1. Förslag till riksdagsbeslut PrOP- 1993/94:77

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till

— lag om ändring i regeringsformen, - lag om ändring i riksdagsordningen, - lag om ändring i sekretesslagen (I980:100), - lag om upphävande av lagen (1965 :576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.,

2. godkänner det regeringen förordar om - den form i vilken arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin verksamhet (avsnitt 6).

• Sida 4
•  Original

2. Lagtext Prop. 1993/ 94:77

2.1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 11 & regeringsformen skall upphöra att gälla vid utgången av år 1994.

• Sida 5
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningenl dels att 4 kap. 16 5 skall upphöra att gälla, dels att 4 kap. 5 & och tilläggsbestärrunelsen 4.8.1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4kap. Så

Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 8 kap. 6 5 samt 9 kap. 4 & och 11 & regeringsfor- men, bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetreglering— en samt ärenden som rör riksban- kens verksamhet.

Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 8 kap. 6 5 och 9 kap. 4 & regeringsformen, bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen samt ärenden som rör riksbankens verksamhet.

Skatteutskottet skall, utöver sin uppgift enligt 8 kap. 6 & regeringsfor- men, bereda ärenden om statliga och kommunala skatter.

4.8.1

Beslut av finans- och skatteutskot- ten i fråga som avses i 8 kap. 6 & regeringsformen och av finansut- skottet i fråga om godkännande enligt 9 kap. ]] & regeringsformen meddelas regeringen genom skri- velse.

Beslut av finans- och skatteutskot- ten i fråga som avses i 8 kap. 6 & regeringsformen meddelas rege- ringen genom skrivelse.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995 .

2. Den upphävda paragrafen gäller dock fortfarande i fråga om vad som före ikraftträdandet har förekommit vid behandlingen i finansut- skottet av frågor enligt 9 kap. 11 & regeringsformen.

' Riksdagsordningen omtryckt 1992143.

• Sida 6
•  Original

2.3. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (I980:100)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 5 & och 11 kap. 2 & sekretesslagen (I980:100)l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. 5 &

Sekretess gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för att användas vid facklig förhandling på den offentliga sektorn eller vid för- beredelse för sådan förhandling, om det kan antas att det allmännas eller statligt eller kommunalt företags ställning som förhandlingspart försäm- ras om uppgiften röjs. Med facklig förhandling på den offentliga sektorn avses sådan förhandling i fråga angående förhållandet mellan arbetsgiva- re och arbetstagare, vari myndighet, sammanslutning av kommuner eller statligt eller kommunalt företag har att delta.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fem år. Beträjfande handling som har upprättats hos eller inkommit till riksdagens finansutskott gäller sekretessen dock längst till dess förhandlingsöverenskommelse har träffats eller förhållandet annars har reglerats.

Vid tillämpningen av denna paragraf ankommer det på myn- dighet, som har att självständigt handlägga ärende om förhandling i fråga angående förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, att pröva fråga om utlämnande till en- skild av uppgift som hänför sig till ärendet. Beträffande uppgift hos riksdagens finansutskolt ankommer det dock på utskottet att pröva frågan. Om förhandlingsärende har uppdragits åt sammanslutning av kommuner, ankommer pröv— ningen av frågan inom en viss kommun på den myndighet inom kommunen som handlägger sådant ärende.

' Lagen omtryckt 1992:1474.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fem år.

Vid tillämpningen av denna paragraf ankommer det på myn- dighet, som har att självständigt handlägga ärende om förhandling i fråga angående förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, att pröva fråga om utlämnande till en- skild av uppgift som hänför sig till ärendet. Om förhandlingsärende har uppdragits åt sammanslutning av kommuner, ankommer pröv— ningen av frågan inom en viss kommun på den myndighet inom kommunen som handlägger sådant ärende.

• Sida 7
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap. 2 &

Föreskrifterna i 1 kap. 2-4 55 gäller inte för ledamot av riks- dagen såvitt avser uppgift som han har erhållit under utövandet av sitt uppdrag. Föreskrifter om tyst- nadsplikt för sådan ledamot och för tjänsteman i riksdagen finns i 10 kap. 7 f; regeringsformen samt 2 kap. 4 5 och 4 kap. 15 och 16 55 riksdagsordningen.

För uppgift om vad som har förekommit vid sammanträde med riksdagens kammare gäller sekre— tess enligt denna lag endast om sammanträdet har hållits inom stängda dörrar. För uppgift som har intagits i kammarens protokoll gäller sekretess enligt denna lag endast i fall som avses i 2 kap. För uppgift i annat riksdagens protokoll eller beslut gäller sekre- tess enligt denna lag endast i de fall som avses i 2 kap. samt 6 kap. 5 och 6 55.

Föreskrifterna i 1 kap. 2-4 åå gäller inte för ledamot av riks— dagen såvitt avser uppgift som han har erhållit under utövandet av sitt uppdrag. Föreskrifter om tyst— nadsplikt för sådan ledamot och för tjänsteman i riksdagen finns i 10 kap. 7 & regeringsformen samt 2 kap. 4 & och 4 kap. 15 ij riks— dagsordningen.

För uppgift om vad som har förekommit vid sammanträde med riksdagens kammare gäller sekre— tess enligt denna lag endast om sammanträdet har hållits inom stängda dörrar. För uppgift som har intagits i kammarens protokoll gäller sekretess enligt denna lag endast i fall som avses i 2 kap. För uppgift i annat riksdagens protokoll eller beslut gäller sekre— tess enligt denna lag endast i de fall som avses i 2 kap. och 6 kap. 6 &.

Erhåller riksdagen från regeringen uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos riksdagen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995. 2. I fråga om handlingar som har upprättats hos eller inkommit till riksdagens finansutskott före ikraftträdandct gäller 6 kap. 5 5 och 11 kap. 2 5 i sin äldre lydelse.

• Sida 8
•  Original

2.4. Förslag till lag om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsför— handlingar m.m.

Härigenom föreskrivs att lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. skall upphöra att gälla vid utgången av år 1994.

Den upphävda lagen gäller fortfarande i fråga om fastställande av anställnings— eller avtalsvillkor för sådana arbetstagare som anges i 18 kap. 13 & tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring.

• Sida 9
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Den svenska arbetsmarknaden uppvisar i dag en splittrad bild på arbets— givarsidan. För det statliga området finns det numera två arbetsgivaror— ganisationer. De är Statens arbetsgivarverk — främst företrädande de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna — och Arbetsgivare- föreningen BOA. Vissa av staten ägda bolag är anslutna till Svenska Ar- betsgivareföreningen. Vidare finns det statligt ägda bolag som inte är medlemmar i någon arbetsgivarorganisation. Med stöd av en särskild lagstiftning och med denna sammanhörande riksdagsbeslut medverkar Statens arbetsgivarverk vid förhandlingar om anställningsvillkor för arbetstagare hos vissa icke-statliga arbetsgivare (jfr avsnitt 5).

Regeringen tillsatte i mars 1992 en kommitté — Arbetsgivarkommittén — med uppdrag att bl.a. lämna förslag till en framtida utformning av statens centrala arbetsgivarfunktion (se dir. 1992z31).

Arbetsgivarkommittén överlämnade i början på hösten 1992 sitt betän- kande Staten och arbctsgivarorganisationerna (SOU 1992:100). Kom- mitténs sammanfattning av betänkandet finns i bilaga I.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- scrna finns i prop. 1992/93: 100 bil. 8.5. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i Finansdcpartementet (dnr 4734/92).

