Prop. 1991/92:13
Frikommunförsöket
Regeringens proposition. 1 99 1/ 92: 1 3
Frikommunförsöket
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för civil- departementet.
Stockholm den 5 september 1991
På regeringens vägnar
Lena Hjelm- Wallén Bengt KÄ. Johansson
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen redovisar regeringen en samlad bedömning av frikommun- försöket och lägger fram de förslag som föranleds av att nuvarande försöks- verksamhet enligt riksdagens beslut skall vara avslutad vid utgången av år 1991.
Regeringens bedömning är att frikommunförsöket har spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. Försöket har bidragit till nytänkande och omprövning inom den offentliga sektorn. Me- toden med försöksverksamhet bör därför kunna användas även i fortsätt- ningen för att stimulera och pröva förändringar i organisation och uppgifts- fördelning mellan olika samhällsorgan. Regeringen ser positivt på att det tas initiativ till försöksverksamhet inom olika områden.
Frågan om en mera samlad ny försöksverksamhet och andra åtgärder som syftar till att minska den statliga detaljregleringen av den kommunala verk- samheten kan bli aktuell när den kommunalekonomiska kommittén har
avslutat sitt arbete.
Förslagen i propositionen innebär i huvudsak följande. — En fortsatt försöksverksamhet med ny organisation för hälso- och sjuk- vården i Kopparbergs läns landsting enligt den s.k. Dalamodellen möj- liggörs. — Försöksverksamheten med undantag från tillsynskravet för kommu- nala stiftelser får fortsätta i avvaktan på en ny stiftelselag.
Alla kommuner ges möjlighet att på försök bedriva primärvård utan att Prop. 1 99 l / 92: 13 huvudmannaansvaret övergår på kommunen.
Försöksverksamheten med ett gemensamt ansvar för en kommun och ett landsting för socialtjänst och viss hälso- och sjukvård (Brunflopro— jektet) får fortsätta ytterligare tre år. Försöksverksamheten med rätt för distriktssköterskor att förskriva vissa läkemedel förlängs.
Kommunerna ges möjlighet att i stället för länsstyrelsen besluta i frågor om tillstånd för enskilda personer eller sammanslutningar att bedriva förskole- eller fritidshemsverksamhet. Försöksverksamheten med ökade kommunala befogenheter enligt djurskyddslagen förlängs.
Regeringens proposition F rikommunförsöket
1. Inledning
Riksdagen beslöt i juni 1984 att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse — det s.k. frikommunförsöket — skulle inledas. Riksdagsbe— slutet innefattade dels en lag (l984z382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (omtryckt l988:l36, ändrad senast 199021169), den s.k. frikommunlagen, dels ett principiellt bemyndigande för regeringen att inom ramen för försöksverksamheten medge avsteg från vad riksdagen beslutat i samband med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller liknande åtgärd. Verksamheten skulle bedrivas till utgången av år 1988 (prop. 1983/84:152, KU 32, rskr. 368). Frikommunförsöket har därefter förlängts till utgången av år 1991 (prop. 1986/87z91, KU 1987/88223, rskr. 154; prop. l988/89zl, KU 6, rskr. 13). Avsikten med försöksverksamheten var att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författ— ningar skulle ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisatio— nen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresursema samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verk— samheten. Ett annat syfte har varit att utveckla formerna för samverkan mellan kommuner och landsting, liksom mellan kommunala och statliga organ.
Frikommunförsöket var ursprungligen begränsat till nio kommuner och tre landsting. I samband med förlängningen av försöksverksamheten utvid— gades den dock så att ytterligare kommuner och landsting gavs möjlighet att delta. Regeringen har utsett de kommuner och landsting som ingår i försö— ket. För närvarande deltar 37 kommuner och fyra landsting. Vilka dessa är framgår av förordningen (l990:l 182) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (ändrad senast 1991 : 176). Sålunda deltar i dag följande kommuner och landsting i frikommunförsöket.
Kommuner
Haninge Malmö Karlskoga Huddinge Varbergs Kumla Järfälla Göteborgs Laxå Nacka Ale Lindesbergs Nynäshamns Borås Ljusnarsbergs Stockholms Tranemo Nora Södertälje Vänersborgs Örebro Tyresö Åmåls Skinnskattebergs Upplands-Väsby Askersunds Ludvika Gnosjö Degerfors Hudiksvalls Tingsryds Hallsbergs Sandvikens Helsingborgs Hällefors Bräcke Kävlinge
Landsting
Göteborgs och Bohus läns Örebro läns
Kopparbergs läns Jämtlands läns
Frikommunema har genom frikommunlagen haft möjlighet att pröva nya organisationslösningar. De har också kunnat framföra sina önskemål om dispenser och andra åtgärder till regeringen. Sådana framställningar har lett till en rad regeringsbeslut om avsteg från gällande författningar m.m. I några fall har också riksdagen beslutat om särskilda lagstiftningsåtgärder.
I samband med att frikommunförsöket inleddes fick stat- kommunberedningen (C 1983:02) i uppdrag att svara för försöksverksam- hetens genomförande och utvärdering (dir. 1984z28). Beredningen har fort- löpande följt och till regeringen redovisat försöksverksamhetens utveckling. Beredningen har också initierat olika utvärderingsinsatser. I betänkandet (SOU 198826) F rikommunförsöket har beredningen gjort en samlad redo- visning av försöksverksamheten fram till våren 1988.
I december 1990 uppdrog regeringen åt en särskild utredare (riksdagsle- damoten Sören Lekberg) att göra en sammanfattande redovisning av erfa- renheterna av f rikommunförsöket. Utredningen, som arbetat under namnet frikommunutredningen, har överlämnat bctänkandena (SOU 1991 :25) Fri- kommunförsöket — Erfarenheter av försöken med en friare kommunal nämndorganisation och (SOU 199l:68-69) Frikommunförsöket — Erfaren- heter av försöksverksamheten med avsteg från statlig reglering m.m. Det förstnämnda betänkandet har legat till grund för de förslag om en friare kommunal nämndorganisation som presenterats i regeringens proposition (1990/911117) om en ny kommunallag och som riksdagen numera antagit (KU38, rskr. 360). Sammanfattningen i det sistnämnda betänkandet åter- finns i bilaga I . De beskrivande avsnitten om försöksverksamhetens inne- håll samt om frikommunförsöken i Danmark, Finland och Norge har lagts som bilaga 2.
När frikommunförsöket inleddes begärde riksdagen att den fortlöpande skulle hållas informerad om försöksverksamheten. Regeringen har i olika sammanhang lämnat sådana redovisningar till riksdagen. Det skedde senast i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 39-40).
Regeringen kommer i denna proposition dels att för riksdagen redovisa en samlad bedömning av frikommunförsöket, dels att lämna förslag till åtgär-
der som föranleds av att frikommunförsöket skall vara avslutat vid utgången av år 1991.
2. Allmän bakgrund
Den kommunala verksamheten har stor betydelse för samhällsekonomin, sysselsättningen och de enskilda människornas välfärd. De kommunala or- ganen tillgodoser viktiga behov av service, trygghet och omsorg.
Under de senaste decennierna har den kommunala verksamheten ut- vecklats kraftigt. Det har varit en medveten strävan från statens sida att decentralisera och lägga uppgifter lokalt i så stor utsträckning som möjligt. Denna utveckling har accentuerats under de senaste åren.
I dag hanterar kommuner och landsting mer än 70 procent av den offent- liga sektorns utgifter för konsumtion och investeringar. Ca 1,1 miljon är anställda hos kommuner och landsting och uppskattningsvis ca 70 000 per- soner har kommunala förtroendeuppdrag.
Den offentliga verksamheten bör ses som en helhet där staten, kommu- nerna och landstingen har olika roller. För att den samlade offentliga verk- samheten skall fungera effektivt och tjäna medborgarna på ett bra sätt krävs ett väl fungerande samspel mellan stat och kommun.
Staten har det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och med- borgarnas trygghet och välfärd. Det innebär att riksdag och regering på olika områden anger mål och riktlinjer för den kommunala verksamheten. På vissa områden kan det också krävas att staten mer ingående reglerar verk- samheten för att garantera medborgarna likvärdig service, rättssäkerhet och skydd för liv och hälsa. Å andra sidan ökar medborgarnas möjligheter till inflytande om kommuner och landsting har stor frihet att själva utforma verksamheten efter lokala förhållanden.
Den pågående utvecklingen, där riksdagen och regeringen i större ut- sträckning styr den kommunala verksamheten genom att uttala vilka resul- tat som skall uppnås i stället för att genom regler styra produktionsprocessen i detalj, leder till att kommunernas och landstingens handlingsutrymme avsevärt ökar. Samtidigt kommer detta att ställa krav på att statens mål inom olika områden görs mer konkreta.
I ett system som kännetecknas av mål- och resultatstyming krävs också en mera samlad och systematisk uppföljning och utvärdering av olika verk- samheter från statens sida. Detta område kommer att ägnas stor uppmärk- samhet under de närmaste åren, bl.a. som ett led i utformningen av ett nytt, mera generellt, statsbidragssystem. Utvecklingsarbete i dessa frågor pågår också inom olika sektorsområden. Härigenom kommer bl.a. de statliga myndigheternas roll att förändras så att de mer kommer att syssla med uppföljning och utvärdering av kommunala verksamheter och mindre med detaljstyrning och medelstilldelning.
Sedan frikommunförsöket startade har stora förändringar skett inom den offentliga sektorn. Situationen är därför i dag inom många områden en annan än då frikommunema förde fram huvuddelen av sina förändringsöns— kemål. Mål- och resultatstymingen har börjat ersätta regelstymingen. De- centraliseringen av ansvar och uppgifter från stat till kommun har skett i en ökande takt. Som viktiga exempel kan nämnas den nya plan- och bygglagen, kommunernas ökade ansvar inom miljöområdet samt de nyligen genom- förda förändringarna på skolområdet.
I dag står kommuner och landsting inför nya problem och utmaningar. Den ekonomiska situationen kräver att olika verksamheter omprövas och att prioriteringar görs. Nya verksamhetsformer måste prövas. Regeringens strävan är att underlätta förändringsprocessen på olika sätt. Den kommu- nallag (SFS 1991 :900) som riksdagen nu har antagit bör på ett verksamt sätt kunna bidra till detta. Den nya lagen ger'kommunema stor frihet att välja lämpliga organisationsforrner samt former för ekonomisk styrning och för- valtning.
Samspelet mellan stat och kommun intar således en central plats när förändringar i samhällsförvaltningen övervägs. Regeringen fäster stort av- seende vid dessa frågor och har därför tillsatt en särskild beredning (C 1990:B) om samverkan mellan stat och kommun. Ledamöteri beredningen är civilministern (ordförande), finans— och socialministrama samt ordfö- randena i de båda kommunförbunden.
Olika metoder har under årens lopp använts för att förenkla relationerna mellan statlig och kommunal verksamhet. Det vanliga tillvägagångssättet har varit att genom utredningsarbete finna generella lösningar. Frikommun- försöket innebär att en ny metod har valts för förändringsarbetet.
3. Allmänna erfarenheter av frikommunförsöket
Regeringens bedömning: Frikommunförsöket har spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. För- söket har bidragit till nytänkande och omprövning inom den offent- liga sektorn.
Metoden med försöksverksamhet bör kunna användas även i fort- sättningen för att stimulera och pröva förändringari organisation och uppgiftsfördelning mellan olika samhällsorgan.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Utredningen har dock inte särskilt behandlat frågan om försöksverksamhet som metod för förändringsarbetet i framtiden.
Skälen för regeringens bedömning F rikommunjörsökets syfte och begränsningar
En bedömning av frikommunförsöket som metod för utveckling och fömy- else bör i första hand göras utifrån de mål som ställdes upp när försöket initierades. '
Syftet med försöksverksamheten har varit att pröva möjligheten att av- sevärt öka den kommunala självstyrelsen. Frikommunema skulle enligt regeringens proposition om försöksverksamheten (prop. 1983/841152) ha möjlighet att göra avsteg från statlig reglering i syfte att bättre kunna anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de
samlade samhällsresursema samt åstadkomma ökad samordning och effek- tivitet i den kommunala verksamheten.
Försöksverksamheten skulle huvudsakligen avse sådana föreskrifter som åsyftas i 8 kap. 5 & regeringsformen, dvs. kommunalrättsliga föreskrifter om bl.a. kommunernas organisation och uppgifter.
En viktig utgångspunkt var att kommunerna och landstingen själva skulle anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen. Detta ansågs nödvändigt för att skapa ett brett engagemang i frikommunema. Några huvudområden angavs dock i propositionen. Det gällde bl.a. möjlig- heten att slopa den traditionella sektorsindelade nämnd- och förvaltnings- organisationen, att använda statsbidragen friare samt att finna nya vägar för nära samverkan mellan kommuner och landsting liksom mellan kommu- nala och statliga organ.
Vissa begränsningar lades fast för försöksverksamheten med hänsyn till -' skyddet för vitala samhällsintressen. En grundläggande begränsning har följt av att de centrala politiska organen — regering och riksdag — måste ha möjlighet att genomföra en politik för landet som helhet. Försöksverksam- heten har heller inte fått innebära att grundläggande krav åsidosätts när det
gäller — likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice,
— skydd för medborgarnas liv och hälsa, — skydd för särskilt utsatta grupper,
— rättssäkerhet och
— samhällsekonomi.
F rikommun lörso'kets genomförande och förlopp
Den försöksverksamhet som möjliggjorts inom ramen för frikommunför- söket kan indelas i två huvuddelar. Den ena gäller möjligheten att fritt få utforma en nämndorganisation anpassad till de lokala förhållandena. Den andra avser de möjligheter som i övrigt öppnats för dispenser och avsteg från statliga regler för den kommunala verksamheten.
Frågan om en friare nämndorganisation har gradvis kommit att utvecklas till den mest betydelsefulla delen av frikommunförsöket. I inledningsskedet var det bara några av frikommunema som utnyttjade de möjligheter som frikommunlagen öppnade. Efter förlängningen och utvidgningen av för- söksverksamheten blev dock den fria nämndorganisationen den centrala delen av försöket och frikommunlagen tillämpas nu av flertalet av de del- tagande kommunerna och landstingen.
Den fria nämndorganisationen har på detta sätt blivit en väsentlig del i den omstrukturering och förnyelse som pågår i kommuner och landsting. Genom de beslut som riksdagen har fattat i samband med den nya kommu- nallagen kommer de möjligheter som frikommunlagen öppnar att i allt vä- sentligt göras tillämpliga för alla kommuner och landsting från den 1 januari 1992.
Möjligheterna i övrigt till dispenser och avsteg från statliga regler har lett till ett stort antal framställningar från frikommunema till regeringen. Totalt har ca 300 förslag förts fram. Fördelat på frikommunema har ansökningarna
varit av skiftande omfattning. I några fall har en genomgång gjorts av hela det kommunala verksamhetsområdet. I andra fall har vissa begränsade frå- gor tagits upp. Av olika uppgiftsområde'n har områdena planering och be- byggelse. skola samt arbetsmarknad varit de mest framträdande.
Regeringens ställningstagandcn innebär att omkring tre fjärdedelar av förslagen har fått en positiv behandling. Detta har lett till att dispensönske- mål har tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis. Mer än en tredjedel av förslagen har tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet. En annan form av positivt beslut är att förändringsönskemålet genomförts generellt för hela landet utan föregående försök. För vissa frågor har kunnat konsta- teras att några formella hinder inte föreligger för en önskad förändring.
En förklaring till att en stor del av frikommunemas förslag direkt har fått sin lösning genom generella åtgärder är att frikommunema tagit upp frågor som varit aktuella för förändringar. Den stora mängden förslag på plan- och byggområdet är ett exempel på detta.
Anledningen till att vissa förslag inte har kunnat tillgodoses är i första hand att de inte har rymts inom försöksverksamhetens ram. Detta gäller förslag som bedömts leda till ökade kostnader för staten eller som kunnat få negativa effekter för rättssäkerheten. Omfattande huvudmannaskapsför- ändringar har inte heller ansetts vara lämpliga att pröva i samband med frikommunförsöket.
En närmare redovisning av frikommunförsökets genomförande och för- lopp görs i bilaga 2.
Erfarenheter
Erfarenheterna av försöksverksamheten visar tydligt att ett fortlöpande och ömsesidigt samspel behövs mellan stat och kommun. Försöksverksamheten kom därför med tiden att förskjutas från ett projekt — med förenkling av det statliga regelsystemet i centrum — till en väsentlig del i en process med ett ständigt pågående Utvecklingsarbete.
När det gäller den organisatoriska frihet som öppnats för frikommunema är erfarenheterna i allt väsentligt goda. De utvärderingsstudier som gjorts har påvisat positiva effekter både när det gäller den kommunala verksam- hetens form och dess innehåll. Fri kommunlagen har framstått som ett kraft- fullt instrument för förändringsarbetet.
Dessa erfarenheter har varit av stor betydelse för de beslut om en friare kommunal nämndorganisation som fattats i anslutning till den nya kom- munallagen.
Det är avsevärt svårare att generellt bedöma erfarenheterna av den del av frikommunförsöket som gäller avsteg och dispenser från statliga regler i övrigt. Skiftande omdömen förekommer i de utvärderingsstudier som har gjorts. Enligt vår mening bör man dock inte underskatta den betydelse som möjligheten att få dispens från statliga regler har haft för att underlätta och stimulera ett nytänkande inom den offentliga sektorn.
Det är i detta sammanhang också viktigt att se frikommunförsöket som en del i en större förändringsprocess. Att konflikter mellan lokala intressen och centrala sektorsintressen uppstår i enskilda frågor under en sådan process är
naturligt. Vi anser dock att försöksverksamheten på ett positivt sätt har bidragit till att reducera sektorstänkandet till förmån för ett mera helhets- baserat synsätt.
Vi vill här också peka på att situationen inom flera viktiga kommunala områden i stor utsträckning är en annan i dag än när frikommunförsöket startade. Det kommunala ansvaret har vidgats och statliga regler har tagits bort. Reformer har genomförts bl.a. på plan- och byggområdet, miljöpoli- tikens område, arbetsmarknadsområdet och skolområdet. Enligt regering- ens mening har det förändringsklimat som skapats genom frikommunför- söket i hög grad bidragit till dessa reformer.
Genomförda reformer på olika områden innebär att frikommunemas Önskemål om förändringar och den försöksverksamhet som har bedrivits i stor utsträckning redan har fått en generell lösning som gäller för alla kom- muner och landsting. Vi har tidigare pekat på beslutet om en friare kom- munal nämndorganisation i anslutning till den nya kommunallagen. Den ändrade ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna på skolområ- det är ett annat viktigt exempel där den ganska omfattande försöksverksam- het som bedrivits i frikommunema redan i allt väsentligt har fått sin gene- rella lösning. Även inom miljöpolitikens område innebär den ändrade an- svarsfördelningen mellan stat och kommun att försöksförfattningar har kunnat ersättas av generella regler. Ytterligare exempel kan nämnas.
Vi vill betona betydelsen av att frikommunförsöket på detta sätt har blivit en integrerad del av förändringsarbetet inom olika områden. Det var också avsikten när frikommunförsöket påbörjades att försök som slagit väl ut borde beredas för generellt avgörande utan att försöksperiodens utgång av- vaktades.
Det som nu sagts innebär att de förslag till åtgärder som regeringen kom- mer att ta upp i det följande är starkt begränsade i förhållande till den försöksverksamhet som har bedrivits.
En viktigerfarenhet av försöksverksamheten är att det inte bara är statliga regler som kan utgöra hinder för önskvärda förändringar och en mera effek- tiv kommunal verksamhet. Även regler som kommunerna och landstingen själva beslutat om kan innebära problem. En regelreformering är därför angelägen även på den kommunala nivån. Denna fråga har behandlats av en särskild arbetsgrupp inom stat-kommunberedningen. Gruppen har över- lämnat rapporten (Ds 1991:32)Regelrefonnering. I rapporten redovisas hur ett arbete med att reformera reglerna i kommuner och landsting kan bidra till att verksamheten blir effektivare och bättre anpassad till tidens krav och människornas behov. De modeller för regelreformering som presenteras i rapporten bör kunna utgöra ett underlag för ett fortsatt arbete i kommuner och landsting med att se över, systematisera och reformera de egna reglerna.
Det finns anledning att i detta sammanhang också peka på betydelsen av ett fortsatt regelreformeringsarbete när det gäller de statliga reglerna. För- söksverksamheten har tydligt visat att det finns tveksamhet och missupp- fattningar om vilka regler som faktiskt gäller. Av de förslag som frikommu- nema fört fram till regeringen har således en inte obetydlig andel kunnat genomföras utan förändringar i lagar eller andra författningar. Regeringen
kommer även i fortsättningen att lägga stor vikt vid arbetet med att begränsa reglerna i samhället och höja reglernas kvalitet.
