsmedelskonsumtion och för att ingå vid tillverkning av olika produkter. De flesta odlingarna är små och där odlas mest sockertång (Saccharina latis-

sima), som är en stor grenad brunalg.

Det förekommer även att alger plockas från fria bestånd och de levereras främst till olika restauranger. I fria bestånd finns en stor variation av både brun-, grön- och rödalger. I dag säljs en del av de odlade algerna på fiskauktion. Försäljningen av odlade alger är under uppbyggnad och i framtiden kan det bli aktuellt att en större andel säljs för industriell användning. Vissa företag har gjort produkter, av sin råvara, t.ex. tångkaviar och tångknäcke, och säljer dessa produkter via webbsidor på internet, i dagligvaruhandeln, fiskaffärer och restauranger.

3.4.4. Sysselsatta inom den svenska vattenbruksbranschen

Antalet sysselsatta inom vattenbruket i Sverige uppgår till ungefär 530 personer år 2021. Av totala antalet sysselsatta är 76 procent män och 24 procent kvinnor. Flest sysselsatta finns vid företag som föder upp fisk i kassar. Näst flest sysselsatta, 101 personer, återfinns på företag som föder upp fisk i tankar, bassänger och recirkulerande system. Vidare är 86 personer sysselsatta på företag som föder upp musslor eller ostron. 34 personer är sysselsatta på företag som föder upp fisk i dammar, även på företag med kläckeri- och yngelanläggningar finns 34 personer sysselsatta. Sju personer är verksamma inom segmentet kräftdjur. Av det totala antalet sysselsatta är ungefär en fjärdedel av de sysselsatta företagare/ägare vid den verksamhet de

arbetar på. Nästan hälften av de sysselsatta, 46 procent, är mellan 40 och 64 år.10

3.5. Hållbar utveckling av vattenbruksbranschen

I utredningens direktiv anges att utredaren ska analysera hur lagstiftningen kan underlätta och främja ökad hållbarhet och innovation inom vattenbruket, t.ex. avseende vattenbrukets teknikutveckling och ökade diversifiering. Det här avsnittet avser att klargöra vad som avses med hållbar utveckling och vad en hållbar utveckling av vattenbruksbranschen kan innebära. Avsnittet inleds med en allmän beskrivning av vad som avses med hållbar utveckling, både ur ett globalt och ur ett nationellt perspektiv. Vi kommer avslutningsvis att gå in på frågor om hållbar utveckling av vattenbruksbranschen.

3.5.1. Allmän bakgrund om hållbar utveckling

Hållbar utveckling ur ett globalt perspektiv

Begreppet ”hållbar utveckling” lanserades i en FN-rapport år 1987 av den så kallade Brundtlandkommissionen.11 Brundtlandkommissionens definition av begreppet hållbar utveckling, vilket även är den allmänt vedertagna definitionen, är att det är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Man brukar ofta tala om tre dimensioner av hållbar utveckling; miljömässig, social och ekonomisk.

Vid Förenta nationernas toppmöte den 25 september 2015 antog medlemsstaterna resolutionen Agenda 2030 (agendan) för hållbar utveckling.12 Agendan består av fyra beståndsdelar:

  • politiska deklarationer,
  • 17 mål och 169 delmål,

10 Jordbruksverkets webbplats: https://statistik.sjv.se/PXWeb/pxweb/sv/Jordbruksverkets%20statistikdatabas/Jordbruksve rkets%20statistikdatabas__Vattenbruk/?rxid=5adf4929-f548-4f27-9bc9-78e127837625. 11 Brundtlandkommissionen, ”Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future”, 1987. 12 Förenta nationernas generalförsamlings resolution Agenda 2030 för hållbar utveckling, A/RES/70/1.

  • medel för genomförande, och
  • ett ramverk för översyn och uppföljning.13

Sedan agendan antogs år 2015 är den och de globala målen för hållbar utveckling världens handlingsplan för hållbar utveckling. Agendan omfattar alla tre dimensioner av hållbarhet och målen i agendan är integrerade och odelbara, varför inget mål kan uppnås på bekostnad av något annat. Att ingen ska lämnas utanför är en av agendans viktiga principer.14 De globala målen är följande:

1. Avskaffa fattigdom i alla dess former överallt.

2. Avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och förbättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk.

3. Säkerställa hälsosamma liv och främja välbefinnande för alla i alla åldrar.

4. Säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livslångt lärande för alla.

5. Uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egenmakt.

6. Säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och sanitet för alla.

7. Säkerställa tillgång till ekonomiskt överkomlig, tillförlitlig, hållbar och modern energi för alla.

8. Verka för varaktig, inkluderande och hållbar ekonomisk tillväxt, full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla.

9. Bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inkluderande och hållbar industrialisering samt främja innovation. 10. Minska ojämlikheten inom och mellan länder. 11. Göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara. 12. Säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster.

13Prop. 2019/20:188, s. 5. 14Prop. 2019/20:188, s. 10 f.

13. Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser. 14. Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling. 15. Skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, främja ett hållbart brukande av skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald. 16. Främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva, och inkluderande institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer. 17. Stärka genomförandemedlen och återvitalisera det globala partnerskapet för hållbar utveckling.15

Varje lands regering ska säkerställa att det finns nationella delmål med utgångspunkt i den globala ambitionsnivån, men med hänsyn tagen till nationella förhållanden såsom kapacitet och utvecklingsnivå.16 Flera av målen är av intresse för vattenbrukets del. Följande mål kan särskilt nämnas.

Mål 2 - Avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och förbättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk

Livsmedelsförsörjning är särskilt beroende av bl.a. välfungerade handel och marknader. Tryggad livsmedelsförsörjning främjas genom öppen och transparent handel och liksom rättssäkert, jämställt och jämlikt tillträde till marknader, forskning och innovation, finansiella tjänster, information och adekvat rådgivning.

15Prop. 2019/20:188, s. 5 f. 16 Paragraf 55 i resolutionen Agenda 2030 för hållbar utveckling, A/RES/70/1.

Mål 6 – Säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och sanitet för alla

Vatten är en grundförutsättning för allt levande på jorden, och därmed också en förutsättning för en hållbar utveckling. Vatten är också en förutsättning för världens livsmedelsproduktion och energiproduktion och därmed kan brist på vatten bli orsak till konflikt. Integrerad och transparent vattenförvaltning både inom och mellan stater är en förutsättning för långsiktigt hållbar vattenanvändning. Effekterna av klimatförändringarna visar sig tidigt och tydligt i förändrad vattentillgång. Restaurering av ekosystemens vattenhållande förmåga är en nödvändig anpassningsinsats.

Bland delmålen kan delmål 6.5. nämnas, som avser integrerad förvaltning av vattenresurser. Senast år 2030 ska en integrerad förvaltning av vattenresurser på alla nivåer genomföras och när så är lämpligt ska det ske genom gränsöverskridande samarbete.

Mål 9 – Bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inkluderande och hållbar industrialisering samt främja innovation

Att investera i infrastrukturen och anpassa industrin för att göra dem hållbara, med effektivare resursanvändning och fler rena och miljövänliga tekniker och industriprocesser är alla viktiga sätt för att underlätta en hållbar utveckling.

Mål 10 – Minska ojämlikheten inom och mellan länder

Enligt målet måste vi verka för att tillgången till resurser och möjligheten att delta i och påverka samhällsutvecklingen är rättvis, inom länder såväl som mellan länder. Ojämlikhet handlar bl.a. om skillnader i tillgång, förutsättningar, resurser och förmåga att bidra till och tillvarata potentiella möjligheter till utveckling. Det gäller på alla nivåer, från skillnader i möjligheter som individer har till skilda förutsättningar till utveckling mellan länder.

Bland delmålen kan delmål 10.3 nämnas, som avser att säkerställa rättigheter för alla och utrota diskriminering. Enligt delmålet ska lika möjligheter och minskad förekomst av ojämlika utfall säkerställas, bl.a. genom att avskaffa diskriminerande lagstiftning, politik och praxis

och främja lagstiftning, politik och åtgärder av lämpligt slag i detta hänseende.

Mål 12 – Säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster

Kopplat till målet anges att omställning till en hållbar konsumtion och produktion av varor och tjänster är en nödvändighet för att minska negativ påverkan på klimat och miljö samt människors hälsa. En hållbar konsumtion och produktion innebär en effektiv användning av resurser, hänsyn till ekosystemtjänster som är nödvändiga för försörjningen samt minskad påverkan från farliga kemikalier. Detta innebär inte bara miljöfördelar utan även sociala och ekonomiska fördelar såsom ökad konkurrenskraft, näringslivsutveckling på en global marknad, ökad sysselsättning och förbättrad hälsa och därmed minskad fattigdom. Hållbara konsumtions- och produktionsmönster är därför även en förutsättning för att ställa om till en grön ekonomi och för en hållbar utveckling. Hållbar konsumtion och produktion är en tvärgående fråga som kompletterar andra mål. För att ställa om till hållbara konsumtions- och produktionsmönster behövs en rad verktyg och åtgärder, på olika nivåer och genomförda av olika aktörer.

Bland delmålen kan delmål 12.2 nämnas, som avser hållbar förvaltning och användning av naturresurser. Enligt delmålet ska vi senast år 2030 uppnå en hållbar förvaltning och användning av naturresurser.

Mål 14 – Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling

I målet ingår att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt i syfte att uppnå en hållbar utveckling. Många av havens fiskebestånd är överutnyttjade och därför krävs en global ansträngning i syfte att vidta åtgärder som främjar återuppbyggnaden av hotade bestånd. För att säkra långsiktigt hållbara fiskebestånd bör fisket baseras på uppfyllande av maximalt hållbart uttag och hänsyn tas till särskilda förutsättningar i specifika regioner och havsområden. En tillväxt baserad på havens resurser visar på den potential haven har för global utveckling, inklusive fattigdomsbekämpning. Vattenbruket har i det här avseendet en nyckelroll och är en del i att trygga livsmedelsförsörjningen, under förutsättning att det sker hållbart.

Det är viktigt att fortsatt utveckla åtgärder och förvaltningsverktyg, för att hantera kända påverkansfaktorer som föroreningar, utfiskning och utvinning av naturresurser. Skydd och restaurering av kust- och havsområden är nyckelåtgärder för att bevara biologisk mångfald och fiskeresurser men även för att stärka motståndskraften mot klimatförändringar. Nya ytterligare utmaningar för att säkra havens produktion av livsmedel är marint skräp, inklusive mikroplaster, och i synnerhet havsförsurningen som visar på vikten av att koppla ihop havsfrågorna med arbetet med klimatförändringar.

Bland delmålen kan delmålen 14.1, 14.2, 14.4 och 14.5 nämnas. Delmål 14.1 avser att minska föroreningarna i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av näringsämnen. Delmål 14.2 avser att skydda och återställa ekosystem. Delmål 14.4 avser främja hållbart fiske och i detta delmål ingår att genomföra vetenskapligt baserade förvaltningsplaner i syfte att återställa fiskbestånd så snabbt som möjligt, åtminstone till de nivåer som kan producera hållbart uttag, fastställt utifrån deras biologiska egenskaper. Delmål 14.5 avser bevarande av kust- och havsområden.

Mål 15 – Skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, främja ett hållbart brukande av skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald

Målet avser att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald. Biologisk mångfald är en avgörande grund för jordens livsuppehållande system och vår nuvarande och framtida välfärd vilar på denna grund, såsom framhålls i konventionen om biologisk mångfald. En långsiktigt hållbar användning av naturresurser och ekosystemtjänster är en viktig faktor för att människor ska kunna ta sig ur fattigdomen permanent. Att ta ansvar för detta åligger utvecklade såväl som utvecklingsländer.

Biologisk mångfald bidrar till ökad motståndskraft i ekosystemen. Att tillgodose mänsklighetens behov av livsmedel, energi, vatten, mineraler, läkemedel och förnyelsebara råmaterial utan att undergräva biologisk mångfald och genom att hållbart nyttja ekosystemtjänster

och samtidigt minska utsläppen av växthusgaser är därför viktiga utmaningar.

När det gäller delmålen kan delmål 15.1 inledningsvis nämnas. Detta delmål avser att bevara, restaurera och säkerställa hållbart nyttjande av ekosystem på land och i sötvatten. Delmål 15.5 avser skydd för den biologiska mångfalden och naturliga livsmiljöer. Delmål 15.8, som avser att förhindra invasiva främmande arter i land- och vattensystem, kan även nämnas. Delmål 15.9 avser avslutningsvis att integrera ekosystem och biologisk mångfald i nationell och lokal förvaltning.

Hållbar utveckling ur ett nationellt perspektiv

Många av de centrala principerna i Agenda 2030 är formulerade som målsättningsstadganden i den svenska grundlagen.17 Enligt 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen ska det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Den bestämmelsen kompletteras av miljöbalkens bestämmelser. Av balkens portalparagraf, 1 kap. 1 §, framgår att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalkens bestämmelser och tillämpningsområde kommer vi att återkomma till i avsnitt 6.2.

Sverige har i hög utsträckning lagstiftning och riksdagsbundna mål som väl motsvarar Agenda 2030. Men det har ansetts krävas fortsatt arbete för att kunna nå ett flertal mål.18 De riksdagsbundna målen är styrande för regeringen och kan konkretiseras genom regeringens åtgärder och genom styrning av och uppdrag till statliga myndigheter. Kommuner och regioner är inte bundna av nationella mål om de inte anges i lag men de riksdagsbundna målen har ofta en indirekt styrande effekt även på regional och lokal nivå.19

17Prop. 2019/20:188, s. 18. 18Prop. 2019/20:188, s. 7. 19Prop. 2019/20:188, s. 18.

De svenska miljömålen

Sveriges miljömål beskriver vilka utmaningar som finns på den nationella nivån när det gäller de delar av hållbar utveckling som rör miljön. De svenska målen är betydligt mer preciserade när det gäller vilken miljökvalitet som krävs för en god miljö i jämförelse med målen i agendan.20

Det svenska miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål samt ett antal etappmål inom områdena avfall, biologisk mångfald, farliga ämnen, hållbar stadsutveckling, luftföroreningar och klimat.21 Det så kallade generationsmålet är det övergripande målet för den svenska miljöpolitiken och målet är tänkt att vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Riksdagen har definierat målet på följande sätt: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.” Generationsmålet kompletteras av 16 miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till, och som behöver vara i huvudsak uppnådda för att Sverige ska nå generationsmålet.22 Sveriges 16 miljökvalitetsmål är följande:

1. Begränsad klimatpåverkan.

2. Frisk luft.

3. Bara naturlig försurning.

4. Giftfri miljö.

5. Skyddande ozonskikt.

6. Säker strålmiljö.

7. Ingen övergödning.

8. Levande sjöar och vattendrag.

9. Grundvatten av god kvalitet. 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård.

20 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/sa-fungerararbetet-med-sveriges-miljomal/sveriges-miljomal-och-de-globala-hallbarhetsmalen/. 21 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/. 22 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/generationsmalet/.

11. Myllrande våtmarker. 12. Levande skogar. 13. Ett rikt odlingslandskap. 14. Storslagen fjällmiljö. 15. God bebyggd miljö. 16. Ett rikt växt- och djurliv.

Vattenbruk kan ha påverkan på ett flertal av dessa mål. De som främst berörs är hav i balans samt levande kust och skärgård, ingen övergödning, levande sjöar och vattendrag samt giftfri miljö.23 Dessa miljökvalitetsmål beskrivs därför mer ingående i det följande.

Hav i balans samt levande kust och skärgård

Riksdagen har definierat miljömålet på följande sätt: ”Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.”24Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet för att förtydliga det. För närvarande finns det elva sådana preciseringar som bl.a. rör god status, främmande arter och bevarade natur- och kulturmiljövärden.25

Ingen övergödning

Riksdagen har definierat miljömålet på följande sätt: ”Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möj-

23 Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/vagledningforeskrifter-och-lagar/vagledningar/provning-ochtillsynsvagledning/vattenbruk/vattenbruk-omfattas-av-miljobalkens-krav.html. 24 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/havi-balans-samt-levande-kust-och-skargard/. 25 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/havi-balans-samt-levande-kust-och-skargard/preciseringar-av-hav-i-balans-samt-levande-kustoch-skargard/.

ligheterna till allsidig användning av mark och vatten.”26 Regeringen har fastställt fyra preciseringar av miljökvalitetsmålet, bl.a. avseende påverkan på havet. Enligt preciseringen ska den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrida den maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser. Avseende tillstånd i havet framgår av preciseringen att havet ska ha minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen (2010:134). När det gäller tillstånd i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten innebär preciseringen att sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten ska uppnå minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.27

Levande sjöar och vattendrag

Riksdagen har definierat miljömålet på följande sätt: ”Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.”28 Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet för att förtydliga det. För närvarande finns elva sådana förtydliganden som bl.a. rör god status, oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag, gynnsam bevarandestatus och genetisk variation, främmande arter och genotyper samt bevarade natur- och kulturmiljöer.29

26 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/. 27 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/preciseringar-av-ingenovergodning/. 28 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande-sjoar-och-vattendrag/. 29 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande-sjoar-och-vattendrag/preciseringar-avlevande-sjoar-och-vattendrag/.

Giftfri miljö

Riksdagen har definierat miljömålet på följande sätt: ”Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.”30 Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet för att förtydliga det. För närvarande finns sex preciseringar som bl.a. avser förorenade områden, information om farliga ämnen i material och produkter.31

3.5.2. Hållbar utveckling av vattenbruksbranschen

Introduktion

Produktionen i världen av livsmedel från vattenlevande organismer beräknas öka med ytterligare 15 procent fram till år 2030.32 I dag står ett fåtal etablerade vattenbruksarter för över 90 procent av produktionsvolymen inom svenskt vattenbruk.33 Nedan beskrivs en eventuell framtida utveckling inom det svenska vattenbruket.

En hållbar utveckling av den svenska vattenbruksbranschen

Bakgrund

Det svenska vattenbruket har varit föremål för en tidigare statlig utredning. I december 2007 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att analysera förutsättningarna för samt identifiera hinder mot att ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt svenskt vattenbruk skulle kunna utvecklas. Utredaren skulle vidare föreslå hur hinder mot en utveckling av vattenbruket kunde undanröjas.34 I utredningens betänkande angavs att en förutsättning för en positiv utveckling av det svenska vattenbruket var att vattenbruket var såväl

30 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/giftfri-miljo/. 31 Webbplatsen för de svenska miljömålen: https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/giftfri-miljo/preciseringar-av-giftfri-miljo/. 32 FAO:s webbplats: https://www.fao.org/state-of-fisheries-aquaculture. 33 Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten (2021), s. 28. 34 Regeringsbeslut den 19 december 2007, dir. 2007:107.

ekonomiskt som ekologiskt bärkraftigt. I betänkandet angavs vidare att en utveckling av vattenbruket måste baseras på långsiktig ekonomisk lönsamhet samtidigt som verksamheten måste bedrivas inom ekologiskt hållbara ramar. Utredningen var av uppfattningen att för ekologisk bärkraftighet skulle samma grundläggande förutsättningar gälla för vattenbruk som för annan livsmedelsproduktion, nämligen följande:

1. att näringen ingår i spårbara kretslopp,

2. att energin är förnybar,

3. att näringen ger ett nettobidrag till livsmedelsförsörjningen, och

4. att verksamheten inte leder till icke-reversibla (bestående) föränd-

ringar av omgivande ekosystem.35

Dessa kriterier har sedan betänkandet publicerades använts i senare arbete med nationell vattenbruksstrategi och därtill kopplade handlingsplaner. När kriterierna publicerades var de banbrytande även i ett internationellt perspektiv. Det var första gången som kriterier som rörde cirkularitet, välfärd och klimat fördes in i debatten runt vattenbrukets hållbara utveckling. Tidigare hade endast kriterier som rörde övergödning varit aktuella. I dag är samtliga kriterier självklarheter även i den internationella debatten runt vattenbrukets utveckling och aktualiseras i frågor som rör såväl foder som lokalisering och utveckling av olika produktionsformer.

Framtida utveckling av omatade vattenbruk

Omatade vattenbruk har troligen lättast att uppfylla alla dessa kriterier. Samtidigt har det omatade vattenbruket en stor potential som livsmedel och djurfoder (speciellt för fisk) samt som miljötjänst. En av de hämmande faktorerna kan vara att det finns risk för ansamling av organiskt material under en större och olämpligt lokaliserad uppfödning eller odling. Organiskt material och nedfallande levandeorganismer kan dock utgöra ett positivt bidrag till ekosystemet på botten under uppfödningen eller odlingen, förutsatt att mängden är

35SOU 2009:26, s. 53.

biologiskt lämplig för lokaliteten. I den frågan behövs dock ytterligare kunskap.

Gemensamt för omatat vattenbruk är att uppfödningarna eller odlingarna ofta upptar en stor yta och därmed kan stå i konflikt med det rörliga friluftslivet. Lokaliseringen av uppfödningar och odlingar är viktiga och ny teknik kan komma att minska konflikter genom nedsänkta uppfödningar- och eller odlingar, bl.a. används sådan teknik för uppfödning av musslor på ostkusten. Teknik för nedsänkta uppfödningar anpassade till den större marina blåmusslan testas just nu av danska forskare.36 För makroalger är det osäkert om nedsänkta odlingar kan vara ett alternativ eftersom de har ett stort behov av solljus. För dessa odlingar kan lokaliseringar längre ut från kusten däremot vara intressanta, speciellt i samverkan med anläggningar för havsbaserad förnybar energi.37 Här pågår nu försök med stöd av EU:s forskningsfonder.

Framtida utveckling av matat vattenbruk i fråga om öppna produktionsformer

Öppna produktionsformer för fisk bör också ha stor utvecklingspotential, förutsatt att interaktionen med omgivande ekosystem kan hanteras. När det gäller minskad risk för påverkan av näringsutsläpp från sådana produktionsformer finns flera möjliga utvecklingar. Det är i sammanhanget intressant att se hur näring tas tillvara i världens jordbruksbygder, och främst i tropiska och subtropiska områden. Fiskens gödsel är ett naturgödsel med många biologiska fördelar som har använts under tusentals år, och de biologiska fördelarna har också konfirmerats i dagens forskning. Växelbruk mellan fiskuppfödning i sötvatten och jordbruk är redan i dag världens största men också snabbast växande vattenbruk. Den med jordbruket integrerade sötvattenuppfödningen har flera fördelar då man dels föder upp arter som lättare kan återta näringsflöden från det omgivande jordbruket och lokalsamhället genom mikrobiell och insektskompostteknik, dels har ett jordbruk med växande gröda året runt, ett behov av fisk-

36 Detta görs i BSR-projektet Baltic muppet, se information på projektets webbplats: https://balticmuppets.eu/. 37 Se Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/data-kartoroch-rapporter/rapporter-och-andra-publikationer/publikationer/2023-03-01-samexistensmellan-havsbaserad-vindkraft-yrkesfiske-vattenbruk-och-naturvard.html.

ens gödsel. Ökad interaktion mellan vattenbruk och jordbruk kan förutspås även här i framtiden.

Uppfödning eller odling offshore utvecklas i dag i snabb takt genom användning av liknande teknik som för andra branscher som bedrivs offshore, t.ex. oljebranschen. Samtidigt får vi en allt större förståelse för det öppna havets behov av näring; var mer näring behövs och var det redan finns tillräckligt. I Sverige har vi begränsade möjligheter för uppfödning offshore i marin miljö, men i Sverige finns en akvatisk miljö i form av kraftverksdammar som har stort behov av näring38och där cirka 95 procent av all svensk fisk i vattenbruk i dag produceras. Det är dock möjligt att vi i Sverige endast utnyttjar 1/10 av potentialen för sådan uppfödning. Uppfödning i kraftverksdammar utgör därför Sveriges möjliga svar på Norges och övriga marina världens satsning mot uppfödning offshore.

Generellt kan man säga att fisk som är uppfödd i en öppen produktionsform är ett av våra klimatsmartaste livsmedel, då naturen står för såväl vattengenomströmning som gasutbyte. Utöver risk att bidra till övergödning av omgivande vatten och risk för interaktion med den omgivande vilda fisken, se avsnitt 3.2.1, är den överhängande utmaningen fodret, något som gäller för all intensiv fiskuppfödning oavsett vilken produktionsform eller art som används.

Framtida utveckling av matat vattenbruk i fråga om andra produktionsformer

Vad gäller framtidens fiskuppfödning i andra produktionsformer än öppna är det många som för fram storskaligt RAS. Kanske främst för laxartad fisk, men även för mer varmvattenkrävande arter. Förekomsten av RAS för liten fisk, liksom småskalig RAS för integrerade former som akvaponi, kommer med största sannolikhet att öka i framtiden. Detsamma gäller uppfödning av mer varmvattenanpassade arter, där även abborre och gös ingår. Det är dock tveksamt om dessa i volym kan komma att utmana traditionella arter uppfödda i öppna system, som lax, regnbåge och röding, då uppfödning av stora volymer av varmvattensfisk med största sannolikhet kommer vara mer ekonomisk i varmare klimat än vårt.

38 Kiessling och Futter (2023).

För att föda upp samma typ av matfisk i RAS, och i samma volymer som i dag föds upp i kassar, återstår en rad utmaningar runt energi, påverkan på omgivande ekosystem och djurvälfärd. Även ekonomiska utmaningar finns. Dessa system kräver betydligt större investeringar än uppfödningar i kasse.39 Likaså är det en ny yrkeskår som behövs och en jämförelse kan i det avseendet göras med det steg som hortikulturen gjort när man gått från klassiskt jordbruk på friland till en högteknologisk och innesluten hyllodling. Det är ännu en öppen fråga om även fisken kommer genomgå samma industriella anpassning som övriga djurslag gjort inom den högteknologiska, högintensiva och industribaserade animalieproduktionen.

En annan fråga är om dagens form för RAS, som nu anläggs i gigantiska industrifastigheter på land, där det krävs cirka 0,5 hektar byggnad per 1 000 ton produktion per år40 kommer bli den form vi också ser i framtiden. Det sker en snabb teknikutveckling där man antingen flyttar hela den slutna uppfödningen under vattenytan eller så att den är fritt flytande i vattnet. I det första fallet spränger man sig ner i bergrum under havsnivå och i det andra kan man säga att man skapar en helt sluten kasse med inbyggt reningsverk. Det finns i huvudsak tre anledningar till denna utveckling. För det första så minskas energikostnaden för att pumpa vatten radikalt, eftersom man förflyttar vatten och inte pumpar vatten mot gravitationen. För det andra så löser man behovet av kylning, vilket tillsammans med att pumpa vatten är en stor kostnad för RAS. Grovt uppskattat går det åt cirka 7.5 GWH för produktion av 1 000 ton lax, regnbåge eller röding per år i dessa system. En tredje fördel är att man kan byta ut byggmaterialen från stål och betong mot andra lättare och mer flexibla material, vilket totalt kan leda till en signifikant minskad byggkostnad.

Det sker också en utveckling av flera mellanformer av öppna och slutna system, som generellt går under termen ”semislutna” system. Dessa kan med stor sannolikhet komma att revolutionera möjligheterna att lokalisera fiskuppfödningar till platser som i dag inte är lämpliga på grund av att de är för grunda eller har för lågt vattenutbyte, men som har fördelar ur ett drift- eller logistikperspektiv.

39 Det kan uppskattningsvis röra sig om tiotals miljoner för kassodling per 1 000 ton, men en tiopotens mer för samma volym i RAS. 40 0,5 hektar byggnad per 1 000 årstonsproduktion är ungefär samma yta som krävs för samma produktion i kasse, men då yta vatten.

Framtida utveckling av matat vattenbruk i fråga om foder

För storskalig uppfödning i kasse, liksom för storskalig RAS, har i princip allt foder sitt ursprung i multinationella företag i foderindustrin. Framställningen bygger på storskalighet och koncentration och fodret baseras på samma råvaror som livsmedel, vilket gör att fodret utgör en utmaning för att skapa hållbara cirkulära flöden, ett nettobidrag till den globala livsmedelsproduktionen och det enskilda landets livsmedelsförsörjning. Såväl forskare som industri arbetar intensivt med frågan om hur en förändring kan göras så att framtidens foder inte utarmar miljön, tär på klimatet, minskar den totala mängden tillgängligt livsmedel eller utmanar möjligheten till nationell livsmedelsförsörjning i krissituationer.

I dag kan man kort sammanfatta utvecklingen av framtidens foder utifrån fyra källor, som beskrivs nedan.

Insekter

Den i dag mest uppmärksammade källan i framtida foder är troligen insekter. Insekter som amerikansk vapenfluga har t.ex. en stor förmåga att återställa protein av låg och varierande kvalitet till ett homogent protein av hög kvalitet. Vidare så visar alla konsumentundersökningar att det finns en hög acceptans hos Europas konsumenter för livsmedel producerat med insekter som foder.

Mikrober

Mindre uppmärksammat men kanske volymmässigt ännu viktigare är mikrober som bakterier, jästsvampar och mikroalger. Dessa är världens snabbast växande biologiska varelser och kan göra nytt protein, fett och vitaminer av hög kvalitet från enskilda ämnen och mineraler. Det innebär att mikroberna växer bäst på de restströmmar som insekter inte kan använda. Samtidigt kan mikrober bara ätas av människan i begränsad mängd, medan fisken genom evolutionen har behållit en enzymatisk kapacitet att äta större mängder mikrober. Samma tycks även gälla för fågel och i viss mån även gris.

Omatat vattenbruk

Biologiskt material från omatat vattenbruk, t.ex. från uppfödning av musslor, men även odling av makroalger, utgör en bra foderråvara samtidigt som omatat vattenbruk kan utföra miljötjänster. Liten blåmussla uppfödd i Östersjön ger en råvara som är direkt utbytbar mot fiskmjöl, men som i dag är av mindre intresse som livsmedel. Liksom med insekter finns ett större intresse av att föda upp dem än vad intresset är av att konsumera dem som livsmedel. I stället för att använda dem som livsmedel kan de komma till användning som djurfoder och därigenom skapa en nettoökning av för marknaden attraktiva livsmedel.

Situationen för makroalger är annorlunda då dessa i första hand odlas för konsumtion som livsmedel eller högvärdesprodukter inom kosmetika och hälsoprodukter. Härigenom blir makroalgens högvärdiga protein och fetter ekonomiskt lönsamt att utnyttja till foderprodukter. Produkter som om de vore primärråvara skulle bli alldeles för dyra att torka och rena från sin höga halt av vatten och mineraler.

Övrigt

Den fjärde viktiga gruppen av framtidens foderråvaror kommer dels i form av olika förädlade protein från t.ex. gräs eller baljväxter, dels i form av marina biprodukter och ekosystemvårdande fiske av arter med litet intresse för livsmedelsmarknaden. Redan i dag kommer en stor del av foderråvaran från soja och mer än 30 procent av allt fiskmjöl och olja till fiskfoder kommer från fiskets sidoströmmar som avskär, rens med mera. Det finns ingen anledning att minska andelen av dessa råvarugrupper, förutsatt att det dels används produkter från ett överskott från jordbruket, dels säkras ett levande hav med ett uthålligt fiske.

I dag används fiskarter med värde som livsmedel till fiskmjöl och fiskolja till fiskfoder. Däremot borde så kallat ekosystemvårdande fiske av arter som är skadliga för ekosystemet men har lågt intresse som livsmedel utgöra ett viktigt komplement till fiskavskär som källa till fiskfoder och fiskolja för foder. Ett bra exempel på detta är så kallat reduktionsfiske i insjöar och kusters grunda vikar, som nu i vissa fall används till biogas i stället för att bara grävas ned. I Öster-

sjön kan det också vara intressant med fiske av andra arter som spigg och svartmunnad smörbult med flera arter.

Framtida utveckling av arter inom vattenbruk

Det är troligt att vattenbruket, i likhet med jordbruket, går mot färre arter som föds upp eller odlas i stora volymer. Troligt är att laxfiskar och blötdjur än mer kommer att dominera i kalla regioner medan arter som tilapia, kattfiskar, malar och makroalger fortsätter öka i varmare regioner. Det motsatta kommer antagligen karaktärisera nischproduktionen, där vi med stor sannolikhet kommer se en ytterligare diversifiering utöver de nära 700 arterna som redan i dag föds upp eller odlas inom det globala vattenbruket.41

Framtida utveckling av ”vattenbrukshotell”

Slutligen kan det vara intressant att nämna en utveckling av så kallade vattenbrukshotell42 där en fiskare, oftast lokal, fångar vild fisk levande som antingen är för liten, mager eller fångad i fel säsong för att det ska vara möjligt att få ett bra marknadspris, för att sedan föda upp den i fångenskap innan försäljning. För arter som hummer, där det finns en tydlig skillnad mellan bra fångstsäsong (höst) och stor efterfrågan på marknaden (nyår) har detta sedan länge varit standard. Det är troligt att detta kan bli aktuellt för även andra organismer. Dessutom öppnar en sådan kombination upp möjligheten för ett mer ekonomiskt bärkraftigt och småskaligt kustfiske samtidigt som fiskaren kan anpassa olika arbetsmoment mer flexibelt till väder, säsong och till övriga arbetsuppgifter. I Blekinge pågår nu ett svenskt fiske-/uppfödningsprojekt mellan kustfiskare och SLU. Man har arbetat med torsk, men fiskestoppet i södra Östersjön för torsk ledde till att man nu gått över till abborre. För att nå 100 procent cirkularitet och samtidigt skapa ett nettouttag av näring från Östersjön, testas att mata abborren med fisk från arter med ekosystemintresse, som svartmunnad smörbult, spigg, och uppfödd miljömussla från Östersjön.

41 FAO (2022). 42 Sveriges lantbruksuniversitets webbplats: https://pub.epsilon.slu.se/24791/1/ostman_o_et_al_210702.pdf.

4. Regleringen av vattenbruk inom EU-lagstiftningen

EU har omfattande regleringar inom ett flertal områden som berör vattenbruk, och i vissa fall har regleringarna kopplingar till internationella överenskommelser. Det här kapitlet syftar till att få en överblick över de EU-regleringar som har bedömts mest relevanta för vattenbrukets del. För att kunna lämna förslag på ändringar i den svenska lagstiftningen behöver vi inom vissa av de angivna områdena utreda vilket handlingsutrymme Sverige har att lagstifta. Detta kommer vi också att gå in på under detta kapitel.

Kapitlet inleds med ett kort avsnitt om relevant internationell rätt som berör vattenbruk. Vi kommer sedan att ha med en allmän beskrivning av EU:s befogenheter och nationellt handlingsutrymme. Efter det kommer vi att gå in på de särskilda regleringarna. Fokus kommer att ligga på regleringen inom fiskeområdet men vi kommer även att gå in på regleringarna inom bl.a. djurhälso-, livsmedel- och miljöområdet samt den EU-rättsliga regleringen av offentlig kontroll.

4.1. Internationell rätt som berör vattenbruk

Det finns ett flertal internationella överenskommelser, dokument och initiativ som berör vattenbruk. En av de viktigare är Havsrättskonventionen,1 som bl.a. fastställer de övergripande rättigheterna och skyldigheterna för stater när det gäller att godkänna och reglera ”offshoreaktiviteter”, vilket inkluderar vattenbruk. Konventionen innehåller också bestämmelser som rör förvaltning och bevarande av levande marina resurser och skydd av den marina miljön. Därutöver kan FAO:s uppförandekod för hållbart fiske (Code of Conduct for

1 Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförandet av Del XI i denna konvention. Konventionen benämns även UNCLOS.

Responsible Fisheries),2 som även innehåller bestämmelser om vatten-

bruk, särskilt nämnas.3

Det finns dessutom flera internationella överenskommelser på miljöområdet som är av betydelse för vattenbruket, här kan särskilt nämnas den globala konventionen om biologisk mångfald (The Con-

vention on Biological Diversity),4 Ramsarkonventionen (The Convention on wetlands)5 och Bonnkonventionen (The Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals).6

4.2. EU:s befogenheter och rättsakter

Den Europeiska unionen kan bara agera på de områden som den har fått behörighet av medlemsländerna. Unionens befogenheter styrs av tre principer som framgår av fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget):

  • Tilldelade befogenheter – Unionen har bara den behörighet som anges i EU-fördragen, se artikel 5.2 i EU-fördraget.
  • Proportionalitet – Unionens åtgärder får inte gå utöver vad som krävs för att nå målen i fördragen, se artikel 5.4 i EU-fördraget.
  • Subsidiaritet – På de områden där både unionen och medlemsstaterna har befogenhet får unionen bara vidta åtgärder om de blir effektivare än medlemsstaternas åtgärder, se artikel 5.3 i EU-fördraget.

I Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) finns så som namnet antyder bestämmelser om unionens funktionssätt. Dessa bestämmelser fastställer områden, avgränsningar och de närmare villkoren för hur unionens befogenheter ska utövas, se artikel 1.1 i EUF-fördraget. Av de inledande bestämmelserna i fördraget framgår unionens befogenheter inom olika områden. Unionen har

exklusiv befogenhet för vissa angivna områden i fördraget. För dessa

områden är det endast unionen som har kompetens att lagstifta och

2 Food and Agriculture Organization of the United Nations, Code of Conduct for Responsible Fisheries. 3 FAO har även ett flertal övriga dokument som berör vattenbruk, vilket vi inte går in närmare på. 4 Konventionen om biologisk mångfald, CBD. 5 Konventionen om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar, Ramsar. 6 Konventionen om skydd av flyttande vilda djur, CMS.

anta rättsligt bindande akter. Medlemsstaterna får på de områdena endast lagstifta och anta rättsligt bindande akter efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter, se artikel 2.1 och 3.1 i EUF-fördraget.

För andra angivna områden har unionen och medlemsstaterna de-

lad befogenhet. Det innebär att både unionen och medlemsstaterna

har befogenhet att lagstifta och anta rättsligt bindande akter på området. För medlemsstaternas del gäller dock vid delad befogenhet att de endast har rätt att lagstifta och anta rättsligt bindande rättsakter om och i den mån unionen inte har utövat sin befogenhet på området, se artikel 2.2 och 4 i EUF-fördraget. När unionen utnyttjat sin befogenhet inom det aktuella området har medlemsstaten alltså inte rätt att göra det, detta brukar benämnas unionens spärrverkan.7 Inom ett område med delad befogenhet kan alltså medlemsstaternas handlingsutrymme vara mer eller mindre upptaget, dvs. spärrat. Vilken spärrverkan som gäller för ett specifikt område måste dock prövas i det enskilda fallet.8

För de områden där unionen endast har stödjande, samordnande eller kompletterande kompetens gäller dock inte principen om unionens spärrverkan. Inom de områdena får de rättsligt bindande akter som unionen antar inte omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar (se artikel 2.5 och 6 i EUFfördraget). Unionens kompetens inom de olika områdena kan dock variera.

Inom EU finns olika typer av rättsakter. De som främst är av intresse för vattenbrukets del är förordningar och direktiv. Båda dessa typer av rättsakter är bindande för medlemsstaterna.9 Direktiv är bindande i fråga om det resultat som ska uppnås, men överlåter till medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.10 Förordningar har allmän giltighet och är i alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.11

7 Bernitz och Kjellgren (2018), s. 41. 8 Se t.ex. EU-domstolens dom i mål 237/82. 9 Artikel 288 i EUF-fördraget. 10 Artikel 288 andra stycket i EUF-fördraget. 11 Artikel 288 andra stycket.

4.3. Regleringen av vattenbruket inom EU:s fiskelagstiftning

Inledningsvis beskrivs EU:s befogenhet inom fiskeriområdet. En allmän bakgrund till den gemensamma fiskeripolitiken kommer även att lämnas innan vi går in närmare på vattenbrukets roll inom fiskerilagstiftningen.

4.3.1. Unionens befogenhet på fiskeområdet

För fiskeområdet framgår det av artikel 3.1 d EUF-fördraget att unionen har exklusiv befogenhet för området bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Det framgår vidare av artikel 4.2 d EUF-fördraget att unionen och medlemsstaterna har delad befogenhet på området jordbruk och fiskeri, med undantag för bevarandet av havets biologiska resurser.

Allmänna bestämmelser om den gemensamma fiskeripolitiken finns i artikel 38–43 i EUF-fördraget. Här kan nämnas att unionen enligt artikel 38 EUF-fördraget ska fastställa och genomföra en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik och av samma bestämmelse framgår bl.a. att den inre marknaden ska omfatta jordbruk, fiskeri och handel med jordbruksprodukter.

Vattenbruket ingår som en del i EU:s gemensamma fiskeripolitik men unionen har inte ansetts ha exklusiv befogenhet att lagstifta och anta rättsligt bindande akter för vattenbrukets del. Vattenbruket har alltså inte ansetts falla inom området för bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken där unionen har exklusiv befogenhet, utan i stället inom det övriga området där befogenheten är delad.12

4.3.2. Den gemensamma fiskeripolitiken – allmän bakgrund

EU har sedan lång tid tillbaka en gemensam fiskeripolitik. Denna omfattar bevarande och förvaltning av fiskeresurserna, strukturåtgärder för fiskerinäringen och marknadsreglering av fisk och fiskeriprodukter.

Unionens första gemensamma åtgärder inom fiskerisektorn gjordes år 1970. Då infördes bestämmelser om tillträde till fiskevatten,

12 Penas Lado (2016), s. 278.

marknader och strukturer. Unionens politik på strukturområdet avsåg samordna en modernisering av fiskefartygen och av anläggningarna på land.

En gemensam fiskeripolitik skapades år 1983. Denna politik fokuserade på fyra huvudområden:

1. bevarande av fiskbestånd,

2. strukturer (fartyg, hamnar och beredningsanläggningar m.m.),

3. en gemensam organisation av marknaden, och

4. en extern fiskeripolitik inklusive fiskeavtal med tredjeländer och

förhandlingar i internationella organisationer.

Exempel på åtgärder som vidtogs var att ministerrådet fastställde maximala kvantiteter fisk som fick fångas varje år utan risk för fiskbestånden. Ett annat exempel var att unionen gjorde det möjligt för projekt inom området att få finansiering.13 Inledningsvis var fiskeripolitiken en del av den gemensamma jordbrukspolitiken, men fiskeripolitiken har sedan dess förändrats och blivit mer självständig.14

År 1992 gjordes den första översynen av den gemensamma fiskeripolitiken. Vid den reformen utvecklades bl.a. kontrollåtgärderna, för att bättre kunna följa upp efterlevnaden av bestämmelserna inom hela näringen.15

En av de större reformerna av fiskeripolitiken ägde sedan rum år 2002. Det främsta målet med reformen var att trygga en hållbar framtid för fiskerisektorn. Det skulle uppnås genom att yrkesfiskarna garanterades stabila inkomster och arbetstillfällen och genom att det fanns fiskeriprodukter för konsumenter. Samtidigt skulle de marina ekosystemens ömtåliga balans upprätthållas. Reformen fick dock inte önskat resultat. Vissa bestånd fortsatte försämras, men även andra problem uppmärksammades. Detta ledde till att rådet tillsammans med parlamentet år 2013 enades om en ny gemensam fiskeriordning.16

Den nya fiskeriordningen baserar sig i huvudsak på följande tre grundpelare:

13 Kommissionen, Generaldirektoratet för fiskefrågor (1998), avsnitt 2.2. 14 Europaparlamentets webbplats: https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/sv/FTU_3.3.1.pdf. 15 Kommissionen, Generaldirektoratet för fiskefrågor (1998) avsnitt 2.2. 16 Europaparlamentets webbplats: https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/sv/FTU_3.3.1.pdf.

  • den nya gemensamma fiskeripolitiken som finns reglerad i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken,17
  • den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter som finns reglerad i Europaparlamentets och rådets förordning 1379/2013,18 och
  • den nya Europeiska havs- och fiskerifonden som finns reglerad i

Europaparlamentets och rådets förordning 508/2014.19,20

Sedan reformen år 2013 syftar den gemensamma fiskeripolitiken till att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbar på lång sikt och förvaltas på ett sätt som överensstämmer med målen för att uppnå ekonomiska, sociala och sysselsättningsmässiga fördelar.

4.3.3. Vattenbrukets roll inom den gemensamma fiskeripolitiken

Vattenbruket har ansetts vara en unik del av den gemensamma fiskeripolitiken och som har nämnts i tidigare avsnitt anses vattenbruket inte omfattas av unionens exklusiva befogenhet. En av anledningarna till att vattenbruket sticker ut i förhållande till den övriga gemensamma fiskeripolitiken är bl.a. för att fler arter kan omfattas av vattenbruksregleringen än reglerna om förvaltning av fiskeresurserna i den gemensamma fiskeripolitiken i övrigt. Uppfödning av sötvattensarter kan t.ex. få stöd genom den gemensamma fiskeripolitiken medan samma arter i vilt tillstånd inte omfattas av fiskeripolitikens förvaltningsbestämmelser.

17 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG. 18 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1379/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1184/2006 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 104/2000. 19 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 508/2014 av den 15 maj 2014 om Europeiska havs- och fiskerifonden och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2328/2003, (EG) nr 861/2006, (EG) nr 1198/2006 och (EG) nr 791/2007 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1255/2011. 20 I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1139 av den 7 juli 2021 om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden och om ändring av förordning (EU) 2017/1004 finns bestämmelser angående den fond som avser perioden 2021–2027.

Förhållandet mellan vattenbruket och den övriga fiskesektorn har länge varit kontroversiellt, främst av följande anledningar:

  • Vattenbruket har av vissa setts som en konkurrent till fiskesektorn.
  • Fiskuppfödningar har till stor del varit beroende av foder från vilda fiskar.
  • Importen av vattenbruksprodukter från tredjeländer, dvs. länder utanför den inre marknaden, har setts som ett hot mot unionens fiskenäring.

Dessa omständigheter har påverkat hur unionen förhållit sig till vattenbruket. Trots att vattenbrukssektorn har varit starkt påverkad av EU-lagstiftningen i stort, bl.a. genom djurhälsolagstiftningen, har styrningen av vattenbrukssektorn till stor del skett på nationell nivå.21

Historiskt sett har vattenbruket från det att de första åtgärderna på fiskeriområdet vidtogs år 1970, fram till reformen av den gemensamma fiskeripolitiken år 1992, omfattats av strukturpolitiken inom den gemensamma fiskeripolitiken. Genom att omfattas av strukturpolitiken fanns en möjlighet för de som bedrev vattenbruk under den aktuella tiden att få finansiering för verksamheten. Unionen gjorde dock inga andra försök att styra utvecklingen av vattenbrukssektorn under denna tidsperiod.22

Under perioden år 1992 till reformen år 2013 fick vattenbruket en mer framträdande roll inom den gemensamma fiskeripolitiken och vattenbruket ingick som en naturlig del i den politikens målsättningar. Precis som tidigare hade vattenbruksverksamheter under denna tidsperiod möjlighet att få finansiering inom ramen för den gemensamma strukturpolitiken. Men under perioden nämndes även vattenbruket i de grundläggande rättsakterna som reglerade den gemensamma fiskeripolitiken.23 Ett flertal regleringar utanför den gemensamma fiskeripolitiken tillkom i början av den här tidsperioden och vattenbrukssektorn blev starkt reglerad genom dessa. Syftet med reglering-

21 Penas Lado (2016), s. 278 f. 22 Penas Lado (2016), s. 279. 23 Rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk och Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

arna var i huvudsak att stärka skyddet för djurhälsa men även skyddet för konsumenter.24

Kommissionen antog den första strategin som endast fokuserade på vattenbruket år 2002.25 Sektorn ansågs ha en stor potential att växa och strategin avsåg att främja utvecklingen av sektorn inom Europa. Strategin pekade på problem inom vattenbrukssektorn men strategin i sig medförde inte någon större utveckling av näringen.26 Kommissionen antog en ny strategi för vattenbruket år 2009.27 Denna strategi fokuserade på problem som hindrade vattenbruket från att utvecklas och flera mål sattes upp. Ett av målen var att skapa förutsättningar för hållbar tillväxt. I strategin lyftes även problemet med en stor administrativ börda.

Sedan den senaste reformen av fiskeripolitiken år 2013 har vattenbruket fått en ännu tydligare roll inom den gemensamma fiskeripolitiken. Vattenbrukssektorn ses numera som en viktig sektor vars utveckling kräver åtgärder på flera olika plan utanför strukturpolitiken och djurhälso- och miljöregleringar.28 I samband med reformen antog kommissionen strategiska riktlinjer för vattenbrukssektorn, som ersatte den senaste strategin från år 2009.29 Dessa strategiska riktlinjer har varit föremål för översyn och sedan år 2021 gäller kommissionens nya strategiska riktlinjer för vattenbruk för perioden 2021–2030.30 Under nästa avsnitt beskrivs den nuvarande regleringen av vattenbruket och de nuvarande strategiska riktlinjerna närmare.

4.3.4. Regleringen i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken

Såsom nämnts i tidigare avsnitt innehåller den nu gällande förordningen som reglerar den gemensamma fiskeripolitiken bestämmelser som berör vattenbruket. Här framgår bl.a. den gemensamma fiskeripolitikens nuvarande målsättning, vilken tidigare nämnts.31 Enligt artikel 2.1 i förordningen ska den gemensamma fiskeripolitiken säker-

24 Penas Lado (2016), s. 279 och 282. 25 KOM (2002) 511. 26 Penas Lado (2016), s. 283 ff. 27 KOM (2009) 162. 28 Penas Lado (2016), s. 279 f. 29 KOM (2013) 229. 30 KOM (2021) 236. 31 Se avsnitt 4.3.2.

ställa att fiske- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen. Av artikel 2.3 framgår vidare att den gemensamma fiskeripolitiken ska sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön. Den gemensamma fiskeripolitiken ska även särskilt främja utvecklingen av hållbara vattenbruksverksamheter i unionen i syfte att bidra till livsmedelstillgången och livsmedelstryggheten samt sysselsättningen, se artikel 2.5 e.

Till skillnad mot tidigare unionslagstiftning på området innehåller förordningen en definition av vad som avses med vattenbruk. Vattenbruk är enligt definitionen inte begränsat till att avse odling eller uppfödning av vattenlevande djur, utan omfattar odling och uppfödning av alla vattenlevande organismer. Definitionen av vattenbruk i förordningen beskrivs närmare under avsnitt 6.1. Där redovisas även definitionen av vattenbruksprodukter som också återfinns i förordningen.

Förordningen innehåller vidare en särskild del om vattenbruk; del VII. Den består av artikel 34 som behandlar främjande av hållbart vattenbruk. Av artikeln framgår bl.a. att kommissionen, för att främja hållbarhet och bidra till en tryggad livsmedelsförsörjning och livsmedelstillgång och tillväxt och sysselsättning, ska anta icke-bindande strategiska unionsriktlinjer. Dessa ska ha gemensamma prioriteringar och mål för utvecklingen av en hållbar vattenbruksverksamhet. De strategiska riktlinjerna ska beakta medlemsstaternas relativa utgångslägen och olika förutsättningar i hela unionen och ska ligga till grund för fleråriga nationella strategiska planer. De strategiska riktlinjerna ska syfta till att:

1. stärka vattenbruksnäringens konkurrenskraft och stödja utveck-

ling och innovation i sektorn,

2. minska den administrativa bördan och göra genomförandet av

unionsrätt effektivare och mer lyhört för intressenternas behov,

3. uppmuntra ekonomisk verksamhet,

4. främja diversifiering och förbättrad livskvalitet i kust- och inlands-

områden, och

5. integrera vattenbruksverksamhet i den fysiska planeringen av hav,

kuster och inland.

Utöver unionsrättsliga strategiska riktlinjer innehåller artikeln även bestämmelser om att medlemsstaterna ska ta fram fleråriga nationella strategiska planer för vattenbruksverksamhetens utveckling på deras territorium. I artikeln finns även närmare angivet vad de nationella planerna ska ha för innehåll.32

Kommissionens nuvarande strategiska riktlinjer

Kommissionen har antagit sådana icke-bindande strategiska riktlinjer33 som nämns i artikel 34. De nu gällande riktlinjerna, som gäller tidsperioden 2021–2030, syftar särskilt till att bidra till framväxten av en vattenbrukssektor i unionen som:

  • är konkurrenskraftig och resilient,
  • tryggar försörjningen av näringsrika och hälsosamma livsmedel,
  • minskar EU:s beroende av importerade fisk- och skaldjursprodukter,
  • skapar ekonomiska möjligheter och arbetstillfällen, och
  • blir en global referens för hållbarhet.

I de strategiska riktlinjerna anges att det finns två viktiga förutsättningar för att unionens vattenbrukssektor ska kunna växa och bli en resilient och konkurrenskraftig sektor. Dessa är tillgången till utrymme och vatten och en rättslig och administrativ ram som är öppen och välfungerade. När det gäller frågan om utrymme till land och vatten lyfts att det är mycket viktigt med en samordnad fysisk planering och att berörda parter deltar på ett tidigt stadium i processerna. Planering bedöms viktig inte endast för vattenbruk i hav (vilket även innefattar bräckt vatten), utan även för vattenbruk i sötvatten samt landbaserat vattenbruk.

32 Den fleråriga nationella strategiska planen för vattenbruket ska ligga till grund för medlemsstaternas finansiering av projekt för utveckling av vattenbruket genom havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden för perioden 2021–2027. 33 KOM (2021) 236.

När det sedan gäller frågan om rättslig och administrativ ram som är öppen och välfungerade anges att de nationella tillståndssystemen är krångliga och att det inte går att förutse någon tidsplan för eller resultatet av tillståndsförfarandena, vilket av unionens vattenbrukssektor har ansetts vara viktiga hinder för tillväxt. Det anges vidare att utmaningarna både består av invecklade rättsliga ramar för sektorn men även att flera myndigheter behöver delta i tillståndsprocessen. Dessutom anges att tillstånd ofta överklagas med hänvisning till miljöaspekter eller av oro för påverkan på annan ekonomisk verksamhet.

Enligt kommissionen är följande faktorer av störst betydelse när det gäller att åtgärda dessa problem och för att tillgodose att rimlig hänsyn tas till miljön i tillståndsförfarandena:

  • Rationalisering av lagstiftningen om och den administrativa vägledningen för vattenbruk. I bästa fall kan rationaliseringen ske genom antagandet av en enda nationell rättsakt, som omfattar alla relevanta aspekter. En sådan lagstiftning bör fastställa tydliga förfaranden och tidsramar för handläggningen av ansökningar om nya tillstånd eller förnyade tillstånd.
  • Inrättande av en enda nationell vattenbruksenhet som samlar alla olika berörda myndigheter med ansvar för vattenbruk, när det är möjligt. Enheten bör sträva efter att samordna myndigheternas arbete med att planera, utfärda tillstånd till och övervaka vattenbruksverksamheten. Relevanta intressenter bör inkluderas i verksamheten. Även om en lokal eller regional nivå har ansvar för vattenbruket uppmuntras en nationell struktur som samlar regionala/lokala myndigheter och enheter.
  • Inrättande av ett system med en enda kontaktpunkt för tillstånd för vattenbruk. Detta för att förbättra insynen i tillståndsprocessen och kontakterna mellan den sökande och de beslutsfattande myndigheterna.
  • Att områden som är lämpliga för vattenbruk fastställs i den fysiska planeringen.
  • Att tillstånd som utfärdas löper över en längre tid, med regelbunden övervakning och påföljder när tillstånden inte följs. Av tillstånden bör det framgå en skyldighet att övervaka och rapportera in data som krävs enligt nationell lagstiftning eller EU-lagstiftningen.

4.3.5. Rådets förordning (EG) nr 708/2007

Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken har rådet antagit en förordning om användningen av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk, Rådets förordning (EG) nr 708/2007 av den 11 juni 2007 om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk. I förordningen anges att vattenbruksoperatörer som avser att introducera en främmande art eller flytta en lokalt frånvarande art som inte omfattas av artikel 2.534 i förordningen ska ansöka om tillstånd hos den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten. Vissa arter, som räknas upp i bilaga 4 till förordningen, är dock undantagna från tillståndskravet. Vi kommer att återkomma till förordningen i senare kapitel.