Med utgångspunkt i Arbetsgivarkommitténs förslag lade vi i 1993 års budgetproposition (prop. l992/93:100 bil. 8 under F1 5. 85-93) fram förslag att ombilda Statens arbetsgivarverk till en uppdragsmyndighet som från och med budgetåret 1994/95 skall finansieras genom avgifter. Riksdagen godkände att den statliga arbetsgivarorganisationen ombildas med den inriktning som vi förordat (bet. 1992/932AU10, rskr. 1992/93:205).

I denna proposition följer vi i huvudsak upp riksdagens beslut att om— bilda Statcns arbetsgivarverk till en uppdragsmyndighet och lägger fram fyra lagförslag (avsnitten 4 och 5). Frågan om vilken närmare organisa- tion som skall väljas för arbetsgivarorganisationen tas upp i avsnitt 6. Vem som skall kunna skilja arbetsgivarorganisationens chef från anställ- ningen behandlas i avsnitt 7. Vi redovisar i avsnitt 8 när och hur refor- men närmarc är tänkt att genomföras. I avsnitt 9 kommenteras lagförsla— gen närmare.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 7 oktober 1993 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Lagrådet har vid sin granskning av lagförslagen som sådana inte fun- nit skäl till någon erinran. Enligt Lagrådets uppfattning fanns det emel— lertid sådan tveksamhet kring vissa konstitutionella frågor att Lagrådet inte har ansett sig på föreliggande material kunna tillstyrka att de remit- terade förslagen läggs till grund för lagstiftning.

• Sida 10
•  Original

Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 6 och 9.4. Av de till Lagrådet remitterade förslaget läggs i denna proposition bara fram förslaget till upphävande av ställföreträdarlagen (se avsnitten 5 och 9.4). Därvid har vissa ändringar gjorts i lagtexten.

Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen består av rena konse- kvensändringar (se avsnitt 9.3). I den delen får det anses att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet och det lagförslaget kan därför bli föremål för proposition till riksdagen utan föregående lagrådsprövning.

4. Behöver finansutskottet godkänna avtal om anställningsvillkor?

Regeringens förslag: Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning.

Förslaget medför att 9 kap. 11 & regeringsformen upphävs samt att konsekvensändringar görs i riksdagsordningen och i sekretessla- gen.

Kommitténs förslag: Enligt Arbetsgivarkommitténs direktiv (dir. 1992z3l) skulle den nuvarande lydelsen av 9 kap. 11 & regeringsformen vara utgångspunkt för kommitténs överväganden. Kommittén har därför inte lagt fram något förslag i denna del (se betänkandet s. 77 f. och 99).

Remissinstanserna: Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universi— tet och Stockholms universitets Juridiska fakultetsnämnd sätter i fråga om inte en konsekvens av ett genomförande av kommitténs förslag blir att 9 kap. 11 & regeringsformen måste upphävas.

Bakgrunden till regeringens förslag

1965 års förhandlingsrättsreform

Genom 1965 års förhandlingsrättsreform fick de statsanställda förhand- lingsrätt och rätt att träffa kollektivavtal (jfr prop. 1965:60). Dessför- innan hade staten såsom arbetsgivare i princip ensidigt bestämt de stats— anställdas löne- och anställningsvillkor. Lönefrågorna utgjorde därvid en betydelsefull del av budgetbehandlingen i riksdagen. 1 praktiken hade emellertid ett system utvecklats, där villkoren för de statsanställda fast- ställdes efter förhandlingar och överenskommelser mellan de fackliga organisationerna och regeringen.

• Sida 11
•  Original

Riksdagen lönedelegation

l anslutning till förhandlingsrättsreformen inrättades en riksdagens löne- delegation för att tillförsäkra riksdagen insyn i förhandlingsarbetet och därmed ett reellt inflytande (se bl.a. prop. 1964:140 och bet. 1964:KU19). Lönedelegationens uppgifter var att dels överlägga med ett av regeringen utsett statsråd i förhandlingsfrågor om anställningsvillkor som skulle gälla för statens arbetstagare eller i övrigt tillhörde riksda— gens prövning, dels på riksdagens vägnar godkänna avtal i sådana för- handlingsfrågor eller, om frågan hade undantagits från avtal, förslag till reglering av den.

Syftet med lönedelegationen nåddes emellertid inte. Delegationen an- sågs spela en oklar roll och den befann sig långt från politikens centrum (se Ds C 198312).

Finansutskottet tar över lönedelegationens uppgifter

Riksdagen beslöt under våren 1985 om en långtgående delegering till regeringen av rätten att slutligt godkänna avtal. Riksdagen beslöt vidare att lönedelegationen skulle upphöra vid utgången av år 1985 (jfr prop. l984/85:100 bil. 2, bet. l984/85zKU34). Genom en ändring i 9 kap. 11 & regeringsformen övertog finansutskottet den 1 januari 1986 lönede- legationens tidigare uppgifter. Finansutskottets funktion skulle därvid bli att på riksdagens vägnar ta ställning till avtal som gäller en generell reglering av anställningsvillkoren för statens arbetstagare i samband med de allmänna avtalsrörelsema eller som annars är av mer avsevärd, själv- ständig statsfinansiell betydelse.

Skälen för regeringens förslag: En bärande idé i Arbetsgivarkommit- téns förslag är att de avtal som en arbetsgivarorganisation för det stat- liga området träffar varken skall behöva godkännas av riksdagen eller regeringen. Undantag skall gälla för huvudavtalen, såvitt avser bl.a. skyddet mot samhällsfarliga konflikter, och medbestämmandeavtalet för regeringskansliet (MBA-R).

[ 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) anslöt vi oss till kommitténs uppfattning i denna del. Vi betonade vidare vikten av att myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt ansvar för alla typer av kostnader som följer av kollektivavtal.

Vi ifrågasatte därvid om ett sådant förfarande kan anses helt förenligt med bestämmelserna i 9 kap. 11 & regeringsformen. Vi uttalade att finansmakten kan utövas på ett annat och bättre sätt än det nuvarande, nämligen genom i förväg fastställda ramar för förvaltningskostnadema och ett direkt ställningstagande till myndigheternas anslag i statsbud- geten, utan att dessa i efterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.

Riksdagen godkände vårt förslag (rskr. 1992/93:205). Eftersom finans- utskottet alltså inte längre skall bl.a. behöva godkänna avtal i frågor rörande anställningsvillkor för statens arbetstagare, återkommer vi nu med ett förslag att 9 kap. 11 & regeringsformen skall upphävas.

• Sida 12
•  Original

Ändringen i regeringsformen föranleder konsekvensändringar i riks- dagsordningen och i sekretesslagen (se vidare avsnitten 9.2 och 9.3).

5. Behövs en ställföreträdarlag?

Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Arbetsgi- varkommittén föreslog att den nuvarande ställföreträdarlagen skulle ersättas med en ny ställföreträdarlag som avsågs omfatta de allmänna försäkringskassoma samt Svenska kyrkans församlingar och kyrkliga samfälligheter, de senare dock bara såvitt avser sådana anställnings- eller arbetsvillkor för präster som får bestämmas genom avtal. Kommit- tén föreslog även att den nya ställföreträdarlagen skulle kunna omfatta sådana universitet och högskolor som bedriver sin verksamhet som en från staten fristående stiftelse (se betänkandet s. 85 ff. och 123 f.).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.

Försäkringskasseförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund avstyrker kommitténs förslag och anser att försäkrings— kassoma och Pastoratsförbundet själva fullt ut skall få utöva arbetsgivar- funktionen gentemot de anställda på respektive område.