Sammantaget anser vi att frikommunförsöket som helhet spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. Försöket har också bidragit till den omprövning och det nytänkande som nu sker inom hela den olfentliga sektorn.
F örsöksverlcsamhet i framtiden
Frikommunförsöket har visat att metoden med försöksverksamhet kan vara ett bra sätt att arbeta med förändringar inom den offentliga sektorn. Försö- ket har också visat att statliga organ på olika sätt kan medverka i och sti- mulera fömyelsearbetet i kommuner och landsting. I de fall föreskrifter i lagar eller andra författningar lägger hinder i vägen för en önskvärd utveck- ling i den kommunala verksamheten är det väsentligt att former finns för att praktiskt pröva förändringar och föra en diskussion om den fortsatta ut- vecklingen.
Regeringen anser därför att metoden med försöksverksamhet bör kunna användas även i fortsättningen för att pröva förändringar i organisation och uppgiftsfördelning mellan olika samhällsorgan. Vi ser därför positivt på att det tas initiativ till försöksverksamhet inom olika områden.
Viktiga frågor om statens relationer till kommunerna behandlas för när- varande av kommunalekonomiska kommittén (dir. 1990:20). Enligt direk- tiven skall kommittén bl.a. redovisa hur de specialdestinerade statsbidragen kan generaliseras. En sådan utveckling innebär att statens detaljreglering av den kommunala verksamheten begränsas. Detta kan vara ett motiv för att starta en mera samlad ny försöksverksamhet. Det kan finnas anledning att återkomma till detta efter det att kommittén har redovisat sina förslag.
Vi anser således att frikommunförsöket i den form som det hittills har bedrivits inte bör fortsätta längre utan avslutas vid den tidpunkt som riks- dagen tidigare bestämt, dvs. vid utgången av år 1991. Beträffande vissa frågor som prövas i frikommunförsöket finns det emellertid anledning att bedriva försöken ytterligare någon tid. Detta innebär dock inte att frikom- munförsöket består. Vi återkommer till de frågor där fortsatta försök bör möjliggöras.
4. Försöksverksamheten med en friare kommunal nämndorganisation
Regeringens förslag: I samband med att lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation upphör att gälla den 1 januari 1992 möjliggörs fortsatt försöksverksamhet med en ny orga- nisation för hälso- och sjukvården i Kopparbergs läns landsting enligt den s.k. Dalamodellen. En bestämmelse som ger möjlighet för lands- tinget att medge närvarorätt för representanter för pensionärs- och handikapporganisationer i vissa nämnder tas in i en särskild lag.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Skälen för regeringens förslag F rikommunlagens möjligheter blir generella
Lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation, den s.k. frikommunlagen, har utgjort en central del av frikommunförsöket. Lagen innebär följande möjligheter för de kommuner och landsting som ingår i frikommunförsöket. l. Kommunerna har getts möjlighet att göra avsteg från de krav på obliga- toriska nämnder som finns i vissa speciallagar.
2. Kommuner och landsting har getts i huvudsak full frihet när det gäller fördelningen av uppgifter mellan olika nämnder.
3. Kommunerna får inrätta institutionsstyrelser inom det specialreglerade området.
4. Uppgifter kan lämnas till lokala nämnder även om uppgifterna inte är begränsade till kommundelen.
5. Kommunerna får inrätta särskilda organ för att ha hand om förvaltning och verkställighet under en lokal nämnd, t.ex. för en by eller ett bostads- område.
6. Kommuner och landsting får göra avsteg från kravet på att alla beslut som fattats efter delegering från en nämnd skall anmälas till nämnden.
7. För att möjliggöra försök enligt den s.k. Dalamodellen får landstingen — vidgade möjligheter att delegera uppgifter dels från landstinget till särskilda organ (nämnder). dels från ett särskilt organ till anställda, — möjlighet att ge närvarorätt i särskilda organ åt representanter för pensionärs- och handikapporganisationer.
8. Om verksamheten hos en nämnd upphör i samband med en omor- ganisation, avbryts mandatperioden för nämnden och en ny nämnd kan
väljas för återstoden av mandatperioden.
Riksdagens beslut om en ny kommunallag innebär som tidigare nämnts att de möjligheter som öppnats genom frikommunlagen till mycket stor del har gjorts generella. Endast några mera begränsade frågor kvarstår.
Kommunerna och landstingen har således nu en mycket stor frihet att organisera sina nämnder. Kraven på vissa obligatoriska nämnder (punkt 1)
har slopats. Kommunerna behöver således inte i fortsättningen ha en sär- skild skolstyrelse, socialnämnd, byggnadsnämnd och miljö- och hälso- skyddsnämnd.
Kravet på en särskild överförrnyndamämnd i kommuner som inte har överförmyndare kvarstår dock. Inom ramen för frikommunförsöket prövar en kommun en ordning som innebär att en annan central nämnd (social- nämnden) också är överfönnyndarnämnd. I propositionen om en ny kom- munallag (s. 42) uttalade regeringen att man bör kunna tänka sig en sådan ordning generellt. Inom justitiedepartementet bereds för närvarande vissa förslag som avser kommunernas överförmyndarverksamhet. Den nu be- rörda frågan bör tas upp i det sammanhanget.
I övrigt har flertalet av de möjligheter som frikommunlagen innebär gjorts generella i samband med beslutet om en ny kommunallag. Således kan kommuner och landsting enligt den nya lagstiftningen i huvudsak fritt för- dela uppgifter mellan olika nämnder (punkt 2). Hindret mot att inrätta institutionsstyrelser på det specialreglerade området har också undanröjts (punkt 3). Detsamma gäller begränsningen till kommundelen beträffande uppgifter som läggs på en lokal nämnd (punkt 4). Det blir vidare möjligt för alla kommuner att ha en politisk organisationsnivå underordnad en lokal nämnd, t.ex. för en by eller ett bostadsområde (punkt 5). När det gäller delegeringsreglerna innebär den nya kommunallagen en ökad frihet som motsvarar de möjligheter som öppnats för Dalamodellen (punkt 7). Beträf- fande nämndernas mandatperioder, slutligen, innebär den nya lagen att dessa är fria bortsett från styrelsens. Det innebär att kommuner och lands- ting när de så vill kan göra förändringari sin nämndorganisation genom att t.ex. bilda nya nämnder och avskaffa gamla (punkt 8).
I fråga om anmälan av beslut som fattats efter delegering från en nämnd (punkt 6) föreslog regeringen i propositionen om en ny kommunallag att nämnderna själva skulle få besluta om i vilken utsträckning delegerade beslut skall anmälas. Denna ordning kritiserades emellertid av lagrådet som ansåg att den nuvarande obligatoriska anmälningsskyldigheten var att fö- redra från rättssäkerhetssynpunkt. Konstitutionsutskottet (1990/912KU38 s. 70-71) biträdde lagrådets förslag och riksdagen beslöt i enlighet härmed. Mot denna bakgrund bör försöksverksamheten i denna del avbrytas.
Fortsatt försöksverksamhet enligt Dalamodellen möjliggörs
Hösten 1990 beslöt riksdagen att möjliggöra en försöksverksamhet med en ny organisation för hälso- och sjukvården i Kopparbergs läns landsting en- ligt den s.k. Dalamodellen (prop. 1990/91:44, KU 17, rskr. 52). De bestäm- melser som behövdes togs i huvudsak in i frikommunlagen. Dessa regler gäller som tidigare nämnts dels vidgade möjligheter att delegera uppgifter, dels möjlighet att ge närvarorätt i vissa nämnder åt representanter för pensionärs- och handikapporganisationer. Dessutom öppnades möjlighet att genomföra organisationsförändringen under löpande mandatperiod. Genom utvidgning av den särskilda försökslag som gäller för frikommu- nerna inom hälso— och sjukvårdens område möjliggjordes vidare för lands- tinget att överlåta primärvårdsuppgifter till kommunerna (SFS l990:l 170).
Försöksverksamheten enligt Dalamodellen är tänkt att pågå till utgången av år 1994 (se prop. 1990/91:44 s. 9). Av de möjligheter som frikommunla- gen öppnar för detta försök återstår efter den nya kommunallagens ikraft- trädande endast behov av att reglera frågan om närvarorätt för pensionärs- och handikapporganisationer. Vi föreslår att denna möjlighet får fortsatt lagstöd. En bestämmelse om detta bör tas in i en särskild lag. _
Försöksverksamheten enligt Dalamodellen förutsätter också att det även i fortsättningen finns möjlighet att överföra ett driftsansvar för primärvårds- uppgifter till kommuner. Vi behandlar denna fråga i avsnitt 6. .
Länsjörnyelseprojektet i Örebro län fortsätter
I prop. 1990/91:44 om ytterligare försöksverksamhet för förnyelse av den offentliga sektorn redovisade regeringen ett förnyelseprojekt i Örebro län.
Länsfömyelseprojektets syfte är ' — att skapa bättre förutsättningar för medborgarnas delaktighet i den offentliga verksamheten, — att bättre utnyttja de samlade samhällsresursema genom ökad effekti- vitet och samordning samt — att pröva behov av förändringar i uppgiftsfördelningen mellan olika samhällsorgan. Samtliga elva kommuner i länet, landstinget och den statliga länsförvalt- ningen deltar i projektet som beräknas pågå under fyra år, dvs. perioden 1991-1994.
Örebro läns landsting samt Hällefors och Örebro kommuner ingår sedan tidigare i frikommunförsöket. För att skapa så goda förutsättningar som möjligt att anpassa organisation och arbetssätt till lokala och regionala för- utsättningar har regeringen utsett även övriga nio kommuner i länet till frikommuner.
Med uppgift att svara för fömyelseprojcktets genomförande, uppföljning och utvärdering har en regional projektorganisation bildats. Ledningsgrup- pens ordförande är landshövding Sigvard Marjasin.
Inom ramen för projektet pågår för närvarande ett tämligen omfattande inventeringsarbete. Avsikten är att detta skall leda till att ett antal delprojekt bildas för förnyelse inom såväl den statliga sektorn som verksamheten i kommuner och landsting.
Enligt regeringens mening påverkas inte länsfömyelseprojektet av att fri- kommunförsöket upphör. Den organisatoriska frihet som anknytningen till frikommunförsöket har inneburit kommer att finnas även i fortsättningen. I de fall lagar eller andra författningar utgör hinder för en önskvärd utveck- ling bör förslag om dispenser eller undantagsregler även fortsättningsvis kunna läggas fram till regeringen.
Hänvisningar till S4
- Prop. 1991/92:13: Avsnitt 6
5. Undantag från tillsynskravet enligt lagen om tillsyn över stiftelser
Regeringens förslag: Försöksverksamheten med undantag från till- synskravet för stiftelser som förvaltas av en kommun eller ett lands- ting och vars förmögenhet inte överstiger 200 000 kronor förlängs till . utgången av år 1993.
Utredningens förslag: Stiftelser som förvaltas av kommuner eller lands- ting och som har en förmögenhet som inte överstiger 300 000 kronor behö- ver ej anmälas till länstyrelsen och skall därmed vara undantagna från till- syn. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 5 lagen (1929:1 16) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen) skall en stiftelse anmälas till länsstyrelsen i det län där stiftelsens förvaltning utövas. En anmäld stiftelse skall enligt 8 ätillsyns- lagen stå under tillsyn av länsstyrelsen om denna finner att stiftelsen främjar ett allmännyttigt ändamål. Undantag från tillsynskravet kan ske om läns- styrelsen finner att stiftelsen redan står under nöjaktig tillsyn eller om tillsyn på grund av särskilda omständigheter inte behövs.
Av 2 5 tillsynslagen följer att stiftelser med en förmögenhet som inte överstiger 20 000 kr. är undantagna från anmälningsskyldighet och därige- nom även från tiIISyn. Undantagna är även sådana stiftelser som enligt. stiftarens föreskrift skall vara undantagna från tillsyn enligt lagen.
När det gäller de kommuner och landsting som ingår i frikommunförsöket har värdegränsen höjts till 200 000 kr. En bestämmelse om detta finns i lagen (1986:98) om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen (1929:1 16) om tillsyn över stiftelser.
Ett förslag till ny stiftelselag bereds för närvarande inom justitiedeparte- mentet. Avsikten är att regeringen under hösten 1991 skall remittera ett sådant lagförslag till lagrådet. Förslaget avses bl.a. innebära nya regler om registrering av och tillsyn över stiftelser.
Erfarenheterna från försöksverksamheten har varit positiva. Men i av- vaktan på resultatet av beredningsarbetet är det inte lämpligt att nu förändra inriktningen på den försöksverksamhet som bedrivs. Vi föreslår därför att den får fortsätta till dess att en ny lagstiftning om stiftelser trätt i kraft. Den nuvarande lagstiftningen om undantag från bestämmelserna om tillsyn över stiftelser bör därför ges fortsatt giltighet under ytterligare någon tid.
6. Kommunalt bedriven primärvård
Regeringens förslag: I samband med att frikommunförsöket upphör ges lagstöd för kommuner att på försök bedriva primärvård utan att huvudmannaansvaret övergår på kommunen. Försöksverksamheten får pågå till utgången av år 1996 och begränsas inte till vissa i förväg angivna kommuner. Socialstyrelsen skall pröva frågor om tillstånd till försöksverksamhet och får fastställa villkor för verksamheten.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utredningen har dock inte tagit upp frågan om det bör vara en uppgift för regeringen eller något annat organ att bedöma om kommunernas och landstingens överens- kommelser uppfyller de krav på försöksverksamheten som bör gälla.
Skälen för regeringens förslag: Genom lagen (1985: 1089) om försöksverk- samhet inom hälso— och sjukvårdens område öppnades möjligheter för de kommuner som ingår i frikommunförsöket att på försök helt eller delvis bedriva viss hälso— och sjukvård (primärvård) i kommunen, men med bi- behållet huvudmannaansvar för landstinget. Lagen. som sedermera har ut- vidgats till att gälla även kommuner som ingår i en landstingskommun som får bedriva försöksverksamhet inom ramen för frikommunförsöket, gäller till utgången av år 1991. Försöksverksamheten förutsätter medgivande av regeringen som också får bestämma de villkor som skall gälla för verksam- heten.
Mot denna bakgrund övertog Örebro kommun år 1986 genom avtal med Örebro läns landsting driftsansvarct för primärvården inom Vivalla- Lundby kommundel. Avtalet innebär bl.a. att landstinget anvisar ett årligt ramanslag till kommunen. Personalen är dock fortfarande landstingsan— ställd. Ett liknande avtal har också upprättats mellan Gnosjö kommun och landstinget i Jönköpings län. Enligt detta avtal tar kommunen över ansvaret för primärvården inom Gnosjö primärvårdsområde till utgången av år 1991. De erfarenheter som redovisats från försöken är väsentligen positiva,
Riksdagen har nyligen behandlat regeringens proposition (1990/91:121) om försöksverksamhet med kommunalt huvudmannaansvar för primär- vård m.m. (1990/91:SoU21, rskr. 362). I propositionen föreslogs att kom- munerna inom ramen för en försöksverksamhet får erbjuda viss hälso- och sjukvård (primärvård). Om ett landsting och en kommun är överens om det och socialstyrelsen lämnar sitt medgivande, skall kommunen med huvud- mans ansvar kunna överta landstingets skyldighet att erbjuda sådan vård. Försöksverksamheten skall pågå fr.o.m. den 1 januari 1992 till utgången av år 1996. Verksamheten regleras i lagen (1991: 1 136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård.
Gnosjö kommun och Jönköpings läns landsting har hos socialstyrelsen ansökt om att få delta i försöksverksamhet enligt lagen om försöksverksam- het med kommunal primärvård. För Gnosjö kommun är en fortsatt försöks- verksamhet motsvarande den som skett inom ramen för frikommunförsö- ket därmed inte aktuell. Örebro kommun och Örebro läns landsting är dock
intresserade av en fortsättning av försöksverksamheten i Vivalla-Lundby kommundel och har även hos regeringen nyligen ansökt om ett sådant försök i ytterligare en kommundel.
Ett landsting har redan nu rätt att överlåta driftsansvaret för t.ex. primär- vården på en kommun. För att kommunen skall kunna åta sig denna uppgift krävs däremot ett särskilt lagstöd. Lagen om försöksverksamhet med kom- munal primärvård ger dock inte kommunerna möjlighet att bedriva primär- vård, om det inte samtidigt sker en förändring av huvudmannaskapet. För att möjliggöra en fortsättning och eventuell utvidgning av verksamheten i Örebro kommun behövs därför ett särskilt lagstöd. Detta bör dock inte begränsas till Örebro kommun utan gälla alla kommuner i landet. Verksam- heten bör bygga på intresset i kommuner och landsting (jfr 1990/91:50U9 och prop. 1990/91:121). Att kommunerna fr.o.m. år 1992 kan bedriva pri- märvård under huvudmannaansvar talar inte mot en sådan ordning. Lokala förhållanden och förutsättningar kan medföra att kommuner och landsting vill pröva en lösning som i ett inledningsskede inte är så omfattande som den som en förändring av huvudmannaansvaret innebär. Det bör också nämnas att försöksverksamheten enligt den s.k. Dalamodellen (se avsnitt 4) förut- sätter att en möjlighet till sådana lösningar finns.
Den hittillsvarande försöksverksamheten på hälso— och sjukvårdens om— råde inom ramen för frikommunförsöket har, som redan nämnts. krävt regeringens medgivande. Det böräven i fortsättningen krävas godkännande av avtal om att kommunerna skall bedriva viss hälso— och sjukvård. I likhet med vad som gäller för försöksverksamheten med kommunal primärvård under huvudmannaansvar bör det dock i fortsättningen bli en uppgift för socialstyrelsen att pröva dessa avtal (jfr prop. 1990/91 : 121). Det är vidare lämpligt att de olika försöken med kommunal primärvård kan ges samma giltighetstid. Giltighetstiden för lagen (1985:1089) om försöksverksamhet inom hälso— och sjukvårdens område, med de nyss angivna förändringarna, bör därför förlängas till utgången av år 1996. Beträffande den närmare uppläggningen av försöken och utvärderingen av dessa vill vi i övrigt hän- visa till regeringens och riksdagens uttalanden i samband med behandlingen av förslaget om försöksverksamhet med kommunal primärvård under hu- vudmannaansvar.
Hänvisningar till S6
- Prop. 1991/92:13: Avsnitt 4
7. Kommunalförbund för vård. och omsorg — Brunfloprojektet
Regeringens förslag: Giltighetstiden för den särskilda lagen om för- söksverksamhet inom socialtjänstens, hälso— och sjukvårdens samt omsorgsverksamhetens område förlängs med tre år.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1988: 1419) om försöksverk- samhet inom socialtjänstens. hälso- och sjukvårdens samt omsorgsverksam-
hetens område kan regeringen medge att Jämtlands läns landsting och Ös- tersunds kommun på försök gemensamt får fullgöra uppgifter inom social- tjänsten, viss hälso- och sjukvård (primärvård) samt verksamheten med' särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. Verksamheten skall bedrivas genom kommunalförbund. Lagen gäller till utgången av år 1991.
Jämtlands läns landsting och Östersunds kommun hemställde gemen- samt i december 1988 om att regeringen skulle lämna medgivande till för- söksverksamhet inom socialtjänstens samt hälso— och sjukvårdens (primär- vårdens) område i Brunflo. Regeringen beslutade i mars 1989 att lämna medgivande till en försöksverksamhet. Verksamheten startade i mars 1989 och skall pågå till utgången av år 1991. Brunfloprojektet är ett försök att samverka under en gemensam huvudman — Brunflo kommunalförbund - och gemensam förvaltning för hela socialtjänsten och hela primärvården i samma geografiska område. Verksamheten innefattar ett utvecklings- och utbildningsarbete med inriktning på arbetslag för all personal. Det har bl.a. bildats hemvårdsgrupper med ansvar för hemtjänst och hemsjukvård.
Social- och civildepartementen har nära följt försöksverksamheten i Brunflo. Regeringen har beslutat att finansiera den slutliga utvärderingen. Östersunds kommun och Jämtlands läns landsting har gemensamt ansökt om förlängning av försöksperioden med ytterligare tre år. Regeringen anser i likhet med utredningen att lagens giltighetstid bör förlängas så att ansökan kan bifallas.
I samband med lagens tillkomst gav riksdagen regeringen tillkänna att det i och för sig vore värdefullt om försöksverksamheten kom att omfatta även tandvård (l988/89zKU6, rskr. 13). Som konstitutionsutskottet angav hade emellertid det landsting och den kommun som omfattas av lagen inte för avsikt att ta med tandvården i försöket. Landstinget och kommunen har inte heller därefter haft sådan avsikt. Det finns därför inte någon anledning att i samband med den nu föreslagna förlängningen av lagens giltighetstid kom- plettera lagen med en bestämmelse om tandvård.