4.4. Reglering av vattenbruk inom EU:s miljölagstiftning

EU och medlemsstaterna har även inom miljöområdet delad befogenhet. Miljöskydd får anses vara ett område som prioriteras inom EU. I EUF-fördraget finns olika bestämmelser som tydliggör miljöskyddets betydelse och i olika rättsakter, främst förordningar och direktiv, regleras många miljöfrågor i detalj. Dessa olika regleringar har en stor betydelse för den svenska miljörätten.

Vattenbruket berörs av ett flertal av EU:s rättsakter på miljöområdet. Vi kommer att redogöra för några centrala rättsakter i det följande. Men hänsyn till att många av rättsakterna är direktiv har de genomförts i den nationella rätten, och vi kommer att återkomma till frågor om EU:s miljörätt i avsnitt 6.2 där det beskrivs vad som krävs för att starta vattenbruk enligt det miljörättsliga regelverket.

34 I artikel 2.5 anges att med undantag för artiklarna 3, 4.1 och 4.2 a ska förordningen inte tillämpas på arter som förtecknas i bilaga IV. Det anges vidare att riskbedömningen enligt artikel 9 inte ska tillämpas på arter som förtecknas i bilaga IV, utom i fall där medlemsstaterna vill vidta åtgärder för att begränsa användningen av den berörda arten på sitt territorium.

4.4.1. Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU (MKB-direktivet)

I EU-rätten finns bestämmelser om miljöbedömningar för verksamheter och åtgärder i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU (MKB-direktivet).35,36 Direktivet innehåller bestämmelser som ska säkerställa att det görs en systematisk bedömning av miljöpåverkan för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan.37 För detta ändamål kan det ställas krav på tillståndsplikt och på att en bedömning av påverkan görs innan tillstånd ges. I svensk rätt har direktivet genomförts bl.a. genom bestämmelserna om tillståndsplikt i 9 kap. miljöbalken, genom miljöprövningsförordningen (2017:966) och genom bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken.

Bilaga 1 till direktivet innehåller en lista över vilka projekt som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan och där tillståndsprövning är obligatorisk innan en verksamhet får starta. I bilaga 2 till direktivet finns vidare en lista över projekt där medlemsstaterna själva får bestämma om en miljöbedömning ska göras. Vid avvägningen av om en miljöbedömning ska göras ska urvalskriterierna i bilaga 3 till direktivet tillämpas. Intensiv fiskodling nämns i artikel 1 f i bilaga 2, varför Sverige själv får bestämma om en miljöbedömning ska genomföras för sådan verksamhet. Detsamma gäller för slakterier och viss livsmedelsproduktion.38

Vi kommer att återkomma till direktivet i senare kapitel.

4.4.2. Naturvårdsdirektiven

Art- och habitatdirektivet,39 som ibland benämns livsmiljödirektivet, och fågeldirektivet40 brukar ofta gå under den gemensamma benämningen naturvårdsdirektiven. De avser att bidra till att säkerställa den

35 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt. 36 Det finns också ett direktiv om miljöbedömningar av planer och projekt; Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SMB-direktivet). 37 Miljödepartementet (2021), s. 45. 38 Se vidare p. 7 i bilaga 2 till Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU. 39 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 40 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet).

biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, vilda djur och vilda växter inom EU. Genom naturvårdsdirektiven föreskrivs dels ett system för områdesskydd, dels ett system för skydd av arter. Det EU-omfattande nätverket av skyddade områden, som kallas Natura 2000, har sin huvudsakliga rättsliga grund i art- och habitatdirektivet. Av art- och habitatdirektivet framgår att alla planer eller projekt som på ett betydande sätt kan påverka ett Natura 2000-område, på lämpligt sätt ska bedömas med avseende på konsekvenserna för bevarandesyftet med området. Prövningsmyndigheten ska godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om det är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.41 EU-domstolen har konstaterat att det i direktivet inte föreskrivs att bedömningen ska gå till på något specifikt sätt. En bedömning förutsätter dock att alla aspekter av planen eller projektet som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka nämnda mål identifieras med hjälp av bästa vetenskapliga kunnande på området.42 När det kommer till frågan om vattenbruk och prövning av frågor som rör Natura 2000 kan det noteras att kommissionen har tagit fram en särskild vägledning.43

Direktiven har i svensk rätt genomförts bl.a. genom bestämmelser i 7 kap. miljöbalken, vilket vi kommer att återkomma till i avsnitt 6.2.8.44

4.4.3. Ramdirektivet för vatten och grundvattendirektivet

Ramdirektivet för vatten45 syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i medlemsstaternas grund- och ytvatten. Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten. Direktivet innehåller även krav på förhandsprövning för uttag av grund- och ytvatten.46 Ramdirektivet för vatten kompletteras

41 Artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet. 42 EU-domstolens dom den 7 september 2004, C-127/02, punkterna 52–54. 43 Kommissionen (2018), vägledningsdokument Vattenbruk och Natura 2000, En sammanfattning. 44 Ytterligare information om direktiven finns i SOU 2021:51. 45 Europaparlamentet och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 46 Artikel 11.3 e i ramdirektivet för vatten.

av flera andra direktiv inom vattenområdet, bl.a. grundvattendirektivet.47

Sverige har genomfört ramdirektivet för vatten och andra direktiv angående vattenförvaltningen genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken och i vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 6.2.3.

4.5. Regleringen av vattenbruket inom EU:s djurhälsolagstiftning

Tidigt i EU:s historia sågs ett behov av gemensamma regler på djurhälsoområdet, bl.a. för att underlätta handeln med djur och djurprodukter. Redan år 1964 antogs gemensamma regler om djurhälsokrav vid handel med nötkreatur och svin (direktiv 64/432/EEG).48 Därefter följde handelsregler även för andra djurslag och så småningom även regler om bekämpning av olika smittor, där det fanns ett gemensamt intresse av utrotning. Stora delar av lagstiftningen som berör djurhälsa är i dag harmoniserad på unionsnivå. Tidigare omfattade EU-regleringen mer än 50 grundläggande direktiv och förordningar och totalt cirka 400 rättsakter. I december 2010 presenterade kommissionen ett utkast till ny djurhälsolag i form av en förordning. Förordningsförslaget ingick i ett paket tillsammans med förslag till tre ytterligare förordningar om växtskydd, utsäde respektive offentliga kontroller inom växt-, djur- och livsmedelsområdet. 49

Förordning (EU) nr 2016/429,50 EU:s djurhälsoförordning, antogs av rådet och Europaparlamentet i mars 2016. Förordningen utgör ett övergripande horisontellt ramverk under vilket detaljerade bestämmelser har antagits av kommissionen i underakter. Delvis innebär förordningen en konsolidering av då befintliga EU-regler, men den innehåller även en del nyheter jämfört med tidigare lagstiftning.51

47 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring. I sammanhanget kan även nämnas att Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi) även innehåller relevanta bestämmelser som berör vattenbruk. 48 Rådets direktiv 64/432/EEG av den 26 juni 1964 om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nöt-kreatur och svin inom gemenskapen. 49SOU 2020:62, s. 210 ff. 50 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”). 51SOU 2020:62, s. 217.

I förordningen finns bestämmelser om förebyggande och bekämpning av djursjukdomar som kan överföras till djur eller till människor. I bestämmelserna regleras:

  • prioritering och kategorisering av sjukdomar som berör EU och fastställandet av ansvarsområden för djurhälsa (artiklarna 1–17),
  • tidigt påvisande, anmälan och rapportering av sjukdomar, övervakning, utrotningsprogram och sjukdomsfri status (artiklarna 18–42),
  • medvetenhet om, beredskap inför och bekämpning av sjukdom

(artiklarna 43–83),

  • registrering och godkännande av anläggningar och transportörer, förflyttningar och spårbarhet av djur, avelsmaterial och produkter av animaliskt ursprung inom unionen (artiklarna 84–228, 244– 248 och 252–256),
  • införsel av djur, avelsmaterial och produkter av animaliskt ursprung till EU och export av sådana sändningar från EU (artiklarna 229–246 och 252–256),
  • förflyttning av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte till en medlemsstat från en annan medlemsstat eller från tredjeland eller ett territorium (artiklarna 244–256), och
  • nödåtgärder som ska vidtas vid en nödsituation avseende sjukdom (artiklarna 257–262).52

Bestämmelserna syftar till att säkerställa förbättrad djurhälsa för att stödja hållbar jordbruks- och vattenbruksproduktion i EU, en effektivt fungerande inre marknad, minskad negativ effekt på djurs och människors hälsa samt på miljön av vissa sjukdomar och de åtgärder som vidtagits för att förebygga och bekämpa sjukdomar.53

Förordningen kompletteras av flera genomförandeförordningar, delegerade förordningar och genomförandebeslut. Bland de som har störst relevans för vattenbruket kan nämnas

  • kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/689 av den

17 december 2019 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller bestämmelser om över-

52 Artikel 1.1. 53 Artikel 1.2 a.

vakning, utrotningsprogram och sjukdomsfri status för vissa förtecknade sjukdomar och nya sjukdomar,

  • kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/691 av den

30 januari 2020 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller bestämmelser för vattenbruksanläggningar och transportörer av vattenlevande djur,

  • kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/990 av den

28 april 2020 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller djurhälsokrav och krav avseende utfärdande av intyg för förflyttningar av vattenlevande djur och produkter av animaliskt ursprung från vattenlevande djur inom unionen,

  • kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/1882 av den

3 december 2018 om tillämpningen av vissa bestämmelser om förebyggande och bekämpning av sjukdom för kategorier av förtecknade sjukdomar och om fastställande av en förteckning över djurarter och grupper av djurarter som utgör en betydande risk för spridning av dessa förtecknade sjukdomar,

  • kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/2236 av den

16 december 2020 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2016/429 och (EU) 2017/625 vad gäller förlagor till djurhälsointyg för införsel till unionen och förflyttningar inom unionen av sändningar av vattenlevande djur och av vissa produkter av animaliskt ursprung från vattenlevande djur samt officiellt intygande avseende sådana intyg, och om upphävande av förordning (EG) nr 1251/2008,

  • kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/2037 av den

22 november 2021 om bestämmelser för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller undantag för aktörer från skyldigheten att registrera vattenbruksanläggningar och skyldigheten att föra journal,

  • kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/620 av den

15 april 2021 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller godkännande av sjukdomsfri status och status som icke-vaccinerande för vissa medlemsstater eller zoner eller anläggningskretsar däri med avse-

ende på vissa förtecknade sjukdomar och godkännande av program för utrotning av dessa förtecknade sjukdomar, och

  • kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/260 av den 11 februari 2021 om godkännande av nationella åtgärder för att begränsa effekterna av vissa sjukdomar hos vattenlevande djur i enlighet med artikel 226.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 och om upphävande av kommissionens beslut 2010/221/EU.

I övrigt kan nämnas att EU:s förordning om offentlig kontroll54 omfattar djurhälsolagstiftningen.

4.6. Regleringen av vattenbruket inom EU:s djurskyddslagstiftning

Frågan om djurskydd togs upp första gången i en EU-rättsakt från år 1974 (rådets direktiv 74/577/EEG) och bl.a. i ett tilläggsprotokoll som fogades till Amsterdamfördraget år 1997. I protokollet fastställs nya bestämmelser för EU:s åtgärder på detta område. Där erkänns officiellt att djur är kännande varelser och att EU-institutionerna ska ta hänsyn till djurens välfärd vid utformningen och genomförandet av sin politik.55

Den grundläggande bestämmelsen för djurskydd i EUF-fördraget är artikel 13. Där anges att vid utformning och genomförande av unionens politik i fråga om jordbruk, fiskeri, transport, inre marknad, forskning och teknisk utveckling samt rymden ska unionen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varelser, samtidigt som unionen och medlemsstaterna ska respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv.

54 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG. 55SOU 2011:75, s. 182 f.

Den övervägande delen av EU:s djurskyddslagstiftning avser jordbruksområdet, vilket innebär att EU-rätten endast har partiell inverkan på det område som den svenska djurskyddslagen (2018:1192) omfattar. Syftet med EU:s djurskyddslagstiftning är vidare dubbelt. Reglerna föranleds dels av intresset att skapa harmoniserade regler för att underlätta handeln mellan medlemsstaterna, dels intresset av att förbättra djurskyddet i samband med uppfödning, transport och slakt.56

Den materiella djurskyddslagstiftningen på EU-nivå finns framför allt i förordning (EG) nr 1/200557 om transport av levande djur och i förordning (EG) nr 1099/200958 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning.

Förordning (EG) nr 1/2005 tillämpas på transport av levande rygg-

radsdjur inom EU och endast på sådana transporter som har samband

med ekonomisk verksamhet, med undantag för transporter till och från veterinärmottagningar.59,60 Att förordningen endast tillämpas på ryggradsdjur innebär att den gäller för transport av de flesta fiskarter men att många arter som kan födas upp i ett vattenbruk faller utanför förordningens tillämpningsområde. Förordningen är en minimireglering för sådan transport som endast sker inom en viss medlemsstats territorium. Medlemsstaterna har möjlighet att föreskriva strängare regler för sådana transporter som endast sker inom deras respektive territorium eller som sker genom sjötransporter från deras territorium.61 Förordningen innehåller bl.a. krav på tillstånd för transportörer samt förinspektion och godkännande av transportmedel.62

Förordning (EG) nr 1099/2009 gäller för ryggradsdjur63 och innehåller bestämmelser om avlivning av djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn, päls eller andra produkter samt avlivning av djur vid besättningsavlivning och därmed sammanhängande verksamhet.64 Att förordningen endast tillämpas på ryggradsdjur innebär att den är tillämplig på avlivning av de flesta fiskarter men att

56SOU 2011:75, s. 183. 57 Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97. 58 Rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd för djur vid tidpunkten för avlivning. 59 Artikel 1.1 och 1.5 i förordning (EG) nr 1/2005. 60 Det kan nämnas att även EU:s djurhälsoförordning med tillhörande underakter innehåller viss reglering kring transport av djur. 61 Artikel 1.3 i förordning (EG) nr 1/2005. 62 Artiklarna 6, 7, 10, 11 och 18 i förordning (EG) nr 1/2005. 63 Artiklarna 1.1 och 2 c i förordning (EG) nr 1099/2009. 64 Artikel 1.1 i förordning (EG) nr 1099/2009.

många arter som föds upp i vattenbruk helt och hållet faller utanför förordningens tillämpningsområde. För fiskar gäller vidare endast den allmänna bestämmelsen om att djur ska förskonas från all smärta, plåga eller lidande som kan undvikas vid tidpunkten för avlivning och därmed sammanhängande verksamhet.65

Det pågår för närvarande ett arbete med att se över djurskyddslagstiftningen inom EU.66

EU:s förordning om offentlig kontroll omfattar djurskyddslagstiftningen.

4.7. Regleringen av vattenbruket inom EU:s livsmedelslagstiftning

Den centrala och övergripande EU-rättsliga lagstiftningen på livsmedelsområdet är förordning (EG) nr 178/2002.67 Den syftar till att fastställa gemensamma principer för livsmedel och livsmedelsäkerhet för att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen samt att se till att den inre marknaden fungerar effektivt. Förordningen ska tillämpas på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel.68

Förordningen fastställer allmänna principer för livsmedelslagstiftningen. Syftet med lagstiftningen anges vara att uppnå en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa och skyddet för konsumenternas intressen samt att uppnå en fri rörlighet för livsmedel inom gemenskapen.69 Det slås fast att den höga skyddsnivån ska uppnås genom att lagstiftningen bygger på riskanalys och riskkommunikation70samt att försiktighetsprincipen och principen om öppenhet ska tilllämpas.71

Förordningen slår fast att livsmedel ska var säkra och att konsumenter inte får vilseledas, att livsmedelsföretagare ansvarar för att livsmedel i alla stadier uppfyller relevanta krav i livsmedelslagstiftningen

65 Artikel 1.1 och 3.1 i förordning (EG) nr 1099/2009. 66 Regeringens beslut den 9 februari 2023, dir. 2023:19. 67 Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 68 Artikel 1 i förordning (EG) nr 178/2002. 69 Artikel 5 i förordning (EG) nr 178/2002. 70 Artiklarna 6 och 8–8 c i förordning (EG) nr 178/2002. 71 Artikel 7 och 9 i förordning (EG) nr 178/2002.

samt att livsmedel ska kunna spåras i alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan.72

En annan central EU-rättsakt på livsmedelsområdet är förordning (EG) nr 852/2004.73 Där fastställs de allmänna hygienkrav som ska följas av livsmedelsföretag i alla led i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan.74 Förordningen gäller för alla livsmedel, såväl animaliska som vegetabiliska. Den gäller således för all slags livsmedelsproducerande vattenbruksverksamhet. Förordningen innehåller bestämmelser om livsmedelsföretagares skyldighet, bl.a. vad gäller krav på registrering och godkännande av vissa verksamheter, om offentlig kontroll samt om import och export av livsmedel.75 Förordningen har två bilagor, varav bilaga I fastslår allmänna hygienregler för livsmedelsföretag i primärproduktion och bilaga II fastslår allmänna hygienregler för livsmedelsföretag i leden efter primärproduktionen.

Ytterligare en central EU-rättsakt på livsmedelsområdet är förordning (EG) nr 853/200476 som innehåller särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung och som kompletterar förordning (EG) nr 852/2004. Förordningen gäller såsom framgår av titeln endast för animaliska livsmedel och således inte vegetabiliska livsmedel. Den gäller således inte för vattenbruksverksamhet som endast tar sikte på odling av alger och andra icke animaliska organismer. Den innehåller bestämmelser om livsmedelsföretagares skyldighet, bl.a. vad gäller krav på registrering och godkännande av vissa verksamheter, om kontroll- och identitetsmärkning och om handel.77 Förordningen har tre bilagor. Bilaga I innehåller definitioner, bilaga II innehåller krav som gäller flera produkter av animaliskt ursprung och bilaga III innehåller särskilda krav för vissa typer av verksamheter med vissa slags djur.

I EU:s förordning om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter finns bestämmelser om bl.a. handelsnormer och konsumentinformation. Den gemensamma marknadsordningen ska gälla för de vattenbruksprodukter som förtecknas i bilaga I till förordningen och som saluförs i unionen.78 I bilaga I

72 Artiklarna 14 och 16–18 i förordning (EG) nr 178/2002. 73 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien. 74 Artikel 1. 75 Artikel 3–11 i förordning (EG) nr 852/2004. 76 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung. 77 Artikel 3–8 i förordning (EG) nr 853/2004. 78 Artikel 2 i EU:s förordning om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter.

listas bl.a. fisk, kräftdjur, blötdjur, övriga animaliska produkter och alger.

I övrigt kan nämnas att EU:s förordning om offentlig kontroll omfattar livsmedelslagstiftningen.

4.8. Regleringen av vattenbruket inom EU:s foderlagstiftning

Den centrala och övergripande EU-rättsliga lagstiftningen på foderområdet är förordning (EG) nr 178/2002, samma som på livsmedelsområdet.79 Den syftar till att fastställa gemensamma principer för foder och fodersäkerhet för att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen samt att se till att den inre marknaden fungerar effektivt. Förordningen ska tillämpas på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av foder.80 Den slår fast allmänna principer för produktion, bearbetning och distribution av foder som produceras för livsmedelsproducerande djur.81 Det slås även fast att den höga skyddsnivån ska uppnås genom att lagstiftningen bygger på riskanalys och riskkommunikation82 samt att försiktighetsprincipen och principen om öppenhet ska tillämpas.83 Förordningen slår vidare fast att foder84 ska var säkert och att foderföretagare ansvarar för att foder i alla stadier uppfyller relevanta krav i livsmedelslagstiftningen samt att foder ska kunna spåras i alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan.85

En annan central EU-rättsakt på foderområdet är förordning (EG) nr 183/2005.86 I förordningen fastställs allmänna bestämmelser om foderhygien, villkor och förfaranden som säkerställer spårbarhet av

79 Här kan noteras att det också finns relevanta bestämmelser i Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1831/2003 av den 22 september 2003 om fodertillsatser samt bestämmelser om utfodring av djur i regleringen om animaliska biprodukter, vilket beskrivs i avsnitt 4.9 nedan. 80 Artikel 1 i förordning (EG) nr 178/2002. 81 Artikel 4 i förordning (EG) nr 178/2002. 82 Artiklarna 6 och 8–8 c i förordning (EG) nr 178/2002. 83 Artikel 7 och 9 i förordning (EG) nr 178/2002. 84 Definition av begreppet foder finns i artikel 3.4 i förordning (EG) nr 178/2002. Med foder avses enligt förordningen alla ämnen eller produkter, inbegripet tillsatser, och oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur. 85 Artiklarna 15,17 och 18 i förordning (EG) nr 178/2002. 86 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien.

foder och villkor och förfaranden för registrering och godkännande av anläggningar.87 Den tillämpas på verksamhet som bedrivs av foderföretagare i alla led från och med primärproduktion av foder till och med utsläppande av foder på marknaden, utfodring av livsmedelsproducerande djur och import och export av foder från och till tredjeländer.88 Förordningen slår fast skyldigheter för foderföretagare, bl.a. vad gäller registrering och godkännande av verksamheter som hanterar foder, samt regler kring import och export av foder.89 Förordningen innehåller fem bilagor. Bilaga I innehåller krav på foderföretag inom primärproduktion, bilaga II innehåller krav på foderföretag i leden efter primärproduktionen och bilaga III innehåller bestämmelser om goda utfordringsrutiner.

I övrigt kan nämnas att EU:s förordning om offentlig kontroll omfattar foderlagstiftningen.

4.9. Regleringen av vattenbruket inom EU:s lagstiftning om animaliska biprodukter

Hantering av avfall finns reglerat på EU-nivå och främst genom EU:s avfallsdirektiv.90 Direktivet innehåller dock undantag för bl.a. animaliska biprodukter och kadaver i den mån sådant avfall omfattas av annan unionslagstiftning.91

Hanteringen och bortskaffandet av animaliska biprodukter regleras framför allt i förordning (EG) nr 1069/200992 och i förordning (EU) nr 142/2011.93

Förordning (EG) nr 1069/2009 har som syfte att fastställa bestämmelser om människors och djurs hälsa i samband med animaliska biprodukter och därav framställda produkter för att förebygga och

87 Artikel 1. 88 Artikel 2. 89 Artikel 4–18 och 23–25. 90 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv. 91 Artikel 2.1 f och artikel 2.2 b och c i avfallsdirektivet. 92 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002. 93 Kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 av den 25 februari 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen.

minimera risker för människors och djurs hälsa av dessa produkter och framför allt skydda säkerheten i livsmedels- och foderkedjan.94Förordningen tillämpas huvudsakligen på animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte får användas som livsmedel enligt gemenskapslagstiftningen. Vidare är flera ämnen undantagna från förordningens tillämpningsområde, och av intresse för vattenbruket kan nämnas ägg, embryon och sperma avsedda för avel samt skal från skaldjur från vilka mjukvävnaderna och köttet har avlägsnats.95

Förordningen ställer krav på hanteringen av animaliska biprodukter under alla skeden av insamling, transport, hantering, behandling, omvandling, bearbetning, lagring, utsläppande på marknaden, distribution, användning och bortförskaffande.96 Vidare fastslås regler kring kategorisering av animaliska biprodukter,97 hur sådana produkter får användas och bortskaffas.98 Det fastställs även krav på vilka skyldigheter som åligger driftansvariga vid anläggningar som hanterar animaliska biprodukter i fråga om insamling, transport och spårbarhet, krav på registrering och godkännande av anläggningar, hygienkrav samt egenkontroller och faroanalyser.99 Därutöver finns bl.a. bestämmelser om import och export och offentlig kontroll.100

Genom förordning (EU) nr 142/2011 fastställs genomförandeåtgärder för folk- och djurhälsobestämmelserna för animaliska biprodukter och därav framställda produkter i förordning (EG) nr 1069/2009. Förordningen innehåller detaljerade bestämmelser kring användning, hantering och bortförskaffande av animaliska biprodukter.

Förordningarna innehåller även ett relativt omfattande regelverk kring användandet av animaliska biprodukter som foder.

I övrigt kan nämnas att EU:s förordning om offentlig kontroll omfattar lagstiftningen kring animaliska biprodukter.

94 Artikel 1 i förordning (EG) nr 1069/2009. 95 Artikel 2.1 a, 2.2 d och 2.2 f i förordning (EG) nr 1069/2009. 96 Artikel 4.2 i förordning (EG) nr 1069/2009. 97 Artikel 7–10 i förordning (EG) nr 1069/2009. 98 Artikel 11–20 i förordning (EG) nr 1069/2009. 99 Artikel 21–29 i förordning (EG) nr 1069/2009. 100 Artikel 41–48 i förordning (EG) nr 1069/2009.

4.10. EU:s reglering om offentlig kontroll

EU beslutade år 2017 om en ny förordning som reglerar kontrollen i livsmedelskedjan, EU:s förordning om offentlig kontroll. Förordningen har beslutats med stöd av artikel 114 i EUF-fördraget och har således som syfte att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning på området. Målet med förordningen är att fastställa harmoniserade unionsramar för organisationen av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet än offentlig kontroll i alla led i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan.101

Förordningen innehåller bestämmelser om hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska organiseras, finansieras och genomföras i medlemsstaterna.102 Den ska tillämpas för att kontrollera att bestämmelser inom en rad olika sakområden följs, oavsett om bestämmelserna har fastställts på unionsnivå eller av medlemsstaterna, för tillämpning av EU-lagstiftningen. Bland de sakområden som omfattas av förordningens tillämpningsområde är livsmedel och livsmedelssäkerhet, foder och fodersäkerhet, djurhälsokrav, djurskyddskrav och förebyggande och minimering av risker som animaliska biprodukter och framställda produkter utgör för människors och djurs hälsa.103Förordningen ska även tillämpas på offentlig kontroll som genomförs för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelser inom berörda sakområden som är tillämpliga på varor som förs in i unionen från tredjeland och som ska exporteras från unionen till tredjeland.104

En närmare redogörelse för förordningens materiella innehåll finns i avsnitt 7.2.1.

101 Beaktandesats 20 till EU:s förordning om offentlig kontroll. 102 Artikel 1.1 i EU:s förordning om offentlig kontroll. 103 Artikel 1.2 i EU:s förordning om offentlig kontroll. 104 Artikel 1.3 i EU:s förordning om offentlig kontroll.

5. Regleringen av vattenbruk i den nationella lagstiftningen

Detta kapitel innehåller en redogörelse för den nationella regleringen som styr bedrivandet av vattenbruksverksamhet. Det ges en kort beskrivning av hur lagstiftningen kom att införas i den nationella rätten och hur utvecklingen sett ut fram till i dag. Vi fokuserar i detta kapitel på de större rättsliga regleringsområdena för vattenbruk, nämligen mark- och miljölagstiftningen, fiskelagstiftningen, djurskyddslagstiftningen, djurhälsolagstiftningen, livsmedelslagstiftningen, foderlagstiftningen och lagstiftningen kring animaliska biprodukter. De övriga rättsområden som aktualiseras går vi därmed inte in närmare på i detta sammanhang. En närmare beskrivning av gällande rätt, där samtliga rättsområden som bedömts relevanta tas upp, presenteras dock i kapitel 6–8.

5.1. Mark- och miljörättslig reglering

I Sverige har det länge funnits en reglering till skydd för miljön. De bestämmelser som i dag finns till skydd mot föroreningar och andra störningar för omgivningen har delvis sitt ursprung i grannerättsliga bestämmelser, som i sin tur har kopplingar till civilrättsliga bestämmelser om äganderätt till fast egendom och gränser mellan fastigheter. Från slutet av 1800-talet och framåt har lagstiftningen på området utvecklats inom olika grenar, bl.a. följande:

  • En gren har varit skyddslagstiftningen. Denna lagstiftning har syftat till att skydda människors hälsa och senare den yttre miljön mot skador från föroreningar och andra liknande störningar.
  • En annan gren har varit plan- och marklagstiftningen. Genom lagstiftningen om fysisk planering har staten och inte minst kommunerna fått befogenhet och olika instrument för att styra användningen av vissa mark- och vattenområden för vissa ändamål.
  • En ytterligare gren har varit lagstiftningen om användning av natur-

resurser. En viktig fråga inom denna gren har varit att bestämma

vem som har rätt till resurserna (rådighet). En annan viktig fråga har varit hur kontrollen ska utformas för att användningen av resurserna inte ska medföra för stora olägenheter för motstående intressen (t.ex. ingrepp i naturmiljöer).1

5.1.1. Skyddslagstiftningen

Allmän bakgrund

Under 1900-talet uppkom större miljöhot än vad som hade funnits tidigare. Detta ledde till ett flertal åtgärder inom lagstiftningen, bl.a. infördes år 1941 en rättslig kontroll av ytvattenförorening i 1918 års vattenlag och senare kom 1969 års miljöskyddslag. Huvudregeln enligt miljöskyddslagen var att föroreningar skulle bedömas i ett sammanhang, vilket var unikt vid en internationell jämförelse. Genom denna lagstiftning stärktes den preventiva offentligrättsliga miljökontrollen. Fler verksamheter skulle förprövas av den nyinrättade Koncessionsnämnden för miljöskydd (Koncessionsnämnden). Vid prövningen vägdes olika intressen och tillståndet gav innehavaren en rätt att släppa ut föroreningar. Under senare delen av 1900-talet uppmärksammades miljöproblem som inte enbart berodde på utsläpp från fabriker eller andra punktkällor. Miljöproblem kopplades till föroreningar av en mer diffus karaktär. Ett viktigt exempel var utsläpp av närsalter och rester från bekämpningsmedel från jordbruk och till viss del skogsbruk. Specialregler infördes för användning av kemikalier i de areella näringarna.2 Genom miljöskyddsförordningen (1981:574) infördes en särskild prövningsordning för miljöfarliga verksamheter. Verksamheterna delades in i en A-, B-, respektive C-klass. De som bedömdes vara mest miljöskadliga placerades i A-klassen och för att få starta en sådan verksamhet krävdes tillstånd från Koncessions-

1 Michanek och Zetterberg (2021), s. 61 ff. 2 Michanek och Zetterberg (2021), s. 63 ff.

nämnden. De verksamheter som placerades i B-klassen krävde tillstånd av länsstyrelsen medan de som placerades i C-klassen krävde en anmälan till miljö- och hälsoskyddsnämnden innan verksamheten kunde påbörjas.

Numera återfinns regler om skydd för miljön i huvudsak i miljöbalken, som trädde i kraft 1 januari 1999 och som ersatte 16 lagar, varav miljöskyddslagen var en. I miljöbalken är även relevanta rättsakter från EU inom området genomförda.

Regleringen av vattenbruk

Vattenbruket kom att regleras särskilt genom miljöskyddsförordningen som trädde i kraft den 1 juli 1981. Fiskodling med en produktion av mer än 10 ton fisk per år krävde tillstånd från länsstyrelsen för att få starta (B-verksamhet). Fiskodling med en produktion av mer än 500 kg men högst 10 ton fisk per år krävde en anmälan till miljö- och hälsoskyddsnämnden (C-verksamhet). En anläggning för övervintring av mer än 500 kg fisk men högst 10 ton fisk krävde även den en anmälan till den kommunala nämnden. Det gjorde även en anläggning för kräftdjursodling som hade möjlighet att hålla mer än 500 kg kräftdjur i odlingen eller med en dammareal överstigande 0,5 ha och en musselodling med en areal av mer än 5 000 kvadratmeter (i arealen inräknades även förtöjningar). I samband med att en ny miljöskyddsförordning (1989:364) trädde i kraft den 1 juli 1989 gjordes vissa mindre ändringar i regleringen av vattenbruksverksamheter. Det krävdes t.ex. inte längre anmälan för att få bedriva musselodlingar. Numera återfinns reglering av miljöfarlig verksamhet som berör vattenbruket i miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251). Den nu gällande regleringen beskrivs närmare i avsnitt 6.2.

5.1.2. Plan- och marklagstiftningen

Den fysiska planeringen

Ett ökat utnyttjande av mark- och vattenområden har medfört behov av att analysera och strategiskt planera för hur områden ska få användas. Regler om fysisk planering har med tiden blivit en allt viktigare del av skyddet för miljön.

Den första riksomfattande byggnadsstadgan är från år 1874. En viktig milstolpe i utvecklingen på området var 1947 års byggnadslag. Enligt denna skulle mark få tätbebyggas endast om den prövats vara lämpad för det ur allmän synpunkt. I början av 1970-talet skärptes samhällets kontroll ytterligare genom en utvidgning av detaljplanekravet, men även genom krav på byggnadslov inom hela landet. År 1972 beslutade riksdagen om fysisk riksplanering3 som var en ny typ av övergripande statlig planering. Inom denna riksplanering utvecklades två olika typer av riktlinjer för hushållning av mark och vatten, dels sådana riktlinjer som var verksamhetsanknutna (t.ex. gällande jordbruksmark), dels sådana riktlinjer som var områdesanknutna för geografiskt bestämda områden (t.ex. fjällområden). År 1987 kom sedan den första plan- och bygglagen (1987:10). I denna lagstiftning stärktes det kommunala planmonopolet och lagen innehöll bestämmelser om två olika planformer för översiktlig planering: översiktsplaner och områdesplaner. Lagen innehöll även två olika planformer för mer detaljerad, bebyggelserelaterad planering: detaljplan och områdesbestämmelser. Samma år kom också lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser. De sedan tidigare verksamhetsanknutna riktlinjerna blev ”grundläggande hushållningsbestämmelser” och de områdesanknutna blev ”särskilda hushållningsbestämmelser”.

I början av 1990-talet infördes sedan särskilda regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningarna var i huvudsak att miljöeffekter skulle utredas och redovisas offentligt i ett sammanhang innan beslut som innebar miljörisker fattades. Krav på miljökonsekvensbeskrivning infördes i ett flertal miljörättsliga regleringar, även om den huvudsakliga regleringen fanns i naturresurslagen. Krav på miljökonsekvensbeskrivning infördes i vissa fall inför antagande av detaljplaner.4

Numera finns hushållningsbestämmelser i miljöbalken. I 3 kap. finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. I 4 kap. miljöbalken finns sedan de särskilda bestämmelserna för hushållning med mark och vatten för vissa områden. Miljöbalken innehåller vidare bestämmelser om miljöbedömningar i 6 kap. Utöver dessa finns regler kring planering och bebyggelse i plan- och bygglagen (2010:900). Vi återkommer till denna lagstiftning under avsnitt 6.2.

3 Beslutet innehöll riktlinjer och var inte rättsligt bindande. 4 Michanek och Zetterberg (2021), s. 66–70.

Naturskyddet

Även om skyddslagstiftningen, som beskrivits ovan, till viss del skyddat naturmiljön som sådan så har arter, biotoper och ekosystem även hotats av andra fysiska ingrepp. Sedan början av 1900-talet har det därför funnits särskild lagstiftning för miljöskydd, där syftet har varit att bevara naturen men även ge möjlighet till rekreation. Förutom naturskyddslagen från år 1907, där skyddsformerna nationalpark och naturminnesmärke infördes, har naturskyddslagen från 1952 och naturvårdslagen (1964:822) varit viktiga för utvecklingen på området.

Strandskyddet infördes år 1952 men var fram till ändringen år 1972 i praktiken relativt ineffektivt. Strandskyddet syftade inledningsvis till att skydda friluftslivet och stärka allemansrätten vid stränderna. Syftet kom dock att ändras år 1994 till att även avse att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet.5

Numera återfinns reglerna om naturskydd i huvudsak i miljöbalken. Vi återkommer till den nu gällande regleringen som berör vattenbruk i avsnitt 6.2.

Kontroll av markanvändning i övrigt

Det finns även annan lagstiftning som styr markanvändningen. En sådan lagstiftning är kulturmiljölagstiftningen. Sedan år 1988 finns regler om detta i kulturmiljölagen (1998:950) och syftet med lagstiftningen är främst att skydda fasta fornlämningar (t.ex. skeppsvrak) och byggnadsminnen. Därutöver kan nämnas att det även funnits och fortfarande finns särskild lagstiftning som rör markanvändning för jordbruk, skogsbruk och rennäring, som räknas som areella näringar.6

5.1.3. Lagstiftningen om användning av naturresurser

Frågan om vem som råder över eller har rätt att råda över naturresurser så som mineral, vatten och fisk har länge varit aktuell. Den statliga kontrollen över hur resurserna används har blivit rättsligt starkare under 1900-talet.7 Den första vattenlagen med en samlad kon-

5Ibid, s. 70 f. 6 Reglering av dessa frågor finns i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, skogsvårdslagen (1979:429) respektive rennäringslagen (1971:437). 7 Michanek och Zetterberg, (2021) s. 73.

troll av vattenresurserna kom år 1918. Denna lag underlättade kraftverksutbyggnaden runt om i landet. En ny vattenlag (1983:291) trädde i kraft år 1983 där miljöskyddet fick en något starkare ställning.

I 4 kap. 1 a § 2 i den dåvarande vattenlagen fanns en särskild bestämmelse avseende vattenbruk. Enligt bestämmelsen krävdes inte tillstånd för vattenföretag för utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur. Undantaget infördes i den dåvarande vattenlagen år 1985.8 I förarbeten som låg till grund för ändringen angavs att syftet med undantaget var att skapa en rationell uppdelning av förprövningspliktiga verksamheter mellan miljöskyddslagen och vattenlagen och på så sätt undvika dubbelprövning.9 Regler kring användning av vatten återfinns i dag främst i miljöbalken.

Fiskelagstiftningen behandlas nedan. Under avsnitt 6.2. återkommer vi till nuvarande reglering inom dessa områden som bedöms kunna ha påverkan på vattenbruksverksamheter.

5.2. Fiskelagstiftningen

5.2.1. Allmänt om fiskelagstiftning

Fisket har varit reglerat i Sverige i någon mån sedan 1400-talet och reglerade då förhållandet mellan markägaren och kronan, dvs. staten. År 1734 stiftades en lag som utgick ifrån att fisket utgjorde ett tillbehör till fastighet och som inte innehöll några allmänna bestämmelser om rätten till fiske.10 Den första allmänna fiskelagen var 1766 års fiskeristadga11 där det samlades bestämmelser som reglerade ägande- och nyttjanderätten till fiskevatten och andra föreskrifter gällande fisket. Efter revision antogs 1852 års fiskeristadga.12 Lagstiftningen reviderades återigen runt sekelskiftet och delades upp i två olika lagar där bestämmelser om rätten till fiske överfördes till lagen den 27 juni 1896 om rätt till fiske (1896:42 s. 1), medan administrativa och ekonomiska bestämmelser samlades i fiskeristadgan av den 17 oktober 1900 (SFS 1900:78). Denna uppdelning behölls när lagstiftningen åter-

8 Undantaget överfördes till miljöbalken vid balkens tillkomst, vilket vi kommer att återkomma till i senare avsnitt. 9Prop. 1984/85:10, s. 24 f. 10SOU 1939:28, s. 32 f. 11 Kungl. Maj:ts stadga och ordning den 14 november 1766 för rikets havs-, skär-, ström- och insjöfiske. 12 Kung. Maj:t ny fiskeristadga den 29 juni 1852.

igen reviderades i mitten av 1900-talet då lagen (1950:596) om rätt till fiske och fiskeristadgan (1954:607) trädde i kraft. Fiskeristadgan ersattes i början av 1980-talet av fiskeriförordningen (1982:126). Nu gällande fiskereglering tillkom på 1990-talet med fiskelagen (1993:787) (fiskelagen) som övergripande lagstiftning och med den kompletterande förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (fiskeförordningen). Utöver dessa författningar finns detaljerade bestämmelser om fiske i Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets föreskrifter.

Marknadsreglering av fisk och fiskeprodukter fanns ursprungligen i lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område som sedan ersattes av den kortlivade lagen (1993:649) om marknadsreglering på fiskets område.

Nu gällande fiskelag och fiskeförordning tillkom innan Sverige blev medlem i EU. I samband med Sveriges inträde i EU blev EUförordningarna inom fiskeriområdet direkt tillämpliga i landet. För att säkerställa att EU:s regelverk på området skulle kunna tillämpas infördes en särskild bemyndigandelag som kompletterade EU:s förordningar, nämligen lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (GFP-lagen) som fortfarande är gällande. Syftet med lagen är att möjliggöra kompletteringar av EU:s förordningar i olika avseenden, t.ex. genom utfyllande och administrativa regler.13 Vid införandet av lagen upphävdes samtidigt lagen (1993:649) om marknadsreglering på fiskets område då marknadsregleringen återfanns i EU-förordningarna. Allt eftersom har även fiskelagen och fiskeförordningen ändrats och anpassats efter den EU-rättsliga regleringen på fiskeområdet.

5.2.2. Vattenbruket i fiskelagstiftningen

Vattenbruket kom att regleras inom fiskelagstiftningen först år 1967 genom en ändring i 1954 års fiskeristadga. Ändringen innebar att det i 13 § föreskrevs att fisk inte utan tillstånd fick planteras ut eller flyttas från ett vatten till ett annat eller, i fråga om rinnande vatten, från ena sidan om en dammbyggnad till den andra. Vidare föreskrevs att fiskodling inte får anläggas utan tillstånd. Frågor om tillstånd prövades av Fiskeristyrelsen eller, efter verkets bestämmande, av antingen

13Prop. 1994/95:75, s. 38 f.

fiskeriintendent eller av fiskerikonsult hos fiskenämnd. Anledningen till regleringen var att man under mitten av 1960-talet hade upptäckt att fisksjukdomar orsakade stora förluster, bl.a. vid uppfödning av laxyngel. Man behövde vidta åtgärder mot smittsamma fisksjukdomar, främst i odlingsanläggningar, och det fanns behov av ökad kännedom om fisksjukdomarna av livsmedelshygieniska skäl. Från och med år 1963 skedde en frivillig fiskhälsokontroll i vissa fiskodlingar men eftersom denna kontroll inte var författningsreglerad ansågs det försämra möjligheterna till ett enhetligt och landsomfattande bekämpande.14 Man ansåg att utsättning och överflyttning av all slags odlingsfisk samt anläggande av fiskodlingar bör kontrolleras för att lokalisera dem till de ur smittsynpunkt minst känsliga vattenområdena.15Den första regleringen av vattenbruket inom fiskelagstiftningen tillkom således främst av smittskyddsskäl.

När 1954 års fiskeristadga senare ersattes av fiskeriförordningen (1982:126) överfördes reglerna till 35–36 §§ men med fiskeriverket eller, vid verkets bestämmande, länsstyrelsen som tillståndsmyndighet.

När nu gällande fiskelagstiftning trädde i kraft infördes reglerna om tillstånd för att sätta ut fisk eller flytta fisk från ett vattenområde till ett annat eller för att anlägga och driva en fiskodling i 2 kap. 16 § fiskeförordningen16 med länsstyrelsen som tillståndsmyndighet. Med tiden har regleringen i fiskelagstiftningen utvecklats till att även omfatta rena miljöhänsyn, särskilt avseende artskydd. Fram till år 2021 prövades frågor om risken för smittspridning inom ramen för odlingstillståndsprövningen. Genom ikraftträdandet av EU:s nya djurhälsoförordning prövas smittskyddsfrågorna numera inom ramen för den prövning som sker enligt lagstiftningen på djurhälsoområdet, se avsnitt 6.3.4.

Fiskeförordningen saknar detaljerade bestämmelser om vilka krav som ställs för att odlingstillstånd ska meddelas. I stället har möjligheten att meddela detaljerade bestämmelser delegerats till Jordbruksverket.17

Vid sidan av bestämmelserna om tillståndsplikt innehåller fiskelagstiftningen bl.a. bestämmelser om utmärkning av vattenbruksanläggningar, om återkallelse eller ändring av odlingstillstånd, om tillsyn, straff och sanktionsavgifter samt om marknadsreglering och ekono-

14 Statsverkspropositionen år 1967: Bil 11 Jordbruksdepartementet, s. 74 f. 15 Statsverkspropositionen år 1967: Bil 11 Jordbruksdepartementet, s. 77. 16 Efter riksdagens bemyndigande i 28 § fiskelagen. 17 Fram till år 2011 var det dock Fiskeriverket som hade föreskriftsrätt.

miskt stöd. Bestämmelserna om ekonomiskt stöd i fiskeförordningen kommer dock snart att vara i praktiken obsoleta eftersom de reglerar stöd från Europeiska havs- och fiskerifonden, som gällde för programperioden 2014–2020. Den fonden har numera ersatts av Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden, som gäller för programperioden 2021–2027.18

5.3. Djurskyddslagstiftningen

5.3.1. Allmänt om djurskyddslagstiftning

Djurskydd har varit allmänt reglerat i Sverige sedan mitten av 1940talet då lagen (1944:219) om djurskydd trädde i kraft. Dessförinnan bestod det reglerade djurskyddet av straffbestämmelser för djurplågeri och en möjlighet för polismyndigheten att omhänderta djur för avlivning eller försäljning. Vidare fanns bestämmelser som hindrade förevisande av djur i vissa fall samt bestämmelser om bedövning inför slakt. Därutöver fanns enstaka bestämmelser av betydelse ur djurskyddssynpunkt, såsom krav på utrymmen för djurhållning och transport av djur samt bestämmelser om metoder och redskap för bedrivande av jakt och fiske.19

År 1988 ersattes den ursprungliga djurskyddslagen av en ny, djurskyddslagen (1988:534), bl.a. eftersom den ursprungliga lagen hade kompletterats och ändrats i sådan utsträckning att bestämmelserna ansågs svåröverskådliga. Vidare konstaterades att djurhållningen hade förändrats och utvecklats i både positiv och negativ riktning och att det fanns behov av ändringar i materiellt hänseende för att förstärka djurskyddet.20 1988 års djurskyddslag kompletterades av djurskyddsförordningen (1988:539) och av föreskrifter från Jordbruksverket. Lagen var enligt 1 § tillämplig på husdjur och försöksdjur men även andra djur som hölls i fångenskap.

Den nationella lagstiftningen på djurskyddsområdet påverkades av EU-rättens inträde, vilket ledde till förändringar i lagstiftningen. Eftersom 1988 års djurskyddslag sedan tillkomsten hade blivit föremål för ett stort antal tillägg och ändringar behövde den omarbetas

18 Stödet enligt Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden regleras i förordning (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. 19Prop. 1944:43, s. 8 f. 20Prop. 1987/88:93, s. 14 f.

för att bli tydligare, mer lättläst och få en mer ändamålsenlig struktur. En utredning21 tillsattes för att se över lagstiftningen, vilket bl.a. resulterade i förslag till ny djurskyddslag och ny djurskyddsförordning.

Den nu gällande djurskyddslagen (2018:1192) trädde i kraft den 1 april 2019 och syftar till att säkerställa ett gott djurskydd och främja en god djurvälfärd och respekt för djur.22 Lagen gäller för djur som hålls av människan och viltlevande försöksdjur.23 Det framgår av förarbetena att regeringen ansåg att det inte i nuläget borde införas en taxonomisk undre gräns som uttryckligen utesluter vissa arter från lagens tillämpningsområde men att lagen liksom tidigare dock inte borde tillämpas på alla kategorier av djur. Man uttalade att lagens grundläggande syfte fortfarande är att förebygga och förhindra att djur utsätts för lidande och att det därför är naturligt att kunskapen om djurs förmåga att känna smärta och uppleva lidande får vara vägledande för i vilken grad olika bestämmelser i lagen är tillämpliga.24

Kompletterande bestämmelser till djurskyddslagen finns framför allt i djurskyddsförordningen (2019:66) och i Jordbruksverkets föreskrifter. Lagstiftningen innehåller bl.a. allmänna bestämmelser om hur djur ska hanteras, hållas och skötas, om slakt och annan avlivning, om förprövning och tillstånd, om offentlig kontroll, om djurförbud och omhändertagande samt om straff och andra sanktioner. Vilka av EU:s grundförordningar som den svenska lagstiftningen kompletterar framgår av tillkännagivande (2019:720) av de EU-bestämmelser som djurskyddslagen (2018:1192) kompletterar.

5.3.2. Vattenbruket i djurskyddslagstiftningen

Det framgår inte uttryckligen av 1988 års djurskyddslag och inte heller av förarbetena om lagen i sin helhet var tillämplig på fisk som fötts upp i ett vattenbruk. Av vissa förarbetsuttalanden går det dock att dra slutsatsen att lagen inte i sin helhet var tillämplig på sådan fisk, t.ex. anges det i förarbetena att bestämmelsen om slakt m.m. omfattar fisk från fiskodlingar.25

21SOU 2011:75. 221 kap. 1 § djurskyddslagen. 231 kap. 2 § djurskyddslagen. 24Prop. 2017/18:147, s. 61. 25Prop. 1987/88:93, s. 58.

I förarbetena till den nu gällande djurskyddslagen uttalas att fiskar som hålls i dammar, kassar, tråg eller motsvarande avgränsat område i en fiskodling ska anses hållna och omfattas av djurskyddslagen. Detsamma ska gälla om fisk eller andra vattenlevande djur i andra fall placeras i avgränsade vattenområden där deras utrymme och miljö i övrigt inskränks på ett liknande sätt som vid fiskodling och där djuren fortsättningsvis är beroende av människan för att överleva. Om fisk eller andra vattenlevande djur däremot placeras ut i större vattenområden där utrymmet och miljön i allt väsentligt är densamma som för viltlevande djur kan de inte anses hållna.26 Utgångspunkten får därmed anses vara att gällande djurskyddslagstiftning i sin helhet är tillämplig på djur i vattenbruk.

Kravet om förprövning av djurstallar infördes i svensk lagstiftning redan år 1973 men gällde då endast djurslagen häst, nötkreatur, gris, får, getter, fjäderfä samt pälsdjur. Under år 2003 utökades förprövningskravet till att omfatta alla djur som hålls för produktion av livsmedel, skinn, ull eller päls. Det innebar att även fiskuppfödningar omfattades. Inledningsvis gällde förprövningsplikten oavsett antalet fiskar men ändrades senare, genom Jordbruksverkets föreskrifter, till att endast omfatta anläggningar med årsproduktion överstigande 35 ton fisk. Någon begränsning i förprövningsplikten för andra vattenlevande djur än fisk infördes dock aldrig och finns inte heller i dag. Närmare bestämmelser om förprövning av djurs förvaringsutrymmen finns i dag i djurskyddsförordningen och i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2019:12) om förprövning.

Särskilda bestämmelser för odling av fisk, inklusive vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur infördes år 2006 genom Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2006:8) om odling av fisk.27Reglerna berörde bl.a. skötsel och hantering, utfodring, avel och hälsoproblem. Dessa föreskrifter har numera ersatts av Statens jordbruksverks föreskrifter SJVFS (2019:6) om odling av fisk.

Ytterligare föreskrifter på djurskyddsområdet som berör vattenbruket är Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2019:8) om slakt och annan avlivning av djur,28 och Statens

26Prop. 2017/18:147, s. 59 och 306. 27 Djurskyddsmyndigheten lades ned år 2007 och myndighetens ansvarsområden övergick då till Jordbruksverket. 28 Det pågår för närvarande en översyn av Jordbruksverkets föreskrifter om slakt och annan avlivning av djur.

jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2019:7) om transport av levande djur.

5.4. Djurhälsolagstiftningen

5.4.1. Allmänt om djurhälsolagstiftningen

Djurhälsa avser huvudsakligen övervakning och bekämpning av djursjukdomar för att säkerställa en hög standard för djurs och människors hälsa, och är ett annat lagstiftningsområde än djurskydd. Det finns dock ett samband mellan djurhälsa och djurskydd, då bättre djurhälsa främjar bättre djurskydd och vice versa.29

Den svenska djurhälsolagstiftningen har utvecklats successivt sedan år 1722, då den första egentliga smittskyddsförfattningen antogs. Bakgrunden till den tidiga regleringen var att sjukdomen boskapspest vid den tiden härjade i Europa, inklusive Sverige. Så småningom försvann boskapspesten från Sverige och Europa men andra allvarliga smittor fortsatte att orsaka sjukdom och dödlighet bland djuren och svåra konsekvenser för landsbygdsbefolkningen. Bl.a. drabbades Sverige under 1700-, 1800- och början av 1900-talet av flera utbrott av mul- och klövsjuka, klassisk svinpest och rabies. Under 1800- och 1900-talen utvecklades lagstiftningen och blev alltmer omfattande. Lagstiftaren införde bestämmelser om obligatorisk bekämpning av ett stort antal sjukdomar och stränga införselkrav för att förhindra djursjukdomar från att komma in i landet.30

Tiden mellan slutet av 1920-talet och början av 1950-talet kännetecknades av flera stora sjukdomsutbrott, storskalig sjukdomskontroll och sjukdomsbekämpning. Under denna oroliga tid växte det successivt fram en mer modern lagstiftning. I 1935 års epizootilag31 hade statens bemyndiganden för första gången samlats i lagtext. I och med bestämmelsernas genomgripande natur ansågs det viktigt att den enskildes rättigheter och skyldigheter hamnade under ett riksdagsbeslut. Lagen fick nu också formen av en ramlagstiftning, där detaljerna hamnade i myndigheternas föreskrifter.32

29 Beaktandesats (7) i EU:s djurhälsoförordning. 30SOU 2020:62, s. 180. 31 Lagen (1935:105) om bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar. 32SOU 2010:106, bilaga 6 s. 15 f.

Knappa 50 år efter 1935 års epizootilag var det dags för en ny epizootilag, (1980:369). Denna innebar endast begränsade förändringar i sak och tillämpningsområde.33

I samband med införlivandet av EU:s epizootilagstiftning (92/119/ EEG, 93/53/EEG m.fl.) samt planeringen inför de nya kontrollprogrammen begärde och fick Jordbruksverket epizootiförordningen kompletterad med ett antal sjukdomar. På förslag av Jordbruksverket tillkom en helt ny lagstiftning, lag (1992:1683) om provtagning på djur, m.m.34 I juni 1996 – då EU:s regelverk hade varit gällande i Sverige i två år – fick Jordbruksverket vidare i uppdrag att se över epizootilagstiftningen.35 Den nya epizootilagen (1999:657) trädde i kraft den 1 oktober 1999.

Den nationella lagstiftningen på djurhälsoområdet finns i dag i ett flertal lagar med tillhörande förordningar och myndighetsföreskrifter, bl.a. epizootilagen (1999:657), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. och zoonoslagen (1999:658) samt förordningar och föreskrifter som beslutats med stöd av dessa lagar. När det gäller vilda vattenlevande djur och vattenbruksdjur fanns tidigare särskilda bestämmelser om djurhälsa i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Sedan år 2021 finns dessa bestämmelser i förordningen om provtagning på djur m.m., epizootiförordningen och Jordbruksverkets föreskrifter, som en följd av anpassningar till EU:s djurhälsoförordning. Vissa bestämmelser om kräftpest finns dock kvar i förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Bestämmelser om smittskyddskrav vid in- och utförsel av djur och djurprodukter finns i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m., som antagits med stöd av lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Med stöd av bemyndiganden i ovanstående förordningar har Jordbruksverket beslutat Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2021:13) om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa och även Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2021:10) om biosäkerhetsåtgärder samt anmälan och övervakning av djursjukdomar och smittämnen. Föreskrifterna syftar framför allt till att komplet-

33SOU 2010:106, bilaga 6 s. 64. 34SOU 2010:106, bilaga 6 s. 72. 35SOU 2010:106, bilaga 6 s. 76.

tera EU:s djurhälsoförordning.36 Jordbruksverket har nyligen tagit fram föreskrifter om förebyggande och bekämpning av djursjukdomar.37 Vilka av EU:s grundförordningar som lagstiftningen på djurhälsoområdet kompletterar framgår av – tillkännagivande (2022:16) av de EU-bestämmelser som lagen

(2006:806) om provtagning på djur, m.m. kompletterar, – tillkännagivande (2021:264) av de EU-bestämmelser som zoonos-

lagen (1999:658) kompletterar och – tillkännagivande (2021:263) av de EU-bestämmelser som epizooti-

lagen (1999:657) kompletterar.

