Ds 2015:34

Nya regler för AP-fonderna

1

Innehåll

1 Promemorians huvudsakliga innehåll ............................. 9

2 Författningsförslag ..................................................... 13

2.1 Förslag till lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital ......................................................... 13 2.2 Förslag till lag om införande av lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital ............................. 24 2.3 Förslag till lag om statlig förvaltning av premiepensionsmedel ......................................................................... 26 2.4 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 33 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter ............................ 37 2.6 Förslag till lag om ändring i lagen om Sveriges riksbank (1988:1385) ............................................................................. 38 2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning ................................................................ 39 2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning ................................................................ 40 2.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift .............................................................. 41 2.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift ................................................................ 42 2.11 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) .................................. 44

Innehåll Ds 2015:34

2

2.12 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter .................................................... 46 2.13 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ...................................... 47 2.14 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) ............................................................................... 50 2.15 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) ............................................................................... 51 2.16 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ...................................................... 52 2.17 Förslag till förordning om en AP-fondsmyndighets bokföring och redovisning av medlen i en AP-fond ............ 54 2.18 Förslag till förordning om bokföring och redovisning av medlen i de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare ....................................................... 56

3 Ärendet och dess beredning ........................................ 59

4 Bakgrund .................................................................. 61

4.1 Historik ................................................................................... 61 4.2 AP-fonderna i pensionssystemet ........................................... 63 4.2.1 Det allmänna ålderspensionssystemet ................... 63 4.2.2 Närmare om inkomstpensionssystemet ................ 66 4.2.3 AP-fondernas bidrag till inkomstpensionssystemet ...................................... 68 4.3 Regelverket för AP-fonderna ................................................ 71 4.3.1 Första–Fjärde AP-fonderna ................................... 72 4.3.2 Sjätte AP-fonden ..................................................... 75

5 AP-fondsmyndigheternas självständighet ...................... 77

5.1 Nuvarande regelverk .............................................................. 77 5.2 Vilken självständighet ska garanteras? .................................. 79 5.3 Vad bör regleras i lag? ............................................................ 81

Innehåll

3

5.4 Förslag till nya lagar ................................................................ 85

6 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet ......................................................... 87

7 Placeringsregler ...................................................... 105

7.1 Förvaltning inom ramen för aktsamhetsprincipen ............. 105 7.2 En lägsta andel fullt likvida tillgångar .................................. 116 7.3 Begränsning av inflytandet i svenskt näringsliv .................. 119 7.4 Placeringsriktlinjer och riskhanteringsplan ......................... 123 7.5 Möjlighet att anlita externa förvaltare ................................. 126

8 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande ...... 129

8.1 Bakgrund ............................................................................... 129 8.2 Lagkrav om föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande .................................. 132 8.3 Riktlinjer och mål ................................................................. 140 8.4 Transparens ........................................................................... 150 8.5 Samverkan .............................................................................. 153 8.6 AP-fondsnämndens roll ....................................................... 155

9 AP-fondsnämnden ................................................... 159

9.1 En nämndmyndighet med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet ...................................................................... 159 9.2 Nämndledamöterna .............................................................. 167 9.3 Finansiering av AP-fondsnämndens verksamhet ................ 173

10 AP-fondsmyndigheterna ........................................... 177

10.1 Antalet fonder tillika myndigheter ...................................... 177 10.2 Ansvar för AP-fondsmyndigheternas förbindelser ............ 185

Innehåll Ds 2015:34

4

10.3 Medelstilldelning och pensionsutbetalningar ..................... 186 10.4 Styrelserna ............................................................................. 187 10.5 Myndighetschef .................................................................... 198 10.6 Arbetsgivarfrågor för anställda i AP-fondsmyndigheterna ...................................................... 203 10.7 Sekretess till skydd för AP-fondsmyndigheternas investeringsverksamhet ........................................................ 210 10.8 Uppgiftsskyldighet ............................................................... 212 10.9 Anmälningsskyldighet för innehav av finansiella instrument ............................................................................. 212

11 Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar ................................................................ 215

12 Samordning av administration ................................... 229

13 Redovisning, intern styrning och kontroll samt revision ................................................................... 239

13.1 Bakgrund ............................................................................... 239 13.2 Bokföring och redovisning .................................................. 241 13.3 Intern styrning och kontroll ................................................ 251 13.4 Årlig revision ........................................................................ 253

14 Kostnadsfrågor ........................................................ 257

15 Statlig förvaltning av premiepensionsmedel ................ 271

15.1 Bakgrund ............................................................................... 271 15.2 Sjunde AP-fonden byter namn till Statens premiepensionsförvaltare ..................................................... 274 15.3 En särskild lag om statlig förvaltning av premiepensionsmedel ........................................................... 276

Innehåll

5

15.4 Myndighetens ledning .......................................................... 277 15.5 Arbetsgivarfrågor för anställda i Statens premiepensionsförvaltare ..................................................... 278 15.6 Anmälningsskyldighet för innehav av finansiella instrument ............................................................................. 279 15.7 Sunda rutiner för förvaltning, redovisning, intern styrning och kontroll m.m. .................................................. 280 15.8 Placeringsbestämmelser ........................................................ 282 15.9 Röstningsförbudet för Sjunde AP-fonden .......................... 285 15.10 Placeringsriktlinjer ................................................................ 287 15.11 Bokföring och redovisning ................................................... 289 15.12 Finansiering av Statens premiepensionsförvaltares verksamhet ............................................................................ 292 15.13 Årlig revision ......................................................................... 294 15.14 Utvärdering och skrivelse till riksdagen .............................. 295 15.15 Ytterligare ändringar av vilka bestämmelser i lagen om värdepappersfonder som ska gälla för Statens premiepensionsförvaltare ..................................................... 296 15.16 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ........................ 297

16 Övergångsfrågor och ikraftträdande ........................... 299

16.1 Inrättandet av AP-fondsnämnden ....................................... 299 16.2 Genomförandet av den nya AP-fondsorganisationen ........ 300 16.3 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...................... 309

17 Förslagens konsekvenser .......................................... 315

17.1 Inledning ............................................................................... 315 17.2 Pensionssystemet .................................................................. 316 17.3 Pensionsmyndigheten, AP-fondsnämnden och Riksrevisionen ....................................................................... 318

Innehåll Ds 2015:34

6

17.4 AP-fonderna ......................................................................... 318 17.5 Samhällsekonomiska kostnader av omstrukturering av verksamhet och personal ...................................................... 326 17.6 Effekter på de offentliga finanserna .................................... 326 17.7 Konsekvenser för finansiella marknader inklusive riskkapitalmarknaden ........................................................... 329 17.8 Ansvarsfulla investeringar .................................................... 332 17.9 Övriga konsekvenser ............................................................ 333

18 Författningskommentar ............................................ 335

18.1 Förslaget till lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital ....................................................... 335 18.2 Förslaget till lag om införande av lagen om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital ...................... 362 18.3 Förslaget till lag om statlig förvaltning av premiepensionsmedel ........................................................... 364 18.4 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...... 373 18.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter ......................... 374 18.6 Förslaget till lag om ändring i lagen om Sveriges riksbank (1988:1385) ............................................................ 375 18.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning .............................................................. 376 18.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning .............................................................. 377 18.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift ........................................................... 378 18.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift .................................................. 379 18.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ............................... 380

Innehåll

7

18.12 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter ................................................... 381 18.13 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ..................................... 382 18.14 Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) ............................................................................. 384 18.15 Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) ............................................................................. 385 18.16 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ..................................................... 386

Bilaga 1 Sammanfattningen i SOU 2012:53 .............................. 387

Bilaga 2 Lagförslag i SOU 2012:53 ............................................ 407

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 2012:53) ..... 433

Bilaga 4 Sammanfattningen i SOU 2008:107 ............................ 435

Bilaga 5 Lagförslag i SOU 2008:107 .......................................... 441

Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser (SOU 2008:107) ... 445

Bilaga 7 Målstrukturen för förvaltningen av

buffertkapitalet ............................................................. 447

9

1 Promemorians huvudsakliga innehåll

I promemorian föreslås en ny organisation för de myndigheter som förvaltar buffertkapitalet i inkomstpensionssystemet samt nya regler för förvaltningen av buffertkapitalet. I promemorian lämnas även förslag till nya regler för Sjunde AP-fonden som förvaltar det statliga förvalsalternativet inom premiepensionssystemet.

I stället för att, som i dag, förvaltas av Första–Fjärde och Sjätte AP-fonderna, föreslås buffertkapitalet delas upp i tre AP-fonder som var och en förvaltas av en AP-fondsmyndighet: Första, Andra respektive Tredje AP-fondsmyndigheten. Det föreslås att en ny huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet inrättas. Huvudmannen ska vara en nämndmyndighet, AP-fondsnämnden, med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet.

AP-fondsnämnden ska fastställa ett avkastningsmål och en referensportfölj för förvaltningen av AP-fonderna. Referensportföljen ska vara möjlig att efterlikna till låg kostnad, dvs. bestå av aktier och obligationer representerade av index. En AP-fondsmyndighet ska förvalta medlen i AP-fonden i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen, och med utgångspunkt i referensportföljen. Medlen i AP-fonden ska även förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande och särskild vikt ska fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas, utan att det görs avkall på aktsamhetsprincipen. Under förutsättning att aktsamhetsprincipen iakttas får en AP-fondsmyndighet avvika från referensportföljen för att långsiktigt kunna överträffa referensportföljens avkastning eller för att uppfylla kravet på föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Promemorians huvudsakliga innehåll Ds 2015:34

10

Referensportföljen ska vara utgångspunkt för en utvärdering av AP-fondsmyndigheternas förvaltning som görs av AP-fondsnämnden varje år. Regeringen föreslås utvärdera förvaltningen och AP-fondsnämndens verksamhet vart fjärde år. Regeringen ska även besluta om ett tak för AP-fondsmyndigheternas kostnader. APfondsnämnden ska lämna förslag till ett sådant kostnadstak.

AP-fondsmyndigheternas administration ska samordnas. Detta ska ske genom att en av myndigheterna ges uppdraget att ansvara för ett gemensamt servicecenter.

AP-fondsmyndigheterna ska även vara skyldiga att samverka när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar i syfte att ta tillvara stordriftsfördelar. Inom Andra AP-fondsmyndigheten, till vilken Sjätte AP-fondens verksamhet föreslås föras, ska det finnas ett kompetenscentrum för förvaltning av onoterade tillgångar.

Sjunde AP-fonden föreslås byta namn till Statens premiepensionsförvaltare. Placeringsreglerna ska, på samma sätt som när det gäller AP-fondsmyndigheterna, kompletteras av ett krav på att fondmedlen ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vidare föreslås att det nuvarande förbudet för Sjunde AP-fonden att rösta på bolagsstämma för aktier i svenska aktiebolag tas bort.

I promemorian föreslås även redovisningsregler för AP-fondsmyndigheterna och för Statens premiepensionsförvaltare. Riksrevisionen ska få ansvar för revision av verksamheterna. Det föreslås även att bemyndigandet för AP-fonderna att teckna egna kollektivavtal tas bort, vilket innebär att myndigheterna blir bundna av de statliga kollektivavtalen.

AP-fondsnämndens, AP-fondsmyndigheternas och Statens premiepensionsförvaltares verksamhet föreslås i huvudsak regleras i lag. Myndighetsförordningen (2007:515) ska dock gälla. AP-fondsnämndens och AP-fondsmyndigheternas verksamhet föreslås regleras i en lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital. Statens premiepensionsförvaltares verksamhet föreslås regleras i en lag om statlig förvaltning av premiepensionsmedel.

Övergången till den nya organisationen föreslås ske genom att nuvarande Sjätte AP-fonden avvecklas och kapital och uppgifter överförs till Andra AP-fonden, som byter namn till Andra APfondsmyndigheten. Vidare ska en av Första, Tredje och Fjärde AP-

Ds 2015:34 Promemorians huvudsakliga innehåll

11

fonderna läggas ned och kapitalet överförs till de tre kvarvarande AP-fonderna. Regeringen föreslås fatta beslut om vilken av nämnda tre myndigheter som ska avvecklas.

Den nya lagen om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital föreslås träda i kraft den 1 januari 2017 såvitt avser de bestämmelser som gäller AP-fondsnämnden. Ombildningen av AP-fonderna föreslås ske den 1 juli 2017. De nya placeringsbestämmelserna ska enligt förslaget träda i kraft den 1 juli 2017. Den nya lagen om statlig förvaltning av premiepensionsmedel föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.

13

2 Författningsförslag

2.1 Förslag till lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Inkomstpensionssystemets buffertkapital

1 § I denna lag finns bestämmelser om förvaltningen av inkomstpensionssystemets buffertkapital i tre allmänna pensionsfonder:

Första AP-fonden, Andra AP-fonden och Tredje AP-fonden (APfonderna).

Inkomstpensionssystemets buffertkapital utgörs av medel som förts till AP-fondsmyndigheterna enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift.

AP-fondsmyndigheterna

2 § Varje AP-fond förvaltas av en AP-fondsmyndighet. Första APfondsmyndigheten förvaltar Första AP-fonden, Andra APfondsmyndigheten förvaltar Andra AP-fonden och Tredje APfondsmyndigheten förvaltar Tredje AP-fonden.

Författningsförslag Ds 2015:34

14

AP-fondsnämnden

3 § AP-fondsnämnden är en myndighet som har till uppgift att ta tillvara nuvarande och framtida pensionärers intressen genom att verka för att förvaltningen av buffertkapitalet blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension.

2 kap. Medelstilldelning och pensionsutbetalningar

Medelstilldelning

1 § Försäkringskassan ska omgående till Pensionsmyndigheten överföra de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter ska föras till AP-fondsmyndigheterna. Pensionsmyndigheten ska omgående till var och en av AP-fondsmyndigheterna överföra en tredjedel av de medel som enligt 6 § lagen om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspension och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift ska föras till dessa myndigheter.

Pensionsutbetalningar

2 § Pensionsmyndigheten ska, i den utsträckning andra medel inte står till förfogande, från AP-fondsmyndigheterna rekvirera de medel som behövs för att finansiera försäkringen för inkomstpension och tilläggspension enligt socialförsäkringsbalken.

Pensionsmyndigheten ska också från myndigheterna rekvirera de medel som behövs för att föra över värdet av pensionsrätt för inkomstpension och värdet av rätt till tilläggspension enligt lagen (2002:125) om överföring av värdet av pensionsrättigheter till och från Europeiska gemenskaperna.

AP-fondsmyndigheterna ska, med användande av medel i APfonderna, var och en tillskjuta en tredjedel av de rekvirerade medlen.

Ds 2015:34 Författningsförslag

15

Lånerätt

3 § Om de medel som en AP-fondsmyndighet förvaltar inte räcker till för att myndigheten ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag, får myndigheten låna medel i Riksgäldskontoret.

3 kap. AP-fondsmyndigheterna

Styrelse

1 § En AP-fondsmyndighet leds av en styrelse som består av sju ledamöter.

Jäv

2 § En styrelseledamot får inte handlägga en fråga om

1. avtal mellan ledamoten och AP-fondsmyndigheten,

2. avtal mellan myndigheten och tredje man, om ledamoten i frågan har ett väsentligt intresse som kan strida mot myndighetens, eller

3. avtal mellan myndigheten och en juridisk person som ledamoten ensam eller tillsammans med någon annan får företräda.

Första stycket 3 gäller inte om den juridiska personen är ett företag i vilket AP-fondsmyndigheten kan utöva rösträtt för fler än hälften av aktierna eller andelarna i den juridiska personen.

Med avtal jämställs rättegång eller annan talan.

Fonddirektör

3 § Styrelsen ska utse en fonddirektör som ska vara myndighetschef. Myndighetschefen ska inte ingå i myndighetens styrelse, om inte personen är utsedd även till styrelseledamot.

Frågor om bisyssla som avses i 7 a7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller fonddirektören.

Det som anges om jäv för styrelseledamot i 2 § gäller även fonddirektören.

Författningsförslag Ds 2015:34

16

Uppgiftsskyldighet

4 § En AP-fondsmyndighet ska på begäran lämna AP-fondsnämnden de uppgifter och upplysningar som nämnden behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag.

Ansvar för AP-fondsmyndigheternas förbindelser

5 § Avtal och andra rättshandlingar som en AP-fondsmyndighet ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom AP-fondsmyndighetens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndigheten överskred sin befogenhet.

4 kap. AP-fondsnämnden

Ledamöterna i AP-fondsnämnden

1 § AP-fondsnämnden leds av en nämnd som består av nio ledamöter.

Två av ledamöterna föreslås av organisationer som företräder arbetstagarintressen och två av organisationer som företräder arbetsgivarintressen.

Ledamöterna ska utses på grundval av sin förmåga att bidra till att förvaltningen av buffertkapitalet blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension.

Avkastningsmål för inkomstpensionssystemets buffertkapital

2 § AP-fondsnämnden ska bestämma ett avkastningsmål för förvaltningen av AP-fonderna. Avkastningsmålet ska vara kvantitativt och långsiktigt. Det ska baseras på

1. att förvaltningen ska ge en långsiktigt hög avkastning,

2. att den totala risknivån vid placeringen av buffertkapitalet ska anpassas till förväntade framtida pensionsutbetalningar och förväntad framtida medelstilldelning, och

3. en bedömning av de långsiktiga marknadsförutsättningarna för att uppnå avkastning på buffertkapitalet.

Ds 2015:34 Författningsförslag

17

Referensportfölj för förvaltningen av AP-fonderna

3 § AP-fondsnämnden ska bestämma en referensportfölj för förvaltningen av AP-fonderna. Referensportföljen ska ha sin utgångspunkt i avkastningsmålet enligt 2 § och vara möjlig att efterlikna till låg kostnad.

Årlig rapport

4 § AP-fondsnämnden ska med referensportföljen som utgångspunkt varje år göra en utvärdering av AP-fondsmyndigheternas förvaltning av AP-fonderna. En rapport med AP-fondsnämndens slutsatser från utvärderingen ska lämnas till regeringen senast den 15 maj.

5 kap. Förvaltningen av medlen i AP-fonderna

Allmänna placeringsbestämmelser

1 § En AP-fondsmyndighet ska förvalta medlen i AP-fonden på ett aktsamt sätt med utgångspunkt i den referensportfölj som bestämts enligt 4 kap. 3 § (aktsamhetsprincipen).

2 § En AP-fondsmyndighet ska förvalta medlen i AP-fonden föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Myndigheten ska fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas, utan att göra avkall på aktsamhetsprincipen.

3 § Vid förvaltningen får en AP-fondsmyndighet på ett aktsamt sätt avvika från referensportföljen för att långsiktigt kunna överträffa referensportföljens avkastning eller för att uppfylla kravet i 2 §.

4 § En AP-fondsmyndighet får använda tillgångarna i AP-fonden för att fullgöra förpliktelser som ingåtts som ett led i förvaltningen av fonden och för att ställa säkerhet för sådana förpliktelser.

Författningsförslag Ds 2015:34

18

Förbud mot att vara komplementär

5 § En AP-fondsmyndighet får inte vara komplementär i ett svenskt eller utländskt kommanditbolag.

Beredskap för överföring till Pensionsmyndigheten

6 § En AP-fondsmyndighet ska placera medlen i AP-fonden så att myndigheten har nödvändig beredskap för att kunna överföra medel till Pensionsmyndigheten enligt 2 kap. 2 §.

Krav på likvida tillgångar

7 § Minst sjuttio procent av det verkliga värdet av tillgångarna i en

AP-fond ska vara fullt likvida. Med fullt likvida tillgångar avses

1. överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller som handlas på en handelsplattform,

2. fondandelar som kan lösas in med kort varsel, och 3. kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar.

Begränsning av ägandet i svenska noterade aktiebolag

8 § I en AP-fond får det ingå sådana aktier i svenska aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige till ett marknadsvärde som uppgår till högst två procent av det totala marknadsvärdet av sådana aktier i bolagen.

Vid tillämpning av första stycket ska inte beaktas

1. sådana aktier i bolagen som ingår i svenska eller utländska fonder där innehavet av andelar i fonden inte medför rätt för APfondsmyndigheten att rösta för aktierna, och

2. aktier i fastighetsbolag där röstetalet för aktierna uppgår till mer än tio procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.

9 § I en AP-fond får det ingå så många aktier i ett svenskt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad

Ds 2015:34 Författningsförslag

19

eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, att röstetalet för dem uppgår till högst tio procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.

Begränsningen gäller dock inte

1. sådana aktier som ingår i svenska eller utländska fonder där innehavet av andelar i fonden inte medför rätt för AP-fondsmyndigheten att rösta för aktierna,

2. aktier i fastighetsbolag där aktierna ensamma eller tillsammans med aktier som ingår i andra AP-fonder motsvarade minst hälften av röstetalet för samtliga aktier i bolaget när aktierna togs upp till handel, och

3. andra aktier som ingick i AP-fonden när de togs upp till handel.

Innehav enligt andra stycket 3 får inte utökas efter det att aktierna tagits upp till handel.

Krediter

10 § En AP-fondsmyndighet får ta upp lån för att tillgodose ett tillfälligt likviditetsbehov i AP-fonden.

Rättelse

11 § Om något av de krav som anges i 7–9 §§ inte är uppfyllt, ska

AP-fondsmyndigheten vidta rättelse så snart det kan ske på ett aktsamt sätt.

Förvaltningsuppdrag

12 § En AP-fondsmyndighet får uppdra åt en annan kapitalförvaltare, som i sitt hemland står under betryggande tillsyn av en myndighet eller något annat behörigt organ, att diskretionärt förvalta tillgångar som ingår i AP-fonden.

Författningsförslag Ds 2015:34

20

Riktlinjer för placeringsverksamheten

13 § Styrelsen för en AP-fondsmyndighet ska varje år besluta om riktlinjer för placeringsverksamheten. Riktlinjerna ska innehålla

1. mål för hur AP-fonden ska förvaltas på ett aktsamt sätt enligt 2 § och en beskrivning av hur målen ska uppnås och hur placeringsverksamheten även i övrigt ska bedrivas på ett aktsamt sätt,

2. mål för hur AP-fonden ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar enligt 2 § och en beskrivning av hur målen ska uppnås och hur investeringarna även i övrigt ska ske på ett ansvarsfullt sätt, och

3. mål för hur AP-fonden ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfullt ägande enligt 2 § och en beskrivning av hur målen ska uppnås och hur ägandet även i övrigt ska utövas på ett ansvarsfullt sätt.

Riskhanteringsplan

14 § Styrelsen för en AP-fondsmyndighet ska varje år besluta om en riskhanteringsplan som beskriver de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker ska hanteras. Styrelsen ska även se till att det finns interna instruktioner för riskhanteringen och att riskhanteringsplanen och instruktionerna följs upp löpande.

6 kap. Samverkan mellan AP-fondsmyndigheterna

Administration

1 § AP-fondsmyndigheterna ska samordna sin administration. En av AP-fondsmyndigheterna ska bistå de övriga AP-fondsmyndigheterna med handläggande och administrativa uppgifter i enlighet med det som myndigheterna kommer överens om eller som anges i sådana föreskrifter som avses i andra stycket.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om hur AP-fondsmyndigheternas administration ska samordnas.

Ds 2015:34 Författningsförslag

21

Onoterade tillgångar

2 § AP-fondsmyndigheterna ska samverka när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar i syfte att tillgodogöra sig stordriftsfördelar.

Inom Andra AP-fondsmyndigheten ska det finnas en enhet som bistår AP-fondsmyndigheterna vid förvaltning av onoterade tillgångar, enligt det som myndigheterna kommer överens om eller som anges i sådana föreskrifter som avses i tredje stycket.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om hur AP-fondsmyndigheterna ska samverka när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar.

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

3 § AP-fondsmyndigheterna ska samverka när det gäller ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande enligt 5 kap. 2 §. APfondsmyndigheterna ska

1. utveckla en gemensam värdegrund för förvaltningen av APfonderna,

2. utveckla riktlinjer för redovisning av hur myndigheterna förvaltar AP-fonderna på ett sätt som är förenligt med 5 kap. 2 §, och

3. anta riktlinjer för och gemensamt bedöma vilka tillgångar som inte bör ingå i AP-fonderna.

7 kap. Redovisning och kostnader

Redovisning

1 § Bokföring och redovisning av verksamheten vid en APfondsmyndighet ska hållas åtskild från bokföring och redovisning som avser medlen i den förvaltade AP-fonden.

2 § Bokföring och redovisning avseende medlen i en AP-fond ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed.

3 § Räkenskapsår för en AP-fond är kalenderår.

Författningsförslag Ds 2015:34

22

4 § En AP-fondsmyndighet ska varje år upprätta en årsberättelse för den förvaltade AP-fonden.

Årsberättelsen ska bestå av

1. resultaträkning,

2. balansräkning,

3. noter, och

4. förvaltningsberättelse. Årsberättelsen ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet samt av kostnader, intäkter och den ekonomiska ställningen för AP-fonden.

5 § De tillgångar i vilka fondmedel har placerats ska i den redovisning som avser medlen i AP-fonden tas upp till verkligt värde.

Det verkliga värdet ska bestämmas på grundval av tillgångens marknadsvärde. Om något marknadsvärde inte kan bestämmas för en tillgång men däremot för dess beståndsdelar eller för en likartad tillgång, ska det verkliga värdet bestämmas på grundval av beståndsdelarnas eller den likartade tillgångens marknadsvärde. Om inte heller en sådan värdering är möjlig, ska det verkliga värdet bestämmas med hjälp av sådana allmänt accepterade värderingsmodeller och värderingsmetoder som ger en rimlig uppskattning av marknadsvärdet.

6 § Regeringen ska senast den 1 juni året efter räkenskapsåret fastställa resultat- och balansräkningar för AP-fonderna.

7 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om bokföringen och redovisningen av medlen i AP-fonderna.

Kostnader för verksamheten

8 § En AP-fondsmyndighet får ta ut medel ur AP-fonden för att täcka de kostnader som uppkommer i myndighetens verksamhet.

9 § Regeringen beslutar, efter förslag från AP-fondsnämnden, om ett tak för de kostnader som en AP-fondsmyndighet får ta medel ur AP-fonden för enligt 8 § (kostnadstak). Kostnadstaket ska

Ds 2015:34 Författningsförslag

23

främja kostnadseffektivitet i AP-fondsmyndigheternas verksamhet och

1. uttryckas som en procentuell andel av kapitalet i en AP-fond, densamma för var och en av AP-fondsmyndigheterna,

2. vara långsiktigt, och

3. medge att AP-fondsmyndigheterna på ett aktsamt sätt avviker från den referensportfölj som bestämts enligt 4 kap. 3 §.

AP-fondsnämnden ska i den rapport som nämnden ska lämna enligt 4 kap. 4 § redovisa en bedömning av om det beslutade kostnadstaket är lämpligt och, vid behov av förändring, ett förslag till nytt kostnadstak för påföljande räkenskapsår.

10 § Om en AP-fondsmyndighet finner att kostnadstaket behöver överskridas, ska myndigheten ansöka hos AP-fondsnämnden om att få överskrida det.

AP-fondsnämnden ska lämna ansökan och förslag till beslut till regeringen, som fattar beslut i frågan om AP-fondsmyndigheten får överskrida kostnadstaket.

Regeringens utvärdering

11 § Regeringen ska vart fjärde år, med början år 2020, göra en utvärdering av den verksamhet som bedrivs enligt lagen. Utvärderingen ska lämnas till riksdagen senast den 1 oktober det år som utvärderingen sker.

12 § Om regeringen anlitat någon med särskild fackkompetens vid utvärderingen enligt 11 §, ska kostnaderna för detta belasta den eller de AP-fondsmyndigheter som är berörda. Kostnaden ska fördelas mellan AP-fondsmyndigheterna enligt vad regeringen bedömer skäligt.

En AP-fondsmyndighet ska betala kostnaden med användande av medel i AP-fonden.

Föreskrifter om ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen (2016:000) om införande av lagen (2016:000) om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Författningsförslag Ds 2015:34

24

2.2 Förslag till lag om införande av lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital

Härigenom föreskrivs följande.

Ikraftträdande

1 §

Lagen (2016:000) om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital träder i kraft den 1 januari 2017 i fråga om 1 kap. 3 § och 4 kap. och i övrigt den 1 juli 2017.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2 § Lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden och lagen (2000:194) om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder upphör att gälla den 1 juli 2017.

Upphörande av verksamhet i den AP-fond som regeringen bestämmer och fördelning av fondens tillgångar

3 § En av Första, Tredje eller Fjärde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), ska upphöra med sin verksamhet den 30 juni 2017. Regeringen beslutar om vilken av myndigheterna som ska avvecklas. Regeringen beslutar närmare om hur den avvecklade AP-fondens tillgångar och förpliktelser ska fördelas mellan de tre kvarvarande myndigheterna.

4 § De av Första–Fjärde AP-fonderna som kvarstår sedan regeringen fattat beslut enligt 3 § ska från och med den 1 juli 2017 byta namn enligt följande.

1. Andra AP-fonden benämns Andra AP-fondsmyndigheten, och

2. de två övriga AP-fonderna benämns Första AP-fondsmyndigheten respektive Tredje AP-fondsmyndigheten.

Regeringen beslutar vilken av de AP-fonder som avses i första stycket 2 som får vilket namn.

Ds 2015:34 Författningsförslag

25

Upphörande av Sjätte AP-fondens verksamhet

5 § Sjätte AP-fonden enligt lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden, ska upphöra med sin verksamhet den 30 juni 2017. Tillgångar och förpliktelser ska det datumet överföras till Andra AP-fonden.

Kostnader

6 § Kostnaderna för upphörandet av Sjätte AP-fondens verksamhet och omorganisationen av Första–Fjärde AP-fonderna enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) till Första–

Tredje AP-fondsmyndigheterna ska betalas med medel ur APfonderna, enligt vad regeringen beslutar.

Övergångsbestämmelser

7 § Första–Tredje AP-fondsmyndigheterna ska tillämpa bestämmelserna om redovisning i 7 kap. lagen (2016:000) om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital första gången för räkenskapsår som inleds efter den 31 december 2017.

Bestämmelserna om årsredovisning och revision i 6 kap. lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) gäller för räkenskapsår som har inletts dessförinnan.

8 § Bestämmelsen om AP-fondsnämndens utvärdering av APfondsmyndigheternas förvaltning i 4 kap. 4 § lagen om (2016:000) förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital ska tillämpas första gången år 2018. Rapporten ska avse förvaltningen under år 2017.

9 § Bestämmelserna i 7 kap.9 och 10 §§ lagen (2016:000) om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital tillämpas första gången för räkenskapsår som inleds efter den 31 december 2018.

AP-fondsnämnden ska lämna ett förslag till kostnadstak första gången i samband med sin rapport enligt 4 kap. 4 § år 2018.

Författningsförslag Ds 2015:34

26

2.3 Förslag till lag om statlig förvaltning av premiepensionsmedel

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § I denna lag finns bestämmelser om Statens premiepensionsförvaltare och myndighetens förvaltning av de medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension som enligt 64 kap. 18 § första stycket 2 socialförsäkringsbalken ska föras till fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare.

Statens premiepensionsförvaltare

2 § Statens premiepensionsförvaltare leds av en styrelse som består av sju ledamöter.

3 § En styrelseledamot får inte handlägga en fråga om

1. avtal mellan ledamoten och myndigheten,

2. avtal mellan myndigheten och tredje man, om ledamoten i fråga har ett väsentligt intresse som kan strida mot myndighetens, eller

3. avtal mellan myndigheten och en juridisk person som ledamoten ensam eller tillsammans med någon annan får företräda.

Med avtal jämställs rättegång eller annan talan.

4 § Styrelsen ska utse en fonddirektör som ska vara myndighetschef. Myndighetschefen ska inte ingå i myndighetens styrelse, om inte personen är utsedd även till styrelseledamot.

Frågor om bisyssla som avses i 7 a7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller fonddirektören.

Det som anges om styrelseledamot i 3 § gäller även fonddirektören.

Ds 2015:34 Författningsförslag

27

5 § Avtal och andra rättshandlingar som Statens premiepensionsförvaltare ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom myndighetens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndigheten överskred sin befogenhet.

Bestämmelser om fonderna

6 § De fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare ska vara indelade i fondandelar. Alla fondandelar i en fond ska vara lika stora.

Värdet av en fondandel i en fond är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fondernas tillgångar ska värderas med ledning av gällande marknadsvärde. Statens premiepensionsförvaltare ska dagligen beräkna fondandelsvärdet och underrätta Pensionsmyndigheten om värdet.

7 § Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om värdepappersfonder ska gälla för förvaltningen av fonderna:

– 2 kap. 17 § om krav på organisation av verksamheten, – 2 kap. 17 c § om uppföranderegler, – 2 kap. 18 § om förvärvsförbud vid insyn i daglig handel, – 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, – 4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en värdepappersfond m.m.,

– 4 kap. 8–9 b §§ om upprättande och godkännande av fondbestämmelser,

– 4 kap. 13 § första stycket och 13 a § om inlösen av fondandelar,

– 4 kap. 15–23 §§ om information om en värdepappersfond, samt

– 5 kap. 1–19 och 21–25 §§ om placering av medel i en värdepappersfond m.m.

Vid tillämpningen av bestämmelserna ska fonderna anses som värdepappersfonder och Pensionsmyndigheten som fondandelsägare. Det som anges om fondbolag ska avse Statens premiepensionsförvaltare.

Författningsförslag Ds 2015:34

28

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, utom såvitt avser 2 kap. 18 § om förvärvsförbud vid insyn i daglig handel och 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, meddela föreskrifter om avvikelser från de bestämmelser som anges i första stycket och i ett enskilt fall besluta om undantag från dessa bestämmelser.

8 § Statens premiepensionsförvaltare får inte genom fonderna utöva sådan fondverksamhet som avser förvaltning av specialfonder enligt 12 kap. lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

9 § Fondbestämmelserna för de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare får inte tillåta att medel delas ut till någon annan än Pensionsmyndigheten.

Samarbetsavtal med Pensionsmyndigheten

10 § Statens premiepensionsförvaltare ska ingå samarbetsavtal enligt 64 kap. 19 § 2 socialförsäkringsbalken med Pensionsmyndigheten och göra de åtaganden som anges i samma paragraf.

11 § Statens premiepensionsförvaltare ska ta emot medel till och betala ut medel från fonderna enligt de anvisningar som Pensionsmyndigheten lämnar.

När medel tillförs någon av fonderna, ska Statens premiepensionsförvaltare utfärda fondandelar till Pensionsmyndigheten. När medel betalas ur någon av fonderna, ska det ske genom inlösen av andelar.

Fördelning mellan fonder

12 § När medel förs över med stöd av 64 kap. 23 § andra stycket socialförsäkringsbalken, ska pensionsspararen kunna bestämma att medlen ska

1. placeras i en eller flera angivna fonder,

2. fördelas mellan fonderna efter pensionsspararens ålder, eller

Ds 2015:34 Författningsförslag

29

3. fördelas mellan fonderna efter den risknivå som pensionsspararen anger.

När medel förs över med stöd av 64 kap. 24 § andra stycket eller 26 § andra stycket socialförsäkringsbalken, ska medlen fördelas mellan fonderna efter pensionsspararens ålder.

Allmänna placeringsbestämmelser

13 § Statens premiepensionsförvaltare ska förvalta fondmedlen uteslutande i pensionsspararnas intresse. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

14 § Statens premiepensionsförvaltare ska förvalta fondmedlen föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Myndigheten ska fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas, utan att göra avkall på kravet att förvaltningen ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse.

Röstandelsbegränsning

15 § Statens premiepensionsförvaltare får inte till fonderna förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för dem tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.

Riktlinjer för placeringsverksamheten

16 § Styrelsen ska varje år besluta om riktlinjer för placeringsverksamheten. Riktlinjerna ska innehålla

1. mål för hur medlen i fonderna ska förvaltas i pensionsspararnas intresse så att långsiktigt hög avkastning uppnås samt en beskrivning av hur målen ska uppnås och hur placeringsverksamheten även i övrigt ska bedrivas,

2. mål för hur fonderna ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar samt en beskrivning av hur målen ska uppnås och hur placeringsverksamheten även i övrigt ska bedrivas på ett ansvarsfullt sätt,

Författningsförslag Ds 2015:34

30

3. mål för hur fonderna ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfullt ägande samt en beskrivning av hur målen ska uppnås och hur ägandet även i övrigt ska bedrivas på ett ansvarsfullt sätt, och

4. uppgift om hur fördelning mellan fonderna ska ske i pensionsspararnas intresse när medel placeras enligt 12 § första stycket 2 eller 3.

Förvaltningsuppdrag

17 § Statens premiepensionsförvaltare får uppdra åt en annan kapitalförvaltare, som i sitt hemland står under betryggande tillsyn av en myndighet eller något annat behörigt organ, att diskretionärt förvalta tillgångar som ingår i en fond som myndigheten förvaltar.

Finansinspektionens tillsyn

18 § Statens premiepensionsförvaltare ska stå under tillsyn av

Finansinspektionen. För tillsynen gäller bestämmelserna i 10 kap. 1 § första och andra styckena, 2, 4, 10 och 11 §§ samt 14 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder.

Vid tillämpningen av bestämmelserna ska det som anges om fondbolag avse Statens premiepensionsförvaltare.

Förvaltningsavgift

19 § Statens premiepensionsförvaltare får ur var och en av de förvaltade fonderna ta ut en förvaltningsavgift för att långsiktigt täcka de kostnader som uppkommer i myndighetens verksamhet.

Om kostnaderna avser flera av fonderna, ska de fördelas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

Förvaltningsavgiften ska även täcka de kostnader som ska betalas enligt 25 § andra stycket.

Ds 2015:34 Författningsförslag

31

Redovisning

20 § Bokföring och redovisning av verksamheten vid Statens premiepensionsförvaltare ska hållas åtskild från bokföring och redovisning som avser medlen i de fonder som myndigheten förvaltar.

21 § Bokföring och redovisning av de fonder som förvaltas av

Statens premiepensionsförvaltare ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed.

22 § Räkenskapsår för de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare är kalenderår.

23 § Regeringen ska senast den 1 juni året efter räkenskapsåret fastställa resultat- och balansräkningar för de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare.

24 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om bokföringen och redovisningen av de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare.

Regeringens utvärdering

25 § Regeringen ska vart fjärde år, med början år 2020, göra en utvärdering av den verksamhet som bedrivs enligt denna lag.

Utvärderingen ska överlämnas till riksdagen senast den 1 oktober det år som utvärderingen sker.

Om regeringen vid utvärderingen anlitat någon med särskild fackkunskap, ska kostnaden för detta betalas av Statens premiepensionsförvaltare med användande av medel i fonderna.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2. Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) byter samma dag namn till Statens premiepensionsförvaltare.

3. Bestämmelser om årsredovisning och revision i 6 kap. och om regeringens sammanställning och utvärdering i 7 kap. 1 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) gäller för

Författningsförslag Ds 2015:34

32

Statens premiepensionsförvaltare även efter ikraftträdandet för det räkenskapsår som avslutas den 31 december 2016.

Ds 2015:34 Författningsförslag

33

2.4 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 55 kap. 4 §, 58 kap.14 och 15 §§ samt 64 kap.18, 23, 24 och 26 §§socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

55 kap.

4 §

Den myndighet som regeringen bestämmer ska för varje år upprätta en redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten samt Första–Fjärde och

Sjätte AP-fonderna ska lämna de

uppgifter som behövs för detta till myndigheten.

Den myndighet som regeringen bestämmer ska för varje år upprätta en redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Första–Tredje AP-

fondsmyndigheterna ska lämna

de uppgifter som behövs för detta till myndigheten.

58 kap.

14 §

Vissa beräkningar som anges i denna balk ska grundas på ett balanstal som beräknas enligt bestämmelsen i andra stycket och 15–20 §§.

Balanstalet beräknas för varje år och ska visa kvoten mellan – summan av fördelningssystemets avgiftstillgång och ett genomsnittligt värde av tillgångarna hos Första–Fjärde och Sjätte AP-fonderna och

– summan av fördelningssystemets avgiftstillgång och ett genomsnittligt värde av tillgångarna i Första–Tredje APfonderna och

– fördelningssystemets pensionsskuld vid utgången av det andra året före det år balanstalet avser.

Författningsförslag Ds 2015:34

34

15 §

Med avgiftstillgång avses produkten av – avgiftsinkomsterna till fördelningssystemet och – medelvärdet av tiden i år räknat från det att en pensionsrätt tjänas in till det att den betalas ut i form av pension (omsättningstiden).

Med ett genomsnittligt värde av tillgångarna hos Första–Fjärde

och Sjätte AP-fonderna avses

medelvärdet av de redovisade

marknadsvärdena av tillgångarna hos Första–Fjärde och Sjätte AP-

fonderna vid utgången av det andra, tredje respektive fjärde året före det år balanstalet avser.

Med ett genomsnittligt värde av tillgångarna i Första–Tredje AP-fonderna avses medelvärdet av de redovisade verkliga

värdena av tillgångarna i Första– Tredje AP-fonderna vid utgång-

en av det andra, tredje respektive fjärde året före det år balanstalet avser.

64 kap.

18 §

När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pensionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i

1. värdepappersfonder eller fondföretag som avses i 19 §, eller

2. fonder som förvaltas av

Sjunde AP-fonden enligt lagen

(2000:192) om allmänna pen-

sionsfonder (AP-fonder).

2. fonder som förvaltas av

Statens premiepensionsförvaltare

enligt lagen (2016:000) om

statlig förvaltning av premiepensionsmedel.

Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av livränta enligt 11–14 §§ ska medlen i stället föras över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.

23 §

Pensionsspararen har rätt att bestämma var de medel som för spararens räkning förs över enligt 18 § ska placeras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om ett högsta antal fonder som samtidigt får antecknas på ett premiepensionskonto.

Ds 2015:34 Författningsförslag

35

Bestämmelser om fördelningen av medel när pensionsspararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som förvaltas av Sjunde AP-

fonden finns i 5 kap. 1 § andra

stycket lagen (2000:192) om

allmänna pensionsfonder (APfonder).

Bestämmelser om fördelningen av medel när pensionsspararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som förvaltas av Statens premie-

pensionsförvaltare finns i 12 § första stycket lagen (2016:000)

om statlig förvaltning av premie-

pensionsmedel.

24 §

Pensionsspararen ska upplysas om rätten att välja placering av de medel som avses i 23 § när pensionsrätt för premiepension första gången har fastställts för honom eller henne.

Om pensionsspararen inte anmäler något val inom den tid som Pensionsmyndigheten beslutar, ska myndigheten föra över medlen till en eller flera fonder som förvaltas av Sjunde

AP- fonden enligt lagen

(2000:192) om allmänna

pensionsfonder (AP-fonder).

Bestämmelser om fördelningen av medlen finns i 5 kap. 1 §

tredje stycket samma lag.

Om pensionsspararen inte anmäler något val inom den tid som Pensionsmyndigheten beslutar, ska myndigheten föra över medlen till en eller flera fonder som förvaltas av Statens

premiepensionsförvaltare enligt

lagen (2016:000) om statlig för-

valtning av premiepensionsmedel.

Bestämmelser om fördelningen av medlen finns i 12 § andra stycket samma lag.

26 §

När pensionsrätt för premiepension för ett senare år än det första året har fastställts för pensionsspararen, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder. Fördelningen mellan fonderna ska svara mot vad spararen senast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepensionskontot.

Om pensionsspararen inte har bestämt en sådan placering, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera

Om pensionsspararen inte har bestämt en sådan placering, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera

Författningsförslag Ds 2015:34

36

fonder som förvaltas av Sjunde

AP-fonden

enligt lagen

( 2000:192 )

om allmänna

pensionsfonder (AP-fonder).

Bestämmelser om fördelningen av medlen finns i 5 kap. 1 §

tredje stycket samma lag.

fonder som förvaltas av Statens

premiepensionsförvaltare enligt

lagen (2016:000) om statlig

förvaltning av premiepensionsmedel. Bestämmelser om fördel-

ningen av medlen finns i 12 §

andra stycket samma lag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017 i fråga om 64 kap. 18, 23, 24 och 26 §§ och i övrigt den 1 juli 2017.

2. För beräkning av balanstalet enligt 58 kap. 14 och 15 §§ ska, i fråga om medelvärden av verkliga värden som avser tidpunkt före den 1 januari 2017, gälla marknadsvärden enligt den äldre lydelsen av dessa bestämmelser.

Ds 2015:34 Författningsförslag

37

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1984:404 ) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

1

Staten är inte skattskyldig enligt denna lag. Detta gäller dock inte allmänna pensions-

fonderna enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

Staten är inte skattskyldig enligt denna lag. Detta gäller dock inte Första–Tredje AP-

fondsmyndigheterna.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1 Senaste lydelse 2000:203.

Författningsförslag Ds 2015:34

38

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen om Sveriges riksbank ( 1988:1385 )

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank att ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §

1

Med bankinstitut förstås i denna lag bankaktiebolag, sparbanker, medlemsbanker och utländska bankföretag som med stöd av 4 kap. 1 eller 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse driver bankrörelse från filial här i landet.

Med finansinstitut förstås bankinstitut, kreditmarknadsföretag, värdepappersinstitut,

Första–Fjärde AP-fonderna enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (APfonder), Sjätte AP-fonden enligt lagen (2000:193) om Sjätte APfonden, försäkringsföretag som

har tillstånd att driva försäkringsrörelse här i landet enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), Svenska skeppshypotekskassan samt utländska företag som med stöd av 4 kap. 1, 3 eller 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse driver verksamhet från filial i Sverige.

Med finansinstitut förstås bankinstitut, kreditmarknadsföretag, värdepappersinstitut,

Första–Tredje AP-fondsmyndigheterna, försäkringsföretag som

har tillstånd att driva försäkringsrörelse här i landet enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), Svenska skeppshypotekskassan samt utländska företag som med stöd av 4 kap. 1, 3 eller 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse driver verksamhet från filial i Sverige.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1 Senaste lydelse 2011:457.

Ds 2015:34 Författningsförslag

39

2.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:260 ) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 33 § lagen (1994:260) om offentlig anställning ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2014/15:78 Föreslagen lydelse

33 §

Är chefen för Arbetsgivarverket anställd för bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa.

Är chefen för Arbetsgivarverket eller för Statens premie-

pensionsförvaltare anställd för

bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till

myndighetens bästa.

Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag Ds 2015:34

40

2.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:260 ) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 33 § lagen (1994:260) om offentlig anställning ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt förslaget i 2.7 Föreslagen lydelse

33 §

Är chefen för Arbetsgivarverket eller för Statens premiepensionsförvaltare anställd för bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Är chefen för Arbetsgivarverket, för en AP-fondsmyndig-

het eller för Statens premie-

pensionsförvaltare anställd för bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

Ds 2015:34 Författningsförslag

41

2.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:1744 ) om allmän pensionsavgift

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

1

Avgiften används till finansiering av försäkringen för inkomstpension och tilläggspension enligt socialförsäkringsbalken.

Avgiften förs till Första–

Fjärde AP-fonderna för förvalt-

ning enligt lagen (2000:192) om

allmänna pensionsfonder (APfonder).

Avgiften förs till Första–

Tredje AP-fondsmyndigheterna

för förvaltning enligt lagen

(2016:000) om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1 Senaste lydelse 2010:1261.

Författningsförslag Ds 2015:34

42

2.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:676 ) om statlig ålderspensionsavgift

Härigenom föreskrivs att 8 och 9 §§ lagen (1998:676) om ålderspensionsavgift ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

1

Fördelningen av avgiften ska göras enligt följande. Den andel som beräknas motsvara pensionsrätt för premiepension för samma år förs till Riksgäldskontoret för tillfällig förvaltning enligt 64 kap.1517 §§socialförsäkringsbalken. Återstoden förs, efter avstämning gentemot Riksgäldskontoret enligt 9 §, till

Första–Fjärde AP-fonderna för

förvaltning enligt lagen

(2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Fördelningen av avgiften ska göras enligt följande. Den andel som beräknas motsvara pensionsrätt för premiepension för samma år förs till Riksgäldskontoret för tillfällig förvaltning enligt 64 kap.1517 §§socialförsäkringsbalken. Återstoden förs, efter avstämning gentemot Riksgäldskontoret enligt 9 §, till

Första–Tredje AP-fondsmyndigheterna för förvaltning enligt

lagen (2016:000) om förvaltning

av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Regeringen ska för varje år fastställa andelarna efter förslag från Pensionsmyndigheten.

9 §

2

Slutlig avstämning av avgifterna ska göras året efter fastställelseåret. Den skillnad som framkommer mellan beräknade belopp och de belopp som slutligt framräknas för det aktuella året ska regleras gentemot Riksgäldskontoret i samband med en

Slutlig avstämning av avgifterna ska göras året efter fastställelseåret. Den skillnad som framkommer mellan beräknade belopp och de belopp som slutligt framräknas för det aktuella året ska regleras gentemot Riksgäldskontoret i samband med en

1 Senaste lydelse 2010:1271. 2 Senaste lydelse 2011:1392.

Ds 2015:34 Författningsförslag

43

kommande preliminär överföring och gentemot Första–

Fjärde AP-fonderna i samband

med att storleken på de preliminära avgifterna bestäms. Det belopp som ska regleras gentemot Riksgäldskontoret beräknas med tillägg av sådan avkastning som avses i 64 kap. 16 § socialförsäkringsbalken och det belopp som ska regleras gentemot Första–Fjärde AP-fonderna med sådan ränta som anges i 65 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

kommande preliminär överföring och gentemot Första–

Tredje AP-fondsmyndigheterna i

samband med att storleken på de preliminära avgifterna bestäms. Det belopp som ska regleras gentemot Riksgäldskontoret beräknas med tillägg av sådan avkastning som avses i 64 kap. 16 § socialförsäkringsbalken och det belopp som ska regleras gentemot Första–Tredje

AP-fondsmyndigheterna

med

sådan ränta som anges i 65 kap.

Med fastställelseår avses detsamma som enligt 57 kap. 2 § första stycket 2 socialförsäkringsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

Författningsförslag Ds 2015:34

44

2.11 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

1

dels att 5 kap. ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

I denna lag finns bestämmelser om fem från varandra oberoende statliga myndigheter som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Dessa är Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden, Fjärde APfonden och Sjunde AP-fonden.

I denna lag finns bestämmelser om fem från varandra oberoende statliga myndigheter som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Dessa är Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden och Fjärde AP-fonden.

Dessutom finns Sjätte AP-fonden som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den fondens verksamhet regleras i lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

2 §

2

Första–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift ska föras till Första–Fjärde AP-fonderna.

1 Senaste lydelse av 5 kap. 1 § 2010:1281 5 kap. 2 § 2013:571 5 kap. 3 § 2009:1460 5 kap. 4 § 2009:1460 5 kap. 5 § 2009:1460 5 kap. 6 § 2009:1460 5 kap. 7 § 2013:571 5 kap. 8 § 2013:571. 2 Senaste lydelse 2010:1281. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

Ds 2015:34 Författningsförslag

45

Sjunde AP-fonden förvaltar de medel som enligt 64 kap. 18 § första stycket 2 socialförsäkringsbalken ska föras till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag Ds 2015:34

46

2.12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2000:981 ) om fördelning av socialavgifter

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

1

Den andel av influtna ålderspensionsavgifter som beräknas utgöra avgifter för inkomster som överstiger 8,07 gånger det för året gällande inkomstbasbeloppet enligt 58 kap.26 och 27 §§socialförsäkringsbalken ska föras till staten.