8. Förskrivningsrätt för distriktssköterskor
Regeringens förslag: Försöksverksamheten med rätt för distriktsskö- terskor att förskriva vissa läkemedel förlängs i avvaktan på utvärde- ringen av försöket.
Utredningens förslag: Utredningen redovisar att frågan om försöksverk- samhetens giltighetstid uppmärksammats av chefen för socialdepartemen- tet och hemställer för sin del att socialdepartementet bevakar frågans fort- satta utveckling och vidtar de åtgärder som omständigheterna motiverar under hösten 1991.
Skälen för regeringens förslag: Med stöd av lagen (1988:23) om tillämp- ning av lagen (1981 :49) om begränsning av läkemedelskostnader. m.m. vid viss försöksverksamhet har distriktssköterskor i Jämtlands läns landsting på
Prop. 1991/92: 13
försök rätt att förskriva vissa läkemedel. Lagen trädde i kraft den 1 mars 1988 och gäller till utgången av år 1991. Försöksverksamheten startade i mars 1988 och omfattade ett fyrtiotal distriktssköterskor som genomgått särskild utbildning. Verksamheten skulle enligt planerna pågå i tre år. Där- efter skulle en utvärdering av verksamheten ske. Socialstyrelsen har av re- geringen fått i uppdrag att genomföra utvärderingen och skall avrapportera denna under budgetåret 1991/92.
Enligt vad Jämtlands läns landsting anfört har försöket haft positiva ef- fekter, särskilt för folk i glesbygdsområden. I avvaktan på utvärderingen har försöksverksamheten förlängts till slutet av år 1991.
Ett avbrott i den pågående verksamheten bör enligt regeringens mening undvikas, inte minst om verksamheten skall permanentas. Giltighetstiden för den särskilda lagen om läkemedelskostnader vid viss försöksverksamhet bör därför förlängas så att utvärderingen hinner slutföras och ett slutligt ställningstagande till verksamheten kan ske. En förlängning med ett år torde vara tillräcklig.
9. Kommunal prövning av tillstånd för enskilda per— soner eller sammanslutningar att bedriva förskole- eller fritidshemsverksamhet
Regeringens förslag: Lagen (l987z442) om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (l 980:620) utvidgas till att omfatta alla kom- muner och giltighetstiden förlängs. Detta innebär att varje kommun. som genom en skriftlig anmälan till länsstyrelsen åtar sig att delta i försöksverksamheten, beslutar i stället för länsstyrelsen i frågor om tillstånd för enskilda personer eller sammanslutningar att bedriva förskole- eller fritidshemsverksamhet.
Utredningen föreslår att socialtjänstlagen ändras så att tillståndspröv- ningen generellt läggs på socialnämnden, alternativt att giltighetstiden för 1987 års lag förlängs och att lagen utvidgas till att omfatta samtliga kom- muner.
Skälen för regeringens förslag Gällande rätt
Enligt 695 socialtjänstlagen (19802620) skall en enskild person eller sam- manslutning som vill inrätta ett hem för vård eller boende ansöka om till- stånd för detta hos länsstyrelsen. I andra stycket samma paragraf sägs att detta även gäller hem som har inrättats för vård under en begränsad del av dygnet. Härigenom omfattar tillståndskravet bl.a. de enskilda förskolorna.
Efter en framställning från Helsingborgs kommun och på grundval av regeringens proposition l986/87:1 18 beslöts lagen (198 7:442) om försöks-
verksamhet med kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980z620). Försöksverksamheten omfattar de frikommuner som genom skriftlig anmälan till länsstyrelsen åtagit sig att delta i verksamheten. Den innebär att en enskild person eller sammanslut- ning som vill inrätta ett hem för vård eller boende för att bedriva förskole- eller fritidshemsverksamhet skall söka tillstånd hos socialnämnden i den kommun där verksamheten skall bedrivas. Tillståndsprövningen sker såle- des, med avvikelse från vad som föreskrivs i socialtjänstlagen, av social- nämnden. Lagen gäller till utgången av år 1991.
Överväganden
Enligt vad regeringen erfarit har försöksverksamheten fungerat väl där den hittills har bedrivits. Underlaget för ett slutligt ställningstagande till om ordningen med kommunal tillståndsprövning bör permanentas genom att regleras i socialtjänstlagen är emellertid begränsat. Det kan i sammanhanget anmärkas att regeringen nyligen har tillsatt en utredning med uppgift att göra en översyn av socialtjänstlagen (dir. 1991150). Med hänsyn härtill är det enligt vår mening lämpligt att nu låta försöksverksamheten enligt 1987 års lag utvidgas till att omfatta samtliga kommuner. Därvid bör lagens giltig- hetstid förlängas till utgången av år 1993.
10. Ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen
Regeringens förslag: Försöksverksamheten med ökade kommunala befogenheter enligt djurskyddslagen (1988z534) förlängs till utgången av år 1992.
Utredningens förslag: Överenstämmer med regeringens.
Skälen för regeringens förslag: Den lokala tillsynen av djurskyddet i kom- munerna skall enligt djurskyddslagen (1988z534) utövas av kommunerna. Den regionala tillsynen utövas av länsstyrelsen enligt djurskyddsförord- ningen (19882539).
Lagen ger möjlighet för såväl kommunerna som länsstyrelsen att ingripa på olika sätt mot försummelser beträffande djurens vård och behandling". Länsstyrelsens befogenheter är emellertid mer omfattande än kommunens.
I samband med att försöksverksamheten med ökad kommunal självsty— relse inleddes inkom framställningar från bl.a. Helsingborgs kommun om att länsstyrelsens befogenheter enligt vissa bestämmelser i dåvarande lagen " (1944:219) om djurskydd även skulle tillkomma miljö- och hälsoskydds- nämnderna i frikommunema. Framställningarna resulterade i lagen (l986z99) om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter enligt lagen ( 1 9442 1 9) om djurskydd. Försöksverksamheten har fortsatt även sedan den nya djurskyddslagen
Prop. 1991/92: 13
trädde i kraft den 1 juli 1988, lag (1986:99) om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (l988z534). Försöksverksamheten på detta område innebär bl.a. att miljö- och hälsoskyddsnämnderna i kommunerna ges samma befogenheter som länsstyrelserna att i vissa situationer besluta om att djur skall omhändertas samt att meddela förbud att ha djur. .
Den 21 februari 1991 uppdrog regeringen åt lantbruksstyrelsen (upp- draget har sedan lantbruksstyrelsen upphört överlämnats till statens jord- bruksverk) att redovisa hur den lokala djurskyddstillsynen anordnats. Re- dovisningen skall särskilt belysa utformningen av och innehållet 1 djur— skyddstillsynen samt tillämpningen av djurskyddslagens bestämmelser om förbud att ha hand om djur och omhändertagande av djur. Redovisningen skall innefatta en utvärdering av tillsynen och jordbruksverket skall även ge förslag till de eventuella ytterligare åtgärder som kan anses erforderliga för att bedriva en effektiv tillsyn. I uppdraget ingår även att genomföra en utvärdering av den försöksverksamhet som bedrivits inom ramen för fri- kommunförsöket. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 januari 1992,
I avvaktan på resultatet av jordbruksverkets utredning bör enligt regering- ens mening försöksverksamheten förlängas till utgången av år 1992 för de
' kommuner som har haft möjlighet att delta i verksamheten.
11. Övriga frågor
Vi har i det föregående redovisat de förslag till lagstiftningsåtgärder inom olika områden som bör vidtas med anledning av att frikommunförsöket upphör vid utgången av år 1991. För att ge riksdagen en mera samlad bild av frikommunförsökets resultat redovisar vi i det följande frågor där rege- ringen kan ta ställning utan riksdagens medverkan. Vi vill också hänvisa till den redoviSning som görs i bilaga 2.
11.1. Kommunal beslutanderätt i fråga om skyddsrum
Mot bakgrund av riksdagens beslut om frikommunförsöket hemställde Hel- singborgs kommun att få bedriva försök med ökad kommunal bestämman- derätt i fråga om vissa skyddsrumsärenden.
Genom beslut den 17 oktober 1985 uppdrog regeringen åt civilförsvars- . styrelsen att vidta sådana åtgärder att Helsingborgs kommun fick en utökad beslutanderätt på det sätt som kommunen föreslog.
Erfarenheterna från den utökade beslutanderätten i fråga om vissa skyddsrumsärenden i Helsingborgs kommun är i huvudsak positiva. Inom försvarsdepartementet bereds för närvarande frågan om en ny civilförsvars- lagstiftning. I avvaktan på att detta arbete slutförs kommer regeringen vidta åtgärder så att försöksverksamheten i Helsingborgs kommun kan fortsätta.
11.2 Utvidgad rätt till egen sjukskrivning.
Vid försäkringskassoma i Jämtlands och Göteborgs län bedrevs budgetåret 1988/89 försök med utvidgad rätt till egen sjukskrivning, som innebar att sjukintyg fordrades först fr.o.m. femtonde dagen.
Totalt ingick 150 000 sjukfall i försöket. Försöket visade att de som hade möjligheten att sjukskriva sig själva mer än sju dagar utan läkarintyg i genomsnitt hade en halv ersatt sjukdag mer per sjukfall än övriga. Uppräk- nat till riksnivå skulle ökningen av sjukpenningkostnadema motsvara minst 1 miljard kronor, alltså en ganska betydande ökning av den allmänna för- säkringens utgifter.
Försöket avslutades efter ett år och resultatet talade således inte för en fortsättning. Ursprungligen fanns planer på ett större projekt för att studera sj ukskrivningsbeteendet men det ansågs ha förlorat sin aktualitet i samband med att förslaget om 14 dagars sjuklön lanserades.
Enligt regeringens mening finns det inga skäl att nu vidta några åtgärder beträffande denna försöksverksamhet.
1 1.3 Enhetliga patientavgifter för läkarvård och annan sjuk- vårdande behandlig
I syfte att pröva möjligheterna att förenkla avgiftssystemet inom den öppna hälso— och sjukvården har en försöksverksamhet pågått sedan april 1986 i Örebro läns landsting med stöd av en särskild förordning (SFS 1986z21). Försöksverksamheten utökades den 1 juli 1989 med att de s.k. remissbesö— ken som tidigare varit avgiftsfria fick avgiftsbeläggas med undantag för akutbesöken. I oktober 1989 infördes en ny bestämmelse i förordningen som gjorde det möjligt att under vissa förutsättningar avvika från bestämmel- serna i läkarvårdstaxan (l974:699) om anslutning av privatpraktiserande läkare till försäkringskassan.
Fr.o.m den 1 januari 1991 har den statliga regleringen av patientavgif- terna inom den öppna hälso- och sjukvården i huvudsak upphört. Försöks- förordningen har på grund härav ändrats så att endast den del som gäller anslutning till försäkringskassan kvarstår. Förordningens namn ändrades därvid till förordning om försöksverksamhet inom offentlig hälso— och sjuk- vård med särskilda villkor för anslutning till den allmänna försäkringen (SFS 1990:1396).
Försöksverksamheten har således sedan 1991 reducerats till att omfatta ett undantag från anslutningsbestämmelsema i läkarvårdstaxan. Med hän- syn till den korta tid försöket i denna nya form pågått kommer regeringen att under hösten besluta om en förlängning av verksamheten.
. 1 1.4 Tillsättning av vissa tjänster inom folktandvården
Enligt förordningen (1985:884) om behörighet till vissa tjänster inom folk- tandvården och tillsättning av sådana tjänster tillsätts tjänst som chef vid en enhet för specialisttandvård efter förslag av särskilda sakkunniga. Social- styrelsen utser för hela riket tre sakkunniga för en tid av högst fyra år. Om
ingen av de sakkunniga är verksam inom den specialitet som den lediga tjänsten avser, skall socialstyrelsen tillkalla en tandläkare inom specialiteten för att ingå som sakkunnig.
De sakkunniga skall på förslag föra upp de fyra sökande som anses främst i fråga om förtjänst och skicklighet. En av de föreslagna sökandena skall förordnas på tjänsten. Tjänsten tillsätts av landstinget. De sakkunnigas be- slut om tjänsteförslag får överklagas hos socialstyrelsen. Socialstyrelsens beslut får inte överklagas.
Enligt förordningen (1985:885) om försöksverksamhet vid tillsättning av vissa tjänster inom folktandvården tillsätter Göteborgs och Bohus, Jämt- lands och Örebro läns landsting tjänster som chef vid en enhet för specia- listtandvård med ett förenklat förfaringssätt. Tjänsten tillsätts efter förslag av en sakkunnig som utses av landstinget för varje tillsättningsärende. Den sakkunnige skall ha specialistkompetens inom den specialitet som den le- diga tjänsten avser. Den sakkunnige skall föra upp de fyra sökande som anses främst i fråga om förtjänst och skicklighet på förslag. En av de före- slagna sökandena skall förordnas på tjänsten.
Landstingsförbundet har i en skrivelse till socialdepartementet den 30 maj 1991 föreslagit att sakkunnigförfarandet utgår ur förordningen. Erfa- renheterna från försöksverksamheten är goda. Enligt Landstingsförbundet bör tillsättningsförfarandet i sin helhet kunna överlämnas till landstingens kompetens, omdöme och ansvar. Frågan bereds för närvarande inom socialdepartementet.
11.5. Samverkan kommun — försäkringskassa
Under en tvåårsperiod fr.o.m. april 1988 t.o.m. 1990 har Örebro läns all- männa försäkringskassa bedrivit en försöksverksamhet med administration av socialbidrag hos försäkringskassan.
F örsöket-har syftat till en samordning av försäkringskassans, socialtjäns- tens och -primärvårdens administrativa resurser.
I de kommundelar där försöksverksamheten bedrivits finns nu väl funge- rande rehabiliteringsgrupper. Försäkringskassan beslutade i slutet av pro- jekttiden om fler kommundelsindelade lokala rehabiliteringsgrupper. Som exempel på positiva resultat kan nämnas att såväl sjukfrånvaron som so- cialbidragskostnaderna minskade i de berörda kommundelama. Det pro- jekt som har förevarit krävde inte några författningsändringar eller dispen- ser.
Erfarenheterna från försöksverksamheten har bedömts så positiva att dis- kussioner om ett utökat samarbete med lokalmässig integration har tagits upp.
Frågan om utökad samverkan mellan kommun och försäkringskassa be- reds-för närvarande i socialdepartementet.
1 1.6 Statsbidrag för stöd och hjälp i boendet
Enligt förordningen (1 983944) om statsbidrag till kommunerna för stöd och hjälp i boendet får kommunen statsbidrag för lönekostnader för hemtjänst- personal vilket uppgår till 34 000 kr. per årsarbetare. Hela hemtjänsten kan
läggas ut på entreprenad och lönekostnaderna är också då statsbidragsbe- rättigade. Däremot får kommunen inte ta upp kostnaderna om enbart vissa delar av hemtjänsten lagts ut på entreprenad. Det senare förekommer i ökad utsträckning som en följd av svårigheter att rekrytera personal, men också av arbetsmiljöskäl har kommunen valt att lägga ut t.ex. städning, hemhandling och snöskottning på entreprenad.
Inom ramen för frikommunförsöket fick Nacka kommun dispens från dessa bestämmelser hösten 1989. Tyresö, Helsingborg och Huddinge fick motsvarande dispens under år 1990 och Stockholm och Göteborg har nu också sökt dispens. Fr.o.m. 1992 förändras statsbidraget till kommunernas äldreomsorg från ett prestationsbaserat bidrag till ett behovsbaserat bidrag. Med det nya systemet finns inte längre några styrande bestämmelser om hur äldreomsorgen skall utformas och organiseras och till vad statsbidrag skall utgå. Frikommunemas önskemål har således redan blivit generellt tillgodo- sedda.
1 1.7 Tralikintegrering i bostadsområden
En försöksverksamhet med trafikintegrering i bostadsområden pågår i Ha- ninge kommun med stöd av trafiksäkerhetsverkets föreskrifter (TSVFS 1988:39) om försöksverksamhet med gårdsgata i frikommun.
Traliksäkerhetsverket avser att efter utvärdering överväga om en penna- nentning av föreskrifterna skall ske. Regeringen finner mot denna bakgrund för närvarande inte något behov av ytterligare åtgärder.
1 1.8 Försöksverksamheten inom skolans område
Som ett led i regeringens strävan att decentralisera och avreglera inom sko- lans område har vid sidan av frikommunförsöket bedrivits en verksamhet som lett till stora förändringar inom skolområdet. De förändringar som riksdagen beslutat om med anledning av regeringens propositioner (1989/90:41) om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträ- dande skolledare och syofunktionärer, (1990/91 : 18) om ansvaret för skolan, (1990/91:85) om gymnasieskolan och vuxenutbildningen samt (1990/91:l 15) om vissa skollagsfrågor m.m. har som nämnts tidigare inne- burit att den del av frikommunförsöket som avsåg dispenser och avsteg från statliga regler inom skolområdet i allt väsentligt har fått en generell lösning.
Av de försöksverksamheter inom skolområdet som startat i frikommun- försöket återstår nu endast en om praktisk arbetslivsorientering i grundsko- lan. Försöksverksamheten innebär att frikommuner kan göra avsteg från den uppdelning av den praktiska arbetslivsorienteringen på tre arbetslivs- sektorer som läroplanen för grundskolan föreskriver. I och med att frikom- munförsöket avslutas upphör denna försöksverksamhet om inte särskilda åtgärder vidtas.
Vid sidan av den försöksverksamhet som bedrivits inom frikommunför- söket har ytterligare ett antal kommuner fått rätt att bedriva försöksverk- samhet med ändrade förutsättningar för skolans arbetslivskontakter
(SKOLFS 1991118). Försöksverksamheten ger huvudmannen rätt att svara för ackvisition av platser för dels praktisk arbetslivsorientering i grundsko— lan, dels yrkesorienteringsveckor, återkommande praktisk arbetslivsorien- tering och teknisk praktik i gymnasieskolan. Avvikelser får också ske från föreSkrifter i grundskolans läroplan om arbetslivsperiodemas längd, om— fattning och utformning. Försöksverksamheten pågår t.o.m. läsåret 1994/95.
Grundskolans läroplan är för närvarande föremål för översyn av den s.k. läroplanskommittén (dir. 199129). I avvaktan på de förslag som kan föran- ledas av kommitténs arbete bör den sist nämnda försöksverksamheten med ändrade förutsättningar för skolans arbetslivskontakter kunna utvidgas till att omfatta även de kommuner som för närvarande ingåri frikommunför- söket. Det är regeringen som skall besluta om detta.
1 1.9 Hälsokontroll
Enligt 32 & livsmedelsförordningen (19711807) skall statens livsmedelsverk efter samråd med socialstyrelsen meddela föreskrifter om skyldighet för personer som sysslar med livsmedelshantering att genomgå läkarundersök- ning eller annan hälsokontroll. Enligt livsmedelsverkets föreskrifter består hälsokontrollen av två moment: en årlig personlig hälsodeklaration och en årlig hygieninformation. Informationen skall lämnas av läkare eller legiti- merad sjuksköterska i samarbete med miljö- och hälsoskyddsnämnden i kommunen, eller, efter överenskommelse, genom nämndens egen försorg.
I de kommuner som omfattas av lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation får miljö- och hälsoskyddsnämnderna i särskilda fall besluta att hälsokontroll inte behöver ske varje år.
Gnosjö kommun har utnyttjat undantagsbestämmelsen, men uppger att erfarenheterna är begränsade. I övrigt verkar inte dispensmöjligheten ha utnyttjats. Detta kan delvis bero på att undantagsbestämmelsen endast kan tillämpas i enskilda fall. Med tanke på dess begränsade räckvidd framstår inte möjligheten till dispens som särskilt angelägen även om det naturligvis i det enskilda fallet kan vara en smidig och lämplig åtgärd. Föreskrifterna om hälsokontroll kommer att omfattas av en mer allmän regelöversyn som livsmedelsverket avser att genomföra under hösten. Verket får i det sam- manhanget anledning att, mot bakgrund av en samlad bedömning. ta ställ- ning till huruvida frågor om dispens också i fortsättningen skall kunna hand- has av kommunerna.
1 1.10 Lantbruksdelegation för Bräcke kommun
Genom beslut den 10 juli 1986 bemyndigade regeringen lantbruksstyrelsen att inrätta en delegation för ärenden i lantbruksnämnden i Jämtlands län rörande Bräcke kommun. Avsikten med den s.k. Bräckedelegationen var att under stärkt kommunalt inflytande intensifiera lantbruksnämndens verk- samhet i kommunen.
Lantbruksstyrelsen har på regeringens uppdrag utvärderat verksamheten och redovisat slutsatsen att delegationen inte bör kvarstå efter den 30 juni 1991. Lantbruksstyrelsen har i sitt ställningstagande beaktat bl.a. länssty- relsereformen som innebär att lantbruksnämndens uppgifter flyttas till läns- styrelsen. Delegationen kan av detta skäl inte kvarstå i sin nuvarande skep- nad.
Även frikommunutredningen föreslår att försöket avslutas då dispensen för delegationens verksamhet inte utnyttjats under de senaste åren. Rege- ringen delar frikommunutredningens uppfattning.
1 1.1 1 Arbetsförmedlingsnämndernas sammansättning
Arbetsförmedlingsnämnder infördes som försöksverksamhet i december 1985. Två år senare blev reformen generell och i dag finns det arbetsförmed- lingsnämnder i hela landet. Nämnden är främst ett organ för information, samverkan och samråd i lokala arbetsmarknadsfrågor mellan företrädare för arbetsmarknadsverket, kommunen och lokala arbetsmarknadsparter. Beredningen av ärenden och sekretariatets arbete åvilar arbetsförrned- lingen.
I arbetsförmedlingsnämnderna generellt har en chefstjänsteman vid läns- arbetsnämnden ordförandeposten och antalet övriga ledamöter är högst 6. Om nämndens verksamhet omfattar flera kommuner eller en storstadskom- mun, finns det möjlighet att utöka antalet ledamöter.
I frikommunema har arbe'tsförmedlingsnämnderna delvis en annan sam- mansättning. Där har en chefstjänsteman vid länsarbctsnämnden utsetts till ordförande och en representant för kommunen är dennes ställföreträdare. Fyra kommuner inom frikommunförsöket har haft möjlighet att utse ord- förande i nämnden. Vice ordförande har då varit en chefstjänsteman vid länsarbetsnämnden. Vidare har nämnden 7-12 ledamöter.
Regeringen anser att frågan om vem som skall inneha ordförandeposten i nämnden i fortsättningen bör kunna styras av de lokala förhållandena. Rc- geringen avser därför att göra de förändringar som krävs i förordningen (198811139) med instruktion för arbetsmarknadsverket för att de lokala arbetsförmedlingarna själva inom nämnden skall kunna utse ordförande. Antalet ledamöter inklusive ordföranden bör dock även fortsättningsvis normalt inte överstiga sju.
1 1.12 Dispens att placera personer i kommunalt beredskaps- arbete hos privata arbetsgivare
Genom särskilda regeringsbeslut har några frikommuner getts möjlighet att placera personer i kommunalt beredskapsarbete hos privata arbetsgivare. Möjligheten har främst använts i kommunala projekt för invandrare eller socialmedicinskt handikappade. Kommunens verksamhet är begränsad och invandrarens erfarenheter och utbildning kan inte alltid tas tillvara inom kommunen.
Enligt regeringens mening är det viktigt att underlätta kommunernas ar- bete för invandrare och svaga grupper. Därför bör alla kommuner ha möj-
lighet att låta personer i kommunalt beredskapsarbete utföra arbetsuppgif- ter åt enskilda arbetsgivare. Detta bör komma till uttryck genom en ändring i förordningen (1987141 l)om beredskapsarbete. Det är regeringen som skall besluta om detta.
1 1 . 1 3 Försöksverksamheten i fråga om det statliga bostadsstö- det
När det gäller det statliga bostadsstödet bedrivs försöksverksamhet med kommunal beslutanderätt med stöd av dels förordningen (1983:1 ] 14) om försöksverksamhet med kommunal beslutanderätt i fråga om statligt stöd för vissa förbättringsåtgärder i bostadshus, dels förordningen (1985z669) om försök med kommunal beslutanderätt i fråga om bostadslån m.m. Med stöd av den förstnämnda förordningen beslutar elva kommuner för närvarande i ärenden om räntebidrag enligt förordningen (1983:974) om statligt räntestöd vid förbättring av bostadshus. Räntebidrag enligt denna förordning beräknas med utgångspunkt i en schablonmässigt bestämd kost- nad för att utföra åtgärder och en på denna kostnad beräknad ränta. Bidrags- tiden är 10 eller 20 är beroende på hur lång tid åtgärderna kan nyttiggöras. Försöksverksamhet enligt förordningen om försök med kommunal beslu- tanderätt i fråga om bostadslån m.m. får bedrivas i de kommuner som omfattas av lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämnd- organisation, dvs. i frikommunerna. Verksamheten får omfatta ärenden om bostadslån enligt nybyggnadslåneförordningen för bostäder ( 1 986:692), om lånet söks för ett låntagarbyggt egnahem samt ombyggnadslåneförord- ningen för bostäder ( l 986:693), om lånet söks för standardhöjande åtgärder för vilka bidrag har beviljats enligt förordningen ( 198711050) om stats- kommmunalt bostadsanpassningsbidrag. Försökskommunema beslutar vi- dare om bidrag enligt förordningen om statskommunalt bostadsanpass- ningsbidrag, om bidraget söks för åtgärder för vilka även bostadslån söks. Slutligen får försökskommunerna besluta om bidrag enligt förordningen (1988:372) om bidrag till ågärder mot radon i egnahem och om bidrag enligt förordningen (199021369) om statligt investeringsbidrag för ny- och om- byggnad av bostäder, om bidraget söks för ett låntagarbyggt egnahem. Riksdagen beslutade hösten 1990 om genomgripande förändringar av den statliga bostadsfinansieringen (prop. 1990/91:34, BoU4, rskr. 92). Det nu- varande låne— och räntebidragssystemet ersätts den 1 januari 1992 av ett stödsystem som bygger på att hela lånefinansieringen sker på den allmänna kreditmarknaden. Bl.a. med anledning av besluten om en ny bostadsfinan- siering har en översyn av länsbostadsnämndemas framtida organisation, arbetsformer och dimensionering genomförts (SOU 1991:43 Den framtida länsbostadsnämnden). Vidare har en översyn genomförts i syfte att förenkla den administrativa prövningen av det statliga stödet i det nya finansierings- systemet. Resultatet av översynema bereds för närvarande inom bostads- departementet. ' ' Den omläggning av bostadsfinansieringen som riksdagen har beslutat om påverkari varierande grad förutsättningarna för ett generellt genomförande av den ordning som prövats i försöksverksamheten. Regeringen delar ut-
redningens uppfattning att det ännu är för tidigt att ta ställning till frågan om ett generellt genomförande. Regeringen delar också utredningens uppfatt- ning att försöksverksamheten när det gäller stödformer som inte direkt berörs av omläggningen — t.ex. räntestöd till förbättring av bostadshus och bidrag till åtgärder mot radon — har gett ett sådant resultat att förutsätt- ningar nu finns för ett generellt genomförande. Regeringen kommer under hösten att besluta om detta. Frågan om vilka stödformer i övrigt som bör bli föremål för kommunalisering bör dock övervägas samlat i anslutning till det fortsatta arbetet med omläggningen av finansieringssystemet och i samband med att ställning tas till pågående översyner. Dessa överväganden avser regeringen att redovisa för riksdagen i 1992 års budgetproposition.
11.14. Kommunal tillståndsprövning enligt lotterilagen
Frikommunema har enligt lagen (l987z443) om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning enligt lotterilagen (1982:101 l)möjlighetlatti stället för länsstyrelsen och polismyndigheten pröva frågor om tillstånd att anordna vissa lotterier och bingospel.
Lotterilagen ändrades den 1 januari 1989 (SFS l988z83). Ändringen in- nebar bl.a. att frågor om tillstånd för egentliga lotterier, som skall bedrivas av en sammanslutning som är verksam huvudsakligen inom endast en kom- mun, prövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer. Den aktuella nämnden svarar för tillståndsgivning eller registrering och att kon- trollant utses. Om lotteriet skall bedrivas inom flera län, prövas tillståndet av lotterinämnden. Ansökan om tillstånd till bingospel prövas av länssty- relsen.
Med denna lagändring har alltså den kommunala tillståndsprövningen vad avser egentliga lotterier blivit generell, och därmed har grunden för försöksverksamheten i denna del försvunnit. Möjligheten till kommunal beslutanderätt vad gäller bingospel har utnyttjats i mycket begränsad om- fattning.
Regeringen beslutade i april 1991 att tillsätta en parlamentariskt sam- mansatt kommitté, lotteriutredningen (C 1991101), för att se över lotteri- lagstiftningen (dir. l991:22). Utredningen skall bl.a. undersöka om det är möjligt att ytterligare förenkla och avreglera vissa lotteriformer. Utred- ningsarbetet skall vara avslutat under hösten 1992. Vi anser mot denna bakgrund att det inte finns anledning att nu föreslå någon ytterligare åtgärd med anledning av frikommunförsöket på detta område.
11.15. Tillståndsprövning enligt naturvårdslagen av skyltar m.m.
Enligt förordningen (1985:876) om försöksverksamhet i fråga om tillstånds- prövning enligt naturvårdslagen (1964:822), m.m. beslutar frikommunema om tillstånd och förelägganden som avser skyltar och liknande anordningar. Frikommunutredningen har föreslagit att denna reglering skall
ersättas med en allmän möjlighet till delegation av beslutanderätten från länsstyrelse till kommun. Samma förslag har lämnats i betänkandet (SOU 1991 :32) om naturvårdsverkets uppgifter och organisation.
Regeringen delar utredningens uppfattning att den nuvarande regleringen bör ersättas med en möjlighet för de kommuner som så önskar att överta prövningen enligt 22 & naturvårdslagen. Bestämmelser om detta bör införas i naturvårdsförordningen (1976:484). Det är regeringen som skall besluta om detta. Någon ändring i naturvårdslagen är inte nödvändig.
12. Upprättade lagförslag
I enlighet med vad som nu har anförts har inom civildepartementet upprät- tats förslag till
1 . lag om försöksverksamhet med ökat inflytande för pensionärs— och handikapporganisationer inom hälso— och sjukvården,
2. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1986:98) om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen (1929:1 16) om tillsyn över stiftelser, dels ändring i samma lag.
3. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1985: 1089) om försöksverksam- het inom hälso— och sjukvårdens område, dels ändring i samma lag,
4. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (198811419) om försöksverksam- het inom socialtjänstens, hälso- och sjukvårdens samt omsorgsverksamhe- tens område, dels ändring i sammma lag,
5. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (198823) om tillämpning av lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. vid viss försöks- verksamhet, dels ändring i samma lag,
6. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1987:442) om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980:620), dels ändring i samma lag,
7. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1986299) om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (19882534), dels ändring i samma lag.
Förslag 2 har upprättats i samråd med justitiedepartementet, förslag 3-6 i samråd med socialdepartementet och förslag 7 i samråd med jordbruks- departementet. '
Berörda lagförslag är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
13. Ärendet till riksdagen
Regeringen föreslår att riksdagen antar de upprättade lagförslagen.
Propositionens lagförslag grop. 1991/92: 13 roposrtlonens
la f ' 1 1 Förslag till 8 OYS ag
Lag om försöksverksamhet med ökat inflytande för pensionärs- och handikapporganisationer inom hälso— och sjukvården
Härigenom föreskrivs följande.
Landstingsfullmäktige i Kopparbergs läns landsting får besluta att en nämnd inom landstinget som har ansvar för hälso- och sjukvård får medge att företrädare för pensionärs- och handikapporganisationer får närvara vid nämndens sammanträden och delta i överläggningarna men inte i besluten. Medgivandet får även innefatta att en sådan företrädare skall ha rätt att få sin mening antecknad i protokollet.
Denna lag träderi kraft den 1 januari 1992 och gäller till utgången av år 1994.
2 Förslag till Prop. 1991/92: 13 Lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1986:98) om undantag Prowslltlonens förvissa kommuneroch landstingskommunerfrån bestämmel- lagfors ag serna i lagen (l929:1 16) om tillsyn över stiftelser, dels ändring i samma lag Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:98) om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen (1929: 1 16) om tillsyn över stiftelser. som gäller till utgången av år 1991', dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av år 1993, dels att lagen skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en bilaga av följande lydelse. Nu varande lydelse Föreslagen lydelse I fråga om stiftelser som förvaltas av I fråga om stiftelser som förvaltas av de kommuner och landstingskom- de kommuner och landsting som muner inom vilka det får bedrivas framgår av bilagan skall istället för försöksverksamhet enligt lagen den värdegräns på 20 000 kronor ( I 984.382) om försöksverksamhet som föreskrivs i 2 5 första stycket 7 med en friare kommunal nämndor— och 8 5 första stycket tredje me- ganisation skall i stället för den vär- ningen lagen (1929:116) om tillsyn degräns på 20 000 kronor som före- över stiftelser gälla en värdegräns på skrivs i 25 första stycket 7 och 8 5 200000 kronor. första stycket tredje meningen lagen (1929:116)om tillsyn över stiftelser gälla en värdegräns på 200 000 kro- nor. ' Lagens giltighetstid senast förlängd 198821414. 32
Kommuner Haninge Huddinge Järfälla Nacka Nynäshamns Stockholms Södertälje Tyresö Upplands-Väsby Gnosjö Tingsryds Helsingborgs Kävlinge Malmö Varbergs Göteborgs Ale Borås Tranemo
Landsting
Vänersborgs Åmåls Askersunds Degerfors Hallsbergs Hällefors Karlskoga Kumla
Laxå Lindesbergs Ljusnarsbergs Nora
Örebro Skinnskattebergs Ludvika Hudiksvalls Sandvikens Bräcke
Göteborgs och Bohus läns Örebro läns Kopparbergs läns Jämtlands läns
Denna lag träder i kraft den ljanuari 1992.
Bilaga
Prop. 1991/92: 13 Propositionens lagförslag
3. Förslag till Lag om dels. fortsatt giltighet av lagen (1985: 1089) om försöks- verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område, dels ändring i samma lag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1985:1089) om försöksverksam- het inom hälso- och sjukvårdens område ', som gäller till utgången-av år 1991.
dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av år 1996, dels att lagen skall ha följande lydelse.
Nu varande lydelse
Om regeringen för ett särskilt fall medger det, får de kommuner som får bedriva försöksverksamhet enligt lagen ( I 984.382) om försöksverk- samhet med en friare kommunal nämndorganisation på försök helt eller delvis bedriva viss hälso- och sjukvård (primärvård) i kommunen under förutsättning att landstings- kommunen och kommunen har kommit överens om det. Detsamma gäller de kommuner som ingår i en landstingskommun som får bedriva sådan försöksverksamhet. Rege— ringen får bestämma de villkor som skall gälla för försöksverksamheten.
Föreslagen lydelse
Om socialstyrelsen för ett särskilt fall medger det, får en kommun som ingår i ett landsting på försök helt eller delvis bedriva viss hälso- och sjukvård (primärvård) i kommunen under förutsättning att landstinget och kommunen har kommit överens om det. Socialstyrelsen får be- stämma de villkor som skall gälla för försöksverksamheten. Socialstyrel- sens beslut får överklagas hos rege- ringen av landstinget eller kommu- nen.
Denna lag träder i kraft den ljanuari 1992.
' Senaste lydelse av lagen 1990:1 170.
Prop. 1991/92: 13 Propositionens lagförslag
4 Förslag till Prop. 1991/92: 13 Lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1988: 1419) om försöks- ärofgg;t10nens verksamhet inom socialtjänstens, hälso- och sjukvårdens samt g ag omsorgsverksamhetens område, dels ändring i samma lag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988: 1419) om försöksverksam- het inom socialtjänstens, hälso- och sjukvårdens samt omsorgsverksamhe- tens område, som gäller till utgången av år 1991,
dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av år 1994, _ dels att ordet ”landstingskommun” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”landsting” i motsvarande form.
Denna lag träderi kraft den 1 januari 1992.
5 Förslag till Prop. 1991/92: 13 Propositionens Lagom dels fortsatt giltighet av lagen ( 1 988: 23) om tillämpning lagförslag av lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. vid viss försöksverksamhet, dels ändring i samma lag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen ( 1988:23) om tillämpning av lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. vid viss försöks- verksamhet, som gäller till utgången av år 1991,
dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av år 1992, dels att lagen skall tillämpas även på läkemedel som har förskrivits före utgången av år 1992 men som expedieras efter denna tidpunkt.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
6. Förslag till
Lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1987: 442) om försöks- verksamhet med kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980: 620), dels ändring i samma lag
Prop. 1991/92: 13 Propositionens lagförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987: 442) om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980:620), som gäller till utgången av år 1991 ',
dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av år 1993, dels att 1 5 skall ha följande lydelse.
Föreslagen lydelse
1 5 2 Med avvikelse från vad som föreskrivs i 69 åsocialtjänstlagen (1980:620) får försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning bedrivas enligt bestämmelserna i denna lag.
Nuvarande lydelse
Försöksverksamheten skall bedri- vas i den eller de kommuner som får bedriva försöksverksamhet enligt la— gen (1984:382) om försöksverksam- het med enfriare kommunal nämnd-
Försöksverksamheten skall bedri- vas i den eller de kommuner, som skriftligen har underrättat länssty- relsen om att de åtar sig att delta i verksamheten.
organisation och som skriftligen har underrättat länsstyrelsen om att de åtar sig att delta i denna verksamhet.
Denna lag träderi kraft den 1 januari 1992.
' Lagens giltighetstid senast förlängd 1988: 1416. 2 Senaste lydelse 1988:1416. 37
7. Förslag till
Lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1986:99) om försöks- verksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (1988:534), dels ändringi samma lag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:99) om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (l988:534)', som gäller till utgången av år 19912,
dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av år 1992, dels att 1-4 åå skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en bilaga av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Med avvikelse från vad som före- skrivs i 29, 31 och 32 gå djurskydds- lagen (1988:534) får försöksverk- samhet enligt denna lag bedrivas i de kommuner som får bedriva försöks— verksamhet enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.
Föreslagen lydelse
153
Med avvikelse från vad som före- skrivsi 29, 31 och 32 && djurskyddsi lagen (1988:534) får försöksverk- . samhet enligt denna lag bedrivas i de kommuner som framgår av bilagan.
254
M iljö- och hälsoskyddsnämnden har samma befogenheter som enligt 29, 31 och 32 åå djurskyddslagen (1988:534) tillkommer länsstyrel— sen.
Om en miljö— och hälsoskydds— nämnd beslutar om omhänder- tagande av djur, skall nämnden tillämpa 345 djurskyddslagen.
Miljö— och hälsoskyddsnämndens beslut enligt 25 gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.
Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut enligt 25 får överklagas hos länsstyrelsen genom besvär.
' Senaste lydelse av lagens rubrik 19881536.
Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet har samma befogenheter som enligt 29, 31 och 32 55 djurskyddslagen (1988:534) tillkommer länsstyrelsen. Om en sådan nämnd beslutar om omhändertagande av djur, skall nämnden tillämpa 34 Q' djurskydds- lagen.
En kommunal nämnds beslut enligt 2 & gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.
En kommunal nämnds beslut enligt 2 5 får överklagas hos länsstyrelsen.
2 Lagens giltighetstid senast förlängd l988:l415. 3 Senaste lydelse 1988: 1415. 4 Senaste lydelse l990:629.
Prop. 1991/92: 13 Propositionens lagförslag
Kommuner Haninge Huddinge Järfälla Nacka Nynäshamns Stockholms Södertälje Tyresö Upplands-Väsby Gnosjö Tingsryds Helsingborgs Kävlinge Malmö Varbergs Göteborgs Ale Borås Tranemo
Denna lag träderi kraft den 1 januari 1992.
Vänersborgs Åmåls Askersunds Degerfors Hallsbergs Hällefors Karlskoga Kumla
Laxå Lindesbergs Ljusnarsbergs Nora
Örebro Skinnskattebergs Ludvika Hudiksvalls Sandvikens Bräcke
Bilaga
Prop. 1991/92: 13 Propositionens lagförslag
Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991:68) Prop. 1991/92: 13 Frikommunförsöket — Erfarenheter av försöken med avsteg
Utredningens huvuduppgifter har i denna del varit att dels föreslå författ- ningsändringar som kan avlösa försöksverksamheten inom olika verksam- hetsområden, dels belysa försöksverksamheten som metod att utveckla och förnya den kommunala verksamheten. Tidigare har utredningen i betän- kandet (SOU 1991:25) presenterat sin syn på försöksverksamheten med en friare nämndorganisation.
I kapitel 1 beskrivs frikommunförsökets bakgrund samt dess genomfö- rande och förlopp. Det konstaterasbla. att antalet frikommuner ökat från nio primärkommuner och tre landsting vid starten 1984 till för närvarande 36 primärkommuner och fyra landsting. Denna expansion av försöket hänger samman med att riksdagen 1988 beslöt utvidga försöket till att om- fatta i princip alla kommuner och landsting som var intresserade av att delta och att samtidigt förlänga försöket till utgången av 1991. I ett jämförande perspektiv finner man att frikommunförsöken i Norden representerar en ny reformstrategi med sin ”nerifrån och upp”-modell. Som den viktigaste egen- skapen framstår försöksverksamhetens funktion som murbräcka.
I det andra kapitlet beskrivs de förslag till ändringar av statliga regler som frikommunema lagt fram samt regeringens behandling av dessa. Av de nära 300 dispensansökningarna som lämnades in i försökets inledning tillgodo- sågs i olika avseenden tre fjärdedelar. Härutöver har regeringen fortlöpande beviljat ytterligare dispenser. I kapitlet redovisas översiktligt försöksverk- samhetens omfattning och inriktning områdesvis.
I kapitel 3 redovisas erfarenheter och utvärderingar av försöksverksam- heten. Det gäller dels sådana studier och utvärderingar som utförts av andra än frikommunema själva, dels frikommunemas egna erfarenheter.
De pågående försöken med kommunalt driftansvar för primärvården i Gnosjö och Örebro kommuner har ännu inte hunnit utvärderas i egentlig mening. Endast mera övergripande studier eller förstudier i de enskilda försöken har genomförts. Enligt en lägesrapport har man bl.a. åstadkommit vissa vinster genom tjänstesamordning. Upplevelsema av s.k. kombina- tionstjänster har varit positiva. Samordningen mellan hemtjänst och hem- sjukvård anses ha tagit lång tid att få till stånd.
Försöket med utvidgad egen sjukskrivning har visat sig kostnadsdri- vande. Riksförsäkringsverket (RFV) säger sig ha vunnit ökad kunskap om sjukskrivningsbeteendet, en kunskap som betraktas som värdefull för att påverka attityderna till sjukskrivning.
Ett samverkansprojekt mellan försäkringskassan och socialförvaltningen i Örebro syftande till att förbättra administrationen av underhållsbidrag och bidragsförskott har haft positiva resultat. RFV anser att hanteringen mycket väl lämpar sig för försäkringskassoma.
Försöksverksamheten på skolans område har kvantitativt varit omfat- tande. Enligt en utvärderingsrapport har frikommunema intagit två olika hållningar till försöket; en är att förändringarna anses spela en marginell roll, medan en annan är negativ och passiv. Det sistnämnda gäller främst kom- 40
muner som fått avslag på sökta dispenser. Trots detta finns tecken på om- Prop. 1991/92: 13 skapande av verksamheten som inte kommit till stånd utan frikommunför- Bilaga 1 söket, t.ex. en diskussion om och genomgång av kommunernas egna regel- system.
Inom lantbruksnämnden i Jämtlands län har ett försök genomförts med en särskild delegation för Bräcke kommun. En aktivering av de areala när- ingarna och en utveckling i övrigt av landsbygden rapporteras bland positiva resultat av försöket. Dessa effekter hänförs till de vidgade möjligheterna till meningsutbyte och information i mer principiella frågor. Enligt utvärde- ringen överväger dock inte de positiva effekterna de extra resurser som krävts för att administrera delegationen.
När det gäller försöken på det arbetsmarknadspolitiska området, rappor- teras positiva erfarenheter av s.k. sysselsättningskontrakt mellan ett frilands- ting och länsarbetsnämnden samt att ett sektorsövergripande samarbete stimulerats i de kommuner där arbetsmarknads- och utbildningsfrågorna samordnats. Inom försöket med arbetsförmedlingsnämnder har få beslut fattats som har direkt med frikommunförsöket att göra enligt utvärderings- rapporten. [ en annan rapport påvisas att det finns en konflikt mellan ökat kommunalt inflytande över arbetsmarknadspolitiken och det nationella in- tresset. Det finns en risk för s.k. inlåsning av arbetskraften enligt rapporten, som också hävdar att idén om mer generella statsbidrag är tveksam från effektivitetssynpunkt. '
Riksrevisionsverkets (RRV) utvärdering av försöket med kommunal be- slutanderätt om bostadslån visar att kommunerna är positiva till att få besluta om lån till låntagarbyggda småhus. Snabbare handläggning och bättre service framhålls som positiva effekter. Även länsbostadsnämnderna är allmänt positiva till försöket. RRV anser att beslut om lån i kombination med bidrag till bostadsanpassning inte är lämpliga för kommunalt besluts- fattande. De mätbara administrativa vinsterna av kommunal beslutande- rätt i fråga om statligt stöd till vissa förbättringsåtgärder i bostadshus har gjorts vid länsbostadsnämnderna, främst i storstadslänen.
1 två studier har frikommunförsöket analyserats i ett övergripande per- spektiv. Vad beträffar utfallet av försöksverksamheten med avreglering me- nar Lars Strömberg, att försöket urvattnades till följd av dels motståndet från starka sektorsintressen i fackdepartement, ämbetsverk'och fackliga organisationer, dels att utrymmet för dispensansökningarna snävades in på olika sätt. Strömberg framhåller vissa positiva bieffekter av försöket, t.ex. . avreglering inom frikommunema själva samt ökat samarbete inom kom- munerna, över sektorsgränserna och mellan statliga och kommunala organ. Härtill kommer en attitydmässig påverkan 'och en stimulans till en lokal diskussion om förändring av den kommunala verksamheten. Stig Montin har i sin studie bl.a. framhållit att det pågår ett omfattande utvecklings- och förnyelsearbete vid sidan av det formella frikommunförsöket. En slutsats av detta är att det inte alltid är uppifrån kommande projekt som ger bäst resultat i fråga om innovationer och förnyelse.
Av 21 frikommuner som tillfrågats har sju rapporterat att de endast ut- nyttjat möjligheten till att skapa en friare nämndorganisation och således inte utnyttjat de särskilda dispensema. Frikommunemas egna omdömen ' 41
om försöksverksamheten är relativt kortfattade och allmänt hållna och, i de Prop. 1991/92: 13 allra flesta fall, positiva. Bilaga 1
I kapitel 4 beskrivs frikommunförsöken i Danmark, Finland och Norge. Den mest utförliga dokumentationen av försöket finns i Norge, där verk- samheten utvärderats i ett omfattande forskningsprojekt som gett upphov till ett tjugotal rapporter. Dessutom har kommunaldepartementet utförligt avrapporterat frikommunförsöket till stortinget våren 1991. Av en nordiskt jämförande studie framgår bl.a. att frikommunförsöken innebär ett nära samspel mellan staten och kommunerna och att initiativet i stor utsträck- ning lagts på kommunerna själva, en avvikelse från en mer traditionell förändringspraxis i Norden. Sverige och Norge representerar enligt studien varandras motpoler när det gäller den politiskt-administrativa sakbchand- lingen av dispensansökningarna; i Sverige har behandlingen varit mera om- ständlig, i Norge har kommunaldcpartementet haft vittgående befogenhe- ter. Studien framhåller tre viktiga erfarenheter på övergripande nivå: det har tagit lång tid att komma i gång med försöken; försöken har medfört värde- mässiga konflikter; värdet av försöken från spridnings- och innovationssyn- punkt är oklart. '
I kapitel 5 summeras och värderas frikommunförsöket som metod för utveckling och förnyelse.
Utredningen konstaterar sammanfattningsvis, att frikommunförsöket har en relativt tydlig, positiv sida som representeras av den friare nämndor- ganisationen. Försöket har också en mindre tydlig, mera svårbedömd sida som representeras av dispenseringen från statliga regler. I anslutning till dessa synpunkter diskuterar utredningen principiellt avvägningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas frihetsönskan.
Till de tidigare redovisade positiva bieffekterna av frikommunförsöket lägger utredningen vissa dynamiska effekter av försöksverksamheten. Det gäller försöksverksamhetens positiva bidrag till bl.a. skolans avreglering. Även det s.k. Brunflo-projektet. innebärande en ny modell för samverkan inom vård och omsorg, och Dalamodellen inom sjukvården framhålls som intressanta i detta sammanhang.
Utredningens avslutande omdöme är att frikommunförsöket spelat en inte oväsentlig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verk- samheten, även om det inte kunnat leva upp till de kanske alltför högt ställda förväntningar som skapades vid dess tillkomst.
] det avslutande Sjätte kapitlet lämnar utredningen sina förslag till åtgär- der beträffande de gällande dispenserna inför frikommunförsökets avslut- ning vid årsskiftet 1991/92.
Den s.k. frikommunlagen, dvs. lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation, föreslås avvecklas. En avveckling kräver att frågan om överförmyndarnämnder löses, vilket kan ske genom en generell ändring i föräldrabalken. Utredningen föreslår även att möjligheten att be- driva försök med närvarorätt för pensionärs— och handikapporganisationer enligt Dalamodellen får fortsätta.
Lagstiftningen om undantag för kommuner och landsting från tillsynskra- vet enligt lagen om tillsyn över stiftelser föreslås ändras så att den får generell verkan och att värdegränsen höjs till 300 000 kr. 42
Utredningen föreslår att frågan om kommunal beslutanderätt beträffande Prop. 199 l / 92: 13 vissa skyddsrumsärenden blir föremål för överväganden inom ramen för Bilaga 1 den pågående översynen av civilförsvaret.
När det gäller försöken med primärvård i kommunal regi föreslår utred- ningen en ändringi lagstiftningen som skall möjliggöra fortsatt försöksverk- samhet med kommunalt driftansvar, även om försök med kommunalt hu- vudmannaskap blir möjliga från kommande årsskifte.
Utredningen föreslår att den lagstiftning som ligger till grund för Brunflo- projektet i Jämtland får fortsatt giltighet samt att försöksperioden förlängs med ytterligare tre år.
Försöksverksamheten med enhetliga patientavgifter för läkarvård och annan sjukvårdande behandling föreslås förlängas i en reducerad form, föranledd av den slopade regleringen av patientavgifter vid senaste årsskif- tet. '
Utredningen föreslår, att lagen om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård och boende enligt socialtjänstlagen skall upphöra och att socialtjänstlagen ändras så att tillstånd generellt skall sökas hos socialnämnden i den aktuella kommunen.
Försöksverksamheten med avvikelser från föreskrifterna om prao i grundskolan bör enligt utredningens mening fortsätta i avvaktan på en över- syn av läroplanen.
Utredningen föreslår, att försöksverksamheten med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen förlängs i avvaktan på den pågående översynen av den lokala djurskyddstillsynen. Utredningen anser även att den särskilda delegationen vid lantbruksnämnden i Jämtlands län avvecklas under 1991.
På arbetsmarknadspolitikens område föreslår utredningen, att möjlighe- ten övervägs att låta ordförandeposten i de lokala arbetsförmedlingsnämn- derna besättas av en representant för kommunen. Utredningen föreslår, att dispenseringen beträffande möjligheten att placera personer i kommunalt beredskapsarbete hos privata arbetsgivare förlängs i ytterligare ett år för de kommuner som för närvarande har dispens i avvaktan på en utvärdering av verksamheten.
På bostadspolitikens område föreslår utredningen, att frågan om försöks- verksamheten med både de stödformer som berörs av omläggningen av bostadsfinansieringssystemet och de stödformer som inte direkt berörs bör övervägas i anslutning till det fortsatta arbetet med omläggningen av finan- sieringssystemet.
Utredningen föreslår, att lagstiftningen om kommunal tillståndsprövning av lotterier upphör med utgången av frikommunsförsöket. Generella änd- ringar av lagstiftningen på området har skett under försöksperioden.
Utredningen föreslår slutligen, att naturvårdsförordningen kompletteras så att det blir möjligt för länsstyrelserna att till kommunerna delegera till- ståndsprövning vad gäller skyltar i naturen.
Utdrag ur betänkandet (SOU 1991168) Prop. 1991/92: 13 Frikommunförsöket — Erfarenheter av försöken med avsteg
2 ÄNDRINGSFÖRSLAG OCH FÖRSÖKSVERKSAMHET
Som framgått ovan har antalet frikommuner och frilandsting successivt ökat. När vi i fortsättningen talar om ändringsförslag/dispensansökningar respektive dispenser/försöksverksamhet är det främst de ursprungliga nio frikommunema och de tre frilandstingen som åsyftas. Det är på denna grund de studier och utvärderingar gjorts som redovisas i det följande. Som nämnts ovan har dock senare tillkomna frikommuner möjlighet att utnyttja den frihet som tidigare beviljade, generella dispenser ger. Även dessa kom- mer att redovisas nedan.
2.1 Ändringsförslagen: fördelning på kommuner och sakom- råden
Frikommunemas dispensansökningar lämnades i huvudsak in till rege- ringen under perioden december 1984 — november 1985. Totalt kom det in 284 förslag under denna period.
Aktiviteten när det gäller antalet förslag har varit olika i frikommunema. Mer än en tredjedel av de aktualiserade frågorna kom från Haninge och Örebro kommuner. Antalet förslag från landstingen var lägre än för mer- parten av kommunerna. Förklaringen till detta är att den helt dominerande verksamheten i landstingen, hälso- och sjukvården, regleras av en ramlag som ger landstingen ett stort mått av frihet. Även inom andra landstings- områden har nya lagar antagits som öppnar nya vägar för landstingen att själva avgöra arbetsformer och organisation. Förändringsförslagens fördel- ning på de olika frikommunema framgår av den följande sammanställ- ningen.
Antal förändringsförslag från frikommunema
Kommun Antal Ale 25 Bräcke 23 Gnosjö 32 Haninge 46 Helsingborg _ 23 Sandviken [ 1 Tyresö 16 Varberg 8 Örebro 51 Landsting Jämtlands läns 18 Göteborgs och Bohus läns 15 Örebro läns 16 44 Summa 284
De mest framträdande motiveringarna till dispensansökningarna var Prop. 1991/92: 13 (enl. Bartholdsson, 1987)i nämnd ordning Bilaga 2 . bättre resursutnyttjande . ökad effektivitet . bättre service . decentralisering . helhetssyn/avsektorisering . ekonomi/finansiering
Man kan alltså konstatera att överensstämmelsen är god mellan de för frikommunförsöket uppsatta målen/syftena och de motiv frikommunema anfört i sina ansökningar.
Frikommunemas ansökningar var av skiftande omfattning. l några fall har en genomgång gjorts av hela det kommunala verksamhetsområdet. ] andra fall har vissa begränsande frågor tagits upp. Av de sammanlagt cirka 280 olika förslag om dispenser och andra åtgärder som förts fram gällde nästan två tredjedelar områdena planering och bebyggelse samt skola och arbetsmarknad.
F rikommunernas förändringsönskemål fördelade på olika ämnesområ- den redovisas i den följande tabellen.
F rikommunemas förs/ag_lb'rdelade på verksamheter
Verksamhet - Antal .
Skolfrågor 72 Plan- och byggområdet 64 Hälso— och sjukvård, social omsorg m.m. 39 Arbetsmarknadsfrågor 32 Miljöskydd och naturvård m.m. 25 Kommunikationer 17 Kommunallagsfrågor 13 Bostadssektorn 1 1 Övriga frikommunförslag ] 1 Summa '284
Källa SOU 1988:26
Mönstret för frikommunemas ansökningar varierar från koncentration på något eller några sakområden till spridning över i stort sett hela fältet. Som exempel kan nämnas att Gnosjös cirka 30 ansökningar nästan helt låg på plan- och byggområdet. Sandviken koncentrerade sig på skolfrågor i motsvarande mån. Örebro med ett femtiotal ansökningar har en spridning över alla sakområden.
Landstingens ansökningar är koncentrerade till hälso— och sjukvårdsfrå- gor, skolfrågor och arbetsmarknadsfrågor.
] hälften av fallen har man i ansökningarna angett till vilken beslutsnivå de sökta dispenserna är knutna. Den helt dominerande nivån är länsnivån, dvs. länsstyrelsen och andra statliga länsorgan, t.ex. länsskolnämnden, läns- bostadsnämnden och länsarbctsnämnden. Därnäst nämns lokal nivå och i 45
nästan lika mån central nivå. Det är alltså beslutsbefogenheter på länsnivå Prop. 1991/92: 13 som frikommunema i främsta rummet har velat ta över. Bilaga 2
2.2 Regeringens behandling av frikommunemas framställ- ningar
Frikommunemas förändringsönskemål behandlades av stat—kom- munberedningen. [ yttranden till regeringen har beredningen i stor utsträck- ning ställt sig bakom kommunernas och landstingens förslag. Detta har lett till att dispensönskemål tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis. I vissa fall har dispens lämnats från en författningsbestämmelse eller annan åtgärd vidtagits som möjliggör att frågan prövas i försöksverksamheten. _
En annan form av positivt beslut är att förändringsönskemålet genomförs generellt för hela landet utan föregående försök. För vissa frågor har klar- gjorts att några formella hinder inte föreligger för en förändring.
För den enskilda försökskommunen innebär ”förändringspaketet'f att man i regel utöver de ”egna” frågorna får möjlighet att också pröva föränd- ringsförslag som aktualiserats av de övriga frikommunema. I vissa fall har försöksprojekt möjliggjorts speciellt för en kommun eller ett landsting.
En del framförda förändringsförslag ryms dock inte inom försöksverk- samhetens ram och har därför inte kunnat tillgodoses. Det gäller här förslag som bedömts leda till ökade kostnader för staten eller få negativa effekter när det gäller rättssäkerheten. Omfattande huvudmannaskapsförändringar har heller inte bedömts vara lämpliga att pröva i frikommunförsöket. Exempel på frågor som avstyrkts är ändringar i besvärsrätten i vissa naturvårdsären- den samt i rätten att bestämma i frågor om transport av farligt gods. Andra exempel gäller förändringar i ansvarsfördelningen för arbetsmarknadspoli- tiken samt för fastighetsregistrering och fastighetsbildning.
Av de 284 framförda förändringsönskemålen har mer än en tredjedel tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet. I ett 40-tal fall har klar- gjorts att förslagen kan genomföras utan ändringar i statliga regler. Därtill kommer att vissa frikommunfrågor fått sin lösning helt, i huvudsak eller delvis genom generella åtgärder. Sammantaget har således frikommunema haft framgång med tre fjärdedelar av sina önskemål.
En förklaring till att en fjärdedel av frikommunförslagen behandlats i samband med generella åtgärder är att frikommunema tagit upp frågor som varit aktuella i statliga utredningssammanhang. Den stora mängden föränd- ringsförslag på plan- och byggområdet var sålunda redan föremål för bered- ning inför en ny lagstiftning. Detsamma gällde olika önskemål beträffande omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Avsikten från frikommunemas sida var här att bedriva försök fram till dess den generella lagen trädde i kraft.
Frikommunförslagsomtillgodosettsgenom/örsöksverks'amhetellergenerella Prop. 1991/92: 13 åtgärder Bilaga 2
Åtgärd Antal Procent
Tillgodosetts genom beslut
om försöksverksamhet 99 Framförda förslag som kan
genomföras utan ändring av regler 43 76 Tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis genom generella åtgärder 73 Förslag som ej tillgodosetts 59 21 Förslag som bereds 10 3 Summa 284 100
Källa SOU 1988126
1 en studie av dispensansökningarna utförd vid Göteborgs universitet (Bartholdsson, 1987) har en analys gjorts av fördelningen mellan ”reella” och ”onödiga” dispensansökningar. Med reell dispens menar Bartholdsson ett faktiskt avsteg från en bindande lagregel som inte nyligen varit eller är på väg att förändras och därmed kommer att gälla generellt för alla kommuner. Med onödig dispens menas de fall där en kommun begär dispens utan att egentligen behöva det. Enligt analysen var antalet onödiga dispensansök- ningar betydande.
Tillkommandejörsök 1988-91
. Kommunalförbund för vård och omsorg—Brunfloprojektct (Jämtlands läns landsting); regeringsbeslut 1988-89 . . Beredskapsarbete hos privata arbetsgivare (Tyresö, Nacka, Huddinge, Nynäshamn); 1988-91 . Statsbidrag för stöd och hjälp i boendet (Helsingborg, Huddinge, Nacka, Tyresö); 1989-90 . Dispenser från krav på att ha skolchef (Göteborg, Helsingborg), särsko- lechef (Göteborg) och skolledare inom gymnasieskolan (Göteborg); 1989- 90
0 Ny organisation för hälso- och sjukvården — Dalamodellen (Kopparbergs läns landsting); 1990 . lntensifierad samordning av statliga och kommunala näringspolitiska in- satser (Bräcke); 1990 . Statsbidrag för barnomsorg i öppen förskola (Bräcke); 1990
2.3 Försöksverksamhetens omfattning och inriktning
2.3.1 Försök inom justitiedepartementets ansvarsområde
Frikommunema har undantagits från lagen (1929: 1 16) om tillsyn över stif- telser om förmögenheten i stiftelse som förvaltas av kommunen är mindre än 200 000 kr. 47
2.3.2 Försök inom försvarsdepartementets ansvarsområde Prop. 199 1 / 92: 13 Helsingborgs kommun har på försök tagit över beslutanderätten i vissa Bilaga 2 skyddsrumsfrågor från länsstyrelsen.
2.3.3 Försök inom socialdepartementets ansvarsområde
Landstingens och kommunernas ansvar för människornas sociala välfärd är omfattande och mångfasetterat. Det är därför inte överraskande att ett stort antal frågor aktualiserats i frikommunförsöket. En del av dessa har gällt förändringar i lagar och andra författningar som gett frikommunema möj- lighet att bedriva försök. 1 ett flertal fall har dock förändringsförslagen tagits upp i samband med generella reformer. I några avseenden har statligt stöd lämnats för att genomföra olika projekt. Av de 40-tal frågor som behandlats inom detta område är det endast ett fåtal som inte har lett till några åtgärder.
Kommunalt ansvarjb'r primärvården
lnom frikommunprojektets ram pågår försök med kommunalt ansvar för primärvården. [ Örebro har kommundelsnämnden i Vivalla-Lundby genom avtal med landstinget tagit över driftansvaret för primärvården i kommun- delen under en försöksperiod på tre år. Landstinget anvisar ett årligt raman- slag till kommunen. Personalen är dock fortfarande landstingsanställd. Ett liknande avtal har också upprättats mellan Gnosjö kommun och landstinget i Jönköpings län. Avtalet innebär att kommunen tar över ansvaret för pri- märvården inom Gnosjö primärvårdsområde. Försöket skall pågå t.o.m. 199I .
] proposition 1990/91:12] har föreslagits att kommunerna inom ramen för en försöksverksamhet skall kunna överta landstingets ansvar som hu- vudman för primärvården förutsatt att kommunen och landstinget är över- ens och att socialstyrelsen medger det. Förslaget har antagits av riksdagen (SoU 21, rskr. 362).
Kommunalförbund för vård och omsorg — Brunflo-projektet
Genom särskild lagstiftning - "Lex Brunflo": lagen (198821419) om för- söksverksamhet inom socialtjänstens. hälso— och sjukvårdens samt omsorgs- verksamhetens område — har en samverkan kommit till stånd mellan Ös- tersunds kommun och Jämtlands läns landsting inom ramen för ett gemen- samt lokalt organ. Brunflo kommunalförbund. Det s.k. Brunfloprojektet är ett försök att samverka under en gemensam huvudman och förvaltning för hela socialtjänsten och hela primärvården i samma geografiska område. Projektet startade i mars 1989 och pågår till utgången av 1991. Parterna önskar förlänga försökstiden med ytterligare tre år.
Brunflo är en del av Östersunds kommun med cirka 8 500 invånare. Verksamheten bedrivs inom fyra för socialtjänsten och primärvården ge- mensamma upptagningsområden. Ett utvecklings- och utbildningsarbete med inriktning på arbetslag för all personal har inletts. Ett exempel på det 48
nya sättet att arbeta är de hemvårdsgrupper som bildats med ansvar för Prop. 1991/92: 13 hemtjänst och hemsjukvård. Bland övriga delar av utvecklingsarbetet kan Bilaga 2 nämnas en individuell rehabiliterings— och dagverksamhet vid ålderdoms- hem, föräldramedverkan på daghem samt bildande av en utvecklingsgrupp för primärvård och hemtjänst.
Ny organisation för hälso- och sjukvården enligt Dalamodellen
Riksdagen antog under hösten 1990 regeringens förslag om ny lagstiftning för att möjliggöra inrättandet av en ny organisation för hälso— och sjukvår- den i Kopparbergs läns landsting enligt den s.k. Dalamodellen (prop. 1990/91:44, KU 1990/91:17, rskr. 52).
Dalamodellen hari korthet följande inriktning. Landstinget och förvalt- ningsutskottet har det övergripande ansvaret för sjukvården. Politiskt valda styrelser för 15 sjukvårdsområden har det totala ansvaret för vården inom sina resp. områden men har inget driftansvar för sjukvården. Sjukhusen/ sj ukhusgruppen leds av en av landstinget vald styrelse. Områdesstyrelserna upphandlar akut- och specialistvård hos sjukhusen eller andra vårdgivare inom ramen för vårdavtal. De sluter även avtal med bl.a. vårdcentralerna om deras åtaganden och resurser för att klara dessa.
Genom den särskilda lagstiftningen ges vidgade möjligheter för lands- tinget att delegera ansvar för sjukvården till områdesstyrelserna resp. sty- relsen för sjukhusgruppen. En annan typ av ökad delegering går från de nämnda styrelserna till förvaltningschefer med rätt för dessa att delegera vidare till anställda inom förvaltningarna. Närvaro— och yttranderätt för pensionärs- och handikapporganisationer i områdesstyrelserna ingår även i försöket. Genom riksdagens beslut är det även möjligt för alla kommuner inom ett landsting som ingår i frikommunförsöket att åta sig primärvårds- uppgifter.
Försöksverksamheten, som startade vid årsskiftet 1990-1991, beräknas pågå till utgången av 1994.
Enhetstaxa
Örebro läns landsting har tagit upp frågan om enhetliga patientavgifter. Detta har lett till att riksdagen beslutat om försöksverksamhet i frilands- tingen. Försöket innebär att landstingen får ta ut en enhetlig avgift för läkarvård och annan sjukvårdande behandling.
Intygsfri sjukskrivning
Vid den probleminventering som Jämtlands läns landsting gjorde vid fri- kommunförsökets början aktualiserades ett projekt om förlängd intygsfri sjukskrivning. lnom två försäkringskassor, däribland Jämtlands län, har en försöksverksamhet med ”utvidgning av rätten till egen sjukskrivning” ge- nomförts. Försöket innebar att sjukintyg fordrades först fr.o.m. den fem- tonde dagen efter sjukanmälan. Försäkringskassan erhöll projektmedel från riksförsäkringsverket för information och utvärdering. 49
Receptförskrivningsrätt Prop. 1991/ 92: 13 Jämtlands läns landsting tog också upp frågan om försök med receptför- Bilaga 2 skrivningsrätt för distriktssköterskor. En sådan försöksverksamhet påbör- jades i länet under 1988 och omfattade ett fyrtiotal distriktssköterskor. I Jämtlands län har en lokal projektgrupp bildats med representanter för landstinget, distriktsläkama och läkemedelskommittén. Distriktssköters— korna har genomgått utbildning vid vårdhögskolan i Östersund. Socialsty- relsen skall bl.a. ansvara för försökets utvärdering. Riksdagens beslut inne- bär också att lagen om begränsning av läkemedelskostnader tillämpas för försöksverksamheten.
Tillsättning av vissa tjänster inom folktandvården
] frikommunförsöket behandlas en fråga som berör folktandvården. Fri- landstingen har möjlighet att tillämpa ett enklare sakkunnigförfarande vid tillsättning av tjänst som chef för specialisttandvård. Försök med de änd- rade bestämmelserna pågår i Örebro läns landsting.
Samverkan med försäkringskassan
] frikommunförsöket ingår några frågor som gäller samverkan med försäkringskassan. En försöksverksamhet pågår i Örebro kommun där sam- verkan gäller administrationen av socialbidrag i två kommundelar. Syftet med försöket är att åstadkomma bättre effektivitet och samordning av re- surserna för bidragshantering och rehabiliteringsinsatser. Effekterna för för- säkringstagarna och socialtjänstens verksamhet skall också studeras.
1 Örebro kommun pågår också ett annat försök tillsammans med försäkringskassan. Det gäller handläggningen av frågor om underhållsbi- drag som nu sköts med bistånd av personal från försäkringskassan och i dess lokaler. Regeringen har medgivit att sådana försök får bedrivas vid fyra allmänna försäkringskassor. För båda de här nämnda projekten har riksför- säkringsverket beviljat särskilda projektmedel.
Rehabilitering
Flera frikommuner och landsting har framfört önskemål om ett utökat sam- arbete mcllan kommunens socialtjänst, landstinget, försäkringskassan, ar- betsförmedlingen och samhällsföretag då det gäller rehabiliteringsfrågor. Exempel på de initiativ som tagits är projektet "Rehabilitering utan grän- ser" som har initierats av den s.k. Paraplygruppen i Stockholms län. I denna ingår företrädare för länsarbctsnämnden, hälso- och sjukvårdsförvalt- ningen, socialförvaltningen, Svenska kommunförbundets länsavdelning samt försäkringskassan. Av frikommunema har Tyresö kommun deltagit. Avsikten är att socialtjänsten, försäkringskassan och arbetsförmedlingen skall intensifiera sitt samarbete i rehabiliteringsärenden. Regeringen har beviljat särskilda medel som bör disponeras för projekt med okonventio- nella lösningar. 50
Barnomsorg och social hemtjänst Prop. 1991/92: 13
För alla frikommuner gäller att de i stället för länsstyrelsen kan fatta beslut Bilaga 2 om tillstånd för enskilda personer eller sammanslutningar att bedriva förskole— eller fritidshemsverksamhet.
Helsingborgs, Huddinge, Nacka och Tyresö kommuner har av regeringen beviljats dispens från vissa bestämmelser om statsbidrag till kommunerna för hjälp och stöd i boendet. Motivet är att man velat lägga ut vissa hem- tjänstfunktioner som tvätt, städning och inköp av matvaror m.m. på entre- prenad, men att bl.a. löne- och lönebikostnader för personal med servi- ceuppgifter inte ingåri bidragsberättigad verksamhet. De nämnda kommu- nerna får räkna in sådana kostnader i bidragshänseende.
Ett önskemål från Bräcke kommun har varit att få disponera statsbidragen till barnomsorg och social hemhjälp på ett friare sätt. Dessa förändringsför- slag ledde till att regeringen beviljade kommunen medel för utvecklings- och förnyelsearbete. Genom dessa insatser har två serviceprojekt kommit till stånd. 1 det ena fallet är syftet att samlokalisera olika kommunala aktiviteter och i det andra prövas hur servicen till pensionäreri glesbygd kan förbättras. ”Alla åldrars hus” används på dagtid till förskola och som samlingspunkt för personalen inom äldreomsorgen. På kvällstid utnyttjas lokalen som ung- domsgård och av föreningar. Solbacken - som gården heter — har blivit en hela byns angelägenhet och har skapat'engagemang hos befolkningen. Ge- nom samverkan över förvaltningsgränsema har en bättre verksamhet kun- nat skapas.
serviceverksamheten vid Hungegården är också ett exempel på samver- kan i glesbygd mellan olika intressenter. Projektet leds av representanter för kommunen, landstinget, kommundelsnämnden, byutvecklingsgruppen och pensionärsföreningen. Lokaler har ordnats för fotvård åt pensionärer, trä- ningsverksamhet, vårdbiträdesgrupp inom hemtjänsten, bamomsorgskoo- perativ, idrottsförening och vandrarhem.
Regeringen har medgett, att socialstyrelsen lämnar statsbidrag till Bräcke kommun för öppen förskola där statsbidragsberättigande kooperativa dag- hem är huvudman för verksamheten. Enligt de ordinarie bidragsbestäm- melserna får statsbidrag lämnas endast för verksamhet i öppen förskola som bedrivs av kommunen. Dispens från detta har beviljats. Bidraget utgår med 50 000 kr. per år och förskola som kontinuerligt bedriver verksamhet i samma omfattning som motsvarande kommunal öppen förskola.
Generella åtgärder
En del av frikommunemas förändringsförslag på omsorgsområdet har tagits upp i samband med att beslut fattats om generella åtgärder. Ett exempel på detta utgör den nya omsorgslagen. Genom denna är det möjligt för lands- tingen att träffa avtal med kommunerna, att dessa skall överta en eller flera omsorger. Några av frikommunemas önskemål om statsbidragens utform- ning har tillgodosetts genom riksdagsbeslut om bidrag till missbrukarvård och kommunal barnomsorg. Båda besluten syftar till en friare disposition och förenkling av reglerna. Utformningen av bilstödet till handikappade har 51
också tagits upp i frikommunförsöket. Generella förändringar har vidtagits Prop. 1991/92: 13 som förbättrar villkoren. För landstingens del har behörighetsbestämmel- Bilaga 2 serna ändrats vid förordnande av icke behörig vikarie på vissa läkartjänster.
2.3.4 Försök inom kommunikationsdepartementets ansvarsområde
På kommunikationsområdet kan kommunerna med stöd av olika plan- och trafikförfattningar påverka trafikutvecklingen. Det kommunala ansvaret omfattar också gatu- och väghållning liksom insatser för att ordna den kol- lektiva persontrafiken. lnom frikommunförsöket har olika önskemål om dispenser och andra åtgärder förts fram.
Lokala trafikföreskrifter
Frikommunema fick möjlighet att bedriva försök med ökad kommunal beslutanderätt i fråga om lokala trafikföreskrifteri vissa fall. Beslutsbefo- genhetema kunde övertas från länsstyrelsen för huvudled, stopplikt, väj- ningsplikt och fardhastighet för sådana vägar och gator som inte är riksvägar eller primära länsvägar.
Dispensmöjligheten tillämpades av Ale, Bräcke, Gnosjö, Haninge och Tyresö kommuner. Lagstiftningen blev 1986 generell och gav alla kommu- ner ökade möjligheter att meddela lokala trafikföreskrifter.
Trajikintegrering i bostadsområden
Haninge kommun ansökte om att få pröva trafikintegrering i bostadsområ— den och skapa trafikmiljöer där trafik och andra aktiviteter blandas på de oskyddade trafikantemas villkor. Trafiksäkerhetsverket har på regeringens uppdrag utarbetat regler för en försöksverksamhet med gårdsgata inom fri- kommunförsökets ram (TSVFS l988z39). Haninge kommun bedriver ett försök med speciella trafikregler.
Vägsk yltni ng ses över
Frikommunema har tagit upp flera frågor som rör skyltning. En sådan gäller vägverkets regler för vägvisning. Haninge kommun anser att en speciell storstadsmodell behövs. På denna punkt har konstaterats att några hinder i den nuvarande lagstiftningen inte finns för att genomföra förslaget. [ en annan skyltfråga önskar kommunen beslutanderätt för skyltning av hotell, vandrarhem m.m. Regeringen har tillgodosett detta önskemål genom en generell ändring i vägmärkesförordningen så att kommuner som är väghål- lare får överta ansvaret från länsstyrelsen.
Trafiktillstånd slopas
Frikommunemas dispensönskemål på kommunikationsområdet har i stor utsträckning tillgodosetts genom generella författningsändringar. l sam- band med den nya plan- och bygglagen genomfördes olika lagändringar. 52
Genom ändring i väglagen avskaffades kravet på länsstyrelsens tillstånd för Prop. 1991/92: 13 anläggningar utanför vägområde som kräver bygglov. Kommuner som är Bilaga 2 väghållare har också fått överta beslutsbefogenheter från länsstyrelsen för en del frågor. En begäran om dispens från kravet på behovsprövning av trafik- tillstånd för landstingets handikappfordon kommer också att tillgodoses genom en generell lagändring. Av intresse i sammanhanget är vidare att trafikhuvudmänncn i samtliga län fr.o.m. ] juli 1989 har rätt att bedriva lokal och regional kollektivtrafik utan krav på linjetrafiktillstånd.
2.3.5 Försök inom utbildningsdepartementets ansvarsområde
Utbildningsområdet är den sektor där frikommunema har fört fram flest önskemål om förändringar. Nästan en tredjedel av förslagen kan hänföras till detta område. Det beror naturligtvis i hög grad på att skolan är ett viktigt och omfattande kommunalt verksamhetsområde. Därtill kommer att upp- gifterna i hög grad vid frikommunförsökets inledning var statligt detaljreg- lerade.
Huvuddelen av frikommunemas totalt 72 önskemål inom detta område har fått en positiv behandling. Endast i 11 frågor har önskemålen inte kunnat tillgodoses. Dc möjligheter till försök som öppnats har tillämpats i stor utsträckning av alla frikommunema.
De avsteg från gällande regler som möjliggjorts i försöksverksamheten har samlats i en särskild förordning. Därutöver har vissa dispenser lämnats genom särskilda regeringsbeslut. Vidare har generella åtgärder vidtagits som tillgodoser vissa av frikommunemas önskemål. ] några fall har klargjorts att nuvarande regler inte hindrar ett genomförande.
Stalsbidragenförenklas
Flera av frikommunemas förändringsförslag syftar till en friare användning av statsbidragen. Kommunerna har här getts möjlighet att fritt fördela bas- resurser. förstärkningsresurser och tilläggsbidrag mellan olika skolenheter. Frikommunema får också använda mindre resurser för undervisningen i B-språk än-vad som sägs i skolöverstyrelsens föreskrifter. De resurser som frigörs på detta sätt får i stället användas för undervisning i andra ämnen. När det gäller statsbidraget till lokal skolutveckling får kommunerna och landstingen själva bestämma fördelningen mellan personalutbildning och lokalt Utvecklingsarbete.
Organisatoriskfrihet
Genom frikommunförsöket har kommunerna också fått större frihet att organisera skolarbetet. Frikommunema har sålunda getts rätt att utan läns- skolnämndens medverkan besluta om att anordna eller dra in skolenheter. Frilandstingen får i stället för skolöverstyrelsen och länsskolnämnden för- dela elevplatserna inom sektorsramar för landstingets gymnasieskola. ] för- söksverksamheten prövas också friare former för samverkan i skolan. enk- lare förfarande vid praktisk arbetslivsorientering samt friare regler för be- 53
slut om förläggning av läsåret och skolarbetsveckan. Frikommunema har Prop. 1991/92: 13 vidare rätt att ändra nämndorganisationen. Detta har lett till att skolfrå- Bilaga 2 gorna i några kommuner samordnats med andra kommunala verksamheter. '
Ökat ansvar för personal
En del förändringar på skolområdet gäller personalen. Inom frikommun— försöket är det möjligt att låta kommundelsnämnder och andra lokala organ behandla frågor om statligt reglerade tjänster. I stället för länsskolnämnden får frikommunema tillsätta skolledare. De har också rätt att låta lärare vid kommunal musikskola undervisa i grundskola samt anordna utbyte av per- sonal mellan lågstadiet och förskolan. Det är också möjligt att bevilja ar- betstidsminskning för skolledare i samband med delpension.
F rikommunförslag blir generella
Vissa önskemål från frikommunema på skolområdet har tillgodosetts helt eller delvis genom generella åtgärder. Frågor som behandlats på detta sätt är ökade möjligheter till ämneskombinationer, ändring av meritvärderingssy- stemet vid lärartillsättningar, friare disposition av skolledningsresursema samt förenkling av bestämmelserna om statsbidrag till huvudlärare i gym- nasieskolan. Andra exempel på "frikommunbeslut" som gäller alla landets kommuner och landsting är möjligheten att bättre anpassa skolhälsovården, gymnasieskolans utbildning och den kommunala vuxenutbildningen till 10- kala förhållanden.
Inga hinder i nuvarande regler
Några av de förslag som frikommunema fört fram till regeringen har visat sig möjliga att genomföra utan förändringar i statliga regler. Det finns således inga hinder för en kommundelsnämnd att fastställa lokala arbetsplaner för skolan. Det kommunala uppföljningsansvaret för 16-17-åringar gäller även om kommunen saknar egen gymnasieskola. Det är vidare möjligt att inrätta särskilda flickklasser vid tekniska linjer inom gymnasieskolan. En annan fråga där regelsystemet ”missuppfattas” gäller tilldelningen av resurser till utbildningsplatser inom gymnasieskolan. I detta fall har klargjorts att stats- bidrag utgår oberoende om utbildningen innehåller praktikavsnitt eller inte.
Regler om skolchef; särskolechef skolledare i gymnasieskolan
Göteborgs och Helsingborgs kommuner har av regeringen beviljats dispens från kravet på att ha en skolchef som närmast under Skolstyrelsen leder kommunens grundskola och gymnasieskola. Göteborgs kommun har dess- utom beviljats dispens från dels kravet på att ha en särskolechef som när- mast under den lokala styrelsen leder särskolan, dels vissa bestämmelser om skolledare i grundskolan. Villkoren är i det sistnämnda fallet att det skall 54
finnas en ledningsfunktion för skolan med det pedagogiska ledningsansva— Prop. 1991/92: 13 ret, att ansvarsområdet inte får vara för stort samt att det i skolledningen Bilaga 2 skall finnas pedagogisk kompetens. Motivet för dispenserna är att båda kommunerna strukturerat om såväl grundskolan som gymnasieskolan, i Göteborg även särskolan, till följd av en allmän decentralisering med hjälp av kommundels- eller stadsdelsnämnder.
Ändrad fördelning av ansvaret för skolan mellan staten och kommunerna
Sedan riksdagen hösten 1990 antagit regeringens förslag (prop. 1990/91:18: 1990/912UbU4; rskr. 1990/91:76) om en ändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna beträffande grund- och gymnasieskolan samt den kommunala vuxenutbildningen har grunden för dispensgivningen inom fri- kommunförsöket väsentligen försvunnit. De nya bestämmelserna i skolla- gen, som trädde i kraft den 1 januari 199 l . ger kommunerna en stor frihet att organisera skolverksamheten. Även statsbidragsbestämmelserna har änd- rats så att de tidigare detaljreglerade bidragen ersatts av ett generellt finan- siellt stöd, som beräknas schablonmässigt, till verksamheten i skolan. Det var just reglerna för skolans organisation och statsbidragsbestämmelserna som var den viktigaste grunden för frikommunemas dispensansökningar.
2.3.6 Försök inom jordbruksdepartementets ansvarsområde Djurskydd
Genom frikommunförsöket har kommunerna getts ökade befogenheter vid tillsyn enligt lagen om djurskydd. Miljö- och hälsoskyddsnämnden kan ges samma befogenheter som länsstyrelsen att ingripa mot försummelser vad gäller vård och behandling av djur. Försöksverksamhet med utvidgat kom- munalt ansvar på djurskyddsområdet pågår 1 Gnosjö, Haninge Helsing- borgs och Örebro kommuner.
Hälsokontroll
Personal som arbetar med livsmedel skall enligt livsmedelsförordningen gå igenom hälsokontroll en gång om året. Dessa bestämmelser har ansetts vara alltför omfattande. Statens livsmedelsverk har därför utfärdat förenklade föreskrifter om personalhygien. De förenklade föreskrifterna innebär att miljö- och hälsoskyddsnämnden i en frikommun får ge dispens från bestäm- melserna om årlig hälsokontroll. Vidare får miljö- och hälsoskyddsnämn- dens personal i stället för läkare och leg. sjuksköterska möjlighet att lämna den årliga hygieninformationen till personal som arbetar med livsmedel. Försöksverksamhet med de förändrade reglerna bedrivs av Bräcke. Gnosjö och Helsingborgs kommuner.
Lantbruksdelegation
Bräcke kommun har i frikommunförsöket aktualiserat olika glesbygdsfrå- gor. Genom ett sådant initiativ tick lantbruksstyrelsen i uppdrag att inrätta 55
en delegation för ärenden i lantbruksnämnden som berör Bräcke kommun. Prop. 199 1 / 92: 13 Delegationen hartill uppgift att fatta beslut om tillstånd enligt jordförvärvs— Bilaga 2 ' lagen (förvärvstillstånd), statligt stöd till investeringar i företag (glesbygds- stöd, rationaliseringsstöd), m.m. Målsättningen för delegationens verksam- het är att man bättre skall kunna utnyttja de förutsättningar som finns för jord- och skogsbruk och att stärka kommunens egen roll i beslutsprocessen. Beslutsordningen i delegationen är likartad den som tillämpas i lantbruks- nämnden. Skillnaden är att det finns tjänstemän inom lantbruksnämndens kansli som har som särskild uppgift att bereda ärenden som berör Bräcke kommun.
2.3.7 Försök inom arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde
Inom sysselsättningspolitiken har de kommunala insatserna avgörande be- tydelse. Frikommunförsöket har på detta område visat att kommunerna och landstingen vill ta ett ökat ansvar. En del av förändringsförslagen har till- godosetts genom försöksverksamhet med ökat kommunalt inflytande på den statliga arbetsmarknadspolitiken.
Arbetsförmedlingsnämnder
Genom frikommunförsöket har en ny form för samarbetet mellan stat och kommun införts. I frikommunema har lokala arbetsförmedlingsnämnder inrättats. 1 Ale, Bräcke, Haninge och Tyresö tillsätts nämndens ordförande på förslag av kommunen. Arbetsförmedlingsnämnden får inom givna eko- nomiska ramar besluta om fördelningen av medel för beredskapsarbete och rekryteringsstöd samt avgöra beredskapsperiodens och rekryteringsstödets längd upp till 12 månader. Nämnden får vidare inom ramen för statsbi- dragsreglerna besluta om statsbidragsnivån för beredskapsarbete. Nämn- den får också besluta om fördelning av resurser till särskilda- insatser för ungdom.
[ Örebro kommun har försöksverksamhet med olika sysselsättningsåtgär- der genomförts. Ett projekt har gällt försök med ungdomsarbete. Kommu- nen har vidare beviljats medel av regeringen till en försöksverksamhet med integrerad svenskundervisning och arbete för flyktingar.
Samordning av nämnder
Genom bestämmelserna om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation har det blivit möjligt att bättre samordna de kommu- nala insatserna på sysselsättningsområdet. Sambandet mellan utbildning och arbetsmarknadsfrågor har särskilt uppmärksammats. 1 Ale kommun har en nämnd bildats för arbetsmarknad, rehabilitering och utbildning, som dock senare har lagts ned. ] Sandvikens kommun och Örebro kommun har en gemensam utbildnings- och arbetsmarknadsnämnd inrättats. Föränd- ringarna syftar till att skapa bättre överblick och möjligheter till bättre re- sursutnyttjande. 56
Sysselsättningskontrakt Prop. 1991/92: 13 Även frilandstingen har uppmärksammat sysselsättningsfrågoma. Olika Bilaga 2
förslag har framförts för att skapa sysselsättning för länets invånare. Genom dessa initiativ har frilandstingen getts möjlighet att sluta olika sysselsätt- ningskontrakt med länsarbctsnämnden. Genom en kombination av bered- skapsarbete och arbetsmarknadsutbildning kan sysselsättning skapas upp till 12 månader inom vårdområdet.-
Generella åtgärder
Frikommunema har framfört önskemål om ett utökat samarbete mellan arbetsmarknadsutbildning och kommunal vuxenutbildning. Riksdagens beslut 1984 om en ny organisation för AMU förutsätter ett utvidgat sam- rådsförfarande med i första hand skolan och länsarbetsnämnden. En för- bättrad samverkan mellan olika utbildningsgivare främjas också genom de ökade möjligheter kommunerna fått att bedriva uppdragsutbildning. Ett annat frikommunförslag som genomförts generellt är att åldersgränsen sänkts från 18 till 17 år för ungdomar i ungdomslag som avslutat gymnasie- utbildning.
Ett genomgående drag i frikommunemas förändringsönskemål på arbets- marknadsområdet är behovet av samverkan mellan olika intressenter. I flera sådana fall finns i regel inget hinderi statliga bestämmelser. Exempel på sådana frågor är ett närmare samarbete mellan landsting och länsarbets— nämnd för att lösa problem med arbetsanpassning samt mellan landsting och Samhall för att genomföra ett projekt för förståndshandikappade.
Beredskapsarbete hos privata arbetsgivare
Tyresö, Nacka, Huddinge och Nynäshamns kommuner har fått regeringens tillstånd att erbjuda personer. som anvisats kommunalt beredskapsarbete, praktik hos privata arbetsgivare. Placeringarna skall få vara upp till ett år. Verksamheten bedrivs i Nacka och Huddinge i form av ett samverkanspro- jekt mellan kommunen och arbetsförmedlingen.
2.3.8 Försök inom bostadsdepartementets ansvarsområde Plan- och byggområdet
Det statliga regelsystemet inom plan- och byggområdet är omfattande. Det är därför naturligt att frikommunema framförde förslag till lättnader i bygg- nadslagstiftningen. En del önskemål fordrade lagändringar för att tillgodo- ses. Andra däremot var möjliga att genomföra helt eller delvis utan lagänd- ring.
Ny plan- och bygglag
Arbetet med att förenkla reglerna för fysisk planering och byggande priori- terades av regeringen. En proposition överlämnades till riksdagen redan 57
våren 1985. Genom förslagen i denna tillgodosågs huvuddelen av de kom- Prop. 1991/92: 13 munala önskemålen. Syftet med de föreslagna förändringarna var att göra Bilaga 2 det enklare för allmänheten och att ge frikommunema bättre möjligheter att lämna god service i plan- och byggärenden. Riksdagens behandling av pro- positionen kom dock att kopplas samman med det aviserade förslaget till ny plan- och bygglag. .
Genom den nya plan- och bygglagen, som trädde i kraft den 1 juli 1987, kom de flesta av frikommunemas önskemål att tillgodoses generellt. Den nya lagstiftningen innebär att det statliga regelsystemet förenklas och mo- derniseras. Ett genomgående drag i reformen är decentralisering av besluts- fattandet. Kommunerna får sålunda själva besluta om planer och de statliga myndigheternas plangranskning har begränsats till statliga och regionala intressen samt säkerhetsfrågor. Reglerna om bygglov har också förenklats. Kommunerna kan numera under vissa förutsättningar i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att vissa åtgärder får utföras utan bygglov. Detta gäller bl.a. för enklare fritidshus, kolonistugor och liknande, komp- lementbyggnader, mindre tillbyggnader och vissa ändringar av byggnader. Även tillbyggnader och ändringar av befintliga industribyggnader skall kunna befrias från bygglovsplikt. Bygglovshanteringen har också förenklats genom att ansökningen kan ske muntligen och kraven på ansökningshand- lingar gjorts mer flexibla. Möjligheterna att ge tillfälliga bygglov har också utökats. Förenklingar har vidare genomförts i fråga om byggnadsnämndens verksamhet. besiktning m.m.
Uppdrag till statens planverk
Många av de problem som frikommunema tagit upp har gällt byggnadslag- stiftningens tillämpning. Regeringen beslutade därför 1985 ge statens plan- verk i uppdrag att i samverkan med bostadsstyrelsen, lantmäteriverket och länsstyrelsernas organisationsnämnd lämna särskild rådgivning till frikom- munerna.
Planverket utarbetade ett program för frikommunförsöket inom plan- och byggområdet. En speciell projektledare anställdes. "Frikommunarkitek- ten” besökte kommunerna varvid en inventering gjordes av problem, önsk- värda förändringar och praktikfall. I planverkets rapport behandlas frikom- munernas förslag till förenklat bygglovsförfarande, rationell hantering av arbetslokalfrågor, samordnad tillståndsgivning. flexiblare tillämpning av egenskapskrav, rationell planfastställelse samt flexiblare krav på kvalitet och detaljeringsgrad.
I sin rapport (Planverket. 1986) redovisar planverket en rad slutsatser av studien. En är att oklarheter om tolkningsutrymmet i gällande lagstiftning skapar självpåtagna kommunala regelsystem. En annan är att kommunerna hellre vill ge råd än bygglovbefria för att förhindra byggfel och granntvister. Därigenom kan man också ha kvar uppsikten över miljöns förändring. 1 de fall flera myndigheter skall besluta är information till den bygglovsökande om ärendets gång och förväntat beslutsdatum särskilt viktigt. Handlägg- ningcn av bygglov och planer varierar mycket med kommunstorlek och tjänstemannakompetens samt med politisk sammansättning och engage- 58
mang. I rapporten konstateras också att kritiken mot gällande lagstiftning i Prop. 1991/92: 13 regel inte kommer från de tjänstemän som dagligen använder lagarna. Kun- ' Bilaga 2 nig personal anses väsentlig för hanteringen av bygglov. Studien visar slut- ligen att kommunerna är klart intresserade av ökad handlingsfrihet och att den kreativitet som frikommunförsöket skapat lett fram till förenklingari arbetsrutiner. De framkomna erfarenheterna har därför förmedlats till alla
landets kommuner. '
B yggnadsa vgifter Från några frikommuner har framförts förslag om ändringar i lagen 'om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande. Denna lag har numera inarbetats i PBL varvid önskemål har tillgodosetts så att alla landets kom- muner har möjlighet att jämka eller efterge byggnadsavgifter som tas ut vid överträdelser av plan- och bygglagen. Om överträdelsen är ringa kan bygg- nadsnämnden sätta ned eller efterge byggnadsavgiften. '
Bostadssektorn
Kommunerna har i stor utsträckning ansvaretför planering, byggande och förvaltning av bostäder. Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen innebär att kommunerna skall verka föratt kommuninvånarna får tillgång till ändamålsenliga bostäder och en god boendemiljö. De statliga bostads- lånen och bidragen har därvid stor betydelse. I frikommunförsöket har förslag förts fram om ett ökat kommunalt ansvar för besluten. Regeringen har även inom detta område gått kommunerna till mötes trots att det hand- lar om statliga medel.
Beslut om bostadslån
Frikommunema har getts rätt-att bedriva försök med kommunal beslutan- derätt i fråga om bostadslån. och bostadsanpassningsbidrag i vissa fall. Det gäller beslut om bostadslån för nybyggnad av småhus som skall bebos av lånesökanden. Det gäller vidare beslut om dels statliga s.k. bostadsanpass- ningslån, dvs. bostadslån till sådana anpassningsåtgärder som är standard- höjande och för vilka bostadsanpassningsbidrag lämnas, dels statliga bo— stadsanpassningsbidrag som lämnas i samband med bostadslån för nybygg- nad av småhus. När det gäller bostadsanpassningsbidrag utan kombination med bostadslån eller förbättringslån har kommunerna redan beslutanderät- ten. Möjligheten att ta över beslutanderätten för flera bostadsfrågor har utnyttjats av Bräcke, Gnosjö, Helsingborgs, Tyresö och Örebro kommuner.
Beslut om statligt stöd
Försök med kommunal beslutanderätt kan också bedrivas i fråga om statligt stöd till vissa förbättringsåtgärderi bostadshus. Det gäller bl.a. räntestöd vid 59
förbättring av bostadshus. Försöksverksamhet på detta område pågår i Prop. 1991/92: 13 Bräcke, Gnosjö. Göteborgs, Haninge, Helsingborgs, Sandvikens, Tyresö Bilaga 2 och Örebro kommuner.
2.3.9 Försök inom civildepartementets ansvarsområde Lotterifrågor
Frikommunema har getts möjlighet att ta över länsstyrelsens och polis- myndighetens beslutanderätt för tillstånd att anordna lokala bingospel och vissa andra lokala lotterier. Efter generella lagändringar som gett samtliga kommuner en vidgad beslutanderätt återstår numera endast bingotillstån- den.
Kommunal näringslivspolitik
Länsstyrelsen i Jämtlands län genomför en försöksverksamhet med inten- sifierad samordning av statliga och kommunala näringspolitiska insatser.
2.3.10 Försök inom miljödepartementets ansvarsområde
Som ansvariga för samhällsbyggandet och närmiljöns utformning är de kommunala insatserna på miljöområdet väsentliga. Kommunerna har suc- cessivt fått ett ökat ansvar på miljöskydds- och naturvårdsområdena. I fri- kommunförsöket har önskemål om dispenser och andra åtgärder i det stat- liga regelsystemet förts fram. Huvuddelen av kommunernas förändrings- förslag har fått en positiv behandling. Flera frågor gäller ansvars- fördelningen mellan länsstyrelsen och kommunerna.
Beslut om skyltar
Länsstyrelsen beslutari dag om skyltar i naturen. Det gäller tillstånd att sätta upp reklamskyltar och beslut om att ta bort anordningar som vanpryder landskapsbilden. Några av frikommunema anser att de själva bör ha hand om den här tillståndsprövningen. Detta önskemål har regeringen tillgodo- sett genom att en särskild förordning utfärdats om försöksverksamhet. Un- dantag har dock gjorts för de fall där tillstånd även krävs enligt väglagen.
Anmälan om miljöfarlig verksamhet
Anmälningar om miljöfarlig verksamhet skulle vid frikommunförsökets start göras till länsstyrelsen. På förslag av frikommunema gavs dessa möj- lighet att bedriva försök som innebar att anmälningar istället skulle göras till kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Denna förändring prövade Ale och Tyresö kommuner. ' Lagstiftningen har sedermera ändrats så att anmälningar om miljöfarlig verksamhet skall göras till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Kommunerna utövar tillsynen av sådan miljöfarlig verksamhet som är anmälningspliktig eller som inte kräver vare sig anmälan eller tillstånd enligt miljöskyddslagen. 60
Beslut om motorsport- och skjutbanor Prop. 1991/92: 13 Länsstyrelsen beslutade tidigare om tillstånd att anlägga motorsportbanor Bilaga 2 och vissa skjutbanor. En frikommun har ifrågasatt den här ordningen för tillståndsprövning. Riksdagen har därför beslutat om en försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen. Även här har emellertid lagstiftningen ändrats så att denna tillståndsprövning numera generellt görs av kommunerna.
4 FRIKOMMUNFÖRSÖK I NORDEN 4.1 Danmark
Frikommunförsöket i Danmark startade i januari 1985 med att 22 kommu- ner och 5 amtskommuner (landsting) utsågs till frikommuner av regeringen. Det danska folketinget antog en lag om frikommuner som gällde till ut- gången av år 1989. I lagen angavs generella bestämmelser för försöket. Lagen gav också frikommunema möjlighet att genomföra försök inom social- och undervisningsområdena. Ett år senare antog folketinget en ny frikommun- lag som väsentligt utökade frikommunemas möjligheter till försök inom en rad verksamhetsområden. Då förlängdes också frikommunperioden till den 31 december 1993. Under våren 1988 utökades antalet frikommuner med åtta kommuner och ett amt. Totalt är alltså 30 kommuner och 6 amt fri- kommuner i Danmark.
Syftet med det danska frikommunförsöket är att ge regering och folketing upplysning om vilka uppgifter kommunerna kan påta sig, och hur kommu- nerna bäst utifrån egna förutsättningar kan bedriva den verksamhet som man har ålagts. Från regeringens sida betonas att det finns intresse för att få fram en mer nyanserad lagstiftning för kommunerna, som i högre grad än den nuvarande ger den enskilda kommunen möjlighet att välja en lösning som passar de lokala behoven.
I likhet med vad som gäller för det svenska frikommunförsöket finns vissa begränsningar i den danska frikommunlagen. Försök, vilka har till syfte att göra ingrepp i löne- och anställningsförhållanden, kan inte godkännas. Det- samma gäller försök som går emot den ekonomiska politik som riksdag och regering för. En annan förutsättning för godkända försök är att de är utgifts- neutrala mellan stat och kommun liksom även mellan kommunerna inbör- des. För övrigt står det kommunerna fritt att föreslå försök som man finner lämpliga. Försök, som har godkänts för en kommun, kan efter godkännande av vederbörande minister även genomföras av andra frikommuner. '
Till den 1 augusti 1990 hade 803 förslag inkommit inklusive s.k. kopie- försök, dvs. pågående försök som andra frikommuner vill adoptera. 337 av dessa är godkända eller förhandsgodkända. 64 förslag har kunnat genomfö- ras med hjälp av annan lagstiftning/regler, dvs. utanför frikommunförsöket. 127 förslag var .föremål för fortsatt behandling i fackdepartementen och/eller frikommunema. 73 förslag har avslagits, i de flesta fall till följd av att förslaget strider mot rättssäkerheten, att avsikten har varit att göra in- 61
grepp i löne- och anställningsvillkor eller att förslaget inte varit utgiftsneu- Prop. 1991/92: 13 tralt mellan stat och kommun eller mellan kommunerna inbördes. 202 för- Bilaga 2 slag har dragits tillbaka främst p.g.a. att politisk majoritet saknats för för- sökets genomförande. Försöken fördelar sig ojämnt bland frikommunema. De kommuner som har flest försök igång har 18-20 godkända försök medan vissa kommuner bara har ett fåtal försök. Även beträffande försökens om- fång är skillnaderna stora. '
Försöken spänner över ett brett område. Särskilt stort har intresset varit på området skola/fritid. Grunden för försöksverksamheten är i de flesta fall att kommunerna vill öka effektiviteten i administrationen och att förbättra servicen till medborgarna. Ett annat motiv är decentralisering av besluts- kompetensen, t.ex. från staten till primär- eller amtskommunema och från kommunstyrelsen till facknämnder eller institutioner.
Skol— och _l'ritidsområdet är det största försöksområdet med 143 försök, vilket motsvarar 40 procent av alla försök. Huvuddelen av dessa försök gäller folkskoleområdet med inriktning på försök med ändring av skolans styrning eller med skolans innehåll och form.
Under rubriken miljö och teknik finns områdena miljö, boende, energi, trafik och lantbruk. Inom dessa områden pågår ett hundratal försök.
Försök som berör kommunens styrning och ekonomi utgör cirka 14 pro- cent av det totala antalet försök. ,
På social— och hälsoväsendets område finns 35 försök, som främst avser regler för socialbidrag (kontanthjälp).
På sysselsättnings— och näringspolitikens område pågår ett trettiotal för- sök.
Cirka 8 procentav samtliga frikommunönskemål har kunnat genomföras efter gällande regler, vilket tyder på att kommunerna i viss utsträckning har svårigheter att orientera sig i den gällande lagstiftningen.
Mot bakgrunden av positiva erfarenheter av frikommunförsöket har flera fackdepartement tagit in generella försöksbestämmelser i sin lagstiftning, bl.a. i lagen om planläggning och i hälsolagen.
En allmän tendens i kommunernas erfarenheter av försöksverksamheten är att frikommunema har uppnått resultat som administrativa förenklingar, kortare handläggningstider, bättre service, ökat brukarinflytande och ökad tillfredsställelse hos de anställda, brukarna och politikerna. Dessa resultat har uppnåtts utan väsentligt ökade kostnader, ett uttryck för bättre resurs- utnyttjande. - _ .
Även de fackdepartement som är involverade i frikommunförsöket har en övervägande positiv inställning till försöket,'speciellt de departement som har en tradition av försöksverksamhet. Flera departement har dragit nytta av och hämtat inspiration från försöksverksamheten i sitt lagstiftningsar- bete. En del frikommuner har tillkännagivit att de är intresserade av en generell förlängning av försöksperioden efter 1993 eller en förlängning av enskilda försök.
1 Danmark är det i första hand kommunen som ansvarar för utvärde- ringen av det enskilda försöket. Fackdepartementen skall vid godkännande av försöken tillse att det kommer till stånd en sådan utvärdering. För försök som påverkar centrala politiska, juridiska och/eller ekonomiska beslut, är 62
regeringen beredd att ställa ekonomiska resurser till förfogande för utvär— Prop. 1991/92: 13 dering. Sådana har också beviljats i ett flertal fall. Bilaga 2 Inrikesministern har i början av 1991 tillsatt en arbetsgrupp som skall lägga fram förslag om grunderna för utvärderingen av frikommunprojektet avseende insamling av resultat från enskilda försöksprojekt och frikom- munprojektet i dess helhet. Arbetsgruppen skall också lägga fram förslag om säkerställande av att en värdering sker av om de enskilda försöken skall ge anledning till ny eller ändrad lagstiftning. Dessutom skall arbetsgruppen utarbeta modeller för möjliga försöksarrangemang efter den I januari 1994. Arbetsgruppen skall avsluta sitt arbete i augusti 1991. (Källor till detta avsnitt: Ahlbaek, 1990; Indenrigsministeriet, 1990; Lögstrup, 1990).
4.2 Finland
Frikommunförsöket i Finland är i likhet med motsvarande försöki de övriga nordiska länderna ett led i den pågående moderniseringen av den offentliga förvaltningen. Relationen mellan staten och kommunerna är ett huvudom- råde. Även strävan efter ökad effektivitet och bättre service är framträdande i frikommunförsöket. .
Frikommunförsöket inleddes den 1 januari 1989, då lagen om försök med frikommuner trädde i kraft. Den gäller till utgången av 1992. Lagen inne- håller stadganden om försökets mål och innehåll samt om val av frikommu- ner och övervakning av försöket.
Försöket är tudelat i den meningen att det består av ett egentligt frikom- munförsök med ett begränsat antal deltagande kommuner och ett fört alt- ningsförsök, där alla kommuner kan delta.
I december 1988 utsågs till frikommuner samtliga 56 kommuner som hade anmält sitt intresse för deltagande i försöket. 29 av frikommunema är städer och 27 kommuner. ] frikommunema bor totalt cirka 2,2 miljoner invånare. Den största frikommunen är Helsingfors med nästan en halv miljon invånare och den minsta är Velkua med 200 invånare. Cirka 200 kommuner har anmält sig som intresserade av att delta i det begränsade förvaltningsförsöket. .
Enligt frikommunlagen får frikommunema med avvikelse från special- lagstiftningen ordna sin förvaltning på ett ändamålsenligt sätt. Denna frihet har även de kommuner som deltar i förvaltningsförsöket. Frikommunema är med vissa undantag befriade från att underställa beslut för fastställelse av statliga myndigheter. En särskild lag om rätt att avvika från vissa stadgan- den utvidgar försöksmöjligheterna. l frikommunförsöket ingår även försök med friare användning av statsbidrag. .
Enligt lagen om rätt att avvika från vissa stadganden får frikommunema ansöka om befrielse från vissa lagar och förordningar inom skolans område. De kan också själva bestämma om administrativa rutiner och hur arbetet skall organiseras när det gäller behandling om bygglovsansökningar. Fri- kommunema får även avvika från bestämmelserna i bl.a. bibliotekslagen och ta betalt för all annan service än utlåning av böcker.
Enligt särskild lagstiftning är det möjligt för frikommunema att avvika från bestämmelser som kan påverka storleken på statsbidraget. 63
Inledningsvis har frikommunema arbetat med att utveckla sin nämndor— Prop. 1991/92: 13 ganisation. Denna är jämfört med övriga nordiska länder ganska omfat- Bilaga 2 tande och antalet förtroendevalda är stort. Några få kommuner har på ett mera genomgripande sätt rationaliserat sin nämndorganisation och på det sättet minskat antalet nämnder till mindre än tio. Merparten av kommu- nerna har gjort mindre radikala förändringar. Bland dessa kan nämnas att man ofta slopat personal- och anskaffningsnämndema liksom nykterhets- nämndcrna och att brand- och befolkningsskyddsnämndema slagits sam- man till räddningsnämnder. Kulturnämnden hari flera fall slagits samman med någon annan nämnd, och ännu oftare har man slagit samman biblio- teksnämnden med en annan nämnd. Inom kultursektorn experimenterar man med nämnder med ganska omfattande spännvidd, t.ex. kultur-, fritids- och ungdomsfrågor. Ofta har grundskolornas direktioner slopats.
Inrikesministeriets självstyrelseprojekt har ansvaret för uppföljningen av frikommunförsöket. I ledningsgruppen är inrikes-, finans-, utbildnings- samt social- och hälsovårdsministeriet representerade tillsammans med kommunernas centralorganisationer. En sakkunniggrupp, som bistår led- ningsgruppen, har bl.a. genomfört en enkätundersökning om frikommun- försökets inledningsskede. Den har även tagit på sig uppgiften att söka initiera forskningsprojekt med anknytning till försöket. Ett projekt med inriktning på kommunernas social- och hälsovårdsförvaltning har initierats och finansierats i samarbete med kommunernas centralorganisationer och socialministeriet. Uppföljningsprojekt pågår även vid flera universitetsin- stitutioner, och även de deltagande kommunerna har själva eller i samarbete med universiteten startat uppföljningsprojekt. (Källor: Granlund, 1990; inrikesministeriet, 1989)
4.3 Norge
I Norge startade frikommunförsöket våren 1986 då stortinget antog lagen om försöksverksamhet i kommuner och fylkeskommuner. 20 kommuner och 6 fylkeskommuner (landsting) har efter ansökan hos regeringen givits status som frikommuner. Dessa valdes ut bland ett 40-tal kommuner och ett tiotal fylkeskommuner.
Försöket i Norge syftar "till att bättre anpassa den kommunala förvalt- ningen till lokala behov, ge bättre service till invånarna samt att effektivare utnyttja befintliga resurser. Detta skall ske genom att kommunerna ges dis- pens från lagar och förordningar som fastlägger hur uppgifter skall lösas och verksamheten organiseras. Frikommunema skall i stället besluta om egna regler. Dessa skall godkännas av Konungen. Liksom i Sverige tillåter inte frikommunlagen att den enskildes rättssäkerhet sätts i fråga.
F rikommunlagen i Norge omfattar hela den kommunala verksamheten. Meningen är att kommunerna själva skall lägga fram förslag om föränd- ringar. Detkan gälla hur uppgifter skall lösas eller hur den kommunala organisationen skall utformas. Hela ansvaret för både idé, utformning av konkret förslag och genomförande ligger lokalt.
F rikommuriförsöket är ett led i förnyelsen av den offentliga förvaltningen iiNorge. Arbetet med att vidareutveckla den kommunala självstyrelsen förs 64
vidare i frikommunförsöket. Man har genom försöket öppnat för en kritisk Prop. 199 1/ 92: 13 granskning av existerande lagar och föreskrifter för att få dem anpassade till Bilaga 2 dagens behov i skilda kommuner.
Projektförslagen innehöll många önskningar om frihet från gällande reg- ler (260 dispensansökningar från cirka 80 olika regelverk) men också många element som det står frikommunema fritt att genomföra inom ramen för gällande regler. Försöksönskemålen utgjordes ofta av hela projekt, där dis- penser från regelverk och förändringar inom befintliga ramar kombinera- des. Cirka två tredjedelar av de framlagda projektskisserna har realiserats som frikommunförsök, dvs. ett drygt sextiotal av etthundra. Av de 63 ge- nomförda projekten ligger tre fjärdedelar på kommuner och en fjärdedel på fylkeskommuner.
Frikommunförsöket har medfört dispenser från cirka 90 lagar, föreskrif- ter m.m. Det har givits drygt 220 olika dispenser från dessa regelverk. Cirka hälften av dispenserna ryms inom 13 lagverk, av vilka kommunallagen, jordlagen och grundskolelagen är de mest frekventa.
lnnehållsmässigt ryms försöken inom tre huvudområden: . Hela kommunen/centrala organ, t.ex. försök inom ekonomi- och perso- nalförvaltning, försök med ny organisation och styrsystem . Närings- och sysselsättningsfrågor
. Skolsektom
Kommunaldepartementets utvärdering av frikommunförsöket baseras huvudsakligen på data från två håll: dels försöksenheternas egna värde- , ringar tillsammans med centrala myndigheters uppföljning och utvärde- ring, dels resultaten av en forskningsbaserad utvärdering.
Kommunaldepartementet bad hösten 1990 frikommunema att rappor- tera sina erfarenheter av försöksverksamheten. Bland de generella synpunk- terna kan nämnas följande. '
Många försök har pågått endast en kort tid, och en del kommuner vill fortsätta försöken tills mer systematiska resultat föreligger. Ingen kommun önskar sig tillbaka till utgångspunkten, dvs. det regelverk eller den organi-
' sation man hade före försöket.
Flera kommuner funderar över vilka möjligheter till bl.a. organisatorisk frihet den nya kommunallagen, som träder i kraft 1993, kommer att ge. I flera fall vittnar man i frikommunema om den allmänna stimulansen till kreativitet och synliggörandet av de faktiskt föreliggande frihetsgrader som frikommunförsöket fört med sig. , , .
Forskningsprogrammet har varit organiserat och styrt av en särskild un- derkommitté under den s.k. LOS-kommittén (ledning, organisation och styrning) i Norges råd för tillämpad samhällsforskning (NORAS) i samråd med Kommunernas sentralförbund och kommunaldcpartementet. Pro- grammet startade 1987 och avslutades vid årsskiftet 1990/91.
Programmet har omfattat inalles 15 forskningsprojekt som avkastat till- sammans 20 rapporter. En sammanfattning av rapporterna har getts ut i en bokserie i fyra volymer, som behandlar samspelet mellan staten och kom- munerna (Baldersheim, 1991); stymingsmodeller (Bukve & Hagen, 1991);
näringsutveckling (Lesjö, 1991) och försök, omorganisering och ledning Prop. 1991/92: 13 (Rose, 1991). Bilaga 2
Frikommunförsöket har avrapporterats till stortinget i skrivelse (St. meld. nr 38, 1990/91 ) från kommunaldcpartementet. I rapporten ger departemen- tet ctt sammanfattande omdöme om försöksverksamheten som metod i förvaltningsutveckling och regelförenkling.
Bland positiva erfarenheter anförs: — Försök med ökad lokal handlingsfrihet har bidragit till engagemang och stimulerat till ökat lokalt ansvar. Frågan är hur man kan överföra så- dana effekter till att skapa en bättre förvaltning utan särskilda försök som mobiliseringsfaktor. . .
—- Förändringsaktiviteter har generellt stimulerats i frikommunema. En tydlig symbolmarkering av både lokal handlingsfrihet och lokalt ansvar har skett, och detta har främjat utvecklingsinitiativ och lokala förnyel- seinsatser rent allmänt.
— Valmöjligheterna för lokal anpassning inom gällande regelverk har tyd- liggjorts genom frikommunförsöket. — Enskilda försök kan ha bidragit till attlge underlag för en kvalitativt annorlunda debatt om de frågor försöket aktualiserat. — Försöken har stimulerat till frivilligt samarbete över förvaltningsgrän- serna. — Frikommunförsöket har i sig själv antagligen påverkat förändringspro- cesser som annars skulle tagit längre tid och/eller gått i andra riktningar. Även arbetet med den nya kommunallagen har påverkats. ' — F rikommunförsöket har bidragit med kunskap om det komplicerade samspelet mellan skapande av regler och användningen av dessa. — Försöksverksamhet kan ha bidragit till att övervinna motstånd och bereda marken för förändringar i den stela offentliga sektorn. De mindre lyckade delarna av frikommunförsöket hänger enligt rappor- tcn främst samman med problem i läroprocessen och överföringen av erfa- renheter till förändringsåtgärder. Möjligheterna att säkra orsakssamband mellan modeller/försök och deras resultat är begränsade. Härtill kommer svårigheten att generalisera erfarenheter från några få försök.
Det finns även en risk för att man underskattar kostnaderna för föränd- ringar. '
En annan tänkbar negativ sida av försök är att det'uppstår en tröghet i förändringsprocesserna genom en tendens till att vänta ut försök i enskilda kommuner, innan man är beredd att vidta åtgärder.
I rapporten annonserar departementet att ett förslag kommer att läggas fram för stortinget om en förlängning av frikommunlagen med ett år, till utgången av 1992. med hänvisning till att den nya kommunallagen kommer att träda i kraft den 1 januari 1993. Därmed undviker man avbrott i pågå- ende försök inom f rikommunförsöket, som tidigare förlängts med ett år, till utgången av 1991. '
(Källor till detta avsnitt: Baldersheim, 1990; Stortingsmelding nr 38, 1990/91 ). '
4.4 Jämförelser mellan de nordiska ländernas frikommunför- Prop. 1991/92: 13 Sök ' Bilaga 2
Frikommunförsöken i de nordiska länderna har behandlats i ett jämförande perspektiv i två studier, (Engen, 1988 och Rose 1990). Detta avsnitt bygger främst på den sistnämnda studien, som återges i bilaga 5.
På ett övergripande plan kan konstateras att frikommunförsöken innebär ett nära samspel mellan staten och kommunerna, ett samspel som kan av- brytas på ömse håll. En annan iakttagelse är att det är kommunerna som har huvudansvaret för att utveckla försöksidéer och komma med förslag till dispenser, en betydande avvikelse från en mer traditionell förändringspra- xis i Norden. Det begränsade antalet kommuner, särskilt primärkommuner som ansökt om att få bli frikommuner, tyder på att långt ifrån alla förmått att leva upp till den förändrade rollen i detta hänseende.
I de tre länder, där frikommunförsöket involverar både den lokala och den regionala nivån: Danmark, Norge och Sverige, är intresset att delta genom- gående lägre relativt sett på primärkommunal än på sekundärkommunal nivå. Rose tolkar detta som ett uttryck för ett rationellt beteende där man kalkylerat med sannolikheten att få komma med i försöket respektive att få ett bra utbyte av det. I både Norge och Danmark finns det tecken som tyder på att det viktigaste skälet att avstå från att ansöka om frikommunstatus är att man inte upplevt problem av tillräcklig omfattning eller att man saknat praktiska möjligheter att delta i försöket.
Av intresse är också att jämföra hur man gått tillväga när det gäller den politiskt-administrativa sakbehandlingen av dispensansökningarna samt de beviljade dispensernas räckvidd. Det kan konstateras, att Sverige och Norge representerar varandras motpoler i detta sammanhang. I Sverige är sakbehandlingen omständlig, men när beslutet är fattat gäller dispensen i flertalet fall för alla frikommuner. I Norge har regeringen fullmakt att utan medverkan av stortinget godkänna dispensansökningar från enskilda fri- kommuner, en fullmakt som senare övertagits av kommunaldepartementet. Dispenserna gäller i motsats till i Sverige endast individuellt. Danmark och Finland förefaller ligga närmast den norska modellen.
Vad gäller sättet att hantera utvärderingen har man valt att gå olika vägar. Sverige skiljer sig från de övriga länderna genom att bygga in en vetenskap- ligt baSerad utvärdering i försöket. I Norge etablerades ett forsknings- och utvärderingsprogram först efter det att frikommunförsöket startat. I Dan- mark var inställningen inledningsvis. att det var frikommunemas egen sak att svara för utvärderingen. Senare har dock indenrigsministeriet tagit ini- tiativ till en samlad utvärdering. Det finska försöket präglas av en mångfald Uppföljningsprojekt utan någon tydlig central samordning.
På en övergripande nivå kan man när det gäller erfarenheterna av frikom- munförsöken notera tre viktiga saker: — det har genomgående tagit lång tid att komma igång med försöken, betydligt längre än de flesta berörda hade räknat med; — frikommunförsöken har medfört konflikter på det värderingsmässiga planet; 67
— värdet av frikommunförsöken är oklart från spridnings- och innova- Prop. 1991/92: 13 tionssynpunkt. Bilaga 2 Som exempel på trögheten nämner Rose, att mer än två år efter starten av det norska försöket hade mindre än hälften av försöksprojekten blivit be- handlade. Denna tröghet i starten har varit ett viktigt skäl till förlängningen av försöket, som skett i samtliga länder utom Finland.
Värdekonflikterna, den andra generellt intressanta iakttagelsen, har kom- mit till uttryck i behandlingen av dispensansökningarna. Förändringar av det slag det här är tal om, med tydliga inslag av vinnare- och förlorareele- ment, medför med stor sannolikhet turbulens. Dessa har varit tydligast framträdande i den centrala, administrativa sfären. Främst är det fackde- partementen och/eller olika professionella grupper som rest motstånd mot ändringsförslagen i frikommunförsöket.
Med hänvisning framför allt till norska erfarenheter menar Rose att sprid- ningseffekterna av frikommunförsöken varit begränsade. F rikommunerna har i liten omfattning förmått utveckla nya projektidéer utöver de ursprung- liga. Eventuellt skiljer sig Danmark och Sverige här på ett positivt sätt i den meningen att frikommunförsöket uppfattats som en generell inbjudan till nytänkande och innovation snarare än ett arrangemang för att hantera för- utbestämda problem; därmed har försöket eventuellt fått större spridnings- effekter än i Norge. Dock reserverar sig Rose mot föreställningen att de svenska frikommunema varit speciellt innovativa.
Civildepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 september 1991
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden S. An- dersson, Gradin, Hellström, Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönn- qvist,. Thalén, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Lars- son, Åsbrink
Statsrådet Johansson anmäler fråga om åtgärder med anledning av frikom- munförsöket.
Regeringen beslutar att genom proposition lämna riksdagen förslag med anledning av frikommunförsöket i enlighet med bilagan till detta protokoll.
Ur protokollet: Maud Melin
Innehållsförteckning
Propositionens huvudsakliga innehåll ......... . .................. 1 Inledning ................................................ 2 Allmän bakgrund .......................................... 3 Allmänna erfarenheter av frikommunförsöket ................. 4 Försöksverksamheten med en friare kommunal nämnd-
organisation .............................................. 5 Undantag från tillsynskravet enligt lagen om tillsyn över stiftelser ................................................. 6 Kommunalt bedriven primärvård .. . . . . . . . . . . ............... 7 Kommunalförbund för vård och omsorg — Brunfloprojektet . . . . 8 Förskrivningsrätt för distriktssköterskor ...................... 9 Kommunal prövning av tillstånd för enskilda personer eller sammanslutningar att bedriva förskole— eller fritidshemsverk- samhet ................................................... 10 Ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen l 1 Övriga frågor .............................................
11.1 11.2 11.3
11.4 11.5 11.6 11.7 11.8 11.9 11.10 11.11 11.12
11.13 11.14 11.15
Kommunal beslutanderätt i fråga om skyddsrum ........ Utvidgad rätt till egen sjukskrivning ................... Enhetliga patientavgifter för läkarvård och annan sjuk- vårdande behandling ................................ Tillsättning av vissa tjänster inom folktandvården ....... Samverkan kommun — försäkringskassa ............... Statsbidrag för stöd och hjälp i boendet ................ Trafikintegrering i bostadsområden .................... Försöksverksamheten inom skolans område ............ Hälsokontroll ....................................... Lantbruksdelegation för Bräcke kommun ............... Arbetsförmedlingsnämndemas sammansättning ......... Dispens att placera personer i kommunalt beredskapsarbete hos privata arbetsgivare .............................. F örsöksverksamheten i fråga om det statliga bostadsstödet . Kommunal tillståndsprövning enligt lotterilagen ......... Tillståndsprövning enligt naturvårdslagen av skyltar m.m. .
12 Upprättade lagförslag ...................................... 13 Arendet till riksdagen ...................................... Propositionens lagförslag ......................................
Bilaga 1
Bilaga 2
Sammanfattning av betänkandet (SOU l991:68) Frikommunförsöket —- Erfarenheter av försöken med avsteg från statlig reglering m.m. .................... Utdrag ur betänkandet (SOU l991:68) Frikommun- försöket — Erfarenheter av försöken med avsteg från statlig reglering m.m. ..............................
Utdrag ur regeringsprotokollet den 5 september 1991 ..............
Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991
3 5 7 8
13
16 17 18 19
20 21 22 22 23
23 23 24 24 25 . 25 26 26 27
27 28 29 29 30 30 31
40
44
69