5.4.2. Vattenbruket i djurhälsolagstiftningen

Den första organiserade fiskhälsokontrollen startades år 1961 och den hade, tillsammans med en strikt importlagstiftning för levande och så kallad rund fisk,38 åstadkommit ett mycket gott fiskhälsoläge i svenska fiskuppfödningar, som både ur ett biologiskt och ekonomiskt perspektiv varit till stor nytta för vattenbruket och för fiskevården. När ny lagstiftning på området för organiserad hälsokontroll tillkom på 1980-talet gavs fiskuppfödningsnäringens organisationer möjlighet att arrangera en av staten godkänd hälsokontroll. Laxforskningsinstitutet och Vattenbrukarnas Riksförbund bildade år 1989 Fiskhälsan FH AB med uppgift att arrangera ett för näringen gemensamt, frivilligt fiskhälsokontrollprogram vars primära syfte var att genom förebyggande arbete hindra uppkomst och motverka spridning av allvarliga och smittsamma fisksjukdomar.39

Kontrollen var fram till mitten av 1990-talet frivillig men i samband med EU-rättens inträde fick Jordbruksverket mandat att utfärda föreskrifter som bl.a. innehöll bestämmelser om registrering av fiskodlingar, journalföring, rapporteringsskyldighet vid misstanke om smittsam sjukdom och obligatorisk provtagning.40 Fiskhälsan FH AB:s

36 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”). 37 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2023:15) om förebyggande och bekämpning av vissa djursjukdomar. 38 Odlad fisk som har slaktats och sen isats eller frysts. 39 Jordbruksverket, Fiskeriverket och Fiskhälsan FH AB (1995), s. 1 och 4 ff. 40Prop. 1993/94:203. s. 169 ff.

kontroller bestod därefter av en frivillig del och en obligatorisk del. År 2014 började Jordbruksverket utföra offentlig kontroll och hälsoövervakning vid vattenbruksanläggningar och det görs än i dag av Jordbruksverket genom distriktsveterinärerna. Fiskhälsan FH AB har numera lagts ned.

Med anledning av EU-inträdet utfärdade Jordbruksverket föreskrifter för att förhindra spridning av sjukdomar, nämligen Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1994:94) om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk. Föreskrifterna innehöll bestämmelser om

  • registrering av fiskodlingar,
  • journalföring,
  • rapporteringsskyldighet vid misstanke om smittsam sjukdom,
  • obligatorisk provtagning vid alla registrerade fiskodlingar, och
  • handel med levande och rund fisk.

SJVFS 1994:94 ersattes av Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2014:4) om djurhälsokrav för djur och produkter från vattenbruk. Med anledning av EU:s djurhälsoförordning togs mycket av regleringen i SJVFS 2014:4 bort för att undvika dubbelreglering. De kvarvarande nationella bestämmelserna flyttades över till antingen SJVFS 2021:1341 eller SJVFS 2021:10.42

5.5. Livsmedelslagstiftningen

5.5.1. Allmänt om livsmedelslagstiftningen

Den första samlade lagstiftningen på livsmedelsområdet kom år 1952 med livsmedelsstadgan (1951:824). Dessförinnan var den yrkesmässiga livsmedelshandeln så begränsad att det inte fanns något större behov av en samlad nationell reglering.43 En anledning att samla lagstiftningen var att den befintliga lagstiftningen var svåröverskådlig.

41 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 42 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om biosäkerhetsåtgärder samt anmälan och övervakning av djursjukdomar och smittämnen. 43SOU 1949:43, s. 87.

I början av 1970-talet konstaterade man att utvecklingen på livsmedelsområdet de senaste åren hade kännetecknats av omfattande och genomgripande förändringar. Konsumtionsvanorna hade förändrats som en följd av bl.a. höjd levnadsstandard, fortgående industrialisering, befolkningskoncentration till tätorterna och kvinnornas ökade förvärvsarbete utanför hemmet. Efterfrågan på färdiga livsmedel hade stigit samtidigt som producenterna och industrin fått fram nya produkter och tillverkningsmetoder. Därmed hade 1951 års livsmedelsstadga blivit föråldrad i flera hänseenden och man ersatte denna med livsmedelslagen (1971:511). Den utformades som en ramlagstiftning som skulle kompletteras av tillämpningsföreskrifter med mer detaljerade bestämmelser som på ett smidigt sätt kunde anpassas till de vid var tid rådande förhållandena.44

Man ansåg dessutom att prövningen av livsmedelsfrågor var splittrad på många olika myndigheter. Det medförde inte sällan att en myndighets prövning skedde utan kontakt med andra organ som berördes av samma sak samt att det förekom osäkerhet om vilken myndighet som skulle ta slutlig ställning i ett ärende. En annan nackdel var att myndigheterna inom sina områden meddelade föreskrifter eller lämnade råd och anvisningar som berörde andra myndigheters verksamhetsområden. Lösningen på problemet ansågs vara att koncentrera ledningen av den offentliga administrationen för livsmedelsfrågorna till en och samma myndighet. Därmed föreslogs inrättandet av en särskild myndighet, kallad Statens Livsmedelsverk,45 numera Livsmedelsverket.

När Sverige anslöt sig till EES-avtalet år 1992 och sedan blev medlem i EU år 1995 blev det EU-rättsliga regelverket på livsmedelsområdet tillämpligt vilket krävde en översyn av den nationella lagstiftningen. EES-avtalet omfattade bestämmelser om livsmedelstillsatser, märkning, specialdestinerade livsmedel, dricksvatten, vin och sprit, hygienkrav för vissa produkter samt om livsmedelskontroll. De förändringar som gjordes initialt i 1971 års livsmedelslag var beträffande bestämmelser om märkning och specialdestinerade livsmedel. Den nationella rätten, bl.a. avseende marknadsföring, ansågs dock inte vara i behov av anpassning.46 Samtidigt infördes lagen (1992:1683) om provtagning på djur för att möjliggöra obligatorisk provtagning

44Prop. 1971:61, s. 178 ff. 45Prop. 1971:62., s. 1 och 7 f. 46Prop. 1992/93:119, s. 21 ff.

eller undersökning av djur, dels för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från eller kontrollera vissa smittsamma djursjukdomar, dels för att kontrollera användningen av läkemedel och andra ämnen eller beredningar med liknande verkan.47 1971 års livsmedelslag och 1992 års lag om provtagning på djur reviderades år 1998 med anledning av kompletterande EU-bestämmelser.48

Till följd av ändringarna i EU-lagstiftningen, bl.a. genom införandet av förordning (EG) nr 178/200249, infördes år 2006 livsmedelslagen (2006:804). Lagen har ett brett tillämpningsområde inom livsmedelsområdet och kompletterar flera EU-förordningar. Vissa frågor behandlas dock i särskilda lagar såsom lag (2006:806) om provtagning på djur, m.m. och lag (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion. Livsmedelslagen kompletterades vidare av bl.a. livsmedelsförordningen (2006:813) samt av bl.a. Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:20) om livsmedelshygien, Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:21) om offentlig kontroll av livsmedel, Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2014:4) om livsmedelsinformation och Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2022:8) om registrering och godkännande. Vilka av EU:s grundförordningar som den svenska lagstiftningen kompletterar framgår av tillkännagivande (2021:387) av de EU-bestämmelser som livsmedelslagen (2006:804) kompletterar.

5.5.2. Vattenbruket i livsmedelslagstiftningen

Bestämmelser om livsmedels beskaffenhet och hantering och därmed sammanhängande frågor återfanns i början av 1950-talet i ett stort antal författningar. I fråga om fisk gällde kungörelserna den 24 juli 1934 (nr 459) angående märkning av kärl till fiskkonserver för avsalu, m.m., den 21 juli 1937 (nr 746) angående märkning av kärl, vari surströmming saluföres, m.m. samt den 30 juni 1949 (nr 444) angående beredning och inläggning m.m. av salt strömming, avsedd för försäljning inom riket.50

Livsmedel definierades i 1951 års livsmedelsstadga som ”varje till förtäring avsedd vara som tillför kroppen näringsämnen”. Bestäm-

47Prop. 1992/93:119, s. 43 ff. 48Prop. 1997/98:48. 49 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 50Prop. 1951:63 s. 55 och 58.

melserna i lagen tillämpades även på vissa andra ämnen. Genom 1971 års livsmedelslag utvidgades begreppet till att omfatta matvaror, dryckesvaror, njutningsmedel och andra varor som är avsedda att förtäras av människor.51

Således har fisk och andra produkter från vattenlevande djur och växter sedan år 1951 omfattats av livsmedelslagstiftningen, fram till 1971 under förutsättning att det tillfört människor näring. Med åren, och särskilt efter EU-rättens inträde, har särskilda regler kommit att gälla för livsmedel från fisk och andra vattenlevande djur. Det finns t.ex. särskilda hygienregler för fiskeriprodukter och musslor, regler om märkning av livsmedelsprodukter och mycket mer.

5.6. Foderlagstiftningen

5.6.1. Allmänt om foderlagstiftningen

Den första nationella regleringen på foderområdet kom redan på 1930-talet. I början på 1960-talet antogs lagen (1961:381) om tillverkning av och handel med fodermedel m.m. samt Kungl. Maj:ts Kungörelse (1962:301) angående tillämpningen av förordningen den 2 juni 1961 (nr 381) om tillverkning av och handel med fodermedel m.m.

Enligt 2 § var 1961 års lag tillämplig på fodermedel avsett för hästar, nötkreatur, svin, får, getter, kaniner, pälsdjur och fjäderfä. Lagen byggde på tanken att alla i princip bör ha rätt att tillverka, importera och saluföra vilket foder som helst så länge uppgifter om detta lämnas i den omfattning myndigheterna bedömer tillräckligt. Undantag gällde för ämnen och varor som kunde inverka på djurens tillväxt, hälsotillstånd och prestationsförmåga och för foder innehållandes främmande ämnen. För dessa ämnen och varor kunde krav ställas på tillstånd för import, saluhållande och försäljning. Däremot föll användningen av foder helt utanför lagstiftningen.52

Efter införandet av 1961 års lag skedde omfattande och genomgripande förändringar inom foderområdet. T.ex. hade användningen av och efterfrågan på proteinrika foder ökat och man hade också börjat använda olika fodertillsatser, bl.a. antibiotika. I början av 1980-talet ansågs 1961 års lag ha blivit föråldrad i flera avseenden och det ansågs även finnas ett behov av modernisering. Man var av uppfattningen

51Prop. 1971:61 s. 181 f. 52Prop. 1984/85:149, s. 7.

att en ny lag i första hand borde syfta till att skydda djurs och människors hälsa genom att förhindra användningen av foder som kan medföra skador eller andra olägenheter från hälsosynpunkt. Lagen borde vidare, liksom tidigare, syfta till att tillgodose kraven på tillräcklig och allsidig produktinformation.53 Lagen (1985:295) om foder och förordning (1985:879) om foder antogs senare.

1985 års lag gällde, enligt 2 §, foder och fodertillsatser avsedda för hästar, renar, nötkreatur, svin, får, getter, kaniner, fjäderfä, pälsdjur, hundar, katter och odlad fisk.

Med anledning av Sveriges anslutning till EES blev det EU-rättsliga regelverket på foderområdet tillämpligt. År 1992 reviderades 1985 års lag, bl.a. genom att den utvidgades till att gälla foder och fodertillsatser avsedda för husdjur och andra djur än husdjur om de hålls i

fångenskap. År 1998 ändrades bestämmelsen på så sätt att lagen gällde

foder avsett för utfordring av djur, alltså oavsett om de hålls i fångenskap. Förordningen (1985:879) om foder ersattes så småningom av förordningen (1998:213) om foder.

År 2002 antog EU en förordning om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel, den så kallade ABP-förordningen. Det krävde ändringar i bl.a. foderlagen, se avsnittet nedan.

Under början av 2000-talet ersattes en rad EU-direktiv av EUförordningar på bl.a. livsmedels-, foder-, djurhälso- och djurskyddsområdena. Det medförde behov av att anpassa den nationella lagstiftningen, främst genom införandet av fler kompletterande och verkställande bestämmelser.54 De ändringar som skulle krävas i lagen om foder ansågs vara så omfattande att det bedömdes lämpligt att ersätta den med en ny lag. Det ansågs också mest ändamålsenligt att låta samtliga bestämmelser om animaliska biprodukter inkluderas i lagstiftningen och senare antogs lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. Lagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa när det gäller foder och animaliska biprodukter. Den kompletterar flera EU-förordningar och kompletteras i sin tur av bl.a. förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter. Mer detaljerade bestämmelser finns i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2018:33) om foder. Vilka av EU:s grundförordningar som den svenska lagstiftningen

53Prop. 1984/85:149, s. 7 ff. 54Prop. 2005/06:128, s. 132 ff.

kompletterar framgår av tillkännagivande (2022:15) av de EU-bestämmelser som lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter kompletterar.

5.6.2. Vattenbruket i foderlagstiftningen

Foderlagstiftningen är numera tillämplig på alla vattenbruksdjur i fångenskap. Med åren har alltmer detaljerade regler antagits. Vad gäller fisk finns det särskilda regler om utfordring i SJVFS 2019:6. Blötdjur är så kallade filtrerare som själva tillgodogör sig näring från vatten. De utfordras därför inte och omfattas därför inte av foderlagstiftningen.

Vidare finns regler i lagstiftningen om animaliska biprodukter kring utfordring av fisk.55

5.7. Lagstiftningen kring animaliska biprodukter

5.7.1. Allmänt om lagstiftningen kring animaliska biprodukter

Regleringen av animaliska biprodukter i foderlagstiftningen

Regleringen av animaliska biprodukter infördes i den svenska lagstiftningen år 1986, genom att Lantbruksstyrelsen meddelade föreskrifter om förbud mot att köttmjöl och andra produkter från döda husdjur utom fisk fick användas som foder, om inte djuren genomgått besiktning.56 Före den 1 januari 1986 kunde självdöda djur användas till köttmjöl utan inskränkningar.57 Förbudet fördes in i lagen (1985:295) om foder år 1988. Det föreskrevs då att som foder till andra djur än pälsdjur får fodermjöl eller annan vara som framställs av kött från självdöda djur, eller från sjukligt förändrade delar av slaktade djur, inte användas.58 I samband med anslutningen till EES justerades skrivningen i bestämmelsen. Det förtydligades att förbudet även gällde för hela djur och djurdelar.59 Förbudet i lagen om foder utvidgades år 1998 till att omfatta även foder till pälsdjur.

55 Se t.ex. bilaga X, kapitel III till förordning (EU) nr 142/2011. 56 Lantbruksstyrelsens föreskrifter (LSFS 1985:35) om foder. 57Prop. 1987/88:93, s. 83. 583 a § lagen (1985:295) om foder. 59Prop. 1992/93:119, s. 35 f.

År 2002 antog EU en förordning om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel, den så kallade ABP-förordningen.60 Det föranledde att terminologin anpassades och att bestämmelsen som reglerade animaliska biprodukter i lagen om foder anpassades till förordningens bestämmelser. Man behöll dock den del av förbudet i lagen som inte täcktes av ABP-förordningens förbud.61 Det infördes vidare ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag.

Bakgrunden till antagandet av lagen om foder och animaliska biprodukter beskrivs i avsnitt 5.5.1 ovan. Här kan noteras att när det kommer till animaliska biprodukter finns mer detaljerade bestämmelser i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2006:84) om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur. Vidare finns regler kring utfordring av djur i såväl den EU-rättsliga regleringen som den nationella.

Regleringen av animaliska biprodukter i djurhälsolagstiftningen

Reglering av animaliska biprodukter har även funnits i lagstiftningen på djurhälsoområdet. År 1994 trädde lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. i kraft som en del i anpassningen av den nationella lagstiftningen med anledning av anslutningen till EES. Det krävdes lagstöd för att möjliggöra provtagning på eller undersökning av djur för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från eller kontrollera vissa smittsamma djursjukdomar. Lagen omfattade alla levande och döda djur som används i animalieproduktionen eller i övrigt för produktion av livsmedel. Dit hörde då också fiskar, kräftdjur och blötdjur.62

Behovet av regler kring omhändertagande av animaliskt avfall, som ursprungligen fanns i ett EU-direktiv,63 ansågs länge tillgodoses genom bestämmelser i epizootilagen (1980:369), lagen (1983:738) om

60 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel. 61Prop. 2002/03:148, s. 15. 62Prop. 1992/93:119, s. 46 och 59. 63 Rådets direktiv 90/667/EEG av den 27 november 1990 om fastställande av veterinära bestämmelser om bortskaffande och bearbetning av animaliskt avfall och dess utsläppande på marknaden samt om förhindrande av sjukdomsalstrande organismer i foder av animaliskt ursprung samt om ändring av direktiv 90/425/EEG.

bekämpande av salmonella hos djur samt renhållningslagen (1979:596) och hälsoskyddslagen (1982:1080). Detta trots påpekande från Jordbruksverket att det saknades bestämmelser som tog sikte specifikt på omhändertagande av animaliskt avfall.64 Ett sådant kom dock att införas i lagen om provtagning på djur m.m. år 1997. Då föreskrevs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om omhändertagande, bearbetning och hantering i övrigt av djurkadaver och annat animaliskt avfall.65 Lagen gav befogenheter att vidta vissa åtgärder men föreskrev däremot inte någon skyldighet att vidta dessa åtgärder.66

När ABP-förordningen antogs av EU år 2002 krävdes att terminologin anpassades och att bestämmelserna som reglerade animaliska biprodukter i lagen om provtagning på djur m.m. anpassades till förordningens bestämmelser. Lagens bemyndiganden justerades och man tydliggjorde att lagen skulle komplettera ABP-förordningen i den utsträckning förordningen inte kompletterades av foderlagen.67 Det infördes vidare möjlighet att föreskriva om förbud mot anläggningar som inte var behörigen registrerade och dessutom utvidgades straffbestämmelserna.68

Under början av 2000-talet ersattes en rad EU-direktiv av EUförordningar på bl.a. livsmedels-, foder-, djurhälso- och djurskyddsområdena. Det medförde behov av att anpassa utformningen av den nationella lagstiftningen genom att i större utsträckning innehålla kompletterande och verkställande bestämmelser.69 Lagen om provtagning på djur m.m. ansågs ha blivit svåröverskådlig och därför föreslogs och antogs lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. Den nya lagens tillämpningsområde omfattade inte längre hanteringen av animaliska biprodukter.70

64Prop. 1993/94:68, s. 48 f. 654 c § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. 66Prop. 2002/03:148, s. 14. 67Prop. 2002/03:148, s. 18. 68Prop. 2002/03:148, s. 19 ff. 69Prop. 2005/06:128, s. 132 ff. 70Prop. 2005/06:128, s. 280 ff.

5.7.2. Vattenbruket i lagstiftningen kring animaliska biprodukter

Lagstiftningen kring animaliska biprodukter har i princip hela tiden gällt i förhållande till fisk och andra vattenlevande djur. Med tiden, och särskilt efter EU-rättens inträde, har reglerna blivit allt mer detaljerade och särskilda bestämmelser gällande vattenlevande djur har tagits fram.71

71 Se t.ex. bilaga IV, kapitel II till förordning (EU) nr 142/2011.

6. Att starta vattenbruksverksamhet

Av utredningsdirektiven framgår att utredaren ska kartlägga den lagstiftning som styr bedrivandet av vattenbruksverksamhet och föreslå förenklingar av regelverket för vattenbruk när det gäller tillståndsgivning, annan prövning och tillsyn.1 Utredaren ska även bl.a. analysera hur lagstiftningen kan underlätta och främja ökad hållbarhet och innovation inom vattenbruket, t.ex. avseende vattenbrukets teknikutveckling och ökade diversifiering, samt ta ställning till om några andra ändringar av regelverket behöver göras.

Detta avsnitt avser att beskriva den lagstiftning som i huvudsak styr uppstarten av en vattenbruksverksamhet och kommer ligga till grund för den analys av lagstiftningen som utredningen har i uppdrag att genomföra. Redogörelsen kommer särskilt att fokusera på tillstånd, godkännanden och registreringar som kan behövas samt vissa tvingande bestämmelser som en vattenbrukare normalt sett behöver förhålla sig till inför uppstarten av en vattenbruksverksamhet. Framställningen fokuserar på de bestämmelser som aktualiseras med hänsyn till att den tänkta verksamheten är just en vattenbruksverksamhet och vi kommer därför inte att gå in närmare på t.ex. associationsrättslig, skatterättslig eller arbetsrättslig reglering och inte heller på den plan- och byggnadsrättsliga regleringen kring bygg- och marklov m.m.

Vi kommer att inleda med att beskriva vilka definitioner av begreppet vattenbruk och andra närliggande begrepp som används i lagstiftningen. Vi kommer sedan att gå in på den mark- och miljörättsliga regleringen som gäller för alla typer av verksamheter, inklusive vattenbruksverksamheter, och särskilda bestämmelser som gäller för vattenbruk inom ramen för den regleringen. Vi kommer därefter att gå in på övriga regleringar och har valt att dela upp kapitlet i olika av-

1 Förenkling ska enligt direktivet ske i syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna, minska antalet involverade myndigheter, undvika dubbelprövning och att beslut som fattats enligt olika regelverk står i strid med varandra samt få en mer likartad regeltillämpning samtidigt som ett högt miljöskydd, smittskydd och djurskydd upprätthålls.

snitt beroende på vilken organism som föds upp eller odlas. Även under dessa avsnitt återkommer vi till specifika tillstånd eller dispenser som kan krävas enligt det mark- och miljörättsliga regelverket. Redogörelsen fokuserar i huvudsak på uppfödning och odling av vattenlevande organismer för kommersiella syften och då huvudsakligen för livsmedelsändamål. Vi kommer inte att gå in närmare på bestämmelser som t.ex. rör utsättning i naturen.

Framställningen är inriktad på den reglering som gäller för vattenbruk inom svenskt territorium. I framtiden kan det dock bli aktuellt med vattenbruk även inom Sveriges ekonomiska zon.2 Inom den zonen gäller dock särskilda bestämmelser och vi avser endast översiktligt beröra reglering för det området.

6.1. Definition av vattenbruk m.m.

För att beskriva vad som krävs för att starta en vattenbruksverksamhet behöver man veta vad som avses med begreppet vattenbruk. Det saknas en enhetlig definition av begreppet i den svenska lagstiftningen och även på EU-nivå definieras begreppet på olika sätt i olika rättsakter. Eftersom någon enhetlig definition av begreppet för närvarande inte går att hitta kommer vi i detta avsnitt att redogöra för vilka definitioner som faktiskt finns av begreppet vattenbruk. Vi kommer även att redogöra för andra relevanta begrepp och deras betydelse.

6.1.1. Definitioner i EU-lagstiftningen

Definitioner i EU:s fiskelagstiftning

EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken3 innehåller definitioner av begreppen vattenbruk respektive vattenbruksprodukter. Enligt artikel 4.1.25 i förordningen avses med vattenbruk ”uppfödning eller odling av vattenlevande organismer med metoder som är avsedda att öka produktionen av organismen i fråga utöver miljöns

2 Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet – statlig planering i territorialhav och ekonomisk zon 2022, s. 36. Havsplanerna finns tillgängliga på Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-ochlagar/vagledningar/havsplaner.html. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013. Ytterligare information om förordningen finns i avsnitt 4.3.4.

naturliga kapacitet, varvid organismerna förblir en fysisk eller juridisk persons egendom under uppfödningen eller odlingen fram till och med skörden”. I nyare rättsakter från EU skiljer man numera mellan begreppen fiskeriprodukter och vattenbruksprodukter genom att de har olika definitioner. Med vattenbruksprodukter avses ”vattenlevande organismer som, oavsett i vilket stadium i livscykeln de befinner sig, erhålls genom vattenbruksverksamhet eller produkter som framställts därav”, se artikel 4.1.34 i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken.

En definition av begreppet vattenbruksprodukter finns även i artikel 5 b i EU:s förordning om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter.4 Där definieras vattenbruksprodukter som ”vattenlevande organismer som, oavsett i vilket stadium i livscykeln de befinner sig, erhålls genom vattenbruksverksamhet, eller produkter som framställts därav och som förtecknas i bilaga I”. I bilaga I listas olika varuslag med angivande av särskilda KN-nummer, bl.a. fisk, kräftdjur, blötdjur och alger.

Definitioner i EU:s djurhälsolagstiftning

Begreppet vattenlevande djur definieras i artikel 4.3 i EU:s djurhälsoförordning som ”djur i alla levnadsstadier, inklusive ägg, mjölke och könsceller, av

  • fisk som tillhör överklassen Agnatha och klasserna Chondrichthyes,

Sarcopterygii och Actinopterygii,

  • vattenlevande blötdjur som tillhör stammen Mollusca,
  • vattenlevande kräftdjur som tillhör understammen Crustacea.”

Begreppet vattenbruk definieras i artikel 4.6 i EU:s djurhälsoförordning. Där framgår att med vattenbruk avses ”hållning av vattenlevande djur, där djuren förblir en eller flera fysiska eller juridiska personers egendom under uppfödningen eller odlingen och fram till och med upptagningen, utom då vilda vattenlevande djur tas upp eller fångas för att användas som livsmedel och därefter tillfälligt hålls utan utfodring i väntan på slakt”.

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1379/2013.

Begreppet vattenbruksdjur definieras i artikel 4.7 i EU:s djurhälsoförordning som ”alla vattenlevande djur som är föremål för vattenbruk”.

6.1.2. Definitioner i den nationella lagstiftningen

I detta avsnitt följer en redogörelse för vilka definitioner som finns i den svenska lagstiftningen vad gäller vattenbruk och andra relevanta begrepp som på något sätt är relaterade till sådan verksamhet.

Begreppen fisk och fiske

Begreppet fisk definieras i 4 § fiskelagen. Där framgår att med fisk avses även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Innan lagen trädde i kraft saknades en definition i lag av begreppet fisk. En definition fanns i fiskeförordningen 1982 men den ansågs i förarbetena till fiskelagen inte täcka allt som kunde vara av intresse för fisket och fiskevården, trots att definitionen innehöll en relativt detaljerad uppräkning av olika djurarter.5 I förarbetena framhölls vidare att en inte alltför snäv definition av begreppet fisk skulle innebära att nya former av fiske och vattenbruk kan regleras i föreskrifter utan att bestämmelserna om fiskelagstiftningens tillämpningsområde behöver ändras. Samtidigt bedömdes det vara viktigt att en vidgad definition av begreppet fisk inte skulle leda till att regler meddelades avseende djur som normalt inte är föremål för fiske eller vattenbruk. Slutsatsen blev därför att begreppet fisk i fiskelagstiftningens mening skulle utvidgas till att även avse vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Rundmunnar ansågs utan särskilt omnämnande kunna räknas som fisk. Lagstiftaren ansåg däremot att det inte fanns tillräckliga skäl för att låta alger omfattas av fiskelagstiftningen, trots att algerna kunde utnyttjas ekonomiskt och dessutom ansågs ha vital betydelse för djurlivet i vattnen.6Fiskelagen drar således en gräns för tillämpningsområdet mellan djur och andra organismer. Vidare omfattas inte vattenlevande däggdjur som exempelvis sälar, valar och uttrar av lagstiftningen. Dessa är i stället föremål för jakt.7

5 Se 2 § fiskeförordningen (1982:126) där det framgår att vad som sägs om fisk även gäller hummer, kräfta, havskräfta, räka, krabba, bläckfisk, ostron, pärlmussla, blåmussla och nejonöga. 6Prop. 1992/93:232, s. 23 f. 7 Wikland, Lars (1967), s. 9. Se även 2 § jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905).

Begreppet fisk definieras även på sina håll i Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets föreskrifter. I Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2021:7) om att sätta ut eller flytta fisk i naturen definieras fisk som alla utvecklingsstadier av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur. I SJVFS 2019:68definieras fisk som levande fisk från och med yngelstadiet. Vidare finns en definition av begreppet sättfisk i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2012:17) om ekonomiskt stöd till vattenbruket och fiskerinäringen, som fisk och kräftor som odlas för att senare sättas ut i naturliga fiskevatten eller i konsumtionsfiskodlingar.

Odlad fisk definieras i SJVFS 2019:89 som fisk som hålls för livs-

medelsproduktion, utsättning eller avel inför någon av dessa verksamheter.

Fiskelagen innehåller i 5 § även en definition av begreppet fiske. Det definieras som verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk. Det tydliggörs i förarbetena till fiskelagen att begreppet fiske inte omfattar hantering av fisk som hålls i fiskodling. Vidare uttalas att skörd av alger faller utanför begreppet.10

Begreppet vattenbruk

Begreppet vattenbruk är varken definierat i fiskelagen eller i fiskeförordningen. Begreppet förekommer dock i båda författningarna och det finns dessutom bestämmelser i dessa som specifikt reglerar vattenbruk utan att begreppet över huvud taget nämns. Där används i stället varianter av begreppen utplantering, odling, utsättning och flyttning av fisk. Fiskelagen och fiskeförordningen använder begreppet vattenbruk framför allt i sammansättning med andra ord, t.ex. vattenbruksanläggning och vattenbruksprodukter. Vattenbruk förekommer oftare som självständigt begrepp i fiskeförordningen, som också har ordet vattenbruk i titeln.11

Förordning (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden innehåller ingen uttrycklig definition av begreppet vattenbruk. Däremot anges i 1 kap. 4 § i förordningen att övriga ord och uttryck i förordningen har samma betydelse som i för-

8 Statens jordbruksverks föreskrifter om odling av fisk. 9 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om slakt och annan avlivning av djur. 10Prop. 1992/93:232, s. 63. 11 Förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

ordning (EU) 2021/113912 och i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken. I förordning (EU) 2021/1139 finns ingen uttrycklig definition av begreppet vattenbruk men den innehåller en hänvisning till definitionerna i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken. Som framgår i ett avsnitt ovan innehåller EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken en definition av begreppet vattenbruk.

I Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets föreskrifter förekommer begreppet vattenbruk i stor utsträckning. Ingen nu gällande myndighetsföreskrift innehåller dock en definition av begreppet vattenbruk. I Jordbruksverkets numera upphävda föreskrifter SJVFS 2014:413 fanns en definition av vattenbruk.14 Dessa föreskrifter har ersatts av SJVFS 2021:1315 och där finns i 1 kap. 2 § en hänvisning till betydelsen av ord och uttryck i EU:s djurhälsoförordning, som i sin tur innehåller en definition av vattenbruk.16 Vidare innehåller Naturvårdsverkets numera upphävda allmänna råd om fiskodling17 en slags definition av vattenbruk.18 Vattenbruk som självständigt och sammansatt begrepp förekommer även i andra författningar än i fiskelagstiftningen, men är inte heller definierat i någon av dessa. Begreppet används t.ex. i 3 kap. 5 § miljöbalken. I förarbetena till miljöbalken anges att med vattenbruk avses i den bestämmelsen biologisk produktion i vattenområden i form av bl.a. odling av musslor och fisk.19

Vattenbruk har varit föremål för olika statliga utredningar där begreppet har definierats på olika sätt. År 2000 hänvisas i en utredning till en definition på engelska som FAO, FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation tagit fram.20 I ett betänkande från år 2009 anges vattenbruk vara odling av fisk, kräftdjur och blötdjur samt alger.21

12 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1139 av den 7 juli 2021 om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden och om ändring av förordning (EU) 2017/1004. 13 Statens jordbruksverks föreskrifter om djurhälsokrav för djur och produkter från vattenbruk. 14 Uppfödning eller odling av vattenorganismer med metoder som är avsedda att öka produktionen av dessa organismer utöver miljöns naturliga kapacitet och där organismerna förblir en eller flera fysiska eller juridiska personers egendom under uppfödningen eller odlingen och fram till och med upptagningen. 15 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 16 I avsnitt 6.1.1 anges definitionen. 17 Naturvårdsverkets allmänna råd 93:10, Fiskodling – planering, tillstånd, tillsyn. 18 Odling av vattenlevande organismer där man genom olika ingrepp såsom avel, utfodring eller skydd från predatorer, kan styra produktionen. 19Prop. 1997/98:45, s. 31 f. 20Ds 2000:42, s. 15. 21SOU 2009:26, s. 45.

I ett betänkande från år 2010 har vattenbruk angetts vara den gemensamma benämningen på odling av fisk, skaldjur, musslor och ostron.22

Begreppet akvakultur används ibland synonymt med vattenbruk och är det ord som framför allt används i andra delar av världen. Det norska ordet för vattenbruk är ”akvakultur” och det engelska ordet är ”aquaculture”. Att notera är dock att begreppen vattenbruk och akvakultur har delvis olika definitioner i Svenska Akademiens ordlista, där vattenbruk definieras som odling av t.ex. fisk och skaldjur, och där akvakultur definieras som djur- och växtodling i vatten.

”Vattenbruk” började användas som begrepp i början av 1980-talet och blev då den svenska motsvarigheten till akvakultur. Benämningen har bedömts fungera väl för att beteckna odling i vatten på samma sätt som jordbruk betecknar odling på land.23

Begreppet odling

Begreppet odling i meningen odling av fisk m.m. förekommer i både fiskelagen och i fiskeförordningen men ingen av författningarna innehåller en definition av begreppet. Begreppet fiskodling förekommer vidare i miljöprövningsförordningen (2013:251) men utan att definieras. Till skillnad från vad som gäller enligt fiskelagen avses med fiskodling i miljöprövningsförordningen enbart odling av fisk och

inte odling av vattenlevande kräftdjur eller vattenlevande blötdjur.24

Det förekommer definitioner i Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverket föreskrifter. I Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:21) om hantering av signalkräfta definieras

odling av signalkräfta som användandet av metoder som syftar till att

öka produktionen utöver naturens naturliga kapacitet. I HVMFS 2021:725 definieras odling som uppfödning av vattenbruksdjur på en anläggning eller i ett område för blötdjursodling. Odling definieras i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1995:125) om införsel av fisk, kräftdjur och blötdjur och produkter därav som varje anläggning eller plats där det hålls vattenbruksdjur för odling. En annan

22SOU 2010:42, s. 107. 23SOU 2009:26, s. 52. 24 Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/vagledningforeskrifter-och-lagar/vagledningar/provning-ochtillsynsvagledning/vattenbruk/vattenbruk-omfattas-av-miljobalkens-krav.html. 25 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om att sätta ut eller flytta fisk i naturen.

definition finns i SJVFS 2019:626, där fiskodling definieras som en anläggning där fisk föds upp eller hålls under kontrollerade former, inklusive alla odlingsenheter som finns inom anläggningen, de fasta inventarierna och övrig utrustning. Vidare finns i SJVFS 2021:1327en definition av odling som uppfödning av vattenbruksdjur på en anläggning eller i ett område för blötdjursodling. Denna definition är ett förtydligande i förhållande till definitionerna som återfinns i EU:s djurhälsoförordning som föreskrifterna i övrigt hänvisar till. Begreppet odling förekommer där inte som definierat begrepp.

Odlad fisk definieras i SJVFS 2019:8,28 se avsnittet ovan.

Begreppet flyttning

Begreppet flyttning definieras varken i fiskelagen eller i fiskeförordningen. I HVMFS 2019:2129 definieras flyttning av signalkräfta som flyttning av signalkräfta från en damm, sjö eller vattendrag till en annan damm eller sjö eller ett annat vattendrag för odling, utsättning eller sumpning30 eller till annan del av en damm, sjö eller ett vattendrag för odling eller utsättning. I HVMFS 2021:731 definieras flytt-

ning som fisk som flyttas från ett vattenområde till ett annat för ut-

sättning eller sumpning.

Begreppet förflyttning förekommer frekvent som begrepp i EU:s djurhälsoförordning. Det finns ingen egentlig definition av begreppet i förordningen men begreppet ingår i ett flertal andra definitioner. Begreppet förflyttning förekommer även i Jordbruksverkets föreskrifter SJVFS 2021:1332 men inte heller där är begreppet definierat.

26 Statens jordbruksverks föreskrifter om odling av fisk. 27 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 28 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om slakt och annan avlivning av djur. 29 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om hantering av signalkräfta. 30Fisksump är enligt Nationalencyklopedin ”en i vattnet nedsänkt förvaringsanordning för levande fisk och skaldjur”. 31 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om att sätta ut eller flytta fisk i naturen. 32 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa.

Begreppen utsättning och utplantering

Begreppen utsättning och utplantering definieras varken i fiskelagen eller i fiskeförordningen. I HVMFS 2019:21 definieras utsättning av

signalkräfta som när signalkräfta släpps fri i naturvatten eller i en

anlagd damm. I HVMFS 2021:733 definieras utsättning som fisk som släpps fri i naturen. Begreppet utplantering definieras i SJVFS 2019:634som när fisk släpps fri i ett vattendrag som inte ingår i en fiskodling.

Utsättning och utplantering av fisk handlar, till skillnad från odling och flyttning av fisk, om att släppa ut fisk i naturen. Denna typ av verksamhet hör inte till vattenbruket men är tillståndspliktig enligt fiskelagstiftningen.

Begreppet vattenlevande djur

I fiskeförordningen och i Jordbruksverkets föreskrifter förekommer begreppet vattenlevande djur. Begreppet definieras däremot inte i fiskeförordningen och förekommer inte alls i fiskelagen. I SJVFS 2013:1435 finns dock en hänvisning till definitionen av vattenlevande djur som finns i artikel 4.3 i EU:s djurhälsoförordning.36

Begreppet vattenbruksdjur

Begreppet vattenbruksdjur förekommer varken i fiskelagen eller i fiskeförordningen. Begreppet förekommer dock i myndigheternas föreskrifter. I SJVFS 1995:12537 finns dessutom en definition av begreppet, som levande odlad fisk inklusive rom och mjölke, levande odlade kräftdjur och blötdjur inklusive dess förstadier samt levande vildfångad fisk, kräftdjur eller blötdjur avsedda att tillföras en odling eller att utplanteras.

33 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om att sätta ut eller flytta fisk i naturen. 34 Statens jordbruksverks föreskrifter om odling av fisk. 35 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om förebyggande och särskilda åtgärder avseende hygien m.m. för att förhindra spridning av zoonoser och andra smittämnen 36 Se avsnitt 6.1.1. 37 Statens jordbruksverks föreskrifter om införsel av fisk, kräftdjur och blötdjur och produkter därav.

Begreppen vattenbrukare och vattenbruksföretag

Begreppen vattenbrukare och vattenbruksföretag definieras varken i fiskelagen eller fiskeförordningen. Båda begreppen finns omnämnda i fiskeförordningen men däremot inte i fiskelagen. I förordningen om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden definieras

vattenbruksföretag som ”företag som bedriver vattenbruk”. Vatten-

bruk definieras i sin tur i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken.

Definitioner av vattenbrukare och vattenbruksföretag finns vidare i vissa myndighetsföreskrifter. I Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2021:47) om ekologisk produktion finns en definition av begreppet vattenbrukare som aktör eller aktörsgrupp som har vattenbruk. I Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2016:19) om företagsstöd, projektstöd och miljöinvesteringar samt stöd för lokalt ledd utveckling definieras vattenbruksföretag som företag som bedriver produktion enligt definitionen av vattenbruk i artikel 4 i EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken.

Sammanfattning kring använda begrepp

Begreppet vattenbruk definieras inom EU:s fiskelagstiftning och EU:s djurhälsolagstiftning. Begreppet har olika innebörd i de olika lagstiftningarna, vilket har samband med att de olika lagstiftningarna har olika syften. De olika definitionerna i EU-rättsakterna får också genomslag i de nationella rättsakterna som är kopplade till dessa. Inte heller inom den nationella lagstiftningen i övrigt finns någon enhetlig definition av begreppet vattenbruk, och ofta används även andra begrepp i lagstiftningen, t.ex. odling.

6.2. Krav i mark- och miljölagstiftningen

Oavsett vilken effekt på miljön som den aktuella vattenbruksverksamheten har, behöver den som vill starta en vattenbruksverksamhet ta hänsyn till regleringen i miljöbalken. Vilka krav som ställs på den som vill starta en vattenbruksverksamhet kan dock variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Vissa verksamheter kan be-

höva förprövas38 innan de får inledas. För vattenbrukets del finns t.ex. bestämmelser om att en fiskodling i större skala kräver tillstånd enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet, vilket vi kommer att återkomma till. Även om det i lagstiftningen inte finns ett direkt krav på att en viss typ av vattenbruksverksamhet kräver tillstånd kan tillsynsmyndigheten ändå under vissa förutsättningar förelägga en vattenbrukare att söka tillstånd.

Vi kommer inleda avsnittet med en kort beskrivning av miljöbalkens syfte och mål och kommer sedan att gå in på krav på tillstånd och anmälan enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet i miljöbalken. Vi kommer sedan att gå in på andra tillstånd och dispenser som kan krävas för ett vattenbruk, t.ex. med anledning av platsen som vattenbruket är tänkt att bedrivas inom omfattas av ett områdesskydd. Avslutningsvis kommer vi att gå in på krav på rådighetsmedgivande och särskilda bestämmelser för Sveriges ekonomiska zon.

6.2.1. Något om miljöbalken och dess mål

Det övergripande målet i miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.39 Av förarbeten till balken framgår att riksdagens fastställda miljömål40 ger ledning vid tillämpning av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär.41

Balken ska tillämpas så att

1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter

oavsett om dessa orsakas av förorening eller annan påverkan,

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3. den biologiska mångfalden bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från eko-

logisk, social och kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

38 Med begreppet förprövas avses i detta betänkande prövning inom ramen för ett tillstånds- eller anmälningsförfarande, se bl.a. rättsfallet MÖD 2013:7 angående Mark- och miljööverdomstolens användning av begreppet förprövning. 391 kap. 1 § första stycket miljöbalken. 40 Miljömålen beskrivs närmare i avsnitt 3.5.1. 41Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 8.

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med

material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.42

Bestämmelsen om hållbar utveckling måste läsas tillsammans med andra bestämmelser i balken. I det avseendet är de allmänna hänsynsreglerna m.m. i 2 kap. miljöbalken särskilt viktiga eftersom de anger de materiella miljökraven.43

Balkens samtliga bestämmelser ska tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses.44

6.2.2. Miljöfarlig verksamhet

I 9 kap. miljöbalken finns regler om miljöfarlig verksamhet, vilka kompletteras av bestämmelser i miljöprövningsförordningen.

Med miljöfarlig verksamhet avses

1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, bygg-

nader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,

2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som

kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än det som avses i första punkten eller genom förorening av mark, luft, vattenområde, eller grundvatten, eller

3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som

kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.45

Vissa typer av miljöfarliga verksamheter är förbjudna att starta utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts. Vilka dessa är framgår av föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken.

För vattenbrukets del är det förbjudet att utan tillstånd starta en fiskodling eller verksamhet för övervintring av fisk där mer än 40 ton foder förbrukas per kalenderår. Sådan verksamhet klassas som en så kallad B-verksamhet som kräver tillstånd av länsstyrelsen. För fiskodling eller övervintring av fisk där mer än 1,5 ton men mindre än

421 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. 43 Vi återkommer till dessa bestämmelser i avsnitt 6.2.3 nedan. 44Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 8. 459 kap. 1 § miljöbalken.

40 ton foder per år används krävs att verksamheten anmäls till tillsynsmyndigheten innan den får starta.46

Kravet på tillstånd och anmälan gäller enbart fisk och inte andra vattenlevande organismer.47 Även om vattenbruksverksamheten inte är tillstånds- eller anmälningspliktig utifrån de meddelade föreskrifterna får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en vattenbrukare att ansöka om tillstånd. Sådant föreläggande kan komma i fråga om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.48 En vattenbrukare som ska starta en verksamhet kan också välja att frivilligt ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet.49 Tillstånd som söks efter föreläggande från tillsynsmyndigheten eller frivilliga tillstånd kommer vi dock inte att gå närmare in på i den fortsatta framställningen.

Inom en vattenbruksverksamhet kan flera typer av miljöfarliga verksamheter som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga ingå. Exempel på sådana verksamheter är fiskslakteriverksamhet,50 bogsering av fiskkassar samt rengöring och sanering av utrustning. Ingår sådana verksamheter i ett sammanhang där huvudverksamheten är tillståndspliktig, så som en fiskodling i vissa fall är, ska de också omfattas av tillståndsprövningen.51 Vi kommer i det följande att gå in närmare på frågor om tillstånd och anmälan av miljöfarlig verksamhet.

6.2.3. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet

Såsom nämnts i tidigare avsnitt krävs tillstånd för fiskodling eller övervintring av fisk där mer än 40 ton foder förbrukas per kalenderår.

Inledningsvis beskrivs bestämmelser avseende miljöbedömning som behöver beaktas inför att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig

469 kap. 6 § miljöbalken samt 1 kap.6 och 10 §§ samt 3 kap.1 och 2 §§miljöprövningsförordningen. 47 Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/vagledningforeskrifter-och-lagar/vagledningar/provning-ochtillsynsvagledning/vattenbruk/vattenbruk-omfattas-av-miljobalkens-krav.html. 489 kap. 6 a § miljöbalken. Sådana förelägganden har flera gånger varit föremål för prövning i domstolarna, bl.a. i Mark- och miljööverdomstolens dom den 7 juni 2022 i mål nr M 12627-20. 49 Av 7 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår att sådan ansökan kan göras till länsstyrelsen. 50 Slakteriverksamhet är i vissa fall tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet, se 5 kap.13 §§miljöprövningsförordningen. 51 Se Mark- och miljööverdomstolens dom den 13 mars 2017 i mål nr M 2620-16 och särskilt mark- och miljödomstolens uttalanden i domskälen.

verksamhet ska upprättas. Vi kommer sedan i stora drag att gå in på ansökan och prövning och reglering i tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Vi kommer även beröra bestämmelser som rör handläggning, överklaganden och ändringar i befintliga tillstånd.

Specifik miljöbedömning

För miljöfarliga verksamheter som ska tillståndsprövas ska en specifik miljöbedömning göras om verksamheten kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan.52 Av 6 § miljöbedömningsförordnigen

(2017:966) följer att fiskodling eller övervintring av fisk som är tillståndspliktig, dvs. där mer än 40 ton foder förbrukas per kalenderår, ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. En specifik miljöbedömning ska därför göras för en sådan verksamhet.53

Den specifika miljöbedömning ska innebära att

1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden

a) samråder om hur en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas

(avgränsningssamråd),

b) tar fram en miljökonsekvensbeskrivning, och

c) ger in miljökonsekvensbeskrivningen till den som prövar till-

ståndsfrågan, och

2. den som prövar tillståndsfrågan

a) ger tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen,

och

b) slutför miljöbedömningen.54

Samråd

Avgränsningssamrådet ska genomföras inför arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen och innebära att den som avser att bedriva verksamheten samråder om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten kan

52 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken. 53 Se avsnitt 4.4.1 angående bestämmelser i MKB-direktivet avseende intensiv fiskodling och medlemsstaternas handlingsutrymme. 546 kap. 28 § miljöbalken.

antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning.55

Avgränsningssamrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten.56 I vissa fall ska samråd även hållas med andra länder.57

Inför avgränsningssamrådet ska vattenbrukaren ta fram ett underlag som bl.a. ska innehålla uppgift om

  • verksamhetens utformning och omfattning,
  • verksamhetens lokalisering,
  • miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade,
  • vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat,
  • de betydande miljöeffekter som verksamheten kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga,
  • åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och
  • den bedömning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas.58

Uppgifterna i samrådsunderlaget ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att kunna ta ställning till vilken omfattning och detaljeringsgrad miljökonsekvensbeskrivningen bör ha.59Avgränsningssamrådet ska påbörjas och samrådsunderlaget ska lämnas i så god tid att det ger utrymme för ett meningsfullt samråd innan verksamhetsutövaren utformar miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsansökan.60

556 kap. 29 § första stycket miljöbalken. 566 kap. 30 § första stycket miljöbalken. 57 Se vidare 6 kap. 33 § miljöbalken och kompletterande bestämmelser i 2125 §§miljöbedömningsförordningen. 588 § miljöbedömningsförordningen. 599 § miljöbedömningsförordningen. 606 kap. 31 § miljöbalken.

Det är viktigt att principiella beslut om t.ex. lokalisering och verksamhetens utformning inte fattats innan samrådet inleds utan att det finns reella möjligheter för enskilda och myndigheter att komma med synpunkter och påverka projektets utformning. Hur lång tid innan avgränsningssamrådet som underlaget ska lämnas är beroende av underlagets omfattning och komplexitet och får därför avgöras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.61 Brister i samrådsprocessen kan leda till att miljökonsekvensbeskrivningen underkänns och att ansökan om tillstånd avvisas eller avslås.62 I vissa fall kan brister i ett samråd läkas i efterhand, men även detta måste bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.63

Länsstyrelsen ska ha en aktiv roll under samrådet och verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.64

Miljökonsekvensbeskrivning

När samrådet har avslutats ska vattenbrukaren ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Denna ska bl.a. innehålla

  • uppgifter om verksamhetens lokalisering, utformning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,
  • uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten,
  • uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas utveckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas,
  • en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,
  • uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,

61 Wik (2021), 6 kap. 31 § miljöbalken. 62 Se t.ex. rättsfallet MÖD 2003:88. 63 Se t.ex. rättsfallet MÖD 2002:39. 646 kap. 32 § miljöbalken.

  • uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verksamheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning, och
  • en redogörelse för de samråd som har skett och vad som kommit fram i samråden.65

Uppgifter i miljökonsekvensbeskrivningen ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som, är rimlig med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder, och behövs för att en samlad bedömning ska kunna göras av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten kan antas medföra.66 Ytterligare krav på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll finns i 1517 §§miljöbedömningsförordningen.

Ansökan och prövning

Vattenbrukaren ska också ta fram en ansökan för verksamheten. Vad en sådan ska innehålla regleras i 22 kap. 1 § miljöbalken. Av paragrafen framgår att ansökan ska innehålla bl.a. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, uppgifter om utsläppskällor, miljökonsekvensbeskrivning, förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått samt förslag till övervakning och kontroll av verksamheten.67 Den som ansöker om tillstånd för en miljöfarlig verksamhet ansvarar för att ansökan är fullständig, dvs. är lämpligt avgränsad och omfattar all den miljöpåverkan som verksamheten kan ge upphov till så att ansökan kan ligga till grund för prövningen och leda fram till den reglering som är nödvändig för att uppfylla miljölagstiftningens krav.68 Ansökan och miljökonsekvensbedömningen ska ges in till länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen), som prövar tillståndsfrågan.69

Länsstyrelsen ska vid prövning av miljöfarlig verksamhet

656 kap. 35 § miljöbalken. 666 kap. 37 § miljöbalken. 67 Av 19 kap. 5 § 1 framgår att 22 kap. 1 § är tillämplig för ansökan om tillstånd till länsstyrelsen. 68 Se rättsfallet MÖD 2011:51. 69 Av 3 § förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer framgår att en miljöprövningsdelegation är ett särskilt organ för länsstyrelsen prövning av frågor om bl.a. tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 8 miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av den paragrafen.

1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den

som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig,

2. samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har

väsentliga intressen att bevaka i saken,

3. hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på

platsen om det behövs för utredningen i ärendet, och

4. underrätta den som har gjort en ansökan eller kommit med syn-

punkter genom någon annan än honom eller henne själv och ge honom eller henne tillfälle att yttra sig om inte annat följer av 25 § förvaltningslagen.70

Länsstyrelsen ska även tillämpa ett flertal av bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken som gäller mark- och miljödomstolens handläggning av ansökningsmål, se 19 kap. 5 § miljöbalken.

Prövning gentemot de allmänna hänsynsreglerna

Länsstyrelsen ska vid prövningen av den miljöfarliga verksamheten tillämpa de allmänna hänsynsreglerna m.m. i 2 kap. miljöbalken, som innehåller materiella miljöbestämmelser, och ta ställning till om verksamheten uppfyller bestämmelserna och i så fall bestämma vilka villkor som ska gälla.71

Det är den som bedriver verksamheten eller vidtar åtgärden som vid tillståndsprövning är skyldig att visa att de förpliktelser som följer av det 2 kap. miljöbalken iakttas.72 Denna regel brukar benämnas

bevisbörderegeln och har starka kopplingar till försiktighetsprincipen,

som beskrivs mer utförligt nedan. Beviskravet, dvs. hur stark bevisningen behöver vara, kan dock inte fastställas exakt. Detta varierar beroende på miljöriskerna med den tänkta verksamheten och andra omständigheter i det enskilda fallet.73

Fokus i den fortsatta framställningen kommer att vara på de bestämmelser som främst bedöms vara av intresse för vattenbruksverksamheter.

7019 kap. 4 § miljöbalken. 71 Michanek och Zetterberg (2021), s. 111. 722 kap. 1 § miljöbalken. 73Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 210.

Kunskapskravet

Kunskapskravet framgår av 2 kap. 2 § miljöbalken. I paragrafen ställs

krav på att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.

Av förarbetena framgår bl.a. följande om kunskapskravet. Det är alltid den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd som är avgörande för vilken kunskap som behövs. Rättsligt bindande krav bör ställas på var och en som utövar verksamhet eller vidtar åtgärder som befaras kunna motverka miljöbalkens mål. Dessa ska skaffa sig den kunskap som behövs för att vidta åtgärder för att begränsa sådan påverkan.74

Kunskapskravet förutsågs i förarbetena bl.a. få betydelse vid tillståndsprövningar. Sökanden behöver inför en tillståndsprövning skaffa sig kunskap om både verksamheten och omgivningen för att i ansökan kunna beskriva eventuella miljöeffekter som den ansökta verksamheten riskerar att medföra och vilka möjligheter det finns att begränsa verkningarna. Kunskapskravet kan även preciseras i tillståndsvillkor. Om det är osäkert vilka effekterna på miljön kommer att bli eller osäkert vad utfallet kommer att bli av olika försiktighetsåtgärder, kan slutlig prövning av villkor skjutas på framtiden i avvaktan på ytterligare kunskap om verkningarna.75

Kunskapskravet kan också aktualiseras i tillsynsärenden.76 Ett föreläggande från en tillsynsmyndighet skulle t.ex. kunna innehålla krav på att personal som utför en viss uppgift har relevant utbildning.77

Sammanfattningsvis kan sägas att kunskapskravet innebär att vattenbrukaren ska ha nödvändig kunskap om hur man för verksamheten kan motverka skada och olägenheter för hälsa och miljö.

74Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 211. 75Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 212. 76Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 14. 77 Michanek och Zetterberg (2021), s. 116.

Försiktighetsmått, krav på bästa möjliga teknik och försiktighetsprincipen

Enligt 2 kap. 3 § första stycket miljöbalken ska alla som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.

Av paragrafens andra stycke framgår försiktighetsprincipen. Där anges att dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Allmänt om försiktighetsmått

Paragrafen är allmänt hållen och omfattar alla slags försiktighetsmått. De skyddsåtgärder, begränsningar och övriga försiktighetsmått som kan bli aktuella är av skiftande slag och omfattning. Vad som krävs kan variera, exempelvis beroende på ett utsläpps farlighet och omfattning, men det kan också vara beroende av förhållandena där påverkan sker. Samma utsläpp kan få olika konsekvenser i olika områden, både beroende på områdets naturliga karaktär och beroende på tidigare miljöbelastning. Avsikten är att valet av försiktighetsmått ska ske utifrån omständigheterna i varje enskilt fall med hänsyn till de hälso-, miljö- och resurshushållningsintressen som är mest angelägna.78

Utöver fastighetsanknuten verksamhet går det enligt bestämmelsen att även ställa krav på verksamheten när det gäller verkningar som uppstår på annat sätt än genom användande av mark, byggnad eller anläggning. Ett sådant exempel är att krav kan ställas på transporter till och från verksamheten.79

78Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 15 f. 79 Ibid.