Den andel av avgifterna som beräknas motsvara pensionsrätt för premiepension för samma år ska föras till Riksgäldskontoret för tillfällig förvaltning enligt 64 kap.15 och 16 §§socialförsäkringsbalken.

Återstoden av avgifterna ska föras till Första–Fjärde AP-

fonderna för förvaltning enligt

lagen (2000:192) om allmänna

pensionsfonder (AP-fonder).

Återstoden av avgifterna ska föras till Första–Tredje AP-

fondsmyndigheterna för förvalt-

ning enligt lagen (2016:000) om

förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1 Senaste lydelse 2010:1283.

Ds 2015:34 Författningsförslag

47

2.13 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2002:1022 ) om revision av statlig verksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs att 3, 5 och 10 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

1

Riksrevisionen skall i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

Riksrevisionen ska i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

1. staten,

2. Regeringskansliet och,

med undantag för AP-fonderna,

de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen,

2. Regeringskansliet och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen,

3. riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond, och

4. Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning.

Första stycket gäller också årsberättelserna för AP-fonderna och de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare.

Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport skall den granskas med undantag för prognoser. För affärsverk och affärsverkskoncerner, skall dock endast den delårsrapport som avser perioden januari– september granskas.

Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport ska den granskas med undantag för prognoser. För affärsverk och affärsverkskoncerner, ska dock endast den delårsrapport som avser perioden januari– september granskas.

5 §

Den granskning som avses i 3 § skall ske i enlighet med god

Den granskning som avses i 3 § ska ske i enlighet med god

1 Senaste lydelse 2007:89.

Författningsförslag Ds 2015:34

48

revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (årlig revision).

Granskningen skall efter varje räkenskapsår avslutas med en revisionsberättelse. Granskningen av en delårsrapport skall avslutas med ett revisorsintyg.

Revisionsberättelsen för Riksbanken skall innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riksbanken bör beviljas ansvarsfrihet.

revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (årlig revision).

Granskningen ska efter varje räkenskapsår avslutas med en revisionsberättelse. Granskningen av en delårsrapport ska avslutas med ett revisorsintyg.

Revisionsberättelsen för Riksbanken ska innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riksbanken bör beviljas ansvarsfrihet.

Revisionsberättelsen för APfonderna och de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare ska innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas.

10 §

Revisionsberättelser och revisorsintyg över den årliga revisionen enligt 3 § första stycket 2 och 4 skall lämnas till regeringen.

Revisionsberättelser och revisorsintyg över den årliga revisionen enligt 3 § första stycket 2 och 4 samt andra

stycket ska lämnas till reger-

Ds 2015:34 Författningsförslag

49

Revisionsberättelser över den årliga revisionen av Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond skall lämnas till riksdagen.

En revisionsberättelse skall lämnas senast en månad efter det att årsredovisning har lämnats. Ett revisorsintyg skall lämnas senast tre veckor efter det att delårsrapport har lämnats.

ingen.

Revisionsberättelser över den årliga revisionen av Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond ska lämnas till riksdagen.

En revisionsberättelse ska lämnas senast en månad efter det att årsredovisning eller

årsberättelse har lämnats. Ett

revisorsintyg ska lämnas senast tre veckor efter det att delårsrapport har lämnats.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2. Bestämmelserna i 3 § i den nya lydelsen tillämpas första gången för räkenskapsår som inleds efter den 31 december 2016.

Författningsförslag Ds 2015:34

50

2.14 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

9 §

Om två eller flera allmänna

pensionsfonder enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte APfonden förvaltar aktier i bolaget,

får varje fond för sig utöva rösträtt för de aktier fonden förvaltar.

Om två eller flera av de allmänna pensionsfonderna och

Statens premiepensionsförvaltare

förvaltar aktier i bolaget, får varje myndighet för sig utöva rösträtt för de aktier myndig-

heten förvaltar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

Ds 2015:34 Författningsförslag

51

2.15 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt förslaget i 2.14 Föreslagen lydelse

7 kap.

9 §

Om två eller flera av de

allmänna pensionsfonderna och

Statens premiepensionsförvaltare förvaltar aktier i bolaget, får varje myndighet för sig utöva rösträtt för de aktier myndigheten förvaltar.

Om två eller flera av Första–

Tredje AP-fondsmyndigheterna

och Statens premiepensionsförvaltare förvaltar aktier i bolaget, får varje myndighet för sig utöva rösträtt för de aktier myndigheten förvaltar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

Författningsförslag Ds 2015:34

52

2.16 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 31 kap. 4 § och 32 kap. 6 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 kap.

4 §

I annan av en myndighet bedriven upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverk-

samhet än som avses i 1, 2 eller

3 § gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

I annan av en myndighet bedriven upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlånings- eller

investeringsverksamhet än som

avses i 1, 2 eller 3 § gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

32 kap.

6 §

Sekretess gäller för uppgift om innehav av finansiella instrument som har lämnats till en myndighet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada eller men och uppgiften har lämnats till följd av anmälningsskyldighet enligt

1. ett särskilt beslut enligt 11 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument,

2. 9 kap. 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,

3. 7 kap. 2 § lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

2. 9 kap. 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, eller

Ds 2015:34 Författningsförslag

53

4. 5 kap. 2 § lagen ( 2000:193 ) om Sjätte AP-fonden, eller

5. 14 a § första och andra

styckena lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.

3. 14 a § första och andra

styckena lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

2. Äldre bestämmelser gäller för uppgifter som har lämnats före ikraftträdandet.

Författningsförslag Ds 2015:34

54

2.17 Förslag till förordning om en APfondsmyndighets bokföring och redovisning av medlen i en AP-fond

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelse

1 § I denna förordning finns bestämmelser om en AP-fondsmyndighets bokföring och redovisning av medlen i en AP-fond som förvaltas av AP-fondsmyndigheten.

I arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) finns bestämmelser om arkivering av räkenskapsinformation.

Kostnader och intäkter som redovisas i AP-fonden

2 § Som kostnader i AP-fonden redovisas

1. finansiella kostnader som hänför sig till kapitalet i fonden,

2. transaktionsbaserade kostnader såsom courtage och transaktionsersättning till depåbank, och

3. kostnadsersättning som den förvaltande AP-fondsmyndigheten med stöd av 7 kap. 8 § lagen (2016:000) om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital tar ut ur fonden.

Om betalning till en leverantör av externa förvaltningstjänster delvis utgörs av ett prestationsrelaterat belopp, ska det prestationsrelaterade beloppet anses utgöra betalning avseende vinstdelning mellan AP-fonden och den externa förvaltaren och redovisas i den förvaltade fonden i enlighet med detta.

3 § Som intäkter i AP-fonden redovisas finansiella intäkter som hänför sig till kapitalet i fonden.

Bokföring

4 § För bokföringen av medlen i en AP-fond ska den förvaltande

AP-fondsmyndigheten i överensstämmelse med god redovisningssed

Ds 2015:34 Författningsförslag

55

1. löpande bokföra alla affärshändelser,

2. se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4. för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsberättelse.

Årsberättelse

5 § När årsberättelsen för AP-fonden upprättas, ska de internationella redovisningsstandarderna IFRS (International Financial

Reporting Standards) tillämpas.

6 § Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av AP-fondens ställning och resultat.

När det behövs för förståelsen av årsberättelsen, ska översikten innehålla hänvisningar till och ytterligare upplysningar om de belopp som tas upp i andra delar av årsberättelsen.

Upplysningar ska även lämnas

1. om sådana förhållanden som inte ska redovisas i balansräkningen, resultaträkningen eller noterna, men som är viktiga för bedömningen av verksamheten, ställningen eller resultatet, och

2. om sådana händelser av väsentlig betydelse som har inträffat under räkenskapsåret eller efter dess slut.

7 § Årsberättelsen ska skrivas under av AP-fondsmyndighetens styrelse.

Underskriften innebär att styrelsen intygar att årsberättelsen ger en rättvisande bild av AP-fondens resultat och exponering för finansiella risker samt dess ställning och utveckling i övrigt.

8 § En AP-fondsmyndighet ska senast den 22 februari varje år lämna årsberättelsen avseende det senast avslutade räkenskapsåret till regeringen, Riksrevisionen och AP-fondsnämnden.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag Ds 2015:34

56

2.18 Förslag till förordning om bokföring och redovisning av medlen i de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelse

1 § I denna förordning finns bestämmelser om bokföring och redovisning av medlen i de fonder som förvaltas av Statens premiepensionsförvaltare.

I arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) finns bestämmelser om arkivering av räkenskapsinformation.

Bokföring

2 § För bokföringen av medlen i var och en av de förvaltade fonderna ska Statens premiepensionsförvaltare i överensstämmelse med god redovisningssed

1. löpande bokföra alla affärshändelser,

2. se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, samt

4. för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsberättelse.

Årsberättelse och halvårsrapport

3 § Statens premiepensionsförvaltare ska senast den 22 februari varje år lämna årsberättelser för de förvaltade fonderna avseende det senast avslutade räkenskapsåret till regeringen och Riksrevisionen.

4 § För årsberättelse och halvårsrapport för de förvaltade fonderna gäller enligt 7 § lagen om statlig förvaltning av premiepensions-

Ds 2015:34 Författningsförslag

57

medel bestämmelserna i 4 kap. 18 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder.

5 § Årsberättelsen för en förvaltad fond ska skrivas under av

Statens premiepensionsförvaltares styrelse.

Underskriften innebär att styrelsen intygar att årsberättelsen ger en rättvisande bild av fondens resultat och exponering för finansiella risker samt dess ställning och utveckling i övrigt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

59

3 Ärendet och dess beredning

Genom beslut den 29 september 2011 bemyndigade regeringen finansmarknadsministern att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden, med syfte att förbättra förutsättningarna för en kostnadseffektiv förvaltning av pensionssystemets buffertkapital. Med målet att skapa en långsiktigt effektiv förvaltning av buffertkapitalet skulle utredaren bl.a. utvärdera Första–Fjärde AP-fondernas uppdrag och placeringsregler, mot bakgrund av vikten av en effektiv styrning, hittillsvarande erfarenheter av fondernas förvaltning och förändrade marknadsmässiga förutsättningar. Utredningen skulle även undersöka möjliga effektiviseringar av förvaltningen av buffertkapitalet, med beaktande av buffertkapitalets utveckling, risken för maktkoncentration och behovet av riskspridning. Sjätte APfondens uppdrag, mål och placeringsregler skulle utvärderas, med utgångspunkt i pensionssystemets behov och Sjätte AP-fondens kompetens.

Utredningen, som antog namnet Buffertkapitalsutredningen, redovisade sitt uppdrag genom att till Finansdepartementet överlämna betänkandet AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven i augusti 2012 (SOU 2012:53). Utredningens sammanfattning av sitt betänkande finns i

bilaga 1 till denna promemoria. De lagförslag som utredningen

lämnade finns i bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig eller haft möjlighet att yttra sig finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr Fi2012/3047).

I november 2007 tillsatte regeringen en kommitté för att utvärdera hur och med vilka resultat Första–Fjärde AP-fonderna och

Ärendet och dess beredning Ds 2015:34

60

Sjunde AP-fonden arbetat med att ta hänsyn till etik och miljö i sin placeringsverksamhet. Utredningen, som antog namnet Etik- och miljöutredningen, överlämnade betänkandet Etiken, miljön och pensionerna (SOU 2008:107) i november 2008. Utredningens sammanfattning av sitt betänkande finns i bilaga 4. De lagförslag som utredningen lämnade finns i bilaga 5.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig eller haft möjlighet att yttra sig finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr Fi2008/7204).

Promemorian har utarbetats inom Finansdepartementet med utgångspunkt i den överenskommelse om förändringar av APfondernas organisation och placeringsregler som slöts mellan de fem partierna bakom pensionsöverenskommelsen (Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna och Kristdemokraterna) den 12 mars 2014. Pensionsgruppen, där nu även Miljöpartiet deltar, har ställt sig bakom den slutliga utformningen av promemorian.

I promemorian behandlas de förslag som lämnats av Buffertkapitalsutredningen och delar av Etik- och miljöutredningens betänkande. Promemorians förslag avviker till stor del från de förslag som lämnats av nämnda utredningar, dels på grund av synpunkter framförda i remissbehandlingen, dels på grund av de diskussioner som förts i Pensionsgruppen.

61

4 Bakgrund

4.1 Historik

Den ursprungliga allmänna pensionsfonden inrättades i samband med införandet av allmän tilläggspension (ATP) 1960 (prop. 1959:100). Fonden byggdes upp genom att nivån på tilläggspensionsavgiften inledningsvis sattes högre än pensionsutbetalningarna. Två motiv angavs för inrättandet av en fond vid sidan av fördelningssystemet. Det första var att säkerställa pensionärernas standard genom att upprätthålla sparandet, och därmed investeringarna, i ekonomin. Motivet var en följd av att inrättandet av ATP-systemet förutsågs minska det privata sparandet. Det andra motivet var att bygga upp en buffert för att tidsmässigt jämna ut finansieringen av de snabbt växande ATP-pensionerna och för att täcka tillfälliga underskott.

Från början förvaltades AP-fondens medel av tre fondstyrelser. Fördelningen av medlen baserades på vilken arbetsgivare som betalat in tilläggspensionsavgiften. Första fondstyrelsen förvaltade medel från staten, kommuner och därmed jämförliga samfälligheter samt bolag i vilka dessa hade ett bestämmande inflytande. Andra fondstyrelsen förvaltade avgifter från privata arbetsgivare med fler än 20 anställda och tredje fondstyrelsen förvaltade avgifter från privata arbetsgivare med färre än 20 anställda och enskilda näringsidkare. Första–tredje fondstyrelserna fick investera i räntebärande värdepapper med låg kreditrisk och hade ett gemensamt kansli.

En fjärde fondstyrelse, med eget kansli, inrättades 1974 för att investera i aktier (prop. 1973:97). Syftet med detta var att APfonden genom investeringar i aktier skulle bidra med riskkapital till svenska industriföretag. Fjärde fondstyrelsen hade rätt att rekvirera medel som första–tredje fondstyrelserna förvaltade enligt särskilda

Bakgrund Ds 2015:34

62

regler och skulle årligen återföra en given avkastning till dessa fondstyrelser.

Tio år senare (1984) bildades ytterligare fem fondstyrelser som fick investera i aktier, de s.k. löntagarfondstyrelserna (prop. 1983/84:50). Löntagarfonderna fick sina inkomster dels från en del av ATP-avgiften, dels från en ny vinstdelningsskatt.

Första–tredje fondstyrelsernas placeringsmöjligheter utökades 1988 till fastigheter (prop. 1987/88:11). Samma år inrättades en femte fondstyrelse med samma uppdrag som fjärde fondstyrelsen, dvs. att investera i aktier (prop. 1987/88:167).

År 1992 avvecklades löntagarfondstyrelserna (prop. 1991/92:36) och tillgångar och skulder fördes över till en nyinrättad avvecklingsstyrelse (Fond 92–94) utanför AP-fonden. Under åren 1992–1994 skiftades nästan samtliga fondmedel (28 miljarder kronor) i avvecklingsstyrelsen ut. Därefter (1996) ombildades avvecklingsstyrelsen till sjätte fondstyrelsen, som i likhet med fjärde och femte fondstyrelserna fick i uppdrag att placera i aktier och andra värdepapper på riskkapitalmarknaden (prop. 1995/96:171). Skillnaden var att sjätte fondstyrelsens placeringsregler gav ökad möjlighet för investeringar i små och medelstora företag. Till sjätte fondstyrelsen överfördes 10 miljarder kronor från första–tredje fondstyrelserna och återstående 370 miljoner kronor i avvecklingsstyrelsen. Sjätte fondstyrelsen ålades inte något krav att fortlöpande bidra till ATP-systemet.

Inom ATP-systemet översteg avgiftsintäkterna pensionsutbetalningarna t.o.m. 1982. Därefter fortsatte AP-fonden ändå att växa till följd av en högre direktavkastning än avgiftsunderskottet. Dessutom påverkades fondens behållning av värdeförändringar på fondens tillgångar. Vid utgången av 1999 var AP-fondens storlek 744 miljarder kronor.

För att möta förväntade påfrestningar på pensionssystemet till följd av den demografiska utvecklingen fattade riksdagen 1998 beslut om en reformering av det allmänna pensionssystemet. Till grund för beslutet fanns en överenskommelse mellan fem av riksdagens partier (den s.k. pensionsöverenskommelsen). Syftet med reformen var att gå från ett förmånsbaserat system till ett självfinansierande avgiftsbestämt system där pensionerna anpassades till den demografiska och ekonomiska utvecklingen. En del av pensionsreformen var inrättandet av ett fonderat premiepensions-

Bakgrund

63

system, vid sidan av fördelningssystemet, med möjlighet till individuella val av fond. Inom premiepensionssystemet bildades 1998 en sjunde fondstyrelse med uppdraget att förvalta medlen för de pensionssparare som inte utnyttjade möjligheten att välja fond.

Det nuvarande regelverket för AP-fonderna tillkom i samband med genomförandet av pensionsreformen och trädde i kraft 2000 och 2001 (prop. 1999/2000:46). Det inrättades fyra AP-fonder med identiska uppdrag. Första, andra och fjärde fondstyrelserna namnändrades till Första, Andra och Fjärde AP-fonderna. Tredje fondstyrelsen avvecklades och den femte fondstyrelsen bytte namn till Tredje AP-fonden. Därför finns det i dag inte någon Femte APfond. Första–Fjärde AP-fonderna gavs identiska uppdrag. Sjätte fondstyrelsen stod utanför pensionsöverenskommelsen men bytte namn till Sjätte AP-fonden. Sjunde fondstyrelsen bytte i sin tur namn till Sjunde AP-fonden.

4.2 AP-fonderna i pensionssystemet

4.2.1 Det allmänna ålderspensionssystemet

Det reformerade allmänna ålderspensionssystemet infördes den 1 januari 1999. Reformen innebar att det förmånsbestämda systemet, som omfattade ATP och folkpension, ersattes av nuvarande avgiftsbestämda system, som omfattar inkomstpension, garantipension och premiepension (figur 4.1). Ansvaret för garantipensionen överfördes till statens budget, medan finansieringen av inkomstpensionen och premiepensionen frikopplades helt från statens budget. I nuvarande pensionssystem benämns den pension som intjänats enligt gamla regler för tilläggspension. Tilläggspensionen fasas ut under en övergångsperiod. Från och med 2018 upphör intjänande av pension enligt äldre regler, men tilläggspension som tjänats in före 2018 kommer alltjämt att betalas ut under några decennier därefter.

Bakgrund Ds 2015:34

64

Figur 4.1 Det allmänna ålderspensionssystemet

Avgiften till den allmänna ålderspensionen är fast och uppgår till 18,5 procent av pensionsgrundande inkomster (jämte vissa tillkommande ersättningar och belopp), upp till ett s.k. intjänandetak som motsvarar 7,5 inkomstbasbelopp (435 750 kronor 2015). Den förmån som så småningom betalas ut från det avgiftsbestämda systemet beror på storleken av inbetalade avgifter under den förvärvsaktiva tiden och på årlig uppräkning av dessa belopp. Det innebär att det dels råder en överensstämmelse mellan inbetalning av pensionsavgifter och intjänad pensionsrätt, dels att den intjänade pensionsrätten i sin helhet finansieras utanför statsbudgeten.

Huvuddelen av pensionsavgiften, ett belopp motsvarande 16 procent av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension. Inkomstpensionssystemet, tillsammans med tilläggspensionen, är ett fördelningssystem där inkommande avgifter i allt väsentligt finansierar utgående pensioner. De avgifter som ska finansiera inkomstpension och tilläggspension förs i sin helhet till Första–Fjärde AP-fonderna, som varje månad bekostar pensionerna. För den enskilde sker dock en bokföring av inbetalda medel – pensionsrätten – på ett konto. Pensionsrätten räknas årligen upp med utvecklingen av genomsnittsinkomsten i samhället, mätt med inkomstindex, så länge tillgångarna i pensionssystemet överstiger skulderna (se närmare beskrivning av inkomstpensionssystemet i avsnitt 4.2.2).

Resterande 2,5 procent av pensionsunderlaget förs till premiepensionssystemet där det förvaltas i fonder enligt individens

Första–Fjärde AP-fonderna

(samt Sjätte AP-fonden)

Inkomstpension

Sjunde AP-fonden

Fondbolag

Premiepension

Garantipension

Pensionsmyndigheten

2,5 %

16 %

Ålderspensionsavgift

18,5 %

Statsbudgeten

Bakgrund

65

önskemål. För individer som inte har uttryckt några andra önskemål förs medlen till Sjunde AP-fondens förvalsalternativ AP7 Såfa (statens årskullsförvaltningsalternativ). Premiepensionssystemet är fullständigt fonderat, vilket innebär att det inte finns några tillgångar utöver det fonderade kapitalet. Tillväxten i premiepensionskapitalet beror över tid på kapitalmarknadens avkastning, i enlighet med de tillgångar respektive fond placerar i. Regeringen har tillsatt en utredning om en reformering av premiepensionssystemet (dir. 2014:107).

Garantipensionen är ett grundskydd för den som haft låg eller ingen inkomst och finansieras med allmänna skattemedel över statsbudgeten. Den ingår därför inte i pensionssystemets resultat- och balansräkning.

Statsbudgeten belastas även av avgifter för pensionsgrundande ersättningar (från social- och arbetslöshetsförsäkringarna), pensionsgrundande belopp i form av förtidspension, barnår, studier och plikttjänst samt ATP för förtidspensionerade och änkor. I samband med pensionsreformen tog staten över betalningsansvaret för bl.a. ATP till förtidspension och änkepension och det var därför motiverat att kompensera statsbudgeten genom att föra över medel från buffertfonderna till statsbudgeten. Behovet av överföring uppskattades till motsvarande 300–350 miljarder kronor per den 1 januari 1999 (Ds 1998:7). Utgångspunkten för överföringens storlek var att statsbudgeten skulle kompenseras i så stor utsträckning som möjligt med den restriktionen att den automatiska balanseringen, enligt ett givet basscenario, inte skulle aktiveras. Hittills har riksdagen fattat beslut om överföringar motsvarande 258 miljarder kronor (prop. 1999/2000:46). Frågan om överföringarnas slutliga storlek hänsköts till en kontrollstation 2004. Vid den tidpunkten gjordes emellertid bedömningen att det under överblickbar tid kommer att saknas förutsättningar för att överföra medel till statsbudgeten. Partierna bakom pensionsöverenskommelsen enades därför om att ett ställningstagande om återstående överföringar ska samordnas med beslut om fördelning av överskott i pensionssystemet (prop. 2005/06:1).

Pensionsmyndigheten är den förvaltningsmyndighet som har ansvaret för administrationen av ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen. Pensionsmyndighetens uppdrag är att administrera och betala ut den allmänna pensionen, men också att ge såväl

Bakgrund Ds 2015:34

66

generell som individuell information om pensionen. Pensionsmyndigheten bildades 2010 genom en sammanslagning av Försäkringskassans pensionsavdelning och Premiepensionsmyndigheten.

4.2.2 Närmare om inkomstpensionssystemet

Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem där dagens förvärvsaktiva betalar dagens pensioner. Systemet är konstruerat för att vara självfinansierande och kan beskrivas som ett kontrakt mellan generationer.

Systemets tillgångar består av den s.k. avgiftstillgången och buffertfondernas förmögenhet. Avgiftstillgången kan under vissa förutsättningar beskrivas som nuvärdet av alla framtida avgiftsinbetalningar, med utgångspunkt i de förhållanden som råder vid värderingstidpunkten. Avgiftstillgången beräknas som årets avgiftsinbetalning multiplicerad med systemets s.k. omsättningstid, som speglar den förväntade tiden från det att pensionsrätt tjänas in till det att den betalas ut som inkomstpension. Omsättningstiden beräknas som summan av intjänandetiden och utbetalningstiden. År 2014 var omsättningstiden drygt 31 år, varav 21 år avser intjänandetid och 11 år avser utbetalningstid (på grund av avrundning summerar inte siffrorna). Med kännedom om omsättningstiden kan således det årliga avgiftsflödet omvandlas till ett kapitalbelopp som benämns avgiftstillgången.

Första–Fjärde och Sjätte AP-fonderna är buffertfonder i inkomstpensionssystemet. Första–Fjärde AP-fonderna tar emot pensionsavgifter och finansierar pensionsbetalningar månatligen. Sjätte AP-fonden ingår bland buffertfonderna genom att fondens tillgångar inkluderas i beräkningen av inkomstpensionssystemets tillgångar. Det sker dock inga flöden till eller från Sjätte APfonden.

Systemets skulder (pensionsskulden) består av skulden till förvärvsaktiva och skulden till redan pensionerade. Skulden till de aktiva utgörs av intjänade pensionsrätter, som erhållits genom de aktivas pensionsgrundande inkomst. Skulden till de redan pensionerade är summan av de pensioner som förväntas betalas ut under återstoden av deras liv.

Bakgrund

67

Avgiftsinkomsterna bestäms främst av antalet personer i arbete och i vilken utsträckning de arbetar. Avgiftsinkomsternas storlek påverkas även av nettoinvandringens storlek och födelsetalen. Pensionsutbetalningarna bestäms främst av antalet pensionärer. Eftersom årskullarna i befolkningen är olika stora och i viss utsträckning har arbetat olika mycket, kommer systemets avgiftsinkomster och pensionsutgifter att variera över tid.

En ur stabilitetssynpunkt väsentlig förändring i det reformerade pensionssystemet var beslutet att knyta värdeomräkningen av intjänade pensionsförmåner till inkomstutvecklingen, i stället för till prisutvecklingen som var fallet i folkpensions- och ATPsystemen. Därmed kopplades värdet av pensionssystemets skuld till den samhällsekonomiska utvecklingen, vilket gör systemet mer robust mot samhällsekonomins svängningar. Ett annat syfte var att alla inkomster ska påverka pensionen lika mycket oavsett när under livet de tjänas in. Uppräkning med inkomstutvecklingen (genomsnittsinkomsten) kan dock hota systemets finansiella stabilitet. Det följer av att inkomstsumman, som är underlag för avgifterna till systemet, kan utvecklas annorlunda än genomsnittsinkomsten. Om t.ex. andelen av den vuxna befolkningen som har pensionsgrundande inkomster sjunker, samtidigt som genomsnittsinkomsten stiger, kommer pensionsskulden att öka snabbare än avgiftsunderlaget. Den finansiella risk som uppräkningen med genomsnittsinkomsten medför hanteras med den s.k. automatiska balanseringen (populärt kallad ”bromsen”).

Den automatiska balanseringen innebär i korthet att uppräkningen av pensionsrätter och pensioner reduceras i förhållande till genomsnittsinkomsten när pensionsskulden överstiger systemets tillgångar. Den automatiska balanseringen aktiveras om det s.k. balanstalet – kvoten mellan systemets tillgångar och skulder – understiger 1, dvs. om tillgångarna inte räcker för att finansiera skulderna fullt ut. Den finansiella krisen 2008 ledde till att balanstalet försämrades kraftigt 2009 och till sänkta pensioner 2010. För att mildra en pensionssänkning 2010 beslutade riksdagen under 2009 om en förändring av beräkningen av balanstalet. Syftet var att utjämna variationen i buffertkapitalet, och därigenom uppräkningen av pensioner och pensionsrätter, mellan enskilda år (prop. 2008/09:219). Förändringen innebär att buffertkapitalet

Bakgrund Ds 2015:34

68

beräknas som ett genomsnitt av de tre senaste åren, i stället för som tidigare på det utgående fondkapitalet föregående år.

Pensionsutvecklingen har under den balanseringsperiod som nu pågår varit påtagligt volatil. För att uppnå en jämnare utveckling utan att den finansiella stabiliteten hotas har Pensionsgruppen tagit initiativ till en förändring av hur balanstalet tillämpas. Ett sådant förslag presenteras i promemorian En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna (Ds 2015:6), som har remissbehandlats under våren 2015. Förslaget innebär att endast en tredjedel av balanstalet beaktas vid indexeringen av pensionerna så länge en balanseringsperiod pågår. Detta föreslås gälla såväl när balanstalet är under som över 1,0. I och med denna utjämning föreslås bl.a. den ovan nämnda treårsutjämningen av fondvärdet slopas.

Det har ännu inte beslutats vad som ska gälla om det uppstår sådana överskott i inkomstpensionssystemet, som skulle möjliggöra utdelning till de försäkrade. Förslag till regler har lämnats i betänkandet Fördelning av överskott i ålderspensionssystemet (SOU 2004:105). Utredningen föreslog utdelning när balanstalet överstiger 1,1. Betänkandet har remissbehandlats (dnr S2004/7851).

4.2.3 AP-fondernas bidrag till inkomstpensionssystemet

Av tabell 4.1 framgår tillgångar och skulder i inkomstpensionssystemet samt balanstalet. Som framgår utgör buffertkapitalet en mindre del av inkomstpensionssystemets tillgångar, vid utgången av 2014 1 procent.

Bakgrund

69

Tabell 4.1 Tillgångar, skulder och balanstal i inkomstpensionssystemet (miljarder kronor)

2014 2013 2012 2011 2010

Avgiftstillgång

7 380 7 123 6 915 6 828 6 575

Buffertkapital, medelvärde 1 067 963 908 865 810 Tillgångar 8 565 8 180 7 873 7 700 7 469 Pensionsskuld 8 141 8 053 7 952 7 543 7 367 Över-/underskott 423 127 -80 157 103 Balanstal 1,0375 1,0040 0,9837 1,0198 1,0024 Buffertkapital per 31 december 1 185 1 058 958 873 895

Not. Buffertkapitalets medelvärde är genomsnittet av buffertkapitalet de tre senaste åren, beräknat baserat på kapitalet vid utgången av respektive år. Källa: Orange rapport – Pensionssystemets årsredovisning 2014.

Buffertkapitalets utveckling beror dels på skillnaden mellan inflödet av pensionsavgifter och utflödet av pensionsutbetalningar, dels på avkastningen på fondkapitalet. Fram t.o.m. 2008 översteg pensionsavgifterna pensionsutbetalningarna, men sedan 2009 är förhållandet det omvända. Sedan 2009 har, med undantag för 2011, avkastningen på fondkapitalet överstigit underskottet i pensionsbetalningar.

Enligt McKinseys beräkningar, som en del av arbetet med regeringens skrivelse (2014/2015:130), uppgick avkastningen på buffertkapitalet under perioden 2001–2014 till 647 miljarder kronor, vilket motsvarar en avkastning på i genomsnitt 6,1 procent per år (figur 4.2). Inkomstindex, som ligger till grund för uppräkningen av pensionsskulden, ökade under motsvarande period med i genomsnitt 3,1 procent per år. Det innebär att buffertfonderna långsiktigt har bidragit positivt till finansieringen av inkomstpensionssystemet (skr. 2014/15:130).

Bakgrund Ds 2015:34

70

Figur 4.2 Buffertfondernas avkastning (fondkapitalets förändring) i jämförelse med inkomstindex (mdkr)

Not. Fondkapitalet vid utgången av respektive år. Källa: Regeringens skrivelse 2014/15:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m. 2014.

Som framgår av ovanstående figur uppvisar AP-fondernas avkastning betydande variation över tiden. Det beror i huvudsak på fondernas investeringar i aktier och aktiemarknadens utveckling under perioden, med nedgångar 2001–2002, 2008 och 2011. Svängningarna har dock dämpats av riskspridningen i fondernas tillgångsallokering, i synnerhet Första–Fjärde AP-fondernas investeringar i räntebärande värdepapper. Under perioden 2001–2011 översteg den genomsnittliga avkastningen på svenska och utländska räntebärande värdepapper den genomsnittliga avkastningen på aktier (skr. 2013/14:130).

Första–Fjärde AP-fonderna började placera sina tillgångar 2001, mitt i den s.k. it-kraschen, vilket innebar att den ackumulerade avkastningen jämfört med inkomstindex var lägre till och med 2004. Åren 2005–2007 översteg den ackumulerade avkastningen ökningen enligt inkomstindex, men i samband med finanskrisens mer akuta skede 2008 blev den åter lägre än utvecklingen i inkomstindex. Först 2010 och åren därefter översteg buffertfondernas långsiktiga avkastning åter inkomstindex.

Enligt jämförelsen med inkomstindex var buffertfondernas bidrag till pensionssystemet negativt under åren 2001–2004. Under

579

565

488

577

646

769

858

899

707

827

895

873

958

1058

1185

400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Inkomstindex Buffertkapital

Bakgrund

71

denna period var inkomstpensionssystemet ändå i balans (balanstalet översteg 1,0), då skillnaden mellan avgiftstillgången och pensionsskulden var tillräckligt stor för att absorbera förlusterna i buffertfonderna. Därefter, under åren 2005–2007, var buffertfondernas ackumulerade avkastning sedan 2001 större än överskottet i pensionssystemet, vilket betyder att buffertkapitalet bidrog till att den automatiska balanseringen inte aktiverades under de åren. År 2008 översteg för första gången pensionsskulden tillgångarna i systemet och en kraftigt negativ avkastning i buffertkapitalet bidrog, men var inte ensam orsak, till att aktivera den automatiska balanseringen. Den negativa utvecklingen i pensionssystemet fortgick under 2009 (vilket ledde till att balanstalet bottnade på 0,9549) och ett positivt resultat för buffertfonderna det året kunde inte hindra en balansering, men mildrade den. Till följd av balanseringarna och ett positivt bidrag från buffertfonderna 2010 var pensionssystemet åter i balans under 2010 och 2011. År 2012 skrevs pensionsskulden upp rejält (inkomstindex ökade med 4,9 procent), varför en balansering inte kunde undvikas trots ett positivt resultat för buffertfonderna. Perioden avslutades med ett starkt resultat för buffertfonderna 2013 och 2014 och detta bidrog till det ackumulerade överskottet i inkomstpensionssystemet under dessa år.

Analysen visar att trots buffertkapitalets begränsade andel av tillgångarna i systemet har fonderna ändå haft betydelse för inkomstpensionssystemets resultat och uppräkningen av inkomstpensionerna (skr. 2013/14:130).

4.3 Regelverket för AP-fonderna

AP-fonderna är statliga myndigheter. AP-fonderna styrs genom lag och i lagen regleras ansvarsfördelningen mellan fondernas styrelser och regeringen. Riksdagen behandlar årligen en skrivelse från regeringen som innehåller en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och utvärdering av AP-fondernas verksamhet.

Bakgrund Ds 2015:34

72

4.3.1 Första–Fjärde AP-fonderna

Första–Fjärde AP-fondernas förvaltning regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), förkortad lagen om allmänna pensionsfonder, i vilken det även finns bestämmelser om Sjunde AP-fonden. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. Av det skälet är fonderna ålagda att ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten, utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål (prop. 1999/2000:46 s. 76).

Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska, med de medel fonden förvaltar, svara för kostnaderna för sin verksamhet och för revision och utvärdering av fondförvaltningen.

Fonderna ska vardera ha en styrelse bestående av nio ledamöter. Styrelsen ansvarar för fondens organisation och förvaltning av fondmedlen. Styrelsens ledamöter utses av regeringen på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Regeringen utser också ordförande och vice ordförande samt fastställer arvode och andra ersättningar till styrelsens ledamöter. Organisationer som företräder arbetsmarknadens parter har rätt att föreslå fyra kandidater till varje styrelse. Ingen av dessa kandidater får dock utses till ordförande eller vice ordförande.

Styrelsen fattar bl.a. beslut om strategi, utifrån det uppdrag och mål som definieras i lag och förarbeten.

Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska utforma en strategisk placeringsinriktning efter en analys av pensionssystemets åtagande. En central punkt i den strategi som styrelsen beslutar om är valet av referensportfölj (eller normalportfölj). För att fastställa vilken referensportfölj som ska användas utnyttjas s.k. ALM-

Bakgrund

73

analyser (tillgångs- och skuldanalys), där sambandet mellan fondens åtagande och olika investeringsval studeras.

Styrelsen ska också besluta om de riktlinjer som ska gälla för att verkställa strategin. Var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska årligen fastställa en verksamhetsplan, som ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag, samt en riskhanteringsplan. Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker hanteras.

Första–Fjärde AP fondernas uppdrag kan beskrivas som att, så långt fondernas inflytande sträcker sig, undvika att den automatiska balanseringen aktiveras, men inte i en snävt kortsiktig mening (prop. 1999/2000:46 s. 79). Ett alltför lågt (kortsiktigt) risktagande kan medföra att den långsiktiga avkastningen blir sämre och att sannolikheten därmed ökar för att balanseringsmekanismen ska aktiveras på sikt. Detta missgynnar yngre generationer som utsätts för en ökad risk för att deras pensioner påverkas negativt, medan äldre generationer gynnas av att balansering inte behöver ske i närtid. Ett alltför högt risktagande kan å andra sidan leda till en kortsiktigt negativ utveckling som drabbar äldre generationer oproportionerligt. I denna komplicerade avvägning mellan olika generationers intressen bör AP-fonderna sträva efter neutralitet. Fondernas roll som buffert motiverar också ett krav på nödvändig betalningsberedskap.

Enligt det nuvarande uppdraget ska Första–Fjärde AP-fonderna förvalta portföljer bestående av främst marknadsnoterade och omsättningsbara värdepapper och aktier (tabell 4.2). Minst 30 procent av det marknadsvärderade kapitalet ska placeras i räntebärande instrument med låg risk.

I relation till den inhemska aktiemarknaden får var och en av Första–Fjärde AP-fonderna inneha aktier i svenska bolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige till ett marknadsvärde som uppgår till högst två procent av det totala marknadsvärdet av sådana aktier. En fond får inte heller inneha så många aktier i ett företag att röstetalet för dem överstiger tio procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Högst fem procent av det marknadsvärderade fondkapitalet får placeras i onoterade värdepapper (inte mer än 30 procent av röstetalet i onoterade riskkapitalbolag). Första–Fjärde AP fondernas aktie-

Bakgrund Ds 2015:34

74

placeringar i fastighetsbolag är undantagna från begränsningarna avseende marknadsvärde och röstetal. Sådana placeringar begränsas i stället av en generell princip om riskspridning. Högst 40 procent av Första–Fjärde AP-fondernas marknadsvärderade tillgångar får vara utsatta för valutarisk. Minst 10 procent av fondkapitalet ska förvaltas externt.

Tabell 4.2 Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag

Typ av instrument m.m. Tillåtna placeringar

Generellt Alla förekommande instrument på kapitalmarknaden. Aktier och fordringsrätter ska vara upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES (fastighetsaktier undantagna). Onoterade värdepapper Högst fem procent av fondkapitalet får vara placerat i aktier eller andelar i riskkapitalföretag, alternativt fordringsrätter, som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES. Onoterade aktier får endast ägas indirekt via fond eller riskkapitalbolag (fastighetsaktier undantagna). Räntebärande instrument Minst 30 procent av fondkapitalet ska vara placerat i räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk. Derivat Främst i syfte att effektivisera förvaltningen eller minska risker. Ej derivat med råvaror som underliggande tillgång. Krediter Bankinlåning och utlåning på dagslånemarknaden. Direktlån till egna fastighetsbolag. Repor och värdepapperslån främst i syfte att effektivisera förvaltningen. Upplåning Kortfristig upplåning vid tillfälliga behov. Möjlighet till lån i Riksgäldskontoret vid fondtömning. Utländsk valuta Högst 40 procent av fondkapitalet får vara exponerat för valutarisk. Stora exponeringar Högst tio procent av fondkapitalet får vara exponerat mot en enskild emittent eller grupp av emittenter med inbördes anknytning. Svenska aktier Marknadsvärdet av en fonds innehav av aktier i svenska bolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige får uppgå till högst två procent av värdet av sådana aktier. Röstetal Högst tio procent i ett noterat enskilt företag (egna fastighetsbolag undantagna). Högst 30 procent i onoterade riskkapitalbolag. Externa förvaltningsuppdrag

Minst tio procent av fondkapitalet ska läggas ut för extern förvaltning.

Bakgrund

75

Antalet anställda i Första–Fjärde AP-fonderna uppgick vid utgången av 2014 till mellan 51 och 63 personer i respektive fond. Första, Tredje och Fjärde AP-fonderna är lokaliserade i Stockholm och Andra AP-fonden i Göteborg.

Enligt lagen om allmänna pensionsfonder är regeringen ålagd vissa uppgifter, utöver att utse styrelse. För varje AP-fond ska regeringen utse två revisorer som ska granska förvaltningen av fondmedlen. En av revisorerna ska vara gemensam för fonderna och samordna revisionen. Regeringen fastställer arvode och andra ersättningar till revisorerna.

Vidare ska regeringen fastställa AP-fondernas resultaträkningar och balansräkningar. Regeringen ska också årligen, till riksdagen, överlämna en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av förvaltningen av fondmedlen. För sin utvärdering får regeringen anlita extern expertis. Kostnaden för det ska i så fall fördelas mellan berörda fonder, enligt vad regeringen bedömer skäligt. Regeringen använder sig normalt av möjligheten att anlita extern expertis.

4.3.2 Sjätte AP-fonden

Sjätte AP-fondens uppdrag är, i likhet med Första–Fjärde AP- fonderna, att förvalta inkomstpensionssystemets buffertkapital på ett effektivt sätt. Sjätte AP-fonden stod utanför pensionsöverenskommelsen och har arbetat med väsentligen oförändrade förutsättningar sedan fonden bildades 1996. De tidigare gällande reglerna avseende sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

Sjätte AP-fonden har obegränsade möjligheter att investera i onoterade bolag och noterade riskkapitalbolag. Sjätte AP-fonden får dock äga maximalt 30 procent av röstetalet i svenska eller utländska bolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES. När det gäller andra svenska bolag eller riskkapitalbolag som i sin tur investerar i aktier som inte har tagits upp till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad (onoterade aktier) finns ingen sådan begränsning. Sjätte AP-fondens tidigare ensidiga inriktning mot svenska bolag ersattes 2007 av en möjlighet att placera en mindre

Bakgrund Ds 2015:34

76

andel av fondkapitalet utomlands. Detta kommer till uttryck genom att Sjätte-AP fonden får utsätta högst tio procent av fondkapitalet för valutarisk (prop. 2006/07:100 s. 188 f.).

Sjätte AP-fonden är lokaliserad i Göteborg. Vid utgången av 2014 hade fonden 35 anställda.

Sjätte AP-fondens styrelse består av fem ledamöter som utses av regeringen. Till skillnad från Första–Fjärde AP-fonderna har arbetsmarknadens parter inte rätt att föreslå ledamöter till Sjätte AP-fondens styrelse.

Regeringen ska, på motsvarande sätt som för Första–Fjärde APfonderna, utse revisorer för Sjätte AP-fonden, fastställa fondens resultaträkning och balansräkning samt i efterhand utvärdera fondens verksamhet och överlämna utvärderingen, inklusive en sammanställning av fondens årsredovisning, i en skrivelse till riksdagen.

77

5 AP-fondsmyndigheternas självständighet

5.1 Nuvarande regelverk

Det nuvarande regelverket innebär att AP-fonderna är statliga myndigheter vars verksamhet styrs genom lagen om allmänna pensionsfonder eller lagen om Sjätte AP-fonden. AP-fonderna är myndigheter under regeringen. En statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen om den inte enligt regeringsformen eller annan lag är en myndighet under riksdagen (12 kap. 1 § regeringsformen). Regeringen har dock inte möjlighet att genom instruktioner, regleringsbrev eller resurstilldelning styra över AP-fonderna (prop. 1999/2000:46 s. 123). AP-fonderna styr därför själva även över sina kostnader. Regeringens styrning över AP-fonderna är begränsad till rätten att utse styrelse. Bestämmelser i förordningar som gäller för myndigheter under regeringen som avser sådana frågor som regleras i lagen om allmänna pensionsfonder eller lagen om Sjätte AP-fonden ska inte tillämpas på AP-fonderna. I förarbetena till nuvarande reglering uttalas att förhållandet bör förstås så att regeringen, genom att föreslå riksdagen lagstiftning som reglerar hela verksamheten, frivilligt har avstått från sin beslutanderätt över AP-fonderna i den omfattning som följer av lagregleringen (a. prop. s. 134). Bestämmelserna omfattas därmed av den formella lagkraftens princip, vilket innebär att beslutanderätten inte kan tas tillbaka utan beslut av riksdagen i lag (8 kap. 18 § regeringsformen). Det innebär t.ex. att bestämmelserna om redovisning och revision är uttömmande reglerade i lagen om allmänna pensionsfonder och lagen om Sjätte AP-fonden (a. prop. s. 132). I samband med den senaste översynen av buffertfondernas regelverk uttalades även att den dåvarande verksförordningen (1995:1322) inte avsågs bli tillämplig på de nya AP-fonderna (a. prop. s. 136).

AP-fondsmyndigheternas självständighet Ds 2015:34

78

Det poängterades dock att delar av den statliga arbetsrätten, såsom anställningsförordningen (1994:373) och tjänstledighetsförordningen (1984:111) är tillämpliga på fonderna (a. prop. s. 144).

Skälet till att AP-fondernas verksamhet regleras i lag och till att regeringens styrningsmöjligheter därför är begränsade, är en önskan att markera att pensionssystemet är autonomt och ska ha en hög grad av självständighet gentemot regeringen. I förarbetena anges även att ett förtroende på så sätt kan upprätthållas för att AP-fondernas medel endast används till nytta för pensionssystemet och de försäkrade och inte utnyttjas för andra syften (a. prop. s. 123). Vidare ska fonderna vara inbördes oberoende och konkurrera med varandra när det gäller placeringsverksamheten, inklusive strategisk och taktisk tillgångsallokering. Detta bör dock enligt förarbetena inte hindra fonderna från att samarbeta när det gäller administrativa tjänster och när det gäller analys av pensionssystemets åtagandesida (a. prop. s. 124).

Inom ramen för nuvarande reglering kan regering och riksdag påverka AP-fonderna endast genom att framföra önskemål av olika slag, främst i samband med den årliga utvärderingen av APfondernas verksamhet. Regeringen har t.ex. möjlighet att vid utvärderingstillfällena förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt (a. prop. s. 113), men AP-fonderna är inte bundna av regeringens uttalanden (jfr bet. 2009/10:KU20 s. 92). Viss kontroll sker även genom revisionen, som genomförs av revisorer utsedda av regeringen. Den utomstående kontrollen kan även sägas vara mindre än den som finns i affärsmässig verksamhet. Eftersom AP-fonderna förvaltar statliga medel som avsatts till särskild förvaltning finns ingen beställare eller kund utöver staten och endast riksdagen kan, genom ändring i lag, flytta de medel som avsatts. I affärsmässig verksamhet som är konkurrensutsatt kan den påverkan som kunder kan utöva genom att välja en annan förvaltare ha en effektiviserande effekt. Sjunde AP-fonden är dock, till skillnad från buffertfonderna, konkurrensutsatt genom att pensionsspararna kan välja en annan förvaltare av sin premiepension.

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheternas självständighet

79

5.2 Vilken självständighet ska garanteras?

Promemorians bedömning: AP-fondsmyndigheterna bör

såsom AP-fonderna är i dag vara självständiga när det gäller placeringsverksamheten. AP-fondsmyndigheterna bör inte ges närings- eller ekonomisk-politiska uppgifter. Regeringen bör inte styra vilka placeringar AP-fondsmyndigheterna ska eller inte ska göra och inte heller hur de ska utöva sitt ägaransvar. Den taktiska och strategiska allokeringen bör vara APfondsmyndigheternas ansvar. Även om regeringen inte får utöva direkt styrning av placeringsverksamheten, bör regeringen inte vara förhindrad att styra över administrativa frågor i syfte att effektivisera verksamheten.

Utredningens bedömning överensstämmer delvis med prome-

morians bedömning. Utredningen gör dock inte någon bedömning av om det är lämpligt att regeringen kan påverka den av utredningen föreslagna nya myndigheten Pensionsreservsstyrelsen i administrativa frågor.

Remissinstanserna tillstyrker utredningens bedömning eller har

ingen invändning mot den.

Skälen för promemorians bedömning: De förslag som lämnas i

denna promemoria för att åstadkomma en effektivare förvaltning av pensionssystemets buffertkapital innebär ett visst ingrepp i den självständighet som AP-fonderna har i dag. Staten har ett ansvar för att all statlig verksamhet bedrivs effektivt. När det gäller myndigheter under regeringen är det regeringen som ska se till att verksamheten är effektiv. Det krävs dock en väl avvägd balans för att åstadkomma den eftersträvade effektiviseringen och inte samtidigt inkräkta på AP-fondsmyndigheternas självständighet på ett sätt som riskerar att försämra möjligheten till en god avkastning på buffertkapitalet. Det finns därför ett behov av att klargöra i vilken utsträckning och för vilket syfte som AP-fondsmyndigheterna ska vara självständiga från regeringen.

Det nuvarande regelverket syftar till att AP-fonderna inte ska påverkas av politiska önskemål i sin förvaltning av buffertkapitalet. Om regeringen hade möjlighet att gå in och styra placeringarna för ett visst syfte skulle det kunna skada allmänhetens förtroende för att buffertkapitalet endast används till nytta för pensionssystemet.

AP-fondsmyndigheternas självständighet Ds 2015:34

80

Resonemanget bygger på att det är AP-fonderna som är bäst lämpade att avgöra vilka typer av placeringar som ger störst nytta för pensionssystemet.

Det finns alltjämt starka skäl för att värna den självständighet som gäller för förvaltningen av buffertkapitalet. En sådan självständighet kan även vara viktig för de parter som AP-fondsmyndigheterna ingår avtal med, framför allt när det gäller investeringar i onoterade tillgångar. För avtalsparterna är det viktigt att försäkra sig om att AP-fondsmyndigheterna kan vara långsiktiga i sina investeringar samt agera långsiktigt och affärsmässigt i sin ägarroll.

Den självständighet från regeringen som bör garanteras genom regelverket för AP-fondsmyndigheterna kan mot bakgrund av det anförda definieras som ett behov av självständighet när det gäller beslut i placeringsverksamheten. Regeringen ska inte styra vilka placeringar AP-fondsmyndigheterna ska eller inte ska göra och inte heller hur de ska utöva sitt ägaransvar. Liksom i dag bör det även i framtiden vara tydligt att AP-fondsmyndigheterna inte ska ges närings- eller ekonomisk-politiska uppgifter (jfr prop. 1999/2000:46 s. 71). Också den taktiska och strategiska allokeringen bör vara AP-fondsmyndigheternas ansvar, och den bör ske med ledning av den referensportfölj som enligt förslagen i denna promemoria ska fastställas av den nya huvudmannen för buffertkapitalet, AP-fondsnämnden (se avsnitt 6). På så sätt ges bäst förutsättningar för att buffertkapitalet placeras till största möjliga nytta för nuvarande och framtida pensionärer.