Statens löne- och pensionsverk påpekar att förslaget torde innebära att vissa icke—statliga arbetsgivare med offentlig ställning inte längre kom- mer att omfattas av det statliga pensionsavtalet. Nordiska museet och Riksutsta'llningar anser det angeläget att även fortsättningsvis få omfattas av ställföreträdarlagen bl.a. för att personalen skall kunna omfattas av de statliga pensions- och trygghetsavtalen. BIK—förbundet framför mot- svarande synpunkter med avseende på kulturinstitutionerna.

Bakgrunden till regeringens förslag

Vem företräder staten i frågor om kollektivavtal?

Enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. sluter Statens arbetsgivarverk bl.a. kollektivavtal på statens vägnar, med un- dantag för arbetstagare hos riksdagen eller dess myndigheter. Med stöd av förordningen beslutar verket också om lockout eller någon annan stridsåtgärd mot arbetstagare i staten. Verket företräder också staten i sådana tvister mellan staten och arbetstagare hos staten som skall hand- läggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

• Sida 13
•  Original

StälUöreträdarlagen

1965 års lag om ställföreträdare för kommuner vid vissa avtalsförhand- lingar m.m. (ställföreträdarlagen) anses innebära att staten i vissa i lag eller i särskilda beslut av riksdagen fastställda fall förbehållit sig att få medverka vid fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor för en del arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare, nämligen inom det statligt lönereglerade området. Det sagda innebär emellertid inte att staten på grund härav blir att anse som arbetsgivare för de av ställföreträdarlagen berörda anställda i deras anställningsför- hållanden.

Omfattningen av ställföreträdarlagens tillämpningsområde får ses mot bakgrund av att vissa icke-statliga arbetsgivares personalkostnader — helt eller delvis — har finansierats genom statsbidrag. Genom ställföret- rädarlagen har staten medverkat i frågor främst om villkor för löner och liknande avlöningsförmåner eller allmänna anställningsvillkor. Utanför lagens tillämpningsområde faller dock ett antal frågor, såsom arbets- miljöfrågor, som avgörs av andra än staten (jfr prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 204 f.).

Med stöd av ställföreträdarlagen och kungörelsen (19651577) med till- lämpningsföreskrifter till lagen om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. sker statens medverkan genom Statens arbetsgivarverk eller myndighet som regeringen bestämmer. Enligt ett regeringsbeslut den 19 november 1981 har regeringen uppdragit åt Statens arbetsgivarverk att gemensamt med de allmänna försäkringskas- soma sluta och säga upp kollektivavtal rörande arbetstagare hos allmän försäkringskassa. Vad som sägs om Statens arbetsgivarverk i ställföre— trädarlagen eller 1965 års kungörelse skall enligt beslutet i stället gälla verket efter samråd med försäkringskassoma.

Det är svårt att fullt ut tolka innebörden och omfattningen av ställföre- trädarlagen. Denna särskilda problematik är redovisad i departements- promemorian Förenklad ställföreträdarlag (Ds 1991 :2) som efter remiss- behandling utgjort underlag för Arbetsgivarkommitténs överväganden i frågan.

Med utgångspunkt i bl.a. övervägandena i departementspromemorian och i Arbetsgivarkommitténs betänkande torde ställföreträdarlagen — i fråga om alla de avtalsbara villkor som var reglerade genom sådana statliga bestämmelser som gällde antingen vid utgången av år 1965 eller i varje fall senast vid utgången av år 1967 — ha följande tillämpnings- område.

Enligt ställföreträdarlagen skall vid tillämpningen av lagen allmän försäkringskassa jämställas med kommun. Av 18 kap. 13 & tredje styck- et lagen (1962:381) om allmän försäkring torde följa att ställföreträdar- lagen är tillämplig på anställda vid försäkringskassorna. I lagen om all- män försäkring föreskrivs nämligen statlig medverkan vid fastställande av de försäkringskasseanställdas anställnings- och arbetsvillkor (jfr Ds 199112 s. 7 och 20). Dessa villkor för de försäkringskasseanställda fast-

• Sida 14
•  Original

ställs för närvarande inom ramen för samförhandlingar mellan Statens arbetsgivarverk och Försäluingskasseförbundet.

Ställföreträdarlagen är också tillämplig på biskops- och prästtjänster i Svenska kyrkan. Enligt 32 kap. 11 & kyrkolagen (l992z300) skall av- läningsförmänerna för dem som innehar biskopstjänster eller prästtjäns— ter i pastorat och stiftssamfälligheter fastställas under statlig medverkan (jfr prop. 1987/88:31 s. 226). Med statligt reglerad pension förstås i 35 kap. 22 & kyrkolagen pension för biskopar och präster som enligt lag eller särskilda beslut av riksdagen fastställs under medverkan av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Inom det kyrkliga området företräds arbetsgivaren av domkapitlen med stöd av Statens arbetsgivarverks föreskrifter om utövande av ar- betsgivarens befogenheter enligt 3 & huvudavtalet (HA) den 24 juni 1993 (arbetsgivamyckel). Statens arbetsgivarverk sluter kollektivavtal med bindande verkan för kyrkokommunema efter samråd med Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Pastoratsförbundet företrä— der därvid som arbetsgivarorganisation närmare 1 000 församlingar och kyrkliga samfälligheter i Svenska kyrkan. I de lokala förhandlingarna har Statens arbetsgivarverk delegerat rätten att sluta avtal om bl.a. prästernas löner till en särskild förhandlingsdelegation i varje stift som utses av domkapitlet och Pastoratsförbundets stiftsförbund.

Genom ett riksdagsbeslut år 1966 (rskr. 1966:203) blev ställföreträ— darlagen tillämplig på vissa anställda hos Stiftelsen Stockholms interna- tionella fredsforskningsinstitut (SIPRI) med undantag för kontraktanställ- da forskare och forskningsassistenter (se prop. 1966:76 och prop. 1990/91: 100 bil. 4). I riksdagsbeslutet föreskrivs nämligen statlig med- verkan vid reglering av anställningsvillkoren för tjänster som förs upp på institutets personalförteckning. En bestämmelse av motsvarande inne- håll finns intagen i stadgarna för SIPRI. Det kan nämnas att i 1990 års SIPRI-utrednings betänkande SIPRI 90 om SIPRIs finansiering och ar- betsformer (SOU l990:69 s. 74 ff.) föreslogs att den nuvarande statliga regleringen för tjänster hos institutet skall upphöra.

Enligt ytterligare ett riksdagsbeslut år 1967 (prop. 1967:131, bet. 1967:SU134, rskr. 1967z327) torde ställföreträdarlagen vara tillämplig på alla avtalsbara anställnings- eller arbetsvillkor som var statligt regle- rade före den 1 januari 1968 (se Ds 1991:2 s. 37). Genom senare lag- stiftning och beslut har ändringar därefter skett i den krets som beslutet kan anses omfatta (se bl.a. prop. 1987/88zl44, bet. 1988/89:KrU6, rskr. 1988/89:77 och prop. 1989/90:41, bet. l989/90:UbU9, rskr. l989/90:58).

Det särskilda huvudavtalet

I sammanhanget kan även noteras det särskilda huvudavtalet för den offentliga sektorn (SHA) från år 1976 som avser att förhindra att avtal på den offentliga sektorn kränker den politiska demokratin och som vidare ger uttryck för en strävan efter fredliga förhandlingar med undvi-

• Sida 15
•  Original

kande av stridsåtgärder. Avtalet är på arbetsgivarsidan träffat av för- utom Statens arbetsgivarverk och de båda kommunförbunden också För- säkringskassomas förhandlingsorganisation samt Pastoratsförbundet.