Bästa möjliga teknik

Kravet på bästa möjliga teknik omfattar både använd teknologi och det sätt på vilken anläggningen konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synvinkel vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär bl.a. att den ska vara tillgänglig, dvs. inte förekomma på experimentstadiet, men den behöver däremot inte finnas i Sverige. Exempel på krav som kan ställas är att en viss reningsutrustning behöver användas vid utsläpp. Det kan dock finnas flera olika tekniska system som håller sådan standard att de kan få användas.80

Kravet på bästa möjliga teknik ska läsas tillsammans med skälighetsregeln som framgår av 2 kap. 7 § miljöbalken, som bl.a. innebär att kravet på bästa möjliga teknik som huvudregel ska gälla om det inte är orimligt att uppfylla det, se vidare nedan. Det är verksamhetsutövaren som i enlighet med bevisbörderegeln,81 ska visa att bästa möjliga teknik kommer att användas eller att kravet i sammanhanget är orimligt att ställa.

Mark- och miljööverdomstolen har i flera avgöranden haft frågor om bästa möjliga teknik vid fiskuppfödning uppe för prövning. I ett avgörande från år 2017 uttalade Mark- och miljööverdomstolen att det kunde ifrågasättas om den teknik som ansökan avsåg, öppna kassar som inte ger möjlighet till någon uppsamling eller rening av foderrester och fekalier, utgör bästa möjliga teknik. Domstolen påpekade i sammanhanget att andra typer av verksamheter får tåla höga kostnader för att begränsa sina utsläpp och att det gäller t.ex. vid utsläpp av avloppsvatten från industrier och hushåll.82 I ett annat avgörande från år 2018, där ett bolag ansökte om tillstånd för fiskodling i öppna kassar, uttalade domstolen att utredningen i målet stärkte bilden av att det pågår ett teknikskifte för odling av fisk, till förmån för recirkulerade anläggningar (RAS-anläggningar). Mot bakgrund av det ställde domstolen höga krav på bolagets redovisning av alternativa produktionsmetoder. Domstolen bedömde att bolaget i målet inte visat att odling i öppna kassar fortfarande utgjorde bästa möjliga teknik.83 Värt att notera är dock att odling i öppna kassar

80Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 16 ff. 81 För mer information om bevisbörderegeln, se beskrivning tidigare i detta avsnitt. 82 Mark- och miljööverdomstolens dom den 13 mars 2017 i mål nr M 2620-16. 83 Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 mars 2018 i mål nr M 10773-16.

tillåtits i flera senare avgöranden från mark- och miljödomstolarna.84Avgörandena har överklagats till Mark- och miljööverdomstolen men Mark- och miljööverdomstolen har bara meddelat prövningstillstånd för ett av avgörandena, och i det målet skedde ingen prövning i sak.85Högsta domstolen har dock ändrat ett av Mark- och miljööverdomstolens beslut och meddelat prövningstillstånd vid Mark- och miljööverdomstolen. Högsta domstolen uttalade att i målet aktualiseras bl.a. frågorna om fiskodling i öppna kassar i dagsläget utgör bästa möjliga teknik och – i förekommande fall – om tillståndstiden för sådan verksamhet. Domstolen ansåg att det var av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Mark- och miljööverdomstolen.86 Målet har ännu inte avgjorts i Mark- och miljööverdomstolen.

Produktvalsprincipen

Av 2 kap. 4 § miljöbalken framgår den så kallade produktvalsprincipen. Enligt paragrafen ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller även varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.87

Kemiska produkter och biotekniska organismer har typiskt sett egenskaper som medför risker för hälsa och miljön. Det har därför ansetts motiverat med en särskild paragraf angående produktval för dessa produkter/organismer.88 Principen gäller oavsett vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som kan vidtas under användningen. Begreppet användning innefattar många olika situationer, bl.a. kan alternativt foder behöva användas i en fiskuppfödning med anledning av produktvalsprincipen.89 Bestämmelsen kan aktualiseras även i andra situationer inom en vattenbruksverksamhet. Produktvalsprin-

84 Se t.ex. Mark- och miljödomstolens vid Östersunds tingsrätt deldom den 16 juli 2021 i mål nr M 1929-20. 85 Mark- och miljööverdomstolens beslut den 30 mars 2022 i mål nr M 619-21. 86 Högsta domstolens beslut den 15 maj 2023 i mål nr Ö 229-23. 87 Definitioner av kemisk produkt och bioteknisk organism finns i 14 kap. 2 § miljöbalken. 88Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 229. 89 Michanek (2022).

cipen har starka kopplingar till skälighetsregeln i 2 kap. 7 §, som vi återkommer till nedan.

Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen

Hushållnings- respektive kretsloppsprincipen framgår av 2 kap. 5 § miljöbalken. Enigt första stycket ska alla som bedriver en verksamhet hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att

1. minska mängden avfall,

2. minska mängden skadliga ämnen i material och produkter,

3. minska de negativa effekterna av avfall, och

4. återvinna avfall.

Enligt 2 kap. 5 § andra stycket miljöbalken ska i första hand förnybara energikällor användas.

Hushållningsprincipen

Hushållningsprincipen innebär att råvaror och energi ska användas så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras.90

Kretsloppsprincipen

Kretsloppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas.91

Lokaliseringskravet

Lokaliseringskravet innehåller krav i förhållande till det mark- eller vattenområde som ska väljas för verksamheten eller åtgärden. Enligt 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken ska en plats väljas som är lämp-

90Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 221 f. 91Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 221.

lig för att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa eller miljön.

I paragrafens andra stycke anges vissa ramar för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, som också styr valet av plats vid ändrad markanvändning. Av det andra stycket framgår att vid prövning av bl.a. frågor om områdesskydd enligt 7 kap. och vid tillståndsprövning enligt 9 kap. om miljöfarlig verksamhet och 11 kap. om vattenverksamhet ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas bara i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden.

Av paragrafens tredje stycke framgår att tillstånd eller dispens inte får meddelas i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser enlig plan- och bygglagen (2010:900). Små avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

Två krav gäller vid lokaliseringsbedömningen

Utifrån hur lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken har tolkats i praxis gäller två kumulativa krav.92 Det första kravet är att platsen ska vara lämplig som sådan. Vid den bedömningen kan den information som hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ger utgöra beslutsunderlag även om de inte är direkt tillämpliga. Även översiktsplaner och havsplaner kan fungera som beslutsunderlag vid lokaliseringsbedömningen, dessa dokument återkommer vi till längre ned i det här avsnittet.

Den andra kravet innebär i princip att bästa plats från miljösyn-

punkt ska väljas. När det finns alternativa platser behöver de därför

undersökas och jämföras. Det har i flera fall förekommit att ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken avslagits med hänsyn till att alternativa platser inte utretts i tillräcklig utsträckning av sökanden.93Vissa verksamheter kan vara beroende av närhet till en hamn eller liknande anläggning. Det kan beaktas vid denna bedömning och bör vara aktuellt för ett flertal vattenbruksverksamheter.

92 Michanek (2021), 2 kap. 6 § miljöbalken. 93 Se t.ex. rättsfallet MÖD 2009:48.

Lokaliseringsbedömningen och förhållandet till andra bestämmelser i balken

Valet av plats påverkas även av andra bestämmelser i balken. Bedömningen av kraven i 2 kap. miljöbalken ska vara integrerad och olika försiktighetsmått som kan vidtas på olika platser enligt 2 kap. 3 § miljöbalken kan påverka vilken plats som bedöms mest lämplig för en verksamhet.94 Bestämmelser om områdesskydd kan vidare hindra att platsen används för en verksamhet, vilket vi återkommer till under avsnitt 6.2.8 nedan.

I regel gäller bestämmelserna som styr valet av plats parallellt. Om en vattenbruksverksamhet t.ex. är tänkt att placeras direkt utanför ett strandskyddat område, hindrar inte strandskyddsbestämmelserna att verksamheten lokaliseras på den tänkta platsen. Lokaliseringen skulle dock kunna bedömas olämplig efter en prövning mot 2 kap. 6 § miljöbalken om vattenbruksverksamheten skulle motverka syftet med strandskyddet.

Vissa bestämmelser i artskyddsförordningen och vissa miljökvalitetsnormer95 kan också hindra att en plats används för ett visst ändamål.96 Nedan beskrivs lokaliseringsbedömningens kopplingar till artskyddsfrågor. Miljökvalitetsnormer återkommer vi till senare i detta avsnitt.

Närmare om lokaliseringsbedömningen och artskydd

Även artskyddsfrågor kan aktualiseras vid lokaliseringsprövningen. När det förekommer uppgifter om skyddade arter i området för lokaliseringen har Mark- och miljööverdomstolen uttalat att höga krav ställs på utredningen för att det ska vara möjligt att pröva lokaliseringsfrågan.97

Mark- och miljööverdomstolen har i ett annat avgörande uttalat att artskyddsförordningen (2007:845) är att se som en precisering av

94Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 20. 95 Av 5 kap. 4 § miljöbalken framgår att en myndighet inte får tillåta att en verksamhet påbörjas eller ändras om det, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Vi återkommer till miljökvalitetsnormer längre ned i avsnittet. 96 Michanek (2021), 2 kap. 6 § miljöbalken. 97 Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 12 oktober 2016 i mål nr M 3668-16.

vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. En del av prövningen blir att med tillämpning av fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen bedöma hur skyddade arter påverkas av den planerade verksamheten.98 Enligt fridlysningsbestämmelserna är det bl.a. förbjudet att skada eller förstöra vissa angivna djurarters fortplantningsområden eller viloplatser.99

Mark- och miljööverdomstolen har i ytterligare ett avgörande uttalat att utfallet av bedömningen av om skyddade arter påverkas av den planerade verksamheten kan bli att verksamheten, trots planerade försiktighetsmått, bedöms strida mot fridlysningsbestämmelserna. Om det då inte finns förutsättningar för dispens enligt artskyddsförordningen är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig.100Se vidare i avsnitt 6.2.9 nedan angående artskyddsbestämmelser.

Lokaliseringsbedömningen och översiktsplanering

Genom översiktsplaneringen kan kommunen fysiskt planera vatten i kustområden, så kallat inre vatten, och territorialhavet.101 Territorialhavet omfattar som huvudregel det område som sträcker sig 12 sjömil ut från den så kallade baslinjen.102 Inre vatten avser det vatten som är mellan land och territorialhavet.

Såsom nämnts ovan kan översiktsplaner vara vägledande i frågor om lokalisering av en verksamhet. Översiktsplanens syfte är att bl.a. att ge vägledning för hur mark- och vattenområden ska användas. Översiktsplanen ska visa hur kommunen tänker ta hänsyn till allmänna intressen samt hur riksintressen ska tillgodoses och hur miljökvalitetsnormer103 enligt 5 kap. miljöbalken ska följas.104

98 Se MÖD 2013:13. 99 Se 4a §§ artskyddsförordningen. Flera vattenlevande djurarter omfattas. 100 Se rättsfallet MÖD 2014:47. 101 Enligt 3 kap. 1 § plan- och bygglagen ska varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan. Enligt 1 § lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner omfattar Sveriges sjöterritorium inre vatten och territorialhavet. Se även Boverkets information om översiktsplanering, https://www.boverket.se/sv/PBLkunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna-intressen/hav/kommunal/. 102 I 1–4 §§ lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner finns bestämmelser om Sveriges sjöterritorium. Av bestämmelserna följer att baslinjen som huvudregel går längs med strandlinjen vid kuster som saknar öar. Om det finns öar längs med kusten går baslinjen normalt sett mellan en tänkt linje mellan de yttersta öarna. 103 Miljökvalitetsnormer återkommer vi till längre ned i detta avsnitt. 1043 kap. 4 § plan- och bygglagen.

I översiktsplaneringen kan områden där förutsättningar för vattenbruk är goda pekas ut av kommunen. Kommunen kan också redogöra för sin syn på avvägningen mot andra allmänna intressen.105

Såsom nämnts tidigare kan översiktsplaner vara vägledande men de är dock inte rättsligt bindande. Avvägningen om platsen är lämplig görs alltid i det enskilda fallet.106

Lokaliseringsbedömningen och havsplanering

Utöver den kommunala planeringen av vattenområden som vi nämnt i avsnittet ovan så finns det statlig planering av havsområden. Även denna planering kan vara av betydelse vid lokaliseringsbedömningen.

Enligt 4 kap. 10 § miljöbalken ska det finnas en havsplan för Bottniska viken, Östersjön respektive Västerhavet.107 Havsplanerna, som ska beslutas av regeringen, ska omfatta Sveriges ekonomiska zon108 samt de områden som inte ingår i fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför baslinjen.109 I territorialhavet kan det därför finnas både översiktsplaner och havsplaner. Havsplanerna ska ge vägledning till myndigheter och kommuner vid planläggning och prövning av anspråk på att använda områden som omfattas av havsplanerna,110 och har alltså företräde framför översiktsplanerna där det finns överlappning mellan dessa.111

Havsplanerna ska bidra till att

  • god miljöstatus i havsmiljön nås och upprätthålls,
  • havets resurser används hållbart så att havsanknutna näringar kan utvecklas, och

105 Boverket har vägledningsansvar för frågor som rör översiktsplanering och har information om vattenbruk i översiktsplaneringen på sin webbplats, https://www.boverket.se/sv/PBLkunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna-intressen/hav/maritimanaringar/vattenbruk/. 106 Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 27 november 2015 i mål nr M 3352-15. 107 Närmare reglering av uppdelningen mellan Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet finns i 2 § havsplaneringsförordningen (2015:400). 108 Se 1 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. 109 Närmare reglering av baslinjen finn i 4 § lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. 1104 kap. 10 § miljöbalken. 111 Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet – statlig planering i territorialhav och ekonomisk zon 2022, s. 165. Havsplanerna finns tillgängliga på Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-ochlagar/vagledningar/havsplaner.html.

  • samexistens främjas mellan olika verksamheter och användningsområden.

Planerna ska även vara förenliga med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken.112

Havs- och vattenmyndigheten, har ansvaret för att ta fram förslag till havsplaner och ska vid framtagandet samverka med ett flertal myndigheter, bl.a. Boverket, Jordbruksverket och länsstyrelserna. Havs- och vattenmyndigheten ska även ge kommuner och regioner som kan beröras av en havsplan tillfälle att medverka i arbetet med att ta fram förslag till en sådan plan. När andra länder kan vara berörda ska myndigheten därutöver verka för ett samarbete med dessa länder vid framtagandet.113 Allmänheten ska få yttra sig över förslag på havsplanerna och om en plan kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska en strategisk miljöbedömning av planen göras.114

De första havsplanerna beslutades av regeringen den 10 februari 2022. Ett av tio planeringsmål vid framtagandet av havsplanerna var ”att skapa beredskap för framtida etablering av hållbart vattenbruk”.115I havsplanerna har inga specifika avgränsade områden anvisats för vattenbruk utan havsplanerna har i detta läge endast skapat beredskap för vattenbruk inom planområdet.116

Skälighetsregeln - rimlighetsavvägning

Av 2 kap. 7 § miljöbalken framgår den så kallade skälighetsregeln. Enligt första stycket i paragrafen gäller kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket117 i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Särskild hänsyn ska vid bedömningen tas till nyttan av skydds-

112 Se 4 § havsplaneringsförordningen, där anges vad planen ska bidra till och att förslaget ska vara förenligt med 3 och 4 kap. miljöbalken. 113512 §§havsplaneringsförordningen. 1141315 §§havsplaneringsförordningen och 6 kap. 3 § miljöbalken. 115 Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/vagledningforeskrifter-och-lagar/vagledningar/havsplaner/overgripande-vagledning.html. 116 Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet – statlig planering i territorialhav och ekonomisk zon 2022, s. 55. Havsplanerna finns tillgängliga på Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-ochlagar/vagledningar/havsplaner.html. Regleringen i den ekonomiska zonen återkommer vi till i avsnitt 6.2.12. 117 De nämnda bestämmelserna avser kunskapskravet (2 §), försiktighetsmått, krav på bästa möjliga teknik och försiktighetsprincipen (3 §), produktvalsprincipen (4 §), hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen (5 §) samt lokaliseringskravet (6 § första stycket). Dessa behandlas tidigare i detta avsnitt.

åtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om en totalförsvarsverksamhet eller en åtgärd som behövs för totalförsvaret, ska hänsyn även till det förhållandet vid avvägningen.

Av andra stycket i paragrafen framgår ett viktigt undantag från skälighetsregeln. Trots första stycket ska de krav ställas som behövs för att följa 5 kap.4 och 5 §§miljöbalken, som rör miljökvalitetsnormer.

Kravet på att försiktighetsmått inte ska vara orimligt (första stycket)

Bestämmelsen i 2 kap. 7 § första stycket innebär att en avvägning ska göras mellan miljöhänsyn och andra hänsyn när kraven på en verksamhet ska bedömas. I förarbeten uttrycks att kostnaden för att uppfylla hänsynsreglerna ska vara motiverad från miljösynpunkt, vilket innebär att proportionen mellan den nytta som skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet medför inte får vara orimlig med hänsyn till den kostnad åtgärden föranleder.118 Även andra intressen än ekonomiska kan dock beaktas enligt bestämmelsen.119

Det är alltid förhållandena i det enskilda fallet som är avgörande vid avvägningen. Vid avvägningen ska man t.ex. ta hänsyn till sannolikheten för att en olägenhet ska uppkomma, hur allvarlig olägenheten kan bli (farlighet och omfattning) och känsligheten i det område eller hos de individer som kan bli berörda.120 Särskilda krav kan t.ex. behöva ställas i ett hårt belastat område.121

Skulle kraven som ställs enligt 2–5 §§ och 6 § första stycket bedömas för hårda ska kraven sänkas, om inte undantaget avseende miljökvalitetsnormer som beskrivs nedan är tillämpligt.

118Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 25. 119Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 207. 120 Michanek (2021), 2 kap. 7 § miljöbalken. 121 I prop. 1997/98:45, Del 2, s. 25, nämns exempel på sådan hänsyn.

Högre krav kan i vissa fall ställas med anledning av miljökvalitetsnormer (andra stycket)

Enligt 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska högre krav än i första stycket i vissa fall ställas när det är motiverat utifrån bestämmelser om miljökvalitetsnormer. För vattenbrukets del är miljökvalitetsnormer för vatten av särskilt intresse. Dessa regleras i 5 kap. 4 § miljöbalken. Av den bestämmelsen framgår bl.a. att en myndighet inte får tillåta att en verksamhet påbörjas eller ändras om det, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm.

När det gäller formuleringen i 2 kap. 7 § andra stycket så avviker den från övriga formuleringar i kapitlet. Trots att det inte nämns uttryckligen i lagtexten får myndigheterna anses ha bevisbördan för att hårdare krav enligt det andra stycket ska ställas.122 Miljökvalitetsnormer behandlas vidare nedan.

Stoppregeln

För det fall en verksamhet befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som kan krävas enligt balken vidtas, får verksamheten bedrivas endast om regeringen bedömer att det finns särskilda skäl, se 2 kap. 9 § första stycket miljöbalken. Enligt paragrafens andra stycke får en verksamhet inte bedrivas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt.123 Regleringen i första och andra styckena gäller dock inte om regeringen i vissa situationer har tillåtit verksamheten, se 2 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken.

Paragrafen anger den högsta störningsnivå som normalt kan godtas enligt balken och kan alltså stoppa en verksamhet i vissa fall, även

122Prop. 2009/10:184, s. 73. Se ovan i avsnittet ”Prövning gentemot de allmänna hänsynsreglerna” för mer information om bevisbörderegeln. 123 Enligt 2 kap. 10 § miljöbalken kan regeringen som huvudregel tillåta en verksamhet av synnerligen betydelse från allmän synpunkt, även om förutsättningarna är sådana som nämns i 2 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.

i situationer när bästa möjliga teknik används.124 Denna bestämmelse torde sällan aktualiseras för vattenbrukets del, vi kommer därför inte att gå in närmare på den.

Prövning gentemot hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken

Såsom nämnts i avsnittet om lokaliseringskravet ovan kan hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken innehålla viktig information vid prövningen av om en plats är lämplig för en verksamhet enligt 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken. Hushållningsbestämmelserna är också direkt tillämpliga när det är fråga om ändrad mark- eller vattenområdesanvändning vid bl.a.

  • tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet (9 kap. miljöbalken) respektive vattenverksamhet (11 kap. miljöbalken),
  • bedömningar av anmälningar om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet, och
  • prövningar av frågor enligt 7 kap. miljöbalken, såsom t.ex. dispens från ett områdesskydd.125

Miljöbalkens hushållningsbestämmelser syftar till att främja en användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som innebär en långsiktigt god hushållning utifrån ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt.126 Hushållningsbestämmelserna fungerar liksom hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken som grundläggande materiella miljöregler i balken men fokuserar till skillnad mot bestämmelserna i 2 kap. endast på användningen av mark- och vattenområden.127

124Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 17. 1252 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. 126 Regeringsbeslut den 19 december 2013, dir. 2013:126. 127 Michanek och Zetterberg (2021), s. 150. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. i miljöbalken ska i vissa fall också tillämpas vid tillståndsprövningar enligt andra författningar, t.ex. enligt plan- och bygglagen. Bestämmelserna har därutöver stor betydelse vid den fysiska planeringen av mark- och vattenområden.

3 kap. miljöbalken – de grundläggande hushållningsbestämmelserna

I 3 kap. miljöbalken finns de grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden. Dessa omfattar användning av olika typer av mark- och vattenområden oavsett var i Sverige de finns.

God hushållning berörs i 3 kap. 1 § miljöbalken. Av paragrafen framgår att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

I 3 kap.29 §§miljöbalken finns bestämmelser om särskilda markanvändningsintressen. Här kan nämnas att det av 3 kap. 3 § miljöbalken framgår att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga ut ekologisk synpunkt så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. Här kan noteras att vattenbruk särskilt nämns i 3 kap. 5 § miljöbalken. Enligt första stycket ska mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra näringarnas bedrivande. Enligt andra stycket framgår vidare att områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket ska skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Här kan noteras att områden för vattenbruk inte har ansetts vara något riksintresse.

En ytterligare bestämmelse som kan nämnas i sammanhanget är 3 kap. 6 § miljöbalken. Av första stycket framgår bl.a. att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Av andra stycket framgår att områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Olika sektorsmyndigheter har ansvar att precisera vilka områden som är av riksintressen i visst avseende, se 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Här kan som exempel nämnas att Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten inom sina respektive områden ska precisera vilka områden som är av riksintresse för naturvård och friluftsliv. Besluten från sektors-

myndigheterna är dock inte rättsligt bindande, utan det är alltid prövningsmyndigheten som i varje enskilt fall avgör om ett område är att anse som ett riksintresse för ett visst ändamål enligt 3 kap. miljöbalken eller inte.128

4 kap. miljöbalken – de särskilda hushållningsbestämmelserna

4 kap. miljöbalken innehåller ”särskilda” bestämmelser för hushållning med mark och vatten. I kapitlet skyddas områden som i sin helhet är av riksintresse på grund av sina natur- eller kulturvärden eller för sin betydelse för friluftslivet. De geografiska områdena som skyddas är uppräknade i kapitlet och har ett grundläggande skydd mot exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön129 som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden.130

En stor skillnad mellan regleringen i 3 kap. och 4 kap.miljöbalken är att riksdagen i 4 kap. bestämt vilka områden som ska omfattas av skydd.131 Här finns alltså inte samma rättsliga osäkerhet angående vilka områden som omfattas.132 Det kan dock uppstå frågor när det gäller avgränsningen av de geografiska gränserna t.ex. var gränsen för skärgården i Bohuslän som nämns i 4 kap. 2 § miljöbalken går.133

Vattenbruk som påtagligt kan skada de uppräknade områdenas bevarandevärden kan alltså komma att hindras enligt bestämmelserna.

Prövning gentemot bestämmelser om miljökvalitetsnormer

Miljökvalitetsnormer kan vara av stor betydelse när det görs en tillståndsprövning av vattenbruk enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och har medfört att vissa fiskuppfödningsverksamheter har nekats tillstånd.

128 Michanek och Zetterberg (2021), s. 160. 129 Uttrycket ”exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön” ska enligt förarbeten tolkas vitt, se prop. 1985/86:3, s. 156. 1304 kap. 1 § miljöbalken. 131 Eftersom det är riksdagen som beslutat om vilka områden som omfattas är det även riksdagen som beslutar om ändringar avseende områdena. 132 Svenning (2017), 4 kap. 1 § miljöbalken. 133 Michanek och Zetterberg (2021), s. 167.

Allmänt om miljökvalitetsnormer

Miljökvalitetsnormer (MKN) är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet som ska komplettera hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.134 Avsikten är att föreskrifterna ska kunna användas för att komma tillrätta med rådande miljöproblem men även för att undvika framtida miljöproblem och uppnå de miljömål som satts.135

Miljökvalitetsnormerna tar till skillnad från många andra miljörättsliga bestämmelser sikte på tillståndet i miljön och inte krav som kan ställas på olika källor som kan påverka miljön. Tanken är att de olika typerna av bestämmelser ska komplettera varandra.

I förarbetena beskrivs miljökvalitetsnormer som inte enbart ett värde eller nivå utan som ett regelkomplex som på olika sätt ska omsättas i krav på myndigheter och kommuner som ansvarar för att miljökvalitetsnormerna följs.136 Miljökvalitetsnormerna innehåller alltså i sig inga handlingsregler för den som vill starta ett vattenbruk.

Med anledning av miljökvalitetsnormerna kan myndigheter, kommuner och domstolar ställa vissa krav på verksamheten. Såsom nämnts tidigare kan miljökvalitetsnormer t.ex. medföra att hårdare krav i vissa fall kan ställas än vad som annars skulle ha varit fallet.

Det finns flera olika typer av miljökvalitetsnormer. Av störst betydelse för den som vill starta en vattenbruksverksamhet bör de så kallade gränsvärdesnormerna vara. Dessa miljökvalitetsnormer anger ”föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder”, se 5 kap. 2 § 1 miljöbalken. För vattenbrukets del är miljökvalitetsnormerna för vatten av huvudsakligt intresse, både de som gäller för ytvatten och de som gäller för grundvatten. Det kan också noteras att det finns särskilda miljökvalitetsnormer som gäller för fisk- och musselvatten.137 Utredningen har i den fortsatta framställningen valt att fokusera på miljökvalitetsnor-

134 Wik (2022). 135SOU 2020:83, Volym 1, s. 439 f. 136Prop. 2009/10:184, s. 35 f. Att myndigheter och kommuner har ansvar för att miljökvalitetsnormerna följs framgår av 5 kap. 3 § miljöbalken. 137 Bestämmelser finns i förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten.

mer för ytvattenförekomster, vilka har bedömts vara av störst intresse för vattenbrukets del.138

Miljökvalitetsnormer för ytvatten

För att underlätta förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön har Sveriges landområden och kustvattenområden139 delats in i fem zoner:

  • Bottenvikens vattendistrikt,
  • Bottenhavets vattendistrikt,
  • Norra Östersjöns vattendistrikt,
  • Södra Östersjöns vattendistrikt, och
  • Västerhavets vattendistrikt.

En länsstyrelse i varje distrikt är vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.140 Vattendelegationen141 vid vattenmyndigheten inom respektive distrikt beslutar om kvalitetskraven, både ekologiska och kemiska krav,142 för varje ytvattenförekomst inom distriktet.143 Kraven ska ställas så att tillståndet i vattenförekomsten inte försämras.144 Huvudregeln är att alla vattenförekomster ska nå det som inom vattenförvaltningen kallas för god status. Särskilda bestämmelser gäller dock för konstgjorda vattenförekomster eller vattenförekomster som är kraftigt modifierade.145

138 Miljökvalitetsnormer för vatten kan bl.a. omfatta ytvattenförekomster (sjöar, vattendrag och kustvatten) och grundvattenförekomster, se 4 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 139 Vad som avses med kustvatten framgår av 1 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen, där anges att med kustvatten avses vatten som finns från kusten till de särskilda avgränsningslinjerna en nautisk mil räknat från baslinjerna enligt lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner, undantaget vatten i övergångszon och grundvatten. 1405 kap. 14 § miljöbalken. 14115 § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 142 För närmare reglering av klassificering, se Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:25) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten; 143 Här kan noteras att Havs- och vattenmyndigheten har vägledningsansvar om hur miljökvalitetsnormer fastställs och hur de ska beaktas vid tillsyn. Att myndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken inom sitt ansvarsområde framgår av 3 kap. 5 § miljötillsynsförordningen. 1444 kap.1 och 2 §§vattenförvaltningsförordningen. 1454 kap.3 och 4 §§vattenförvaltningsförordningen.

Prövning av en ny verksamhet som kan påverka en miljökvalitetsnorm

En myndighet får inte tillåta att en verksamhet påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm, se 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken. Vid prövning för ett nytt tillstånd ska vidare de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr, se 5 kap. 4 § andra stycket miljöbalken.

Paragrafen har tillkommit efter den så kallade Weserdomen från EU-domstolen.146 Av domen följer att medlemsstaterna är skyldiga att inte ge tillstånd till verksamheter som riskerar att orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller äventyra uppnåendet av god status vid den tidpunkt som anges i det så kallade ramvattendirektivet.147 Enligt EU-domstolen föreligger det en försämring så fort statusen hos minst en av de ekologiska kvalitetsfaktorerna blir försämrad med en klass, även om denna försämring inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet.

Det så kallade ”icke-försämringskravet” som framgår av 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken har endast bedömts gälla i förhållande till miljökvalitetsnormer som har sitt ursprung i ramvattendirektivet.148 Miljökvalitetsnormerna för havsmiljön och som har sitt ursprung i havsmiljödirektivet har alltså inte ansetts omfattas av detta krav.149

Frågan om påverkan på miljökvalitetsnormer har varit föremål för prövning i ett flertal mål om tillstånd till fiskodling på senare år, bl.a. i MÖD 2017:21 och MÖD 2017:22.150

146 EU-domstolens dom den 1 juli 2015 i mål C-461/13. 147 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 148SOU 2020:83, Volym 1, s. 455. 149 Ibid. 150 Här kan nämnas att en landbaserad fiskodlings påverkan på miljökvalitetsnormer för vatten var uppe för prövning i Mark- och miljödomstolens vid Vänersborgs tingsrätt dom den 12 december 2022 i mål nr M 1570-21.

Tillståndstid och villkor m.m.

Vad ett tillstånd ska innehålla framgår av 22 kap. 25 § miljöbalken. Enligt bestämmelsen ska domen i förekommande fall innehålla bestämmelser om bl.a. den tid som tillståndet ska gälla, verksamhetens ändamål och läge samt villkor. När det finns skäl för det får prövningsmyndigheten förordna att tillståndet till verksamhet får tas i anspråk även om domen inte vunnit laga kraft, så kallat verkställighetsförordnande.151

Villkor

Vid prövningen av om villkor ska meddelas har bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken, som beskrivs tidigare i avsnittet, stor betydelse. När det finns risk att en verksamhet skadar miljön bör prövningsmyndigheten med stöd av dessa bestämmelser ställa krav på skadeförebyggande åtgärder i villkor i beslutet om tillstånd. I vissa fall kan slutliga villkor för verksamheten sättas först efter en prövotid där en utredning görs, i sådana fall kan prövningsmyndigheten föreskriva om prövotidsvillkor. Prövningsmyndigheten har även möjlighet att föreskriva om kompensationsåtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken.152Med stöd av denna bestämmelse kan det i ett beslut om tillstånd föreskrivas en skyldighet för vattenbrukaren att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Vid bedömningen av om krav på kompensationsåtgärder ska ställas har det betydelse hur allvarligt intrång som verksamheten medför samt vilken nytta ett krav på åtgärder skulle medföra.153

Kompensationsåtgärder kommer i fråga först när prövningsmyndigheten konstaterat att tillstånd kan lämnas och kan alltså inte i sig göra att tillstånd lämnas.154 Ett exempel där kompensationsåtgärder föreskrivits är i rättsfallet MÖD 2005:5, som rörde tillstånd till uppfödning i kasse av regnbågslax. Vattenbrukaren var enligt det tillståndet skyldig att utföra kompensationsåtgärder i form av anläggande av

15119 kap. 5 § och 22 kap. 28 § första stycketmiljöbalken. 152Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 18. 153Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 209. 154 Wik (2021), 16 kap. 9 § miljöbalken.

våtmarker, i syfte att motverka en ökning av kvävebelastningen i Västerhavet.155

Enligt 16 kap. 3 § miljöbalken får tillstånd eller dispenser enligt balken156 för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda.157 Säkerheten ska enligt bestämmelsen prövas av tillståndsmyndigheten och godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerhet kan också ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet enligt vad som framgår av bestämmelsen.

Krav på säkerhet föreskrivs som villkor i tillståndet eller dispensen. Genom att ställa krav på säkerhet kan samhället skyddas från att behöva stå kostnaden för efterbehandling i situationer där verksamhetsutövaren försatts i konkurs eller annars inte kan fullgöra sina skyldigheter. I de situationerna ska säkerheten kunna tas i anspråk.158Även 16 kap. 6 § miljöbalken, som rör en sökandes tidigare underlåtenheter, har vissa kopplingar till krav på säkerhet. Om en sökande inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd eller dispens eller underlåtit att söka om nödvändigt tillstånd eller dispens kan prövningsmyndigheten enligt bestämmelsen vägra sökanden ett nytt sådant.

Normalt sett ska det inte göras någon utredning om tidigare misskötsamhet utan detta utreds endast om det framkommit någon särskild omständighet som tyder på att tidigare tillstånd/dispens inte följts eller inte sökts när det krävts. En bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet ska alltid göras.159

Tidsbegränsning

Av 16 kap. 2 § miljöbalken framgår att tillstånd, godkännande eller dispenser som har meddelats med stöd av balken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken får ges för begränsad tid. Detta är en generell bestämmelse som gäller för alla tillstånd, godkän-

155 Det kan dock noteras att villkor om sådana kompensationsåtgärder inte finns i nuvarande tillstånd för verksamheten. 156 Även tillstånd/godkännanden/dispenser enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken omfattas av denna bestämmelse. 157 Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet enligt bestämmelsen. 158 Wik (2021), 16 kap. 3 § miljöbalken. 159 Wik (2021), 16 kap. 6 § miljöbalken.

nanden och dispenser enligt balken. Om tillstånd/godkännande/dispens tidsbegränsas innebär det att en ny prövning måste ske för att verksamheten ska få fortsätta efter att tiden har gått ut.

Förarbetena fokuserar på möjligheten att tidsbegränsa tillstånd. Där anges att en fördel med tidsbegränsade tillstånd är att det blir automatiska och regelbundna omprövningar av verksamheten där även villkoren i tillstånden kan uppdateras.160 Regelbunden omprövning förbättrar t.ex. möjligheterna att kravet i 2 kap. 3 § miljöbalken om bästa möjliga teknik efterlevs. En annan fördel med tidsbegränsade tillstånd som tas upp i förarbetena är att verksamhetsutövaren, när tillståndet går ut, är tvungen att göra en ny ansökan och därmed måste ge in den utredning som behövs. Det underlättar tillsynsmyndigheternas arbete. I förarbetena nämns att en tidsbegränsning om tio år kan vara lämplig för verksamheter med kraftig miljöpåverkan.161

Möjligheten till tidsbegränsning bör enligt förarbetena i stor utsträckning kunna tillämpas vid olika former av miljöfarlig verksamhet.162 Eftersom tillstånd till vattenverksamheter i regel innebär att ett nytt naturtillstånd163 inträder är det dock inte alltid lämpligt att tidsbegränsa tillstånd till vattenverksamhet, men den möjligheten finns ändå enligt lagstiftningen.164

I praxis har frågan om tidsbegränsning bl.a. varit uppe för prövning i ett mål som rörde tillstånd till vindkraftsverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen uttalade i målet att ett tillstånd till vindkraftsverksamhet normalt bör tidsbegränsas. Som skäl för tidsbegränsningen anfördes att bl.a. teknisk utveckling och ökade kunskaper kunde komma att leda till ändrade miljökrav och att det därför borde finnas en möjlighet att skärpa villkoren vid en förnyad tillståndsprövning. Domstolen gjorde även uttalanden om vad som ska beaktas vid bedömningen av vilken tillståndstid som bör gälla. Utöver skälen för att tidsbegränsa tillståndet bör man även beakta installationens tekniska livslängd och värdet av att den plats som ändå tagits i anspråk för verksamheten utnyttjas på ett sätt som är effektivt ur energi-

160Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 344 f. 161 Ibid. 162 Ibid. 163 För mer information om hur begreppet nytt naturtillstånd kan tolkas, se t.ex. Naturvårdsverkets webbplats: https://www.naturvardsverket.se/lagar-ochregler/provningsarenden/takter/begreppet-nytt-naturtillstand/. 164Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 204.

användningssynpunkt och hushållningsperspektiv.165 I målet bestämdes tillståndstiden till 35 år från det att domen vunnit laga kraft.

Tillstånd till fiskodlingar tidsbegränsas ofta och det har i praxis varit vanligt med tidsbegränsningar om ca tio år. Det kan i sammanhanget noteras att Högsta domstolen i maj i år meddelat prövningstillstånd i ett mål i Mark- och miljööverdomstolen som rörde tillstånd till fiskodling i öppna kassar. Högsta domstolen uttalade att i målet aktualiseras bl.a. frågorna om fiskodling i öppna kassar i dagsläget utgör bästa möjliga teknik och – i förekommande fall – om tillståndstiden för sådan verksamhet.166 Målet har ännu inte avgjorts i Mark- och miljööverdomstolen.

Prövningsmyndighet och avgifter

Såsom nämnts tidigare i detta avsnitt är det miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen som prövar tillstånd till miljöfarlig verksamhet för fiskodling eller övervintring av fisk där mer än 40 ton foder förbrukas per kalenderår. När det gäller prövningsavgiften för verksamheten gäller olika bestämmelser beroende på om verksamheten redan i dag omfattas av ett tillstånd eller inte. Beloppet varierar även beroende på om länsstyrelsen ansvarar för tillsyn eller inte. För en verksamhet som avser starta beräknas prövningsavgiften med 45 kronor per ton foderförbrukning per kalenderår för det fall länsstyrelsen är tillsynsmyndighet och med 15 kronor per ton foderförbrukning per kalenderår om det är någon annan än länsstyrelsen som har ansvaret för tillsynen. Den totala prövnings- och tillsynsavgiften får dock uppgå till högst 70 000 kronor.167

Naturvårdsverket har i en rapport från mars 2022 föreslagit att avgiftskonstruktionen för fiskodling ska ändras för att följa modellen med ansökningsavgifter respektive årliga tillsynsavgifter som för övriga miljöfarliga verksamheter. Enligt myndighetens förslag bör ansökningsavgifter och årliga tillsynsavgifter delas in i fem avgiftsnivåer, där avgiftsnivåerna knyts till mängden foderförbrukning per år.168

165 Mark- och miljööverdomstolens dom den 27 augusti 2014 i mål nr M 9473-13. 166 Högsta domstolens beslut den 15 maj 2023 i mål nr Ö 229-23. 167 2 kap. 2 och 3 §§ förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Länsstyrelsen ska fatta beslut om prövnings- och tillsynsavgiften och betalning ska ske från och med det kalenderår som följer efter det att tillstånd till verksamheten gavs. 168 Naturvårdsverkets skrivelse den 28 mars 2022, ärendenr NV-04185-20, s. 40 f.

Övriga handläggningsbestämmelser m.m.

Länsstyrelsen får i ett ärende om tillstånd till miljöfarlig verksamhet även handlägga ett ärende som skulle ha prövats av kommunen.

För det fall vattenbrukaren ansöker till mark- och miljödomstolen om tillstånd till vattenverksamhet kan frågan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas inom ramen för det målet. Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan i en sådan situation göras direkt till mark- och miljödomstolen.169

För det fall en ansökan redan getts in till en kommun eller länsstyrelse i de situationer som beskrivs i styckena ovan kan prövningsmyndigheten även självmant ta till sig prövningen. Kommunen eller länsstyrelsen är i en sådan situation skyldig att lämna över ärendet.170

Överklagandebestämmelser m.m.

Länsstyrelsens avgörande i ett ärende om tillstånd till miljöfarlig verksamhet får överklagas till mark- och miljödomstolen, vars avgörande får överklagas till Mark- och miljööverdomstolen som sista instans.171

Beslut eller domar i ärenden eller mål om miljöfarlig verksamhet får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.172 Enligt miljöbalken kan även ideella föreningar eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen i vissa fall överklaga beslut eller domar.173

De myndigheter och den kommun som har möjlighet att föra talan i ett ansökningsmål hos mark- och miljödomstolen, dvs. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen har även ansetts ha rätt att överklaga domstolens och länsstyrelsens avgörande.174

16921 kap. 3 § miljöbalken. 17019 kap. 3 § och 21 kap. 3 §miljöbalken. 17119 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken och 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar. 17216 kap. 12 § miljöbalken och 9 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 173 Ytterligare krav ställs i 16 kap. 13 § miljöbalken. 174 19 kap. 5 § 5 och 22 kap. 6 § miljöbalken.

Ändringar i befintligt tillstånd

Den som vill ändra en verksamhet som har fått tillstånd kan, beroende av omfattningen av ändringen, behöva göra en ansökan om ändringstillstånd.175

6.2.4. Anmälan om miljöfarlig verksamhet

Såsom nämnts tidigare i det här avsnittet krävs att en anmälan till tillsynsmyndigheten görs för en fiskodling där mer än 1,5 ton men mindre än 40 ton foder per år används, innan verksamheten får starta.176

Anmälan och prövning

Anmälan ska vara skriftlig och ska ges in till myndigheten i god tid innan verksamheten ska påbörjas. En anmälningspliktig verksamhet får enligt 9 kap. 6 c § miljöbalken påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. Anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att myndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens art, omfattning och miljöeffekter. För fiskodling och vissa andra uppräknade verksamheter krävs dessutom att anmälan ska innehålla vissa andra uppgifter som normalt ingår i ett samrådsunderlag.177

När myndigheten fått in en anmälan ska den genast skicka en kopia av handlingarna till länsstyrelsen.178 De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över anmälan.179 Vid myndighetens prövning ska den ta ställning till om fiskodlingsverksamheten behöver tillståndsprövas. Om myndigheten bedömer att fiskodlingsverksamheten kan antas

175 För information om ändringstillstånd, se vidare i avsnitt 7.1.5. 1769 kap. 6 § miljöbalken samt 1 kap.6 och 10 §§ samt 3 kap.1 och 2 §§miljöprövningsförordningen. 177 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen. 178 25 f § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För det fall en anmälan har gjorts till länsstyrelsen ska handlingarna istället skickas till kommunen. 179 26 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

medföra en betydande miljöpåverkan ska den förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.180

Om fiskodlingsverksamheten inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten, när ärendet är tillräckligt utrett, i ett föreläggande till vattenbrukaren besluta om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöbalken men har även i den situationen möjlighet att förelägga vattenbrukaren att söka tillstånd för verksamheten om det anses nödvändigt. Sådant föreläggande får dock i den situationen endast meddelas om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.181 Om något föreläggande inte är aktuellt från myndighetens sida ska myndigheten underrätta den som har gjort anmälan att den inte kommer att föranleda någon åtgärd från myndighetens sida.182 Vid handläggningen gäller i övrigt förvaltningslagens bestämmelser.183

Prövningsmyndighet och avgift

För de verksamheter som är anmälningspliktiga är det kommunen, genom den eller de kommunala nämnder som fullmäktige bestämmer, som utövar tillsyn.184 Det är därför till kommunen som anmälan ska göras.

Kommunerna har själva rätt att meddela föreskrifter om avgifter i samband med anmälan om miljöfarlig verksamhet. Prövningsavgiften kan därför variera beroende på i vilken kommun ansökan görs.185

Övriga handläggningsbestämmelser

För det fall länsstyrelsen handlägger en annan fråga som har samband med verksamheten som anmälan rör, ska anmälan ges in till länsstyrelsen istället för kommunen.186

180 26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Enligt bestämmelsen ska myndigheten vid prövningen ta hänsyn till de omständigheter som anges i 1013 §§miljöbedömningsförordningen. 181 Se 27 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och 9 kap. 6 a § miljöbalken. 182 Se 27 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 183 En allmän beskrivning av förvaltningslagens handläggningsbestämmelser finns i underavsnittet ”Handläggningsbestämmelser” i avsnitt 6.3.2 nedan. 18426 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken. 185 Kommunens rätt att ta ut avgifter regleras i 2 kap. 5 § kommunallagen (2017:725) och 27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. 186 22 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Överklagandebestämmelser m.m.

Kommuners beslut i frågor om miljöfarlig verksamhet överklagas till länsstyrelsen.187 Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till mark- och miljödomstolen188 och slutligen kan mark- och miljödomstolens dom överklagas till Mark- och miljööverdomstolen.189

Ändring av verksamheten

För det fall vattenbrukaren senare vill ändra sin verksamhet kan, beroende på omfattningen av ändringen, en ny anmälan eller en ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet behöva göras. Vattenbrukaren bör ha kontakt med tillsynsmyndigheten om det är osäkert om en ändring bör föranleda en ny anmälan eller tillståndsansökan eller ingetdera.

6.2.5. Vattenverksamhet

I 11 kap. miljöbalken finns bestämmelser om vattenverksamhet. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande av en anläggning i ett vattenområde eller bortledande av yt- och/eller grundvatten.190

Huvudregeln är att tillstånd krävs för all typ av vattenverksamhet.191 Från denna huvudregel finns dock ett viktigt undantag för vattenbrukets del. Utförande av anläggningar192 för odling av fisk, muss-

lor eller kräftdjur kräver inte tillstånd.193 I förarbeten anges att syftet

med undantaget är att skapa en rationell uppdelning av förprövningspliktiga verksamheter mellan regelsystemen om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och på så sätt undvika dubbelprövning.194

Ett annat relevant undantag är att det för vissa vattenverksamheter räcker med att en anmälan görs till tillsynsmyndigheten. En sådan anmälan är som huvudregel tillräcklig för bl.a.:

18719 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. 18819 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken och 21 kap 1 § andra stycket miljöbalken. 1891 kap. 2 § samt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. 190 Se 11 kap. 3 § miljöbalken. 191 Se 11 kap. 9 § miljöbalken. 192 Notera att undantaget endast avser utförande av anläggning. Vattenuttag omfattas alltså inte av undantaget. 193 Se 11 kap. 11 § 2 miljöbalken. 194Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 133.

  • uppförande av en anläggning i ett vattendrag om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
  • uppförande av en anläggning i ett annat vattenområde än ett vattendrag om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
  • bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter ytvatten per år, eller
  • bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år.195

Även om anmälningsplikt har föreskrivits får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd.196 Ett föreläggande att ansöka om tillstånd för vattenverksamhet kan bli aktuellt om det bedöms behövas med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen. Ett sådant föreläggande kan alltså endast meddelas om anmälningsplikt är föreskriven och inte annars. Här finns det en skillnad mellan bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, eftersom föreläggande om att ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet kan aktualiseras oavsett om det föreligger någon anmälningsplikt eller inte.

Skulle det vara uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena krävs varken tillstånd eller anmälan.197 När det gäller inverkan på vattenförhållandena avses bl.a. inverkan på ett vattenområdes användning för båttrafik.198

Även om det inte krävs tillstånd för en vattenverksamhet kan den som vill bedriva verksamheten söka tillstånd för verksamheten ändå, så kallat frivilligt tillstånd, se 11 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.

19519 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. 19611 kap. 9 a § miljöbalken samt 23 § första stycket 2 b och andra stycket förordningen om vattenverksamheter. 197 Vattenbrukaren står risken om någon anmälan/tillstånd inte görs/söks och har bevisbördan för att undantagsregeln är tillämplig, se Bengtsson m.fl., (2022), 11 kap. 12 § miljöbalken. 198 Bengtsson m.fl. (2022), 11 kap. 13 § miljöbalken.

Av praxis framgår att tillstånd för vattenverksamhet på senare år sökts för flera fiskodlingar.199

6.2.6. Tillstånd för vattenverksamhet

Ovan beskrivs i vilka situationer en tillståndsprövning av en verksamhet behöver göras innan verksamheten får starta. En grundläggande förutsättning vid vattenverksamhet är att den som ska bedriva verksamheten ska ha rådighet över vattnet inom det område som verksamheten ska bedrivas, vilket beskrivs nedan.

Rådighet över vattnet där verksamheten ska bedrivas

Faktiskt och processuell rådighet

När ett vattenbruk ska påbörjas i ett vattenområde eller när vatten ska bortledas till ett landbaserat vattenbruk krävs att vattenbrukaren har så kallad faktisk rådighet över det berörda vattnet.200 Det innebär något förenklat en civilrättslig rätt att använda vattnet för avsett ändamål. En vattenbrukare kan ha en sådan rådighet bl.a. om vattenbrukaren äger fastigheten som vattnet finns inom eller genom ett nyttjanderättsavtal, t.ex. arrende.

Vid tillstånd till vattenverksamhet krävs även en så kallad ”processuell rådighet” över vattnet.201 Rådighet har ansetts vara en processförutsättning vid ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet.202 Det är sökanden som ska styrka sin rådighet över det aktuella vattnet. Om rådigheten inte styrks ska ansökan avvisas, eftersom bristande rådighet är ett rättegångshinder som domstolen självmant ska beakta.203 Det förekommer att tillståndsprocesser i domstol stannar upp med anledning av att en verksamhetsutövare inte kan visa

199 Se t.ex. Mark- och miljödomstolens vid Östersunds tingsrätt deldom den 16 juli 2021 i mål nr M 1929-20. 200 Krav på rådighet gäller all vattenverksamhet. 201 Ang. processuell rådighet, se SOU 2014:35, s. 207 f. 202 Se t.ex. NJA 1993 s. 331. Något motsvarande krav på rådighet ställs inte vid ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. 203 Se bl.a. rättsfallet NJA 2012 s. 362. I vissa fall kan samma omständighet som anförts till stöd för att rådighet finns, även anförts till stöd för att tillstånd ska beviljas. I dessa fall bör domstolen i huvudsak pröva omständigheter vid den materiella prövningen, dvs. när den ska avgöra målet i sak, se bl.a. NJA 2012 s. 362 samt Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 december 2022 i mål nr M 15215-21.

rådighet över aktuellt vattenområde. Det kan i vissa fall krävas omfattande utredningar för att utreda rådighet över ett vattenområde. Dessa utredningar kan var kostsamma och kan ta tid.

Bestämmelser om rådighet vid vattenverksamhet finns i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Av 2 kap. 1 § i nämnda lag framgår att verksamhetsutövaren ska ha rådighet över vattnet inom det område som verksamheten ska bedrivas för att få bedriva vattenverksamheten. Av 2 kap. 2 § samma lag framgår att var och en råder över det vatten som finns inom den personens fastighet. Utöver det kan någon ha rådighet över vatten till följd av upplåtelse av fastighetsägaren. Ett ytterligare sätt att få rådighet över vatten är genom tvångsförvärv, för vilket det finns särskilda bestämmelser.204 I lagen finns även bestämmelser om särskilda situationer när rådighet över vatten ska anses finnas.205 Dessa bedöms dock inte i någon större utsträckning beröra vattenbruk.

Enskilt och allmänt vatten

För en vattenbruksverksamhet kan det både vara aktuellt att bedriva verksamhet i vatten som hör till en fastighet, så kallat enskilt vatten, eller i ett allmänt vattenområde, som inte tillhör någon fastighet och inte ägs av någon enskild.206

Regleringen för uppdelningen mellan fastigheter och allmänna vattenområden finns i lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde (gränslagen). Huvudregeln om gränsen mellan enskilt och allmänt vatten finns i 2 § gränslagen och enligt den bestämmelsen hör allt vatten inom 300 meter från strandlinjen på fastlandet eller från strandlinjen på en minst 100 meter lång ö till fastigheter, dvs. är enskilt vatten. På de platser där det 300 meter från strandlinjen inte är djupare än 3 meter går gränsen dock längre ut, till den punkt där vattnet blir djupare än 3 meter. Från dessa bestämmelser finns vissa undantag, bl.a. för att förhindra att det uppstår så kallade enklaver207med allmänt vatten inom skärgårdar. Särskild reglering finns också

204 Se 2 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Se även Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 december 2022 i mål nr M 15215-21. 205 Bestämmelser om rådighet finns i 4 och 5 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 206Prop. 2017/18:135, s. 11. 207 Mindre avgränsat område.

för vissa geografiska områden.208 Enligt 1 § gränslagen är vattenområde i havet, Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland allmänt vatten om vattnet där inte är enskilt på grund av att det hör till en fastighet enligt lagen.

När det gäller enskilt vatten har den som äger en fastighet rådighet över vattnet inom fastigheten. Annan än ägaren kan dock få rådighet över vattnet, bl.a. genom upplåtelse.209

Kammarkollegiet är den myndighet som företräder allmänt vatten för statens räkning.210 Allmänt vattenområde ägs inte av staten och den förfoganderätt som staten har över allmänna vattenområden kan inte heller jämställas med äganderätt. Staten har dock ansetts ha rätt att genom lag reglera hur ett allmänt vattenområde ska användas och har ansetts ha dispositionsrätt över allmänt vatten. Om frågan om rådighet inte reglerats i en författning, behöver den som vill utföra en viss åtgärd eller bedriva en verksamhet vända sig till staten med en begäran om rådighetsmedgivande. Musselodling har i förarbeten nämnts som ett exempel på en åtgärd som kräver ett rådighetsmedgivande från staten innan den får påbörjas i allmänt vatten.211

Någon reglering kring rådighetsmedgivanden finns dock inte. Av en statlig utredning från år 2015 framgår att Kammarkollegiets ”rådighetsbeslut” villkoras med att dispositionsrätten gäller i den del av området som utgör allmänt vattenområde och att det gäller under förutsättningar att övriga behövliga tillstånd lämnas. Ingen kontroll görs av om någon annan redan har rådighet över området och rådighetsmedgivandet medför ingen exklusiv rätt att nyttja området.212Av samma utredning framgår att Sjöfartsverket har meddelat rådighetsmedgivanden för vattenverksamhet för områden i allmänna farleder.213 Sådana rådighetsmedgivanden har accepterats i praxis. Mark- och miljödomstolen i Nacka har t.ex. i ett avgörande accepterat rådighetsmedgivanden för vattenverksamhet i allmänt vatten från både Kammarkollegiet och Sjöfartsverket.214

208 Se 2–8 §§ gränslagen. 209 2 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I vissa fall kan rådighet också förvärvas tvångsvis enligt särskilda föreskrifter. 210 Enligt 2 § andra stycket förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ska myndigheten företräda allmänt vattenområde i den utsträckning någon annan myndighet inte har till uppgift att göra det. 211Prop. 2013/14:186, s. 15 f. 212 Se SOU 2015:10, s. 415 ff. 213 Ibid, s. 417 f. 214 Se Mark- och miljödomstolens vid Nacka tingsrätt dom den 17 september 2014 i mål nr M 6215-12. Rådighetsmedgivandet från Sjöfartsverket avsåg område i allmän farled.

Miljöbedömning

Den som vill starta en vattenbruksverksamhet som innebär en tillståndspliktig vattenverksamhet behöver som utgångspunkt undersöka om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innan en ansökan om tillstånd görs.215 Detta görs genom ett undersökningssamråd. Vattenbrukaren behöver i en sådan situation ta fram ett samrådsunderlag. Samråd ska hållas i frågan om betydande miljöpåverkan samt i fråga om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Samrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Vattenbrukaren ska sedan lämna ett samrådsunderlag till länsstyrelsen som, när samrådet genomförts, ska fatta beslut i frågan om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.216 Sådant beslut ska enligt huvudregeln meddelas så snart som möjligt och senast 60 dagar efter att länsstyrelsen har fått samrådsredogörelsen.217 Om betydande miljöpåverkan kan antas ska en specifik miljöbedömning göras, se avsnitt 6.2.3 ovan. Om betydande miljöpåverkan inte kan antas ska en så kallad liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram.218

I en liten miljökonsekvensbeskrivning ska vattenbrukaren lämna de upplysningar som behövs för att det ska vara möjligt att bedöma de väsentliga miljöeffekter som verksamheten förväntas ge. Miljökonsekvensbeskrivningen ska också innehålla den samrådsredogörelse som har tagits fram.219

Ansökan och prövning

Mål om tillstånd till vattenverksamhet är ansökningsmål hos mark- och miljödomstolarna.220 I 22 kap.1 och 1 a §§miljöbalken regleras vad en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet ska innehålla.