Det bör dock påpekas att det är svårt att skilja ut placeringsverksamheten från annan verksamhet i AP-fondsmyndigheterna. I denna promemoria föreslås t.ex. att AP-fondsmyndigheterna ska samordna sin administration (se avsnitt 12). Administrationen är nära knuten till placeringsverksamheten, eftersom olika typer av system kan ge bättre eller sämre förutsättningar för vissa typer av placeringar. Krav på samverkan när det gäller onoterade tillgångar innebär att var och en av AP-fondsmyndigheterna inte helt fritt kommer att kunna bestämma över sådana investeringar (se avsnitt 11). Ett kostnadstak påverkar också styrelsens möjligheter att fritt bestämma över kostnaderna för verksamheten och därmed även hur förvaltningen kan bedrivas (se avsnitt 14).

Utan någon som helst möjlighet för regeringen att styra APfondsmyndigheterna skulle det t.ex. vara svårt att åstadkomma den

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheternas självständighet

81

samordning av administration som föreslås i denna promemoria. Även om regeringen inte bör ha möjlighet att utöva direkt styrning av placeringsverksamheten, bör regeringen inte vara förhindrad att styra över administrativa frågor i syfte att effektivisera verksamheten. Regeringen ansvarar inför riksdagen för att sådan styrning inte innebär direkt påverkan av vilken typ av placeringar som APfondsmyndigheterna ska göra eller påverkar förvaltningens effektivitet i negativ riktning.

Förslagen i denna promemoria – samordning av administration, samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar och kostnadstak – innebär dels att förutsättningarna för var och en av AP-fondsmyndigheterna att organisera placeringsverksamheten så som de själva önskar inskränks i förhållande till det som gäller för AP-fonderna i dag, dels att regeringens styrning utvidgas. Samtidigt innebär förslaget om att inrätta en ny huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet, AP-fondsnämnden, en minskad risk för politisk styrning av placeringsverksamheten. AP-fondsnämnden övertar en del av de uppgifter som regeringen har i dag och nämnden föreslås få ett uttryckligt uppdrag att verka för att förvaltningen av buffertkapitalet blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension (se avsnitt 6). APfondsnämndens uppgifter regleras enligt förslaget i lag, vilket innebär att regeringen inte kan styra beslutsfattandet.

5.3 Vad bör regleras i lag?

Promemorians bedömning: Med hänsyn till behovet av själv-

ständighet i placeringsverksamheten bör AP-fondsmyndigheternas verksamhet i huvudsak regleras i lag. I övrigt bör myndighetsförordningen gälla för AP-fondsmyndigheterna. Som komplement till regleringen i lag bör regeringen besluta en förordning med instruktion för varje AP-fondsmyndighet.

Utredningens förslag överensstämmer inte med promemorians

bedömning. Utredningen föreslår att verksamheten ska vara reglerad i lag i samma omfattning som i dag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker för-

slaget eller har ingen invändning mot det. Statskontoret påpekar

AP-fondsmyndigheternas självständighet Ds 2015:34

82

dock att regleringen i dag innebär att AP-fonderna inte kan sägas ha någon tydlig organisatorisk hemvist, under vare sig regering eller riksdag. Enligt Statskontoret kan denna oklarhet uppfattas som ett problem. För att säkerställa att förvaltningen utförs på ett sådant sätt att pensionstagarnas intressen av god avkastning tillgodoses finns det dock anledning att lagreglera Pensionsreservsstyrelsens verksamhet i större utsträckning än vad som brukar gälla för statliga myndigheter. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) konstaterar att AP-fonderna är en udda företeelse inom den statliga förvaltningen. ISF lyfter fram att även utredningens förslag innebär att regeringen har utnämningsmakten när det gäller att tillsätta styrelseledamöter, medan riksdagen styr verksamhetens inriktning i lag. Enligt ISF finns det en risk att en sådan uppdelning av styrmedel i vissa situationer kan bli otydlig och leda till motsägande styrsignaler. Svenskt Näringsliv anser att det bör utredas om det t.ex. går att införa begränsningar i hur de grundläggande principerna för AP-fonderna – t.ex. när det gäller medelsförvaltningen och begränsningsregler för förvärv och innehav av aktier – kan ändras genom ändrade och skärpta omröstningsregler i riksdagen. En sådan utredning bör enligt Svenskt Näringsliv också analysera om det skulle kunna vara ett alternativ att grundlagsskydda principerna för pensionssystemet på det sätt som gjorts för att göra Riksbanken självständig.

Skälen för promemorians bedömning: De medel som ska

förvaltas av AP-fondsmyndigheterna är medel som avsatts till särskild förvaltning enligt 9 kap. 8 § regeringsformen. Det innebär att de ändamål för vilka medlen får användas måste regleras i lag. Även behovet av självständighet från regeringen som beskrivs i avsnitt 5.2 medför att AP-fondsmyndigheternas verksamhet i huvudsak bör regleras i lag. Också vissa frågor som rör organisationen av kapitalförvaltningen – att den t.ex. ska utföras av tre APfondsmyndigheter – bör regleras i lag. Genom att dessa frågor regleras i lag uppnås en tillräcklig garanti för att ingen utomstående, t.ex. regeringen, styr placeringsverksamheten. Tillräckliga skäl för att, som Svenskt Näringsliv förordar, utreda möjligheten att införa skärpta omröstningsregler i riksdagen eller grundlagsskydda vissa principer, finns det inte.

Det finns praktiska skäl för att inte i lag reglera allt som har med AP-fondsmyndigheterna att göra. Dels är det lämpligt att, i syfte

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheternas självständighet

83

att garantera en effektiv samordning av administration och samverkan kring förvaltning av onoterade tillgångar, regeringen får meddela vissa föreskrifter (se avsnitten 11 och 12). Dels innebär en reglering i lag av vissa frågor betydligt mindre flexibilitet och svårigheter att anpassa regleringen efter omvärldsförändringar. Under förutsättning att AP-fondsmyndigheternas självständighet i placeringsverksamheten kan garanteras är det därför lämpligt att inte reglera alla frågor i lag.

Sedan de i avsnitt 5.1 redovisade förarbetsuttalandena gjordes har verksförordningen (1995:1322) ersatts av myndighetsförordningen (2007:515). Verksförordningen var tillämplig på myndigheter under regeringen endast i den omfattning som regeringen föreskrev i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning. Myndighetsförordningen är däremot tillämplig i den utsträckning det inte finns bestämmelser i lag eller förordning som avviker från myndighetsförordningen.

Myndighetsförordningen innehåller vissa krav på myndigheter under regeringen som inte ställs på AP-fonderna i dag. I myndighetsförordningen finns t.ex. krav på att myndighetens ledning ska besluta en arbetsordning och säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (4 §). Det anges även att myndigheten ska hushålla väl med statens medel (3 §). Myndighetsförordningen innehåller också bestämmelser om styrelsens sammansättning, ansvarsfördelning mellan styrelse och myndighetschef samt regler om beslutsförhet vid styrelsesammanträden (4, 5 och 10–13 §§). Att låta dessa bestämmelser vara tillämpliga även på AP-fondsmyndigheterna kan inte anses inkräkta på myndigheternas självständighet i placeringsverksamheten. Dessutom innebär vissa av de förändringar som föreslås i denna promemoria att flera av de bestämmelser som finns i myndighetsförordningen bör gälla även för AP-fondsmyndigheterna. Det finns t.ex. en bestämmelse om att myndigheten ska redovisa för regeringen vilka åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningar i Riksrevisionens revisionsberättelse över myndighetens årsredovisning (28 §). Om bemyndigandet för nuvarande AP-fonder att teckna egna kollektivavtal upphävs (se avsnitt 10.6) blir även bestämmelsen om att myndigheten ska medverka i utvecklandet av den statliga arbetsgivarpolitiken tillämplig för AP-fondsmyndigheterna (8 § 1).

AP-fondsmyndigheternas självständighet Ds 2015:34

84

Inte heller sådana bestämmelser kan anses påverka AP-fondsmyndigheternas självständighet i placeringsverksamheten. En reglering i lag av motsvarande frågor skulle innebära en detaljreglering i betydligt högre utsträckning än den i den nuvarande lagen om allmänna pensionsfonder. Om regleringen av AP-fondsmyndigheterna skulle ske uteslutande i lag skulle det även innebära att lagen bör ändras när ändringar görs i myndighetsförordningen. Praktiska skäl talar således för att låta dessa bestämmelser i myndighetsförordningen gälla även för AP-fondsmyndigheterna i stället för att införa motsvarande bestämmelser i lag. I den utsträckning det för AP-fondsmyndigheterna är lämpligt med särskilda bestämmelser som avviker från dem i myndighetsförordningen, kan dessa anges i lag. Det gäller t.ex. frågan om vem som ska utse myndighetschef (se avsnitt 10.5).

Det finns fler förordningar som bör tillämpas på AP-fondsmyndigheterna. Det gäller t.ex. sådana som rör internrevision (se avsnitt 13.3). Inte heller kan en möjlighet för regeringen att ha inflytande över t.ex. lokal- och energiförsörjningsfrågor, övergripande riskhanteringsfrågor, upphandlingsfrågor, arbetsrättsliga frågor och arkiveringsfrågor i sig anses inkräkta på myndigheternas självständighet när det gäller placeringsverksamheten. Redan i dag finns flera förordningar på dessa områden som gäller även för APfonderna, eftersom de inte avser frågor som regleras i lagen om allmänna pensionsfonder. Förordningar som gäller generellt för myndigheter under regeringen kan i regel inte anses inkräkta på AP-fondsmyndigheternas självständighet i placeringsverksamheten, eftersom syftet med den statliga förvaltningspolitiken är att främja en effektiv och rättssäker förvaltning. På samma sätt som sker i dag måste dock en bedömning göras om en förordning omfattar sådana frågor som regleras i lagen. Det är en fördel om det i samband med att nya förordningar tas fram görs en bedömning av om bestämmelserna bör vara tillämpliga på AP-fondsmyndigheterna. Exempelvis görs det i förordningar ibland undantag för de statliga affärsverken.

Förslagen i denna promemoria innebär vidare att det är nödvändigt att regeringen beslutar en förordning med instruktion för AP-fondsmyndigheterna. I instruktionen bör det t.ex. anges vilken av AP-fondsmyndigheterna som ska ha uppdraget att sköta administrationen åt samtliga AP-fondsmyndigheter (se avsnitt 12).

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheternas självständighet

85

Eftersom AP-fondsmyndigheternas verksamhet i huvudsak är reglerad i lag, kommer förordningen med instruktion endast att innehålla ett fåtal bestämmelser inom områden som inte påverkar AP-fondsmyndigheternas självständighet i placeringsverksamheten.

Genom förslagen i denna promemoria blir AP-fondsmyndigheternas rättsliga ställning – de är myndigheter under regeringen – tydlig samtidigt som självständigheten stärks när det gäller placeringsverksamheten (se avsnitt 5.2). De oklarheter som finns enligt Statskontoret och Inspektionen för socialförsäkringen när det gäller AP-fonderna bör därmed till största delen bli åtgärdade.

5.4 Förslag till nya lagar

Promemorians förslag: Reglerna för de nya AP-fondsmyndig-

heterna tas in i en ny lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Lagen om allmänna pensionsfonder, lagen om Sjätte APfonden och lagen om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder upphävs.

Följdändringar görs i ett flertal andra befintliga lagar.

Utredningens förslag avviker från promemorians förslag

genom att det i utredningens förslag införs endast en ny lag om förvaltning av pensionsreserven.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invänd-

ning mot det.

Skälen för promemorians förslag: Gällande regler för Första–

Fjärde AP-fonderna finns samlade i lagen om allmänna pensionsfonder. De förändringar som föreslås i denna promemoria beträffande organisation och placeringsbestämmelser är förhållandevis omfattande. Det finns därför skäl att införa en helt ny lag. De blivande AP-fondsmyndigheterna föreslås alla få samma mandat och bör därför regleras i en ny lag om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital. Eftersom Sjätte AP-fonden avvecklas bör lagen om Sjätte AP-fonden upphävas. Även lagen (2000:184) om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder bör upphävas. Den nya lagen kommer att innebära

AP-fondsmyndigheternas självständighet Ds 2015:34

86

att det behöver göras följdändringar i ett antal andra lagar, framför allt på grund av byten av namn på de myndigheter som förvaltar buffertkapitalet.

87

6 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

Promemorians förslag: En ny huvudman för buffertkapitalet,

AP-fondsnämnden, ska ha till uppgift att verka för att förvaltningen av buffertkapitalet blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad pension. AP-fondsnämndens uppgifter ska regleras i lag. I AP-fondsnämndens uppgifter ingår att bestämma ett avkastningsmål och en referensportfölj för förvaltningen. Avkastningsmålet ska vara kvantitativt och långsiktigt. Det ska baseras på att förvaltningen ska ge en långsiktigt hög avkastning samtidigt som den totala risknivån vid placeringen av buffertkapitalet anpassas till förväntade framtida pensionsutbetalningar och förväntad framtida medelstilldelning. Det ska även baseras på en bedömning av de långsiktiga marknadsförutsättningarna att uppnå avkastning på buffertkapitalet. Referensportföljen ska ha sin utgångspunkt i avkastningsmålet och vara möjlig att efterlikna till låg kostnad.

Med referensportföljen som utgångspunkt ska AP-fondsnämnden varje år göra en utvärdering av AP-fondsmyndigheternas förvaltning av AP-fonderna och sammanställa sina slutsatser i en rapport som lämnas till regeringen senast den 3 maj.

Regeringen ska fr.o.m. år 2020 och därefter vart fjärde år göra en utvärdering av hur väl AP-fondsnämnden och APfondsmyndigheterna uppfyller sitt uppdrag. Utvärderingen ska överlämnas till riksdagen senast den 1 oktober det år då utvärderingen görs. Om regeringen anlitat någon med särskild fackkompetens vid utvärderingen, ska kostnaderna för detta belasta berörda AP-fondsmyndigheter enligt vad regeringen

Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet Ds 2015:34

88

bedömer skäligt och betalas med användande av medel i APfonderna.

Utredningens förslag avviker delvis från promemorians förslag.

Utredningens förslag avviker från promemorians genom att utredningen föreslår att en ny huvudman, Pensionsreservsstyrelsen, ska fastställa gemensamma mål för fondstyrelsernas investeringsverksamhet som ska omprövas minst vart tredje år. I utredningens förslag finns ingen referensportfölj som ska fastställas utan Pensionsreservsstyrelsen ska fastställa olika typer av riktlinjer för investeringsverksamheten. I utredningens förslag ska målen och riktlinjerna vara utgångspunkt för utvärdering av investeringsverksamheten.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker för-

slaget att inrätta en separat huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet eller har ingen invändning mot det. Pensions-

myndigheten understryker att det är en svår uppgift att fastställa

målet för buffertkapitalets förvaltning. Pensionsmyndigheten anser även att kvalitativa placeringsregler kräver tydliga mål med ett riskbegränsande ramverk samt en effektiv styrning och uppföljning. Statskontoret anser att regeringen fortsatt bör ha rollen som kapitalägare och fastställa ett kvantitativt mål för förvaltningen efter förslag från huvudmannen. Även Ekonomistyrningsverket ställer sig frågande till att inte regeringen föreslås vara kapitalägare.

Första AP-fonden, som instämmer i att en huvudman bör sätta mål

för förvaltningen, anser att målen bör omprövas mer sällan än vart tredje år eftersom täta omprövningar av målen tvingar förvaltningen att bli mer kortsiktigt inriktad. Målet bör formuleras i nära samarbete med Pensionsmyndigheten, men även med APfonderna, eftersom dessa kan bidra med kunskap om kapitalmarknadernas utveckling. Huvudmannen bör följa upp förvaltningen löpande. En fullständig utvärdering kan med fördel göras mer sällan.

Andra AP-fonden anser att utredningen överdriver svårigheterna

för AP-fonderna att tolka uppdraget och baserat på det härleda mål och strategi för placeringsverksamheten. Enligt fonden finns det ett betydande värde i flera oberoende strategiprocesser. Utredningens förslag om en centraliserad strategiprocess bygger på en missriktad föreställning att det endast finns en unik ”rätt”

Ds 2015:34 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

89

målformulering och investeringsstrategi. Utredningen ger en förenklad bild när den påstår att effektivitetsproblemen kan lösas med en ny uttolkare som fastställer ett mål som ska gälla för alla fonder. Andra AP-fonden anser däremot att det finns ett värde i att man i utvärderingen har ett större fokus på målformulering. Ett tydligare helhetsansvar skulle vara till nytta för pensionssystemet. Ett sådant ansvar bör dock kunna tas redan med nuvarande styrsystem. Tredje AP-fonden anser att det finns fördelar med att AP-fonderna själva tar fram operationaliserade mål och därefter fattar de operationella beslut som krävs för att nå målen. Sådana analyser förutsätter, och skapar, en god förståelse för uppdraget och fondernas roll i pensionssystemet. Vidare finns redan i dag förutsättningar för ett sammanhållet och tydligt ansvarstagande för AP-fonderna. Det som kvarstår är att skapa en bättre fungerande årlig utvärdering. Vidare skapar upplägget med flera fonder som tolkar uppdraget diversifiering i systemet. Det är vidare inte nödvändigtvis bra att ompröva målet vart tredje år. Ändringar av målet mot bakgrund av pensionssystemets finansiella ställning kan medföra t.ex. orimligt stora slag i implicit portföljallokering. Fjärde

AP-fonden anser att förslaget om en huvudman som formulerar mål

har flera positiva inslag men pekar på att likformigheten mellan fonderna med stor sannolikhet skulle öka. Svenskt Näringsliv anser att fonderna bör behålla den självständiga roll de har i nuvarande ordning och att de har tillräckligt med ledning i nuvarande lagstiftning och förarbeten. En huvudman skulle inte tillföra något mer än utökad administration och byråkrati.

Skälen för promemorians förslag

En huvudman som uppdragsgivare

Buffertkapitalet är statliga medel som avsatts till särskild förvaltning i syfte att komma nuvarande och framtida pensionärer till godo. Nuvarande och framtida pensionärer äger inte buffertkapitalet utan det gör staten. Det innebär att det är regeringen som är huvudman och uppdragsgivare för förvaltningen av buffertkapitalet.

Det ligger i en uppdragsgivares roll att formulera ett tydligt mål för förvaltningen utifrån vilket förvaltningen kan utvärderas. Det

Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet Ds 2015:34

90

mål som gäller i dag anges i lagen om allmänna pensionsfonder. Det innebär att förvaltningen ska ske till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension, att den totala risknivån ska vara låg och att fondmedlen, vid vald risknivå, ska placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås (4 kap. 1 §).

Det nuvarande regelverket när det gäller mål för förvaltningen ger dock inte ett tillräckligt tydligt uppdrag till AP-fonderna. Regeringen har visserligen möjlighet att vid utvärderingstillfällena förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt (prop. 1999/2000:46 s. 113). Regeringens möjligheter att styra förvaltningen åt ett visst håll är dock mycket begränsade på grund av den självständighet som AP-fonderna åtnjuter. Det är därför AP-fonderna själva som självständigt tolkar de övergripande bestämmelserna om mål för placeringsverksamheten och formulerar ett konkret, mätbart mål för förvaltningen. Därmed kan det sägas att AP-fonderna i viss utsträckning är sina egna uppdragsgivare. De agerar som uttolkare av uppdraget samtidigt som de är utförare av förvaltningen med syfte att uppnå det mål som de själva har bestämt.

I många andra länder är det antingen parlament eller regering som tydligt har rollen som uppdragsgivare när det gäller förvaltningen av statliga pensionsfonder. I vissa länder har man betonat självständighet från parlament och regering och överlämnat rollen som uppdragsgivare till ett oberoende organ.

Hur kapitalförvaltning organiseras har visat sig ha stor betydelse för avkastningen och flera akademiska studier visar på vikten av att separera rollerna som uppdragsgivare eller uttolkare respektive utförare. På uppdrag av Buffertkapitalsutredningen gjorde två anställda vid OECD en analys av AP-fonderna och lämnade rekommendationer (se SOU 2012:53 bilaga 4). I rapporten rekommenderas bl.a. att det införs en oberoende enhet som ansvarar för frågor med anknytning till AP-fonderna och att det upprättas ett enda tydligt, mätbart och långsiktigt mål för förvaltningen i samtliga AP-fonder samt att fonderna utvärderas utifrån detta mål.

Pensionsmyndighetens analys av pensionssystemets behov och finansiella ställning ingår även i dag i det underlag som APfonderna använder för att formulera mål. Processen för detta är dock varken koordinerad i tid eller utformning. Resultatet av

Ds 2015:34 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

91

respektive AP-fonds arbete med målformulering baserat på pensionssystemets behov och finansiella ställning har varierat. En sammanhållen process där Pensionsmyndighetens framskrivning av pensionssystemets finansiella ställning används som underlag för bestämmandet av ett avkastningsmål för förvaltningen av buffertkapitalet skulle medföra en närmare koppling mellan tillgångs- och skuldsidan i inkomstpensionssystemet än i nuvarande regelverk.

I den utvärdering som McKinsey & Company på uppdrag av regeringen har gjort av AP-fondernas förvaltning 2014 konstaterar McKinsey att den enda av AP-fonderna som inte har nått sitt mål sedan starten 2001 är den fond som har haft den högsta avkastningen under perioden (skr. 2014/15:130). Detta kan enligt McKinsey & Company tyda på att det finns ett incitament för APfonderna att sätta lägre målsättningar för att enklare kunna uppnå dem. Det understryker nyttan av att någon annan än AP-fonderna själva fastställer avkastningsmål för förvaltningen av buffertkapitalet.

Mot denna bakgrund bör rollerna som uppdragsgivare respektive utförare separeras. Därmed separeras beslutet om målet för förvaltningen från de beslut som tas inom förvaltningen för att uppnå det fastställda målet. Genom att tydliggöra huvudmannaskapet för buffertkapitalet skapas förutsättningar för att det ska kunna tas ett mer tydligt och sammanhållet ansvar för buffertkapitalets roll i pensionssystemet än det görs i dag.

I avsnitt 10.1 föreslås att förvaltningen av buffertkapitalet alltjämt ska organiseras i tre fristående myndigheter, dvs. huvudmannen ska till skillnad från utredningens förslag inte vara samma myndighet som den som förvaltar kapitalet. Statskontoret förordar att regeringen bör ha rollen som kapitalägare och bl.a. fastställa ett kvantitativt mål för förvaltningen av buffertkapitalet. Att ge regeringen en mer uttalad roll som kapitalägare och uppdragsgivare när det gäller kapitalförvaltningen än i dag skulle dock riskera den autonomi för pensionssystemet som hittills har eftersträvats (se avsnitt 5). Den nya huvudmannen bör i stället organiseras så att en nära koppling mellan tillgångs- och skuldsidan i inkomstpensionssystemet åstadkoms. I avsnitt 9 föreslås att huvudmannaskapet ska innehas av en nämndmyndighet – AP-fondsnämnden – med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet.

Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet Ds 2015:34

92

Övergripande mål och avkastningsmål

Det finns inte skäl att ändra det övergripande målet för förvaltningen av buffertkapitalet enligt vilket AP-fonderna ska förvaltas till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Målet bör vara att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna och förvaltningen bör ske med god riskspridning. Risken ska anpassas till förväntade framtida pensionsutbetalningar och förväntad framtida medelstilldelning. Risktolerans kan variera över tid beroende på om hela kapitalet behövs för att säkerställa indexeringen av inkomstpensionerna med inkomstindex. För förvaltningen bör det liksom i nuvarande ordning inte finnas näringspolitiska eller ekonomiskpolitiska uppgifter, inklusive arbetsmarknadspolitiska eller regionalpolitiska uppgifter. Flera akademiska studier påvisar tydliga negativa konsekvenser för avkastningen när kapitalförvaltning har styrts av andra mål än avkastningen (se t.ex. Bernstein, Lerner och Schoar, 2013, The investment strategies of sovereign wealth funds, Journal of Economic Perspectives, 27, 219–238 samt Hochberg och Rauh, 2013, Local overweighting and underperformance: Evidence from limited partner private equity investments, Review of Financial Studies, 26, 403–451). Andra typer av mål ska alltså inte tillåtas påverka avkastningsmålet. Detta innebär dock inte att APfondsmyndigheterna inte ska agera ansvarsfullt som investerare och ägare (se avsnitt 8).

Det övergripande målet enligt ovan bör varken ändras eller preciseras. Förslaget om ett nytt huvudmannaskap för buffertkapitalet innebär dock att det blir AP-fondsnämnden som ska uttolka vad den övergripande målsättningen innebär mer konkret. Detta bör ske genom att AP-fondsnämnden ska bestämma ett avkastningsmål, avseende nettoavkastning, för AP-fondsmyndigheternas förvaltning som ska baseras på de faktorer som i nuvarande regelverk beskrivs som övergripande mål. Avkastningsmålet ska vara kvantitativt och relaterat till en specificerad och lång tidshorisont. Målet om största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension bör uttryckas genom att APfondsnämnden ska verka för sådan nytta. I den nya lagen bör det anges att avkastningsmålet ska baseras på att förvaltningen ska ge en långsiktigt hög avkastning. Vidare bör det anges att avkastnings-

Ds 2015:34 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

93

målet även ska bestämmas utifrån att den totala risknivån i APfondsmyndigheternas placeringar ska anpassas till förväntade framtida pensionsutbetalningar och förväntad framtida medelstilldelning. Avkastningsmålet ska därmed baseras på en bedömning av pensionssystemets behov och finansiella ställning. För att bestämma målet måste AP-fondsnämnden genomföra en genomgripande analys av pensionssystemets finansiella ställning. Avkastningsmålet bör vidare grundas på en analys av vilka förutsättningar som finns att uppnå avkastning på buffertkapitalet, dvs. långsiktiga marknadsförutsättningar.

AP-fondsnämnden bör regelbundet utvärdera och vid behov ompröva målet. Exakt hur detta ska ske bör inte läggas fast i lag, utan det bör överlåtas till AP-fondsnämnden att införa rutiner för omprövning. En omprövning av målet kan t.ex. behöva övervägas vid förändringar av pensionssystemets finansiella ställning, ändrade marknadsförutsättningar eller förändringar av andra omvärldsfaktorer som skulle kunna påverka avkastningen på buffertkapitalet. Det ska påpekas att nämnda faktorer inte alltid behöver leda till en förändring av avkastningsmålet, eftersom det skulle kunna röra sig om en tillfällig händelse som inte påverkar de grundläggande förutsättningarna för bestämmandet av målet. Som

Första och Tredje AP-fonderna påpekar bör målet inte ändras alltför

lättvindigt eftersom den långsiktiga inriktningen i förvaltningen riskeras om målet förändras alltför frekvent. Risken är då att APfondsmyndigheterna anpassar sin förvaltning till att enkelt kunna genomföra förändringar som en följd av revideringar av målet. En förändring av målet bör därför ske endast om pensionssystemets finansiella ställning bedöms ha förändrats betydligt eller vid stora förväntande förändringar i marknadsförutsättningarna.

Målet bör vidare formuleras så att neutralitet mellan olika pensionärsgenerationer uppnås. Det är en komplicerad avvägning då neutraliteten inte får innebära en riskminimering. Detta skulle kunna innebära ett alltför lågt risktagande, vilket skulle vara negativt för framtida pensionärsgenerationer i förhållande till dagens. Alternativet riskmaximering skulle kunna ha negativa konsekvenser för dagens pensionärsgeneration på grund av volatilitet i underliggande tillgångsvärden, vilket kan påverka balanseringen i pensionssystemet och leda till lägre pensioner än nödvändigt.

Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet Ds 2015:34

94

Referensportfölj

Enbart ett mål i termer av långsiktig avkastning, risktolerans och tidshorisont ger inte ett tillräckligt underlag för en effektiv utvärdering av hur väl AP-fondsmyndigheterna har utfört sitt förvaltningsuppdrag. Ett avkastningsmål är inte en ändamålsenlig norm för en fortlöpande utvärdering av AP-fondsmyndigheternas förvaltning av AP-fonderna, eftersom utvärderingen i ett sådant fall blir ensidigt beroende av marknadernas övergripande utveckling. Vidare innebär förslaget att införa en aktsamhetsprincip att det bör ställas större krav på en samordnad och tydlig process för uppföljning av resultatet av AP-fondsmyndigheternas förvaltning (se avsnitt 7.1). Avkastningsmålet bör därför kompletteras med ett ramverk för förvaltningen som gör det lättare att utvärdera APfondsmyndigheternas förvaltning av AP-fonderna. Ramverket bör dock vara övergripande och inte innebära att förvaltningen likriktas, som Fjärde AP-fonden befarar att utredningens förslag skulle innebära. I linje med vad även Andra och Tredje AP-fonderna påtalar bör det alltjämt finnas utrymme för flera oberoende strategiprocesser och diversifiering i förvaltningen av buffertkapitalet. AP-fondsnämndens ytterligare riktlinjer bör därför begränsas till bestämmandet av en s.k. referensportfölj. Genom att införa en referensportfölj som riktmärke för förvaltningen möjliggörs ett rimligt ansvarsutkrävande.

Referensportföljen bör konstrueras genom en grov fördelning av tillgångsslag och ha sin utgångspunkt i avkastningsmålet. Analysen i samband med bestämmandet av avkastningsmål och referensportfölj bör lämpligen ske med en ALM-modell (Asset Liability Management), vilket är en metod för att simulera avkastning för olika möjliga portföljer med syfte att identifiera den portfölj som bedöms bäst motsvara pensionssystemets behov. Analysen bör utgå från pensionssystemets skulder, förväntade framtida avgiftsinbetalningar samt olika tillgångsslags förväntade avkastning och risk. Risken i referensportföljen bör vara tillräckligt hög för att det ska vara möjligt att uppnå det av AP-fondsnämnden bestämda avkastningsmålet. Första AP-fonden påtalar att APfonderna vid fastställandet av mål kan bidra med kunskap om kapitalmarknadernas utveckling. I linje med det är det rimligt att AP-fondsnämnden har en dialog med AP-fondsmyndigheterna när

Ds 2015:34 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

95

det gäller fastställandet av avkastningsmålet men även när det gäller fastställandet av referensportföljen, som ska ta sin utgångspunkt i avkastningsmålet. Detta är främst relevant när det gäller olika tillgångsslags förväntade avkastning och risk, eftersom AP-fondsmyndigheterna inom det området kommer att besitta betydande kompetens.

En viktig fråga är hur detaljerad referensportföljen bör vara. En detaljerad utformning av referensportföljen, baserad på alla huvudtillgångsslag, dvs. även onoterade tillgångar, riskerar att bli starkt styrande för förvaltningen. Detta skulle gå emot syftet med att ha tre AP-fondsmyndigheter. Onoterade tillgångar skulle i en sådan modell motsvaras av ett så kallat proxy-index, dvs. ett ungefärligt beräknat index, vilket ofta är ett index för en noterad tillgång med ett riskpåslag. Det är osäkert hur representativt ett sådant proxy-index är och därmed hur korrekt en utvärdering blir.

Referensportföljen bör i stället vara möjlig att efterlikna till låg kostnad. Det innebär att det enkelt, snabbt och till låg kostnad ska vara möjligt att i praktiken bygga upp en sådan portfölj. Referensportföljen bör därför utgöras av exponeringar som är skalbara (lätta att anpassa till skiftande storleksbehov) och som kan förvaltas till en låg kostnad. Det innebär i praktiken att referensportföljen bör bestå av index avseende noterade aktier och obligationer.

Om referensportföljen utformas med enbart likvida tillgångar kvarstår ansvaret för strategisk allokering hos AP-fondsmyndigheterna. AP-fondsmyndigheterna ansvarar då för att värdera alternativa investeringsstrategier som riskjusterat kan förväntas överträffa avkastningen för den likvida referensportföljen, även med hänsyn tagen till högre förvaltningskostnader. AP-fondsmyndigheterna har frihet och möjlighet att avvika från referensportföljen genom att välja alternativa investeringsstrategier som de förväntar sig ger en högre avkastning, eller samma avkastning till en lägre risk, förutsatt att de agerar aktsamt. På så sätt kan APfondsmyndigheterna utnyttja potentialen att skapa meravkastning till pensionssystemet genom en långsiktig investeringsstrategi. Sådana strategier skulle t.ex. kunna vara att på egen hand utforma investeringsstrategier baserade på justerade index såsom s.k. koldioxidreducerade index.

Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet Ds 2015:34

96

Referensportföljen blir med den föreslagna konstruktionen ett instrument för att kunna utvärdera AP-fondsmyndigheternas strategiska allokeringsbeslut. Eftersom referensportföljen föreslås bestå enbart av likvida tillgångar kommer den inte att uppfattas som fullt möjlig att efterlikna i praktiken, eftersom AP-fondsmyndigheterna sannolikt kommer att vilja allokera kapital till onoterade tillgångar. AP-fondsmyndigheterna ska enligt förslagen i denna promemoria förvalta fondmedlen föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (se avsnitt 8), vilket i många fall kommer att göra det nödvändigt att avvika från referensportföljen. Den föreslagna modellen innebär att referensportföljen blir mindre styrande för förvaltningen än en mer detaljerad referensportfölj där alla stora tillgångsslag är representerande.

De nuvarande AP-fondernas diversifiering av förvaltningsmodeller och investeringsstrategier har i regeringens utvärderingar bedömts bidra till riskspridning och möjligheter till en mer robust avkastning över tid (skr. 2013/14:130 s. 48). Genom att AP-fondsmyndigheterna föreslås få möjlighet att avvika från referensportföljen på ett aktsamt sätt och baserat på egna bedömningar utforma sin strategiska portfölj, finns det alltjämt utrymme för diversifiering i systemet.

I dag existerar det inte index som är justerade för uteslutningar av bolag som kan anses bryta mot de internationella konventioner som Sverige har skrivit på (annat än skräddarsydda index). Även s.k. koldioxidreducerade index finns endast i viss utsträckning. Det är sannolikt att indexmarknaden kommer att fortsätta utvecklas för att i större utsträckning ta hänsyn till olika miljöaspekter, sociala aspekter samt bolagsstyrningsaspekter, såsom den senaste tidens snabba utveckling av koldioxidreducerade index. En sådan utveckling är något som AP-fondsnämnden bör följa noggrant och nämnden bör, i den utsträckning det är möjligt, använda sådana index i referensportföljen. Valet av vilka index som ska utgöra referensportföljen är betydelsefullt och bör övervägas noggrant av AP-fondsnämnden. Bedömningen av vilka index som ska användas bör baseras på vilken förvaltning som bäst uppnår målet om hög avkastning i förhållande till risk, men även med beaktande av kravet på AP-fondsmyndigheterna att förvalta fondmedlen föredömligt

Ds 2015:34 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

97

genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (se avsnitt 8.1).

Det är dock inte rimligt att AP-fondsnämnden beställer skräddarsydda index för utformning av referensportföljen. Dels är det kostsamt, dels är det inte möjligt att vid referensportföljens bestämmande förutse vilka uteslutningar som kan behövas för att tillgodose kravet på ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Om AP-fondsnämnden kontinuerligt skulle justera referensportföljen utifrån egna bedömningar av vilka bolag som bör uteslutas skulle AP-fondsnämnden få en mycket större roll när det gäller att styra förvaltningen. Om indexen t.ex. justeras så att vissa typer av bolag utesluts skulle det kräva att även AP-fondsnämnden utför s.k. screening. Det skulle innebära dubbelarbete, eftersom AP-fondsmyndigheterna också måste göra detta för att uppfylla kravet på föredömlig förvaltning. Om arbetet enbart skulle utföras av AP-fondsnämnden, skulle AP-fondsmyndigheterna inte kunna använda uteslutning som ett sista alternativ då engagemang i ett innehav inte ger resultat. Om AP-fondsnämnden på detta sätt skulle ges uppdraget att ge riktlinjer för förvaltningen när det gäller ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande, skulle detta dessutom kunna inverka negativt på metodutvecklingen inom APfondsmyndigheterna när det gäller ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande och även likrikta förvaltningen (se avsnitt 8.3).

Det är dock rimligt att referensportföljen i samband med utvärderingen justeras för de uteslutningar som AP-fondsmyndigheterna gemensamt har beslutat om. På så sätt garanteras att referensportföljen inte består av de mest etiskt kontroversiella innehaven (se även avsnitt 8.2). Det torde röra sig om i sammanhanget ett mycket litet antal bolag, varför det är osannolikt att uteslutandet av dessa påverkar den långsiktiga avkastningen negativt. Övriga strategier som AP-fondsmyndigheterna har för att uppfylla kravet på föredömlighet bör dock bedömas utifrån den ursprungliga referensportföljen, dvs. det bör analyseras i vilken utsträckning olika investeringsstrategier bidrar till avkastningen.

Eftersom alla investeringsbeslut ska utvärderas i relation till referensportföljen för att avgöra om investeringarna förväntas bidra till avkastning efter kostnader, blir AP-fondsmyndigheternas ansvar att generera en riskjusterad nettoavkastning tydligt. Referensportföljens konstruktion möjliggör därmed inte enbart en

Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet Ds 2015:34

98

utvärdering av myndigheternas investeringsbeslut för både noterade och onoterade tillgångar utan medför även att fokus sätts på den riskjusterade nettoavkastningen.

Uppgiften att utforma mål och referensportfölj för förvaltningen av AP-fonderna är av stor vikt för hur väl buffertkapitalet kan bidra till pensionssystemet. Att fastställa mål och referensportfölj är en svår uppgift eftersom de ska fastställas utifrån två motstridiga mål, nämligen högsta möjliga avkastning och lägsta möjliga risk. Dessutom bör utgångspunkten för avvägningen mellan förväntad avkastning och risk vara vad de försäkrade föredrar i form av avkastning och risk. Det är mycket svårt, förmodligen omöjligt, att inhämta uppgifter om de försäkrades värderingar i dessa avseenden. Dessutom är det sannolikt att grupper av försäkrade – t.ex. beroende på ålder – har värderingar och intressen som står emot varandra. AP-fondsnämnden bör, med beaktande av nämnda svårigheter, i sitt beslut om avkastningsmål och referensportfölj tydligt beskriva vilka antaganden och värderingar som ligger till grund för det fastställda målet och referensportföljen.

AP-fondsnämndens utvärdering

En central del när det gäller förvaltningen av buffertkapitalet är den externa utvärderingen av förvaltningens genomförande och resultat. I nuvarande ordning genomför regeringen en årlig utvärdering av AP-fonderna som överlämnas till riksdagen i form av en skrivelse. Utvärderingen syftar till att ge en opartisk bedömning av AP-fondernas förvaltningsresultat.

Eftersom AP-fondsnämnden föreslås få uppgiften att bestämma ett avkastningsmål och en referensportfölj för förvaltningen, bör det även vara AP-fondsnämnden som löpande utvärderar hur väl AP-fondsmyndigheterna förvaltar AP-fonderna i förhållande till referensportföljen. Kraven på uppföljning och utvärdering ökar som ett resultat av förslaget att införa aktsamhetsprincipen. APfondsnämnden bör utvärdera om AP-fondsmyndigheterna har agerat aktsamt i relation till sitt uppdrag. Det mer processinriktade synsätt som blir följden av införandet av aktsamhetsprincipen (se avsnitt 7.1) bör reflekteras i utvärderingen. Det är viktigt att AP-

Ds 2015:34 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

99

fondsnämndens utvärdering omfattar en kvalitativ bedömning av effektiviteten i AP-fondsmyndigheternas förvaltningsprocess. APfondsnämnden bör även bedöma hur AP-fondsmyndigheterna uppfyller kravet på föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (se avsnitt 8).

Utvärderingen av avkastning i relation till referensportföljen bör, med hänsyn till den långa placeringshorisonten, i första hand ske över en lång specificerad tidsperiod. Även om fem år inte kan anses vara en tillräckligt lång utvärderingsperiod över tid, är det lämpligt att efter fem år börja med rullande femårstal, eftersom det annars dröjer alltför länge innan en utvärdering av avkastningen i buffertkapitalet genomförs efter det att det föreslagna nya regelverket har införts. I denna promemoria föreslås att APfondsnämnden ska utvärdera förvaltningen i AP-fondsmyndigheterna redan avseende 2017 (se avsnitt 16.3). Mot bakgrund av den korta utvärderingsperioden bör AP-fondsnämnden de första åren fokusera på den kvalitativa processen i förvaltningen snarare än det kvantitativa utfallet.

I det korta perspektivet kan det vara stora skillnader i avkastning på onoterade tillgångar i relation till sammansättningen av noterade tillgångar i referensportföljen. För att kunna tillgodose kravet om långsiktigt hög avkastning bör AP-fondsmyndigheterna ha möjlighet att utforma långsiktiga strategier och att hålla fast vid dem. Acceptans för variationer i de kortsiktiga resultaten är en förutsättning för att kunna arbeta framgångsrikt med långsiktig förvaltning. Därför bör förvaltningsorganisationens förmåga att följa sin långsiktiga förvaltningsstrategi utvärderas i AP-fondsnämndens årliga utvärdering.

En avvägning bör liksom i dag göras mellan behovet av att utvärdera förvaltningsorganisationerna och utförandet av deras arbete, och nödvändigheten av att främja långsiktighet i förvaltningen. Det första talar för en kortare utvärderingshorisont än placeringshorisont, medan behovet av att understryka långsiktighet i förvaltningen talar för en lång utvärderingshorisont. Fokus i APfondsnämndens utvärdering bör vara den ansats som beskrivs ovan, dvs. i vilken utsträckning AP-fondsmyndigheternas strategiska beslut och därmed avvikelser i allokering i jämförelse med referensportföljen bidrar till nettoavkastningen i ett längre perspektiv. Det innebär att AP-fondsnämnden ska utvärdera om AP-fondsmyndig-

Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet Ds 2015:34

100

heternas eventuella allokering till tillgångsslag som medför högre förvaltningkostnader, i det långa perspektivet har bidragit positivt till nettoavkastningen. Eftersom totalavkastningen varierar över en ekonomisk cykel, bör förvaltningsresultaten beräknas som rullande medeltal.

AP-fondsnämnden bör dessutom följa upp hur väl AP-fondsmyndigheterna har arbetat för att utnyttja de stordriftsfördelar som finns när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar och hur väl samordning av administration genomförs. AP-fondsnämnden bör även ha möjlighet att göra mer detaljerade utredningar av förvaltningsrelaterade frågor som är relevanta för förvaltningen av buffertkapitalet i sin helhet, och lägga ut uppdrag på externa experter för att analysera relevanta frågeställningar för att uppnå en effektiv förvaltning av buffertkapitalet. Liksom regeringen kan i dag bör AP-fondsnämnden kunna välja att anlita extern kompetens för den årliga utvärderingen av förvaltningen.

AP-fondsnämnden bör ha stor frihet att bestämma formerna för utvärdering och uppföljning av förvaltningsverksamheten. Det kan visserligen, som Första AP-fonden påtalar, finnas fördelar med att en fullständig utvärdering görs mer sällan än varje år. Det är dock lämpligt att AP-fondsnämnden årligen överlämnar en rapport till regeringen med en sammanställning av resultatet av förvaltningen av buffertkapitalet. Så länge som inriktningen på utvärderingen är långsiktig bör detta inte vara en nackdel. Rapporten bör vara offentlig. Ingenting hindrar att AP-fondsnämnden därutöver, och vid andra tidpunkter, följer upp förvaltningen utifrån olika aspekter.

På samma sätt som regeringen har gjort bör AP-fondsnämnden fastställa riktlinjer för hur utvärderingen ska ske och vad den ska omfatta. Sådana riktlinjer bör t.ex. beskriva på vilket sätt APfondsnämnden vid utvärderingen tar hänsyn till AP-fondsmyndigheternas uteslutningar av bolag som t.ex. bryter mot internationella konventioner.

Det kan utifrån redogörelsen ovan konstateras att AP-fondsnämndens utvärdering bör ha en annan ambition och ett annat innehåll än den utvärdering som i dag görs av regeringen.

Ds 2015:34 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

101

Regeringens utvärdering

AP-fondsnämnden får enligt förslagen i denna promemoria rollen som huvudman och uppdragsgivare för förvaltningen av buffertkapitalet. Regeringen bör dock alltjämt ha kvar vissa uppgifter som normalt ankommer på en huvudman, bl.a. utvärdering av förvaltningen av buffertkapitalet med jämna mellanrum. Mot bakgrund av AP-fondsnämndens årliga rapport bör regeringens utvärdering kunna ske mer sällan än i dag. Regeringens utvärdering bör ske vart fjärde år och omfatta såväl AP-fondsmyndigheternas förvaltning av buffertkapitalet som AP-fondsnämndens bestämmande av mål och referensportfölj. Regeringens utvärdering bör, liksom i nuvarande ordning, redovisas i en skrivelse som överlämnas till riksdagen. Underlag för regeringens utvärdering bör liksom i dag kunna tas fram av lämplig extern kompetens, och kostnaderna för detta bör liksom i nuvarande ordning betalas med medel i AP-fonderna.

Enligt de förslag som lämnas i denna promemoria kommer regeringens utvärdering att, utöver en bedömning av AP-fondsmyndigheternas förvaltningsverksamhet, innehålla en bedömning av om det mål och den referensportfölj som AP-fondsnämnden har fastställt är rimliga utifrån pensionssystemets behov. AP-fondsnämndens motivering av sina beslut blir en viktig utgångspunkt för en sådan utvärdering.

Närmare om AP-fondsnämndens roll och dess förhållande till regeringen

Förslagen i denna promemoria innebär att AP-fondsnämnden får rollen som ägare av buffertkapitalet och uppdragsgivare när det gäller förvaltningen. Buffertkapitalet är avsatt till särskild förvaltning i syfte att komma nuvarande och framtida pensionärer till godo. Som kapitalägare och uppdragsgivare ska AP-fondsnämnden tillvarata nuvarande och framtida pensionärers intressen. Inrättandet av AP-fondsnämnden och den tilldelning av uppgifter som föreslås i denna promemoria innebär att vissa delar av huvudmannaskapet för förvaltningen av buffertkapitalet förflyttas från regeringen till AP-fondsnämnden. Denna förflyttning sker i lag,

Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet Ds 2015:34

102

vilket innebär att regeringen inte kan ta tillbaka huvudmannaskapet utan riksdagens godkännande i form av ändring i lagen.

Regeringen kommer dock alltjämt att ha vissa uppgifter som ankommer på en huvudman. Regeringen föreslås alltjämt tillsätta ledamöterna i AP-fondsmyndigheternas styrelser och utvärdera AP-fondsnämndens arbete, och AP-fondsmyndigheternas förvaltning, men med längre mellanrum än det som gäller i dag i fråga om utvärderingen av AP-fonderna. AP-fondsnämndens uppgifter består enligt det som föreslås i denna promemoria bl.a. i att bestämma ett mål och en referensportfölj för AP-fondsmyndigheternas förvaltning av AP-fonderna samt att varje år utvärdera förvaltningen och lämna en rapport till regeringen.

Som anges ovan syftar inrättandet av den nya huvudmannen till att det ska tas ett tydligt och sammanhållet ansvar för buffertkapitalets roll i pensionssystemet. En ny huvudman för buffertkapitalet kan bli en ”talesperson” för buffertkapitalet i pensionssystemet. Det innebär att AP-fondsnämnden, utöver den årliga utvärderingen, bör ha en kontinuerlig dialog med AP-fondsmyndigheterna i frågor som rör kapitalförvaltningen. I vissa delar föreslås AP-fondsnämnden få ansvar att uttolka den nya lagen såsom när det gäller att bestämma ett mål och en referensportfölj, medan i andra frågor som rör förvaltningen får AP-fondsnämnden inte några specifika uppdrag när det gäller uttolkning. Detta hindrar dock inte AP-fondsnämnden från att genom dialog, uppdrag till relevanta experter eller akademiker, och i samband med den årliga utvärderingen, bidra till en kontinuerlig utveckling av synen på viktiga frågor som rör förvaltningen. En sådan fråga är t.ex. hur AP-fondsmyndigheterna agerar som ansvarsfulla investerare och ansvarsfulla ägare. AP-fondsnämnden får därmed en viktig roll i det normerande arbetet när det gäller hur en effektiv förvaltning av buffertkapitalet kan uppnås.

AP-fondsnämnden ska dock inte ha till uppgift att förvalta något kapital. Behovet av självständighet från regeringen är därför inte detsamma som för AP-fondsmyndigheterna. AP-fondsnämnden bör dock besluta om avkastningsmål och referensportfölj utan inblandning av regeringen. Av det skälet, men även då avkastningsmål och referensportfölj ska vara riktmärken för AP-fondsmyndigheternas i lag reglerade verksamhet, bör denna del av nämndens verksamhet regleras i lag. Ovan föreslås att AP-fondsnämnden

Ds 2015:34 Ett nytt huvudmannaskap för förvaltningen av buffertkapitalet

103

enligt den nya lagen ska verka för att förvaltningen av buffertkapitalet blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. På så sätt betonas att AP-fondsnämndens ledamöter inte ska låta sig styras av andra hänsyn.

105

7 Placeringsregler

7.1 Förvaltning inom ramen för aktsamhetsprincipen

Promemorians förslag: En AP-fondsmyndighet ska förvalta

medlen i AP-fonden på ett aktsamt sätt med utgångspunkt i den referensportfölj som bestämts av AP-fondsnämnden. En APfondsmyndighet får avvika från referensportföljen för att långsiktigt kunna överträffa referensportföljens avkastning.

En AP-fondsmyndighet får använda tillgångarna i AP-fonden för att fullgöra förpliktelser som ingåtts som ett led i förvaltningen av fonden och för att ställa säkerhet för sådana förpliktelser.

En AP-fondsmyndighet får inte vara komplementär i ett svenskt eller utländskt kommanditbolag.

En AP-fondsmyndighet får ta upp lån för att tillgodose ett tillfälligt likviditetsbehov i AP-fonden.

Utredningens förslag överensstämmer med promemorians för-

slag när det gäller införandet av aktsamhetsprincipen. Utredningen lämnar inget förslag om en referensportfölj som utgångspunkt för förvaltningen. Utredningen föreslår inte heller något förbud mot att vara komplementär i ett kommanditbolag och den lämnar inget förslag om möjlighet att ta upp lån för att tillgodose ett tillfälligt likviditetsbehov.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förs-

laget eller har ingen invändning mot det. Första–Fjärde och Sjätte

AP-fonderna, Pensionsmyndigheten och Riksgäldskontoret framhåller

bl.a. att aktsamhetsprincipen medför att de kvantitativa begränsningsreglerna kan minskas, vilket ger möjlighet till en effektivare kapitalförvaltning. Andra, Tredje och Fjärde AP-fonderna menar att aktsamhetsprincipen bör kunna införas i nuvarande organisa-

Placeringsregler Ds 2015:34

106

tion. Första AP-fonden anser att det nuvarande förbudet mot att vara komplementär i kommanditbolag ska finnas kvar. Tredje APfonden föreslår att ingen av Första–Fjärde AP-fonderna ska få vara komplementär i ett svenskt eller utländsk kommanditbolag.

Sveriges Aktiesparares Riksförbund delar utredningens bedömning

att det inte är lämpligt att sätta kvantitativa restriktioner som inte följer med den ekonomiska utvecklingen och att det krävs stor flexibilitet för att alltid kunna ligga i fas med utvecklingen. Förbundet menar att det därför är riktigt att gällande placeringsregler ersätts med en allmän aktsamhetsprincip. En förutsättning är dock att tydliga mål sätts och att effektiva styrmodeller tillämpas.

Pensionärernas riksförbund (PRO), Riksförbundet Pensionärsgemenskap (RPG), Svenska kommunalpensionärernas förbund (SKPF), Sveriges pensionärsförbund (SPF) och Sveriges pensionärers riksförbund (SPRF) framför i ett gemensamt yttrande att placerings-

reglerna ska präglas av tydlighet, transparens och ett långsiktigt perspektiv och menar att aktsamhetsprincipen bör vara vägledande vid kapitalplaceringen. De anser även att staten bör garantera en lägsta avkastning för buffertfonden och att minimikravet ska vara att avkastningen bör ge kompensation för inflationen. Arbets-

givaralliansen och Arbetsgivareföreningen KFO tillstyrker i ett

gemensamt yttrande att medlen ska placeras på ett aktsamt sätt.

LO påpekar att den relativt detaljerade regleringen av AP-

fondernas placeringar i dag är ovanlig bland andra pensionsfonder i världen och tillstyrker utredningens förslag att avskaffa de kvantitativa regleringarna. Svenskt Näringsliv avvisar inte förslaget om införande av en aktsamhetsprincip men anser att det bör vara genomförbart utan att skapa den organisatoriska överbyggnad som utredningen föreslår i form av Pensionsreservsstyrelsen.

Pensionsmyndigheten och Första AP-fonden framhåller även att

införandet av aktsamhetsprincipen ställer nya och högre krav på uppföljning och utvärdering av AP-fondernas kapitalverksamhet.

Fair Trade Center, FIAN-Sverige, Framtidsjorden, Jordens Vänner, Klimataktion, Kristna Fredsrörelsen, Latinamerikagrupperna

och Swedwatch motsätter sig i ett gemensamt yttrande att förbudet mot investeringar i råvaror tas bort och anser att en lagändring riskerar att leda till spekulationer i livsmedelspriser, vilket i sin tur hotar rätten till mat för människor som lever i fattigdom.

Ds 2015:34 Placeringsregler

107

Skälen för promemorians förslag

Problem med nuvarande placeringsregler

Placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna finns i dag i lagen om allmänna pensionsfonder. En sammanfattning av reglerna finns i avsnitt 4.3.1 (tabell 4.2). Placeringsreglerna för Sjätte APfonden finns i lagen om Sjätte AP-fonden och beskrivs i avsnitt 4.3.2. De reglerna är mindre detaljerade än reglerna för Första– Fjärde AP-fonderna.

Som utredningen framhåller utformades de nuvarande placeringsreglerna för att säkerställa en politiskt oberoende förvaltning och för att begränsa risktagandet vid förvaltningen av buffertkapitalet. Reglerna för Första–Fjärde AP-fonderna grundar sig på de regelverk och finansiella modeller som var allmänt tillämpade fram till slutet av 1990-talet. Det innebär främst olika kvantitativa begränsningsregler i form av procentsatser. Som flera remissinstanser påpekar är sådana restriktioner svåra att anpassa till den ekonomiska utvecklingen och förändringarna på de finansiella marknaderna. Detta leder till att nuvarande placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna inte alltid uppfyller sitt riskbegränsande syfte. Den bristande flexibiliteten har försvårat för Första– Fjärde AP-fonderna att diversifiera portföljerna och använda moderna förvaltningstekniker för att sprida riskerna på ett effektivt sätt.

Utvecklingen mot aktsamhetsprincipen

Utformningen av de nuvarande placeringsreglerna för Första– Fjärde AP-fonderna inspirerades av de regler som i slutet på 1990talet gällde för privata pensionsbolag. Dessa regelverk är nu i många fall ersatta av andra typer av riktlinjer som bygger på aktsamhetsprincipen.

Aktsamhetsprincipen (”the prudent person rule”) är ett exempel på en kvalitativ regleringsansats för hur förvaltningen av pensionsmedel bör bedrivas. Principen används sedan länge för rörelseregleringen av tjänstepensionsinstitut i framför allt de anglosaxiska länderna. Grundläggande för principen är att förvaltaren har en lojalitetsplikt gentemot förmånstagarna och ska agera i deras

Placeringsregler Ds 2015:34

108

intresse. Hur regleringen ser ut varierar från land till land och har till stor del kommit att utvecklas över tiden genom rättspraxis.

Aktsamhetsprincipen infördes i svensk rätt 2006 som den grundläggande principen för placeringen av tjänstepensionskapital i samband med genomförandet av EU:s tjänstepensionsdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut). Begreppet aktsamhetsprincipen i den svenska språkversionen av direktivet valdes dels för att markera att det var fråga om en ny princip i vår rättsordning, dels för att särskilja principen från det tidigare använda begreppet försiktighetsprincipen (prop. 2004/05:165 s. 101).

Genom tjänstepensionsdirektivet har aktsamhetsprincipen under den senaste tioårsperioden fått genomslag inom hela EU. Aktsamhetsprincipen ingår också som en viktig del i utvecklingen av de s.k. Solvens 2-reglerna (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet). I många länder har aktsamhetsprincipen också använts för regleringen av de nationella pensionsfondernas placeringar. Canada Pension Plan Investment Board Act är ett exempel på detta.

Även OECD förespråkar att regleringen av förvaltningen av pensionskapital ska ske genom aktsamhetsprincipen. OECD:s definition av hur en förvaltare bör uppträda enligt aktsamhetsprincipen lyder:

En person som har anförtrotts förvaltningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyldigheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i en liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning (Financial Market Trends, No. 83, November 2002).

I Storbritannien förklaras principen som att förvaltaren får placera fondens medel som om det vore förvaltarens egna medel, men förvaltaren ska därvid agera i förmånstagarnas intresse. Vidare ska förvaltaren, om det behövs, konsultera kvalificerade rådgivare som ett led i sitt beslutsfattande.

Aktsamhetsprincipen är mer inriktad på beslutsprocessen än på resultatet av varje enskild placering. Ingen typ av placering är oaktsam i sig. Enligt aktsamhetsprincipen kan ett placeringsbeslut inte betraktas isolerat. Ett enskilt placeringsbeslut måste enligt

Ds 2015:34 Placeringsregler

109

aktsamhetsprincipen grunda sig på vilka effekter som beslutet väntas få för verksamheten i sin helhet. En mycket riskfylld placering kan accepteras om beslutet bygger på en väl utformad strategi, där de relevanta riskerna är analyserade och utsikterna är goda att placeringen bidrar till ett gott resultat för den totala placeringsverksamheten. Alltför försiktiga placeringar kan däremot stå i strid med aktsamhetsprincipen, eftersom sådana placeringar kan komma att ge för låg avkastning och därmed inte vara i förmånstagarnas intresse.

Enligt aktsamhetsprincipen ska placeringarna utföras med omsorg och skicklighet av en person som har god kunskap om den specifika verksamheten. Om särskild expertis bedöms vara nödvändig, ska en aktsam förvaltare anlita personer som har den rätta kompetensen och noga övervaka och följa upp effekterna av deras åtgärder.

För att undvika överdriven riskkoncentration ska tillgångarna enligt aktsamhetsprincipen vara tillräckligt differentierade mellan och inom olika tillgångsslag. Detta innebär inte att den aktsamme förvaltaren alltid ska följa en riskminimerande strategi, utan syftet är att undvika risktagande som inte står i rimlig relation till den förväntade avkastningen.

Aktsamhetsprincipen innebär vidare att tillgångarna ska placeras med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet enligt den s.k. matchningsprincipen.

Tillämpning av aktsamhetsprincipen vid förvaltningen av APfonderna

Att tillämpa aktsamhetsprincipen vid förvaltningen av APfonderna skulle öka flexibiliteten i förvaltningen och öppna möjligheter för en högre riskjusterad avkastning och mer robust riskkontroll. I enlighet med utredningens förslag, som i denna del får ett brett stöd av remissinstanserna, bör aktsamhetsprincipen därför vara den övergripande riktlinjen för förvaltningen av buffertkapitalet.

Viktiga inslag vid förvaltning enligt aktsamhetsprincipen är förvaltarens lojalitetsplikt mot förmånstagarna och att tillgångarna ska placeras med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet enligt den s.k. matchningsprincipen. Med förmånstagarna avses i

Placeringsregler Ds 2015:34

110

detta sammanhang inkomstpensionssystemet. Lojalitetsplikten mot förmånstagarna motsvarar därmed det som i nuvarande regelverk anges om att fondmedlen ska förvaltas så att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension (4 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder). När det gäller matchningsprincipen innebär dock förslagen i denna promemoria att AP-fondsmyndigheterna inte var och en för sig ska definiera ett tydligt åtagande för just den AP-fond som myndigheten förvaltar. Som föreslås i avsnitt 6 ska i stället en ny huvudman, AP-fondsnämnden, fastställa mål och referensportfölj för förvaltningen av buffertkapitalet. I stället för att själva uttolka sina åtaganden och tillämpa matchningsprincipen ska AP-fondsmyndigheterna förvalta kapitalet aktsamt med utgångspunkt i den referensportfölj som AP-fondsnämnden har fastställt. AP-fondsmyndigheterna bör få avvika från referensportföljen på ett aktsamt sätt för att erhålla en högre långsiktig avkastning. Att de ska sträva efter en högre långsiktig avkastning följer av den lojalitetsplikt mot förmånstagarna som ligger i aktsamhetsprincipen. I avsnitt 8.1 föreslås också att AP-fondsmyndigheterna ska få avvika från referensportföljen för att kunna förvalta medlen i AP-fonderna föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande, utan att göra avkall på aktsamhetsprincipen. I bilaga 7 visas en bild över målstrukturen för förvaltningen av buffertkapitalet och i vilket syfte AP-fondsmyndigheterna får avvika från referensportföljen.

Aktsamhetsprincipen innebär stor frihet för den som ansvarar för förvaltningen att besluta om placeringar utan styrning av detaljerade regler. En AP-fondsmyndighet bör inom ramen för aktsamhetsprincipen få placera kapitalet i AP-fonden och ingå sådana avtal som normalt ingår i kapitalförvaltande verksamhet utan andra begränsningar än de som särskilt anges i den nya lagen. De begränsningsregler som föreslås i denna promemoria avser främst krav på en lägsta andel fullt likvida tillgångar (avsnitt 7.2) och begränsning av inflytandet i svenskt näringsliv (avsnitt 7.3).

En förutsättning för en sådan förvaltningsmodell är, som

Pensionsmyndigheten och Första AP-fonden framhåller, att det i

stället för detaljstyrning genom bestämmelser i lag finns en väl fungerande uppföljning och utvärdering av förvaltningen i efterhand. Den föreslagna ordningen med AP-fondsnämnden, som

Ds 2015:34 Placeringsregler

111

varje år ska utvärdera AP-fondsmyndigheternas verksamhet (jfr avsnitt 6), innebär att den förutsättningen är uppfylld.

Att vara komplementär i ett kommanditbolag innebär att ta på sig ett obegränsat ekonomiskt ansvar för bolagets åtaganden. Det är olämpligt att svenska staten genom en AP-fondsmyndighet åtar sig ett sådant ansvar. Som flera remissinstanser påpekar bör därför det nuvarande förbudet mot att vara komplementär i ett svenskt eller utländskt kommanditbolag föras över till den nya lagen.

De nuvarande reglerna om att AP-fonderna i vissa fall kan ta över egendom som har pantsatts för att skydda sina fordringar behövs däremot inte när det gäller AP-fondsmyndigheterna. Eftersom de placeringsregler som föreslås i denna promemoria tillåter bl.a. placeringar i fast egendom, kan sådana situationer i stället hanteras med stöd av de allmänna placeringsbestämmelserna.

AP-fondsmyndigheterna bör i likhet med de nuvarande APfonderna ha möjlighet att ta upp kortfristiga lån på marknaden för att tillgodose ett tillfälligt likviditetsbehov i den förvaltade APfonden. Det kan finnas tillfällen när det är lämpligare att finansiera ett tillfälligt likviditetsbehov genom en kortfristig kredit än att avyttra tillgångar. Möjligheten att ta upp lån bör finnas endast när det gäller tillfälliga likviditetsbehov. AP-fondsmyndigheterna bör liksom de nuvarande AP-fonderna inte få ta upp långfristiga lån för att finansiera långsiktiga kapitalplaceringar.

Direkta placeringar i onoterade aktier

De nuvarande placeringsreglerna innebär att Första–Fjärde APfonderna är förbjudna att placera i aktier som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Första– Fjärde AP-fonderna får dock inom vissa begränsningar placera i onoterade aktier i s.k. riskkapitalbolag (se vidare avsnitt 7.2). Sjätte AP-fonden har däremot till huvuduppgift att förvalta kapitalet i fonden genom placeringar i onoterade aktier på riskkapitalmarknaden.

I denna promemoria föreslås att Sjätte AP-fonden avvecklas (avsnitt 10.1). I stället för att en av AP-fonderna är inriktad enbart på placeringar i onoterade aktier, bör i fortsättningen uppdraget till

Placeringsregler Ds 2015:34

112

Första–Tredje AP-fondsmyndigheterna breddas till att omfatta även direkta placeringar i onoterade aktier. Förvaltning inom ramen för aktsamhetsprincipen innebär att AP-fondsmyndigheterna får placera även direkt i onoterade aktier och andra finansiella instrument under förutsättning att placeringen kan anses vara aktsam. En ökad andel direkta placeringar i onoterade tillgångar ställer krav på en professionell organisation med rätt kompetens. Det kan innebära ökade förvaltningskostnader. Sådana kostnader kan motiveras om den förväntade avkastningen på placeringarna är tillräckligt hög. I avsnitt 11 behandlas frågan om samverkan mellan APfondsmyndigheterna när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar. I avsnitt 7.2 föreslås en lägsta andel av tillgångarna i en AP-fond som måste placeras i fullt likvida tillgångar, vilket innebär en viss begränsning av möjligheterna att placera i onoterade aktier och andra onoterade finansiella instrument.

Placeringar i fast egendom

De nuvarande placeringsreglerna innebär att Första–Fjärde och Sjätte AP-fonderna är förbjudna att placera direkt i fast egendom. Däremot finns möjlighet att placera indirekt i fastigheter, bl.a. genom placeringar i onoterade fastighetsbolag. Första–Fjärde APfonderna får även förvärva fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt för att skaffa lokaler för verksamheten (4 kap. 16 § lagen om allmänna pensionsfonder). Sjätte AP-fonden får dessutom förvärva fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd hos fonden (3 kap. 7 § lagen om Sjätte APfonden).

De placeringsregler som föreslås i denna promemoria innebär att AP-fondsmyndigheterna får göra placeringar i fast egendom inom ramen för aktsamhetsprincipen. Det innebär en utvidgning av möjligheterna att t.ex. använda medlen i AP-fonderna för att äga eller utveckla fastigheter och infrastrukturanläggningar.

Om en placering endast motiveras av ett behov av att skaffa lokaler för verksamheten eller bostad åt någon anställd, kan placeringen inte anses rymmas inom aktsamhetsprincipen. Det är olämpligt att blanda samman kapitalförvaltningen med administrativa åtgärder såsom lokalförsörjning. Kapitalförvaltningen ska

Ds 2015:34 Placeringsregler

113

bedrivas uteslutande med inriktning på de fastställda målen för förvaltningen. Det finns därför inte anledning att reglera lokalförsörjningen för AP-fondsmyndigheterna på något annat sätt än det som gäller för övriga myndigheter under regeringen. De nuvarande bestämmelserna om att Första–Fjärde och Sjätte AP-fonderna får förvärva fast egendom för att skaffa lokaler som behövs för verksamheten bör därför inte föras över till den nya lagen.

Möjlighet att placera i råvaruderivat

Till skillnad från nuvarande placeringsregler för AP-fonderna innebär förslagen i promemorian att placeringar får göras i derivatinstrument med råvaror som underliggande tillgång, om det bedöms vara förenligt med aktsamhetsprincipen.

Utredningen pekar på studier som visar att råvaror under de senaste fyrtio åren har haft ungefär samma avkastning som obligationer. Samtidigt har korrelationen mellan råvarupriser och prisutvecklingen för aktier och obligationer varit låg. Det innebär att en portfölj med ett inslag av råvaror skulle ha gett ungefär samma avkastning som en portfölj med traditionella finansiella investeringar, men till en lägre risk.

Råvaror är ett brett tillgångsslag som innehåller allt från metaller till jordbruksprodukter. Att en del av buffertkapitalet ska kunna placeras så att det exponeras mot utvecklingen av råvarupriser får stöd av flera remissinstanser. Fair Trade Center väcker dock tillsammans med några andra remissinstanser frågan om det är moraliskt försvarbart att placera i råvaror såsom livsmedel, eftersom man anser att sådana placeringar kan leda till ökade matpriser och därmed särskilt drabba fattiga och redan utsatta grupper bland jordens befolkning. Det bör dock vara en uppgift för respektive AP-fondsmyndighet att göra en avvägning av om delar av medlen i AP-fonden ska placeras i finansiella instrument med någon råvara som underliggande tillgång och i så fall hur placeringen ska utformas så att den inte bidrar till oönskade effekter. Den avvägningen bör göras inom ramen för aktsamhetsprincipen och i enlighet med det som anges om ansvarsfulla investeringar i avsnitt 8.

Placeringsregler Ds 2015:34

114

Möjlighet att placera med hävstång

Att placera med hävstång innebär förenklat att man mot en viss marknad exponerar ett större kapital än det man har placerat på just den marknaden. På så sätt kan man öka den förväntade avkastningen, samtidigt som risken också ökar. Ett sätt att åstadkomma hävstång är att låna pengar och placera beloppet på en viss marknad. Ett annat sätt att öka exponeringen mot en viss marknad är att utnyttja derivatinstrument.

Första–Fjärde AP-fonderna och Sjätte AP-fonden får enligt nuvarande regelverk inte placera med hävstång. Detta följer dels av att fonderna inte får ta upp lån annat än för att överbrygga ett tillfälligt likviditetsbehov, dels av uttalanden i förarbetena. I förarbetena anges att derivatinstrument får användas främst för att effektivisera förvaltningen, skydda tillgångarna mot olika risker och förändra fondens position i riskhänseende (prop. 1999/2000:46 s. 89).

Utredningen behandlar inte uttryckligen frågan om placering med hävstång. Av utredningens lagförslag följer dock att placeringar med hävstång genom användning av derivatinstrument är tillåtna så länge de kan anses ligga inom ramen för aktsamhetsprincipen. Ingen remissinstans tar upp frågan om placering med hävstång.

I likhet med det som gäller i dag för AP-fonderna bör det inte vara tillåtet för AP-fondsmyndigheterna att ta upp lån för att placera med hävstång. AP-fondsmyndigheterna får således endast ta upp lån för att överbrygga ett tillfälligt likviditetsbehov. Av detta följer att lån för att mer långsiktigt finansiera köp av placeringstillgångar inte är tillåtna (jfr prop. 1999/2000:46 s. 170).

När det gäller användning av derivatinstrument för att skapa hävstång kan det konstateras att modellen i sig inte strider mot aktsamhetsprincipen. Enligt aktsamhetsprincipen ska inget placeringsbeslut ses isolerat, utan grunda sig på vilka effekter som beslutet väntas få för placeringsverksamheten i sin helhet. Om en AP-fondsmyndighet visar att den effektivaste modellen för att uppnå en totalportfölj med eftersträvad avkastnings- och risknivå förutsätter att en eller flera delportföljer förvaltas med hävstång, kan detta rymmas inom aktsamhetsprincipen.

Ds 2015:34 Placeringsregler

115

Kvantitativa begränsningsregler som slopas

Som utredningen framhåller riskerar kvantitativa regler av typen procentsatser för högsta eller lägsta andel av vissa typer av placeringar att bli inaktuella när nya typer av tillgångar och investeringsinstrument introduceras. Kvantitativa regler i lag som inte snabbt kan anpassas till ändrade förhållanden kan därigenom leda till försämrad riskkontroll, tvärtemot vad som var avsikten.

Sammanfattningsvis innebär promemorians förslag att följande av de nuvarande kvantitativa begränsningsreglerna för Första– Fjärde AP-fonderna slopas i samband med att aktsamhetsprincipen införs.

 Minst 30 procent av tillgångarna ska placeras i fordringsrätter med låg kredit- och likviditetsrisk.

 Högst 40 procent av tillgångarna får utsättas för valutakursrisk.

 Högst 10 procent av tillgångarna får exponeras mot en enskild emittent eller grupp av emittenter med inbördes anknytning.

 Bestämmelsen om att högst 5 procent av tillgångarna får bestå av onoterade aktier och andra andelar i riskkapitalföretag, onoterade fordringsrätter samt andelar i fonder som placerar i aktier och andra andelar i onoterade företag (ersätts av en bestämmelse om att minst 70 procent av tillgångarna ska bestå av likvida tillgångar, se avsnitt 7.2).

I linje med aktsamhetsprincipen utmönstras alltså nuvarande kvantitativa regler som syftar till att begränsa bl.a. emittentrisker, likviditetsrisker, valutakursrisker och koncentrationsrisker. Det bör i fortsättningen i stället ankomma på ledningen för respektive AP-fondsmyndighet att inom ramen för aktsamhetsprincipen göra motsvarande riskbedömningar och i en riskhanteringsplan ange hur riskerna ska hanteras (jfr avsnitt 7.4).

Placeringsregler Ds 2015:34

116

7.2 En lägsta andel fullt likvida tillgångar

Promemorians förslag: Den nuvarande bestämmelsen om att

AP-fonderna i sin placeringsverksamhet ska ha nödvändig beredskap för att kunna föra över medel till Pensionsmyndigheten förs i sak oförändrad över till den nya lagen.

Minst 70 procent av det verkliga värdet av en AP-fonds tillgångar ska vara fullt likvida. Med fullt likvida tillgångar avses

1. överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES eller som handlas på en handelsplattform,

2. fondandelar som kan lösas in med kort varsel, och

3. kontoplaceringar i kreditinstitut eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar.

Om kravet inte är uppfyllt ska rättelse vidtas så snart det kan ske på ett aktsamt sätt.

Utredningens förslag överensstämmer med promemorians för-

slag när det gäller beredskap att föra över medel till Pensionsmyndigheten. Utredningen föreslår inte någon lägsta andel fullt likvida tillgångar.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tar inte upp denna

fråga. Fair Trade Center, FIAN-Sverige, Framtidsjorden, Jordens

Vänner, Klimataktion, Kristna Fredsrörelsen, Latinamerikagrupperna

och Swedwatch föreslår i ett gemensamt remissvar att investeringar i infrastruktur tillåts om AP-fonderna investerar på ett sätt som aktivt stödjer omställningen till hållbara och klimatneutrala samhällen.

Skälen för promemorians förslag: Huvudregeln i de nuvarande

placeringsbestämmelserna för Första–Fjärde AP-fonderna innebär ett krav på omsättningsbarhet och marknadsnotering för de finansiella tillgångar som är tillåtna för placeringar (4 kap. 5 och 7 §§ lagen om allmänna pensionsfonder). Det finns dock undantag från kravet på marknadsnotering i form av en högsta andel som varje fond får placera i vissa onoterade tillgångar av annat slag än onoterade fastighetsaktier (4 kap. 8 §). Av var och en av de nuvarande Första–Fjärde AP-fondernas tillgångar, värderade till marknadsvärdet, får högst fem procent bestå av

Ds 2015:34 Placeringsregler

117

 sådana aktier eller andra andelar i riskkapitalföretag (företag som har till huvudsakligt ändamål att äga och förvalta onoterade aktier eller andra andelar i företag) som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES,

 fordringsrätter som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES, och

 andelar i svenska och utländska fonder som huvudsakligen placerar i sådana aktier eller andra andelar i företag som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES.

Därutöver får placeringar göras i onoterade aktier och andra andelar i företag som har till huvudsakligt syfte att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt (fastighetsbolag). Dessa begränsningsregler innebär att minst 95 procent av en AP-fonds tillgångar måste vara placerade i noterade tillgångar eller i onoterade aktier eller andra andelar i fastighetsbolag.

Ett viktigt motiv till reglerna är behovet av att säkerställa att en tillräckligt stor andel av buffertkapitalet snabbt går att omsätta på en fungerande marknadsplats (prop. 1999/2000:46 s. 86). Även om buffertkapitalet till sin natur lämpar sig för långsiktiga och i viss utsträckning mindre likvida placeringar, måste ändå en tillräckligt stor andel av kapitalet vara lätt tillgängligt för sitt huvudändamål att fungera som buffert inom inkomstpensionssystemet. Att en stor del av tillgångarna är lätt omsättningsbara krävs också för att önskade förändringar i tillgångsportföljen snabbt ska kunna genomföras. Om en stor del av placeringarna är bundna i onoterade tillgångar, begränsas flexibiliteten och möjligheterna till aktiva placeringsbeslut. Därmed minskas också möjligheterna till ansvarsutkrävande framåt i tiden. En begränsningsregel är därför befogad även i det nya ramverk som föreslås i denna promemoria. För att närmare koppla regeln till dess syfte, bör den utformas som ett krav på en lägsta andel fullt likvida tillgångar.

Mot bakgrund av att medlen i AP-fonderna har en lång placeringshorisont är en lägsta tillåten andel fullt likvida tillgångar på 70 procent av fondkapitalet en lämplig avvägning.

Placeringsregler Ds 2015:34

118

Med fullt likvida tillgångar avses sådana tillgångar som lätt kan omsättas till ett rimligt pris. I huvudsak bör de fullt likvida tillgångarna bestå av överlåtbara värdepapper eller penningmarknadsinstrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad. Även överlåtbara värdepapper eller penningmarknadsinstrument som handlas på en sådan handelsplattform som avses i 2 kap. 5 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden bör anses vara tillräckligt likvida. Dessutom bör fondandelar som kan lösas in med kort varsel och kontoplaceringar eller andra liknande kortfristiga likviditetsplaceringar räknas som fullt likvida tillgångar.

Den föreslagna nya begränsningsregeln innebär att den högsta tillåtna andelen onoterade tillgångar blir 30 procent. En del av det ökade utrymmet kommer att behöva tas i anspråk för onoterade aktier i fastighetsbolag, som för närvarande inte omfattas av begränsningen av onoterade instrument till högst fem procent, och för onoterade tillgångar i nuvarande Sjätte AP-fonden. Trots detta innebär förslaget en betydande ökning av möjligheterna att placera i andra tillgångar än marknadsnoterade värdepapper. Dessutom innebär den nya begränsningsregeln att det inom ramen för aktsamhetsprincipen ges utrymme att investera i t.ex. fast egendom, infrastrukturprojekt, onoterade aktier och andra andelar och att lämna direktlån till företag. Dessa ändringar i förhållande till det nuvarande regelverket för AP-fonderna innebär sammantagna en väl avvägd ökning av möjligheterna för AP-fondsmyndigheterna att placera i alternativa tillgångar. De ger goda möjligheter att göra mer långsiktiga placeringar av fondens medel i mindre likvida tillgångar och på det sättet öka den förväntade avkastningen. Samtidigt är det viktigt att uppmärksamma att de utvidgade placeringsmöjligheterna begränsas över tiden allteftersom ytterligare placeringar görs i onoterade tillgångar som har låg likviditet. Det är därför angeläget att en ökning av andelen onoterade tillgångar sker i sådan takt att handlingsutrymmet för ytterligare sådana placeringar bevaras om förutsättningarna skulle förbättras jämfört med nuvarande förhållanden.

FairTrade Center tillsammans med några andra remissinstanser

föreslår att investeringar i infrastruktur tillåts om investeringarna sker på ett sätt som aktivt stödjer omställningen till hållbara och klimatneutrala samhällen. Att kräva att infrastrukturinvesteringar endast ska få ske i sådant syfte skulle innebära att AP-fondsmyn-

Ds 2015:34 Placeringsregler

119

digheterna ges uppgifter som kan vara oförenliga med det övergripande målet om största möjliga nytta för pensionssystemet. Som närmare framgår av avsnitt 8 ställs dock krav på att fondmedlen ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Det bör finnas regler för hur avvikelser från det uppställda kravet på en lägsta andel fullt likvida tillgångar ska hanteras. Reglerna bör utformas så att de inte tvingar fram en brådstörtad försäljning av tillgångar. Om andelen fullt likvida tillgångar sjunker under 70 procent av fondkapitalet, t.ex. på grund av sjunkande marknadspriser på noterade tillgångar, bör onoterade tillgångar säljas så snart det kan ske på ett aktsamt sätt. Med aktsamt sätt avses att rättelse ska ske så snart AP-fondsmyndigheten bedömer att försäljningspriset är sådant att försäljningen blir till nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension.

Utformningen av förvaltningsorganisationen för onoterade tillgångar behandlas i avsnitt 11.

7.3 Begränsning av inflytandet i svenskt näringsliv

Promemorians förslag: Bestämmelsen om att en AP-fonds

sammanlagda marknadsvärde av aktier i svenska aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige får uppgå till högst två procent av det totala marknadsvärdet av sådana aktier i bolagen förs i sak oförändrad över till den nya lagen.

Begränsningen av en AP-fonds röstetal i ett enskilt bolag till högst tio procent ska omfatta endast svenska aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad. Nuvarande undantag för vissa fastighetsbolag samt aktier som ägs indirekt genom fonder behålls. Ett undantag införs även för aktier som ingick i AP-fonden när de upptogs till handel på en reglerad marknad. Innehav av sådana aktier får dock inte utökas så länge som begränsningsregeln överskrids.

Om de angivna begränsningarna överskrids, ska rättelse vidtas så snart det kan ske på ett aktsamt sätt.

Placeringsregler Ds 2015:34

120

Utredningens förslag överensstämmer med promemorians för-

slag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker för-

slaget eller har ingen invändning mot det. Första AP-fonden konstaterar att begränsningarna avseende ägandet i svenska bolag inte har varit något hinder för hittillsvarande förvaltning. Sveriges

Aktiesparares Riksförbund anser att de begränsningsregler som

utredningen föreslår framstår som otidsenliga mot bakgrund av utredningens synsätt beträffande ansvar, oberoende och kompetens. Denna särbehandling av den svenska marknaden bör enligt förbundet upphöra. LO anser att restriktionerna bör avskaffas när det gäller AP-fondernas ägande på den svenska börsen och vilken röstandel en enskild fond får ha i ett svenskt bolag. Svenskt

Näringsliv erinrar om den historiska debatten kring AP-fonderna

och poängterar att den inte får glömmas. Vid genomförandet av det nuvarande pensionssystemet var man noga med att framhålla vikten av begränsande regler så att AP-fonderna inte skulle få en dominerande ställning som ägare i svenska företag.

Skälen för promemorians förslag: I nuvarande regelverk finns

regler som begränsar var och en av Första–Fjärde AP-fondernas sammanlagda marknadsvärde av aktier i svenska bolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad och av röstetalet i ett enskilt bolag (4 kap. 6 och 9 §§ lagen om allmänna pensionsfonder). Reglerna syftar till att begränsa risken för politisk påverkan och maktutövande i svenskt näringsliv av en dominant statlig marknadsaktör (prop. 1999/2000:46 s. 9698

)

.

För att upprätthålla allmänhetens förtroende för förvaltningen av buffertkapitalet är det centralt att säkerställa politiskt oberoende. De nuvarande reglerna utgör också en viktig del av en bred politisk överenskommelse i samband med att det nuvarande pensionssystemet beslutades. Som utredningen föreslår bör därför regler som införts i detta syfte finnas även i fortsättningen.

I promemorian föreslås att tre oberoende AP-fondsmyndigheter ska förvalta var sin AP-fond. Om den nuvarande begränsningen av en AP-fonds innehav av aktier i svenska bolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige till högst två procent av det totala marknadsvärdet för sådana aktier skulle kvarstå oförändrad medför det att AP-fondernas maximala andel av det totala värdet minskas från åtta till sex procent. AP-fondernas totala andel av det

Ds 2015:34 Placeringsregler

121

totala värdet uppgick emellertid till 1,9 procent vid utgången av 2014. Någon negativ effekt vare sig för AP-fondsmyndigheternas placeringsmöjligheter eller för tillgången till riskkapital på den svenska aktiemarknaden torde därför en sådan minskning av gränsen från åtta till sex procent inte medföra. Den nuvarande bestämmelsen bör därför föras i sak oförändrad över till den nya lagen.

I dag får ingen av Första–Fjärde AP-fonderna inneha så många aktier eller andra andelar i ett företag att röstetalet för dem överstiger tio procent eller, beträffande onoterade riskkapitalföretag (företag som har till huvudsakligt ändamål att äga och förvalta onoterade aktier eller andra andelar i företag), 30 procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget (4 kap. 9 § lagen om allmänna pensionsfonder). Begränsningen gäller inte onoterade fastighetsbolag, noterade fastighetsbolag i vilka fonden ensam eller tillsammans med någon eller några av de andra AP-fonderna innehade minst hälften av aktierna när de togs upp till handel på en reglerad marknad samt andelar i svenska eller utländska fonder som inte medför rätt att utöva rösträtt för de aktier eller andra andelar som ingår i dessa fonder. Begränsningen av rösträtt omfattar alla bolag, alltså både svenska och utländska bolag samt både noterade och onoterade aktier och andra andelar. För Sjätte AP-fonden gäller att fonden inte får förvärva så många aktier som är upptagna till handel på en reglerad marknad att dessa uppgår till 30 procent eller mer av röstetalet för samtliga aktier i ett bolag (3 kap. 2 § andra stycket lagen om Sjätte AP-fonden). Bestämmelsen gäller dock inte vid förvärv av sådana aktier i ett svenskt eller utländskt riskkapitalbolag.

Utredningens förslag innebär en förändring av begränsningen av en AP-fonds röstetal i ett enskilt bolag på så sätt att förslaget endast omfattar svenska aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige. Undantagen beträffande fastighetsbolag som ägdes vid noteringstillfället och fondandelar kvarstår enligt utredningens förslag. Utredningen föreslår ett nytt undantag beträffande sådana aktier som fonden innehade i bolaget innan bolagets aktier togs upp till handel. Utredningen anger dock inte några skäl för de förslagen. När det gäller avgränsningen till svenska företag ligger förslaget dock väl i linje med det ursprungliga syftet att begränsa ett statligt ägarinflytande över svenskt

Placeringsregler Ds 2015:34

122

näringsliv. Det finns inte anledning att på samma sätt begränsa ägarinflytandet i utländska bolag. De förändringar som utredningens föreslår framstår som motiverade och kan anses ligga inom ramen för den breda politiska överenskommelse som träffades i samband med att det nuvarande pensionssystemet infördes.

Beträffande avgränsningen till aktier som är upptagna till handel på en reglerad marknad kan det konstateras att den nuvarande rösträttsbegränsningen avseende onoterade aktier hittills inte har varit aktuell för Första–Fjärde AP-fonderna, eftersom de inte får placera direkt i onoterade aktier. Av förarbetena framgår också att avsikten inte har varit att rösträttsbegränsningen skulle omfatta även onoterade aktier (prop. 1999/2000:46 s. 98). Vidare kan det konstateras att det för Sjätte AP-fonden, som är den enda buffertfonden som får placera i onoterade aktier, inte finns någon rösträttsbegränsning för sådana placeringar. I denna promemoria föreslås att Sjätte AP-fonden avvecklas samtidigt som AP-fondsmyndigheterna ska få möjlighet att placera direkt i onoterade aktier. Mot denna bakgrund bör det tydligt anges i den nya lagen att rösträttsbegränsningen endast avser svenska aktier som är upptagna till handel på en reglerad marknad.

Genom att rösträttsbegränsningen enligt det som föreslås ovan inte ska omfatta onoterade aktier, kan det i en AP-fond ingå sådana aktier i ett bolag med ett sammanlagt röstvärde som överstiger tio procent av röstvärdet för samtliga aktier i bolaget. Om aktierna i ett sådant bolag tas upp till handel på en reglerad marknad, skulle med nuvarande reglering AP-fondsmyndigheten tvingas avyttra innehav som överskrider begränsningen. Direktägandet av onoterade aktier i ett bolag torde komma att medföra ett nära samarbete mellan AP-fondsmyndigheten och övriga ägare när det gäller utvecklingen och finansieringen av bolaget. När ett sådant bolag utvecklas väl och det blir aktuellt att ta upp aktierna till handel på en reglerad marknad, är det sannolikt att det skulle vara till nackdel både för bolaget och för förvaltningen av AP-fonden och därmed inkomstpensionssystemet om en brådstörtad försäljning av aktier skulle tvingas fram med anledning av reglerna om rösträttsbegränsning. Dessa regler har tillkommit i första hand för att hindra att AP-fonderna genom förvärv på en reglerad marknad ökar sitt ägande i ett bolag och får ett större inflytande över bolaget än vad som kan anses vara lämpligt. Sådana aktier som ingick i en

Ds 2015:34 Placeringsregler

123

AP-fond när aktierna togs upp till handel på en reglerad marknad bör därför undantas från förbudet mot att inneha så många aktier i ett bolag att röstetalet överstiger tio procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Det bör dock inte vara tillåtet för en APfondsmyndighet att förvärva fler aktier i samma bolag så länge som begränsningsregeln överskrids.

Det bör liksom i dag finnas regler för hur avvikelser från begränsningsreglerna ska hanteras. Om de i lagen angivna begränsningarna beträffande en AP-fonds sammanlagda värde av aktier i svenska aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige eller av en AP-fonds röstetal i ett svenskt aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad överskrids, bör rättelse vidtas så snart det kan ske på ett aktsamt sätt. Med aktsamt sätt bör avses detsamma som gäller i dag (4 kap. 15 § lagen om allmänna pensionsfonder), nämligen att den överskjutande delen av innehavet ska avvecklas så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena, dock senast när det kan ske utan förlust för fonden.

7.4 Placeringsriktlinjer och riskhanteringsplan

Promemorians förslag: En AP-fondsmyndighets styrelse ska

varje år fastställa dels ett styrande dokument för placeringsverksamheten med benämning placeringsriktlinjer, dels en riskhanteringsplan.

Placeringsriktlinjerna ska bl.a. innehålla mål för hur APfonden ska förvaltas på ett aktsamt sätt med utgångspunkt i den fastställda referensportföljen och en beskrivning av hur målen ska uppnås och av hur placeringsverksamheten även i övrigt ska bedrivas på ett aktsamt sätt.

Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker ska hanteras. Styrelsen ska även se till att det finns interna instruktioner för riskhanteringen och att riskhanteringsplanen och instruktionerna följs upp löpande.

Utredningens förslag avviker från promemorians förslag.

Utredningen föreslår att det inrättas en ny huvudman, Pensions-

Placeringsregler Ds 2015:34

124

reservsstyrelsen, som bl.a. ska fastställa gemensamma mål för fondernas investeringsverksamhet. I utredningens förslag får styrelsen för Pensionsreservsstyrelsen fastställa sådana riktlinjer för investeringsverksamheten som styrelsen bedömer nödvändiga.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utred-

ningens förslag eller har ingen invändning mot det. Första AP-

fonden anser att alla policyer som berör förvaltningen ska beslutas

av fondstyrelserna. Andra och Tredje AP-fonderna framför liknande synpunkter.

Skälen för promemorians förslag: Enligt nuvarande regelverk

ska var och en av Första–Fjärde AP-fonderna upprätta en verksamhetsplan som ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag samt en riskhanteringsplan (4 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder). Sjätte AP-fonden ska fastställa närmare mål för sin placeringsverksamhet (3 kap. 1 § tredje stycket lagen om Sjätte AP-fonden).

I denna promemoria föreslås en organisationsmodell med tre självständiga AP-fondsmyndigheter. Ett viktigt inslag vid förvaltning enligt aktsamhetsprincipen är det processinriktade synsättet (se avsnitt 7.1). Det innebär att utformningen av AP-fondsmyndigheternas interna styrformer och arbetssätt samt dokumentationen i form av riktlinjer för placeringsverksamheten och hanteringen av risker och andra liknande styrdokument får ökad tyngd. Det processinriktade synsättet får också betydelse för inriktningen på de uppföljningar och utvärderingar av verksamheten som ska göras. Det är därför angeläget att det ställs krav på AP-fondsmyndigheterna att upprätta styrdokument med sådant innehåll som motsvarar den nuvarande verksamhetsplanen.

För placeringsverksamheten bör det, i linje med det som anges i avsnitt 5 om AP-fondsmyndigheternas självständighet, anges i lag att en AP-fondsmyndighets styrelse ska fastställa styrande dokument med benämningen placeringsriktlinjer respektive riskhanteringsplan och även det som ska ingå i dessa dokument. Eftersom var och en av AP-fondsmyndigheterna ska upprätta en verksamhetsplan enligt myndighetsförordningen som kan omfatta även andra typer av frågor, bör begreppet verksamhetsplan inte längre användas (se avsnitt 10.4).

Placeringsriktlinjerna bör innehålla mål för en aktsam förvaltning av AP-fonden med utgångspunkt i den fastställda referens-

Ds 2015:34 Placeringsregler

125

portföljen och en beskrivning av hur målen ska uppnås samt en beskrivning av hur placeringsverksamheten även i övrigt ska bedrivas på ett aktsamt sätt. En AP-fondsmyndighet har möjlighet att avvika från referensportföljen för att långsiktigt kunna överträffa referensportföljens avkastning (se avsnitt 7.1). Av placeringsriktlinjerna bör framgå hur sådana avvikelser får göras på ett aktsamt sätt. Ett mål kan t.ex. utformas så att det anger vilken avkastning som eftersträvas i förhållande till referensportföljens avkastning och vilken avvikelse i risknivå som kan accepteras i förhållande till referensportföljens risknivå. Genom placeringsriktlinjerna ger styrelsen för en AP-fondsmyndighet också vägledning för och intern styrning av den operativa förvaltningsorganisationen. Riktlinjerna kan i det syftet innehålla kvantitativa begränsningsregler av det slag som i dag finns i lagen om allmänna pensionsfonder. Eftersom placeringsriktlinjerna beslutas av styrelsen, kan sådana kvantitativa begränsningar smidigt anpassas till ändrade förhållanden.

I avsnitt 8.3 föreslås att placeringsriktlinjerna även ska omfatta frågor om föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Riskhanteringsplanen avser en AP-fondsmyndighets hantering av finansiella risker vid förvaltningen av en AP-fond. Bestämmelserna om riskhanteringsplan bör anges i lag, eftersom planen avser AP-fondsmyndigheternas placeringsverksamhet (jfr avsnitt 5). På övergripande nivå bör en AP-fondsmyndighet dessutom omfattas av förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering när det gäller andra risker än finansiella risker. Denna förordning gäller alla myndigheter om något annat inte följer av lag eller annan författning och avser främst andra typer av risker än finansiella risker. Att en AP-fondsmyndighet ska tillämpa förordningen om statliga myndigheters riskhantering för andra risker än finansiella risker kan inte anses innebära någon inskränkning i myndighetens självständighet i placeringsverksamheten.

Riskhanteringsplanen bör fastställas av styrelsen varje år. Planen bör beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker ska hanteras. Det innebär att styrelsen i riskhanteringsplanen kan ange kvantitativa begränsningsregler, s.k. limiter, för att hantera olika finansiella risker. Det bör i lagen anges att styrelsen även ska se till att det,

Placeringsregler Ds 2015:34

126

utöver riskhanteringsplanen, finns interna instruktioner för riskhanteringen. Styrelsen bör kunna delegera rätten att fastställa sådana instruktioner, men det är styrelsens ansvar att se till att det finns instruktioner i den omfattning som behövs.

Riskhanteringsplanen och instruktionerna bör följas upp löpande och ändras så snart det finns behov av det. En större översyn bör genomföras varje år.

7.5 Möjlighet att anlita externa förvaltare

Promemorians förslag: En AP-fondsmyndighet får uppdra åt

en annan kapitalförvaltare som i sitt hemland står under betryggande tillsyn av en myndighet eller något annat behörigt organ att diskretionärt förvalta tillgångar som ingår i APfonden. Det nuvarande kravet på att minst tio procent av marknadsvärdet av en fonds tillgångar ska förvaltas av externa förvaltare förs inte över till den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer med promemorians för-

slag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker för-

slaget eller har ingen invändning mot det. Första AP-fonden framhåller att AP-fonderna bör besluta om alla förvaltningsfrågor, däribland om de ska utnyttja intern eller extern förvaltning. Svenskt

Näringsliv avvisar förslaget att ta bort minimigränsen för den andel

av kapitalet som ska förvaltas av externa förvaltare även om aktsamhetsprincipen blir gällande för fonderna.

Skälen för promemorians förslag: Enligt nuvarande regelverk

ska var och en av Första–Fjärde AP-fonderna överlämna minst tio procent av kapitalet till extern förvaltning (4 kap. 18 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder). När bestämmelsen infördes var motivet bl.a. att stimulera fonderna att i ökad utsträckning utnyttja möjligheterna att anlita utomstående expertis för placeringar på sådana marknader där det är motiverat av kompetensskäl och för att uppnå en kostnadseffektiv förvaltning (prop. 1999/2000:46 s. 111 f.). Utvecklingen har under de gångna åren gått i den eftersträvade riktningen. Som framgår av beskrivningen av aktsamhetsprincipen, ska en aktsam förvaltare, om

Ds 2015:34 Placeringsregler

127

särskild expertis bedöms vara nödvändig, anlita personer som har den nödvändiga kompetensen och noga övervaka och följa upp effekterna av deras åtgärder (se avsnitt 7.1). Något skäl att i lag styra förvaltningen i detta avseende finns det inte längre. I linje med aktsamhetsprincipen bör därför kravet tas bort.

Av tydlighetsskäl bör dock den nuvarande bestämmelsen om att en AP-fond får uppdra åt en annan kapitalförvaltare att förvalta fondens tillgångar föras över till den nya lagen. När kravet om att minst tio procent av kapitalet ska överlämnas till extern förvaltning tas bort finns det ingen anledning att bestämmelsen ska omfatta placeringar i fondandelar (jfr prop. 1999/2000:46 s. 170), eftersom det inte kan råda någon tvekan om att sådana placeringar är tillåtna. Bestämmelsen bör därmed avse endast s.k. diskretionär förvaltning.

129

8 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

8.1 Bakgrund

AP-fonderna har i sin roll som förvaltare av buffertkapitalet i uppgift att säkerställa att fondmedlen blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. AP-fondernas uppgift är således att skapa så god avkastning som möjligt på buffertkapitalet och därmed främja nuvarande och framtida pensionärers intressen. Utöver det faktiska avkastningsresultatet är dock en viktig fråga när det gäller förvaltningen på vilket sätt resultatet har uppnåtts.

Både i Sverige och internationellt används ofta förkortningen ESG, som står för engelskans Environment, Social and Governance, för att beskriva faktorer som bör integreras i förvaltningen. Med ”Environment” avses t.ex. bolagens inverkan på miljö och klimat. Med ”Social” avses frågor som rör socialt ansvarstagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetstagarrättigheter och likabehandling. Med ”Governance” avses frågor som rör styrningen av ett bolag, t.ex. aktieägares rättigheter och frågor om ersättningar till ledande befattningshavare. I det följande betecknas ESG som miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter, utom när det redogörs för utredningar som har använt begreppet ESG.

Såväl i Sverige som internationellt sker en snabb utveckling när det gäller integrering av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i finansiell analys, förvaltningsmetoder, utvärdering och redovisning samt inom finansiell forskning. Institutionella investerares ansvar och möjligheter att bidra till en hållbar utveckling betonas alltmer. Initiativen på området kan t.ex. syfta till att upprätthålla förmånstagarnas förtroende eller till att förbättra riskhanteringen. De kan också syfta till att uppnå högre

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

130

finansiell avkastning, eftersom sambandet mellan ett bolags hantering av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter och avkastningen blir allt tydligare. AP-fondernas långsiktiga uppdrag lämpar sig väl för att uppnå de mål som institutionella investerare ofta har när det gäller att beakta frågor som rör miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i sin förvaltning.

I de lagar som i dag styr hur buffertkapitalet ska förvaltas finns inget uttryckligt krav på att AP-fonderna ska beakta miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter. I förarbetena till lagen om allmänna pensionsfonder anges emellertid att hänsyn till miljö och etik ska tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning (prop. 1999/2000:46 s. 76). Det betonas även att AP-fondernas ägande inte ska vara ett närings- eller ekonomisk-politiskt instrument, men att APfonderna genom sin ägarroll bör kunna ”bidra till samhällsintresset” genom att verka för krav på miljöhänsyn och etik (a. prop. s. 84).

Någon närmare vägledning för hur AP-fonderna ska ta hänsyn till miljö och etik i förvaltningen av buffertkapitalet har inte getts av lagstiftaren. Som redovisas i avsnitt 5 är regeringens styrningsmöjligheter när det gäller placeringsverksamheten starkt begränsade. Skälet till detta är att ett förtroende på så sätt kan upprätthållas för att AP-fondernas medel endast används till nytta för pensionssystemet och de försäkrade och inte utnyttjas för andra syften, t.ex. närings- eller ekonomisk-politiska syften.

Samtliga AP-fonder har, trots avsaknad av krav i lag, över tid utvecklat och aktivt arbetat med att implementera metoder för att integrera miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen av buffertkapitalet. Första–Fjärde APfonderna samarbetar även sedan 2007 i ett gemensamt Etikråd. Genom Etikrådet har AP-fonderna utvecklat en gemensam värdegrund som innebär att fonderna ska agera utifrån principerna om engagemang, agerande och krav på förändring med syftet att göra skillnad. Etikrådets arbete utifrån denna värdegrund består främst i att identifiera bolag som kan kopplas till brott mot de internationella konventioner som Sverige har undertecknat och därefter genom bl.a. dialog försöka påverka bolagen att ta itu med kränkningar samt implementera förebyggande system och åtgärder för

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

131

att förhindra framtida konventionsbrott. Etikrådet deltar även i bransch- och investerarinitiativ i syfte att påverka bolag att öka transparensen och att agera mer ansvarsfullt. Dialog är således APfondernas främsta redskap för att påverka bolag i rätt riktning. Under 2014 införde Etikrådet en tidsgräns på fyra år för bolagsdialoger som gäller konventionskränkningar. Om Etikrådets mål med bolagsdialogen inte uppnåtts inom fyra år, rekommenderar Etikrådet AP-fonderna att utesluta bolaget ur fondernas investeringsuniversum. Beslut om avyttring fattas emellertid av varje APfond.

Under åren har AP-fondernas arbete inom detta område varit föremål för diskussion och många synpunker. AP-fondernas arbete på området har bl.a. varit föremål för en särskild utredning, Etik- och miljöutredningen. Utredningens generella omdöme var att APfonderna gör ett bra arbete, men att det finns en potential för utveckling och förbättring. De flesta av utredningens förslag kunde omhändertas inom ramen för det nuvarande regelverket. Vissa av utredningens förslag behandlas i detta avsnitt. Även Buffertkapitalsutredningen lämnar förslag om hur etik- och miljöfrågor ska beaktas i förvaltningen av buffertkapitalet. De förslagen behandlas också i detta avsnitt.

Regeringen har i den årliga utvärderingen av AP-fonderna vid flera tillfällen beställt fördjupade studier av hur AP-fonderna arbetar med hållbarhetsfrågor. År 2013 gav regeringen konsultbyrån McKinsey och Company i uppdrag att genomföra en fördjupad analys avseende AP-fondernas integration av hållbarhetsfaktorer i förvaltningen (se skr. 2013/14:130 bilaga 9).

I ljuset av den snabba utvecklingen på området och resultatet av tidigare utredningar finns det skäl att överväga hur miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter bör beaktas i APfondsmyndigheternas placeringsverksamhet.

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

132

8.2 Lagkrav om föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

Promemorians förslag: En AP-fondsmyndighet ska förvalta

fondmedlen föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Myndigheten ska fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas, utan att göra avkall på aktsamhetsprincipen. En AP-fondsmyndighet får avvika från den referensportfölj som har bestämts av AP-fondsnämnden på ett aktsamt sätt för att uppfylla kravet på föredömlighet.

Buffertkapitalsutredningens förslag avviker från prome-

morians förslag genom att utredningen inte föreslår något särskilt krav i lag på ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker för-

slaget eller har ingen invändning mot det. Inspektionen för

Socialförsäkringar (ISF) avstyrker utredningens bedömning om att

det inte bör anges i lag att etik- och miljöfrågor ska beaktas. ISF hänvisar till att etik- och miljöfrågor under överblickbar framtid inte torde bli omoderna och anser att det i lagen bör anges tydligare än det görs i dag att investeringsverksamheten ska ta miljö- och etikhänsyn. Fair Trade Center, FIAN-Sverige, Framtidsjorden,

Jordens Vänner, Klimataktion, Kristna Fredsrörelsen, Latinamerikagrupperna och Swedwatch anser i ett gemensamt remissvar att

dagens regelverk och riktlinjer är för vaga.

Etik- och miljöutredningens förslag överensstämmer delvis

med promemorians förslag. Enligt Etik- och miljöutredningens förslag ska det anges i lagen om allmänna pensionsfonder att Första–Fjärde AP-fonderna i sin placeringsverksamhet, med bibehållande av målet om långsiktigt hög avkastning, ska ta hänsyn till miljö, etik och andra hållbarhetsaspekter (4 kap. 2 a §).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker för-

slaget eller har ingen invändning mot det. Första AP-fonden avstyrker förslaget om att i lagtexten ange att etik- och miljöhänsyn ska tas. Fonden anser att förarbeten har stor vikt i svensk rättstradition och att fonderna redan i dag ska ta hänsyn till miljö och etik i sitt arbete. Att i ett sådant läge föra in ESG-hänsyn i

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

133

lagen skulle av många uppfattas som en förskjutning i fondernas mål och riskera att råka i konflikt med det övergripande målet om hög avkastning. Även Tredje AP-fonden anser att placeringen av kravet på ESG-hänsyn i förarbetena har fungerat väl och menar att en flytt av kraven från förarbetena till lagen innebär en risk för konflikt med det övergripande målet om hög avkastning. Fjärde

AP-fonden anser att den praktiska betydelsen av att lyfta in kraven

om ESG-hänsyn i lagen är liten och att, om detta sker, målet om hög avkastning inte får försvagas. Försäkringskassan menar att statsmakterna måste ge AP-fonderna en tydlig vägledning om i vilka situationer AP-fonderna ska prioritera ned avkastningskravet. Om ett företag med ”tvivelaktig” inriktning, dålig arbetsmiljö eller miljöfarlig verksamhet har bra framtidsutsikter med förväntad hög värdestegring på aktierna kan en placerare i princip välja mellan att prioritera avkastningskravet eller att prioritera etiken. LO anser att det bör preciseras i lag att löntagarnas pengar inte ska investeras i företag och länder som förhindrar facklig organisering eller förföljer fackliga ledare. Sveriges Pensionärers Riksförbund (SPRF) framhåller att målet måste vara största möjliga avkastning till rimlig risk. Vid val av finansiella placeringar får enligt SPRF hänsyn även tas till andra mål så länge som det övergripande målet inte eftersätts.

Skälen för promemorians förslag

Varför ett krav i lag?

Det finns flera goda skäl till varför AP-fondsmyndigheterna, som statliga myndigheter och förvaltare av statliga pensionsmedel, bör arbeta aktivt med att integrera miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen. Att beakta dessa aspekter är en del av en modern förvaltningsstrategi för att undvika risker och uppnå högre finansiell avkastning i sammanhang där det finns en positiv korrelation mellan finansiell avkastning och hänsynstagande till miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter. AP-fondsmyndigheternas långsiktiga placeringshorisont och storleken på förvaltat kapital innebär också att verksamheten lämpar sig väl för att integrera dessa aspekter, samtidigt som en sådan integrering, givet att kapitalet i enlighet med aktsamhets-

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

134

principen förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet, bidrar till att upprätthålla en god trovärdighet för förvaltningen.

Förslagen i denna promemoria innebär att de placeringsregler som ska gälla för förvaltningen av buffertkapitalet förändras betydligt. I stället för att direkt förhålla sig till en målsättning om långsiktigt hög avkastning till låg risk ska AP-fondsmyndigheterna förhålla sig till en referensportfölj som speglar den avvägning mellan behovet av avkastning och risk för pensionssystemet som AP-fondsnämnden har gjort. AP-fondsmyndigheterna ska förhålla sig aktsamt till denna referensportfölj och får avvika från referensportföljen för att långsiktigt kunna överträffa referensportföljens avkastning (se avsnitt 7).

Aktsamhetsprincipen innebär att AP-fondsmyndigheterna alltid ska sträva efter största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Principen kan även anses omfatta ett krav på hänsynstagande till miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter, eftersom beaktandet av sådana aspekter kan påverka både riskspridning och avkastning. Ett exempel på detta är den eventuella risken för s.k. strandade tillgångar. Med strandade tillgångar menas tillgångar som inte kommer att kunna exploateras på grund av regelförändringar som införs i syfte att uppnå mål om t.ex. koldioxidminskningar. Kravet på aktsam förvaltning har dock i sig främst en finansiell innebörd och skulle kunna tolkas som att hänsyn till miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter endast behöver tas om sådana hänsyn bedöms bidra till lägre risk eller högre avkastning än den som kan förväntas genom den av AP-fondsmyndigheten i övrigt valda förvaltningsstrategin. Sådana hänsyn bör dock tas även om det inte innebär en högre avkastning eller lägre risk än den i övrigt valda förvaltningsstrategin, så länge som det är förenligt med den övergripande målsättningen om största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Som förvaltare av allmänna pensionsmedel bör det finnas en förväntan om att AP-fondsmyndigheterna, inom ramen för sitt uppdrag att verka för största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension, tar ett visst samhällsansvar genom att främja en hållbar utveckling. Det är därför rimligt att det anges i lag och inte bara i förarbetena vilka krav som ställs på AP-fondsmyndigheterna när det gäller dessa aspekter av förvaltningen.

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

135

Det övergripande syftet med förvaltningen av buffertkapitalet bör alltjämt vara att bidra till finansiering av pensioner för nuvarande och framtida pensionärer, dvs. att uppnå en hög avkastning till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Förutsatt att denna målsättning är otvetydig innebär ett krav i lag om beaktande av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter inte, som Första, Tredje och

Fjärde AP-fonderna befarar när det gäller Etik- och miljöutred-

ningens förslag, att det övergripande målet om hög avkastning försvagas.

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

Inom institutionell kapitalförvaltning har begreppet ansvarsfull (Responsible Investments, RI

)

kommit att bli allt vanligare.

Begreppet används t.ex. i FN:s principer för ansvarsfulla investeringar (Principles for Responsible Investment, PRI), som är etablerade internationella principer för hur institutionella investerare bör agera för att integrera miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart företagande. Begreppet har den fördelen att det kan knytas till både investeringar och ägande. En bestämmelse i lag om integrering av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter bör därför ange att AP-fondsmyndigheterna ska vara ansvarsfulla investerare och ansvarsfulla ägare.

I rollen som investerare kan en institutionell investerare välja att t.ex. utesluta bolag som inte lever upp till vissa kriterier, eller välja de bolag som bedöms vara bäst på att bedriva ett hållbart företagande och därmed leverera god avkastning. I rollen som ägare handlar det om att aktivt verka för att bolag förbättrar brister kopplade till t.ex. anställningsvillkor eller miljöförstöring genom att t.ex. använda sin röst på bolagstämma för att stödja en viss inriktning.

Ett krav på att AP-fondmyndigheterna ska förvalta fondmedlen ansvarsfullt innebär att varje AP-fondsmyndighet ska integrera miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen av hela kapitalet. Varje AP-fondsmyndighet måste bedöma hur sådan integrering kan ske på bästa sätt, utifrån den

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

136

valda förvaltningsmodellen. Ett krav i lag innebär inte att lagstiftaren tar ställning till hur stor andel av förvaltningen som ska ske aktivt respektive passivt eller vilken metod för tillvaratagande av sådana aspekter som är den mest effektiva. Ett krav i lag innebär dock att miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter ska beaktas, oavsett förvaltningsmodell.

AP-fondsmyndigheterna bör beakta de riktlinjer för hållbart företagande som utarbetats inom t.ex. FN och EU och de svenska riktlinjerna för bolag med statligt ägande (se avsnitt 8.3). APfondsmyndigheterna bör använda de metoder som bedöms vara mest effektiva för att göra detta på bl.a. med beaktande av hur stor ägare AP-fondsmyndigheten är i det enskilda företaget. En APfondsmyndighet bör också överväga när det är mest effektivt att agera enskilt och när det är mest effektivt att samarbeta med en eller flera AP-fondsmyndigheter eller andra aktörer för att uppnå önskat resultat.

LO anser i sitt remissvar till Etik- och miljöutrednings förslag

att det bör preciseras i lag att löntagarnas pengar inte ska investeras i företag och länder som förhindrar facklig organisering eller förföljer fackliga ledare. Det är dock inte lämpligt att i lagen närmare ange vilka typer av investeringar som inte får göras. Det ligger i stället inom ramen för kravet på ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande att bl.a. beakta de internationella konventioner om facklig förenings- och förhandlingsrätt som Sverige har undertecknat.

Hållbar utveckling

Som anges ovan bör AP-fondsmyndigheterna beakta miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter även om detta inte kan förväntas ge en högre riskjusterad avkastning än den som kan förväntas genom den av myndigheten i övrigt valda förvaltningsstrategin. Detta bör markeras genom att det i lagtexten anges att en AP-fondsmyndighet ska fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas.

Med hållbar utveckling avses, i enlighet med Brundtlandkommissionens definition, en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att till-

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

137

godose sina behov. Med hållbar utveckling avses miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet. Begreppet rimmar därför väl med kravet på integrering av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen.

Social hållbarhet handlar om aspekter viktiga för människors välbefinnande, som rättigheter, rättvisa och välstånd. Social hållbarhet konkretiseras bl.a. i de internationella konventioner som Sverige har undertecknat om exempelvis mänskliga rättigheter, barns rättigheter och arbetsrätt, liksom om handel med och användning av vapen och narkotika.

Vad som är en miljömässigt hållbar utveckling har i Sverige konkretiserats genom den målstruktur för det svenska miljöarbetet som riksdagen beslutade 2010, med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Miljökvalitetsmålen är sexton till antalet och anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålen är dock i flera fall beroende av att åtgärder genomförs också i andra länder och på internationell nivå. Sverige har även undertecknat en rad internationella konventioner som syftar till minskad miljöpåverkan. Dessa berör bl.a. utsläpp till luft, skydd av natur, havsmiljö och kemikalieanvändning.

Ekonomisk hållbarhet betecknar en ekonomisk utveckling som inte sker på bekostnad av den miljömässiga eller sociala hållbarheten.

För att kunna fästa särskild vikt vid hur förvaltningen kan främja en hållbar utveckling bör AP-fondsmyndigheten bl.a. analysera hur placeringsverksamheten påverkar möjligheterna till en hållbar utveckling.

Det kan vara svårt att bedöma en investerings påverkan på möjligheterna till en hållbar utveckling. I en analys av den verksamhet som bedrivs av ett företag bör t.ex. beaktas att olika aspekter kan verka i olika riktning när det gäller hållbarhet och att det relevanta således är vilken s.k. nettopåverkan som en verksamhet leder till. Transparensen när det gäller de olika typer av påverkan, både positiv och negativ, som ett företags verksamhet

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

138

kan ha på en hållbar utveckling har ökat och kan förväntas fortsätta öka i och med utvecklingen av internationella initiativ för redovisning av olika hållbarhetsparametrar såsom t.ex. Carbon Disclosure Project (CDP). I sammanhanget måste även bedömas vilka rimliga möjligheter som finns att påverka ett företag eller en bransch i riktning mot en minskad negativ påverkan på möjligheterna till hållbar utveckling. Vidare kan det vara svårt att bedöma vilka effekter en AP-fondsmyndighets beslut att investera i eller utesluta ett företag ur AP-fonden har. AP-fondsmyndigheterna bör fortsätta att stödja internationella initiativ som syftar till att främja ökad transparens i hela värdekedjan. En AP-fondsmyndighet bör även kunna redovisa vilka överväganden som gjorts, särskilt när det gäller investeringar som kan framstå som tveksamma ur hållbarhetsperspektiv.

Genom att bedöma hur integreringen av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen av buffertkapitalet kan främja en hållbar utveckling i begreppets alla dimensioner och ta hänsyn till dessa aspekter, kan förvaltningen generera maximal nytta för pensionsspararna samtidigt som den främjar en hållbar utveckling och bidrar till att ett högt förtroende för förvaltningen kan upprätthållas. Hänsynstagandet till sådana aspekter får dock inte ske på bekostnad av den övergripande målsättningen om att uppnå största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Det bör därför framgå av lagtexten att den vikt som läggs vid hur en hållbar utveckling kan främjas inte får innebära att det görs avkall på aktsamhetsprincipen.

AP-fondsmyndigheterna bör särskilt uppmärksamma relevanta forskningsresultat som handlar om samband mellan kapitalförvaltning och en hållbar utveckling.

Föredömlig förvaltning

I den nya lagen bör det ställas krav på att en AP-fondsmyndighet ska förvalta fondmedlen föredömligt. Kravet på föredömlig förvaltning bör i detta sammanhang innebära en förväntan om att arbetet ska bedrivas på bästa möjliga sätt utifrån givna förutsättningar. Arbetet bör med andra ord bedrivas effektivt, leda till resultat och ske på ett transparent sätt.

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

139

En föredömlig förvaltning av fondmedlen genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande är förenat med kostnader. Det innebär att AP-fondsmyndigheterna måste avsätta tillräckliga resurser för att säkerställa kvalitet i arbetet med ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande, samtidigt som AP-fondsmyndigheterna även i detta arbete ska välja så kostnadseffektiva metoder som möjligt för att uppnå resultat.

AP-fondsmyndigheterna bör bl.a. delta i nationella och internationella fora för kunskaps- och erfarenhetsutbyte om frågor som rör integrering av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen. Genom att visa hur de bedriver en föredömlig förvaltning utan att göra avkall på kravet att förvalta buffertkapitalet till största möjliga nytta för pensionssystemet, kan AP-fondsmyndigheterna inspirera fler förvaltare att i sin förvaltning i högre grad beakta miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter.

Aktsamhetsprincipen och referensportföljen

Som föreslås i avsnitt 6 ska AP-fondsmyndigheterna i sin förvaltning förhålla sig till en referensportfölj som fastställs av APfondsnämnden. De strategiska besluten när det gäller förvaltningen ska fattas av AP-fondsmyndigheterna, som ska förhålla sig till referensportföljen på ett aktsamt sätt. Inom ramen för aktsamhetsprincipen ska, enligt förslaget i avsnitt 7.1, AP-fondsmyndigheterna få avvika från referensportföljen för att långsiktigt kunna överträffa referensportföljens avkastning.

Utöver kravet på aktsam förvaltning föreslås i förevarande avsnitt att AP-fondsmyndigheterna även ska förvalta fondmedlen föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. För att avvika från referensportföljen i syfte att förvalta fondmedlen föredömligt bör det inte krävas att avvikandet bedöms leda till en högre avkastning – det bör vara tillräckligt att avvikandet inte är oförenligt med aktsamhetsprincipen, dvs. största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Det innebär att AP-fondsmyndigheterna ska beakta hur en hållbar utveckling kan främjas på ett sätt som inte innebär en lägre långsiktig nettoavkastning än den som kan förväntas genom den av

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

140

myndigheten i övrigt valda förvaltningsstrategin. Eftersom det föreslås att det i lagen ska anges att avvikelse kan ske för att långsiktigt kunna överträffa referensportföljens avkastning, bör det även anges att avvikelse kan ske i syfte att tillgodose kravet om föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Som Försäkringskassan påpekar i sitt remissvar beträffande Etik- och miljöutredningens förslag kan det i vissa situationer uppstå tveksamhet när det gäller om ett företag ska uteslutas och vilken påverkan det kan få på avkastningen. Försäkringskassan efterlyser tydlig vägledning för i vilka situationer AP-fonderna ska prioritera ned avkastningskravet. Det är dock inte möjligt att ange exakt vilka avvägningar en AP-fondsmyndighet ska göra när det gäller integrering av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter. Det är i stället AP-fondsmyndigheterna själva som måste bedöma hur de bäst förenar hänsynstagande till miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter med aktsamhetsprincipen. Det bör dock påpekas att enskilda uteslutningar sällan torde innebära en långsiktigt sämre avkastning på buffertkapitalet, dvs. avkastningskravet behöver inte prioriteras ned. Därför föreslås i avsnitt 6 att referensportföljen vid utvärderingen av förvaltningen justeras för de tillgångar som AP-fondsmyndigheterna gemensamt kommit fram till bör uteslutas. Genom att AP-fondsmyndigheterna föreslås få i uppdrag att samverka när det gäller bedömningar av vilka tillgångar som inte bör ingå i AP-fonderna (se avsnitt 8.3) garanteras också att det finns en process som kan ligga till grund för hanteringen av referensportföljen i samband med utvärdering. I övrigt bör AP-fondsmyndigheterna kunna välja olika strategier för ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande och på så sätt ta ett eget ansvar för avkastningen på buffertkapitalet. Det är rimligt att även dessa strategier följs upp och utvärderas.

8.3 Riktlinjer och mål

Promemorians förslag: Styrelsen för en AP-fondsmyndighet

ska varje år besluta om riktlinjer för placeringsverksamheten. Dessa ska bl.a. innehålla mål för hur fondmedlen ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

141

ägande och en beskrivning av hur målen ska uppnås och hur investeringarna och ägandet även i övrigt ska ske på ett ansvarsfullt sätt.

AP-fondsmyndigheterna ska samverka när det gäller att utveckla en gemensam värdegrund för förvaltningen av buffertkapitalet. AP-fondsmyndigheterna ska även anta gemensamma riktlinjer för och gemensamt bedöma vilka tillgångar som inte bör ingå i AP-fonderna.

Promemorians bedömning: AP-fondsmyndigheterna bör

fortsätta att utveckla och tydliggöra den värdegrund som de har som utgångspunkt för verksamheten. Det är naturligt att detta sker i dialog med AP-fondsnämnden. Värdegrunden bör i vart fall ta sin utgångspunkt i de etiska grundvärden som kommer till uttryck i regeringsformen, inklusive främjandet av en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Värdegrunden bör även ta sin utgångspunkt i de internationella konventioner som Sverige har undertecknat. Vidare bör värdegrunden förmedla att AP-fondsmyndigheterna ska ha ett vetenskapligt förhållningssätt till frågor om hållbar utveckling.

Buffertkapitalsutredningens förslag och bedömning avviker

från promemorians förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag på så sätt att utredningen föreslår att styrelsen för Pensionsreservsstyrelsen ska fastställa riktlinjer för ägarstyrning samt riktlinjer för miljö- och etikhänsyn i investeringsverksamheten. Enligt utredningens bedömning bör Pensionsreservsstyrelsen fastställa en värdegrund för förvaltningen då det enligt utredningens förslag är denna myndighets ledning som ska ha det övergripande ansvaret för förvaltningen av pensionsreserven. I värdegrunden bör det enligt utredningen tydliggöras vilka miljö- och etikhänsyn som ska tas i investeringsverksamheten samt vilka avvägningar som har gjorts i förhållande till nyttan för nuvarande och framtida pensionärer.

Remissinstansera: Flertalet remissinstanser tillstyrker utred-

ningens förslag och bedömning eller har ingen invändning mot dem.Första AP-fonden avstyrker förslaget och anser att alla policyer som berör förvaltningen, såväl övergripande riktlinjer för fondernas ägarstyrning som genomförandet av ägarstyrningen, bör

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

142

beslutas av fondstyrelserna. Första AP-fonden anser dock att huvudmannen bör utforma övergripande principer för fondernas ägarstyrning. Andra AP-fonden anser att det är något oklart vad som menas med att värdegrunden ska ange vilka miljö- och etikhänsyn som ska tas i investeringsverksamheten. Fonden anser att det förefaller vara en mycket hög detaljeringsgrad för en värdegrund och att den dessutom skulle leda till att fondstyrelsens eventuella oberoende ytterligare begränsas. Tredje AP-fonden anser att det finns en risk med att det inte finns några begränsningar för hur detaljerad eller styrande den av styrelsen för Pensionsreservsstyrelsen fastställda ägarpolicyn får vara. Beroende på hur styrelsen väljer att utforma riktlinjerna finns det en risk att fondstyrelsernas möjligheter att agera som ansvarsfulla ägare begränsas. Tredje AP-fonden anser även, allt annat lika, att omständigheten att en enda aktör, Pensionsreservsstyrelsen, centralt utformar en ägarpolicy för hela förvaltningen av buffertkapitalet väsentligt ökar risken för eller försöken att politiskt påverka ägarstyrningen. Politisk påverkan riskerar att inverka negativt på investeringsmöjligheterna och avkastningen. Beträffande värdegrund anser Tredje AP-fonden att den värdegrund som Första–Fjärde AP-fonderna redan har utvecklat är väl fungerande. Värdegrunden kommer att behöva anpassas till ökade krav från omvärlden, men det arbetet utförs bäst inom Etikrådet och inte av en central funktion inom Pensionsreservsstyrelsen. Det finns enligt fonden en betydande risk för ökad politisk påverkan om Pensionsreservsstyrelsen centralt ska utforma en värdegrund och ESGriktlinjer. Sveriges Aktiesparares Riksförbund betonar att det är en viktig princip att aktiesparandet är långsiktigt, eftersom det erfarenhetsmässigt ger bäst avkastning. Med aktieägande följer också ett ägaransvar. Enligt förbundet är det därför naturligt att det är fondstyrelsen som tar detta ansvar, vilket även skickar en signal till övriga aktieägare om att agera på samma sätt.

Etik- och miljöutredningen lämnar inget förslag när det gäller

riktlinjer och mål. Enligt utredningen bör ESG så långt det är möjligt integreras i den löpande analysen och förvaltningsverksamheten och att detta sker bör vara styrelsens ansvar. Etik- och miljöutredningens bedömning vad gäller värdegrund överensstämmer i huvudsak med promemorias bedömning. Utredningens förslag innehåller inte något krav på samverkan.

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

143

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedöm-

ningen eller har ingen invändning mot den. När det gäller värdegrund anser Försäkringskassan att statsmakterna måste ge APfonderna en tydlig vägledning så att alla AP-fonder har samma värdegrund. Om en AP-fond har en mer stram etik än en annan AP-fond konkurrerar de inte på samma villkor. Värdegrunden bör enligt Försäkringskassan utarbetas i samarbete mellan AP-fonderna och statsmakterna. Riksgäldskontoret anser att tonvikten i styrelsernas professionella kompetens bör ligga på finansförvaltning, vilket inte gör dem mest lämpade att bedöma vilken värdegrund medborgarna vill att de ska arbeta efter. Riksgäldskontoret menar att värdegrunden är en fråga med inbyggda politiska dimensioner. Uppgiften att ange en generell värdegrund för AP-fonderna hör följaktligen hemma på politisk nivå. En direkt lagreglering är däremot olämplig, varför Riksgäldskontoret föreslår att det i lagen ska anges att regeringen ska fastställa sådana riktlinjer, efter att först ha förankrat dem i det fortgående samarbetet mellan de riksdagspartier som står bakom pensionsöverenskommelsen. Första

AP-fonden ställer sig inte främmande till att fondens styrelse

utvecklar bakgrunden till fondens nuvarande inriktning mot internationella konventioner så att de kan sägas utgöra en värdegrund. För att detta inte ska leda till sämre förutsättningar för samarbetet i Etikrådet krävs dock, enligt Första AP-fonden, att de fyra fondstyrelserna inte gör alltför olika tolkningar av värdegrunden. Ett minskat samarbete i Etikrådet skulle vara olyckligt eftersom det riskerar att minska fondernas möjligheter att påverka bolagen. Den nuvarande konventionsgrunden innebär att fonden, genom att samarbeta med andra investerare med samma krav, blir en del av en internationell samverkan som ser till att brott mot internationella konventioner beivras på de globala finansmarknaderna. Därmed stärks både konventionerna och AP-fondernas möjligheter att påverka bolagen i positiv riktning. Tredje AP-fonden uttrycker tveksamhet beträffande den praktiska innebörden av en sådan värdegrund som utredningen föreslår och undrar om den kan fungera praktiskt som ett rättesnöre för förvaltningen. Tredje APfonden ställer sig också tveksam till enskilda AP-fonder som uttolkare av regeringsformen. Som kontrast framhåller Tredje APfonden fördelen med att utgå från internationella konventioner som en tydlig grund och som i ökande utsträckning accepteras

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

144

bland internationella investerare och bolag. AP-fonderna får ökat inflytande genom att andra investerare och bolag ansluter sig till samma uppfattning. Den enligt Tredje AP-fonden otydliga värdegrund som utredningen föreslår kommer inte att kunna få gehör bland internationella investerare och kommer därför inte att erbjuda något mervärde. Fjärde AP-fonden anser att det är naturligt för en statlig pensionsfond att luta sig mot värderingar som har bred förankring och att så litet som möjligt göra egna tolkningar. Internationella konventioner som Sverige har undertecknat är, enligt fonden, ett utmärkt exempel på brett förankrade värderingar. Riskerna med att gå ifrån en sådan värdegrund är sannolikt större än nyttan av egna tolkningar. Olika värdegrunder i fonderna skulle också kunna försvåra arbetet inom Etikrådet. Fondernas styrelser fastställer årligen ägarpolicyer som ger riktlinjer för hur ägararbetet, inklusive ESG-aspekter, ska bedrivas. Någon ytterligare värdegrund behövs inte, enligt Fjärde AP-fonden, eftersom ägarpolicyn kan ses som en praktisk tillämpning av de värderingar som fonden står för. LO anser att en tydligt formulerad värdegrund utifrån regeringsformen kommer att vara en tillgång för APfonderna i arbetet med att förvalta pensionsmedlen på ett framgångsrikt och förtroendeingivande sätt. Svenskt Näringsliv anser att AP-fondernas arbete måste baseras på konventionsgrunden. Prövningen av en fonds finansiella engagemang utifrån ett hållbarhetsperspektiv ska, enligt Svenskt Näringsliv, ske utifrån de internationella konventioner som Sverige har skrivit under.

Skälen för promemorians förslag och bedömning

Värdegrund för ansvarsfull förvaltning

Bland remissinstanserna finns ett brett stöd för att AP-fonderna ska ha en gemensam värdegrund som utgångspunkt för sin förvaltning. En värdegrund anger de centrala utgångspunkterna för hur AP-fondsmyndigheterna ser på sitt uppdrag när det gäller integrering av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen. Värdegrunden bör vara kommunicerbar och kunna få bred acceptans.

En fråga som några remissinstanser tar upp när det gäller Etik- och miljöutredningens förslag rör vem som ska fastställa den

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

145

gemensamma värdegrunden. Det finns, som Riksgäldskontoret och

Försäkringskassan påtalar, en politisk dimension i utformningen av

en gemensam värdegrund. Riksgäldskontoret anser att det just därför bör vara politiska företrädare som utformar denna. En risk med en sådan ordning är dock att varje ny regering kan känna sig motiverad att göra ändringar i den rådande värdegrunden för att spegla den inriktning som just den företräder. Det finns inte heller några garantier för att värdegrunden inte skulle göras så detaljerad att den skulle kunna styra förvaltningen på ett sätt som minskar den självständighet i placeringsverksamheten som är en grundbult i förvaltningen (se avsnitt 5). En förankringsprocess i Pensionsgruppen skulle möjligen borga för en långsiktighet i fråga om värdegrund, men skulle även innebära en risk för otydlighet i och med att värdegrunden skulle kunna bli föremål för politiska förhandlingar. Vidare är det viktigt att en värdegrund är väl förankrad hos den som ska tillämpa värdegrunden. Värdegrunden bör därför inte vara något som en utomstående part dikterar.

Mot denna bakgrund bör det vara AP-fondsmyndigheterna själva som utformar sin värdegrund. Det bör, på samma sätt som i dag, ske gemensamt. Att AP-fondsmyndigheterna gemensamt ska utveckla en värdegrund för förvaltningen bör anges i den nya lagen. Det är dock naturligt att utvecklandet av en gemensam värdegrund för förvaltningen sker i dialog med AP-fondsnämnden, som är huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet.

Att det är AP-fondsmyndigheterna själva som ska utforma sin värdegrund hindrar dock inte att det bör finnas vissa förväntningar om vad värdegrunden åtminstone ska innehålla. Värdegrundens legitimitet stärks genom att den grundar sig på brett förankrade demokratiska värderingar. Sådana värderingar kommer till uttryck i regeringsformen, t.ex. det grundläggande målet om den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd och att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Första, Tredje och Fjärde

AP-fonderna är i sina remissvar till Etik- och miljöutredningen

kritiska till att en värdegrund ska utgå från regeringsformen och anser att den bör utgå från de internationella konventioner som Sverige har undertecknat. Tredje AP-fonden ställer sig också tveksam till enskilda AP-fonder som uttolkare av regeringsformen. AP-fonderna är dock en del av den svenska staten och regerings-

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

146

formen är utgångspunkt för all offentlig verksamhet. Detta bör återspeglas i AP-fondsmyndigheternas värdegrund. De internationella konventioner som Sverige har undertecknat bör också vara utgångspunkter för AP-fondsmyndigheternas värdegrundsarbete. Dessa konventioner återspeglar grundvärden som stöds av många av världens länder.

Det kan vara svårt att tolka internationella konventioner och även att bedöma vad tolkningen bör innebära i praktiken för APfondsmyndigheternas arbete. Eftersom konventionerna sällan behandlar vilka typer av investeringar som får eller inte får göras så handlar det om att bedöma hur en investering eller ett påverkansarbete påverkar de värden som konventionen är avsedd att skydda. Ett exempel är icke-spridningsavtalet NPT (Nuclear Non-Proliferation Treaty), som inte uttryckligen förbjuder kärnvapen men innehåller ett tydligt åtagande för kärnvapenstaterna om nedrustning och för icke-kärnvapenstaterna om att inte utveckla eller anskaffa kärnvapen. Inom ramen för NPT-arbetet har samtliga statsparter åtagit sig att verka för att alla kärnvapen elimineras. Mot denna bakgrund arbetar regeringen för en eliminering av alla kärnvapen. Detta bör få återverkningar på AP-fondsmyndigheternas investeringsbeslut.

I arbetet med att tolka internationella konventioner bör APfondsmyndigheterna föra en dialog med relevanta experter, inklusive de departement inom Regeringskansliet som har ansvar för konventionen i fråga. AP-fondsmyndigheternas tolkning av en internationell konvention bör spegla hur Sverige har valt att tillämpa konventionen i fråga.

Värdegrundens relevans stärks genom att den även reflekterar vikten av vetenskapliga forskningsresultat. Den vetenskapliga forskningen inom områden som visar hur företagens agerande påverkar samhällsutveckling och ekosystem är t.ex. viktig för bedömningen av hur de företag som AP-fondsmyndigheterna är delägare i kan förändra sin verksamhet i riktning mot ett mer hållbart företagande. Även forskning som undersöker samband mellan kapitalförvaltning och en hållbar utveckling är av relevans för AP-fondsmyndigheternas investeringsverksamhet.

Värdegrunden bör utgöra utgångspunkten för AP-fondsmyndigheternas agerande och konkretiseras i de mål och strategier och övriga riktlinjer för ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

147

ägande som enligt nedan ska fastställas av varje styrelse för en APfondsmyndighet.

Vem ska besluta om närmare riktlinjer?

Till skillnad från Buffertkapitalsutredningens förslag innebär förslagen i denna promemoria att buffertkapitalet ska förvaltas av tre AP-fondsmyndigheter som i likhet med nuvarande AP-fonder är självständiga myndigheter. Riktlinjer när det gäller ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande kommer att ta sikte på förvaltningsstrategier, vilket det bör lämnas till varje AP-fondsmyndighet att utveckla. Att AP-fondsmyndigheterna har möjlighet att sinsemellan ha olika strategier och arbetssätt för ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande kan också antas bidra till större dynamik och möjlighet att lära av varandras arbete än om alla tre ska följa samma riktlinjer, liksom till den riskspridning som är ett skäl för att ha tre AP-fondsmyndigheter. Mot den bakgrunden bör det vara respektive AP-fondsmyndighet som bär ansvaret för att fastställa riktlinjer för förvaltningen, även avseende ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. I vissa avseenden bör dock AP-fondsmyndigheterna fastställa gemensamma riktlinjer, vilket utvecklas nedan.

Mål

I dag finns inget krav på AP-fonderna att fastställa mål för ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Att fastställa mål och strategier för hur målen ska uppnås är dock en viktig del i uttolkningen av vad det innebär att leva upp till kravet på föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Det är genom att granska sådana mål och den uppföljning som ska göras av hur de uppfylls som APfondsnämnden och en intresserad allmänhet kan bedöma om APfondsmyndigheternas arbete på området är föredömligt. APfondsmyndigheterna bör därför fastställa egna mål för föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Målen bör utformas så att de är tydliga och uppföljningsbara.

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

148

AP-fondsmyndigheterna kan t.ex. fastställa mål när det gäller aktieportföljens samlade klimatpåverkan. Detta kan med befintliga metoder t.ex. redovisas genom s.k. koldioxidavtryck (se avsnitt 8.4). Genom att redovisa aktieportföljens samlade koldioxidavtryck i enlighet med den praxis som håller på att utvecklas på marknaden går det att se förändringar över tid samt göra jämförelser med andra portföljer. Målen kan också vara av kvalitativ karaktär och t.ex. ange verksamhetsmål för när och hur olika miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter ska vara integrerade i förvaltningen.

Målen bör kompletteras av strategier för att uppnå målen. Styrelsens ansvar att ange mål och strategier för hur fondmedlen ska förvaltas föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande bör gälla såväl för den egna förvaltningen som vid köp av externa förvaltningstjänster.

Kriterier för uteslutning

I riktlinjer avseende ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande bör det även finnas kriterier för uteslutning av enskilda företag. Sådana kriterier är relevanta såväl inför ett investeringsbeslut som vid bedömningen av om en tillgång ska avyttras. APfondsmyndigheten kan också välja att stanna kvar som ägare, trots att företaget inte lever upp till ställda krav, med målsättningen att försöka påverka företaget i den riktning som bedöms önskvärd.

I dag har AP-fonderna genom Etikrådet fastställt vissa kriterier för uteslutning av företag som kan kopplas till brott mot internationella konventioner. Som framgår i avsnitt 8.1 införde Etikrådet under 2014 även en tidsgräns på fyra år för dialoger som gäller konventionskränkningar. Om Etikrådets mål med dialogen inte har uppnåtts inom fyra år, rekommenderar Etikrådet APfonderna att utesluta företaget ur sina investeringsuniversum. Beslut om avyttring fattas dock av varje AP-fond.

I likhet med värdegrunden bör vissa kriterier för uteslutning fastställas av AP-fondsmyndigheterna gemensamt. I sådana kriterier bör det konkretiseras på vilka grunder ett bolag eller annan tillgång inte bör ingå i AP-fondsmyndigheternas investeringsuniversum. De gemensamma kriterierna kan t.ex. baseras på faktorer

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

149

som är knutna till efterlevnaden av de internationella konventioner som Sverige har undertecknat och uppfyllelsen av de svenska miljömålen eller i övrigt främjandet av en hållbar utveckling. De gemensamma kriterierna ska inte hindra att var och en av APfondsmyndigheterna inom ramen för vald strategi för föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande utformar ytterligare kriterier för innehav som inte ska ingå i AP-fondsmyndighetens investeringsuniversum.

I detta sammanhang bör det betonas att bedömningen av om ett innehav ska avvecklas eller inte på grund av att bolaget t.ex. bedriver en verksamhet som inte är förenlig med de svenska miljömålen eller på annat sätt strider mot de ovan nämnda kriterierna, hänger nära samman med möjligheten att påverka bolaget i rätt riktning. Att ge en annan part – t.ex. AP-fondsnämnden – uppdraget att besluta om ett innehav bör avvecklas eller inte skulle innebära att processen skiljs ut från bedömningen av vilket resultat påverkan genom ägande kan ge. Det är därför rimligt att det är AP-fondsmyndigheterna själva som fattar beslutet om uteslutning. Detta bör dock, liksom hos AP-fonderna i dag, ske efter en rekommendation av ett gemensamt organ som det nuvarande Etikrådet. AP-fonderna samordnar i dag ofta sin påverkansprocess i Etikrådet, vilket innebär att Etikrådet är nära kopplat till den processen och kan göra bedömningar av om fortsatt påverkan kan ge positivt resultat eller inte. I den nya lagen bör det därför anges att AP-fondsmyndigheterna ska samverka när det gäller bedömningar av vilka innehav som bör uteslutas. Det bör inte slås fast i lag att samverkan ska ske inom ramen för Etikrådet utan det bör vara AP-fondsmyndigheterna som bedömer hur de vill organisera sin samverkan.

En rimlig förväntan är att en AP-fondsmyndighet som väljer att inte följa en rekommendation bör kunna motivera sitt ställningstagande för AP-fondsnämnden och, så snart det är lämpligt, för allmänheten.

Riktlinjer i övrigt

Förutom att fastställa konkreta mål och strategier för ansvarsfull förvaltning bör en styrelse för en AP-fondsmyndighet fastställa

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

150

riktlinjer som gäller för hela förvaltningen, inklusive de områden där det inte är möjligt att fastställa konkreta mål.

Det internationella samarbetet på området för ansvarsfulla investeringar drivs främst genom FN:s initiativ för ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (PRI), FN:s initiativ för hållbart företagande (Global Compact) samt inom ramen för samarbete i EU och OECD. Regeringen har utvecklat en egen definition av hållbart företagande som bl.a. framgår av Hållbart företagande – Plattform för svenskt agerande (2013) och Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande (2014). Statens ägarpolicy syftar till att de statligt ägda bolagen ska agera föredömligt inom området hållbart företagande.

Riktlinjer för hur AP-fondsmyndigheterna ska förvalta fondmedlen föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande bör utgå från kravet i den nya lagen på föredömlig förvaltning samt bl.a. baseras på relevanta nationella och internationella riktlinjer, som de som nämns ovan.

Uppföljning

Riktlinjer och mål, inklusive strategier för att uppnå målen, bör redovisas i relevanta styrdokument. Varje styrelse bör även fastställa på vilket sätt uppföljning ska ske. En AP-fondsmyndighets styrelse bör med viss regelbundenhet granska om målen och riktlinjerna alltjämt är relevanta och väl avvägda samt om strategierna för att nå målen har lett till önskat resultat. Resultatet av uppföljningen bör offentliggöras på ett för allmänheten lättillgängligt sätt.

8.4 Transparens

Promemorians förslag: AP-fondsmyndigheterna ska gemen-

samt utveckla riktlinjer för redovisning av hur myndigheterna förvaltar AP-fonderna föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Promemorians bedömning: För att främja allmänhetens

förtroende för myndigheternas förvaltning bör AP-fondsmyn-

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

151

digheterna tillhandahålla lättillgänglig och rättvisande information om sin verksamhet och sina resultat inklusive de som gäller ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Buffertkapitalsutredningen lämnar inget förslag och gör ingen

bedömning när det gäller krav på transparens.

Remissinstanserna lämnar inga synpunkter som rör krav på

transparens.

Etik- och miljöutredningens bedömning överensstämmer i allt

väsentligt med promemorians bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utred-

ningens bedömning eller har ingen invändning mot den.Föreningen

Auktoriserade Revisorer (FAR) och Sveriges Finansanalytikers förening föreslår att det på samma sätt som för de statligt ägda

bolagen införs skärpta krav på hållbarhetsredovisning. De menar att ett minimikrav på AP-fonderna bör vara att dessa årligen publicerar en externt bestyrkt hållbarhetsredovisning med utgångspunkt i Global Reporting Initiative (GRI) och dess bilaga för den finansiella sektorn. Redovisningskravet bör inte regleras i lag utan utvecklas i förarbeten eller för ändamålet specifika riktlinjer för hållbarhetsredovisning. En sådan hållbarhetsredovisning bör enligt föreningarna publiceras på fondernas webbplatser i samband med publiceringen av årsredovisning.

Skälen för promemorians förslag och bedömning: Institutio-

nell kapitalförvaltning är en komplicerad verksamhet som de flesta inte kan följa och bedöma i detalj. Etik- och miljöutredningen uttrycker det som att där kunskaperna tar slut måste förtroendet ta vid, och förtroendet bygger på faktorer som kompetens, öppenhet, integritet och välvilja. AP-fondsmyndigheternas arbetssätt, organisation och kommunikation måste ta sin utgångspunkt i detta.

I den årliga skrivelsen om AP-fondernas verksamhet har regeringen återkommande belyst vikten av öppenhet från AP-fondernas sida. Regeringen har noterat att AP-fonderna arbetar aktivt med etik- och miljöfrågor i en omfattning som sannolikt inte är känd för allmänheten. Utåtriktad kommunikation, oavsett AP-fondsmyndigheternas vägval, bör därför eftersträvas.

Det finns många olika sätt på vilka AP-fondsmyndigheterna kan vara transparenta när det gäller arbetet inom området ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. En given utgångspunkt för

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

152

transparens är att fastställda riktlinjer, mål och strategier för ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande ska finnas lättillgängliga på en AP-fondsmyndighets webbplats. Även de resultat som förvaltningen leder till bör särskilt redovisas, liksom vilka processer som fastställts för uppföljning och utvärdering. Etikrådets årsrapport är ett bra exempel på redan pågående arbete, liksom att AP-fonderna inkluderar information om hållbarhetsfrågor på sina respektive webbplatser, i ägarrapporter och årsredovisningar.

Samtliga AP-fonder har i dag etablerat metoder för att redovisa resultat, genom ägarstyrningsrapporter och andra redovisningsformer. Första–Fjärde AP-fonderna rapporterar aktieinnehavens koldioxidavtryck (s.k. Carbon footprint). Fjärde AP-fonden deltar även i ett internationellt initiativ för att investerare globalt ska mäta koldioxidutsläpp för tillgångsportföljerna och anamma strategier för att minska sitt koldioxidavtryck. Sjätte AP-fonden har gjort en första klimatanalys för att mäta klimatpåverkan av sina investeringar och har därutöver bl.a. utarbetat en egen rankingmodell för att mäta fondbolagens arbete med hållbarhet. Andra AP-fonden lanserade 2003 ett Kvinnoindex som detaljerat mäter andelen kvinnor i svenska börsbolags styrelser och ledningsgrupper som ett redskap för en mer jämställd bolagsstyrning. Sjätte APfonden publicerar även fondens uppförandekod och hållbarhetsredovisar i enlighet med Global Reporting Initiative (GRI) sedan 2013. Det finns dock ingen gemensam standard för detta i enlighet med t.ex. GRI:s standard.

Det kan argumenteras för, likt FAR och Finansanalytikernas

förening gör i sina remissvar till Etik- och miljöutredningens

förslag, att ett minimikrav bör vara att AP-fondsmyndigheterna årligen publicerar en bestyrkt hållbarhetsredovisning med utgångspunkt i Global Reporting Initiative (GRI). Det finns dock ett stort antal internationella och nationella initiativ för redovisning på området. Det är angeläget att AP-fondsmyndigheterna även inom detta område agerar föredömligt, både gemensamt och enskilt, för att överväga vilka redovisningsformer som är mest lämpliga. Även om AP-fondsmyndigheternas förvaltningsmodeller kommer att se olika ut, och det därför är naturligt att redovisningsformerna delvis skiljer sig åt, bör det utvecklas riktlinjer för redovisning som gör att deras arbete på området ansvarsfulla investeringar och ansvars-

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

153

fullt ägande kan granskas och jämföras med varandra. AP-fondsmyndigheterna bör därför vara skyldiga att samverka när det gäller att ta fram riktlinjer för hur de bör redovisa sitt arbete med ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. En redovisningsmetod som aktualiserats under senare år och som AP-fondsmyndigheterna tillsammans bör fortsätta att utveckla är redovisning av koldioxidavtryck i portföljerna.

En annan form av transparens som bidrar till förtroendet för förvaltningen är deltagande i den offentliga debatten. McKinsey & Company rekommenderar i sin utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2013 att AP-fonderna bör se över möjligheter att vara ännu mer proaktiva i den offentliga debatten om ESG-frågor för att stärka förtroendet bland intressenter (skr. 2013/14:130 s. 228).

Det är viktigt att AP-fondsmyndigheterna är proaktiva och transparenta kring sitt arbete med ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande samt uppnådda resultat på kort och lång sikt. När det gäller transparens bör det emellertid också beaktas att det ibland kan finnas skäl till varför det inte är lämpligt för en APfondsmyndighet att vara fullt ut transparent i en viss fråga. Det kan t.ex. handla om en pågående förhandling med ett bolag eller ett känsligt skede i en påverkansprocess. Det är rimligt att AP-fondsmyndigheterna tillämpar samma principer för transparens och att principerna baseras på att AP-fondsmyndigheterna ska vara så transparenta som möjligt. AP-fondsmyndigheterna bör därför utforma en gemensam policy för transparens som klargör för allmänheten hur de avser att agera. En sådan policy bör vara en del av de gemensamt fastställda riktlinjerna. Exempel finns t.ex. hos Europeiska Investeringsbanken som publicerar sin policy för transparens på bankens webbplats.

8.5 Samverkan

Promemorians bedömning: Utöver det som föreskrivs i den

nya lagen bör AP-fondsmyndigheterna successivt utveckla sin samverkan ytterligare utifrån de behov som de har på området. Målet bör vara att uppnå ökad effektivitet och kostnadsbesparingar när det gäller föredömlig förvaltning genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

154

Buffertkapitalsutredningen gör ingen bedömning som avser

samverkan mellan fondstyrelserna när det gäller ansvarsfulla investeringar eller ansvarsfullt ägande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanserna lämnar inga

sypunkter som rör sådan samverkan. Fair Trade Center, FIAN-

Sverige, Framtidsjouren, Jordens Vänner, Klimataktion, Kristna Fredsrörelsen, Latinamerikagrupperna och Swedwatch föreslår i ett

gemensamt remissvar att ett nytt självständigt Etikråd inrättas, till vilket knyts en bredare grupp aktörer, såsom frivilligorganisationer, fackföreningar och näringslivsrepresentanter.

Etik- och miljöutredningens bedömning överensstämmer i allt

väsentligt med promemorians.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har ingen

invändning mot den.

Skälen för promemorians bedömning: AP-fonderna samverkar

som nämns i avsnitt 8.1 sedan 2007 genom ett gemensamt Etikråd. I McKinsey & Companys utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2013 görs bedömningen att samarbetet inom Etikrådet fungerar väl, men att Första–Fjärde AP-fonderna bör se över möjligheterna att ytterligare öka samarbetet för att stärka resurser och kompetens inom ESG-området (skr. 2013/14:130 s. 227). Samtliga AP-fonder har under de senaste åren ökat fokus på att integrera ESG-aspekter i förvaltningen och bygga intern expertis. Var och en av fonderna har begränsade resurser för detta arbete, medan flera utländska fonder som AP-fonderna jämförts med upplever skalfördelar inom området (större grupper har större möjlighet och kapacitet att arbeta aktivt och systematiskt med integrationen).

Ett viktigt syfte med översynen av AP-fondernas organisation är att hitta möjligheter för effektivisering och kostnadsbesparing genom att öka samverkan mellan myndigheterna. När det gäller AP-fondsmyndigheternas arbete med ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande, finns det goda förutsättningar för att utveckla och förstärka den samverkan som AP-fonderna redan har i dag inom Etikrådet. AP-fondsmyndigheterna bör därför fortsätta att samarbeta inom ett Etikråd och kontinuerligt utveckla och stärka rådets arbete.

Hur ett samverkansråd bör organiseras och var det ska placeras i den nya organisationen för förvaltningen av buffertkapitalet bör AP-fondsmyndigheterna gemensamt avgöra. Det finns inte till-

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

155

räckliga skäl att, såsom Fair Trade Center tillsammans med några andra remissinstanser önskar, skapa ett nytt Etikråd helt oberoende från AP-fondsmyndigheterna. I AP-fondsnämndens uppdrag ingår dock att följa upp hur AP-fondsmyndigheternas arbete genom Etikrådet bedrivs. Genom att AP-fondsmyndigheterna är transparenta med sitt arbete och sina överväganden (se avsnitt 8.4) kan även allmänheten få insyn i hur arbetet bedrivs.

Som framgår ovan bör samarbetet åtminstone innebära att APfondsmyndigheterna utvecklar en gemensam värdegrund för förvaltningen (avsnitt 8.3), antar riktlinjer för och gemensamt bedömer vilka tillgångar som inte bör ingå i AP-fonderna (avsnitt 8.3) och att de utvecklar riktlinjer för redovisning av hur myndigheterna förvaltar fondmedlen på ett ansvarsfullt sätt (avsnitt 8.4).

Genom ett samverkansråd kan AP-fondsmyndigheterna fortsätta att delta i nationella och internationella samarbeten för att stärka kunskapsutvecklingen om metoder, redovisningsformer och andra frågor relaterade till ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Genom ett samverkansråd kan AP-fondsmyndigheterna även, när det är relevant, samverka vid köp av tjänster från externa förvaltare. AP-fondsmyndigheterna kan även vidareutveckla gemensamma fokusområden för att särskilt analysera hur en viss fråga på bästa sätt kan beaktas i förvaltningen, t.ex. koldioxidutsläpp, arbetsmiljöfrågor, korruptionsrisk eller risk för felvärdering av tillgångar som kan komma att bli s.k. strandade tillgångar.

8.6 AP-fondsnämndens roll

Promemorians bedömning: AP-fondsnämnden bör i sin egen-

skap av huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet på olika sätt bidra till att AP-fondsmyndigheternas arbete sker föredömligt. Detta bör ske genom en kontinuerlig dialog med APfondsmyndigheterna om frågor som rör ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Frågan om hur AP-fondsmyndigheterna lever upp till kravet på föredömlighet utan att göra avkall på aktsamhetsprincipen bör även omfattas av den årliga utvärdering som AP-fondsnämnden ska göra. Med viss regelbundenhet bör AP-fondsmyndigheternas arbete med ansvars-

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

156

fulla investeringar och ansvarsfullt ägande vara föremål för särskild fördjupning. En sådan fördjupning kan ske vid en annan tidpunkt än tidpunkten för den årliga utvärderingen. Regeringen bör samråda med AP-fondsnämnden om lämpliga fokusområden i utvärderingen.

Buffertkapitalsutredningen behandlar inte särskilt frågan om

uppföljning av fondstyrelsernas arbete med ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Remissinstanserna lämnar inga synpunkter som rör uppföljning

av fondstyrelsernas etik- och miljöarbete.

Etik- och miljöutredningens bedömning överensstämmer i

huvudsak med promemorians bedömning. Etik- och miljöutredningen berör inte möjligheten att utvärdera förvaltningen vid en annan tidpunkt än tidpunkten för den årliga utvärderingen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedöm-

ningen eller har ingen invändning mot den. Tredje AP-fonden anser att regelbunden utvärdering av fondernas arbete med ESG är positivt men vänder sig mot årlig utvärdering, eftersom effekterna av ESG-arbete är svåra att mäta samtidigt som arbetet är långsiktigt. Tredje AP-fonden framför också att arbetet med ägarfrågor är mest intensivt under bolagsstämmosäsongen, dvs. februari–maj, och att flera AP-fonder publicerar ägarrapporter under tredje kvartalet. Det medför att en årlig utvärdering därför skulle kunna komma att baseras på ett år gammal information. Ett alternativ är enligt Tredje AP-fonden att göra en separat utvärdering vart tredje år eller en separat utvärdering under hösten.

Fjärde AP-fonden ser det som naturligt att regeringen utvärderar

också fondernas ESG-arbete. En sådan utvärdering bör dock, enligt Fjärde AP-fonden, skiljas från den årliga utvärderingen av fondernas verksamhet, bl.a. mot bakgrund av att resultatet av insatser på ESG-området är svåra att mäta.

Skälen för promemorians bedömning: Den nya AP-fonds-

struktur som föreslås i denna promemoria innebär att vissa delar av huvudmannaskapet, dvs. en ägares ansvar som uppdragsgivare, förflyttas från regeringen till AP-fondsnämnden. AP-fondsnämnden får uppgiften att tillvarata nuvarande och framtida pensionärers intressen genom att verka för att buffertkapitalet blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension.

Ds 2015:34 Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande

157

Detta ska, enligt förslagen i avsnitten 6 och 14, ske genom att APfondsnämnden fattar vissa typer av beslut (avkastningsmål och referensportfölj, förslag till kostnadstak och en utvärdering av förvaltningen samt rapport till regeringen). Som anges ovan föreslås det inte att AP-fondsnämnden ska få ett uttryckligt uppdrag att uttolka kraven på föredömligt agerande när det gäller ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. AP-fondsnämnden har dock möjlighet att ge sin syn på hur AP-fondsmyndigheterna har uttolkat lagens krav, t.ex. i samband med den årliga utvärderingen och i löpande dialog med AP-fondsmyndigheterna.

AP-fondsnämnden ska med referensportföljen som grund varje år göra en utvärdering av AP-fondsmyndigheternas förvaltning av AP-fonderna. Som Tredje och Fjärde AP-fonderna påpekar kan det vara vanskligt att utvärdera resultat när det gäller ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande på kort sikt. Utvärderingen av hur AP-fondsmyndigheterna arbetar med ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande bör därför, liksom utvärderingen i övrigt, göras ur ett långsiktigt perspektiv. Att t.ex. som ägare arbeta med aktivt värdeskapande förändringsarbete i företag kan ta tid. Förutsättningarna för att lyckas uppnå en förändring ser också olika ut beroende på hur stor ägarpost en AP-fondsmyndighet har i ett företag.

En kvalitativ granskning av AP-fondsmyndigheternas mål, strategier och riktlinjer kan göras varje år. En djupdykning i vilka resultat som uppnås bör dock inte göras varje år. På samma sätt som regeringen hittills har gjort bör AP-fondsnämnden kunna välja att ett visst år särskilt fokusera på frågor om ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Som Tredje och Fjärde AP-

fonderna påpekar kan det vara lämpligt att en fördjupad utvärdering

görs vid en annan tidpunkt än den årliga utvärderingen. Uppdraget att verka för största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension innebär att AP-fondsnämnden kan välja att genomföra särskilda fördjupningar i olika frågor när det bedöms lämpligt.

Hur AP-fondsmyndigheterna arbetar för att leva upp till kravet på att förvalta fondmedlen genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande kommer även att utvärderas av regeringen vart fjärde år och redovisas i en skrivelse som överlämnas till riksdagen (se avsnitt 6). Regeringen bör föra en dialog med AP-fondsnämn-

Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Ds 2015:34

158

den när det gäller formerna för respektive utvärdering, så att de kan komplettera varandra.

159

9 AP-fondsnämnden

9.1 En nämndmyndighet med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet

Promemorians förslag: Den nya huvudmannen för förvalt-

ningen av buffertkapitalet utgörs av en myndighet som får namnet AP-fondsnämnden. Myndigheten leds av en nämnd. Detta anges i den nya lagen om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Promemorians bedömning: Pensionsmyndigheten bör vara

värdmyndighet och sköta handläggande och administrativa uppgifter åt AP-fondsnämnden. För dessa uppgifter bör det organiseras ett kansli inom Pensionsmyndigheten som bör ledas av en kanslichef. Kanslichefen bör anställas av Pensionsmyndigheten i samråd med AP-fondsnämnden. Relationen mellan de båda myndigheterna bör regleras i instruktionen för respektive myndighet.

Utredningens förslag och bedömning avviker från prome-

morians förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att det innebär att en ny statlig myndighet – Pensionsreservsstyrelsen – utan organisatorisk anknytning till Pensionsmyndigheten, ska vara huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet. Enligt utredningens förslag ska Pensionsreservsstyrelsen samråda med Pensionsmyndigheten när det gäller att tolka pensionsskulden och utifrån detta sätta mål för förvaltningen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utred-

ningens förslag när det gäller hur huvudmannen ska vara organiserad eller har ingen invändning mot det.Pensionsmyndigheten

AP-fondsnämnden Ds 2015:34

160

saknar en närmare precisering av hur samarbetet mellan myndigheten och Pensionsreservsstyrelsen ska utformas. Pensionsmyndigheten påpekar att merparten av arbetet med att ta fram de analyser av pensionssystemets finansiella ställning som ligger till grund för fastställandet av målet för investeringsverksamheten kommer att utföras av myndigheten. Skulle dessutom förvaltningen av buffertkapitalet utföras i en enda fond i stället för – som utredningen föreslår – tre fonder minskar behovet av att Pensionsreservsstyrelsen är en egen myndighet. Ett alternativ skulle då kunna vara att fastställandet av målet för buffertkapitalets förvaltning och uppföljningen av förvaltningen anförtros åt en delegation direkt under Pensionsmyndighetens ledning och att fondstyrelsen bildar en egen avdelning inom myndigheten. Utredningen har inte analyserat detta alternativ i tillräcklig omfattning. Arbetsgivar-

alliansen och Arbetsgivarföreningen KFO anser att samarbetet

mellan Pensionsreservsstyrelsen och Pensionsmyndigheten måste bli ännu närmare genom att myndigheterna delar både lokaler och så många gemensamma stödfunktioner som är möjligt för att minimera kostnader. Nationalekonomiska institutionen vid Lunds

universitet och Knut Wicksells centrum för finansvetenskap förordar

att Pensionsmyndighetens expertkunnande används i större utsträckning och att Pensionsmyndigheten får ett stort inflytande i Pensionsreservsstyrelsen, eftersom placeringsstrategier måste bygga på prognoser över avgiftstillgång och pensionsskuld.

Skälen för promemorians förslag och bedömning

Anknytning till Pensionsmyndigheten

Enligt förslagen i avsnitt 6 ska uppdraget som kapitalägare skiljas från den kapitalförvaltande verksamheten genom att det inrättas en ny huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet. Utredningen föreslår att det ska inrättas en ny myndighet, Pensionsreservsstyrelsen. De nuvarande AP-fonderna ska enligt utredningens förslag avvecklas som myndigheter och i stället ombildas till tre buffertfonder som administreras och förvaltas av Pensionsreservsstyrelsen. I denna promemoria föreslås en annan organisation där tre av de nuvarande AP-fonderna ska finnas kvar som myndigheter

Ds 2015:34 AP-fondsnämnden

161

(avsnitt 10.1). Frågan är nu i vilken form som den nya huvudmannen ska bedriva sin verksamhet.

Utgångspunkten är att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Den grundsyn på valet av verksamhetsformer i staten, som regeringen tidigare redovisat för riksdagen, ligger fast (prop. 1997/98:136 s. 33). Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses i denna ordning. Myndighetsformen är också flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förutsättningar.

Ett av syftena med det föreslagna separata huvudmannaskapet, skilt från själva kapitalförvaltningen, är att det ska ske en samordning med pensionssystemet i övrigt (se avsnitt 6). Pensionsmyndigheten är den förvaltningsmyndighet som har ansvaret för administrationen av ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen. Buffertkapitalet är en viktig del av inkomstpensionssystemet. Kapitalet utgör en buffert på tillgångssidan och är också en parameter i beräkningen av balanstalet. Det har därmed potentiell – och som nu under en balanseringsperiod faktisk – betydelse för indexeringen av inkomstpensionerna. Pensionsmyndigheten har expertkunskap om pensionssystemets funktion och dess nuvarande och framtida finansiella ställning. Myndigheten bör därmed också vara lämpad att bedöma vad som krävs i termer av avkastnings- och riskprofil för buffertkapitalet.

Utredningen föreslår att Pensionsreservsstyrelsen ska samråda med Pensionsmyndigheten när det gäller att tolka pensionsskulden och sätta mål för förvaltningen. Utredningen preciserar dock inte, som Pensionsmyndigheten påpekar, närmare hur samarbetet mellan Pensionsreservsstyrelsen och Pensionsmyndigheten ska se ut.

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO anser att

samarbetet mellan Pensionsreservsstyrelsen och Pensionsmyndigheten måste bli närmare än det som utredningen föreslår. Även

Nationalekonomiska institutionen vid Lunds universitet och Knut Wicksells centrum för finansvetenskap förordar att Pensionsmyndig-

hetens expertkunnande används i större utsträckning.

Det kan emellertid ifrågasättas om inrättandet av en ny myndighet helt skild från Pensionsmyndigheten i tillräcklig utsträckning skulle tillgodose behovet av samordning mellan dessa myndigheter. Förtroendet för den nya organisationen skulle i stället kunna stärkas om huvudmannen för förvaltningen av

AP-fondsnämnden Ds 2015:34

162

buffertkapitalet har en tydlig koppling till pensionssystemet i övrigt, dvs. till Pensionsmyndigheten.

En koppling mellan Pensionsmyndigheten och den nya huvudmannen kan åstadkommas på olika sätt. Huvudmannen kan inrättas som ett särskilt beslutsorgan inom Pensionsmyndigheten eller som en nämndmyndighet med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet. Dessa frågor övervägs närmare i de följande avsnitten.

Särskilda beslutsorgan

Särskilda beslutsorgan utgör inte myndigheter utan de är endast ett organ inom en myndighet. Ett beslutsorgans ledning, uppgifter och verksamhet hålls dock skild från den övriga verksamheten i myndigheten. Graden av självständighet från myndigheten i övrigt stärks genom att beslutsorganets ordförande och ledamöter utses av regeringen eller genom att besluts- och rapporteringsvägar hålls skilda från övrig verksamhet i myndigheten. Det finns ett spektrum av olika typer av beslutsorgan från de som fungerar nästan som nämndmyndigheter till de som har en mer rådgivande funktion. Exempel på särskilda beslutsorgan är Fonddelegationen vid Kammarkollegiet, Nämnden för brottsskadeersättning vid Brottsoffermyndigheten, Lärarnas ansvarsnämnd inom Statens skolverk, Disciplinnämnden vid Fastighetsmäklarinspektionen och Delegationen för sjöfartsstöd inom Trafikverket.

Beslutsorgan kan inrättas av flera anledningar. Vissa beslutsorgan bildas därför att det finns en önskan om att skapa en bredare förankring i viktiga beslut som en myndighet har att fatta. När en myndighet har fått domstolsliknande uppgifter bildas ibland ett särskilt beslutsorgan för prövning av vissa frågor. Beslutsorganet ses då som ett alternativ till en domstol och ett sätt att tillvarata myndighetens sakkompetens. Ett särskilt beslutsorgan är en organisationsform som kan lämpa sig för frågor som kräver att beslut fattas genom särskilda samrådsformer och där frågorna är tydligt avgränsade.

Normalt svarar myndighetens ledning inför regeringen för att ett beslutsorgan inom myndigheten tilldelas tillräckliga medel för sin verksamhet och att verksamheten i övrigt kan bedrivas rättssäkert och effektivt. Beslutsorganet rapporterar normalt till

Ds 2015:34 AP-fondsnämnden

163

myndighetens ledning och inordnar sin finansiella redovisning m.m. i myndighetens årsredovisning.

Det finns inte några bestämmelser om särskilda beslutsorgan i myndighetsförordningen (2007:515). Ansvarsförhållandet som råder mellan beslutsorgan och myndighet bör framgå i respektive myndighets instruktion.

Nämndmyndigheter

En nämndmyndighet är, som namnet antyder, en myndighet. I myndighetsförordningen är nämnd en beteckning på en av de ledningsformer för myndigheter som regleras i förordningen (2 § första stycket 3). En nämndmyndighet är ett kollektivt beslutsorgan som lyder direkt under regeringen.

Nämndmyndigheter är inte någon enhetlig kategori. Vissa gemensamma kännetecken finns det dock. När regeringen väljer att inrätta en nämnd är det ofta för att verksamheten kräver en betydande självständighet. Inte sällan är det fråga om verksamheter av domstolsliknande eller normerande karaktär. Nämndmyndigheterna är vanligtvis personalmässigt sett små.

Myndigheten leds av nämnden, som ansvarar för den löpande verksamheten. Nämnden har alltså det ansvar som annars en myndighetschef eller styrelse har. Det förekommer att ordföranden eller en kanslichef har ett särskilt chefsansvar. Nämnden kan delegera ansvaret för administrativa frågor men har fortfarande kvar ansvaret för verksamheten. Nämnden får också delegera till någon vid en s.k. värdmyndighet att sköta den administrativa verksamheten. Ofta bestämmer regeringen att en värdmyndighet ska eller får sköta handläggande eller administrativa uppgifter åt nämndmyndigheten. Detta regleras i så fall normalt i de båda myndigheternas instruktioner. Det kan röra sig om kanslistöd beträffande såväl själva ärendehandläggningen som administrationen. I handläggningen kan ingå att bereda och föredra ärenden, expediera beslut, göra utredningar, samla statistik, sprida information, bedriva tillsyn och liknande uppgifter. Det administrativa stödet handlar om att svara för personal- och ekonomiadministration, it-stöd, lokaler och telefonväxel m.m. Vissa nämndmyndigheter får ett komplett stöd som omfattar

AP-fondsnämnden Ds 2015:34

164

handläggarresurser, administrativt stöd och lokaler av sin värdmyndighet. En del nämndmyndigheter får ett mer begränsat stöd i form av administration och lokaler. I fråga om t.ex. E-legitimationsnämnden sköts kanslifunktionen fullt ut av Skatteverket som värdmyndighet, medan Ersättningsnämnden har ett eget kansli även om Kammarkollegiet är värdmyndighet och utför administrativa uppgifter åt nämnden enligt överenskommelse. Det är värdmyndigheten som ansvarar inför regeringen för de uppgifter som den ska sköta (se 18 § myndighetsförordningen).

Huvudmannens uppgifter

Uppgifterna för huvudmannen för förvaltningen av buffertkapitalet bör vara styrande för valet av ledningsform och koppling till Pensionsmyndigheten. Till uppgifterna hör enligt förslagen i denna promemoria att bestämma ett avkastningsmål och, med utgångspunkt i avkastningsmålet, en referensportfölj för förvaltningen av buffertkapitalet (avsnitt 6), föreslå regeringen ett tak för de kostnader som AP-fondsmyndigheterna ska kunna ta ut ur APfonderna (avsnitt 14) samt varje år utvärdera AP-fondsmyndigheternas arbete och rapportera om detta till regeringen (avsnitt 6). Nämnda uppgifter kräver ett beslutsfattande som lämpligen görs av antingen ett beslutsorgan eller en nämnd. Som anges i avsnitten 6 och 8.6 förutses huvudmannen även föra en dialog med APfondsmyndigheterna om förvaltningsrelaterade frågor, t.ex. ansvarsfulla investeringar. I egenskap av utvärderare ska huvudmannen även bl.a. bedöma om AP-fondsmyndigheterna har samordnat administration och förvaltning av onoterade tillgångar på ett tillfredsställande sätt och uppmärksamma regeringen på eventuella behov av reglering. Som ”talesperson” för buffertkapitalet i pensionssystemet bör huvudmannen även förväntas besvara frågor från allmänheten.

Beslutsorgan eller nämnd?

Om huvudmannen skulle utgöra ett särskilt beslutsorgan inom Pensionsmyndigheten, skulle besluten i formell mening fattas av Pensionsmyndigheten. Det skulle vara fallet även om det skulle

Ds 2015:34 AP-fondsnämnden

165

gälla särskilda villkor för de frågor som beslutsorganet ska hantera. Beslutsorganet skulle ansvara inför regeringen för sin del av myndighetens samlade verksamhet. Pensionsmyndighetens ledning skulle ansvara inför regeringen för att beslutsorganet tilldelas tillräckliga medel för verksamheten och att verksamheten i övrigt kan bedrivas rättssäkert och effektivt.

Att organisera huvudmannen som ett beslutsorgan ger en hög grad av integration mellan Pensionsmyndighetens verksamhet och förvaltningen av pensionssystemets buffertkapital. Ett beslutsorgan har dock ett begränsat uppdrag: att fatta beslut. Om huvudmannen skulle behöva hantera andra frågor som har samband med dess roll skulle dessa frågor antagligen behöva hanteras av någon annan vid Pensionsmyndigheten än beslutsorganets ledamöter. Det gäller t.ex. dialogen med AP-fondsmyndigheterna, men särskilt uppgiften att vara den naturliga företrädaren för det samlade buffertkapitalet i förhållande till allmänheten. Med tanke på frågornas vikt skulle Pensionsmyndighetens generaldirektör antagligen förväntas hantera dem. Om huvudmannen organiseras som ett beslutsorgan inom Pensionsmyndigheten finns det därför en risk för otydliga ansvarsförhållanden. Otydlighet skulle även kunna uppstå gentemot den allmänhet som kommer eller vill komma i kontakt med beslutsorganets verksamhet.

Om huvudmannen i stället utformas som en nämndmyndighet med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet, skapas en formell åtskillnad mellan två myndigheters ansvar. För respektive myndighet kommer det då att finnas en förordning med instruktion i vilken verksamheten regleras närmare. Nämndmyndigheten skulle ansvara för inkomstpensionssystemets buffertkapital, som förvaltas av de tre AP-fondsmyndigheterna, medan Pensionsmyndigheten skulle ansvara för pensionssystemets övriga tillgångar och skulder. På så sätt blir det en ny myndighet som tilldelas en ägarroll och företräder buffertkapitalet. Det blir denna myndighet som tilldelas en stor del av huvudmannaskapet (se avsnitt 6). En separat myndighet understryker också vikten av frågan om buffertkapitalets förvaltning. Den frågan skiljer sig på många sätt från Pensionsmyndighetens i dag redan omfattande verksamhet.

Även om ansvaret formellt delas mellan två myndigheter bör emellertid en betydande samordning mellan huvudmannen och Pensionsmyndigheten kunna uppnås. På styrelsenivå skulle detta

AP-fondsnämnden Ds 2015:34

166

kunna säkerställas genom att Pensionsmyndigheten får egen representation i huvudmannens nämnd. Pensionsmyndigheten skulle därmed få insyn i huvudmannens verksamhet och bidra med sin kompetens i beslutsfattandet i nämnden. Modellen med en nämndmyndighet kan resursmässigt fungera på samma sätt som ett beslutsorgan genom att Pensionsmyndigheten åläggs att sköta allt kanslistöd. På så sätt kan verksamheten bli kostnadseffektiv.

Sammantaget framstår konstruktionen med nämndmyndighet som den mest lämpliga i detta fall, förutsatt att samordningen mellan nämndmyndigheten och Pensionsmyndigheten organiseras på ett resurseffektivt sätt. Denna organisationsform har förutsättningar att skapa en tydlig ägarroll för buffertkapitalet och en tydlig talesperson för buffertkapitalet i pensionssystemet.

Namnet på den nya myndigheten bör inte vara för långt och bör samtidigt spegla dess verksamhet. ”AP-fondsnämnden” framstår som ett lämpligt namn.

Relationen mellan AP-fondsnämnden och Pensionsmyndigheten

Frågor som rör principerna för styrningen av förvaltningen av APfondsmyndigheterna bör regleras i lag. Även AP-fondsnämndens huvudsakliga verksamhet bör därför regleras i den nya lagen. Organisatoriska frågor som inte påverkar innehållet i de beslut som ska fattas behöver dock inte regleras i lag. Att reglera sådana frågor i lag skulle riskera att skapa onödig inflexibilitet. Pensionsmyndighetens verksamhet regleras inte i lag utan i en förordning (förordningen [2009:1173] med instruktion för Pensionsmyndigheten). Det bör därför ankomma på regeringen att se till att de två myndigheterna samordnas på ett resurseffektivt sätt. En utgångspunkt bör dock vara att Pensionsmyndigheten får till uppgift att bistå APfondsnämnden med administrativa och handläggande uppgifter. Detta bör anges i förordningen med instruktion för respektive myndighet.

De uppgifter AP-fondsnämnden föreslås få förutsätter att det vid Pensionsmyndigheten inrättas ett kansli som kan hantera de frågor som kommer att uppkomma. Det bör åtminstone finnas en kanslichef som leder arbetet och som kan vara talesperson mot APfondsmyndigheterna och utåt när inte nämnden är på plats. Mot

Ds 2015:34 AP-fondsnämnden

167

bakgrund av uppdragets natur krävs att denna person har relevant erfarenhet, stor integritet och god förmåga att kommunicera. För att säkerställa samarbetet mellan Pensionsmyndigheten och APfondsnämnden bör Pensionsmyndigheten samråda med AP-fondsnämnden inför anställning av kanslichef. Det mest resurseffektiva torde vara en ordning som den som i dag tillämpas för E-legitimationsnämnden och dess relation till Skatteverket, dvs. nämndens personal anställs formellt av värdmyndigheten men har organisatoriskt och via arbetsledningsbeslut helt eller delvis sin placering vid nämndmyndigheten. Den närmare samordningen mellan myndigheterna bör regleras i en överenskommelse dem emellan.

9.2 Nämndledamöterna

Promemorians förslag: AP-fondsnämnden ska bestå av nio

ledamöter som utses av regeringen. Arbetsmarknadens parter får rätt att föreslå vardera två ledamöter i AP-fondsnämnden. Ledamöterna ska tillsättas på grundval av sin förmåga att bidra till att förvaltningen av buffertkapitalet blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension.

Promemorians bedömning: I en förordning med instruk-

tion för AP-fondsnämnden bör regeringen närmare föreskriva hur förslagsprocessen ska gå till. I förordningen bör det även anges att regeringen, utöver att utse ordförande, utser vice ordförande i nämnden.

Utredningens förslag och bedömning avviker från prome-

morians förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att utredningen föreslår att det ska inrättas en ny myndighet, Pensionsreservsstyrelsen, som ska ledas av en styrelse med elva ledamöter som utses av regeringen för en tid av tre eller fyra år. Enligt utredningens förslag ska det anges i lag att regeringen ska utse en ordförande och vice ordförande bland ledamöterna. Enligt utredningens förslag anges det inte något kompetenskrav i lag. Enligt utredningens bedömning bör processen för tillsättningen utgå från en analys utifrån nuvarande

AP-fondsnämnden Ds 2015:34

168

kompetensprofil och bedömningen av framtida utmaningar och kompetensbehov.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utred-

ningens förslag och bedömning eller har ingen invändning mot dem. Statskontoret, Första AP-fonden, Sveriges Aktiesparares Riksför-

bund och Svenskt Näringsliv välkomnar att utredningen inte före-

slår någon nomineringsrätt för arbetsmarknadens parter när det gäller styrelsen för Pensionsreservsstyrelsen. Dessa remissinstanser anser att ledamöterna ska utses enbart utifrån sin kompetens för uppdraget. Tredje AP-fonden anser att utredningen alltför lättvindigt frångår dagens ordning med nomineringsrätt för arbetsmarknadens parter och anser att huvudmannen för fondkapitalet i slutändan är nuvarande och framtida pensionärer. LO anser att en renodlat politiskt tillsatt styrelse inte är att föredra och att arbetsmarknadens parter bör ha mandat i styrelsen. Eftersom det rör sig om svenska folkets gemensamma medel och del av löntagarnas framtida pensionsmedel anser LO att det är viktigt att både arbetsgivare och arbetstagare finns med i diskussionen och deltar i beslut när det gäller såväl de övergripande ekonomiska målen samt bolagsstyrningsfrågor och mål för miljö- och etikhänsyn. Även TCO förordar att arbetsmarknadens parter ges formell nomineringsrätt. En sådan nomineringsrätt har enligt TCO sin grund i att det är parterna, arbetsgivare och arbetstagare, som i första hand är beroende av förvaltningens resultat och som har störst intresse av en kostnadseffektiv förvaltning. Sveriges

Kommuner och Landsting (SKL) förordar också att arbetsmark-

nadens parter ges nomineringsrätt. SKL anser att det är angeläget med extern insyn i förvaltningen av kapitalet och påpekar att det allmänna pensionssystemet samspelar nära med de avtalsreglerade pensionsplanerna.

Statskontoret anser att principer för tillsättning av styrelse och

generaldirektör i Pensionsreservsstyrelsen bör anges i lag. Första

AP-fonden anser att ledamöterna i huvudmannens styrelse bör

väljas för långa och överlappande mandatperioder. Ledamöter i fondstyrelserna och anställda i fonderna ska inte vara ledamöter i huvudmannens styrelse. I syfte att ytterligare stärka självständigheten bör möjligheten för regeringen att entlediga en styrelseledamot i förtid vara inskränkt så att entledigande endast kan ske om ledamoten själv begär det eller om det finns särskilda skäl. Första

Ds 2015:34 AP-fondsnämnden

169

AP-fonden pekar på att liknande inskränkningar finns i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank för Riksbankens fullmäktige och direktion.

Skälen för promemorians förslag och bedömning

Utnämning av ledamöter och kompetenskrav

På samma sätt som föreslås gälla för AP-fondsmyndigheterna bör regeringen utse ledamöterna i AP-fondsnämnden.

Enligt förslagen i denna promemoria ska AP-fondsnämnden ha rollen som kapitalägare och uppdragsgivare för förvaltningen av pensionssystemets buffertkapital (se avsnitten 6 och 9.1). Verksamheten och ansvaret för buffertkapitalet ställer stora krav på nämndledamöternas kompetens. Ledamöterna bör ha specialistkompetens inom ramen för myndighetens uppgifter som bidrar till nämndens samlade kompetens. Det innebär att finansiell kompetens ska finnas för att kunna fastställa avkastningsmål och referensportfölj. Specialistkompetens kan även bestå i kunskaper om pensionssystemet i stort eller i övergripande kunskap om samhällsekonomi. Erfarenheter av kommunikationsarbete kan också vara meriterande i ljuset av rollen som talesperson för buffertkapitalet i pensionssystemet. Ledamöterna bör därtill ha tillräcklig kompetens och erfarenhet om det institutionella regelverket och pensionssystemet för ledningen av myndigheten

och

för att kommunicera

nämndens uppgifter. Ledamöterna bör ha god kunskap om statlig förvaltning. Ledamöterna bör även ha god integritet och omdöme att bedöma hur AP-fondsmyndigheterna sköter sina uppgifter.

Vid tillsättningen av ledamöterna måste det beaktas vikten av att både nuvarande och framtida pensionärers intressen av ett stabilt pensionssystem tillgodoses och av att allmänheten har ett högt förtroende för förvaltningsverksamheten.

Som anges i avsnitt 6 måste avkastningsmålet vara generationsneutralt, dvs. det ska inte särskilt gynna framtida pensionärer framför nuvarande eller tvärtom. Den som främst är lämpad att tillgodose ett sådant krav är i dag Pensionsmyndigheten, som har överblick över hela pensionssystemet och dess behov. Det är därför lämpligt att någon i Pensionsmyndighetens ledning ingår som ledamot i AP-fondsnämnden. Detta bör dock inte anges i lag.

AP-fondsnämnden Ds 2015:34

170

När det gäller de nuvarande Första–Fjärde AP-fondernas styrelser har arbetsmarknadens parter i dag rätt att vardera föreslå två ledamöter i varje styrelse (3 kap. 3 § första stycket lagen om allmänna pensionsfonder). Tanken med förslagssystemet är att styrelserna ska innehålla representanter för de försäkrade och avgiftsbetalarna, vilka kan sägas vara intressenter i förhållande till de av fonderna förvaltade tillgångarna. Ordningen har ansetts bidra till att stärka allmänhetens förtroende för förvaltningen (prop. 1999/2000:46 s. 126). För Sjätte och Sjunde AP-fonderna gäller inte förslagssystemet, utan regeringen utser samtliga ledamöter utan föregående nominering.

Flera remissinstanser framför starka åsikter både för och emot en förslagsrätt för arbetsmarknadens parter. Tredje AP-fonden, LO,

TCO och SKL förespråkar förslagsrätten och betonar vikten av att

de som påverkas av förvaltningen får insyn i och kan påverka den.

Statskontoret, Första AP-fonden, Sveriges Aktiesparares Riksförbund

och Svenskt Näringsliv, som anser att det inte ska finnas en förslagsrätt för arbetsmarknadens parter, betonar att utnämningarna bör göras enbart utifrån krav på specialistkompetens.

I avsnitt 10.4 föreslås att förslagsrätten tas bort när det gäller AP-fondsmyndigheterna. För AP-fondsnämnden, som har rollen som uppdragsgivare när det gäller förvaltningen, finns större skäl att tillsätta ledamöterna utifrån en bredare profil som också innebär att de som särskilt påverkas av resultatet av kapitalförvaltningen kan påverka uppdraget till AP-fondsmyndigheterna och delta i utvärderingen av förvaltningen. Arbetsmarknadens parter har ett särskilt intresse av förvaltningen eftersom kapitalet som förvaltas – pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna – kan ses som lönekostnader respektive uppskjuten ersättning för arbete (a. prop. a. s.). Övervägande skäl talar därför för att införa en förslagsrätt för arbetsmarknadens parter i AP-fondsnämnden.

Arbetstagar- respektive arbetsgivarorganisationerna bör ges rätt att föreslå vardera två ledamöter i AP-fondsnämnden. Nedan föreslås att antalet ledamöter i nämnden ska vara nio. Det innebär att fyra av nio ledamöter i nämnden kommer att utgöras av ledamöter som föreslagits av arbetsmarknadens parter. Den närmare utformningen av processen för förslagsrätten bör, på samma sätt som för AP-fonderna i dag, meddelas i en förordning.

Ds 2015:34 AP-fondsnämnden

171

För att betona vikten av integritet och oberoende från regeringen när det gäller AP-fondsnämndens uppgifter bör det i den nya lagen anges att ledamöterna ska tillsättas på grundval av sin förmåga att bidra till att förvaltningen av buffertkapitalet blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Detta krav bör gälla även de ledamöter som föreslagits av arbetsmarknadens parter.

Statskontoret anser att principer för tillsättning av ledamöter bör

anges i lag. En reglering i lag av alla frågor som rör utnämning av ledamöterna i AP-fondsnämnden krävs dock inte för att uppnå oberoende från regeringen eller för att garantera största möjliga nytta för pensionssystemet. Det följer av myndighetsförordningen att regeringen utser ordförande i en nämnd (22 § andra stycket). Något skäl att ange detta i den nya lagen finns det därför inte. Vice ordförande kommer att vara en viktig post i AP-fondsnämnden som även den bör utses av regeringen. Detta kan regeringen föreskriva i en förordning med instruktion för AP-fondsnämnden.

Oberoende

Styrelse- och nämndledamöter måste stå obundna av olika särintressen och i sin ledamotsroll företräda det intresse de är satta att företräda. För att säkerställa att det inte föreligger någon risk för lojalitetskonflikter mellan uppdraget och andra intressen är det viktigt att regeringen överväger detta noga redan under urvalsprocessen.

Även om ledamöterna i AP-fondsnämnden inte kommer att ha direkt inflytande över förvaltningen av buffertkapitalet får nämndledamöterna genom sitt uppdrag att utvärdera och föra dialog med AP-fondsmyndigheterna sannolikt en del information som kan vara känslig ur affärssynpunkt (se avsnitt 10.7 där det föreslås en utvidgning av sekretessen när det gäller förvaltningen av buffertkapitalet). Viss information om AP-fondsmyndigheternas placeringar eller motparter skulle kunna utnyttjas i annan verksamhet, till nackdel för förvaltningen av buffertkapitalet. Allmänt sett torde det kunna förutsättas att styrelse- och nämndledamöter kan uppfylla höga krav på oberoende och kompetens och att de inte utnyttjar information på ett för buffertkapitalet skadligt sätt. För

AP-fondsnämnden Ds 2015:34

172

att upprätthålla allmänhetens förtroende är det dock viktigt att detta är tydligt säkerställt. Om en nämndledamot samtidigt har en operativ roll i verksamhet som rör kapitalförvaltning skulle misstanke om partiskhet kunna uppkomma, dvs. en sådan roll skulle kunna vara skadlig för förtroendet för förvaltningen av buffertkapitalet. Det bör ankomma på regeringen att i varje enskilt fall bedöma om de uppdrag som en kandidat har medför en risk för förtroendeskada. Det är en svår avvägning som regeringen måste göra när ledamöter ska utses, eftersom praktisk erfarenhet av kapitalförvaltning samtidigt är en viktig tillgång för att nämnden ska kunna sköta sina uppgifter på ett bra sätt.

Riksdagsledamöter eller anställda i Regeringskansliet bör inte vara ledamöter i AP-fondsnämnden. Risk för lojalitetskonflikter kan uppstå när frågor som rör aktuell verksamhet ska behandlas eller granskas i riksdagen eller av regeringen. Anställda i Regeringskansliet skulle dessutom lätt kunna uppfattas som företrädare för regeringen.

I enlighet med vad Första AP-fonden påpekar bör det inte heller komma i fråga att utse en person att samtidigt vara ledamot i APfondsnämnden och i en AP-fondsmyndighet.

De organisationer som får rätt att föreslå ledamöter till nämnden bör också beakta behovet av oberoende enligt ovan. Ytterst är det dock regeringens ansvar att se till att de ledamöter som utses är lämpliga för uppdraget.

Antalet ledamöter

En styrelse bör för att utgöra ett effektivt ledningsorgan inte bestå av alltför många ledamöter. Detta gäller också styrelser inom den statliga förvaltningen, särskilt om det är styrelsen som ensam bär ansvar för verksamheten (se prop. 1993/94:185 s. 14). En vanlig uppfattning är att en ur effektivitetssynpunkt optimal styrelse bör bestå av 5–9 personer. AP-fondsnämnden ska ha förutsättningar för att kunna bestå av personer med olika typer av kompetens och erfarenheter och kunna ha en bred förankring i de samhällsintressen som gör sig gällande vid förvaltningen av buffertkapitalet. Nio ledamöter framstår med hänsyn till detta som ett lämpligt antal.

Ds 2015:34 AP-fondsnämnden

173

Mandatperiod och entledigande

Mandatperioden för ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd varierar. Tre år är den vanligaste förordnandetiden. När det gäller ledamöterna i AP-fondsnämnden bör uppdragets karaktär göra att en längre förordnandetid kan vara lämpligt. Det finns dock inte anledning att i lag slå fast någon minsta eller längsta förordnandetid utan detta bör, på samma sätt som för AP-fondsmyndigheterna (se avsnitt 10.3), avgöras av regeringen.

Regeringen har alltid möjlighet att entlediga en ledamot i förtid. En särskild bestämmelse i lag om detta är därför överflödig. Det åligger naturligtvis regeringen att använda denna möjlighet på ett sätt som inte kan anses ingripa i den självständighet som APfondsnämnden ska åtnjuta (se avsnitt 6). Denna självständighet är emellertid inte jämförbar med den som gäller för Riksbanken. Några särskilda bestämmelser i lag om villkor för entledigande, som Första AP-fonden efterfrågar, är därför inte påkallade.

9.3 Finansiering av AP-fondsnämndens verksamhet

Promemorians förslag: Kostnaden för AP-fondsnämndens

verksamhet ska belasta buffertkapitalet i enlighet med beslut som fattas av regeringen varje år.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med prome-

morians förslag. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att det innebär att det inrättas en ny myndighet, Pensionsreservsstyrelsen. Enligt utredningens förslag ska den föreslagna nya myndigheten få ta medel direkt från fonderna för de förvaltningskostnader som uppkommit.

Remissinstanserna tar inte upp frågan. Skälen för promemorians förslag: När det gäller AP-fonds-

myndigheternas kostnader föreslås i denna promemoria att regeringen ska besluta om ett kostnadstak för de årliga förvaltningskostnaderna (se avsnitt 14). Finansieringen av AP-fondsnämndens verksamhet bör dock inte regleras på samma sätt. AP-fondsnämnden påverkar inte några direkta placeringsbeslut när det gäller buffertkapitalet. AP-fondsnämndens kostnader kan inte anses ha

AP-fondsnämnden Ds 2015:34

174

sådant samband med placeringsverksamheten att regeringen inte bör få fatta beslut om dem. Sådan beslutanderätt kan inte anses påverka den självständighet från regeringen som regleringen i lag av AP-fondsmyndigheternas och AP-fondsnämndens verksamhet ska garantera.

Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet är ett sammanhållet system som finansierar sig självt. Pensionsavgifterna ska användas till finansiering av socialförsäkringen (jfr 6 § lagen [1994:1744] om allmän pensionsavgift, 10 § lagen [1998:676] om statlig ålderspensionsavgift och för premiepensionen 64 kap. 37 § socialförsäkringsbalken, SFB). Med finansiering avses både de utbetalningar som görs och förvaltningen av försäkringen. Förvaltningskostnaderna för inkomstpensionen och tilläggspensionen belastar därför AP-fonderna men finansieras i sin tur till viss del genom minskning av pensionsbehållningarna (62 kap. 22 § SFB). Även kostnaderna för AP-fondsnämndens verksamhet bör därför belasta pensionssystemets buffertkapital.

I lagen om allmänna pensionsfonder anges att Pensionsmyndigheten från AP-fonderna ska rekvirera de medel som behövs för att finansiera försäkringen för inkomstpension och tilläggspension enligt socialförsäkringsbalken (2 kap. 2 §). Pensionsmyndigheten lämnar varje år en samlad redogörelse och en framställan om ersättning för administrationen av inkomst- och tilläggspensionen som ska täckas genom uttag från Första–Fjärde AP-fonderna (3 § första stycket förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten). Den samlade redogörelsen innefattar också Skatteverkets och Kronofogdemyndighetens kostnader för administrationen av ålderspensionssystemet. Regeringen fattar beslut om kostnadsuttaget.

Den i denna promemoria föreslagna organisationsmodellen där Pensionsmyndigheten fungerar som värdmyndighet för AP-fondsnämnden innebär att alla kostnader som avser nämndens verksamhet betalas och redovisas av Pensionsmyndigheten. Finansiering av Pensionsmyndighetens kostnader för AP-fondsnämndens verksamhet bör ske på samma sätt som finansieringen av Pensionsmyndighetens nuvarande kostnader för administrationen av inkomstpensionen. De kostnader som avser AP-fondsnämndens verksamhet bör alltså ingå i Pensionsmyndighetens redogörelse och fram-

Ds 2015:34 AP-fondsnämnden

175

ställan om ersättning för administrationen av inkomstpension, tilläggspension och premiepension.

Innehållet i den del av framställningen som gäller AP-fondsnämndens verksamhet bör beslutas av Pensionsmyndigheten i samråd med AP-fondsnämnden. Detta bör regleras i förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten respektive AP-fondsnämnden. I avsnitt 10.3 föreslås att den nuvarande bestämmelsen i lagen om allmänna pensionsfonder om att Pensionsmyndigheten från AP-fonderna ska rekvirera de medel som behövs för att finansiera försäkringen för inkomstpension och tilläggspension förs över i huvudsak oförändrad till den nya lagen om förvaltningen av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Organiseringen där Pensionsmyndigheten fungerar som värdmyndighet för AP-fondsnämnden innebär också att AP-fondsnämnden inte ska omfattas av det ekonomiadministrativa regelverket för statliga myndigheter och således inte lämna någon årsredovisning. Regeringen får i stället t.ex. i förordningen med instruktion för AP-fondsnämnden ange hur nämnden ska rapportera om sin verksamhet till regeringen.

I avsnitt 16.1 föreslås att AP-fondsnämnden inrättas den 1 januari 2017. Pensionsmyndigheten kommer att ha kostnader under år 2016 för att bygga upp sådan kompetens som behövs för att redan från det att AP-fondsnämnden inleder sin verksamhet kunna fungera som värdmyndighet för nämnden. Även dessa kostnader bör finansieras genom ersättning från inkomstpensionssystemets buffertkapital efter beslut av regeringen.

177

10 AP-fondsmyndigheterna

10.1 Antalet fonder tillika myndigheter

Promemorians förslag: Pensionssystemets buffertkapital ska

utgöras av tre fonder, benämnda AP-fonder, som var och en förvaltas av en myndighet under regeringen. Myndigheterna ska benämnas Första AP-fondsmyndigheten, Andra AP-fondsmyndigheten och Tredje AP-fondsmyndigheten. Andra APfondsmyndigheten ska vara placerad i Göteborg. Första och Tredje AP-fondsmyndigheterna ska vara placerade i Stockholm.

Utredningens förslag avviker från promemorians förslag.

Enligt utredningens förslag ska dagens fem buffertfonder ersättas av en ny myndighet kallad Pensionsreservsstyrelsen som administrerar och förvaltar tre pensionsreservsfonder. Inom Pensionsreservsstyrelsen ska det finnas tre från varandra oberoende beslutsorgan – ”fondstyrelser” – med ansvar för investeringsverksamheten. Styrelsen för Pensionsreservsstyrelsen ska besluta om den ort i landet där myndigheten ska ha sitt säte och huvudkontor.

Utredningen lämnar ett alternativt förslag som innebär att all förvaltning sker i en enda fond.

Remissinstanserna: När det gäller organisationsstruktur menar

Statskontoret att utredningens förslag att det inom Pensionsreservs-

styrelsen skulle finnas sammanlagt fyra styrelseorgan är främmande för hur statsförvaltningen styrs i Sverige eftersom en myndighet, enligt myndighetsförordningen (2007:515), kan ha en styrelse men knappast flera. Ekonomistyrningsverket ställer sig mycket tveksamt till att inrätta en ny myndighet med en så komplex organisation, där roll- och ansvarsförhållandena mellan riksdagen, regeringen, Pensionsreservsstyrelsen och dess fondstyrelser är oklara och där möjligheterna till demokratisk insyn är begränsade. Utredningens

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

178

förslag riskerar enligt Ekonomistyrningsverket att skapa en ineffektiv och krånglig organisation med otydligt ansvarstagande.

Första AP-fonden anser att kapitalförvaltningen alltjämt ska

bedrivas av självständiga myndigheter och att huvudmannen ska vara organisatoriskt skild från kapitalförvaltningen. Enligt Första AP-fonden innebär förslaget att rollen som kapitalägare och kapitalförvaltare inte skiljs åt eftersom huvudman och kapitalförvaltning finns inom samma myndighet. Förvaltningens självständighet och oberoende minskar därmed i förhållande till dagens situation. Andra AP-fonden anser att utredningens förslag om att förvaltningen av buffertkapitalet ska organiseras i en enda myndighet som har ansvar för betydande stödfunktioner för förvaltningen i praktiken beskär fondernas oberoende. Risken är också påtaglig att detta leder till en likriktning i förvaltningen. Det skapar också en betydande osäkerhet kring ansvaret för förvaltningen av buffertkapitalet. Fonden anser att motiven för nuvarande fondstruktur alltjämt är giltiga och framhåller bland dem vikten av en decentraliserad process för utformning av investeringsstrategier och vikten av att upprätthålla en politiskt oberoende förvaltning. Tredje AP-

fonden pekar på att utredningens förslag innebär att beslutanderätt

i viktigare frågor läggs på styrelsen för Pensionsreservsstyrelsen, vilket innebär en direkt inskränkning av fondernas oberoende och en otydlig ansvarsfördelning mellan myndighetens styrelse och fondstyrelserna. Fjärde AP-fonden anser att utredningens förslag leder till att likformigheten mellan fonderna med all sannolikhet ökar, vilket knappast är önskvärt. TCO anser att utredningen inte på ett tillfredsställande sätt har lyckats klarlägga varför en ny styrstruktur med en ny övergripande myndighet skulle vara mer fördelaktig än den nuvarande, där fonderna formellt betraktas som från varandra oberoende statliga myndigheter. Förslaget innebär enligt TCO en kraftig begränsning av fondernas självständighet och resultatet blir i praktiken identiskt med ett förslag om en fond med tre förvaltningsenheter.

När det gäller en minskning av antalet fonder ifrågasätter Andra

AP-fonden utredningens slutsats att det i akademisk forskning

skulle finnas stöd för att det finns stordriftsfördelar i kapitalförvaltningen. Det saknas också stöd för påståendet att en sammanslagning av fonderna skulle leda till förbättrad kompetensförsörjning m.m. Inte heller Tredje AP-fonden ser fördelar med att

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

179

fonderna blir större än i dag. Konkurrensverket tar inte ställning till antalet fonder men pekar på att argumentet att en flerfondslösning innebär inbördes konkurrens och därmed skapar kostnadspress inte är relevant. Enligt Konkurrensverket föreligger det mellan allmänna pensionsfonder inte någon egentlig konkurrens om vare sig kunder eller kapital. Nasdaq OMX anser att fyra oberoende fonder bör behållas och ser stora risker med att minska antalet fonder, bl.a. utifrån minskad närvaro på den svenska finansmarknaden och ökade investeringar i onoterade tillgångar. LO anser att det sannolikt finns vissa stordriftsfördelar med att minska antalet fonder från fyra till tre. Kostnadsbesparingarna blir emellertid, enligt LO, inte tillräckligt stora för att motivera den omorganisation som utredningen föreslår. TCO ifrågasätter den strävan efter stordrift som genomsyrar utredningen samt de beräkningar som förs fram när det gäller kostnadsbesparingar och ökad avkastning, särskilt i ljuset av att AP-fonderna inte har speciellt höga kostnader. Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget att minska antalet fonder till tre. Svenskt Näringsliv menar att det finns uppenbara risker att tillfälliga politiska förändringar ska sätta hela pensionssystemet i fara och att skälen mot en ansamling av pensionskapital i färre fonder än i dag fortfarande gäller. Sveriges

Kommuner och Landsting (SKL) menar att det behövs minst tre

självständiga fonder som fungerar som egna myndigheter. Enligt SKL minskar flera fonder risken för maktkoncentration och politisk påverkan, samt ökar möjligheterna för diversifiering och riskspridning.

Pensionsmyndigheten stödjer utredningens alternativa förslag om

att förvaltningen bör ske i en enda fond. Myndigheten anser att förvaltningen av buffertkapitalet bäst anpassas till pensionssystemets långsiktiga behov och att kapitalförvaltningen blir mest effektiv med ett tydligt ansvar för allokering och riskkontroll om den utförs i en fond i stället för i tre fonder. Om detta alternativ genomförs minskar behovet av att Pensionsreservsstyrelsen är en egen myndighet och förvaltningen av buffertkapitalet skulle kunna integreras i Pensionsmyndighetens verksamhet. Pensionsmyndighetens styrelseordförande Bo Könberg stödjer dock, i ett särskilt yttrande till Pensionsmyndighetens remissvar, utredningens förslag om tre fonder. Enligt yttrandet är det främsta skälet för det att tre fonder minskar risken för politiska ingrepp i fondförvaltningen.

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

180

Statskontoret bedömer att en fond, ur effektivitetsperspektiv, är att

föredra framför tre fonder. Nationalekonomiska institutionen vid

Lunds universitet och Knut Wicksells centrum för finansvetenskap

avstyrker att tre fonder under Pensionsreservsstyrelsen inrättas. Fördelarna med en fond överväger. Enligt Nationalekonomiska institutionen och Knut Wicksells centrum för finansvetenskap är det inte förankrat i forskningen på området att fyra fonder skulle leda till ökad konkurrens och därmed ökat förvaltningsresultat, eftersom jämförelsen inte ska ske mellan fonderna utan med det resultat som marknaden genererat. Även Sveriges Aktiesparares

Riksförbund stödjer det alternativa förslaget om en enda fond. Att

organisera förvaltningen i en gemensam enhet skapar enligt förbundet förutsättningar för en globalt konkurrenskraftig organisation. Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO anser i ett gemensamt remissvar att utredningens alternativa förslag är den enda rimliga vägen för en effektiv förvaltning. Ett mycket tungt argument för detta är enligt dem utredningens bedömning att det skulle ge en procent mer i långsiktig avkastning.

Pensionärernas

Riksförbund (PRO), Riksförbundet Pensionärsgemenskap (RPG), Svenska Kommunalpensionärernas Förbund (SKPF), Sveriges Pensionärsförbund (SPF) och Sveriges Pensionärers Riksförbund (SPRF) tillstyrker också utredningens alternativa förslag att de fem

AP-fonderna sammanförs till en fond.

Skälen för promemorians förslag

Nuvarande regelverk

Buffertkapitalet förvaltas i dag av fem buffertfonder: Första–Fjärde och Sjätte AP-fonderna. När det nuvarande regelverket infördes ansågs bl.a. att en uppdelning av buffertkapitalet på flera fonder innebar spridning av förvaltningsriskerna samt en minskad risk för marknadsdominans och maktkoncentration i svenska företag (prop. 1999/2000:46 s. 120). Det var enligt regeringen svårt att finna entydigt starka skäl för endera tre eller fyra fonder, utöver Sjätte AP-fonden som inte omfattades av omorganisationen. Av avgörande betydelse vid valet blev funktionen på den inhemska marknaden. Med ett kapital på omkring 140 miljarder kronor skulle Första–Fjärde AP-fonderna tillhöra gruppen större aktörer på såväl

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

181

den inhemska aktie- som obligationsmarknaden men enskilt inte få någon tätposition.

Antalet fonder

Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Landsting, Andra APfonden och Tredje AP-fonden pekar på de skäl som ligger bakom

uppdelningen av buffertkapitalet på flera fonder, dvs. att en uppdelning av fondkapitalet på flera förvaltare medger en spridning av förvaltningsriskerna samt minskar risken att en enskild fond dominerar en viss marknad. Det kan även minska risken för maktkoncentration i svenska företag och eventuella problem med ett statligt inflytande i näringslivet. Dessa skäl är alltjämt giltiga.

Kapitalförvaltning anses ofta vara förenad med stordriftsfördelar. Att en enda fond skulle ge bäst förutsättningar för en effektiv förvaltning är skälet bakom utredningens alternativa förslag om en enda fond förvaltad av en fondstyrelse inom en ny myndighet, Pensionsreservsstyrelsen. Pensionsmyndigheten och ett antal andra remissinstanser anser att förvaltningen bör ske i en enda fond då detta ger bl.a. stordriftsfördelar, högre avkastning och bättre kompetensförsörjning. Vid en internationell jämförelse kan också konstateras att förvaltning av allmänna pensionsmedel vanligtvis sker i en enda stor fond. Även om nuvarande AP-fonder skulle åläggas att samordna administration samt kompetens när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar (se avsnitten 11 och 12) kräver fler kapitalförvaltningsorganisationer mer personal på alla nivåer än vad färre organisationer gör. En sammanslagning av buffertkapitalet i en enda fond innebär dock att de fördelar som uppnås genom en uppdelning på flera fonder, och som ligger bakom dagens reglering, går förlorade. För att dessa skäl ska kunna sägas ha tillmätts betydelse i AP-fondsorganisationen bör antalet fonder vara i vart fall tre.

Sjätte AP-fonden har i dag ett annat mandat än Första–Fjärde AP-fonderna och det förvaltade kapitalet är betydligt mindre än i övriga AP-fonder. Eftersom en av AP-fondsmyndigheterna ska vara placerad i Göteborg (se nedan under Myndigheternas placering) är det därför naturligt att Sjätte AP-fonden avvecklas och att dess verksamhet och kapital förs över till Andra AP-

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

182

fonden. Sjätte AP-fondens portfölj bör hållas samman och inte fördelas ut till flera AP-fonder. Enligt förslaget i avsnitt 11 får Andra AP-fondsmyndigheten uppdraget att inrätta ett särskilt kompetenscenter för förvaltning av onoterade tillgångar som ska bistå samtliga AP-fondsmyndigheter.

Pensionsmyndigheten beräknar att det s.k. avgiftsnettot, dvs. differensen mellan avgiftsinkomsterna och pensionsutbetalningarna i relation till avgifterna, under en längre period framöver kommer att vara negativt. Detta beror huvudsakligen på att 1940-talets stora årskullar i stor utsträckning lämnar arbetsmarknaden och går i pension. Det negativa avgiftsnettot innebär nettoutbetalningar från buffertkapitalet till pensionssystemet. I vilken utsträckning som det i sin tur leder till en minskning av buffertkapitalet eller inte beror på vilken avkastning buffertkapitalet genererar. De senaste två åren har det sammanlagda buffertkapitalet, på grund av mycket hög avkastning, ökat betydligt trots nettoutflöden till pensionssystemet. Under perioder med lägre avkastning är det däremot sannolikt att buffertkapitalet kommer att reduceras. I Pensionsmyndighetens negativa scenario skulle buffertfonderna tömmas helt som ett resultat av den långa perioden med negativt avgiftsnetto. Även om detta scenario kan anses vara mindre sannolikt är det inte orimligt att perioden framöver med förväntat negativt avgiftsnetto kommer att hålla tillbaka eller t.o.m. minska kapitalet i buffertfonderna. Detta talar i viss utsträckning för att minska antalet fonder.

Efter en avveckling av Sjätte AP-fonden återstår fyra stora buffertfonder. I denna promemoria föreslås att AP-fondsmyndigheterna ska samordna administration och även samverka när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar, vilket bör leda till lägre kostnader. Att minska antalet buffertfonder från fyra till tre kan förväntas leda till ytterligare kostnadsbesparingar i form av att antalet ledningsgrupper reduceras och att kostnaderna för att hantera ytterligare en myndighet faller bort. Det senare innefattar t.ex. lokalkostnader och vissa kostnader för administration. Som ett resultat av en reducering av antalet fonder ökar de kvarvarande fondernas storlek, vilket skapar förutsättningar för en ännu effektivare förvaltning av buffertkapitalet då stordriftsfördelar kan utnyttjas i större utsträckning.

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

183

Att avveckla en av de stora buffertfonderna medför dock stora kostnader och risker i samband med överföringen av kapitalet i en AP-fond till andra AP-fonder. Det är näst intill omöjligt att beräkna dessa kostnader. De kostnader som kan förväntas uppstå vid en omorganisation, jämfört med de besparingar som kan förutses, innebär att det kommer att ta tid innan en omorganisation bidrar positivt till avkastningen.

Utgångspunkten för övervägandena av en förändrad struktur för förvaltningen av buffertkapitalet bör vara att en ny organisation ska gälla under lång tid framöver. Det är inte lämpligt att alltför ofta genomföra förändringar av hur förvaltningen av buffertkapitalet organiseras. Även om de initiala kostnaderna kan vara stora bör den lösning som väljs bygga på den organisation som förväntas ge förutsättningar för den mest effektiva förvaltningen på lång sikt. I ett långsiktigt perspektiv, och givet de begränsningar som behovet av riskspridning innebär, bör tre buffertfonder vara det som ger störst kostnadsfördelar. Ett samarbete både när det gäller administration och förvaltning av onoterade tillgångar kan även förutsättas fungera smidigare med tre AP-fonder än med fyra. Sammanfattningsvis bör den nya organisationen bygga på att det finns tre AP-fonder.

En myndighet för varje fond

Utredningens förslag innebär en uppdelning av buffertkapitalet på tre s.k. pensionsreservsfonder, som dock förvaltas av en och samma myndighet. Tre separata beslutsorgan ska enligt utredningen ansvara för investeringsverksamheten för respektive fond. En sådan organisation innebär en stor förändring jämfört med nuvarande struktur där buffertkapitalet förvaltas av fem myndigheter. Som

Ekonomistyrningsverket påpekar riskerar ansvarsfördelningen

mellan styrelsen för Pensionsreservsstyrelsen och beslutsorganen enligt utredningens förslag att bli oklar. Som Andra, Tredje och

Fjärde AP-fonderna anför innebär utredningens förslag även att

självständigheten i kapitalförvaltningen minskar betydligt. De fördelar med självständig förvaltning av flera myndigheter som beskrivs ovan riskerar att bli mindre tydliga i en sådan organisation. Sammanfattningsvis finns det inte tillräckliga skäl för att frångå

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

184

dagens system som innebär att buffertkapitalet förvaltas av flera, från varandra oberoende, myndigheter.

Namnfrågan

I nuvarande struktur görs ingen skillnad mellan det förvaltade kapitalet och den förvaltande myndigheten. Risken för förväxling mellan det förvaltade kapitalet och myndigheten påtalades redan i samband med omorganisationen av AP-fonderna år 2000. Den dåvarande benämningen på de myndigheter som förvaltade buffertkapitalet var Allmänna pensionsfonden, första fondstyrelsen etc. Då ansåg regeringen att beteckningen AP-fond hade ett inte obetydligt goodwill-värde som borde användas i myndighetsnamnen och att risken för missförstånd inte skulle överdrivas (prop. 1999/2000:46 s. 142). Förslagen i denna promemoria innebär dock att de nuvarande AP-fondernas ställning som myndigheter under regeringen tydliggörs. Det finns därmed ytterligare skäl att tydliggöra skillnaden mellan fondkapitalet och den myndighet som förvaltar fondkapitalet. I detta sammanhang kan även påpekas att riksdagen har antagit principen att namn på statliga myndigheter bör avspegla att de är statliga myndigheter och vilken huvudsaklig verksamhet de bedriver (prop. 2009/10:175 s. 41 f.). För att markera detta och samtidigt inte förlora det goodwill-värde som finns i benämningen AP-fond bör respektive fondkapital betecknas AP-fond och den förvaltande myndigheten AP-fondsmyndighet. Myndigheternas namn blir då Första AP-fondsmyndigheten, Andra AP-fondsmyndigheten och Tredje AP-fondsmyndigheten.

Myndigheternas placering

Regeringens regionalpolitik innebär att det alltid bör prövas om statliga myndigheter kan lokaliseras till orter utanför Stockholms län eller utanför övriga storstäder. I det avseendet kan det konstateras att två av AP-fonderna sedan 15 år tillbaka har sin verksamhet och sitt säte i Göteborg. Som nämns ovan föreslås att Sjätte AP-fondens verksamhet och kapital ska föras över till Andra AP-fondsmyndigheten. Det saknas anledning att förlägga Andra

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

185

AP-fondsmyndighetens verksamhet någon annanstans än i Göteborg. När det gäller de kvarvarande stockholmsbaserade APfonderna bör dessa myndigheter alltjämt vara placerade i Stockholm. Frågor om myndigheternas placering och lokalanvändning bör inte regleras i lag utan regeringen bör ha möjlighet att påverka dessa frågor. Det görs lämpligen i direktiv till den kommitté som får uppdraget att genomföra den nya organisationen (se avsnitt 16.2).

10.2 Ansvar för AP-fondsmyndigheternas förbindelser

Promemorians förslag: Den nuvarande bestämmelsen om

statens ansvar för avtal och andra rättshandlingar som en APfond ingår förs i sak oförändrad över till den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer med promemorians för-

slag.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invänd-

ning mot det.

Skälen för promemorians förslag: I dag gäller att avtal och

andra rättshandlingar som en AP-fond ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom AP-fondens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndigheten överskred sin befogenhet (1 kap. 3 § lagen om allmänna pensionsfonder). Statliga myndigheter utgör inte några självständiga rättssubjekt utan ingår endast som en del av rättssubjektet staten. Det innebär att staten är ansvarig för avtal och andra rättshandlingar som myndigheterna ingår. Det saknas emellertid en allmän reglering om statens ansvar för avtal m.m. som dess myndigheter ingår och vad som krävs för att staten ska bli bunden av ett sådant avtal. Avtal och andra rättshandlingar som AP-fonderna ingår avser i regel mycket stora värden och många görs i en internationell miljö där motparterna i allmänhet inte är bekanta med svenska förhållanden eller AP-fondernas status. När den nuvarande lagen om allmänna pensionsfonder infördes konstaterades att en oklarhet om ansvaret för AP-fondernas förbindelser kunde medföra problem för myndigheterna (prop. 1999/2000:46 s. 134 f.). Av samma skäl bör

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

186

den nuvarande bestämmelsen om statens ansvar för avtal och andra rättshandlingar som myndigheterna ingår föras över till den nya lagen om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

10.3 Medelstilldelning och pensionsutbetalningar

Promemorians förslag: De tre AP-fonderna ska var och en

tillföras lika mycket av de medel som ska föras till AP-fonderna och bidra med lika mycket medel till pensioner och andra kostnader för ålderspensionssystemet. Den nuvarande bestämmelsen i lagen om allmänna pensionsfonder om att Pensionsmyndigheten från AP-fonderna ska rekvirera de medel som behövs för att finansiera försäkringen för inkomstpension och tilläggspension förs i huvudsak oförändrad över till den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer med promemorians för-

slag.

Remissinstanserna kommenterar inte utredningens förslag

särskilt.

Skälen för promemorians förslag: Inkomstpensionssystemets

buffertkapital ska enligt förslagen i denna promemoria bestå av tre AP-fonder som förvaltas av tre AP-fondsmyndigheter med identiska mandat (se avsnitten 7 och 11). Medelstilldelning till och utbetalningar från fonderna bör följa den modell som i dag tillämpas när det gäller Första–Fjärde AP-fonderna. Det innebär att AP-fonderna var och en bör tillföras lika mycket medel och bidra med lika mycket medel till pensioner och andra kostnader för ålderspensionssystemet. Det bör, på samma sätt som i dag, ske genom att influtna pensionsavgifter omgående förs över till APfonderna och att Pensionsmyndigheten sedan får rekvirera de medel som behövs för månadens pensionsutbetalningar. Medlen bör rekvireras från AP-fondsmyndigheterna som med användande av fondmedlen fullgör sin skyldighet. Det innebär att Pensionsmyndigheten i likhet med i dag inte behåller influtna pensionsavgifter för att avräkna dessa mot månadens pensionsutbetalningar.

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

187

10.4 Styrelserna

Promemorians förslag: Varje AP-fondsmyndighet ska ledas av

en styrelse som består av sju ledamöter. Ledamöterna ska utses av regeringen för en bestämd tid. Utländska medborgare ska få utses till ledamöter. Arbetsmarknadens parter ska inte ha rätt att föreslå styrelseledamöter. Bestämmelserna om jäv i lagen om allmänna pensionsfonder förs i huvudsak oförändrade över till den nya lagen.

Promemorians bedömning: I en förordning med instruk-

tion för AP-fondsmyndigheterna bör det anges att regeringen, utöver att i enlighet med myndighetsförordningen utse ordförande, ska utse vice ordförande i en AP-fondsmyndighets styrelse.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med prome-

morians förslag. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att det i utredningens förslag inrättas tre beslutsorgan – fondstyrelser – inom en ny myndighet, Pensionsreservsstyrelsen, som ska bestå av vardera fem ledamöter som utses av styrelsen för Pensionsreservsstyrelsen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utred-

ningens förslag eller har ingen invändning mot det. Pensions-

myndigheten ser en fördel med att språket som används i styrel-

serna är svenska. Enligt Pensionsmyndigheten är risken annars att det är svårt att hantera komplicerade problemställningar och facktermer. Första AP-fonden anser att kapitalförvaltningen ska organiseras i en eller flera fonder som är myndigheter, men att en huvudman organisatoriskt skild från kapitalförvaltningen bör utse styrelseledamöter för kapitalförvaltningen. Det ger enligt Första AP-fonden en ökad självständighet jämfört med dagens AP-fondsstyrelser där regeringen utser ledamöterna. Första AP-fonden anser vidare att ledamöterna, som bör vara fem till sju till antalet, bör väljas på längre tid än ett år och att mandatperioderna bör vara överlappande så att stora delar av styrelserna inte behöver bytas ut samtidigt. En person ska inte kunna vara ledamot i mer än en fondstyrelse och ledamöter i huvudmannens styrelse eller anställda hos huvudmannen bör inte få vara ledamöter i en fondstyrelse. Första AP-fonden instämmer i utredningens förslag på kompetens-

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

188

profil på ledamöter i fondstyrelserna. Andra AP-fonden anser att den nuvarande ordningen med att regeringen utser ledamöterna i AP-fonderna bör kunna fungera även fortsättningsvis. Tredje AP-

fonden ifrågasätter förslaget att ta bort rätten för arbetsmarknadens

parter att nominera ledamöter. Enligt Tredje AP-fonden bidrar förslagsrätten till att öka allmänhetens förtroende för pensionssystemet. LO påpekar att en tydligare separering mellan kapitalägare och kapitalförvaltare skulle leda till att man kan tillsätta styrelser med mer renodlad kapitalförvaltningskompetens i fonderna. En myndighet som får ansvaret för att besluta om gemensamma mål bör enligt LO även ansvara för tillsättning av styrelserna för de kapitalförvaltande myndigheterna. TCO ifrågasätter utredningens förslag att ta bort förslagsrätten för arbetsmarknadens parter och påpekar att förslagsrätten har sin grund i att det är parterna som i första hand är beroende av förvaltningens resultat och som har störst intresse av en kostnadseffektiv förvaltning. Den inställningen framför också Sveriges Kommuner och

Landsting.

Etik- och miljöutredningens förslag överensstämmer delvis

med promemorians förslag. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att det i utredningens förslag är en, av regeringen utsedd, professionellt arbetande nomineringskommitté som ska svara för rekryteringsarbetet och ge regeringen förslag på lämpliga ledamöter till AP-fondernas styrelser.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker Etik-

och miljöutredningens förslag att ta bort förslagsrätten för arbetsmarknadens parter eller har ingen invändning mot det. TCO och

LO avstyrker förslaget i denna del. Enligt TCO och LO bidrar

partsrepresentanterna till att stärka förtroendet för fonderna hos allmänheten. Även Första AP-fonden avstyrker förslaget. Nomineringsrätten har enligt Första AP-fonden väl tjänat sitt syfte att få en bra förankring för pensionssystemet och AP-fondernas verksamhet inom organisationerna. Tredje AP-fonden anser att en allsidig styrelserepresentation som inkluderar personer från arbetsmarknadens parter är av stort värde för buffertfonderna men vill i övrigt inte kommentera hur nomineringar till styrelserna ska gå till.

Flertalet remissinstanser tillstyrker också utredningens förslag om nomineringskommitté eller har ingen invändning mot det.

Stockholms Handelskammare avstyrker däremot förslaget och ser

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

189

inte behovet av en sådan särskild kommitté för att säkra behovet av en professionell utnämning. Handelskammaren anser att det är rimligt att regeringen utser ledamöterna.

Skälen för promemorians förslag och bedömning

Nuvarande regelverk

Första–Fjärde AP-fonderna leds i dag av styrelser med vardera nio ledamöter som utses av regeringen (3 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder). Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. De ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud. Fyra av ledamöterna i varje styrelse utses efter förslag från arbetsmarknadens parter, två från arbetstagarsidan och två från arbetsgivarsidan. Regeringen utser ordförande och vice ordförande bland de ledamöter som inte är föreslagna av arbetsmarknadens parter. Samma förhållanden gäller för Sjunde AP-fonden, frånsett att styrelsen inte har några ledamöter som är föreslagna av arbetsmarknadens parter. Styrelsen för Sjätte AP-fonden består av fem ledamöter, som ska vara bosatta i Sverige.

Utnämning av ledamöter och kompetenskrav

Till skillnad från utredningen, som föreslår att tre beslutsorgan inom en myndighet ska fatta beslut om investeringsverksamheten, föreslås i denna promemoria att buffertkapitalet alltjämt ska förvaltas direkt av tre myndigheter under regeringen (se avsnitt 10.1). Det saknas därför skäl att frångå nuvarande ordning som innebär att varje myndighet leds av en styrelse. Styrelseledamöterna bör även i fortsättningen utses av regeringen.

Etik- och miljöutredningen efterlyser en särskild process för utnämning av styrelseledamöter i AP-fonderna. Utredningen föreslår att en särskild nomineringskommitté utsedd av regeringen ska ta fram rekommendationer på styrelseledamöter. Inom Regeringskansliet finns emellertid väl utvecklade processer för rekrytering av

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

190

styrelseledamöter. Införandet av en särskild kommitté skulle troligen innebära mer administration än nytta i det arbetet. Däremot finns det, som Etik- och miljöutredningen påtalar, skäl att systematiskt och regelbundet utvärdera styrelsearbetet enligt den praxis som på senare år växt fram i näringslivet. AP-fonderna genomför i dag styrelseutvärderingar, även om formen för utvärderingarna ser lite olika ut. I vissa fall används enbart externa utvärderingar, i vissa fall varvas externa och interna utvärderingar, och i vissa fall görs i huvudsak interna utvärderingar.

Ett framträdande syfte med promemorians förslag är att renodla AP-fondsmyndigheternas roll till att genomföra uppdraget att förvalta buffertkapitalet, medan AP-fondsnämnden ges i uppdrag att fastställa mål och referensportfölj utifrån pensionssystemets behov (se avsnitt 6). Kompetensprofilen för styrelseledamöterna kommer därför att skilja sig från den kompetensprofil som är aktuell för ledamöterna i AP-fondsnämnden.

En styrelse för en AP-fondsmyndighet bör, med hänsyn till myndighetens verksamhet, utvecklingsskede och förhållanden i övrigt ha en sammansättning som är ändamålsenlig och präglad av mångsidighet och bredd avseende ledamöternas kompetens, erfarenhet och bakgrund. Utifrån myndighetens tydliga inriktning och uppgift bör tyngdpunkten i styrelsens sammansättning ligga på erfarenhet och kompetens rörande kapitalförvaltning. En styrelse vars arbete präglas av professionalism och kompetens när det gäller kapitalförvaltning kan göra stor skillnad för förvaltningsresultatet. I det bör även ingå kunskap om ansvarsfulla investeringar och hållbart företagande. Styrelserna behöver även ha närliggande kompetens inom områden som t.ex. makroekonomi, risk och revision. Eftersom styrelsen utgör ledningen för respektive APfondsmyndighet är det också nödvändigt att det bland styrelseledamöterna finns erfarenhet från och kunskap om statlig förvaltning, såsom styrning och ledning samt organisationsutveckling. En jämn könsfördelning bör eftersträvas.

Styrelseledamöter i myndigheter ska alltid utses på grundval av sin kompetens att främja den verksamhet som myndigheten i fråga bedriver. Det är därför inte nödvändigt att, såsom i nuvarande lag, ange att ledamöterna ska utses ”på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen” (2 § första stycket lagen om allmänna pensionsfonder).

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

191

För Första–Fjärde AP-fonderna gäller i dag att arbetsmarknadens parter ska föreslå sammanlagt fyra ledamöter till varje styrelse. Ett motiv för detta är att de medel som förvaltas i pensionssystemet är pengar som parterna i viss mening avstått från att ta ut i löneförhandlingarna. Tredje AP-fonden och TCO anser i sina remissvar till Buffertkapitalsutredningen att denna förslagsrätt ska finnas kvar. Även Första AP-fonden anser detta, i sitt remissvar till Etik- och miljöutredningen. Med nu föreslagna organisationsstruktur, där en huvudman ska fastställa mål för förvaltningen, kommer dock – som även LO påpekar – AP-fondernas verksamhet blir mer fokuserad på utförande av kapitalförvaltningsuppdraget. Med den ansvarsfördelningen mellan kapitalägare och kapitalförvaltare är det svårare att se behov av att bevaka något specifikt partsintresse som skulle stå i motsats till någon annan samhällsgrupps intresse inom ramen för själva förvaltningen. För att upprätthålla rätt kompetens är det därför viktigt att regeringen har frihet att utnämna och sätta samman en styrelse utan att vara bunden av nomineringar. Ett system där alla styrelseledamöter utses på transparenta och enhetliga premisser med likartade arbetsförutsättningar gagnar även styrelsearbetet. Sammanfattningsvis finns det inte skäl att behålla systemet med förslagsrätt för arbetsmarknadens parter.

I lagen om allmänna pensionsfonder finns, såvitt avser Första– Fjärde AP-fonderna, ett krav på att styrelseledamöterna är svenska medborgare (3 kap. 2 § tredje stycket). Skälet för detta är en tidigare bestämmelse i regeringsformen som krävde svenskt medborgarskap för styrelseledamöter i myndigheter under riksdag och regering (dåvarande 11 kap. 9 § tredje stycket). Detta krav gäller dock inte längre sedan den 1 januari 2011 (prop. 2009/10:80, SFS 2010:1408). Enligt regeringsformen får dock krav på svenskt medborgarskap uppställas i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag (12 kap. 6 §). Ett borttagande av kravet på svenskt medborgarskap för styrelseledamöter även i regelverket för APfonderna skulle ge ett större urval av kandidater och därmed kunna tillföra ett bredare perspektiv till styrelserna. Det saknas därför skäl för att behålla det nuvarande kravet på svenskt medborgarskap. Det bör inte heller ställas krav på att ledamöterna i styrelserna för APfondsmyndigheterna ska vara bosatta i Sverige.

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

192

Pensionsmyndigheten påpekar att det är en fördel om det språk

som används i styrelsearbetet är svenska. Detta är en naturlig utgångspunkt, särskilt som språklagen (2009:600) innebär att språket i förvaltningsmyndigheter som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska (10 §).

I lagen om allmänna pensionsfonder anges att en styrelseledamot inte får vara underårig eller ha förvaltare, vara i konkurs eller underkastad näringsförbud (3 kap. 2 § tredje stycket). Den nuvarande bestämmelsen har sin förebild i aktiebolagsrättsliga bestämmelser. AP-fondsmyndigheterna bedriver inte näringsverksamhet på det sätt som aktiebolag gör. Det är dock även när det gäller myndigheter självklart att en person som är underårig, har förvaltare, är i konkurs eller har näringsförbud inte bör ha ansvar för en myndighets verksamhet genom att sitta i dess styrelse. Det finns inte anledning att i lag särskilt ange detta.

Enligt lagen om allmänna pensionsfonder utser regeringen en ordförande och en vice ordförande i en AP-fonds styrelse (3 kap. 3 § andra stycket). Av myndighetsförordningen följer att regeringen utser ordförande i en myndighets styrelse (22 § andra stycket). Något skäl att ange detta i lag finns inte. Även när det gäller t.ex. Finansinspektionen och Riksgäldskontoret utser regeringen vice ordförande i styrelsen (12 § förordningen [2009:93] med instruktion för Finansinspektionen respektive 22 § förordningen [2007:1447] med instruktion för Riksgäldskontoret). Vice ordförande är en viktig post i en AP-fondsmyndighets styrelse och bör även fortsättningsvis utses av regeringen. Det bör regeringen ange i en förordning med instruktion för AP-fondsmyndigheterna.

Oberoende

AP-fondsmyndigheternas roll som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer stora krav på att de uppbär allmänhetens förtroende. Det är mot den bakgrunden angeläget att styrelserna är och allmänt uppfattas som oberoende och oförhindrade att fatta beslut i enlighet med pensionssystemets intressen.

Regeringsformen innehåller en allmän regel som slår fast kravet på myndigheternas objektivitet (1 kap. 9 §). Den innebär att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgif-

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

193

ter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Jävsregler för statliga myndigheter finns i förvaltningslagen (1986:223). Det etiska motivet för jävsregler är att skapa förtroende för att myndigheten i fråga sköter sina uppgifter på ett objektivt och opartiskt sätt. Reglerna är långtgående genom att omfatta, förutom omständigheter som innebär att den som handlägger ett ärende är direkt eller indirekt berörd, varje särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för handläggarens opartiskhet i ärendet (11 §).

Förvaltningslagens jävsregler gäller vid handläggningen av ärenden och är inte särskilt anpassad efter de många avtalsfrågor som AP-fonderna har att hantera. I nuvarande lag om allmänna pensionsfonder finns därför särskilda jävsbestämmelser enligt vilka en styrelseledamot inte får handlägga frågor om avtal mellan styrelseledamoten och fonden, mellan fonden och tredje man – om styrelseledamoten i frågan har ett väsentligt intresse som kan strida mot fondens – eller mellan fonden och en juridisk person där ledamoten är firmatecknare (3 kap. 8 §). Bestämmelserna om jäv i den lagen bör föras över till den nya lagen.

Allmänt sett torde ledamöter med stor erfarenhet av styrelsearbete tillgodose höga krav på kompetens och oberoende. För att säkerställa att det inte föreligger någon risk för lojalitetskonflikter mellan uppdraget och andra intressen är det dock viktigt att regeringen överväger detta noga redan under urvalsprocessen.

Det är en svår balansgång att hitta kandidater som har tillräcklig erfarenhet av kapitalförvaltning och samtidigt inte är verksamma i en annan organisation på sådant sätt att lojalitetskonflikter kan föreligga eller skulle kunna uppstå. Regeringskansliets praxis när det gäller att ta fram kandidater till AP-fondernas styrelser innebär att regeringen undviker att utse personer som är operativt verksamma i en annan kapitalförvaltningsorganisation. Det är framför allt i sådana situationer som det kan finnas risk att förtroendet för ledamotens opartiskhet rubbas. Andra uppdrag av icke-operativ natur torde vara mindre riskfyllda ur förtroendeperspektiv. Regeringen bör alltjämt undvika att utnämna någon till styrelseledamot om det från allmänhetens perspektiv kan uppstå misstanke om att personen skulle ta ovidkommande hänsyn genom att ha ett uppenbart intresse av att AP-fondsmyndigheten agerar på visst

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

194

sätt, t.ex. på grund av engagemang i närliggande och konkurrerande verksamhet. Ledamöterna måste i övrigt förutsättas ha förmågan och omdömet att identifiera jäv när situationen uppstår och agera i enlighet därmed.

Riksdagsledamöter eller anställda i Regeringskansliet bör inte, på motsvarande sätt som för AP-fondsnämnden (se avsnitt 9.2), ingå i en AP-fondsmyndighets styrelse. Risk för lojalitetskonflikter kan uppstå när frågor som rör aktuell verksamhet ska behandlas eller granskas i riksdagen eller av regeringen. Anställda i Regeringskansliet kan dessutom lätt uppfattas som företrädare för regeringen. En styrelseledamot bör inte heller ha styrelseuppdrag för flera AP-fondsmyndigheter eller i AP-fondsnämnden samtidigt som i en AP-fondsmyndighet. Det är dock inte nödvändigt att reglera detta i lag.

Antalet styrelseledamöter

En styrelse bör normalt sett bestå av mellan fem och nio ledamöter för att vara effektiv. En mindre styrelse blir ofta mer effektiv, samtidigt som den då kan vara känslig för bortfall. En större styrelse ger utrymme för en bredare sammansättning av kompetens. I dag består Första–Fjärde AP-fondernas styrelser av vardera nio ledamöter. I Sjätte AP-fonden, som är betydligt mindre än dessa fonder, består styrelsen av fem ledamöter. Med hänsyn till förslagen i denna promemoria att ta bort förslagsrätten för arbetsmarknadens parter och att inrätta en särskild huvudman för förvaltningen av buffertkapitalet kan styrelsernas storlek begränsas och AP-fondsmyndigheternas styrelser vara mer fokuserade på kapitalförvaltningskompetens. Som ovan nämns krävs dock viss bredd. Ett lämpligt antal är därför sju ledamöter inklusive ordförande och vice ordförande.

Mandatperiod och entledigande

Mandatperiodens längd för ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd är inte reglerad i myndighetsförordningen. Den kan variera beroende på verksamhetens art och betydelse. Det finns dock vissa allmänna principer vid beslut om mandatperiod. En

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

195

ledamot utses för en bestämd tid, i regel för en period om tre år. Ibland kan det dock vara lämpligare med en kortare period om ett till två år, t.ex. om myndigheten står inför en större förändring som kommer att innebära att kompetensbehovet i styrelsen, nämnden eller insynsrådet kommer att förändras. Den totala mandatperioden för en ledamot överstiger vanligtvis inte nio år om det inte finns särskilda skäl. Det är inte heller lämpligt att alla ledamöter byts ut samtidigt.

Enligt nuvarande regelverk kan en styrelseledamot i en AP-fond förordnas för perioder upp till tre år i taget (3 kap. 4 § lagen om allmänna pensionsfonder). I praxis har dock ledamöterna utsetts för ett år i taget. Det finns även praxis för uppdragets sammanlagda längd. För AP-fonderna har regeringen, i regeringens Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna, bedömt att en begränsning om cirka åtta år är rimlig. Många av ledamöterna i AP-fondernas styrelser har också innehaft sina uppdrag fram till den övre gränsen.

I ljuset av den praxis som utvecklats med att utse ledamöterna för ett år i taget, och möjlighet att förordna dem i flera omgångar, finns det ingen anledning att, som Första AP-fonden efterfrågar, reglera mandatperioder i lag. I stället bör myndighetsförordningen gälla, dvs. att regeringen utser ledamöter i styrelserna på bestämd tid (22 §). En annan sak är att regeringen naturligtvis bör se till att alla styrelseledamöter inte byts ut samtidigt, och därmed i praktiken se till att mandatperioderna överlappar varandra.

I dag finns även en bestämmelse i lagen om allmänna pensionsfonder om att regeringen får entlediga en ledamot i förtid (3 kap. 5 §). Enligt bestämmelsen ska en ledamot entledigas i förtid om ledamoten begär det eller om den part som föreslagit utnämningen begär det. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas även när ledamoten brister i de formella kraven eller om ledamoten avlider (prop. 1999/2000:46 s. 162). Regeringen har alltid möjlighet att entlediga en styrelseledamot i förtid. En särskild bestämmelse i lag om detta är därför överflödig. Det åligger naturligtvis regeringen att använda denna möjlighet på ett sätt som inte kan anses ingripa i den självständighet i placeringsverksamheten som AP-fondsmyndigheterna ska ha enligt förslagen i denna promemoria (se avsnitt 5). Regeringen har dock ett ansvar att utvärdera förvaltningen. Den självständighet som AP-fondsmyndigheterna ska åtnjuta när det gäller

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

196

placeringsverksamheten är inte jämförbar med den som gäller för Riksbanken. Några särskilda bestämmelser i lag om villkor för entledigande, som Första AP-fonden efterfrågar, är därför inte påkallade.

Styrelsens uppgifter

Utgångspunkten för en myndighets styrelses ansvar och allmänna uppgifter är myndighetsförordningen. Enligt förordningen gäller den inte om en lag eller annan förordning innehåller en bestämmelse som avviker från förordningen (1 §). Myndighetsförordningen innehåller ett antal bestämmelser om vilket ansvar en myndighets ledning har.

En AP-fondsmyndighets ledning utgörs av dess styrelse. Av myndighetsförordningen följer t.ex. att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel (3 §). Mer konkret ska styrelsen besluta en arbetsordning med bl.a. närmare föreskrifter om myndighetens organisation och om arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef (4 §). Styrelsen ska även besluta en verksamhetsplan för myndigheten och säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. När det gäller verksamhetsplan föreslås i avsnitt 7.4 att det nuvarande kravet i lag på en verksamhetsplan för AP-fonderna ersätts av krav på placeringsriktlinjer. Sådana riktlinjer kan naturligtvis utgöra en del av myndighetens verksamhetsplan, men utgör alltså inte hela verksamhetsplanen eftersom en sådan sannolikt bör omfatta fler delar av verksamheten.

Myndighetsförordningen innehåller också bestämmelser om t.ex. beslutsförhet. I enlighet med myndighetsförordningen är styrelsen för en AP-fondsmyndighet beslutsför när ordföranden och minst hälften av ledamöterna är närvarande (11 §).

Den centrala uppgiften för styrelsen för en AP-fondsmyndighet är enligt det som föreslås i denna promemoria förvaltningen av medlen i AP-fonderna. I den uppgiften ingår att fastställa riktlinjer för placeringsverksamheten och en riskhanteringsplan. Det är

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

197

styrelsens uppgift att, med utgångspunkt i mål och referensportfölj, utifrån aktsamhetsprincipen ange en strategisk placeringsinriktning och vilka riktlinjer som ska gälla när strategin genomförs. Styrelsen ska även besluta om frågor som rör val av förvaltningsstruktur för genomförandet av strategin. I styrelsens uppdrag ingår att fastställa mandat till den operativa ledningen när det gäller fördelningen mellan olika tillgångsslag och marknader, andelen tillgångar som ska förvaltas externt respektive internt samt i vilken utsträckning tillgångarna ska förvaltas aktivt respektive passivt. I styrelsens uppgifter ligger också, såsom närmare utvecklas i avsnitt 8.3, att ansvara för att det i relevanta styrdokument anges mål och riktlinjer för hur AP-fondsmyndigheten ska agera föredömligt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande samt att genomförandet av målen och riktlinjerna följs upp och utvärderas.

I lagen om allmänna pensionsfonder anges även att styrelsen företräder AP-fonden och att detta även gäller inför domstol (3 kap. 1 § ). Med utgångspunkten att myndighetsförordningen ska gälla för AP-fondsmyndigheterna blir en sådan bestämmelse överflödig. Av myndighetsförordningen följer att myndigheten företräder staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde (27 § första stycket). Från denna huvudregel finns ett par undantag. Av förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m., följer att Arbetsgivarverket företräder staten i vissa arbetsrättsliga tvister (9 §). Eftersom det i promemorian föreslås att AP-fondsmyndigheterna inte ska ha befogenhet att teckna egna kollektivavtal bör även denna bestämmelse gälla för AP-fondsmyndigheterna (se avsnitt 10.6). Särskilda bestämmelser om vem som för statens talan finns även i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Enligt den förordningen är det Justitiekanslern som handlägger vissa skadeståndsanspråk som riktas mot staten; dock inte sådana som gäller påstående om att staten inte har fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal. Denna ordning bör gälla även för AP-fondsmyndigheterna.

I och med att den föreslagna nya ordningen innebär särskilda krav på AP-fondmyndigheterna att samordna administration och samverka kring förvaltning av onoterade tillgångar bör det betonas att respektive styrelses uppdrag inte enbart innebär att den ska se till verksamheten inom den egna myndigheten (se avsnitten 11 och 12). Styrelseledamöterna har ett ansvar att se till hela buffert-

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

198

kapitalssystemets bästa och att gemensamt med övriga AP-fondsmyndigheter söka lösningar som uppfyller de syften som anges i den nya lagen.

Styrelserna är också ansvariga för att anställa myndighetschef (se nästa avsnitt).

10.5 Myndighetschef

Promemorians förslag: Styrelsen för en AP-fondsmyndighet

ska anställa en fonddirektör som ska vara myndighetschef. Myndighetschefen ska inte ingå i myndighetens styrelse, om inte personen är utsedd även till styrelseledamot. En myndighetschef som är anställd på bestämd tid får skiljas från anställningen om det är nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Frågor om bisysslor och om skiljande från anställningen enligt lagen om offentlig anställning prövas av styrelsen. Myndighetschefen omfattas av samma regler om jäv i beslutsfattandet som styrelseledamöterna.

Promemorians bedömning: Anställningsformen för myn-

dighetschefen för en AP-fondsmyndighet bör följa den praxis som tillämpas för övriga myndighetschefer, dvs. anställning bör ske på bestämd tid.

Utredningens förslag är inte helt jämförbart med prome-

morians förslag. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att det i utredningens förslag ska finnas endast en myndighet – Pensionsreservsstyrelsen – till vilken AP-fonderna förs. Utredningens förslag överensstämmer dock med promemorians när det gäller tillsättning av chefen för myndigheten. Utredningen lämnar inte något förslag eller gör någon bedömning när det gäller de övriga frågor som promemorians förslag och bedömning omfattar.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte i

frågan om tillsättning av myndighetschefer. Kammarrätten i

Göteborg påtalar att utredningens förslag avviker från den ordning

som i allmänhet gäller för styrelsemyndigheter under regeringen, dvs. att myndighetschefen anställs av regeringen. Kammarrätten anser att frågorna om myndighetens ledning och styrning bör

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

199

övervägas ytterligare. Pensionsmyndigheten påpekar att utredningen inte har behandlat frågan om ledningen under Pensionsreservsstyrelsen och om myndigheten ska ha en generaldirektör eller en verkställande direktör. Pensionsmyndigheten anser att en möjlig modell, om Pensionsreservsstyrelsen ska ha en generaldirektör, är den som gäller för Arbetsgivarverket i dag där styrelsen utser generaldirektören. Första AP-fonden framför att chefen för respektive fond, för att tydliggöra att utnämningen görs av styrelsen, inte bör ha titeln generaldirektör.

Skälen för promemorians förslag och bedömning

Utnämning av myndighetschef och titel

Enligt lagen om allmänna pensionsfonder ska styrelsen för respektive AP-fond utse ”en person som ska ta hand om den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar” (3 kap. 9 §). AP-fonderna benämner denna person ”verkställande direktör”, dvs. den titel som används för den högsta chefen i ett aktiebolag.

En AP-fond är en s.k. styrelsemyndighet under regeringen. För sådana myndigheter gäller enligt myndighetsförordningen att myndighetens chef anställs av regeringen (23 §). Undantag från myndighetsförordningen i detta avseende finns, förutom för APfonderna, enbart för Arbetsgivarverket. Regeringen har slagit fast att det bör vara regeringen som anställer chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen (se t.ex. skr. 2009/10:43 s. 30).

Ordningen med att styrelsen utser en chef för verksamheten har funnits långt innan det blev klarlagt att AP-fonderna är myndigheter. Vid den senaste omorganisationen av AP-fonderna, då det klargjordes att AP-fonderna är myndigheter, ansågs att ordningen med att styrelserna utsåg en verkställande direktör som ansvarade för den löpande förvaltningen borde komma till uttryck i lag (prop. 1999/2000:46 s. 124). Titeln verkställande direktör, som används av AP-fonderna, anges inte i lagen om allmänna pensionsfonder. Några närmare skäl för att avvika från ordningen att det är regeringen som anställer chefer för myndigheter under regeringen angavs inte.

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

200

Enligt det som föreslås i denna promemoria ska den centrala uppgiften för styrelsen för en AP-fondsmyndighet vara förvaltningen av AP-fonderna. Styrelsen ska bl.a. besluta om strategi och förvaltningsstruktur för placeringsverksamheten. Själva implementeringen av riktlinjerna delegerar styrelsen i stor utsträckning till myndighetens operativa ledning. Det yttersta ansvaret bär dock, i enlighet med de lagförslag som föreslås i denna promemoria, alltid styrelsen. AP-fondsmyndigheternas verksamhet kommer i likhet med nuvarande AP-fonder att vara reglerad i lag i större utsträckning än det som gäller för andra myndigheter under regeringen. Syftet med det är att garantera AP-fondsmyndigheternas självständighet när det gäller placeringsverksamheten. Regeringen får inte och ska inte påverka placeringsverksamheten. I likhet med den i dag gällande ordningen för AP-fonderna bör det vara styrelsen som utser myndighetschefen.

Den nuvarande ordningen där myndighetschefen benämns verkställande direktör ger dock intrycket att AP-fonderna är aktiebolag snarare än statliga myndigheter. En vanlig titel för en myndighetschef är generaldirektör. Denna titel bör dock normalt inte användas för myndighetschefer som inte är utsedda av regeringen. Det finns även titlar som är unika för respektive myndighet. En lämplig titel som beskriver vilken typ av verksamhet det rör sig om är fonddirektör.

Myndighetschefens ansvar

Enligt myndighetsförordningen ska myndighetschefen för en styrelsemyndighet ingå i myndighetens styrelse (10 § andra stycket). Med hänsyn till förslaget att styrelsen för en AP-fondsmyndighet ska utse myndighetschefen, är denna ordning mindre lämplig. I dag utser regeringen styrelseledamöterna i AP-fonderna och kan även entlediga dem. Med en ordning där myndighetschefen per automatik ingår i styrelsen skulle det bli en styrelseledamot som regeringen inte utser eller kan entlediga, vilket kan skapa otydliga ansvarsförhållanden. Myndighetschefen för en AP-fondsmyndighet bör därför – liksom det som gäller i dag för APfonderna – inte per automatik ingå i styrelsen.

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

201

Enligt myndighetsförordningen ansvarar myndighetschefen inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar (13 §). Myndighetschefen ska även hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut. Vidare ska myndighetschefen svara för myndighetens arbetsgivarpolitik och företräda myndigheten som arbetsgivare. Det saknas skäl att avvika från denna uppräkning av en myndighetschefs uppgifter såvitt avser AP-fondsmyndigheterna. Myndighetschefens ansvar bör därför inte anges i den nya lagen om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Övriga regelverk för chefskapet

Förslagen i denna promemoria innebär att det för AP-fondsmyndigheterna i viss utsträckning kommer att gälla en särreglering i fråga om myndighetschefen. Enligt regeringens praxis utses en myndighetschef för en bestämd tid (se 22 § myndighetsförordningen). Det är lämpligt att anställningsformen för myndighetschefen för en AP-fondsmyndighet motsvarar den som gäller myndighetschefer som utses av regeringen, dvs. chefen bör utses för en bestämd tid. Detta är för övrigt praxis även för myndighetschefen för Arbetsgivarverket.

I lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) finns särskilda bestämmelser om skiljande från anställning eller förflyttning av myndighetschefer som är anställda för bestämd tid. Är chefen för Arbetsgivarverket anställd för bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa (33 § första stycket). Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa (33 § andra stycket).

Det sistnämnda brukar benämnas förflyttningsskyldigheten. Den innebär att regeringen under vissa förutsättningar kan förflytta en myndighetschef till en annan myndighet. Ett beslut om

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

202

förflyttning måste grundas på objektivt godtagbara skäl och beslutet kan prövas rättsligt. Chefen för Arbetsgivarverket omfattas alltså inte av förflyttningsskyldigheten men denna kan skiljas från anställningen om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Regleringen i LOA innebär att förflyttning endast får ske till en tjänst som tillsätts på samma sätt. Eftersom AP-fondsmyndigheternas styrelser enligt förslaget i denna promemoria ska utse chef för respektive myndighet kan förflyttningsinstrumentet i praktiken inte användas. Det anförda innebär att det i 33 § LOA bör göras ett tillägg så att även en fonddirektör som är anställd på bestämd tid kan skiljas från anställningen om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Frågan om vem som får besluta om förflyttning av en myndighetschef regleras inte i LOA. Regeringen konstaterade när Arbetsgivarverket lades till i nämnda bestämmelse att det borde vara den som tillsatt myndighetschefen, dvs. uppdragsmyndighetens (Arbetsgivarverket) styrelse, som också gavs möjlighet att avbryta ett mindre väl fungerande chefskap. En sådan ordning skulle ytterligare tydliggöra uppdragsmyndighetens mera fristående ställning från regeringen (prop. 1993/94:77 s. 24). I förordningen (2007:829) med instruktion för Arbetsgivarverket finns således en bestämmelse om att frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket LOA prövas av styrelsen (14 §). Den bestämmelsen tar över 3 § anställningsförordningen (1994:373), enligt vilken det är regeringen som prövar frågor om anställningens upphörande när det gäller chefen för en myndighet som lyder omedelbart under regeringen. Enligt förslaget i denna promemoria ska en AP-fondsmyndighets styrelse utse myndighetens chef. Det bör därför på motsvarande sätt som för Arbetsgivarverket, vara styrelsen och inte regeringen som har möjlighet att avbryta anställningen. En bestämmelse av den innebörden bör tas in i den nya lagen om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital.

Lagstiftaren har funnit att det är viktigt att bisysslor för statliga arbetstagare med anställningar som ställer särskilt stora krav på förtroende för innehavaren redovisas öppet och kan granskas (prop. 2000/01:147 s. 27). Ordinarie domare och chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen ska därför på eget initiativ till arbetsgivaren anmäla vilka typer av bisysslor de har (7 d § LOA). Chefer för myndigheter som lyder omedelbart under

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

203

regeringen ska göra sin anmälan till regeringen (3 § anställningsförordningen). Arbetsgivarverkets chef ska göra sin anmälan till styrelsen som även prövar bisysslan (14 § förordningen med instruktion för Arbetsgivarverket). Enligt förslaget i denna promemoria ska en AP-fondsmyndighets styrelse utse myndighetens chef. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen om att det är styrelsen som även prövar frågor om tillåtna bisysslor.

Myndighetschefen bör, såsom den verkställande direktören i dag (3 kap. 10 § lagen om allmänna pensionsfonder), omfattas av samma jävsregler när det gäller beslutsfattande som styrelseledamöterna.

Den normala ordningen när en myndighetschef anställs är att regeringen fastställer lön och andra anställningsvillkor. En fonddirektör anställs av styrelsen för en AP-fondsmyndighet. Styrelsen har därför ett stort ansvar för att lönenivån för fonddirektören följer den struktur som råder vad avser jämförbara myndighetschefer. Vad gäller tjänstepension och avgångsförmåner för myndighetschefer är sådana förmåner reglerade genom pensionsavtalet för anställda i staten (PA 03) och förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning. Det finns ingen anledning att för en fonddirektör frångå den gängse regleringen för myndighetschefer. I avtalet för Arbetsgivarverkets generaldirektör har det tagits in bestämmelser som motsvarar de som gäller för myndighetschefer anställda av regeringen.

10.6 Arbetsgivarfrågor för anställda i APfondsmyndigheterna

Promemorians förslag: Bemyndigandet för AP-fonderna att

teckna egna kollektivavtal återkallas. AP-fondsmyndigheterna ska vara bundna av de statliga kollektivavtalen som sluts av Arbetsgivarverket. AP-fondsmyndigheterna ska vara skyldiga att lämna uppgifter om anställdas kompetenskategorier och sjukfrånvaro på samma sätt som andra myndigheter under regeringen. Som en del av den statliga arbetsgivarpolitiken ska AP-fondsmyndigheterna omfattas av mål och delmål för de statliga arbetsgivarna som bl.a. innebär att den statliga sektorn totalt sett inte ska vara löneledande.

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

204

Utredningen lämnar inget förslag i denna del. Utredningen gör

dock bedömningen att AP-fonderna alltjämt bör ha rätt att sluta egna kollektivavtal.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utred-

ningens bedömning eller har ingen invändning mot den. Arbets-

givarverket anser dock att det inte finns skäl att frångå förord-

ningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, som innebär att Arbetsgivarverket sluter kollektivavtal m.m. på statens vägnar. Arbetsgivarverket anser att det i dag finns all anledning att tro att de statliga avtalen skulle fungera väl för den nya myndigheten. Även Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO anser i ett gemensamt remissyttrande att kollektivavtalsfrågorna, liksom för övrig statlig verksamhet, bör hanteras av Arbetsgivarverket.

Skälen för promemorians förslag

Statliga kollektivavtal

Den statliga arbetsgivarpolitiken utvecklas genom samverkan mellan Arbetsgivarverkets medlemmar och den samordnas av Arbetsgivarverket.

Regeringens mål för området Statliga arbetsgivarfrågor är en samordnad arbetsgivarpolitik som säkerställer att kompetens finns för att uppnå verksamhetens mål. För att nå målet måste staten vara en attraktiv och föredömlig arbetsgivare. De statliga myndigheterna ska bedriva ett strategiskt arbete med sin kompetensförsörjning. Att de statsanställda avspeglar befolkningens sammansättning har betydelse för legitimiteten och allmänhetens förtroende för den statliga förvaltningen. Sedan budgetpropositionen för 2006 anger regeringen delmål för de statliga arbetsgivarna. I budgetpropositionen för 2015 anges följande (prop. 2014/15:1, utg.omr. 2, avsnitt 5):

Regeringen har satt upp följande delmål för de statliga arbetsgivarna. – Den statliga sektorn ska totalt sett inte vara löneledande. – Andelen kvinnor på ledande befattningar i staten ska öka. – Löneskillnaderna mellan kvinnor och män i staten ska minska.

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

205

– Den etniska och kulturella mångfalden bland anställda i staten

ska öka på alla nivåer. – Arbetsmiljön i staten ska vara god. – De statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för grund-

läggande värden i statsförvaltningen och rollen som statstjänsteman.

Den statliga sektorn bedriver olika typer av verksamhet vid myndigheterna för vilka de statliga ramavtalen gäller. I staten tillämpas individuell lönesättning. I förordningen om statliga kollektivavtal, m.m. anges bl.a. att det är Arbetsgivarverket som sluter kollektivavtal på statens vägnar (2 §). Att Arbetsgivarverket sluter ramavtal för löner m.m. (s.k. RALS-avtal) innebär inte att Arbetsgivarverket bestämmer lönerna. Lokala förhandlingar förs hos respektive myndighet, dvs. lönebildningen sker lokalt. Lönerna på individnivå regleras antingen genom lönesättande samtal mellan chef och medarbetare eller genom att de fastställs i kollektivavtal efter traditionell förhandling av respektive myndighet.

Eftersom de nuvarande AP-fonderna är statliga myndigheter är LOA tillämplig på dem. Detsamma gäller andra delar av den statliga arbetsrätten, exempelvis anställningsförordningen (1994:373) och tjänstledighetsförordningen (1984:111) (se prop. 1999/2000:46 s. 144). Traditionellt sett har dock AP-fonderna när det gäller sin roll som arbetsgivare jämfört sig mer med privat verksamhet än med statlig verksamhet.

När det hade klarlagts att de dåvarande fondstyrelserna var statliga myndigheter konstaterades att det var obligatoriskt för APfonderna att tillhöra Arbetsgivarverket (a. prop. a. s.). Som medlem i Arbetsgivarverket betalar AP-fonderna en medlemsavgift som för närvarande uppgår till 0,085 procent av respektive AP-fonds bruttolönesumma. Arbetsgivarkollegiet, som är Arbetsgivarverkets högsta beslutande organ, beslutar bl.a. om medlemsavgiftens storlek. Detta sker vid Arbetsgivarkollegiets årsmöte där samtliga medlemmar, såväl de obligatoriska som frivilliga, ingår som ledamöter.

Med hänsyn till AP-fondernas historiska bakgrund och mycket speciella verksamhet ansågs det vid den senaste översynen av APfonderna att den särskilda ordning som innebär att fonderna har

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

206

rätt att själva sluta kollektivavtal skulle behållas (a. prop. a. s.). Mot den bakgrunden bemyndigade regeringen AP-fonderna att teckna egna kollektivavtal (dnr Fi2000/1609).

Eftersom Arbetsgivarverket inte är kollektivavtalspart för APfondernas räkning omfattas de anställda i AP-fonderna inte av de statliga kollektivavtalen såsom villkorsavtal och tjänstepensionsavtal. AP-fonderna har inte medverkat aktivt som medlemmar i Arbetsgivarverket och har inte i någon nämnvärd utsträckning nyttjat verkets service för statliga arbetsgivare.

AP-fonderna är numera de enda myndigheter som inte omfattas av de statliga avtalen. År 2001 återkallade regeringen det bemyndigande som Exportkreditnämnden hade att sluta egna kollektivavtal, då det ansågs att den flexibilitet som gavs genom det tidigare bemyndigandet uppnås inom ramen för de statliga centrala ramavtalen (dnr Fi2001/977).

Myndigheter under riksdagen, såsom Riksbanken och Riksrevisionen, har serviceavtal med Arbetsgivarverket och tillämpar de statliga avtalen.

De skäl som legat bakom undantagen för AP-fonderna när det gäller statlig arbetsgivarpolitik är framför allt historiska. Sakligt sett är det svårt att se vad som skulle motivera att anställda i AP-fondsmyndigheterna får andra villkor än alla andra statligt anställda. Att AP-fondsmyndigheterna omfattas av och är delaktiga i den statliga arbetsgivarpolitiken kan inte anses innebära ett avkall på den självständighet i placeringsverksamheten som föreslås i denna promemoria. Att AP-fondsmyndigheterna omfattas helt och fullt av den statliga arbetsgivarpolitiken torde tvärtom bidra till ett ökat förtroende för AP-fondsmyndigheterna och deras verksamhet. De statliga kollektivavtalen bör därför gälla även för anställda i APfondsmyndigheterna. Det bemyndigande som finns i dag för de nuvarande AP-fonderna att sluta egna kollektivavtal bör återkallas.

Förordningen (AgVFS 2003:7 A 2) om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter om anställdas kompetenskategorier gäller myndigheter som lyder omedelbart under regeringen, med undantag för AP-fonderna. Regeringen erhåller årligen (i februari) statistik från Arbetsgivarverket per myndighet jämfört med staten totalt, vilken gör det möjligt att följa utvecklingen per kompetenskategori (lednings-, kärn- och stödkompetens) när det gäller antalet anställda, könsfördelningen, åldersstrukturen, personalrör-

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

207

lighet, genomsnittslön och löneutveckling m.m. Viss del av statistiken omfattas av sekretess (41 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Statistiken härrör från den statistik som myndigheterna redovisar till Arbetsgivarverket i september varje år. Den sammanställning som Regeringskansliet får per myndighet jämfört med staten totalt har också respektive myndighet tillgång till.

Den statliga arbetsgivarpolitiken är delegerad till myndigheterna och regeringen styr genom uppföljning. Att AP-fonderna på samma sätt som övriga myndigheter under regeringen lämnar statistik till Arbetsgivarverket är en viktig del för delaktighet i den statliga arbetsgivarpolitiken. Vidare är BESTA-systemet, som har utvecklats gemensamt av Arbetsgivarverket och de centrala arbetstagarorganisationerna på det statliga avtalsområdet, en viktig del. Systemet används för att gruppera statliga befattningar efter arbetsuppgifternas innehåll och svårighetsgrad och används i lönestatistiken. I enlighet med förslaget att Arbetsgivarverket ska sluta kollektivavtal även för anställda i AP-fondsmyndigheterna bör nämnda förordning därför ändras så att även AP-fondsmyndigheterna omfattas av skyldigheten att lämna uppgifter om anställdas kompetenskategorier.

I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns bestämmelser som ålägger myndigheter under regeringen att redovisa vissa uppgifter som gäller kompetensförsörjning (3 kap. 3 §) och anställdas sjukfrånvaro (7 kap. 3 §). Eftersom APfonderna i dag inte lämnar årsredovisning enligt den förordningen omfattas de inte av dessa bestämmelser. När AP-fondsmyndigheterna enligt förslaget i denna promemoria ska omfattas av den statliga arbetsgivarpolitiken bör även de lämna sådana uppgifter om arbetsförhållanden som andra myndigheter under regeringen lämnar. I avsnitt 13 föreslås att AP-fondsmyndigheterna ska konsolideras i årsredovisningen för staten. Det innebär att nämnda förordning blir tillämplig.

När AP-fondsmyndigheterna enligt förslaget ska omfattas av den statliga arbetsgivarpolitiken fullt ut finns det inte längre anledning att ha särskilda riktlinjer avseende anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna. De riktlinjer i detta avseende som i dag är en del av regeringens Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör därför utgå.

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

208

Lönenivåer

Den nya organisation som föreslås i denna promemoria innebär inte att den kompetens som finns i AP-fonderna i dag ska ändras i någon större utsträckning; möjligen kommer viss kompetens avseende ALM-analys att behövas bättre i AP-fondsnämnden, som ska fastställa mål och referensportfölj för förvaltningen. Personalen vid AP-fonderna besitter i dag god och relevant kompetens för nuvarande och kommande verksamhet.

Regeringen har i sin redovisning av AP-fondernas verksamhet funnit anledning att påtala att ersättningsvillkor, personalförmåner och tjänsteresor bör vara rimliga och präglade av måttfullhet, tydlighet och transparens och att AP-fonderna bör ha riktlinjer i dessa avseenden som motsvarar vad som gäller för andra statliga myndigheter (skr. 2012/13:130 s. 64–76). Sedan 2009 finns också riktlinjer beslutade av regeringen för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna. AP-fonderna bedriver i dag en hel del arbete i dessa frågor och redovisar det i sina årsredovisningar.

En fullständig och helt rättvisande jämförelse mellan löne- och ersättningsnivåerna i andra myndigheter med verksamhet som består i kapitalförvaltning och nivåerna i AP-fonderna är svår att låta sig göras, bl.a. därför att endast en begränsad del av APfondernas verksamhet motsvaras av verksamhet hos någon annan myndighet. Det kan dock konstateras att de genomsnittliga löne- och ersättningsnivåerna i AP-fonderna ligger betydligt högre än i alla andra myndigheter, inklusive de som har liknande verksamhet. Det är inte rimligt att lönenivåerna avviker i sådan utsträckning. AP-fondsmyndigheterna kommer att – på samma sätt som andra myndigheter – ha stor frihet att inom ramen för den delegerade arbetsgivarpolitiken och beslutade ekonomiska ramar anställa, lönesätta och utveckla sin personal. Med denna frihet följer ett särskilt ansvar att se till att löne- och ersättningsnivåerna är måttfulla. Lönesättningen ska vara individuell, men utgångspunkten bör vara att arvoden och löner ska vara i linje med de i jämförbara statliga myndigheter. Styrelsen har ett stort ansvar såvitt avser lönevillkoren för fonddirektören, medan denne i sin tur har samma ansvar såvitt avser lönevillkor på myndigheten i stort.

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

209

Det är regeringen som fastställer arvoden och ersättningar till de av regeringen förordnade i statliga myndighetsstyrelser.

Syftet med förslagen i denna promemoria är att AP-fondsmyndigheterna helt och fullt ska omfattas av den statliga arbetsgivarpolitiken. Det bör medföra att förutsättningarna ökar för att AP-fondsmyndigheterna ska få en lönesättning som är i nivå med den i andra statliga myndigheter. AP-fondsmyndigheterna kommer emellertid inte att kunna ändra befintliga anställningsavtal och därför bör en anpassning ske på sikt.

Även i övrigt bör AP-fondsmyndigheterna delta i utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken och bedriva ett strukturerat arbete i syfte att helt och fullt omfattas av denna. Regeringen bör följa det arbetet.

Personalföreträdare och personalansvarsnämnd

I många statliga myndigheter under regeringen finns en rätt för företrädare för de anställda att närvara och yttra sig när myndighetens styrelse sammanträder. Skälet för denna närvarorätt är att de anställda på ett enkelt sätt ska få insyn i och information om styrelsens verksamhet och att styrelsens beslut ska bli bättre förankrade hos de anställda. Det är också ett komplement till medbestämmande och samverkan genom lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Regler om personalföreträdare finns i personalföreträdarförordningen (1987:1101). Personalföreträdarna, vanligtvis två vid varje myndighet, utses av arbetstagarorganisationer representerade vid myndigheten, om inget annat följer av kollektivavtal (9 § personalföreträdarförordningen).

Myndigheter som omfattas av personalföreträdarförordningen ska ha en personalansvarsnämnd. Frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning (personalansvarsärenden) ska avgöras av den myndighet där arbetstagaren är anställd. I de flesta myndigheter sker prövningen av personalansvarsärenden i myndighetens personalansvarsnämnd. Personalansvarsnämnden ska bestå av myndighetschefen i egenskap av ordförande samt personalföreträdarna och de ledamöter som myndigheten utser (25 § myndighetsförordningen).

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

210

Det är regeringen som i förordningen med instruktion för respektive myndighet föreskriver om personalföreträdarförordningen ska tillämpas och om det ska finnas en personalansvarsnämnd vid myndigheten. Regeringens praxis är att personalföreträdarförordningen ska tillämpas för alla myndigheter som har minst 30 anställda. AP-fonderna har hittills varken haft personalföreträdare i styrelserna eller personalansvarsnämnder. Några skäl att avvika från det som gäller i övrigt för statliga myndigheter finns inte när det gäller AP-fondsmyndigheterna. Denna fråga hör emellertid till det område som regeringen bör kunna styra, dvs. frågan bör inte regleras i lag. Som framgår av avsnitt 5.3 kommer det för AP-fondsmyndigheterna att beslutas en förordning med instruktion för myndigheterna med ett fåtal bestämmelser. I den förordningen bör även tillämpligheten av personalföreträdarförordningen och personalansvarsnämnder vid AP-fondsmyndigheterna regleras.

10.7 Sekretess till skydd för AP-fondsmyndigheternas investeringsverksamhet

Promemorians förslag: Den nuvarande bestämmelsen om

sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden i AP-fondsmyndigheternas utlåningsverksamhet utvidgas till att avse även investeringsverksamhet.

Utredningen lämnar inte något förslag i denna del. Remissinstanserna: Första–Fjärde AP-fonderna påpekar att den

nuvarande bestämmelsen om sekretess i affärsmässig utlåningsverksamhet i 31 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen är av äldre datum och inte har anpassats till de placeringsregler som successivt har införts. AP-fonderna rekommenderar att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet överväger möjligheten att utvidga bestämmelsen till att avse AP-fondernas investeringsverksamhet.

Skälen för promemorians förslag: I 31 kap. 4 § offentlighets-

och sekretesslagen finns i dag en bestämmelse om sekretess i affärsmässig utlåningsverksamhet. Bestämmelsen är avsedd för just AP-fonderna (prop. 1979/80:2 Del A s. 237 f.). Bestämmelsen fanns dessförinnan i 8 kap. 8 § tredje och femte styckena sekretess-

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

211

lagen (1980:100). Föregångaren till den bestämmelsen fanns i sin tur i 31 och 32 §§ lagen (1937:249) om inskränkning i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Där reglerades handlingssekretess i ut- och inlåningsverksamhet som vissa myndigheter bedrev, bl.a. Allmänna Pensionsfonden. Bestämmelserna utgjorde ett komplement till den tystnadsplikt som föreskrevs i 25 § reglementet (1959:292) angående allmänna pensionsfondernas förvaltning.

Syftet med bestämmelsen i 31 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen är att skydda enskildas berättigade intressen mot insyn när offentligheten kan antas skada dem. Den ursprungliga bestämmelsen, som överförts i sak oförändrad till offentlighets- och sekretesslagen, tillkom när såväl AP-fondernas verksamhet som kapitalmarknaderna såg annorlunda ut jämfört med i dag. APfondernas placeringsregler var begränsade till placeringar i räntebärande instrument inklusive traditionell utlåning. Bestämmelsen täckte det behov av sekretess som fanns inom ramen för dåvarande placeringsregler. Behovet av sekretess fanns framför allt när det gällde möjligheten att lämna lån till företag. För att kunna lämna sådana lån behövde fonderna information om finansiella förhållanden som de lånsökande företagen bara lämnade ut om informationen skyddades av sekretess.

Behovet av sekretess är i dag störst när det gäller investeringar i onoterade tillgångar. Redan i dag investerar AP-fonderna utanför den traditionella noterade marknaden i bl.a. s.k. private equityfonder, fastigheter och infrastrukturfonder. AP-fonderna måste inhämta liknande information beträffande de företag eller projekt som omfattas av investeringen som tidigare gällde låneverksamheten. I promemorian föreslås i avsnitt 7.1 att de nuvarande placeringsreglerna ska ersättas av en aktsamhetsprincip och att möjligheterna att placera i onoterade tillgångar ska utökas. Det innebär att AP-fondsmyndigheternas möjligheter att investera utanför de reglerade marknaderna kommer att öka väsentligt, liksom behovet av att det finns ett tillfredsställande sekretesskydd. Den nuvarande bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen bör därför utvidgas så att den omfattar även investeringsverksamhet. På samma sätt som gäller i dag överförs sekretessen till en myndighet som får uppgiften i fråga (31 kap. 5 §). Det innebär att sekretessbelagda uppgifter från AP-fondsmyndigheterna till AP-fonds-

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

212

nämnden, som kan komma att behöva dem för sin dialog med och utvärdering av AP-fondsmyndigheternas förvaltning, får lämnas med stöd av 31 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen.

10.8 Uppgiftsskyldighet

Promemorians förslag: En AP-fondsmyndighet ska på begäran

lämna AP-fondsnämnden de uppgifter och upplysningar som nämnden behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt den nya lagen.

Utredningen innehåller inget motsvarande förslag. Remissinstanserna berör inte denna fråga. Skälen för promemorians förslag: Den organisation som före-

slås i denna promemoria, med en huvudman som bl.a. ska fastställa mål för AP-fondsmyndigheternas förvaltning och utvärdera förvaltningen, förutsätter en god kommunikation mellan AP-fondsnämnden och AP-fondsmyndigheterna. Den förutsätter även att AP-fondsmyndigheterna lämnar de uppgifter och upplysningar till AP-fondsnämnden som nämnden behöver.

I likhet med det som gäller på andra områden (se t.ex. 6 § lagen

[

2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.) är det därför

lämpligt att i den nya lagen om förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital ange att en AP-fondsmyndighet på begäran ska lämna AP-fondsnämnden de uppgifter och upplysningar som nämnden behöver.

10.9 Anmälningsskyldighet för innehav av finansiella instrument

Promemorians bedömning: Skyldighet för AP-fondsmyndig-

heterna att föra en förteckning över innehav av finansiella instrument avseende ledamöterna i styrelsen samt de arbetstagare, uppdragstagare eller andra funktionärer som myndigheten bestämmer med hänsyn till deras insynsställning bör inte anges i den nya lagen. Regeringen bör i stället fatta beslut om en

Ds 2015:34 AP-fondsmyndigheterna

213

sådan skyldighet i enlighet med bestämmelserna i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med prome-

morians förslag. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att det i utredningens förslag anges i lag att bl.a. ledamöter i styrelse och fondstyrelser och de uppdragstagare och arbetstagare hos Pensionsreservsstyrelsen som styrelsen bestämmer ska anmäla sitt innehav av finansiella instrument.

Remissinstanserna har ingen invändning mot förslaget. Skälen för promemorians förslag: I lagen om allmänna pen-

sionsfonder finns en bestämmelse som innebär att styrelseledamöter och revisorer i AP-fonderna samt de arbetstagare och uppdragstagare hos en fond som styrelsen bestämmer skriftligen ska anmäla sitt innehav av finansiella instrument och förändringar av innehavet (7 kap. 2 §). Styrelsen bestämmer hur anmälan ska ske. Motsvarande reglering finns för andra statliga myndigheter genom 11 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (anmälningsskyldighetslagen). Enligt den bestämmelsen får regeringen, om det behövs med hänsyn till tillgången på kurspåverkande information, besluta att det vid en myndighet ska föras en förteckning över innehav av finansiella instrument. Förteckningen avser ledamöterna i styrelsen samt de arbetstagare, uppdragstagare eller andra funktionärer som myndigheten bestämmer med hänsyn till deras insynsställning. Anmälningsskyldigheten syftar till att underlätta kontrollen av att förbudet mot insiderhandel i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument upprätthålls och till att de funktionärer som omfattas av en sådan förteckning ska avhållas från att göra insideraffärer som kan påverka allmänhetens förtroende för myndighetens verksamhet (prop. 1999/2000:109 s. 64).

Liknande bestämmelser finns även för privata aktörer på värdepappersmarknaden. För värdepappersinstitut gäller att en anställd eller uppdragstagare som normalt kan antas ha tillgång till icke offentliggjord information om förhållanden som kan påverka kursen på finansiella instrument till arbetsgivaren skriftligen ska anmäla innehav av finansiella instrument och ändring av innehavet

AP-fondsmyndigheterna Ds 2015:34

214

(12 § anmälningsskyldighetslagen). Enligt bestämmelsen ska makes eller sambos finansiella instrument likställas med den anmälningsskyldiges egna. Finansinspektionen har meddelat föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2002:8) om förteckning över vissa innehav av finansiella instrument. Enligt dessa råd bör bl.a. ledamöter i styrelsen, verkställande direktör samt personer som har olika typer av kundkontakt omfattas av anmälningsskyldigheten. För fondbolag gäller att bolagen ska upprätta och tillämpa regler för styrelseledamöters och anställdas egna affärer med finansiella instrument (2 kap. 17 § andra stycket lagen [2004:46] om värdepappersfonder). I Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2013:9) om värdepappersfonder finns bestämmelser som bl.a. innebär att relevanta personer ska underrätta fondbolaget om egna affärer (13 kap.). Svenska Fondhandlareföreningen och Fondbolagens förening har utfärdat riktlinjer om affärer med finansiella instrument gjorda för egen räkning av anställda och uppdragstagare samt av närstående.

Frågan om anmälningsskyldighet för ledamöter i styrelsen för en AP-fondsmyndighet för affärer i finansiella instrument eller för arbetstagare eller uppdragsgivare hos en sådan myndighet behöver inte regleras i lag för att tillgodose behovet av självständighet i placeringsverksamheten. Reglerna på detta område bör därför vara desamma som de som gäller för andra myndigheter under regeringen, dvs. det krävs ingen särskild bestämmelse utöver den som redan finns i 11 § anmälningsskyldighetslagen. Regeringen bör därför besluta att det vid AP-fondsmyndigheterna ska föras en förteckning över innehav av finansiella instrument.

AP-fondsmyndigheterna bör vidare sträva efter att förtroendet för att arbetstagare och uppdragsgivare inte utnyttjar insiderinformation som de kan få inom ramen för sin verksamhet är högt. Det innebär att myndigheterna bör genomföra utbildningar och införa interna riktlinjer om hantering av insiderinformation och om egna affärer, i likhet med de som finns i privat verksamhet. Riktlinjerna bör naturligtvis vara offentliga.

215

11 Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar

Promemorians förslag: AP-fondsmyndigheterna ska samverka

när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar i syfte att tillgodogöra sig stordriftsfördelar. Samverkan ska ske med utgångspunkt i ett kompetenscenter som placeras i Andra APfondsmyndigheten. Verksamheten ska bedrivas utifrån vad APfondsmyndigheterna kommer överens om eller utifrån det som anges i föreskrifter som regeringen meddelar.

Promemorians bedömning: AP-fondsmyndigheterna bör ha

ansvaret för att närmare organisera samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar, inklusive kostnadsfördelning. En gemensam investeringskommitté med representanter för var och en av AP-fondsmyndigheterna bör tillsättas. Regeringen bör utnyttja möjligheten att meddela föreskrifter om hur samverkan ska organiseras endast om AP-fondsmyndigheterna inte på egen hand kan åstadkomma en effektiv samverkan.

AP-fondsnämnden bör som en del av den årliga utvärderingen bedöma hur AP-fondsmyndigheternas samverkan fungerar.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med prome-

morians förslag. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att det i utredningens förslag inte ska inrättas något kompetenscenter för samverkan. En samordning av förvaltningen sker i utredningens förslag genom att all förvaltningspersonal är anställd av Pensionsreservsstyrelsen.

Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar Ds 2015:34

216

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har

ingen invändning mot utredningens förslag att förvaltningsmandatet för de tre buffertfonderna ska se likadant ut och att Sjätte AP-fonden avvecklas. När det gäller skalfördelar generellt i kapitalförvaltning anser Andra AP-fonden att utredningen inte har stöd i akademisk forskning beträffande stordriftsfördelar, utan att den minskning av kostnader som följer av ökad samordning inte varit tillräcklig för att motivera skalnackdelar som yttrar sig i förvaltningen av ett större kapital. Även Tredje AP-fonden pekar på att viss akademisk forskning visar att det finns stordriftsnackdelar.

Nationalekonomiska institutionen vid Lunds universitet och Knut Wicksells centrum för finansvetenskap hävdar däremot att aktuell

forskning visar att det finns betydande skalfördelar inom kapitalförvaltning.

När det gäller skalfördelar specifikt i förvaltningen av onoterade tillgångar anser Sjätte AP-fonden att fondens erfarenhet är att det finns betydande stordriftsfördelar. Sjätte AP-fonden förordar dessutom att investeringar i s.k. private equity sker sammanhållet inom förvaltningen av buffertkapitalet, oavsett hur förvaltningen är organiserad. Andra AP-fonden pekar däremot på att det även för onoterade tillgångar finns forskning som påvisar skalnackdelar.

Skälen för promemorians förslag och bedömning

Terminologi

Det finns ett flertal termer för att beskriva tillgångsslag som anses kräva särskild kompetens eller erbjuda alternativa riskexponeringar. Onoterade tillgångar är sådana finansiella tillgångar som inte är upptagna till handel på en handelsplats (reglerad marknad eller en s.k. multilateral handelsplattform, MTF) och för vilka det därför inte finns en daglig prissättning. Ett annat begrepp som t.ex. McKinsey använder sig av i sin utvärdering av AP-fonderna är alternativa tillgångar. McKinsey utgår från respektive AP-fonds redovisning och definition av alternativa tillgångar, vilka inte är helt överensstämmande. Hedgefonder ingår i vissa fall i respektive APfonds definition av alternativa tillgångar men i andra fall i likvidportföljen. Alternativa tillgångar kan omfatta en mängd olika tillgångsslag. I McKinseys jämförelse omfattas allt från fastigheter,

Ds 2015:34 Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar

217

jordbruk, riskkapitalfondinnehav (s.k. private equity) och infrastrukturfondinnehav till riskparitetsportföljer och hedgefonder. I det följande fokuseras i huvudsak på begreppet onoterade tillgångar.

Utveckling av investeringsprocess

Investeringsprocessen för olika tillgångsslag inom kategorin onoterade tillgångar skiljer sig åt, och den har förändrats över tid. Ett exempel är arbetsmetoden när det gäller internationella pensionsfonders investeringar i onoterade tillgångar inom riskkapital. Investeringar via fond-i-fondstrukturer har i allt större utsträckning ersatts av direkta fondinvesteringar som dessutom i allt större utsträckning kompletteras av samägda direktinvesteringar (s.k. co-investments). Att komplettera en riskkapitalportfölj av fondinvesteringar med saminvesteringar innebär ofta att den totala kostnaden minskar jämfört med att investera motsvarande belopp enbart i en fondstruktur. Anledningen är att den normala avgiftsstrukturen för riskkapitalinvesteringar inte tillämpas vid saminvesteringar. Saminvesteringar kräver dock en annan kompetens än fondinvesteringar och innebär att kompetens för direktinvestering måste finns inom förvaltarens interna organisation. Sådana investeringar leder därmed till högre interna kostnader, men dessa kompenseras enligt flera akademiska studier av lägre kostnader totalt sett. Vissa aktörer, bl.a. flera av pensionsförvaltarna i Kanada, gör även i allt större utsträckning direktinvesteringar utan samägande. Det innebär dock en större risk och kräver betydande resurser. Sådana investeringar kan därför inte anses lämpliga inom förvaltningen av buffertkapitalet.

Det har även utvecklats ett mer strukturerat sätt att arbeta med risk i portföljer av onoterade tillgångar. Den totala risken kan justeras genom investeringar i andelar i existerande riskkapitalfonder som säljs i andra hand av andra finansiella aktörer. Många internationella pensionsförvaltare arbetar allt mer strukturerat med att söka uppnå god riskspridning i den totala riskkapitalportföljen – geografiskt, branschmässigt, och i termer av tidsperspektiv för fonder (s.k. årgångar).

Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar Ds 2015:34

218

Pensionsförvaltare i Sverige och internationellt har i allt större utsträckning de senaste åren investerat i onoterade infrastrukturprojekt. Detta har enbart i begränsad utsträckning varit möjligt för Första–Fjärde AP-fonderna. Det beror på att utrymmet för ytterligare investeringar inom kategorin onoterat är begränsat av femprocentsregeln för onoterade tillgångar, särskilt med anledning av att investeringar i infrastruktur ofta kräver betydande kapital. Vidare är investeringar inom infrastruktur ofta direktinvesteringar, vilket Första–Fjärde AP-fonderna i dag är förhindrade att göra. Sjätte AP-fonden har däremot möjlighet att göra direktinvesteringar. På senare tid har det dock förekommit att Första–Fjärde AP-fonderna investerat i infrastrukturprojekt som kategoriserats som fastighetsbolag och därmed är tillåtna (4 kap. 5 § 1 lagen om allmänna pensionsfonder) och inte heller omfattas av femprocentsregeln (4 kap. 8 §). Att investera i infrastruktur möjliggör ytterligare riskspridning i buffertfondernas portföljer.

I denna promemoria föreslås att de nuvarande, detaljerade placeringsreglerna ersätts av en aktsamhetsprincip (se avsnitt 7). Begränsningen att maximalt fem procent av kapitalet får placeras i onoterade tillgångar föreslås tas bort. Det föreslås däremot att minst 70 procent av en AP-fonds tillgångar ska bestå av noterade överlåtbara värdepapper, noterade penningmarknadsinstrument, kontoplaceringar eller fondandelar som kan lösas in med kort varsel. Vidare föreslås att det nuvarande förbudet mot direktinvesteringar i onoterade tillgångar tas bort.

Kostnader för olika förvaltningskategorier

Revisionsföretaget Ernst & Young (numera EY) gjorde på uppdrag av Buffertkapitalsutredningen en analys av kostnader för förvaltning i Första–Fjärde AP-fonderna (se SOU 2012:53 bilaga 6). Det är dock viktigt att notera att den studien enbart kan ses som en indikation på de kostnader som förvaltning av olika tillgångsslag innebär, eftersom analysen är kraftigt påverkad av redovisningspraxis. Dessutom är avgiftsstrukturen för olika tillgångsslag inte alltid helt transparent. Avgifter kan tas ut i flera led i investeringsstrukturen, vilket gör kostnadsdata svårgenomträngliga. Med detta i åtanke kan det konstateras att enligt EY:s rapport uppgick de

Ds 2015:34 Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar

219

löpande förvaltningskostnaderna för den interna förvaltningen av noterade tillgångar i Första–Fjärde AP-fonderna år 2011 totalt till 9,5 baspunkter av det sammanlagda förvaltade kapitalet. När det gäller kostnader för den interna förvaltningen av den onoterade portföljen, som domineras av fastigheter, uppgick den till 16,4 baspunkter. Storleken på de interna förvaltningskostnaderna för förvaltning av fastigheter beror av hur förvaltningen bedrivs, dvs. om den är direkt eller indirekt som är fallet för AP-fonderna. Enligt samma undersökning uppgick kostnaderna när det gäller den externt förvaltade delen av den noterade portföljen av tillgångar till 22,8 baspunkter medan kostnaderna för den externt förvaltade delen av de onoterade tillgångarna uppgick till 51,4 baspunkter. I siffran för extern förvaltning av onoterade tillgångar i form av t.ex. riskkapitalfonder ingår inte vissa kostnader avseende extern förvaltning som enligt AP-fondernas redovisningsprinciper kostnadsförs vid avyttring. Dessa kostnader redovisas enligt praxis till anskaffningsvärdet. Det innebär att förvaltningsarvodena bara påverkar förvaltningsresultatet i samband med avyttring av tillgångar i riskkapitalfonden. Även om det finns svårigheter med jämförbarheten när det gäller kostnadsredovisning kan det konstateras att externt förvaltade onoterade tillgångar medför avsevärt högre kostnader än all annan förvaltning. Det är dock viktigt att påpeka att onoterade tillgångar kan vara av stor betydelse för buffertkapitalet trots höga kostnader, om deras bidrag till nettoavkastningen är positivt. Investeringar i onoterade tillgångar bidrar dessutom till riskspridning.

Stordriftsfördelar

Det finns akademiskt stöd för att det finns betydande stordriftsfördelar inom kapitalförvaltning och då i synnerhet inom förvaltning av onoterade tillgångar, för vilka kostnaderna är högre än för de flesta noterade tillgångar. Dyck & Pomorski lyfter i rapporten ”Is bigger better? Size and performance in pension fund management” (University of Toronto working paper, 2011) fram att större förvaltare generellt genererar högre avkastning än mindre förvaltare. Andra AP-fonden anser emellertid att slutsatsen i den rapporten inte är applicerbar på AP-fonderna. Anledningen är

Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar Ds 2015:34

220

enligt Andra AP-fonden att AP-fonderna redan 2012 befann sig i den femte kvartilen, som omfattade de största förvaltarna i urvalet, och att det i rapporten inte framgår hur skaleffekten utvecklades inom den kvartilen. Rapporten pekar dock på att den största effekten när det gäller storlekens påverkan var inom förvaltning av onoterade tillgångar. Där var dessutom de positiva effekterna stora på både bruttoavkastning och kostnader. Rapporten styrker slutsatsen att det finns betydande stordriftsfördelar framför allt inom förvaltning av onoterade tillgångar, vilket enligt rapporten delvis beror på större aktörers möjlighet att komplettera med direktinvesteringar. Andra AP-fonden hänvisar även till en studie av Lopez-de-Silanes, Palippou och Gottshalg som visar på skalnackdelar i riskkapitalbranschen. Denna studie är dock primärt fokuserad på hur den interna storleken hos riskkapitalbolag påverkar deras resultat och den är därför inte helt relevant för slutsatser när det gäller stordriftsfördelar för AP-fondernas förvaltning.

Stordriftsfördelarna när det gäller onoterade tillgångar anses vara ett resultat av att en större aktör har större tillgång till specialistkompetens och är en mer betydande motpart. Baserat på detta har större aktörer bättre förutsättningar att erhålla relativt sett mer attraktiva villkor för fondinvesteringar, delvis genom att de blir erbjudna möjligheten att delta i direktinvesteringar. Större aktörer har dessutom bättre möjligheter att ställa krav när det gäller ägarstyrning av portföljinnehaven i riskkapitalfonder. Större motparter anses också ha bättre möjligheter att erhålla och utvärdera information om fondinvesteringar och kan på så sätt göra ett bättre urval av fonder. Det senare har visat sig vara avgörande för avkastningen när det gäller investeringar i riskkapital. Flera akademiska studier, bl.a. av Olivier Gottshalg vid HEC School of Management i Paris, har visat på att även om den positiva avvikelsen i medianavkastning mellan noterade aktier och riskkapital i genomsnitt inte är så stor, så är avvikelsen betydligt större när det gäller avkastningen i den högsta kvartilen för noterade aktier respektive riskkapital. Detta understryker vikten av att ha en kompetent organisation för att kunna göra rätt urval när det gäller fondinvesteringar.

Ds 2015:34 Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar

221

AP-fondernas alternativa investeringar nu och i framtiden

Den 31 december 2014 motsvarade det som McKinsey definierat som alternativa investeringar, dvs. fastigheter, riskkapital, hedgefonder, konvertibler, jordbruk, infrastruktur och alternativa riskpremier, 18 procent av de samlade tillgångarna i Första–Fjärde APfonderna. Det bör dock noteras att McKinseys definition av alternativa tillgångar kan omfatta både noterade och onoterade tillgångar. Den definitionen kan därför inte utgöra en direkt utgångspunkt för överväganden om hur förvaltningen av buffertkapitalet bör samordnas.

Variationerna i allokering av AP-fondernas tillgångar är i dag relativt stora. Fjärde AP-fonden hade en total allokering till alternativa investeringar om 9 procent, varav 6 procentenheter utgjordes av fastigheter. Första AP-fonden hade allokerat 25 procent till det som rubriceras som alternativa investeringar. APfonderna har totalt sett relativt stora investeringar i fastigheter, eftersom dessa inte omfattas av nuvarande begränsning av investeringar i onoterade tillgångar till fem procent.

Friare placeringsregler skulle kunna leda till en ökad allokering till onoterade tillgångar. Det skulle även kunna innebära en omallokering inom tillgångsslaget alternativa tillgångar t.ex. på så sätt att fastighetsplaceringar byts ut mot andra alternativa investeringar. Det framtida utfallet kommer dock att bero på den strategiska bedömning som respektive AP-fondsmyndighet gör av hur olika kategorier av onoterade tillgångar förväntas bidra till avkastning efter kostnader. Den strategiska bedömningen omfattar även i vilken utsträckning onoterade tillgångar bidrar till bättre riskspridning i portföljen. Det är rimligt att anta att AP-fondsmyndigheterna kommer att ha en högre ambition när det gäller investeringar inom tillgångsslaget onoterade tillgångar än den som AP-fonderna har i dag. Det innebär att de stordriftsfördelar som bör bli ett resultat av samverkan mellan AP-fondsmyndigheterna när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar i det nya systemet kan antas vara större än de potentiella stordriftsfördelar som kan uppnås inom ramen för nuvarande regelverk. En ökad ambitionsnivå kommer att kräva en ökad kompetens jämfört med i dag. Detta faktum samt det faktum att akademisk forskning tydligt påvisar stordriftsfördelar, utgör starka skäl för en samordning eller

Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar Ds 2015:34

222

samverkan när det gäller AP-fondsmyndigheternas förvaltning av onoterade tillgångar.

AP-fondsmyndigheterna bör ha samma mandat

Ett sätt att åstadkomma samordning av AP-fondsmyndigheternas förvaltning av onoterade tillgångar skulle kunna vara att ge endast en myndighet mandat att göra sådana investeringar eller låta myndigheterna specialisera sig på olika typer av sådan förvaltning. En sådan specialisering av mandat skulle dock riskera att skapa inlåsningar mellan tillgångsslag och riskklasser, vilket inte skulle främja en effektiv förvaltning av buffertkapitalet över tid. En av anledningarna till förändringarna i regelverket för förvaltning av buffertkapitalet år 2000 var att portföljstrukturen i det tidigare regelverket var låst. Detta innebar stora svårigheter för de dåvarande fondstyrelserna att möta förändrade ekonomiska förutsättningar genom omplaceringar mellan tillgångar och riskklasser, vilket ansågs ha påverkat förvaltningen negativt (prop. 1999/2000:46 s. 69).

I en ordning med en AP-fondsmyndighet specialiserad på förvaltning av onoterade tillgångar skulle det behövas en mekanism för att omfördela tillgångar mellan AP-fonderna för att kunna ta hänsyn till förändringar i olika tillgångsslags förväntade avkastning och skapa en god riskspridning i förvaltningen av hela buffertkapitalet. Ett sådant ansvar skulle kunna ges AP-fondsnämnden. Om AP-fondsnämnden skulle fatta beslut när det gäller allokering mellan tillgångar och riskklasser, skulle dock nämndens inflytande över förvaltningen stärkas på bekostnad av AP-fondsmyndigheternas oberoende.

En lösning som i viss utsträckning skiljer sig från den med en AP-fondsmyndighet specialiserad på enbart förvaltning av onoterade tillgångar skulle kunna vara att ge endast en AP-fondsmyndighet, som i övrigt har samma mandat som övriga AP-fondsmyndigheter, mandatet att investera i onoterade tillgångar. Det skulle dock innebära en implicit begränsning av allokeringen till onoterade tillgångar som innebär att enbart en begränsad del av buffertkapitalet skulle kunna dra fördel av den riskspridning som investeringar i sådana tillgångar kan ge.

Ds 2015:34 Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar

223

En ordning där AP-fondsmyndigheterna har identiska mandat och mål innebär att en fungerande modell för förvaltning mellan olika tillgångs- och riskklasser säkerställs för hela buffertkapitalet. Det skapar förutsättningar för en god riskspridning och allokering inom hela buffertkapitalet, med mindre risk för inlåsningar. En sådan ordning säkerställer även AP-fondsmyndigheternas oberoende och bidrar därmed till den riskspridning som är syftet med att ha tre AP-fondsmyndigheter. Sammanfattningsvis framstår det som den lämpligaste ordningen att AP-fondsmyndigheterna får samma mandat och att alla får placera i onoterade tillgångar.

Hur ska samverkan ske?

I en ordning där alla AP-fondsmyndigheterna har samma mandat och alla får placera i onoterade tillgångar är det lämpligast att tala om samverkan och inte samordning. Om AP-fondsmyndigheterna ska vara självständiga i placeringsverksamheten kan det nämligen inte vara så att en av myndigheterna, eller en utomstående part, är den som avgör hur stor del av kapitalet i respektive AP-fond som ska allokeras till onoterade tillgångar.

Samverkan bör innebära en effektivisering av förvaltningen samtidigt som respektive AP-fondsmyndighet inte fråntas möjligheten att själv ansvara för allokeringen av kapitalet. Syftet med samverkan bör vara att genom samarbete möjliggöra en mer effektiv användning av kompetens inom förvaltningen av buffertkapitalet som helhet och på så sätt även förstärka specialistkompetensen i förvaltningen av onoterade tillgångar.

Det är lämpligt att knyta samverkanskravet till onoterade tillgångar på grund av den osäkerhet som råder när det gäller att identifiera de verkliga kostnaderna för förvaltning av olika tillgångsslag inom kategorin onoterade tillgångar. I de flesta fall kan kostnaderna för förvaltning av onoterade tillgångar förväntas överstiga kostnaderna för förvaltning av noterade tillgångar. Detta innebär att det normalt sett finns förutsättningar för stordriftsfördelar. Samverkan bör ske när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar där stordriftsfördelar är möjliga att uppnå, t.ex. avseende riskkapital, inklusive direktinvesteringar, infrastruktur och fastigheter.

Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar Ds 2015:34

224

Samverkan vid förvaltning av onoterade tillgångar i en modell där AP-fondsmyndigheterna har identiska mandat bör ske med utgångspunkt i ett särskilt kompetenscenter. Detta bör integreras i en av AP-fondsmyndigheterna och inte organiseras som ett fristående bolag. Sjätte AP-fonden har byggt upp betydande erfarenhet inom investeringar i onoterade tillgångar och även av direktinvesteringar, som i dag inte är tillåtna för Första–Fjärde APfonderna. Den erfarenheten bör tas tillvara. I denna promemoria föreslås att Sjätte AP-fondens verksamhet förs över till Andra APfondsmyndigheten (avsnitt 10.1). Med utgångspunkt i den överförda verksamheten från Sjätte AP-fonden bör Andra APfondsmyndigheten få ansvar för att etablera det särskilda kompetenscentret för onoterade tillgångar. Alla AP-fondsmyndigheterna bör dock ha inflytande över och ansvar för verksamheten i kompetenscentret. En investeringskommitté bör tillsättas med representanter för alla AP-fondsmyndigheterna. Samverkan bör organiseras utifrån de förutsättningar som finns för olika tillgångsslag.

Riskkapitalinvesteringar kräver specifik kompetens, särskilt när det gäller utvärdering av direktinvesteringar men även när det gäller att välja fonder att investera i. Ett samarbete beträffande riskkapitalinvesteringar skulle innebära större möjligheter att utnyttja en kvalificerad process för sådana investeringar än vad APfondsmyndigheterna skulle kunna göra var och en för sig. En samverkan gör det även möjligt att förvalta sådana tillgångar med ett portföljperspektiv utifrån avkastning och risk på portföljnivå. I dag har AP-fonderna, med undantag av Sjätte AP-fonden, begränsad kompetens när det gäller direktinvesteringar. Det är därför av betydelse att Sjätte AP-fondens erfarenhet och kompetens tas tillvara i den föreslagna nya ordningen. Det vore inte effektivt att fortsätta bygga ut kompetens inom riskkapital och framför allt inom direktinvesteringar inom alla AP-fondsmyndigheterna. Riskkapitalinvesteringar bör därför samordnas i mycket stor utsträckning. Det bör ske genom att respektive AP-fondsmyndighet allokerar kapital till den samordnande enheten utifrån en bedömning av risk och avkastningspotential, medan enheten har ansvaret för att med hänsyn tagen till riskprofilen sätta samman en portfölj av både riskkapitalfondinvesteringar och direktinvesteringar med god riskspridning. Enheten bör även ansvara för den

Ds 2015:34 Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar

225

löpande förvaltningen av riskkapitaltillgångarna, såväl när det gäller fondinvesteringar som eventuella direktinvesteringar.

Infrastrukturinvesteringar ingår inte i EY:s analys av kostnader. Skälet till det är att Första–Fjärde AP-fondernas totala infrastrukturinvesteringar vid den tidpunkten då analysen gjordes var mycket begränsade, delvis för att intresset för investeringar i infrastruktur är en relativt ny utveckling och delvis med anledning av det nuvarande förbudet mot direktinvesteringar. I denna promemoria föreslås att direktinvesteringar ska vara möjliga för AP-fondsmyndigheterna (se avsnitt 7.1). Även om infrastrukturinvesteringar kan göras via fonder och vissa typer av infrastrukturinvesteringar klassificeras som fastigheter och därmed är tillåtna redan inom nuvarande lagstiftning så är det möjligt att andelen infrastrukturinvesteringar kommer att öka framöver som en följd av att direktinvesteringar blir tillåtna för alla AP-fondsmyndigheterna. För denna typ av investeringar finns det inom APfonderna i dag kompetens endast i begränsad utsträckning. En samverkan på detta område bör därför innebära att den kompetens som krävs byggs upp i kompetenscentret inom Andra APfondsmyndigheten. Infrastrukturinvesteringar är generellt sett relativt stora och innebär därmed ett stort och mycket långsiktigt åtagande. Det är därför lämpligt att kompetenscentret utnyttjas för att utvärdera potentiella investeringsmöjligheter för alla APfondsmyndigheternas räkning och ger rekommendationer när det gäller sådana investeringar. Omfattningen av en investering bör avgöras och det slutgiltiga investeringsbeslutet fattas av respektive AP-fondsmyndighet. Genom en sådan ordning byggs kompetens inom infrastruktur inom en enhet, som därmed är kontaktpunkt för det sammanlagda buffertkapitalet när det gäller infrastrukturinvesteringar. Enheten bör alltså bistå och samordna infrastrukturförvärv för de tre AP-fondsmyndigheterna.

Samverkan bör även ske när det gäller investeringar i fastigheter. Här bör dock formen för samverkan se något annorlunda ut än för t.ex. tillgångsslagen riskkapital och infrastruktur. Anledningen är att AP-fonderna redan i dag delvis samverkar vid investeringar i fastigheter. Samverkan sker t.ex. dels mellan Första–Fjärde APfonderna när det gäller Vasakronan, dels mellan t.ex. Andra APfonden och Sjätte AP-fonden när det gäller deras gemensamma ägande i Norrporten. När det gäller traditionella fastighets-

Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar Ds 2015:34

226

investeringar kan således samarbetet vidareutvecklas kring de redan existerande samarbeten som finns för de nuvarande AP-fondernas fastighetsinvesteringar. Denna form av samverkan kan motiveras av det samarbete som redan sker när det gäller fastigheter men bör inte vara vägledande för samverkan när det gäller andra kategorier inom tillgångsslaget onoterat.

Det bör i första hand vara AP-fondsmyndigheternas ansvar att över tid bedöma hur de bäst samordnar kompetens och etablerar beslutsvägar på ett sätt som är gynnsamt för förvaltningen av buffertkapitalet som helhet. I den nya lagen bör det endast anges att AP-fondsmyndigheterna ska samverka när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar i syfte att tillgodogöra sig stordriftsfördelar. Det bör även anges i lagen att det inom Andra AP-fondsmyndigheten ska finnas en enhet som bistår AP-fondsmyndigheterna vid förvaltning av onoterade tillgångar. De närmare formerna för samverkan bör alltså i första hand regleras i en överenskommelse mellan AP-fondsmyndigheterna. Beskrivningen ovan av olika tillgångsslag bör dock utgöra utgångspunkt för en mer detaljerad överenskommelse. När det gäller kategorier av onoterade tillgångar som inte beskrivs ovan bör AP-fondsmyndigheterna analysera vilken typ av samarbete som ger bäst möjligheter att utnyttja stordriftsfördelar inom förvaltningen.

Finansmarknaden utvecklas kontinuerligt och det är sannolikt att nya typer av investeringar, såsom det gjort historiskt, kommer att etableras framöver, särskilt när det gäller onoterade tillgångar. Om nya tillgångsslag inom onoterade tillgångar etableras, bör APfondsmyndigheterna överväga om och hur förvaltningsverksamhet av ett sådant tillgångsslag ska samordnas. Det är inte rimligt att kompetens när det gäller förvaltning av nya tillgångsslag byggs upp i alla AP-fondsmyndigheterna. En sådan uppbyggnad av kompetens bör i stället ske inom det kompetenscenter som ska etableras inom Andra AP-fondsmyndigheten. När förvaltningen av nya tillgångsslag ska samordnas bör AP-fondsmyndigheterna pröva på vilket sätt som de har störst möjligheter att uppnå stordriftsfördelar i förvaltningen och organisera sin samverkan därefter.

AP-fondsmyndigheterna bör även komma överens om principer för fördelning av kostnader när det gäller samordningen. Andra AP-fondsmyndigheten som har ansvar för kompetenscentret kan t.ex. ta ut avgifter av de andra två AP-fondsmyndigheterna baserat

Ds 2015:34 Samverkan när det gäller förvaltning av onoterade tillgångar

227

på deras utnyttjande av resurserna i kompetenscentret. Vissa fasta kostnader bör antagligen fördelas lika mellan myndigheterna oavsett resursutnyttjandet.

I AP-fondsnämndens uppdrag att utvärdera och rapportera till regeringen hur förvaltningen bedrivs bör även ingå att bedöma hur AP-fondsmyndigheternas samverkan fungerar. Om det skulle visa sig att AP-fondsmyndigheterna inte på egen hand kan åstadkomma en effektiv väl fungerande samverkan bör regeringen meddela föreskrifter om de närmare formerna för samverkan. Regeringen bör även kunna ge AP-fondsmyndigheterna uppdrag att samverka på visst sätt. En upplysningsbestämmelse om att regeringen kan göra detta bör tas in i den nya lagen.

229

12 Samordning av administration

Promemorians förslag: AP-fondsmyndigheterna ska samordna

sin administration. En av AP-fondsmyndigheterna ska sköta administrationen åt alla AP-fondsmyndigheterna i ett gemensamt servicecenter. Verksamheten ska bedrivas utifrån vad de tre AP-fondsmyndigheterna kommer överens om eller utifrån det som anges i föreskrifter som regeringen meddelar.

Promemorians bedömning: Det bör i första hand vara AP-

fondsmyndigheternas ansvar att komma fram till på vilket sätt samordningen ska ske. Regeringen bör dock föreskriva vilken av AP-fondsmyndigheterna som ska ha ansvaret för servicecentret. Samordningen bör omfatta åtminstone värdepappersadministration, juridik, upphandling, it-administration samt ekonomi- och personaltjänster. Samordning av ytterligare administrativa funktioner och system bör prövas. AP-fondsmyndigheterna bör i tillämpliga fall i första hand använda de tjänster som Statens servicecenter erbjuder.

Regeringen bör utnyttja möjligheten att meddela föreskrifter om hur administrationen ska samordnas endast om AP-fondsmyndigheterna inte på egen hand kan åstadkomma en effektiv samordning.

AP-fondsnämnden bör som en del av den årliga utvärderingen bedöma om samordningen är tillräcklig och ändamålsenlig.

Utredningens förslag överensstämmer inte med promemorians

förslag. Utredningens förslag avviker från promemorians förslag genom att samordningen av administrationen ska ske på så sätt att buffertkapitalet delas upp i tre fonder som förvaltas och administreras av en enda myndighet, Pensionsreservsstyrelsen.

Samordning av administration Ds 2015:34

230

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker för-

slaget eller har ingen invändning mot det. Statens servicecenter anser att ytterligare kostnadsbesparingar sannolikt kan uppnås om Statens servicecenter anlitas för vissa av de administrativa uppgifterna. Första AP-fonden, som anser att AP-fonderna alltjämt ska vara självständiga myndigheter, menar att det inte bör lagstiftas om gemensam administration. Första AP-fonden anser dock att möjligheter att samordna administration, med hänsyn tagen till APfondernas olika förvaltningsmodeller, bör tas tillvara. Fonden anser även att det vore en fördel om en huvudman har som uppgift att i samarbete med buffertfonderna utreda inom vilka områden samarbete mellan fonderna skulle vara lämpligt och kostnadseffektivt.

Andra AP-fonden anser att de besparingar som kan åstadkommas

genom en gemensam administration inte står i relation till de risker som pensionsreserven skulle utsättas för vid en sammanslagning av administrationen. Enligt Andra AP-fonden förutsätter en modern kapitalförvaltning en väl integrerad förvaltning och administration, vilket inte är möjligt att åstadkomma med en centraliserad administration. Om Pensionsreservsstyrelsen har ansvar för betydande stödfunktioner för förvaltningen beskärs i praktiken fondernas oberoende. Fonden påpekar även att det t.ex. skulle öka motpartsrisken att ha en och samma depåbank. Fjärde AP-fonden konstaterar att det skulle vara svårt att prioritera mellan de olika AP-fondernas önskemål om resurser vid en samordning av administrationen och att risken är uppenbar att respektive fond bygger upp sin egen kompetens inom detta område. Fjärde APfonden påpekar även att en enda depåbank för förvaltningen av buffertkapitalet skulle öka motpartsrisken, men att ha två depåbanker för att minska risken sannolikt inte skulle anses vara en nödvändig kostnad. Svenskt Näringsliv föreslår att AP-fonderna ges besparingsmål avseende de administrativa kostnaderna där bättre samordning av administrationen förespråkas. Sveriges Kommuner

och Landsting föreslår att vid bibehållande av flera fonder bör

åtgärder vidtas för att samordna vissa delar av administrationen för att åstadkomma besparingar i förvaltningen.