Skälen för regeringens förslag

Den nuvarande ställföreträdarlagen bör upphävas

En utgångspunkt för riksdagens beslut att ombilda Statens arbetsgivar- verk till formen av en uppdragsmyndighet var att tillskapa en enda arbetsgivarorganisation för de statliga myndigheterna som ges en gent- emot regeringen så fristående ställning som möjligt (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89).

En central arbetsgivarorganisation för det statliga området är också motiverad utifrån bl.a. följande skäl. En central arbetsgivarfunktion underlättar en samordning av anställningsvillkor på det statliga området. Det kan därvid vara angeläget att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna anställningsvillkor om bl.a. semestrar, trygghetssystem, pensioner samt s_juk— och arbetsskadefrågor. En central arbetsgivarorganisation medger också effektivare regleringar av övergripande förhandlingsordningar, konflikträtt m.m. för att uppnå en stabilitet på arbetsmarknaden och minska riskerna för arbetskonflikter. Inom myndighetsområdet förutsät- ter dessutom 1965 års förhandlingsrättsreform att konflikträtten hålls samman på central nivå inom respektive huvudorganisation.

För att en central arbetsgivarorganisation för det statliga området skall ges tillräcklig styrka bör den förutom de statliga förvaltningsmyndighe- terna och domstolarna också kunna på uppdrag företräda icke-statliga arbetsgivare verksamma företrädesvis inom det statliga området.

För att även arbetstagarsidan skall uppleva en arbetsgivarorganisation på det statliga området som en tydlig och kraftfull motpart krävs också att tillräckliga mandat ges avseende de arbetsgivare som organisationen skall företräda. Detta gäller särskilt i fråga om konflikträtten och att träffa bindande kollektivavtal (se vidare avsnitt 6).

Mot bakgrund av denna strävan att skapa en stark arbetsgivarorganisa- tion för det statliga området saknas därför motiv för att behålla en regle- ring i form av en särskild ställföreträdarlag. Såsom framgått är dess- utom den nuvarande ställföreträdarlagens innebörd och omfattning oklar och genom denna osäkerhet motverkas lagstiftarens ursprungliga inten- tioner. Vi föreslår därför att ställföreträdarlagen upphävs.

Frivilligt ställföreträdarskap för icke-statliga arbetsgivare

Den icke-statliga arbetsgivare som i dag med bl.a. stöd av ställföreträ— darlagen obligatoriskt företräds av Statens arbetsgivarverk skall också i framtiden kunna företrädas av arbetsgivarorganisationen för det statliga området, om arbetsgivaren önskar det.

De icke—statliga arbetsgivare det här är fråga om är bl.a. följande:

• Sida 16
•  Original

Stiftelsen Svenska Institutet, Stockholms internationella fredsforsknings- institut (SIPRI), Stiftelsen WHO Collaborating Centre on International Drug Monitoring, Stiftelsen Riksutställningar, Stiftelsen Nordiska muse- et, Stiftelsen Tekniska Museet, Svenska språknämnden samt Skogs- och lantbruksakademien (jfr Ds 1991:2 s. 9 och SOU 1992:100 s. 85).

Några icke-statliga arbetsgivare som i dag omfattas av ställföreträdar- lagen har uttryckt viss oro för att ett upphävande av den lagen skulle innebära att deras anställda inte längre kommer att omfattas av bl.a. det statliga pensionsavtalet. De avtal det här närmast är fråga om är pen— sionsavtalet (PA-91), avtalet den 29 januari 1988 om statens tjänste— grupplivförsäkring (TGL-S), avtalet om trygghetsfrågor (TA) och avtalet om ersättning vid personskada (PSA). De nämnda avtalen gäller enligt sina villkor — med vissa undantag bl.a. för de allmänna försäkringskas— sorna — för arbetstagare för vilka Statens arbetsgivarverk har rätt att sluta kollektivavtal om avlönings— eller anställningsvillkor.

Efter det att ställföreträdarlagen upphävts kommer det inte att finnas något hinder för berörda icke-statliga arbetsgivare att uppdra åt arbets- givarorganisationen för det statliga området att sluta kollektivavtal om de anställdas anställnings- eller avlöningsförmåner. Väljer emellertid en arbetsgivare att inte lämna ett sådant förhandlingsuppdrag och de nämn— da pensions— och trygghetsavtalen därför inte kommer att bli omedelbart tillämpliga, kan ändå de anställdas pensioner komma att betalas av staten. Det förutsätter i så fall att regeringen föreskriver att den icke— statliga arbetsgivaren skall omfattas av förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning.

Behövs ett obligatoriskt ställföreträdarskap för vissa icke-statliga arbetsgivare också i framtiden?

I 1993 års budgetproposition konstaterade vi bl.a. att frågan om ändrat huvudansvar för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen för närvarande över- vägs (se prop. 1992/931100 bil. 6 s. 6) och att Kyrkoberedningen skall överväga bl.a. frågan om prästernas framtida tjänsteorganisation (se dir. 1992:45). Detta bör enligt vår mening numera inte innebära något hin- der för att ställföreträdarlagen i sin helhet kan upphävas vid utgången av år 1994.

Med hänsyn till bl.a. betydelsen av att konflikträtten för det statliga området även framgent hålls samman på central nivå avser vi att under våren 1994 komma åter till riksdagen med förslag till ändring i lagen om allmän försäkring beträffande föreskrifter om fastställande av an- ställnings- eller arbetsvillkor för de försäkringskasseanställda.

Om de fortsatta övervägandena i fråga om anställda på biskops- och prästtjänster i Svenska kyrkan inte skulle leda till slutsatsen att det är mer ändamålsenligt att tillämpa en annan ordning än den nuvarande, måste före utgången av år 1994 motsvarande ändring beträffande kon- flikträtten göras i kyrkolagen som den här aviserade i lagen om allmän försäkring.

• Sida 17
•  Original

6. I vilken form skall arbetsgivarorganisationen för det statliga området bedriva sin verksamhet

Regeringens förslag: Arbetsgivarorganisationen för det statliga

området skall bedriva sin verksamhet i form av en uppdragsmyn— dighet.

Kommitténs förslag: Motsvarar delvis regeringens förslag. Arbetsgi- varkommitténs förslag innebär att den statliga arbetsgivarorganisationen förutom de statliga myndigheterna under regeringen också skall före- träda de arbetsgivare som omfattas av en ny ställföreträdarlag. Bara de arbetsgivare som sålunda obligatoriskt företräds av arbetsgivarorganisa- tionen skall få rösträtt vid organisationens årsmöten (se betänkandet s. 81-84).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Många remissinstanser ställer sig emellertid frågande till kom— mitténs förslag till fördelning av rösterna vid föreslagna arbetsgivarorga- nisationens årsmöten.

Hot-rätten för Västra Sverige, Kammarrätten i Sundsvall och Översty— relsen för civil beredskap respektive Justitiekanslern, Domstolsverket och Statskontoret samt Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universi— tet och Stockholnts universitets Juridiska fakultetsnämnd avstyrker eller ställer sig tveksamma till kommitténs förslag i denna del.

Riksrevisionsverket förordar att regeringen utser delar av arbetsgivar- organisationens styrelse.

Statens arbetsgivarverk anser att kommitténs definition av myndig- heter som skall ha medlemsliknande status gentemot organisationen var- ken är entydig eller har givits närmare arbetsgivarpolitisk motivering. Verket föreslår att regeringen skall kunna medge andra arbetsgivare än myndigheter att kunna få tillhöra den föreslagna arbetsgivarorganisatio- nen.

Några remissinstanser — däribland Statskontoret, Statens arbetsgivar- verk. Chalmers Tekniska Högskola, Sveriges Lantbruksuniversitet och Patent— och registreringsverket — efterlyser en närmare analys av olika associationsformer för en arbetsgivarorganisation för det statliga om- rådet som alternativ till myndighetsformen.

Bakgrunden till regeringens förslag

Allmänna utgångspunkter för en arbetsgivarorganisation på det statliga anträdet

Syftet med den av riksdagen godkända reformen (rskr. 1992/931205) är

• Sida 18
•  Original

att skapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som på likartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer på arbetsmarknaden och ta ansvar för en lönebildning som främjar samhällsekonomisk balans och ökad konkurrenskraft.

Statens arbetsgivarverk ombildat till en uppdragsmyndighet är avsedd att bli en starkare och mera sammanhållen arbetsgivarorganisation för det statliga området som kan företräda myndigheternas och på området verksamma icke-statliga arbetsgivares intressen i centrala arbetsgivarpo- litiska frågor, särskilt i förhandlingar om kollektivavtal inom löne- och personalpolitikens område.

En arbetsgivarorganisation för det statliga området i form av en upp- dragsmyndighet förutsätter dels att den från och med budgetåret 1993/94 införda reformen med ramar för myndigheternas förvaltningskostnader fungerar tillfredsställande, dels att myndigheterna fullföljer sitt arbets- givaransvar fullt ut.

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 90) angav vi de närmare uppgifter som en uppdragsmyndighet och arbetsgivarorga- nisation för det statliga området borde ha. Vi nänmde bl.a. uppgifterna att företräda de statliga myndigheternas intressen i centrala arbetsgivar- politiska frågor och i förhandlingar om kollektivavtal som reglerar löner och övriga anställningsvillkor samt att samordna den statliga arbetsgi— varpolitiken. Utöver detta borde arbetsgivarorganisationen ku1ma erbju- da den service och rådgivning som myndigheterna efterfrågar, under förutsättning att detta stöd har en tydlig koppling till arbetsgivarorgani- sationens grundläggande uppgifter.

Arbetsgivarorganisationen borde också mot särskild ersättning kunna medverka vid förhandlingar och biträda icke-statliga arbetsgivare.

Ett årsmöte som en ny ledningsform i en myndighet?

1 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) instämde vi i Arbetsgivarkommitténs uppfattning att beslut av uppdragsmyndig- heten skulle kunna fattas av ett årsmöte bestående av representanter för de arbetsgivare som myndigheten skall företräda.

Vi uttalade, att rätten att delta i årsmötets beslut och skyldigheten att betala avgifter till arbetsgivarorganisationen bara skulle gälla de myn- digheter som tilldelats ett uttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet, dvs. sådana myndigheter som finansieras över anslag eller en anslagspost på statsbudgeten eller genom avgifter.

Även icke-statliga arbetsgivare som omfattas av ställföreträdarlagen skulle enligt förslaget vara "medlemmar i organisationen" på samma villkor som myndigheterna. För att nämnda icke-statliga arbetsgivare fullt ut skulle kunna delta i årsmötets beslut också beträffande frågor som innefattar myndighetsutövning, anmälde vi vår avsikt att komma åter till riksdagen med ett lagförslag som gav dessa arbetsgivare ett sådant bemyndigande som avses i 11 kap. 6 & tredje stycket regerings- formen (jfr bilaga 2.2).

• Sida 19
•  Original

Enligt Lagrådets mening (se bilaga 3) är det emellertid tveksamt om en sådan ordning är förenlig med föreskrifterna i 11 kap. 6 5 första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående rege— ringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 & regeringsfor- men). Tveksamheten blir inte mindre av att representanter för icke- statliga arbetsgivare skulle få beslutanderätt vid verkets årsmöte och ingå i dess styrelse. I praktiken skulle en sådan ordning enligt Lagrådet innebära en viss ytterligare uttunning av regeringens inflytande, efter- som det i uppdragsmyndighetens beslutande församlingar kan komma att ingå ett antal personer som varken är statligt anställda eller fått sina uppdrag av regeringen.

Med anledning av Lagrådets påpekanden återkommer vi i det följande med ett modifierat förslag till ledningsform för uppdragsmyndigheten.

En statlig arbetsgivarorganisation i föreningsform?

[ 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 91) anmälde vi att det vid remissbehandlingen av Arbetsgivarkommitténs betänkande hade förts fram den synpunkten att en arbetsgivarorganisation för det statliga området i form av en ideell förening närmare borde analyseras. Samtidigt noterades att en sådan ordning kunde möta betydande rättsliga problem. Vidare kan föreningsformen för en arbetsgivarorganisation för det statliga området på ett avgörande sätt förändra förutsättningarna för 1965 års förhandlingsrättsreform, nämligen om konflikträtten inte längre kan följa de huvudavtalsslutande parterna.

I propositionen aviserades sålunda en utredning av frågan. Vi anmälde vidare aVSikten att i 1994 års budgetproposition återkomma med förslag i frågan, om någon annan verksamhetsform skulle visa sig ha övervä- gande fördelar framför den beslutade formen med en uppdragsmyndig- het. Med vårt bemyndigande tillsatte därför chefen för Finansdeparte— mentet sommaren 1993 en utredare med uppgift att belysa frågan om lämplig associationsform för den statliga arbetsgivarorganisationen (se dir. 1993116). Utredaren skulle därvid särskilt pröva om det är möjligt och ändamålsenligt att de statliga myndigheternas arbetsgivarorganisa- tion bedrivs i föreningsform i stället för i myndighetsform.

Utredningen har huvudsakligen kommit att bedriva sitt arbete inom ramen för detta lagstiftningsärende. Såsom framgår av det följande avses därför utredaren inte lägga fram några egna förslag i frågan.

Den styrande makten

Utifrån riksdagens grundläggande beslut genom lagstiftning och budget- reglering ankommer det på andra organ - regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna - att tillämpa lagarna och verkställa besluten.

I 1 kap. 6 & regeringsformen sägs, att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. I 12 kap. regeringsformen anges for— merna för riksdagens kontroll och ansvarsutkrävande.

• Sida 20
•  Original

Vad som ryms i begreppet den styrande makten är inte definierat i regeringsformen. I förarbetena till lagen sägs att man av regeringsfor- mens innehåll får läsa sig till innebörden (se prop. l973:90 s. 230). Härav följer, att i den styrande makten alltså inte ingår de befogenheter som tillkommer riksdagen, dvs. främst stiftande av lag och fastställande av statsbudgeten. I den styrande makten inryms inte heller domstolarnas rättsskipning. Däri ingår däremot en vidsträckt förordningsmakt, grun- dad dels på delegation av riksdagen, dels direkt på regeringsformens bestämmelser. Överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen, dock med förbehåll för att riksdagens godkännande i vissa fall måste inhämtas.

Enligt 11 kap. 6 & regeringsformen lyder statliga förvaltningsmyndig— heter under regeringen, bortsett från riksdagens myndigheter. Även kyrkomötets myndigheter är undantagna (punkt 11 i övergångsbestäm- melserna till regeringsformen). Förvaltningsmyndigheternas främsta uppgift är att under lagarna verkställa den styrande maktens beslut.

Myndigheterna har en betydande självständighet. Särskilt viktigt är, att enligt 11 kap. 7 & regeringsformen regeringen inte får bestämma, hur en förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

Allt som ingår i regeringens styrande funktion är inte omnämnt i regeringsformen. Överhuvud torde gälla att denna funktion bör uppfattas som en restfunktion först och främst i förhållande till riksdagens be- fogenheter.

Skälen för regeringens förslag

Arbetsgivarorganisationen för det statliga anträdet bör inte bedriva sin verksam/tet som ideell förening

Arbetsgivarorganisationer inom den privata sektorn brukar vanligtvis bedriva sin verksamhet i form av ideella föreningar. Denna verksam— hetsform anses ge arbetsgivarorganisationen en uttalad självständighet.

Det skulle utifrån rent principiella utgångspunkter därför kunna häv- das att den av riksdagen på grundval av främst Arbetsgivarkommitténs överväganden (se SOU 1992:100 3. 80 f.) godkända arbetsgivarorgani— sationen för det statliga området i form av en uppdragsmyndighet inte ger en tillräcklig självständighet. Detta även om organisationsrcformen i sig innebär en genomgripande förändring, inte minst genom att avtalen på det statliga området - med undantag för huvudavtalen och MBA-R — fr.o.m. år 1995 inte längre skall behöva träffas under förutsättning av regeringens godkännande (se avsnitt 4).

Enligt riksdagens godkännande avsågs i stället Statens arbetsgivarverk den 1 juli 1994 ombildas till en s.k. uppdragsmyndighet med den för svensk statsförvaltning nya formen med ett beslutande "årsmöte" be- stående av myndigheter och icke-statliga arbetsgivare.

• Sida 21
•  Original

Den nya myndighetsform som presenterades i 1993 års budgetproposi- tion uppvisar flera organisatoriska likheter med en ideell förening. Många av de problem som skulle behöva lösas inom ramen för en sådan tänkt myndighetsmodell är därför gemensamma med föreningsformen.

Såsom närmare beskrivits i bakgrunden syftar organisationsreformen bl.a. till att i linje med den numera genomförda reformen med rambud— getering framhäva att myndigheterna har ett eget ansvar för lönebildning och anställningsvillkor. Reformen innebär dock att regeringen fortfaran- de har ett övergripande ansvar för de samhällsekonomiska konsekven— serna. En betydelsefull skillnad i förhållande till den privata sektorn består däri att staten har ett särskilt ansvar för vissa grundläggande sam— hällsfunktioner — bl.a. försvaret och rättsväsendet — där det inte finns någon alternativ huvudman.

I riksdagens och regeringens övergripande ansvar ingår att fatta beslut om i vilken form arbetsgivarfunktionen på det statliga området skall utövas. Väljs därvid någon annan form än myndighetsformen finns en uppenbar risk att framför allt regeringens möjligheter att fullgöra nämn— da grundläggande funktioner beskärs på ett inte tillfredsställande sätt. Detta gäller i särskilt hög grad om associationsformen förening väljs för att utöva arbetsgivarfunktionen.

En av många komplikationer som tillkommer med en ideell förening som organisationsform för en arbetsgivarorganisation för det statliga området utgör det förhållandet att statliga myndigheter inte kan bilda en ideell förening. För att bilda en sådan förening krävs nämligen minst två självständiga rättssubjekt. En myndighet utgör i allmänhet en del av det odelbara rättssubjektet staten.

Förutom nämnda grundläggande brist i fråga om själva personsam- manslutningen för att kunna bilda en arbetsgivarorganisation för det statliga området, förutsätter den privaträttsliga associationsformen ideell förening också att sammanslutningen skall vara grundad på en frivillig överenskommelse.

En ideell förening förutsätter även en principiell öppenhet som in- nebär att medlemmar kan träda ut och nya medlemmar kan träda in. Ett av de krav som vi i bakgrunden redovisat för en arbetsgivarorganisation är att organisationen framstår stark och därför bör omfatta samtliga myndigheter som har tilldelats ett uttalat ansvar för kostnadsutveckling— en inom sitt område, däribland för lönekostnaderna. Vidare är en av grunderna i 1965 års förhandlingsrättsreform att konflikträtten hålls samman på central nivå inom respektive huvudorganisation (se också avsnitt 5). Föreningsformen skulle kräva att konflikträtten delas upp och följer respektive myndighet. Det är svårt att överblicka de negativa konsekvenser som en sådan åtgärd skulle innebära för lönebildningen och arbetsfreden på det statliga området, där det bl.a. skulle saknas verksamma medel att i praktiken motverka uppkomsten av samhälls- farliga konflikter.

Mot den här tecknade bakgrunden samt de olika och delvis motstridi- ga krav som kan ställas på en arbetsgivarorganisation i allmänhet och på en sådan organisation för det statliga området i synnerhet framstår —

• Sida 22
•  Original

också om man ser bort från noterade formella och konstitutionella hin- der — organisationsformen ideell förening i vart fall inte mer ändamål- senlig än myndighetsformen. Vår uppfattning är därför — i likhet med Arbetsgivarkommittén — att någon annan organisationsform än myndig- hetsformen inte bör komma i fråga för arbetsgivarorganisationen för det statliga området.

Vi avser alltså inte att vidare utreda eller lägga fram förslag om for— men ideell förening eller någon annan associationsform för en arbets- givarorganisation för det statliga området. Vi avser inte heller att för närvarande ta initiativ till någon förändring av grunderna för 1965 års förhandlingsrättsreform.

En modifierad uppdragsmyndighet med ett arbetsgivarkollegium

Vi noterade redan i 1993 års budgetproposition att formen med en upp- dragsmyndighet med ett beslutande "årsmöte" med både myndigheter och icke-statliga arbetsgivare är förenad med vissa rättsliga komplikatio- ner. Detta har också bekräftats av Lagrådet, som alltså menar sig på grund av konstitutionella tveksamheter inte kunna tillstyrka att de remit- terade förslagen läggs till grund för lagstiftning.

Med hänsyn till de av Lagrådet anmälda konstitutionella tveksamheter— na föreslår vi att Statens arbetsgivarverk ombildas till en uppdragsmyn- dighet med en modifierad organisation i förhållande till den som presen— terades i 1993 års budgetproposition.

Såsom också Lagrådet antecknat kan på goda grunder göras gällande att det finns skäl att välja en lösning som avviker från det normala för statliga myndigheter just för den uppdragsmyndighet som skall utgöra arbetsgivarorganisationen för det statliga området.

Vi föreslår att uppdragsmyndighetens beslutande organ i stället för ett årsmöte skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter förslag av kollegiet. Ledamöterna bör företrädesvis vara myndighetschefer eller motsvarande personer med ett uttalat ansvar för myndighetens lönekostnader. Ledamöterna bör utses till ett sådant antal att samtliga de myndigheter — dvs. också små myn— digheter — och eventuellt icke-statliga arbetsgivare som företräds av uppdragsmyndigheten ges inflytande i kollegiet. Någon form av diffe— rentierat röstvärde behöver därför inte tillämpas (jfr prop. l992/93:100 bil. 8 s. 90).

Det bör ankomma på arbetsgivarkollegiet att genom en arbetsordning närmare fastställa formerna för myndigheternas inflytande i arbetsgivar— organisationen. Kollegiet bör också fastställa de avgifter som skall be— talas till uppdragsmyndigheten och utse en styrelse för myndigheten.

Regeringen utser för närvarande ledamöter i olika partsammansatta organ. såsom Statstjänstenämnden. En uppgift som också är lämplig att lägga på uppdragsmyndigheten är att lämna förslag till ledamöter i sådana organ.

• Sida 23
•  Original

Myndighetens styrelse skall förutom beredande och verkställande uppgifter ha beslutanderätt i löpande frågor och därvid bl.a. utse myn- dighetens chef. Som närmare framgår i avsnitt 7 avser vi att i instruk— tionen för uppdragsmyndigheten föra in föreskrifter om att chefen för myndigheten skall utses av styrelsen.

Genom den här angivna uppbyggnaden av uppdragsmyndighetens organisation, som alltså närmare skall framgå av myndighetens instruk— tion, anser vi att regeringens styrande makt (jfr 1 kap. 6 & regerings— formen) i tillräcklig omfattning kan utövas beträffande myndigheten och att Lagrådets synpunkter därmed blir tillgodosedda. Samtidigt kan refor- men såsom den godkänts av riksdagen i anslutning till behandlingen av 1993 års budgetproposition i allt väsentligt genomföras som planerat och myndigheterna därmed ges ett mera avgörande inflytande över arbets— givarorganisationen för det statliga området. Hur och när reformen närmare skall genomföras återkommer vi till i avsnitt 8.

7. Vem skall få skilja chefen för arbetsgivarorganisationen för det statliga området från anställningen?

Regeringens bedömning: Den som tillsätter chefen för arbets- givarorganisationen för det statliga området skall också kunna skilja honom eller henne från anställningen, även om chefen är anställd med ett visstidsförordnande.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens bedöm- ning (se betänkandet s. 81 f.).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar kommitténs förslag utan erinran.

Hovrätten för Västra Sverige och Överstyrelsen för civil beredskap avstyrker dock förslaget. Även Justitiekanslem ställer sig tveksam till förslaget i denna del. Kammarkollegiet anser att fördelningen mellan styrelsen och verkschefen av befogenhet och ansvar bör belysas ytter- ligare och anser sig inte kunna bedöma konsekvenserna av att regering— en på föreslaget sätt delegerar sin utnämningsrätt.

Nuvarande ordning: Enligt 2 & inrättandeförordningen (l99l:1749) inrättas en tjänst av den myndighet som tillsätter tjänsten, med undantag för bl.a. tjänster som är avsedda för myndighetschefer.

Av 11 kap. 9 & regeringsformen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tillsätter tjänster vid förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen.

Enligt 7 kap. l & lagen om offentlig anställning (l976:600) får en arbetstagare skiljas från anställningen bara med stöd av föreskrifterna i den lagen. Enligt 7 kap. 10 ?; samma lag gäller att en chef för en statlig

• Sida 24
•  Original

förvaltningsmyndighet som är förordnad för en bestämd tid, under för- ordnandetiden bara kan förflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts på samma sätt. En förflyttning får bara beslutas om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndig- hetens bästa.

Genom 7 kap. 9 å lagen om offentlig anställning finns en möjlighet att med omedelbar verkan skilja visstidsförordnade affärsverkschefer från anställningen (se prop. 1986/87:99, bet. 1986/87zKU29, rskr. 1986/871226). En affärsverkschef kan skiljas från anställningen före ut- gången av förordnandetiden, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa.

Skälen för regeringens bedömning: I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) föreslog vi att uppdragsmyndigheten själv skulle få utse sin styrelse. Myndighetens chef skulle i sin tur utses av styrelsen. Regeringen avses alltså inte medverka i något av fallen. Arbetsgivarorganisationen för det statliga området skulle härigenom ges ett större mått av självständighet samtidigt som myndigheterna ges ett större inflytande över organisationen.

Motsvarande modell för att utse chef och styrelse kan som konstate- rats i avsnitt 6 med fördel användas också på den något modifierade form av uppdragsmyndighet som vi numera föreslår för arbetsgivarorga- nisationen för det statliga området.

För att ytterligare tydliggöra uppdragsmyndighetens mera fristående ställning från regeringen än den enligt nuvarande myndighetsform, är det en riktig ordning att den som tillsätter chefen, dvs. uppdragsmyndig— hetens styrelse, också bör ges möjlighet att avbryta ett mindre väl fung— erande chefsskap och även mot chefens vilja entlediga honom eller henne. Det kan t.ex. bli aktuellt om chefen har förlorat styrelsens för- troende eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med den. Det avgörande för ett beslut om entledigande är dock om det kan anses nödvändigt med hänsyn till arbetsgivarorganisationens bästa.

Även om skälen för att i förtid kunna skilja en affärsverkschef från anställningen inte fullt ut är desamma som nu kan anföras för att införa motsvarande ordning i fråga om chefen för arbetsgivarorganisationen, framstår nuvarande ordning i 7 kap 9 5 lagen om offentlig anställning som ändamålsenlig också för det senare fallet. Motsvarande bestämmel- ser bör därför i framtiden tillämpas också på chefen för arbetsgivarorga- nisationen för det statliga området.

I likhet med affärsverkschefema kräver en sådan ordning för entledi— gande, att anställningsvillkoren för chefen för uppdragsmyndigheten ut— formas något annorlunda än för flertalet andra verkschefer. De närmare villkoren —— däribland frågan om pension eller avgångsvederlag — bör regleras i det enskilda anställningsavtal som träffas mellan styrelsen och verkschefen i samband med anställningen.

Vi har nyligen i en lagrådsremiss om ändrad lagstiftning för stats- anställda m.fl. överlämnat för Lagrådets yttrande ett förslag till lag om Ojfentlig anställning, som skall ersätta den nuvarande lagen med samma namn från år 1976. Föreskrifterna i 7 kap. 9 5 i nuvarande lag om

• Sida 25
•  Original

offentlig anställning beträffande skiljande av affärsverkschefer från anställningen föreslås i remissen bli överförda till den nya lagen utan några ändringar i sak. Föreskrifterna i 15 kap. 1 & nuvarande lag om vem som skall pröva bl.a. frågan om att skilja en affärsverkschef från anställningen avses däremot inte bli reglerad i den nya lagen. Sådana föreskrifter bör lämpligen ges i en förordning.

Vi lägger därför inte nu fram några lagförslag med anledning av våra överväganden (jfr bilaga 2.3), utan avser i stället att i en kommande proposition med förslag till ny lag om offentlig anställning föreslå att föreskrifterna om skiljande av affärsverkschefer också blir tillämpliga på chefen för arbetsgivarorganisationen för det statliga omrädet.

8. När och hur skall ombildningen av arbetsgivarorganisat1onen genomföras?

Regeringens förslag: Statens arbetsgivarverk skall ombildas till en uppdragsmyndighet den 1 juli 1994. Reformen fullföljs den 1 januari 1995 genom att ändringen i regeringsformen liksom konsekvensändringarna i riksdagsordningen och i sekretesslagen samt upphävandet av ställföreträdarlagen då skall träda i kraft.

Kommitténs förslag: Arbetsgivarkommittén föreslog att den nya statliga arbetsgivarorganisationen liksom en ny ställföreträdarlag skulle träda i kraft den 1 juli 1993 (se betänkandet, bilagorna 6 och 7). Remissinstanserna lämnar kommitténs förslag utan erinran.

Skälen för regeringens förslag

Förberedelsearbetet inför ombildningen till en uppdragsmyndighet

I 1993 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 89) anfördes i fråga om Statens arbetsgivarverks ombildning till en uppdragsmyndig- het följande:

"För budgetåret 1993/94 tilldelas SAV ett anslag utifrån sed- vanlig anslagsberäkning. Samtidigt utfärdar regeringen en in- struktion för den nya arbetsgivarorganisationen som bl.a. ger de obligatoriskt anslutna myndigheterna rätt att genom årsmötesbe- slut välja styrelse och fastställa myndigheternas avgifter till organisationen för nästkommande budgetår. Efter ett övergångs- och förberedelseår. med en regeringstillsatt styrelse och chef enligt nuvarande ordning, kan således den nya arbetsgivarorga- nisationen träda i kraft den 1 juli 1994."

I regleringsbrevet för Statens arbetsgivarverk för budgetåret 1993/94

• Sida 26
•  Original

anmodade vi verket att i samråd med Riksrevisionsverket under perio- den förbereda ombildningen av verket till en uppdragsmyndighet fr.o.m. budgetåret 1994/95 i enlighet med riksdagens beslut. Vidare borde verket förbereda organisation och sammankallande av årsmöte, som avsågs äga rum under våren 1994. Verket skulle också enligt reglerings- brevet till regeringen redovisa förberedelsearbetet inför det avsedda års- mötet och förslag till röstningsförfarande med differentierat röstvärde för att värna om de mindre myndigheternas inflytande.

Statens arbetsgivarverk och övriga berörda myndigheters förberedelse— arbete och tidsplanen för ett ombildande till en uppdragsmyndighet torde endast marginellt komma att påverkas av det här (se avsnitt 6) något modifierade förslaget till organisation för uppdragsmyndigheten.

Genomförandet

Närmare föreskrifter om Statens arbetsgivarverks uppgifter och orga- nisation finns i dag i förordningen (1989:517) med instruktion för Sta- tens arbetsgivarverk. Vi avser att med utgångspunkt i bl.a. Statens arbetsgivarverks förväntade redovisning av förberedelsearbetet och därmed sammanhörande förslag under våren 1994 besluta en instruktion som kan tillämpas på uppdragsmyndigheten. I samband härmed kan eventuellt — efter förslag från myndigheten — beslutas om byte av namn för Statens arbetsgivarverk. En namnändring kan nämligen medverka till att ytterligare framhäva uppdragsmyndigheten som en utpräglad och tydlig arbetsgivarorganisation för det statliga området.

Uppdragsmyndigheten kan alltså i enlighet med vad riksdagen redan har godkänt påbörja sin verksamhet den 1 juli 1994.

Riksdagen kan under år 1994 besluta att upphäva 9 kap. 11 & rege— ringsformen med tillhörande konsekvensändringar i riksdagsordningen och i sekretesslagen (jfr avsnitten 4, 9.2 och 9.3) samt upphäva ställ- företrädarlagen (jfr avsnitt 5). Sedan de nämnda lagförslagen trätt i kraft den 1 januari 1995 kan uppdragsmyndigheten fullt ut bedriva sin verk— samhet som arbetsgivarorganisation. Nu gällande ramavtal för löner m.m. löper ut vid utgången av juni 1995 och nya avtal kan därför slutas av uppdragsmyndigheten.

9. Författningskommentarer

9.1. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

En sådan ändring innebär att finansutskottet inte längre skall behöva överlägga i förhandlingsfrågor om anställningsvillkor med det statsråd som regeringen bestämmer eller godkänna avtal i frågor om anställ— ningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riks-

• Sida 27
•  Original

dagens prövning. Ett sådant godkännande kommer alltså inte att behövas ens när avtalen gäller en generell reglering av tjänstemännens anställ- ningsvillkor i samband med de allmänna avtalsrörelsema eller annars är av avsevärd och självständig statsfinansiell betydelse.

Bestämmelsema i 9 kap. 11 & regeringsformen har inte varit tillämpli- ga på arbetstagarna på riksdagsområdet utan att för dessa har i stället gäller vad som är föreskrivet i lag. Upphävandet av paragrafen innebär därför inte någon ändring i sak på riksdagsområdet.

9.2. Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

Förslaget till upphävande av 9 kap. 11 & regeringsformen (jfr avsnitten 4 och 9.1) föranleder följdändringar i form av att hänvisningar till pa- ragrafen tas bort i 4 kap. 5 & riksdagsordningen och i tilläggsbestäm— melsen 4. 8.1 till samma lag.

Vidare upphävs 4 kap. 16 & riksdagsordningen. som innehåller bc- stämmelser om att en ledamot, suppleant eller tjänsteman inte utan finansutskottets tillstånd får yppa vad som har förekommit vid behand— lingen av en fråga enligt 9 kap. 11 & regeringsformen, förrän avtal har träffats eller förhandlingen annars har slutförts eller förslag som avses i paragrafen har lagts fram för utskottet.

Ändringarna i riksdagsordningen föreslås träda i kraft samtidigt med ändringarna i regeringsformen. dvs. den 1 januari 1995. Bestämmelser— na i 4 kap. 16 5 riksdagsordningen skall dock övergångsvis tillämpas i fråga om vad som har förekommit vid behandlingen i finansutskottet av frågor enligt 9 kap. 1 l & regeringsformen före ikraftträdandet.

9.3. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

6 kap. Så

I paragrafen finns bl.a. föreskrifter om sekretesstiden och om vem som prövar frågor om utlämnade av uppgifter i sådana handlingar som har upprättats hos eller inkommit till finansutskottet vid behandlingen av frågor enligt 9 kap. 11 & regeringsformen (jfr prop. l984/85:83).

Förslaget om upphävande av 9 kap. 11 & regeringsformen (se avsnit- ten 4 och 9.1) medför konsekvensändringar i 5 5 andra och tredje styck- ena.

11 kap. 2 &

6 kap. Så

Upphävandet av 4 kap. 16 & riksdagsordningen (se avsnitt 9.2) medför en konsekvensändring i 2 & första stycket.

• Sida 28
•  Original

Ikraftträdande— och övergångsbestämmelser

I fråga om sådana handlingar som har upprättats hos eller inkommit till finansutskottet i anledning av utskottets behandling av en fråga enligt 9 kap. 11 & regeringsformen före ikraftträdande bör dock sekretessen övergångsvis gälla, dock längst till dess förhandlingsöverenskommelse träffats eller förhållandet annars har reglerats. Föreskrifter om detta tas in i punkt 2 till o"i-fergängsbestämmelserna till lagen.

9.4. Förslaget till lag om upphävande av lagen ( 1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.

Genom den föreslagna lagen upphävs ställföreträdarlagen vid utgången av år 1994, dvs. samtidigt som 9 kap. 11 & regeringsformen. Härige— nom tillgodoscs även Lagrådets synpunkter beträffande kronologin för genomförandet av de olika lagförslagen (se bilaga 3).

Sådana anställnings- eller arbetsvillkor som med stöd av ställföreträ— darlagen slutits genom kollektivavtal eller på något annat sätt enhetligt reglerats gäller självfallet också efter att den lagen upphävts. Exempel på sådana avtal som alltså gäller också efter utgången av år 1994, är de ramavtal om löner m.m. 1993-1995 för statstjänstemän m.fl. (RALS 1993-95) som gäller under tiden den 1 april 1993 — den 30 juni 1995 och som slutits mellan Statens arbetsgivarverk och SACO-S, SF respek—

Om inte senast vid utgången av år 1994 pågående överväganden om eventuellt ändrat huvudmannaskap för de statligt reglerade biskops- och prästtjänsterna i Svenska kyrkan har föranlett några åtgärder bör kom- pletterandc ändringar göras i kyrkolagen. Bland annat motsvarande före— skrifter om konflikträtten som i dag finns i ställföreträdarlagen förs då in i kyrkolagen.

De föreskrifter som i dag i ställföreträdarlagen är tillämpliga på för- säkringskasseanställda bör föras in i lagen om allmän försäkring. Efter— som en sådan reglering kräver ytterligare överväganden, görs ställföre- trädarlagen genom en övergångsbestämmelse tills vidare tillämplig på de försäkringskasseanställda. Övergångsbestämmclscn kommer att kunna upphävas då de i avsnitt 5 aviserade ändringarna i lagen om allmän försäkring träder i kraft.

De övriga icke-statliga arbetsgivare som vid ställföreträdarlagens upphävande företräds av Statens arbetsgivarverk med stöd den lagen skall i fortsättningen också kunna företrädas av verket. om arbetsgivaren önskar det.

• Sida 29
•  Original

Bilaga 1

Bilagor