Tas en ansökan upp till prövning ska ansökan kungöras, se 22 kap. 3 § miljöbalken. Kungörelsen ska även skickas till vissa utpekade sub-

2156 kap. 20 § miljöbalken, 6 och 7 §§miljöbedömningsförordningen, samt 6 kap. 23 § miljöbalken. 2166 kap.24 och 25 §§miljöbalken. Närmare bestämmelser om undersökningssamrådet finns i 1013 §§miljöbedömningsförordningen. 21714 § miljöbedömningsförordningen. Det finns dock möjligheter till undantag från den huvudregeln. 2186 kap. 26 § miljöbalken. 2196 kap. 47 § miljöbalken. 22021 kap. 1 a § miljöbalken.

jekt och i vissa fall ska även ansökan skickas med.221 Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen ska när det behövs föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. En kommun har också möjlighet att föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.222

Eventuella synpunkter på ansökan ska lämnas skriftligen till mark- och miljödomstolen. Den fortsatta förberedelsen kan vara skriftlig eller muntlig.223 För vattenbrukets del är det intressant att mark- och miljödomstolen i mål som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska inhämta ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet om

1. utredningen i målet ger anledning att anta att

a) något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen

inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och

b) den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjlighe-

ten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, eller

2. prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd

med stöd av bestämmelsen om undantag från 5 kap. 4 § miljöbalken.

Domstolen ska i begäran om yttrande enligt punkten 1 redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps.224

22 kap. miljöbalken innehåller vidare ett flertal bestämmelser om den fortsatta handläggningen och vad domar i ansökningsmål ska innehålla, se vidare under nästa underavsnitt.225

22122 kap.4 och 5 §§miljöbalken. 22222 kap. 6 § miljöbalken. 22322 kap.10 och 11 §§miljöbalken. 22422 kap. 13 § miljöbalken. 22522 kap. 25 § miljöbalken.

Tillståndstider och villkor m.m.

Enligt 22 kap. 25 § miljöbalken ska domen i förekommande fall innehålla bestämmelser om bl.a. den tid som tillståndet ska gälla, verksamhetens ändamål och läge samt villkor. När det finns skäl för det får domstolen förordna att tillståndet till verksamhet får tas i anspråk även om domen inte vunnit laga kraft, så kallat verkställighetsförordnande.226

För tillstånd till vattenverksamhet gäller i övrigt samma allmänna bestämmelser om möjligheter till tidsbegränsning, villkor samt krav på säkerhet och möjligheter att neka tillstånd med hänsyn till tidigare misskötsamhet som beskrivits under avsnitt 6.2.3 ovan.

Enligt dessa bestämmelser är det möjligt att tidsbegränsa ett tillstånd till vattenverksamhet och i det föreskriva villkor. Vid tidigare misskötsamhet är det även möjligt att neka tillstånd.

Prövningsmyndighet och avgifter

Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen.227 Domstolen ska som huvudregel fastställa avgiften för prövningen.228 Beroende på vilken åtgärd ansökan avser kan storleken på avgiften variera. För en vattenbruksverksamhet kan både en grundavgift och i vissa fall en tilläggsavgift komma i fråga.229

Övriga handläggningsbestämmelser m.m.

För det fall vattenbrukaren ansöker till mark- och miljödomstolen om tillstånd till vattenverksamhet kan frågan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas inom ramen för det målet. Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan i en sådan situation göras direkt till mark- och miljödomstolen.230

22622 kap. 28 § första stycket miljöbalken. 22711 kap. 9 b § miljöbalken och 21 kap. 1 § miljöbalken. 2283 kap. 8 § lagen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. 229 Bestämmelser om avgift för vattenverksamhet finns i 3 kap. förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. För vattenbrukets del är bestämmelserna i 3 kap. 2–5 a §§ av störst intresse. Grundavgiftens storlek varierar beroende på kostnaden för att genomföra de åtgärder och uppföra de anläggningar som behövs för verksamheten. Grundavgiften kan uppgå till lägst 1 500 och högst 400 000 kronor. Tilläggsavgift ska tas ut vid bortledande av grund- eller ytvatten för de verksamheter där grundavgiften uppgår till 70 000 kronor eller lägre. 230 Se 21 kap. 3 § miljöbalken.

För det fall en ansökan redan getts in till en länsstyrelse kan domstolen även självmant ta till sig prövningen. Länsstyrelsen är i en sådan situation skyldig att lämna över ärendet.231

Överklagandebestämmelser

Mark- och miljödomstolens avgörande i ett mål om tillstånd till vattenverksamhet kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen och den domstolens avgörande kan i sin tur överklagas till Högsta domstolen.232

Beslut eller domar i ärenden eller mål om vattenverksamhet får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.233 Enligt miljöbalken kan även ideella föreningar eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen i vissa fall överklaga beslut eller domar.234

De myndigheter och den kommun som har möjlighet att föra talan i ett ansökningsmål hos mark- och miljödomstolen, dvs. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen har även ansetts ha rätt att överklaga domstolens avgörande.235

Ändringar i befintligt tillstånd

Den som vill ändra en verksamhet som har fått tillstånd kan, beroende av omfattningen av ändringen, behöva göra en ansökan om tillstånd.236

23121 kap. 3 § miljöbalken. 232 1 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar. 233 Se 16 kap. 12 § miljöbalken och 9 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 234 Ytterligare krav ställs i 16 kap. 13 § miljöbalken. 23522 kap. 6 § miljöbalken. 236 Se vidare i avsnitt 7.1.5.

6.2.7. Anmälan om vattenverksamhet

Även vid en anmälan om vattenverksamhet krävs att den som vill starta vattenbruk har nödvändig rådighet. För anmälan om vattenverksamhet är dock inte rådighet en processförutsättning som vid en ansökan om tillstånd för en vattenverksamhet, jfr avsnitt 6.2.6 ovan.

Anmälan och prövning

Av 20 § förordningen om vattenverksamheter framgår vad en anmälan om vattenverksamhet ska innehålla. Här anges att anmälan ska innehålla bl.a. de uppgifter som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens miljöeffekter. Tillsynsmyndigheten ska skicka en kopia av anmälan till den kommunala nämnden och även till Havs- och vattenmyndigheten, om det kan antas att det allmänna fiskeintresset berörs av verksamheten.237 Tillsynsmyndigheten ska vidare ge de statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet. När ärendet är utrett ska tillsynsmyndigheten

1. besluta om de förbud för verksamhetsutövaren som behövs enligt

miljöbalken, eller

2. förelägga verksamhetsutövaren att

a) vidta de försiktighetsmått som behövs enligt miljöbalken, eller

b) ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken, om det be-

hövs med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen, eller

3. om det inte behövs något förbud eller föreläggande enligt 1 och 2,

underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida.238

En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.239

237 21 § förordningen om vattenverksamheter. 238 22 och 23 §§ förordningen om vattenverksamheter. 23911 kap. 9 b § miljöbalken.

Länsstyrelsens prövning och avgifter

Anmälan om vattenverksamhet ska göras till tillsynsmyndigheten.240Länsstyrelsen ansvarar enligt huvudregeln för tillsynen av vattenverksamheter, se 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen (2011:13), varför det är till länsstyrelsen som anmälan som huvudregel ska göras.

En prövningsavgift ska betalas för myndighetens handläggning. För närvarande uppgår beloppet till 1 660 kronor.241

Om en vattenverksamhet anmälts till länsstyrelsen kan myndigheten på eget initiativ ta till sig en fråga som en kommun skulle ha handlagt under förutsättning att frågorna bör handläggas tillsammans. Det kan t.ex. vara aktuellt om kommunen handlägger ett ärende om strandskyddsdispens för samma åtgärd.242 I de fallen beslut i även andra avgiftsbelagda ärendeslag enligt miljöbalken fattas under handläggningen av anmälningsärendet ska avgift betalas med det högsta belopp som anges för något av de ärendeslagen med ett tillägg av 25 procent av summan av de belopp som anges för de övriga ärendeslagen.243

Kommunens prövning och avgifter

Länsstyrelsen har möjlighet att delegera tillsynen till en kommunal nämnd.244 Om så har skett är det till den kommunala nämnden som anmälan ska göras. Kommunerna har själva rätt att meddela föreskrifter om avgifter i samband med anmälan om vattenverksamhet. Prövningsavgiften kan därför variera beroende på i vilken kommun anmälan görs.245

240 19 § förordningen om vattenverksamheter. 241 3 kap. 12 § förordning om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt 10 § avgiftsförordningen (1992:191). 242 Se 19 kap. 3 § miljöbalken. 243 Se 3 kap. 12 § andra stycket förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. 244 Bestämmelser om delegation till kommunal nämnd finns i 26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken samt 1 kap.1920 §§ och 2 kap. 29 §miljötillsynsförordningen. 245 Kommunens rätt att ta ut avgifter regleras i 2 kap. 5 § kommunallagen och 27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken.

Överklagandebestämmelser m.m.

Länsstyrelsen avgörande i ett ärende om anmälan om vattenverksamhet får överklagas till mark- och miljödomstolen, vars avgörande får överklagas till Mark- och miljööverdomstolen som sista instans.246

Kommuners beslut i frågor om vattenverksamhet överklagas till länsstyrelsen.247 Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till mark- och miljödomstolen248 och slutligen kan mark- och miljödomstolens dom överklagas till Mark- och miljööverdomstolen.249

Ändring av verksamheten

För det fall vattenbrukaren senare vill ändra sin verksamhet kan, beroende på omfattningen av ändringen, en ny anmälan om vattenverksamhet eller en tillståndsansökan behöva göras. Vattenbrukaren bör ha kontakt med tillsynsmyndigheten om det är osäkert om en ändring bör föranleda en ny anmälan eller ansökan om tillstånd eller ingetdera.

6.2.8. Områdesskydd – dispenser och tillstånd

Vid 2020 års slut var 15 procent av Sveriges land- och sötvattenyta skyddad enligt någon av de permanenta skyddsformerna.250 Olika områdesskydd kan också gälla i annat vatten. Det finns därför en risk att det område som det kan vara aktuellt att bedriva vattenbruk inom omfattas av eller påverkas av något områdesskydd.251 Det kan medföra att dispens eller i vissa fall tillstånd kan behövas för att en verksamhet ska få bedrivas på platsen.252 Värt att notera är att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken,253 behöver vara upp-

24619 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken och 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar. 24719 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. 24821 kap 1 § andra stycket miljöbalken. 249 1 kap. 2 § samt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar. 250 Naturvårdsverkets webbplats: https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/skyddadnatur/skyddad-natur-i-siffror/. Nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden, biotopskyddsområden och Natura 2000 är inräknade. 251 Mer information avseende införandet av områdesskydd i svensk rätt finns i avsnitt 5.1.2. 252 Information skyddade områden går att få i Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur, se Naturvårdsverkets webbplats: https://skyddadnatur.naturvardsverket.se/. 253 De allmänna hänsynsreglerna m.m. i 2 kap. miljöbalken beskrivs i avsnitt 6.2.3 ovan.

fyllda vid sidan av dispensreglernas egna krav för att dispens ska beviljas.254

I 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser om ett antal olika typer av områdesskydd med delvis skilda syften. Inledningsvis beskrivs översiktligt vilka områdesskydd som finns reglerade i 7 kap. miljöbalken eller som annars kan aktualiseras när ett vattenbruk ska starta. Vi kommer i senare underavsnitt att gå in närmare på strandskydd och Natura 2000, som bedöms vara de skydd som är mest relevanta när ett vattenbruk ska starta.

Allmänt om områdesskydd

Skydd enligt 7 kap. miljöbalken

Följande områdesskydd som är reglerade i 7 kap. miljöbalken bedöms kunna ha relevans för vattenbruket:

Nationalpark (2–3 §§)

Syftet med nationalparker är att bevara större sammanhängde områden av en viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentlig oförändrat skick. Genom ett beslut om nationalpark får ett område, som alltid ägs av staten, ett särskilt kvalificerat skydd.255 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker.256 Föreskrifterna kan variera för varje nationalpark eftersom de är anpassade för områdets naturtyp, friluftsliv och boende i närheten som tar del av områdets ekosystemtjänster.

I Sverige finns för närvarande 29 nationalparker, som kan omfatta både mark- och vattenområden. Sju av dessa nationalparker omfattar marina miljöer men Kosterhavets nationalpark är Sveriges enda marina nationalpark.257 För denna nationalpark gäller t.ex. ett förbud mot att utan länsstyrelsens tillstånd anlägga vattenbruk men även ett generellt förbud mot att i vattenbruk införa för området främmande

254 Se prop. 1997/98:45, Del 2, s. 76 angående uttalanden om de allmänna hänsynsreglerna. 255 Bengtsson m.fl. (2022), 7 kap. 2 § miljöbalken. 256 Ytterligare bestämmelser finns i nationalparksförordningen (1987:938). 257 Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/arter-ochlivsmiljoer/atgarder-skydd-och-rapportering/skyddade-omraden/marina-skyddadeomraden/marina-nationalparker.html.

arter eller populationer.258 Som huvudregel gäller att länsstyrelsen i enskilda fall, får ge dispens från de föreskrifter som är meddelade för nationalparkerna, se 5 § nationalparksförordningen. Sådan dispens får dock enligt paragrafen endast ges om det finns särskilda skäl.

Naturreservat (4–6§§)

Naturreservat kan inrättas av en länsstyrelse eller kommun. Syftet med ett naturreservat ska vara att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftsliv. Vid årsskiftet 2021–2022 fanns det totalt 5 342 naturreservat i Sverige.259 I ett beslut om naturreservat ska de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet anges, det kan t.ex. röra sig om förbud mot viss verksamhet, varav vattenbruk bör kunna vara en.

Länsstyrelsen eller kommunen får som huvudregel meddela dispens från föreskrifter som den meddelat för ett naturreservat om det finns särskilda skäl, se 7 kap. 7 § miljöbalken.

Biotopskyddsområde (11–11 b §§)

Små mark- eller vattenområden som är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter, eller som annars är särskilt skyddsvärda, kan utgöra biotopskyddsområden. Två former av skydd finns, varav det generella biotopskyddet gäller för samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag, t.ex. småvatten och våtmark i jordbruksmark. Den andra typen av biotopskydd gäller först efter särskilt beslut av en kommun eller en länsstyrelse och kan omfatta t.ex. naturliga vattendrag, mynningsområden vid havskust samt naturliga sjöar och andra vatten som är naturligt fisktomma.260

Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön, se 7 kap. 11 §

258 Se A) 5 och 13 §§ Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2009:7) för Kosterhavets nationalpark. Dessa föreskrifter är meddelande med stöd av 4 § nationalparksförordningen. 259 Naturvårdsverkets webbplats: https://www.naturvardsverket.se/data-ochstatistik/skyddad-natur/naturreservat-antal-ochareal/#:~:text=Vid%20%C3%A5rsskiftet%202021%E2%80%932022%20var, var%205%20040%20985%20hektar. 260 Se 58 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. samt de bilagor som bestämmelserna hänvisar till.

andra stycket miljöbalken. Den myndighet eller kommun som beslutat om biotopskydd kan dock i enskilda fall meddela dispens från förbudet.

Djur- och växtskyddsområde (12 §)

En länsstyrelse eller kommun kan inrätta ett djur- eller växtskyddsområde om det, utöver förbud enligt 8 kap.1 och 2 §§miljöbalken eller enligt jakt- eller fiskelagstiftningen, behövs särskilt skydd av en växt- eller djurart inom ett område. Skyddet gäller främst markägarens eller allmänhetens rätt att uppehålla sig i området.261

Länsstyrelsen och kommunen får meddela föreskrifter om förvaltningen av områdena. De får även meddela dispens från föreskrifter som meddelats, om det finns särskilda skäl. Sådan dispens får dock endast ges under förutsättning att det är förenligt med föreskriftens syfte.262

Strandskydd (13–18 h §§)

Strandskydd gäller generell 100 meter från strandlinjen, både inåt land men även utåt i vattnet. Skyddet syftar till långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden samt att bevara goda livsvillkor för djur- eller växtlivet på land och i vatten. Länsstyrelsen kan i det enskilda fallet besluta att utvidga skyddet till 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Strandskyddet återkommer vi till i nästa underavsnitt.

Miljöskyddsområde (19–20 §§)

Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som ett miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter på grund av att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller på annat sätt innebär att en miljökvalitetsnorm inte följs. Föreskrifter får endast meddelas för att tillgodose syftet med området och ska

261SOU 2021:51, Del 1, s. 474. 262 9 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken.

alltså ta sikte på aktuell förorening eller miljökvalitetsnorm. Föreskrifterna ska bara gälla verksamheter inom området och kan avse skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som behövs för att tillgodose syftet med området. Länsstyrelsen får meddela dispens från föreskrifterna, om det finns särskilda skäl.

Vattenskyddsområde (21–22 §§)

Vattenskyddsområden får inrättas av en länsstyrelse eller kommun till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för vattentäkt, dvs. bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning.263 Länsstyrelsen eller kommunen ska meddela föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl. I vissa fall kan även en kommunal nämnd ges möjlighet att meddela undantag från sådana föreskrifter.

Natura 2000 (27–29 b §§)

Natura 2000 är ett nätverk av skyddade områden i hela EU och består av naturområden med arter eller naturtyper som i ett europeiskt perspektiv är särskilt skyddsvärda.264 Natura 2000-områden regleras inom EU-rätten i art- och habitatsdirektivet, eller livsmiljödirektivet265 samt fågeldirektivet.266 Om en verksamhet på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som är förtecknat enligt 7 kap. 27 § 1 eller 2 så krävs tillstånd för verksamheten.267

26311 kap. 5 § miljöbalken. 264 Naturvårdverkets webbplats: https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/skyddadnatur/olika-former-av-naturskydd/natura-2000-omraden/. 265 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 266 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar; kodifierar och ersätter Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar. 267 Se 7 kap. 28 a § miljöbalken. Värt att notera är att tillstånd inte krävs om verksamheten direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av det berörda området.

Annat skydd

Utöver de skydd som framgår av 7 kap. miljöbalken kan områden som är intressanta för vattenbruk också omfattas av landskapsbildsskydd. Landskapsbildsskydd är en äldre form av områdesskydd som inte finns i miljöbalken.268 Nya områden som omfattas av landskapsbildsskydd kan därför inte tillkomma men de som redan är beslutade gäller fortfarande till dess de upphävs.269 Landskapsbildsskyddet infördes för att ge möjlighet att förhindra tillkomsten av bl.a. byggnader som i väsentligt mån skulle skada landskapsbilden. Det kan enligt förarbeten röra sig om landskap med framträdande naturskönhet eller andra sevärda naturförhållanden. Men även landskapsbilder med mer vanlig natur kan skyddas från störande inslag t.ex. för att det är en större allmänhet som ser den varje dag.270

För varje område finns ett beslut med föreskrifter. Det kan krävs tillstånd från länsstyrelsen för att få utföra åtgärder som kan ha en negativ effekt på landskapsbilden i de beslutade områdena. För vattenbrukets del kan det noteras att det t.ex. finns områden vid Bohusläns kust som omfattas av landskapsbildsskydd.

Strandskydd

Var strandskydd gäller och strandskyddets syften

I Sverige gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag.271 Strandskyddet gäller som utgångspunkt 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, både inåt land men även ut i vattnet. Länsstyrelsen får besluta om att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.272

Det har inte definierats vad som ska anses vara insjö eller vattendrag i sammanhanget och vägledning kring tolkningen av begreppen går inte heller att finna i förarbetena. Beträffande artificiella vattenförekomster har Mark- och miljööverdomstolen inte ansett att

268 19 § i den tidigare naturvårdslagen (1964:822). 269 Lagen (1998:811) om införande av miljöbalken. 270Prop. 1964:148, s. 84. 2717 kap. 13 § första stycket miljöbalken. 272 7 kap. 14 § första och andra styckena miljöbalken. Beslut om utökat strandskydd har t.ex. fattats för Orust kommun. Länsstyrelsen Västra Götalands län beslut den 9 september 2016 i ärende nr 511-7312-2016.

det är möjligt att göra generella uttalanden om dessa ska omfattas av strandskydd eller inte. En bedömning får i stället göras från fall till fall i dessa ärenden.273

Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.274 Det långsiktiga perspektivet innebär att områden som i dag verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden.275 När det gäller allemansrättslig tillgång syftar bestämmelsen till att bevara den möjlighet att bedriva friluftsliv som allmänheten har enligt allemansrätten.276 Allemansrätten ger var och en rätt att ta sig fram till fots över annans mark utanför tomtmark och tillfälligt uppehålla sig där.277 Båtar, kanoter och kajaker som färdas på vatten lyder i första hand under sjölagen (1994:1009) och sjötrafikförordningen (1986:300) men det finns dock kopplingar mellan allemansrätten och dessa vattenfarkoster.278

När det gäller strandskyddets syfte att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet anges i förarbetena bl.a. följande. Många arter lever i vatten men häckar på land, medan andra arter utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra. Vissa särskilt värdefulla miljöer är specifika för stränderna, t.ex. strandängar, våtmarker och naturliga sandstränder. Strandnära miljöer fungerar ofta också som en spridnings- och vandringskorridor och som plats dit olika arter kan ta sin tillflykt när närområdet i övrigt utnyttjas för rationell produktion. Strandområden i form av naturstränder kan också fungera som biologiska filter och hindra att näringsämnen når vattenförekomsten.279

273 Mark- och miljööverdomstolens dom den 31 mars 2020 i mål nr P 7143-19 och i domen angivna rättsfall. 2747 kap. 13 § andra stycket miljöbalken. 275Prop. 2008/09:119, s. 36. 276 Ibid. 277Prop. 1993/94:117, s. 18 f. 278 Naturvårdsverket, Allemansrätten – en vägledning, s. 31. Vägledningen finns tillgänglig på Naturvårdsverkets webbplats: https://www.naturvardsverket.se/publikationer/1300/allemansratten--en-vagledning/. 279Prop. 1993/94:117, s. 9 f.

Förbuden inom strandskyddsområden

Inom ett strandskyddsområde är det förbjudet att uppföra nya byggnader och vidta vissa åtgärder. Av 7 kap. 15 § miljöbalken framgår att inom ett strandskyddsområde får inte

1. nya byggnader uppföras,

2. byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra an-

läggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt,

3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för bygg-

nader, anläggningar eller anordningar som avses i 1 och 2, eller

4. åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller

växtarter.

Undantag från förbuden

Från huvudregeln om förbud finns dock viktiga undantag. Ett av undantagen gäller de areella näringarna. Enligt 7 kap. 16 § första stycket 1 miljöbalken gäller förbuden i 15 § inte byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller

renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom

strandskyddsområdet. Av förarbeten till bestämmelsen framgår att anläggningen eller åtgärden ska vara omedelbart avsedd för och behövlig för näringen samt behöva ligga inom strandskyddsområde för att undantaget ska vara tillämpligt.

I förarbeten anges uttryckligen att fiskodling inte ska anses vara en anläggning som behövs för fisket.280 Musselodling har i praxis jämställts med fiskodling. Sådan odling har därför inte ansetts omfattas av undantaget för areella näringar, utan åtgärder som vidtas med anledning av musselodling har i stället ansetts kräva dispens.281 Skörd av vilt växande ostron inom en fastighet282 har i praxis däremot an-

280Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87 281 Mark- och miljööverdomstolens dom den 24 augusti 2010, mål nr 4240-09. 282 En fastighet sträcker sig enligt huvudregeln 300 meter ut i vattnet räknat från strandlinjen, se närmare i avsnitt 6.2.6 och underavsnittet ”Rådighet över vattnet där verksamheten ska bedrivas”.

setts omfattas av undantaget för areella näringar. I det aktuella målet ansågs dispens inte krävas för en brygga och en förrådsbyggnad som behövdes för verksamheten.283 Att vidta någon av de åtgärder som är uppräknade i 7 kap. 15 § miljöbalken inom ramen för en vattenbruksverksamhet är därför som utgångspunkt förbjudet enligt dagens lagstiftning och för att en sådan åtgärd ska få vidtas krävs strandskyddsdispens. Regeringen har dock under år 2022 tillsatt en utredning som bl.a. ska analysera vilka verksamheter som bör omfattas av undantaget i 7 kap. 16 § första stycket 1 miljöbalken.284 Det är därför möjligt att även vattenbruk kan komma att omfattas av undantaget i framtiden.

Ett annat viktigt undantag är att förbuden inte gäller för verksamheter eller åtgärder som regeringen har tillåtit enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §§ eller som omfattas av ett tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.285 Genom denna bestämmelse undantas verksamheter eller åtgärder som tillstånd- eller tillåtlighetsprövats enligt andra bestämmelser i miljölagstiftningen, t.ex. miljöfarlig verksamhet som har tillståndsprövats enligt 9 kap. miljöbalken eller vattenverksamhet som prövats enligt 11 kap. miljöbalken.286 I förarbeten anges att de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att strandskyddsdispens ska meddelas även ska vara uppfyllda för att en verksamhet inom strandskyddsområdet ska tillåtas eller få tillstånd.287 Strandskyddsregleringen ska alltså beaktas inom ramen för tillstånds- eller tillåtlighetsprövningen och genom undantaget i 7 kap. 16 § första stycket 2 undviks dubbelprövning av frågan.

I praxis har frågan om en musselodling, som ingick som en del i en kommuns rening av avloppsvatten, krävde strandskyddsdispens varit uppe till prövning. Dåvarande Miljööverdomstolen gjorde i det fallet bedömningen att musselodlingen omfattades av det sedan tidigare meddelade tillståndet till rening av avloppsvatten, varför undantaget i den andra punkten var tillämpligt.288 Det krävdes därför ingen strandskyddsdispens för musselodlingen eftersom frågan redan var prövad i det tidigare tillståndet.289

283 Se rättsfallet MÖD 2009:13. 284 Regeringsbeslut den 17 mars 2022, dir. 2022:18. 285 7 kap. 16 § första stycket 2 miljöbalken. 286 Även så kallat Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken bör omfattas av denna bestämmelse. 287Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87 f. 288 Undantagen reglerades vid den tidpunkten i 7 kap. 17 § miljöbalken. 289 Se rättsfallet MÖD 2007:19.

Högsta domstolen har i ett avgörande klargjort vad som gäller kring tillämpningen av reglerna om strandskydd inom ramen för en tillståndsprövning av vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken. Enligt Högsta domstolen står det domstolarna fritt att efter omständigheterna bestämma formen för hur strandskyddet ska beaktas i prövningen, under förutsättning att domstolen tar hänsyn till strandskyddsreglerna inklusive bestämmelserna om intresseavvägning i 7 kap.25 och 26 §§miljöbalken. Enligt Högsta domstolen är det ofta naturligt att inleda med att göra en liknande bedömning som vid strandskyddsdispensprövningen. Om förutsättningar för dispens saknas utgör det enligt domstolens mening i regel hinder mot att ge tillstånd till vattenverksamheten, även om förutsättningarna i övrigt skulle anses uppfyllda.290

Det finns även andra undantag och möjligheter till undantag från strandskyddsbestämmelserna. De bedöms dock inte relevanta för vattenbrukets del, varför de inte berörs närmare i denna framställning.

Möjligheter att upphäva strandskydd och ge strandskyddsdispens

Både länsstyrelsen och kommunerna får under vissa omständigheter upphäva strandskyddet i ett område. Närmare bestämmelser om det finns i 7 kap. 18 § miljöbalken respektive 4 kap. 17 § plan- och bygglagen.

Vid både upphävande av strandskydd och vid dispens från strandskyddsbestämmelserna måste det som utgångspunkt föreligga särskilda skäl. Av 7 kap. 18 c § miljöbalken framgår vad som ska beaktas som särskilda skäl vid prövningen. Enligt bestämmelsen får man endast beakta om det område som upphävandet eller dispensen avser

1. redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar be-

tydelse för strandskyddets syften,

2. genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploa-

tering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

3. behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vat-

tnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

290 Se rättsfallet NJA 2008 s. 55.

4. behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen

inte kan genomföras utanför området,

5. behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt in-

tresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller

6. behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget

intresse.

Möjligheten att besluta om undantag, dvs. upphävande eller dispens, med stöd av 7 kap. 18 c § miljöbalken är avsedd att tillämpas med stor restriktivitet.291

För vattenbrukets del är den tredje punkten av särskilt intresse. Ett flertal vattenbruksanläggningar behöver för sin funktion ligga i vatten. I praxis har prövats om skrivningen i den tredje punkten om att en anläggning för sin funktion måste ligga vid vattnet även omfattar anläggningar som för sin funktion måste ligga i vattnet. Mark- och miljööverdomstolen har i en dom uttalat att även anläggningar som för sin funktion måste ligga i vattnet får anses omfattas av skrivningen i den tredje punkten.292

Är det fråga om ett område för landsbygdsutveckling i strandnära

läge (LIS-område) finns ytterligare omständigheter som får beaktas

vid bedömningen av särskilda skäl, se 7 kap. 18 d § miljöbalken. Enligt bestämmelsen får man för de områdena även beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Med LIS-område avses enligt 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken ett område som

1. är lämpligt för utvecklingen av landsbygden,

2. är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strand-

skyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt,

3. endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets

syften,

a) i eller i närheten av tätorter,

b) i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klocke-

strand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland,

291Prop. 2008/09:119, s. 53. 292 Se rättsfallet MÖD 2013:22.

c) på Gotland, eller

d) vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen,

Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och

4. inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot Norge

till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skataudden vid Näskefjärden.

Avsikten är att översiktsplanen ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område men översiktsplanen är dock inte rättsligt bindande.293

Med hänsyn till den geografiska avgränsningen i bestämmelsen bedöms den inte vara relevant för alla typer av vattenbruk i Sverige. För t.ex. de vattenbruk som bedrivs på västkusten och som är beroende av den högre salthalten som finns i havet där bedöms bestämmelsen inte relevant.

Intresseavvägning

7 kap. miljöbalken innehåller även två paragrafer om intresseavvägning. Av 7 kap. 25 § miljöbalken framgår att man vid prövning av frågor om skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken även ska ta hänsyn till enskilda intressen. Det framgår vidare att en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten, som grundas på en skyddsbestämmelse i kapitlet, inte får gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.

Bestämmelsen tydliggör avvägningen som ska göras mellan enskilda och allmänna intressen vid beslut som rör områdesskydd och har kopplingar till bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (EKMR).294

2937 kap. 18 e § andra stycket miljöbalken. 294 Konventionen och protokoll finns på Europadomstolens webbplats: https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/convention_swe.

Av förarbetena till miljöbalken framgår att en intresseavvägning mellan allmänna och enskilda intressen i första hand är tänkta att hanteras med stöd av bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken. Regeringen ansåg dock ändå att det fanns skäl att komplettera kapitlet om områdesskydd med paragrafer som tydliggjorde principer för bedömning av motstående intressen vid sådana typer av beslut.295

Av 7 kap. 26 § miljöbalken följer att dispens endast får ges om det är förenligt med strandskyddets syfte. Även om det föreligger särskilda skäl för dispens kan en sådan alltså nekas mot bakgrund av att en dispens inte skulle vara förenlig med strandskyddets syfte.

Intresseavvägningen har varit föremål för domstolsprövning i flera mål de senaste åren, bl.a. i NJA 2020 s. 1129. Det målet rörde tillstånd i efterhand till vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken avseende ett uppfört båthus med förråd och brygga. Högsta domstolen upprepade i domen vad den tidigare anfört i NJA 2008 s. 55296om att det som ett led i tillståndsprövningen av en vattenverksamhet inom strandskyddat område ska göras en prövning likartad den strandskyddsdispensprövning som ska göras enligt 7 kap. miljöbalken. Domstolen gick senare in på att vid en strandskyddsdispensprövning ska en mer övergripande intresseavvägning göras, trots att uppräkningen av dispensgrunder i 7 kap. 18 c § första stycket miljöbalken är tänkt att vara uttömmande. Domstolen framhöll att vid intresseavvägningen måste de intressen som bär upp strandskyddet tillmätas mycket stor vikt och att 7 kap. 26 § miljöbalken ger uttryck för en mycket restriktiv syn på möjligheterna till dispens även inom ramen för en intresseavvägning. Domstolen uttalade vidare att den proportionalitetsprincip som framgår av 7 kap. 25 § miljöbalken får ses som en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Den kan däremot inte uppfattas som en mer generell utvidgning av möjligheterna till dispens. För att fylla sin funktion måste proportionalitetsprövningen avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Domstolen uttalade dock att utrymmet att ge dispens för en åtgärd som inte ryms inom 7 kap. 18 c eller 18 d §§ är mycket litet.

295Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 322 f. 296 Se vidare underavsnittet ”Undantag från förbuden” ovan.

Tidsbegränsningar av och villkor m.m. i strandskyddsdispenser

En meddelad strandskyddsdispens upphör att gälla om den åtgärd som dispensen avser inte har påbörjats inom två år eller inte har avslutats inom fem år från den dag då dispensbeslutet vann laga kraft.297Enligt 16 kap. 2 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken ges för begränsad tid och får förenas med villkor.

Trots att fokus i förarbetena varit på tillståndsprövningarna är det enligt lagstiftningen alltså även möjligt att tidsbegränsa beslut om strandskyddsdispens. De uttalanden som gjorts i förarbetena och i praxis angående tillståndstider bör vara vägledande för även tidsbegränsningar av dispenser, se avsnitt 6.2.3.

Prövningsmyndighet och avgifter

Under detta underavsnitt beskrivs inledningsvis i vilka situationer en kommun eller länsstyrelse ska pröva frågor om strandskyddsdispens. Vi kommer avslutningsvis gå in på hur prövningen av strandskyddsdispens kan samordnas med annan prövning av verksamheten enligt balken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken.

Kommunens prövning

Det är som huvudregel kommunen inom vilken åtgärden ska vidtas som prövar om strandskyddsdispens kan meddelas.298 Den som vill påbörja en ny vattenbruksverksamhet som kräver strandskyddsdispens ska därför som utgångspunkt ge in en ansökan till kommunen. För de fall kommunen beviljar strandskyddsdispens ska kommunen skicka beslutet till länsstyrelsen.299 Länsstyrelsen har sedan tre veckor på sig att ta ställning till om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för dispensen, eller om en brist i ärendets handläggning kan ha haft betydelse för utgången i dispensärendet. Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut om det inte finns förutsätt-

2977 kap. 18 h § miljöbalken. 2987 kap. 18 b § miljöbalken. 29919 kap. 3 a § miljöbalken.

ningar för dispensen.300 Om kommunen nekar dispens skickas beslut till länsstyrelsen endast om beslutet överklagas.

Kommunerna har själva rätt att meddela föreskrifter om avgifter i samband med ansökan om strandskyddsdispens. Prövningsavgiften kan därför variera beroende på i vilken kommun ansökan om dispens görs.301

Länsstyrelsens prövning

Det finns undantag från huvudregeln att kommunen prövar frågor om strandskyddsdispens. Skyddas det aktuella området enligt andra bestämmelser i 7 kap. miljöbalken än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde, och har skyddet beslutats av någon annan än en kommun så är det i stället länsstyrelsen som ska pröva frågan om strandskyddsdispens.302 Detta kan t.ex. bli fallet för områden som även omfattas av skydd enligt bestämmelserna om naturreservat.303

Den prövningsavgift som länsstyrelsen tar ut i samband med prövning av strandskyddsdispens uppgår för närvarande till 4 600 kronor.304

Andra fall av gemensam prövning

Enligt vad som nämnts under underavsnittet ”Undantag från förbuden” krävs ingen strandskyddsdispens när en vattenbruksverksamhet inom ett strandskyddat område ska tillståndsprövas enligt t.ex. reglerna om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken eller Natura 2000 enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Inom ramen för dessa prövningar ska bestämmelserna om strandskydd beaktas, trots att någon dispens inte krävs.

Om en vattenverksamhet anmälts till länsstyrelsen kan myndigheten på eget initiativ ta till sig en fråga som en kommun skulle ha handlagt under förutsättning att frågorna bör handläggas tillsammans.

30019 kap. 3 b § miljöbalken. 301 Kommunens rätt att ta ut avgifter regleras i 2 kap. 5 § kommunallagen och 27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. 3027 kap. 18 a § miljöbalken. 303 För mer information om Natura 2000, se nästa underavsnitt. 304 Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken har regeringen rätt att utfärda föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader i vissa angivna fall. Se 7 kap. 1 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt 10 § avgiftsförordningen beträffande beloppets storlek.

Det kan t.ex. vara aktuellt om kommunen handlägger ett ärende om strandskyddsdispens för samma åtgärd.305 Om en ansökan om strandskyddsdispens redan har gjorts till kommunen kan länsstyrelsen även på eget initiativ ta till sig ärendet hos kommunen. Kommunen är i en sådan situation skyldig att lämna över ärendet till länsstyrelsen, som sedan kan samordna prövningen av anmälan om vattenverksamhet med ansökan om strandskyddsdispens.306 Särskilda bestämmelser finns om avgifter i sådana situationer, se avsnitt 6.2.7 ovan.

Övriga handläggningsbestämmelser

Det saknas särskilda bestämmelser om kommunens och länsstyrelsens handläggning av ärenden om strandskyddsdispens utöver vad som framgår av underavsnittet ovan. Det innebär att de allmänna bestämmelserna om handläggning av ärenden i förvaltningslagen (2017:900) är tillämpliga. Närmare information om förvaltningslagens bestämmelser finns i underavsnitt ”Handläggningsbestämmelser” under avsnitt 6.3.2 nedan. Vad som där anges om tillstånd gäller även för dispenser som söks vid kommunen eller länsstyrelsen.

Överklagandebestämmelser m.m.

Kommuners beslut i strandskyddsdispensfrågor överklagas till länsstyrelsen.307 Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till mark- och miljödomstolen308 och slutligen kan mark- och miljödomstolens dom överklagas till Mark- och miljööverdomstolen.309

Även vid överklagande ska länsstyrelsen tillämpa förvaltningslagens bestämmelser. Mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen ska däremot tillämpa lagen (1996:242) om domstolsärenden med de undantag som framgår av 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.

Beslut eller domar i ärenden eller mål om strandskyddsdispens får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. Enligt miljöbalken kan även ideella

305 Se 19 kap. 3 § miljöbalken. 306 Se 19 kap. 3 § och 21 kap. 3 §miljöbalken. 30719 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. 30821 kap 1 § andra stycket miljöbalken. 309 1 kap. 2 § samt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar.

föreningar eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen i vissa fall överklaga beslut eller domar.310 När det gäller beslut eller domar som rör strandskyddet har även föreningar som har till ändamål att tillvarata friluftsintressen enligt sin stadgar rätt att överklaga.311 En organisation behöver utöver det även uppfylla kraven på parts- och processbehörighet i 11 kap. 2 § rättegångsbalken för att ha rätt att överklaga.

Om vattenbrukaren överklagar ett beslut i fråga om strandskyddsdispens som meddelats av kommunen eller länsstyrelsen så är den kommun/länsstyrelse som först beslutat i saken motpart i mark- och miljödomstolen. För det fall en kommun beviljat strandskyddsdispens och länsstyrelsen sedan ändrat beslutet genom den prövning som myndigheten ska göra enligt 19 kap. 3 a § miljöbalken312 brukar både den kommunala nämnden och länsstyrelsen anses vara motparter.313

Sammanfattning

I de fall en vattenbruksverksamhet avser bedrivas inom ett strandskyddat område och inte tillståndsprövas enligt miljöbalken314 behövs som huvudregel strandskyddsdispens. Ansökan om strandskyddsdispens ska som huvudregel göras till den kommun inom vilken åtgärden ska vidtas. Om det aktuella området utöver strandskydd även omfattas av ett annat skydd enligt 7 kap. miljöbalken ska ansökan om strandskyddsdispens som huvudregel göras till länsstyrelsen. För det fall även en anmälan om vattenverksamhet ska göras till länsstyrelsen kan myndigheten samordna prövningen av anmälan med frågan om strandskyddsdispens.

Bestämmelserna som möjliggör för prövningsmyndigheten att lämna dispens är avsedda att tillämpas med stor restriktivitet. Vid dispensprövningen ska även bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken tillämpas och ett beslut om strandskyddsdispens kan förenas med villkor, bl.a. avseende försiktighetsmått. Beslutet om strandskyddsdispens kan

310 Ytterligare krav ställs i 16 kap. 13 § miljöbalken. 31116 kap. 14 § miljöbalken. 312 I underavsnittet ”Kommunens prövning” under ”Prövningsmyndighet och avgifter”, finns närmare information om länsstyrelsens prövning. 313 Se t.ex. rättsfallet MÖD 2018:23. 314 Gäller även tillståndsprövning enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken. De tillstånd som främst bara vara aktuella är tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap., vattenverksamhet enligt 11 kap. och Natura 2000 enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.

även tidsbegränsas och förenas med andra villkor, såsom krav på kompensationsåtgärder och säkerhet.

Natura 2000-områden

Områden som är intressanta att bedriva vattenbruksverksamhet i kan även vara skyddade som Natura 2000-områden, vilket inte är ett traditionellt områdesskydd.315 I Sverige finns drygt 4 000 olika Natura 2000-områden på en sammanlagd yta av mer än sju miljoner hektar.316 Skyddet av Natura 2000-områden har såsom nämnts tidigare i det här kapitlet sin grund i art- och habitatsdirektivet, eller livsmiljödirektivet317 samt fågeldirektivet.318 Direktiven, som brukar benämnas naturvårdsdirektiven, har till syfte att främst bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, vilda djur och vilda växter inom medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.319 Direktiven innehåller bestämmelser om skydd av arter men även bestämmelser om områdesskydd. Inom ramen för skyddet av arter finns även krav på att vissa viktiga livsmiljöer för arterna, så kallade habitat, ska skyddas. Direktiven kräver att medlemsstaterna ska utse särskilda skyddsområden eller särskilda bevarandeområden vilka med ett gemensamt namn benämns Natura 2000-områden. Områdena förtecknas på både kommissionsnivå och nationell nivå. För dessa områden gäller speciella krav.

Direktiven har i svenskt rätt införlivats i bl.a. miljöbalken och artskyddsförordningen (2007:845). Av 7 kap. 28 a § miljöbalken följer att tillstånd (Natura 2000-tillstånd) krävs för att bedriva verksamheter som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000område.320

Den vattenbrukare som vill starta ett vattenbruk som kan påverka ett Natura 2000-område behöver göra en allmän riskbedömning av verksamhetens påverkan. Detta gäller för verksamheter som både ligger inom och utanför ett Natura 2000-område. Vid bedömningen

315 Lindahl (2015). 316 Naturvårdverkets webbplats: https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/skyddadnatur/olika-former-av-naturskydd/natura-2000-omraden/. 317 Rådets direktiv 92/43/EEG. 318 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG. 319 Se även avsnitt 4.4.2. 320 Området ska förtecknats enligt 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken. Tillstånd krävs dock inte för verksamheter som direkt eller hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området.

ska områdets känslighet, påverkans intensitet och längd samt påverkans art beaktas. Det är också viktigt att ta hänsyn till så kallad indirekt påverkan och påverkan från andra pågående eller planerade verksamheter.321 Om det finns osäkerhet kring vilken påverkan som kommer att uppstå ska försiktighetsprincipen322 tillämpas.

Om vattenbrukaren bedömer att det finns risk för betydande påverkan på ett Natura 2000-område ska en specifik miljöbedömning göras.323 Det innebär att vattenbrukaren ska samråda om hur en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas (avgränsningssamråd) och ta fram en miljökonsekvensbeskrivning som ska ges in till prövningsmyndigheten i samband med ansökan.324 Förfarandet vid en specifik miljöbedömning beskrivs närmare i underavsnittet ”Specifik miljöbedömning” i avsnitt 6.2.3. I miljökonsekvensbeskrivningen är det viktigt att visa hur verksamheten kan komma att påverka gynnsam

bevarandestatus325 för Natura 2000-området.

Ett Natura 2000-tillstånd får bara lämnas om verksamheten, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas, och inte heller medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av arten eller arterna i området.326 Regeringen kan dock under vissa förutsättningar ändå lämna tillstånd i en sådan situation.327

Kommissionen har tagit fram ett vägledningsdokument när det gäller vattenbruk inom Natura 2000-områden.328

321 Lindahl (2015). 322 Se avsnittet ”Försiktighetsmått, krav på bästa möjliga teknik och försiktighetsprincipen” under avsnitt 6.2.3 ovan. 323 6 kap. 20 § första stycket 1. 3246 kap. 28 § miljöbalken. 325 16 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken. 3267 kap. 28 b § miljöbalken. 3277 kap. 29 § miljöbalken. 328 Kommissionen, Vägledningsdokument - Vattenbruk och Natura 2000 – En sammanfattning. Dokumentet kan nås på kommissionens webbplats: https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/AQU_Summary_ SV.pdf. Även den fullständiga vägledningen finns på kommissionens webbplats: https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/pdf/guidance_on_aquac ulture_and_natura_2000_en.pdf.

Tillståndstid och villkor m.m. i Natura 2000-tillstånd

För Natura 2000-tillstånd gäller samma allmänna bestämmelser om möjligheter till tidsbegränsning, villkor samt krav på säkerhet och möjligheter att neka tillstånd med hänsyn till tidigare misskötsamhet som beskrivits under avsnitt 6.2.3 ovan.

Enligt dessa bestämmelser är det möjligt att tidsbegränsa Natura 2000-tillståndet och i tillståndsbeslutet föreskriva villkor samt när det rör sig om tidigare misskötsamhet neka tillstånd.

Prövningsmyndighet och ansökningsavgift

Länsstyrelsen i det län där det berörda området finns prövar frågor om Natura-2000 tillstånd.329 Ingen avgift tas ut för prövningen.

Handläggningsbestämmelser

Det saknas särskilda bestämmelser om länsstyrelsens handläggning av ärenden om Natura 2000-tillstånd utöver de som gäller kopplat till den specifika miljöbedömningen. Det innebär att de allmänna bestämmelserna om handläggning av ärenden i förvaltningslagen är tillämpliga. Närmare information om förvaltningslagens bestämmelser finns i underavsnitt ”Handläggningsbestämmelser” under avsnitt 6.3.2 nedan.

För det fall vattenbruksverksamheten även ska tillståndsprövas av mark- och miljödomstolen som vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken kan frågan om Natura 2000-tillstånd prövas inom ramen för den tillståndsprövningen. En ansökan om Natura 2000-tillstånd kan i en sådan situation göras direkt till mark- och miljödomstolen. Om en ansökan redan har gjorts till länsstyrelsen kan domstolen även på eget initiativ ta till sig ärendet från myndigheten. Länsstyrelsen är i en sådan situation skyldig att lämna över ärendet till domstolen.

3297 kap. 29 b § miljöbalken.

Överklagandebestämmelser m.m.

Länsstyrelsens beslut kan överklagas till mark- och miljödomstolen330och mark- och miljödomstolens dom kan slutligen överklagas till Mark- och miljööverdomstolen.331

Domstolarna ska vid sin handläggning tillämpa lagen om domstolsärenden med de undantag som framgår av 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.

Beslut eller domar i ärenden eller mål om Natura 2000-tillstånd får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. Enligt miljöbalken kan även ideella föreningar eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen i vissa fall överklaga beslut eller domar.332

Vad som gäller när mark- och miljödomstolen prövar frågan om Natura 2000-tillstånd vid tillståndsprövning enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken beskrivs under avsnitt 6.2.3 respektive 6.2.6 ovan.

Sammanfattning

Den som vill starta en vattenbruksverksamhet behöver ta ställning till om verksamheten kan påverka ett Natura 2000-område. Det gäller både om verksamheten ska bedrivas inom eller utanför ett sådant område. Om verksamheten på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område krävs tillstånd för att få starta verksamheten. En specifik miljöbedömning behöver i sådant fall göras och en miljökonsekvensbeskrivning ges in i samband med ansökan.

Ansökan ska som utgångspunkt göras till länsstyrelsen men för det fall det även krävs tillstånd för vattenverksamhet kan mark- och miljödomstolen pröva frågan om Natura 2000-tillstånd gemensamt med vattenverksamheten.

33021 kap 1 § andra stycket miljöbalken. 331 1 kap. 2 § samt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar. 332 Ytterligare krav ställs i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Sammanfattning avseende områdesskydd

Den som vill starta en vattenbruksverksamhet behöver undersöka om platsen för den tänka verksamheten finns inom ett område som omfattas av områdesbestämmelser enligt 7 kap. miljöbalken. För det fall verksamheten är tänkt att lokaliseras inom ett sådant område kan olika typer av dispenser eller tillstånd krävas för att verksamheten ska få starta. Två av de vanligare typerna av dispens och tillstånd som kan aktualiseras är strandskyddsdispens och Natura 2000-tillstånd. Natura 2000-tillstånd kan också behövas för en verksamhet som ligger utanför ett Natura 2000-område men som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett sådant område.

6.2.9. Artskyddsdispens och vissa regleringar avseende artskydd

Såsom nämnts i avsnitt 6.2.3 kan olika artskyddsfrågor aktualiseras när en verksamhet prövas mot de allmänna hänsynsreglerna m.m. enligt 2 kap. miljöbalken. Detta gäller särskilt vid lokaliseringsbedömningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken.333 Om en verksamhet kräver tillstånd enligt miljöbalken ska artskyddsfrågorna så långt det är möjligt beaktas inom ramen för tillståndsprövningen. Utfallet vid tillståndsprövningen kan dock bli att verksamheten strider mot en fridlysningsbestämmelse i artskyddsförordningen (2007:845), även om alla tänkbara försiktighetsmått vidtas. I en sådan situation krävs att dispens från förbudsregeln i artskyddsförordningen meddelas för att verksamheten ska tillåtas.334 Länsstyrelsens möjligheter att lämna dispens finns reglerade i 1415 §§artskyddsförordningen. En av förutsättningarna som behöver vara uppfyllda för att dispens ska meddelas är att det inte finns någon annan lämplig lösning. Detta bör sällan vara uppfyllt för en ny vattenbruksverksamhet.

333 Se underavsnittet ”Lokaliseringskravet, Närmare om lokaliseringsbedömningen och artskydd” i avsnitt 6.2.3 ovan. 334 Naturvårdsverkets webbplats: https://www.naturvardsverket.se/contentassets/e6d494dbb8bc463e8ee42ff9e671749d/forhal landet-mellan-provning-och-dispens-20150430.pdf.

Särskild reglering för invasiva främmande arter

Utöver de artskyddsregler som beskrivits i föregående underavsnitt finns det inom EU även särskild reglering kring vissa främmande eller lokalt frånvarande arter. Dels finns en allmän reglering som gäller så kallade invasiva främmande arter, vilken också träffar vattenbruksverksamheter, dels finns en särskild reglering kring främmande eller lokalt frånvarande arter i vattenbruk, vilken vi återkommer till i avsnitt 6.3.2.

En främmande art är en art som introduceras, dvs. förflyttas, till ett område utanför dess naturliga utbredningsområde till följd av mänsklig aktivitet. En främmande art, djur eller växt, som snabbt sprider sig i en ny miljö kan komma att ses som en invasiv främmande art. Att en art klassas som en invasiv främmande art innebär att dess introduktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster.335 Hoten eller den negativa inverkan kan dock se olika ut. Invasiva främmande arter kan t.ex. orsaka allvarliga konsekvenser för inhemska arter och för ekosystemens struktur och funktion genom ändringar i fråga om livsmiljöer, sjukdomsspridning och utträngning av inhemska arter på deras utbredningsområde m.m. Invasiva främmande arter kan också ha stora negativa effekter på människors hälsa eller ekonomin.336

Risker och problem som är kopplade till invasiva främmande arter är gränsöverskridande. Det har därför ansetts viktigt att inom EU införa en gemensam reglering avseende invasiva främmande arter.337Den 1 januari 2015 trädde Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter i kraft. EU-förordningen innehåller bestämmelser för att förebygga, minimera och mildra invasiva arters negativa effekter på biologisk mångfald338 inom unionen. Kopplat till lagstiftningen finns en unionsföreteckning där invasiva främmande arter av unionsbetydelse listas. Enligt EU-för-

335 Med ekosystemtjänster avses produkter eller tjänster som organismerna i naturens ekosystem tillhandahåller och som bidrar till människans välfärd och livskvalitet. 336Prop. 2017/18:211, s. 11 f. 337 Ibid. 338 Med biologisk mångfald avses variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive landbaserade, marina och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka de ingår, vilket innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem, se artikel 3.5 i förordning (EU) nr 1143/2014.

ordningen är dessa arter förbjudna att bl.a. hållas, odlas och användas.339Undantag från förbuden kan dock tillåtas under vissa förutsättningar, bl.a. för att möjliggöra för verksamheter att bedriva forskning eller om det krävs av tvingande hänsyn till allmänintresset.340

EU-förordningen är enligt huvudregeln tillämplig på alla invasiva arter.341

EU-förordningen utgör en minimireglering. Medlemsstaterna kan därför ha strängare reglering i syfte att förhindra introduktion, etablering och spridning av invasiva främmande arter.342 I Sverige finns bestämmelser om invasiva främmande arter både i miljöbalken och i förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter. Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myndighet i fråga om arter som lever i vatten.343 Myndigheten har tillsammans med Naturvårdsverket lämnat förslag till regeringen om en nationell förteckning över invasiva främmande arter av nationell betydelse och föreslagit vad som ska gälla för arterna i förteckningen.344 Det kan därför komma en nationell reglering som gör att ytterligare arter blir förbjudna att odla eller föda upp utöver de som framgår av förordning (EU) nr 1143/2014.

6.2.10. Anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken

Av 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken framgår att om en verksamhet, som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska anmälan om samråd göras hos den myndighet som utövar tillsyn enligt 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel.345

339 Artikel 7 i förordning (EU) nr 1143/2014. 340 Artikel 8 och 9 i förordning (EU) nr 1143/2014. 341 Artikel 2.1 förordning (EU) nr 1143/2014. 342 Se art 23 i förordning (EU) nr 1143/2014. Åtgärderna ska enligt artikeln vara förenliga med EUF-fördraget och anmälas till kommissionen. 343 3 § förordningen om invasiva främmande arter. 344 Havs- och vattenmyndighetens webbplats: https://www.havochvatten.se/arter-ochlivsmiljoer/invasiva-frammande-arter/stod-for-dig-som-arbetar-med-invasiva-frammandearter/forordningar-och-handlingsplan/forordningar-och-regelverk-om-invasiva-frammandearter.html. 345 Paragrafen innehåller vidare ytterligare bestämmelser, bl.a. om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Paragrafen innehåller även en bestämmelse om att den myndighet som avses i första stycket får förelägga den anmälningsskyldige

Enligt förarbetena har samrådsparagrafen bedömts ha en viktig funktion som komplement till regler om tillståndsplikt.346 I förarbetena nämns exempel på verksamheter som det kan vara motiverat att anmäla för samråd. Dessa är större schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator, förvandling av åkermark till skogsmark, skydds- och kompensationsdikning, uppförande av radio- och telemaster samt tippning av schakt- och rivningsmassor. Utredningen känner dock inte till att det gjorts någon anmälan om samråd enligt paragrafen inför att ett vattenbruk ska starta.

6.2.11. Rådighetsmedgivande

För att få bedriva en verksamhet lokaliserad i ett vattenområde krävs att vattenbrukaren har rådighet över det vattenområde där verksamheten ska bedrivas. Den som vill starta en vattenbruksverksamhet i allmänt vatten behöver som huvudregel ett rådighetsmedgivande från Kammarkollegiet. Om vattenbruksverksamheten även avser att bedrivas i område för allmän farled brukar Sjöfartsverket ge rådighetmedgivande, se avsnitt 6.2.6 ovan.

6.2.12. Särskilda regler för Sveriges ekonomiska zon

Sveriges ekonomiska zon ligger utanför Sveriges territorium.347 Sverige har viss suveränitet inom området, men de flesta svenska lagarna gäller inte inom zonen.348 I lagen om Sveriges ekonomiska zon finns särskild reglering för verksamheter inom området. Av 5 § den lagen framgår bl.a. att det krävs tillstånd av regeringen för att i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar. Av paragrafen framgår vidare att ett sådant tillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt och att tillståndet får begränsas till viss tid.

att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap. miljöbalken. 346Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 150. 347 Se 1 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 7 § lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner samt bilaga 4 till den sistnämnda lagen. 348 Kustbevakningens webbplats: https://www.kustbevakningen.se/bilder-och-fakta/sverigesterritorialhav-och-ekonomiska-zon/.

Med hänsyn till att Sveriges ekonomiska zon ligger utanför Sveriges territorium och särskild reglering gäller för området kommer vi inte att gå in närmare på vilka förutsättningar som gäller för att starta vattenbruksverksamhet inom området.

6.3. Uppfödning av fisk

Detta avsnitt innehåller en redogörelse för vilka tillstånd, godkännanden och registreringar m.m. som kan krävas när en vattenbrukare vill starta en fiskuppfödningsverksamhet. Definitioner av begreppet fisk finns i avsnitt 6.1.2 ovan.

6.3.1. Mark- och miljörättsliga tillstånd och dispenser

Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan flera olika tillstånd eller dispenser enligt mark- och miljörättsliga regleringar behövas för att en fiskuppfödningsverksamhet ska kunna starta. I vissa fall krävs även att verksamheten anmäls, se avsnitt 6.2.

För uppfödning av fisk gäller vissa särskilda bestämmelser i miljölagstiftningen, bl.a. i fråga om tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken för miljöfarlig verksamhet. Fiskuppfödning eller verksamhet för övervintring av fisk där mer än 40 ton foder förbrukas per kalenderår behöver tillståndsprövas av länsstyrelsen innan verksamheten får starta. För fiskuppfödning eller övervintring av fisk där mer än 1,5 ton men mindre än 40 ton foder per kalenderår används krävs i stället att verksamheten anmäls till tillsynsmyndigheten innan den får starta.349Detta beskrivs mer utförligt under avsnitt 6.2.2–6.2.4 ovan.

För fiskuppfödning finns också en annan särskild reglering i miljöbalken. När det gäller krav på tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken för vattenverksamhet,350 är utförande av anläggningar för odling av bl.a. fisk, undantaget kravet på tillstånd.351 Se vidare i avsnitt 6.2.5 ovan.

3499 kap. 6 § miljöbalken samt 1 kap.6 och 10 §§ samt 3 kap.1 och 2 §§miljöprövningsförordningen. 350 Se 11 kap. 3 § miljöbalken för definition av ”vattenverksamhet”. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande av en anläggning i ett vattenområde. 351 11 kap. 11 § 2 miljöbalken.

6.3.2. Odlingstillstånd

Fiskelagstiftningen innehåller i dag bestämmelser som rör fiskodling. Av 1 kap. 1 § fiskeförordningen framgår att förordningen innehåller föreskrifter om fiske och vattenbruk inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon.352 Kravet på odlingstillstånd framgår av 2 kap. 16 § fiskeförordningen. Enligt denna paragraf krävs tillstånd för att anlägga eller driva en fiskodling. Vi återkommer till dessa skrivningar i avsnitt 10.4.2, men kan konstatera att länsstyrelsen krävt odlingstillstånd för fiskodling oavsett om den bedrivits i ett vattenområde eller i en så kallad landbaserad anläggning.

Kravet på tillstånd gäller oavsett verksamhetens omfattning vilket innebär att tillstånd krävs från och med den första fisken som föds upp. Tillstånd prövas och ges av länsstyrelsen i det län där uppfödningsverksamheten är belägen.353

Undantag från kravet på tillstånd gäller om någon enligt en dom eller ett beslut i ett mål eller ärende om vattenverksamhet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser, är skyldig att sätta ut fisk, flytta fisk eller anlägga och driva en fiskodling. Sådan uppfödning, så kallad kompensationsodling, kommer inte att belysas närmare inom ramen för utredningen.

Villkor

Odlingstillstånd får förenas med villkor. Det är inte närmare reglerat i lagstiftningen vilka slags villkor som får uppställas för ett odlingstillstånd och det innebär att det står länsstyrelserna tämligen fritt att bestämma de villkor som anses nödvändiga. Av förarbetena framgår som exempel på villkor att en odlingsanläggning i form av nätkassar ska vara förankrad eller att varje insättning ska prövas särskilt av länsstyrelsen.354 Fram till år 2021 var det vanligt förekommande med villkor kopplade till risken för smittspridning, men eftersom den prövningen numera görs enligt lagstiftningen på djurhälsoområdet kommer sådana villkor inte längre att vara aktuella. Exempel på villkor i övrigt som förekommer är att

352 Detta regleras i 1 kap. 1 § första stycket 1. Ytterliga punkter där det anges vad förordningen innehåller föreskrifter om finns i det angivna stycket. 3532 kap. 16 § fiskeförordningen och 1 § förordningen med länsstyrelseinstruktion. 354Prop. 2010/11:86, s. 41.

  • viss mängd fisk per år får produceras,
  • viss mängd foder per år får användas,
  • vatten ska hanteras på visst sätt, och
  • förändringar i verksamheten som kan påverka omfattningen av gällande tillstånd ska rapporteras.

Av odlingstillståndet framgår även vilken art som får födas upp inom ramen för tillståndet, vilken typ av foder som får användas, vilken slags anläggning som uppfödningen sker i (t.ex. kassanläggning eller RAS-anläggning) samt i vilket syfte uppfödningen sker. Därutöver anges inom vilken fastighet uppfödningen får bedrivas samt i vilken kommun, i vilket län och i vilket vattenområde.

Vad som får födas upp och var uppfödning får ske

Odlingstillstånd får enligt fiskeförordningen inte meddelas för sådana fiskarter eller fiskstammar som är olämpliga med hänsyn till vattenområdets särart. Ytterligare förutsättningar för att beviljas odlingstillstånd regleras i 3 kap. 2 och 5–7 §§ SJVFS 2021:13.355 Odlingstillstånd får inte medges för odling i vattenområden med arter eller stammar av nationellt intresse om verksamheten påtagligt skulle kunna påverka detta intresse negativt.356 Odlingstillstånd för lax i sötvattens- eller mynningsområde får endast medges för stam som härstammar från det avrinnings- eller mynningsområde som tillståndet ska gälla för. Tillstånd som ska gälla i havet utanför ett mynningsområde får endast avse stam som härstammar från närmast liggande eller angränsande avrinningsområde. Odlingstillstånd för uppfödning av laxartad fisk får inte medges för nyetablering av vattenbruksanläggning som har direkt kontakt med naturliga vatten i sötvattensområde där lax vandrar. Med sådant område avses allt vatten i ett vattendrag från och med mynningsområdet upp till det första definitiva vandringshindret. Nyetablering får inte heller ske i vattenområde varifrån vattenintag sker till uppfödnings- eller avelsanläggning för lax. Vattenbruksanläggningar som har direkt kontakt till natur-

355 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 356 3 kap. 2 § SJVFS 2021:13. Denna lydelse av bestämmelsen trädde i kraft den 1 mars 2023.

ligt vatten, och som håller vattenlevande djur som kan rymma från en anläggning, ska för att få odlingstillstånd ha åtgärder för att motverka rymning och ha en skriftlig åtgärdsplan vid rymning.

Enligt 5 kap. 1 § SJVFS 2021:13357 får länsstyrelsen meddela undantag från kraven i 3 kap. 1–6 §§ om särskilda skäl föreligger.

Innan EU:s djurhälsoförordning trädde i kraft och justeringar gjordes i den nationella lagstiftningen behövde man även pröva smittskyddsaspekter inom ramen för odlingstillstånden. Smittskyddsaspekterna prövas nu i annan ordning, se avsnitt 6.3.4. Vidare reglerades i Jordbruksverkets numera upphävda föreskrifter358 att odlingstillstånd inte fick meddelas för odling i vattenområden som med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken har angetts som riksintresse för naturvården, yrkesfisket eller friluftslivet, om verksamheten påtagligt skulle kunna påverka något av dessa intressen negativt. Denna bestämmelse togs bort vid införande av SJVFS 2021:13359 och numera sker ingen prövning av odlingstillståndens förenlighet med riksintressena enligt 3 kap. miljöbalken.

Särskilt om uppfödning av främmande arter

I Rådets förordning (EG) nr 708/2007 finns särskilda bestämmelser om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk. Enligt artikel 6 i förordningen krävs tillstånd för vissa åtgärder som rör främmande och lokalt frånvarande arter. En främmande art är ”en art eller underart av en vattenlevande organism som förekommer utanför sitt kända naturliga utbredningsområde och utanför det område som begränsas av dess naturliga spridningsförmåga och polyploida organismer och fertila, konstgjort hybridiserade arter oavsett deras naturliga utbredningsområde och spridningsförmåga”.360

Bestämmelser om främmande arter finns också i Jordbruksverkets föreskrifter. Tillstånd för uppfödning av främmande arter får enligt 3 kap. 4 § första stycket SJVFS 2021:13,361 medges om verksamheten ska bedrivas i en sluten vattenbruksanläggning och i en-

357 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 358 2 kap. 1 § SJVFS 2014:4. 359 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 360 Artikel 3.6 i förordning (EG) nr 708/2007. 361 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa.

lighet med tillämpliga regler i EU:s förordning (EG) nr 708/2007. En

sluten vattenbruksanläggning definieras som:

”En landbaserad anläggning

  • där

– vattenbruk bedrivs i ett vatten med recirkulation av vatten, och – utloppsvattnet inte på något sätt kommer i förbindelse med

öppna vatten innan det kontrollerats och filtrerats eller silats och behandlats för att förhindra utsläpp av fast avfall till vattenmiljön och utsläpp från anläggningen av odlade arter och icke-målarter som kan överleva och sedan föröka sig,

  • och som

– förhindrar förluster av odlade exemplar eller icke-målarter och

annat biologiskt material, inbegripet patogener, på grund av faktorer såsom predatorer (t.ex. fåglar) och översvämning (dvs. anläggningen ska vara belägen på säkert avstånd från öppet vatten, grundat på en adekvat bedömning utförd av de behöriga myndigheterna), – i rimlig omfattning förhindrar förluster av odlade exemplar

eller icke-målarter och annat biologiskt material, inbegripet patogener, på grund av stöld och skadegörelse, samt – säkerställer ett lämpligt bortskaffande av döda organismer.”362

Främmande arter får således inte födas upp i öppna system enligt föreskrifterna, dvs. sådana system som inte är avskilda från naturligt vatten. Det gäller däremot inte, 3 kap. 4 § andra stycket SJVFS 2021:13,363för sterila polyploida organismer eller arterna regnbåge, bröding, bäckröding, kanadaröding, splejk och gräskarp. Begreppet polyploida orga-

nismer definieras som ”konstgjort framkallade tetraploida organismer

(4N). Dessa är vattenlevande organismer där antalet kromosomer i cellerna har fördubblats med hjälp av teknik för att modifiera celler.”364

Frågan om tillstånd för uppfödning av främmande arter får anses prövas av länsstyrelsen inom ramen för prövningen av ansökan om odlingstillstånd.

362 Artikel 3.3 i förordning (EG) nr 708/2007. 363 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 364 Artikel 3.5 i förordning (EG) nr 708/2007.

Ändringar i befintliga odlingstillstånd

Den vattenbrukare som vill göra ändringar i villkoren för sitt odlingstillstånd måste ansöka om det hos länsstyrelsen på samma sätt som gäller för att få ursprungligt tillstånd.

Den vattenbrukare som vill göra större förändringar i sin uppfödningsverksamhet kan behöva ansöka om ett helt nytt tillstånd i stället för att ansöka om ändring i ett befintligt tillstånd. Så kan t.ex. vara fallet om vattenbrukaren vill föda upp en helt annan fiskart än den som odlingstillståndet gäller för eller om produktionen ska öka och ett större vattenområde därför behöver tas i anspråk. Genom att vattenbrukaren rapporterar större förändringar i verksamheten kan länsstyrelsen ta ställning till om en ny ansökan behöver göras.

Tillståndstid

Odlingstillstånd får enligt 2 kap. 16 § fiskeförordningen meddelas tills vidare eller för en viss bestämd tid. Någon närmare reglering kring när ett odlingstillstånd ska eller bör tidsbegränsas eller på vilket sätt det ska eller bör ske finns varken i förordningen eller föreskrifter. Vägledande uttalanden i förarbetena saknas också. Det saknas vidare vägledande avgöranden från domstol i frågan. Äldre odlingstillstånd gällde oftast tills vidare. På senare år har det dock i tillämpningen hos länsstyrelserna vuxit fram en praxis som innebär att odlingstillstånd i princip alltid tidsbegränsas. Det är vanligt att tillståndstiden bestäms till tio år men det finns exempel på såväl kortare som längre tillståndstider. Det är inte alltid som länsstyrelserna närmare motiverar varför myndigheten väljer en viss tillståndstid. I vissa fall har tidsbegränsningen motiverats med att kunskaperna om smittrisker och smittskydd kan utvecklas på sådant sätt att tillståndet förlorar i aktualitet. Eftersom smittskyddsaspekterna inte längre ska prövas inom ramen för prövningen av odlingstillståndet är en sådan motivering inte längre gångbar.

Det är också vanligt att länsstyrelserna anpassar odlingstillståndens tillståndtider till den kvarvarande giltighetstiden på eventuella strandskyddsdispenser.

Ansökningsavgift

Länsstyrelsen tar inte ut någon avgift för att pröva en ansökan om odlingstillstånd.

Handläggningsbestämmelser

Det saknas särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden om odlingstillstånd. Det innebär att de allmänna bestämmelserna om handläggning av ärenden i förvaltningslagen är tillämpliga. Där finns bl.a. bestämmelser om en myndighets utredningsskyldighet (23 §), om kommunikation (25 §) och om remittering (26 §).

Inom förvaltningsrätten är det som utgångspunkt den som ansöker om ett tillstånd som ska visa att förutsättningarna för att beviljas detta är uppfyllt. Det är således vattenbrukaren som söker odlingstillstånd som har bevisbördan för att samtliga förutsättningar för att beviljas tillståndet är uppfyllda.365 Vattenbrukaren ska därmed ge in den dokumentation som länsstyrelsen behöver för att kunna ta ställning till ansökan om tillstånd. En myndighet har dock en skyldighet att se till att ett ärende blir utrett i den omfattning dess beskaffenhet kräver. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att en part förtydligar eller kompletterar sin ansökan. Det innebär att länsstyrelsen ska upplysa vattenbrukaren om denne behöver komplettera sin ansökan med något särskilt underlag. Länsstyrelserna brukar inte skicka ut ett förslag till beslut till en vattenbrukare innan den fattar beslut om odlingstillstånd. Däremot brukar de ha en dialog med vattenbrukaren om det är något underlag som saknas eller om vattenbrukaren behöver justera sin ansökan på något sätt, t.ex. för att lokalisera sin verksamhet utanför strandskyddat område.

En myndighet har också möjlighet, men inte skyldighet, att begära in yttrande från andra myndigheter och från enskilda, så kallad remiss. Det vanligaste är att yttranden begärs in från andra myndigheter och syftet med det är bl.a. att få upplysningar om faktiska förhållanden som prövningsmyndigheten ännu inte känner till eller att få synpunkter på befintligt material.366 Yttranden kan t.ex. begäras in från myndigheter med en viss expertkunskap. Vilka myndigheter som

365 Lundmark och Säfsten (2022), 23 § förvaltningslagen. Se texten under rubriken Andra stycket. 366 Lundmark och Säfsten (2022), 26 § förvaltningslagen. Se texten under rubriken Första stycket.

får yttra sig beror på hur verksamheten är tänkt att utformas. I ärenden om odlingstillstånd är det vanligt att länsstyrelsen skickar ansökan och därtill hörande handlingar på remiss till några av följande myndigheter, beroende på var en uppfödning lokaliseras,

  • kommunen,
  • Transportstyrelsen,
  • Sjöfartsverket,
  • Sjöpolisen,
  • Livsmedelsverket,
  • Jordbruksverket, och
  • Kustbevakningen.

Innan en myndighet fattar beslut i ett ärende, och om det inte är uppenbart obehövligt, ska sökanden underrättas om allt material av betydelse för beslutet och ges tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Det innebär t.ex. att vattenbrukaren som ansöker om odlingstillstånd har rätt att få ta del av de yttranden som kommit in under ett remissförfarande. Kravet på kommunicering gäller däremot normalt sett inte det material som en sökande själv har skickat in till myndigheten.367

Överklagandebestämmelser m.m.

Länsstyrelsens beslut i frågor som rör vattenbruk överklagas till Jordbruksverket,368 vars beslut därefter får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.369 Överklagandet tas upp till prövning av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.370 Eftersom ärendet först har prövats av länsstyrelsen är det länsstyrelsens geografiska lokalisering som styr vilken förvaltningsrätt som prövar ett överklagande av Jordbruksverkets beslut. Om ett beslut t.ex. fattas

367 Lundmark och Säfsten, (2022), 25 § förvaltningslagen. 36860 § fiskelagen. 36940 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 37014 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

av Länsstyrelsen Västernorrland ska Jordbruksverkets beslut överklagas till Förvaltningsrätten i Härnösand.371 Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att ett mål ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.372

Vem som får överklaga ett beslut regleras inte särskilt i fiskelagstiftningen. Enligt 42 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Den vattenbrukare som ansöker om odlingstillstånd men får avslag på sin ansökan, eller inte får ansökan beviljad i sin helhet, har rätt att överklaga beslutet eftersom beslutet angår vattenbrukaren och det

har gått denne emot i någon mån. Enligt rättspraxis från kammarrät-

terna har även vissa föreningar, vars medlemmar berörs av ett beviljat odlingstillstånd, haft rätt att överklaga ett beslut att bevilja ett odlingstillstånd.373 Sjöfartsverket och kommunen har däremot inte ansetts ha rätt att överklaga beslut om odlingstillstånd. Det är dock möjligt att andra aktörer, t.ex. grannar till en fiskuppfödning eller dylikt också skulle ha rätt att överklaga ett beslut om odlingstillstånd. Vem som kan anses angås av ett beslut avgörs i slutändan av domstolen som ska pröva överklagandet. Det är inte vanligt förekommande att andra aktörer överklagar odlingstillstånd.

Länsstyrelsens beslut om odlingstillstånd får verkställas först när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats.374 Det innebär att beslutet inte gäller omedelbart.

Sammanfattning

Kravet på odlingstillstånd gäller oavsett storleken på en fiskuppfödningsverksamhet och hur den bedrivs och organiseras. Vilka villkor som gäller för tillståndet är dock beroende av bl.a. typen av vattenbruksanläggning, var i landet verksamheten är lokaliserad och vilka arter som ska födas upp. Eftersom tillstånden i praktiken nästan alltid är tidsbegränsade behöver vattenbrukaren med jämna mellanrum

3715 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 37260 § fiskelagen. 373 Kammarrätten i Jönköpings domar den 22 juli 2016 i mål nr 3261-15 och 1868-16. 37435 § förvaltningslagen.

ansöka om nytt tillstånd och då kan det i princip ske en förutsättningslös ny prövning av verksamheten.

6.3.3. Tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordningar

Fiskuppfödningsanläggningar som planeras att förläggas i vattenområden, och som därmed kan utgöra hinder eller fara för sjötrafiken, kan behöva märkas ut vid anläggningens yttre begränsningspunkter med så kallade sjösäkerhetsanordningar (SSA).375

Bestämmelser som rör utmärkning med sjösäkerhetsanordningar regleras i den nationella lagstiftningen i sjötrafikförordningen och i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2017:66) om utmärkning till sjöss med sjösäkerhetsanordningar. Värt att notera är dock att Transportstyrelsen inte kan kräva att en anläggning ska märkas ut.

I 2 kap. 15 a § fiskeförordningen finns ett bemyndigande för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om utmärkning av vattenbruksanläggningar. Jordbruksverket har i 3 kap. 8 § SJVFS 2021:13376 föreskrivit att med hänsyn till sjösäkerheten kan vattenbruksanläggningar behöva märkas ut, samt att tillstånd för detta söks hos Transportstyrelsen enligt 3 kap. 2 § sjötrafikförordningen.

Det krävs tillstånd för att inrätta sjösäkerhetsanordningar inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon.377 Det övergripande syftet med kravet på tillstånd för innehav av sjösäkerhetsanordningar är att värna om sjösäkerheten genom att bl.a. säkerställa att sjökort och verklighet överensstämmer, vilket innebär att en anordning ska vara rätt positionerad i förhållande till förekommande farleder, grund, vrak och andra hinder. Ett utfärdat tillstånd innebär normalt att sjöfarare informeras och att sjökort uppdateras av Sjöfartsverket med relevant information med anledning av anordningen.

En ansökan om tillstånd prövas av Transportstyrelsen efter samråd med Sjöfartsverket och får förenas med villkor. För sjösäkerhetsanordningar med radiosändare, så kallade AIS, finns bestämmelser om krav på tillstånd i lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation och i förordningen (2022:511) om elektronisk kommunikation.

375 En sjösäkerhetsanordning kan t.ex. vara en boj. 376 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 3773 kap. 2 § sjötrafikförordningen.

Detaljerade bestämmelser om ansökans utformning och innehåll, vilka eventuella villkor som kan förenas med ett tillstånd, sjösäkerhetsanordningarnas utseende och funktion samt möjliga undantag från tillståndsplikten regleras i TSFS 2017:66.378 Det krävs t.ex. inget tillstånd för att inrätta sjösäkerhetsanordningar som är placerade i ett område inom svenskt sjöterritorium som inte finns redovisat i ett officiellt sjökort. Som exempel på villkor för tillstånd anges att den som äger sjösäkerhetsanordningar ska säkerställa att anordningarna uppfyller sin nautiska funktion och att en driftstörning ska åtgärdas inom ett visst antal dagar. Nya sjösäkerhetsanordningar ska märkas med ägarens namn och ett identifikationsnummer. Transportstyrelsen kan, om det finns särskilda skäl, medge undantag från bestämmelserna i TSFS 2017:66379 och får förena ett sådant undantag med särskilda villkor.

Tillstånd för sjösäkerhetsanordningar ges i form av två olika tillstånd. Efter ansökan från en vattenbrukare utfärdar Transportstyrelsen först och främst ett etableringstillstånd som gäller under en kortare tidsperiod. Sedan detta har utfärdats etablerar vattenbrukaren sjösäkerhetsanordningarna i vattenområdet där vattenbruksanläggningen ska vara belägen. Sedan anordningarna väl har etablerats enligt villkoren i etableringstillståndet ska vattenbrukaren ge in en rapport till Transportstyrelsen som ska innehålla viss information. Transportstyrelsen utfärdar därefter ett drifttillstånd som gäller under en längre tidsperiod.380

Fiskuppfödningsanläggningar ska utmärkas med specialmärken. Anläggningens läge i förhållande till farleder och trafikstråk avgör det antal sjösäkerhetsanordningar som behövs och om utmärkningen även behöver vara utrustad med gult ljus av viss karaktär.381

378 Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om utmärkning till sjöss med sjösäkerhetsanordningar. 379 Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om utmärkning till sjöss med sjösäkerhetsanordningar. 380 Bilaga 1 till TSFS 2017:66. 381 Avsnitt 3.6.4 i bilaga 2 till TSFS 2017:66.

Ändringar av befintliga tillstånd

Det krävs tillstånd av Transportstyrelsen för att ändra eller flytta en sjösäkerhetsanordning.382 En anordning kan t.ex. behöva ändras eller flyttas när en uppfödningsanläggning behöver flyttas från det område man har tillstånd för i samband med övervintring. Liksom vid inrättande av en ny sådan anordning ska samråd ske med Sjöfartsverket.

Eftersom ett befintligt tillstånd normalt är tidsbegränsat måste detta förnyas. Ägaren av en sjösäkerhetsanordning måste ge in en förnyad ansökan senast tre månader före det befintliga tillståndets utgångsdatum. Vid utebliven ansökan upphör tillståndet att gälla.383

Tillståndstid

Transportstyrelsen beslutar i det enskilda fallet hur länge ett etableringstillstånd och ett drifttillstånd ska gälla, men normalt tidsbegränsas dessa till tre månader respektive fem år.384

Ansökningsavgift

Transportstyrelsen tar inte ut någon avgift för prövning av ansökningar om tillstånd för sjösäkerhetsanordningar.

Handläggningsbestämmelser

Det är särskilt utpekat i författningstext att Transportstyrelsen ska samråda med Sjöfartsverket i ärenden om tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordningar. Vidare finns bestämmelser om hur en ansökan ska göras och vad den ska innehålla i bilaga 1 till TSFS 2017:66.385 I övrigt saknas särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden om inrättande av sjösäkerhetsanordningar. Det innebär att de allmänna bestämmelserna om handläggning av ärenden i förvaltningslagen är tillämpliga. För närmare redogörelse kring dessa, se avsnitt 6.3.2.

3823 kap. 2 § sjötrafikförordningen. 383 Se bilaga 1 till TSFS 2017:66 om närmare anvisningar om tillstånd för sjösäkerhetsanordningar. 384 Se bilaga 1 till TSFS 2017:66. 385 Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om utmärkning till sjöss med sjösäkerhetsanordningar.

Överklagandebestämmelser m.m.

Det saknas särskilda bestämmelser om överklagande av beslut om tillstånd för sjösäkerhetsanordningar. Det innebär att de allmänna bestämmelserna om överklagande i förvaltningslagen är tillämpliga och att Transportstyrelsens beslut ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol.386 Beslut får överklagas av vattenbrukaren om beslutet har gått honom eller henne emot, t.ex. om ansökan om tillstånd avslås.387

Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades.388 Det är alltså hemvisten för den beslutande sektionen vid Transportstyrelsen som styr vilken förvaltningsrätt som ska pröva överklagandet. För närvarande fattas beslut om sjösäkerhetsanordningar av en sektion lokaliserad i Norrköping, vilket innebär att Förvaltningsrätten i Linköping är behörig att pröva överklagandet.389 Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att ett mål ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.390

Transportsstyrelsens beslut får verkställas först när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats.391 Det innebär att beslutet inte gäller omedelbart.

Sammanfattning

Fiskuppfödningsanläggningar som planeras att förläggas i vattenområden kan behöva märkas ut med sjösäkerhetsanordningar, för vilket det kan krävas tillstånd. Vattenbrukaren beviljas först ett etableringstillstånd och, sedan anordningen har inrättats på ett korrekt sätt, ett drifttillstånd som normalt gäller i fem år. Eftersom tillstånden är tidsbegränsade måste vattenbrukaren med jämna mellanrum ansöka om nytt tillstånd.

38640 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 38740 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 388 Se 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 389 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 39040 § förvaltningslagen. 39135 § förvaltningslagen.

6.3.4. Registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar

En förutsättning för att överförbara djursjukdomar ska kunna förebyggas, bekämpas och utrotas är att ansvariga myndigheter har kännedom om var djur hålls, att djurförflyttningar dokumenteras och att spårbarhet kan garanteras vid produktion och distribution av animaliska produkter. Detta förutsätter i sin tur bl.a. system för registrering av djurhållare och andra som bedriver handel med djur.392

Ett sådant system är krav på att alla anläggningar där vattenlevande djur hålls, bl.a. så kallade vattenbruksanläggningar,393 ska registreras. Vissa anläggningar, med verksamheter som utgör en särskild risk för djurs hälsa, behöver utöver att registreras även godkännas. Anmälan om registrering och ansökan om godkännande görs hos Jordbruksverket.

Kraven på registrering och godkännande av vissa vattenbruksanläggningar regleras framförallt i EU:s djurhälsoförordning,394 förordning (EU) nr 2020/691395 och förordning (EU) nr 2021/2037396och ytterligare genomförandeförordningar och delegerade förordningar. I den nationella lagstiftningen finns kompletterande bestämmelser framför allt i 3 kap. SJVFS 2021:13.397

En anläggning definieras i artikel 4.27 i EU:s djurhälsoförordning som ”en fastighet, byggnad eller vid utedrift miljö eller plats där djur eller avelsmaterial hålls på tillfällig eller permanent basis, med undantag av hushåll där sällskapsdjur hålls och veterinärmottagningar eller veterinärkliniker”.

Den som enligt EU:s djurhälsoförordning är skyldig att iaktta bestämmelserna i egenskap av innehavare av en vattenbruksanläggning benämns aktör. En aktör definieras i artikel 4.24 i EU:s djurhälso-

392SOU 2020:62, s. 445. 393 Med vattenbruksanläggningar avses här anläggningar i en bredare bemärkelse, dvs. anläggningar som håller vattenlevande djur. I begreppet ingår då t.ex. även zoobutiker, djurparker, brunnsbåtar m.m. 394 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa. 395 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/691 av den 30 januari 2020 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller bestämmelser för vattenbruksanläggningar och transportörer av vattenlevande djur. 396 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/2037 av den 22 november 2021 om bestämmelser för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller undantag för aktörer från skyldigheten att registrera vattenbruksanläggningar och skyldigheten att föra journal. 397 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa.

förordning som ”varje fysisk eller juridisk person som ansvarar för djur eller produkter, även för en begränsad tidsperiod, med undantag av sällskapsdjurshållare och veterinärer”. Även om man i förordningen talar om aktörer kommer den fortsatta framställningen att tala om vat-

tenbrukare. Begreppen är dock synonyma inom ramen för detta avsnitt.

Nedan följer ett avsnitt om de närmare förutsättningarna för registrering av vattenbruksanläggningar och därefter ett avsnitt om de närmare förutsättningarna för godkännande av vattenbruksanläggningar.

Registrering av vattenbruksanläggningar

När registrering krävs

Vattenbrukare som driver vattenbruksanläggningar är enligt artikel 172 i EU:s djurhälsoförordning skyldiga att anmäla sina anläggningar till Jordbruksverket för registrering innan verksamheten inleds. Vattenbrukaren ska i anmälan lämna uppgifter om varje vattenbruksanläggning som aktören ansvarar för samt de andra uppgifter som framgår av förordningen och av Jordbruksverkets föreskrifter.398 Kravet på att lämna in uppgifter till Jordbruksverket gäller även sådana vattenbruksanläggningar som kräver ett godkännande enligt avsnittet nedan. En anmälan om registrering ska enligt 3 kap. 9 § SJVFS 2021:13399göras hos Jordbruksverket senast 15 dagar innan verksamheten planeras att påbörjas.

En aktör har möjlighet att anmäla registrering av en grupp vatten-

bruksanläggningar. En sådan registrering kan göras av flera aktörer

gemensamt under förutsättning att anläggningarna är belägna i ett epidemiologiskt enhetligt område och att alla aktörer i det området följer samma system för biosäkerhet. En sådan registrering kan också göras av en aktör som driver flera anläggningar om dessa följer samma system för biosäkerhet, och vattenbruksdjuren i anläggningarna i fråga tillhör samma epidemiologiska enhet.400 Registrering av en grupp

398 Se 3 kap. 11, 16 och 17 §§ SJVFS 2021:13. 399 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa. 400 Med biosäkerhet avses enligt artikel 4.23 i EU:s djurhälsoförordning ”summan av hanteringsåtgärder och fysiska åtgärder för att minska risken för att sjukdomar introduceras, utvecklas och sprids till, från och inom en djurpopulation, eller en anläggning, en zon, en anläggningskrets, ett transportmedel eller någon annan lokal, fastighet eller plats”. Med epidemiologisk enhet

vattenbruksanläggningar kan t.ex. vara aktuellt för flera anläggningar för uppfödning av musslor inom samma epidemiologiska enhet. För närvarande finns inga grupper av vattenbruksanläggningar registrerade i Sverige.

När registrering inte krävs

Vissa vattenbruksanläggningar som bedöms utgöra en obetydlig risk är undantagna från kravet på registrering.401 Verksamheterna vid de undantagna anläggningarna faller utanför ramen för denna utredning och kommer inte att behandlas vidare.

Transportörer av vattenlevande djur omfattas inte av kraven på registrering i EU:s djurhälsoförordning. Däremot omfattas transportörer bl.a. av förordningens krav på journalföring, se vidare i avsnitt 7.2.4.

Godkännande av vattenbruksanläggningar

När godkännande krävs

Vissa vattenbruksanläggningar måste, enligt artikel 176–178 i EU:s djurhälsoförordning, godkännas av Jordbruksverket. Kravet på godkännande gäller vattenbruksanläggningar där vattenbruksdjur hålls i syfte att flyttas därifrån antingen levande eller som produkter av animaliskt ursprung från vattenbruksdjur. Kravet på godkännande gäller även andra vattenbruksanläggningar som utgör en betydande risk på grund av vilka djur som hålls, typen av vattenbruksanläggning i fråga och på grund av förflyttningar av vattenbruksdjur till och från vattenbruksanläggningen. Sådana ”andra anläggningar” specificeras i artikel 4 i förordning (EU) nr 2020/691 som

avses enligt artikel 4.39 i förordningen ”en grupp djur med samma sannolikhet att exponeras för ett smittämne”. 401 Artiklarna 174 och 175.2 i EU:s djurhälsoförordning, artikel 3 i förordning (EU) nr 2021/2037 och 3 kap. 9 a § SJVFS 2021:13.

  • karantänanläggningar för vattenbruksdjur,
  • vattenbruksanläggningar där vattenbruksdjur av förtecknade arter som är vektorer402 hålls isolerade till dess att de inte längre anses vara vektorer,
  • vattenbruksanläggningar som är slutna anläggningar där vattenbruksdjur hålls för prydnadsändamål och där mönstren för förflyttning utgör en betydande sjukdomsrisk,
  • vattenbruksanläggningar där vattenbruksdjur hålls för prydnadsändamål i öppna anläggningar, och
  • fartyg eller andra mobila lokaler där vattenbruksdjur hålls tillfälligt för att behandlas eller genomgå andra förfaranden som används i djurhållningen.

En ansökan om godkännande som vattenbruksanläggning ska lämnas till Jordbruksverket och ska innehålla de uppgifter som anges i förordningen och i Jordbruksverkets föreskrifter.403

För att en vattenbruksanläggning ska godkännas krävs att flera förutsättningar är uppfyllda. Dessa framgår av artikel 181.1 a–c i EU:s djurhälsoförordning. Anläggningen ska uppfylla vissa krav när det gäller karantän, isolering och andra biosäkerhetsåtgärder samt djurhälsoövervakning och journalföring i tillämpliga fall. Det krävs vidare att anläggningens lokaler och utrustning är ändamålsenliga så att risken för introduktion och spridning av sjukdomar minskar till en godtagbar nivå, samt att den har tillräcklig kapacitet för arterna och kvantiteten av djur som ska hållas. Anläggningen ska, med beaktande av de riskreducerande åtgärder som finns på plats, inte heller medföra en oacceptabel risk för spridning av sjukdomar. Därutöver ska anläggningen ha ett system på plats som gör att den berörda aktören kan visa att kraven i leden a–c är uppfyllda.

402 Enligt nationalencyklopedin betyder vektor betyder inom biologin ”en organism som överför ett smittämne till en annan varelse”. Vektorarter definieras i artikel 2.3 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 2020/990 av den 28 april 2020 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/429 vad gäller djurhälsokrav och krav avseende utfärdande av intyg för förflyttningar av vattenlevande djur och produkter av animaliskt ursprung från vattenlevande djur inom unionen som ”de smittbärande arter som förtecknas i kolumn 4 i tabellen i bilagan till genomförandeförordning (EU) nr 2018/1882 och som uppfyller villkoren för att anses vara vektorer enligt kolumn 3 i bilaga I till den här förordningen”. 403 Artikel 180.1 EU:s djurhälsoförordning och 3 kap. 11 §§ SJVFS 2021:13.

Detaljerade bestämmelser om de krav som ställs på anläggningarna vad gäller bl.a. biosäkerhetsåtgärder och lokaler finns i förordning (EU) nr 2020/691. För godkända anläggningar krävs att det finns en utvecklad och dokumenterad biosäkerhetsplan och att anläggningen deltar i en riskbaserad övervakning.404

Ansökan om godkännande ska göras hos Jordbruksverket senast tre månader innan verksamheten planeras att påbörjas och efter att ansökan kommit in ska verket göra ett besök på plats.405 Vattenbrukare vars vattenbruksanläggningar måste godkännas får enligt artikel 176.3 i EU:s djurhälsoförordning inte inleda sin verksamhet vid en anläggning innan den har godkänts.

Godkännande kan beviljas för en grupp av anläggningar. Ett sådant godkännande kan ges för flera aktörer gemensamt under förutsättning att deras anläggningar är belägna i ett epidemiologiskt enhetligt område och alla aktörer i det området följer samma system för biosäkerhet. Ett godkännande för en grupp av anläggningar kan även ges till en aktör som driver flera anläggningar om dessa följer samma system för biosäkerhet och vattenbruksdjuren i anläggningarna i fråga tillhör samma epidemiologiska enhet.406

När godkännande inte krävs

Vissa vattenbruksanläggningar får enligt artikel 176.2 i EU:s djurhälsoförordning undantas från kravet på godkännande av medlemsstaterna förutsatt att de inte utgör någon betydande risk för spridning av förtecknade sjukdomar.407 Undantag från kravet på godkännande kan medges med stöd av 5 kap. 1 § SJVFS 2021:13.408 Jordbruksverket tillämpar möjligheter till undantag för

  • anläggningar som i leveranssyfte och för användning som livsmedel producerar små mängder vattenbruksdjur, antingen direkt

404 Artiklarna 5–6 i förordning (EU) nr 2020/691. 405 3 kap. 10 och 12–13 §§ SJVFS 2021:13 och artikel 183.2 i EU:s djurhälsoförordning. 406 Artikel 177 i EU:s djurhälsoförordning. För definitioner av biosäkerhet och epidemiologiskt område, se not 400. 407 Förtecknade sjukdomar framgår av Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 2018/1629 av den 25 juli 2018 om ändring av förteckningen över sjukdomar i bilaga II till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/429 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”). 408 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa.

till slutkonsumenter eller till lokala detaljhandelsföretag som levererar direkt till slutkonsumenter,

  • dammar och andra anläggningar där populationen av vattenlevande djur endast hålls för sportfiskeändamål genom utsättning av vattenbruksdjur och där dessa djur är avskilda och inte kan rymma, och
  • anläggningar där vattenbruksdjur hålls i slutna anläggningar för prydnadsändamål.

Vad som enligt den första punkten utgör en mindre mängd är en kapacitet på upp till 0,5 ton djur som kan hållas vid ett och samma tillfälle. Den gränsen har Jordbruksverket kommit fram till efter dialog med Statens veterinärmedicinska anstalt. Undantaget för små mängder kan endast tillämpas vid anläggningar där djur hålls i syfte att flyttas därifrån antingen levande eller som livsmedel. I de fall djuren levereras från en anläggning direkt till en restaurang för att efter tillagning ges till en konsument så räknas det som leverans direkt till konsument. För att undantaget ska tillämpas krävs att anläggningen har smittmässigt säker spillvattenhantering. Om ingen inleverans sker av djur eller om inleverans enbart sker från samma vattensystem som spillvattnet släpps ut kan den lilla anläggningen undantas från godkännandet även om den inte uppfyller kriterierna för smittmässigt säker spillvattenhantering.409

Vidare kan, enligt artikel 3 i förordning (EU) nr 2020/691, bl.a. följande anläggningar undantas från kravet på godkännande:

  • Vattenbruksanläggningar där vattenbruksdjur hålls enbart för utsättning i naturen.410
  • Extensiva dammar där vattenbruksdjur hålls för direkt användning som livsmedel eller för utsättning i naturen.411

Undantagen gäller efter en riskbedömning och under förutsättning att vattenbruksdjur inte flyttas till andra medlemsstater inom EU.

409 Se Jordbruksverkets informationsskrivelse Samlad information om bestämmelser om regi-

strering, godkännande, journalföring och register för vattenlevande djur, s. 9.

410 Enligt Jordbruksverkets bedömning ska denna typ av verksamhet inte förväxlas med kompensationsodlingar eller sättfiskanläggningar, se Jordbruksverkets information Samlad infor-

mation om bestämmelser om registrering, godkännande, journalföring och register för vattenlevande djur, s. 10.

411 Artikel 3 i förordning (EU) 2020/691 innehåller fler undantag men dessa gäller endast för blötdjur och inte för fisk.

När ett villkorat godkännande kan beviljas

Om en anläggning inte uppfyller alla krav för godkännande får Jordbruksverket bevilja ett villkorat godkännande.412 Detta gäller om det visar sig att anläggningen uppfyller alla de viktigaste kraven som ger tillräckliga garantier för att anläggningen inte innebär någon betydande risk för spridning av förtecknade sjukdomar. Om ett villkorat godkännande har beviljats ska Jordbruksverket ge ett slutligt godkännande endast om ett nytt besök på plats vid anläggningen inom tre månader efter det att det villkorliga godkännandet beviljades, visar att anläggningen uppfyller alla krav för godkännande. Vidare kan vattenbrukaren, i stället för eller som komplement till ett nytt besök på plats, visa att anläggningen uppfyller alla krav på godkännande genom att inom tre månader efter det datumet tillhandahålla dokumentation.

Om besöket eller den lämnade dokumentationen visar att det har gjorts väsentliga framsteg men anläggningen ändå inte uppfyller samtliga krav, får den behöriga myndigheten förlänga det villkorade godkännandet. En period med villkorat godkännande får dock inte överstiga sex månader.

Särskilt om livsmedelsanläggningar för sjukdomsbekämpning

Anläggningar kan enligt artikel 179 i EU:s djurhälsoförordning godkännas som så kallade livsmedelsanläggningar för sjukdomskontroll av vattenlevande djur. Ett sådant godkännande krävs för att slakta eller bearbeta vattenlevande djur i syfte att bekämpa a-, b- eller c-sjukdomar. En förutsättning för att kunna godkännas som en sådan anläggning är att anläggningen även är godkänd som en livsmedelsanläggning enligt artikel 4 i förordning (EU) nr 853/2004.

En ansökan om godkännande som vattenbruksanläggning ska lämnas till Jordbruksverket och ska innehålla de uppgifter som anges i förordningen och i Jordbruksverkets föreskrifter.413 Ansökan om godkännande ska göras hos Jordbruksverket senast tre månader innan verksamheten planeras att påbörjas och efter att ansökan kommit in ska verket göra ett besök på plats.414

412 Artikel 183.4 och 183.5 i EU:s djurhälsoförordning. 413 Artikel 180.1 EU:s djurhälsoförordning och 3 kap. 11 och 14 §§ SJVFS 2021:13. 414 3 kap. 14 § SJVFS 2021:13 och artikel 183.2 i EU:s djurhälsoförordning.

För godkännande av en livsmedelsanläggning för sjukdomskontroll av vattenlevande djur krävs även att kraven i artiklarna 5 och 11 i förordning (EU) nr 2020/691 är uppfyllda vad gäller bl.a. biosäkerhetsåtgärder.

Krav på biosäkerhetsplan och deltagande i riskbaserad övervakning

Den vattenbrukare som har en vattenbruksanläggning som omfattas av kravet på godkännande måste utveckla och dokumentera en biosäkerhetsplan för sin anläggning. Denna plan ska identifiera hur en smitta kan ta sig in i anläggningen, hur den kan spridas inom anläggningen och överföras från den ut i miljön eller till andra anläggningar. Vid framtagandet av biosäkerhetsplanen ska vattenbrukaren ta hänsyn till anläggningens särskilda karaktär och identifiera riskreducerande åtgärder för varje biosäkerhetsrisk som har identifierats.

Kravet på innehav av en biosäkerhetsplan framgår av artikel 5 i förordning (EU) nr 2020/691. Där framgår att de typer av vattenbruksanläggningar som räknas upp i artiklarna 7–19415 i förordningen, endast ska godkännas om de vattenbrukare som driver anläggningarna har dokumenterat en biosäkerhetsplan som uppfyller följande krav:

  • Den identifierar hur ett sjukdomsagens kan ta sig in i en vattenbruksanläggning eller en grupp vattenbruksanläggningar, spridas inom den och överföras från den ut i miljön eller till andra vattenbruksanläggningar.
  • Den tar hänsyn till den särskilda karaktären hos den enskilda vattenbruksanläggningen eller gruppen av vattenbruksanläggningar och identifierar riskreducerande åtgärder för varje biosäkerhetsrisk som har identifierats.
  • Den tar ställning till eller beaktar, i förekommande fall, uppgifterna i delarna 1–7 punkt 1 a, delarna 9–12 punkt 1 a och del 8 punkt 1 b i bilaga I416 i samband med att denna plan för vattenbruksanläggningen eller gruppen av vattenbruksanläggningar utarbetas.

415 Detta avser alla typer av vattenbruksanläggningar som kräver godkännande. 416 Delarna 1–7 punkt 1 a, delarna 9–12 punkt 1 a och del 8 punkt 1 b i bilaga I innehåller framför allt olika typer av hygienregler.

Utöver kravet på innehav av biosäkerhetsplan ställs krav i artikel 6 i förordning (EU) nr 2020/691 på att vissa typer av vattenbruksanläggningar ska delta i så kallad riskbaserad övervakning för att godkännas. Kravet gäller de vattenbruksanläggningar som avses i artiklarna 7, 8, 17 och 19 i förordningen.417

Ändringar i befintlig registrering eller godkännande

Vattenbrukare som driver vattenbruksanläggningar som kräver regi-

strering ska i förväg underrätta Jordbruksverket om det sker bety-

dande ändringar i fråga om något av de förhållanden som ska anmälas för registrering, t.ex. om lokalerna förändras eller om vattenbrukare ändrar vilken art och vilken mängd vattenbruksdjur som föds upp i anläggningen. Detsamma gäller om vattenbrukarens verksamhet eller verksamheten vid den registrerade anläggningen upphör.418

Vattenbrukare som driver vattenbruksanläggningar som kräver

godkännande ska också i förväg underrätta Jordbruksverket om det sker

betydande förändringar i något av de förhållanden som ska anges vid ansökan om godkännande, om lokalerna förändras eller om vattenbrukare ändrar vilken art och vilken mängd vattenbruksdjur som föds upp i anläggningen.419

Registrerings- och godkännandetid

Registreringar och godkännande av vattenbruksanläggningar är inte tidsbegränsade utan gäller tills avregistrering eller återkallelse av godkännande sker på begäran av vattenbrukaren själv eller på initiativ Jordbruksverket. Villkorade godkännanden är dock tidsbegränsade. Vidare gäller registreringar och godkännanden endast så länge det inte skett någon förändring vid anläggningen som kräver en ny registrering eller ett nytt godkännande.

417 Vattenbruksanläggningar eller grupper av vattenbruksanläggningar där vattenbruksdjur hålls i syfte att flyttas därifrån antingen levande eller som produkter av animaliskt ursprung från vattenbruksdjur, vattenbruksanläggningar som är slutna anläggningar där vattenbruksdjur hålls för prydnadsändamål och där mönstren för förflyttning utgör en betydande sjukdomsrisk och fartyg eller andra mobila lokaler där vattenbruksdjur hålls tillfälligt för att behandlas eller genomgå andra förfaranden som används i djurhållningen. 418 Artikel 172.2 i EU:s djurhälsoförordning och 3 kap. 17 § SJVFS 2021:13. 419 Artikel 180.2 i EU:s djurhälsoförordning och 3 kap. 17 § SJVFS 2021:13.

Registrerings- och ansökningsavgift

Vattenbrukare som har en anläggning eller en grupp av anläggningar registrerade hos Jordbruksverket ska betala en årlig avgift om 80 kronor för varje registrerad anläggning eller grupp av anläggningar.420

Vattenbrukare som ansöker om godkännande av en anläggning eller en grupp av anläggningar ska betala en avgift om 12 200 kronor när ansökan ges in till Jordbruksverket. Ansökningsärendet tas inte upp till prövning av Jordbruksverket förrän avgiften är betald.421 I praktiken påbörjas dock handläggningen av ett ärende innan betalningen kommit in på så sätt att Jordbruksverket tar ställning till om ett godkännande krävs eller inte. Däremot bokas ingen besiktning innan betalningen är gjord.

Handläggningsbestämmelser

EU:s djurhälsoförordning med underakter och Jordbruksverket föreskrifter innehåller, som delvis framgår av avsnitten ovan, regler som har anknytning till handläggningen av ärenden om registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar. Det finns t.ex. bestämmelserna om att Jordbruksverket ska genomföra besök på plats innan ett godkännande kan meddelas. I den mån det i övrigt saknas särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden om registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar är de allmänna handläggningsbestämmelserna i förvaltningslagen tillämpliga. För närmare redogörelse kring dessa, se avsnitt 6.3.2.

I ärenden om registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar skickar Jordbruksverket i regel inte ansökan och därtill hörande handlingar på remiss till andra myndigheter.

420 3 kap. 15 § första stycket p. 1 SJVFS 2021:13. 421 3 kap. 15 § första stycket p. 2 och andra stycket SJVFS 2021:13.

Överklagandebestämmelser m.m.

Jordbruksverkets beslut i fråga om registrering och godkännande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.422 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om registrering eller godkännande har nekats. Vidare kan vattenbrukare överklaga villkor i beslut.423

Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.424 Det är alltså hemvisten för den beslutande myndigheten, dvs. Jordbruksverket som styr vilken förvaltningsrätt som prövar ett överklagande. Jordbruksverket är belägen i Jönköping, vilket innebär att Förvaltningsrätten i Jönköping är behörig att pröva överklagandet.425 Det krävs prövningstillstånd vid överklagande till såväl kammarrätten som till Högsta förvaltningsdomstolen.426

Jordbruksverkets beslut ska gälla omedelbart om inte något annat beslutas.427

Sammanfattning

I princip alla vattenbruksanläggningar omfattas av kravet på registrering eller godkännande. Som vi tidigare har nämnt gäller dessa krav för vattenbruksanläggningar i den vidare mening som gäller enligt EU:s djurhälsoförordning, dvs. även anläggningar som håller prydnadsdjur såsom zoobutiker och djurparker.

För de flesta vattenbruksanläggningar som denna utredning huvudsakligen tar sikte på, dvs. anläggningar för uppfödning för livsmedelsproduktion, gäller krav på godkännande, eftersom de flesta vattenbrukare håller fisk i syfte att dessa ska flyttas därifrån antingen levande (för transport till matfiskuppfödningar eller för utsättning i naturen) eller som produkter av animaliskt ursprung från vattenbruksdjur (till butiker, restauranger eller direkt till konsumenter).

42240 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 423 24 § lagen om provtagning på djur och 42 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 424 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 425 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 426 24 § lagen om provtagning på djur. 427 25 § lagen om provtagning på djur.

Sedan en anläggning väl är registrerad eller godkänd behöver vattenbrukaren inte vidta några andra åtgärder vad gäller registreringen eller godkännandet, såvida denne inte vill förändra verksamheten på ett sätt som kräver att Jordbruksverket underrättas om det.

6.3.5. Förprövning av förvaringsutrymmen

För viss djurhållning krävs förprövning av de stallar och andra förvaringsutrymmen som djuren ska hållas i. Kassar i fiskuppfödningsanläggningar utgör förvaringsutrymmen i lagstiftningens mening. Förprövningen syftar till att säkerställa att byggplanerna för ett förvaringsutrymme uppfyller kraven för hur djur får förvaras, vilket regleras närmare i bl.a. 2 kap. 6 § djurskyddslagen (2018:1192). Där anges att förvaringsutrymmen för djur ska ge djur tillräckligt skydd och utrymme att kunna röra sig obehindrat och att kunna vila på ett för djuren lämpligt sätt. Vidare anges att förvaringsutrymmen för djur ska hållas rena samt att klimat samt ljus- och ljudförhållanden ska vara anpassade till djurens behov.

Regleringen kring förprövning av förvaringsutrymmen för djur finns i den nationella lagstiftningen i djurskyddslagen, djurskyddsförordningen (2019:66) och i SJVFS 2019:12.428

Förprövningen är ett uttryck för en strävan att med en god stallmiljö och lämpliga skötselmetoder öka förutsättningarna för ett gott hälsotillstånd hos djuren. Prövningen bör omfatta alla faktorer i miljö och skötsel som har betydelse för djurhälsa och djurbeteende och därmed för djurskyddet.429 Vid förprövningen granskas bl.a. mått och utrymmen, inredning, utgödslingssystem, anordningar för utfodring, klimat, klimatreglering och luftkvalitet, brandskydd, dagsljusinsläpp och belysning samt smittskydd.

Förprövning

Stall, andra förvaringsutrymmen och hägn, eller en del av en sådan anläggning som är avsedda bl.a. för djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ska godkännas från djurskydds- och djurhälsosynpunkt innan de

428 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om förprövning. 429Prop. 1987/88:93, s. 20 och prop. 2017/18:147, s. 168.

  • uppförs,
  • byggs till eller byggs om,
  • ändras på ett sätt som är av väsentlig betydelse från djurskydds- eller djurhälsosynpunkt, eller
  • tas i anspråk eller inreds för djurhållning eller djuruppfödning som de tidigare inte har använts för.430

Kravet på förprövning gäller som huvudregel för fiskuppfödningsanläggningar som är avsedd för produktion av livsmedel. Däremot är fiskuppfödningsanläggningar för livsmedelsproduktion där årsproduktionen kommer att understiga 35 ton fisk undantagna från kravet på förprövning.431 Det finns anläggningar med uppfödning som understiger den gränsen men de har blivit färre över tid.

Det är länsstyrelsen i det län där anläggningen är belägen som prövar frågor om förprövning och som ska besiktiga förvaringsutrymmen innan de tas i bruk eller, om det är mer lämpligt, snarast möjligt därefter.432 Till ansökan ska bifogas måttsatta och skalenliga plan- och sektionsritningar samt en beskrivning av sådana byggnadsdelar och anordningar som är av betydelse från djurskydds- eller djurhälsosynpunkt. Till ansökan ska även bifogas en skalenlig situationsplan över anläggningen. Innan en ansökan om förprövning av en fiskuppfödningsanläggning skickas in till länsstyrelsen bör samråd om den planerade åtgärden ha skett med veterinär som har särskild kompetens om zoonotiska smittämnen samt övriga smittämnen som kan förorsaka ohälsa hos djur samt om hur risken för spridning av sådana smittämnen kan minimeras. I det fall samråd har skett bör dokument som styrker detta bifogas ansökan om förprövning.433

Om en ansökan om förprövning blir godkänd kan anläggningen börja byggas. Detsamma gäller om länsstyrelsen inte har fattat beslut i förprövningsärendet inom åtta veckor från det att ansökan är komplett.434

Efter att byggnationen är färdig ska anläggningen anmälas för besiktning av länsstyrelsen. Besiktningen ska utföras inom fyra veckor från anmälan, eller den tid som annars är överenskommen och anses

4306 kap. 1 § djurskyddsförordningen. 431 3 § p. 2 i SJVFS 2019:12. 4326 kap. 3 § djurskyddsförordningen och 4 § SJVFS 2019:12. 433 Jordbruksverkets allmänna råd till 6 kap. 1 § djurskyddsförordningen. 434 5 § SJVFS 2019:12.

lämplig. Vid besiktningen ska länsstyrelsen kontrollera att åtgärden är gjord i enlighet med förprövningsbeslutet. I det fall förprövningsbeslutet inte har följts ska länsstyrelsen pröva om den del av anläggningen som omfattas av förprövningsbeslutet ändå får användas för djurhållning.435

I vissa fall behöver en ansökan om förprövning inte göras, trots att en åtgärd egentligen är förprövningspliktig, utan det räcker i sådana situationer med en förhandsanmälan.

Ändringar i befintliga och sedan tidigare förprövade utrymmen

Den vattenbrukare som vill göra större förändringar i ett befintligt förvaringsutrymme måste låta utrymmet förprövas av länsstyrelsen. Det gäller vid tillbyggnad, ombyggnad, andra väsentliga förändringar i utrymmen eller om utrymmet tas i anspråk för andra ändamål, t.ex. vid uppfödning av andra arter.436

För mindre om- eller tillbyggnadsåtgärder av ett befintligt förvaringsutrymme kan det under vissa förutsättningar vara tillräckligt med en föranmälan till länsstyrelsen. Detsamma gäller för åtgärder som är nödvändiga för att följa Jordbruksverkets beslut vid utbrott av smittsam djursjukdom.437

Godkännandets giltighetstid

Åtgärden ska vara färdig inom tre år från det att förprövningsbeslutet meddelades. Länsstyrelsen får i ett enskilt fall besluta om en annan tid för när åtgärden ska vara genomförd. Om åtgärden inom denna tid inte har genomförts eller endast har genomförts till viss del måste en ny förprövning göras av kvarstående åtgärder för att dessa ska få genomföras.438

435 7 och 8 §§ SJVFS 2019:12. 4366 kap. 1 § djurskyddsförordningen. 437 9 och 10 §§ SJVFS 2019:12. 438 6 § SJVFS 2019:12.

Ansökningsavgift

Det är kostnadsfritt att ansöka om förprövning av förvaringsutrymmen för djur.

Handläggningsbestämmelser

Det finns vissa bestämmelser som reglerar länsstyrelsens handläggning av ärenden om förprövning. Det är särskilt reglerat vad en ansökan ska innehålla och att länsstyrelsen ska fatta beslut i ärenden inom åtta veckor. I övrigt saknas särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden om förprövning. Det innebär att de allmänna handläggningsbestämmelserna i förvaltningslagen är tillämpliga. För närmare redogörelse kring dessa, se avsnitt 6.3.2.

I förprövningsärenden kan länsstyrelsen skicka ansökan och därtill hörande handlingar på remiss till andra natur- och kulturenheter inom myndigheten.

Enligt förvaltningslagen finns det ingen skyldighet för länsstyrelsen att skicka ett förslag till beslut till en vattenbrukare innan den fattar beslut i förprövningsärendet. Det görs i regel inte heller i praktiken. Om länsstyrelsen avser förena ett beslut med vissa villkor kan dock sökanden få tillfälle att yttra sig över dessa innan beslut.

Överklagandebestämmelser m.m.

Länsstyrelsens beslut i fråga om förprövning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.439 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om förprövningen inte godkänns.440 Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades.441 Det är alltså länsstyrelsens geografiska lokalisering som styr vilken förvaltningsrätt som prövar överklagandet. Om ett beslut t.ex. fattas av Länsstyrelsen Västernorrland ska dess beslut överprövas av Förvaltningsrätten i Härnösand.442 Den

43940 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 44011 kap. 2 § djurskyddslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 441 Se 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 442 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.443

Länsstyrelsens beslut får verkställas först när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats.444 Det innebär att beslutet inte gäller omedelbart.

Sammanfattning

Den vattenbrukare som har en livsmedelsproduktion av fisk där årsproduktionen kommer att understiga 35 ton fisk behöver inte ansöka om förprövning av fiskens förvaringsutrymme. Det innebär alltså att vattenbrukare som i syfte att producera livsmedel kommer att ha en årsproduktion av fisk på 35 ton fisk eller mer ska låta förpröva fiskens förvaringsutrymme.

Den vattenbrukare som håller fisk i annat syfte än livsmedelsproduktion omfattas inte av kravet på förprövning.

6.3.6. Tillstånd att transportera fisk

Djur ska transporteras i transportmedel som är lämpliga för ändamålet och som ger varje djur skydd mot värme och kyla samt mot stötar, skavning och liknande. Den som transporterar djur ska ha tillsyn över djuren och vidta de åtgärder som behövs för att djuren under pålastning, transport och urlastning inte ska skadas eller orsakas lidande.445

Kraven vad gäller transport av levande djur finns framför allt i förordning (EG) nr 1/2005.446 Bestämmelserna i förordningen ska inte tillämpas på djurtransporter som inte har samband med en ekonomisk verksamhet och inte heller på djurtransporter som på veterinärs inrådan företas direkt till eller från veterinärmottagning eller klinik.447Förordningen gäller för transporter av levande djur inom gemenskapen och utgör en minimireglering. Det står medlemsstaterna fritt att

44311 kap. 2 § djurskyddslagen. 44435 § förvaltningslagen. 4452 kap. 13 § djurskyddslagen. 446 Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97. 447 Artikel 1.5 i förordning (EG) nr 1/2005.

ställa upp strängare regler som syftar till att förbättra djurens välbefinnande under transporter som endast äger rum på deras territorium eller under sjötransporter från deras territorium.448 I den nationella lagstiftningen finns kompletterande bestämmelser i djurskyddslagen, djurskyddsförordningen och i SJVFS 2019:7.449 Som nämns ovan så finns det även regler i djurhälsolagstiftningen som gäller vid transport av djur. För en närmare redogörelse för de reglerna, se avsnitt 7.2.3.

När transportörstillstånd krävs

För att få transportera levande ryggradsdjur, bl.a. fisk, i samband med ekonomisk verksamhet krävs ett transportörstillstånd.450 Vad som avses med ekonomisk verksamhet i Sverige är t.ex. uppfödning av produktionsdjur.451 Ett transportörstillstånd är giltigt i maximalt fem år.

Ett transportörstillstånd ska enligt artikel 10.1 förordning (EG) nr 1/2005 och 2 kap. 4 § SJVFS 2019:7 meddelas av Jordbruksverket under förutsättning att

  • sökanden är etablerad eller, i fråga om sökande som är etablerad i ett tredjeland, är företrädd i den medlemsstat där denne ansöker om tillstånd, dvs. i Sverige,
  • sökanden har visat att denne i tillräcklig utsträckning förfogar över lämplig personal, utrustning och driftsförfaranden för att kunna följa bestämmelserna i förordningen, inklusive riktlinjer för god praxis, när det är lämpligt, och
  • sökanden eller dennes företrädare inte har dömts för allvarliga överträdelser av unionslagstiftningen och/eller den nationella lagstiftningen om djurskydd under de tre år som föregår ansökningsdatumet.452

448 Artikel 1.3 i förordning (EG) nr 1/2005. 449 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om transport av levande djur, SJVFS 2019:7. 450 Artikel 6.1 i förordning (EG) nr 1/2005. 451 Jordbruksverkets allmänna råd till 1 kap. 2 och 3 §§ i SJVFS 2019:7. Produktionsdjur är djur som används för produktion av t.ex. livsmedel, ull, päls eller skinn, se t.ex. artikel 3.6 i förordning (EG) nr 1069/2009. 452 Sökanden ska enligt 2 kap. 4 § SJVFS 2019:7 intyga att han eller hon inte har dömts för brott mot 16 kap. 13 § brottsbalken eller 10 kap.1 och 35 §§djurskyddslagen under de tre år som föregår ansökningsdatum och påföljden har bestämts till annat än penningböter.

Punkt 3 ska däremot inte tillämpas om sökanden visar att denne vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att undvika ytterligare överträdelser på sådant sätt att detta kan godkännas av Jordbruksverket.

För långa transporter av fisk krävs för transportörstillstånd, utöver det som framgår av artikel 10.1, även att sökanden uppfyller kraven som uppställs i artikel 11.1, nämligen att sökanden ger in

  • giltiga intyg om godkännande för alla vägtransportmedel som kommer att användas för långa transporter,
  • uppgifter om de förfaranden som gör att transportörerna kan spåra och registrera förflyttningar som utförs med vägfordon under deras ansvar och upprätthålla ständig kontakt med förarna under långa transporter, och
  • beredskapsplaner för nödsituationer.

En lång transport definieras i artikel 2 m i förordning (EG) nr 1/2005 som ”befordran som överskrider åtta timmar räknat från den tidpunkt då det första djuret i sändningen flyttas”.

När transportörstillstånd inte krävs

Kraven på transportörstillstånd och godkännande av vägtransportfordon gäller inte för vattenbrukaren som bl.a.

  • transporterar egna djur i ett eget fordon kortare sträckor än

65 kilometer och högst åtta gånger per år453

  • transporterar egna djur när transportsträckan understiger 50 kilometer från anläggningen454
  • transporterar djur till och från veterinär eller klinik.455

Kraven på tillstånd och godkännande gäller inte heller för fordon som endast används för att transportera behållare i de fall då djurens välbefinnande inte kan påverkas av fordonet vad gäller ventilation

453 1 kap. 8 § andra stycket SJVFS 2019:7 och Jordbruksverkets allmänna råd till samma bestämmelse. 454 Artikel 1.2 a i förordning (EG) nr 1/2005. 455 Artikel 1.2 b och 1.5 i förordning (EG) nr 1/2005.

etc. Behållarna ska dock godkännas, se 1 kap. 8 § tredje stycket SJVFS 2019:7.

Godkännande och besiktning av transportmedel

För att få utföra transporter av levande djur krävs vidare att det vägtransportmedel och de behållare som ska användas godkänns av Jord-

bruksverket. Till ansökan ska bifogas ett intyg från länsstyrelsen i det

län där vägtransportmedlet huvudsakligen är uppställt. Intyget utfärdas efter att länsstyrelsen har besiktat transportmedlet och behållarna och det får inte vara äldre än sex månader. Av intyget ska framgå att vägtransportmedlet och behållarna uppfyller de krav som anges i bilaga I kapitlen II och VI till förordning (EG) nr 1/2005 och i SJVFS 2019:7.456 Ett godkännande är giltigt i fem år men upphör att gälla om transportmedlet ändras eller byggs om på ett sätt som påverkar djurens välbefinnande.457

Ändringar i befintligt tillstånd eller godkännande

Den vattenbrukare som innehar ett transportörstillstånd ska till Jordbruksverket anmäla eventuella förändringar av de förhållanden som framgår av artikel 10.1 och 11.1 (se ovan) senast 15 arbetsdagar räknat från den dag få förändringen inträffar.458

Om det sker sådana förändringar av ett transportmedel som innebär påverkan på djurens välbefinnande upphör det att gälla och ett nytt godkännande måste då sökas.

Tillståndstid

Ett transportörstillstånd är giltigt i fem år och efter att tiden löpt ut behöver ett nytt tillstånd sökas. Ett godkännande av ett transportmedel är även det giltigt i fem år. Ett besiktningsintyg är giltigt i sex månader.

456 Artiklarna 7.1 och 18 i förordning (EG) nr 1/2005 samt 1 kap. 8 § och 2 kap. 5 § SJVFS 2019:7. 457 Artikel 18.2 och 1 kap. 8 § SJVFS 2019:7. 458 Artikel 6.2 i förordning (EG) nr 1/2005.

Ansökningsavgift m.m.

För att ansöka om transportörstillstånd för vanliga eller långa transporter tas en avgift ut om 1 300 kronor under förutsättning att ansökan sker via Jordbruksverkets e-tjänst. Om ansökan görs via pappersblankett tas däremot ut en avgift om 1 600 kronor. För att betala avgiften via faktura kostar det ytterligare 50 kronor.459

För att göra ändringar eller tillägg i ett befintligt transportörstillstånd tas avgift ut med 350 kronor om ändringen görs i Jordbruksverkets e-tjänst och med 750 kronor om ändringen göra via pappersblankett.460

Länsstyrelsen tar ut en avgift för att göra en besiktning. Följande avgifter är aktuella:

  • 1 000 kronor för lösa behållare som kan placeras inuti fordon,
  • 1 500 kronor för lätt lastbil, personbil och släpfordon avsett att dras av lätt lastbil eller personbil, och
  • 3 000 kronor för tung lastbil och släpfordon avsett att dras av tung lastbil.

Med lätt lastbil avses lastbilar med totalvikt på maximalt 3 500 kg och med tung lastbil avses lastbilar med totaltvit överstigande 3 500 kg.461

Ansökningsavgifterna och besiktningskostnaderna ska betalas när ärendet har avgjorts. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen bestämma besiktningsavgifterna till ett lägre belopp.462

Handläggningsbestämmelser

Det saknas särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden om transportörstillstånd samt godkännande av transportmedel. Det innebär att de allmänna handläggningsbestämmelserna i förvaltningslagen är tillämpliga. För närmare redogörelse kring dessa, se avsnitt 6.3.2.

459 6 § p. 1 och 2 i Statens jordbruksverks föreskrifter om avgifter i vissa djurskyddsärenden, SJVFS. 460 6 § p. 3 och 4 i SJVFS 2019:10. 461 7 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:10) om avgifter i vissa djurskyddsärenden. 462 9 och 10 §§ SJVFS 2019:10.

I ärenden om transportörstillstånd och godkännande av transportmedel skickar Jordbruksverket i regel inte ansökan och därtill hörande handlingar på remiss.

Överklagandebestämmelser m.m.

Jordbruksverkets beslut i ärenden om transportörstillstånd och godkännande av transportmedel får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.463 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. ansökan har avslagits.464 Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades.465 Det är alltså hemvisten för den beslutande myndigheten, dvs. Jordbruksverket, som styr vilken förvaltningsrätt som prövar ett överklagande. Jordbruksverket är beläget i Jönköping, vilket innebär att Förvaltningsrätten i Jönköping är behörig att pröva överklagandet.466 Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.467

Länsstyrelsen fattar inga beslut i samband med besiktningar av transportmedel. Det finns därmed ingen möjlighet att överklaga länsstyrelsens bedömning.

Sammanfattning

Den vattenbrukare som väljer att i egen regi transportera levande fisk, t.ex. till en annan vattenbruksanläggning för vidare uppfödning eller för slakt kan behöva ansöka om transportörstillstånd hos Jordbruksverket. Vidare behöver vattenbrukare få sitt vägtransportfordon och behållarna besiktigade av länsstyrelsen och sedan godkända av Jordbruksverket.

46340 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 46411 kap. 2 § djurskyddslagen. 465 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 466 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 467 24 § lagen om provtagning på djur.

6.3.7. Registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar

Allmänt om livsmedelslagstiftningen

Livsmedelslagstiftningen gäller alla företag som producerar, säljer eller skänker bort livsmedel och tar sikte på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan, dvs. hela livsmedelskedjan. Syftet med reglerna är att garantera livsmedelssäkerheten hela vägen från och med primärproduktionen till konsumenten som ska äta maten.

Livsmedelssäkerheten regleras huvudsakligen i förordning (EG) nr 178/2002,468 förordning (EG) nr 852/2004469 och förordning (EG) nr 853/2004.470 I den nationella lagstiftningen finns kompletterande bestämmelser i framför allt livsmedelslagen (2006:804), livsmedelsförordningen (2006:813) samt i Livsmedelsverkets föreskrifter LIVSFS 2005:20471 och LIVSFS 2022:8.472

Livsmedelskedjan delas upp i olika led och var man befinner sig i livsmedelskedjan spelar roll för vilken lagstiftning som gäller och vilken myndighet som ansvarar för registrering och godkännande samt för den offentliga kontrollen. Man skiljer i huvudsak mellan primärproduktion av livsmedel och senare led.

Primärproduktionen är starten på livsmedelskedjan och är ett begrepp som används för att beskriva verksamheter på gård eller liknande nivå. Begreppet primärproduktion definieras artikel 3.17 i förordning (EG) nr 178/2002 som ”produktion, uppfödning eller odling av primärprodukter inklusive skörd, mjölkning och produktion av livsmedelsproducerande djur före slakt. Jakt, fiske och insamling av vilda produkter omfattas också.” Primärprodukter definieras i artikel 2.1 b i förordning (EG) nr 852/2004 på följande sätt: ”produkter från primärproduktion, däribland produkter från jorden, från boskapsuppfödning, från jakt och från fiske.” Exempel på primärproduktion är

468 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 469 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien. 470 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung. 471 Livsmedelsverkets föreskrifter om livsmedelshygien. 472 Livsmedelsverkets föreskrifter om registrering och godkännande.

  • produktion eller odling av växtprodukter,
  • produktion, uppfödning, odling och upptagning av fisk i fiskodlingar, och
  • produktion, uppfödning, odling, återutläggning och upptagning av levande musslor.473

I primärproduktionen ingår också verksamheter som hänger ihop med primärproduktion, nämligen

  • transport, lagring och hantering av primärprodukter på produktionsplatsen, under förutsättning att primärprodukternas natur inte väsentligt ändras,
  • transport av levande djur, när det är nödvändigt för att uppnå syftena med förordning (EG) nr 852/2004, och
  • i fråga om bl.a. fiskeriprodukter, transportverksamhet för leverans av primärprodukter, vars natur inte väsentligt har ändrats, från produktionsplatsen till en anläggning.474

Leden efter primärproduktionen omfattar bearbetning, slakt och annan förädling, distribution och försäljning av livsmedelsprodukter. För vattenbruk räknas bl.a. slakt (bedövning och avblodning), rensning, filettering samt bearbetning såsom saltning och rökning till leden efter primärproduktion. Av artikel 2 i förordning (EG) nr 178/2002 framgår att livsmedel är ”alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor”. Det framgår också av artikeln vad som inte omfattas av begreppet livsmedel, t.ex. foder, levande djur som inte har behandlats för att släppas ut på marknaden som livsmedel och växter före skörd.

Inom livsmedelslagstiftningen talas om livsmedelsföretag och livsmedelsföretagare, se artikel 3.2 och 3.3 i förordning (EG) nr 178/2002. Ett livsmedelsföretag definieras som ”varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel”. Livsmedelföretagare definieras

473 Kommissionens riktlinjer för tillämpningen av vissa bestämmelser i förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien, s. 6. 474 Detta framgår av Del A, punkt 1 i bilaga I till förordning (EG) nr 852/2004.

som ”de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i det livsmedelsföretag de driver”. För att räknas som ett livsmedelsföretag måste verksamheten ha en viss kontinuitet och en viss grad av organisation.475 Enligt Livsmedelsverkets bedömning ska en producent av livsmedel med animaliskt ursprung komma upp i vissa minsta produktionsvolymer för att anses ha sådan organisation och kontinuitet som krävs för att klassas som ett livsmedelsföretag. Livsmedelsverket anser att livsmedelsföretagare är den som

  • planerar att föda upp och på marknaden släppa ut mer än 200 kg hel slaktad fisk per år,
  • planerar att föda upp fisk för ”put-and-take-fiske”476 och därigenom på marknaden släppa ut mer än 200 kg hel slaktad fisk per år, eller
  • planerar att föda upp sättfisk för att på marknaden släppa ut mer än 100 kg fisk för livsmedelsproduktion (matfiskuppfödning) eller för ”put-and-take-fiske” eller sportfiske per år.

Varje livsmedelsanläggning ska som utgångspunkt antingen registreras eller godkännas. Att vissa anläggningar ska registreras och andra godkännas beror bl.a. på att olika verksamheter och anläggningar är förknippade med olika stora risker för konsumenten. Det är främst anläggningar som hanterar animaliska livsmedel som behöver godkännas.

Nedan följer en redogörelse för när en livsmedelsanläggning måste registreras och när den måste godkännas. I den kommande redogörelsen kommer begreppet vattenbrukare att användas i stället för livsmedelsföretagare men samma innebörd avses.

Registrering av livsmedelsanläggning i primärproduktion

Vattenbrukare som uppfyller kraven för att anses vara en livsmedelsföretagare och som bedriver primärproduktion av livsmedel, t.ex. uppfödning av fisk, ska registrera alla de livsmedelsanläggningar som

475 Beaktandesats 9 i förordning (EG) nr 852/2004. 476 ”Put-and-take-fiske” innebär enligt Nationalencyklopedin ”utsättning och fångst av fångstfärdig odlad fisk i särskilt iordningställda sjöar och vattendrag”. Den vanligaste arten för sådant fiske är regnbåge.

denne ansvarar för hos länsstyrelsen i det län där produktionen i huvudsak bedrivs.477 Vattenbrukaren kan registrera alla olika verksamheter som denne bedriver som primärproducent och i samband med registreringen kan vattenbrukaren även fylla i om denne avser att sälja ”små mängder” livsmedel, se nedan.

En anmälan om registrering ska bl.a. innehålla uppgifter om vattenbrukaren, om lokalerna där verksamheten ska bedrivas och en beskrivning av verksamhetens art och omfattning. I förekommande fall ska vattenbrukaren även lämna uppgift om hur länge verksamheten kommer att bedrivas.478

Verksamheten vid en anläggning som ska anmälas för registrering får påbörjas i och med att myndigheten registrerar anläggningen. Verksamheten får dock påbörjas två veckor efter att anmälan kommit in till myndigheten, även om myndigheten ännu inte har registrerat anläggningen.479

Registrering av livsmedelsanläggning i senare led

När registrering krävs

Vattenbrukare som utöver primärproduktion även driver livsmedelsverksamhet i senare led, t.ex. en detaljhandelsanläggning, ska i de allra flesta fall även registrera anläggningen hos kommunen.480 En anmälan om registrering ska bl.a. innehålla uppgifter om vattenbrukaren, om lokalerna där verksamheten ska bedrivas och en beskrivning av verksamhetens art och omfattning. I förekommande fall ska vattenbrukaren även lämna uppgift om hur länge verksamheten kommer att bedrivas.481

Kravet på registrering hos kommunen gäller den vattenbrukare som förutom primärproduktion också har t.ex. kafé, gårdsbutik, torgförsäljning av primärprodukterna eller gårdstillverkning av produkter som säljs direkt till konsumenter. Gårdstillverkning innefattar t.ex. bedövning, avblodning, rensning, filettering, paketering och vidare bearbetning, såsom gravning och rökning.

477 Artikel 6.2 i förordning (EG) nr 852/2004, 23 § 9 livsmedelsförordningen och 7 § LIVSFS 2022:8. 478 6 § LIVSFS 2022:8. 479 9 § LIVSFS 2022:8. 480 Artikel 6.2 i förordning (EG) nr 852/2004, 23 § 11 livsmedelsförordningen och 7 § LIVSFS 2022:8. 481 6 § LIVSFS 2022:8.

När registrering inte krävs

Från kravet på registrering av en livsmedelsanläggning hos kommunen finns undantag. Vattenbrukare i primärproduktion som säljer eller skänker bort små mängder primärprodukter är undantagna från kravet på registrering hos kommunen.482 För att omfattas av undantaget för små mängder krävs att nedan angivna mängder inte överskrids, att endast primärproducentens egna primärprodukter levereras, att produkterna inte är bearbetade, att primärproducenten själv utför leveransen och att den endast sker direkt till slutkonsumenter eller direkt till lokala detaljhandelsanläggningar som i sin tur levererar direkt till slutkonsumenter.483

Med små mängder fisk avses högst 15 000 kg hel fisk per år från fiskuppfödningsverksamheter, dock högst 300 kg per vecka. Med lokala detaljhandelsanläggningar för fisk menas anläggningar som levererar direkt till konsumenter, t.ex. butiker, kaféer eller restauranger, och som ligger i det län till vilket primärproduktionsområdet hör eller i angränsande län. Vid leverans av små mängder krävs att de allmänna och särskilda hygienkraven är uppfyllda.484

Godkännande av livsmedelsanläggning

När godkännande krävs

Livsmedelsanläggningar i senare led som hanterar produkter av animaliskt ursprung måste godkännas av Livsmedelsverket innan verksamheten får påbörjas.485 Kravet på godkännande gäller utöver kraven på registrering enligt föregående avsnitt. De anläggningar som kräver godkännande är de anläggningar som hanterar livsmedel med animaliskt ursprung och för vilka det fastställs särskilda krav i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004. I bilagan finns bl.a. ett avsnitt som reglerar fiskeriprodukter och ett som reglerar levande musslor.486

482 Artikel 1.2 c i förordning (EG) nr 852/2004 och artikel 1.3 c i förordning (EG) nr 853/2004. Kravet på registrering av anläggning i primärproduktion hos länsstyrelsen kvarstår dock. 483 Det är kommunen som avgör om verksamheten ska registreras eller inte. 484 46–48 §§ LIVSFS 2005:20. De allmänna hygienkraven framgår av del A i bilaga I till förordning (EG) nr 852/2004 och de särskilda hygienkraven framgår av avsnitt VIII, kapitel V, punkterna A och D i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004. 485 Artikel 4 i förordning (EG) nr 853/2004, 23 § livsmedelsförordningen och 4 § LIVSFS 2022:8. 486 Bilaga III avsnitt VII och VIII till förordning (EG) nr 853/2004. Levande tagghudingar, levande manteldjur och levande marina snäckor omfattas av i princip samma regler som levande musslor.

Med fiskeriprodukter avses ”alla viltlevande eller odlade salt- eller sötvattensdjur (med undantag för levande musslor, levande tagghudingar, levande manteldjur och levande marina snäckor samt alla däggdjur, kräldjur och groddjur) inklusive alla ätliga former, delar och produkter av sådana djur”.487 Med musslor avses ”blötdjur med lamellförgrenade gälar som livnär sig genom filtrering”.488

Ansökan om godkännande ska göras skriftligen hos Livsmedelsverket489 och ska bl.a. innehålla uppgifter om vattenbrukaren, om lokalerna där verksamheten ska bedrivas och en beskrivning av verksamhetens art och omfattning.490

Ett godkännande ges efter att Livsmedelsverket gjort ett besök på anläggningen och när vattenbrukaren har visat att den uppfyller samtliga relevanta krav i livsmedelslagstiftningen. Livsmedelsverket får även ge ett villkorat godkännande om det framgår att anläggningen uppfyller samtliga krav gällande infrastruktur och utrustning. Verket ska ge fullständigt godkännande endast om det av ny offentlig kontroll av anläggningen, som utförts inom tre månader från det villkorade godkännandet, framgår att anläggningen uppfyller övriga relevanta krav i livsmedelslagstiftningen. Om klara framsteg har gjorts men anläggningen fortfarande inte uppfyller samtliga relevanta krav kan Livsmedelsverket förlänga det villkorade godkännandet. Det villkorade godkännandet får emellertid inte överstiga sammanlagt sex månader.491

Livsmedelsverket ska fatta beslut i ärenden om godkännanden enligt 4 § LIVSFS 2022:8492 inom nio månader från det att en fullständig ansökan kommit in till myndigheten. Om det är motiverat på grund av ärendets komplexa karaktär får tidsfristen förlängas för en begränsad period vid högst ett tillfälle. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för denna innan den ursprungliga tidsfristen gått ut.493

487 Punkt 3.1 i bilaga I till förordning (EG) nr 853/2004. 488 Punkt 2.1 i bilaga I till förordning (EG) nr 853/2004. 489 23 § 1 livsmedelsförordningen och 7 § LIVSFS 2022:8. 490 6 § Livsmedelsverkets föreskrifter om registrering och godkännande. 491 Artikel 4.3 i förordning (EG) 853/2004 och artikel 148 i förordning (EU) nr 2017/625. 492 Livsmedelsverkets föreskrifter om registrering och godkännande. 493 10 § LIVSFS 2022:8.

När godkännande inte krävs

Vissa anläggningar är, trots att de hanterar produkter av animaliskt ursprung, undantagna från kravet på godkännande. Det gäller sådana anläggningar som endast utför

  • primärproduktion,
  • transporter,
  • lagring av produkter som inte kräver temperaturreglerande lagringsförhållanden, eller
  • annan detaljhandel än den som enligt artikel 1.5 b omfattas av förordningen enligt (vissa transportverksamheter).494

Den sista punkten innebär att butiker, restauranger och andra detaljhandelsanläggningar som i huvudsak har direktförsäljning eller levererar livsmedel till konsumenter är undantagna krav på godkännande, även om de hanterar animaliska livsmedel.

Butiker, restauranger och andra detaljhandelsanläggningar, som har försäljning eller leverans av livsmedel av animaliskt ursprung direkt till konsumenten ska i regel registreras hos kommunen i stället för att godkännas av Livsmedelsverket trots att anläggningar som hanterar produkter av animaliskt ursprung som huvudregel ska godkännas. Anledningen till det är att förordning (EG) nr 853/2004 inte tillämpas på detaljhandeln.495

Särskilt om transport av livsmedel

Eftersom transport av bl.a. fiskeriprodukter, inklusive levande fiskeriprodukter, från primärproduktionsplatsen till en anläggning tillhör primärproduktionsledet, är den aktör som bedriver sådan verksamhet en primärproducent. Primärproducenter av livsmedel ska enligt 23 § livsmedelsförordningen vara registrerade hos länsstyrelsen som livsmedelsanläggning och följa hygienreglerna i förordningarna (EG) nr 852/2004 och 853/2004. Reglerna handlar bl.a. om att fordon

494 Artikel 4.2 i förordning (EG) nr 853/2004. 495 Se artikel 1.5.a) i förordning (EG) nr 853/2004. För mer information om vad som menas med begreppet detaljhandel, se artikel 3.7 i förordning (EG) nr 178/2002, punkt 12 och 13 i inledningen till förordning (EG) nr 853/2004 och kommissionens riktlinjer för tillämpningen av vissa bestämmelser i förordning (EG) nr 853/2004.

och transportlådor ska hållas rena och desinficeras när det är nödvändigt. Ansvarar primärproducenten själv för transporten behövs ingen särskild registrering. Transportverksamheten kontrolleras då i anslutning till den övriga kontrollen på primärproduktionsplatsen.

Övriga transportörer av livsmedel, dvs. verksamheter i senare led och inte i primärproduktion, ska vara registrerade hos kommunen. Det gäller även vattenbrukares egen transport av sina livsmedel som har tillverkats från egna primärprodukter.

Godkännande för produktion av nya livsmedel

Nya livsmedel måste vara godkända för att få släppas ut på marknaden inom EU. Om ett nytt livsmedel inte redan är godkänt i EU måste företag som vill sälja livsmedlet ansöka om godkännande i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/2283 av den 25 november 2015 om nya livsmedel och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 och kommissionens förordning (EG) nr 1852/2001 med tillhörande genomförandeakter. Om vattenbrukaren är osäker på om ett livsmedel är nytt, har denne möjlighet att begära samråd med Livsmedelsverket.496 Ansökan om godkännande granskas i de allra flesta fall av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, Efsa, men ska i slutändan godkännas av EU-kommissionen. Godkännande ges bl.a. under förutsättning att livsmedlet inte utgör en säkerhetsrisk för människors hälsa.497 Efter ett godkännande uppdateras den så kallade unionsförteckningen498 och livsmedlet får då säljas i hela EU.

För att ett livsmedel ska definieras som nytt krävs att livsmedlet inte har ätits som mat i någon större omfattning inom EU före den 15 maj 1997. Vidare krävs att livsmedlet kan beskrivas som en eller flera av följande tio livsmedelskategorier:

  • ämnen med ny eller avsiktligt förändrad molekylstruktur,
  • livsmedel som består av, har isolerats eller framställts från

– mikroorganismer, svampar, alger,

496 Se artikel 4.2 i förordning (EU) nr 2015/2283 och 20 § livsmedelsförordningen. 497 Se artikel 7 i förordning (EU) nr 2015/2283. 498 Hela förteckningen finns i förordning (EU) nr 2017/2470 om upprättande av en unionsförteckning över nya livsmedel.

– material av mineraliskt ursprung, – växter/växtdelar, – djur/djurdelar, – cell- eller vävnadskulturer från djur, växter, mikroorganismer,

svampar, alger, – livsmedel som är resultatet av en ny produktionsprocess,

  • konstruerade nanomaterial,
  • vitaminer, mineraler och andra ämnen som används i kosttillskott, till berikning av livsmedel eller till livsmedel för särskilda grupper, och
  • livsmedel som endast använts i kosttillskott före 1997.499

Livsmedel av djur och växter som inte har ätits i stor omfattning inom EU kan ha ätits i länder utanför EU. Sådana livsmedel kallas

traditionella livsmedel från tredjeland och är en typ av nytt livsmedel.

Traditionella livsmedel från tredjeland måste också godkännas innan de får säljas i EU. Det sker efter en anmälan, där vattenbrukaren som anmäler bl.a. visar att livsmedlen har ätits i minst 25 år av en stor del av befolkningen utan att ha orsakat skada. Traditionella livsmedel från tredjeland kan bara vara primärprodukter, alltså djur eller växter som är producerade, uppfödda, odlade eller tagna från naturen (jakt, fiske, vilda växter) utan vidare bearbetning.500

Ändringar i befintliga registreringar och godkännanden

Den vattenbrukare som har en livsmedelsanläggning registrerad eller godkänd ska underrätta den ansvariga myndigheten, dvs. länsstyrelsen och/eller kommunen eller Livsmedelsverket, om det sker betydande förändringar i verksamheten vid anläggningen.501

Med betydande ändringar menas t.ex. ombyggnationer, större förändringar i sortiment eller tillverkningssätt, större förändringar i produktionsvolym, utökad verksamhet med mobil lokal, nya proces-

499 Artikel 3.2 a i förordning (EU) nr 2015/2283. 500 Artiklarna 3.2 c och 14–19 i förordning (EU) nr 2015/2283. 501 Artikel 6.2 i förordning (EG) nr 852/2004 och 11 § Livsmedelsverkets föreskrifter om registrering och godkännande.

ser eller nya produktionsinriktningar som påverkar vilka krav som ställs på verksamheten.

Registrerings- och ansökningsavgift m.m.

Registrering hos länsstyrelsen

Det är kostnadsfritt att registrera en livsmedelsanläggning i primärproduktion hos länsstyrelsen.502

Registrering hos kommunal nämnd

Kommuner tar ut en avgift för registrering av livsmedelsanläggning i senare led. Avgiften ska fastställas på grundval av en taxa som kommunfullmäktige i den aktuella kommunen har bestämt. Det innebär att avgiften för registrering av livsmedelsanläggningar i senare led kan skilja sig åt mellan kommuner.503

Registrering och ansökan om godkännande hos Livsmedelsverket

Den som hos Livsmedelsverket ansöker om godkännande av en anläggning för att bedriva livsmedelsverksamhet ska betala en grundavgift om 5 910 kronor i samband med ansökan. För handläggningstid utöver den tid som ingår i grundavgiften och för platsbesök ska den som ansöker betala en avgift om 1 970 kronor per timme. Den som på grund av en väsentlig förändring av verksamheten ansöker om godkännande av en livsmedelsanläggning ska betala timavgift om 1 970 kronor.504

Den som ansöker om godkännande av anläggning med slakteriverksamhet ska betala en grundavgift om 20 320 kronor i samband med ansökan. För handläggningstid och för platsbesök utöver den tid och det besök vid anläggningen som ingår i grundavgiften ska den som ansöker betala en avgift om 1 450 kronor per timme. Även för den handläggningstid och för platsbesök som krävs med anledning av

502 4 § andra stycket förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. 503 6 § förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. 504 3 kap. 1 § Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2021:8) om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

annan verksamhet på anläggningen ska den som ansöker betala samma timavgift. Den som på grund av en väsentlig förändring av verksamheten ansöker om godkännande av anläggning för slakteriverksamhet ska betala timavgift om 1 450 kronor.505

Den som anmäler en anläggning för registrering hos Livsmedelsverket ska betala en avgift om 1 050 kronor.506

Samråd med Livsmedelsverket

Den som hos Livsmedelsverket begär samråd för fastställande av status som nytt livsmedel ska betala en grundavgift om 4 500 kronor i samband med ansökan. För handläggningstid utöver tid som ingår i grundavgiften ska den som begär samråd betala en avgift om 900 kronor per timme.507

Registrerings- och godkännandetid

Det finns som utgångspunkt ingen tidsbegränsning för hur länge en registrering eller ett godkännande gäller. De gäller således tills vidare eller tills den ansvariga myndigheten avregistrerar anläggningen eller återkallar godkännandet.508

Ett beslut om registrering av en livsmedelsanläggning kan tidsbegränsas på livsmedelsföretagarens begäran. En tidsbegränsad registrering behöver inte återkallas sedan den angivna tidsperioden löpt ut. Beslutet om registrering upphör vid den tidpunkten att gälla. Vidare är villkorade godkännanden tidsbegränsade till maximalt sex månader.

Handläggningsbestämmelser

Livsmedelsverkets föreskrifter innehåller bestämmelser om handläggningstider för ansökningar om godkännanden och regler kring besök på anläggningar inför godkännande. Det saknas i övrigt särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden enligt livsmedelslagstift-

505 3 kap. 2 § LIVSFS 2021:8. 506 3 kap. 3 § LIVSFS 2021:8. 507 2 kap. 2 § LIVSFS 2021:8. 508 Beslut om avregistrering kan fattas med stöd av artikel 10, punkt 2 i förordning (EU) 2017/625 eller 15 § livsmedelsförordningen, dvs. för att hålla myndighetens register aktuellt.

ningen. Det innebär att de allmänna handläggningsbestämmelserna i förvaltningslagen är tillämpliga. För närmare redogörelse kring dessa, se avsnitt 6.3.2.

I ärenden om registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar skickar myndigheterna i regel inte ansökan och därtill hörande handlingar på remiss.

Överklagandebestämmelser

Överklagande av länsstyrelsens beslut

Länsstyrelsens beslut om registrering får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.509 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om registrering har nekats.510 Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.511 Det är alltså länsstyrelsens geografiska lokalisering som styr vilken förvaltningsrätt som prövar överklagandet. Om ett beslut fattas av Länsstyrelsen Västernorrland ska dess beslut överprövas av Förvaltningsrätten i Härnösand.512 Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.513

Länsstyrelsen får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart, även om det överklagas.514

50940 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 51032 § livsmedelslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 511 Se 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 512 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 51331 § livsmedelslagen. 51433 § livsmedelslagen.

Överklagande av kommunens beslut

Kommunens beslut i fråga om registrering får överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.515 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om registrering har nekats.516

Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.517 Det är alltså kommunens geografiska lokalisering som styr vilken förvaltningsrätt som prövar överklagandet. Om ett beslut t.ex. fattas av Sundsvalls kommun ska dess beslut överprövas av Förvaltningsrätten i Härnösand.518 Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.

Kommunen får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart, även om det överklagas.519

Överklagande av Livsmedelsverkets beslut

Livsmedelsverkets beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.520 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om godkännande har nekats.521 Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.522 Det är alltså hemvisten för den beslutande myndigheten, dvs. Livsmedelsverket som styr vilken förvaltningsrätt som prövar ett överklagande. Livsmedelsverket är belägen i Uppsala, vilket innebär att Förvaltningsrätten i Uppsala är behörig att pröva överklagandet.523

51531 § livsmedelslagen och 40 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 51642 § förvaltningslagen. 517 Se 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 518 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 51933 § livsmedelslagen. 52040 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 52132 § livsmedelslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 522 Se 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 523 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.

Livsmedelsverket får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart, även om det överklagas.524

Sammanfattning

Den vattenbrukare som vill föda upp fisk i syfte att producera livsmedel behöver alltid registrera sin anläggning som en anläggning i primärproduktion hos länsstyrelsen. Beroende på hur vattenbrukaren i övrigt organiserar sin verksamhet kan även registrering hos kommunen och/eller krav på godkännande av Livsmedelsverket aktualiseras.

Den vattenbrukare som vill starta en anläggning utöver primärproduktionen som ska bearbeta och därefter sälja animaliska livsmedel till andra livsmedelsanläggningar, t.ex. till butiker eller restauranger, måste alltså få anläggningen godkänd av Livsmedelsverket.

6.3.8. Registrering och godkännande av foderanläggningar

Alla som håller livsmedelsproducerande djur i syfte att släppa ut livsmedel på marknaden och som utfordrar sina djur är så kallade foderföretagare och omfattas av den EU-rättsliga och nationella foderlagstiftningen. Det räcker alltså att företagaren utfordrar livsmedelsproducerande djur för att denne ska vara skyldig att följa de särskilda regler som gäller för foder och foderhygien. Hanteringen av foder regleras framför allt i förordning (EG) nr 183/2005525 och i förordning (EG) nr 767/2009526. På EU-rättslig nivå finns även vissa bestämmelser i livsmedelslagstiftningen.527 I den nationella lagstiftningen

52433 § livsmedelslagen. 525 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien. 526 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2009 av den 13 juli 2009 om utsläppande på marknaden och användning av foder, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 och om upphävande av rådets direktiv 79/373/EEG, kommissionens direktiv 80/511/EEG, rådets direktiv 82/471/EEG, 83/228/EEG, 93/74/EEG, 93/113/EG och 96/25/EG samt kommissionens beslut 2004/217/EG. 527 Förordningarna (EG) nr 178/2002, (EG) nr 852/2004 och (EG) nr 853/2004.

finns kompletterande bestämmelser i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter samt i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2018:33) om foder. Lagstiftningen gäller i alla led från och med primärproduktionen av foder till och med utsläppande av foder på marknaden eller utfodring av djur.528 Den EUrättsliga regleringen innehåller flera möjligheter till undantag från kraven på hanteringen av foder men dessa är inte uttömmande reglerade i den nationella lagstiftningen.

Med foder avses enligt artikel 3.4 i förordning (EG) nr 178/2002 ”alla ämnen eller produkter, inbegripet tillsatser, och oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur”. Det finns i artikel 3.5 och 3.6 i förordning (EG) nr 178/2002 även definitioner av foderföretag och foderföretagare. Ett foderföretag är ”varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med produktion, framställning, bearbetning, lagring, transport eller distribution av foder, samt alla producenter som producerar eller lagrar foder för utfodring av djur på sin egen jordbruksanläggning”. En foderföretagare är ” de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i det foderföretag de driver”. Foderföretagare definieras även i artikel 3.2 b i förordning (EG) nr 767/2009 som ”fysisk eller juridisk person som ansvarar för att säkerställa att kraven i denna förordning uppfylls i det foderföretag som står under vederbörandes kontroll”.

Primärproduktion av foder definieras enligt artikel 3 förordning

(EG) nr 183/2005 som ”produktion av jordbruksprodukter, särskilt odling, mjölkning, uppfödning av djur (före slakt) samt fiske som enbart resulterar i produkter som inte genomgår någon hantering efter det att de har skördats, insamlats eller fångats, med undantag av enkel fysisk behandling”. Med primärproduktion av foder menas bl.a. bete och utfordring av djur som hålls för kött-, mjölk- eller äggproduktion.

Vattenbrukaren som föder upp fisk för livsmedelsproduktion och utfordrar sina fiskar är alltså foderföretagare i primärproduktionen.

528 Artikel 2.1 i förordning (EG) nr 183/2005 och 3 § lagen om foder och animaliska biprodukter.

Registrering av foderanläggningar i primärproduktion

När registrering krävs

En foderföretagare i primärproduktion ska till länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs anmäla alla anläggningar som denne ansvarar för och som är verksamma i något steg i produktionen, bearbetningen, lagringen, transporten eller distributionen av foder.529

Anmälan om registrering ska ha kommit in till länsstyrelsen senast 15 dagar innan verksamheten ska påbörjas. Vilka uppgifter som ska framgå av anmälan framgår av 2 kap. 2 § SJVFS 2018:33.530

Ändringar på en anläggning som medför att sådana uppgifter som anmälts inte längre kommer att vara fullständiga eller riktiga, inklusive nedläggning av befintlig anläggning, ska ha kommit in till länsstyrelsen senast 15 dagar efter det att ändringen har genomförts.

När registrering inte krävs

Den som bedriver handel med små mängder primärproducerat foder till lokala jordbruksföretag för användning inom dessa jordbruksföretag är undantagna från kravet på registrering. Med små mängder lokalt menas mindre än tio ton torrsubstans foder per år inom en radie på 50 km.531

Registrering av foderanläggningar i senare led

Vissa foderanläggningar i senare led, dvs. som inte klassas som primärproduktion av foder, ska anmälas för registrering hos Jordbruks-

verket.532 Exempel på sådana foderanläggningar i senare led är de

anläggningar som

  • bedriver blandartjänst,
  • driver butik med foder till livsmedelsproducerande djur,

529 Artikel 9.2 i förordning (EG) nr 183/2005 och 2 kap. 2 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om foder. 530 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om foder. 531 Artikel 2.2 d i förordning (EG) nr 183/2005 och 4 kap. 1 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om foder. 532 2 kap. 3–4 §§ Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om foder.

  • lagerhåller533 eller transporterar534 foder, och
  • levererar foder och tillverkar foder utan ansvar för utsläppande på marknaden.

En anmälan för registrering för någon av dessa typer av anläggningar ska ha kommit in till Jordbruksverket senast 15 dagar innan verksamheten påbörjas. Ändringar av en anläggning som medför att sådana uppgifter som anmälts inte längre kommer att vara fullständiga eller riktiga, inklusive nedläggning av befintlig anläggning, ska ha kommit in till Jordbruksverket senast 15 dagar efter det att ändringen har genomförts.535

Godkännande av foderanläggningar

Vissa foderföretagare behöver utöver att registrera sina anläggningar även få sina anläggningar godkända av Jordbruksverket innan verksamheten påbörjas. Det gäller för anläggningar som på olika sätt bedriver verksamheter i syfte att tillverka foder eller att släppa ut foder på marknaden.536 Det gäller även för de foderföretagare som själva blandar in läkemedel eller vissa tillsatser i fodret eller de som själva blandar in t.ex. fiskmjöl i foder. Den som köper ett färdigblandat foder där fiskmjöl ingår eller ger ren råvara av fiskmjöl behöver däremot inget godkännande.

För att få sin anläggning godkänd krävs att Jordbruksverket gör ett besök på plats och att verket kan konstatera att samtliga krav för anläggningen är uppfyllda.537

Om det vid ett sådant besök kan konstateras att anläggningen uppfyller alla krav på infrastruktur och utrustning kan ett villkorat godkännande meddelas. Jordbruksverket ska meddela ett slutligt godkännande om det vid ett senare besök på plats, inom tre månader efter det villkorade godkännandet, framgår att anläggningen uppfyller övriga krav för godkännande. Om väsentliga förbättringar har gjorts, men anläggningen ändå inte uppfyller samtliga krav, får Jordbruks-

533 Med lagerhållare avses inte ett lager i direkt anslutning till fodertillverkningen, eller ett lager inom primärproduktionen. 534 Med transportör avses inte primärproducenternas egna transporter av foder. 535 2 kap. 2 a § SJVFS 2018:33. 536 Artikel 10 i förordning (EG) nr 183/2005 och 2 kap. 8 § SJVFS 2018:33. 537 Artikel 13.1 i förordning (EG) nr 183/2005.

verket förlänga det villkorade godkännandet. Ett sådant villkorat godkännande får emellertid inte gälla längre än sammanlagt sex månader.538

Anmälan av verksamhet som kräver godkännande ska ha kommit in till Jordbruksverket tre månader innan verksamheten är tänkt att påbörjas.539

Ändringar i befintliga registreringar och godkännanden

Den vattenbrukare som har en registrerad eller godkänd foderanläggning ska anmäla större ändringar i verksamheten till länsstyrelsen och/eller Jordbruksverket.540

Ändringar på anläggningar i primärproduktion som medför att sådana uppgifter som anmälts inte längre kommer att vara fullständiga eller riktiga, inklusive nedläggning av befintlig anläggning, ska ha kommit in till länsstyrelsen senast 15 dagar efter det att ändringen har genomförts.541

Ändringar på anläggningar i senare led som medför att sådana uppgifter som anmälts inte längre kommer att vara fullständiga eller riktiga, inklusive nedläggning av befintlig anläggning, ska ha kommit in till Jordbruksverket senast 15 dagar efter det att ändringen har genomförts.542

Registrerings- och godkännandetid

Registreringar och godkännanden gäller tills vidare och tills det finns anledning att ändra, upphäva eller återkalla en registrering eller ett godkännande. Förutsättningarna för det regleras i artikel 14–16 i förordning (EG) nr 183/2005.

Villkorade godkännanden gäller dock endast under en begränsad tid, som längst sex månader.543

538 Artikel 13.2 i förordning (EG) nr 183/2005. 539 2 kap. 2 a § SJVFS 2018:33. 540 Artikel 9.2 b i förordning (EG) nr 183/2005. 541 2 kap. 2 § andra stycket SJVFS 2018:33. 542 2 kap. 2 a § andra stycket SJVFS 2018:33. 543 Artikel 13.2 i förordning (EG) nr 183/2005.

Registreringsavgift- och godkännandeavgift

Den som endast anmäler sin foderanläggning för registrering hos länsstyrelsen eller Jordbruksverket behöver inte betala någon avgift.

Den som ansöker om godkännande av foderanläggningar ska i de allra flesta fall betala en avgift till Jordbruksverket. Avgiften tas ut enligt följande544:

  • 950 kronor i administrationsavgift,
  • 9 204 kronor för inbesiktning på plats,
  • 750 kronor för resekostnader, samt
  • 767 kronor per ytterligare påbörjad timme i de fall inbesiktning och administrativ hantering omfattar mer än 12 timmar.

Betalning av avgiften ska göras till Jordbruksverket i samband med ansökan. Om avgiften inte betalas kommer ärendet inte att tas upp till prövning.

Handläggningsbestämmelser

Vid handläggningen av ärenden om godkännande av foderanläggningar ska Jordbruksverket göra ett besök på plats på anläggningen. I övrigt saknas särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden enligt foderlagstiftningen. Det innebär att de allmänna handläggningsbestämmelserna i förvaltningslagen är tillämpliga. För närmare redogörelse kring dessa, se avsnitt 6.3.2.

I ärenden om registrering och godkännande av foderanläggningar skickar myndigheten i regel inte ansökan och därtill hörande handlingar på remiss till någon myndighet.

544 2 kap. 9 § SJVFS 2018:33.

Överklagandebestämmelser m.m.

Överklagande av länsstyrelsens beslut

Länsstyrelsens beslut i fråga om registrering får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.545 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om registrering har nekats.546Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.547 Det är alltså länsstyrelsens geografiska lokalisering som styr vilken förvaltningsrätt som prövar ett överklagande av länsstyrelsens beslut. Om ett beslut t.ex. fattas av Länsstyrelsen Västernorrland ska dess beslut överprövas av Förvaltningsrätten i Härnösand.548 Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.

Länsstyrelsen får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas.549

Överklagande av Jordbruksverkets beslut

Jordbruksverkets beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.550 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om registrering eller godkännande har nekats.551Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.552 Det är alltså hemvisten för den beslutande myndigheten, dvs. Jordbruksverket, som styr vilken förvaltningsrätt som prövar ett överklagande. Jordbruksverket är belägen i Jönköping, vilket innebär att Förvaltningsrätten i Jönköping är behörig att pröva överklagandet.553 Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom

54540 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 546 32 § lagen om foder och animaliska biprodukter. 547 Se 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 548 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 549 33 § lagen om foder och animaliska biprodukter. 55040 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 551 32 § lagen om foder och animaliska biprodukter. 552 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 553 5 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.

Jordbruksverket får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas.554

Sammanfattning

I princip alla vattenbrukare som föder upp fisk behöver registrera sin anläggning som en foderanläggning i primärproduktion hos länsstyrelsen. Undantag gäller för den vattenbrukare som bedriver handel med små mängder primärproducerat foder till lokala jordbruksföretag för användning inom dessa jordbruksföretag.

Beroende på hur vattenbrukaren i övrigt utformar sin verksamhet, om denne har verksamhet i senare led än i primärproduktionen, kan anläggningen även behöva registreras som en foderanläggning hos Jordbruksverket.

Den vattenbrukare som vill blanda in t.ex. läkemedel i det foder som ges till fiskarna eller som vill tillverka foder och släppa ut foder på marknaden behöver dessutom få sin anläggning godkänd av Jordbruksverket.

6.3.9. Registrering och godkännande av anläggningar som hanterar animaliska biprodukter

Verksamheter med fiskuppfödning producerar, liksom de flesta verksamheter, avfall av olika slag som måste hanteras av vattenbrukaren. Död fisk och delar av fisk efter slakt utgör så kallade animaliska bi-

produkter. Eftersom avfallet är av animaliskt ursprung kan det innebära

risk för smittspridning eller att det felaktigt hamnar i livsmedelskedjan och måste därför hanteras och bortskaffas på ett särskilt sätt.

Hanteringen och bortskaffandet av animaliska biprodukter regleras framför allt i förordning (EG) nr 1069/2009555 och i förordning (EG) nr 142/2011.556 Kompletterande bestämmelser finns i lagen

554 33 § lagen om foder och animaliska biprodukter. 555 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009. 556 Kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 av den 25 februari 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för

(2006:805) om foder och animaliska biprodukter, förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2006:84) om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur.

Lagstiftningen gäller för all befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter.557 Den EU-rättsliga regleringen innehåller flera möjligheter till undantag från kraven på hantering och bortförskaffande av animaliska biprodukter men dessa är inte uttömmande reglerade i den nationella lagstiftningen. I stället har Jordbruksverket möjlighet att i det enskilda fallet besluta om villkor för eller förbud mot införsel, utförsel, tillverkning, utsläppande på marknaden, omhändertagande, bearbetning och bortskaffande samt annan befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter. Jordbruksverket får också överlåta åt länsstyrelsen att, i den utsträckning myndigheten bestämmer, fatta beslut i enskilda ärenden.558 Vidare får Jordbruksverket medge undantag från bestämmelserna i SJVFS 2006:84559 om det finns särskilda skäl.560 Möjligheten att medge undantag gäller dock endast inom ramen för den EU-rättsliga lagstiftningen.

Animaliska biprodukter definieras i artikel 3.1 i förordning (EG)

nr 1069/2009 som ”hela kroppar eller delar av kroppar från djur, produkter av animaliskt ursprung eller andra produkter som fås från djur och inte är avsedda som livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sperma”.

Animaliska biprodukter kategoriseras enligt tre olika nivåer med hänsyn till graden av risk för människors och djurs hälsa. Kategori 1 utgör den högsta riskklassen och kategori 3 den lägsta.561 Vattenlevande djur och delar av sådana djur som inte visat några tecken på sjukdomar som kan överföras till människor eller djur samt animaliska biprodukter från vattenlevande djur från anläggningar som tillverkar produkter som är avsedda att användas som livsmedel, tillhör

animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen. 557 3 § lagen om foder och animaliska biprodukter. 558 9 § förordningen om animaliska biprodukter. 559 Statens jordbruksverks föreskrifter om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur. 560 4 kap. 1 § i föreskrifterna. 561 Artikel 7–10 i förordning (EG) nr 1069/2009.

kategori 3. Detsamma gäller skal från skaldjur med mjuka vävnader om det kommer från djur som inte visat några tecken på sådana sjukdomar som kan överföras till människor eller djur. För kategori 3 gäller de minst ingripande hanteringsreglerna vad gäller bortskaffande och användning.562

Det är den som är ansvarig för driften av en anläggning som ansvarar för att hanteringen av animaliska biprodukter och därav framställda produkter är säker och uppfyller de krav som ställs. Drift-

ansvarig definieras i artikel 3.11 i förordning (EG) nr 1069/2009 som

”de fysiska eller juridiska personer som har faktisk kontroll över en animalisk biprodukt eller därav framställd produkt, däribland transportörer, handlare och användare”.

Beroende på hur animaliska biprodukter är avsedda att hanteras i en vattenbruksverksamhet och vilken typ av verksamhet som bedrivs, kan vattenbrukaren behöva registrera sin verksamhet eller ansöka om godkännande. I detta avsnitt kommer vi i huvudsak att tala om vattenbrukaren som den som är skyldig att vidta åtgärder i stället för den driftansvariga.

Registrering av driftansvariga m.m.

Som huvudregel ska alla anläggningar563 som på något sätt hanterar animaliska biprodukter registreras. Vattenbrukare som håller, föder upp eller sköter djur eller som har en registrerad livsmedelsanläggning där animaliska biprodukter framställs behöver däremot inte registrera sin anläggning.564 Detta gäller även om vattenbrukaren maler, fryser, syrar eller lagrar animaliska biprodukter som uppstått vid anläggningen som en del av anläggningens verksamhet. Annorlunda blir fallet om sådan hantering sker på en annan anläggning, se avsnittet nedan.

Uppgift om den som är driftansvarig vid en anläggning som på något sätt hanterar animaliska biprodukter ska dock, trots undan-

562 Artikel 14 i förordning (EG) nr 1069/2009. 563 En anläggning definieras i artikel 3.13 i förordning (EG) nr 1069/2009 som ”varje plats där det utförs någon verksamhet som inbegriper hantering av animaliska biprodukter eller därav framställda produkter, med undantag för fiskefartyg”. 564 Artikel 23.1 och 23.4 i förordning (EG) nr 1069/2009.

taget ovan, registreras hos Jordbruksverket enligt artikel 23.1 i förordning (EG) nr 1069/2009 och 2 kap. 1 § SJVFS 2006:84.565

Vidare ska den vattenbrukare som även transporterar sina animaliska biprodukter registreras som transportör av sådana produkter hos Jordbruksverket.566 Vid anmälan för registrering ska transportören lämna information om vilken kategori av animaliska biprodukter som ska transporteras.

Godkännande av vissa anläggningar och platser

Vissa anläggningar som hanterar animaliska biprodukter ska enligt artikel 24 i förordning (EG) nr 1069/2009 och 2 kap. 1 § SJVFS 2006:84 godkännas av Jordbruksverket. Det finns flera olika typer av anläggningar som kräver godkännande och en vattenbrukare kan givetvis välja att ha en sådan anläggning. Det vanligaste är dock att hanteringen sker på samma anläggning som de animaliska biprodukterna framställs, t.ex. genom lagring i en tank med myrsyra, och att vattenbrukaren därefter transporterar biprodukterna till en godkänd anläggning som vattenbrukaren själv inte driver. Det finns därför inte anledning att gå närmare in på alla olika typer av anläggningar som kräver godkännande.

Något som dock i större utsträckning kan aktualiseras för vattenbrukare och som kräver ett godkännande av Jordbruksverket är en anläggning för lagring eller mellanhantering om det sker på annan plats än den ursprungliga anläggningen.567 Det kan röra sig om anläggningar som t.ex. lagrar, sorterar, styckar, kyler, fryser, rötar eller komposterar animaliska biprodukter.

Jordbruksverket får godkänna en anläggning endast om det efter ett besök på plats på anläggningen innan verksamheten inleds har visat sig att anläggningen uppfyller kraven för godkännande.568 Jordbruksverket får bevilja ett villkorat godkännande om besöket på plats visar att anläggningen uppfyller alla krav i fråga om infrastruktur och utrustning som behövs för att driftrutinerna ska överensstämma med kraven i förordning (EG) nr 1069/2009. Ett slutligt godkännande får

565 Statens jordbruksverks föreskrifter om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur. 566 2 kap. 3 § SJVFS 2006:84. 567 Artikel 24.1 a)–j) i förordning (EG) nr 1069/2009. 568 Artikel 44.1 i förordning (EG) nr 1069/2009.

endast ges om det vid ett senare besök på plats, inom tre månader efter det villkorade godkännandet, framgår att anläggningen uppfyller övriga krav för godkännande. Om det har gjorts klara framsteg men anläggningen ändå inte uppfyller samtliga krav, får Jordbruksverket förlänga det villkorade godkännandet. Ett villkorat godkännande får emellertid inte gälla längre tid än sammanlagt sex månader.569

Vidare kan omlastning av animaliska biprodukter på annan plats än hos djurhållare eller på anläggning aktualiseras för vattenbrukare. Det får endast ske på platser som har godkänts av länsstyrelsen. För att ett godkännande ska kunna lämnas ska platsen inbesiktigas.570Ansökan om godkännande eller förlängt godkännande ska lämnas till länsstyrelsen.571

Tillstånd till nedgrävning av animaliska biprodukter

Animaliska biprodukter får bortskaffas genom att grävas ned utan individuellt tillstånd från Jordbruksverket under vissa förutsättningar.572Det gäller bl.a. för djur som har hållits av människa i

  • vissa församlingar i Värmlands, Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, och
  • områden i form av öar utan broförbindelse eller färjeförbindelse för fordon till fastlandet.

Detta gäller under förutsättning att djuren har dött eller avlivats i dessa församlingar eller områden.

569 Artikel 44.2 i förordning (EG) nr 1069/2009. 570 Inbesiktning definieras i 1 kap. 3 § SJVFS 2006:84 som ”inspektion av anläggning eller plats för omlastning innan ett beslut om godkännande kan fattas”. 571 2 kap. 4 § SJVFS 2006:84. 572 2 kap. 23 § SJVFS 2006:84 och bilaga 2 till föreskrifterna.

Ändringar i befintliga registreringar, godkännanden och tillstånd

Den vattenbrukare som är registrerad som driftansvarig eller transportör eller har en anläggning godkänd för hantering av animaliska biprodukter ska till Jordbruksverket anmäla alla större ändringar i verksamheten.573

Registrerings-, godkännande- och tillståndstid

Registreringar av driftansvariga och anläggningar, godkännanden och tillstånd till hantering av animaliska biprodukter är inte tidsbegränsade utan gäller tills registreringen, godkännandet eller tillståndet upphävs eller återkallas på begäran av den enskilda vattenbrukaren eller av behörig myndighet. Villkorade godkännanden gäller dock som längst i sex månader.

Registrerings- och godkännandeavgift

För att få en anläggning godkänd enligt 2 kap. 1 § ska vattenbrukaren betala en avgift om 2 000 kronor till Jordbruksverket.574 För inbesiktning i samband med godkännande av anläggningar ska vattenbrukare betala en avgift på 7 000 kronor till Jordbruksverket. Eventuella provtagnings- och analyskostnader som uppstår i samband med inbesiktningen ska också bekostas av vattenbrukaren.575 Vidare ska vattenbrukaren för förlängt godkännande av anläggning betala en avgift på 1 000 kronor till Jordbruksverket.576

I ärenden om godkännande av platser för omlastning enligt 2 kap. 4 § SJVFS 2006:84 ska vattenbrukaren betala en avgift på 5 700 kronor till länsstyrelsen. I godkännandet ingår en inbesiktning. I ärenden om förlängt godkännande ska vattenbrukaren betala en avgift om 1 250 kronor till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har också möjlighet att medge nedsättning av avgifterna om det finns särskilda skäl.577

573 Artikel 23.2 i förordning (EG) nr 1069/2009. 574 2 kap. 32 § SJVFS 2006:84. 575 2 kap. 33 och 40 §§ SJVFS 2006:84. 576 2 kap. 33 a § SJVFS 2006:84. 577 2 kap. 37, 39 och 40 §§ samt 4 kap. 2 § SJVFS 2006:84.

Avgifterna för ansökan om godkännande av anläggningar, för inbesiktning inför godkännande och för godkännande av platser för omlastning ska betalas när ärendet är avgjort.578

Det är kostnadsfritt att hos Jordbruksverket anmäla transportörer och driftansvariga för registrering. Däremot ska vattenbrukaren betala en årlig kontrollavgift.579

Handläggningsbestämmelser

Vid godkännande av anläggningar och tillstånd för viss hantering ska en anläggning eller plats besökas eller besiktas av Jordbruksverket eller länsstyrelsen. I den mån det i övrigt saknas särskilda bestämmelser om handläggningen av ärenden om registrering, godkännande och tillstånd för hantering av animaliska biprodukter är de allmänna handläggningsbestämmelserna i förvaltningslagen tillämpliga. För närmare redogörelse kring dessa, se avsnitt 6.3.2.

I ärenden om registrering, godkännande och tillstånd för hantering av animaliska biprodukter skickar myndigheterna i regel inte anmälan/ansökan och därtill hörande handlingar på remiss.

Överklagandebestämmelser m.m.

Överklagande av Jordbruksverkets beslut

Jordbruksverkets beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.580 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om godkännande har nekats eller ansökan avslagits.581 Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.582 Det är alltså hemvisten för den beslutande myndigheten, dvs. Jordbruksverket som styr vilken förvaltningsrätt som prövar ett överklagande. Jordbruksverket är beläget i Jönköping, vilket innebär att Förvaltningsrätten i Jönköping är behörig att pröva överklagandet. Den som är missnöjd med förvalt-

578 2 kap. 41 § SJVFS 2006:84. 579 2 kap. 2 § SJVFS 2006:84. 58040 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 581 32 § lagen om foder och animaliska biprodukter. 582 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

ningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.

Jordbruksverket får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas.583

Överklagande av länsstyrelsens beslut

Länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd till omlastning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.584 Det får överklagas av vattenbrukaren om det har gått honom eller henne emot, t.ex. om ansökan avslagits.585 Överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ett ärende först prövats.586 Det är alltså länsstyrelsens geografiska lokalisering som styr vilken förvaltningsrätt som prövar ett överklagande av länsstyrelsens beslut. Om ett beslut t.ex. fattas av Länsstyrelsen Västernorrland ska dess beslut överprövas av Förvaltningsrätten i Härnösand. Den som är missnöjd med förvaltningsrättens dom kan överklaga vidare till kammarrätten och därefter till Högsta förvaltningsdomstolen. För att målen ska tas upp till prövning av kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen krävs prövningstillstånd.

Länsstyrelsen får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas.587

Sammanfattning

Alla vattenbrukare som föder upp fisk kommer att komma i kontakt med animaliska biprodukter och omfattas därmed av regelverket som har beskrivits i detta avsnitt. Hur vattenbrukaren väljer att utforma sin verksamhet och var denna bedrivs påverkar dock om vattenbrukaren behöver registrera verksamheten, få sin anläggning godkänd och om denne måste söka tillstånd.

583 33 § lagen om foder och animaliska biprodukter. 58440 § förvaltningslagen. Allmän förvaltningsdomstol innebär förvaltningsrätten som första instans, kammarrätten som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen som tredje och sista instans. 585 32 § lagen om foder och animaliska biprodukter. 586 Se 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 587 33 § lagen om foder och animaliska biprodukter.

Den vattenbrukare som håller djur eller har en registrerad livsmedelsanläggning där animaliska biprodukter framställs behöver varken en särskild registrering hos eller något godkännande av Jordbruksverket.

Hur bortförskaffandet sker påverkar också om vattenbrukare behöver anmäla sin anläggning för registrering eller ansöka om godkännande. Den vattenbrukare som väljer att anlita någon utomstående för bortforsling behöver inte för egen del vidta några åtgärder. Om vattenbrukare däremot väljer att i egen regi bortskaffa de animaliska biprodukterna krävs antingen ett godkännande, t.ex. för en förbränningsanläggning, eller tillstånd, t.ex. om vattenbrukaren vill gräva ned de animaliska biprodukterna på vissa platser i landet.

Om vattenbrukaren väljer att omlasta animaliska biprodukter på en annan plats än på själva vattenbruksanläggningen behövs ett godkännande av länsstyrelsen.

6.3.10. Sammanfattning

Som framgår av redogörelsen ovan krävs ett stort antal tillstånd, godkännanden och registreringar eller liknande för att starta en vattenbruksverksamhet och många av dessa måste vara på plats innan verksamheten vid en anläggning påbörjas, dvs. innan vattenbrukaren föder upp sin första fisk. Vissa tillstånd, registreringar och godkännanden behövs i princip oavsett vilken typ av fiskuppfödning som vattenbrukaren planerar att starta medan andra är beroende av hur vattenbrukaren väljer att bedriva och organisera sin verksamhet.

För att tydligare illustrera den komplicerade och spretiga process som det innebär att starta en fiskuppfödning kommer här tabell med en sammanfattning av behövliga tillstånd/godkännanden och vilka registreringar/anmälningar som kan behövas. Vilka myndigheter som är involverade i processen beskrivs också.

Tabell 6.1 Tillstånd, registrering eller godkännande m.m. som kan krävas vid uppstarten av en vattenbruksverksamhet

Typ av tillstånd, registrering eller godkännande m.m.

Ansvarig myndighet Förutsättning Tidsbegränsning

Odlingstillstånd Länsstyrelsen Obligatoriskt Varierande, men ofta 5–10 år Tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordning

Transportstyrelsen Kan krävas när en anläggning placeras i vattenområden som finns på sjökort, om krav på utmärkning ställts i villkor.

3 månader eller 5 år

Registrering av vattenbruksanläggning

Jordbruksverket Registrering krävs i princip alltid när djur hålls för att bli livsmedel och ofta även vid andra syften. Kravet på registrering gäller även för anläggningar som kräver ett godkännande.

Tills vidare

Godkännande av vattenbruksanläggning

Jordbruksverket Godkännande krävs i princip alltid när djur flyttas levande eller som produkter av vattenbruksdjur.

Tills vidare

Villkorade godkännanden gäller i maximalt 6 månader.

Förprövning av förvaringsutrymme

Länsstyrelsen Krävs om fisk föds upp i syfte att producera 35 ton livsmedel per år eller mer.

En anläggning ska vara färdig inom tre år från beslutet.

Länsstyrelsen får i ett enskilt fall besluta om en annan tid.

Transportörstillstånd

Jordbruksverket Krävs vid transport av levande ryggradsdjur.

5 år

Godkännande av transportmedel

Jordbruksverket Krävs vid alla transporter av levande djur som endast sker inom Sveriges territorium. Vid transporter utanför territoriet krävs godkännande endast vid långa transporter.

5 år

Typ av tillstånd, registrering eller godkännande m.m.

Ansvarig myndighet Förutsättning Tidsbegränsning

Besiktning av transportmedel

Länsstyrelsen Krävs om transportmedlet behöver godkännas.

6 månader

Registrering av livsmedelsanläggning i primärproduktion

Länsstyrelsen Krävs vid annan uppfödning än för privat bruk, om produktionen överstiger 200 kg fisk per år.

Tills vidare

Vattenbrukaren kan välja en begränsad registreringstid.

Registrering av livsmedelsanläggning i senare led

Kommunen Krävs vid annan verksamhet än endast primärproduktion, t.ex. försäljning till konsumenter om försäljningen överstiger små mängder.

Tills vidare

Vattenbrukaren kan välja en begränsad registreringstid.

Godkännande av livsmedelsanläggning

Livsmedelsverket Krävs vid annan verksamhet än endast primärproduktion av animaliska livsmedel, t.ex. förädling.

Tills vidare

Villkorade godkännanden gäller i maximalt 6 månader.

Godkännande för produktion av nytt livsmedel

EU-kommissionen Krävs vid produktion av nytt livsmedel.

Tills vidare

Registrering av foderanläggning i primärproduktion

Länsstyrelsen Krävs för den som utfordrar livsmedelsproducerande djur.

Tills vidare

Registrering av foderanläggning i senare led

Jordbruksverket Krävs vid viss verksamhet utöver primärproduktion.

Tills vidare

Godkännande av foderanläggning

Jordbruksverket Krävs vid tillverkning och utsläppande på marknaden av foder.

Tills vidare

Villkorade godkännanden gäller i maximalt 6 månader.

Registrering av anläggning för animaliska biprodukter

Jordbruksverket Krävs vid all hantering av sådana produkter om undantag inte är tillämpligt.

Tills vidare

Godkännande av anläggning för animaliska biprodukter

Jordbruksverket

Krävs vid olika anläggningar för förbränning, bearbetning och tillverkning.

Tills vidare

Villkorade godkännanden gäller i maximalt 6 månader.

Typ av tillstånd, registrering eller godkännande m.m.

Ansvarig myndighet Förutsättning Tidsbegränsning

Godkännande av plats för omlastning av animaliska biprodukter

Länsstyrelsen Krävs vid omlastning på annan plats än hos djurhållaren.

Tills vidare

Tillstånd att utfordra djur med animaliska biprodukter

Jordbruksverket

Tills vidare

Tillstånd till nedgrävning av animaliska biprodukter

Jordbruksverket Krävs för nedgrävning på platser som inte är särskilt utpekade.

Tills vidare

Tillstånd till miljöfarlig verksamhet

I första hand länsstyrelsen (MPD).

I andra hand mark- och miljödomstolen (om domstolen som första instans prövar ansökan om tillstånd till vattenverksamhet)

Tillstånd krävs om mer än 40 ton foder per kalenderår förbrukas i verksamheten.

Tillstånd kan även krävas i andra fall efter föreläggande från tillsynsmyndigheten.

Varierande men ofta ca 10 år.

Bedömning görs i enskilda fall.

Anmälan om miljöfarlig verksamhet

Kommunen Anmälan krävs om mer än 1,5 ton men mindre än 40 ton foder per kalenderår förbrukas i verksamheten.

Tillstånd till vattenverksamhet

Mark- och miljödomstolen

Krävs som huvudregel vid bortledande av yt- eller grundvatten, om inte verksamheten är anmälningspliktig.

Varierande.

Bedömning görs i enskilda fall.

Anmälan om vattenverksamhet

Länsstyrelsen

Om tillsynen delegerats till kommunen är det i stället till kommunen anmälan ska göras.

Krävs vid bortledande av yt- eller grundvatten av viss mindre storlek.

Typ av tillstånd, registrering eller godkännande m.m.

Ansvarig myndighet Förutsättning Tidsbegränsning

Rådighetsmedgivande

Kammarkollegiet/ Sjöfartsverket

Rådighetsmedgivande från Kammarkollegiet krävs för vattenbruk inom allmänt vatten.

Om allmän farled berörs kan medgivande krävas från Sjöfartsverket.

Strandskyddsdispens

Kommunen

Om området omfattas av även annat områdesskydd ska ansökan göras till länsstyrelsen.

Länsstyrelsen kan även pröva frågan om strandskyddsdispens om den prövar en anmälan om vattenverksamhet för verksamheten i övrigt.

Krävs som utgångspunkt för vattenbruk inom strandskyddat område.

Om tillstånd för verksamheten krävs enligt miljöbalken behövs ingen strandskyddsdispens. Då ska prövningen mot strandskyddsbestäm melserna i stället ske inom tillståndsprövningen.

Varierande.

Bedömning görs i enskilda fall.

Natura 2000tillstånd

Länsstyrelsen

För det fall mark- och miljödomstolen prövar en fråga om vattenverksamhet som första instans kan den även pröva frågan om Natura 2000-tillstånd.

Tillstånd krävs om fiskuppfödningen på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000område.

Varierande.

Bedömning görs i enskilda fall.

Av de uppräknade tillstånden bör de som avser miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken och vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken samt odlingstillstånd enligt 2 kap. 16 § fiskeförordningen vara de som kräver störst arbetsinsats från vattenbrukaren. Av framställningen framgår att tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet kan handläggas gemensamt, vilket också är att föredra

för att kunna göra en samlad prövning av verksamheten. Odlingstillståndet, som också berör frågor som behandlas inom ramen för prövningen enligt miljöbalken, behandlas dock separat av en annan del av länsstyrelsens organisation, även om internremisser kan förekomma under handläggningen.

6.4. Uppfödning av kräftdjur

Detta avsnitt innehåller en redogörelse för vilka tillstånd, godkännanden och registreringar m.m. som krävs när en vattenbrukare vill starta en uppfödningsverksamhet för kräftdjur. För uppfödning av kräftdjur gäller i mångt och mycket samma regler och krav som gäller vid uppfödning av fisk. I den fortsatta framställningen kommer vi därför att i huvudsak redogöra för de regler som specifikt gäller för uppfödning av kräftdjur, i den mån de skiljer sig från vad som gäller för uppfödning av fisk. Om samma krav på tillstånd, godkännanden och registreringar som gäller för uppfödning av fisk även gäller för uppfödning av kräftdjur så kommer vi att ange det.

6.4.1. Mark- och miljörättsliga tillstånd och dispenser

Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan flera olika tillstånd eller dispenser enligt mark- och miljörättsliga regleringar behövas för att en uppfödningsverksamhet för kräftdjur ska kunna starta. I vissa fall krävs även att verksamheten anmäls, se avsnitt 6.2.

Till skillnad mot regleringen för uppfödningsverksamheter för fisk finns inget krav i lagstiftningen på att uppfödning av kräftdjur ska tillståndsprövas eller anmälas enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i 9 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen.

Vid uppfödning av kräftdjur finns dock en särskild reglering i miljöbalken. När det gäller krav på tillstånd för vattenverksamhet,588enligt 11 kap. miljöbalken, är utförande av anläggningar för odling av bl.a. kräftdjur, undantaget kravet på tillstånd.589 Se vidare i avsnitt 6.2.5 ovan.

588 Se 11 kap. 3 § miljöbalken för definition av ”vattenverksamhet”. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande av en anläggning i ett vattenområde. 589 11 kap. 11 § 2 miljöbalken.

6.4.2. Odlingstillstånd

För att starta en uppfödningsverksamhet för kräftdjur krävs ett odlingstillstånd på samma sätt som gäller vid uppfödning av fisk.

Vad särskilt gäller tillstånd till uppfödning av kräftdjur så får tillstånd inte medges för uppfödning av flodkräfta i ett vattenområde där kräftpest har förekommit under de senaste två åren.590 Vidare är det förbjudet att föda upp signalkräfta.591

Eftersom reglerna i övrigt i huvudsak är desamma vid uppfödning av kräftdjur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.2 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för odlingstillstånd.

6.4.3. Tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordningar

Den vattenbrukare som planerar att förlägga sin anläggning för uppfödning av kräftdjur till ett vattenområde, och som därmed kan utgöra hinder eller fara för sjötrafiken, kan behöva ansöka hos Transportstyrelsen om tillstånd att inrätta en så kallad sjösäkerhetsanordning (SSA) på samma sätt som gäller för anläggning för uppfödning av fisk. Eftersom reglerna kring tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordningar är desamma vid uppfödning av kräftdjur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.3 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för sådana tillstånd.

6.4.4. Registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar

En anläggning för uppfödning av kräftdjur utgör en vattenbruksanläggning och den vattenbrukare som vill starta en sådan verksamhet måste i regel få anläggningen registrerad eller godkänd av Jordbruksverket på samma sätt som gäller vid uppfödning av fisk. Eftersom reglerna i huvudsak är desamma vid uppfödning av kräftdjur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.4 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering och godkännande.

590 3 kap. 3 § SJVFS 2021:13. 591 5 § HVMFS 2019:21. Bestämmelsen har sin grund i förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter samt i förordning om invasiva främmande arter.

6.4.5. Förprövning av förvaringsutrymmen

Det är ett djurs förmåga att känna smärta och uppleva lidande som är avgörande för om djuret omfattas av djurskyddslagstiftningen eller inte. Om kräftdjur bedöms omfattas av lagstiftningen behöver den vattenbrukare som vill starta en uppfödningsverksamhet för kräftdjur, för produktion av livsmedel, låta förpröva de förvaringsutrymmen där kräftdjuren ska hållas innan den uppförs på samma sätt som gäller vid uppfödning av fisk. För kräftdjur finns ingen undre gräns för när förprövningsplikten gäller vilket innebär att om förprövning krävs, så gäller kravet från det första djuret som hålls. Eftersom reglerna kring förprövning i övrigt är desamma som för fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.5 för en närmare redogörelse.

6.4.6. Tillstånd att transportera kräftdjur

Kraven på transportörstillstånd, godkännande av transportmedel och besiktning för att få transportera djur gäller endast för ryggradsdjur. Kräftdjur är inte ryggradsdjur och därför krävs varken ett transportörstillstånd eller ett godkännande för att få transportera kräftdjur. Detta är en skillnad jämfört med vad som gäller för transport av fiskar.

6.4.7. Registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar

Kraven på registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar gäller vid uppfödning av kräftdjur på samma sätt som vid uppfödning av fisk. Det finns dock vissa särskilda bestämmelser som tar sikte på just kräftdjur som vi redogör för i avsnitten nedan.

Livsmedelsföretagare

För att en vattenbrukare som ska starta en uppfödningsverksamhet för kräftdjur ska anses ha den organisation och kontinuitet som krävs för att klassas som en livsmedelsföretagare ska, enligt Livsmedelsverkets bedömning, denne planera att på marknaden släppa ut mer än 50 kg kräftdjur per år.

Registrering i primärproduktion

Kraven på registrering av livsmedelsanläggningar i primärproduktion gäller vid uppfödning av kräftdjur på samma sätt som vid uppfödning av fisk.

Registrering i senare led

Vidare gäller kraven på registrering av livsmedelsanläggningar i senare led vid uppfödning av kräftdjur på samma sätt som vid uppfödning av fisk. Undantag från registrering hos kommunen gäller också för små mängder kräftdjur. Med ”små mängder” primärprodukter av kräftdjur avses dock högst 5 000 kg kräftdjur per år och högst 100 kg per vecka.592

Övriga bestämmelser

Eftersom reglerna i övrigt är desamma vid uppfödning av kräftdjur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.7 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar.

6.4.8. Registrering och godkännande av foderanläggningar

Foderlagstiftningen gäller för vattenbrukare som utfordrar livsmedelsproducerande djur, oavsett vilken djurart. Kraven på registrering och godkännande av foderanläggningar är därmed desamma för den vattenbrukare som vill föda upp kräftdjur som den som vill föda upp fisk. För en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering och godkännande hänvisar vi därför till avsnitt 6.3.8.

592 47 § LIVSFS 2005:20.

6.4.9. Registrering och godkännande av anläggningar för hantering av animaliska biprodukter

Regelverket kring animaliska biprodukter gäller för ryggradsdjur och ryggradslösa djur,593 vilket innefattar de flesta djur som existerar. Kräftdjur omfattas således av lagstiftningen. Kraven på registrering och godkännande av anläggningar som hanterar animaliska biprodukter och tillstånd för bortförskaffande av sådana produkter är därmed desamma för den vattenbrukare som vill föda upp kräftdjur som den som vill föda upp fisk. För en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering och godkännande hänvisar vi därför till avsnitt 6.3.9.

6.4.10. Sammanfattning

Vid uppfödning av kräftdjur krävs på det stora hela samma tillstånd, godkännanden och registreringar som gäller vid uppfödning av fisk. Gränserna för när tillstånd m.m. krävs och när undantag är tillämpliga skiljer sig dock till viss del åt mellan fisk och kräftdjur. Vidare krävs inget tillstånd att transportera levande kräftdjur. Värt att notera är vidare att uppfödning av kräftdjur inte kräver tillstånd eller anmälan enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i 9 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen. För en förteckning över behövliga tillstånd m.m. hänvisar vi till sammanfattningen i avsnitt 6.3.10 ovan.

6.5. Uppfödning av blötdjur

Detta avsnitt innehåller en redogörelse för vilka tillstånd, godkännanden och registreringar m.m. som kan krävas när en vattenbrukare vill starta en uppfödningsverksamhet för blötdjur. Vid uppfödning av blötdjur gäller i mångt och mycket samma regler och krav som gäller vid uppfödning av fisk. I den fortsatta framställningen kommer vi därför att i huvudsak redogöra för de regler som gäller särskilt för uppfödning av blötdjur, i den mån de skiljer sig från vad som gäller för uppfödning av fisk. Om samma krav på tillstånd, godkän-

593 Se artikel 3.1 och 3.5 i förordning (EG) nr 1069/2009.

nanden och registreringar som gäller för uppfödning av fisk även gäller för uppfödning av blötdjur så kommer vi att ange det.

Blötdjur är en djurstam som omfattar flera olika arter av vattenlevande djur. De blötdjur man framför allt förekommer i vattenbruk är musslor och ostron, men även snäckor och bläckfiskar är exempel på blötdjur. Musslor är en egen djurklass under stammen blötdjur och under den klassen ingår ostronet. När en viss reglering gäller för musslor gäller den alltså, enligt vår uppfattning, för samtliga arter under klassen musslor, alltså även för ostron.

6.5.1. Mark- och miljörättsliga tillstånd och dispenser

Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan flera olika tillstånd eller dispenser enligt mark- och miljörättsliga regleringar behövas för att en blötdjursuppfödning ska kunna starta. I vissa fall krävs även att verksamheten anmäls, se avsnitt 6.2.

Till skillnad mot regleringen för fiskuppfödningar finns inget krav i lagstiftningen på att blötdjursuppfödningar ska tillståndsprövas eller anmälas enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i 9 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen.

För musslor finns en särskild reglering i miljöbalken. När det gäller krav på tillstånd för vattenverksamhet594 enligt 11 kap. miljöbalken är utförande av anläggningar för odling av bl.a. musslor,595 undantaget kravet på tillstånd.596 Utförande av anläggningar för uppfödning av andra blötdjur än musslor bör som huvudregel kräva tillstånd eller anmälan enligt 11 kap. miljöbalken. Se vidare i avsnitt 6.2.5–6.2.7 ovan.

6.5.2. Odlingstillstånd

För att starta en uppfödningsverksamhet för blötdjur krävs ett odlingstillstånd på samma sätt som gäller vid uppfödning av fisk. Eftersom reglerna i huvudsak är desamma vid uppfödning av blöt-

594 Se 11 kap. 3 § miljöbalken för definition av ”vattenverksamhet”. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande av en anläggning i ett vattenområde. 595 Jfr skrivningen i 2 kap. 16 § fiskeförordningen. Enligt denna bestämmelse krävs odlingstillstånd för att driva en fiskodling. Enligt 4 § fiskelagen anges att vad som sägs i lagen om fisk gäller även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. 596 Se 11 kap. 11 § 2 miljöbalken.

djur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.2 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för odlingstillstånd.

Anläggningar för uppfödning av blötdjur är i de allra flesta fall placerade i vattenområden. För sådana anläggningar förekommer det att länsstyrelserna uppställer villkor som t.ex. kan innebära att

  • anläggningen ska vara placerad enligt vissa koordinater,
  • anläggningen ska vara förankrad,
  • de yttersta förankringspunkterna ska vara utmärkta med sjösäkerhetsanordningar,
  • utrustning inte får förekomma på havsbotten,
  • lösdrivande utrustning skyndsamt ska omhändertas,
  • all produktion ska tas om hand och föras till land vid skörd,
  • anläggningen ska avlägsnas om verksamheten upphör,
  • länsstyrelsen ska informeras vid byte av ägare eller verksamheten avslutas,
  • tillståndet kan komma att återkallas under vissa förutsättningar,
  • störning av sjöfågel inte får ske, och
  • påverkan på botten ska följas upp med filmning som ska skickas till länsstyrelsen.

Liksom vid uppfödning av fisk framgår av beslutet om odlingstillstånd vilken art av blötdjur som får födas upp, vilken slags anläggning som uppfödningen sker i samt i vilket syfte uppfödningen sker. Därutöver anges inom vilken fastighet uppfödningen får bedrivas samt i vilken kommun, i vilket län och i vilket vattenområde.

6.5.3. Tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordningar

Vattenbrukare som planerar att förlägga en anläggning för uppfödning av blötdjur i ett vattenområde, vilket är vanligt förekommande för blötdjur, kan behöva ansöka vid Transportstyrelsen om tillstånd att inrätta en så kallad sjösäkerhetsanordning (SSA) på samma sätt

som gäller för fiskuppfödningsanläggningar. Detta eftersom en anläggning i ett vattenområde kan utgöra hinder eller fara för sjötrafiken.

I avsnitt 3.6.4 i bilaga 2 till TSFS 2017:66597 finns allmänna råd gällande utmärkning av musseluppfödningsanläggningar. Där framgår att sådana anläggningar ska utmärkas med specialmärken samt att anläggningens läge i förhållande till farleder och trafikstråk avgör behovet av antal sjösäkerhetsanordningar och om utmärkningen även behöver vara utrustad med gult ljus av viss karaktär.

Eftersom reglerna kring tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordningar i övrigt är desamma vid uppfödning av blötdjur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.3 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för sådana tillstånd.

6.5.4. Registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar

En anläggning för uppfödning av blötdjur utgör en vattenbruksanläggning och den vattenbrukare som vill starta en sådan verksamhet måste under vissa förutsättningar få vattenbruksanläggningen registrerad eller godkänd av Jordbruksverket på samma sätt som gäller för vattenbruksanläggningar för fiskuppfödning. De blötdjur som omfattas av djurhälsolagstiftningen är vattenlevande blötdjur som tillhör stammen Mollusca.598

För blötdjur finns särskilda undantag från kravet på godkännande av vattenbruksanläggningar i artikel 3 i förordning (EU) nr 2020/691. Undantag gäller under vissa förutsättningar för reningsanläggningar, leveranscentraler och återutläggningsområden. Vidare gäller enligt artikel 177 i EU:s djurhälsoförordning särskilda regler för registrering av grupper av anläggningar för levande tvåskaliga blötdjur (dvs. musslor och ostron).

Eftersom reglerna i övrigt är desamma vid uppfödning av blötdjur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.4 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar.

597 Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om utmärkning till sjöss med sjösäkerhetsanordningar. 598 Artikel 4.3 b i EU:s djurhälsoförordning. Det innebär att reglerna gäller för såväl musslor som ostron.

6.5.5. Förprövning av förvaringsutrymmen

Det är ett djurs förmåga att känna smärta och uppleva lidande som är avgörande för om djuret omfattas av djurskyddslagstiftningen eller inte. Enligt Jordbruksverket är det i dagsläget osäkert om blötdjur omfattas av djurskyddslagstiftningen. Om blötdjur anses omfattas av djurskyddslagstiftningen kan den vattenbrukare som vill starta en uppfödningsverksamhet för blötdjur, för produktion av livsmedel, behöva låta förpröva de förvaringsutrymmen där blötdjuren ska hållas innan de uppförs. För blötdjur finns dock ingen undre gräns för när förprövningsplikten blir gällande, vilket innebär att förprövning krävs från det första djuret som hålls. Eftersom reglerna kring förprövning i övrigt är desamma som för fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.5 för en närmare redogörelse.

6.5.6. Tillstånd att transportera blötdjur

Kraven på transportörstillstånd, godkännande av transportmedel och besiktning för att få transportera djur gäller endast för ryggradsdjur. Blötdjur är inte ryggradsdjur och därför krävs vare sig transportörstillstånd eller godkännande för att få transportera blötdjur. Detta är en skillnad jämfört med vad som gäller för transport av fiskar.

6.5.7. Registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar

Kraven på registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar gäller vid uppfödning av blötdjur på samma sätt som vid uppfödning av fisk. En viktig praktisk skillnad kan dock vara att den faktiska uppfödningen i vattenområdet i regel inte utgör en livsmedelsanläggning utan endast vattenbruksanläggning, se avsnitt 6.3.7. Efter upptag transporteras blötdjuren från anläggningen i vattenområdet till livsmedelsanläggningen där de hanteras för att bli livsmedel som kan säljas till konsument. Det finns vidare vissa särskilda bestämmelser som tar sikte på just blötdjur och andra filtrerande organismer som t.ex. manteldjur. Det beror på att musslor och ostron i huvudsak lever av mikroalger som de får i sig genom att filtrera havsvatten. Vissa

arter av växtplankton kan producera gifter och därför kan musslor och ostron periodvis vara giftiga för människor att äta.

Livsmedelsföretagare

För att en vattenbrukare som ska starta en uppfödningsverksamhet för fisk eller kräftdjur ska anses ha den organisation och kontinuitet som krävs för att klassas som en livsmedelsföretagare, krävs enligt Livsmedelsverkets bedömning att denne planerar att på marknaden släppa ut mer än en viss mängd djur. Vad gäller uppfödning av musslor anser dock Livsmedelsverket att alla som föder upp musslor för att släppa ut på marknaden ska anses vara livsmedelsföretagare även om försäljningen bara sker några få gånger per år.

Registrering i primärproduktion och särskild registrering

Kraven på registrering av livsmedelsanläggningar599 i primärproduktion gäller vid uppfödning av blötdjur på samma sätt som vid uppfödning av fisk.

För livsmedelsföretag i primärproduktion som säljer eller skänker bort små mängder primärprodukter musslor som denne själv har producerat och som säljer eller levererar dessa direkt till konsumenter eller till lokala detaljhandelsanläggningar ska anmälan göras till länsstyrelsen för särskild registrering i samband med registreringen för primärproduktion.600 Med lokala detaljhandelsanläggningar avses anläggningar som levererar direkt till konsumenter och som ligger i det län till vilket produktionsområdet hör, eller i ett därtill angränsande län.601 Med små mängder avses:

  • högst 1 000 kg blåmusslor per år, dock högst 20 kg per vecka,
  • högst 400 kg ostron per år, dock högst 10 kg per vecka, eller
  • högst 100 kg hjärtmusslor per år, dock högst 5 kg per vecka.602

599 Med livsmedelsanläggning avses här inte vattenbruksanläggningen där odlingen sker utan livsmedelsanläggningen där blötdjuren hanteras för att kunna säljas som livsmedel till konsument. 600 65 § LIVSFS 2005:20. 601 68 § LIVSFS 2005:20. 602 67 § LIVSFS 2005:20.

Utöver kvantitetskraven krävs, för att undantaget för små mängder ska vara uppfyllt, att de allmänna och de särskilda hygienkraven i förordningarna (EG) nr 852/2004 och (EG) nr 853/2004 är uppfyllda.603

Registrering i senare led

Vidare gäller kraven på registrering av livsmedelsanläggningar i senare led vid uppfödning av blötdjur på samma sätt som vid uppfödning av fisk. Regleringen ser dock annorlunda ut. Anläggningar i leden efter primärproduktion beskrivs i förordning (EG) nr 853/2004 bilaga III, avsnitt VII. Det finns fyra kategorier av anläggningar som får ta emot och hantera levande blötdjur, nämligen

  • registrerad mellanhand,
  • godkänd mellanhand,
  • reningsanläggning, och
  • leveransanläggning.

Undantag från registrering hos kommunen gäller också för små mängder blötdjur. Vad som kan anses vara små mängder framgår av avsnittet ovan.

Produktionsområden

Uppfödning av musslor och ostron får endast ske i klassificerade och fastställda produktionsområden som regelbundet kontrolleras av Livsmedelsverket genom provtagning för bakterier och toxiner och, vid utbrott, även virus. Inför upptag av musslor och ostron ska Livsmedelsverket kontaktas för att inleda provtagning och först vid godkända analysresultat får ett produktionsområde öppnas. Efter öppnandet får upptag ske.

603 66 § LIVSFS 2005:20. De allmänna hygienkraven finns i del A i bilaga I till förordning (EG) nr 852/2004 och de särskilda hygienkraven finns i avsnitt VII, kapitel II, A, punkterna 1–2 samt 6 i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004.

Klassificering av produktions- och återutläggningsområden sker med stöd av artikel 18.6 i förordning (EU) 2017/625604 och fastställandet av klassificerade områden sker med stöd av artikel 52.1 i förordning (EU) nr 2019/627.

Ett produktionsområde definieras som ”varje område i hav, i anslutning till flodmynning eller lagun som utgör en naturlig fyndplats för musslor eller område som används för odling av musslor och från vilket levande musslor tas upp”.605 Enligt 2.6 i samma bilaga definieras ett återutläggningsområde som ”varje område i hav, i anslutning till flodmynning eller lagun som har klart markerade gränser, angivna med bojar, stolpar eller annan fast anordning, och som används uteslutande för naturlig rening av levande musslor”.606 Produktionsområden indelas i klasserna A, B och C och för de olika produktionsområdena gäller olika gränsvärden för E. coli-bakterier. De olika gränsvärdena avgör vilka villkor som gäller för hur blötdjuren måste hanteras efter upptaget.

Den vattenbrukare som planerar att föda upp musslor eller ostron i ett område som inte ingår i Livsmedelsverkets kontrollprogram behöver kontakta Livsmedelsverket för att få det nya området utrett och klassificerat för de arter som vattenbrukare vill föda upp och ta upp. Detsamma gäller den vattenbrukare som i ett redan klassificerat produktionsområde vill föda upp en annan art än de arter som området har klassificerats för.

Övriga bestämmelser

Eftersom reglerna om transport av livsmedel, nya livsmedel, ändringar, avgifter, tider samt handläggning och överklagande är desamma vid uppfödning av blötdjur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.7 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar.

604 Se även kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/627 av den 15 mars 2019 om enhetliga praktiska arrangemang för utförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625, och om ändring av kommissionens förordning (EG) nr 2074/2005 vad gäller offentlig kontroll och del A i kapitel II i avsnitt VII i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004. 605 Punkt 2.5 i bilaga I till förordning (EG) nr 853/2004. 606 Punkt 2.6 i bilaga I till förordning (EG) nr 853/2004.

6.5.8. Registrering och godkännande av anläggningar som hanterar animaliska biprodukter

Regelverket kring animaliska biprodukter gäller för ryggradsdjur och ryggradslösa djur,607 vilket innefattar de flesta djur som existerar. Blötdjur omfattas således av lagstiftningen. Regelverket kring registrering och godkännande av anläggningar som hanterar animaliska biprodukter och tillstånd för bortförskaffande av sådana produkter är huvudsakligen detsamma för den vattenbrukare som vill starta en uppfödning av blötdjur som för den som vill starta en uppfödning av fisk. För en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering, godkännande och tillstånd hänvisar vi därför till avsnitt 6.3.9.

6.5.9. Sammanfattning

Vid uppfödning av blötdjur krävs i princip samma tillstånd, godkännanden och registreringar som gäller vid uppfödning av fisk och kräftdjur. Gränserna för när tillstånd m.m. krävs och när undantag är tillämpliga skiljer sig från vad som gäller för fisk och kräftdjur. Det krävs inget tillstånd för att transportera levande blötdjur såsom krävs för att transportera levande fisk. Vissa vattenbruksanläggningar som hanterar blötdjur är undantagna från kravet på godkännande. För blötdjur i form av musslor krävs vidare en särskild registrering för den vattenbrukare som vill sälja små mängder primärprodukter direkt till konsumenter eller till lokala detaljhandelsanläggningar. För en förteckning över behövliga tillstånd m.m. hänvisar vi till sammanfattningen i avsnitt 6.3.10 ovan.

Värt att notera är dock att uppfödning av blötdjur inte kräver tillstånd eller anmälan enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i 9 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen.

Utförande av anläggning för uppfödning av andra blötdjur än musslor kan kräva tillstånd eller anmälan för vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken.

607 Se artikel 3.1 och 3.5 i förordning (EG) nr 1069/2009.

6.6. Uppfödning av andra vattenlevande djur

I avsnitten ovan har vi redogjort för vad som gäller för de vanligaste djurarterna som är föremål för vattenbruk, dvs. fisk, kräftdjur och blötdjur. De flesta djurarter som är föremål för någon form av vattenbruk inryms under något av föregående avsnitt. Det förekommer dock uppfödning av djurarter som inte ryms under något av ovanstående avsnitt, t.ex. uppfödning av manteldjur och tagghudingar. Till manteldjuren hör bl.a. sjöpungar och till tagghudingarna hör bl.a. sjöstjärnor, sjöborrar och sjögurkor. Vidare är det möjligt att det i framtiden kommer att födas upp ytterligare andra djurarter som inte omfattas av definitionerna för fisk, kräftdjur och blötdjur.608

Detta avsnitt innehåller en redogörelse för vilka tillstånd, godkännanden och registreringar m.m. som krävs, i den mån det är möjligt att uttala sig, när en vattenbrukare vill starta en uppfödningsverksamhet för andra vattenlevande djur än fisk, kräftdjur och blötdjur.

6.6.1. Mark- och miljörättsliga tillstånd och dispenser

Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan flera olika tillstånd eller dispenser enligt de mark- och miljörättsliga regleringarna behövas för att en uppfödning ska kunna starta. I vissa fall krävs även att verksamheten anmäls, se avsnitt 6.2.

Till skillnad mot regleringen för fiskuppfödningar finns inget krav i lagstiftningen på att uppfödningar av andra djur ska tillståndsprövas eller anmälas enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet i 9 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen.

När det gäller tillstånd till vattenverksamhet609 enligt 11 kap. miljöbalken kan det noteras att det endast är utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur som är undantagna kravet på sådant tillstånd.610 Den som vill föda upp andra djur i ett vattenområde kan, beroende på anläggningens storlek och övriga omständigheter, därför behöva ett tillstånd till vattenverksamhet eller anmäla verksamheten innan den kan påbörjas, se vidare under avsnitt 6.2.5– 6.2.7 ovan.

608 Se kapitel 3. 609 Se 11 kap. 3 § miljöbalken för definition av ”vattenverksamhet”. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande av en anläggning i ett vattenområde. 610 11 kap. 11 § 2 miljöbalken.

6.6.2. Odlingstillstånd

Odlingstillstånd regleras i fiskelagen, fiskeförordningen och Jordbruksverkets kompletterande föreskrifter. Fiskelagstiftningen gäller dock endast för fisk, vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur.611 De djur som inte klassar in under något av dessa begrepp omfattas således inte av kraven på odlingstillstånd.

Varken manteldjur eller tagghudingar är att anse som fisk, vattenlevande kräftdjur eller vattenlevande blötdjur. För uppfödning av sådana djur krävs således inte odlingstillstånd av länsstyrelsen. För de andra djur som i framtiden kan bli föremål för vattenbruk är kravet på tillstånd beroende av om dessa arter klassar in under begreppen eller inte. Om så är fallet hänvisar vi till avsnitt 6.3.2. för en närmare redogörelse kring förutsättningarna för odlingstillstånd.

6.6.3. Tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordningar

Den vattenbrukare som planerar att förlägga sin uppfödningsanläggning till ett vattenområde, och som därmed kan utgöra hinder eller fara för sjötrafiken, kan behöva ansöka hos Transportstyrelsen om tillstånd att inrätta en så kallad sjösäkerhetsanordning (SSA) på samma sätt som gäller för uppfödningsanläggningar för fisk. Eftersom reglerna om tillstånd att inrätta sjösäkerhetsanordningar i huvudsak är desamma vid uppfödning av andra djur som vid uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.3 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för sådana tillstånd.

6.6.4. Registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar

EU:s djurhälsoförordningen gäller bl.a. för hållna och vilda djur.612

Djur definieras som ”ryggradsdjur och ryggradslösa djur”.613 Som vattenlevande djur räknas

  • ”fisk som tillhör överklassen Agnatha och klasserna Chondrichthyes, Sarcopterygii och Actinopterygii,

611Fiskelagen gäller enligt 4 § fiskelagen för fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur. 612 Artikel 2.1 a) i EU:s djurhälsoförordning. 613 Artikel 4.1 i EU:s djurhälsoförordning.

  • vattenlevande blötdjur som tillhör stammen Mollusca,
  • vattenlevande kräftdjur som tillhör understammen Crustacea.”

Vattenbruksdjur avser alla vattenlevande djur som är föremål för vat-

tenbruk, och vattenbruk avser hållning av vattenlevande djur under vissa förutsättningar.614

Som andra djur räknas ”djur av andra arter än de som omfattas av definitionen för landlevande eller vattenlevande djur”.615 Under definitionen av andra djur hör alltså såväl manteldjur som tagghudingar eftersom de inte kan hänföras till definitionen av vattenlevande djur. Eftersom manteldjur och tagghudingar inte omfattas av begreppet vattenlevande djur utgör de inte heller vattenbruksdjur och kan inte vara föremål för vattenbruk enligt definitionerna i EU:s djurhälsoförordning.

Kraven på registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar gäller endast för vattenlevande djur och vissa andra djur som inte är vattenlevande men som kan överföra sjukdomar som drabbar vattenlevande djur.616 För andra djur än de som omfattas av definitionen av vattenlevande djur gäller reglerna om registrering av vattenbruksanläggningar endast om dessa djur tillhör en förtecknad art617för en förtecknad sjukdom618 enligt artikel 9.1 d i EU:s djurhälsoförordning, så kallad kategori D-sjukdom, och de utgör en risk för människors och djurs hälsa.619 Varken manteldjur eller tagghudingar är i dag med på listan över förtecknade arter för kategori D-sjukdomar.620 Därmed gäller inte kraven på registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar vid uppfödning av dessa djur. Vad gäller övriga djur som i framtiden kan komma att födas upp inom ramen för vattenbruket får en bedömning göras för den specifika djurarten om denna omfattas av regelverket eller inte.

614 Artiklarna 4.6 och 4.7 i EU:s djurhälsoförordning. 615 Artikel 4.3 i EU:s djurhälsoförordning. 616 Artikel 3.2 i EU:s djurhälsoförordning. 617 Förtecknade arter framgår av tabellen i bilagan till EU:s förordning 2018/1882, som från och med 5 juli 2022 ändrats genom EU-förordning 2022/925. 618 Förtecknade sjukdomar framgår av Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 2018/1629 av den 25 juli 2018 om ändring av förteckningen över sjukdomar i bilaga II till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/429 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”). 619 Artikel 227 i EU:s djurhälsoförordning. 620 Se genomförandeförordningen (EU) 2018/1882.

6.6.5. Förprövning av förvaringsutrymme

Det är ett djurs förmåga att känna smärta och uppleva lidande som är avgörande för om djuret omfattas av djurskyddslagstiftningen eller inte. Om andra djur än fiskar, kräftdjur och blötdjur bedöms omfattas av lagstiftningen behöver den vattenbrukare som vill starta en uppfödning för produktion av livsmedel låta förpröva de förvaringsutrymmen där dessa djur ska hållas innan dessa uppförs, på samma sätt som gäller vid uppfödning av fisk. För andra vattenlevande djur än fiskar finns dock ingen undre gräns för när förprövningsplikten gäller, vilket innebär att förprövning krävs från det första djuret som hålls. Eftersom reglerna kring förprövning i övrigt är desamma för andra djur som för fiskar hänvisar vi till avsnitt 6.3.5 för en närmare redogörelse.

6.6.6. Transport av andra vattenlevande djur

Kraven på transportörstillstånd, godkännande av transportmedel och besiktning för att få transportera djur gäller endast för ryggradsdjur. Varken manteldjur eller tagghudingar är ryggradsdjur och därför krävs varken transportörstillstånd eller godkännande för att få transportera sådana djur. Detta är en skillnad jämfört med vad som gäller för transport av fiskar.

Om man i framtiden vill föda upp ytterligare andra djurarter som klassar in under begreppet ryggradsdjur blir bedömningen dock en annan och för sådana djur hänvisar vi till avsnitt 6.3.6 för en närmare redogörelse kring förutsättningarna för sådana tillstånd och godkännanden.

6.6.7. Registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar

Kraven på registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar gäller vid uppfödning av andra djur på samma sätt som vid uppfödning av fisk. För övriga djur är, likt vad gäller blötdjur, en viktig praktisk skillnad att den faktiska uppfödningsverksamheten i vattenområdet i regel inte utgör en livsmedelsanläggning, utan en vattenbruksanläggning, se avsnitt 6.5.7. Efter upptag av djuren transporteras dessa från

uppfödningsverksamheten i vattenområdet till livsmedelsanläggningen där de hanteras för att bli livsmedel som kan säljas till konsument. Reglerna skiljer sig dock till viss del vad gäller andra djurarter än fisk, kräftdjur och blötdjur.

Livsmedelsföretagare

För att en vattenbrukare som ska starta en uppfödningsverksamhet för fisk eller kräftdjur ska anses ha den organisation och kontinuitet som krävs för att klassas som en livsmedelsföretagare, krävs enligt Livsmedelsverkets bedömning att denne planerar att på marknaden släppa ut mer än en viss mängd djur. Vad gäller uppfödning av musslor anser Livsmedelsverket att alla som föder upp musslor för att släppa ut på marknaden ska anses vara livsmedelsföretagare även om försäljningen bara sker några få gånger per år. För andra vattenlevande djur saknas sådana bestämmelser. Det blir därför en bedömning i det enskilda fallet av den ansvariga myndigheten om en vattenbrukare som föder upp andra djur uppfyller kravet på att vara en livsmedelsföretagare.

Registrering i primärproduktion

Kraven på registrering av livsmedelsanläggningar621 i primärproduktion gäller för uppfödning av andra djur på samma sätt som för uppfödning av fisk. Eftersom reglerna är desamma för uppfödning av andra djur som för uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.7 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering i primärproduktion.

Registrering i senare led

Vidare gäller kraven på registrering av livsmedelsanläggningar i senare led för livsmedelsverksamheter med uppfödning av andra djur på samma sätt som för uppfödning av fisk. Det saknas dock möjlighet till undantag från registrering hos kommunen för små mängder andra djur.

621 Med livsmedelsanläggning avses här inte vattenbruksanläggningen där odlingen sker utan livsmedelsanläggningen där blötdjuren hanteras för att kunna säljas som livsmedel till konsument.

Godkännande av livsmedelsanläggningar

För att en livsmedelsanläggning som hanterar animaliska produkter från ett visst slags djur ska omfattas av kraven på godkännande krävs att det finns särskilda hygienkrav för djurarten i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004. Avsnittet som gäller för levande musslor i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004 är även tillämpligt på levande tagghudingar, levande manteldjur och levande marina snäckor, med vissa undantag.622 För i vart fall dessa djur gäller alltså kravet på godkännande under förutsättning att övriga kriterier för godkännande är uppfyllda. Eftersom reglerna i övrigt i huvudsak är desamma för livsmedelsanläggningar i anslutning till uppfödning av andra djur som för livsmedelsanläggningar i anslutning till uppfödning av fisk hänvisar vi till avsnitt 6.3.7 för en närmare redogörelse för förutsättningarna för godkännande av livsmedelsanläggningar.

6.6.8. Registrering och godkännande av foderanläggningar

Foderlagstiftningen gäller för vattenbrukare som utfordrar livsmedelsproducerande djur, oavsett vilken djurart. Kraven på registrering och godkännande av foderanläggningar är därmed desamma för den vattenbrukare som vill föda upp andra djur som för den som vill föda upp fisk. För en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering och godkännande hänvisar vi därför till avsnitt 6.3.8.

6.6.9. Registrering och godkännande av anläggningar som hanterar animaliska biprodukter

Regelverket kring animaliska biprodukter gäller för ryggradsdjur och ryggradslösa djur,623 vilket innefattar de flesta djurarter som existerar. De andra djur som i dag är föremål för uppfödning omfattas således av regelverket. Vidare är det mycket sannolikt att djur som i framtiden eventuellt kommer bli föremål för uppfödning även de kommer att omfattas. Kraven på registrering och godkännande av anläggningar som hanterar animaliska biprodukter och tillstånd för bortförskaffande av sådana produkter är huvudsakligen desamma för den vat-

622 Punkt 1 i avsnitt VII i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004. 623 Se artikel 3.1 och 3.5 i förordning (EG) nr 1069/2009.

tenbrukare som vill föda upp andra djur som för den som vill föda upp fisk. För en närmare redogörelse för förutsättningarna för registrering och godkännande hänvisar vi därför till avsnitt 6.3.9.

6.6.10. Tillstånd enligt rådets förordning (EG) nr 708/2007

Vattenbruksoperatörer som avser att introducera en främmande art eller flytta en lokalt frånvarande art som inte omfattas av artikel 2.5 i förordningen ska ansöka om tillstånd hos den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten enligt artikel 6 i förordningen. Förordningen beskrivs närmare i avsnitt 6.3.2 ovan.

6.6.11. Sammanfattning

För uppfödning av andra djur än fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur krävs endast delvis samma tillstånd, godkännanden och registreringar som gäller för uppfödning av fisk, kräftdjur och blötdjur. Detta eftersom vissa regelverk tar särskilt sikte på just fisk, kräftdjur och blötdjur. Det kan bero på att man vid införandet av regelverken, t.ex. fiskelagstiftningens reglering kring odlingstillstånd, inte tänkte sig att man i framtiden skulle komma att föda upp djur som sjöpungar och sjögurkor.

I den mån samma krav på tillstånd m.m. gäller för uppfödning av andra djur kan gränserna för när tillstånd krävs och när undantag är tillämpliga skilja sig från vad som gäller för fisk, kräftdjur och blötdjur. De krävs inget tillstånd för att transportera andra vattenlevande djur som inte är ryggradsdjur såsom krävs för att transportera levande fisk. Vidare är förutsättningarna för registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar som hanterar andra djur andra än de som gäller för vattenbruksanläggningar som hanterar fisk, kräftdjur och blötdjur.

Uppfödning av andra djur än fisk, musslor och kräftdjur i vattenområden kan kräva tillstånd eller anmälan för vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken.