SOU 1973:32

Vägtrafiken - kostnader och avgifter : delbetänkande

Till Statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 15 september 1965 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för kommunikationsdepartementet att tillkalla högst fyra sakkunniga med uppgift att utreda frågan om vägtrafikens kostnadsansvar och därmed sammanhängande frågor.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 18 november 1965 såsom sakkunniga generaldirektören Nils Hörjel, tillika ordförande, pro- fessor Erik Dahmén, professor Sven Godlund och överdirektören Erik Nilsson.

De sakkunniga, som påbörjade sitt arbete under våren 1966, antog namnet vägkostnadsutredningen.

Generaldirektör Nils Hörjel efterträddes som ordförande den 1 januari 1971 av f generaldirektören Erik Grafström. Professor Erik Dahme'n efterträddes den 24 november 1971 av professorn Göran Bergendahl. Framlidne överdirektören Erik Nilsson efterträddes den 1 juli 1967 av kanslidirektören Göran Appelgren, vilken i sin tur efterträddes av departementsrådet Lennart Johansson den 1 juli 1969.

Att som experter biträda vid utredningsarbetet har tillkallats byrådi- rektören Ture Grahn och rättschefen Jan Johansson (båda fr o m 1.2.1966), avdelningsdirektören Östen Milstam (fr om 8.3.1966 tom 9.3.1972), professorn Gösta Lindhagen (from 15.8.1966), departe- mentssekreteraren Bo Carlsund (fr o m 21.9.1967), docenten Alf Carling (fr om 161970) och filosofie licentiaten Roland Andersson (fr om 24.2.1971 to m 31.8.1972).

Till sekreterare åt utredningen har förordnats Östen Milstam (fr o m 18.11.1965 to m 7.3.1966), kanslirådet Brune Öhrn (fr o m 8.3.1966) och civilingenjören Gunnar Gornitzka (fr o m 6.5.1971).

Till att biträda inom vägkOstnadsutredningens sekretariat har bl.a. förordnats filosofie licentiaten Leif Magnusson, filosofie kandidaterna Göran Lagerholm och Ulf Hammarström, civilingenjören Tage Jonsson och avdelningsdirektören Ingemar Ahlstrand. Därjämte har avdelnings- direktören Björn Kolsrud medverkat i sekretariatets arbete.

Utredningsarbetet har med anledning av att reformeringen av vägtrafik- beskattningen enligt 1963 års trafikpolitiska beslut var tänkt att ske i

flera etapper haft dels en mer kortsiktig, dels en långsiktig inriktning. En väsentlig del av arbetet under 1960-talet har varit inriktat på att förse bilskatteutredningen med underlagsmaterial för de ändringar i vägtrafik- beskattningen som bilskatteutredningen föreslagit (SOU 1967:34, SOU 1968:50, SOU 1969:45, SOU 1970:36 och SOU 1972:42). Vid sidan därom har på vägkostnadsutredningens initiativ genomförts expertutred- ningar rörande tätortsförhållanden, trafikolyckskostnader och tekniska metoder för avgiftsuttag.

Utredningsarbetet sedan 1970 har i huvudsak inriktats på utarbetandet av föreliggande delbetänkande Vägtrafiken kostnader och avgifter. Delbetänkandet omfattar principfrågor och en översikt över internatio- nellt utvecklingsarbete samt en analys av vägtrafikens totala kostnader. Principfrågorna och den internationella översikten har inom sekretariatet bearbetats inom en arbetsgrupp under ledning av Alf Carling och i övrigt bestående av Roland Andersson, Göran Lagerholm och Leif Magnusson. Totalkostnadsanalysen har i huvudsak bearbetats inom en annan arbets- grupp som bestått av Ingemar Ahlstrand, Ture Grahn, Ulf Hammarström, Tage Jonsson och Björn Kolsrud. En redogörelse för utredningsuppdraget och betänkandets inriktning lämnas i kapitel 1.

Det fortsatta Utredningsarbetet avser att på ett mer konkret sätt angripa kostnads— och prissättningsproblematiken inom olika delområden i anslutning till de principer som här framlägges.

Vägkostnadsutredningen har avgivit remissutlåtanden över bl a betän— kandena; Luftförorening, buller och andra immissioner (SOU 1966265), Fasta förbindelser över Öresund (SOU 1967 :54), Avgaser från bensindrivna bilar avgivet av kommunikationsdepartementets ledningsgrupp rörande utvecklingsarbetet på bilavgasområdet (Stencil K 19682), Allmänna vägar (SOU 1968:17), Parkering (SOU 1968:18), Ett renare samhälle (SOU 1969:18), Fordonsbeskattningen (SOU 1969:45), Vägplan 1970 (SOU 1969:56), Kilometerbeskattning (SOU 197036) och Vägtrafikbe- skattningen (SOU 1972242).

De i betänkandet förda resonemangen och anförda slutsatserna repre- senterar icke några ställningstaganden frän experternas sida. Vid betänkandet är fogade reservationer av de sakkunniga Sven Godlund och Lennart Johansson. Stockholm ijuni 1973 Erik Grafström Sven Godlund Göran Bergendahl

Lennart Johansson /Gunnar Gornitzka

1. Utredningsuppdraget och betänkandets inriktning

1.1 Uppdraget och dess bakgrund

Till grund för de förändringar av trafikpoli— tiken i Sverige, som vidtagits under senare år, ligger det principbeslut, som fattades av riksdagen år 1963. Detta beslut bygger i sin tur huvudsakligen på slutsatser och förslag, som framlades av 1953 års trafikutredning i de två betänkandena Svensk Trafikpolitik l—Il, SOU 1961123—24. Det syftar till att etablera för de olika trafikgrenarna gemen- samma principer då det gäller konkurrensreg- ler, avgifts- och investeringspolitik. Som huvudsakligt medel att åstadkomma en ef— fektiv transportförsörjning förordas konkur— rens mellan trafikgrenarna och i övrigt mellan transportalternativ. Verksamheten inom varje trafikgren förutsätts därvid ge- nom skatter och avgifter bli belastad med de kostnader, den förorsakar det allmänna. I transportpropositionen (nr 191 år 1963) preciserar departementschefen de allmänna riktlinjerna för den nya traf1kpolitiken på följande sätt:

"Såsom uttalats redan i direktiven för trafikutredningen bör målet för trafikpoli- tiken vara att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under former, som medger företagsmässig effektivitet och transportmedlens sunda utveckling. Vidare måste trafikpolitiken utformas så, att de krav som ställs från trafiksäkerhetssynpunkt blir tillgodosedda och att utvecklingen på det tekniska omrädet stimuleras.

I likhet med trafikutredningen och det

helt övervägande antal remissinstanser anser jag, att den hittills förda statliga trafikpoli- tiken inte utan väsentlig förändring kan leda till en ändamålsenlig uppdelning av trans- porterna enligt de olika transportmedlens reella kostnads- och kvalitetsförutsättningar och därmed inte heller till det angivna trafikpolitiska målet, dvs en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kost- naden

Ett trafikpolitiskt system, som bättre än det nuvarande fyller de uppställda kraven, kan enligt utredningen teoretiskt åstadkom- mas antingen genom att man bygger ut och skärper de hittills begagnade tillståndsregle- ringarna eller genom att man i stället går den motsatta vägen och lämnar de olika träns- portmedlen större frihet att utnyttja sina kostnads— och kvalitetsmässiga förutsätt- ningar och låter konkurrensen dem emellan bli avgörande för trafikuppdelningen. Trafik- utredningen finner det stå i överensstämmel- se med vår allmänna näringspolitik att välja den lösning, som innebär ett större mått av fri konkurrens och anser att en sådan ordning bör eftersträvas, som direkt medger en effektiv konkurrens på transportmarkna- den, såväl mellan de olika trafikgrenarna som mellan trafikföretagen inom samma trafik- gren. För att kunna betecknas som effektiv måste konkurrensen bedrivas på i möjligaste mån lika villkor och inom ramen för dessa villkor gestaltas så fritt som möjligt. En sådan konkurrens utgör enligt utredningens mening ett kraftigt incitament för trafiken att söka sig till de kvalitativt och kostnads- mässigt mest ändamålsenliga transportmed- len, och den är därjämte ägnad att stimulera till effektivitet i trafikrörelsernas skötsel. Utredningen framhåller dock att vissa modi- fikationer är nödvändiga i fråga om person-

trafiken bl a i glesbygderna och i vissa storstadsregioner. Vidare måste friheten att använda olika konkurrensmedel harmoniera med gällande allmänna näringslagstiftning. Det helt övervägande antalet remissinstanser är eniga med trafikutredningen om värdet av friare konkurrensförhållanden på transport- marknaden.

Vid bedömningen av dessa spörsmål bör enligt min mening beaktas att fri etablerings- rätt och en betydande frihet i övrigt känne- tecknar den helt övervägande delen av vårt näringsliv. En skärpning av tillståndsregle— ringen på transportområdet skulle ytterligare fjärma transportnäringens villkor från vad som gäller inom övriga näringsgrenar. Det torde också vara ostridigt att regleringar kan innebära en hämsko på rationaliseringssträ- vandena inom transportnäringen. Dessutom måste man hysa starka tvivel på de praktiska möjligheterna att genom skärpt tillståndsreg- lering så styra utvecklingen att den leder till en samhällsekonomiskt riktig trafikuppdel— ning. [ stället bör man söka utnyttja den drivfjäder till effektiva transporter, som konkurrens i sunda former kan utgöra. Därest förutsättningar skapas för en konkur- rens på lika villkor bör det vara möjligt att genom en ökad frihet på transportmarkna- den nå en samhällsekonomiskt riktigare trafikuppdelning. På så sätt kan transport- arbetet erhållas till lägsta möjliga kostnader, vilket är ett väsentligt intresse för vårt näringsliv, enär transportkostnaderna utgör en betydande del av de totala produktions- kostnaderna i flertalet av våra mest betydel- sefulla näringsgrenar

Enligt min mening bör varje trafikgren i princip själv svara för de kostnader den förorsakar det allmänna. För närvarande föreligger skillnader i detta hänseende de olika trafikgrenarna emellan, vilket torde beaktas i samband med en revision av vägtrafikbeskattningen samt vid de pågående utredningarna om luftfartsverkets ekonomi och lotsorganisationen. Vissa olikheter före- ligger även i fråga om finansieringsformer, avskrivningsregler och allmänna beskatt- ningsförhållanden, men dessa olikheter är inte så stora att särskilda trafikpolitiska likställighetsåtgärder nu erfordras.

Där alternativa transportmedel finns blir, såsom utredningen framhållit, på längre sikt trafikanternas val av transportmedel utslags- givande i fråga om vilket av dessa, som drager den lägsta samhällsekonomiska kost— naden. Förutsättningen för att trafikanternas

val av transportmedel skall bli ekonomiskt rättvisande är emellertid, att transportavgif— tema är anpassade till kostnaderna. För den trafik som bedrivs med lönsamhet föreligger dock inte något problem i detta hänseende. Det företagsekononiiska lönsamhetskravet å den ena sidan och_konkurrens mellan olika transportmedel å den andra torde här garan— tera att avgiftssättningen på längre sikt anpassas till kostnaderna.”

De i propositionen angivna grundprinci— perna för trafikpolitiska åtgärder är således gemensamma för de olika trafikgrenama. I vissa avseenden är givetvis även förutsätt- ningarna för produktion av transporttjänster likartade. Skilda trafikgrenar uppvisar emel- lertid också viktiga särdrag, då det gäller produktions- och konkurrensbetingelser. Detta avspeglas bl a i omfattningen av statens och kommunernas deltagande i pro- duktionen. Inom flertalet trafikgrenar svarar det allmänna för den dominerande delen av byggandet och driften av trafikanläggningar, såsom vägar. hamnar och flygplatser, medan själva produktionen av transporttjänster till största delen bedrivs av privata företag eller direkt av konsumenterna. I fråga om spår- bunden trafik sker däremot även produk— tionen av transporttjänster till helt övervä- gande del i allmän regi. Även inom den del av transporttjänstproduktionen, som äger rum i privata företag, föreligger betydande skillnader — bl a mellan trafikgrenar — då det gäller betingelserna för konkurrens mel- lan företagen. Som kommer att närmare belysas i de följande kapitlen, är också förutsättningarna för olika slags statliga styråtgärder mycket varierande.

[ syfte att utreda behovet av anpassnings— åtgärder inom olika trafikgrenar i förhållan— de till den nya traf1kpolitiken tillkom under åren närmast efter 1963 särskilda utred- ningar rörande flygtrafik och sjöfart. Dessa utredningar liar bl a behandlat avgifts- och taxepolitiken. då det gäller utnyttjande av fasta anläggningar inom respektive sektor. Motsvarande problem i vägsektorn gäller bestämningen av skatter på köp. innehav och utnyttjande av fordon samt på olika slags drivmedel. Frågan om sådana skatter i det

följande benämnda vägavgifter — föranledde att en särskild bilskatteutredning tillsattes år 1965.' Senare samma år tillkom vägkost— nadsutredningen med uppdrag att utreda vägtrafikens kostnadsansvar och därmed sammanhängande frågor. Arbetet inom sist- nämnda utredning avsågs vara mer långsiktigt inriktat och bilda underlag för senare be- skattningsförslag, vilka förutsätts bli utfor- made inom en ny. parlamentarisk bilskatte- utredning. Direktiven till vägkostnadsutred- ningen gavs av dåvarande chefen för kom- munikationsdepartementet, statsrådet Skog- lund. i anförande till statsrådsprotokollet den 15 september 1965. Departementsche- fen anförde därvid följande:

”Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande den 26 februari 1965 tillkallade chefen för finansdepartementet särskilda sakkunniga med uppgift att verkställa översyn av vägtra- fikbeskattningen och därmed sammanhäng- ande frågor. 1 direktiven till de sakkunniga angavs som utgångspunkt för utredningsar- betet att kostnaderna för vägväsendet och vägtrafikväsendet liksom nu i princip är fallet skall bäras av vägtrafiken. Att bestäm- ma dessa kostnader syntes emellertid vara förenat med flera djupgående problem av ekonomiskt och trafikpolitiskt slag. För att söka lösa dessa problem ansågs en särskild expertundersökning böra komma till stånd. I anslutning härtill anmäldes att jag hade för avsikt att vid senare tidpunkt begära bemyn- digande att tillkalla särskilda sakkunniga härför. Jag vill nu föreslå, att en sådan undersökning kommer till stånd. Avsikten är att resultatet av denna expertutredning se- nare skall bli föremål för vidare behandling av en parlamentariskt sammansatt utredning.

Enligt de riktlinjer för den statliga trafik- politiken som antogs av statsmakterna år 1963 bör varje trafikgren i princip själv svara för de kostnader den förorsakar det allmän- na. Syftet härmed är att uppnå en samhälls- ekonomiskt riktig uppdelning av trafiken mellan olika trafikgrenar.

Vägtrafikens kostnadsansvar är fn be- stämt av de anslag på riksstaten, som helt eller delvis avräknas mot automobilskatte— medlen. Beloppsmässigt hänför sig huvudde- len av anslagen till kostnaderna för byggande och underhåll av vägar och gator. Vidare ingår administrationskostnaderna för den statliga vägorganisationen och för vissa andra kostnader för administration, kostnaderna

för trafiksäkerhetsarbetet samt för forskning på det vägtekniska och fordonstekniska området. Betydande belopp representerar kostnaderna för polisens trafikövervakande verksamhet samt för pensioner åt fd anställ— da inom vägväsendet och deras efterlevande. Slutligen räknas hit även kostnaderna för övergång till högertrafik.

De sakkunniga bör i första hand pröva vilka kostnader för det allmänna, som bör hänföras till vägtrafiken med utgångspunkt från nämnda princip. Denna prövning bör ske förutsättningslöst och oberoende av de regler som fn tillämpas för avräkning av vissa kostnader mot automobilskattemedel.

Frågan om hur det allmännas kostnader för vägtrafiken lämpligen bör fördelas på olika trafikantkategorier bör även övervägas av de sakkunniga. Utgångspunkten vid be- handlingen av detta spörsmål bör vara att varje grupp av trafikanter skall svara för den andel av de sammanlagda kostnaderna som från principiell synpunkt bör hänföras till gruppen. Svårigheter kan emellertid föreligga att konsekvent genomföra en sådan princip, varför vissa avvikelser kan vara motiverade. De sakkunniga bör söka utforma en allmän lösning av fördelningsfrågan, som är förenlig med kravet om en konkurrens på lika villkor mellan olika trafikmedel. Därvid bör anges efter vilka grunder ifrågavarande fördelning bör ske. Då det kan antas, att Vägtrafikens kostnader visar en ojämn fördelning mellan olika regioner inom landet bör de sakkun- niga även undersöka i vad mån en motsvaran- de differentiering i fråga om kostnadsansva- ret kan anses motiverad. I synnerhet trafik- problemen i de större städerna påkallar hävid uppmärksamhet. Utredningen bör i detta sammanhang även undersöka i vad mån utomlands tillämpade metoder för beräkning av kostnader som skall bäras av vägtrafiken kan ge anledning till närmare studium.

De sakkunniga bör söka finna sådana beräkningsmetoder som förutom att vara rättvisande är enkla att praktiskt tillämpa.

Utöver de problem jag här berört bör de sakkunniga vara oförhindrade att ta upp också andra spörsmål som har samband med frågan om Vägtrafikens kostnadsansvar.

* En kort redogörelse för bilskatteutredningens arbete och framlagda förslag ges nedan 1 avsnitt 1.3. Bilskatteutredningens betänkande Fordons- beskattningen, SOU 1969145, innehåller även en kort historik över tidigare behandling av frågor rörande vägtrafikbeskattning.

Vissa av de problemställningar jag här skisserat har nära anknytning till de spörsmål som skall behandlas av förutnämnda sakkun- niga för översyn av vägtrafikbeskattningen och därmed sammanhängande frågor. Sam- råd bör därför ske med denna utredning. Även inom utredningen rörande den över- siktliga vägplaneringen kan frågor av betydel- se för bestämmande av Vägtrafikens kost- nadsansvar tänkas bli aktualiserade, varför samråd bör ske även med denna utredning.”

I sina överväganden rörande vägtrafikbe— skattningen har utredningen således att utgå från de mål för traf1kpolitiken, som fastlades i 1963 års trafikpolitiska beslut. Som ett primärt syfte har där angivits att skapa förutsättningar för konkurrens och åstad- komma en samhällsekonomiskt riktig upp- delning av trafiken mellan olika trafikgrenar. Utredningens uppgift är att mot denna bakgrund diskutera vägtrafikbeskattningen från främst tre aspekter:

För det första skall, som framhållits i direktiven, behandlas omfattningen av den totalsumma vägavgifter i det följande benämnd betalningsansvaret som skall påläggas vägtrafiken. Detta belopp motsvaras för närvarande av ett antal utgifts- och kostnadsposter för det allmänna, vilka avräk- nas mot automobilskattemedel. Vid en om- prövning av betalningsansvarets omfattning aktualiseras bl a behandlingen av vissa konse- kvenser av trafikolyckor och trafikens miljö- påverkan.

För det andra krävs en diskussion av frågan, hur avgifterna bör bestämmas för olika kategorier av vägtrafik och olika slags utnyttjande av vägnätet. Hit hör problem rörande fördelningen mellan skilda fordons- kategorier och mellan skilda geografiska områden, men även andra former av diffe- rentiering, tex mellan tidpunkter, är av intresse. Avgiftssystemets allmänna uppbygg- nad och omfattningen av olika slags differen— tiering bedöms utifrån dels inverkan på trafikförsörjningens effektivitet, dels inver- kan på möjligheterna att uppnå andra ekono- misk-politiska mål.

För det tredje skall — delvis i direkt anslutning till föregående fråga — valet av

skatte- och avgiftsformer behandlas. Vissa förändringar i detta avseende har under senaste åren beslutats i Sverige, bl a införan— de av kilometerbeskattning för vissa fordons- slag. Utvecklingsarbete pågår i många länder i syfte att åstadkomma mer ändamålsenliga system för avgiftsuttag i vägtrafiken. [ realiteten måste givetvis tekniska och admi- nistrativa förutsättningar samt kostnader för olika alternativ i hög grad påverka valet av avgiftssystem.

I föreliggande delbetänkande redovisas re- sultaten från en första, på princip- och total— kostnadsfrågor inriktad etapp i arbetet med dessa frågor. Betänkandets uppläggning kom- mer att presenteras i avsnitt 1.4.

1.2. T ransportarbetets utveckling och fördelning

Utvecklingen i transportsektorn efter andra världskriget har karaktäriserats av stark ex— pansion totalt sett och av stora förskjut- ningar mellan de olika transportmedlen inbördes. Betydelsefullt för detta utveck- lingsförlopp har varit den successivt ökade geografiska koncentrationen av olika slags produktion och den fortskridande urbanise— ringen. En allt större del av transportefter- frågan hänför sig dels till kortväga person- och godstransporter inom tätortsområden, dels till långväga transporter på de större trafiklederna. [ fråga om transportfördel- ningen har bilismens synnerligen kraftiga ökning varit ett dominerande inslag i utveck- lingen på såväl person- som godstransport- sidan. Privatbilismen har från ungefär mitten av 1950—talet övertagit den helt övervägande delen av det totala persontransportarbetet. Tillgången till egen bil torde ha utgjort en starkt bidragande faktor i persontrafikens totala tillväxt.

Förskjutningarna i efterfrågan betingas delvis av produktions- och trafiktekniska förändringar, delvis av ökade hushållsin- komster. Trafikens förändrade geografiska fördelning medför svårigheter att tillgodose ökade kapacitets- och standardkrav inom expansiva regioner och att samtidigt åstad-

komma en tillfredsställande transportförsörj- ning i områden med stagnerande eller vikan- de efterfrågan. Dessa problem har i hög grad blivit bestämmande för utvecklingsarbetets inriktning inom det trafikpolitiska området under senare år (jfr redogörelsen i avsnitt 1.3).

Den ökade andelen vägtrafik och särskilt privatbilismens snabba tillväxt har inneburit ökade valmöjligheter för stora befolkningsgrupper. Denna utveckling med- för emellertid också, att de ovan nämnda problemen i vissa avseenden accentueras. Trafikträngseln, bilismens ökade anspråk på gatuutrymme och dess inverkan på stadsmil- jön ger upphov till viktiga planeringsproblem i de större tätorterna. Samtidigt minskar trafikunderlaget för kollektiva transportme- del i glesbygderna, vilket påverkar möjlighe— terna att där trygga en tillfredsställande transportförsörjning för de grupper, som inte har tillgång till privat biltransport. l anslut- ning till främst den ökande privatbilismen har vidare trafikolycksproblemen fått ökad

betydelse och föranlett ett omfattande tra- fiksäkerhetsarbete i olika former. Kostnads- aspekterna inom trafiksektorn har vidgats bl a genom att Vägtrafikens negativa miljö- effekter trafikbuller, luftföroreningar m m — liksom trafikträngsel och olycksris- ker ägnats större uppmärksamhet än tidigare.

De här skisserade utvecklingstendenserna har givetvis stor betydelse för diskussionen i de följande kapitlen rörande Vägtrafikens kostnader och avgiftssystemets utformning. Någon mer omfattande siffermässig redovis- ning av trafikutvecklingen presenteras dock inte här; en kartläggning pågår inom ramen för den regionala trafikplaneringen. ] det följande lämnas endast en kort översikt över den faktiska och prognosticerade utveck- lingen av transporternas omfattning och fördelning under perioden 1950—1980 med huvudsaklig inriktning på vägtransporter. Framställningen bygger i regel på uppgifter som publicerats av 1965 års och 1970 års långtidsutredningar och av trafikplanerings- utredningen.

Tabell 1 :l . Beräknat ärligt inrikes transportarbete [ 95 0— 1 980

Miljarder personkm/tonkm

1950 1960 1970 1980 Personrransporter Personbil 5,6 33,2 65,2 78,5 _ Buss 3,5 3,4 6,0 8,0 Spårväg, T-bana 1,2 0,9 1,2 2,0 Järnväg 6,6 5,2 4,7 4,6 — Fartyg, inkl. färjor 0,2 0,1 0,1 0,1 — Flyg 0,0 0,2 0,6 1,5 Totalt 1 7.2 43.0 77.8 94,7 * Därav kollektivt 11,6 9,8 12,6 16,2 Godstransporter — Lastbil 2,7 6,8 21 41 — Järnväg 8.6 10.9 17 25 — Fartyg flottning 2,4 2,2. 6 14 Totalt 13, 7 19,9 44 80

Källor: Svensk ekonomi 1966—70, SOU 1966:1 (åren 1950 och 1960). Regional trafikplanering. Transportarbete, transportströmmar, trafikanläggningar, DS K 1972z4 (åren 1970 och 1980).

Huvuddragen i den inrikes transportut- vecklingen 1950—1970 framgår av tabell 1.1, som också innehåller en prognos avseende år 1980. Det bör understrykas att sifferuppgif- terna — såväl historiska som prognostiserade är synnerligen osäkra. Det kan dock kon- stateras att biltrafiken svarat för huvuddelen av transportvolymens snabba tillväxt under 1950- och 1960-talen.

] fråga om persontransportema illustrerar tabellen främst privatbilismens snabba ökning. Från början av 1950 till början av 1970 ökade antalet personbilar tiofalt från ca 200000 till 2,2 miljoner. samtidigt som en mycket snabb ökning av resekonsumtio- nen ägde rum. År 1968, då antalet person- bilar passerade 2-miljonstrecket, uppgick resekonsumtionen till drygt 10 milj kr eller 13,7 % av de totala konsumtionsutgifterna. Nära 70 % av detta belopp — dvs ca 9,6 % av hela konsumtionen — hänförde sig till nyinköp, drift och underhåll av bilar. Tjäns- te- och firmabilar samt övriga bilar i yrkes- mässig trafik ingår ej i dessa beräkningar.

Sedan slutet av 1960-talet har emellertid bilismens tillväxttakt avtagit, vilket åter- speglas i den prognos för transporter med personbil som återges i tabellen. Även 1970 års långtidsutredning förutser en liknande tendens i sin bedömning av persontransport- volymens utveckling fram till 1975. Där beräknas konsumtionen av resor med egen personbil snarast öka något långsammare än den totala, privata konsumtionen. Trots detta beräknas privatbilismens andel av per- sontransporterna öka ytterligare något under förra hälften av 1970-talet.

Kollektivresorna minskade något i abso- luta tal 1950—1960 men har sedan uppvisat en ökning, som huvudsakligen hänför sig till närtrafik i de expanderade tätorterna. En ökande andel härav faller på vägtransporter, dvs. busstrafik. Den i förhållande till land- transporterna ringa flygtrafiken uppvisar en betydande procentuell tillväxt. medan sjöfar- ten är obetydlig då det gäller persontrans— porter.

En väsentlig del av de kollektiva person- transporterna är av lokal karaktär (jämför

tabell 1.1). Detta gäller även den privata personbilstrafiken. som enligt vägplaneutred- ningens undersökningar 1966 till ca 1/3 utgjordes av arbetsresor. Viss belysning av valet mellan kollektiva och privata färdmedel vid lokalresorna har givits av trafikundersök— ningarna i Stockholmsregionen hösten 1971, företagna av trafiknämnden vid Stockholms läns landsting. ] hushåll med bil företogs ca 60 % av arbetsresorna kollektivt. Denna andel var relativt oberoende av avståndet bostad—arbetsplats samt kvaliteten i den kollektiva trafikförsörjningen. Bilinnehav var emellertid markant vanligare i hushåll med dålig tillgång på kollektivtransporter. För en diskussion av dessa samband hänvisas till kapitel 4.

Även de inrikes godstransporterna känne- tecknas av en alltmer ökad andel vägtrafik. Redan under senare hälften av 1960-talet utförde lastbilarna ett större transportarbete, uttryckt i tonkilometer, än järnvägarna.

Av lastbilstransporterna kan emellertid en betydande del betraktas som ett komple- ment till järnvägs- eller sjötransporter i form av uppsamlings- och distributionstrafik. Kon- kurrens från andra transportmedel saknas även beträffande en del av godstransporterna i övrigt.

Medeltransportlängden med lastbil år 1970 uppgick till 38 km, med järnväg till 322 km. Lastbilarna utförde ca 96 procent av närtrafikens totala transportarbete till lands, medan järnvägarna svarade för 62 procent av fjärrtrafiken till lands (52 pro- cent, räknat exklusive lapplandsmalm). De två transportmedlens andelar av landtrans- porterna på olika avstånd framgår av diagram 1.1.

Beräkningar av 1970 års långtidsutred- ning, avseende förändringarna 1961—75, vi— sar att lastbilstrafikens ökning numera är avtagande i jämförelse med utvecklingen under större delen av 1960-talet. Såväl lastbils- som sjötransporterna väntas emeller- tid få ökade andelar, medan en fortsatt låg tillväxttakt angivits för järnvägstransporter— na. Den snabba avvecklingen av flottningen kan i viss utsträckning öka järnvägarnas

/0 100— o 80- -20 _ Järnväg _ 60- —40 40— -60 Last bil _ _ __M— 20— NN—L,_ -80 i _ 0 T I | l I | | | ' 0 200 400 600 800 1 000 kl

Diagram 1.1 Godstransporterna på olika transportavstånd år 1970. Procentuell fördelning mellan lastbils- och järnvägstransport. (exkl. lapplandsmalm)

Kalla: Regional trafikplanering Ds K 197224.

timmertransporter. Långtidsutredningen för- utsätter en fortgående koncentration av hamnrörelsen och den tunga industrin, vilket även förväntas bidra till ökade järnvägstrans- porter. Utredningen anser vidare att vissa faktorer talar för en mindre gynnsam fram- tida prisutveckling för lastbilstransporter i förhållande till järnvägstransporter. Bl a kan utvecklingen mot allt tyngre lastbilstranspor- ter knappast ske i samma takt som under 1960-talet. Hittillsvarande utveckling åter- speglas bla i det förhållandet, att antalet inregistrerade lastbilar endast ökade från 80 000 år 1950 till 143 000 år 1970, medan lastbilarnas årliga transportvolym steg från 2,7 miljarder tonkm till 21 miljarder tonkm under dessa 20 år. Bland förutsättningarna för de tunga lastbilstransporternas ökning kan nämnas dels en allt vanligare användning av tunga släpvagnsekipage särskilt vid långväga transporter och dels den succes- siva höjningen av riks- och länsvägarnas bärighet. Nästan hela riksvägnätet och över 2/3 av de viktigare länsvägarnas längd tillät år 1970 ett högsta axeltryck av 10 ton och ett högsta boggitryck av 16 ton. Under 1950-talet var högsta tillåtna axeltryck i regel endast 6 ton.

Bärighetsökningen har ingått i en allmän

höjning av vägstandarden med bättre slitstyr- ka, jämnhet, kapacitet m. m. Kännetecknan- de har varit övergången från grusvägar till vägar med varaktigare slitlager (betong, asfalt eller oljegrus). Andelen grusväg avtog på det statliga vägnätet från 91 % till 54 % under den nämnda perioden. Av riksvägnätet var år 1970 endast 4 % grusbelagda och 11 % oljegrusbelagda medan resterande 85 % till helt övervägande del var asfalterade.

Den statliga investeringspolitiken i fråga om trafikanläggningar är således av stor vikt för transportarbetets utveckling och fördel- ning. lnvesteringsfrågorna i vägsektorn be- handlas inom ramen för vägplaneutredning- arna, av vilka den senaste framlades år 1969. De inledningsvis omnämnda avvägningspro- blemen har även föranlett att särskilda utredningar tillsatts under senare år för att behandla bl a regionala aspekter på trans- portförsörjningen. En kort redogörelse för inriktningen av detta utredningsarbete gesi nästa avsnitt.

1.3 Trafikpolitiskt utrednings- och utvecklingsarbete under de senaste åren

I detta avsnitt skall en kort översikt ges över utredningsarbete och reformförslag under

perioden 1965—1972 med anknytning till vägtrafikbeskattningen. Framställningen in— riktas dels på bilskatteutredningens arbete, dels på vissa åtgärder och förslag i samband med regionala trafikfrågor. Då det gäller bilskatteutredningen ges här ingen redogörel- se för de framlagda förslagen, medan i övriga fall några exempel presenteras. Avslutnings- vis berörs direktiven till den nya trafikpoli- tiska utredning, som tillkallades år 1972.

Framställningen begränsas således här till svenska utredningar. Det bör emellertid framhållas, att metoddiskussionen i de föl- jande kapitlen till betydande del bygger på trafikpolitiskt utredningsarbete i andra län- der under senare år. Diskussionen anknyts till bla engelska och norska studier på området och till pågående undersökningar inom den europeiska gemenskapen. För en presentation av det utländska material som utnyttjats hänvisas till problemöversikten i nästa kapitel, avsnitt 2.2.

1.3.1. Bilskatteutredningen och vägkostnadsutredningen

Såväl vägkostnadsutredningen som bilskatte- utredningen påbörjade sitt arbete under år 1965. Det förutsattes redan då utredningar- na tillkallades, att de skulle arbeta i nära kontakt med varandra. För att möjliggöra ett sådant samarbete fick utredningarna till en början gemensam ordförande och gemensam- ma experter.

Orsaken till att Utredningsarbetet delades upp på två utredningar var att reforme- ringen av vägtrafikbeskattningen var tänkt att ske i två etapper. Huvudansvaret för den första etappen vilade på bilskatteutred- ningen. Denna skulle, jämte prövningen av flera andra spörsmål, söka utföra en anpass- ning av beskattningen i riktning mot en slutlig lösning. Vägkostnadsutredningen skul- le sedan tränga djupare in i problematiken och företa en avsevärt mer förutsättningslös analys av kostnads- och avgiftsfrågorna från samhällsekonomisk synpunkt.

Förutom skillnaden i ambitionsgrad gäll- de, att bilskatteutredningen hade att beakta

flera begränsningar för sitt arbete, vilka vägkostnadsutredningen i högre eller lägre grad kunnat känna sig obunden av. Begräns- ningarna gällde tex att endast de kostnads- slag skulle beaktas, som nu avräknas mot automobilskattemedlen, och att det totala skatteuttagets omfattning skulle hållas oför- ändrad.

Båda utredningamas resurser kom under de första fem åren främst att inriktas på arbetet med den första etappen i omlägg- ningen av vägtrafikbeskattningen. Förslag beträffande huvuddragen i denna omläggning framlades i bilskatteutredningens betänkan— de Fordonsbeskattningen (SOU 1969:45).2 Betänkandet ledde fram till en proposition (1970:138) med förslag till förändringar i vägtrafikbeskattningen, vilka skulle vara slut— förda under 1970-talet. Det förutsattes där- vid, att ett vidgat underlag för genomföran- det av reformens senare del skulle tillhanda- hållas av vägkostnadsutredningen. Förslagen i propositionen bifölls i huvudsak av riksda- gen (BeU 58, rskr 377). En andra del av denna reformetapp beslöts av riksdagen år 1972 (prop 19722115, SkU 59, rskr 273).

Arbetet inom vägkostnadsutredningen in- riktades till en början delvis på studier av vissa delproblem av betydelse för utform— ningen av ett avgiftssystem på vägtrafikom- rådet. På utredningens uppdrag har särskilda expertundersökningar genomförts beträffan- de tätortsförhållanden, trafikolyckskostna- der och tekniska metoder för avgiftsuttag.

l forskningsrapporten ”Prissättning på gatuutrymme”, som utarbetats av Jan Owen Jansson vid Handelshögskolans ekonomiska forskningsinstitut i Stockholm, behandlas kostnaderna för trafikträngsel i storstäder och principerna för sk trängselavgifter. Problemen rörande trängselkostnader be- handlas även i kapitel 5 i detta betänkande.

2 Bilskatteutredningen har dessutom framlagt ytterligare fyra betänkanden med förslag om förändringar i vägtrafikbeskattningen, nämligen Kompensation i vissa fall för bensinskatt, som utgår vid användande av motorsåg och snöskoter (SOU l967:34), Traktorbeskaltning (SOU 1968:50), Ki- lometerbeskattning (SOU 1970236) och Vägtrafik- beskattningen (SOU 1972242).

En viktig fråga i detta sammanhang gäller de tekniska förutsättningarna för uttag av dif- ferentierade avgifter. Statens väg— och trafik- institut har haft utredningens uppdrag att göra en genomgång av metoder för avgifts— uttag, vilka på längre sikt kan vara använd- bara bl a i storstadstrafik. Resultatet av denna genomgång, som gjorts av Stig Ed- holm och Björn Kolsrud, delvis i anslutning till Janssons ovannämnda undersökning, har redovisats i institutets rapport ”Tekniska metoder för avgiftsuttag i vägtrafiken”. Bilismens stadsbyggnadskostnader har för utredningens räkning belysts i undersök- ningar av Kent Persson och Åke Forsström vid institutionen för kulturgeografi, Göte- borgs universitet. Resultat från denna under- sökning har lagts till grund för vissa resone- mang i den senare delen av detta betänkande rörande Vägtrafikens betalningsansvar. Där utnyttjas även resultat från den studie av trafikolyckskostnader, som på uppdrag av Statens trafiksäkerhetsverk och vägkostnads- utredningen utförts av Bengt Mattsson vid nationalekonomiska institutionen i Karlstad. Resultaten från denna undersökning har framlagts i två rapporter ”Vägtrafikolyckor- nas samhällsekonomiska kostnader” och ”Trafiksäkerhet och samhällsekonomi”.

1.3.2. Åtgärder med regional inriktning

Ett huvudsyfte med den transportpolitik, som skisseras i 1963 års trafikpolitiska beslut, är att trygga en tillfredsställande transportförsörjning för landets olika delar. Beroende bl a på olikartade näringspolitiska betingelser och efterfrågeförhållanden i öv- rigt kan transportförsörjningens förutsätt- ningar skifta starkt mellan olika regioner på såväl gods- som persontransportsidan. Ut- vecklingsarbetet på det trafikpolitiska om- rådet har under de senaste åren i stor utsträckning haft regional inriktning. Arbe- tet med att förbättra transportförsörjningen på det regionala och lokala planet förutsätter i många fall en samordning mellan flera trafikgrenar.

Det har länge förekommit särskilda åtgär-

der för att tillhandahålla transportmöjlighe- ter på sträckor, där efterfrågan är otillräcklig för att möjliggöra finansiell kostnadstäck— ning. Sålunda kan de statliga bidragen till drift av olönsamma järnvägslinjer betraktas som en sådan åtgärd. En motsvarighet på vägtrafiksidan utgör stödet till olönsamma busslinjer på landsbygden. Det nuvarande bussbidragssystemet grundas på Kungl Maj:ts kungörelse 1961:149, och de ursprungliga bestämmelserna gäller ännu isina huvuddrag oförändrade. Till grund för bestämmande av statsbidrag läggs omfattningen av trafikarbe- tet på linjen, och statsbidraget till täckande av underskott var år 1971 maximerat till 3 kr per vagnmil. Bidragen avräknas mot automo- bilskattemedel. Som resultat av den 1968 tillsatta s k busstrafikutredningens arbete har framlagts förslag till reviderat bussbidrags- system, vilka innebär att stödet skall kny- tas till regional och kommunal trafikplane- ring. Bidragen till lokala landsbygdslinjer kommer att utgå till kommunerna för del- finansiering av underskott på trafiken, och är maximerade till 50 procent av det på visst sätt framräknade underskottet (inom det inre stödområdet 75 procent).

Ett exempel på statliga åtgärder, syftande till samordning mellan trafikgrenar då det gäller närtrafik, utgör den år 1965 framlagda propositionen angående statsbidrag till tun- nelbanor i storstockholmsområdet (prop. 19652107). I propositionen hänvisas bl a till den gemensamma planering och samordning inom närtrafiken som uppnås genom åtgär- derna, och till de kostnadsbesparingar på investeringssidan, som ett väl utbyggt tunnel- banesystem kan erbjuda, jämfört med ett system till övervägande del baserat på buss- trafik och individuell biltrafik. Förordning- en, som trädde i kraft den 1 juli 1965, innebär att statsbidrag kan utgå med högst 95 procent av kostnaden för tunnelbanean- läggningens underbyggnad. Bidragen avräk- nas mot automobilskattemedel.

Under senare år har i trafikpolitiska sammanhang även uppmärksammats gods- transportkostnadernas betydelse för närings- livets lokalisering och därmed för utveck-

lingen i industripolitiskt känsliga regioner. På förslag av Kungl Maj:t beslutade 1970 års riksdag att under en treårig försöksperiod fr o m år 1971 införa ett transportstöd (prop 1970:84, SU 19702105, rskr 1970227). Transportstödet syftar till att minska de kostnadsmässiga olägenheter, som följer med de långa avstånden inom stödområdet, och ge företagen möjligheter att där driva sin verksamhet under förutsättningar mer likar- tade dem, som gäller i andra delar av landet. Stödet omfattar transport såväl i yrkesmässig lastbilstrafik som med järnväg. Det utgår i form av årsvis restitution, motsvarande 15— 35 procent av fraktkostnaden för transport av bearbetade produkter från och inom stödområdet. Den procentuella storleken är differentierad dels efter avsändningsortens läge, dels efter transportens längd. Under det första bidragsåret utbetalades sammanlagt ca 40 milj kr i fraktbidrag. Fraktbidragen finansieras över den allmänna budgeten.

Nyligen har en proposition framlagts (1973295) med förslag om en utvidgning av transportstödet till att även omfatta vissa transporter av råvaror och halvfabrikat till orter inom stödområdet. Propositionen inne- håller även förslag om viss anpassning av gällande avstånds- och fraktviktsgränser. Vi- dare föresläs en förstärkning av transport- stödet för Gotland då det gäller utgående godstransporter.3

År 1970 tillsattes särskilda sakkunniga med uppgift att utarbeta riktlinjer för en hela landet omfattande, länsvis utförd, regio- nal trafikplanering. Uppdrag till landets länsstyrelser att genomföra en sådan plane- ring har meddelats genom Kungl Maj:ts beslut den 15 oktober 1971.

Den regionala trafikplaneringen omfattar land-, sjö- och flygtransporter. Allmänt anges syftet med planeringen vara att ge underlag för bedömningar av resp anvisning- ar för hur en regions behov av person- och godstransporter lämpligen tillgodoses. Ut- gångspunkt skall därvid vara nuvarande och förväntad bebyggelsestruktur, näringslivsför- hållanden etc, och hänsyn skall tas till troliga förändringar i efterfrågan på transporttjäns-

terna. Den regionala trafikplaneringen avses ge förutsättningar för en samplanering med övriga samhällssektorer och underlätta bl a prioriteringar inom statliga och kommunala investeringsplaner. Även för trafikföretag och transportkonsumenter avses planeringen ge ökat informationsunderlag och därmed bättre utgångspunkter för deras transport- planering. Som underlag för regionala trafik- planer skall följande utredningsmoment ge- nomföras:

1. Kartläggning av den nuvarande transport- försörjningen vad avser såväl trafikanlägg- ningar och transportsystem som transport— strömmar.

2. Bestämning av vad som för ifrågavarande region lämpligen skall läggas i begreppet tillfredsställande transportförsörjning.

3. Bedömning av behoven av och efterfrågan på transporttjänster samt faktorer som påverkar tranSportapparatens framtida ut- formning. På grundval av detta material skall fram— läggas förslag till transportlösningar, till prioritering av investeringar och kostnader för trafiknätet, till samordning av olika slag och till utnyttjande av tillgängliga medel.

1.3.3 1972 års trafikpolitiska utredning

Chefen för kommunikationsdepartementet erhöll den 29.9.1972 bemyndigande att tillkalla sakkunniga för utredning av vissa trafikpolitiska frågor. Utredningen skall'prö— va problem som sammanhänger med de olika trafikgrenarnas kostnadsansvar och föreslå konkreta handlingsnormer. l direktiven framhålls att man även fortsättningsvis bör hålla fast vid den samhällsekonomiska mål- sättningen i 1963 års principbeslut. Mot bakgrund av de begränsningar, som föreligger i möjligheterna till effektiv konkurrens, och med hänsyn till samhälleliga mål inom bl a närings- och regionalpolitik. arbetsmarknads- politik och miljöpolitik behandlas i direk- tiven behovet av samordning och kostnads- ansvarets utformning:

3 Riksdagen har sedermera beslutat i enlighet med propositionen.

”Med hänsyn till det anförda har det efter hand framstått klart att man — för att kunna fullfölja den samhällsekonomiska målsätt- ningen inom transportsektorn i vidare utsträckning än som förutsattes vid 1963 års trafikpolitiska beslut måste förena den mark- nadsmässiga rörelsefriheten med en planmäs- sig samordning och styrning. Inom den ram och på de villkor som bestäms genom åtgärder av sistnämnda slag skall möjligheter finnas för trafikutövarna inom resp trafik- grenar att i marknadsmässiga former göra sig gällande efter sina särskilda förutsättningar. Statsmakternas ställningstaganden i trafik- politiska frågor under senare år har alltmer markerat haft en sådan inriktning.

Mot den angivna bakgrunden bör en omprövning ske av kostnadsansvarets ut- formning och tillämpning. Frågan har gene- rellt intresse för transportsektorn även om den i detta sammanhang ses närmast utifrån landtransportsidans förhållanden.

En sådan omprövning är motiverad med hänsyn till de olägenheter som följer med kostnadsansvarighetsprincipens nuvarande hårda knytning till varje särskild trafikgren. Den kan få till följd antingen att samhälls- ekonomiskt motiverade investeringar inom en trafikgren inte kommer tillstånd eller att deras finansiering framtvingar en avgiftsnivå som leder till att investeringarna inte effek- tivt utnyttjas. Angivna innebörd av kostnads- ansvarighetsprincipen kan också få till följd att redan gjorda investeringar exempelvis i SJ — inte utnyttjas på ett tillräckligt effektivt sätt på grund av den gällande avgiftsnivån. En relativt sett lägre nivå ledande till ett visst underskott för trafik- grenen — skulle kunna tänkas innebära en samhällsekonomisk vinst jämförd med en eljest erforderlig utbyggnad av vägnätet.

Med hänsyn till den begränsning av möjlig- heterna att åstadkomma samhällsekonomiskt riktiga lösningar, som i vissa fall följer med en till varje trafikgren knuten kostnadsan- svarighet, finns det anledning att närmare överväga i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar en ändrad innebörd bör ges åt kostnadsansvaret. Härvid avses när- mast en anknytning av detta till landtrans- portsektorn eller till trafiksektorn i dess helhet. Med hänsyn till de vidare samhälls- ekonomiska bedömningarna av resursanvänd- ningen kan konstateras, att det redan nu förekommer avvikelser utöver en sådan ram av närings- och regionalpolitiska samt sociala skäl. Exempel härpå är utgående bidrag till det trafiksvaga järnvägsnätet och till det regionalpolitiska transportstödet.

Det bör ankomma på särskilt tillkallade sakkunniga att bla närmare pröva härmed sammanhängande problem och framlägga förslag till konkreta handlingsnormer. De sakkunniga bör i sammanhanget ha samråd med vägkostnadsutredningen, som bl a över- väger de teoretiska och praktiska betingelser- na för prissättningen av det allmännas tjänster inom vägtrafiksektorn.”

De sakkunniga skall ägna särskild upp- märksamhet åt järnvägens utvecklingsmöjlig— heter, varvid bl a skall beaktas möjligheter till samtransporter med landsvägssektorn. Vidare skall utredningen se över SJ:s taxor och överväga om konstruktionen av dessa möjliggör en samhällsekonomiskt effektiv trafikuppdelning och effektivt kapacitetsut- nyttjande i järnvägssektorn. Speciellt skall man undersöka möjligheterna att anpassa SJ:s taxor på längre avstånd så att SJ:s konkurrensmöjligheter ökas och så att taxor- na ligger bättre i linje med samhällets regional- och näringspolitiska mål.

1.4 Betänkandets allmänna uppläggning

Föreliggande delbetänkande har två huvud- syften. Det ena är att redovisa och diskutera den existerande ekonomiska teorin, då det gäller samhällsekonomiskt effektiv prissätt- ning på vägtjänster och andra statligt produ— cerade tjänster. Denna diskussion kombine- ras med en preliminär genomgång av de tekniska möjligheterna att åstadkomma så- dana system för avgiftsuttag, att de diskute- rade principerna kan tillämpas i praktiken. Det andra huvudsyftet är att presentera ett underlag för bestämning av det totalbelopp, som via vägavgifter skall uttas av vägtrafiken. Utgångspunkt är därvid den i direktiven angivna regeln, att vägtrafiken skall svara för alla de kostnader, den förorsakar det allmän- na. I detta sammanhang aktualiseras emeller- tid också frågan, huruvida vissa kostnader hos enskilda — t ex gångtrafikanter, cyklister och kringboende i samband med vägtra- fiken skall omfattas av ett sådant betalnings- ansvar.

Betänkandet kan sägas bestå av två huvud-

delar, svarande mot de två ovan angivna huvudsyftena. Principerna för effektivt av- giftsuttag, definierat utifrån olika ekono- misk-politiska mål och med hänsyn tagen till förekommande begränsningar i handlings- friheten då det gäller systemets konstruk- tion, diskuteras i kapitlen 2—9. Till en början inriktas intresset på vägavgifternas funktion som styrmedel, avsett att — tillsam- mans med andra trafikpolitiska medel — bidra till en effektiv resursanvändning i transportsektorn. Längre fram ibetänkandet (kap. 7—9) läggs större vikt vid avgiftssyste- mets inverkan på fördelningen av köpkraft mellan olika grupper i samhället. [ samband med krav på full kostnadstäckning aktualise- ras särskilt systemets karaktär av beskatt- ningsåtgärd, riktad mot dem som utnyttjar trafikanläggningarna. Vägavgifter ses då när- mast som ett medel att åstadkomma omför- delningar av köpkraft mellan grupper, som i varierande utsträckning drar nytta av trafik- systemet # eller ett medel att undvika omfördelningar. vilka skulle uppkomma ge- nom trafikinvesteringar, finansierade med allmänna skatter. Omfattningen av ett finan- sieringskrav eller kollektivt betalningsansvar, lagt på vägtrafiksektorn, behandlas i betän- kandets andra huvuddel, kapitlen 10—15. Ingen av de två delarna innehåller slutliga ställningstaganden från utredningens sida, då det gäller vägtrafikbeskattningens konkreta utformning eller de belopp som bör uttas. Till en del beror detta på att dataunderlaget ännu är så ofullständigt på viktiga punkter, att resultaten av ytterligare studier måste avvaktas. Enligt utredningens mening är det emellertid också angeläget, att vissa av de frågor som behandlas i betänkandet blir föremål för ytterligare debatt, innan slutlig ställning tas. Då avses såväl metodfrågor som målformuleringen för trafikpolitiska åtgär- der. Publiceringen av detta delbetänkande har bl a till syfte att stimulera den trafikpo- litiska debatten genom att presentera den ekonomiska teorin på området och dessutom ge visst dataunderlag. Den fortsatta debatten utgör sålunda, i likhet med den nödvändiga kompletteringen av det statistiska materialet,

en viktig del av underlaget för vidare utvecklingsarbete inom detta område.

Principdiskussionen i detta delbetänkande har endast i vissa delar kunnat kombineras med konkret siffermaterial. De data som presenteras är i första hand avsedda att illustrera problemens allmänna karaktär och ge en uppfattning om storleksordningen hos de kostnader, trafikmängder, känslighetstal osv, som behandlas. För ett praktiskt genom- förande av de omläggningar som diskuteras — när det gäller såväl det totala betalnings- ansvaret som utnyttjande av trafikavgifter som styrinstrument — krävs ett väsentligt mer omfattande datamaterial. Behovet av data kommer att behandlas relativt utförligt i de följande kapitlen. Redan här kan dock konstateras, att detta behov omfattar främst följande kategorier av uppgifter:

1.Utgifts- och kostnadsdata, avsedda att konkretisera krav på full kostnadstäckning för vägtrafiken eller delar av denna. Bl a gäller det att söka uppskatta vissa kost- nader, som för närvarande inte avräknas mot bilskattemedel, i syfte att skapa underlag för överväganden rörande ett betalningsansvar för vägtrafiken som hel- het. Studier med detta syfte redovisas i senare delen av detta betänkande. För eventuella kostnadstäckningskrav på mer detaljerad nivå kan det också bli aktuellt att ge underlag för en diskussion, grundad på rimlighetsöverväganden, av olika tänk- bara fördelningsnycklar.

2. Uppskattningar av marginella kostnader, vilka avspeglar konsekvenserna av de en- skilda trafikanternas beslut. Sådana data är nödvändiga för bedömning av alterna— tiva avgiftssystems effektivitet med av- seende på samhällsekonomiska mål av typen ”tillfredsställande transportförsörj- ning till lägsta möjliga kostnader”.

3. Kostnader för införande och hantering av olika tänkbara avgiftssystem. Av intresse är bl a de merkostnader tex för olika mätar- eller licenssystem — som uppkom- mer vid användning av ambitiöst utforma- de avgiftssystem med starka inslag av

differentiering.

4. Data beträffande efterfrågan på olika vägtjänster vid olika prisrelationer, där i priserna även medräknas tex tidskostna- der för trafikanten. Av särskild vikt är att uppskatta priskänsligheten hos trafikan- ternas och transportkundernas val mellan olika transportalternativ, dels inom väg- trafiksektorn, dels mellan exempelvis väg och järnväg.

[nsamlande och analys av statistiska data och deras användning för framläggande av konkreta förslag är huvuduppgifter i nästa etapp av Utredningsarbetet på vägavgiftsom- rådet, och insamlandet av data har igångsatts inom utredningen. Det bör emellertid fram- hållas, att det på vissa punkter — och särskilt då det gäller de tekniska förutsättningarna för differentierade avgifter krävs ett omfattande metodutvecklingsarbete. Enligt utredningens mening är det angeläget att särskilda undersökningar härom kommer till stånd.

1.5. Principerna för avgiftssystemet

Vägavgifterna, och då i första hand de avgifter som är knutna till användningen av fordon, påverkar i viss utsträckning trafikan- ternas och transportkonsumenternas hand- lande. Avgifterna kan därför betraktas som ett medel att styra omfattningen av olika slags vägtrafik. När det gäller uppdelningen av trafiken, tex mellan trafikgrenar, är förhållandet mellan färdkostnaderna för de olika alternativen av betydelse. Vägavgifter— na samverkar med järnvägstaxor och andra trafikavgifter som styrmedel för resursan- vändningen i transportsektorn. Avgiftspoli- tiken är emellertid endast ett av flera instrument för sådan styrning från statsmak- ternas sida. Andra medel med i viktiga hänseenden starkare effekt på resursanvänd— ningen är resursinsatser i form av exempelvis byggande och drift av trafikanläggningar samt direkta regleringar, tex bestämmelser rörande fordonen, körsättet och utnyttjan- det av vägnätets olika delar vid olika

tidpunkter. Även bebyggelseplanering i vad avser bostäder, inköpscentra, industrianlägg— ningar osv påverkar efterfrågan, varför ett inbördes beroende föreligger mellan detta slags sarnhällsplanering och trafikpolitiken i mer begränsad mening.

Vid en bedömning av hur starkt vägavgif— terna påverkar hushållens och företagens transportbeslut bör beaktas, att dessa avgif- ter i allmänhet utgör endast en mindre del av trafikantens sammanlagda kostnad för en resa eller annan transport. Detta gäller genomgående men i särskilt hög grad i fråga om yrkesmässig trafik » där bl a förarkost- naderna utgör en viktig del av den totala färdkostnad, som beaktas vid transportbe- sluten. Inverkan av ändrade avgifter på trafikens omfattning och fördelning kan av bl a detta skäl tänkas vara relativt begränsad på många områden _ i varje fall så länge ändringarna utgör något eller några tiotal procent. Frågan om efterfrågans känslighet för ändringar av avgifter och andra kompo- nenter i färdkostnaden är emellertid endast mycket ofullständigt utredd. Denna fråga är av central betydelse vid de avvägningar, som måste göras i samband med utformningen av ett avgiftssystem, då önskemål om effektiv styrning av resursanvändningen i transport- sektorn måste vägas mot andra hänsyn. Det är i detta sammanhang angeläget att söka lokalisera de områden inom transportsek- torn, där efterfrågan är känslig för prisänd- ringar. En översiktlig redovisning av före- kommande mätmetoder och av vissa tillgäng- liga undersökningsresultat ges i kapitel 4.

Om avgiftssättningen skall kunna bidra till en effektiv resursanvändning måste den byggas på merkostnader — eller 5 k marginal- kostnader — hänförliga till trafikanternas beslut att utnyttja trafikanläggningarna. De här relevanta samhällsekonomiska marginal- kostnaderna gäller inte enbart konsekvenser för väghållaren i form av tex vägslitage och för medtrafikanterna vid konkurrens om ett begränsat vägutrymme (sk trängselkostna- der). Även inverkan av ökad trafikmängd på olycksriskerna och på den yttre miljön böri görligaste mån beaktas vid bestämning av

Principdiskussionen i detta betänkande är primärt inriktad på vägavgifternas bestäm- ning, medan avgiftspolitiken i övriga trafik— grenar är föremål för utredning i annat sammanhang.4 Det bör emellertid understry- kas att de här förda resonemangen i allt väsentligt är tillämpliga på avgifts- och taxesättningen även i andra trafikgrenar. Även där utgör den samhällsekonomiska marginalkostnaden för de aktuella tjänsterna transporter eller utnyttjande av trafikan- läggningar — utgångspunkten för en effektiv prissättning. [ den mån avvikelser från sådan prissättning föreligger i andra trafikgrenar måste detta beaktas vid bestämningen av vägavgifterna. En sådan ”näst bästa” avgifts- politik kräver ett betydande informationsut- byte mellan trafikgrenarna, bl a beträffande olika slags kostnader, om riskerna för inef- fektiv uppdelning av trafiken skall kunna begränsas. Vid prisbestämningen för väg- tjänster måste viss hänsyn tas även till avvikelser mellan pris och marginalkostnad — exempelvis beroende på monopolistiska för- hållanden — på andra marknader med nära anknytning till vägtrafiken.

Diskussionen i de följande kapitlen röran— de samhällsekonomiskt effektiv avgiftspoli- tik och dennas anknytning till investerings- beslut i fråga om trafikanläggningar utgår från en sedan länge etablerad teoribildning. Teorin för marginalkostnadsprissättning ut- vecklades i Sverige mycket tidigt, främst i anslutning till bestämningen av järnvägarnas taxepolitik. Grundprinciperna för samhälls- ekonomiskt effektiv taxepolitik i transport- sektorn angavs på 1890-talet av Knut Wick- sell,5 och den för detta betänkande centrala frågan om effektiva priser vid tillämpning av finansieringskrav för en trafikgren behand- lades år 1900 i en uppsats av Gustav Cassel.6 Av intresse i detta sammanhang är också teorins tillämpning på elkraftområdet, som kommer att beröras i de följande kapitlen. Produktionen av vägtjänster uppvisar emel- lertid viktiga särdrag, som medför att pris- sättningen där i viktiga avseenden måste bli mer komplicerad än på de tidigare nämnda

områdena. Teorin för effektiv avgiftspolitik får också, då det gäller konkreta tillämp- ningar, betraktas som mindre utvecklad på vägtrafikområdet än på vissa angränsande områden.

Reglerna för en effektiv prissättning är i princip oberoende av i vad mån investerings- politiken på området är effektivt utformad, samhällsekonomiskt sett. Syftet med pris- sättningen är nämligen att åstadkomma en effektiv användning av de anläggningar, som finns tillgängliga resp väntas existera vid den tidpunkt, för vilken priserna gäller. Det är då också merkostnaden för ökat utnyttjande av dessa anläggningar _ den sk kortsiktiga marginalkostnaden — som bör bestämma avgifterna. [ de fall avgiftsbestämningen samordnas med en samhällsekonomiskt ef- fektiv utbyggnadspolitik kommer avgifts- nivån också att överensstämma med den s k långsiktiga marginalkostnaden, i vilken hän- syn tagits till möjligheten att anpassa anlägg- ningarnas kapacitet och standard till efter- frågan. Sådana kombinationer av effektiv prissättning och samhällsekonomiska kalky- ler för investeringar har särskilt analyseratsi samband med produktion av elkraft, där försäljningen till stor del sker på långsiktiga kontrakt. På vägområdet är förutsättningar- na för en sådan långsiktig samordning av investeringar och avgifter väsentligt sämre, och långtidskontrakt i egentlig mening före— kommer inte. De rörliga avgifterna, som starkast påverkar resursanvändningen, är knutna till utnyttjandet av den befintliga kapaciteten. De kortsiktiga marginalkostna— der, som bör läggas till grund för bestäm- ningen av dessa avgifter, kan avvika relativt starkt från de sk långsiktiga marginalkost- nader, som aktualiseras i samband med

4 Frågan om den lämpliga utformningen av SJ:s taxor utgör exempelvis en del av utredningsupp- draget för den år 1972 tillsatta trafikpolitiska utredningen. 5 Wicksell, K.: Finanztheoretische Untersuchung- en (1896). 6Cassel, G.: Grundsätze fiir die Bildung der Personentarife auf den Eisenbahnen. Archiv fiir Eisenbahnwesen (1900).

En prissättning direkt anpassad till mer— kostnaderna för utnyttjande av de befintliga trafikanläggningarna medför inte att krav på finansiell kostnadstäckning för de olika trafikgrenarna automatiskt uppfylls. Inom exempelvis väg— och järnvägssektorn skulle ett betydande behov av skattefinansiering för investerings- och driftutgifter uppkom- ma, om avgifterna sattes lika med de kortsiktiga marginalkostnaderna. En finan- siering av sådana ”residualkostnader” med allmänna skattemedel har tidigare i skilda sammanhang förordats. Denna lösning kan sägas innebära att tillhandahållande av de berörda transportmöjligheterna till en del betraktas som allmän samhällsservice, jäm- förbar med olika slags kollektiv konsumtion. Utöver fördelarna med hänsyn till avgifter- nas allmänna styrfunktion kan som skäl för sådan finansiering anföras att den kan underlätta åtgärder för att dämpa regionala omställningsproblem. Regionalpolitiskt mo- tiverad delfinansiering via allmänna skatte- medel av vissa transportutgifter — t ex i form av regionalt transportstöd — är väl förenlig med en samhällsekonomiskt effektiv avgifts- politik. Som skäl mot finansiering med allmänna skatter av tex investeringar i trafikanläggningar kan å andra sidan olika slags nyttotagarsynpunkter anföras, då trans- porttjänster utnyttjas i varierande utsträck- ning av grupper med olika konsumtionsin- riktning.

Som framhållits redan i den inledande problemöversikten är en huvudfråga för denna utredning bestämningen av ett betal- ningsansvar, som skall täckas genom avgifter och skatter på vägtrafiken. Regeln att full kostnadstäckning skall tillämpas för såväl vägtrafiken som andra trafikgrenar har varit en grundläggande princip i svensk trafikpoli- tik sedan mycket lång tid tillbaka. Av det inledningsvis refererade citatet ur transport- propositionen framgår också, att denna regel är ett centralt inslag i 1963 års trafikpolitis- ka beslut. Diskussionen i detta betänkande kommer i hög grad att gälla frågan, hur ett effektivitetsinriktat avgiftssystem skall utfor-

mas, då krav på full kostnadstäckning sam- tidigt måste uppfyllas. Motiven för kostnads- täckningskrav skall närmare beröras i nästa avsnitt, liksom frågan om betalningsansvarets totala omfattning för Vägtrafikens del. Re- dan här bör dock framhållas, att bestäm- ningen av ett sådant totalbelopp måste byggas på allmänna skälighetsöverväganden, som rör fördelningen av konsumtionsmöj- ligheter mellan grupper vilka i varierande utsträckning drar nytta av trafikanlägg- ningarna och det allmännas service i övrigt på transportområdet.

En huvudregel för avgiftsbestämningen då finansieringskrav tillämpas är — som fram- hölls redan i Cassels förut omnämnda artikel — att residualkostnaden bör uttas i första hand på sådana områden, där efterfrågan är relativt okänslig för prisändringar. På områ- den där det är möjligt att kombinera flera avgiftstyper med olika stark effekt på resurs- användningen, bör avgiftsuttag utöver mar- ginalkostnad åstadkommas med hjälp av avgiftstyper med svag sådan effekt.8 För stora delar av vägtrafiken, tex på persontra- fiksidan, torde det finnas goda möjligheter att i detta syfte utnyttja fasta avgifter med svag styreffekt. Även i övrigt kan rnöjlighe- terna att täcka residualkostnader genom höjda avgiftsuttag på mindre priskänsliga områden tänkas vara relativt stora i vägsek- tom.

För frågan om samhällsekonomiskt effek- tiv uppdelning av trafiken är emellertid även betingelserna för en sådan finansiering i övriga trafikgrenar av betydelse. Utbytbar- heten mellan väg och järnväg för viktiga grupper av transporter gör att förhållandena

7 För en genomgång av de olika kostnadsbe- greppens innebörd hänvisas till avsnitt 5.1. I kapitel 6 kommer även att diskuteras vissa andra prissätt- ningssystem, som föreslagits i olika utredningar, och där kostnaderna för kapacitetsutbyggnad spe- lar en central roll. Frågan om effektiv utformning av sk ”two part tariffs” i form av kombinationer av fasta och rörliga vägtrafik-avgifter är av stor vikt i det fortsatta utvecklingsarbetet, men kommer endast att behandlas mycket kortfattat i detta betänkan- de.

i järnvägssektorn här måste särskilt beaktas. På områden, där trafikens uppdelning mellan väg och järnväg bedöms vara priskänslig, medan den sammanlagda transportmängden inte i högre grad påverkas av prisnivån, är det främst prisförhållandet mellan de två alter- nativen, som måste anpassas till marginella kostnader. Genom likformiga avvikelser mel- lan priser och marginalkostnader för väg och järnväg kan bidrag till finansiell kostnads- täckning då erhållas utan större effektivitets- förluster. Vid en sådan samordning av avgiftspolitiken måste dock beaktas riskerna för att den allmänna kostnadsnivån för transporter på längre sikt kan få betydelse för resursanvändningen, bl a genom att före- tagens lokaliseringsval kan påverkas. Särskilt med hänsyn till de tidigare nämnda regional- politiska problemen kan därigenom målkon- flikter tänkas uppstå mellan avgiftspolitikens trafikpolitiska effektivitetssyfte som skulle underlätta en lösning av regionalpoli- tiska problem och krav på finansiell kostnadstäckning. Sådana konflikter torde gälla järnvägstrafiken i väsentligt högre grad än väganläggningarnas tjänster, bl a beroende på den långväga godstrafikens relativt stora betydelse på järnvägssidan. Denna transport- kategori får betraktas som känslig i kostnads- avseende, då det gäller såväl trafikgrensför- delningen som den långsiktiga lokaliserings- aspekten.

Enligt gällande trafikpolitiska riktlinjer skall varje trafikgren genom skatter, avgifter och taxor svara för sin andel av kostnaderna för landets trafikförsörjning. Som ovan an- tytts och som kommer att närmare belysas längre fram i betänkandet, minskas genom denna uppdelning möjligheterna att förena finansieringskravet med en avgiftspolitik som bidrar till effektiv resursanvändning. Orsaken är att handlingsfriheten begränsas, då det gäller att för täckning av residualkostnaden utnyttja sådana delområden och skattefor— mer, där inverkan på resursanvändningen kan betraktas som svag eller obetydlig. Målkon- flikter av detta slag blir än mer påtagliga, om kraven på full kostnadstäckningläggs på delar av respektive trafikgren, exempelvis vägtra-

[ förra avsnittet framhölls, att en utveck— ling av trafikpolitiken de senaste åren inletts i riktning mot en samlad planering omfattan— de flera trafikgrenar. Ett exempel på detta är den regionala trafikplaneringen, där åtgärder som samtidigt berör väg- och järnvägstrafik ofta aktualiseras i en totalbedömning av kraven på tillgänglighet och trafikservice. En motsvarande samordning och totalbedöm- ning torde på längre sikt bli nödvändig, också då det gäller att förena krav på avgiftsfinansiering av trafikanläggningarna med en från resursanvändningssynpunkt ef— fektiv avgiftspolitik.9 Övergång till ett ge- mensamt kostnadstäckningskrav, där landets hela transportförsörjning ses som en enhet, kan ses som ett alternativ å ena sidan till nuvarande system med trafikgrensvis betal- ningsansvar och å andra sidan till en finansie- ring med allmänna skattemedel av residual- kostnaderna. Även mer begränsade föränd— ringar, tex ett kollektivt betalningsansvar för väg- och järnvägstrafik tillsammans, kan dock tänkas medge väsentliga effektivitets- vinster. Av särskild vikt synes i detta sammanhang vara, att ökad handlingsfrihet skapas då det gäller taxesättningen för järnvägs- och annan kollektiv trafik, så att utnyttjandet av dessa färdmedel inte begrän- sas på ett från samhällsekonomisk synpunkt ineffektivt sätt. Som framhölls ovan torde nämligen kostnads- och konkurrensförhållan- dena för denna trafik innebära särskilda risker för effektivitetsförluster vid trafik- grensbundet betalningsansvar.

Överväganden rörande omfattningen och utformningen i övrigt av finansieringskrav på trafikområdet måste i stor utsträckning byggas på en värdering av fördelningskonse- kvenser, särskilt inverkan på konsumtions- möjligheternas fördelning mellan olika grup- per av trafikanter och andra skattesubjekt. Avgiftssystemets fördelningsaspekter har emellertid endast delvis att göra med regler- na för kollektivt betalningsansvar; även vid

9 Jfr presentationen i föregående avsnitt av direktiven till den nya trafikpolitiska utredningen.

valet av utformning inom ramen för ett givet betalningsansvar måste konsekvenser för realinkomstemas fördelning beaktas. [ de följande kapitlen ges vissa exempel på omfördelningskonsekvenser av tänkbara änd- ringar av avgiftssystemet — bla mellan regioner och mellan olika kategorier av trafikanter i storstäderna — och diskuteras möjligheterna till kompenserande åtgärder för det fall sådana bedöms erforderliga. Utredningen ser det emellertid inte som sin uppgift att göra ställningstaganden i allmän- na inkomstfördelningsfrågor, utan endast att i görligaste mån illustrera konsekvenserna av olika alternativ.

Resonemangen har hittills gällt de egen- skaper hos avgiftssystemet, som bör efter- strävas med hänsyn till avgifternas efterfråge- styrande och inkornstfördelande effekter. Den principdiskussion i dessa stycken, som förs i de följande kapitlen, får närmast ses som underlag för ett utvecklingsarbete, ge- nom vilket avgiftssystemet kan fås att stegvis utvecklas i sådan riktning, att det i högre grad förmår uppfylla de krav, som kan ställas från transportpolitisk synpunkt. En avgöran- de faktori detta utvecklingsarbete är givetvis de avgiftstekniska betingelserna för olika utformningar och särskilt för en differentie- ring av avgifterna, svarande mot föreliggande kostnadsskillnader tex mellan fordonsslag, mellan regioner och mellan tidpunkter för vägutnyttjandet. De principskisser till hög- gradigt differentierade avgiftssystem exempelvis i storstadstrafik — som redovisas i det följande torde inte kunna tillämpasi praktiken under de närmaste åren. De mer ambitiöst utformade systemen för uttag av sk trängselavgifter befinner sig på experi- mentstadiet, och kostnaderna för administra- tion, kontroll osv kan för närvarande inte bedömas. Tills vidare måste försöken att förbättra avgiftssystemet inriktas på enklare former av differentiering, syftande till att spegla särskilt påtagliga och relativt lätt åtkomliga skillnader i de relevanta marginal- kostnaderna. [ detta sammanhang måste intresset främst inriktas på möjligheterna att utnyttja existerande avgiftstyper och modi-

fierade varianter av dessa (jfr diskussionen i kapitel 8—9). Visserligen åstadkommes här- igenom endast en del av de bidrag till en effektiv trafikförsörjning, som hör till av- giftssystemets potentiella möjligheter. Sam- tidigt kan emellertid kostnaderna för själva avgiftssystemet begränsas och utländska er- farenheter av olika tekniska lösningar kan inväntas.

Avgiftssystemets funktion i fråga om tätortstrafiken aktualiserar frågan om infö- rande av kommunala vägtrafikavgifter. Den- na fråga har intresse bl a vid en bedömning av betalningsansvarets fördelning mellan kommuner, vägtrafikanter och fastighets- ägare då det gäller kommunal gatuhållning (jfr diskussionen i nästa avsnitt). Om syftet i första hand är att uppfylla krav på finansiell kostnadstäckning, synes här fasta avgifter med svag styreffekt, tex en kommunal bil- skatt, främst böra övervägas. 1 den mån lokalt differentierade avgiftssystem skall användas för att påverka utnyttjandet av trafikanläggningar exempelvis i storstäder, blir andra kommunala avgiftstyper av intres- se. Såväl en utbyggd användning av nu existerande system för parkeringsavgifter som mer direkt verkande avgiftssystem be- rörs i detta betänkande. Samordningen dels med kommunernas trafikpolitik i övrigt bl a planeringen av kollektiva trafiksystem — dels med det statliga vägavgiftssystemet är här jämförelsevis komplicerad och berörs delvis av pågående arbete i andra utred- ningar.

De konkreta förändringar, som kan aktua— liseras under de närmaste åren i riktning mot ökad differentiering av avgifterna, kan såle- des med hänsyn till det ofullständiga infor- mationsunderlaget och de kostnader, som är förbundna med differentiering, antas vara av tämligen begränsad omfattning. Det är emel- lertid enligt utredningens mening mycket angeläget, att fortsatt utvecklingsarbete be- drivs med inriktning på tekniska metoder för avgiftsuttag. Samtidigt måste undersökningar genomföras av de effektivitetsförluster i olika delar av vägtrafiken, som kan hänföras till otillräckligt differentierade vägavgifter.

En slutlig värdering av större omläggningar i avgiftssystemet måste bygga på samhälls- ekonomiska kalkyler, där sådana effektivi- tetsförluster jämförs med kostnaderna för korrigerande åtgärder. Valet av åtgärder måste också byggas på jämförelser mellan de samhällsekonomiska intäkter och kostnader, som är förbundna med de olika alternativen. De skäl, som i olika sammanhang kan anföras för och emot en ambitiöst utformad prisstyrning i trafiksektorn, jämfört med andra metoder för hushållning med knappa resurser, skall översiktligt behandlas i kapitel 9.

l .6 Vägtrafikens betalningsansvar

Utformningen av ett avgiftssystem, som svarar mot trafikpolitikens syften enligt 1963 års beslut, aktualiserar ett omfattande databehov då det gäller vägtrafikens kostna- der. De för avgiftsbestämningen relevanta kostnaderna kan indelas i tre kategorier, nämligen:

a) totalkostnader eller —utgifter av intresse för konkretisering av krav på full kost- nadstäckning för vägtrafiken,

b) marginella kostnader, hänförliga till olika slags rese- och transportbeslut, samt

c) kostnader för själva avgiftssystemet.

Då det gäller de två sistnämnda kostnads- slagen presenteras i detta betänkande stor- leksuppgifter endast undantagsvis, och då endast i syfte att illustrera principresone- mangen. Systematisk'a kostnadsstudier på dessa två centrala områden hör till en senare utredningsetapp. Däremot skall i den senare delen av detta betänkande — kapitlen 10—15 — göras ett försök att systematiskt redovisa kostnads— och utgiftsposter, som kan ha betydelse vid en bedömning av frågan om hur stor totalsumma vägavgifter, som skall uttas av trafikanterna (punkt a ovan).

Som framgår av direktiven till vägkost- nadsutredningen är en grundläggande princip i den gällande svenska trafikpolitiken, att full kostnadstäckning skall uttas av varje trafikgren. Krav på full kostnadstäckning,

bla för vägtrafiken, förekommer i många länders trafikpolitik. [ allmänhet rör det sig om krav på finansiering genom vägavgifter av det allmännas utgifter för byggande och drift av vägar och för vägtrafikadministration i olika former. Som tidigare framhållits kan emellertid även vissa andra konsekvenser av vägtrafik tänkas motivera krav på avgiftsut- tag från trafikanterna. För att ge underlag för en bedömning av olika alternativ måste först de motiv beröras, som kan ligga till grund för krav på full kostnadstäckning.

Väg- och andra trafiktjänster utnyttjas visserligen av alla individer i någon utsträck- ning, men omfattningen kan variera starkt mellan olika grupper. Det rör sig inte om en rent kollektiv vara, och de slutliga förbrukar- nas valmöjligheter i fråga om direkt och indirekt förbrukning av trafiktjänster kan sägas vara betydande. Värderingen att de, som i stor utsträckning utnyttjar trafikan- läggningarnas tjänster, även skall svara för huvuddelen av finansieringen får ses mot denna bakgrund.

Denna värdering har lett fram till regeln, att trafikanter och transportkonsumenter genom trafikavgifter skall finansiera det allmännas utgifter för trafiken. En avgifts- sättning i vägsektorn, utgående enbart från marginalkostnaderna för olika slags vägtra- fik, skulle troligen medföra att en betydande del av det allmännas utgifter för denna trafik skulle behöva finansieras på annat sätt än genom avgifter. De metoder, som står till buds för sådan finansiering, är främst allmän- na skatter på inkomst, förmögenhet, kon- sumtion osv. Dessa skatteformer ger endast begränsade möjligheter att differentiera be- lastningen mellan grupper, vilka i varierande utsträckning använder trafikanläggningarna och drar nytta av deras tjänster.

Krav på full kostnadstäckning i trafiksek- torn kan således ses som uttryck för rättvise- eller rimlighetsöverväganden, avseende in- komstfördelningen mellan olika grupper, i kombination med bedömningen att omför- delningsrnöjligheterna vid sidan av avgifts- systemet är otillräckliga. Sådana övervägan- den är av betydelse även för den tidigare

diskuterade frågan om valet mellan trafik- grensvis betalningsansvar och ett gemensamt betalningsansvar för tex väg och järnväg. Den följande diskussionen gäller emellertid enbart den utformning i detta avseende, som förutsätts enligt gällande trafikpolitiska rikt- linjer, och där full kostnadstäckning krävs för varje trafikgren. Genomgången i kapitlen 10—15 gäller således vilka poster, som kan tänkas ingå i ett kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken. Man kan skilja mellan två huvudkategorier av utgifter och kostnader, som kan ha relevans i detta sammanhang. Den första är det allmännas dvs statens och kommunernas utgifter för Vägtrafikan- läggningarnas byggande och drift, för trafik- administration och för annan verksamhet, som har samband med vägtrafiken. Den andra gäller kostnader i samband med vägtrafiken, vilka uppkommer hos andra enskilda än trafikanterna själva, och som kan aktualisera ett betalningsansvar av kompen- satorisk art. Begreppet kostnad får här tolkas i vidsträckt mening; det omfattar inte endast resursanspråk och materiella skador utan även personskador och obehag som drabbar enskilda personer.

Diskussionen i detta betänkande av olika utgifts- och kostnadsposter syftar i första hand till att ge underlag för en bedömningi princip av vilka poster som skall omfattas av ett betalningsansvar. [ andra hand avses en orientering om storleksordningen av olika slags kostnader i den mån dessa kan identi- fieras, kvantifieras och beloppsmässigt be- stämmas. Sådana beloppsangivelser är möjli-

ga beträffande utgifter för väghållning och vägtrafikadministration och beträffande en del kostnader i samband med trafikolyckor. Posternas storleksordning kommer genom- gående att anges utifrån 1970 års förhållan- den. För andra kostnadsslag — främst på trafikmiljö- och trafikolycksomrädet — är vägtrafikens konsekvenser så svåra att över- blicka och värdera, att egentliga kostnads- uppskattningar inte kan åstadkommas, utan den tillgängliga informationen får presente-

ras i annan form. Konsekvensbeskrivningen på dessa punkter kombineras med en diskus-

sion av tänkbara trafiksäkerhets- och trafik- miljöåtgärder, vilka kan komma att aktuali- seras under de närmaste åren, och av kostnaderna för dessa åtgärder. Dessa uppgif- ter är av intresse beroende på att åtgärds- kostnaderna i en del fall kan aktualisera en utvidgning av vägtrafikens betalningsansvar i andra fall är åtgärderna av sådan karaktär, att deras kostnader direkt kommer att bäras av trafikanterna tex genom höjda fordonskostnader. Kostnaderna för besluta- de eller övervägda åtgärder på de nämnda områdena ger också viss information om det värde, som för närvarande tillmäts föränd- ringar i olycksrisker och miljökvalitet. Utgifterna för statlig väg— och gatuhållning utgjorde 1970 ca 1,7 miljarder kr. Totalbe- loppet för kommunal gatuhållning kan upp- skattas till omkring 1,8 miljarder kr. Detta belopp fördelas mellan tre kategorier av kostnadsbärare, nämligen staten — genom bidrag till vägar och gator av betydelse för allmän samfärdsel — enskilda fastighetsägare samt kommunerna själva. 1970 utgjorde statsbidragen 450 milj kr, fastighetsägarnas andel ca 200 milj kr och kommunernas ca 1 200 milj kr. Avvägningsproblemen vid en bedömning av eventuella förändringar i kost- nadsfördelningen för gatuhållning mellan vägtrafiken och övriga kategorier av intres- senter är av mycket komplicerad natur och kommer i detta betänkande inte att behand- las mer ingående. Svåra avvägningsproblem föreligger också då det gäller enskilda vägar, som delvis utnyttjas för allmän samfärdsel. De totala utgifterna för enskilda vägar kan uppskattas till storleksordningen en halv miljard kronor. Statsbidrag till enskilda vägar utom skogsbilvägar utgick 1970 med ca 90 milj kr, och bidrag ges även från kommuner. Kostnaden för vägtrafikadministration är sammansatt av ett stort antal delposter. Totalt uppgick kostnaderna 1970 till ca 0,4 miljarder kr. Den största delposten var kostnaden för polisiär övervakning. som uppgick till ca 240 milj kr, och som helt avräknas mot automobilskattemedel. Andra betydande delposter är kostnader för rätts- skipning och kriminalvård med anknytning

till vägtrafiken samt kostnader för trafikun- dervisning.

Bland kostnaderna i samband med vägtra- fikolyckor ingår dels ett antal relativt lätt- åtkomliga delposter, som avser utgifter och intäktsbortfall för det allmänna, dels synner- ligen svårvärderade kostnadsslag som bärs i första hand av olycksoffren och deras anhö- riga. Det allmännas kostnader kan för 1970 uppskattas till storleksordningen 1/4 miljard kronor, varav den dominerande posten (ca 180 milj kr) utgjordes av sjukvårdskostnader. De materiella skador, som uppkommer vid trafikolyckor täcks av vägtrafikanterna själ— va, antingen direkt eller via trafikförsäkrings- systemet. Det särskilda betalningsansvar, som belastar vägtrafiken genom den allmän- na trafikförsäkringen, reglerar också en del av de övriga skador och andra kostnader, som åsamkas andra enskilda och det allmän- na. Detta sker vid personskador bl a genom ersättningar för inkomstbortfall, för sveda och värk samt för lyte och men. Däremot kvarstår problemet med behandlingen i detta sammanhang av de mycket allvarliga konse- kvenser i form av bl a lidande och sorg, som åsamkas olycksoffren och deras anhöriga vid svåra personskador, vid invaliditet och vid dödsfall i trafiken. Någon bedömning av frågan om eventuellt betalningsansvar i sam- band med sådana olyckskonsekvenser har inte kunnat göras i detta betänkande.

Synnerligen stora värderingssvårigheter fö- religger också då det gäller kostnader i samband med vägtrajikens miljöeffekter. Det är i många fall inte ens möjligt att i fysiska termer beskriva den inverkan på miljökvali- tet, skaderisker och obehag för tex fot- gängare och kringboende, som kan uppkom- ma exempelvis som följd av bilavgaser och vägtrafikbuller. Framställningen kommer här att få karaktären av en allmän översikt av det existerande — mycket bristfälliga 4 dataun- derlaget. vilket endast på enstaka punkter ger möjlighet till illustration med hjälp av sifferexempel. Dessutom anges vissa data beträffande kostnader, som kan uppkomma som följd av bestämmelser beträffande avgas- rening och bullerskydd, vilka för närvarande

Av den sammanfattande diskussion, som presenteras i kapitel 15, framgår att de utgifts- och kostnadsposter — avseende främst väghållning, vägtrafikadministration och sjukvård — där en värdering i pengar är möjlig, kan tänkas aktualisera ett betalnings- ansvar beräknat utifrån 1970 års förhållan- den 4 inom intervallet 2 1/2 till 4 1/2 miljarder kronor. Utfallet inom detta inter- vall är främst beroende av bedömningar rörande den del av kommunernas utgifter för gatuhållning, vilka nu inte finansieras genom statsbidrag. Denna del utgjorde omkring 1,2 miljarder kronor år 1970.

Slutligen krävs en bedömning av hur de kostnader — bl a på miljöområdet skall behandlas, för vilka egentliga kostnadsberäk- ningar för närvarande är omöjliga. 1 den mån sådana konsekvenser av vägtrafik anses böra föranleda ett betalningsansvar, som svarar mot samhällets värdering av trafikens miljö- påverkan, är det tänkbart att de ovan angivna beloppen bör höjas kraftigt. I kapitel 15 görs den preliminära bedömningen, att vägtrafikens totala negativa inverkan på miljön måste kostnadsvärderas snarare till någon eller några miljarder kronor än i hundratal miljoner.

2. Problemöversikt

De utredningar rörande investerings- och av- giftspolitik på vägtrafikområdet, som fram- lagts under de senaste åren — t. ex. Vägplan 1970 och bilskatteutredningens betänkanden representerar försök att närma den prak- tiska politiken på området till 1963 års trafikpolitiska riktlinjer. Som framhållits bl a i direktiven till vägkostnadsutredningen före- ligger emellertid stora teoretiska och prak- tiska problem vid en tillämpning av 1963 års beslut. Det rör sig här om frågor, som också sysselsatt utredningar i ett flertal andra län- der, där förhållandena på trafikområdet i viktiga avseenden är likartade.

Avsikten med framställningen i kapitel 3—9 är att presentera och diskutera de ansat- ser till lösning av problemen, som återfinnsi olika länders trafikutredningar och i viss annan litteratur. ! huvudsak rör det sig i detta första delbetänkande om princip- eller teoriresonemang. Tillämpade metoder för kostnadsberäkning behandlas tills vidare endast mycket kortfattat, och detsamma gäl- ler beträffande den praktiska utformningen av tänkbara avgiftssystem. En kort redogö- relse för utredningsarbetets uppläggning då det gäller dessa senare frågor ges dock i kapitel 9.

Avgiftssystemets utformning i transport- sektorn får i princip betydelse främst i föl- jande avseenden:

dels för trafikantemas/transportkonsu- menternas efterfrågan och val mellan olika alternativ, och därmed för effektiviteten i

fråga om användningen av samhällets resur- ser,

dels för fördelningen av kostnader och konsumtionsmöjligheter mellan olika grup- per (inkomstfördelningsproblematiken).

1 likhet med priser och skatter på andra varor och tjänster påverkar alltså trafikavgif- terna såväl resursanvändningen som realin- komstemas fördelning. Det blir nödvändigt att i de följande kapitlen relativt utförligt diskutera båda dessa huvudaspekter på av- giftssystemet, liksom frågan om eventuella konflikter mellan effektivitets- och fördel- ningsmål vid trafikpolitikens utformning.

Såväl effektivitets- som fördelningsrnålen omfattar här ekonomisk välfärd i mycket vid mening. Det är nödvändigt att beakta inte endast de konsekvenser för hushållens eko- nomiska situation, som har att göra med monetära inkomster och utgifter och med tidsåtgången för olika aktiviteter. Även såda- na faktorer som olycksrisker och miljökva- litet måste tillmätas stor vikt vid transport- politiska överväganden. Syftet med den föl- jande framställningen är att söka belysa i vad mån avgiftspolitiken för trafikanläggningar- nas tjänster kan bidra till förbättringar från effektivitets- och fördelningssynpunkt, då samtliga de nämnda faktorerna beaktas. Däremot görs den begränsningen, att rent stabiliseringspolitiska aspekter inverkan på kortsiktiga variationer i sysselsättningsnivån och den allmänna prisnivåns stegringstakt inte berörs närmare. Förändring av trafikav-

gifter med hänsyn till konjunkturläget torde nämligen sakna aktualitet som stabiliserings- politiskt medel.

2.1. Avgiftspolitikens syften

En allmän formulering av den svenska trafik- politikens inriktning ges i följande satser, hämtade från transportpropositionens (prop. 19631191) inledning:

"Varje trafikgren bör i princip svara för sina kost- nader och förutsättningar även i övrigt skapas för en konkurrens på lika villkor, vilket är av betydelse för att nå en samhällsekonomiskt riktig uppdelning av trafiken mellan de olika trafikgrenarna. Målet för trafikpolitiken bör vara att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörj— ning till lägsta möjliga kostnader."

Här fastställs således ett allmänt effektivi- tetsmål för trafikpolitiken: ”samhällsekono- miskt riktig uppdelning av trafiken” eller mer specificerat: ”tillfredsställande trans- portförsörjning till lägsta möjliga kostna- der". En huvudfråga för VKU blir, i vad män och på vilket sätt pris- eller avgiftspolitiken för trafikanläggningarnas tjänster -— och sär- skilt för vägtjänstema , kan bidra till upp- nåendet av sådana mål.

De trafikpolitiska medlen kan indelas i tre slags åtgärder: direkta resursinsatser i trafik- apparaten, tekniska och administrativa regle- ringar samt prissättning. De direkta resurs- insatserna utgörs till största delen av investe- ringar i infrastruktur, dvs i vägar, anlägg- ningar för spårbunden trafik, terminalanlägg- ningar osv. När det gäller kollektiv trafik, avser de statliga resursinsatserna även själva produktionen av transporttjänster. Dessutom ingår bl a underhåll av trafikanläggningar samt olika trafiksäkerhetsfrämjande åtgärder.

lnvesteringsbesluten gäller ofta mycket omfattande, odelbara projekt, som får bety- delse inte endast för den direkt berörda trafikgrenen utan också för andra delar av transportsektorn. Sådant inbördes beroende har betydelse också för de övriga trafikpoli- tiska medlens användbarhet och utgör ett huvudtema i den följande diskussionen. Som framhölls bl a av 1953 års trafikutredning,l medför detta beroende, att samordning mel-

lan trafikgrenarna är nödvändig, när det gäl— ler större investeringsbeslut. I en del fall kan starka skäl för samordning föreligga också med aktiviteter utanför transportsektorn, t ex med lokaliseringspolitiska åtgärder.

De statliga lnvesteringsbesluten gäller främst tillhandahållandet av trafikanlägg- ningar i olika delar av landet. När det gäller den långsiktiga utvecklingen av transport- volym och trafikmedelsfördelning, torde in- vesteringsbesluten vara det av de tre nämnda trafikpolitiska medlen, som har störst inver- kan. lnvesteringsplaneringen i vägsektorn berör endast delvis VKU:s område. En viktig fråga i sammanhanget gäller emellertid sam- banden mellan avgiftspolitik och investe- ringsbeslut. Denna fråga kommer att behand- las i kapitel 6.

Av betydelse för effektiviteten i resurs— användningen är också utnyttjandet av det kapital, som finns nedlagt i vägar, järnvägar, hamnar osv. De direkta besluten fattas här av företag och enskilda. De kan påverkas dels genom pris- eller avgiftspolitik, dels genom regleringar av olika slag. Den lämpliga avväg- ningen mellan dessa två typer av medel är inte självklar. Den påverkas av de tekniska betingelserna för olika lösningar, och kan dessutom vara beroende av hur olika mål för trafikpolitiken vägs mot varandra.

1963 års trafikpolitiska beslut innebar en icke oväsentlig förändring av trafikpolitikens inriktning från administrativa åtgärder (till- ståndsgivning etc) mot marknadsmässig styr- ning. Som framgår av citatet ovan förutsätts priser och konkurrens spela en viktig roll för trafikens fördelning. Kostnadsanpassade pri- ser ses som ett medel att decentralisera beslutsfattandet i transportsektorn, att över- lämna de direkta transport- och resebesluten till företag och hushåll. Då förutsätts, att avgifterna rätt avspeglar de kostnader, dessa beslut förorsakar såväl andra enskilda som det allmänna. Frågan huruvida ett praktiskt användbart avgiftssystem kan åstadkommas, som i rimlig grad uppfyller krav på sådan

1SOU 196123, Svensk Trafikpolitik 1, sid 121—122.

kostnadsanpassning, är givetvis av stor bety- delse för möjligheterna att utnyttja mark- nadssystemet som resursfördelningsmeka- nism.2 Hur denna fråga besvaras blir därmed delvis avgörande för den lämpliga avväg- ningen mellan reglering och marknadsstyr- ning i transportsektorn.

Innan vi går in på frågan om kostnads- anpassade avgifter — som är en av utred- ningens huvuduppgifter — är det emellertid nödvändigt att något diskutera förutsätt- ningarna i övrigt för en marknadsmässig styr- ning på transportområdet. Grundtanken i 1963 års beslut är, som alltid när marknads- mässig resursstyming förordas, att förbrukar- na själva bäst kan värdera och välja mellan olika alternativ, när det gäller konsekvenser- na för deras egen del. Konsekvenserna av valet för andra enskilda och för det allmänna skall avspeglas i pris- eller avgiftsskillnader mellan alternativen. Ett individuellt konsum- tionsval utifrån kostnadsanpassade priser medför, att resursanvändningen styrs ienlig— het med konsumenternas värdering av olika alternativ vid den rådande inkomstfördel- ningen. Produktionens omfattning och in- riktning är då effektiv i den meningen, att inget möjligt alternativ finns, som av vissa konsumenter skulle uppfattas som bättre, utan att andra konsumenter skulle betrakta sin ekonomiska situation som försämrad.

En viktig förutsättning för dessa effektivi- tetsresonemang är att de enskilda transport- konsumenterna har full information om olika alternativ och möjlighet att värdera deras konsekvenser. En annan förutsättning är att praktiska möjligheter föreligger att åstadkomma ett kostnadsanpassat prissystem i transportsektoms samtliga led och på nära- liggande områden. Avgörande här är bla betingelserna för konkurrens i produktionen av transporttjänster (person- och godstrans- porter).

Principen att utgå från eller ”respektera" individernas konsumtionsval, när det gäller avvägningar mellan sådana faktorer som tids- vinster, bekvämlighet och monetära kostna- der (uppoffring av annan konsumtion), skall här inte närmare diskuteras. Den överens-

stämmer med den huvudregel som följs i fråga om privat konsumtion i allmänhet. Bristfällig information kan antas föreligga i många fall, men det är svårt att få en systematisk bild av hur detta kan påverka konsumtionsvalet. Statliga regleringar eller awikelser från kostnadsanpassad prissättning framstår därför i allmänhet inte som använd- bara korrektiv i detta sammanhang. Det finns emellertid vissa konsekvenser av trafik- beslut, där den enskildes möjligheter till egen bedömning är så begränsade, att starka regle- ringsinslag kan vara motiverade redan av detta skäl. Exempelvis gäller detta olycks- riskerna, där också de svärmätbara konse- kvenserna för andra än trafikanten/besluts- fattaren själv ger anledning till särskilda re- gelsystem.

Trafiksäkerhetsfrågan illustrerar behovet av att i vissa hänseenden begränsa marknads- mekanismens och det individuella besluts- fattandets tillämpningsområde. När det gäller trafikmedlens egenskaper från säkerhetssyn- punkt och trafiksäkerhetsåtgärder i övrigt, är det sålunda ofrånkomligt, att normer och lagregler spelar den avgörande rollen. Lik- nande förhållanden råder, när det gäller vissa typer av miljöpåverkan från trafiken. Om prissystemet skall användas i detta samman- hang, bör det vara som ett kompletterande medel, avsett att åstadkomma drivkrafter för förbättringar utöver de minimikrav, lagreg—' lerna uppställer.

De nämnda begränsningarna innebär givet- vis endast, att vissa ramar uppställs för indi- viduellt beslutsfattande, inte att decentralise— ring i allmänhet omöjliggörs. I detta avse- ende föreligger ingen principiell skillnad mel— lan produktion av transporttjänster och annan produktion i samhället. i

1 ett system med decentraliserade produk- tionsbeslut utgör konkurrens i produktionen av transporttjänster en grundläggande förut- sättning för att prisbildningen i denna sektor

2 Uttrycket ”kostnadsanpassade priser” används här och på de närmast följande sidorna utan när- mare precisering. En inledande diskussion rörande begreppets innebörd följer i slutet av detta avsnitt.

skall kunna fungera som ett effektivt styr- instrument, samhällsekonomiskt sett. Då som förut framhållits skatter och avgifter endast utgör en mindre del av de sarnmanlag— da transportkostnaderna, måste även pris- bildningen för transporttjänster tillmätas stor betydelse för resursanvändningen. Un- der ideala konkurrensförhållanden i trans- porttjänstledet och förutsatt att avgifterna för utnyttjande av trafikanläggningar (tex väg- och hamnavgifter) är kostnadsanpassa- de, skulle även priserna på transporttjänster rätt avspegla kostnaderna. I strikt mening är dessa konkurrensbetingelser * s k "perfekt konkurrens” — inte uppfylldai transportsek- torn, fö inte heller i någon annan del av ekonomin. I praktiken gäller frågan snarast, om så starka inslag av monopol eller fåtals- konkurrens föreligger, att följden blir påtag- liga avvikelser från de effektiva prisrelatio- nerna inom transportsektorn och gentemot andra sektorer.

Vid en bedömning av denna fråga bör för det första observeras, att förutsättningarna för konkurrens inom de enskilda trafikgre- narna är starkt skiftande. När det gäller den spårbundna trafiken kan sådan konkurrens betraktas som utesluten, det rör sig här om s k naturliga monopol. För inrikesflyget är förhållandena i detta avseende likartade, då man på grund av begränsat efterfrågeunder- lag och önskan att säkra regularitet inte tillåter konkurrens. Inom landsvägs- och sjö- trafiken är konkurrens möjlig, men såväl monopolistiska situationer som fåtalskon- kurrens förekommer.3

Här bör emellertid starkt understrykas, att frånvaro av konkurrens inom en trafikgren i allmänhet inte innebär, att ifrågavarande företag har reell monopolställning. En viktig för avgiftssystemets styrmöjligheter helt avgörande _ faktor är konkurrensen mellan de olika trafikgrenarna. Betydelsen av sådan konkurrens för vissa viktiga transportslag har statistiskt belysts av flera undersökningar (jfr kapitel 4).

Konkurrensbetingelserna inom vägtrafiken och gentemot andra trafikgrenar skiftar starkt även mellan olika delar av landet. 1

mer tätbefolkade områden föreligger i all- mänhet relativt goda förutsättningar för upp- komsten av effektiva marknadsförhållanden i transporttjänstproduktionen. I vissa gles- bygdsområden är däremot trafikunderlaget så litet, att tanken på en fungerande konkur- rens måste betraktas som orealistisk då det gäller såväl gods- som persontransportsidan.

Konkurrensförutsättningarna i produk- tionen av transporttjänster torde alltså få betraktas som starkt varierande mellan regio- ner och mellan olika slags transportuppdrag. Förekomsten av monopolinslag, såväl här som på vissa angränsande områden, medför komplikationer vid en bedömning från sam- hällsekonomisk synpunkt av olika avgifts- system för t ex vägtjänster.

Uppenbarligen föreligger betydande pro- blem vid en marknadsmässig styrning av transportbesluten, och möjligheterna till decentralisering av produktionsbeslut är i viktiga avseenden begränsade. Trots detta torde kostnadsanpassade avgifter för använd- ning av vägar och gator kunna bidra till en effektivare resursanvändning i transport— sektorn. Frågan är närmast vilka egenskaper hos avgiftssystemet, som kan bidra till en samhällsekonomiskt riktig uppdelning av trafiken.

Eftersom intresset främst inriktas på traf1- kens uppdelning mellan olika alternativ, ställs i första hand krav beträffande de prisrelatio- ner (eller eventuellt prisskillnader), som skall föreligga mellan transportalternativen. Det gäller här i princip prisrelationerna inte bara mellan trafikgrenar utan också inom respek— tive trafikgren, tex mellan alternativa for- donstyper, resvägar och restider. Prisförhäl- landet mellan olika alternativ för utnytt- jaren/trafrkanten mäste spegla de kostnads- mässiga konsekvenser — för det allmänna, för andra trafikanter osv _ som föjer av att ett alternativ väljs framför ett annat.

Prissystemets funktion är att låta kostna-

3 Förekommande monopolinslag i fråga om yr- kesmässig persontrafik sammanhänger emellertid i många fall med ännu gällande regleringar med begränsad tillståndsgivning.

derna för utnyttjande av olika tjänster ge utslag i den enskilde förbrukarens planering och val mellan olika alternativ. Det finns i detta avseende ingen principiell skillnad mel- lan trafikanläggningarnas tjänster och andra nyttigheter i samhället, för vilka prissätt- ningen avses fylla ett effektivitetsssyfte.4 Det är därför också konsekvenserna av den enskildes val, den sk marginalkostnaden, som bör avspeglas i priserna, om dessa skall fungera som styrinstrument.

Med utgångspunkt i syftet att uppnå effektiv resursanvändning är det alltsåi prin- cip möjligt att härleda ett kostnadstäcknings- krav för den enskilde förbrukaren/trafikan- ten eller mer exakt för en enskild transport eller resa. Däremot kan, som närmare ut- vecklas i det följande, krav på full kostnads- täckning för en hel trafikgren inte byggas på sådana överväganden.

Därmed aktualiseras den i 1963 års trafik- politiska beslut angivna grundsatsen att ”varje trafikgren bör i princip svara för sina kostnader”. Denna princip, som återfinns i många länders trafikpolitik, kan tolkas _ och har tolkats — på olika sätt.

Om den tolkas i termer av individuellt ansvar för ett enskilt transportbesluts konse- kvenser (marginalkostnaden), föreligger ingen motsättning till avgiftssystemets styr- funktion såsom denna tidigare skisserats. En sådan tolkning synes dock inte vara den vanligaste, åtminstone då det gäller tillämp- ningen i olika länders avgiftspolitik. I stället synes kravet på kostnadstäckning ha uppfat- tats i första hand som ett finansieringskrav, enligt vilket de totala kostnader eller utgifter för det allmänna, som kan hänföras till en viss trafikgren, skall täckas genom avgifts- uttag från denna trafikgren.S Härtill efter- strävas en fördelning inom varje trafikgren A tex mellan fordonstyper — som i någon mening svarar mot respektive kategoriers andelar av de totala kostnaderna. I dessa inräknas i allmänhet investeringsutgifter för väghållningen — eventuellt periodiserade — men inte de kostnader, som drabbar andra trafikanter.

Det måste från början konstateras, att

kravet på kostnadstäckning i denna utform- ning saknar anknytning till effektivitetsmål av typen ”tillfredsställande transportförsörj— ning till lägsta möjliga kostnader”. En sådan kostnadsminimen'ng är en fråga om att sätta priser efter marginella och inte genomsnitt- liga kostnader, och dessutom om samhälls- ekonomiska kalkyler för odelbara och i all- mänhet irreversibla investeringar. Prissätt- ningsproblemet, sett från ren effektivitets- synpunkt, gäller vilka konsekvenser av trafi- kanternas val och därmed vilket slags margi- nalkostnader, som är relevanta i samman- hanger.

Ett med hänsyn till kravet på effektivt resursutnyttjande idealiskt avgiftssystem är individuellt inriktat och förutsätter en hög grad av differentiering. Särskilt förutsätter det, att hänsyn tas till transporternas förlägg- ning i rummet och tiden. Det differentie- ringskrav i form av s k peak load pricing etc, som ställs för ett strikt kostnadsanpassat prissystem, diskuteras relativt utförligt i kapitel 5. Möjligheterna att i praktiken ge- nomföra sådan differentiering är mycket begränsade. Man tvingas arbeta med starkt förenklade system och utnyttja schablon- regler av olika slag. Ambitionerna för avgifts- systemet som styrsystem måste därför be- gränsas till att tillsammans med övriga statliga åtgärder bidra till en effektivise- ring av resursutnyttjandet i transportsektorn. Även med denna begränsade målsättning synes dock vissa krav på differentiering uti- från olikheter i marginella kostnader vara ofrånkomliga. Så framstår exempelvis vissa former av differentiering efter belastnings- skillnader som svåra att undvara, om pris- systemet skall kunna bidra till en från sam- hällsekonomisk synpunkt effektiv trafikför- delning. De tekniska förutsättningarna för

4 Däremot är kostnadsbetingelserna i fråga om trafikapparaten speciella i vissa avseenden, vilket avspeglas i förhållandena mellan olika kostnads- begrepp och därmed i tolkningen av principer för prissättningen (jfr diskussionen ikapitlen 5 och 6). 5 I vissa sammanhang medräknas utöver det all- männas kostnader även vissa andra "sociala" kost- nader i kostnadsansvaret.

att åstadkomma sådan differentiering disku- teras i kapitel 8.

Resonemangen ovan innebär givetvis inte, att en prissättning byggd enbart på marginal- kostnaderskullevara”denenda riktiga”inågon allmän, objektiv mening. Diskussionen har hittills gällt enbart avgifternas roll i ett sy- stem för marknadsstyrning, avsett att an- passa resursanvändningen i transportsektorn till den rådande efterfrågan. Utgångspunkten har m a o varit ett renodlat effektivitetsmål; det samlade värdet, räknat i pengar eller betalningsvilja för alla berörda grupper, har tagits till utgångspunkt för värdering av olika alternativ.

Givetvis behöver effektivitet i ovan angi- ven mening inte vara det enda eller ens det dominerande målet för trafikpolitiken. Som framhölls inledningsvis måste konsekven- serna för realinkomsternas fördelning mellan olika grupper beaktas, bl a vid ändring av avgiftssystemet. Det kan emellertid hävdas, att avvikelser från kostnadsmotiverade avgif- ter för enskilda tjänster (tex vägtjänster) är ett föga lämpligt instrument för inkomstför- delning, om sådana ingrepp i prismekanismen bedöms få starka effekter på resursanvänd- ningen. Om möjligt bör kompensationer positiva eller negativa — för exempelvis tra- fikpolitiska åtgärder genomföras med hjälp av skatter och inkomstöverföringar med svag styreffekt.

Det är inte möjligt att utan vidare ange, hur svårlösta de konflikter är, som kan före- ligga mellan allmänna inkomstfördelningsmål och krav på effektivt resursutnyttjande i transportsektorn. Det är för det första nöd- vändigt att diskutera konsekvenserna av tänkbara ändringar i trafikbeskattningen för olika gruppers konsumtionsmöjligheter. För det andra måste möjligheterna till kompen- serande åtgärder vid sidan av trafikbeskatt- ningen belysas. En utförligare diskussion av dessa frågor följer i kapitel 7. Tills vidare kan endast framhållas, att fördelningshänsyn kan tänkas motivera betydande modifieringar av de marginalkostnadsbaserade prissättnings- principerna på trafikområdet. Innebörden av olika slags betalningsansvar, tex i form av

finansieringskrav för väg— och gatubyggande, diskuteras i kapitlen 7 och 9.

2.2 Disposition och litteraturöversikr

Som framhölls inledningsvis är syftet med denna del av betänkandet att redovisa den teoretiska och principiella bakgrunden till vägkostnadsutredningens försök att skissera tänkbara avgiftssystem. Redogörelsen base- ras till stor del på utländska trafikutred- ningar och på andra transportekonomiska undersökningar, hämtade från olika länder.

Kapitel 3 innehåller en genomgång av olika kostnadsslag i produktionen av väg- tjänster. Kostnademas anknytning till pro- duktions- och utnyttjandebeslut läggs till grund för indelningen. Vidare diskuteras till- gången på data beträffande olika slags kost- nader och de i en del fall synnerligen svåra problem, som är förenade med en kartlägg— ning av kostnadsförhållandena.

I kapitel 4 diskuteras hur trafikefter- frågan, och särskilt valet av transportmedel, påverkas av trafikavgifter och av vissa andra kostnader i produktionen av transporttjäns- ter. Frågan om substituerbarhet eller utbyt- barhet mellan olika transporttjänster, tex mellan väg ochjämväg, är därvid av väsentlig betydelse för prissystemets användbarhet, då det gäller att styra transportmedelsfördel- ningen mot ökad effektivitet. [ kapitlet redo- visas även vissa tillgängliga data beträffande priskänsligheten på några större delmark- nader.

Därefter redovisas (i kapitel 5) de princi- per för pris- eller avgiftsbestämning, som förekommer i utredningar rörande vägtra- fiken och på några angränsande områden. Därvid skisseras bl a de prissätt- ningsmetoder, som tillämpas i den franska eldistributionen. Viktiga grunddragi denna prissättning synes var tillämpliga ock- så på vägtrafikområdet. Detta avspeglas fö också i några utländska transportutredningar, som i stor utsträckning söker tillämpa samma principer. Framställningen i kapitel 5 bygger i huvudsak på den gängse teorin för prissättning byggd på kortsiktig marginal-

Kapitel 6 innehåller en diskussion av väg- byggnadskostnadernas roll, och särskilt av sambanden mellan avgiftspolitik och investe- ringsplaneringi vägsektorn. Här refereras och diskuteras också några utredningar, som tagit vägbyggnadskostnaderna som utgångspunkt för förslag rörande bestämning av vägavgif- ter.

Finansieringskrav (krav på full kostnads- täckning) för transportsektorn eller delar av denna diskuteras i kapitel 7. De motiv för kostnadstäckning, som redovisats i de refere- rade utredningarna, granskas närmare. Sär- skilt inkomstfördelningsmotivet blir föremål för en ingående diskussion. Som tidigare framhållits är frågan om eventuella konflik- ter mellan resursstyrnings- och inkomstför- delningsmål av stor vikt för avgiftssystemets lämpliga konstruktion. Slutligen behandlas några avgränsningsfrågor samt värderings- och mätproblem i samband med bestäm- ningen av omfattningen hos ett betalnings- ansvar för vägsektorn. Dessa frågor genomgås mer i detalj i kapitel 10 och följande. De berörs i kapitel 7 endast i den mån de får betydelse för diskussionen om tänkbara av- giftssystem i de två därpå följande kapitlen.

Ambitionsgraden, när det gäller att an- passa avgiftssystemet till olika mål för trafik- politiken, måste givetvis i hög grad bestäm— mas av de tekniska problem och kostnader för administration, kontroll mm, som är förbundna med olika avgiftskonstruktioner. Kapitel 8 innehåller en genomgång av nu förekommande avgiftstyper och av de försök att utforma mer differentierade system, som pågår i olika länder. En kort redogörelse ges för det arbete, som genomförts av dåvarande statens väginstitut på vägkostnadsutred- ningens uppdrag i syfte att få fram ett färdstyrt avgiftssystem. I övrigt bygger ge- nomgängen främst på engelska undersök- ningar.

Kapitel 9 innehåller en sammanfattning av principdiskussionen i de föregående kapitlen. Där visas hur ett marginalkostnadsbaserat avgiftssystem i princip kan konstrueras, om hänsyn även tas till ett finansieringskrav eller

betalningsansvar för vägtrafiken. Vidare diskuteras konsekvenserna för prisbestäm- ningen av marknadsimperfektioner utanför vägsektorn samt av administrations-, kon- troll- och informationskostnader vid ett dif- ferentierat avgiftssystem (s k systemkostna- der). Huvudsyftet är att ange vilket slags informationsunderlag, som krävs för att effektiva avgifter skall kunna fastställas och för att bedömningar av inkomstfördelnings- konsekvenser skall kunna göras. Avslutnings- vis beskrivs utredningens arbetsläge i fråga om de för avgiftsbestämningen nödvändiga undersökningarna.

Som framhållits ovan bygger framställ- ningen i de följande kapitlen delvis på ut- ländska utredningar rörande skatte- och av- giftspolitik för statligt producerade tjänster. Förutom olika transportutredningar rör det sig främst om arbeten med anknytning till den franska elkraftprissättningen. De senare bildar utgångspunkt för diskussionen röran- de marginalkostnadsprissättning i kapitel 5. Flera av de viktigaste bland dessa artiklar har i engelsk översättning publicerats i] R Nel- son: ”Marginal Cost Pricing in Practice”. En översiktsartikel över den franska s k margi- nalkostnadsskolans arbeten har publicerats av J H Dréze i American Economic Review 1964 (”Some Postwar Contributions of French Economists to Theory and Public Policy . . .”).

Materialet till kapitel 5 hari övrigt främst 4 hämtats från fyra transportekonomiska stu- dier. I den engelska utredningen ”Road Pricing: The Economic and Technical Possibilities”, den s k Smeed-rapporten, be- handlas främst frågan om avgifter i tätorts- trafik. A A Walters* studie: ”The Economics of Road User Charges” (utgiven av Världs- banken) behandlar mer generellt teorin för prissättning på vägtjänster.

EEC :studien ”Options in Transport Tariff Policy”, i det följande kallad Allais—rappor- ten, är en genomgång av principerna för avgiftspolitiken i fråga om godstransporter. EG-kommissionens ”Rapport sur Petude prevues par l'article 3 de la decision du Conseil GS/Z70/CEE du 13 mai 1965",i det

följande kallad pilotstudien,6 innehåller även den en diskussion av principer för prissätt- ning av trafikanläggningamas tjänster utan- för tätortsområden. Denna rapport är emel- lertid av intresse framförallt på grund av de omfattande statistiska kostnadsberäkningar, som där presenteras.

Allais-rapporten har ocksåi viss utsträck- ning påverkat framställningen i kapitel 6 av vägbyggnadskostnadernas roll. Denna fram- ställning tar i övrigt främst sin utgångspunkt i norska utredningar, nämligen O CHiorths studie ”Kostnadsorienterte bilavgifter” och de båda betänkanden, som denna studie utgjort underlag för, ”lnstilling fra Finans- departementets bilavgiftsutvalg 1964” (Strömrapporten) och ”Instilling fra Sam- ferdseldepartementets bilavgiftsutvalg 1963” (Killirapporten). Övriga utländska transport- utredningar, som haft betydelse för fram- ställningen, särskilt i kapitlen 3 och 7, är den franska sk Laval-rapporten (”Premier rap- port de la commission d*etude de couts d*infrastructure”) och den engelska ”Road Track Costs”.

6 Rapporten benämns även i vissa sammanhang '*Paris-LeHavre—studien”.

3. Vägtrafikens kostnader

3.1 Allmänna synpunkter på kostnads- begreppet

Samtliga de system för prissättning av väg— tjänster, som presenteras av de i detta betän- kande refererade utredningarna, anses vara kostnadsbaserade. Trots detta uppvisar de olika systemen stora olikheter i utforrnning— en. Detta förklaras delvis av skilda upp- fattningar om vad som är för prissättningen relevanta kostnader.

Det som ytterst avgör, vilka kostnader som är relevanta, är givetvis de mål man söker uppnå med hjälp av prissystemet. Här föreligger väsentliga skillnader i uppfattning mellan olika författare och mellan olika län— der. Detta trots att de grundläggande målen för trafikpolitiken i olika länder — på vilkaju studierna ytterst vilar — ofta framstår som identiska.

Dessa frågor kommer att diskuteras mer ingående i de följande kapitlen, som behand— lar olika prissättningsprinciper. Som en bak- grund till dessa kapitel kan det vara lämpligt att skissera en kategoriindelning av de olika utgifts- och kostnadsposter, som på ett eller annat sätt anses vara förbundna med väg- nätet och utnyttjandet av vägtjänster. I sam- band med indelningen skall också göras ett försök till beskrivning av de olika utgifts— och kostnadspostemas natur. Särskild vikt har lagts på sådana delposter, som kan ha relevans för bestämningen av vägavgifter.

I flera av de refererade studierna har sådana indelningar och beskrivningar genom-

förts. De skiljer sig emellertid avsevärt från varandra, vad gäller både terminologin och de behandlade kostnadsposterna. Skillnader- na i urvalet av kostnadsposter är till stor del en följd av de inledningsvis nämnda olik- heterna i målsättning. Dessutom används be- greppet kostnad i vissa undersökningar på ett sätt, som inte överensstämmer med gängse ekonomisk terminologi, och som i viktiga avseenden medför tolkningsproblem.

Med kostnad i ekonomisk mening (alter- nativkostnad) avses den uppoffring av andra nyttigheter (eller andras utnyttjande av sam- ma nyttighet), som ett visst handlingsalter- nativ medför. Kostnaden mäts av det värde i pengar eller betalningsvilja, som de förbruka- de resurserna skulle ge vid'bästa alternativa användning. Det är följaktligen nödvändigt att den förhandenvarande valsituationen är väldefinierad, för att valet av kostnadsbe- grepp skall kunna göras. i den internationella diskussionen kring väg- och gatutjänstpro- duktionens kostnader ställs så vitt skilda frågor som:

a. Vad kostar det _ privat- eller samhällseko- nomiskt — att låta ett fordon köra en bestämd sträcka vid en viss tidpunkt? b. Vad kostar det att över huvud taget ha ett vägnät, tex det nuvarande, där transport- tjänster produceras? Den första av dessa frågor gäller konse- kvenserna av den enskilde trafikantens val, dvs av det som kan påverkas genom pris- sättningen. Kostnadsbegreppet i den andra

frågan hänför sig till ett (mycket stort) investeringsbeslut för det allmänna. Det må— ter en ekonomisk kostnad endast om valet står mellan att bibehålla och att helt avskaffa vägtrafiken. Detta förutsatt att man utgår från de resursbesparingar, nu och i framti- den, som skulle kunna göras om vägtrafiken avskaffades. Om man bygger på historiska utgiftss'trömmar, rör det sig i stället om underlag för redan fattade beslut. Som kost- nadsbegrepp synes svaret på frågan b. ha föga relevans för prissättningen. Dess betydelse i sammanhanget synes snarare ha att göra med att det av många betraktas som en utgångspunkt för ett rimligt eller rättvist avgiftsuttag för vägtrafikanterna. Prissätt- ningen får därmed ett fördelningspolitiskt syfte i stället för en användning som styrin- strument för resursanvändningen.

3.2 Beslutsfattare och kostnadsbärare

Kostnadsindelningar för väg- och transport- tjänster kan göras på många olika sätt. Även här är givetvis frågeställningen avgörande för vilken indelning, som är mest relevant och användbar. En betydande enighet synes dock föreligga mellan olika utredningar beträffan- de själva indelningen, även om slutsatserna om vad som är för prissättningen relevanta kostnader skiljer sig väsentligt.

Syftet med grupperingen är att skapa en referensram för diskussionen i de följande kapitlen. Det gäller att indela olika kostnads- poster dels efter vilka beslut (och vems beslut), som

orsakar respektive kostnader, dels efter vem eller vilka, som direkt får stå för de uppoffringar beslutet medför.

Indelningen av kostnaderna efter det slags beslut som orsakar dem kan lämpligen göras enligt följande:

Kostnader som är konsekvenser av:

A. beslut av en trafikant att genomföra en resa eller transport, och därmed utnyttja existerande kapacitet B. beslut av väghållaren att hålla existerande vägar i oförändrat skick och öppna för

trafik C. beslut av väghållaren att bygga ut kapaci-

teten i takt med stigande trafikefterfrågan D. beslut av väghållaren att förbättra trafik-

apparaten i syfte att uppnå tidsvinster, minskade olycksrisker osv.1

I fallet A är en viss trafikant beslutsfatta- re; kostnaderna kan hänföras till detta hans beslut. Besluten under C fattas av myndig- heter, men kan uppfattas som härledda från den stigande efterfrågan. Det är därför åt— minstone i princip möjligt att hänföra kost— naderna till (en del av) trafikanterna. Dessa två fall anknyter till begreppen kortsiktig respektive långsiktig marginalkostnad, som skall behandlas i kapitlen 5 och 6.

Beslut under B och D kan ses som beslut gällande s k kollektiva nyttigheter. De inne- bär förbättringar eller frånvaro av försäm- ringar för trafikanterna och för övriga grup- per i samhället, men kan inte uppfattas som orsakade av ökad trafik.2

De direkta kostnadskonsekvenserna av ett beslut drabbar ofta även andra subjekt än beslutsfattaren. Eftersom detta betänkande i huvudsak behandlar prissättningen av väg- tjänster som styrmedel för resursanvändning- en i samhället, bör indelningen av kostnader- na efter kostnadsbärare ha som utgångs- punkt beslut under A. Det är sådana beslut. som det i första hand finns anledning att påverka med hjälp av priser. Vad gäller kost- nadsbärare kan det sålunda vara lämpligt att utgå från följande indelning: I Den beslutsfattande trafikanten II Det allmänna (staten, primärkommuner och landsting)

1 I praktiken är det mycket svårt att skilja mellan investeringar enligt C och enligt D, men det förefal— ler nödvändigt att göra uppdelningen i det följande principresonemanget. ? Givetvis är trafikens storlek i allmänhet av bety- delse för om en åtgärd är samhällsekonomiskt lön- sam eller ej. Åtgärder, som medför tex förkortad res- väg eller minskade olycksrisker, och som vid en viss trafikvolym bedöms vara olönsamma, kan efter en ökning av trafiken framstå som lönsamma. Detta gäller även om trafikmängden inte påverkar den genomsnittliga restiden eller olycksrisken. Kostna- derna för åtgärderna bör i sådana fall inte betraktas som orsakade av ökad trafik (se vidare kap 6).

III Andra vägtrafikanter IV Samhället i övrigt

Med ”trafikanten/beslutsfattaren” avses i detta kapitel enbart motorfordonstrafikan- ter. Detsamma gäller beträffande begreppet ”andra vägtrafikanter” under 111. Cyklister och fotgängare betraktas följaktligen som tillhörande samhället utanför vägtrafiksek- torn. Beträffande denna gränsdragning hänvi- sas i övrigt till kapitel 10.

I den följande genomgången av kostnads- poster görs indelningen i första hand efter kostnadsbärare. För varje sådan kategori in- delas kostnaderna efter beslut enligt A—D ovan.

1. Kostnader för trafikanten/beslutsfattaren

Här utelämnas de utgifter för trafikanten, som utgör rena inkomstöverföringar till det allmänna, dvs fordons- och drivmedelsskat- ter. Det rör sig alltså om en fördelning av de rena resurskostnaderna. Den viktigaste dis- tinktionen gäller vilka kostnader, som är färdberoende (kostnader under A), och vilka som hänför sig till fordonsinnehav.

De färdberoende kostnaderna kan indelas på följande sätt:

A.1 Fordonskostnader: omfattar driv- och smörjmedel (exkl skatter) samt fordons- och däcksslitage, orsakat av utnyttjandet. A.2 Restidskostnader: för resor i arbetet rör det sig här om värdet av arbetstid (förarens lön). Tidsvärderingen vid fritids- resor, resor till och från arbetet osv är mer komplicerad. Ett flertal uppskattningar utifrån intervjuer och sk modal choice modeller finns dock tillgängliga.3 A.3 Olyckskostnader: kostnaderna för produktionsbortfall, sjukvård och mate- riella skador bärs delvis av trafikanten själv. Härtill kommer de svårvärderade personliga uppoffringar som är förbundna med svårare olyckor. Det bör understry- kas, att det här är riskerna för olyckor, som i sista hand bör värderas. A.4 Risker och obehag av att utsätta sig för immissioner (avgaser och buller) från eget och andra fordon.

Trafikanternas övriga fordonskostnader kan hänföras till fordonsinnehavet och är icke nyttjandeberoende. Här ingår räntekost- naderna för det ifordonet bundna kapitalet, den värdeminskning som förorsakas av rent åldrande samt uppställnings— eller garagekost- nader. Också försäkringskostnadema kan hänföras till denna kategori. Visserligen är premierna anpassade efter den årliga kör- sträckan, men intervallen är så vida och premiedifferenserna så små att de knappast beaktas vid trafikantens färdbeslut.

Trafikantens kostnader saknar direkt in- tresse för pris- och avgiftspolitiken, eftersom de redan bärs av beslutsfattaren. Däremot har de givetvis betydelse för statliga och kommunala investeringsbeslut inom vägsek- torn (fall D ovan). Syftet med sådana åtgär- der är ju bla att minska trafikanternas färdberoende kostnader, dvs kostnaderna under Al—A4. Denna vägplansproble- matik kommer här att beröras endast i den mån den har direkt samband med avgiftspoli- tiken. Indirekt har även trafikanternas kost- nader intresse för avgiftspolitiken, genom att de utgör underlag för beräkning av trängsel- kostnader. (Se vidare under 111, nedan.)

11. Kostnader för det allmänna

Frågan om vilka av det allmännas utgifter för vägtrafiken, som skall finansieras genom av- gifter på motorfordonstrafiken, markerar skiljelinjen mellan olika synsätt på trafikpoli- tiken. Den har nära samband med frågan i vad mån kostnaderna under 111 och IV skall ingå i kostnadsansvaret.

De färdberoende kostnaderna, dvs de kostnader som direkt beror av trafikintensi— teten, kan indelas på följande sätt:

A ]. Slitagekostnader: varje färd medför ett visst, om än ofta obetydligt, vägslitage. Detta är att betrakta som en kostnad för det allmänna i dess egenskap av ägare till det kapital vägarna utgör. Beslut att ge- nom vägunderhåll kompensera för detta

3 Se tex Economic Evaluation of Travel Time. NKTF, Publication No 5, Stockholm 1970.

vägslitage fattas visserligen av väghållaren, men kan betraktas som härledda från den enskilde trafikantens beslut att utnyttja vägen. Förutsatt att vägunderhållet fak- tiskt kompenserar för det trafikberoende slitaget, kan sålunda kostnaderna för så- dant s k ”trafikberoende underhåll” anses förorsakade av den enskilde trafikantens beslut. Här kommer i fortsättningen de ”trafikberoende underhållskostnaderna” att betraktas på detta sätt, dvs som ett mått på de nyttjandeberoende Slitagekost- naderna.4 A 2. Olyckskostnader: här ingår kostnader för sjukvård och materiella skador på all- män egendom, vilka inte bestrids av den enskilde direkt eller via hans försäkringar. Vidare den del av produktionsbortfallet i samband med personskador, som inte bärs av den skadade (nettoskattebortfall). A 3. Immissionsskador: de egendomsska— dor eller konsekvenser för olika verksam- heter som bilavgaser och vägtrafikbuller förorsakar staten och kommunerna, samt kostnader för sjukvård och skattebortfall. Beslut att bibehålla en viss standard på vägnätet och att tillåta fordonstrafik av olika slag på detta medför kostnader för det allmänna. Som framhölls ovan (A 1.) kan en del av de kostnader, som sådana beslut för med sig, betraktas som "framtvingade” av det vägslitage som utnyttjandet av vägarna medför. Där valdes att betrakta dessa kostna- der som konsekvenser av de enskilda traf1- kanternas beslut. Detta något oegentliga men praktiska betraktelsesätt innebär att det allmänna räknas som egentlig beslutsfattare endast när det gäller underhållsåtgärder, som inte är direkta kompensationer för fordo- nens vägslitage. B. Av trafikmängden oberoende drifts- och underhållskostnader: en del av vägför— intningen förklaras av väder och vind sna- rare än av trafiken. Exempel är vissa tjäl- skador och vissa nederbördsskador på grusvägar. Tyvärr har uppdelningen mellan sådana kostnader och underhållskostnader enligt A 1 (trafikberoende) inte ägnats närmare studium i de rent praktiskt inrik-

tade utredningarna.5 Bland de huvudsakligen trafikoberoende driftskostnaderna kan nämnas kostnader för snöröjning, belysning, vägmärken samt drift av färjor och rörliga broar. Härtill kommer troligen merparten av kostnader— na för sandning och trafikövervakning. Investeringskostnaderna i vägsektom kan grovt indelas i kostnader för kapacitetsök- ning och för annan kvalitetsförbättring.

C. Kapacitetsinvesteringar: härmed avses i princip utbyggnad, som tillåter ökad tra- fikmängd på vägen eller vägnätet, utan att kvaliteten i övrigt förändras. Det mest närliggande exemplet är breddning av en existerande väg. I praktiken torde det i allmänhet vara nödvändigt att schablon- mässigt uppskatta kapacitetskomponenten hos investeringarna, som också innefattar kvalitetsförändringar. D. Kvalitetsinvesteringar: hit kan räknas investeringar i ökad bärighet och förbätt- rad linjeföring, samt exempelvis anord- ningar kring vägen, avsedda att minska olycksrisker och immissioner, utan att därmed förändra vägens kapacitet. Det bör observeras, att åtgärder som möjliggör ny produktionsteknik vid produktionen av transporttjänster på den aktuella sträckan — tex utnyttjande av tyngre fordon — är att betrakta som en kvalitets— förbättring för de tillhandahållna vägtjäns- terna. Så är fallet även om en kapacitets- ökning blir följden i nästa led, dvs då det gäller transportarbetet. Uppenbarligen är det omöjligt att gene- rellt särskilja kapacitets— och kvalitetsinveste- ringar. Det förefaller därmed också omöjligt att isolera sådana åtgärder, som kan ha rele-

4 Det har ibland hävdats att det i Sverige sker en fortlöpande nedslitning av vägkapitalet. Om så är fallet, skulle underhållskostnaderna uppenbarligen kunna vara en underskattning av de trafikberoende slitagekostnaderna. 5 Beträffande svårigheterna att göra sådana upp— delningar, se t. ex. Walters (1968), s. 23 och Ber— gendahl, G, Kostnads— och intäktsparametrar i mål- sättningsformuleringar för vägirrvesteringar. Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, 1967.

vans för prissättningen utifrån ”långsiktig marginalkostnad”, ”utvecklingskostnad”, e d (se kapitel 6 nedan). Om en sådan uppdel- ning anses vara av vikt för avgiftspolitiken, torde krävas en noggrann studie av tänkbara schablonreglers användbarhet. Dessa problem har diskuterats i bilskatteutred- ningens betänkanden och i olika norska un- dersökningar.

III. Kostnader för andra motorfordonstra- fikanter

Kostnader av detta slag är av intresse, om man anser prissystemets huvudsyfte vara att bidra till ett effektivt utnyttjande av den existerande trafikapparaten. Det är följaktli- gen i undersökningen inriktade på marginal- kostnadsprissättning som man intresserat sig för dessa kostnader.

Konsekvenserna av tillskott i trafikflödet för övriga trafikanter kan uppdelas på följan- de sätt:

A 1.Trängselkostnader, dvs ökade tids- kostnader, fordons- och drivmedelskost- nader, som orsakas av att ytterligare for- don konkurrerar om vägutrymmet. Så- dana kostnader uppkommer, om kapaci- teten är utnyttjad i så hög grad, att ökat trafikflöde påverkar hastigheten. A2.0lyckskostnader: förändringar av olycksrisker i samband med det större antalet interaktioner mellan fordon vid ökad trafikintensitet berör givetvis inte bara de nytillkomna trafikanterna, utan också övriga trafikanter. Här liksom för trängselkostnadema rör det sig om sk externa effekter, vilka drabbar andra än den som gör valet mellan att utnyttja eller inte utnyttja vägen. Det bör påpekas atti vissa trafiksituationer torde ökad trafik- intensitet minska olycksriskerna. A 3.1mmissionskostnader: de obehag av ökat buller och ökade avgaser, som drab- bar medtrafikantema.

IV. Kostnader för samhället i övrigt

Beslut rörande utnyttjande eller utbyggnad av vägnätet har — även bortsett från finansie-

rings- eller subventionsaspekter — direkta konsekvenser för enskilda och företag, också när dessa inte uppträder som utnyttjare av vägtjänster. Här liksom under III rör det sig om externa effekter, dvs påverkan vid sidan av marknads- eller prissystemet.

Kostnaderna under A, som betingas av enskilda transportbeslut eller av trafikinten- siteten på det existerande vägnätet, kan inde- las i olycks- och immissionskostnader.

A 1. Olyckskostnader: hit brukar räknas ökade olycksrisker orsakade av ökad tra- fikintensitet, för fotgängare, cyklister och andra som uppehåller sig på eller vid vägen, men som inte är motorfordonstrafr— kanter. Härtill kommer ökade risker för materiella skador som drabbar fastighets- ägare i närheten. A 2.1mmissionskostnader: buller och av- gaser drabbar i hög grad dem som bor, arbetar eller i övrigt uppehåller sig i vägens närhet. I många fall synes mängden immis- sioner starkt påverkas av trafikintensite- ten, tex genom att mängden avgaser per fordonskilometer ökar vid trängsel. De nämnda kostnaderna är konsekvenser av enskilda trafikanters utnyttjande av väg- nätet. Men även det allmännas beslut röran- de vägtrafiken kan ha miljökonsekvenser av liknande slag:

B.C.D. Externa kostnader, bestämda av att vägnätet hålls i ett visst skick eller byggs ut. Som exempel kan nämnas de negativa effekter på växtligheten, som väg- saltning anses medföra, och det obehag som produktion och reparation av vägar kan tänkas medföra för kringboende. Även en färdigställd väg kan upplevas som ett störande inslag i landskapsbilden. Det- samma kan gälla för parkeringsplatser och andra trafikanläggningar. När det gäller värdering av bilismens nega- tiva och eventuella positiva miljöeffekter saknas material nästan helt. Inom utred- ningen pågår vissa studier på detta område. Det egentliga värderingsarbetet ankommer emellertid på andra utredningar. Möjligheter- na att mäta ifrågavarande kostnader är san- nolikt ytterst begränsade.

I nedanstående tablå ges en sammanfattning av den föregående diskussionen om gruppe- ring av kostnadema efter kostnadsbärare och typ av beslut som förorsakar kostnaderna.

”Kostnads— Beslut av

bärare” _ trafikanten att

väghållaren att

utnyttja vägnätet

hålla vägnätet höja vägnätets höja vägnätets öppet för trafik kapacitet kvalitet med oförändrad kvalitet och kapacitet A B C D Trafikanten/ I Fordonskostnad (1) beslutsfattaren Restidskostnad (2) Olyckskostnad (3) Stat och II Underhållskostn (I) Drifts- och Investerings— Investerings- kommuner (eg. slitagekostn ) underhållskost- kostnader kostnader Olyckskostnad (2) nader Immissionskostn (3) Övriga III Trängselkostnad (I) motorfordons— Olyckskostnad (2) trafikanter Immissionskostn (3) Samhället IV Olyckskostnad (1) Miljökostnader Miljökostnader Miljökostnader i övrigt Immissionskostn (2)

3.3 Om kostnadernas relevans

Som tidigare framhållits, kan inte alla de uppräknade kostnadsposterna samtidigt vara relevanta i någon beslutssituation. Inte heller har alla de kostnader medtagits, som vid något speciellt avgörande kan behöva beak- tas. För frågan om att åstadkomma sam— hällsekonomisk effektivitet genom inverkan på den enskilde trafikantens beslut, är i första hand posterna under rubriken A rele- vanta. De mäter kostnadsmässiga konsekven- ser för samhället av ett val mellan att genom- föra eller inte genomföra en viss resa eller transport, dvs den samhällsekonomiska kost— naden för transporten. Det bör observeras att just i detta avseende råder en påtaglig terminologisk förvirring i litteraturen. Wal- ters6 avser med ”social cost” endast summan av posterna 11 A, 111 A och IV A. I Laval- rapportens7 huvudtext synes man snarast avse posterna under 111 A och IV A, medan man i bilagan till samma rapport givit be— greppet den i ekonomisk teori vanliga inne-

börden, dvs summan av alla poster under A.

Det är endast en del av denna totala samhäl- leliga uppoffring som direkt drabbar trafi- kanten-beslutsfattaren själv; nämligen de kostnader som finns redovisade under I A. För att han ska göra ett samhällsekonomiskt riktigt val dvs företa färden om och endast om han värderar den minst lika högt som den totala uppoffringen skall han via avgifter påföras ett belopp, som är lika stort som den kostnad han förorsakar andra. Den- na kostnad utgörs av summan av posterna 11 A, III A och IV A. Avgiften, som från samhällets synpunkt inte är någon kostnad utan en ren transferering, får beslutsfattaren att agera, som om han själv har hela den uppoffring, hans beslut medför.

Ur strikt effektivitetssynvinkel är sålunda principen för prissättning enligt kortsiktig

6 Walters (1968), kap 2. 7 Premier rapport de la Commission d'étude des couts d'infrastructure.

marginalkostnad rättfram och enkel. När det gäller att applicera denna enkla princip prak- tiskt, uppstår emellertid en mängd problem, vilka skall diskuteras i senare kapitel. Den föregående korta principdiskussionen är en- dast avsedd som en motivering för den valda kostnadsindelningen.

I en uppläggning av prissättningen utifrån väghållarens beslut under C tänker man sig att konsekvenserna i form av ökade framtida trafikantkostnader I A och 111 A och eventuellt vissa konsekvenser under IV ”byggs bort” genom successivt utbyggd kapacitet. Dessa kostnadsposter skall då ersättas av det allmännas kostnader för sådan ”fram- tvingad” kapacitetsutbyggnad. Detta synsätt — som är utmärkande främst för de norska utredningarna på området — ställer stora krav på uppdelning av väghållningskostnader- na under rubrikerna II B—D i olika kompo- nenter. Dessa problem behandlas ikapite16.

Övriga kostnadskategorier, dvs sådana som ovan betecknats med B och D, synes sakna relevans för utformningen av prissyste- met, om detta ses enbart som ett medel att nå effektivt resursutnyttjande. Dock är det framför allt grupperna II B—D, dvs fasta kostnader för det allmänna, som legat till grund för den i olika länder tillämpade väg- trafikbeskattningen. Utgångspunkten har då varit att samtliga det allmännas utgifter för att hålla vägnätet intakt och öppet för trafik skall bestridas av vägtrafikanterna, liksom alla utgifter för att förbättra vägnätet. Det är uppenbart att man i försöken att fastställa dessa sk totalkostnader för det allmänna stöter på mycket stora svårigheter, inte minst när det gäller periodiceringen av kost— naderna för investeringar och större under- hållsarbeten.

Det är emellertid inte i första hand dessa totalberäkningar som har sysselsatt de utred- ningar som har här åsyftas, tex bilskatteut— redningen och Lavalkommitte'n. Dessas främs- ta uppgift har i stället varit att försöka förde- la vägtrafikens kostnader mellan olika trafi- kantkategorier. För den dominerande delen av dessa kostnader måste en sådan uppdelning baseras på rena rimlighets-

överväganden eftersom det i produktionen av vägtjänster för olika trafikanter och tra- fikantkategorier i extremt hög grad är fråga om gemensam produktion. Detta hindrar emellertid inte att det i dessa ”kostnadsför- delningsstudier”, med deras mycket ambitiö- sa empiriska undersökningar och omfattande praktiska beräkningar, framkommit en mängd resultat av intresse för ett effektivi- tetsinriktat avgiftssystem. Resultaten är nämligen i många fall relevanta, när det gäller att bestämma vilka kostnader olika trafikantkategorier kan sägas förorsaka sam- hället genom att utnyttja vägnätet. Främst gäller detta kartläggningar av hur kostnader- na för underhåll av vägnätet påverkas av totalvikter, axeltryck och axelarrangemang hos fordonen och fordonskombinationerna.

De fördelningsnycklar, som åstadkommes genom detta slags studier, har dock sitt största intresse för att fördela det allmännas fasta kostnader för vägnätet, om det i första hand är en i någon bestämd mening rättvis fördelning man önskar uppnå med ett kost- nadsbaserat avgiftssystem. I fråga om den närmare innebörden och resultaten av de över- väganden beträffande fördelningen av det all- männas kostnader, som man gjort i de olika utredningarna, hänvisas till bilskatteutred- ningens betänkanden. Bortsett från olycks- och immissionskostnaderna behandlas där alla de kostnadsposter, vilka ovan betecknats som kostnader för det allmänna.

Det kostnadsslag inom huvudgrupperna III och [V, som blivit mest ingående behand- lat, är trängselkostnadema. Härmed avses de kostnader, som trafikantema förorsakar var- andra genom att försämra framkomligheten på det gemensamt utnyttjade vägnätet. Främst är det givetvis i de studier, som syftar till att åstadkomma ett effektivitetsinriktat avgiftssystem, som trängselkostnadema be- handlas. Även i Lavalrapporten, som i övrigt är av samma typ som Fordonsbeskatt- ningen8 och Road Track Costs, har dock de tunga fordonens inverkan på framkomlighe-

8 SOU 1969:45.

ten för övrig trafik beaktats. De mest omfattande principiella diskussionema om trängselkostnader presenteras i Walters stu- die,9 i SmeedrapportenIO och i 15st pilot- studie.” Också i Allaisrapporten12 spelar trångselkostnaderna en avgörande roll i prin- cipresonemanget, även om man där, beroen- de på valet av modell, väljer att inte använda beteckningen trängselkostnader (jfr referatet i kapitel 5).

Olyckskostnadema har lämnats utanför beräkningarna i alla här refererade utred- ningar utom i EG:s pilotstudie. VKU avser att vidarebearbeta resultaten av det omfat- tande arbete som Mattsson utfört, på bla utredningens uppdrag.13

En mer ingående beskrivning av hur utred— ningarna behandlat olika kostnadsposter ges i det följande avsnittet samt i kapitlen om de olika prissättningsprinciperna.

3.4 Om uppskattningar av kostnaderna

I detta avsnitt ska kortfattat diskuteras om och hur man kan beräkna de kostnadsposter, som behandlades i avsnitt 3.2. De många studier och utredningar, som på sena- re år gjorts av kostnaderna på vägtrafikom- rådet, innehåller givetvis en mängd data, som är av största betydelse vid sådana beräkning- ar. Detta material är emellertid till stor del strukturerat på ett sätt, som gör att det inte direkt kan användas för beräkning av kostna- der enligt den i avsnitt 3.2 gjorda indelning- en. Detta är en naturlig följd av att den kostnadsuppräkningen innehåller poster, som inte alla samtidigt kan vara relevanta i en bestämd beslutssituation. En huvuduppgift i detta avsnitt är därför att försöka klarlägga, hur man i tidigare studier har behandlat och beräknat olika kostnader, och i vilken utsträckning för VKU relevanta data kan hämtas ur detta material. Fordonskostnader. Uppskattningen av de nyttjandeberoende fordonskostnaderna är inte förknippad med några principiella problem. En färd medför en viss förslitning av fordon och däck, samt en viss förbrukning av driv- och smörjmedel. Kostnadernas stor-

lek beror av den använda fordonstypen Och körförhållandena, dvs i detta fall tex vägens kvalitet, medelhastigheten, samt frekvensen och storleken på förekommande hastighets- förändringar. En mängd empiriska undersök- ningar har genomförts, som belyser dessa samband. För presentation av dessa under- sökningar och deras resultat hänvisas till exempelvis Vägplan 1970,14 Jansson,15 Friedlaender16 och Kjorekostnadskomi— téen.17 Främst på grund av effekter på drivmedelsförbrukningen sjunker fordons- kostnaderna per kilometer med stigande has- tighet upp till en viss gräns, över vilken de åter stiger. Detta hastighetsberoende hos for- donskostnaderna är av betydelse, inte minst för utseendet på trängselkostnadsfunktio- nerna.

Att beräkna de icke nyttjandeberoende kostnaderna för fordonsinnehav torde inte heller medföra några speciella problem. De kostnader det gäller är tex räntekostnader. värdeminskning p g a rent åldrande och upp- ställningskostnader. Beräkningar av sådana kostnader har utförts av bl a Lindhagen.13 I samband med trängselkostnadsberäkningar fordras uppskattningar av sådana fordons- kostnader, eftersom en effekt av sänkt färdhastighet är att det fordras en större fordonspark för att utföra ett visst transport- arbete. Resticlskostnader. Varje färd medför för- brukning av tid för förare och eventuella

9 Walters (1968). 10 Road Pricing. Rapport sur l'étude prévue par Particle 3 dela decision du Conseil 65/270/(71—1F. du 13 mai 1965. 12 Options in Transport Tariff Policy. 13 Mattsson, B, Vägtraf'ikolyckornas samhälls- ekonomiska kostnader. Statens trafiksäkerhetsråds rapport nr 116, 1968. SOU 196956, 57. 15 Jansson, IO, Prissättning av gatuutrymme. EFI. Stockholm 1971. ”* Friedlaender, A F, The Interstate Highway System. A study in public investment, Amsterdam 1965. Håndbok for beregning av kjerekostnader på veg. Kjorekostnadskomitéen. Transportokonomisk utvalg. Oslo 1962. 13 Lindhagen, G, Glesbygdens lokala kommuni- kationer. KTH 1964.

passagerare. Att beräkna denna tidsåtgång medför inga problem, eftersom den är given om man känner färdhastigheten och antalet resenärer i fordonet. På samma sätt kan man beräkna den tid under vilken trans— porterat gods är bundet vid fordonet. När det gäller att åsätta den under en färd för- brukade tiden ett värde i kronor uppstår däremot en rad principiella problem. Värde- ringsproblemen diskuteras kortfattat i bl a de ovan nämnda studierna och mer utförligt i en mängd arbeten som dessa refererar till.' 9

Definitionsmässigt bestäms kostnaden för tidsanvändning av värdet i bästa alternativa användning. Om man önskar beräkna den totala restidskostnaden för att genomföra en färd, är det således den användning, som tiden skulle fått om färden inte genomför- des, som bör vara avgörande. Om man öns- kar värdera en viss förändring av restiden för en färd, är det på samma sätt den använd- ning den inbesparade tiden får (eller vid en restidsökning, den aktivitet som måste in- skränkas) som bestämmer värdet av föränd- ringen i tidsåtgång.

För resor i arbetet är den vanliga ansatsen att använda förarens och eventuella medresenärers lön som ett mått på restidskostnaderna. Detta bygger då på antagandet att det samhällsekonomiska vär- det av arbetskraftens marginella bidrag till produktionsvärdet kan approximeras med timlönen.

När det gäller tidsvärdering vid resor till och från arbetet och andra fritidsresor, har en mängd olika ansatser kommit till använd- ning. I vissa fall betraktar man all restid under icke arbetstid som en uppoffring av ”ren fritid”, dvs man ser själva resandet som något lika ”obehagligt” som arbete. Genom att kombinera detta antagande med ett antagande om att individerna fritt kan fördela sin tid mellan arbete och fritid har man i vissa studier åsatt en timmes restid under icke arbetstid ett värde lika med den marginella nettolönen. Det är emellertid uppenbart att de antaganden, som en sådan värdering bygger på, inte är realistiska. För

det första kan ofta resandet i sig vara något som upplevs som en positiv fritidsaktivitet och inte enbart som en verksamhet avsedd att möjliggöra andra aktiviteter. För det andra kan de flesta inte fritt välja längden på sin arbetstid, varför även värderingen av fri- tid utifrån marginell nettolön är diskutabel.

Andra försök till restidsvärderingar tar sin utgångspunkt i resenärernas faktiska beteen- de. Bland dessa finns sk modal—choice- studier, ur vilka man härlett de restidsvär- den, som bäst svarar mot människors val av färdmedel på sträckor där en faktisk valsitua- tion förelegat. Svårigheten med sådana stu- dier är bl a de ofta stora och svåruppskattade skillnader i bekvämlighet, som föreligger mellan olika transportsätt. Sådana skillnader kan förklara mer av färdmedelsvalet än skill— nader i tidsåtgång och monetära kostnader. De minskar därför möjligheten till säkra uppskattningar av hur tidsbeSparingar värde- ras i monetära termer. Dessa svårigheter har man i viss mån kommit ifrån i t ex undersök- ningar av bilisters vägval på sträckor, där det förelegat en valsituation mellan en snabbare väg och en väg med lägre kostnader i övrigt (t ex mellan en högklassig, avgiftsbelagd mo- torväg och en avgiftsfri väg med lägre stan- dard).

Det är resultat från empiriska undersök- ningar av ovan beskrivet slag, som legat till grund för de tidsvärden, vilka kommit till användning bl a i Vägplan 1970 samt i Fried- laenders och Janssons studier.

Den mest direkta metoden att utröna hur vägtrafikanterna värderar sin restid i olika situationer vore naturligtvis att fråga dem om deras betalningsvillighet för en restidsför- kortning. Frågorna måste emellertid då ut- formas så att de inte upplevs som för svåra för intervjupersonerna och så att man får uppriktiga svar. Detta vållar så stora problem att man förmodligen även i fortsättningen

19 För översikter se t ex Economic Evaluation of Travel Time, och Theoretical and Practical Re- search on an Estimation of Time-saving. (Report of the sixth round table on transport economics.) Economic research center, ECMT, Paris 1969.

får lita till uppskattningar, som bygger på tolkningar av faktiskt beteende. Kostnadsposten I A2 ovan avser värdet av tidsåtgången för en viss resa. När det gäller de praktiska beslutssituationer, i vilka sådana

värden framförallt fordras — dvs vid in- vesteringsbeslut och vid uppskattningar av trängselkostnader # tillkommer en mängd

problem. Restidsvärderingen skiljer sig högst avsevärt mellan olika individer och för sam- ma individ mellan olika tillfällen. Den relati- va fördelningen av trafiken på person- och godstrafik varierar, personbeläggningen skil- jer sig åt mellan fordonen etc. För en be- skrivning av hur man kan ta hänsyn till sådana faktorer hänvisas till Vägplan 1970 och Janssons studie.

Trängselkostnader. Med trängselkostnader avses den ökning av trafikanternas restids- och fordonskostnader, som är en följd av att de inte har möjlighet att själva bestämma sin hastighet och sitt körsätt i samma utsträck- ning, när de måste dela väg- och gatuutrym- me med varandra, som om de varit ensamma på vägen. Trängselkostnadsdelen är sålunda skillnaden mellan de faktiska tids- och for- donskostnaderna och dem,som skulle uppstått om fordonet kunnat framföras utan påver- kan från annan trafik. På analogt sätt talar man ibland om den totala trängselkostnaden för att avveckla en viss trafikmängd. Denna kostnad är av intresse vid bedömning av om- fattande kapacitetsinvesteringar. Trängselkostnader av betydande storlek förekommer främst i tätortstrafiken, vid till- fallen då fordonstätheten är hög. Men även på landsvägarna kan trängselkostnader upp- stå, om än i avsevärt mindre omfattning. Blotta vetskapen om att det finns andra trafikanter ute på vägarna, kan få den enskil- de föraren att hålla lägre hastighet, än han skulle gjort om han varit ensam. Denna effekt är förmodligen i praktiken försumbar. Där-

emot kan de fördröjningseffekter, som upp- . står genom omkörningssvårigheter i trafik- strömmar med en från hastighetssynpunkt blandad trafik, vara av mer betydande stor- lek.

Av intresse för prispolitiken är i första hand den marginella trängselkostnaden, dvs de extra tids- och fordonskostnader, som ett ytterligare fordon förorsakar övriga trafikan— ter. Denna kostnad varierar uppenbarligen i mycket hög grad beroende på det aktuella fordonets typ, utformningen av det använda väg- och gatunätet samt den rådande trafik— situationen. Eftersom tidskostnadselementet är det helt dominerande i trängselkostnader- na, erfordras i första hand en kartläggning av hur tillskott av fordon påverkar medelhastig- heten för den övriga trafiken. Också fordons- kostnaderna är beroende av hastigheten, men framförallt direkt av körrytmen.

När det gäller sambanden mellan fordons- flöden och hastighet finns ett stort trafik- tekniskt material att tillgå. Viktiga delar av detta finns presenterat av bl a Jansson, Smeed-kommittén20 och dåvarande väginsti- tutet.” I dessa studier behandlas också rela— tivt utförligt olika metoder för att beräkna trängselkostnader. När det gäller beräkningar av marginella trängselkostnader utanför tät- ortsområden finns ett omfattande material i EG:s pilotstudie.2 2

Om man har uppskattat hur en ytterligare (marginell) färd av viss typ påverkar medel- hastigheten (restiden) för övriga fordon i en viss situation, återstår att värdera ökningen i tidsåtgång och beräkna hur fordonskost— naderna påverkas. Både personbeläggning och fordonskostnader skiljer sig åt mellan fordo- nen, och det föreligger dessutom skillnaderi tidsvärdering resenärerna emellan. Man mås- te därför uppskatta den berörda trafikens sammansättning i relevanta avseenden. I Janssons uppskattning av trängselkostnader- na för olika delar av stockholmstrafiken har beaktats dels uppdelningen på personbilar och bussar, dels att det för respektive for- donskategori föreligger skillnader i fordons- kostnader, genomsnittlig personbeläggning

20 Road Pricing. 21 Edholm, S och Kolsrud, B, Tekniska metoder för avgiftsuttag i vägtrafiken. Statens väg- och trafikinstitut, Rapport nr 7. Stockholm 1972. 22 Rapport sur Pétude prévue par Particle 3 dela décision du Conseil 65/270/CI'II-1 du 13 maj 1965.

och trafikanternas genomsnittliga tidsvärde- ring. Problemet med värderingen av restids- förändringar, som behandlades ovan under Restidskostnader, är givetvis helt centralt vid beräkningen av trängselkostnader.

Det är framförallt för storstädernas cen- trala områden och för deras hårt belastade infartsleder, som beräkning av trängselkost- nader har genomförts. Endast vid höga for- donstätheter ger den hastighetssänkning ett marginellt fordon kan orsaka upphov till någon trängselkostnad av betydelse. Som nämndes ovan, behandlas dock marginella trängselkostnader ingående även i pilotstu- dien, där trafik utanför tätortsområden stu- derats.

Lavalkommittén har genomfört en något annorlunda typ av trängselkostnadsberäk- ning. Man har frågat sig hur mycket kortare den genomsnittliga körtiden per kilometer för den lätta trafiken på det franska riksvägs- nätet skulle ha varit, om det inte förekom- mit blandad trafrk. Genom undersökningar har man kartlagt, hur ofta och länge lätta fordon tvingas vänta på tillfälle att köra om olika kategorier av tyngre och långsammare fordon. Med hjälp av dessa data har man beräknat den totala tidsförlust i timmar, som förekomsten av tung trafik förorsakar den lätta trafiken. Genom att använda en genom- snittlig tidsvärdering för lätt trafik har man därefter beräknat en ”total trängselkost- nad”, hänförlig till den tunga trafiken. Man har antagit att de tidsförluster, som de tunga fordonen förorsakar varandra inbördes, är försumbara på grund av det förhållandevis ringa antalet sådana fordon. Genom att inde- la fordonen i tre viktklasser och bedöma dessa klassers relativa fördröjningseffekt per km, har man räknat fram den ”genomsnittli- ga trängselkostnaden” per km för de tre klasserna.

Beräkningar av olika fordonsklassers tota— la förd'röjningseffekter för övriga fordon kan vara värdefulla, om det gäller att besluta om ett eventuellt förbud mot trafik med en viss fordonskategori på vissa delar av vägnätet och/eller under vissa tider. Däremot förefal- ler det tveksamt, om den ”genomsnittliga

trängselkostnaden” beräknad på ovan angi- vet sätt har något större intresse från pris— sättningssynpunkt. Lavalkommittén är emel- lertid, såvitt känt, den enda av de transport— utredningar, vilka analyserat trängselkostna- der, vars arbete lett fram till en skatteänd- ring. Den skisserade metoden kan därför ändå ha ett allmänt intresse.

Olyckskostnader. Varje färd är förknippad med en viss olycksrisk, och när trafikolyckor inträffar, medför de uppoffringar för samhäl- let i form av resursförbrukning och i en del fall mänskligt lidande.

I kostnadsuppdelningen i 3.2 ingick olyckskostnaderna som en post inom samtli- ga fyra grupper av kostnadsbärare. Det kan därför vara lämpligt att diskutera dessa i ett sammanhang, i synnerhet som de principiella problemen vid en beräkning av olyckskostna- derna i huvudsak är desamma, oavsett vem som är kostnadsbärare.

Vad man i första hand önskar uppskatta är dels den förändring av riskerna för att olyckor av olika slag skall inträffa, vilken förorsakas av att ytterligare en färd genom- förs, dels de kostnader som sådana olyckor medför. Båda dessa led är uppenbarligen förknippade med stora svårigheter. När det gäller det andra ledet, dvs värderingen av trafikolyckor av olika typ, finns en omfat- tande litteratur, vilken till stor del är redovisad hos Mattsson. Däremot förefaller tillgången på relevant material vara mycket begränsad, när det gäller olycksriskernas samband med variationer i olika fordons- kategoriers utnyttjande av vägnätet. Detta torde i första hand bero på att det framför- allt är i samband med väginvesteringar, som olyckskostnaderna explicit har ingått i be- slutsunderlaget. I det sammanhanget har man främst varit intresserad av hur olika vägutformningar, belysningsanordningar etc påverkar olycksriskerna, medan inverkan av marginella förändringar i vägutnyttjandet haft mindre intresse. Vissa studier har dock gjorts rörande sambanden mellan å ena sidan olika typer av olyckor, å andra sidan trafi- kens intensitet och sammansättning i skilda

miljöer. För en kort diskussion av problemen med olycksrisker och dessas samband med trafikmängder på ett speciellt område — pendling i tätorter hänvisas till Jansson. l Vägplan 1970 och host ex Friedlaendei finns uppgifter om olycksfrekvenser på vägar av olika typ.

När det gäller det andra ledet i en beräk- ning av Olyckskostnadema dvs värdering- en i pengar är svårigheterna inte i första hand betingade av bristen på empiriska stu— dier. Avgörande är i stället de mycket stora principiella värderingsproblemen i samband med dödsfall och andra personskador. En utförlig diskussion av dessa problem åter- finns hos Mattsson, där också övriga olycks- kostnader ingående behandlats. Målsättning- en för Mattssons studie var visserligen, lik- som för många andra arbeten på detta om- råde, att beräkna vägtrafikolyckornas totala samhällsekonomiska kostnader. Som Matts- son understrukit, är detta en storhet vars direkta relevans för verkliga beslutssituatio- ner kan ifrågasättas. Men det omfattande datamaterial och beräkningsarbete som åter- finns hos Mattsson, torde vara mycket värde- fullt vid en uppskattning av olika slags olyckskostnader.

När det gäller fordons- och andra egen- domsskador föreligger inga principiella vär- deringsproblem. Detta gäller i stort sett även för de sjukvårdskostnader, som vård av trä- fikskadade medför. Man kan visserligen dis- kutera om alla kostnader för en patient i sluten vård bör inräknas i den samhällseko- nomiska merkostnad, som hänförs till en olycka. De diskutabla posterna är emeller- tid försvinnande små i förhållande till de odiskutabla kostnader, som insatsen av vår- dande personal, läkemedel, ambulanstrans- porter, etc innebär för samhället. Inte heller är värderingen av den resursåtgång. som en olycka kräver för utredningar och annan administration inom polisväsendet, försäk- ringsbolagen och i förekommande fall inom domstolsväsendet förknippad med några principiella problem. Däremot kan givetvis rent praktiska mätproblem föreligga.

När det däremot gäller övriga konse-

kvenser av en trafikolycka med mer eller mindre allvarliga personskador, är värde- ringsproblemen mycket stora. Man kan ifrå- gasätta det meningsfulla i att betrakta de värden i kronor, man på ett eller annat sätt räknar fram, som mått på den samhällseko- nomiska olyckskostnaden. [ princip skulle man naturligtvis kunna tänka sig någon tek— nik, där man frågade människor vad de skulle vara villiga att betala för att i olika grad minska risken för att de själva eller någon anhörig skulle skadas på visst sätt eller dödas i en trafikolycka. Motsvarande fråga skulle kunna ställas när det gäller risken för att bli medvållande i någon annans skada eller död. I praktiken kan ett sådant förfa- rande emellertid inte vara någon framkomlig väg, då de flesta torde sakna förmåga att ge svar på sådana hypotetiska frågor där livsav— görande konsekvenser ingår. Det är alltså inte möjligt att beloppsmässigt bestämma denna viktiga delpost i den samhällsekono- miska olyckskostnaden kostnaden för det personliga lidande, som svåra personskador och dödsfall medför. Det sagda innebär inte att det skulle vara meningslöst att med hjälp av explicit uttryckta vikter väga samman vissa av de konsekvenser som en olycka medför, till en enda storhet. Förutsättningen är emellertid då, att det klargörs vad denna storhet kan sägas mäta och inte mäta. Förutom de tidigare berörda, värder- bara konsekvenserna av en olycka, brukar man i den samhällsekonomiska olyckskost- naden väga in det produktionsbortfall, som tillfällig eller bestående arbetsoförmåga med- för. När det gäller bortfallet fran skadade som överlever, inkluderar kalkylen i allmän- het det beräknade bruttoproduktionsbort- fallet. För de dödligt skadade har man i vissa studier räknat med produktionsbortfall med avdrag för vad den döde beräknats konsume- ra, om han överlevt. Andra, exempelvis Mattsson, räknar bruttobortfallet även för de dödade. Den storhet man får, när man väger samman en olyckas konsekvenser utan att kunna ta hänsyn till personligt lidande, kan inte i någotdera fallet göra anspråk på att vara någon total samhällsekonomisk olycks-

kostnad. Det synes därför vara av mindre betydelse om man räknar brutto eller netto, så länge den som ska använda kalkylen för eventuella beslut är klar över hur beräkning- en gjorts.

En sammanvägning av en olyckas konse- kvenser i form av sjukvårds—, egendoms- och administrationskostnader samt produktions- bortfall från skadade och dödade ger ett mått som man skulle kunna kalla samhällets materiella olyckskostnad. Denna kan använ- das i kalkyler, men bara om man konsekvent beaktar att den endast utgör en delpost ochi alla fall där personskador förekommer är en grov underskattning av den sanna samhälls- ekonomiska olyckskostnaden. En metod att i viss mån ta hänsyn till de immateriella kostnaderna, vars fördel framförallt skulle vara att man ihögre grad möjliggjorde jäm- förbara kalkyler inom olika sektorer av sam- hället, vore att på politisk väg försöka fast- ställa värden för den ickemateriella uppoff- ringen vid olika ,grava personskador och dödsfall. En summering av sådana värden och den materiella olyckskostnaden ger ett slags totalkostnad. Denna har dock relevans endast i relation till just de politiska värde- ringar, som speglas i de värden, man åsatt konsekvenserna för de olycksdrabbade per-

sonerna. Den ovanstående diskussionen har berört

några av de problem, som är förknippade med en uppskattning av den förväntade sam- hällsekonomiska olyckskostnaden av att en trafikant beslutar sig för att genomföra en viss resa eller transport. I 3.2 var denna kostnad uppdelad på samtliga fyra kategorier av kostnadsbärare. Behovet av en sådan upp- delning, och hur den lämpligen sker, är avhängigt av vad uppskattningarna ska an- vändas till. Om avsikten är att påföra trafi- kanten en avgift motsvarande den kostnad hans beslut förorsakar andra än honom själv, är endast kostnader under II—IV av intresse. Det kan emellertid också finnas anledning att ta hänsyn till att det föreligger stora problem för den enskilde att bedöma risken för att hans färd skall medföra en olycka av visst slag. Det förefaller rimligt att

anta att den enskilde ofta undervärderar risken, och att han följaktligen underskattar sin egen förväntade olyckskostnad. Detta förhållande kan ge underlag för försök att styra individens beslut, eventuellt bl a genom trafikavgifter.

Om man i första hand är intresserad av de kostnader, som en olycka förorsakar det allmänna, är värderingen förhållandevis en- kel. Det är då endast fråga om materiella kostnader som sjukvårds—, administrations- och egendomskostnader, i den mån dessa kostnader inte bestrids direkt av den enskil- de eller av försäkringsbolag. [ förekommande fall ingår dessutom nettobortfall av skatter på grund av personskador. I den uppskatt- ning, som gjorts i den engelska utredningen Road Track Costs, av kostnader som vägtra- fiken ”förorsakar det allmänna”, har man inkluderat olyckskostnaden på detta sätt, med undantag för skattebortfallet.

De olyckskostnader som en marginell tra- fikant förorsakar andra trafikanter, är av två slag. Dels påverkar hans resa olycksriskerna för dem som samtidigt utnyttjar samma väg- sträcka, dels får alla trafikanter indi- rekt via försäkringssystemet gemensamt bära merparten av den materiella samhälls- ekonomiska olyckskostnad, som en enskild trafikant förorsakar, åtminstone när det gäl— ler egendomsskador. Det sistnämnda förhål- landet är emellertid av finansiell natur — en ren omfördelning — och försäkringskostna— dema har därför inte medtagits i den upp- ställning som presenterades i 3.2.

Slutligen bör påpekas att en relativt stor del av personskadorna drabbar fotgängare och cyklister. Detta förhållande har visst intresse i diskussionen av fördelningsmotive- rade krav på kostnadstäckning för biltrafi- ken, och kommer att berörasi kapitel 13. Immissionskostnader. I kostnadsuppräkning- en i avsnitt 3,2 har medtagits ytterligare en typ av uppoffring som den enskilde trafikan- ten ådrar sig genom att företa en resa. Det gäller det obehag som kan vara förknippat med att man utsätter sig för det egna fordo- nets och övrig trafiks emissioner äv tex buller och avgaser. Genom att företa resan

bidrar trafikanten också till att öka immis- sionskostnaderna för medtrafikanter, för andra enskilda som uppehåller sig eller har egendom nära vägen och för det allmänna. Ett ytterligare exempel på sådana s k externa effekter utgör nedsmutsning vid visst väglag av personer, byggnader osv.

Beräkningen av immissionskostnaderna är förknippad med mycket stora svårigheter, vilka gäller både kvantifiering av effekterna och värdering av dessa. Dessa problem tas upp till behandling i Bilaga A, varför de inte vidare ska diskuteras här. Man har inte i någon av de ovan refererade utredningarna tagit hänsyn till buller- och avgaseffekter från trafiken. ] Vägplan 197023 återfinns dock en diskussion av hur man i princip skulle kunna ta sådan hänsyn. I Road Track Costs har man markerat sitt intresse genom att referera uppskattningar av de totala tra- fikbullerkostnaderna och de totala luftför- oreningskostnaderna (oavsett föroreningskäl- lan) i Storbritannien. I Sverige arbetar fn trafikbullerutredningen, vars resultat kan komma att bli värdefulla för kostnadsberäk- ningar på detta område.

Trafikberoende drifts- och underhållskostna- der. Beträffande kostnader för vilka det all- männa är kostnadsbärare, är givetvis i första hand de trafikberoende underhållskostnader- na av intresse, om det gäller att konstruera ett effektivitetsinriktat avgiftssystem för väg— trafiksektom. Vad man då önskar mäta är storleken på den underhållskostnad, som en färd med ett visst fordon förorsakar det allmänna i egenskap av väghållare. Enligt Bergendahl24 är det mycket svårt att avgöra hur stor del av underhållskostnaderna som är trafikberoende. Denna åsikt bestyrks vid ett studium och en jämförelse av några av de senaste årens europeiska utredningar på väg- kostnadsområdet, tex Fordonsbeskattning- en,25 Road Track Costs, Lavalrapporten26 och den norska Killirapporten.27 I dessa utredningar har man valt att behandla vissa av väghållarens driftsutgifter som trafikobe- roende, vissa som körlängdsberoende och andra som körlängds- och axeltrycksberoen-

de. Någon egentlig diskussion av de förhål- landen, som ligger bakom den i respektive utredning valda indelningen, redovisas emel— lertid inte i rapporterna. De inbördes skillna- derna i valet av indelning understryker de nämnda svårigheterna.

När det gäller det egentliga underhållet av vägytan, tycks samtliga de ovan nämnda utredningarna betrakta detta som i huvudsak trafikberoende. En viss del bör rimligtvis vara förorsakat av enbart klimatiska förhal- landen, men denna del är eventuellt negliger- bar. Om tillsvidare antas att samtliga utgifter för reparation av vägytan och endast dessa är trafikberoende, återstår ändå frågan hur man med hjälp av en sådan totaluppgift bör be- räkna den marginella vägslitagekostnaden för en viss färd.

I de nämnda utredningarna har man för att fördela dessa utgifter använt de sk AASHO-försökens resultat, om än i delvis modifierad form. Dessa försök visade bl a att det finns ett samband mellan det relativa antalet axelpasseringar med visst axeltryck i förhållande till antalet passeringar med ett annat tryck som en belagd väg tål. Dessutom visades att detta samband är i stort sett oberoende av vägbeläggningens tjocklek och vägkroppens styrka. Man kan därför gene- rellt ange den relativa slitageeffekten av en axelkilometer med visst axeltryck i förhål- lande till exempelvis en axelkilometer med axeltrycket ett ton.28 Känner man den trä- fikberoende underhållskostnadens totalbe- 10pp för en väg och antalet axelkilometer med olika axeltryck, som har passerat på vägen, är det möjligt att räkna fram hur stor underhållskostnad i kronor och ören, som kan hänföras till en viss axelkilometer, Där-

22 SOU 1969z57, sid. 266. Bergendahl (1967).

25 SOU 1969145 ” Premier rapport de la Commission d”c'tudc des couts d'infrastructure. 27 lnstilling fra Samferdseldepartemcntets bilav— giftsutvalg 1963. 23 AASHO—försökens resultat var att den relativa slitageeffekten förhåller sig som axeltrycken upp- höjt till 3,5. Lavalkommittén använde potensen 4 och bilskatteutredningen potensen 2.5.

med kan också kostnaderna fören färd beräk- nas, om man känner fordonets bruttovikt, axelarrangemang och viktfördelning på de olika axlarna.

Det närmast föregående resonemanget ger en principiell bild av existerande metoder för beräkning av de trafikberoende underhålls- kostnaderna för enskilda fordon. I praktiken möter man givetvis åtskilliga problem, bl a genom bristen på relevant strukturerade da- ta. Man tvingas därför göra en mängd scha- blonmässiga antaganden. (Jfr diskussionen av körlängds- och axeltrycksberoende kostna- der i betänkandet Fordonsbeskattningen, SOU1969z45.)

Att avgöra vilka övriga drifts- och under- hållskostnader som kan anses vara trafik- beroende, och hur de beror av de använda fordonens egenskaper, är mycket svårt. Som exempel på problem i detta sammanhang kan nämnas behandlingen av sådana relativt betydande kostnader av övervägande kollek- tiv natur som de för sandning, snöröjning och drift av färjor. Det är uppenbart att sådana kostnader till mycket stor del är fasta och endast i mindre utsträckning påverkas av marginella variationer i trafikmängd. I vissa av de refererade utredningarna har dessa kostnader helt hänförts till kategorin ”kör- längdsberoende”. Att fördela kostnader för kollektiva nyttigheter efter utnyttjande kan framstå som motiverat utifrån vissa rättvise- eller inkomstfördelningsvärderingar. Om man däremot vill fastställa de av olika färder faktiskt förorsakade dvs i reell mening körlängdsberoende kostnaderna ger emel- lertid de i dessa utredningar använda fördel- ningsnycklärna föga ledning.

Av trafikmängden oberoende drifts— och underhållskostnader. Har man löst frågan om vilka drifts- och underhållskostnader, som är trafikberoende, innebär ett fastställande av de trafikoberoende drifts- och underhållskost- nadernas totalbelopp givetvis inga större svå- righeter. Frågan om eventuella uppdelningar av dessa kostnader är emellertid förknippad med en mängd problem. Detta sammanhäng- er med frågan huruvida olika av trafikmäng-

den oberoende kostnader kan anses vara hänförliga till motorfordonstrafiken över- huvudtaget. Dessa överväganden har emeller— tid uppenbarligen karaktären av rimlighets- bedömningar. Vilka svårigheter, som kan uppstå vid beräkningen av den motoriserade vägtrafikens totala drifts- och underhålls- kostnader, beror bl a av de kriterier, som används för att avgöra vad som är ”rimligt” att hänföra till vägtrafiken i stort. Dessa kriterier ska inte diskuteras här; de behand- las i stället i betänkandets senare del (kapitel 10 ff).

De fördelningsnycklar som kommit till användning i vissa utredningar för fördelning av trafikoberoende drifts- och underhålls- kostnader mellan olika fordonskategorier och enskilda fordon berördes i föregående avsnitt. Att på objektiva, kostnadsbaserade grunder fördela sådana kostnader, låter sig definitionsmässigt inte göras. De fördelnings- nycklar som kommit till användning måste i stället baseras på rättvise- och inkomstfördel- ningsresonemang. En principiell diskussion av inkomstfördelningsproblemen återfinns i kapitel 7.

Vdgbyggnadskostnader. De allmänna resone- mangen rörande de av trafikmängden obe- roende drifts- och underhållskostnaderna är tillämpliga också på vägbyggnadskostnader- na. De enda problem, som torde vara för- knippade med beräkningen av de totala in- vesteringskostnaderna för vägsektorn, är av- gränsningen av denna sektor och gränsdrag- ningen mellan underhållsåtgärder och inve- steringar. Dessa problem saknar intresse från synpunkten av ett effektivitetsinriktat pris- system men kan vara av stor betydelse för sådana ”kostnadsfördelningsstudier”, i vilka man använder olika fördelningsnycklar för investerings— och underhållskostnader. Om man, som i tex den engelska Road Track Costs och flera EG-studier, är intresserad av kapitalkostnaden för vägsektorn, uppstår dessutom problem med periodiseringen av utgifterna.

När det gäller att fördela de totala investe- ringskostnaderna mellan kapacitetsutbygg-

nad och kvalitetsförbättring, blir fördelning- en med nödvändighet schablonmässig. I be- tänkandet Fordonsbeskattningen29 har man delat upp investeringsutgifterna i bärighets-, kapacitets- och fasta investeringsutgifter. Till bärighetsinvesteringarna har förts alla utgif- ter för överbyggnad och beläggning. Där- emot har utgifterna för marklösen, terrasse- ring och byggande av mindre broar helt räknats till kapacitetsinvesteringarnä. Det är således här fråga om en helt annan använd- ning av begreppet kapacitetsinvestering än den som skisseradesi 3.2.

Uppdelningen på bärighets- och kapaci- tetsinvesteringar är betingad av att man öns- kar använda olika fördelningsnycklar för de båda komponenterna. Kapacitetsinvestering- arna fördelas efter fordonens utrymmeskrav och körsträckan. För bärighetsinvestering-

arna har man utgått från de merkostnaden. som beräknas vara en följd av att vägarna dimensioneras för axeltryck över en viss gräns (=S ton i bilskatteutredningens kalkyl). Merkostnaden fördelas sedan i princip på alla axelkilometer med axeltryck överstigande denna gräns, medan grundkostnaden fördelas lika på alla axelkilometer. I Road Track Costs har en liknande fördelningsmetod an- vänts för investeringskostnaden, medan man i Killirapporten30 fördelar kostnaderna en- dast efter fordonens utrymmeskrav och kör- sträcka. De rättvise- eller andra motiv, som kan ligga bakom utformningen av dessa för- delningsnycklar, skall inte diskuteras här. Avsikten med kostnadsgenomgången i det- ta kapitel har varit att ge en bakgrund till diskussionen av kostnadsbaserade prissätt- ningssystem för vägtjänster i de följande kapitlen. Detta har varit bestämmande för den inledningsvis gjorda indelningen av kost- naderna och för var tyngdpunkten lagts i det översiktliga resonemanget om kostnadernas karaktär och möjligheterna att uppskatta dem. En mer ingående diskussion av de för prissättningen relevanta kostnaderna åter- finns i de närmast följande kapitlen. De kostnader, som saknar direkt relevans för ett enbart effektivitetsinriktat prissättningssy- stem, men som är av intresse från andra

synpunkter, skall behandlas i kapitlen 10—15. Där har medtagits alla kostnader och utgifter, som rimligen kan vara av intresse med hänsyn till ett kollektivt betalningsan- svar, dvs från rättvise- och inkomstfördel- ningssynpunkt i samband med vägtrafiken.

29 SOU 1969245. 30 lnstilling fra Samferdseldepartementels bilav- giftsutvalg 1963.

4. Efterfrågan på transporter

Vid utformningen av ett pris— eller avgifts- system för vägtjänster mäste önskemål be- träffande inverkan på resursanvändningen vägas mot andra hänsyn. De senare kan antingen vara av avgiftsteknisk natur, eller va- ra uttryck för andra ekonomisk-politiska mål. För denna avvägning är det av stor betydelse hur stark inverkan avgiftspolitiken kan få på transportkonsumenternas handlande. Då av- ses inverkan såväl på den samlade transport- efterfrågan som på färdmedelsvalet, valet av restidpunkter osv. Det är i första hand på de områden inom trafiksektorn, där bety- dande priskänslighet föreligger, som en kost- nadsanpassad avgiftsstruktur är av vikt för den samhällsekonomiska effektiviteten. På områden med låg priskänslighet kan hänsyn lättare tas till andra önskemål.1

Det är sålede: nödvändigt att söka klarläg- ga förekomsten av alternativ och graden av utbytbarhet (substituerbarhet) för olika ty- per av transporter. Avgiftspolitikens betydel- se som styrsystem för resursanvändningen bestäms av transportefterfrågans priskänslig- het i flera olika dimensioner. ] nästa kapitel skall behandlas inverkan på de samhällseko- nomiska kostnaderna inte endast av valet av transportmedel utan också av exempelvis transporternas förläggning i tiden. Trafikens fördelning i städerna mellan rusningstid och övriga tider på dagen kan, lika väl som färdmedelsvalet, mycket starkt påverka de samhällsekonomiska kostnaderna. Detta slags samband mellan trafikmängder och

kostnader kan delvis belysas med hjälp av material från olika utredningar, När det gäl- ler frågan hur trafikens omfattning och upp- delning mellan färdmedel i sin tur påverkas av priserna är bristen på data däremot nästan fullständig.

Avsikten med detta kapitel är att presen- tera en preliminär genomgång av frågor rö- rande transportefterfrågans priskänslighet. Till största delen är framställningen en över- sikt över tänkbara metoder att åstadkomma skattningar av priskänsligheten. Bristen på konkreta undersökningsresultat särskilt på godstransportsidan — gör det omöjligt att nu med rimlig grad av precision uttala sig om priskänsligheten för olika slags transporter i Sverige. De mått på priselasticiteter, som kan hämtas från olika utländska studier, är i allmänhet mycket osäkra. Dessutom är det svårt att bedöma i vad mån erfarenheter från andra länder med delvis olikartade trafikför- hållanden kan läggas till grund för utsagor om läget i Sverige. Redovisningen i det föl- jande är alltså främst avsedd att belysa möj- ligheterna att genom särskilda undersök- ningar få fram information om trafikefterfrå- gan, inte att utifrån redan utförda studier beskriva efterfrågeförhållandena. Dock skall, när det gäller persontransporter i tätorter, redovisas bla vissa resultat från en svensk

1 En relativt omfattande, analytisk behandling av priskänslighetens betydelse och avvägningspro- blemens innebörd i övrigt ges i kapitel 9, särskilt avsnitten 9.2 och 9.4.

studie, som avser förhållandena i Stock- holmsregionen.

Kapitlets första avsnitt inleds med en kort, allmän diskussion av transportefterfrå- gans utmärkande drag. Intresset kommer därefter i stor utsträckning att inriktas på utbytbarhets- och komplementaritetsförhål- landena inom transportsektorn, dvs hur oli- ka slags transporter kan ersätta eller kom- plettera varandra, sett från resenärernas och andra förbrukares synpunkt. En stor del av de efterfrågestudier, som utförts i olika län- der, gäller färdmedelsval, vägval, val av res- tidpunkter etc. De undersökningar av den samlade trafikefterfrågans bestämningsfakto- rer, som gjorts i samband med olika trafik- alstringsstudier, har bedömts ha mindre in- tresse för en diskussion rörande avgiftspoliti- ken. Sådana undersökningar har sitt viktigas- te användningsområde som underlag för pla- nering av trafiksystem och för samordning av dessa med bebyggelseplaneringen.

I avsnitten 4.2 och 4.3 beskrivs mät- problemen och tillgången på data mer utförligt i fråga om två kategorier av trans- porter. Den första kategorin är korta person- transporter i tätorter, i första hand pend- lingsresor, den andra är långväga godstrans- porter. Dessa två delområden har i olika transportutredningar betraktats som jämfö- relsevis betydelsefulla, bl a från avgiftspoli- tisk synpunkt. De har också, jämfört med andra delområden på person- resp godstrans- portsidan, relativt ofta blivit föremål för statistiska efterfrågestudier. Huvudvikten har i båda avsnitten lagts på färdmedelsvalet.

Färdmedelsvalet vid persontransporter i tätorter har behandlats i en rad studier från olika länder. Redovisningen i avsnitt 4.3 är indelad i två delavsnitt. I det första ges en redogörelse för uppbyggnaden av olika existerande modeller och för den statistiska teknik som används. Det andra delavsnittet utgör en översikt av resultaten från en ameri- kansk undersökning och från den ovan om- nämnda svenska undersökningen. Den senare har utförts inom Stockholms stads general- planeberedning.

Godstransportavsnittet (4.3) inleds med

en principdiskussion, som rör företagens val- möjligheter och beteende, när det gäller transportmedelsval i olika situationer. Mot denna bakgrund diskuteras därefter upplägg— ningen av olika studier på området, bla möjligheterna att åstadkomma en lämplig avgränsning och indelning av transporterna i olika delmarknader. Avsnittet avslutas med en kort redovisning av resultat från några utländska undersökningar rörande efterfrå- gan på godstransporter.

4.1 Allmänt om efterfrågans priskänslighet 4.1.1 Efterfrågefunktioner

I traditionell ekonomisk teori arbetar man på konsumentvarusidan med efterfrågefunk- tioner, där priserna på olika varor och konsu- menternas inkomster är argument (”bestäm- ningsfaktorer”). Den samlade efterfrågan för en viss vara eller tjänst kan representeras exempelvis av en funktion av typen:

där Xi anger efterfrågad mängd av varan nri under en viss period, pl . . .pn är priserna per enhet av olika varor och Y ett mått på konsumenternas inkomstnivå.

Här skall närmast redogöras för några förhållanden, som kan göra det svårt att använda funktioner av denna enkla typ vid studier av transportefterfrågan.

Funktionen (1) gäller för konsumentva- ror, vilka efterfrågas för sin egen skull, dvs för det värde man tillmäter konsumtion av varorna. Transporttjänster är emellertid även i de fall tjänsterna utnyttjas direkt av hushållen — i allmänhet att betrakta som resursinsatser, vilka syftar till konsumtion av andra varor och tjänster. Persontransporter är sålunda i en del fall avsedda att direkt möjliggöra eller underlätta annan konsum- tion, som värderas av hushållen (inköps- och fritidsresor). I andra fall är resorna till för att möjliggöra hushållsmedlemmarnas förvärvs- verksamhet eller utbildning (flertalet sk pendlingsresor).

Efterfrågan på resor eller transporter är

alltså här liksom på godssidan främst en s k härledd efterfrågan. Detta är inget hinder mot att arbeta med efterfrågefunktioner, men dessa funktioner kommer att se något annorlunda ut än den ovan angivna.

Betydande svårigheter föreligger att av- gränsa olika kategorier av transporttjänster och mäta förbrukningen av sådana tjänster på ett enkelt och entydigt sätt. Förbruk— ningen måste specificeras i flera olika dimen- sioner. För en fullständig beskrivning kan det vara nödvändigt att ange bl a vad som skall transporteras och i vilka kvantiteter (vikt och/eller volym), mellan vilka orter transporten skall gå och vid vilken tidpunkt. I större delen av litteraturen på området görs den förenklingen, att de förbrukade mäng- derna mäts i personkilometer för person- transporter och i tonkilometer för godstrans- porter. Dessa mått skall även användas i huvuddelen av den följande framställningen, även om de inte är entydiga. Indelningen efter transportavstånd och godsslag skäll dis— kuteras i avsnittet rörande godstransporter.

Den grundläggande orsaken till att efter- frågan på transporter uppstår är den geogra- fiska spridningen av produktions— och kon- sumtionsaktiviteter. Ett starkt samband före- ligger alltså mellan lokaliseringsvalet och efterfrågan på transporter. I ett långsiktigt perspektiv kan valet av lokalisering av tex boende och produktion inte betraktas som bestämt oberoende av förhållanden på trans— portsidan (transportkostnaderna i vid me— ning). En prishöjning för transporttjänster överlag kan visserligen redan på kort sikt antas medföra en minskning av den samlade transportefterfrågan, genom att man avstår från vissa fritidsresor, minskar antalet in- köpsresor osv. På längre sikt kan effekten — vid en bestående prisändring _ bli förstärkt bl a genom att hushåll och företag ändrar sina lokaliseringsval.

Valet av bostadsort kan antas i görligaste mån ske bl a med hänsyn till arbetsplatsens lokalisering. Vid valet av lokalisering för olika slags anläggningar måste företagen be- akta råvaru- och avsättningsmarknadernas geografiska läge liksom tillgången på arbets-

kraft inom olika geografiska områden. Såväl hushåll som företag har anledning att göra en avvägning mellan de transportkostnader och de övriga för- och nackdelar, som är förenade med olika lokalisering.

För hushållen rör det sig om en bedöm- ning, där åtkomligheten hos _ eller kostna- derna för att nå olika resedestinationer vägs mot bostadshyran i olika områden och bostädernas kvalitetsegenskaper. Destinatio- nema är bl a arbetsplatser, inköpsställen och olika fritidsaktiviteter. Även inom ramen för ett i huvudsak givet bostadsbestånd kan hus— hållens fördelning mellan bostadsområden t ex med varierande avstånd från resp arbets- plats — påverkas av trafikavgifternas nivå. Denna lokaliseringseffekt utgör också ett av skälen till att den samlade mängden person- transporter påverkas av ändrade trafikavgif— ter. I de nedan refererade undersökningarna har dock förutsatts, att denna lokaliserings- effekt på trafikflödet är liten, jämfört med de omdispositioner av persontransporterna, som avgiftsändringarna kan åstadkomma re- dan inom ramen för givna boendeförhållan- den.

Företagen kan stå inför val beträffande dels antalet anläggningar, dels lokaliseringen av dessa. En koncentrerad anläggningsstruk- tur kan betingas av Stordriftsfördelar i pro- duktionen. Sådana fördelar måste emellertid vägas mot ökade transportkostnader vid det större transportarbete, som en koncentration kan medföra.2 Företagens val av anläggnings- storlek och lokalisering får ses som resultat av en avvägning, där produktions- och trans- portkostnaderna i olika alternativ beaktas. Transportkostnadsnivån för olika färdmedel blir då en av de faktorer som vid sidan av råvaru- och avsättningsmarknadernas läge och produktionskostnaderna vid skilda an- läggningsstorlekar får betydelse för lokalise- ringsvalet. Avgiftsändringar på transportom- rådet, vilka förväntas bli bestående över en längre period, kan därför via lokaliseringsva-

2 Jfr. G. Ribranr: Stordriftsfördelar i industri- produktionen, SOU 1970:30 bl a sid 44 ff. S. Godlund: Transporter i samhället, 1960.

let påverka såväl det samlade transportarbe- tet i landet som dess regionala fördelning. Även avgiftsnivån för persontransporter kan ha betydelse. Den lokala arbetskraftstill- gången får vid låga avgifter mindre vikt genom att pendling då lättare kan ersätta lokal rekrytering.

För hushåll och företag, som redan valt lokalisering, ”binds” valet av transport- mängder och destinationer för olika slags resor och andra transporter i viss utsträck- ning. Valfrihet även sedan lokaliseringen be- stämts föreligger däremot i större utsträck- ning när det gäller val av transportmedel, färdtidpunkter och färdvägar. Som kommer att illustreras i de följande avsnitten varierar graden av sådan valfrihet påtagligt, dels mel- lan olika transportändamål, dels mellan olika regioner.

De ovan diskuterade beroendeförhållande- na mellan å ena sidan transportständard och transportkostnader, å andra sidan hushållens och företagens lokaliseringsval, bör givetvisi görligaste mån beaktas vid utformningen av en priSpolitik för vägtrafiktjänster. Proble- men i samband med lokaliseringsval kommer också att i någon utsträckning beröras i de följande kapitlen. Dock torde detta slags beroendeförhållanden i främsta rummet aktualisera en samordning mellan statlig lo- kaliseringsplanering _ för produktionsan- läggningar och bostäder -— och transportin- vesteringar. I den främst avgiftspolitiskt in- riktade genomgången av efterfrågeförhållan- den i detta kapitel kommer lokaliseringen att behandlas som given, oberoende av de be- traktade avgiftsförändringarna.

Allmänt kan efterfrågan på en viss typ av transporttjänster med ett visst transportme- del uppfattas som en funktion av följande storheter:

priset för detta slags transport med det aktuella transportmedlet och med altema- tiva transportmedel, tidsåtgången för transporten med det aktuel- la transportmedlet och med alternativa transportmedel, andra kvalitetsegenskaper hos det aktuella

transportmedlet och hos alternativa trans- portmedel, samt olika, s k efterfrågegenererände faktorer.

Den sistnämnda typen av bestämningsfak- torer betingas av att efterfrågan på transport- tjänster är en härledd efterfrågan, som sam- manhänger med produktions- och konsum- tionsaktiviteternas lokalisering. De efterfrå- gegenererande faktorerna representerar såle— des främst omfattningen och den geografiska fördelningen av de aktiviteter. som har sam- band med den aktuella typen av transport- tjänster.

Sambanden kan illustreras med följande enkla exempel. Som utgångspunkt väljs en bestämd vara i en bestämd ortsrelation, t ex Stockholm—Göteborg, och för denna betrak- tas efterfrågan på biltransport under en pe- riod.

Efterfrågan beror av fraktpriser och tidsåt- gång vid lastbilstransport samt av fraktpriser och tidsåtgång med andra (alternativa) trans- portmedel. Övriga kvalitetsegenskaper hos de aktuella transportmedlen kan rimligtvis be- traktas som konstanta och behöver därför ej specificeras som egna argument i efterfråge- funktionen. Här antas att tåg är det mest aktuella, konkurrerande transportmedlet på den aktuella sträckan och bortses tills vidare från andra alternativ.

Viktiga efterfrågegenererande faktorer är marknadst'örhällandena (utbud och efterfrå- gan) för varan i fråga isändar— och mottagar- regionerna. Efterfrågan påverkas också av marknadsförhållandena i andra regioner och fraktpriserna i andra ortsrelationer, men för enkelhets skull bortses här från detta slags indirekta effekter.

Som grova mått på (index för) utbudet kan utnyttjas de producerade mängderna av varan i båda regionerna. Som index för efterfrågan kan regionernas folkmängd an- vändas, om varan är en konsumtionsvara. Om varan i stället är en produktionsfaktor, dvs insatsvara i produktionen, används pro- duktionsvolymen för de varor där den ingår.

På liknande sätt kan efterfrågefunktioner uppställas för andra varor och andra sträc- kor. Även när det gäller persontransporter kan man på liknande sätt göra förutsätt- ningar beträffande efterfrågefunktionernas innehåll. För olika typer av resor uppträder då priser, tidsåtgång och olika efterfråge— genererande variabler som argument eller

I fortsättningen gäller diskussionen ofta konkurrens mellan endast två färdmedel, och de använda efterfrågefunktionerna är då i allmänhet av typen:

(2) Xl =g1(P1- p2, D)

x2=g2(p1'.p2, D)

där X1 och X är efterfrågan på transport- tjänster med två olika transportmedel, nr 1 och nr 2. p] och p är motsvarande priser, och D representerar en uppsättning (vektor) av värden på andra bestämningsfaktorer. Denna mycket generella form _ som bla innefattar exemplet ovan — kan gälla olika slags persontransporter eller transporter av en viss vara eller varugrupp. Den kan också avse antingen en bestämd ortsrelation (sträc- ka) eller en summa av transporter i alla sådana relationer.

I ovanstående funktioner har inte explicit beaktats att efterfrågan under en viss period kan påverkas av priser och andra förhållan- den under föregående perioder. Sådana ”lås- ningar” eller begränsningar i valet av färdme- del, restid och restidpunkt kan vara förorsa- kade av tex stelhet i fråga om arbetstider eller av att konsumentema köpt bil för att använda den under en period och därmed inte är villiga att senare övergå till annat färdmedel vid måttliga avgiftsändringar. Man kan här skilja mellan kortsiktig och långsik- tig priskänslighet, en distinktion som har betydelse för diskussionen om val av avgifts- system och som skall belysas i avsnitt 4.3.1.

Om man summerar X och X ovan, fås den totala efterfrågan på den aktuella del- marknaden:

X=X1+X2=g(p1,p2,D)

Den uppläggning, som hittills valts idetta kapitel. gäller ett aggregerat beteende. Dis- kussionen har förts i termer av den samlade efterfrågan på ett visst slags transporter från hela den berörda gruppen av hushåll eller företag, dvs marknadsefterfrägan. När det gäller studier av tex transportmedelsvalet görs ofta mikrosituationen, dvs det enskilda husliållets eller företagets valsituation, till utgångspunkt för analysen. Så är också fallet i de följande resonemangen kring marknads- iiidelning och modellval.

4.1.2 Utbytbarhet och indelning i delmarknader

Man kan på transportområdet särskilja ett stort antal delmarknader, alltefter vad som skall transporteras, på vilken sträcka och vid vilken tidpunkt transporten skall äga rum. Däremot erbjuder indelningen i trafikgrenar inte någon lämplig grund för marknadsindel- ning. Olika transportmedel är i många fall utbytbara mot varandra för en bestämd transport; de konkurrerar med varandra på samma delmarknad. Sådan utbytbarhet ut- gör grunden för användning av prissättningen på tex väg- och järnvägstjänster för att uppnå en effektiv uppdelning av trafiken.

Det är uppenbart, att de skilda transport- medlen bil, buss, tåg och flyg _ kan ha betydande relativa fördelar, då det gäl- ler att tillgodose olika slags transportbehov. Avgörande faktorer kan exempelvis vara skillnader i fråga om sådana kvalitetsegenska- per som snabbhet, säkerhet och bekvämlig- het. I många fall kan därför efterfrågans fördelning mellan trafikgrenar bli i huvudsak opåverkad av måttliga förändringar i prisrela- tionerna.

Det förekommer också situationer med komplementaritet, dvs att olika transport- medel kompletterar varandra i produktionen av en resa eller annan transport. I en del fall kan visserligen ett enda transportmedel svara för transport ”från dörr till dörr”. Vid exem- pelvis järnvägstransport av gods är det emel- lertid nödvändigt, att kompletterande upp- samling av gods och distribution per lastbil genomförs, såvida man inte har tillgång till stickspår från leverantör eller till mottagare. Liknande kombinationer förekommer på persontransportsidan, tex järnväg och ma- tarbuss eller järnväg och egen bil vid pend- ling.

Det är emellertid också uppenbart, att olika transportmedel i andra situationer kan vara näraliggande alternativ (substitut) till varandra. Att så är fallet för väg-,järnvägs- och sjöfrakt då det gäller många långväga godstransporter torde vara obestridligt. Sär- skilt konkurrensförhålländet mellan väg och

Marknader

Godstransporter på långa avstånd Godstransporter på medellånga avstånd Godstransporter på korta avstånd Persontransporter på långa avstånd Persontransporter på medellånga avstånd Persontransporter på korta avstånd

Viktiga konkurrerande transportmedel

Flyg, båt, tåg, lastbil Tåg, lastbil Lastbil

Flyg, tåg, personbil, buss Tåg. personbil, buss Tåg (tunnelbana, spårvagn), personbil, buss, cykel

järnväg för sådana transporter har blivit en huvudfråga i den transportpolitiska diskus- sionen. Betydande utbytbarhet mellan olika transportmedel kan emellertid tänkas före- ligga även i fråga om andra slags transporter, särskilt i en långsiktig anpassning. Ett exem- pel av stort intresse i detta sammanhang utgör konkurrensen mellan bil och kollektiva färdmedel vid persontransporter i tätorter.

Vid undersökningar av tex transportme- delsvalets känslighet för ändringar i priser och tidsåtgång är det nödvändigt att indela transportsektorn i delmarknader med hänsyn bl a till det transporterade godsets egenska- per och transportsträckan. Som framgått av diskussionen i föregående avsnitt är antalet delmarknader i princip mycket stort, men en sammanslagning till större ”marknader” är möjlig vid vissa typer av efterfrågestudier. Valet av indelning kommer att diskuteras mer utförligt i samband med redogörelserna för olika undersökningar i de följande avsnit— ten. Här skall endast skisseras en översiktlig kategoriindelning av transporterna i syfte att något belysa konkurrensbetingelserna.

I tabell 4:l skisseras en mycket grov indel- ning efter transportslag och transportav- stånd vilken kan illustrera förekomsten av utbytbarhet mellan olika transportmedel.

Förutom efter längd kan godstransporter- na indelas efter godsets hållbarhet, efter bräcklighet och hanterbarhet i övrigt samt efter sändningsstorleken. Persontransporter kan indelas i pendlingsresor, inköpsresor, resor i arbetet samt nöjes- och rekreations- resor.

Det finns givetvis ett flertal områden. där det framstår som angeläget att kartlägga

effekterna på färdmedelsvalet av olika slags pris- Och kvalitetsförändringar. Framställ- ningen i detta kapitel har dock till största delen koncentrerats till två områden, där bristen på undersökningsresultat är något mindre besvärande än eljest, nämligen dels pendlingsresor i tätorter, dels godstranspor- ter på långa avstånd. Syftet är i första hand att söka belysa prisernas betydelse för ut- nyttjandet av existerande väg- och gatunät, dvs för anpassningen på kort sikt. Av intresse är också att belysa de skillnader i fråga om valmöjligheter på transportområdet, som kan föreligga mellan olika grupper av hushåll eller mellan företag i olika regioner. Sådana skillnader har, liksom den sammanlagda ef- terfrågans priskänslighet, betydelse för de avvägningar vid prisbestämningen, som dis- kuteras i kapitel 9.

Som tidigare framhållits kan utbytbarhet föreligga även inom ramen för en enda tra- fikgren, nämligen mellan resvägar och mellan restidpunkter. Särskilt de förskjutningar av färderna i tiden, som kan bli följden av ändrade prisrelationer -- tex vid 5 k peak- load pricing — har stort intresse från syn- punkten av ett effektivt prissystem. Efterfrå— gan på väg- och gatuutrymme förändras mel- lan dygnets timmar, mellan veckodagar och mellan olika årstider på ett sätt. som omöj- liggör en kontinuerlig anpassning av kapaci- teten. Särskilt i tätortstrafiken förekommer dagligen markanta variationer i fråga om utnyttjandegraden för den existerande tra- fikapparaten. Strömmen av pendlare med arbete i centrum och bostad i stadens ytter-

områden och av andra pendlare, som passerar genom centrum _ leder till hög SOU 197332

belastning närmast före och efter arbetstid. För morgonens rusningstid i Stockholm gäl- ler att av alla resor till innerstad (oavsett färdmedel) mellan kl 7 och kl 9 är ungefär 75 % arbetsresor. Omkring två tredjedelar av alla arbetsresor in till staden äger rum mellan nämnda tidpunkter. Vad angår enbart bil- resor till Stockholms innerstad mellan kl 7 och kl 9 är ungefär 80% av dessa arbets— resor. Motsvarande andel under kvällens rus- ningstid är betydligt lägre, nämligen 65— 70 %.3

Med peak-load pricing avses en tex över dygnet eller över året varierad prissättning, där relativt höga priser uttas under perioder med toppbelastning. En redogörelse för hur sådana system kan utnyttjas vid avgiftssätt- ning för olika i offentlig regi producerade tjänster ges i kapitel 5. De problem, som föreligger vid utnyttjande av peak-load pricing på vägtrafikområdet, diskuteras mer utförligt i kapitlen 8 och 9.

En viktig fråga i samband med detta slags avgiftspolitik är, hur stark priskänslighet som föreligger vid valet av restidpunkt för olika slags transporter. När det gäller tätortstrafi- ken torde i första hand inköps- och fritids- resor kunna förskjutas i tiden, om prisincita- ment införs i form av peak-load pricing. På längre sikt kan möjligen också arbetsresornas tidsförläggning påverkas, genom att arbets- tiderna för vissa grupper tidigare- eller sena- reläggs. Frågan om hur starka sådana ”kors- effekter", som föreligger mellan olika restid- punkter, kan besvaras endast genom studier av faktiskt beteende, eventuellt i kombina- tion med intervjuer. För närvarande saknas tyvärr undersökningsresultat på detta spe- ciella område nästan helt.

4.3.1 Några avgränsnings- och de fmitions- frågor

Redovisningen av undersökningsresultatet i de följande avsnitten kommer till stor del att ges i form av s k priselasticiteter. Innebörden av sådana tal skall här kortfattat beskrivas mot bakgrund av en översiktlig studie av priskänsligheten på hela den amerikanska

marknaden för bl a vissa transporttjänster och varor med anknytning till transporter.4 I denna undersökning redovisas resultat i form av direkta priselasticiteter (egenpriselasticite- ter) för de olika tjänsterna. Sådana priselasti- citeter anger med hur många procent efter- frågan på ifrågavarande transporttjänst änd- ras, när priset på samma tjänst höjs med en procent, under förutsättning att alla övriga bestämningsfaktorer hålls konstanta.S Direk- ta priselasticiteter är i de flesta fall negativa tal; efterfrågan minskar då priset höjs. Pris- känsligheten har undersökts dels i ett kort- siktigt perspektiv (ca ett är), dels för längre sikt (ca fem år).

Några av huvudresultaten framgår av föl- jande tabell.

Tabell 4.'2. Priselasticiteter enligt Hout- hakker—Taylors undersökning.

Priselasticiteter

kort sikt lång sikt

Köp av nya och begagnade

bilar 1 0,2 Drivmedel 0,2 0,5 Bilförsäkringar 0,6 — 1,6 Spårvagns— och lokala bussresor — 1,0 Taxiresor , 0,4 _ Lokalajärnvägsresor 0,7 0,8 Jämvägsresor mellan städer — 1,2 2,7 Flygresor -— 0,6 — 2,4

3 Enligt råtabeller till Trafikundcrsökningen 1971, som utförts av stadsbyggnadskontorets pro- gnosbyrå i Stockholm. 4 H. S. Houthakker och I.. D. Taylor: Consumer demand in the United States 1929—1970. 5 Den direkta priselasticiteten för transport— tjänsten nr 1 kan således skrivas: & X 1/X1 & Xl , där täljaren anger den relativa änd- 5 D | /P1 Xl ringen av mängden trafiktjänster, tex av antalet

ÖP resor av visst slag, medan nämnaren—p—anger den 1 relativa prisändringcn för samma tjänst.

De här redovisade resultaten ligger i en del fall väsentligt högre än i andra undersök- ningar på området, när det gäller priskänslig- hetens styrka. Särskilt elasticitetstalen för järnvägsresor mellan städer och för flygresor är påfallande höga.6 Lägsta värdet uppvisar drivmedel med 0,2 och 0,5 procents efterfrå- geminskning för varje procents prishöjning på kort resp lång sikt. Drivmedelsprisets inverkan har särskilt intresse på grund av dess nära samband med körlängdsberoende

vägtrafikavgifter. Resultaten visar nästan genomgående mar-

kanta skillnader mellan kort och lång sikt med starkare priskänslighet på lång sikt. Det enda undantaget från denna regel utgör köp av nya och begagnade bilar. Elasticiteterna har beräknats utifrån en dynamisk modell, där efterfrågan för varor bla antagits vara beroende av beståndet vid respektive tid- punkt. En sk lagerjusteringseffekt kan då förklara skillnaden mellan konsumentkapi— talvaror (t ex bilar) och direkt konsumtion av transporttjänster; tidpunkterna för bil- byte kan förskjutas vid kortsiktiga prisvaria- tioner. För samtliga medtagna transport- tjänster framstår effekterna som påtagligt större på lång sikt, dvs om prisändringen blir bestående. Skillnaden mellan kort och lång sikt får här ses som resultat av olika slags trögheter i anpassningen.

I den följande framställningen kommer inte endast de direkta priselasticiteterna utan också olika s k korspriselasticiteter att före- komma. Sådana elasticiteter mäter inverkan på andra varors eller tjänsters efterfrågan av att ett visst pris ändras.7 Kortpriselasticite- terna är positiva tal, om de två berörda varorna är substitut (alternativ) till varandra från köparens synpunkt, negativa om varor- na är komplement till varandra.

Som underlag för en diskussion av effektiv avgiftspolitik torde det vara nödvändigt att bedöma utbytbarheten och efterfrågans pris- känslighet över ett tämligen brett prisinter- vall. Priskänsligheten kan nämligen tänkas variera avsevärt mellan olika delar av efter- frågefunktionerna. Detta gäller särskilt i de fall, då andra transportalternativ förekom-

Diagram 4:1

mer, vilka av många resenärer betraktas som nära substitut till det studerade transport- medlet. Problemet illustreras för ett starkt förenklat fall i diagram 4zl. Detta avser en kategori av bilresor, för vilka näraliggande alternativ antas vara tillgängliga i form av kollektivresor med buss eller tunnelbana. Vid de prisförhållanden, som i utgångslä- get råder för bilresor och bussresor, är efter- frågan på bilresor xO. Priskänsligheten för bilresor i utgångsläget antas vara låg. En prishöjning från p till p' -— samtidigt som priset för kollektivresor hålls oförändrat leder till endast mindre nedgång i antalet bilresor (till x”) och till en liten överström- ning av trafik till kollektiva färdmedel.8 Om priset i stället höjs till p” uppkommer där— emot en stark minskning av antalet bilresor (från xo till x”), främst beroende på att många trafikanter vid den nya prisrelationen betraktar kollektivresor som ett överlägset alternativ. Den sammanlagda mängden resor kan då antas minska något, men den väsent— liga effekten är en betydande överströmning

6 1 den följande texten kommer elasticitetcrna att karakteriseras som höga eller låga med hänsyn till absolutvärdets storlek; exempelvis kommer en priselasticitet om — 1,0 att betecknas som "högre” än elasticiteten 0,5.

7 Korspriselasticiteten av priset på transport— tjänsten nr 1 för efterfrågan på tjänsten nr 2 är ., rsXZ/x2 .. ax2 » j_ alltsa W, dar taljaren XZ angel relativ and ring av efterfrågan på tjänst nr 2, medan nämnaren ÖP p—I anger den relativa prisändringen för tjänst nr 1. l 3 Prisändringar för bilresor medför på markna- den för kollektivresor att efterfrågekurvan för- skjuts.

till de konkurrerande transportmedlen. Ytterligare prishöjningar för bilresor antas ha jämförelsevis svag effekt på efterfrågan be- roende på att ifrågavarande resenär av olika skäl inte betraktar kollektivresor som ett reellt alternativ (jfr diskussionen i avsnitt 4.2.1).

En konsekvens av detta slags efterfrågeför- hållanden är, att avvikelser mellan pris och samhällsekonomisk kostnad för tex vägut- nyttjande kan ha mycket varierande betydel- se från resursanvändningssynpunkt i olika intervall. Om den för bilresor relevanta kost- naden i exemplet ovan motsvarar p”, är priset p visserligen felaktigt, sett från synpunkten av ett effektivt utnyttjande av transport- apparaten. Avvikelsen innebär emellertid tämligen små effektivitetsförluster, eftersom det alltför låga priset endast i liten utsträck- ning ökar antalet bilresor. I de fall andra ekonomisk-politiska skäl anses tala för det lägre priset, kan dessa skäl då tänkas väga över i en allmän bedömning. Om däremot en anpassning av priset till de samhällsekono- miska kostnaderna för bilresor skulle motive- ra en prishöjning ända till p”, kan det lägre priset innebära en betydande snedvridning av resursanvändningen; transportförsörjningen skulle kunna ske till väsentligt lägre reell kostnad. Riskerna för sådana effekter kan vara betydande vid ett otillräckligt differen- tierat och icke kostnadsanpassat avgifts- system; detta problem skall utförligt behand- las i kapitlen 5 och 6.

I ovanstående exempel antogs, att den totala reseefterfrågan på den aktuella del- marknaden påverkades endast obetydligt vid en prishöjning på bilresor: den helt domine- rande effekten antogs vara en överströmning till andra färdmedel. Som kommer att fram— gå av resonemangen i kapitel 9 kan det i vissa fall ha stor betydelse för utformningen av en effektiv avgiftspolitik på vägtrafikom- rådet, hur effekten av prisändringar fördelas mellan överströmning och inverkan på den totala transportmängden. Bland annat får detta betydelse i de fall, då krav beträffande finansiell kostnadstäckning tillämpas för väg- sektorn och för andra trafikgrenar. Det finns således anledning att intressera sig för stor- leken hos såväl de direkta priselasticiteterna som korSpriselasticiteterna mellan olika tjänster inom transportsektorn. Det är dock endast undantagsvis möjligt att från nu till-

gängliga efterfrågestudier erhålla skattningar av en prisändrings effekter på efterfrågan i alla för prissättningen relevanta dimensioner.

4.2 Val av färdmedel vid pendlingsresor

När det gäller transportefterfrågan i samband med resor till och från arbetet har många undersökningar ensidigt koncentrerats på färdmedelsvalet. Mer eller mindre underför- stått har det förutsatts, att den totala efter- frågan på sådana resor är given och inte påverkas av priserna eller av de sammanlagda färdkostnaderna för transporterna. Sådana modeller för färdmedelsval skall diskuteras i de två närmaste delavsnitten. Den nämnda förutsättningen gäller dock inte alla under- sökningar på området; exempel finns på modeller, som medger samtidig bestämning av resvolym och färdmedelsval för bestämda resändamål. Ett sådant exempel är G. Krafts ”modell för reseefterfrågan”? vilken kort- fattat skall behandlas i avsnitt 4.2.3 nedan.

4.2.1 Trafikanternas valsituation

De olika modeller för färdmedelsval, som utvecklats under senare år,10 är oftast av- sedda att tillämpas på de enskilda individer—

9 Kraft, G.: Demand for intercity passenger travel in the WashingtonfBoston eorridor, US Dept of Commerce, 1963, samt Domencich, T. och Kraft, G.: Free Transit, 1970. [0 Jfr exempelvis följande litteratur: Quarmby, D. A.: Choice of travel mode for the journey to work. Some findings. Journal of Trans- port Economics and Policy sept 1967. Wolil, M,, Martin, B. V.: Traffic System Analy- sis, 1967. Warner, S. L.: Stockastie choice of mode in urban travel: A Study in binary choice, 1962. Lave, C. A.: A behavioral approach to modal split forecasting, Transportation research, vol 3, 1969. Stop/rer, P. R., [,isco, T. E.: Modelling Travel Demand. A disaggregate behavioral approach; issues and applications, 1970. McGillivray, R. G.: Demand and Choice Models of Modal Split, Journal of Transport Economics and Policy, May 1970. Domencich, T., Kraft, G., Valette, J.-P..' Esti- mation of Urban Passenger Travel Behaviour: An Economic Demand Model, 1971.

nas faktiska beteende. Man söker avgränsa den grupp av personer, vilkas handlande studeras, på sådant sätt att alla står inför ett reellt val, i regel mellan endast två alternativ.

Valet av färdmedel förutsätts bli bestämt genom en avvägning mellan olika komponen- ter — fördelar och resursuppoffringar — hän- förliga till de olika alternativen (jfr de efter- frågefunktioner, som uppställdes i avsnitt 4.1). Utöver det biljettpris, som kollektiv- resenären betalar, medför hans resa uppoff- ringar i form av färdtid, gångtid, väntetider, omstigningar osv. Dessa komponenter kan med hänsyn bl a till resenärens tidsvärdering sammanvägas till en total färdkostnad för resan, ofta kallad ”full price”. Denna totala färdkostnad jämförs med motsvarande kost— nad — sammansatt av drivmedelskostnader, restid osv vid resa med bil.

Utbytbarheten mellan kollektiva färd- medel och egen bil står i förgrunden, när det gäller färdmedelsvalet vid pendling. Det kan därför finnas skäl att i ett första steg särskilja följande grupper och utesluta dem från den statistiska analysen:

dels pendlare som — utifrån bestämda krite- rier _ kan anses sakna reella möjligheter att använda det ena av de nämnda färd- medlen, dels pendlare med så kort resväg, att det kan bli aktuellt att cykla eller gå till fots till och från arbetet.

Det är emellertid inte utan vidare klart, hur dessa grupper av trafikanter skall avgrän- sas. Några synpunkter på tänkbara kriterier skall gesi det följande.

Pendlare som saknar egen bil är självfallet aktuella i samband med den första av de två punkterna. Huvudfrågan gäller i detta fall, vilka faktorer som bör betraktas som avgö— rande för beslut om innehav av bil. Att döma av olika undersökningar ökar andelen hushåll med bil påtagligt med hushållsinkomsten. ] många fall kan andra motiv än pendling tänkas ensamma motivera bilinnehav, tex bilens användning för fritidsresor. Även änd— ringar av prisrelationerna mellan bilpendling och kollektiva resor kan emellertid påverka bilägandet, särskilt om ändringarna förväntas

bli bestående. Det kan dock ifrågasättas, om denna inverkan är av sådan omfattning att den behöver beaktas vid utformningen av modeller för färdmedelsval.

Behandlingen av beslut beträffande bil— ägande i färdmedelsvalsmodeller får betydel— se inte endast för den studerade gruppens storlek, utan också för vilka bestämningsfak- torer som måste tas med i analysen. Denna förenklas väsentligt, om hushållens bilinne- hav kan beskrivas i en särskild modell och betraktas som bestämt ”i förväg" i färd- medelsvalsmodellen. Förutsättningen om givet bilinnehav synes vara regel i undersök— ningar på området, och innefattar då givetvis även andra, mer långsiktiga beslut, tex be— träffande körkortsinnehav.

Vissa personer saknar helt möjligheter att framföra motorfordon. Deras enda alternativ till kollektivresor är eventuella möjligheter att resa som bilpassagerare; det rör sig emel- lertid här om en i hög grad imperfekt mark- nad.1 ] Denna grupp bör, liksom de personer för vilka absoluta hinder föreligger att ut- nyttja kollektiva transportmedel, särskiljas vid efterfrågestudier av här aktuellt slag.

Även vissa bilägare kan anse sig sakna reell möjlighet att använda bil för pendlingsresor, exempelvis beroende på parkeringsproblem. Detta är dock inte ett skäl att utesluta gruppen från undersökningar av färdmedels- val. Parkeringsproblemen har vanligen den innebörden, att bilägaren betraktar tillgäng- liga parkeringsplatser som antingen för dyra eller för avlägsna; han räknar med en hög kostnad i form av gångtid. Den rådande situationen får då anses innefatta valmöjlig- heter där pris- och kostnadsförhållandena, inkl tidskostnad, för olika trafikanter be— stämmer färdmedelsvalet.

Samma resonemang kan föras beträffande frågan om vissa trafikanter kan anses avskur- na från kollektiva färdalternativ på grund av bostadens och arbetsplatsens lokalisering. Det torde då det gäller tätortstrafik endast

1 1 Vissa frågor i samband med passagerartrafik i privatbilar har intresse, då utnyttjandegraden för väg- och gatunätet behandlas. Dessa frågor ligger dock till stor del vid sidan av de här aktuella efterfrågeproblemcn, där färdmedelsvalets inverkan på antalet fordon, som utnyttjar gatunätet, är av central betydelse. Liknande synpunkter kan läggas på frågan om vem i ett flerpersoncrshushåll med bil, som kommer att utnyttja bilen för pendling. Även här kan vissa prisrelationer bla mellan olika kollektivresor —— ha betydelse. men frågan har mindre intresse för en studie av samband mellan priser och biltrafikvolym.

undantagsvis finnas anledning att på sådana grunder utesluta hushåll från undersök- ningarna. Långa gångavstånd och väntetider ingår bland bestämningsfaktorerna för färd— medelsvalet i de olika modellerna; dessa fak- torer påverkar valet olika starkt för olika grupper av trafikanter. Däremot kan det i en del fall vara motiverat att betrakta alternati- vet kollcktivresor som uteslutet för sådana trafikanter, som måste använda bil i arbetet.

De beräknade priselasticiteterna kommer givetvis att vara giltiga endast för den grupp trafikanter, som avgränsats utifrån de nämn- da kriterierna. Man är emellertidi många fall intresserad av att uppskatta, vilka effekter en prisförändring eller annan parameterföränd— ring kan väntas få på hela gruppen av pendla— re i en tätort. När det gäller den typ av avgränsningar, som hittills diskuterats, inne- bär detta inga särskilda problem. Priselastici- teten, restidselasticiteten osv för hela gruppen pendlare erhålls genom att de icke undersökta grupperna vägs in med elasticite— ten noll.

Problemen är mer komplicerade, när det gäller den andra, inledningsvis nämnda grup- pen, dvs trafikanter som har tillgång till andra färdsätt, exempelvis till fots eller per cykel. Undersökningstekniska skäl talar otvi- velaktigt för att denna grupp utesluts från undersökningar, där frågor i samband med storstadsbilism står i förgrunden. En sådan avgränsning kan ske tex genom att under- sökningen begränsas till att omfatta resor utöver ett bestämt minimiavstånd. Det bör samtidigt framhållas, att en sådan avgräns- ning kan göra resultaten tämligen menings- lösa vid studier, som avser små och medel- stora städer. Pendling till fots eller per cykel är där ett reellt alternativ för huvuddelen av resorna, och svarar för en betydande andel av alla resor till arbetsplatser, skolor etc. I sådana fall måste man antingen använda modeller, där flera olika färdmedel samtidigt behandlas eller ställa flera kombinationer av färdmedel parvis mot varandra.

Som framgått av de anförda exemplen är det i allmänhet omöjligt att ange absoluta kriterier för vilka trafikanter, som har ”reell valmöjlighet”, när det gäller val av färd— medel. Det är av stor vikt att hålla isär skillnader i beteende och skillnader i val- möjligheter. Olika socio-ekonomiska grupper kan uppvisa klara skillnader i beteende, när det gäller valet av färdmedel, beroende tex på skillnader i värdering av olika konsum-

tionsaltemativ och/eller i fråga om inkomst- nivå. Samtidigt kan emellertid även de fak— tiska valsituationerna skilja sig starkt mellan de olika grupperna. Det kan tex antas före- ligga starka samband mellan hög inkomst- nivä, bilinnehav och bosättning i villaområ- den. Sådan lokalisering av bostaden kan i sin tur i allmänhet antas öka bilens användbar- het i förhållande till kollektiva färdmedel.

Omvänt uppkommer tendenser att lågin- komstgrupper använder kollektiva färdmedel inte endast beroende på inkomstnivå och den mindre biltätheten, utan också därför att man oftare bor i tät bebyggelse. Det kollektiva trafiksystemet har där en relativ fördel, bl a på grund av befolkningsunderla- get. Det råder således ett komplicerat sam- spel mellan bostadslokalisering, trafikplane- ring och färdmedelsval. Detta medför, att studier av färdmedelsval, som hämtats från olika storstäder, inte utan vidare är jämför- bara inbördes som beskrivningar av trafikant- beteende. Bostads- och trafikplaneringen och därmed de reella substitutionsmöjligheterna kan vara starkt skiftande. För en undersök- ning av en bestämd storstad aktualiserar dessa problem dessutom behovet av att inde- la gruppen av trafikanter i olika undergrup- per, med hänsyn främst till bostadens lokali- sering och inkomstnivån.

4.2.2 Modeller för färdmedelsval

] de flesta studier av färdmedelsvalet utgår man från följande förutsättningar:

Alla trafikanter, som ingår i undersök— ningen, befinner sig i en valsituation. Trafikanterna har fullständig information om sina valmöjligheter. Beslut om att genomföra resan och om resans destination är fattade på förhand, och berörs inte av de studerade ”bestäm- ningsfaktorerna”.

En första utgångSpunkt för en färdmedels- valsmodell är en funktion, som anger den relativa uppoffringen för att resa med ett färdmedel jämfört med ett annat. Färdme- delsvalet vid en resa kan i princip uttryckas

som en funktion av följande tre olika slags förklaringsvariabler:

]. Reskostnad (monetär kostnad

2. Tidsåtgång '

3. Komfort och säkerhet.

Varje förändring i transportsystemet kan beskrivas i termer av någon eller några av dessa storheter. Reskostnaden innefattar så- väl parkeringskostnad som övriga rörliga kostnader för den enskilde bilpendlaren. Om alternativet för bilpendlaren är att sälja bilen snarare än att lämna bilen hemma, blir det aktuellt att i resekostnaden inräkna fasta kostnader såsom för depreciering och räntor. För resor med kollektiva färdmedel utgör biljettpriset hela den monetära kostnaden.

Med tidsåtgång avses flera olika kompo— nenter. För en kollektivtrafikresenär kan det utöver själva färdtiden exempelvis gälla gång- tid, väntetid och tid för omstigningar. Man har konstaterat, att de flesta personer upp- lever ett större obehag av väntetid och tid för omstigningar än av den tid, som själva färden med ett kollektivt trafikmedel tar i anspråk. Vid undersökningar utifrån färd- medelsvalsmodeller av det slag, som här dis- kuterats, framkommer trafikanternas genom- snittliga ”tidsvärden” för olika slags restid som resultat av analysen.

Komfort slutligen avser alla övriga kvali- tetsegenskaper hos de olika alternativen. De viktigaste av dessa komponenter är sittplats- tillgång, antal omstigningar och turtäthet.

Sannolikheten för ett visst färdmedelsval antas vara en funktion av den sammanlagda uppoffringen — s k ”full price” vid utnytt- jande av detta färdmedel, satt i relation till motsvarande uppoffring vid val av det andra alternativet. Den sammanlagda uppoffringen är för vartdera alternativet en funktion av reskostnad, tidsåtgång och komfort m m. Det är också möjligt att utgå från andra slags funktioner, där de olika färdmedlens karak- teristika jämförs komponent för komponent. Den relativa uppoffringen framkommer då som en sammanvägning av relativ reskostnad, relativ tidsåtgång och relativ komfort, eller av mått på skillnaden mellan färdmedlen i dessa hänseenden.

Data kan insamlas genom enkäter och/ eller intervjuer med ett urval personer inom

den grupp, vars färdmedelsval man vill bely- sa. Kollektivresenärerna får lämna uppgift om färdtid, gångtider, biljettpris, antal om- stigningar m ni för sina pendlingsresor. De får också ange sin bedömning av motsvaran- de kostnader för resorna, om dessa i stället hade företagits med egen bil. Från bilpendla- re inhämtas på samma sätt uppgifter om deras uppoffringar för bilresorna och upp— skattningar av vad det kollektiva alternativet skulle ha kostat i pengar, färdtid osv. I vissa fall kan man, i stället för att inhämta uppgif— ter från intervjupersonerna, göra bedöm- ningar av faktiska förhållanden.

Genom att anpassa sannolikhetsfunktio» nen till observerade data är det möjligt att åstadkomma skattningar av:

dels värden i pengar av färdtid, gångtid, väntetid samt av olika komfortvariabler vid pendelresor (genomsnittliga ”skugg— priser”), dels efterfrågans elasticitet med avseende på monetär reskostnad, olika slags restid och olika komfortvariabler.

Metoden innebär i princip, att man beräk- nar elasticiteten för sannolikheten att bil väljs med avseende på var och en av de studerade kostnadskomponenterna. Sådana elasticitetstal ger svar på följande fråga: Givet en procents ändring av den aktuella kostnadskomponenten, vilken procentuell förändring av sannolikheten att genomsnitts— bilisten väljer bil blir följden, om övriga rådande betingelser kvarstår oförändrade?

Elasticitetstalen kan också .. något opre- cist — ses som mått på den procentuella förändringen av andelen bilpendlare i den studerade gruppen för varje procents ändring av resp kostnadskomponent. Då det sam- manlagda antalet pendlingsresor med de två färdmedlen antagits vara konstant, kan ”san- nolikhets”- eller ”andelselasticiteterna” ock— så tolkas som vanliga elasticiteter i absoluta tal för t ex antalet bilresor.

4.2.3 En amerikansk efterfrågestudie

I detta delavsnitt skall redovisas resultat från en undersökning av persontransporter, ut- förd av T. Domencich och G. Kraft på grundval av data avseende Bostonområdet år 1963.] 2 I motsats till flertalet modeller för

12 T. Domencich och G. Kraft: Free transit, 1970, sid 17 ff samt T. Domencich, G. Kraft och .L—P. Valerie: Estimation of Urban Passenger Travel Behavior: An Economic Demand Model.

Resändamål Elasticiteter för bilresor med avseende på Restid i bil Restid utanför Rörliga for— Vägtullar och par- bil donskostnader keringsavgifter Arbetsresor _ 0,8 — 1,4 — 0,5 ”0,07 Inköpsresor — 1,0 — 1.4 — 0,9 0,7 Elasticiteter för kollektivresor med avseende på Restid i huvud- Restid utanför Biljettpris för Övriga monetära sakligt färd» huvudsakligt huvudsakligt kostnader medel färdmedel färdmedel Arbetsresor — 0,4 0,7 — 0,09 — 1,0 lnköpsresor — — 0,6 — _ 0,3 — färdmedelsval bygger DomencichAKrafts sor, räknat i absolutvärden. Skillnaden torde modell inte på förutsättningen, att det totala antalet resor är givet; även denna storhet bestäms inom modellen. Undersökningen skiljer sig från de flesta andra även i det avseendet att man på förhand uppsatt grän- ser för de intervall, inom vilka de skattade koefficienterna ”tillåts” falla. På grundval av a priori-kunskap om bla substituerbarhet mellan färdmedlen utesluts exempelvis posi- tiva direkta priselasticiteter och negativa korspn'selasticiteter.13 Den utnyttjade tek— niken överensstämmer med s k kvadratisk programmering.

Undersökningen ger en bild av efterfrå- gans känslighet för förändringar i tidsåtgång och monetära kostnader. Resultatens an- vändbarhet för andra städer och andra tid- punkter än Boston under 1960-talet måste betraktas som starkt begränsad; som tidigare framhållits är bristande generaliseringsmöjlig- heter ett genomgående problem i samband med efterfrågestudiema. I det här aktuella fallet torde kollektivresornas standard rela- tivt bilresor allmänt sett vara låg, jämfört med svenska förhållanden. Med reservation för den bristande jämförbarheten med situa- tionen i svenska städer redovisas de viktigas- te resultaten från Domencich—Krafts studie i tabell 4:3. Här följer ett kort referat av för- fattarnas egna kommentarer till resultaten.

Elasticitetema är i nästan samtliga fall klart högre för inköpsresor än för arbetsre-

avspegla den större valfrihet som föreliggeri det förra fallet, när det gäller såväl antalet resor som resornas förläggning i tiden och valet av resmål (inköpsplats). Den belyser m a o betydelsen av andra valmöjligheter än de som rör färdmedelsvalet.

Efterfrågan är mer känslig för redaktioner i restid än för sänkningar med samma pro- centtal av den monetära kostnaden för resan. Detta är särskilt påtagligt för de _ i fråga om monetär kostnad — billigare kollektiva resor- na.

Restidselasticiteterna är i samtliga fall av- sevärt högre för restid utanför fordonet än för själva färdtiden. Detta resultat stämmer överens med resultat från andra studier. Det stöder den allmänt förekommande uppfatt- ningen, att färdtid i bil, buss etc av de flesta resenärer upplevs som en mindre uppoffring än gångtid och väntetider.

För kollektivresor är känsligheten för pris- ändringar jämförelsevis låg. Elasticiteten med avseende på den sammanlagda monetära kostnaden är 0,3 för inköpsresor och en-

Dock synes metoden här inte vara konsekvent genomförd. Vissa resultat, som gäller efterfrågan för alla färdmedel tillsammans, strider mot "för— handskunskap" beträffande elasticitetemas tecken. Jfr Ruud T: En kommentar till estimering av efterspörselelastisiteter for flere transportmidler, Transportekonomiska forskningsgruppen, Stock- holms universitet (stencil).

dast — 0,17 för arbetsresor.14 Resultaten tyder på att utnyttjandet av dessa färdmedel inte i högre grad kan stimuleras genom en- bart prissänkningar för resorna. De innebär också att trafikföretagens intäkter och den företagsekonomiska lönsamheten skulle ökas vid biljettprishöjningar,l 5 vilket dock givet- vis inte betyder att höjningarna nödvändigt- vis skulle ”löna sig” samhällsekonomiskt sett.

I tabellen har endast direkta pris- och restidselasticiteter angivits. För korspriselas- ticitetema erhölls i undersökningen genom- gående mycket låga värden. Detta skulle innebära, att färdmedelsvalet är föga känsligt för ändrade relativa reskostnader. För in- köpsresor får de jämförelsevis höga, direkta priselasticiteterna då uppfattas främst som uttryck för anpassning av antalet resor och möjligen av förläggningen i tiden.1 6

Resultaten tyder också på att efterfrågan på inköpsresor per bil är mycket känslig för vägtullar och parkeringsavgifter, medan såda- na avgifter endast obetydligt påverkar mäng- den bilresor till arbetet.17 Domeneich— Kraft drar härav den slutsatsen, att vägtullar och liknande styrmedel i jämförelsevis ringa mån kan användas för att minska trafikträng- seln under morgonens rusningstid, då en dominerande del av resorna är arbetsresor. I Boston utgör denna andel ca två tredjedelar, i Stockholm ca fyra femtedelar. Däremot anser man sådana styrmedel vara mer an- vändbara för att reducera toppbelastningen under eftermiddagen och kvällen, då en stör- re andel av bilresorna är inköpsresor eller pendlingsresor kombinerade med inköp od.

4.2.4 En undersökning av färdmedelsval i Stockholmsområdet

Stockholms generalplaneberedning har ge- nomfört en undersökning av färdmedelsvalet vid pendlingsresor i stockholmsområ- det. Undersökningen är baserad på data från Arbetskraftundersökningen år 1968 samt på vissa kompletterande data. Framtagandet av mått på färdmedelsvalets känslighet för olika

kostnadskomponenter har delvis gjorts på uppdrag av Transportekonomiska forsknings— gruppen vid Stockholms universitet och Väg- kostnadsutredningen. En utförlig redovisning av undersökningsmetod och resultat skall presenteras i en särskild rapport.

Undersökningen bygger på en typ av mo- deller, som beskrevs i avsnitt 4.2.2. Beräk- ningar har gjorts utifrån en rad varianter av funktionsformer och med olika specifikatio— ner för respektive förklarande variabler. Här skall några av undersökningens resultat i fråga om olika slags elasticiteter kortfattat redovisas.

Tabell 4:4 innehåller skattade värden (esti- mat) och konfidensintervall för färdmedels- valets elasticiteter. De olika förklaringsva- riablerna har antagits ingå i uppoffringsfunk- tionen1 & som differenser # restidsskillnader, skillnader i monetära kostnader etc , mellan alternativen kollektiv resa och bilresa. [ ta- bell 4:5 redovisas resultat från en skattning, byggd på en annan modell, där man istället använt olika slags restider och monetära kostnader, räknade i absoluta tal, som för- klarande variabler.

Valet av funktionsform innebär, att de skattade elasticiteterna varierar. beroende på värdena hos de olika förklaringsvariablerna. De elasticitetstal, som anges i tabellen, är beräknade på grundval av genomsnittsvärden

14 Det senare elasticitetstalet är en sammanvägd summa av talen — 0,09 och - 1,0 i tabellen. 15 För att de finansiella intäkterna skall minska som följd av en prishöjning krävs stark priskänslig- het (elasticiteten ( _ 1). 16 När det gäller arbetsresor synes däremot en svårförklarad motsättning föreligga mellan obetyd- lig korspriselasticitet och de uppmätta egenpriselas— ticitetema (t ex 0,5 för bilresor med avseende på fordonskostnader). Man måste därför ställa sig något skeptisk till resultaten på denna punkt. 17 Den låga elasticiteten för arbetsresor kan dock bero på att de aktuella avgifterna är låga i utgångsläget; elasticiteten mäter känsligheten för en relativ avgiftsändring av viss storlek. I den mån tex fördubbling eller tredubbling av tullar och parkeringsavgifter aktualiseras, rör det sig även här om påtagliga effekter på efterfrågan. 15 Uppoffringsfunktioncn anger den samman— vägda bedömningen av "full price" vid båda alter- nativen (jfr diskussionen iavsnitt 4.2.2).

Förklarande variabel Färdmedelsvalselasticitet 95% konfidensintervall

Restider total restidsskillnad 0,045 (1 0,020) 0,006—0,081 färdtidsskillnad 0,039 (1 0,021) 0,002_0,080 Reskostnader total reskostnadsskillnad 0,064 (i 0,006) 0,052—0,076 reskostnadsskillnad exkl parkerings- 0,041 (1 0,009) 0,024—0,058 kostnad

(Siffrorna inom parentes anger standardavvikelser för elasticiteterna.)

vid undersökningstidpunkten för dessa va- riabler.

Talen i den första kolumnen är uppskatta- de värden på elasticiteterna för sannolikhe- ten att bil väljs. Innebörden illustreras av följande exempel: Om den totala skillnaden i restid — total restid i kollektivt färdmedel minus total restid med bil — ökar med en procent, ökas sannolikheten för att en ge- nomsnittsresenär skall välja bil som färdme-

del med 0,045 procent. Resultatet kan också tolkas som att andelen resenärer, som väljer bil, ökas med detta procenttal. Talen i den andra kolumnen har den innebörden, att sannolikheten är 95 % för att den sanna elasticiteten skall täckas av det angivna inter— vallet.

Färdmedelsvalselasticiteterna i tabellen måste genomgående betecknas som mycket låga. Elasticitetema med avseende på mone-

Tabell 4:5. Skattade elasticiteter för bil- och kollektivandelar vid pendling (alt 2).

Förklarande variabel Direkt elasticitet Korselasticitet

Bilresor (Bilandel)

Resrider

Väntetid vid kollektiv resa Färdtid vid kollektiv resa Sammanlagd restid vid bilresa

Reskostnader

Kostnad vid kollektiv resa Färdlängdsberoende kostnad vid bilresa Parkeringskostnad

Resekomforl Antal byten vid kollektiv resa

— 0,113 (1 0,049) —— 0,097 (i 0,045) _ 0,134 (1 0,045) —

— 0,395 (1 0,071) 0,190 (1 0,040) — 0,074 (i 0,007) —

— 0,063 (1 0,026)

Kollektiva resor (kollektivandel)

Restider Väntetid vid kollektivresa Färdtid vid kollektivresa Sammanlagd restid vid bilresa

Reskostnader Kostnad vid kollektivresa Färdlängdsberoende kostnad vid bilresa Parkeringskostnad

Resekomfort Antal byten vid kollektivresa

— 0,416 (10,050) _ — 0,356 (i 0.045) _ _ 0,492 (i 0,045)

— 1,450 (10,071) _ — 0,699 (i 0,040) — 0,273 (1 0,006)

— 0,229 (i 0,026) _

(Siffrorna inom parentes anger standardawikelser för elasticiteterna.)

tära kostnadsskillnader är något högre än motsvarande tidselasticitet. Med tanke på de jämförelsevis höga spridningstalen — i tabel- len angivna som standardavvikelser för tidselasticiteterna, bör dessa elasticiteter emellertid tolkas med viss försiktighet.

Tolkningen av dessa elasticitetstal illustre- ras av följande exempel: Om den sammanlag- da tidsåtgången för bilresa ökar med en procent, minskar sannolikheten för att en genomsnittspendlare skall välja bil med 0,13 procent. Sannolikheten för val av kollektivt färdmedel ökar samtidigt med 0,49 procent. Att dessa tal är olika stora beror på att andelen bilresor är större än andelen kollek— tivresor, i undersökningen uppmättes dessa andelar till 78,6 resp 21,2 procent.

Under antagandet att den totala efterfrå- geelasticiteten för arbetsresor är noll, kan de i tabellen angivna fardmedelsvalselasticiteter- na tolkas som vanliga direkta priselasticiteter och korspriselasticiteter. Detta betyder exempelvis, att om de färdberoende bilres- kostnaderna — som innefattar förekomman- de bensinskatter och kilometeravgifter — höjs med en procent, minskas antalet bil- resor med 0,19 procent, och antalet kollek- tivresor ökar med 0,70 procent.

En första slutsats är att elasticiteterna är signifikant skilda från noll och har ”rätt” tecken, men att de genomgående är låga. Elasticitetema med avseende på monetär res- kostnad är högre än tidselasticiteterna med undantag för bilrestidselasticiteterna. Resul— tat från andra undersökningar tyder däremot på att den relativa känsligheten skulle vara större med avseende på restid än på reskost- nad (se t ex tabellen i avsnitt 4.2.3).

Ett annat resultat är, att elasticiteten för färdlängdsberoende reskostnad med bil är högre, räknat i absolut värde, än elasticiteter- na för parkeringskostnad. Detta får antas bero på att de färdlängdsberoende kostna- derna per resa är större än parkeringskostna- dema. En lika stor absolut förändring i dessa två komponenter får rimligtvis förutsättas ge samma utslag, när det gäller färdmedelsvalet.

Det är knappast möjligt att utifrån nu tillgängliga undersökningsresultat erhålla en

samlad bild av priskänsligheten hos efterfrå- gan på bilresor i tätorter. Skattningar av den direkta priselasticiteten i storleksordningen _ 0,3 synes dock vara relativt ofta förekom- mande. Det framstår som klart att priselasti- citeterna är jämförelsevis låga för arbetsre- sor, medan högre elasticitetstal framkommer för exempelvis inköpsresor.

4.3 Transportmedelsval vid långväga gods— transporter

I den första hälften av detta avsnitt (4.3.1— 4.3.3) diskuteras möjliga sätt att angri- pa frågan hur efterfrågan på godstransporter bestäms. Huvudvikten kommer att läggas på val mellan väg- och järnvägstransport. Där- efter återges några resultat från statistis- ka uppskattningar av efterfrågeelasticiteter för sådana transporter. Det rör sig genom- gående om utländska undersökningsresultat; i fråga om den svenska marknaden har detta slags studier inte genomförts på godstrans- portsidan.

4.3.1 Företagens valsituation

En utgångspunkt för studier av transport- medelsval är, att ett företag antas välja det alternativ, som bedöms kräva den minsta sammanlagda resursuppoffringen av företa- get, räknat för hela transporten ”frän dörr till dörr”. Skillnaden i resursuppoffring mel- lan olika transportalternativ (t ex lastbil och järnväg) för en given sändning kan indelas i två komponenter:

dels prisdifferens, dvs skillnad i monetär kostnad dels skillnad i fråga om transporternas kva- litet.

Att prisdifferensen är av betydelse för transportmedelsvalet är tämligen självklart, eftersom lönsamhetsöverväganden rimligtvis spelar en viktig roll i företagens planering.

Kvalitetskomponenten kan i sin tur delas upp på flera olika ”bestämningsfaktorer”. Liksom för persontransporter kan tidsåt- gången för transporten påverka valet, men

dess betydelse torde variera starkt mellan olika slags godstransporter. Tidsåtgång med- för räntekostnader, och detta kan ha bety- delse vid transport av vissa varor. I andra fall kan varorna ta skada vid långa transport- tider. För vissa varor kan dessutom konkur- rensfördelar uppkomma för den säljare, vars produkter först når fram till marknaden. Det kan alltså finnas skäl att även för godstrans- porter betrakta tidsåtgången som en kost- nadskomponent.

Andra kvalitetsegenskaper har att göra med skillnader mellan transportmedlen i fråga om risker av olika slag. Risker för att godset förstörs eller skadas under transpor- ten täcks delvis av försäkringar, och till denna del reduceras kvalitetsskillnaden till en skillnad i försäkringspremier, vilka even- tuellt är inräknade i själva fraktpriset. Skill- nader mellan transportmedlen kan också föreligga när det gäller punktlighet i leveran- serna. Denna faktor kan vara av mycket stor betydelse för valet i de fall, då risk för avbrott i mottagarens aktiviteter uppstår, om leveranserna inte kommer i tid.19 När det gäller olika kvalitetsegenskaper föreligger gi- vetvis skillnader mellan transportmedlen, men för varje enskilt transportmedel får kvalitetsegenskaperna förutsättas vara i hu- vudsak oförändrade från sändning till sänd- ning. De kan inte ses som ”bestämningsfak- torer” i efterfrågefunktionerna.20 Däremot har känsligheten för olika kvalitetsegenska- per betydelse för frågan om indelning med hänsyn till godsslag i olika delmarknader. Denna fråga behandlas i nästa delavsnitt.

Företagen påverkas alltså av en generalise- rad kostnad för olika transportalternativ, vilken innefattar såväl pris- som kvalitets- komponenter. Förändringar i dessa kostna- der kan i vissa fall leda till en nästan omedel- bar övergång från ett transportmedel till ett annat. Detta kan gälla även företag med en väl integrerad produktions- och transport- apparat, exempelvis oljebolag. För andra företag kan ett byte av transportsmedel vara förenat med omställningskostnader. För att en övergång skall framstå som lönsam för företaget krävs då att förändringen av kost-

nadsrelationerna kan förväntas bli bestående under en längre tid.

Fraktavtal kan slutas för kortare eller längre perioder. Avtal som slutits för längre perioder medför givetvis, att vissa företags reaktion inför ändrade prisrelationer mellan olika transportalternativ fördröjs. Detta kan delvis förklara, varför elasticitetsundersök- ningar byggda på tidsseriedata i allmänhet visar större priskänslighet på lång än på kort sikt.

En undersökning av företagens trans- portmedelsval måste avgränsas till att avse de transporter, för vilka minst ett alternativ till det valda faktiskt existerar. När det gäller godstransporter på långa avstånd står i de renodlade fallen valet mellan att utnyttja antingen lastbil från dörr till dörr eller tåg från dörr till dörr. I det senare fallet erford- ras stickspår både från avsändaren till ban- nätet och från bannätet till mottagaren. Det- ta alternativ existerar inte för flertalet trans- porter. Alternativet till enbart biltransport blir då att utnyttja tågtransport för en längre del av sträckan i kombination med kortare biltransporter till avgångsstation och/ eller från slutstation.

Under senare tid har man vid långväga biltransporter börjat övergå till att använda tunga lastbilar endast mellan terminaler. Transporterna mellan terminal och trans- portkund sker då med mindre fordon.

Ett företag kan i princip välja mellan att anlita Speditör eller att driva biltransporteri egen regi. Inom tjärrtrafiken förekommer emellertid det senare alternativet i förhållan- devis begränsad utsträckning.

Om företagen väljer att transportera per järnväg, kvarstår ett val mellan att lasta och lossa godset i egen regi och att leja ett

19 Denna faktor torde ha betydelse på praktiskt taget alla varuområden. Inom byggnadsbranschen pågår särskilda utredningar med syfte att under- söka möjligheterna att förbättra leveranssäkerheten iett system med lastbilstransporter. 20 De olika slag av statistisk teknik som används baseras på att förändringar i förklaringsvariabeln förorsakar förändringar i den beroende varabeln.

företag för dessa funktioner. Det kan näm- nas, att SJ under senare tid byggt ut ett system för hämtning och leverans per bil av styckegods (s k tågbilgods).

4.3.2 Om indelning i delmarknader

Kategorin godstransporter innefattar trans- porter av mycket skilda slag. Om efterfråge— undersökningar inom detta område skall få en viss grad av autonomi dvs kunna tilläggas giltighet för andra situationer än just den situation som rådde när undersök- ningen företogs — måste man gruppera trans— porterna efter bestämda principer. Avgörande för hur man bör utvälja och gruppera de godstransporter, för vilka trans- portmedelsvalet studeras, är syftet med den aktuella undersökningen. För- och nack- delarna hos olika transportmedel varierar starkt i betydelse mellan olika transportav- stånd, vilket medför att detta avstånd är en tänkbar grund för indelning i delmarknader. Förhållandet sammanhänger med att varje godstransport försiggår i minst två led, nämli- gen dels ett terminalled som omfattar alla de aktiviteter, som är förbundna med lastning och lossning — dels själva förflyttningen av godset. Vid godstransporter på korta sträc— kor har lastbilen nästan undantagslöst avgö-

|år/ton

rande fördelar framför godståget. Detta be- ror främst på att lastbilar som regel kan gå från dörr till dörr, medan godstransporter per järnväg ofta kräver flera omlastningar.21 I diagram 4:2 illustreras detta förhållande för en produkt i ett renodlat fall.

Under ett visst transportavstånd Ql antas alla tranSporter av varan ske per lastbil, under förutsättning att den undre kurvan för lastbil gäller. I intervallet Ql Q2 väljs järn- väg. På avstånd över Q2 går transporterna per båt för större delen av sträckan. Om man kände Q1 och 02 för olika varuslag och olika betingelser i övrigt skulle sålunda resp transportmedels användningsområde vara av- gränsat.

21 Enligt O.C. Hiorth räknade man under 1960-talet med följande fördelning av transport- kostnader för transporter av 10 ton gods för en sträcka av 10 mil.

Transport- Terminal— Förflyttnings- medel kostnader kostnader Lastbil 35 % 65 %

Järnväg 65 % 35 % Kustfart 85 % 15 %

(0. C. Hiorth: Innenlandske transporter, 1969, sid. 17)

Med lastbil n ,! ( )

.*M dl i'b'l I .I" e us | ()

Med jörnvög --------- Med fdf'i'gg

| | I |

| ./ ,f,.—r | &” l [ Med los+bil | Med jörnvöq Med far-igt; | L L 4 ! T 7 613 0.1 02 Tronsportovsi'önd, km Diagram 4:2

Transportkostnad med olika transportmedel.

[ området omkring Q1 resp 02 kan även små ändringar i prisförhållandet mellan de konkurrerande transportmedlen -— räknat inklusive terminalkostnader antas leda till en påtaglig överströmning av godstransporter dem emellan. För den aktuella varan medför då en begränsad höjning av lastbilstaxorna att många tranSporter på avstånd strax under Q1 övergår från lastbil till godståg. Detta illustreras i diagrammet av förskjutningen från QI till Q3 vid en förskjutning av kurvan för lastbil från läge (1) till läge (11). För prissättningen på såväl väg- som järnvägs- tjänster är det av stort intresse att söka lokalisera priskänsliga intervall för olika varuslag.

Trafikplaneringsutredningen har 1972 pub- licerat en kartläggning av bl a hur godstrans- porter på olika avstånd fördelar sig mellan väg och järnväg. På grundval av där framlag- da data kan man beräkna, att det totala godstransportarbetet, mätt i tonkilometer, år 1970 fördelades med 24% på lokala trans- porter och 76 % på tjärrtransporter. Gränsen har då satts vid ett avstånd på 10 mil. Den alldeles övervägande delen av de lokala trans- porterna, nämligen ca 95 %, gick per lastbil, medan motsvarande andel för fjärrtranspor- terna utgjorde ca 42 %.22

I en diskussion av transportavstånd som grupperingsvariabel måste åtminstone följan- de två aspekter beaktas. För det första kan avständsgränsen mellan exempelvis lastbil och tåg starkt skilja sig mellan olika godsslag vid givna prisrelationer. För det andra kan denna gräns i en del fall vara mycket distinkt, medan i andra fall ingen fixerad gräns kan anges. Givet transportsystem och prisrelationer kan, exempelvis för oljetrans- porter, en avståndsgräns observeras under vilken samtliga transporter går per lastbil medan alla transporter på längre avstånd går per tåg. [ andra fall tex för stuvbart gods, förekommer däremot, inom ett mer eller mindre brett avståndsintervall, såväl trans- porter per lastbil som järnvägstransporter. ”Konkurrensytan” mellan de olika trans- portmedlen kan sägas vara större vid trans- porter av dylikt gods. Mot denna bakgrund kan det konstateras att även om det är lämpligt att göra en indelning i transporter på korta respektive på långa avstånd, ger inte

denna faktor ensam underlag för en adekvat marknadsindelning.

Efter vilka ytterligare kriterier bör då godstransporter på långa avstånd lämpligen indelas i delmarknader? En ofrånkomlig in- delningsgrund utgör det transporterade god- sets egenskaper. Här kan en indelning i olika varugrupper, tex livsmedel, järn och stål, sågade trävaror, verkstadsprodukter etc, ligga nära till hands. En så grov indelning kan emellertid i viktiga avseenden vara otillfreds— ställande. Det finns alltför stora skillnader i transportkrav mellan exempelvis grönsaker och socker, för att det skall te sig menings- fullt att föra dessa två produktgrupper till samma delmarknad. Det kan inte uteslutas, att transporter av socker och av cement kan ställa transportkrav som är mera likartade. Mest ändamålsenligt är troligen att söka gruppera de olika varorna efter främst fysiska egenskaper, som skapar likartade transportbetingelser.

Godsets grad av hanterbarhet är en egen- skap av relevans vid en indelning av gods- transporter i olika delmarknader. Man kan här göra en grov indelning av gods i oömt och bräckligt gods. Till oömt gods räknas främst s k massgods, såsom olika slags råva- ror. Kategorin kan i sin tur indelas ytterliga- re efter hanterbarhet i följande under-

grupper:

a gods, som kan pumpas, t ex olja b gods, som kan tippas, t ex malm, kol och spannmål c gods, som kan staplas, t ex timmer.

Bräckligt gods utgörs i första hand av färdigvaror och vissa halvfabrikat. Dessa transporter kan indelas i undergrupperna;

d stuvbart gods, som vanligen är emballerat, och e gods som kräver specialhantering, t ex kyl— da och frysta varor.

Godsets egenskaper i fråga om hanterbar- het har i vissa fall lett till att specialfordon utnyttjas vid såväl väg— som järnvägstrans- port, t ex tankvagnar eller kylvagnar.

Godstransporterna bör om möjligt också indelas efter sändningsstorlek, mätt i vikt och/eller volym. Sedan gammalt indelas godssändningarna i vagnslastgods och stycke-

” Regional trafikplanering. Transportarbete, transportströmmar, trafikanläggningar, juni 1972.

Statistiken avser enbart transporter med lastbil och järnväg.

gods. Vid järnvägstransport klassas sänd- ningar överstigande 5 ton som vagnslastgods. Oömt gods transporteras nästan uteslutande som vagnslastgods, medan för annat gods båda sändningstyperna förekommer. Vagns- lastgods kan utgöras av såväl råvaror och halvfabrikat som färdigvaror. Styckegods ut- görs vanligen av emballerade produkter i sändningsstorlekar understigande 5 ton. För vissa godstyper har man i syfte att förenkla transportarbetet sökt åstadkomma en enhet- lig sändningsstorlek. Det s k containersyste- met baseras på enhetslaster, för vilka containern fungerar som emballage.

4.3.3 Modeller för transportefterfrågan

När det gäller efterfrågan på godstransporter är särskilt två frågekomplex av betydelse, nämligen hur dels flödet av godstransporter, dels valet av transportmedel bestäms. Under- sökningar på dessa områden har genomförts i flera länder, och den analytiska presentatio- nen av resultaten har skett på olika sätt. Här kommer framställningen till största delen att avse algebraisk presentation i form av efter- frågefunktioner, medan undersökningsresul- tat som presenterats i diagram- eller tabell- form endast undantagsvis refereras. En sam- tidig behandling av problemen beträffande godstransportflöde och transportmedelsval kan åstadkommas, genom att efterfrågefunk- tioner av typen (2) i avsnitt 4.1.1 tas som utgångspunkt. I nästa delavsnitt skall återges ett_ exempel på detta tillvägagångssätt.

Om huvudvikten läggs på frågan om trans- portmedelsval, finns två alternativ för den allmänna uppläggningen. Det ena är att ut- nyttja sk mikrodata, dvs studera transport- medelsvalet för enskilda sändningar. Det andra alternativet är att utgå från aggregera- de data dvs sammanlagda godsmängder för hela grupper av transportkunder — och studera förändringari marknadsandelarna.

För statistiska undersökningar utifrån mikrodata kan man välja mellan olika slags regressionsteknik. I många studier av gods- transporter används linjär, multipel regres- sionsanalys, men även icke-linjära modeller förekommer, vilka är av samma slag som kommit till användning för studier av färd- medelsval vid pendling (jfr avsnitt 4.2.2).

Transportmedelsvalet analyseras i allmän- het som ett s k binärt val mellan två alterna- tiv eller grupper av alternativ. Sannolikheten för att det ena alternativet väljs beskrivs som en funktion av olika förklaringsvariabler.23 Tänkbara sådana variabler är transportpriser-

na inkl terminalkostnader för vart och ett av alternativen, tidsåtgången för resp alternativ osv. Den engelska undersökning, som refe- rerasi avsnitt 4.3.5, är av denna typ.

Om man har tillgång till aggregerade data — dvs uppgifter om godsmängder för de två transportmedlen avseende vissa varuslag, ortsrelationer och tidsperioder —- kan man låta det ena transportmedlets marknadsandel utgöra den beroende variabeln i en regres— sionsanalys. Förklarande variabler är då i första hand transportpriserna. Ett exempel på detta slags analys återfinns i det avslutan— de avsnittet.

Det är svårt att på godstransportsidan spåra någon huvudinriktning vad angår sättet att genomföra efterfrågestudierna. I de tre följande, korta avsnitten skall ett urval av utländska godstransportundersökningar refe- reras och kommenteras.

4.3.4 En amerikansk makrostudie

Denna undersökning utfördes av James Sloss år 197124 och bygger på årliga transport- mängdsdata från åtta kanadensiska regioner. Undersökningen omfattar perioden 1958— 1963.

Den modell som utnyttjas har formen: (3) Qt = a Rb EC rd,

där Q är den godsmängd, som transporterats i yrkesmässig lastbilstrafik mellan städer i en region är t. R anger det genomsnittliga frakt— priset vid lastbilstransport, räknat per ton gods, medan T är motsvarande fraktpris per järnväg. E är ett mått på den ekonomiska aktiviteten i den aktuella regionen är t. a, b, c och (1 är konstanter, vilkas värden skall

23 Egentligen låter man transportmedelsvalet representeras av en s k dummyvariabel eller binär variabel, t ex på följande sätt:

Yi = sändning nr i.

ål om lastbil väljs som transportmedel för 0 om järnväg väljs för sändningen.

Det skattade värdet av Y för en given uppsättning av värden på förklaringsvariablerna kan tolkas som den betingade sannolikheten för val av lastbil som transportmedel, givet denna uppsättning av värden på förklaringsvariablerna.

James Sloss: ”The Demand for Intercity Motor Freight Transport: A Macroeconomic Analy- sis.” Journal of Business of the University of Chicago. Vol XLIV, No 1, January 1971.

uppskattas med hjälp av det statistiska mate- rialet.

Undersökningen gav som resultat följande värden för dessa koefficienter:

a =4,62 =— 1,04

c = 0,97 d = 1,09 Samtliga koefficienter är signifikant skilda från noll. b, c och (1 kan tolkas som elastici- teter: b är den direkta priselasticiteten för lastbilstransport, d korspriselasticiteten för sådana transporter med avseende på järnvä- gens fraktsatser, medan c är ett slags in- komstelasticitet.

Enligt de skattningar, som Sloss redovisar, skulle en höjning med en procent av pris- nivån för lastbilstransporter under i övrigt lika förhållanden innebära, att efterfrågan på sådana transporter skulle minska med 1,04 procent. Ungefär samma effekt på biltrans- porterna närmare bestämt en minskning med 1,09 procent _ skulle bli följden om i stället järnvägens prisnivå sänktes med en procent. Såväl den direkta priselasticiteten som korspriselasticiteten måste betecknas som mycket höga. Mot bakgrund av de skäl som i de föregående avsnitten anförts för en indelning av godstransporterna i delmarkna— der — med hänsyn till bla godsslag och transportavstånd -— är värdet av detta slags makroanalyser emellertid mycket svårbe- dömt.

4.3.5 En engelsk undersökning av transport- medelsvalet

I den engelska utredningen ”Industrial Demand for Transport” har transportmedels- valet vid godstransporter studerats på grund- val av data, som insamlats direkt från trans- portkonsumenterna.25 Undersökningen om- fattade utförda transporter inom 13 varu- grupper. Dessutom genomfördes specialbe- arbetningar för följande fem varugrupper: livsmedel, kemikalier, järn och stål, elektrisk utrustning samt papper. Data insamlades genom en enkät till ungefär 500 företag inom de ovannämnda branscherna med en svarsfrekvens på ca 70 %.

De frågor som ställdes var av följande typ:

Vad bestämmer valet av transportmedel, då beslut fattats om att en bestämd trans- port skall genomföras? Man indelade de faktorer, som antogs kunna påverka trans- portmedelsvalet, i tre grupper:

I Faktorer med anknytning till sändningen, tex vikt, volym, varuslag, destination samt tidsåtgång och pris för transporten. 2 Faktorer med anknytning till godssdnda- ren, tex företagsstorlek, transportens startpunkt och företagets egna transport- möjligheter. 3 Företagets uppfattning om priser för mot- svarande sändning med alternativa trans- portmedel och om sådana faktorer som snabbhet, punktlighet, risk att godset skadas osv.

Den använda modellen för transportme— delsval förutsätter att det för varje sändning existerar endast två varandra uteslutande transportalternativ. Val mellan flera trans- portmedel har studerats parvis i följande kombinationer:

Transport i egen regi — tåg Transport i egen regi fristående väg— transportör Transport i egen regi — tåg eller fristående vägtransportör Fristående vägtransportör tåg.

Skattningarna av olika faktorers inverkan har utförts med hjälp av multipel regressions- analys. Som förklaringsvariabler betraktades därvid sådana faktorer, som redovisats i grupperna 1—3 ovan. Det största förklarings- värdet redovisades i tre av de fyra fallen för faktorn transportavstånd.26 Undantaget ut— gjordes av val mellan fristående vägtrans-

25 Utgiven av Ministry of Environment, 1970. Samtidigt med efterfrågeundersökningen utfördes en allmän undersökning för att ge dataunderlag för en kostnadsmodell. 26 För de fem specialstuderade varugrupperna beräknades var för sig avståndsgränser, under vilka lastbilstransport ger prisfördelar och över vilka järnvägstransport ger prisfördelar (jfr diskussionen rörande diagram 4z2). Motsvarande gränser beräkna— des också för faktorn godsvikt i olika varugrupper. Undersökningsresultaten på dessa punkter kan ha ett betydande intresse.

portör och tågtransport, där faktorn gods- vikt gav största utslag. Alla övriga studerade bestämningsfaktorer framstod som relativt betydelselösa.

Andelen transporter i företagens egen regi visade sig minska starkt med ökat avstånd. Författarna menar, att orsaken till detta är att söka i företagens behov av att med kort varsel kunna disponera fordonen för när- transporter. Företagens transportbehov är ofta mycket ojämnt fördelat över tiden. Det kan därför vara svårt att uppnå ett effektivt utnyttjande av en egen lastbilspark. Även svårigheterna att konkurrera med bilspeditö- rer när det gäller att organisera returlaster kan ha betydelse.

Som ett huvudresultat av undersökningen angavs, att efterfrågan hade mycket låg pris- elasticitet. Dessutom fann man att sådana faktorer som snabbhet, säkerhet att godset ej skadas, transportberedskap etc saknade bety- delse för valet mellan transportmedel. Dessa faktorer hade å andra sidan uppgivits vara betydelsefulla vid kundernas formuleringar av allmänna krav på en transport.

De anförda resultaten beträffande olika faktorers inverkan på transportmedelsvalet framstår inte som helt övertygande. Under- sökningens resultat torde i själva verket till stor del vara en följd av ett alltför ytligt betraktelsesätt. Man har uppställt ett stort antal ”förklaringsvariabler”, bl a avstånd och godsvikt, utan någon som helst analys av hur dessa faktorer kan inverka på transportme- delsvalet.

Att man vid undersökningen funnit ett påtagligt statistiskt samband mellan trans- portavstånd och transportmedelsval är klart och föga överraskande. Transportavståndet i sig kan emellertid inte rimligtvis vara en faktor, som motiverar transportkundernas val av tåg eller lastbil. Om avståndet statis- tiskt sett ger ”högt förklaringsvärde”, har detta sin grund i en samvariation mellan transportavståndet och en eller flera stor- heter, som faktiskt ger motiv för transport- medelsvalet. Troligen är det främst relatio- nen mellan priserna, inklusive terminalkost- nader, för lastbils— och förjärnvägsfrakt som motiverar transportmedelsvalet. Relationen mellan de båda transportmedlens fraktpriser

Pris/+onkm (inkl. terminolkostnoder)

O,o Tronsportovstånd

Pris vid jörnvögstronsport -———Pris vid las+bilstronspor+

Diagram 4.3

på olika avstånd illustreras i diagrammet ovan.

Att lastbil väljs för flertalet transporter med transportavstånd understigande om— kring 10 mil beror givetvis på att fraktkost- naden vid transport per lastbil är avsevärt lägre än vid transport per järnväg. Inte ens mycket kraftiga prissänkningar för järnvägs— transporter på sådana korta avstånd — tex från pl till p2 vid avståndet Q0 i diagrammet ovan är tillräckliga för att medföra någon nämnvärd överströmning av godstransporter från lastbil till järnväg. Järnvägens nya lägre pris på det aktuella avståndet är nämligen trots den kraftiga prissänkningen fortfarande högre än lastbilens fraktpris. På långa av- stånd förbättras järnvägens konkurrensmöj- ligheter på grund av att terminalledets bety— delse minskar i relation till förflyttnings- ledets.

Ovan konstaterades att även om det finns en stark spridning i fraktpriserna på korta avstånd, behöver detta inte alls påverka transportmedelsvalet. Om man blandar observationer av fjärrtransporter med dem för lokala transporter, är det därför naturligt att man som resultat av sin statistiska analys får en låg priselasticitet. Detta gäller i syn- nerhet om man har relativt många observa— tioner för korta transporter. En sådan sam- manblandning föreligger i den engelska un- dersökningen. Härtill kommer att de prisdata som använts i undersökningen är av låg kvalitet. När det gäller specificeringen av hur prisvariablerna skall ingå i modellen, har man dessutom vid en av körningarna gjort ett direkt fel: priset för det alternativa trans- portsättet har inte tagits med. Då det är bestämt, att en sändning skall gå med ett av de studerade transportmedlen, måste beslu- tet om val av transportmedel fattas på grund-

val av en jämförelse mellan de två priserna.

Förfaringssättet beträffande priserna i kombination med den tidigare diskuterade blandningen av olika slags transporter med- för, att den engelska undersökningens resul- tat inte kan tillmätas något större värde. "Förklaringsvariablerna” avstånd och vikt har statistiskt sett stulit förklaringsvärde från priser, tidsåtgång och andra direkta motive- rande faktorer.27 I stället för att använda avstånd och godsvikt som "förklaringsvariab- ler”, bör man som tidigare framhållits ut- nyttja dessa faktorer för att gruppera obser- vationerna i olika delmarknader.

4.3.6 En EG-studie av transportmedelsval

Inom den europeiska gemensamma markna- den har utförts några efterfrågeundersök— ningar, som publicerats i den tidigare nämn- da, sk pilotstudien.28 Denna rapport in- nehåller bla en rad elasticitetsberäkningar för godstransporter inom Paris—Le Havre- regionen.

Den analysmetod, som använts i EG- studien överensstämmer i vissa avseenden med den, som tillämpats av Gösta Lindhagen i Uthamnsutredningen.29 Syftet är där att analysera, hur andelen för transport via Stockholms hamn bestäms, när det gäller exporten av containervänligt gods från ett visst geografiskt område. Som förklarande variabel används förhållandet mellan trans- portkostnaden vid transport via Stockholms hamn och ett vägt medelvärde av transport- kostnader vid utnyttjande av förekomman- de alternativa hamnar och transportmedel. Lindhagens problem är således att kartlägga transportkundernas priskänslighet vid val av såväl transportväg som transportmedel.

I EG-studien har man arbetat med flera olika modellutformningar, men huvudmodel- len har formen:

T_RF_ ea(%— %)Bl (D—RF) [32

där a, 61 och 62 är konstanter, vilkas värden skall uppskattas. TF och TR står för gods— mängder, transporterade med järnväg resp lastbil. PF och PR står för motsvarande transportpriser, DF och DR för tidsåtgången med järnväg resp lastbil.

B, och 52 kan tolkas som elasticiteter (jfr makromodellen i avsnitt 4.3.4). Det rör sig emellertid här om elasticiteter för andelen järnvägstransport30 med avseende på relativ-

pris resp relativ tiduilga'ng för järnvägs- jäm— fört med vägtransport. 31 B, kan alltså be- tecknas som en andelselasticitet med avseen- de på relativpriset, B? som en andelselastici- tet med avseende på den relativa tidsåt- gången. Om exempelvis prisrelationen mellan järnvägs- och lastbilstransport ökas med en procent, sjunker värdet av bråket % med # [31 procent. Koefficienterna oz, Bl och 52 skattas med hjälp av minsta kvadratmetoden.

Resultaten av beräkningarna är mycket svåra att sammanfatta. Man har gjort inne- mot 200 regressionsberäkningar, baserade på den ovan angivna modellen och på varianter av denna. Skattningama av oz ger genom- gående positiva tal, vilket skulle innebära en större andel än hälften för järnväg vid lika pris och lika tidsåtgång. De skattade värdena för elasticiteterna avseende relativpris och relativ tidsåtgång, dvs (31 och 62, är i fler- talet fall negativa tal.

I stället för att återge ett stort antal beräkningsresultat väljs här ett enda exem- pel. Även om avsikten varit att försöka finna ett typiskt resultat, måste valet betraktas som tämligen godtyckligt.32

27 Denna konsekvens av utredningens metodval påpekas även i en anmälan av D. N. M. Starkie i Journal of Transport Economics and Policy, May 1971. 28 ”Rapport sur l'étude prcvue par ['article 3 de la decision du conseil 65/270/CEE du 13 mai 1965", sid 191—247. (Commission des Commu- nautes europeennes, Bruxelles, le 12 mars 1969.) 7-9 Lindhagen, G.: Uthamnsutredningen, sid 34-38, Stockholm 1970. 30 AndelenH är dock inte lika med järnvägens TR

. ,, .. TF marknadsandel, som [ stallet ar TR + TF" Men om

%%" är känd kan marknadsandelen latt räknas ut, då

den också kan uttryckas på följande sätt:

&

TR TF TR

31 Ett annat tänkbart alternativ är att bygga modellen på skillnaden i fråga om pris resp tidsåt- gång (jfr modellen för färdmedelsval vid pcndlingi avsnitt 4.2.4). 32 Resultaten gäller transporter av en grupp livsmedel, bestående av bla konserver och vissa bakverk. De återfinns på sidan 33 i EG-rapportens appendixdel.

priselasticitet, (i, = — 2,98 (0,17) tidselasticitet, (32 = — 1,96 (0,11)

Talen inom parentes anger standardav- vikelser. Enligt dessa skattningar skulle en ökning av relativpriset järnväg/lastbil med en procent ge en minskning i järnvägens trans- portvolym relativt lastbilarnas med nära 3 procent. Motsvarande effekt av en procents ökning av den relativa tidsåtgången skulle vara en minskning med nära 2 procent.

De resultat från olika godstransportstu- dier som återgivits i detta kapitel får ses enbart som exempel, avsedda att illustrera olika analysmetoder. Möjligheter saknas att på grundval av dessa studier ge en samman- fattande bild av efterfrågans priskänslighet på godstranSportsidan.

5. Prissättning byggd på kortsiktig marginalkostnad

Enligt ekonomisk teori fyller priserna funk— tionen att styra hushållens och företagens utnyttjande av tillgängliga resurser i samhäl- let. Mot denna bakgrund har länge hävdats att man vid utformningen av en prissättning, som syftar till att uppnå samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning,1 bör utgå från de kortsiktiga marginalkostnaderna. Denna princip motsvaras, när det gäller produk- tions— och investeringsbeslut, av samhälls- ekonomiska kalkyler — sk cost-benefitana- lyser. Tillsammans erbjuder dessa prissätt- nings- och investeringsteorier en uppsättning handlingsregler för bla statlig produktions- verksarnhet i en marknadsekonomi.

Avsikten med detta kapitel är i första hand att söka belysa marginalkostnadspris- sättningens innebörd och funktion. I det inledande avsnittet presenteras kortfattat olika kostnadsbegrepp som skall användasi det följande. Redogörelsen anknyts till dis- kussionen i föregående kapitel av olika kostnaders relevans vid prisbestämning och investeringsbeslut. Avsnitt 5.2 innehåller en diskussion rörande samhällsekonomiskt ef- fektiva priser på tjänster av given kvalitet. Framställningen bygger där på den franska sk marginalkostnadsskolans arbeten, när- mast i anslutning till den franska elkraft- produktionen.

Vägtrafikområdet skiljer sig i viktiga av- seenden från andra områden, där offentligt producerade tjänster utnyttjas. De för pris- sättningen relevanta kostnaderna har i stor utsträckning att göra med dels trängsel och

andra interaktioner mellan fordonen dels miljöpåverkan och andra sk externa effekter som drabbar samhället i övrigt. Avgiftemas funktion i tätortstrafik, där trängselkostnader har stor betydelse, be- handlas i avsnitt 5.3. Den engelska sk Smeed-rapporten utgör det huvudsakliga underlaget. Avsnitt 5.4 innehåller en diskus- sion rörande landsvägstrafik, i första hand godstransporter. Utgångspunkten är där den s k Allais—rapporten och andra EG-utredning- ar.

Principerna för användning av vägavgifter som styrmedel, när det gäller att minska vägtrafikens olycks- och miljökostnader, re— dovisas i avsnitt 5.5. Kapitlet avslutas i avsnitt 5.6 med en diskussion om effektiv avgiftspolitik i situationer, då statsmakternas handlingsfrihet i fråga om prissättning och inkomstfördelande åtgärder är begränsad (s k second-best-problem). Framställningen ides- sa två avslutande avsnitt har översiktskarak- tär; en mer utförlig diskussion av ifrågavaran- de problem följer i kapitel 9.

5.1. Några centrala kostnadsbegrepp

1 den följande framställningen spelar olika marginalkostnadsbegrepp en central roll. Sy- nonymt med ”marginalkostnad” används i

1 lin kort redogörelse för innebörden av begrep— pet ”samhällsekonomisk effektivitet” och för de problem, som är förknippade med dess användning, har givits i kapitel 2. Hithörande frågor kommer att behandlas mer utförligt ikapitel 7.

Diagram 5 :]

Kommentar till diagrammet:

1 A:] och A:2 illustreras kostnadssituationen för ett företag som kan variera ”kapaciteten” kontinuerligt. Den långsiktiga totalkostnadskurvan (L'IC) visar sålunda den lägsta möjliga kostnaden för olika kvantiteter, q, givet att insatsen av samtliga produktionsfaktorer fritt kan varieras. Om företaget planerat att producera ql och sålunda anskaffat kapaciteten [ visar den kortsiktiga kostnadskurvan STC , den lägsta kostnaden för att producera olika kvantiteter under en tidsperiod som inte tillåter variationer av ”kapaciteten”. Om företaget istället planerat att producera qg, och sålunda anskaffat kapaciteten 11, hade STC” varit den på kort sikt relevanta kostnadskurvan. För varje insats av den på lång sikt kontinuerligt varierbara ”kapaciteten” kan ritas en STC-kurva. Envelopen till dessa utgöres av L'PC. De från totalkostnadskurvorna i A:] härledda genomsnitts- och marginalkostnadskurvorna illustreras i A:2. Kostnadssituationen för ett företag, som i det aktuella produktionsintervallet endast kan välja mellan två kapacitetsalternativ, illustreras i B. Om man planerar för en produktion mindre än q, väljs kapaciteten 1; för större produktion väljs kapaciteten 11. 1 82 har endast marginalkostnadskurvorna inritats. Som framgår är LMC diskontinuerlig vid q.

litteraturen begreppen ”gränskostnad” och ”mer- eller mindrekostnad”. Med delvis an- nan innebörd förekommer begreppen ”mar- ginell väghållningskostnad” och ”utveck- lingskostnad”, vilka skall behandlas i nästa kapitel.

Det kan vara lämpligt att inledningsvis diskutera innebörden av begreppen kortsik- tig och långsiktig marginalkostnad något utförligare än som gjorts i de tidigare kapitlen. Marginalkostnadsbegreppen är de-

samma, oavsett om producenten tillhanda- håller en eller flera tjänster. För enkelhets skull har enproduktsföretaget valts som illustrationsunderlag, tex i diagram 5.1. De särskilda problem i vägsektorn beträffande investeringsval och finansiering, vilka sam- manhänger med förenad produktion av flera olika tjänster, skall diskuteras i senare kapi— tel.

1 produktionsteorin avses med ”lång sikt” en tidsperiod av sådan längd, att det är

möjligt för producenten att fritt variera insatsen av samtliga använda produktions- faktorer. Den långsiktiga totalkostnaden an- ges således av den lägsta möjliga kostnaden för att producera en bestämd kvantitet — vid förenad produktion en bestämd uppsättning kvantiteter — förutsatt att man fritt kan välja insatserna av samtliga produktionsfak- torer. Man kallar ibland en långsiktig kost- nadskurva för ”planeringskurva” och under- stryker därmed dess karaktär av investerings— relevant begrepp.

Med ”kort sikt” avses en tidsperiod, under vilken någon eller några faktorinsatser måste betraktas som icke varierbara. ] det följande avser begreppet genomgående, att producen- tens (exempelvis väghållarens) kapitalutrust— ning är given. Den kortsiktiga totalkostnaden anger den lägsta kostnad, till vilken en given kvantitet kan produceras vid fixerade insat- ser av de icke-varierbara faktorerna. Det bör framhållas att man på såväl kort som lång sikt ofta måste skilja mellan företags- och samhällsekonomisk kostnad. Då s.k. externa effekter förekommer kan nämligen kostnaderna för andra än producenten själv påverkas genom valet av produktionsvolym och produktionsmetod.

Med marginalkostnad förstås allmänt den förändring av kostnaden, som uppkommer om den producerade mängden ändras med en enhet. Långsiktig marginalkostnad (LMC) är alltså den kostnadsökning. som produk- tionsökningen för med sig, när insatserna av samtliga produktionsinsatser kan väljas fritt. Kortsiktig marginalkostnad (SMC) är mot- svarande kostnadsökning, när man tvingas betrakta insatsen av vissa produktionsfakto— rer som given.

Vid den produktionsvolym, för vilken insatserna av de icke varierbara produktions- faktorerna ofta uttryckt som ”den valda kapaciteten” — är optimal, är SMC och LMC lika. Vid större volym, dvs då insatsen av dessa produktionsfaktorer (kapaciteten) är underdimensionerad, är SMC högre än LMC, medan motsatsen gäller vid lägre volym.

Överförd till transportsektorn har ovan redovisade terminologi här givits följande

innebörd. Beslut rörande produktion av transporttjänster — dvs rörande utnyttjande av trafikanläggningarna betecknas som kortsiktiga. Dimensioneringen och utform- ningen av vägnätet och övriga anläggningar måste nämligen här betraktas som givna. Med lång sikt förstås följaktligen en period, då det är möjligt att förändra trafikanlägg- ningarnas standard.

Den samhällsekonomiska kostnaden för att producera en viss vara eller tjänst definierades i föregående kapitel som värdet av de genom produktionsbeslutet i anspråk tagna resurserna i deras bästa alternativa användning. Kostnaden för att ta i anspråk en viss mängd vägtjänster mäts således av värdet av de resurser, som skulle sparas om man beslutade att inte utnyttja dessa väg- tjänster. Med marginalkostnaden för vägut— nyttjandet förstås den ökning i resursför- brukningen, som en ytterligare transport för- orsakar.

Av det ovanstående framgår innebörden av begreppen kort- och långsiktig marginal- kostnad för utnyttjande av vägtjänster. Mar- ginalkostnaden på kort sikt är den ytterligare resursförbrukning, som uppstår genom att en trafikant beslutar att genomföra en trans- port, förutsatt att den utnyttjade vägens utformning är given. Med marginalkostnader på lång sikt avses den resursuppoffring, som en marginell transport skulle medföra, om det vore möjligt att i varje läge anpassa den utnyttjade vägens utformning på ett med hänsyn till transportvolymen optimalt sätt.

De typer av resursuppoffringar (kostnads- slag), som tillsammans utgör den kortsiktiga marginalkostnaden för vägutnyttjande/trans- porttjänster behandlades i föregående kapi- tel, och fördes där till kategorin A (avsnitt 3.2). Det framhölls därvid att ett beslut att genomföra en resa eller transport på en given sträcka vid viss tidpunkt i allmänhet medför merkostnader även för andra än den enskilde beslutsfattaren själv. Delvis rör det sig här om kostnader för det allmänna genom ökat vägslitage och indirekt genom att t ex ökade olycksrisker kan ge höjda sjukvårdskostna-

der. För medtrafikantema kan beslutet med- föra trängselkostnader, om utnyttjandegra- den är så hög att den marginella trafikanten påverkar hastigheten. Konsekvenser kan dessutom uppkomma för medtrafikanterna och för andra som bor eller uppehåller sig vid den aktuella vägen, genom ändrade olycksrisker och immissioner (t ex avgaser och buller).

Prissättning utifrån kortsiktig marginal- kostnad kan sägas innebära att det pris, vägtrafikanten totalt får betala för en resa, bestäms av den resursbesparing oavsett vem den tillfaller som skulle bli följden av att han avstod från resan. Avgiften för utnyttjande av vägen sätts i det enklaste fallet lika med skillnaden mellan den sam- hällsekonomiska resurskostnaden för resan och den kostnad, trafikanten direkt får stå för själv. Om en motsvarande prissättning tillämpas för alla varor och tjänster, kommer resursernas användning därmed att styras i enlighet med individernas efterfrågan vid den rådande inkomstfördelningen. Endast de re- sor och transporter, som värderas högre än de sammanlagda merkostnaderna de förorsa- kar, kommer då till stånd.

Det bör understrykas, att med kostnad här genomgående har avsetts värdet av de i anspråk tagna resurserna i bästa alternativa användning. Denna samhällsekonomiska sk alternativkosmad överensstämmer endast un- dantagsvis med de kostnader som manifes- teras på marknaden genom rådande priser på resurserna. Orsaken är sk marknadsimper- fektioner — t ex monopolistiska förhållanden på andra marknader. Vid prissättningen måste hänsyn tas till att priserna på andra varor _ och särskilt nära substitut eller komplement till de varor som skall prissättas — avviker från de relevanta kostnaderna. Då förutsätts att tillräckliga, korrigerande åtgär- der inte kan vidtas direkt på de marknader, där imperfektioner föreligger. Problemet behandlas i kapitlets sista avsnitt. Till dess avser diskussionen det fall att resurspri- serna rätt avspeglar altemativkostnadema.

Monopolism på marknader för vissa varor eller produktionsfaktorer är ett exempel på

s k ”secondbest-komplikationer”, dvs sär- skilda restriktioner som läggs på prissättning- en i ekonomin och kan leda till jämförelsevis komplicerade prissättningsregler. Andra så- dana komplikationer har att göra med de begränsade möjligheterna att differentiera priser eller avgifter i enlighet med kostnads- skillnader. Det kan här röra sig om absoluta restriktioner vad gäller antalet praktiskt möj- liga eller ”tillåtna” priser. I allmänhet är det dock fråga om att ett stort antal priser skulle innebära särskilda kostnader för administra- tion, kontroll, informationsspridning osv. Som sammanfattande benämning för sådana kostnader används i det följande uttrycket systemkostnader. Dessa kostnader spelar en central roll för avgiftsbestämningen på väg— trafikområdet. Systemkostnaderna kommer att något beröras i slutet av detta kapitel; en utförlig diskussion från mer praktisk syn- punkt ges i kapitel 8.

Avvikelser mellan pris och marginalkost- nad — exempelvis för vägtrafiktjänster , kan också vara motiverade av fördelningspolitis- ka hänsyn, då begränsningar föreligger i möjligheterna att omfördela köpkraft med mer generella medel. Dessa problem kommer emellertid inte att diskuteras i detta kapitel. De är i stället huvudtemat för framställning— en i kapitel 7.

5.2. Ett system för prissättning på elkraft

En analys av avgiftspolitiken för vägtjänster måste byggas på samma grundval som mot- svarande analys för andra, statligt producera- de tjänster. Som kommer att framgå i det följande tillkommer på vägtrafikområdet vis- sa speciella komplikationer. Från framställ- ningsteknisk synpunkt torde det emellertid vara lämpligt att utgå från de gemensamma grunddragen för statlig pris- eller avgiftssätt- ning och införa särskilda komplikationer efter hand. I syfte att så tydligt som möjligt beskriva prissättningsreglernas innebörd har elkraftområdet — och närmast den franska elproduktionen valts som illustrationsma- terial. Det är nämligen utan tvivel just på detta område som hittills de samhällsekono-

miska prissättningsprinciperna mest nog- grant analyserats och prövats i praktisk an- vändning.

Den franska elkraftproduktionen förstat- ligades strax efter andra världskriget. Ett antal tekniker och ekonomer fick i uppdrag att med utgångspunkt i samhällsekono- miska mål utforma praktiskt användbara eltaxor. Efter en grundlig teoretisk diskus- sion lanserades år 1957 den nya taxan för större elkonsumenter, ”le tarif vert”. I fråga om praktisk utformning framstår detta av- giftssystem inte som unikt; liknande tillämp- ningar av prissättningsprinciperna för statligt producerade tjänster förekommer i andra länder. Då det franska exemplet otvivelaktigt är det mest kända och från ekonomisk-teore- tisk synpunkt mest genomlysta, synes det emellertid mest lämpat att tas till utgångs- punkt för den följande, principiella diskus— sionen.

Beträffande syftet med det franska avgifts- systemet kan det vara lämpligt att inled- ningsvis direkt citera dess två ledande kon- struktörer: ”Undersökningen har gjort det möjligt för oss att bestämma vilket slags differentiering av fasta avgifter och energi- priser. som fångar de väsentliga dragen hos de fenomen, som avgör varje köpares kost- nadsansvar”.2 Frågan är då, hur man skall tolka begreppet kostnadsansvar i detta sam- manhang. Uppenbart är, som skall visas i det följande. att målet effektivt resursutnyttjan- de spelar central roll, men också att inkomst- fördelningsfrågan berörs. Det är dessutom helt klart att man söker uppfylla ett finansie- ringskrav, formulerat som full kostnadstäck- ning för det elkraftproducerande företaget.

Eltaxornas rörliga del (energipriset) utgår i direkt proportion till mängden konsumerade kilowattimmar. Avgiften för en kilowattim- me bestäms direkt av ”kostnaden för det kol. som åtgår för att producera den i det marginella kraftverket”,3 dvs i det med sämsta kolekonomi av dem som tasi anspråk. Energipriset bestäms sålunda av kortsiktiga marginalkostnader.

Efterfrågan på elkraft varierar mellan olika timmar, dagar och årstider. Exempelvis

är belastningen avsevärt högre under dagen än under natten och högre vintertid än sommartid. Vid toppbelastning måste man ta i anspråk en reserv av kraftverk som inte erfordras för att täcka behovet under låg- säsong. Kraftverk med låg bränsleförbruk- ning används året runt, medan vissa ångkraft- verk med sämre bränsleekonomi måste tas i anspråk endast vintertid. Detta leder till en högre marginalkostnad, och därmed ett högre pris under toppbelastning (peak) än vid övriga tider (off peak).

Denna s k peak-load pricing är av betydel- se för att uppnå ett så effektivt kapacitets- utnyttjande (av det givna beståndet kraft- verk) som möjligt. Efterfrågetopparna pres- sas ner bl a genom att efterfrågan söker sig till angränsande perioder med lägre priser, och belastningen under dessa perioder ökar. Prisdifferenserna kan åstadkommas inte en- dast genom de rörliga avgifterna utan även med utnyttjande av fasta avgifter, vilket skall illustreras i det följande.

De rörliga avgifterna är således differentie- rade efter belastningsvariationer. Av praktis- ka skäl kan man inte arbeta med tex ett särskilt, marginalkostnadsbestämt pris för varje timme under året. Man har valt att arbeta med en tidsdifferentiering i fem olika priser. De rörliga avgifterna är dessutom differentierade efter platsen för utnyttjandet samt efter den spänning, i vilken elkraften levereras. Sådan differentiering efter plats och efter tjänstens att har, lika väl som peak-load pricing, en tänkbar motsvarighet på vägområdet. Här finns emellertid bety- dande principiella skillnader — vägtjänster kan ju exempelvis inte överföras mellan regioner — varför en närmare beskrivning av principerna för sådan differentiering förefal- ler mindre intressant.

De rörliga avgiftema differentieras alltså efter tre kriterier, nämligen:

2 Boiteux och Stasi: The Determination of Costs of Expansion of an Interconnected System of Production and Distribution of Electricity; s 124 i Nelson (1964). 3 Boiteux, M.: Electrical Energy: Facts, Problems and Prospects, s 19 i Nelson (1964).

tidpunkten för utnyttjandet, utnyttjandets lokalisering och tjänsternas art (Spänningen). Differentieringen efter tidpunkt är den starkaste. Systemets konstruktion vad gäller tidsdifferentiering av den rörliga avgiften framgår av följande exempel. Detta avser Parisregionen och spänning 220 kilovolt (år 1971).

Rörlig avgift centimes per

kilowattimme

Vinter: timmar med toppbe-

lastning

(peak) 1 1:00

dagtid, vardagar 6:22

natt och söndag 3:51 Sommar: dagtid, vardagar 5:25

natt och söndag 2:93

Härtill kommer en fast avgift som beräk- nas utifrån de kraftförbrukande anläggning- arnas effekt, dvs per kilowatt. Även denna avgift är emellertid differentierad efter de tider, vid vilka anläggningarna utnyttjas: ”för elkraftefterfrågan, som kontrakterats för tid med toppbelastning, uttas full avgift, för eventuell tilläggsefterfrågan under ,full use hours* vintertid halv avgift, för tilläggsefter- frågan under ”full use hours' sommartid fjärdedels avgift etc”.4 Med ”full use hours” avses här dagtid utom timmar med toppbe- lastning. Det rör sig alltså om en mycket påtaglig differentiering efter tid också för de fasta avgifterna.

Toppbelastningen betingas inte endast av priset under den aktuella perioden utan även i betydande grad av priserna under de närmast intilliggande perioderna. Detta sam- band kan sägas innebära att korspriselastici- teten för efterfrågan mellan respektive perio- der är hög. Genom att en hög fast avgift uttas under perioder med toppbelastning kommer efterfrågan under dessa perioder att i viss utsträckning söka sig till angränsande perioder, för vilka den fasta avgiften är lägre. Härvid kan jämvikt erhållas mellan den tillgängliga kapaciteten och efterfrågan. El- försörjningen åstadkommes med lägre kapa-

citet hos anläggningarna och högre genom- snittlig utnyttjandegrad. En liknande effekt kan nås genom mer utpräglad peak—load pris- sättning i anslutning till den rörliga avgiften. Vilket system som väljs kan betingas av tex de fördelar respektive alternativ erbjuder, när det gäller systemkostnader och finansiell kostnadstäckning.

Innebörden av den ”peak-load pricing" — byggd på en kombination av fasta och rörliga avgifter som diskuterats på de föregående sidorna, illustreras i de två diagrammen på följande sida. Dessa är principskisser. vilka inte byggts på konkret dataunderlag.

Avvikelser från marginalkostnadsprincipen synes — bortsett från de rent avgiftstekniskt betingade främst ha gjorts av lokaliserings- politiska skäl. Eftersom ”konsumtionstät- heten” är avgörande för distributionskost- naderna, skulle enligt MC-principen mer glest befolkade regioner belastas med relativt höga avgifter. Så är också fallet enligt det franska systemet. Därvid har man dock räknat om avgifterna för de 60 minst industrialiserade departementen/administrationsområdena (av totalt 90). Dessa områden har behandlats som om de nått en industrialiseringsnivå som överensstämmer med det trettionde departe- mentet på listan. Detta innebär att för ungefär två tredjedelar av landet ligger elpriserna under marginalkostnaden. Det- ta motiveras med att marginalkostnads- teorin är en statisk teori, och att den måste modifieras med hänsyn till tillväxtfenomen.S Denna formulering är svår att tolka. Troligen syftar den på uppkomsten av arbetslöshet och undersysselsättning för andra produk- tionsfaktorer i samband med regional struk- turomvandling. Låga elpriser skulle alltså användas i stället för direkt subventionering exempelvis av arbetskraftutnyttjande i regio- ner, där arbetslöshet annars skulle uppstå (jfr det svenska regionala fraktstödet).

Slutligen skall diskussionen anknytas till de inledningsvis omnämnda syftena med le tarif vert. Boiteux och Stasi anför följande

9

4 Boiteux och Stasi: s 122. 5 Boiteux, M: Electric Energy * s 26.

E'fterfråqod Mor-ginel- mönqd kostnad, pris /

Vid enhefliqf pris

------ Vid "peak-lood pricing" ! Män? Tider (olika tider på Kapaci— doqen eller under öre+) tetsqröns

Diagram 5.2

Den heldragna kurvan i det vänstra diagrammet visar efterfrågans fördelning i tiden, om en enhetlig avgift uttas. Den efterfrågade mängden varierar då kraftigt, och det kan medföra mycket höga kostnader att tillfredsställa efterfrågan vid toppbelastning. Om de rörliga avgifterna i stället differentieras mellan tidpunkter med hänsyn till marginalkostnader uppnås en utjämning, som illustreras av den streckade kur- van, och ”kapacitetsbehovet” sänks.

I det högra diagrammet har produktionsenheterna (kraftverken) ordnats efter stigande rörliga kostnader; marginalkostnaden ökar stegvis. Efterfrågan vid toppbelastning anges av kurvan DH, efterfrågan vid övriga tider har för enkelhets skull sammanfattats i kurvan DL— Vardera kurvan har konstruerats under förutsättningen att priserna vid övriga tider är givna (=MC).

Om priset vid toppbelastning sätts lika med marginalkostnaden vid ”det sista” kraftverket är kapaciteten uppenbarligen otillräcklig för att tillfredsställa efterfrågan. Priset måste höjas ytterligare. 1 ”le tarif vert" sker detta genom en differentierad effektavgift, som reducerar efterfrågan vid toppbelastning (förskjuter efterfrågekurvan till läget D'H). Därigenom kan jämvikt uppnås vid rådande energipris. Efterfrågeminsk- ningen uppkommer delvis som en förskjutning av förbrukningen till perioder, då ingen (eller en lägre) fast avgift uttas. Detta illustreras i diagrammet av förskjutningen i sådan efterfrågan från DL till DI.

när det gäller fördelningsaspekten: ”Den sålunda erhållna avgiftsstrukturen är rättvis eftersom den låter varje köpare bära en större andel av de fasta avgifter, som måste täckas, i proportion till ökningar av hans konsumtion vid toppbelastning. Men den är framförallt effektiv, då den ger köparen incitament att förskjuta sin konsumtion från perioder med toppbelastning, så snart han har möjlighet därtill.”6

Synen på rättvise- eller fördelningsproble- met förefaller här mycket speciell. Denna aspekt på prissättningen torde behöva be- handlas från helt andra utgångspunkter. Några synpunkter kommer att ges i kapitel 7 nedan.

Återstår frågan om man med den valda avgiftspolitiken lyckats ”uppfylla budgetkra-

vet”, dvs uppnå finansiell kostnadstäckning. Detta har lyckats så när som på en ringa del, vilken man något godtyckligt valt att ftäcka genom ett pålägg på marginalkostnaden

i den s k norra zonen. Här anförs följande reservation: ”men detta underskott kan tän- kas bli större under de närmaste åren, och problemet förtjänar att vidare undersökas i framtiden”.7

Att ”ekvationen gått ihop”, rent finansi- ellt sett, måste här till stor del uppfattas som en tillfällighet. Uttaget av fasta avgifter har givetvis lämnat ett bidrag till täckning av fasta kostnader, men denna finansieringskäl- la kan inte utnyttjas fritt, utan att effekti-

6 Boiteux och Stasi: s 119. 7 Boiteux och Stasi: s 126.

vitetsvillkoren störs. Även uttaget av rörliga avgifter utifrån kortsiktig marginalkostnad har givit ett täckningsbidrag, vilket beror på att marginalkostnaden stiger vid ökat kapa- citetsutnyttjande. Detta förhållande gäller i allmänhet också på vägtrafikområdet, bero- ende på bla höjda tidskostnader vid ökad trafikintensitet. Variationerna är emellertid mycket stora mellan olika delar av väg- och gatunätet, och det totala finansiella utfallet vid MC-prissättning i denna sektor är mycket svårt att bedöma.

I syfte att närmare belysa det franska avgiftssystemets konstruktion och effekter skall här ges en kort beskrivning av den situation, som förelåg. då systemet infördes år 1957. De fasta avgifter, som då gällde, daterar sig i huvudsak från perioden 1935— 1938. År 1935 infördes en fast avgift på 165 franc (gamla) per kilowatt. Denna gällde ännu i december 1956, trots att dess realvärde då minskats till en trettiondedel av det ursprungliga, beroende på inflationen. Boiteux hävdar att de ändrade relationerna mellan den fasta och den rörliga avgiften fick mycket olyckliga konsekvenser. För att framhäva detta drar han en parallell med prissättningen för bilismen:B

Taxestrukturen på elområdet år 1956 svarar mot den situation som skulle råda för bilismen, om bilarna såldes till mycket låga priser, samtidigt som man sökte täcka samtliga kostnader genom att öka drivme- delspriset. En mycket betydande ökning i beståndet av bilar skulle då bli följden. De människor som dagligen utnyttjar bil skulle ”bli straffade” genom att åsamkas höga utgifter för drivmedel. Andra trafikanter, av typ söndagsåkare, skulle bidra till ansenliga trafiktoppar som krävde investeringar i vägar vilka underutnyttjades vid övriga tider.

Boiteux” resonemang synes förutsätta att de rörliga avgifterna _ av hänsyn till andra mål för avgiftspolitiken eller av rent avgifts- tekniska skäl — inte kan fullständigt anpassas till marginalkostnadernas variationer i tid och rum. Avsaknad av en fast avgift i kombination med ett budgetkrav kan då leda till mycket påtaglig ineffektivitet i fråga om

väginvesteringar och utnyttjande av traris- portapparaten.

I det franska prissystemet är de rörliga avgifterna — som utgör det starkaste styrn— strumentet — bestämda helt utifrån de kort- siktiga marginalkostnaderna. På grund av otillräckliga möjligheter rent praktiskt att differentiera med hänsyn till efterfrågans (och därmed kostnadernas) variationer ga— ranterar emellertid inte den rörliga avgiften, att jämvikt nås mellan efterfrågan vid torp- belastning och tillgänglig kapacitet. Effekt- avgifter, differentierade utifrån förväntade belastningsvariationer, används som ett yt- terligare styrinstrument. Försäljningen sker till stor del på långtidskontrakt, vilket erbju- der särskilda fördelar, när det gäller att ge producenten ökad information på förhand om efterfrågan och upprätthålla en säker- hetsmarginal vid toppbelastning. De fasta avgifterna ger också bidrag till täckning av fasta kostnader ”genom att fördela kostnads- ansvaret på de olika köparna i proportion till deras kontrakterade efterfrågan vid toppbe- lastning”.9

Fördelarna med en tvådelad avgift har således att göra med minst tre företeelser, som alla spelar en roll på vägtrafikområdet:

1. Praktiska problem att i tillräcklig ut- sträckning differentiera rörliga, körlängds- beroende avgifter efter belastningsvariationer i tid och rum.

2. Osäkerhet om efterfrågans storlek (och därmed marginalkostnadernas höjd) på olika vägar vid olika tidpunkter.

3. Förekomsten av ett finansieringskrav eller fördelningspolitiska hänsyn i annan form. Dessa problem synes göra det omöjligt att bygga ett effektivt prissystem enbart på rörliga avgifter, som är pr0portionella mot körlängden.lo För huvuddelen av fordons-

3 Boiteux, M.: The "Tarif Vert” of Electricité de France, 5 129 i Nelson (1964). 9 Boiteux och Stasi: s 124—125. 10 Det är dock möjligt att genom olika slags kvanti- tetsrabatter i ett system med enbart rörliga avgifter åstadkomma en uppdelning, som i praktiken är likvärdig med en kombination fast-rörlig avgift.

beståndet kan fasta avgifter — i form av fordonsskatt, olika slags licensavgifter för körning i tätorter osv — fylla en viktig funktion som komplement till de körlängds- beroende. Detta i synnerhet om de utformas så att rumslig och om möjligt tidsmässig differentiering kan byggas in i systemet.

5.3. System för trängselavgifter (Road Pricing)

Den för prissättningen relevanta marginal- kostnaden utgörs av den sammanlagda mer- kostnad, som förorsakas samhället, när för- brukningen av den aktuella varan eller tjänsten ökas med en enhet. Det är således från denna synpunkt likgiltigt om kostnads— ökningen drabbar producenten (det allmän- na) eller andra privata subjekt än beslutsfat- taren. I den tidigare diskussionen rörande elkraft har marginalkostnaderna helt tillhört kategorin producentkostnader. Ingen hänsyn tas i ”le tarif vert” till externa kostnader, tex för immissioner. I vägtrafiken kan förhållandet emellertid antas ofta vara ett helt annat, när det gäller de kortsiktiga marginalkostnadernas fördelning. Särskilt i tätortstrafik torde huvuddelen av kostnads- ökningen inte drabba väghållaren utan i stället kategorin övriga enskilda i form av ökad tidsåtgång, förändrade olycksrisker och immissioner.

Som nämnts påverkar denna skillnad i fråga om avgiftsbördans fördelning inte avgifternas funktion som styrinstrument. Däremot blir inkomstfördelningsaspekten mer komplicerad i vägtrafikfallet. Den nämn- da skillnaden synes dessutom ha medfört komplikationer för diskussionen rörande samband mellan investerings- och prispolitik på vägtrafikområdet (jfr synpunkterna på ”utvecklingskostnader””, kapitel 6).

På trafikområdet torde en tillämpning på frågan om tidskostnader och trängselpro— blem tydligast illustrera marginalkostnads- principens innebörd. Närmast skall därför den engelska sk Smeed-kommitténs arbete rörande trängselavgifter (Road Pricing, 1965) kortfattat diskuteras. Vissa delar av

detta arbete har refererats av Mattsson (1970), s. 227—235. Då dessutom såväl Jansson som Edholm-Kolsrud i sina förut omnämnda arbeten diskuterat rapporten, skall här endast ges ett mycket kortfattat referat. Dessutom berörs aspekter, som inte tidigare behandlats inom vägkostnadsutred- ningen.

Trafikträngseln under vissa perioder på en del gator och infartsleder medför höga kostnader för resenärerna. En bilist, som i en sådan situation beslutar att företa en resa, ådrar inte endast sig själv en jämförelsevis hög tids- och fordonskostnad för resan. Hans resa medför också att övriga trafikanter får ökade sådana kostnader. Den samhällsekono- miska marginalkostnaden representeras alltså till stor del av ”externa effekter” på med- trafikanternas situation. Utgångspunkten för Smeed-kommitténs arbete var de nuvarande beskattningsmetodernas otillräcklighet för att dämpa trafikefterfrågan i de fall trängseln innebär effektivitetsförluster.

Kommittén diskuterar utifrån ett konkret exempel möjligheterna att styra efterfrågan och därigenom uppnå ett mer effektivt utnyttjande av trafikapparaten.ll Före- komsten av negativa externa effekter innebär att trafikmängden/utnyttjandegraden är stör- re än som är samhällsekonomiskt motiverat. Man utgår från tre alternativ:

1. Regleringar kan införas så att endast ett begränsat antal trafikanter tillåts utnyttja gatunätet. Problemet att utvälja dessa trafi- kanter kan lösas antingen med hjälp av kösystem (principen ”first come, first served”) eller efter något annat prioriterings- system.

2. Resenärerna kan förhandla inbördes. De som har bråttom skulle då genom kompensationer, tex i pengar förmå de övriga att avstå från utnyttjande av de knappa tjänsterna. Detta alternativ är docki praktiken möjligt endast då antalet tänkbara förbrukare är litet. Det är därför av mindre intresse på vägtrafikområdet.

3. Priserna för utnyttjande kan höjas.

1 1 Road Pricing, s 3—4.

Därigenom kommer de trafikanter som inte är beredda att betala det högre priset att avstå från resan eller flytta den till en annan tidpunkt. Minskat antal trafikanter vid rus- ningstid minskar kostnaderna och innebär fram till en viss gräns en samhällsekonomisk vinst. En aspekt, som enligt Smeed—kommit- tén också är värd att beakta, är hur denna vinst kommer att fördelas mellan trafikanter- na, väghållaren och samhället i övrigt.

Av de ovan anförda alternativen menar kommittén att avgiftsalternativet (3) är överlägset på vägområdet. Man förordar således att ett prissystem av peak—loadkarak- tär tillskapas och administreras av myndig— heterna. Denna lösning utgör en direkt tillämpning av principen om prissättning utifrån kortsiktig marginalkostnad. De exter- na effekterna i form av ökade tidskostnader för medtrafikantema utgör i detta fall den viktigaste posten i marginalkostnaden. I viss utsträckning förekommer detta slags kost- nadspåverkan i alla trafikmiljöer — och prissättningsproblemet är därmed i princip likartat — men den har givetvis sin största praktiska betydelse i storstadstrafik vid rusningstid.

Problemen kring trängselkostnader finns sedan länge formaliserade iekonomisk teori. [ ett appendix till Smeed-rapporten illustre— ras denna teori med hjälp av ett diagram av nedanstående typ.12

Efterfrågekurvan DD anger trafikefter- frågan som funktion av trafikantens totala

Fördkosfnoder [] Mcs

MC1 0 xopf xo R_esor' per 4— tidsenhet

Diagram 5 .3

färdkosrnad (”full price”), dvs tids- osh fordonskostnader plus eventuella avgifter, Sambandet mellan denna kostnad och traf1k- flödet anges av kurvan MCI. Eftersom de genomsnittliga kostnaderna per resa stiger vid ökad trafikmängd, är den marginella kostnaden för kollektivet av trafikanter högre än genomsnittskostnaden. Skillnaden mellan MCS och MCI avspeglar alltså delvis de externa effekter i form av ökade trängselkostnader för medtrafikanterna, som varje ytterligare resa förorsakar. Härtill kom- mer merkostnader för väghållaren och even- tuellt för icke trafikanter (jfr kostnadsuppdel- ningen i föregående kapitel).

Om ingen trängselavgift uttas, kommer trafikvolymen att uppgå till xo dvs den volym där efterfrågekurvan skär den privat- ekonomiska kostnadskurvan. För sam- hället som helhet uppkommer då en effek- tivitetsförlust, betingad av att de externa effekterna inte beaktas vid trafikanternas resebeslut. Efterfrågekurvan DD anger trafi- kantens värdering av den marginella resan. Av diagrammet framgår att denna resa vid kvantiteten xo värderas till ett väsentligt lägre belopp än den merkostnad (MCS), resan förorsakar samhället. Samhällsekonomiskt sett lönar det sig att minska mängden resor ända till den punkt där trafikanternas värde- ring på marginalen överensstämmer med denna marginella kostnad, dvs till Xopt.13 En sådan minskning kan åstadkommas ge- nom att trafikanterna påförs en trängselav- gift, som svarar mot skillnaden mellan trafikantens och samhällets hela merkost- nad för resan vid denna trafikmängd. I diagrammet krävs en trängselavgift = t.

Smeed-rapporten innehåller en kort sam-

Road Pricing, appendix 1, s 46. Diagrammet bygger på förutsättningen, att tids- och fordons- kostnaderna per resa är desamma för alla trafikan- ter. Detta innebär en kraftig förenkling, vilken dock inte påverkar slutsatserna av det följande resonemanget.

13 Resonemanget förutsätter, att ingen hänsyn behöver tas till realinkomstemas fördelning. Som visas i bilaga B representeras ”den samhällseko- nomiska förlusten" i detta fall av den streckade ytan i diagrammet.

manfattande diskussion rörande ett avgifts- systems effekter på resursutnyttjande, in- komstfördelning, skatteintäkter m m.14 På resursanvändningssidan har man |ort en överslagskalkyl över de sammanlagda ”sam- hällsekonomiska vinster”, som skulle stå att vinna genom införande av ett sådant system. Kalkylen ger vid handen att dessa effektivi- tetsvinster skulle uppnå till 100—150 milj pund per år (avser det engelska väg- och gatunätet år 1964).

De dominerande intäktsposterna i den samhällsekonomiska kalkylen utgörs av tids- besparingar. Mot intäkterna måste ställas förluster för den undanträngda trafiken. Ien fullständig kalkyl måste hänsyn dessutom tas till systemkostnaderna; något avdrag för sådana kostnader har inte gjorts i den ovan anförda kalkylen. Dessa senare, mycket svårbedömda kostnader för registrering av trafiken, administration och kontroll av avgiftssystemet utgör tillsammans med eventuella icke önskade fördelningskonse- kvenser de oftast anförda skälen mot ”road pricing”. De avgiftstekniska komplikatio- nerna skall behandlas i kapitel 8.

Det bör också observeras att flera andra viktiga (men svärberäknade) poster uteläm- nats i den refererade kalkylen. Det rör sig här om inverkan av den dämpade trafikinten- siteten på olycksfrekvensen och på mängden bilavgaser och vägtrafikbuller. Enligt Smeed- kommitténs bedömning torde kalkylens po- sitiva utfall kraftigt ha accentuerats, om man kunnat ta hänsyn också till dessa effekter av åtgärden. Trängselavgifternas olika effekter på trafikintensiteten och trafikens samman- sättning har också behandlats av J O Janssoni en studie, genomförd pä vägkostnadsutred- ningens uppdrag.' 5

Fördelningsproblcmct kommer att be- handlas i kapitel 7. Här skall endast ges ett kort sammandrag av Smeed-rapportens — i sig långtifrån uttömmande _ fördelnings- resonemang:

Hur avgiftssystemet påverkar olika grup- pers realinkomster beror i stor utsträckning på hur avgiftsintäkterna kommer att använ- das. Om inga särskilda neutraliserande åtgär-

der vidtas, uppkommer dock enligt Smeed- komrnittén för det första en förändring i den relativa inkomsten mellan stad och land till stadsbornas nackdel. Denna effekt kan emel- lertid bortfalla, om avgifterna uppbärs av kommunerna inom området.

Intäkterna från avgiftssystemet kan själv- fallet användas på en mängd alternativa sätt. Kommittén anger fyra alternativ, där intäk- terna kan:

a behandlas som en allmän skatteintäkt. Härigenom åstadkommes en transferering från berörda bilister (transportproducenter) till resten av samhället;

b. fördelas mellan lokala myndigheter för att kompensera boende i områden, där vägtrafiken är mest omfattande, för obehag i samband med trafiken;

c. användas för att subventionera kollek- tiva transporter, varigenom de kompenseras, som ”tvingats” över från privata till kollek- tiva transporter. Givetvis kommer även de, som i utgångsläget använder kollektiva trans- portmedel, i åtnjutande av dylika subventio- ner;

d. användas för att reducera de gällande vägtrafikskattema, tex de årliga, fasta avgif- terna, vilka enligt Smeed-kommittén i ringa grad avhåller bilister från att använda hårt tra- fikbelastade vägar. Det bör dock understry- kas, att fasta avgifter kan utnyttjas och har utnyttjats i syfte att minska trafikmängden inom områden med trängsel.

Kommittén understryker att det icke är dess uppgift att uttala sig om vilken använd- ning som bör föredras. Samtidigt betonas dock vikten av att man klarlägger effekterna på inkomstfördelningen av olika alternativa användningar som ett underlag för de politis- ka besluten.16

En effekt av trängselavgifter för bil- och busstrafik är ett ökat antal resenärer på tåg och tunnelbana. Härigenom uppkommer större trängsel för dem, som redan i utgångs- läget använt dessa senare transportmedel.

14 Road Pricing, s 5 och s 50—53. 15 Prissättning på gatuutrymme. 15 Road Pricing, s 38 och 5 5—6.

Dessa resenärer utsätts alltså för försämrade förhållanden, åtminstone på kort sikt. Det kan därför vara nödvändigt att närmare studera effekterna på dessa områden som underlag för bestämning av trängselavgifter och för diskussion av eventuella kompensa- tioner enligt punkt 3 ovan.

För busstrafiken medför avgifterna en förbättring, vad gäller såväl snabbhet som regelbundenhet. De ändrade kostnadsrela- tionerna mellan bil- och bussresor medför också i allmänhet att antalet bussresenärer ökar. Vad gäller busstrafiken kan avgifts- systemet ses som ett alternativ till de system med tex särskilda bussfiler, som nu före- kommer i viss utsträckning.

Som grund för en bedömning av före- kommande prissystems användbarhet upp- ställde kommittén en lista över krav, som dessa system måste uppfylla för att kunna komma ifråga. Här återges de nio krav, som av Smeed-kommittén uppfattats som de viktigaste i det fortsatta arbetet på utarbe- tande av praktiskt användbara system:

1. Avgifterna skall vara nära knutna till utnyttjandet av vägarna.

2. Det skall vara möjligt att variera priserna mellan fordonsklasser, mellan olika vägar (eller områden) och mellan olika tidpunkter på dagen, veckan eller året.

3. Priserna skall vara stabila och kända av vägtrafikanterna, innan dessa påbörjar en resa.

4. Betalning i förväg skall vara möjlig, ehuru kreditmöjligheter kan vara tillåtna under vissa villkor.

5. Belastningen på de individuella väg- trafikanterna skall uppfattas som ”rättvis”.

6. Metoden skall vara enkel att förstå för de berörda trafikanterna.

7. Registrerande apparater skall äga en hög grad av tillförlitlighet.

8. Möjligheterna till bedrägeri skall vara starkt begränsade.

9. Systemet skall kunna tillämpas för hela landet och upp till ett fordonsbestånd på minst 30 milj. Därutöver har kommittén uppställt ett antal egenskaper, som den betecknar som

önskvärda men inte helt nödvändiga för avgiftssystemen. Bl a har man sökt uppskatta en högsta tillåten systemkostnad. De tidigare nämnda ”nettointäkterna" för samhället, som framräknats utan avdrag för systemkost- nader, skulle i och för sig motivera mycket höga sådana kostnader per år. Kommittén anför emellertid att ”av praktiska skäl har vi satt en godtycklig gräns vid ungefär 5 pund per fordon”.1 7

Vid genomgången av möjliga avgiftssystem indelas dessa i indirekta och direkta system. Med indirekta system avses sådana där avgif- terna inte knyts till själva väganvändningen. De läggs i stället på andra produkter eller tjänster, som är nödvändiga för produktion av vägtransporter, och vilkas användning där- för är mer eller mindre korrelerad med an- vändning av vägnätet. Direkta systern bygger däremot på registrering och prissättning av själva vägutnyttjandet.

Exempel på indirekta system utgör det existerande, tvådelade skattesystemet. Det består av en fast del, den årliga licensen (fordonsskatten), samt en rörlig del, driv— medelsskatten. Den årliga avgiften avhåller inte bilister från att utnyttja vägarna; den hindrar snarare vissa resenärer från att bli bilister. Detta avgiftssystem gör ingen skill- nad mellan situationer med olika trafikin- tensitet och därmed olika grad av inbördes kostnadspåverkan mellan trafikanterna. En- ligt kommittén leder därför den nuvarande avgiftsstrukturen till att vägar utan trängsel används för litet medan vägar med trängsel används för mycket.

Parkeringsavgifter är ett indirekt avgifts- system som kan differentieras mellan områ- den med och utan trängsel, vilket är en betydande fördel. Emellertid är detta enligt kommitténs mening ett grovt medel, efter- som det inte står i någon direkt relation till tillryggalagd distans eller till använd vägtyp. Genomfartstrafik och andra fordon som inte parkeras, undgår belastning, varför systemet i varje fall måste kompletteras med hänsyn till sådan trafik.

17 Road Pricing, s 8.

Differentierade fasta avgifter (licenser) av två slag diskuteras:

en differentierad årlig licens, en differentierad daglig licens. Dessa två typer kan i sin tur var för sig varieras mellan olika områden och mellan oli- ka tiderpådagen.

Vad gäller de direkta avgiftssystemen skiljer kommittén mellan två olika katego— rier. En kategori utgörs av sådana som registrerar den aktuella avgiften på annan plats än i fordonet, en annan av sådana, där registreringsapparaturen är applicerad i själva fordonet. I det senare fallet utgörs appara- turen av olika slags taxametrar, vilka kan vara manuellt eller automatiskt inställbara. Gemensamt för de engelska systemen är att de förutsätter fasta anläggningar i eller vid vägen. Dessa anläggningar utgörs antingen av mottagare/registreringsapparatur eller av im- pulsgivare till fordonen. Möjligheterna att utnyttja ett direkt avgiftssystem utan fasta anläggningar och med automatisk registre- ring av trafiksituationen har för VKU:s räkning undersökts inom dåvarande statens väginstitut.18

En huvudslutsats i Smeed-rapporten är att åtminstone något av de diskuterade syste- men bör kunna utvecklas, så att man med dess hjälp kan åstadkomma ansenliga sam- hällsekonomiska vinster genom minskning av trängseln på vägar och gator. En utförligare diskussion av olika tekniska systemlösningar, av användningsmöjligheter och olika prak— tiska problem i sammanhanget skall föras i kapitel 8.

5 .4 A Mais-rapporten

EEC-studien ”Options in transport tariff policy” (den s k Allais-rapporten) behandlar prissättningsproblem vid godstransporter på vägar, järnvägar samt inom viss inrikes sjöfart.

En huvudpunkt i rapporten är den skarpa åtskillnad som göres mellan å ena sidan trafikanläggningar (infrastruktur), å andra sidan produktion av transporttjänster med

hjälp av vägfordon, tåg och båtar. Med infrastrukturen avses det vid varje tidpunkt existerande realkapitalet i form av vägar, broar, järnvägar, tunnlar, vattenleder, ham-

nar m m. Utmärkande för transportområdets

infrastruktur är främst följande egenskaper: betydande odelbarheter, exceptionellt lång varaktighet för vissa

produktionsfaktorer (anläggningar),

inbördes beroende mellan olika delar inom en transportgren, inbördes beroende mellan olika transport— grenar. Inom samtliga transportgrenar förekom- mer tekniskt betingade minimistorlekar för anläggningarna. Även utöver dessa minimi- gränser förekommer diskontinuiteter (s k tröskeleffekter). Exempelvis kan man över- väga val mellan två-, tre- eller fyrfaltiga vägar. Emellertid gäller enligt Allais-rappor- ten att ”i många fall kan den kapacitet som skall byggas upp varieras nästan kontinuer- ligt vid varje storlek utöver rninimigränsen”. Det bör observeras att detta inte gäller då en viss kapacitet redan byggts upp: då föreligger i regel odelbarhet vid ökning av denna kapcitet. Hänsyn måste också tas till stor- driftsfördelar i själva byggandet av infra- struktur: ”de avspeglar de besparingar, som åstadkommes genom att bygga upp en viss kapacitet på en gång i stället för gradvis, allteftersom efterfrågan ökar.”19

I anslutning till frågan om realkapitalets varaktighet bör särskilt understrykas bety- delsen av irreversibla produktionSprocesser, när det gäller utbyggnad av transportleder. När väl produktionsresurser har bundits i form av exempelvis en bro eller en väg. är det i praktiken närmast omöjligt att överföra dem till annan användning eller lokalisering _ alternativutnyttjandevärdet är mycket lågt. Kombinationen av irreversibilitet och lång varaktighet medför komplikationer för investeringsplanering och finansiering, vilka skall behandlas i de två följande kapitlen.

”3 Edholm och Kolsrud (1971); en kort samman— fattning återfinns i kapitel 8 nedan. ” Options in Transport Tariff Policy, s 15.

Det är uppenbart att tjänster från olika delar av ett vägnät kan utgöra komplement eller substitut till varandra. Komplementä- ritet föreligger då olika slags vägar utnyttjas för samma resa, medan valmöjlighet mellan resvägar är exempel på substituerbarhet. Detta innebär, att kvalitets- eller prisänd- ringar för en del av nätet påverkar utnyttjan- det även på andra delar av detta. Liknande beroende kan föreligga mellan olika trans- porttider på samma sträcka (jfr den tidi— gare diskussionen av peak-load pricing).

Det är också klart att ett inbördes beroende föreligger mellan trafikgrenarna Som framgått av diskussionen i kapitel 2, kan dessa för vissa transporter utgöra myc- ket nära substitut eller komplement till varandra. Detta slags beroende utgör grun- den för ett utnyttjande av avgiftspolitik i syfte att uppnå en ”samhällsekonomiskt riktig” uppdelning av trafiken mellan trafik- grenarna.

Nämnda ekonomiska karakteristika för trafikanläggningarna motiverar enligt Allais- rapporten följande slutsats: ”Oavsett vilket prissystem som tillämpas för utnyttjande av infrastrukturen, måste det finnas ett regel- system för samordning av investeringar i infrastruktur på regional, nationell och EG- nivå, såväl inom varje transportgren som mellan de olika, konkurrerande transportgre- nama.”20

Behovet av en samordning av investeringar inom varje trafikgren kan sägas vara mer eller mindre väl tillgodosett genom existerande institutioner. Detsamma kan dock inte i nämnvärd grad sägas gälla om behovet av en koordinering mellan olika transportgrenar. Allais—rapportens slutsats på denna punkt innebär uppenbarligen ett praktisk-politiskt förslag om institutionella förändringar.

Beslut rörande infrastrukturen måste så- ledes samordnas. När det gäller beslut röran- de transporttjänster (eller annorlunda ut— tryckt rörande infrastrukturens utnyttjande) är sådan samordning enligt Allais-rapporten inte nödvändig. ”Ett decentraliserat system med konkurrens mellan trafikgrenar och inom varje trafikgren kan i allmänhet organi-

seras (dock inte inom järnvägssektorn)?” Förutsättningen är då att de avgifter, som uttas för utnyttjande av trafikanläggningar— nas tjänster rätt avspeglar kostnaderna.

Så långt överensstämmer Allais—rapportens synsätt i allt väsentligt med resonemangen i 1953 års svenska trafikutredning. Där åter- finns rekommendationer rörande samord- nade investeringar i infrastruktur, samtidigt som en hög grad av decentralisering förordas i transporttjänstproduktionen. En viktig skillnad föreligger däremot, när det gäller avgiftspolitiken för infrastrukturens tjänster.

Om målet enbart är att uppnå ett effektivt utnyttjande av existerande trafikanläggning- ar, skall priset enligt Allais-rapporten sättas oberoende av såväl investeringskostnaderna som de årliga driftskostnader, vilka är obero— ende av trafikvolymen. De regler för prissätt- ningen som rekommenderas är följande:22

1) Om trafikanläggningarnas kapaci— tet inte är fullt utnyttjad, bör priset sättas lika med den marginella, transportvolym- beroende kostnaden.

2) Om efterfrågan tenderar att överstiga den tillgängliga kapaciteten vid det ovan angivna priset, skall en trängselavgift införas så att jämvikt uppkommer mellan efterfrå- gan och den givna kapaciteten.

Om prisregeln nr 1 tillämpas, innebär detta enligt Allais-rapporten att inget täck- ningsbidrag lämnas till infrastrukturkapita- let. Då regel 2 tillämpas, ingår i priset dels täckning av den marginella kostnaden för det allmänna (väghållaren, hamnmyndigheten etc), dels en s k knapphetsränta. Denna utgörs av nettovärdet för undanträngda, marginella transporter på den aktuella sträc- kan. För bestämning av ett optimalt pris krävs således kännedom inte endast om marginalkostnaden utan också om efterfrå- gan.

Allais-rapportens här refererade synsätt innebär prissättning utifrån kortsiktig. sam-

20 Options in Transport Tariff Policy, s 68. Options in Transport Tariff Policy, s 15. ” Options in Transport Tariff Policy, s 26 och s 37.

Mor—ginel— kos+nod, pris Kapacitets- qrö nle. o I 2 | [ P2»- _______________________ D | 1 | B?- | 134 ISMCGör väghållaren)

Dt

Xr

Diagram 5.4

hällsekonomisk marginalkostnad. Resone- manget skiljer sig från det som fördes i föregående avsnitt rörande trängselproblem i endast ett avseende. I Allais-rapporten antas sålunda att det finns en absolut kapacitets- gräns för varje väg eller annan transportled, och att marginalkostnaden är konstant fram till denna gräns. Situationen i fråga om väg- tjänster kan då beskrivas som i ovanstående diagram, där priset för vägutnyttjande och väghållarens trafikvolymberoende kostnader mäts utefter den vertikala axeln.

Efterfrågekurvorna DIDI resp. D2D2 sva- rar mot fallen 1 och 2 ovan. De ändrade antagandena beträffande kostnadsförhållan- dena medför att trängselavgiften P2—P1 som i föregående avsnitt representerade externa effekter på medtrafikanternas tidskostnader etc, nu är en ”knapphetsränta” eller alterna- tivkostnad för undanträngd trafik. 1 stor utsträckning blir dock slutsatserna beträffan- de prissättningen likartade.

Det effektiva priset är vanligen inte konstant, utan måste höjas vid toppbelast- ning för att ge jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Vid lågtrafik kan priset sättas lika med eller nära marginalkostnaden. Då efterfrågan fluktuerar, bör alltså priserna också göra detta, om målet är att uppnå ett effektivt utnyttjande av en given infrastruk- tur. Emellertid kan också vissa effektivitets- argument anföras för en motsatt ordning, alltså för enhetliga priser. Frågan diskuteras i

Allais-rapportens ”modell” med fixerade kapacitetsgränser framstår i fråga om vägtra- fik som mindre realistisk än Smeed-rappor- tens. I regel torde extern inverkan på medtrafikanternas tidsåtgång, fordonskost- nader, olycksrisker osv uppkomma redan vid mycket små trafikflöden. Absoluta kapa- citetsgränser torde sakna betydelse i vägtra- fiken vid de tidpunkter och för de vägsträc— kor, som berör huvuddelen av godstranspor- terna.

I senare, mer empiriskt inriktade EG-ut- redningar _ vilka i övrigt nästan helt baseras på Allais-rapportens principresonemang har antagandet om kapacitetsgränser också kompletterats med marginalkostnadsresone— mang av samma slag som Smeed-rapportens. I den tidigare nämnda pilotstudien skisseras sålunda dels en modell för avgiftsbestämning utifrån given kapacitet (”péages écono— miques”), dels en allmän marginalkostnads- modell (”couts marginaux sociaux”). EG- kommissionens förslag till principer för trafikavgifter och trafikbeskattning inom den gemensamma marknaden23 bygger på det sistnämnda systemet, kombinerat med ett finansieringskrav för varje trafikgren.

När man skall övergå till faktiska upp- skattningar av de aktuella kostnaderna får valet mellan de två modellerna givetvis stor betydelse, vilket klart framgår av EG:s pilotstudie.24 Så länge utgångspunkten är konsekvenserna av den enskilde trafikantens beslut alternativkostnader för utnyttjande av vägnätet är däremot de principiella slutsatserna gemensamma. Detta gäller exem- pelvis den centrala frågan om avgiftssyste- mets relation till de fasta kostnaderna för trafikanläggningarna.

I de fall en knapphetsränta eller träng- selavgift uttas, lämnar avgifterna visst bidrag till täckning av fasta kostnader. I Allais-rapporten framhålls emellertid ett fler-

23 Rapport de la Commission du Conseil. See (71) 2911 final. Bruxelles, le 28 juillet 1971. 24 Rapport sur l'étude prevue par Particle 3 dela décision du conseil 65/270/CEE du 13 mai 1965, Bryssel 1969, kapitel 41 resp 42.

tal gånger, att historiskt bestämda, fasta kost- nader saknar relevans för en effektivitetsinrik- tad avgiftspolitik: ”Principerna för en opti- mal politik måste bestämmas helt oberoende av det förflutna, dvs av historiska kostna- der.” Den tidigare utvecklingen anses ha betydelse endast genom att den utgör under- lag för efterfrågeprognoser. Men i rapporten framhålls, att ”den optimala avgiften är den som begränsar efterfrågan så att denna överensstämmer med kapaciteten . .. Varje avgiftssystem för utnyttjande av infrastruk- tur, vilket grundas på investeringskostnader, saknar sålunda ekonomisk mening.”2 5

De finansiella över- och underskott, som kan uppkomma i olika delar av transport- sektorn, kan emellertid ge upphov till viktiga problem med hänsyn till andra mål för den ekonomiska politiken. I rapporten under- stryks att uppkomsten av finansiella under- skott — förutsatt att investeringspolitiken är effektivt utformad betingas av stordrifts— fördelar, inte av fasta kostnader i och för sig. Stordriftsfördelar (tilltagande avkastning) är emellertid ofta förekommande i tranSport- sektorns infrastruktur, kanske främst för järnvägarna. Frågan om hur det därav beting- ade finansieringsproblemet skall lösas tas också upp i Allais-rapporten; dess förslag till lösning av problemet diskuteras i kapitel 7.

Den skarpa distinktionen mellan infra- struktur- och transporttjänster (motiverad på sätt som angivits inledningsvis) leder fram till ytterligare en grundläggande tes rörande transportpolitiken. Lika litet som investe- ringskostnaderna kan läggas till grund för en effektiv prissättning på transporttjänster, kan investeringskalkylerna för trafikanlägg- ningar baseras på enbart beräkningar om inflytande intäkter. Motsvarigheten till MC- principen för prissättning är samhällsekono- miska ”cost-benefit-kalkyler” för investe- ringsbedömningar, när det gäller odelbara anläggningar.2 6

Om således enligt Allais-rapporten kost- nader för företagna investeringar inte bör inverka vid prissättningen på transporttjäns- ter, gäller däremot att priserna på olika transporttjänster bör inverka på transport-

investeringarnas omfattning Och inrikt- ning.2 7 Allais—rapporten har också angivit att ett hänsynstagande till korseffekter inom och mellan olika transportgrenar kan ske genom samordning av investeringsbeslut.

En motsvarande samordning i fråga om avgiftspolitiken är nödvändig endast om man tex beroende på finansieringskrav eller andra 5 k second best-restriktioner — väljer att avvika från MC-prissättning. De informa- tions- och samordningsproblem, som då ak— tualiseras, behandlas i kapitel 9.

5.5. Avgiftsmetodens tillämpning på miljö- och olycksområdet

I kapitel 3 framhölls att för en avgiftssätt- ning, inriktad på samhällsekonomisk effek- tivitet, är samtliga konsekvenser av den enskilde trafikantens beslut för andra än honom själv av intresse. Detta gäller oavsett om konsekvenserna (kostnaderna) drabbar medtrafikanterna, andra enskilda eller det allmänna.

Bland viktigare ”avgiftsrelevanta” konse- kvenser av tranSportbesluten kan följande nämnas:

]. ökat vägslitage, som föranleder under- hållskostnader för väghållaren,

2. ökad trafikträngsel med därav föran- ledd tidsåtgång för medtrafikanterna,

3. miljöeffekter i form av bl a höjd bullernivå och avgasmängd, vilka vållar mate- riella skador och skador eller obehag för exempelvis fotgängare och kringboende,

4. förändrad olycksrisk för medtrafikan- terna och för andra som vistas på eller nära vägen.

De resonemang beträffande vägavgifternas

25 Options in Transport Tariff Policy, s 30 och s 46—48. 26 Om det vore möjligt att lägga neutralt verkande skatter på de slutliga konsumenterna skulle de nämnda principerna inte behöva innebira något finansiellt underskott. I praktiken existerar dock här stora svårigheter, även om fasta avgifter vid "two-part tariffs” samt prisdifferenticring er- bjuder vissa möjligheter. 27 Options in Transport Tariff Policy, s 39.

innebörd och funktion, som fötts i detta kapitel, avser inte enbart avgifternas använd- ning som fördelningsinstiument för tillgäng— liga ”vägresurser” (punkt l—2 ovan). Reso- nemangen är i princip tillämpliga på alla de relevanta kostnadsslagen; de samhällsekono- miska kostnaderna för miljöpåverkan och trafikolyckor lika väl som för vägslitage och trängsel. Genomgående gäller, att den mer- kostnad som trafikanten förorsakar andra (inkl det allmänna) genom att utföra den aktuella transporten, i görligaste män bör utgöra grund för prissättningen.

Då det gäller den praktiska tillämpningen uppvisar dock miljö- och olycksområdena vissa särdrag. vilka kan göra det motiverat att behandla dem i ett särskilt avsnitt. Detta i synnerhet som den mer konkreta diskussio- nen i de utredningar, som refererats i de föregående avsnitten, främst gällt väghålla- rens kostnader och trängselkostnadema. Framställningen i detta principavsnitt kommer dock att bli mycket kortfattad. En mer utförlig diskussion av problemen beträffande bilavgaser och vägtrafikbuller vilken i vissa avseenden också är tillämplig på olycksproblem ges i bilaga A. För en analys av avgiftsproblematiken på trafik- säkerhetsområdet hänvisas till Matts- sons undersökning, kapitlen 7—9 (Trafik- säkerhet och samhällsekonomi, avd 111).

Som framhölls i kapitel 2 kan statsmakterna i vissa fall tänkas göra avsteg från principen, att resursanvändningen bör styras i enlighet med konsumenternas indi- viduella val. Orsaken kan vara sk merit wants, dvs att statsmakterna har andra värderingar än som svarar mot individernas egna. Bla när det gäller olycksrisker kan också bristande insikter, tex hos trafikanter om konsekvenserna av olika transportbeslut medföra att statliga ingrepp i konsumtions— valet bedöms vara nödvändiga.

Även om det individuella konsumtionsva- let skulle till fullo respekteras, när det gäller konsekvenser för den enskilde beslutsfatta- ren själv. uppkommer i en marknadsekonomi behov av statliga åtgärder på de här aktuella områdena. Orsaken är att produktion av

trafiktjänster ger upphov till bieffekter (ex- terna effekter), vilka bärs av andra än beslutsfattaren. Som framhölls i föregående kapitel bör kostnaderna för sådana effekteri princip beaktas i ett avgiftssystem, som syftar till samhällsekonomisk effektivitet.

Utmärkande för såväl miljö- som olycks- området är att effekterna av flera skäl är ovanligt svåra att belysa i ekonomiska termer. Problemen uppkommer delvis redan vid försök att identifiera och kvantifiera effekterna, men framförallt är skador och olägenheter mycket svåra att värdera i pengar.

Mätsvårigheterna är en starkt komplice- rande faktor för ”doseringen”, oavsett vilket slags åtgärder som övervägs i syfte att komma till rätta med problemen. I vissa fall kan den samhällsekonomiskt bästa lösningen vara att irnmissionerna resp olycksriskerna helt elimineras. 1 andra fall framstår detta som alltför dyrt, samhällsekonomiskt sett. ”Den optimala skadenivån” bestäms av en avvägning mellan skadornas och botemedlens kostnader. En utförlig diskussion av dessa problem i samband med immissioner åter- finns i bilaga A.

Valet av åtgärd för att nå en viss miljökvalitet eller olycksreduktion bör base- ras på en bedömning av vilken åtgärd (åtgärdskombination), som åstadkommer önskat resultat till lägsta samhällsekonomis- ka kostnad. Här som i andra fall har man att välja mellan tre huvudtyper av statliga åtgärder, nämligen:

A. direkta resursinsatser, tex bullerdäm— pande anordningar vid vägen, byggande av planskilda korsningar, förbättrad vägbelys- ning,

B. regleringsåtgärder, tex avgasbestäm- melser för bilar, hastighetsbegränsning,

C. avgifter, anpassade till de marginella miljö- respektive olyckskostnader, som för- orsakas av trafikanternas beslut.

Vid användning av regleringar (B) eller avgifter (C) bärs åtgärdernas kostnader i huvudsak av trafikanter. Kostnaderna repre- senteras då antingen av högre monetära kostnader (tex för avgasrenare), tidskost-

Marqinql— kostnader

Skadefunkfion,5 (marginell kostnad för skador, orsaka— de av emission)

Morginell kostnad för skadereduceran— de åtgärder-, mc

"Miljö—

Inqa immi— kvolitei'

sioner

Höq immi- qo sionsnivå, q,

Diagram 5 .5

nader (vid hastighetsbegränsning) eller värde av ”undanträngd” transportkonsumtion.

När det gäller miljöpåverkan från produk- tionsverksamhet, tex genom luft- och vat- tenföroreningar, föreligger ofta starka skäl för att använda avgifter som (i varje fall ett bland flera) medel att minska utsläppen. De skäl för denna ståndpunkt, som anförts i den ekonomiska teorin, återges i bilaga A. Här skall endast ett par huvudargument illustre- ras med diagram 5.5 som utgångspunkt.

De två kurvorna i diagrammet anger de verkliga — och i allmänhet ofullständigt kända — marginalkostnaderna för skador respektive skadereduktion. Om statsmakterna hade in- formation om alla relevanta kostnadsförhål- landeri — skadefunktionen S, tillgängliga skadereducerande åtgärder och deras kost- nader och därmed också gränskostnaden mc för skadereduktion till lägsta kostnad — skulle metodvalet sakna betydelse. Den optimala immissionsnivån är uppenbarligen qo, där marginalkostnaden för reduktion svarar mot den marginella skadan. Denna nivå kan nås antingen genom att staten direkt föreskriver (eller själv genomför) de lämpliga åtgärderna, eller genom att företa- gen får föreskrift om högsta tillåtna emis- sionsnivåer, eller genom att en avgift införs, som svarar mot den marginella skadeeffekten i optimumläget. Denna avgift utgör i dia- grammet beloppet t, vid vilket det lönar sig

för emittenterna att reducera utsläppen just till nivån qo.

Skäl för att den ena eller den andra metoden för intervention skall väljas kan anföras först då mer realistiska antaganden om informationsläget för olika inblandade parter förs in i bilden. Avgiftsmetoden har intresse särskilt därför att statsmakterna i en marknadsekonomi har mycket ofullständig information om produktionsbetingelserna och därmed om kostnaderna för immissions- begränsning (kurvan mc). Decentralisering av de direkta besluten om ändring av produk- tionsinriktning och produktionsprocesser i enskilda företag kan därför vara önskvärd. Genom att avgifter införs, som svarar mot den marginella skadan, uttryckt i pengar, får företagen incitament att till lägsta möjliga kostnad _ åstadkomma en skadereduktion till den nivå där marginell skada och margi- nell kostnad överensstämmer.

Då mc-funktionen är okänd kan de effekti- va avgifterna givetvis inte omedelbart bestäm- mas. Anpassningen måste ske genom en itera- tiv process, där man genom successiva änd- ringar av avgifterna söker sig fram mot den effektiva immissionsnivån. En sådan marknadsmässig, successiv anpassning krävs då även vid ändrade produktionsbetingelser i den miljöpåverkande industrin. Den kan emellertid i vissa fall betraktas som alltför riskfylld, nämligen om skadorna stiger myc- ket snabbt vid immissioner utöver en viss nivå. Då man inte känner producenternas kostnader, kan man med avgiftsmetoden inte försäkra sig mot oväntat höga immissions- nivåer. Detta medför, att regleringar ofta krävs för att säkra vad som bedöms vara en från samhällssynpunkt oundgänglig minimi- standard i särskilt hög grad gäller detta olycksområdet.

När väl sådana grundläggande krav tillgo— dosetts, kan emellertid avgifterna vara an- vändbara för att utan onödiga kostnader nå en önskvärd, ytterligare förbättring. Som framgått av ovanstående resonemang är reglerna för en samhällsekonomiskt effektiv utformning av sådana avgifter i princip desamma som för exempelvis trängselavgif-

ter. Avgiften skall svara mot den merkostnad emittenten förorsakar samhället i övrigt per enhets ökning av utsläppen (MC-prissätt- ning).

Resonemanget bygger här på förutsätt- ningen att den för avgiftssättningen ansvariga instansen känner till skadeeffekterna vid olika emissionsnivåer och kan åsätta dern värden i pengar. Som tidigare framhållits är denna förutsättning mycket sällan uppfylld; när det gäller vägtrafikens miljöeffekter torde den få betraktas som helt orealistisk. Men frånvaron av säker information medför givet- vis inte att man kan avstå från miljöskyddan- de åtgärder. Bristen på sådan information är i de flesta fall knappast heller ett skäl mot avgiftsmetoden. Den drabbar i lika hög grad de övriga typerna av statliga interventioner. [ praktiken kan endast mycket grova upp- skattningar göras av de relevanta marginal- kostnaderna. I många fall måste det bli fråga om att direkt uppställa norrnvärden, uttryck— ta i kvantitativa termer (stoftmängd, ljud- trycksnivå etc), utan skadekostnadsberäk- ningar i egentlig mening.

Förutsättningarna för att med hjälp av miljöavgifter söka sig fram mot samhällseko- nomiskt sett försvarbara immissionsnivåer diskuteras i bilaga A med en artikel av Baumol och Oates som utgångspunkt.23 Metoden innebär att en norm först fastläggs, som anger önskad reduktion av immissioner- na. Avgiften anpassas därefter stegvis tills den medför att normen uppfylls bristen på information gör att avgiften inte kan bestäm- mas utifrån kostnaderna i detta fall. Då reduktionskostnaderna bättre kan överblic- kas, omprövar man eventuellt normen, och en ny anpassningsprocess vidtar. En slutsats av diskussionen är, att avgiftsmetoden kan vara användbar som styrinstrument även i situationer där statsmakternas informations- underlag är starkt begränsat vad gäller såväl skadefunktionen som kostnaderna för skade— begränsande åtgärder. Denna slutsats torde i och för sig vara giltig även i fråga om trafikimmissioner och trafikolyckor, under förutsättning att grundläggande minimikrav säkrats genom regleringar.

Trots detta måste utsikterna att utnyttja avgifter som styrmedel för denna del av vägtrafikens kostnader betraktas som starkt begränsade. Orsaken är svårigheter att diffe— rentiera avgifterna för utnyttjande av fordon i tillräcklig grad för att åstadkomma en meningsfull anpassning till de marginella skadeeffekterna. Möjligen med undantag för bilavgaserna, där skadeeffektens samvaria- tion med den marginella trängselkostnaden kan tänkas vara betydande, synes de kraftiga variationerna mellan olika trafiksituationer i praktiken vara mycket svåra att fånga i ett avgiftssystem. Diskussionen i kapitel 9 röran- de tänkbara immissions- och olycksförebyg- gande styrinslag i avgiftssystemet kommer därför i huvudsak att kretsa kring ”grovt tillyxade” incitament. Exempel är viss diffe- rentiering mellan fordonstyper av kilometer- skatt eller fordonsskatt med hänsyn till säkerhetsegenskaper eller immissionsskydd utöver tillämpade minimikrav.

Det bör observeras, att diskussionen här — liksom i övrigt i detta kapitel enbart rör avgiftssystemet som styrmedel för resursan- vändningen. Avgifternas syfte har alltså för- utsatts vara att påverka trafikanters och bilfabrikanters beslut i frågor som har bety- delse för trafiksäkerhet och/eller miljöeffek— ter. Resonemangen har följaktligen här lik- som tidigare gällt marginella kostnader, hän- förliga till trafikanters beslut att utnyttja vägnätet. Frågan om andra skäl än styrning av detta slag motiverar skatteuttag i anslut- ning till immissions- eller olyckskostnader berörs i kapitel 7. Där aktualiseras bl & pro- blem rörande vägtrafikens totala immis- sions- och olyckskostnad och eventuellt be- talningsansvar i anslutning till detta, problem som behandlas mer utförligt i betänkandets senare del.

23 W. Baumol och W. Oates: The Use of Standards and Prices for Protection of the Environ— ment, The Swedish Journal of Economics 1971, nr 1.

5.6 Frågan om ”det näst bästa”

Problemen rörande effektivt resursutnyttjan- de i vägtrafiksektorn har hittills i huvudsak behandlats utan hänsyn till begränsningar i handlingsfriheten eller till imperfektioner i ekonomin i övrigt. En realistisk beskrivning av avgiftspolitikens möjligheter kräver dock att hänsyn tas till i första hand tre typer av komplikationer för den ekonomiska politi- ken:

(l) Förekomst av marknadsimperfektio- ner, såsom avvikelser mellan pris och margi- nell kostnad i vissa företag, beroende exem- pelvis på monopolism. En förutsättning är att imperfektionerna betraktas som ”obot— liga”, alltså omöjliga att eliminera med hjälp av tillgängliga ekonomisk-politiska medel. Om så inte är fallet, är den normala handlingsre- geln att imperfektionerna skall avskaffas, inte att man skall anpassa sin politik med hänsyn till dem.

(2) Merkostnader _ eller iytterlighetsfal- let absoluta hinder för att tillhandahålla ett prissystem, som är anpassat till de relevanta altemativkostnadema. Problemen uppstår här främst i de fall, där en hög grad av differentiering eller täta prisförändringar skulle krävas för en sådan anpassning. Som tidigare framhållits är sådana komplikationer av mycket stor betydelse på vägtrafikom- rådet.

(3) Bristande möjligheter att omfördela inkomster eller konsumtionsmöjligheter på ett ”allokeringsneutralt” sätt, dvs genom åtgärder, vilkas omfördelande effekt är obe- roende av de berörda hushållens konsum- tionsval, val mellan arbetstid och fritid osv. Då avses såväl omfördelning till det allmänna (avsedd att finansiera tex statliga investe— ringar) som transfereringar mellan grupperi samhället. Tillgängliga omfördelningsinstru- ment utgörs främst av inkomst- eller kon- sumtionsbestämda skatter och avgifter, dvs inkomstskatt, mervärdeskatt, punktskatter osv. Ingen av dessa kan betraktas som neutral i förhållande till resursanvändningen. De mest generella skatteformema, som minst avviker från denna norm, torde dessutom

ofta vara alltför grova instrument, när det gäller att åstadkomma önskade kompensa- tioner för olika åtgärder och önskade in- komstomfördelningar i övrigt.

Problemen rörande marknadsimperfektio- ner och inkomstomfördelning hör till den kategori, som brukar kallas ”second-best- problem", och som har att göra med begrän- sad handlingsfrihet för den ekonomiska poli- tiken. Frågan om systemkostnader får där- emot ses som en utvidgning av den tidigare kostnadsanalysen.

Framställningen i kapitlen 7—9 kommer till stor del att kretsa kring de tre nämnda problemen. Finansierings- och om— fördelningsproblemen spelar också en huvud- roll i diskussionen rörande vägtrafikens be- talningsansvar i betänkandets senare del. Dessa frågor kommer inte att behandlas här; en relativt utförlig, principiell diskussion följer i kapitel 7. Problemen rörande mark- nadsimperfektioner och systemkostnader, skall behandlas i kapitlen 8 och 9. Den nära anknytningen till vissa av de frågor, som diskuterats i föreliggande kapitel, synes dock motivera att en kort beskrivning av proble- men ges redan här.

Att marknadsimperfektioner i olika delar av ekonomin påverkar situationen för väg- trafiken, betingas främst av de beroendeför- hållanden, som berördes i efterfrågekapitlet. Efterfrågan på vägtjänster beror på ett stort antal priser utöver avgifterna för själva vägutnyttjandet. Exempel utgör priserna på följande varor och tjänster:

drivmedel (pris exkl skatter), bilar och bilreparationer, varor med hög transportkostnadsandel (priser fritt fabrik), godstransporter på järnväg,

resor med tunnelbana, charterflygresor till utländska semesteror— ter. De tre första är exempel på komplement till vägtjänster. Om priserna på sådana varor stiger, tenderar efterfrågan på vägtjänster att påverkas i negativ riktning. De tre sista är substitut, dvs de konkurrerar med vägtrifi— ken. Om deras pris höjs, kan en överström-

De nämnda beroendeförhållandena skulle inte komplicera prissättningsprincipema på vägområdet. om priserna för komplement och substitut överensstämde med reSpektive marginalkostnader. Så är emellertid inte fallet; marknadsimperfektioner och priser som väsentligt överstiger marginalkostnader- na får betraktas som regel. 1 stor utsträck— ning är dessa imperfektioner troligen omöj- liga att korrigera, då det gäller den privata sektorn, utan mycket kraftiga ingrepp i pris- bildningen.

För marknaderna utanför själva transport- sektorn betraktas i det följande struktur och prisbildning som omöjliga att påverka. Under denna förutsättning måste marginalkostnads- principen för trafikanläggningarnas tjänsteri viss mån modifieras. Ett strikt hänsynstagan- de till alla imperfektioner i andra delar av ekonomin skulle leda till mycket komplice- rade prissättningsregler och till oöverstigliga informationsproblem. Man måste därför nöja sig med mycket grova korrigeringar för ”det allmänna tillståndet” på angränsande områ- den.

En utgångspunkt kan vara att störningarna i resursanvändningen skulle bli relativt be- gränsade, om avvikelserna mellan pris och marginell resurskostnad vore lika stora (i procent räknat) för alla slutprodukter. Det ligger därför nära till hands att dra slutsat- sen, att priserna i transportsektorn bör överstiga marginalkostnaderna för att efter- likna den privata sektorn. Likaså att avvikel- sen bör vara större, ju mer utpräglad monOpolism som föreligger på områden med starkt beroendeförhållande till transportsek- torn. Denna slutsats är emellertid giltig endast under förutsättning att beroendet främst har karaktär av substituerbarhet — konkurrensen ”vrids rätt”, om båda parter avviker ungefär lika mycket från marginal- kostnadspriser. Emellertid är transport- tjänster i hög grad att betrakta som komple- ment till produktion i den privata sektorn. Om denna senare produktion utmärks av hög monopolgrad, leder samhällsekonomiska ef- fektivitetsöverväganden närmast till att

transporttjänsterna bör prissättas lägre än till marginalkostnad. Det är således inte möjligt att dra generella slutsatser om hur prisnivån i transportsektorn bör korrigeras med hänsyn till imperfektioner i andra delar av ekono- min.

De viktigaste second best-komplikatio- nerna, när det gäller prissättning av vägtjäns- ter,. torde för närvarande gälla imperfektio- ner inom transportsektorn. Problemet gäller främst kraftiga avvikelser mellan pris och marginalkostnad för näraliggande substitut till vägtransporter (jfr de tre sista exemplen ovan).29 I kapitel 4 har intresset inriktats på dels konkurrensen från jämvägs- och sjötra- fik vad gäller långväga godstransporter, dels konkurrensen från kollektiva färdmedel vid persontransporter i tätort. Dessa två områ- den har antagits uppvisa påtagliga ”konkur- rensytor” mellan trafikgrenar.

De trafikföretag, som konkurrerar med vägtrafiken, är i allmänhet statsägda eller kontrolleras på annat sätt av det allmänna. Att söka ”näst bästa” lösningar i vägtrafiken med hänsyn till imperfektioner i övriga trafikgrenars prissättning framstår därför inte utan vidare som naturligt. Förutsätt- ningarna för att i högre grad anpassa prissätt- ningen i andra trafikgrenar till de marginella kostnaderna måste också beaktas. Liksom inom vägsektorn måste emellertid detta önskemål vägas mot andra hänsyn (jfr diskussionen i kapitlen 7—9).

Som tidigare framhållits har målen för den svenska trafikpolitiken i första hand formu- lerats i termer av effektiv uppdelning av transporterna inom och mellan trafikgre- narna. Det synes också troligt att avgiftspo- litikens utformning i varje fall på kortare sikt främst har betydelse för trafikens fördelning (mellan färdmedel, mellan restider osv) och endast i mindre grad för det totala transport— arbetet. En samhällsekonomiskt sett effektiv uppdelning av trafiken kan i så fall iprincip

29 Som framhållits i kapitel 4 förekommer emellertid också stark komplementaritet i vissa fall, dvs olika färdmedel kombineras i samma transport eller resa.

åstadkommas genom avgiftspolitiken, även om prisnivån inom en trafikgren är fastlagd på sådant sätt, att den påtagligt avviker från marginalkostnaderna.

Prissättningsreglerna i sådana fall har, när det gäller persontransporter, behandlats av bla Turvey och Bergendahl.30 En huvudre- gel är, att om priset för en resa i den ena sektorn är fixerat och skiljer sig från marginalkostnaderna, skall skillnaden mellan pris och marginalkostnad gå i samma rikt- ning i den konkurrerande sektorn. I vissa specialfall skall priserna vara proportionella mot marginalkostnaderna i de båda sektorer- na. Det bör emellertid framhållas att med pris här avses trafikantens totala kostnad för en resa. i denna kostnad utgör avgifterna i många fall en mindre del, och deras andel varierar starkt mellan trafikgrenar. Med prOportionalitet avses tex inte att om biljettpriset på tåg är dubbelt så högt som motsvarande marginalkostnad, så skall rela— tionen vara densamma mellan avgift och marginalkostnad för utnyttjande av en väg. Proportionella totalpriser kräver då i allmän- het att relationen på vägsidan är väsentligt högre än två till ett, eftersom avgiften här utgör en väsentligt mindre del.

Liknande resonemang kan föras när det gäller godstransporter.31 Utgångspunkten är då, att transportkonsumentema söker mini- mera en generaliserad kostnad (”full price”) för transporterna, i vilken vägavgifter, frakt- satser på järnväg etc utgör en begränsad del. Under vissa förutsättningar — bl a beträffan- de enhetliga relationer pris-marginalkost- nad för övriga faktorinsatser bör skillna- den mellan pris och marginalkostnad här vara densamma i de konkurrerande trafik- grenarna. Det bör dock understrykas att enkla tumregler av denna typ är giltiga endast i speciella fall. För en mer utförlig — om än långtifrån generell analys av olika tänkbara situationer hänvisas till kapitel 9. Där behandlas också avgiftspolitiken då såväl finansieringskrav (krav beträffande ”kost- nadstäckning") som marknadsimperfektio- ner föreligger.

En effektiv avgiftspolitik i situationer, då

avvikelser från MC-prissättning krävs, förut- sätter uppenbarligen en hög grad av samord- ning inom transportsektorn i fråga om prispolitiken. Om avgifterna i vägsektorn skall kunna anpassas med hänsyn till sådana avvikelser i konkurrerande trafikgrenar krävs information inte endast om priserna utan också om kostnaderna inom dessa senare trafikgrenar. Informationsbehovet för en fungerande ”näst bästa”—prispolitik kan lätt bli så omfattande att decentraliseringen inom transportsektorn förlorar mycket av sin mening. Även om man vill hålla en prisnivå i transportsektorn, som i genomsnitt väsentligt överstiger de kortsiktiga marginal— kostnaderna, synes starka skäl tala för att enhetliga. regler skapas för alla inbördes konkurrerande trafikgrenar beträffande avvi- kelserna mellan pris och marginalkostnad. Behovet av informationsutbyte och direkt samordning skulle därigenom minskas vad gäller produktionen av transporttjänster. Däremot förefallet en samordning i form av samhällsekonomiska totalkalkyler under alla omständigheter svår att undvara vid investe- ringsbeslut rörande trafikanläggningar. Värdet av i tid och rum differentierade priser har varit ett huvudtema i den föregåen- de redogörelsen. Det framhålls mycket starkt, såväl av den franska marginalkost- nadsskolan som i de refererade trafikutred- ningarna. Samtidigt framhålls de begräns- ningar, som föreligger i möjligheterna att arbeta med komplicerade, starkt differentie— rade prissystem. Så konstateras exempelvis i Allais-rapporten: ”I praktiken måste emeller- tid en viss stabilisering av avgifterna äga rum, eftersom avgifterna inte kan fullständigt differentieras för varje element av infrastruk- tur — särskilt vad gäller vägarna — och måste utjämnas i viss utsträckning.”32 I rapporten

30 Turvey, R.: Public Enterprise Pricing, i Natio— nalekonomiska Föreningens Förhandlingar 1969, fjärde häftet, s lll. Bergendahl, G.: Aspects of Pricing Policy för Private and Public Transportation. Swedish Journal of Economics 1971 :2 s 204—224. 3! En kortfattad ,diskussion av denna fråga återfinns i 1953 års tiafikutredning, SOU 1961:23. 32 Options in Transport Tariff Policy, s 80—81.

hävdas vidare, att sådan utjämning ”inte kan härledas från överväganden beträffande opti- mal resursanvändning”. Detta påstående är dock inte korrekt. Den från effektivitetssyn- punkt lämpliga graden av differentiering måste bestämmas genom en avvägning mel- lan å ena sidan möjliga allokeringsvinster i transportsektorn, å andra sidan de för differentieringen nödvändiga systemkost- naderna (inklusive informationskostnader).

Det är tillsvidare osäkert hur starka teknisk-administrativa skäl, som föreligger för enhetliga priser. Detsamma gäller även de fördelningsskäl, som kan motivera enhetlig prissättning.

Det bör understrykas att frågan här gäller differentiering inom ett gällande prissystem, fastlagt exempelvis för ett eller ett par år. Frågan om ändring av priserna, tex vid kapacitetsutbyggnad och/eller vid successivt stigande efterfrågan, kan givetvis också ak- tualisera värderingen av prisstabilitet. Dessa senare frågor kommer att beröras i nästa kapitel.

I samband med differentiering aktualiseras åtminstone två problem. För det första: Under vilka villkor är ett enhetligt eller genomsnittligt pris att föredra framför diffe- rentierade priser? För det andra: Hur skall ett sådant genomsnittspris beräknas, förut- satt att målet är effektivaste möjliga utnytt- jande av trafikapparaten? Problemen upp- kommer vid variationer i efterfrågan och kostnader, dels i tiden — tex mellan olika timmar på dygnet och mellan olika veckoda- gar dels mellan olika delar av vägnätet.

Svaret på den första frågan beror som nämnts i hög grad av kostnaderna för det tekniska och administrativa system, som skulle krävas för att nå olika grad av differentiering. Dessa systemkostnader måste vägas mot allokeringsförluster, vilkas storlek i sin tur bl a beror av hur känslig efterfrågan är för prisändringar. Avvägningens mer pre- cisa innebörd belyses i kapitel 9. Där behandlas också den andra frågan, dvs hur ett (eventuellt) enhetligt pris bör bestämmas. I själva verket måste givetvis denna fråga vara besvarad, innan valet görs mellan differentie-

ring och enhetligt pris. Det gäller uppenbarli- gen att sätta priset mellan de aktuella MC-priserna och på sådant sätt att summan av allokeringsförlusterna blir så liten som möjligt.

En enkel matematisk framställning av problemet beträffande val av enhetliga priser med utgångspunkt i ett specialfall utan korseffekter återfinns i R. Turvey: Public Enterprice Pricing.33 Det optimala, enhet- liga priset erhålls där som ett vägt genom- snitt av de marginella kostnaderna i respek- tive fall, varvid vikterna utgöres av lutningen hos respektive efterfrågekurva. Priserna be- ror m a 0 här inte bara på marginalkostna- derna utan också på efterfrågans priskänslig- het vid olika tider (eller på olika delar av vägnätet).

Det bör observeras att valet inte behöver stå mellan ett enda genomsnittligt pris och ett stort antal priser inom ett område, där vart och ett av priserna svarar mot en marginell kostnad. Det existerar i allmänhet också möjliga mellanformer med tex två eller tre olika genomsnittspriser. Ur praktisk synvinkel är det ofta motiverat att välja ett litet antal olika priser framför båda de nämnda ytteraltemativen.

Att data beträffande trafikefterfrågans priskänslighet utgör ett nödvändigt informa- tionsunderlag vid avgiftssättningen, konstate- rades redan i kapitel 2. Motivet där var närmast att önskemål om effektiv transport- fördelning mäste vägas mot andra ekono- misk-politiska hänsyn. Efterfrågedata är då nödvändiga för värdering av de effektivitets- förluster, som uppkommer vid avsiktliga avvikelser från MC-pn'ssättning. Här upp- kommer samma behov på grund av sådana avvikelser mellan pris och kostnad, som betingas av tekniska och administrativa kost- nadsskäl.

33 För en diagrammatisk illustration av olika fall hänvisas till H. P. Myrup: Some Conflicts in Consequence of a Single-price Requirement in Case of Production with Varying Utilization of Capa- city, Swedish Journal of Economics, 1970:3 och till G. Lagerholm: Om trängselavgifter på gator och vägar (stencil).

6. Samband mellan avgifter och investeringar

I kapitel 5 diskuterades prissättning baserad ' på de kortsiktiga marginalkostnaderna för i utnyttjande av vägtjänster. Om avsikten är att trafikavgifterna skall bidra till en effektiv styrning av resursanvändningen, är dessa marginalkostnader i princip de för prissätt- ningen relevanta. Ett nödvändigt villkor för effektivitet i transportsektorn är, att man gör det bästa möjliga av den rådande situa- tionen, dvs utnyttjar existerande anlägg- ningar effektivt. Den kortsiktiga marginal- kostnaden hänför sig till de anpassningsmöj- ligheter vid ändrad trafikmängd, som fak- tiskt föreligger i varje givet ögonblick. Inne- börden av att prissätta vägtjänsterna efter de marginella kostnader, som utnyttjandet av dem förorsakar, är därmed helt klar.1 Trafi- kantens eller transportkonsumentens sam- manlagda kostnad för en transporttjänst en resa företagen med en viss fordonstyp på en viss vägsträcka vid en given tidpunkt skall svara mot den resursbesparing för sam- hället, som skulle erhållas om resan inte kom till stånd. Vid prissättning efter kortsiktig marginalkostnad är alltså priset och den kostnad detta grundas på knutna till samma beslutssituation. De utgör konsekvenser för den enskilde trafikanten resp för samhället som helhet av trafikantens beslut att företa en viss resa eller annan transport.

Här bör understrykas, att det är kostnads- läget i den tidpunkt, då tjänsterna produce— ras och tillhandahålls, som bör bestämma priserna. Om en stor del av försäljningen sker

på långtidskontrakt — som är fallet exempel- vis på elkraftområdet skall priserna svara mot den förväntade marginalkostnaden vid Ieveranstidpunkten. De anpassningsmöjlig- heter, som förväntas råda under olika fram- tida perioder bestämmer således här värdet hos den för prissättningen relevanta, kortsik- tiga marginalkostnaden. Avgiftspolitiken vid långtidskontrakt och dess eventuella betydel- se på vägtrafikområdet skall beröras i slutet av detta kapitel.

I flera trafikutredningar har hävdats, att en prissättning baserad på de långsiktiga marginalkostnaderna för tillhandahållande av vägtjänster är ett lämpligt medel för uppfyl- lande av målen för trafikpolitiken, och då närmast av målet effektiv trafikfördelning. I andra utredningar diskuteras avgiftspolitiken mot bakgrund av andra kostnadsdefinitioner, vilka företer vissa likheter med begreppet långsiktig marginalkostnad i ekonomisk teo- ri. Det rör sig i alla dessa fall om kostnads- slag, som hänför sig till väghållarens val av produktionskapacitet, dvs i allmänhet till investeringsbeslut. Den kortsiktiga marginal- kostnaden hänför sig däremot till utnyttjan- de av existerande produktionsanläggningar.

1 Att den principiella innebörden är klar och entydig utesluter givetvis inte, att det i praktiken kan föreligga stora svårigheter såväl att uppskatta kostnaderna som att påföra trafikanterna ”de rik- tiga” avgifterna. Dessa problem skall diskuteras i kapitlen 8 och 9.

För att belysa innebörden av de nämnda, långsiktiga eller investeringsrelevanta kost- nadsslagen skall i det följande ges en kort beskrivning av olika investeringssituationer på vägområdet. Utbyggnad av trafikanlägg- ningar skiljer sig i vissa avseenden från inve- steringar i industriell kapacitet, varför de gängse kostnadsbegreppen lätt kan misstol- kas vid en tillämpning t ex inom vägsek- torn. Såväl på investeringssidan som då det gäller avgiftspolitik har teorin för samhälls- ekonomiskt effektiv statlig produktionsverk- samhet utvecklats längst på elkraftområdet. Här liksom i kapitel 5 skall därför teorins tillämpning först skisseras för fallet med produktion av elkraft och andra tjänster av fixerad kvalitet (avsnitt 6.1). I det därpå följande avsnitt 6.2 diskuteras de komplika- tioner, som tillkommer vid kalkyler för in- vesteringar i vägsektorn. Diskussionen syftar i båda fallen till att belysa förekommande samband mellan effektiv investerings- och prispolitik.

Prissättningsregler, där väghållarens inve- steringskostnader spelar central roll, har re- kommenderats av utredningar i flera olika länder. En uppsättning sådana regler, basera- de på s k ”marginell väghållningskostnad”, förekommer i norska utredningar på områ- det. Detta system har fått stor betydelse för den svenska diskussionen rörande samhälls- ekonomiskt effektiva vägavgifter.2 [bl a de norska utredningarna rekommenderas en prissättning av vägtjänsterna baserad på ut- byggnadskostnader och ökade driftskostna- der för väghållaren, som kan sättas i sam- band med ökande trafikmängd.

Tanken bakom sådana system för vägtra- fikbeskattning är, att man från kostnader för att bygga ut trafikanläggningarna och hålla dem i visst skick kan härleda priser för utnyttjande av anläggningarnas tjänster, syf- tande till effektiv resursanvändning. I stället för att utgå från de kostnader trafikanternas beslut att utnyttja vägarna direkt förorsakar samhället, utgår man alltså här från kostna- der för det allmänna, som väghållarens beslut om investeringar och underhåll medför. Då lönsamheten av väghållarens åtgärder är be-

roende av den framtida trafikefterfrågan, betraktar man dessa väghållningskostnader som härledda från vägutnyttjandet, och framförallt från en över tiden ökande trafik- mängd.

De rekommendationer, som grundas på s k marginell väghållningskostnad skall be- skrivas och diskuteras i avsnitt 6.3. Utgångs- punkten är ett förslag till vägskattesystem, som presenterats av O.C. Hiorth vid Trans- portekonomisk institutt i Norge.3 I en bilaga till bilskatteutredningens betänkande For- donsbeskattningen lämnas en redogörelse för hur avgifterna i praktiken beräknas med utgångspunkt i Hiorths metod.4 Här är avsikten främst att redogöra för och kom- mentera de grundläggande principerna bak- om kalkylerna. Prissättningssystem, där kostnaderna för vägbyggande utgör ett vik- tigt element, diskuteras ocksåi Allaisrappor- ten, och en liknande diskussion avseende elkraftområdet återfinns hos Boiteux.5 De i dessa sammanhang förekommande metoder- na för prissättning utifrån "utvecklingskost- nader” (development costs), skall kortfattat redovisas i avsnitt 6.4.

6.1 Investeringskalkyler för tjänster av given kvalitet

En kort genomgång av olika kostnadsbe- grepp, som har intresse i samband med pris- sättning och investeringskalkyler, gavs i förra kapitlet (avsnitt 5.1). Där berördes bl a begreppen långsiktig total- resp marginal- kostnad, vilka avser kostnadernas nivå och förändringar under förutsättning att produk- tionskapaciteten — och inte bara utnyttjande- graden för denna kapacitet — kan väljas fritt. Sådana kostnadsbegrepp kan givetvis ha in- tresse i samband med investeringsbeslut,

? Jfr bilskatteutredningens betänkanden, främst SOU 1969245.

3 Hiorth, O.C.: Kostnadsorienterte bilavgifter. TOI, Slemdal, 1964. 4 SOU 1969:45, bilaga 6. 5 Options in Transport Tariff Policy, kap 13. och Boiteux, M.: Peak Load Pricing, i Nelson J .R.: Marginal Cost Pricing in Practice.

t ex vid statlig produktion av olika slags tjänster. Här skall en kort genomgång göras av olika tänkbara kalkylsituationer; en mer utförlig, i huvudsak diagrarnmatisk beskriv— ning ges i bilaga B. Först skall diskuteras det fallet, då ett statligt eller kommunalt företag säljer en vara eller tjänst av fixerad kvalitet. Med tanke på förekomsten av tillämpade studier har det bedömts vara lämpligt att även här använda bla elkraftområdet för exemplifiering. Investeringsproblem i denna sektor har behandlats av Turvey och av den franska "marginalkostnadsskolan”.5

De producerade tjänsternas kvalitet förut- sätts alltså vara given, oberoende av såväl kapacitetsutnyttjandet som den valda kapi- talutrustningen. Tills vidare antas dessutom att det finns en fixerad kapacitetsgräns för varje anläggning, och att producentens rörli- ga kostnader per producerad enhet — kostna- der för t ex arbetskraft och bränsle ) är konstanta ända fram till denna gräns. Kost- nadssituationen vid kapaciteten ko illustreras av de heldragna linjerna i diagram 6:1. Dia- grammet avser produktion vid en enda an- läggning eller vid flera anläggningar med samma rörliga kostnader per producerad en- het. SMCO anger den kortsiktiga marginal- kostnaden, som här är lika med den rörliga kostnaden per enhet.

Detta starkt förenklade exempel illustre- rar de två typer av motiv, som kan föreligga för ökade kapitalinsatser. För det första kan den rådande efterfrågan tänkas motivera en högre kapacitet än ko, tex kl i diagram-

Kostnad ! .a I | ! smco ----l_ l _ | SMC, ————— l i ko k, Produktionsvolym Kapacitet Diagram 6:1

.. ..

o o o:. .

o.....o.0,

. "

..

0.0.0

'.

. o o..

P2 ,: LMC % SMC Efterfrågan % kz Pmduktionsvolqm Kapacitet

& Kopocitetskosi'nod 7/ .. .

///. Rorlig kostnad Diagram 6:2

met. För det andra kan det vara möjligt att sänka de rörliga kostnaderna för underhåll och drift tex från SMCO till SMC, i dia- grammet. I det första fallet kan man tala om en kapacitetsinvestering, i det andra om en rationaliseringsinvestering. Båda slagen av investeringar aktualiserar kalkylproblem, som har intresse i samband med väginveste- ringar, men det kan ofta vara svårt att särskilja de två motiven. Till en början skall dock kapacitets- och rationaliseringsinveste- ringar diskuteras var för sig.

Då det gäller valet av produktionskapaci- tet är det av stor vikt att skilja mellan fall med fritt varierbar kapacitet och fall då irreversibilitet och/eller odelbarhet förelig- ger. Valsituationen i det förstnämnda fallet illustreras i ovanstående diagram.

Diagram 6:12 avser en situation, där pro- ducenten har möjlighet att fritt välja kapaci- tet med hänsyn till den för tillfället rådande efterfrågan. Produktionskostnaderna består av två delar. Kostnaderna för utnyttjande av produktionsanläggningarna mäts av den streckade ytan under kurvan SMC. Räknade per enhets produktion har dessa kostnader

6 Se t. ex. Turvey, R.: Public Enterprise Pricing och Dreze: Some Postwar Contributions by French Economists to Theory and Public Policy, A.E.R. 1964.

här antagits vara konstanta ända fram till kapacitetsgränsen. Anläggnings- eller kapaci- tetskostnaderna anges av den skuggade ytan i diagrammet.7 Dessa kostnader har i det val- da exemplet antagits öka mindre än propor- tionellt mot kapaciteten, vilket innebär att stordriftsfördelar föreligger i produktionen. Detta fall torde vara det normala vid produk- tion där hänsyn behöver tas endast till fram- ställningskostnader, dvs kostnader för ar- betskraft och kapitaltjänster. Däremot kan kapacitetskostnaderna per producerad enhet bli stigande, om produktionen förutsätter att knappa mark- eller andra naturresurser tas i anspråk (jfr diskussionen i nästa avsnitt av markanvändning för tätortstrafik).

Kurvan LMC anger den s k långsiktiga marginalkostnaden. Detta kostnadsbegrepp kan ges en meningsfull tolkning endast idet fall som här skisserats, dvs då producenten fritt kan välja kapacitet. Den långsiktiga marginalkostnaden mäter då kostnaden för att öka produktionen med en enhet, förut- satt att kapaciteten är perfekt anpassad till efterfrågan. Som kommer att utvecklas i det följande måste detta fall betraktas som mycket orealistiskt vid nästan allt slags produktion, men det har trots detta bety- dande intresse som illustration till vissa grundprinciper för investeringsval.

Diagrammet illustrerar de investerings- regler, som skall följas om syftet är att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. Reg- lerna innebär i detta enkla fall, att den kapacitet skall väljas, där efterfrågekurvan skär LMC-kurvan. Efterfrågekurvan mäter vid varje kvantitet köparnas betalningsvilja för ytterligare en enhet av varan. LMC-kur- van mäter merkostnaden för att vid effektivt anpassad produktion åstadkomma en ytter- ligare enhet.8 Konsumenternas betalnings- vilja på marginalen skall således överensstäm- ma med denna merkostnad; i annat fall är det samhällsekonomiskt lönsamt att an- tingen öka eller minska produktionskapacite— ten.

Då kapaciteten här förutsatts vara full- ständigt varierbar i båda riktningarna, finns givetvis aldrig anledning att arbeta med över-

kapacitet. Prissättningsregeln är därmed täm- ligen självklar: priset skall väljas så, att jäm- vikt mellan tillgång och efterfrågan uppkom- mer vid den rådande (effektiva) kapaciteten. Kombinationen av effektiv investerings- och prispolitik leder således i detta fall till över- ensstämmelse mellan pris (p2)och långsiktig marginalkostnad.9 Däremot leder den nor- malt inte till att krav på ”full kostnadsstäck- ning” uppfylls. I det valda exemplet med stordriftsfördelar är intäkterna inte tillräck- liga för att täcka summan av drifts- och anläggningskostnader. Vid stigande långsiktig marginalkostnad kan i stället finansiella över- skott uppkomma som följd av detta slags avgifts- och investeringspolitik. Båda fallen synes ha motsvarigheter inom den statliga produktionsverksamheten.

Det bör understrykas, att slutsatsen om överensstämmelse mellan pris och långsiktig, samhällsekonomisk marginalkostnad bygger på antaganden om mycket speciella produk- tionsbetingelser. I det följande skall ett antal viktiga komplicerande faktorer successivt fö- ras in i diskussionen i syfte att beskriva investeringskalkylernas innebörd och deras samband med avgiftsbestämningen under mer realistiska förhållanden.

En viktig fråga i sammanhanget är i vad mån kapacitetsinvesteringarna är reversibla, dvs om det nedlagda kapitalet kan över- föras till annan användning, då man vill skära ned kapaciteten. Ett likartat fall skulle före- ligga, om investeringarna hade mycket kort livslängd följden skulle även då bli, att kapaciteten lätt kunde varieras nedåt lika väl

7 En översiktlig presentation av de här förekom- mande kostnadsbegreppen gavs i förra kapitlet, avsnitt 5.1. 8 Då det här rör sig om en samhällsekonomisk kalkyl, måste utöver ökningen i drifts- och kapital- kostnader :för producenten även beaktas externa effekter av produktionsökningen, t. ex. inverkan på den yttre miljön. 9 Detta innebär givetvis inte, att någon motsätt- ning skulle föreligga gentemot de prissättningsreg- ler, som skisserades i föregående kapitel. Den här angivna regeln överensstämmer med vad som i avsnitt 5.2 angavs för prissättning vid fixerad kapa- citet och fullt kapacitetsutnyttjande.

som uppåt. Ingen av de två nämnda förut- sättningarna är emellertid ens tillnärmelsevis uppfylld, vare sig i elkraftproduktionen el- ler då det gäller trafikanläggningar. Det rör sig i stället om irreversibla investeringar i anläggningar med ovanligt lång varaktighet. Investeringarna i vägar och järnvägar lika väl som i kraftverk och anläggningar för kraft- överföring måste i stort betraktas som s k sunk costs. Såvida inte efterfrågan är helt konstant eller stiger utan fluktuationer, måste i såväl investeringsval som prissättning hän- syn tas till detta faktum.

Investeringsproblemet vid irreversibel real- kapitalbildning och fluktuerande efterfrågan har utförligt diskuterats av flera författare i anslutning till den franska elkraftproduk- tionen.10 Som framhölls i föregående kapi- tel, måste en effektiv prissättning här ges formen av sk peak—load pricing, där pri- serna varieras med hänsyn till belastnings- variationer. Kapacitetsutvidgning kan givet- vis i detta fall vara motiverad, trots att den existerande produktionskapaciteten inte all- tid är fullt utnyttjad. Förutsättningen är, att betalningsviljan vid högtrafiktid för ökad produktion ensam överstiger kostnadsök- ningen vid utvidgad kapacitet. Begreppet långsiktig marginalkostnad kan här inte ges entydig innebörd; det måste avse olika saker vid fullt kapacitetsutnyttjande och vid över- kapacitet. I det senare fallet saknas motiv -— från synpunkten av effektiVL resursutnyttjan- de för att ta ut priser över de kortsiktiga marginalkostnaderna. Den för valet av kapa- citet avgörande efterfrågan under perioder med fullt kapacitetsutnyttjande skall här en- sam belastas med merkostnaden för ökad kapacitet. Kalkylreglerna kompliceras något i de fall då efterfrågans variationer — t ex över året — inte kan förutses med säkerhet, men de grundläggande principerna för inve- steringsval och prispolitik är desamma.

Ett annat centralt problem, då det gäller valet av kapacitet inom sk public utili- ties såsom kraft- eller transportförsörjning, gäller de mycket påtagliga odelbarheterna i fråga om produktionsanläggningarnas dimen- sionering. Odelbarheter medför generellt, att

investeringskalkyler inte kan åstadkommas genom jämförelser mellan marginell be-tal- ningsvilja (efterfrågan) och något slags margi- nella kostnader. Begreppet långsiktig margi- nalkostnad har i detta fall överhuvudtaget ingen självständig innebörd, eftersom margi- nella ändringar av produktionskapacite ten inte är möjlig — eller i varje fall skulle bli så kostsamma att de saknar aktualitet. Beslut beträffande produktionsanläggningarnas di- mensionering eller beträffande utbyggnad av redan existerande kapacitet måste här i stäl- let byggas på s k konsumentöverskottskal- kyler. Dessa innebär, att kostnaderna för utbyggnaden ställs mot uppskattningar av köparnas betalningsvilja för produktionsök- ningen — mått som ytan under efterfrågekur- van _ över hela det aktuella volyminterval- let. En redogörelse för innebörden av begrep- pet konsumentöverskott och för dess an- vändning vid olika slags investeringskalkyler ges i bilaga B. Här skall endast något beröras vissa huvudfrågor i samband med investe- ringsvalet, vilka har betydelse för frågan om effektiva avgifter.

Värdet eller de samhällsekonomiska in- täkterna — av en kapacitetsutbyggnad kan allmänt anges som skillnaden mellan köpar- nas samlade betalningsvilja för det uppkom- mande produktionstillskottet och ökningen av de rörliga samhällsekonomiska kostnader- na för produktionen. Detta värde skall ställas mot den sammanlagda utbyggnadskostna- den, som utöver kostnader för producenten kan innefatta s k externa effekter, t ex i form av miljöpåverkan. Såväl på intäkts- som på kostnadssidan rör det sig i allmänhet om betalningsströmmar, fördelade över en bety- dande tidsperiod, vilka måste omräknas till nuvärden med hjälp av en kalkylränta.

Kostnaden för att utöka produktionskapa- citeten från en viss volym till en annan skiljer sig normalt från den kostnadsskillnad som skulle uppträda vid jämförelse mellan de

10En sammanfattning har givits av Dreze i A.E.R. 1964. Ifrågavarande problem har också behandlats i Williamson, O.: Peak-Load Pricing; tryckt i Turvey, R. (ed.) Public Enterprise, 1968.

två kapacitetsalternativen i samband med den ursprungliga utbyggnaden.

I ett ytterlighetsfall är den ursprungliga anläggningen helt oanvändbar vid uppbygg- naden av den nya. Då måste i investeringskal- kylen hela kapacitetskostnaden för den stör- re anläggningen ställas mot de samhällseko- nomiska intäkterna av kapacitetsökningen och av den ökning i återstående livslängd, som i allmänhet blir följden av investeringen.

Successivt stigande efterfrågan och en stegvis utbyggnad av kapaciteten förekom- mer inom såväl kraftförsörjning som väg- tjänstproduktion. De långsiktskostnader, man sökt uppskatta i samband med den franska elkraftsproduktionen och i norska trafikutredningar ”development costs” resp ”marginella väghållningskostnader” måste tolkas som kostnader för att utvidga existerande kapacitet. Det är också sådana kostnadsbegrepps eventuella relevans för prissättningen, som skall diskuteras i den senare hälften av detta kapitel.

Odelbarheter i fråga om kapacitetsutbygg- nad i kombination med över tiden stigande efterfrågan leder i allmänhet till att kapaci- tetsutnyttjandet varierar kraftigt över tiden -— inte endast säsongvis utan även mellan olika är.11 Alternativkostnaden för utnytt- jande av kapaciteten (dvs jämviktspriset) stiger alltmer, och vid en viss tidpunkt har efterfrågan stigit så mycket att kapacitetsök- ning är lönsam, samhällsekonomiskt sett. Huvudregeln för val av utbyggnadstidpunkt är, att kostnaden för att tidigarelägga inve- steringen en period — tex ett år — skall vara lika med det tillskott ibetalningsvilja utöver de rörliga kostnaderna, som utbyggnaden skapar under denna period.

Då kapacitetsökningen måste ske i täm- ligen stora ”steg”, medför den normalt en kraftig sänkning av jämviktspriset. I många fall uppkommer överkapacitet även vid ett pris, som svarar mot de kortsiktiga marginalkostnaderna för produktionen, dvs mot volymberoende drifts- och un- derhållskostnader vid den nya anläggningen. Denna överkapacitet elimineras efter ytter- ligare en tids stigande efterfrågan, varefter

jämviktspriset successivt stiger tills en ny utvidgning blir lönsam. Konsekvenserna för avgiftssättningen av detta samspel mellan efterfrågeutveckling och kapacitetsutnyttjan- de skall diskuteras närmare i avsnitt 6.4. Det bör dock redan här framhållas, att en prissätt- ning byggd på kortsiktiga marginalkostnader allteftersom överkapaciteten elimineras ger ökat bidrag till täckning av fasta kostnader;i en del fall även utöver kostnaderna för kapacitetsutbyggnaden.

Produktion med över tiden fallande efter- frågan är ovanlig på elkraftområdet och i vägsektorn; situationen är däremot inte ovanlig på järnvägssidan. Kriterierna för minskning eller nedläggning av existerande kapacitet skiljer sig inte från utbyggnadskal- kylerna, då det gäller intäktssidan. Däremot kan skillnaderna på kostnadssidan bli myc- ket stora, eftersom anläggningskostnadernai huvudsak är ”sunk costs”, vilka inte kan återvinnas genom en nedläggning. Om krympning av kapaciteten övervägs, skall mot bortfallet i betalningsvilja eller samhälls- ekonomiska intäkter ställas besparingar en- dast i fråga om sådana drifts- och underhålls- kostnader, som beror av produktionsvoly- men. Vid nedläggning skall beaktas minskade kostnader också för underhåll, som är obero- ende av produktionsvolymen men som bort- faller vid total produktionsnedläggelse. Där- emot uppkommer inga besparingar i fråga om anläggningskostnader, såvida inte anlägg- ningarna representerar någon form av rest- värde. Så länge driften upprätthålls kan av- gifter utöver de volymberoende kostnaderna här vara motiverade från effektivitetssyn- punkt endast om något slags second-best- problem föreligger (jfr diskussionen i kapitel 9).

Diskussionen har hittills gällt rena kapa- citetsinvesteringar. Vid sidan av dessa före- kommer investeringar i förbättrad produk- tionsteknik vilka är avsedda att sänka produ- centens drifts- och underhållskostnader (”ra-

1 1 Diskussionen gäller här rena kapacitetsinveste- ringar. Som visas i nästa avsnitt kan utvecklingen bli en annan, om investeringarna även innehåller betydande element av kvalitetsförbättring.

tionaliseringsinvesteringar”). Sådana investe- ringar har jämförelsevis liten omfattning på såväl elkrafts- som vägområdet, eftersom de nämnda kostnadsslagen här har mindre rela- tiv betydelse än vid industriell produktion i allmänhet. Som skall visas i nästa avsnitt uppkommer emellertid delvis likartade kal- kylsituationer vid kvalitetsinvesteringar i väg- nätet. Sådana investeringar kan nämligen till dominerande del ses som åtgärder avsedda att sänka trafikanternas rörliga kostnader för produktion av transporttjänster, dvs för att genomföra resor och andra transporter.

Vid rationaliseringsinvesteringar gäller kal- kylen hur produktionen — en given mängd av en vara eller tjänst med given kvalitet — skall åstadkommas till lägsta möjliga kost- nad. Eftersom det här rör sig om samhälls- ekonomiska kalkyler, skall inte endast pro- ducentens kostnader beaktas, utan även eventuell inverkan på andra företags och hushålls ekonomiska situation, bl a genom 5 k externa effekter. Om den sammanlagda besparingen i rörliga kostnader per är över- stiger den årliga kostnaden för investeringen, periodiserad utifrån en relevant kalkylränta, bör investeringen genomföras.

Investeringsbeslut av detta slag kan inte knytas till marginalkostnader i någon me- ning. Efterfrågans storlek har normalt bety- delse för hur lönsam en investering av detta slag är. Eftersom driftskostnaden brukar påverkas starkare än investeringskostnaden vid ökad produktionsvolym, tenderar ”ra- tionaliseringens” lönsamhet att öka med pro— duktionsvolymen. Detta innebär emellertid inte, att man på ett meningsfullt sätt kan ”belasta” den ökade produktionen med nå- gon merkostnad för detta slags investeringar; mot investeringskostnaden svarar en minsk- ning i övriga kostnader för producenten. [ allmänhet leder sådana investeringar till att de effektiva avgifterna sänks. Huruvida pro- ducenten får täckning för sina investerings- kostnader vid marginalkostnadsprissättning, bestäms främst av om kostnaderna stiger eller faller vid ökad produktionsvolym (jfr diagram 622 ovan) och av i vad mån odelbar- heter föreligger.

6.2 Investeringskalkyler för väginvesteringar

Resonemangen i förra avsnittet fördes i ter- mer av kostnader och efterfrågan för tjänster av fixerad kvalitet, t ex elkraft. Tillämpat på väghållarens utbud av vägtjänster skulle detta innebära

dels att vägtjänsternas kvalitet för varje vägutforrnning vore oberoende av kapacitets- utnyttjandet, dvs att inga trängselkostnader, ökade olycksrisker etc blev följden av ökad trafikmängd.

dels att vägtjänsternas kvalitet inte skulle ändras vid investeringar i vägnätet.

Ingen av dessa båda förutsättningar kan betraktas som realistisk. Kapaciteten för en vägsträcka eller för ett helt vägnät kan inte anges i form av en fixerad trafikmängd; i stället ökar trafikanternas tids-, fordons- och andra kostnader per resa successivt då trafik— flödet ökas, dvs vägtjänsternas kvalitet försämras. Vägtjänsterna utgör för förbru- karna företag eller privatbilister — ett av de resursslag, som krävs för att åstadkomma efterfrågade resor och andra transport- tjänster. Efterfrågan på vägutnyttjande är lika väl som efterfrågan på t ex bensin härledd från efterfrågan på transporter av olika slag.

Till stor del kan väginvesteringarna betrak- tas som avsedda att förbättra vägtjänsternas kvalitet, t ex genom att möjliggöra snabba- re transporter eller minska olycksriskerna. Resultatet kan för trafikanternas del ses som en minskning av den sammanlagda färdkost- naden. Förbättringen medför i allmänhet att efterfrågan på och betalningsviljan för _ de aktuella vägtjänsterna ökar. I analogi med vad som gällt för andra produktionsföränd- ringar kan kvalitetshöjningen i princip värde- ras med hjälp av ett studium av hur efterfrå- gan påverkas. Som framgått av diskussionen i kapitel 4 skulle emellertid en sådan värde- ring möta stora praktiska problem.

I vägplanen liksom i de flesta beskriv- ningar av vägtjänstproduktionen behandlas investeringarnas effekt inte som en produkt- förändring utan direkt som en kostnadssänk- ning för de berörda trafikanterna. Man urgår

alltså från efterfrågan och kostnader för de person- eller godstransporter, för vilka väg- tjänsterna utnyttjas. I den samhällsekono- miska kostnaden inräknas då inte endast kostnader för själva väganvändningen, utan också trafikanternas egna fordons- och tids- kostnader, olycksrisker osv. Innebörden av denna analysteknik, då det gäller efterfrå- gan, skisserades i kapitel 4. Samma metod utnyttjades även i förra kapitlet i samband med diskussionen av trängselavgifter. Såsom metoden används där — liksom t ex iväg- planen eller i Walters, studier — innefattar den starka förenklingar i vissa avseenden. Så betraktas exempelvis tidskostnaderna för en viss resa som densamma för alla trafikanteri genomsnitt som för marginella trafikanter, trots att tidsvärderingen rimligen varierar starkt mellan olika trafikantkategorier. Va- riationer i tidsvärdering kan också förekom- ma inom de olika kategorierna alltefter tid- punkt och resändamål. Den här skisserade analysmetoden synes dock för närvarande vara den enda tillgängliga, som medger en hanterlig illustration av kalkylproblemen. Den kommer också att utnyttjas i den följan- de diskussionen av kvalitetshöjande väginve- steringar. När det gäller rena effektivitetsre- sonemang torde de nämnda förenklingarna inte innebära någon allvarligare begränsning. Det blir däremot nödvändigt att återkomma till frågan i samband med diskussionen av fördelningsproblem i nästa kapitel. Där är exempelvis skillnader i tidsvärdering mellan olika inkomstgrupper av central betydelse.

Den huvudsakliga svårigheten vid analys av väginvesteringar är att investeringarna i allmänhet varken kan betraktas som renodla- de kapacitets-, rationaliserings- eller kvali- tetsinvesteringar. De flesta investeringar i vägnätet får ses som en ”förenad produk- tion” av kapacitet och kvalitet; samtidigt som man ger plats för mer trafik åstadkom- mer man sänkta färdkostnader för den exi- sterande trafiken. Relationen mellan de två komponenterna kan givetvis skifta, men fall där den ena komponenten helt saknas fram- står som mycket ovanliga. De problem som sammanhänger med denna dubbla funktion

hos väginvesteringarna har behandlats bl a av Walters och inom VKU av 1.0. Jansson.12 Kalkylproblemen och deras samband med olika slags marginalkostnader skall här illu- streras med hjälp av några exempel. ' Vid dimensionering av en ny väg finns i allmänhet endast ett begränsat antal al- ternativ att välja mellan. Ett alterna- tiv med högre standard innebär dels lägre kostnader för trafikanterna, dels att det maximala trafikflödet på vägen ökas. Sänk- ningen i trafikkostnader kan tänkas ensam motivera att detta alternativ väljs, även om den beräknade trafikmängden under plane— ringsperioden skulle kunna åstadkommas utan trängselkostnader även på en våg av lägre standard. Det kan alltså vara samhälls- ekonomiskt lönsamt att välja en våg av högre standard, även om inga som helst kapacitets- problem föreligger eller förväntas uppkom- ma. Man räknar emellertid vid vägplane- ringen med att trafikanternas kostnader påverkas något av trafikmängden även vid mycket låga flöden i landsvägstrafik. Valet mellan tre olika alternativ kan då tänkas få göras mot bakgrund av kostnadsförhållanden av den typ, som illustreras i följande dia— gram. De tre heldragna kurvorna anger sam- hällsekonomisk (kortsiktig) marginalkostnad i de tre fallen.

MCS anger i enlighet med terminologini kapitel 3 den samhällsekonomiska merkost- naden för att ytterligare en resa företas på

Kostnad mc? s MCE MC:, __ mes | | I | i I I | | 4 )(1 xz Trofikmöngd

Diagram 6 :3

12 Walters, AA.: The Economics of Road User Charges, kapitel III. Jansson, J.O.: Medveten överdimensionering av kapaciteten, Smiaiokonomen nr 8 1970.

den aktuella vägsträckan — här bortses tills vidare från skillnader mellan fordonskatego- rier. Ytan under resp kurva fram till den aktuella trafikmängden, t ex xl i diagram- met, mäter summan av de rörliga eller trafik- mängdsberoende kostnaderna. Dessa kan som tidigare framhållits indelas i trafikantkostna- der, kostnader för andra enskilda (t ex i form av miljöpåverkan) samt kostnader för det allmänna. Val av högre vägstandard inne- bär kostnadssänkningar framförallt för trafi- kanterna, i form av tidsvinster och reducera— de olycksrisker. Å andra sidan ökar de fasta kostnaderna, som till största delen består av anläggningskostnader för väghållaren.

En vanlig kalkylmetod — som förekom- mer bl a i svensk vägplanering — innebär att man söker välja det alternativ, som ger den lägsta sammanlagda kostnaden, räknat som nuvärde över den aktuella planperioden. Denna metod innebär dock, att man bortser från två viktiga problem. För det första beaktas inte de kompensationskrav eller in- komstfördelningsproblem i övrigt, som kan aktualiseras genom åtgärderna. Dessa frågor skall diskuteras i nästa kapitel. För det andra tas ingen hänsyn till efterfrågans samband med färdkostnaderna; trafikmängden antas vara oberoende av såväl vägavgifter som for— donskostnader, tidsåtgång osv. Det sist- nämnda antagandet är utan tvivel orealis- tiskt. Här liksom vid odelbara kapacitetsin- vesteringar bör kalkylerna i princip byggas på skattningar av konsumentöverskott. Hur stor betydelse antagandet har för de investe- ringskalkyler, som genomförs inom ramen för vägplaneringen, är dock svårt att bedöma. Som framgått av redogörelsen i kapitel 4 är trafikefterfrågans känslighet för avgifter och andra komponenter i färdkostnaden långt- ifrån klarlagd.

Med utgångspunkt i en minimering av de sammanlagda kostnaderna vid varje trafik- mängd kan en långsiktig marginalkostnads- kurva för transporttjänsterna specificeras.13 I exemplet har antagits, att vägalternativet nr 1 ger lägsta totalkostnad vid trafikflöden un- der x, , att alternativ 2 är billigast i interval- let xl —x2 och alternativ 3 vid större trafik-

mängder. Den långsiktiga marginalkostnader; ändras här språngvis beroende på odelbar— heterna; den anges av den streckade kurvan ] diagrammet. Om vägstandarden i stället varit kontinuerligt varierbar, skulle kurvan LMCS varit kontinuerlig. Kurvans lutning bestäms av kostnadsstrukturen vid vägbyggande och produktion av vägtrafiktjänster. Förenklat uttryckt uppkommer fallande långsiktiga marginalkostnader, om stordriftsfördelar fö- religger, medan kostnaderna i stället tenderar att stiga med ökande trafikmängd, om t ex knappa markresurser driver upp anläggnings- kostnaderna. Fallande kostnader kan antas ofta förekomma då det gäller landsvägstra- fik, stigande kostnader i delar av tätortstra- fiken och särskilt i de större städernas cen- trala delar.

Diskussionen har hittills gällt dimensione- ringsbeslut ”på förhand”, dvs val av stan- dard för helt nya vägar. Liksom i fallet med kapacitetsinvesteringar ändras situationen i viss mån, om en väg _ t ex standardalterna- tiv nr 1 i diagram 623 — redan byggts på den aktuella sträckan. Även om den gamla vägen kan ha visst värde i alternativ användning, t ex genom att den underlättar byggandet av den nya, blir kostnaden för övergång från alternativ 1 till alternativ 2 normalt betydligt högre än den ursprungliga kostnadsskillna- den mellan alternativen. De resurser, som lagts ned på vägen med lägre standard, utgör till stor del 5 k sunk costs, vilka skall räknas bort, när man bedömer kostnaderna för att bibehålla detta alternativ. Om den mindre vägen en gång byggts, kommer det därför inte att bli samhällsekonomiskt lön- samt att bygga ut den förrän vid en större trafikvolym än X[ i diagrammet. Den lång- siktiga merkostnaden för samhället vid steg- vis utbyggnad ligger inom vissa intervall hög- re än LMCS.

Mot den här skisserade bakgrunden skall slutligen kort diskuteras, vilken relevans de

13 Däremot saknar begreppet långsiktig margi- nalkostnad mening då det gäller vägtjänsterna. ef- tersom dessa får ändrad kvalitet allteftersom pro- duktionen ökar; en marginalkostnadskurva miste avse tjänster med fixerade egenskaper.

långsiktiga marginalkostnaderna för samhäl- let resp de långsiktiga merkostnaderna vid stegvis utbyggnad kan ha för en effektivi- tetsinriktad prissättning. Den kortsiktiga marginalkostnaden påverkas av vägbyggnads- kostnaderna endast indirekt, genom att dessa senare kostnader får betydelse för valet av vägstandard resp tidpunkten för övergång till ny utformning. Följande förhållanden råder mellan kortsiktig och långsiktig kost- nad i olika fall:14

om vägstandarden är effektivt anpassad, överensstämmer den kortsiktiga och den långsiktiga marginalkostnaden med var- andra (utom i visst Specialfall då kostna- derna inte är definierade) om vägens standard är högre än som är motiverat från samhällsekonomisk effek- tivitetssynpunkt är den långsiktiga margi- nalkostnaden högre än den kortsiktiga om standarden är lägre än den mest effektiva är den långsiktiga marginalkostnaden läg- re än den kortsiktiga.

Om både investerings- och avgiftspolitik är effektivt utformade, anpassas avgifterna så, att trafikantens fardkostnader överensstäm- mer med såväl den långsiktiga som den kort- siktiga, samhällsekonomiska marginalkost- naden. Avgifterna svarar då mot de merkost- nader, en transport förorsakar medtrafikan- tema, andra enskilda och det allmänna, dvs kostnadskategorierna ll—IV i kapitel 3. Huruvida en sådan investerings- och pris- politik leder till att väghållarens fasta kostna- der för vägen täcks genom avgiftsintäkter, beror på den rådande kostnadsstrukturen. ] landsvägstrafiken, där de långsiktiga margi- nalkostnaderna troligen faller vid ökad tra- fikmängd, kan betydande finansiella under- skott antas bli följden. ] vissa tätorter _ särskilt de större städernas centrala delar — kan marginalkostnadsprissättning å andra si— dan antas ge finansiella överskott vid effektiv investeringspolitik för gatunätet. Som förut framhållits beträffande kapacitetsinvestering- ar kan vid stegvis utbyggnad av vägstandar- den betydande variationer över tiden upp- komma i de effektiva avgifterna. Bidraget till

täckning av utbyggnadskostnaderna faller då till dominerande del på tiden närmast före investeringstidpunkterna. Med hänsyn till informationsproblem och avgiftstekniska lämplighetsskäl kan dock starka skäl tänkas föreligga för viss utjämning över tiden och mellan vägsträckor (jfr avsnitten 6.4 och 9.4).

Om vägstandarden inte är effektivt anpas- sad, leder en prissättning byggd på långsikti- ga marginalkostnader till effektivitetsförlus- ter. Som tidigare framhållits måste grund- regeln i detta fall vara, att man skall göra det bästa möjliga av den situation som faktiskt uppkommit eller förväntas föreligga då den aktuella trafiken kommer till stånd. En ef- fektiv prissättning måste därför grundas på de kortsiktiga marginalkostnaderna, vilka an— ger konsekvenserna av trafikanternas beslut i den rådande situationen.

Vid underdimensionerat gatunät skulle av- gifter för vägutnyttjande, bestämda på grundval av långsiktig marginalkostnad, med- föra oekonomisk trafikträngsel. Då det gäller landsvägstrafik med obetydliga trängselkost- nader, kan prissättningsregeln ge helt orim- liga resultat, om vägstandarden är lägre än som motiveras av trafikefterfrågan. Antag exempelvis att en utbyggnad skulle ha sänkt trafikantkostnaderna kraftigt och att mer- kostnaderna av ökad trafik för väghållaren vid den högre — och mest effektiva — väg- standarden är mycket låga. Regeln kan då mycket väl föreskriva en lägre färdkostnad för trafikanten än de kostnader, han automa- tiskt bär själv. I stället för att betala avgifter, skulle trafikanterna alltså ersättas med ett visst belopp per resa för de ”alltför höga” trafikantkostnaderna.1 5

14 För en mer utförlig genomgång av de tre följande fallen hänvisas till bilaga B. 15 Om vägnätets standard är högre än som är motiverat från effektivitetssynpunkt, blir följden av LMC-prissättning i stället en lägre utnyttjande- grad än den effektiva. Vilket av de två fallen, som oftast förekommer inom vägsektorn är svårt att bedöma. Det bör emellertid här understrykas, att en väg mycket väl kan vara ”underdimensionerad" i den meningen att vägstandarden är för låg, trots att kapacitetsutnyttjandet är lågt. Investeringar i höjd standard och därmed också indirekt ökad

Detta något drastiska exempel är endast avsett att belysa det faktum, att de ”långsik- tiga” prissättningsregler, som föreslagits i olika utredningar, inte rimligen kan avse prissättning byggd på långsiktig marginal- kostnad i samhällsekonomisk mening. Avsik- ten synes i stället vara, att avgifterna skall svara mot de merkostnader för det allmänna i samband med ökning av vägarnas kapacitet och standard, som i någon mening förorsakas av ökande trafikvolym. Inverkan på de sam- hällsekonomiska kostnaderna genom investe- ringarnas kvalitetskomponent kommer såle- des inte med i kalkylen. De föreslagna regler- na framstår därför som intressanta från ef- fektivitetssynpunkt, endast i de fall investe- ringarna huvudsakligen kan karaktäriseras som kapacitetsutbyggnad (jfr diskussionen rörande tjänster av given kvalitet i avsnitt 6.1). Det är också huvudsakligen i sådana termer reglerna motiveras tex i de norska utredningar, som skall diskuteras i nästa avsnitt. När det gäller investeringar, där insla- get av kvalitetsförbättringar för vägtjänsterna är betydande, leder en tillämpning av regler- na däremot ofrånkomligen såväl till ineffek- tivt utnyttjande av vägnätet som till sam- hällsekonomiskt ineffektiva investeringsbe- slut hos dem som utnyttjar vägarna. Prissätt- ning byggd pä långsiktiga merkostnader för det allmänna torde där knappast kunna mo- tiveras på något annat sätt än utifrån önske- mål grundade t ex på något slags rimlig- hetsöverväganden — att finansiera investe- ringsutgifterna med hjälp av vägavgifter. Till sådana aspekter finns anledning återkomma i de senare kapitlen rörande finansiell kost- nadstäckning.

kapacitet — kan vara samhällsekonomiskt motivera— de, även om kapaciteten aldrig eller nästan aldrig är fullt utnyttjad. Det bör i detta sammanhang fram- hållas, att en prissättning byggd på långsiktig sam- hällsekonomisk marginalkostnad leder till större avgiftsintäkter för det allmänna än kortsiktig MC- prissättning, endast om vägstandarden i allmänhet är högre än som är samhällsekonomiskt motiverat.

[ detta avsnitt skall diskuteras förslag till prissättningsprinciper, som förekommer i norska utredningar på området. Först ges ett kort referat av förslagen i O.C. Hiorths ut- redning ”Kostnadsorienterte bilavgifter”. Därefter diskuteras vilka förutsättningar, som krävs för att den där föreslagna meto- den skall leda till avsett resultat. Slutligen ges några synpunkter på hur metoden, bl a då det gäller differentieringskrav, förhåller sig till de prissättningsprinciper som skissera- des i kapitel 5.

] Hiorths studie diskuteras inledningsvis möjliga syften för vägtrafikbeskattningen.16 Därvid berörs allmänpolitiska krav på dels en rimlig avgiftsnivå för bilismen totalt sett, dels en rimlig fördelning av avgiftsbördan mellan olika fordonskategorier. Med den s k kostnadsansvarsprincipen avses enligt Hiorth, att biltrafiken bör svara för samhällets väg- kostnader, samt att de enskilda fordonen bör belastas i förhållande till sina respektive andelar av vägkostnaderna. Rirnlighetsbe- dömningar av detta slag behandlas emellertid inte närmare i Hiorths studie; de skall här diskuteras i nästa kapitel.

Hiorth hävdar å andra sidan, att ”Vad som egentligen menas med kostnadsansvarsprin- cipen är emellertid oklart”. Han efterlyser ett mer väldefinierat mål som utgångspunkt ”för att besvara frågan om vilket avgiftssy— stem som är bäst”. Det mål som därefter läggs till grund för analysen är optimal transportföra'elning, dvs ett renodlat effekti- vitetsmål. Ett bilavgiftssystem avses därvid fylla två uppgifter: 1)Det skall bidra till att främja en lämplig

fördelning av transporterna mellan bil och andra färdmedel 2) Det skall bidra till att främja en lämplig fördelning av biltransporterna mellan oli- ka fordonstyper.

I utredningen framhålls, att de så precise- rade effektivitetsmålen kan komma i kan-

” Hiorth,sid 2—4.

flikt med andra mål, t ex finansieringskrav som de förut skisserade. Avgiftssystemet måste då utformas som en kompromiss mel- lan olika inbördes motstridande mål. Hiorth väljer emellertid att ta målet optimal (eller effektiv) transportfördelning som enda ut- gångspunkt för sin analys.

Bilavgifter kan fungera som ett medel att nå effektiv transportfördelning, eftersom av- giftssystemet kan antas påverka vissa av de beslut, som ligger till grund för den faktiskt realiserade transportfördelningen. Hiorth framhåller, att vägavgifterna inte spelar nå- gon direkt roll vid beslut om väginvesteringar och vägunderhåll. Avgörande för väginveste- ringarna är i stället avvägningar mellan de kostnadssänkningar, trafikanterna kan uppnå vid en vägförbättring, och de kostnader åt- gärderna innebär för vägväsendet. Det kon- stateras å andra sidan, att avgifterna indirekt kan få betydelse för väghållarens beslut, eftersom de påverkar den totala trafikmäng- den.17

Beslut om inköp av nya eller användning av existerande fordon fattas av de enskilda transportkonsumentema. Samhället måste tillse, att dessa individuella beslut även leder till samhällsekonomisk effektivitet. Därför gäller det att vid utformningen av bilavgifter- na tillse, att envar görs medveten om att det allmännas vägkostnader ökas, då vägnätet belastas med ett ytterligare fordon, och att beslut om att reducera belastningen leder till att vägväsendet sparar motsvarande vägkost- nader. De mer- eller mindrekostnader, som vägväsendet åsamkas vid individuella änd- ringar i trafikmängden, kallar Hiorth ”margi- nella väghållningskostnader,”. Han hävdar, att man genom att pålägga de olika trans- portalternativen avgifter, som motsvarar de— ras marginella väghållningskostnader, åstad- kommer förutsättningar för uppnående av en samhällsekonomiskt effektiv transportfördel- ning:

”Principen kan konkretiseras genom att utgå från den situation vi har i dag med ett vägnät av given kvalitet och utsträckning (K0) och en given trafikbelastning (T). Vi kan tänka oss detta vägnät och denna trafik-

belastning oförändrade under ett antal år framåt. Det ger upphov till en bestämd årlig väghållningskostnad (V,, ). Som alternativ till denna situation kan vi tänka oss, att trafiken ökar till T, . Den nödvändiga kapaciteten för att bibehålla oförändrade körförhållanden är i så fall K, och de årliga väghållningskostna- derna ökar till V,. Differensen V,—V0 är sammansatt av ökade underhållskostnader och årliga annuiteter av de investeringar, som är nödvändiga för att öka kapaciteten från KO till K, . De marginella väghållningskostna- derna blir:

,zv, —vo

Denna storhet uttrycker vilka utgifter en trafikenhet genomsnittligt påför det allmän- na genom att ansluta sig till den existerande trafiken, och vilka uppgifter den sparar för det allmänna genom att dra sig ur trafiken. Det är en avgift av ungefär denna storlek, som varje trafikenhet bör belastas med.”1 8

Att tolka och värdera denna rekommenda- tion vållar betydande svårigheter, främst be- roende på att Hiorth inte explicit presenterar vilka förutsättningar, som ska vara uppfyllda för att metoden ska leda till de uppställda målen. Det saknas således en precisering av den utnyttjade modellen. Här ska göras ett försök att precisera förutsättningar, som kan sägas svara mot rekommendationen ovan. En uppsättning sådana förutsättningar är följan- de:

1. Storheterna T, V och K — dvs trafik- mängd, väghållningskostnad och kapacitet — hänför sig till en viss vägsträcka, på vilken inga variationer i efterfrågan före- kormner under året. Alternativt kan stor— heterna hänföra sig till hela vägnätet, om kostnads- och trafiksituationen är densam- ma på alla vägar och trafikökningen förde- lar sig jämnt mellan vägnätets olika delar.

2. Om vid beräkning av trafikbelastningen T olika fordons vägutnyttjande vägts sam-

17 Hiorth, sid 6. 18 Hiorth, sid 8.

man till kapacitetsekvivalenta fordonskilo- meter — dvs med hänsyn till fordonens kapacitetsanspråk ”förorsakar” varje sådan fordonskilometer lika stora vägun- derhållskostnader. Om T i stället anger antalet från underhållssynpunkt ekvivalen- ta fordonskilometer, måste dessa ha sam- ma ”kapacitetsbehov”.

3. Trafikantkostnaderna per resa är oberoen- de av trafikmängden upp till kapacitets- gränsen K, vilken är en fysiskt given absolut gräns för trafikvolymen.

4. Kapaciteten kan varieras kontinuerligt och är alltid effektivt anpassad till efter- frågan.

5. Väginvesteringarna påverkar inte trafikan- ternas fordonskostnader, tidsåtgång etc.

6. Den hypotetiska variationen, T,4T0, är tillräckligt liten, för att kunna betraktas som marginell. Eller: de marginella kapaci- tetskostnaderna är konstanta.

Antagandena ovan ger en modell av den typ, som diskuterades i avsnitt 6.1 för pro- duktion av tjänster med given kvalitet. Om dessa antaganden vore uppfyllda i vägsek- torn, skulle den marginella väghållningskost- naden vara lika med den långsiktiga, sam- hällsekonomiska marginalkostnaden för pro- duktion av vägtjänster med given kvalitet. Som visades i avsnitt 6.1 är denna kostnad i sin tur lika med det pris, som gerjämvikt vid effektivt anpassad kapacitet. Under dessa mycket speciella förutsättningar skulle såle- des en avgift lika med den marginella väghåll- ningskostnaden leda till ett effektivt utnytt- jande av vägen resp vägnätet.

Hiorth påpekar, att den rekommenderade prissättningsprincipen skulle leda till en total avgiftsintäkt, ”som inte har något samman- hang med de totala väghållningskostnader- na.”1 9 Om den marginella väghållningskost- naden V' är stigande, leder principen till intäkter, som överstiger kostnaderna. Om V' är fallande, leder den till underskott.

Hiorth berör även i skilda sammanhang den bristande realismen hos förutsättningar, som ligger till grund för den ovan skisse- rade modellen. Antagandena l—5 ovan torde

inte ens tillnärmelsevis vara uppfyllda i prak— tiken.20 Prissättningsregler för vägtrafilken byggda på denna modell kan därför leda till betydande effektivitetsförluster. De problem som berörs i antagandena ] och 2 diskuteras av Hiorth, och denna diskussion refereras kortfattat i det följande. Däremot finns, som tidigare framhållits, ingen explicit redogörel- se för förutsättningarna i övrigt. Hiorth framhåller, att hans resonemang förutsätter att ”. . . vägnätets kvalitet i stort sett håller jämna steg med trafikvolymen. Kortfattat kan detta uttryckas som att körförhållande— na, ..., i stort sett hålls konstanta över tiden”.2l Detta gäller visserligen, om anta- gandena 3—5 ovan är uppfyllda, men detta faktum synes mindre intressant med hänsyn till dessa antagandens bristande realism. Hiorths diskussion torde snarare syfta på en situation, där vägtjänsternas kvalitet beror av såväl kapacitetsutnyttjandet (vid given vägut- formning) som väginvesteringarnas storlek och inriktning. Väghållaren väljer att hålla en given vägtjänststandard med avseende på tidskostnader, olycksrisker etc , oavsett tra— fikefterfrågan.

Med denna senare tolkning blir beräk- ningsprincipen mycket svårtolkad. Vägtjäns- ternas kvalitet beror då bl a på trafikmäng- den, som i sin tur via trafikanternas resebe- slut påverkas av de avgifter, man tillämpar. Varken trafikvolymen TO eller vägtjänststan- darden är då fixerad, utan beror av det avgiftssystem, kalkylen avses leda fram till.

Trafikmängd och vägstandard betraktas som på något sätt bestämda i förväg ; t ex utifrån förhållanden, som råder innan det rekommenderade avgiftssystemet införs. Även om sådana schabloner är möjliga att tillämpa, framstår resonemangen som mindre intressanta, om det är möjligt att genom Väginvesteringarna åstadkomma väsentliga

19 Hiorth, sid 8. Jfr även avsnitt 6.1. 20 Antagandet 6 har karaktären av definition, och saknar därför direkt intresse från denna syn- punkt. Däremot får det givetvis betydelse, om kostnadsuppskattningarna i praktiken görs utifrån stora kapacitetsdifferenser. 21 Hiorth, sid 6.

kvalitetsförbättringar. Det är då i allmänhet inte förenligt med samhällsekonomisk effek- tivitet att välja vägtjänstkvalitet oberoende av trafikmängden. En prispolitik, utformad som om investeringarna följde detta möns— ter, är då inte heller effektiv från samhälls- ekonomisk synpunkt.22 Den följande dis- kussionen av ”den norska prissättningsmeto- den" kommer därför att inskränkas till fal- let, där vägtjänsternas kvalitet betraktas som omöjlig att påverka (antagandena 3e5 antas vara uppfyllda). Beträffande det mer realis— tiska och mer komplicerade — fallet, där Väginvesteringarna utgör kombinerad pro- duktion av kapacitet och kvalitet, hänvisas till den tidigare diskussionen i avsnitt 6.2. Här skall endast understrykas, att en prissätt- ning, som beaktar endast vägutbyggnadens konsekvenser för det allmänna, och inte dess inverkan på trafikanternas färdkostnader, i» allmänhet leder till ineffektiv resursanvänd- ning.

Som framhållits ovan diskuterar Hiorth konsekvenserna för prissättningen av att an- tagandena 1 och 2 _ beträffande trafikens homogenitet och frånvaron av kortsiktiga variationer i efterfrågan —- inte är uppfyllda. Därvid anförs att det kan finnas skäl för att differentiera avgifterna åtminstone enligt föl- jande grunder:

Efter var (på vilka delar av vägnätet) trafikökningen sker. Efter här (under dygnet, veckan, året) trafikökningen sker. Efter vilka fordonsslag (indelade efter biltyp, längd, bredd och vikt) som svarar för trafikökningen.

Dessa tre indelningsgrunder skall i det följande kommenteras i tur och ordning.

Av betydelse är självfallet om en trafik- ökning äger rum på vägar som förut varit hårt belastade, eller på vägar med ett bety- dande kapacitetsöverskott. Enligt Hiorths mening bör därför bilavgiften i princip diffe- rentieras regionalt, helst ända ned till varje särskild väg. Detta innebär, att något system med vägtullar skulle införas, vilket åtmins- tone på kort sikt är ogenomförbart. Man

kan då tvingas att använda en genomsnittlig marginell väghållningskostnad för ett helt lands vägnät. Hiorth finner i det samman- hanget anledning fråga sig, om i så fall överhuvudtaget något står att vinna vid en tillämpning av den föreslagna prissättnings- principen. Om inte avgifterna differentieras rumsligt, uppnås inte någon möjlighet att med hjälp av priset dämpa trafiken på hårt utnyttjade vägar och att stimulera den på vägar med outnyttjad kapacitet. Emellertid framhålls, att kvar står möjligheten att vid en beräkning på genomsnittsbasis kunna åstad- komma en ”riktig” avgiftsdifferentiering mellan olika fordonsslag. Det bör då observe- ras, att detta gäller endast under förutsätt- ning att variationen mellan fordonsslag i de marginella vägkostnaderna är oberoende av vägtyp, något som normalt inte är fallet. Man får således även i denna dimension nöja sig med genomsnitt.

Avgiftssystemet bör likaledes i princip dif— ferentieras efter den tidpunkt då en trans- port företas. Om en trafikökning äger rum under perioder med lågtrafik, erfordras nor- malt inte någon kapacitetsutbyggnad alls för bibehållen standard. Motsatsen gäller om ök- ningen uppkommer under t ex rusningsti- der i en storstad. Hiorth är emellertid pes- simistisk, när det gäller möjligheterna att praktiskt genomföra en sådan tidsmässig dif- ferentiering. Även i detta avseende kan det bli nödvändigt att nöja sig med genomsnitt- liga utbyggnadskostnader som grund för av- gifterna. Fördelningen av biltransporterna över tiden kommer härigenom att bli in- effektiv ; för litet trafik under lågtrafik och för mycket under högtrafik. Också trans- portfördelningen mellan bilar och andra transportmedel kan komma att förskjutas i ogynnsam riktning. Med tidsdifferentierade

22 Det bör också framhållas, att en entydig uppdelning av enskilda vägbyggnadsprojekt i en kapacitets- och en kvalitetsdel i allmänhet är utesluten. Även om de teoretiska resonemangen i den refererade utredningen möjligen kan tolkas i termer av sådan uppdelning, görs heller inga försök i denna riktning, när resonemangen tillämpas på faktiska kalkylsituationer.

avgifter skulle ”många som i dag kör bil under de mest belastade timmarna komma att använda andra transportmedel”.23

De av Hiorth beskrivna problemen i sam- band med begränsade differentieringsmöjlig- heter är av samma slag som vid prissättning byggd på kortsiktig marginalkostnad (jfr diskussionen i avsnitt 9.4).

En differentiering av avgifter efter for- donstyp kan enligt Hiorth lämpligen ta som utgångspunkt en bestämning av samband

dels mellan fordonets längd, bredd och has- tighet, och dess anspråk på vägkapacitet, dels mellan fordonets vikt och dess inverkan på vägunderhållskostnaderna.

Beträffande den senare punkten gäller, att så länge inte vägarna tål obegränsade axel- tryck, kommer underhållskostnaderna att stiga progressivt med den axeltrycksbelast- ning som vägarna utsätts för.24 Det bör observeras, att ju starkare vägen är byggd, desto svargare blir kostnadsprogressionen. Beslut om att bygga starkare vägar framstår därigenom som ett alternativ till höga årliga underhållskostnader.

I samband med den första punkten ovan gäller det enligt Hiorths metod att belasta varje bilkilometer i enlighet med dess kapaci- tetskonsumtion. Därigenom måste fastläggas ekvivalenstal för hur stor kapacitet varje fordonstyp tar i anspråk. Därefter fastställs hur stora investeringskostnader i trafiken som anses svara mot varje ekvivalensenhet.

När det gäller formen för att ta ut de väghållningskostnader som man på ovan skis- serat sätt kan räkna fram för olika fordons- typer, hävdar Hiorth att enbart körlängds- beroende avgifter bör användas. Argumenta- tionen kan sammanfattas på följande sätt:

Bilismens kostnader för det allmänna — och för andra enskilda än bilister — bestäms av utnyttjandet av vägnätet, inte av bilbe- ståndet. Om en del av skatten knyts till köp eller innehav av fordon, kommer bilägarna vid överväganden om att använda eller inte använda bil inte att ta tillräcklig hänsyn till konsekvenserna för det allmännas vägkostna-

der. Som ett tänkbart motargument anförs, att besluten om bilinnehav skulle bestämma biltrafikens volym, dvs att utnyttjande- graden skulle vara i stort sett oberoende av de körlängdsberoende avgifterna. Men äveni detta ytterlighetsfall skulle enbart körlängds- beroende avgifter vara lika effektiva som ett blandat system. Det senare skulle aldrig ge några fördelar, däremot i allmänhet nack— delar, jämfört med ren kilometerbeskattning.

Slutsatsen är uppenbarligen riktig, förut- satt att avgiftssystemet fritt dvs utan avgiftstekniska och fördelningspolitiska hän- syn — kan anpassas till de relevanta marginal- kostnaderna.25 Lika uppenbart är emeller- tid, att denna frihet inte existerar, vare sig prissättningen bygger på marginell väghåll- ningskostnad eller kortsiktig marginalkost- nad. Som framhållits i anslutning till diskus- sionen av ”le tarif vert” i kapitel 5 kan fasta avgifter vara ett viktigt komplement till de rörliga, när det gäller att åstadkomma diffe- rentiering efter belastningsvariationer. Dess- utom har de fasta avgifterna _ just på grund av sina svagare allmänna styrningseffekter ett värde, om man av andra skäl vill avvika från marginalkostnadspriser. Ett näraliggan- de exempel är förekomsten av olika slags finansieringskrav; som framhölls ovan ger Hiorths prissättningsmetod lika litet som en prissättning byggd på kortsiktig marginal— kostnad några garantier för finansiell kost- nadstäckning. I allmänhet är det lämpligt att ta ut awikelser från marginalkostnad med hjälp av avgifter med svagaste möjliga styreffekt. Hiorth omnämner några av dessa problem, särskilt i anslutning till storstads- bilismen, och påpekar att de kan motivera fasta avgifter på köp eller innehav av fordon.

23 Hiorth,sid 14. 24 Jfr diskussionen beträffande underhålls- kostnader i kapitel 3. 25 Dessutom förutsatt, att kostnader som följer av själva bilinnehavet, t ex för garage och parke- ringsplatser, bärs av bilisterna själva.

6.4 Prissättning byggd på ”utvecklingskost- nader”

En grupp prissättningsregler, som diskuterats i olika utredningar, baseras på s k utveck- lingskostnader (”development costs”) för ut- byggnad av trafikanläggningar.26 Liksom i den av Hiorth föreslagna metoden är en grundtanke, att man utifrån dessa kostnader kan härleda avgifter för utnyttjande av an- läggningarna, och att dessa avgifter är effek- tiva från resursanvändningssynpunkt.

Det finns flera varianter av begreppet ut- vecklingskostnad, men ett huvudsyfte med dess användning synes i samtliga fall vara att åstadkomma prisstabilitet över tiden. ] Al- laisrapporten definieras utvecklingskostna- den som kvoten mellan nuvärdet av de fram- tida kostnaderna för ny- och ombyggnad av trafikanläggningar och en Vägd summa av trafikökningar under en serie framtida perio- der.27 I en annan variant används som näm- nare en vägd summa av de framtida kapaci- tetstillskott, som kan hänföras till utbyggna- den. Under mycket speciella förutsättningar kan en prissättning grundad på utvecklings- kostnader leda till effektivt utnyttjande av trafikanläggningarna. Metoden är då identisk med den prissättning utifrån s k marginell väghållningskostnad, som diskuterades i för- ra avsnittet. Men som framhålls i Allais- rapporten är dessa antaganden t ex röran- de fixerad kvalitet och fritt varierbar kapaci- tet — inte uppfyllda när det gäller vägnätet. De förekommande argumenten för detta slags prissättning har att göra med andra mål för trafikpolitiken än ett effektivt utnyttjan- de av de existerande trafikanläggningarna. Tre skäl har framförts för att grunda prissätt— ningen för t ex väg— och järnvägstjänster på utvecklingskostnader:

1. En prissättning byggd på utvecklingskost- nader skulle innebära att krav på finansiell kostnadstäckning uppfylles, i varje fall i högre grad än vid kortsiktig marginalkost- nadsprissättning.

2. En viss grad av prisstabilitet över tiden är nödvändig för att förbrukarna av väg-

tjänster skall kunna fatta rationella inve- steringsbeslut. Sådan stabilitet kan lämpli- gen åstadkommas genom en prissättning byggd på utvecklingskostnader.

3. Ökad trafikmängd motiverar en successiv utbyggnad av vägnätets kapacitet. För att trafikutvecklingen skall ge användbart in- formationsunderlag för sådan utbyggnad bör avgifterna även avspegla kostnaderna för vägbyggande.

Det förstnämnda argumentet förekommer bla i Allaisrapporten: ”Fördelen med ut- vecklingskostnadsmetoden, relativt ett sy- stem med prissättning utifrån kortsiktig mar- ginalkostnad, är att den reducerar (det finan- siella) underskottet. Samtidigt har den en relativ nackdel i och med att den förorsakar en viss störning av den effektiva resursan- vändningen.” Som tidigare framhållits är te- sen om ett mindre underskott inte självklart riktig. Övergång från prissättning byggd på kortsiktig marginalkostnad till prissättning utifrån utvecklingskostnader innebär inte en- dast att man lägger till vissa kostnader för investeringar och för icke trafikmängdsbero- ende underhåll. Man drar samtidigt bort betydande kostnadsposter för trängsel- och andra interaktionseffekter. Förändringen går troligen i olika riktning för olika miljöer och olika tidsperioder, men totaleffekten är osä- ker till sin riktning.

Argumentet rörande prisstabilitet aktuali- seras av de variationer över tiden i de kort- siktiga marginalkostnaderna, som uppkom- mer vid långsiktigt stigande efterfrågan och odelbara investeringsprojekt (jfr diskus- sionen i avsnitt 6.1). Över- eller underkapaci- tet kan också uppkomma som följd av fel- aktiga efterfrågeprognoser. Vissa argument

26 Se t ex : Options in Transport Tariff Policy, sid 48—50. Walters (1968), sid 112—115. Boiteux, M: Peak-Load Pricing (1964), i Nelson, sid 70—72. 27 Options in Transport Tariff Policy, sid 120. Sammanvägningen av trafikökningar under olika är föreslås i rapporten ske genom en diskontering till nuvärde av samma slag som för kostnaderna. Options in Transport Policy, sid 21.

för prissättning byggd på utvecklingskostna- der i sådana situationer har framförts av Boiteux.29

För att uppnå effektivt utnyttjande av existerande kapacitet är det nödvändigt att sätta priset lika med kortsiktig marginalkost- nad med korrektion i förekommande fall för avvikelser mellan pris och marginalkostnad för alternativ eller komplement till tjänster- na ifråga. Men Boiteux hävdar, att inte en- dast utnyttjandet i en tidpunkt är av intres- se; det kan tänkas vara viktigare att åstad- komma en effektiv anpassning över tiden. Här spelar förbrukarnas information om framtida priser en huvudroll, och stabila priser är då ett tänkbart hjälpmedel. Prissta- biliteten kan enligt Boiteux lämpligen upp- nås genom att priset bestäms utifrån den kortsiktiga marginalkostnad, som skulle gälla om anläggningen hade optimal kapacitet: ”dvs priser lika med utvecklingskostna— derna”.

Boiteux förespråkar en prissättning på dessa grunder, om överkapacitet och därmed ”onormalt” låga priser vid pris- sättning enligt kortsiktig marginalkostnad förväntas råda under en relativt kort period. Om nämligen de privata investeringar, som baseras på dessa låga avgifter, har längre varaktighet än överkapaciteten i transport- systemet, uppkommer överinvesteringar med åtföljande välfärdsförluster för samhället. Dessa investeringar kan gälla både transport- medel och sådana anläggningar, som i stor utsträckning utnyttjar transporttjänster. Ett motsvarande resonemang kan föras beträf- fande perioder med ”onormalt höga”, kort- siktiga marginalkostnader.

Problemet gäller här prissystemets uppgift som informationssystem i situationer, där köparna fattar beslut som rör produktion under flera perioder. Boiteux” resonemang bygger på förutsättningen, att sådana beslut helt grundas på förväntan om att de för tillfället rådande priserna skall bestå. Även om denna förutsättning om köparnas beteen- de vore uppfylld, skulle emellertid resone- manget ha betydande svagheter. Den svenska affärsverksutredningen har kritiserat detta på

följande sätt: ”Mot det anförda resone- manget kan invändas, att det naturliga sättet att förena önskemålet om marginalkostnads- prissättning med önskemål om en över tiden stabil prisnivå vore att sätta priset i anslut- ning till förväntningsvärdet av framtida kort- siktiga marginalkostnader.”3 0 Denna berätti- gade invändning innebär, att priset i detta fall skall sättas utifrån kostnader, som nor- malt påverkas av framtida investeringsbeslut och därmed av investeringskostnader, men som inte överensstämmer med utvecklings- kostnaderna. Vid kontinuerligt varierbar ka— pacitet och effektiv investeringspolitik över— ensstämmer de här aktuella, förväntade marginalkostnaderna däremot med den lång- siktiga, samhällsekonomiska marginalkostna- den (jfr diskussionen rörande diagram 6:2 i avsnitt 6.1).

Huvudfrågan är emellertid, om en prissta- bilisering över tiden, som medför effektivi- tetsförluster i vägutnyttjandet, är det bästa sättet att förbättra trafikanternas besluts- underlag för investeringar. Det torde i många fall vara möjligt att kombinera över tiden varierande priser med information om de prognoser, som producenterna av väg- och järnvägstjänster gör beträffande kostnader— nas och därmed avgifternas utveckling över tiden. Investeringsunderlaget skulle därige- nom förbättras, kanske i lika hög grad som genom den prisstabilisering, som erbjuds av en prissättning byggd på förväntade, fram- tida marginalkostnader.

Om man inte tillåter priserna att variera över tiden med hänsyn till uppkommande bristsituationer, måste den otillräckliga kapa- citeten ransoneras på något annat, vanligen mera kostsamt och godtyckligt sätt, tex genom köer. Under perioder med överkapa- citet kommer stabila priser i stället att leda till välfärdsförluster genom att kapaciteten

29 Boiteux, M.: Peak-Load Pricing, sid 70 ff. Resonemanget illustreras för såväl fallet med plane— rad överkapacitet som situationer där överkapacitet uppkommit på grund av felaktiga prognoser. 30 Ekonomi och konkurrens i affärsverken, Del II, SOU 1968:46, Bilaga 1, sid 26.

utnyttjas i mindre utsträckning, än som vore möjligt vid fluktuerande priser. Om informa- tionsunderlaget inte kan förbättras med and- ra metoder, måste ”informationsvärdet” av stabila priser vägas mot välfärdsförluster i utnyttjandet av de existerande anläggningar- na.

Dessa invändningar mot prisstabilisering över tiden anförs även i Allaisrapporten. Då det gäller fallet att priserna höjs till en genomsnittlig nivå under perioder med out- nyttjad kapacitet, kan enligt rapporten skä- len för en sådan ordning vid ett första påseende förefalla övertygande. Man återger det av Boiteux anförda argumentet, att om priset sätts lika med kortsiktig marginalkost- nad under perioder med överkapacitet, kan felaktiga investeringsbeslut komma att fat- tas. Ett exempel gäller företagslokalisering, som grundas på felaktiga förväntningar om att trängselavgifterna allt framgent skall fort- fara att vara noll. I rapporten framhålls emellertid detta arguments begränsningar: ”I de fall, där trängselavgiften noll kommer att bestå för längre tid än den ekonomiska livslängden hos nyttjarnas investeringar, finns det ingen anledning att påföra avgifter som kan förhindra ett bättre utnyttjande av dan existerande infrastrukturen.”31 Dess— utom anförs, att man inte i första hand bör söka korrigera konsumenternas felaktiga prisförväntningar genom att på ett oekono- miskt sätt höja avgiften i syfte att nå prissta- bilitet över tiden. Uppgiften är snarare att söka tillhandahålla bättre information om hur de framtida priserna kan komma att utvecklas än att hålla stabila priser.

I Allaisrapporten framhålls å andra sidan, att säkerhet mot framtida prisförändringar kan vara önskvärd för vissa förbrukare av tjänster inom transportsektorn, särskilt med hänsyn till långsiktiga investeringar i fordon, terminaler etc. Man pekar på möjligheten att dessa förbrukare ges ”viss möjlighet att för- säkra sig mot risker för prisförändringar ge- nom att ingå prisöverenskommelser för en bestämd tidsperiod”. Fördelen ärinte endast att kunden garanteras ett bestämt pris, utan också att förhandsbeställning ger producen-

ten information om framtida förbrukning och kapacitetsanspråk. Möjligheten att arbe- ta med sådana långstidskontrakt har ingåen- de behandlats av företrädare för den franska s k marginalkostnadsskolan i samband med prissättningen på elkraft. På elkraftområdet utnyttjas kontrakt för längre perioder ibe- tydande utsträckning då det gäller större förbrukare. Samspelet mellan olika slags av- gifter i detta sammanhang och anknytningen till valet av kapacitet har något berörts i kapitel 5, avsnitt 5.2. [de fall kontrakt sluts för så lång tid, att utrymme ges för anpass- ning av kapaciteten, får kalkylen för sådan anpassning — t ex utbyggnad — betydelse för det effektiva priset. Detta pris bestäms nämligen av det förväntade, framtida värdet av den kortsiktiga marginalkostnaden, som ge- nom valet av utbyggnadstakt påverkas av investeringskostnaderna. Som tidigare fram- hållits kommer kortsiktig och långsiktig mar- ginalkostnad att överensstämma, om utbygg- nadstakten är effektivt anpassad.

Skälen för förhandsprissättning av denna typ kan tänkas vara starka på områden, där producenten tillhandahåller tjänster av fixe- rad kvalitet och alltid måste tillfredsställa den rådande efterfrågan. För att undvika att kapacitetsbrist uppkommer ; eller att dras- tiska prishöjningar blir nödvändiga för att undvika detta 4 kan det vara angeläget att förbättra informationsunderlaget i fråga om framtida efterfrågan. Långtidskontrakt är ett tänkbart medel att åstadkomma detta, sam- tidigt som förbrukarna därigenom kan för- säkra sig om att tjänsterna kommer att till- handahållas.32 Detta skäl för en prissättning, som vid samordning med investeringspoli- tiken innefattar ett hänsynstagande till an-

31 Options i Transport Tariff Policy, sid 31. 32 Resonemanget är också tillämpligt på frågan om mer kortsiktig förhandsbeställning av tjänster. Ett exempel inom transportsektorn är det avgifts- problem, som går under benämningen ”passagera- ren till Calais”, och som rör fastställandet av effektiva biljettpriser på järnväg. Kombinationen av odelbarheter och osäkerhet om efterfrågan leder till relativt komplicerade kostnadsförhållanden. Se t ex Dessus, G.: Rate Fixing in Public Utilities, Nelson sid 42 ff.

läggningskostnader, kan även ha relevans för vissa delar av transportsektorn, t ex järn- vägs- och flygtrafik. För sådan prispolitik bör emellertid utnyttjas avgiftstyper, vilka i minsta möjliga mån påverkar kapacitetsut- nyttjandet i nuläget.

Vid en motsvarande bedömning för väg- sektorns del — dvs av punkt 3 i den inledande uppräkningen — är situationen emel- lertid i viktiga avseenden en annan. ”F örsäk- rings- och informationsargumenten” för långtidskontrakt eller förhandsbeställning är här svagare, eftersom absoluta kapacitets- gränser endast undantagsvis uppnås, och marginalkostnaderna endast på en mindre del av vägnätet vägar och gator i tättbefolkade områden — stiger snabbt med ökad trafikmängd. Avvikelser från prognosti- serad trafikmängd medför följaktligen var- ken otillfredsställd efterfrågan eller behov av drastiska avgiftsändringar.

Det är med hänsyn till dessa för- hållanden naturligt, att långtidskontrakt av det slag, som är diskuterats, inte före- kommer då det gäller vägtjänster. Av- gifterna är i allmänhet knutna antingen till det löpande utnyttjandet av vägarna eller till innehav av fordon under året. Detta slags avgifter påverkar trafikanternas användning av det existerande vägnätet, och avgiftsbestäm- ningen bör bygga på de kostnader, denna väganvändning medför. Avvikelser från den- na huvudregel kan dock tänkas vara motive- rade:

dels om avgifterna för vägutnyttjande eller fordonsinnehav på grund av höga sy- stemkostnader vid ändringar (för admi- nistration, information etc) fastläggs för en längre period, om det bennns lämpligt att som kom- pletterande styrmedel utnyttja avgifter — tex acciser vilka belastar fordons- ägaren under en längre period beroende på att de knyts till investeringskostna- den. dels

I båda fallen förutsätts, att den aktuella perioden har sådan längd, att anpassning av vägkapaciteten är möjlig. Som förut fram-

hållits är i sådana fall det förväntade värdet av framtida, kortsiktiga marginalkostnader av betydelse för prisbestämningen. Via inve- steringskalkylerna för vägbyggande påverkas dessa kostnader av byggnadskostnaderna, men de motsvarar inte de sk utvecklings- kostnaderna. Särskilt då det gäller väginve- steringar där inslaget av kvalitetsförbättring är betydande, kan skillnaden mellan de två kostnadsslagen vara mycket stor. Sambandet mellan prisbestämning och investeringspoli- tik vid denna typ av vägbyggande har kort- fattat beskrivits i avsnitt 6.2.3 3

Bilaccisen är en fast avgift, som ijämförel- se med andra avgifter på området har myc- ket svag effekt på kapacitetsutnyttjandet i nuläget. Samtidigt har den viss betydelse för fordonsparkens storlek och därmed för efter— frågan på vägtjänster längre fram i tiden. Användningen av detta slags avgifter i ett prissystem för vägtjänster torde dock inte i högre grad kunna knytas till en styrning av trafikefterfrågan. På grund av sin relativt svaga styreffekt får de fasta avgifterna främst betraktas som ett medel att åstadkomma avgiftsintäkter från vissa kategorier av väg- trafik, i situationer då de enbart från styr- synpunkt motiverade avgifterna för vägut- nyttjande av olika skäl betraktas som otill- räckliga. Motiven bakom sådana krav beträf- fande avgiftsbeloppets storlek och fördelning skall diskuteras i nästa kapitel.

33 Resonemangen idetta kapitel har genomgåen- de byggt på den förutsättningen, att beslut om investeringar i trafikapparaten fattas utifrån avväg- ningar mellan å ena sidan investeringskostnaderna, å andra sidan uppskattningar av de kostnadssänk- ningar och övriga förbättringar, investeringen med- för för trafikanterna, väghållaren osv. Vissa av de argument, som framförts mot marginalkostnads— prissättning, grundas på förutsättningen, att vägin- vesteringar i stället framtvingas genom en efterfrå— gan från berörda intressenter, vilken manifesterasi krav på utbyggnad av vägnätet. Då dessa argument främst använts som stöd för krav på "full kostnads- täckning” i vägsektorn, tas de upp först i kapitel 7, avsnitt 7.1.

Valet av prissättningsprincip för vägtrafiken har i de tidigare kapitlen diskuterats med hänsyn till målet effektiv resursanvändning. Intresset har därvid av naturliga skäl främst knutits till konsekvenserna av de enskilda trafikanternas val i form av kostnader för samhället i övrigt (andra trafikanter inräkna- de). Det är genom sin inverkan på dessa individuella val mellan transportmedel, mellan resvägar, mellan restider osv som avgifterna kan påverka resursanvändningen i samhället. Effektivitetsresonemang av detta slag leder fram till prissättningsprinciper baserade på marginella kostnader. Avvikel- serna från en prissättning i enlighet med marginella kostnader avvikelser som förvis- so kan bli betydande — motiveras i huvudsak av praktiska svårigheter eller kostnader för att genomföra en långtgående prisdifferentie- ringi tid och rum.

Det är emellertid också av stort ekonomisk-politiskt intresse, hur stora av— giftsintäkter för det allmänna, som uppkom- mer vid olika avgiftssystem. Frågan huruvida avgifterna räcker till för att täcka de utgifter eller kostnader, som utifrån någon bestämd beräkningsprincip kan hänföras till vägtrafi- ken, har vid flera tillfällen berörts i de tidigare kapitlen. I den första delen av före- liggande kapitel skall ett försök göras att belysa i vad män och utifrån vilka motiv denna fråga betraktats som relevant av de refererade utredningarna.

Förekommande krav på s k full kostnads-

Krav på full kostnadstäckning för vägtrafiken

täckning avser i flertalet fall det allmännas utgifter, så som dessa beskrivits ikapitel 3. Kraven berör således alla de utgifter för stat och kommuner, vilka kan uppfattas som konsekvenser av att vägnätet tillhanda- hålls, byggs ut och belastas med den rådande trafiken. Krav på kostnadstäckning med den- na begränsade omfattning kommer fortsätt- ningsvis att benämnas finansieringskrav. I vissa utredningar har hävdats, att vägtrafi- kanterna genom avgifter dessutom skall täcka de kostnader, som ikapitel 3 hänför- des till kategori IV dvs externa vägtrafik- kostnader för bl a miljöpåverkan, som drab- bar samhället i övrigt. För ett sådant mer omfattande kostnadstäckningskrav reserveras i det följande begreppet kollektivt betal- ningsansvar.

Avgörande för vilka poster, som skall om- fattas av ett krav på full kostnadstäckning, är givetvis motiven för att kravet uppställs. Dessa motiv bestämmer också, på vilken nivå man väljer att lägga kraven; om de skall avse transportsektorn som helhet, varje tra- fikgren för sig, olika regioner var för sig eller enskilda trafikantgrupper inom en trafik- gren. Om finansieringskrav läggs på detalje- rad nivå, kan de lätt komma i konflikt med mål beträffande effektiv resursanvändning. Dessa problem kommer att beröras i senare delen av kapitlets första avsnitt.

Bland de motiv, som kan anföras för finansieringskrav i transportsektorn, intar de fördelningspolitiska en särställning. Hänsyns-

tagande till avgiftspolitikens inverkan på realinkomstemas och därmed konsumtions- möjligheternas fördelning aktualiserar svåra avvägningsproblem. Vissa önskemål om för- delningsrättvisa kan tänkas motivera, att väg- trafikanterna åläggs ett kollektivt betalnings- ansvar för alla kostnader i samband med vägtrafiken, även om en sådan regel begrän- sar handlingsfriheten, när det gäller att åstad- komma en effektiv prisstyrning. Men även ett prissystem, där hänsyn tagits till sådana krav på kostnadstäckning, kan komma i kon- flikt med statsmakternas intentioner, när det gäller inkomstfördelningen mellan olika grup- per av trafikanter. Fördelningsaspekterna på avgiftssystemet och olika slags avvägningspro— blem i samband med dessa skall diskuteras i avsnitt 7.2.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att göra fördelningspolitiska bedömningar av mer allmänpolitisk natur. Redovisningen får alltså inte uppfattas som ett uttryck för värderingar från utredningens sida i dessa avseenden, utan endast som en belysning av det faktum att utformningen av avgiftssyste- met inom vägtrafiksektorn, liksom inom andra sektorer, påverkar realinkomstemas fördelning.

Kapitlets avslutande avsnitt innehåller en kort diskussion rörande olika slags kostnads- poster, som kan ha intresse vid bestämningen av ett kollektivt betalningsansvar för vägtra- fiken. I samband med identifiering, kvanti- fiering och värdering i ekonomiska termer av poster, som kan ha betydelse för en be- dömning av denna fråga, uppkommer ett antal problem, vilka skall behandlas i senare delen av detta betänkande (kapitel 10 och följande). Vissa hithörande frågor tas upp till en preliminär behandling i avsnitt 7.3, be- roende på att de har betydelse för diskussio- nen i kapitel 9 av effektiva vägavgifter då ett kollektivt betalningsansvar utkrävs.

7.1 Finansieringskrav i olika utredningar

I svenska, norska och engelska utredningar på transportområdet spelar begreppet ”kost- nadsansvarighetsprincipen” relativt stor roll.

Innebörden av detta begrepp skall här kort- fattat diskuteras, innan de olika utredningar- nas resonemang kring finansieringskravets syfte och omfattning refereras.

Med ”kostnadsansvarighetsprincipen” sy— nes i vissa sammanhang avses ett finansie- ringskrav för en hel trafikgren; för vägtrafi- ken att det allmännas utgifter för vägnätet och trafiken på detta skall täckas genom avgifter från vägtrafikanterna.1 Med denna innebörd är begreppet operationellt. Det be- tyder att man måste ta hänsyn till en budget— restriktion, när man söker utforma ett av- giftssystem i syfte att uppfylla de transport- politiska effektivitetsmålen.

Vid utformningen av de svenska trafik— politiska riktlinjerna torde man i princip ha utgått från nyss angivna innebörd hos be— greppet. Man synes emellertid här ha önskat gå ett steg längre såtillvida att det även förutsatts en fördelning av de skilda trafik— grenarnas finansiella kostnader på olika trafi- kantkategorier. [ sistnämnda hänseende ut- trycks ett liknande synsätt av flera utred- ningar, tex i Bilskatteutredningens be- tänkanden och i den engelska Road Track Costs. De norska s k Ström- och Killikom- mittéerna som hade i uppdrag att under- söka, om den dåvarande norska bilbeskatt- ningen uppvisade avvikelser från ”kostnads- ansvarsprinsippet” — tolkade begreppet så, att inte bara biltrafiken som helhet utan varje enskild trafikant skulle bära sin del av det allmännas utgifter.

Om man på detta sätt tolkar kostnads- ansvarighetsprincipen som en ”fördelnings— nyckel”, förefaller det omöjligt att ge den en entydig innebörd. En mycket stor del av det allmännas utgifter och även andra kostnader i samband med vägtrafiken utgör gemensam— ma kostnader för olika fordonsslag och trafi- kantgrupper. Varje fördelning av ”totalkost- nader”, inklusive sådana gemensamma kost-

1 I olika EG-utredningar kallas detta slags finan- sieringskrav antingen ”budgetjämvikt" eller ”total kostnadstäckning”, beroende på om investeringsut— gifterna skall direktfinansieras genom avgifter eller periodiseras och amorteras över en längre period.

nader, måste bygga på försök till rimlighets- bedömningar.

Slutligen är det möjligt att tolka begrep— pet så, att varje trafikant skall stå för de kostnader för samhället, vilka är konsekven- ser av hans individuella beslut. Denna strikt ekonomiska tolkning implicerar marginal- kostnadsprissättning. I motsats till i föregåen- de fall har kostnaderna för olika trafikant- kategorier eller enskilda trafikanter här i princip en entydig innebörd, vilket naturligtvis inte hindrar att mätproblemen är mycket stora. Som tidigare framhållits, blir finansiel- la budgetkrav _ tex för vägtrafiken som helhet — normalt inte uppfyllda vid en strikt tillämpning av principen i denna form.

Med hänsyn till den brist på entydig- het, som utmärker begreppet ”kost— nadsansvar” i de refererade utredningarna, kommer detta begrepp inte vidare att använ- das här. Diskussionen förs i stället i termer av olika slags finansieringskrav eller på annat sätt Specificerat, kollektivt betalningsansvar.

7.1.1 Motiv för finansiell kostnadstäckning

I flera av de genomgångna undersökningarna saknas explicita formuleringar av de mål för transportpolitiken, som ligger bakom kraven på ”full kostnadstäckning”. De mål som uttrycks rör effektiv resursanvändning, me- dan finansieringskravens existens bara kon- stateras som ett faktum. Ett slående exempel är den norska Killi-rapporten. I stället för att redovisa skälen bakom kravet på full kost- nadstäckning, skjuter man där kravet åt si- dan med motiveringen, att dess innebörd är så oklar att det är meningslöst att diskutera den. Man väljer i stället att söka konstruera ett avgiftssystem, som syftar enbart till ef- fektiv uppdelning av transporterna mellan olika trafikgrenar. Uppgiften att företa juste- ringar, om det föreslagna systemet skulle komma i konflikt med fiskala eller fördel- ningspolitiska önskemål, överlåts åt politiska organ.2

I rapporterna från den engelska Smeed- kommitte'n och den franska Lavalkommittén kommer inte något speciellt intresse till ut—

tryck för förhållandet mellan totala intäkter och kostnader. En del av de resonemang, som förs i den senare rapporten, tyder dock på att avgiftsfinansiering av både drifts- och anläggningskostnader eftersträvas, även när detta medför avsteg från den i rapporten formulerade marginalkostnadsprincipen.

Inte heller i Road Track Costs uttrycks något bestämt krav beträffande förhållandet mellan totala intäkter och kostnader. Där— emot ligger implicit i utredningens upplägg- ning, att man anser budgetutfallet vara in- tressant. Man söker fördela ”de totala kost- naderna” för det allmänna och i princip också för ”befolkningen utanför vägsektorn” dvs ett kollektivt betalningsansvar, som omfattar kostnadsgrupperna II och IV i kapi- tel 3 — mellan olika fordonskategorier. Dess- utom görs en mängdjämförelser mellan olika kategoriindelningar av det allmännas intäkter och utgifter. Men eftersom det kollektiva betalningsansvaret inte närmare specificeras, saknas Också diskussion av motiven för önskemål om sådan kostnadstäckning.

Av de refererade vägutredningarna är det endast Allaisrapporten och Walters” studie, som innehåller mer omfattande resonemang kring finansieringskravens innebörd.3 De olika motiven skall i det följande refereras i punktform och kortfattat kommenteras. Först skall emellertid de aktuella ”målkon- flikterna” skisseras, så som de framställs i Allaisrapporten.

Man utgår i rapporten från att det primära målet för transportpolitiken är att nå en samhällsekonomiskt effektiv nivå för trans- portproduktionen och en effektiv uppdel- ning av transporterna mellan de olika traf1k- grenarna. Detta fordrar dels en prissättning, som ger ett effektivt utnyttjande av varje transportgrens fasta anläggningar, dels en investeringspolitik som utnyttjar samhälls- ekonomiskt relevanta investeringskriterier. Man understryker särskilt vikten av en cen-

? lnstilling fra Samferdseldepartementets bilav- giftsutvalg 1963, avsnitt 2.

3 Options in Transport Tariff Policy, avsnitt 23.3 och Walters (1968), kapitel 4.

tralisering och samordning av investerings- besluten i de olika transportgrenama, med hänvisning till de ofta mycket starka kors- effekterna mellan dessa.

Inledningsvis förordas en prissättning av trafikanläggningarnas tjänster, vilken utgår från de kortsiktiga marginalkostnaderna för nyttjandet av dessa tjänster, inklusive träng- selkostnader. Sådana från resursanvändnings- synpunkt effektiva avgifter skulle för vägsek— torn innebära — om man inte tar hänsyn till olycks- och immissionskostnader — att avgif- terna endast skall täcka de underhållskostna- der, olika trafikanter förorsakar det allmän- na, och i förekommande fall en trängselav- gift. Upprepade gånger understryks att en sådan avgift måste vara den man skall efter- sträva att i praktiken avkräva vägnyttjarna, om effektiv resursanvändning är målet för transportpolitiken.

Som framgått av en utförlig diskussion i kapitel 6 förekommer det på stora delar av vägnätet liksom i övriga transportartlägg- ningar stordriftsfördelar i produktionen av dess tjänster. Kombinationen av en samhälls- ekonomiskt effektiv investeringspolitik och effektiva avgifter för utnyttjande av fasta anläggningar kan då leda till ett finansiellt underskott; det allmännas kostnader för anläggningarna blir större än avgiftsintäkter— na från nyttjarna. Då förutsätts att det är omöjligt att vid sidan av nyttjandeavgiftema avkräva trafikanterna sådana särskilda skatter, som inte på ett ineffektivt sätt begränsar användningen av trafikanläggningarna. Fi- nansiella underskott av detta slag kan inte accepteras, menar man i Allaisrapporten. Även om höjning av avgifterna över margi- nalkostnaderna medför att vägtrafikanlägg- ningarna inte utnyttjas effektivt, måste en sådan höjning företas, om underskott annars skulle uppkomma.

Man framhåller samtidigt. att det inte finns någon ”ekonomiskt riktig” lösning av problemet att definiera det allmännas budget för trafikanläggningar. Man måste se till mo- tiven för finansieringskravet: ”Att definiera budgetbalansen är i stor utsträckning ett praktiskt, institutionellt och politiskt pro-

blem, ty de syften budgetbalansen är avsedd att tjäna är i sig praktiska, institutionella och politiska. Den rent ekonomiska aspekten på problemet består helt enkelt i att söka på bästa sätt undvika nackdelar som är förknip- pade med systemet med prissättning efter marginella kostnader och samtidigt minimera den störning av optimal resursallokering som kan bli följden av ett införande av budget- balanskrav.”4

De argument som i olika sammanhang anförts som stöd för krav på finansiell kost- nadstäckning kan grovt indelas i fyra katego— rier, nämligen sådana som har att göra med:

(1) statlig investeringspolitik, (2) privata investeringsbeslut, (3) decentralisering och intern effektivitet och (4) realinkomstemas fördelning.

Vi skall nedan kortfattat diskutera de olika argumenten:

1. Om det allmännas delbudget för trafikan- läggningar _ plus eventuella offentliga transporttjänster — är underbalanserad, måste underskottet täckas med allmänna skatter eller genom att ett begränsat upp- låningsutrymme tas i anspråk. I vissa situa- tioner anses det ”politiskt omöjligt” att höja de allmänna inkomst- eller varuskat- terna. Då andra lönsamma projekt kon- kurrerar om utrymmet i den allmänna budgeten, finns risk att transportsektorn blir underförsörjd med investeringsmedel.

Innebörden är således att samhällsekono- miskt lönsamma, offentliga projekt inte skulle kunna genomföras på grund av finan- siella restriktioner. Detta skulle då otvivel- aktigt motivera avgiftsuttag, där sådana är möjliga, även utöver vad som erfordras för effektivt utnyttjande av befintliga trafikan- läggningar. Däremot implicerar det inte nöd- vändigtvis just ”full kostnadstäckning”. Man kan exempelvis tänka sig en överbalansering av transportsektoms delbudget med hänsyn till de lönsamma projekt på andra områden, som nämndes ovan. Detta såvida inte finan- sieringskravet anger en övre gräns för ”poli-

4 Options in Transport Tariff Policy, s 83.

tiskt möjligt” avgiftsuttag på transportområ- det, tex beroende på sådana rättvise- eller fördelningsmål, som skall refereras under punkt 4 nedan.

Argument med i huvudsak ovanstående innebörd anförs i Allaisrapporten.5 Där an- förs emellertid också andra skäl som rör investeringsproblemet och som synes peka i motsatt riktning när det gäller investerings- volymen. De kriterier, som måste användas vid bedömning av t ex väginvesteringars sam- hällsekonomiska lönsamhet, innehåller upp- skattningar av såväl kostnader som betal- ningsvilja och monetära intäkter, vilka ligger långt fram i tiden. Det skulle därför enligt rapporten finnas stort utrymme för subjekti- vitet i sådana bedömningar. Man menar att beslutsprocessen beträffande dessa investe— ringar lätt kan påverkas av politiska, sociala och institutionella faktorer. Det skulle då finnas stor risk för att nyttjarna av trafikan- läggningarna, om de inte behövde stå för den totala kostnaden för deras utbyggnad, skulle komma att utgöra en stark påtrycknings— grupp och tvinga fram samhällsekonomiskt sett alltför stora investeringar. Detta i syn- nerhet som en ökning av kapaciteten bidrar till sänkta trängselavgifter.6 Argumentets re- levans förefaller svår att avgöra. I den mån det är giltigt synes det emellertid snarast tala för en prissättning byggd på utbyggnadskost- nader (jfr diskussionen ikapitel 6), förutsatt att avgifterna kan differentieras mellan olika projekts ”intressenter”.

2. Det finns risk för att ett system med marginalkostnadsbaserade avgifter med- för, att nyttjarna av trafikanläggningar leds till felaktiga investeringsval, när de inte behöver stå för utbyggnadskostnader- na. Motsvarande resonemang torde kunna föras beträffande vissa privata investe- ringar i transportmedel.

I Allaisrapporten bygger man detta argu- ment på resonemang av samma slag som det nyss förda. Myndigheterna har svårt att i praktiken göra korrekta samhällsekonomiska kalkyler. I stället försöker man — tex som resultat av ”påtryckningar” — att bygga bort

all trängsel. Om man lyckas härmed skulle följden bli mycket låga avgifter. Företagen skulle i sin tur utgå från den låga avgiftsnivån i sina investeringskalkyler i förlitan på att nya offentliga investeringar skall hålla avgif- terna på samma låga nivå även i framtiden. I denna form förefaller argumentet logiskt in- vändningsfritt; det är självklart att en felaktig investeringspolitik från offentliga myndigheters sida snedvrider resursanvänd- ningen. Därav följer emellertid inte att nytt- jarnas investeringsval blir felaktiga sett från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt givet den visserligen felaktiga _ statliga investeringspolitiken.

Även Walters diskuterar liknande argu- ment i samband med företagens lokalise- ringsval. Han framhåller bl a att även om man tillämpar samhällsekonomiskt relevanta investeringskriterier och en konsekvent pris- politik, kan det finnas risk för felaktiga, privata investeringsval. Delvis är det här frå— ga om möjligheterna att ge information om framtida avgifter (jfr diskussionen om stabila priser i avsnitt 6.4). För mycket stora investe— ringsprojekt tillkommer den komplikatio— nen, att ett företag själv kan påverka be- tingelserna för offentliga investeringsbeslut, tex i vägar. Antag att lokalisering av ett företag till en viss ort är samhällsekonomiskt olönsam, om hänsyn tas även till erforderliga väginvesteringar. Om företaget ändå byggt anläggningar på orten, kan väginvesteringar- na bli samhällsekonomiskt lönsamma, efter- som företagets irreversibla investeringar då bortfaller ur kalkylen. Sådana speciella nä- ringspolitiska problem kan dock lösas på annat sätt än genom trafikpolitiken, exem- pelvis genom tillståndskrav eller (som Wal- ters föreslår) genom speciella lokaliseringsav-

5 Options in Transport Tariff Policy, s 72. 6 Allaisrapportens diskussion i denna fråga är på ett föga klargörande sätt kombinerad med en pläde- ring för decentralisering av investeringsbeslut till trafikgrensnivå. Inte minst mot bakgrund av rap- portens egen beskrivning av det inbördes beroendet mellan trafikgrenarna och med hänsyn till dess principiella resonemang i övrigt framstår argumen- teringen på denna punkt som otillräckligt under— byggd-

gifter: ”Men sådana skatter bör inte tillåtas inverka på användningen av vägen eller på andra marginella avvägningar.”7

3. Finansiering med skattemedel av under- skott, som uppkommer vid fallande kost- nader _ på grund av Odelbarheter eller stordriftsfördelar _ och marginalkostnads- prissättning, leder till sänkt intern effek- tivitet inom ifrågavarande offentliga före- tag eller verk. Krav beträffande kostnads- täckning tex för järnvägarna skulle därför vara en förutsättning för decentra- lisering av beslut till sådana företag.

Detta argument, som anförs bl a i Allais- rapporten, saknar direkt betydelse för väg- sektorn, där transporttjänsterna produceras av fristående, privata företag och enskilda trafikanter. På grund av det inbördes beroen- det mellan trafikgrenarna kan emellertid ar- gumentet — om det är tillämpligt på järnvä- garna — indirekt få betydelse för prissätt- ningsproblemet i fråga om vägtjänster.

Finansieringskravet uppfattas här som ett medel för effektivitetskontroll, dvs närmast kontroll av att kostnaderna inte blir onödigt höga. För exempelvis järnvägarna skulle från effektivitetssynpunkt motiverade underskott på fasta anläggningar inte kunna skiljas från sådana underskott, som kan uppkomma vid ineffektiv eller felaktigt prissatt transport- tjänstproduktion eller ineffektiv administra- tion. Kontrollsvårigheterna antas medföra så- dana interna effektivitetsförluster, som är större än vinsterna av marginalkostnadspris- sättningens positiva styreffekter på resurs- användningen.

Det är svårt att bedöma styrkan hos detta argument för kostnadstäckning i offentlig verksamhet. Strikt tolkat innebär det ett ifrågasättande av möjligheterna att åstad- komma effektiv produktion i skattefinansie- rade verksamheter över huvud taget. Man kommer här in på en komplicerad problema- tik, som rör programbudgetering och lämp- liga decentraliseringsformer i övrigt. Här skall endast framhållas, att argumentet rö- rande effektivitetskontroll knappast talar för finansieringskrav i vanlig mening. Snarare

synes det implicera olika krav beträffande kostnadstäckning för olika offentliga verk- samheter, främst beroende på om man arbe- tar med stigande eller fallande kostnader vid utbyggnad och utnyttjande av fasta anlägg- ningar.

4. Det är rimligt att trafikanterna står för alla de kostnader, som vägtrafiken åsam- kar samhället i övrigt. Det allmännas utgif— ter och de externa kostnaderna bör vidare fördelas så rättvist som möjligt mellan olika trafikantgrupper.

Det rör sig här om en fördelningspolitisk värdering, där önskemål om en rimlig eller rättvis fördelning av konsumtionsmöjligheter mellan grupper med olika konsumtionsin- riktning står i centrum. Om ett sådant krav på kostnadstäckning vore att betrakta som ett mål i sig, skulle det utgöra antingen en restriktion för avgiftssystemets konstruktion eller ett önskemål som kan vägas mot andra, t ex rörande effektiv uppdelning av trafiken. Konsekvenser av bindande finansieringskrav och av kollektivt betalningsansvar i övrigt skall diskuteras i kapitel 9. Kraven på kost- nadstäckning torde emellertid i allmänhet få uppfattas som härledda från mer grundläg- gande fördelningsmål.8 Därför aktualiseras frågan, om dessa mål kan nås mer effektivt med andra omfördelningsåtgärder än genom anpassning av trafikavgifterna. Som tidigare framhållits är det mycket svårt att dela upp fasta kostnader för väghållningen mellan olika trafikantgrupper. Försök att genom- föra en sådan uppdelning med hjälp av något slags genomsnittskostnader för olika trafik— kategorier kan dessutom i vissa fall motverka andra fördelningspolitiska åtgärder. Mest på- taglig är konflikten mellan gällande regional- politiska mål och krav pä regional kostnads- täckning för vägnätet.

Då fördelningsöverväganden måste få cen-

7 Walters (1968), s 102. 8 Exempelvis önskemål om att utjämna konsum- tionsmöjligheterna eller åstadkomma fördelnings— rättvisa i någon mening mellan grupper med olika inkomstnivä eller olika konsumtionsinriktning.

tral betydelse i samband med bestämning av finansieringskrav eller kollektivt betalnings- ansvar för vägtrafiken, är det angeläget att mer utförligt diskutera konsekvenserna för den reala inkomstfördelningen av olika pris- sättningsmetoder. En sådan diskussion försi avsnitt 7.2. Dessförinnan skall emellertid be- röras några alternativa utformningar av finansieringskraven i vad avser omfånget hos den sektor, för vilken krav ställs om balans mellan intäkter och kostnader.

7.1.2 Finansieringskrav på olika nivåer

Krav på full kostnadstäckning för olika delar av transportsektorn torde innebära, att en stor del av trafikanläggningarnas tjänster till- handahålls till priser över marginalkostnader- na. Trafikanterna får m a o betala mer för dessa tjänster än vad som svarar mot de kostnadsmässiga konsekvenserna av deras in- dividuella transportbeslut. Denna tendens bestäms främst av att kostnadsstrukturen och efterfrågans variationer gör överkapaci- tet närmast ofrånkomlig då det gäller tex landsvägs- och järnvägstrafik. (Jfr diskussio- nen i kapitel 6.) Detta hindrar inte, att en motsatt tendens kan uppkomma i de trafik- miljöer och vid de tider, då trängsel och andra externa effekter föreligger i betydande omfattning.

Krav beträffande finansiell kostnadstäck- ning och i än högre grad utkrävande av ett kollektivt betalningsansvar kan förefalla när- mast oförenliga med de tidigare uppställda effektivitetsmålen, vilka innebär krav på marginalkostnadsprissättning. Det bör dock framhållas, att målkonflikterna under vissa förutsättningar kan vara av ganska måttlig storleksordning. I detta avsnitt skall kon- sekvenserna för avgiftssystemet av på olika sätt formulerade finansieringskrav kortfattat kommenteras; en mer utförlig, analytisk be- handling följer i kapitel 9.

Vid granskningen av de motiv, som an- förts för krav på full kostnadstäckning, an- togs kravet gälla varje trafikgren som helhet. Finansieringskrav på såväl högre som lägre ”nivå” — dvs såväl för flera trafikgrenar

tillsammantagna som för enskilda delar av en trafikgren — har emellertid aktualiserats i olika utredningar. Valet av nivå har stor betydelse när det gäller handlingsfriheten vid utformning av ett effektivitetsinriktat av- giftssystem.

Som tidigare framhållits anges i de flesta utredningar på området inverkan på trans- porternas uppdelning mellan trafikgrenar som det främsta syftet med avgiftssätt- ningen. Denna inriktning torde motiveras av att den totala transportvolymen av dessa utredningar betraktas som relativt okänslig för trafikavgifternas höjd.9 Följden blir att prisrelationerna eller prisskillnaden mellan olika delmarknader, snarare än trafikavgifter- nas absoluta nivå, antas få betydelse för systemets effektivitet. Finansieringskrav kan då uppfyllas utan större effektivitetsförluster på resursanvändningssidan, förutsatt att kra- ven lagts ”på tillräckligt hög nivå”. Härmed avses framförallt, att finansiell kostnadstäck- ning inte krävs för enskilda trafikkategorier, t ex lastbilstrafik i Norrland eller arbetsresor i storstäderna.

Följande resonemang i Allaisrapporten be- lyser nivåvalets betydelse från effektivitets- synpunkt: ”Den totala transportefterfrågans priselasticitet är relativt svag på kort och medellång sikt (märk väl om man betraktar alla transportmedel). Elasticitetema är mycket högre inom transportsektorn. Följ- aktligen är det vanligen långt viktigare att försäkra sig om optimala prisrelationer inom transportsektorn än det är att åstadkomma ett ”optimum” som nödvändigtvis bara kan bli ett näst bästa med hänsyn till andra sektorer i ekonomin.”1 0

9 Här föreligger dock osäkerhet om inverkan på lång sikt på hushållens och företagens lokaliserings- val. Denna fråga torde behöva studeras närmare i samband med andra problem rörande transport- efterfrågan. 10 Options in Transport Tariff Policy, s 66. Formuleringen beträffande ”näst bästa optimum” avser dominansen för olika former av monopolis- tisk prissättning i den privata sektorn av ekonomin. Sådana imperfektioner motiverar _ förutsatt att de betraktas som obotliga _ att priserna för vägtjäns— ter avviker från de marginella kostnaderna räknade utifrån marknadspriser (jfr avsnitt 9.2).

I rapporten förordas alltså marginalkost- nadsbaserade prisrelationer mellan olika al— ternativ inom transportsektorn. Däremot be- traktas den genomsnittliga prisnivån för transporttjänster, jämfört med andra varor och tjänster, som mindre betydelsefull från resursanvändningssynpunkt. Som illustration till här anförda synpunkter skall några jäm- förelser göras mellan tre enkla alternativ för ett finansieringskravs ”nivå”.

Ett tänkbart ytterlighetsfall uppkommer, om man inom exempelvis vägsektorn söker uppfylla särskilda finansieringskrav för olika vägsträckor, inom olika tätorter etc. Ett enhetligt pris för vägutnyttjande (lika för tätort och glesbygd) medför tendenser till trängsel i storstadstrafik, underutnyttjande av vägar i glesbygd. Orsaken är att odelbar- heter och avtagande styckkostnader (s k stordriftsfördelar) i allmänhet ger väsentligt större utslag i det senare fallet. Den lägre utnyttjandegraden medför också, att väg- byggnads- och underhållskostnaderna utslag- na per fordon eller fordonskilometer blir jämförelsevis höga i glesbygd. En geografisk differentiering med hänsyn till dessa kostna- ders fördelning kan därför leda till ”sned— vridning” av väganvändningen. Effekterna på resursanvändningen kan i viss mån begränsas, om det är möjligt att differentiera avgifterna i tiden med hänsyn till variationeri fråga om marginell kostnad.

På lång sikt kan de nämnda effekterna på vägnätets utnyttjande delvis avspegla lokali- seringseffekter, som medför att den samman- lagda trafikvolymen blir alltför stor i en del tätorter, alltför liten på landsbygden, sett från effektivitetssynpunkt. Den viktigaste faktorn torde dock vara trafikens uppdelning mellan transportmedel. Då ett kostnadstäck- ningskrav läggs även på den spårbundna trafi- ken, tenderar bilismens andel av trafiken att bli alltför stor i storstäderna. Denna tendens är påtaglig — i varje fall i rusningstid redan vid lika avgifter för tätorter och glesbygd. En geografisk differentiering utifrån drifts-, underhålls— och anläggningskostnadernas för- delning torde innebära, att tendensen för- stärks. När det gäller glesbygd är det osäkert,

i vilken riktning trafikfördelningen skulle påverkas. Här skulle troligen såväl väg- som järnvägsavgifter höjas kraftigt, jämfört med fallet med enhetliga taxor.

Det förefaller alltså sannolikt, att en geo- grafisk uppdelning av finansieringskravet, baserad på de fasta kostnadernas fördelning, skulle leda till övervägande negativa effekter på resursanvändningens effektivitet. Som tidigare framhållits är det i detta fall också — mot bakgrund av rådande lokaliseringspoli— tiska strävanden tvivelaktigt om fördel- ningsskäl talar för sådan differentiering.

Ett andra alternativ är att lägga finansie- ringskravet på varje trafikgren för sig, medan inom trafikgrenarna fördelningen mellan tra- fikant— eller fordonskategorier kan göras utan särskilda restriktioner. Då förbättras förutsättningarna för en effektivitetsinriktad prissättning, jämfört med det tidigare fallet. Det bör emellertid framhållas, att prisrelatio- nerna inom respektive trafikgren ofta torde vara jämförelsevis ointressanta från resurs- styrningssynpunkt. Viktiga undantag finns givetvis; särskilt kan val mellan alternativa resvägar eller restider vara priskänsliga.

Slutligen kan man tänka sig att låta finan- sieringskravet gälla transportsektorn som hel- het. Detta innebär, att man skaffar sig möj- ligheter att uppnå från effektivitetssynpunkt riktiga prisrelationer inte endast inom exem— pelvis vägsektorn utan även mellan de olika trafikgrenarna. Om man syftar till att uppnå samhällsekonomisk effektivitet, kan detta nivåval för finansieringskravet innebära exempelvis att finansiella överskott uttas i vägsektorn för att täcka finansiella under- skott ijämvägstrafiken.

De nyss redovisade illustrationerna stöder den preliminära slutsatsen, att möjligheterna att genom avgiftspolitiken bidra till en effek- tiv resursanvändning ökar, ju mer aggregerad nivå man väljer för finansieringskraven. Även om en övergång till prissättning, baserad på de kortsiktiga marginalkostnaderna, kan ge vissa effektivitetsvinster även vid bibehållan- de av ett krav på full kostnadstäckning för varje enskild trafikgren, kan ytterligare vins- ter stå att vinna vid en förläggning av kravet

till flera trafikgrenar gemensamt eller till transportsektorn som helhet.

Då ett effektivitetsinriktat prissystem skall anpassas till finansieringskrav på aggre- gerad nivå är en huvudprincip, att avvikelser- na från marginalkostnadspriser skall förläg— gas i första hand till sådana tjänster, där efterfrågan bedöms vara relativt okänslig för prisändringar. En sådan prispolitik kräver viss samordning mellan olika trafikgrenar vid bestämning av avgifterna för trafikanlägg- ningarnas tjänster.

Prissättningsproblemen i samband med olika slags finansieringskrav eller kollektivt betalningsansvar i annan form skall behand- las mer utförligt i kapitel9. Att frågan om ”nivåvalet” berörts redan här beror på att de argument för kostnadstäckning, som nyss refererats, synes hänföra sig till finansierings- krav på olika nivåer. Resonemangen om stat- lig investeringsfinansiering synes närmast implicera finansiell kostnadstäckning för transportsektorn som helhet. Önskemålen beträffande kostnadskontroll leder till finan- sieringskrav på trafikgrensnivå. Båda dessa argument innebär alltså restriktioner av den typ, som diskuterats ovan.

När det gäller de inkomstfördelningsargu- ment, som refererades under punkt 4 i av- snitt 7.l.1, är situationen avsevärt mer kom— plicerad. I ytterlighetsfallet, där varje trafi- kant avses bära sin _ utifrån något slags genomsnittskostnadsbegrepp definierade — del av de totala kostnaderna, uppkommer rimligen mycket svåra konflikter med princi- perna för effektiv avgiftspolitik. Om det individuella finansieringskravet utgör en absolut restriktion, blir prissättningen uteslu- tande en fråga om fördelningspolitik. I andra fall måste valet göras utifrån en avvägning mellan fördelnings- och resursanvändnings- mål för avgiftssättningen.

Inkomstfördelningsaspekterna på olika finansieringskrav berörs i avsnitt 7.2. Det kan emellertid vara lämpligt att redan här något kommentera det fördelningspolitiska resonemang, som i Allaisrapporten anförs som stöd för att lägga finansieringskrav på varje trafikgren för sig. I rapporten hävdas,

att rättviseskäl talar för en sådan ordning: ”Om rättviseprincipen accepteras för trans- portsektorn som helhet, kan den logiskt utsträckas även till var och en av trafikgre- nama”.11

Detta rättviseargument framstår som föga meningsfullt, om det inte drivs ytterligare ett steg och används som stöd för särskilda finansieringskrav i olika regioner eller rentav för varje särskilt vägavsnitt. Frågan om för— delningsrättvisa på tran5portområdet är emellertid avhängig av hur fördelningen av inkomster i andra sektorer av ekonomin bestäms. När det gäller transportområdet kan man ha anledning att intressera sig inte endast för fördelningen mellan trafikanter som utnyttjar olika färdmedel och mellan olika slags vägtrafik. Det kan vara nödvän- digt att beakta även avgifternas betydelse för fördelningen mellan trafikanter från olika inkomstklasser och från olika delar av lan- det.

Betydelsen av regionalpolitiska hänsyn diskuteras i annat sammanhang i Allaisrap- porten: ”Införande av krav på budgetbalans skulle i dessa fall medföra både slöseri med ekonomiska resurser —— eftersom de resulte— rande avgifterna skulle förhindra att trafik- anläggningarna utnyttjades effektivt och en finansieringsbörda, som utan tvivel skulle bli för tung, för invånarna i ifråga- varande regioner”.1 2

Valet av nivå för finansieringskravet med hänsyn till fördelningsmotivet betingas av beslutsfattarens värderingar. Att idetta sam- manhang anföra allmängiltiga, logiska grun- der för en viss ordning måste betraktas som omöjligt.

7.2 Fördelningsaspekter

När avgifterna för vägtjänster i kapitlen 5 och 6 diskuterades som tänkbara medel att påverka resursanvändningen, fördes resone- mangen ”utifrån ren effektivitetssynpunkt”.

” Options in Transport Tariff Policy, s 36. 12 Options in Transport Tariff Policy, s 71, not 3.

Därmed avses, att ingen hänsyn togs till fördelningen av de fördelar (den betalnings- vilja) och av de kostnader, som exempelvis en omläggning av prissystemet skulle inne- bära. Som en utgångspunkt för värdering av statliga åtgärder på produktionssidan är så- dan ”neutralitet” inte ovanlig. Ett klassiskt exempel återfinns i den amerikanska Flood Control Act från 1936. Enligt denna skall de projekt genomföras (inom ramen för till- gängliga, finansiella resurser), för vilka: ”nyt- tan, vem eller vilka den än må tillfalla, överstiger de beräknade kostnaderna”.l 3

En motsvarande utgångspunkt har valts för prioriteringskalkylerna i den svenska väg- planeringen: ”Det synes . . . vara allmänt accepterat att i normalfallet inte beakta in- komstfördelningseffekter utan helt enkelt värdera samhällets samlade konsumtion.”14

Givetvis kan statliga produktionsbeslut på- verka olika gruppers välfärd mycket ojämnt. Likaså får prisrelationerna, tex inom trans- portsektorn, ofta påtagliga fördelningseffek- ter. Eftersom rimligen realinkomstens _ eller välfärdens — fördelning lika väl som dess nivå har betydelse, kan man vid en totalbedöm- ning helt bortse från avgiftssystemets fördel- ningseffekter endast under mycket speciella förutsättningar. Dessa förutsättningar gäller framförallt de tillgängliga metoderna att åstadkomma inkomstöverföringar.

Genom att med olika skatter och avgifter minska hushållens och företagens disponibla realinkomst friställer man resurser för:

(a) transfereringar, som möjliggör ökad pri- vat konsumtion för t ex barnfamiljer och pensionärer, (b) offentliga utgifter för renodlat kollektiva nyttigheter, tex försvar och rättsväsen, (c) offentlig finansiering, helt eller delvis, av andra varor och tjänster, för vilka man av olika skäl vill hålla låga priser (sjukvård, utbildning, vissa transporter osv).

Om effektivitets- och fördelningspolitik skall kunna behandlas var för sig och exempelvis avgiftspolitiken på vägområdet ses uteslutande från resursanvändningssyn- punkt — ställs främst krav på de tillgängliga

skatteformerna. Det krävs tillgång till meto— der för inkomstomfördelning som har egen- skapen att omfördelningens storlek inte kan påverkas av den enskilde individen själv ge- nom de konsumtionsval han träffar. Exem- pel på sådana metoder är per capita—skatter och pensioner. Det synes emellertid allmänt accepterat att sådana metoder är otillräckliga för att tillgodose förekommande inkomstför- delningsmål. Den alldeles övervägande delen av alla inkomstomfördelningar sker med hjälp av andra skattetyper som saknar den nyssnämnda egenskapen.1 5

De dominerande instrumenten för in- komstöverföringar till det allmänna är all- männa varuskatter (omsättnings- och mer- värdeskatt) samt inkomstskatter. Dessa skat- ter kan sägas besitta en relativt hög grad av neutralitet i förhållande till resursanvänd- ningen. De ändrar inte direkt prisrelationer- na mellan olika slags varukonsumtion. Där- emot ändrar de prisrelationen mellan varu- konsumtion och fritid. Marginalskatteeffek- ten innebär att det enskilda hushållet för varje enhets ökning av konsumtionsmöjlig- heterna måste avstå från mer fritid än vad som svarar mot den ökade arbetstidsåtgängi produktionen, konsumtionsökningen föror- sakar. Detta kan ha viss betydelse för hushål- lens val av arbete och arbetstid.

Även om inkomst-, omsättnings- och mer- värdeskatter kan sägas ha svagare styreffekt än olika slags punktskatter, är de således inte helt neutrala gentemot resursanvändningen i samhället. Redan av detta skäl kan målkon- flikter uppkomma mellan effektivitets- och fördelningsmål. Realinkomsternas fördelning kommer därför normalt att avvika från den i och för sig mest önskvärda, sett utifrån beslutsfattarnas värderingar. Intäkter och kostnader av olika åtgärder _ exempelvis på det trafikpolitiska området — bör då värde- ras olika, beroende på vilka grupper, de

13 Flood Control Act of 1936. (49 Stat 1570). 14 Vägplan 1970 SOU 1969:56, s 98. Avgräns- ningen baseras i vägplanen på antagandet, att möj- ligheter till kompensationer föreligger vid sidan av avgiftssystemet (jfr diskussionen i avsnitt 7.2.1). 15 Jfr avsnitt 5.6.

En annan i föreliggande fall kanske mer besvärande egenskap hos de allmänna skatte- formerna är, att de utgör tämligen trubbiga verktyg för inkomstomfördelning. De möjlig- gör omfördelningar mellan personer eller hushåll med olika inkomstnivå eller olika total konsumtion. I kombination med de ovan nämnda direkta bidragen ger de också möjligheter till omfördelningar med hänsyn till ålder, barnantal, bostadsort och vissa andra faktorer, som, i varje fall på kort sikt, kan betraktas som oberoende av hushållens ekonomiska beslut. Däremot är det inte möj- ligt att utnyttja de nämnda skatte- och bi- dragsformerna för omfördelning mellan grupper med olika konsumtionsmönster. I de fall prissättning utifrån marginella kostnader medför finansiella över- eller underskott, kan därför konflikter föreligga mellan effektivi- tets- och fördelningsmäl. Då förutsätts att det betraktas som önskvärt från fördelnings- synpunkt, att kostnaderna för stora, statliga resursinsatser, vilka huvudsakligen gynnar bestämda grupper i samhället, också främst bör belasta dessa grupper.

I syfte att förenkla den följande framställ- ningen kan det vara lämpligt att beskriva fördelningsproblemet i två steg. 1 det följande diskuteras således först ett trafik- ledsprojekt under det antagandet, att real- inkomstemas fördelning i utgångsläget mel- lan berörda grupper betraktas som önskvärd. Frågan uppkommer då efter vilka normer man kan värdera möjliga inkomstökningar totalt i samhället. En tänkbar norm, som i den ekonomiska s k välfärdsteorin går under benämningen pareto-kriteriet, kan utgöra en lämplig utgångspunkt för en diskussion av krav på kompensationer av olika slag, tex formulerade som ”full kostnadstäckning”. Pareto-kriteriet säger att en åtgärd alltid bör genomföras, om den medför förbättringar för någon eller några individer utan att andra försätts i en försämrad situation.

1 det andra steget diskuteras de trafikpoli- tiska åtgärdernas samband med allmänna för- delningsmål. Trafikinvesteringar och änd- ringar i avgiftssystemet får antas ha fördel-

ningseffekter, såväl mellan inkomstklasser som regionalt. Frågan gäller då i vad mån önskemål beträffande inkomstutjämning eller regional utjämning bör påverka utform- ningen av ett avgiftssystem för vägsektorn. Problemet illustreras med några exempel på tänkbara fördelningseffekter vid omlägg- ningar av det nuvarande avgiftssystemet. Det bör understrykas att resonemangen här är mycket preliminära; en mer utförlig behand- ling måste byggas på ett konkret dataunder- lag rörande fördelningseffekter, hämtat bl a från efterfrågestudier.

7.2.1 Kompensationer och finansieringskrav

Avgiftspolitiken på trafikområdet har i de föregående kapitlen främst betraktats som en fråga om prissättning för utnyttjande av trafikanläggningar. Prissättningens främsta syfte har förutsatts vara att styra detta ut- nyttjande mot effektivitet, sett från sam- hällsekonomisk synpunkt. Planeringen av ut- byggnad och underhåll av trafikanläggningar- na har då antagits ske utifrån särskilda kalky- ler (jfr kapitel 6). Prissättningsreglerna har formulerats utan hänsyn till hur dessa senare åtgärder finansieras. De problem, som kan vara förbundna med en sådan upplägg- ning, skall här illustreras utifrån ett enkelt exempel.

Antag att ett vägbyggnadsprojekt över- vägs, som innebär öppnande av en ny vägför- bindelse.16 Projektet förorsakar stora fasta anläggningskostnader, medan de rörliga, tra- fikvolymberoende kostnaderna är mycket låga, då vägen väl byggts. Dessa rörliga kost- nader illustreras av marginalkostnadskurvan SMC i diagram 7:1. Denna kurva antas ange korrekta alternativkostnader. Den årliga efterfrågat på utnyttjande av vägen beror på den avgift tex per fordonskilometer som uttas. Sambandet framgår av efterfråge- kurvan D i diagrammet för det fall inga

'6 Resonemanget kan också tänkas avse väg- tjänstproduktionen totalt, även om mängd- och kostnadsbegreppen då är omöjliga att klart specifi- cera.

Avgift, marginalkostnad

Trofikvolgm, antal fordon per år

Diagram 7:1

andra extra avgifter än de direkt volyrnbe- roende påläggs utnyttjarna.

De rörliga kostnaderna mäts av ytan under SMC-kurvan. Antag till en början, att de fasta kostnaderna, räknade per är, endast motsvarar den streckade ytan i diagrammet. Det är då uppenbart, att projektet bör ge- nomföras; det kan vid priset P2 ge väghålla- ren full kostnadstäckning och samtidigt ge ett betydande konsumentöverskott (den övre triangeln).17 Det är emellertid också klart, att priset P2 inte är det bästa, sett från synpunkten av ett effektivt utnyttjande av vägen. För sådan effektivitet krävs priset Pl (=SMC), vilket i det valda exemplet inte ger väghållaren något bidrag till täckning av de fasta kostnaderna. Om marginalkostnaden stiger, tex beroende av trängsel- eller andra interaktionseffekter, erhålls visst täcknings- bidrag. Det här diskuterade dilemmat kvar- står emellertid så länge detta bidrag är otill- räckligt för att täcka alla fasta kostnader för vägförbindelsen.

På något sätt måste de fasta kostnaderna täckas, och här föreligger i allmänhet ett fördelningspolitiskt problem. Antag att man väljer en finansiering med allmänna skatte- medel. Efterfrågan på de aktuella vägtjäns- terna lämnas då i huvudsak opåverkad, och effektiviteten i fråga om utnyttjande störs inte. Å andra sidan uppkommer en inkomst- överföring; projektet bekostas i stor ut- sträckning av andra än dem, som drar nytta av det. Det faktum, att den totala betalnings-

viljan överstiger kostnaderna, ger därmed inte längre en självklar motivering för projek- tets genomförande. Manga tvingas betala utan att ha intresse av projektet.18 En minst lika stor, ytterligare betalningsvilja förefinns visserligen hos de närmast berörda trafikan- terna, men den utnyttjas inte till att ge kompensationer till de ”drabbade”.

Utgångspunkten för ekonomiska väl- färdsresonemang” av här aktuellt slag är dels att den samhällsekonomiska värderingen ut— går från individernas egna preferenser, dels att värderingar läggs på konsumtionsmöjlig— heternas (eller välfärdens) fördelning. Enkla summeringar av de beräknade konsument- överskotten ger då tillräckligt underlag för investeringsbeslut, endast om kompensation ges till alla som vid frånvaro av kompensatio- ner skulle uppleva en försämring på grund av åtgärderna. I det fall, som skisserats ovan, är sådana kompensationer som nämnts möjliga genom att priset sätts lika med hela genom- snittskostnaden (priset P2). De effektivitets- förluster, som är förbundna med detta alter- nativ, kan dock vara betydande. Dessutom bör framhållas, att avgiftsfinansiering av den- na typ långtifrån alltid är möjlig. Många odel- bara statliga produktions- eller investerings- projekt kan vara samhällsekonomiskt motive- rade, trots att efterfrågeförhållandena inte vid något pris ger utrymme för finansiell kost- nadstäckning. Särskilt för varor eller tjänster med fallande kostnader och priskänslig efter- frågan kan denna situation föreligga. På väg- området torde den emellertid knappast aktualiseras, såvida man inte strävar efter kostnadstäckning för enskilda vägprojekt eller inom små geografiska områden vart för sig.

Ett huvudproblem vid valet av avgifts- och finansieringspolitik exempelvis på vägområ-

'7 Jfr diskussionen av konsumentöverskottsbe- greppet ibilaga B.

18 Det bör framhållas att problemet kvarstår, även om alla i någon utsträckning drar nytta av investeringen, men denna av vissa personer värderas lägre än den andel av skattefinansieringen man själv måste bära. Denna situation kan sägas vara för handen när det gäller stora komplex av väginveste- ringar.

det kan alltså vara, att man måste våga icke önskade fördelningskonsekvenser av allmän skattefinansiering mot de effektivitetsför- luster, som avgifter utöver den relevanta marginalkostnaden medför. Motsvarande problem föreligger, om finansiella Överskott uppkommer vid en marginalkostnadsbaserad prissättning, t ex vid stark trafikträngsel.

Införandet av trängselavgifter kan lika väl som ett trafikledsprojekt bedömas genom jämförelse mellan åtgär- dens samhällsekonorniska intäkter och kost- nader. Även om denna kalkyl visar över- skott, kan vissa trafikantgrupper få sin situa- tion försämrad genom avgifternas införande, och det kan vara mycket svårt att kompen- sera dessa genom inkomstöverföringar. Det kan därför tänkas, att en övergång från ”full kostnadstäckning” till de högre priser som trängselavgifter skulle medföra, betraktas som icke önskvärd från fördelningssynpunkt -— biltrafikanterna skulle få betala ”orimligt mycket” för tillgång till gatunätet. Konse- kvenserna av trängselavgifter skall i nästa del- avsnitt diskuteras från mer allmänna fördel- ningssynpunkter.

De mest påtagliga riskerna för konflikter mellan avgifternas styrfunktion och förde]- ningsbetingade krav på kostnadstäckning synes dock gälla landsvägstrafiken i regioner med låg trafiktäthet. De ovanligt markanta stordriftsfördelarna vid utbyggnad av väg- nätet i förening med allmänna krav beträf- fande transportsystemets minimistandard medför, att vägbyggnadskostnaderna per for- donskilometer eller tonkilometer kan bli mycket höga i regioner med låg trafikintensi- tet. Ett regionalt uppdelat krav på finansiell kostnadstäckning kan därför tänkas impli- cera speciellt höga kilometeravgifter, driv- medelsskatter etc i dessa områden. Samtidigt innebär den låga trafikintensiteten normalt, att de marginella kostnader, den enskilde trafikanten förorsakar samhället i övrigt, är lägre här än i andra trafikmiljöer. Önskemål beträffande effektivt resursutnyttjande talar därmed för lägre avgifter än genomsnittligt. Det bör understrykas, att denna motsättning inte behöver innebära, att vägsystemet i så-

dana områden är överdimensionerat, dvs att felaktiga investeringsval träffats i det för- gångna. Som framhållits i kapitelö torde kostnadsförhållandena i produktionen av landsvägstjänster i allmänhet leda till finan- siella underskott vid samhällsekonomiskt effektiv utbyggnads- och avgiftspolitik, be- roende på att de långsiktiga marginalkostna- derna är fallande.

Om avgiftssystemets styrfunktion enbart är att bidra till en samhällsekonomiskt effek- tiv uppdelning av trafiken mellan trafikgre- narna, behöver den nämnda konflikten inte föreligga. Det krävs då endast att prisför- hållandet (eller prisskillnaden) mellan tex väg och järnväg speglar förhållandet mellan marginalkostnaderna för de två alternativen. Då marginalkostnaderna är låga för utnytt- jande av såväl väg som järnväg, kan det önskade prisförhållandet förenas med full kostnadstäckning, genom att avgifterna för båda alternativen sätts högre än respektive marginalkostnader. 1 vad mån det nuvarande prisförhållandet mellan de två alternativen svarar mot det relevanta marginalkostnads- förhållandet dem emellan, kan bedömas först sedan en studie av kostnadsstrukturen genomförts för båda trafikmedlen.

Metoden att åstadkomma full kostnads- täckning genom att låta avgifterna avvika från de marginella kostnaderna på ett likfor- migt sätt är emellertid inte alltid tillämpligt. Om full kostnadstäckning krävs för de två trafikgrenarna var för sig, förutsätts att de har likartad struktur på såväl efterfråge- som kostnadssidan. Om däremot finansieringskra- vet läggs ”på högre nivå”, tex avser fjärrtra- fiken — gods- resp persontrafik totalt eller inom viss region — kan det lättare förenas med en effektiv prissättning. Sett från finan- sieringssynpunkt innebär detta, att en trafik- gren tillåts subventionera en annan.1 9

Huvudproblemet med den här skisserade, relativa tillämpningen av marginalkostnads-

19 Frågan om trafikuppdelning har här illustre- rats enbart med färdmedelsval. Motsvarande reso- nemang kan givetvis tillämpas på vägval och val mellan restidpunkter i den mån avgiftsdifferenseri dessa dimensioner är praktiskt möjliga.

prissättning har emellertid att göra med pri- sernas mer långsiktiga inverkan på resurs- användningen. Priserna på transporter kan ha betydelse för den sammanlagda trafikvoly- men, för lokaliseringsmönster och produk- tionsstruktur. Det är då av vikt från resursanvändningssynpunkt att också pris- nivån för transporttjänster är kostnadsanpas- sad. Prissättning efter dessa linjer, dvs anpas- sad till marginalkostnadernas absoluta nivå, leder som nämnts ofta till finansiella under- skott. Detta beror på förekomsten av stor— driftsfördelar i produktionen av vägar och andra trafikanläggningar i kombination med inslaget av kvalitetsförbättring hos väginves- teringarna.

Frågan om finansiell kostnadstäckning be- handlas här uteslutande från fördelningssyn- punkt; i detta avsnitt närmast som uttryck för ett slags rättvisebedömning. Som fram- hölls inledningsvis, kan frågan emellertid också ses i samband med kriterier för statliga investeringsbeslut i transportsektorn. Om en prioritering av projekt skall kunna byggas på samhällsekonomiska kalkyler av gängse typ, måste kompensationer genomföras. Inkomst- överföringar måste m a o på något sätt kom- ma till stånd från dem, som drar nytta av projektet, till kostnadsbärarna, dvs här pri- märt till väghållaren och i sista hand till skattebetalarna.” Om sådana kompensatio- ner inte genomförs, måste i stället hänsyn till fördelningseffekterna byggas in i kalkylerna. Investeringskriterier oberoende av fördel- ningspolitiska värderingar är då inte möjliga.

Ett mer komplicerat samband mellan in- vesteringsbeslut och finansiering kan förelig- ga, om de förra av tekniska eller politiska skäl inte kan grundas på samhällsekonomiska kalkyler i någon form. I olika utredningar har antagits, att utbyggnad av transportappa- raten delvis tvingas fram genom efterfrågan _ manifesterad på politisk väg och har ett bristfälligt samband med samhällsekono- miska avvägningar med eller utan hänsyn till fördelningseffekter. Prispolitiska rekommen- dationer, som grundas på detta synsätt, före- kommer bl a i norska utredningar på områ- det (jfr diskussionen i kapitel 6, avsnitt 6.3).

Även om konflikterna mellan resursstyr- ningsmål och finansierings- eller kompensa- tionskrav i avgiftspolitiken kan mildras ge- nom olika slags differentiering och relativ prissättning, är det uppenbart att avvägnings- problem kvarstår. Trafikmängdsberoende av- gifter och finansiering genom allmänna skat- ter torde inte förmå var för sig eller tillsammans — fylla de krav, man kan ställa på avgiftssystemet. Det är därför nödvändigt att söka ersätta dessa två ”ytterligheter” med andra direkta och indirekta metoder för beskattning och finansiering av vägtjänster. Det kan här röra sig om pålagor, som på olika sätt knyts till köp, innehav eller utnytt- jande av fordon. Några exempel är bilaccis, fordonsskatter och parkeringsavgifter. De praktiska möjligheterna att använda dessa medel i trafikpolitiskt syfte och/eller fördel- ningssyfte diskuteras i kapitel 8, där också möjligheterna att i praktiken differentiera rörliga avgifter behandlas. Som framgått av diskussionen ovan, ställs betydande krav på differentiering vid ambitiöst formulerade krav på kostnadstäckning (t ex regionalt) lika väl som i ett marginalkostnadsbaserat system för avgiftssättning.

Möjligheterna att utnyttja olika slags skat- ter och avgifter i syfte att söka samtidigt uppfylla olika syften för avgiftspolitiken, berörs i kapitel9. Av central betydelse i detta sammanhang är också möjligheterna att kombinera avgifter med olika stark styr- effekt till sk ”two-part” eller ”multipart tariffs”. Sådana avgifter är sammansatta av två eller flera delar, vilka hänför sig till — och påverkar _ olika beslut som trafikanter- na fattar. Exempel på en flerdelad avgift är kombinationen av bilaccis, fordons- och ben- sinskatt. Frågan om flerdelade avgifter be- handlas i detta betänkande endast mycket ofullständigt. Det måste dock redan nu framhållas, att avvägningsproblem med hän- syn till avgifternas styr- och fördelningsef-

20För prioriteringskalkyler av den typ, som utnyttjas i vägplaneringen krävs i princip att hela betalningsviljan (för tidsvinster etc) konfiskeras, och att efterfrågeberäkningen korrigeras för Iron- fiskationens effekt.

fekter inte kan helt undvikas i något tillgäng- ligt avgiftssystem. Det praktiska syftet med en utveckling av avgiftssystemet kan sägas vara att bidra till ett förbättrat resursutnytt- jande i transportsektorn, i den mån detta kan ske utan att från inkomstfördelningssyn- punkt oacceptabla konsekvenser uppkom- mer.

Eftersom fullständig kompensation för alla konsekvenser nästan alltid är ogenomför- bar, blir det fråga om en avvägning mellan olika hänsyn. Vad som utgör skadliga effek- ter från fördelningssynpunkt är en värde- ringsfråga. Som underlag för avvägningen krävs bl a en bedömning av hur olika grupper av trafikanter och andra enskilda påverkas av olika åtgärder. Några exempel på fördel- ningskonsekvenser vid olika ändringar i av- giftspolitiken skall ges i nästa delavsnitt.

7.2.2 Konsekvenser från allmän fördelnings- synpunkt

Trafikpolitiska beslut kan påverka konsum- tionsmöjligheternas fördelning på flera olika sätt. Diskussionen i föregående avsnitt avsåg i första hand sådan påverkan, som bestäms av att olika individer eller grupper av indivi- der utnyttjar vägnätet i olika utsträckning. Avsnittet rörde m ao fördelningen mellan ”bilismen” och samhället i övrigt.

Det bör understrykas, att en indelning av detta slag inte kan avse två avgränsade grup- per av individer. Alla utnyttjar på olika sätt vägtjänster i sin konsumtion; om inte direkt genom egna resor eller transporter så indi- rekt genom att förbruka varor och tjänster,i vilka vägtransporttjänster ingår. Transport- producenternas kostnader för utnyttjande av vägnätet (inkl skatter och avgifter) bärs i sådana fall av de slutliga konsumenterna, genom att kostnaderna ”övervältras” på pri- serna för varor och tjänster.

När det gäller den mängd vägtransport- tjänster, som direkt och indirekt utnyttjas, föreligger stora variationer mellan hushåll. Dessa variationer betingas givetvis i hög grad av skillnader i sådana faktorer som inkomst och bostadsort, men är också delvis resultat

av olikheter i (”smakskillnader”). l den föregående diskussionen gjordes ingen skillnad mellan ”objektiva” bestäm- ningsfaktorer, tex inkomstskillnader, och ”subjektiva” faktorer, som påverkar hus- hållens transporttjänstförbrukning. Två in- divider (eller hushåll) kan få sina konsum- tionsmöjligheter påverkade i väsentligt olika grad vid exempelvis en omläggning av trafik- beskattningen, även om deras konsumtion av transporttjänster är likartad. Avgörande är bl a olikheter i inkomster och tidsvärdering. Denna fördelningsaspekt illustreras i det föl- jande exemplet rörande trängselavgifter. Huvudproblemet i föregående delavsnitt gällde möjligheterna att eliminera eller kom- pensera för olika trafikpolitiska åtgärders inverkan på inkomstfördelningen. Omfördel- ningseffekterna betraktades således som icke avsedda bieffekter av åtgärder med trans- portpolitiskt effektivitetssyfte. Detta kan sägas implicera ett antagande om att realin- komstemas fördelning i utgångsläget be- traktas som den mest önskvärda. Vanligen synes dock en uppläggning av detta slagi stället ha motiverats med att transportpoli- tiken skall vara ”neutral” i fördelningsav- seende, bortsett från vissa specificerade upp- gifter i anslutning till kravet på ”tillfreds- ställande transportförsörjning”. Tanken är då, att önskade omfördelningsåtgärder bör åstadkommas med hjälp av andra medel (all- männa skatter och bidrag). Det förefaller emellertid svårt att motivera, att neutralitets- begreppet knyts till ”full kostnadstäckning”. Att uppfylla ett sådant finansieringskrav kan i en del fall innebära kostnader för samhället i form av ineffektiv resursanvändning, sam- tidigt som en inkomstfördelning åstad- kommes, vilken från allmän fördelningssyn- punkt betraktas sorn sämre än vid en mot marginalkostnaderna svarande avgiftsnivå. Samhällsekonomiskt sett måste ”neutralitet” i fördelningsavseende betyda, att priserna bestäms enbart med hänsyn till sin resurs- styrningseffekt. Fördelningshänsyn och eventuellt andra slags hänsyn kan motivera avvikelser från sådan neutralitet, och exem-

pelvis medföra krav på full kostnads— täckning.

Som framhölls i kapitlets inledning, får den rådande realinkomstfördelningen nor- malt antas avvika från den av statsmakterna önskade. Detta innebär givetvis, att vissa omfördelningar, som blir resultat av exem- pelvis trafikpolitiska åtgärder, kan värderas positivt medan andra värderas negativt. Som underlag för en bedömning av åtgärderna från denna synpunkt krävs uppenbarligen dels att värderingarna beträffande inkomst- fördelningen redovisas, dels att åtgärdernas konsekvenser för olika grupper bedöms. Ut- redningens uppgift inskränker sig till att lämna underlag för det senare av dessa led. För att kunna presentera konkreta uppskatt- ningar av konsekvenserna skulle krävas fram- förallt efterfrågedata, som dock för närva- rande saknas. Att åstadkomma ett sådant dataunderlag på viktigare områden kräver mer omfattande efterfrågestudier än de som refererades i kapitel 4. På nuvarande stadium kan endast vissa allmänna resone— mang föras i syfte att illustrera strukturen hos de samband, som kan föreligga mellan avgiftspolitiken på trafikområdet och all- männa fördelningsmål.2l De följande illu- strationerna anknyter till de två ovan nämn- da bestämningsfaktorerna för utnyttjande av vägtjänster, nämligen bostadsort och in- komstnivå.

Delmarknaden för långväga godstranspor- ter har ofta uppmärksammats i den trafik- politiska debatten. I de föregående kapitlen har denna marknad återkommit i flera sam- manhang; den har särskilt intresse av främst följande skäl:

1.Utbytbarheten — och därmed konkurren- sen — mellan väg- och järnvägstransport kan antas vara relativt stark. 2.Denna trafik aktualiserar frågan om de tunga fordonens inverkan på tidsåtgång och olycksrisker i landsvägstrafiken.

3. Den tunga lastbilstrafikens behov har fått motivera huvuddelen av bärighetsinveste- ringarna i vägnätet.

4. Trafikpolitiken på detta område har nära

samband med frågor om näringslivetsloka- lisering.

Ett problem, som rör en stor del av lastbilstrafiken, är den låga utnyttjandegra- den för många landsvägar. En prissättning direkt grundad på marginalkostnader kort- siktiga eller långsiktiga — leder här till bety- dande finansiella underskott för staten/väg- hållaren. En motverkande faktor finns för långtradartrafiken, om denna trafik i särskilt hög grad bidrar till fördröjningseffekter och olycksrisker (punkt 2 i det föregående), men detta torde inte rubba slutsatsen om det finansiella underskottet.

Tillämpning av finansieringskrav medför i detta fall att betydande modifieringar måste företas i ett effektivitetsinriktat prissystem. Som tidigare framhållits kan finansierings- krav, särskilt på detaljerad nivå — tex av- seende trafiken i en region —- komma i konflikt med önskemål om effektivt vägut- nyttjande. Problemen gäller här inte i högre grad trafikens uppdelning mellan väg Och järnväg, eftersom kostnadsförhållandena i nämnda avseende torde vara likartade på järnvägssidan.

Sådana avgifter för långväga godstrans- porter på både väg och järnväg som be- stämts med hänsyn till ett regionalt finan- sieringskrav kan således i och för sig vara förenliga med en effektiv trafikuppdelning mellan de båda trafikgrenarna. Däremot kan på detta sätt bestämda avgifter i en del regioner leda till en icke önskvärd inverkan på de två trafikgrenarnas sammanlagda trans- portmängd och på näringslivets lokalisering.

Problemen har hittills betraktats från ef- fektivitetssynpunkt. Avgifternas inverkan på inkomstfördelningen är svår att överblicka, och torde för huvuddelen av godstransport- arbetet på landsväg inte ge anledning till särskilda hänsynstaganden vid avgiftsbestäm- ningen. Då avses sådana transporter, som främst berör landets mer tätbefolkade och från transportsynpunkt lättåtkomliga om—

21En utförligare diskussion med sikte på en precisering av databehovet förs i kapitel 9.

råden. Däremot torde för godstrafik, som äger rum inom vissa mer avlägsna regioner, eller som förbinder sådana regioner med andra landsdelar, även inkomstfördelnings- aspekter behöva övervägas vid bestämning av avgiftsnivån. Transportkostnaderna utgör i sådana områden en negativ lokaliserings- faktor. Önskemål att genom tillräckligt höga avgifter för såväl väg- som järnvägstjänster nå finansiell kostnadstäckning regionalt kan därför inom dessa regioner komma i motsätt- ning till regionalpolitiska mål. En sådan pris- sättning kan motverka de i första hand uti- från fördelningsöverväganden motiverade strävandena att dämpa bortfallet av arbets- tillfällen i stödområdena och söka skapa en balanserad regional utveckling.

Ett regionalt uppdelat krav på finansiell kostnadstäckning skulle medföra ökad av- giftsbelastning för den långväga godstrafik, som berör näringspolitiskt känsliga regioner. Som framgått av den här förda diskussionen, synes såväl inkomstfördelnings- som effekti- vitetsöverväganden tala mot en sådan för- ändring.22 Det nuvarande, odifferentierade avgiftssystemet kan för dessa regioners del ses som ett slags kompromiss mellan margi- nalkostnadspriser och regionalt uppdelad, full kostnadstäckning. Det regionala trans- portstödet innebär lägre priser och medför i allmänhet ett närmande till marginalkostna- derna med bibehållande i övrigt av de finansieringskrav, som gäller för väg- och järnvägstrafiken.

När det gäller persontransporter i tätort, är sambanden mellan resursstyrnings- och fördelningseffekter väsentligt mer komplice— rade. Vid ett tänkt införande av trängselav- gifter, är dessutom antalet på olika sätt berörda grupper av hushåll så stort, att pro- blemkomplexet på fördelningssidan kan be- skrivas endast översiktligt.

De effektivitetsvinster i fråga om utnytt- jandet av ett gatunät, som kan erhållas ge- nom införande av trängselavgifter, diskute- rades i kapitel 5. Diskussionen där, som bl a byggde på den engelska Smeedrapporten, innehöll också ett kort sammandrag av denna rapports avsnitt rörande systemets

möjliga fördelningseffekter. En huvudpunkt gällde betydelsen av hur de influtna avgif- terna används. Den frågan skall här tas till utgångspunkt för en indelning i olika typfall.

Till en början antas att trängselavgiften är en statlig avgift. Den ”återbetalas” då endast i obetydlig utsträckning till de avgiftspliktiga genom t ex sänkta allmänna skatter. För en bilägare blir kostnaden för att utnyttja bilen för resor till och från arbetet sammansatt av huvudsakligen fordonskostnader (dvs sli- tage- och drivmedelskostnader), tidskost- nader samt eventuell trängselavgift.

Det bör observeras, att båda de första kostnadsslagen är individuella. De varierar från trafikant till trafikant, räknat i pengar, även om resväg och restid överensstämmer. Slitage- och drivmedelskostnaderna varierar mellan bilar i olika prisklasser och med olika bensinförbrukning. Det är emellertid sanno- likt, att olikheter i fråga om tidsvärdering utgör en viktigare källa till individuella färd- kostnadsskillnader. Man kan anta att tidsvär- deringen skiljer sig avsevärt mellan trafi- kanter i olika inkomstklasser i så måtto att höginkomsttagare i genomsnitt har högre tidsvärdering än låginkomsttagare. Troligtvis föreligger en positiv samvariation mellan tidskostnader å ena sidan och slitage- och drivmedelskostnader å den andra räknat i kronor per fordonskilometer; båda varierar med trafikantens inkomster.

Tidsåtgången är i allmänhet högre för alternativa, kollektiva färdmedel, varför grupper med hög tidsvärdering i jämförelse- vis stor utsträckning utnyttjar bil för exem- pelvis arbetsresor.

Trängselavgifter är avsedda att reducera bla gatutrafikens tids- och fordonskostna- der. Detta sker genom att bilisterna tvingas betala en i allmänhet enhetlig avgift, som pressar ned efterfrågan på det ”knappa” gatuutrymmet. Ett huvudproblem, som ofta framhålls i debatten, är att bland bilisterna

22 Liknande resonemang kan troligen föras beträffande persontrafik i samma områden. Det är dock här mycket svårt att bedöma, hur stark inverkan avgifternas höjd kan ha på efterfrågan.

gynnar avgifterna ”dem med mer pengar än tid” på bekostnad av ”dem med mer tid än pengar”, om inga kompensationer genom- förs. Avgifterna kan i detta fall tänkas rela- tivt starkt påverka situationen för bilister med låga inkomster. Bilägare med hög tids- värdering påverkas mindre, och här kan av- gifterna t o m medföra, att vissa trafikanter Ökar sitt utnyttjande av gatunätet vid rus- ningstid, beroende på att den minskade trängseln enligt deras värdering mer än upp- väger avgiftens direkta effekt.

Ett annat problem är, att avgifternas be- lastning kan bli särskilt stor för hushåll, som av olika skäl saknar möjlighet att utnyttja kollektiva transportmedel (jfr diskussionen i avsnitt 4.2.1). Särskilt med hänsyn till att imperfektioner på bostadsmarknaden starkt begränsar hushållens möjligheter till fritt bostadsval, kan ökade kostnader för bilut- nyttjande i sådana fall framstå som en orätt— visa och aktualisera kompenserande åtgärder.

Flertalet personer med låga inkomster an— vänder emellertid kollektiva färdmedel för arbetsresor. En viktig fråga från fördelnings— synpunkt är därför hur standarden när det gäller kollektiva resor påverkas, om trängsel- avgifter införs för biltrafiken. Primäreffekten är en ökad efterfrågan, inte endast för buss- trafiken, där kvaliteten förbättras genom av- gifterna, utan också för spårbunden trafik, tex tunnelbana. Avgörande blir därför, vil- ken anpassning på investeringssidan — av kapacitet, turtäthet o s v — som blir följden av avgifternas införande.

När det gäller busstrafiken torde förutsätt- ningarna för positiva effekter överväga. Ka- paciteten kan härjämförelsevis lätt anpassas, och stordriftsfördelarna i verksamheten är påtagliga. Dessutom innebär den minskade trängseln en förbättrad situation för busstra- fiken. På grund av den ökade framkomlig- heten kan hastigheten ökas och möjlighe- terna att hålla ankomst- Och avgångstiderna ökar. Trängselavgifterna skall i princip även gälla bussar, men deras inverkan torde här kunna betraktas som negligerbar, jämfört med förändringen i kvalitet. Utvidgad buss- trafik kan också delvis eliminera den ovan

nämnda försämringen för hushåll, som bor i områden med ringa tillgång till kollektivtra- fik.

För tunnelbanans resenärer är situationen svårare att överblicka. En kraftig överström- ning av pendlare till tunnelbanan skulle på kort sikt otvivelaktigt innebära stark träng— sel, minskad komfort och ökade tidskostna- der för resenärerna. Här krävs en anpassning på investeringssidan, som kan ta relativt lång tid. Expansionen kan dessutom — bl a med hänsyn till eventuellt stigande investerings- kostnader behöva successivt vägas mot en utbyggnad av busstrafiken. För busstrafiken aktualiseras i sin tur avvägningar gentemot annan gatutrafik även vid sidan av avgiftspo- litiken. Så kan tex lönsamheten av ytterli- gare särskilda bussfiler påverkas, om efter- frågan på kollektiva resor ökas. Dessa fakto- rer talar för att eventuella trängselavgifter införs successivt, och att införandet samord- nas med trafikplaneringen i fråga om kollek- tiva färdmedel.

Av diskussionen synes framgå, att in- förande av trängselavgifter i frånvaro av kompenserande åtgärder kan medföra nega- tiva konsekvenser i första hand för de lägre inkomsttagarna bland bilisterna. Dessa kan genom avgifterna förmås att övergå till kol- lektiva resor, trots att de upplever detta som en kraftig standardförsämring. [ andra fall kan de, beroende tex på bostadens läge, betrakta kollektivresor som ett helt orea- listiskt alternativ. Avgifterna innebär då ökade kostnader för pendlingsresor och i motsvarande mån minskat utrymme för kon- sumtion. Det bör emellertid observeras, att detta resonemang gäller de bilister, som fak- tiskt berörs av avgifterna. Preliminära resul- tat från en undersökning, som gjorts inom Stockholms generalplaneberedning, tyder på att låginkomsttagare jämförelsevis sällan företar resorna vid tider med toppbe- lastning. Om trängselavgifterna kan differen- tieras t ex för varje timme — vilket är synner- ligen önskvärt från effektivitetssynpunkt — skulle bilister med låga inkomster drabbas i förhållandevis liten utsträckning.

Diskussionen har hittills utgått från den

speciella förutsättningen, att de berörda bi- listerna inte ”får tillbaka” någon större del av avgifterna, tex i form av sänkt fordons- skatt eller kommunalskatt. Dessutom har antagits att inga andra omfördelningar före- tas mellan olika grupper i samband med systemets införande. De högre avgifterna i storstadstrafiken kan då exempelvis ses som en tänkbar finansieringskälla, om man vill närma avgifterna i glesbygdstrafiken till de marginella kostnaderna (jfr diskussionen i första delen av detta avsnitt). Alternativt kan avgifterna ses som en allmän skatteintäkt, vilken tillfaller alla hushåll i landet. Genom nämnda förutsättning har en renodling av avgiftssystemets effekter kunnat uppnås. Om inga andra omfördelningsåtgärder kombine- ras med avgiftssystemets införande måste dess användbarhet bestämmas genom att för— delarna för dessa grupper vägs mot de nack- delar som drabbar vissa storstadsbilister.

Det ligger emellertid nära till hands att se på "paket” av avgifter och omfördelningsåt- gärder vilka bättre fyller ställda krav på fördelningsrättvisa. Ett sådant synsätt under- lättas om man tänker sig frågan om trängsel- avgifter som en rent kommunal angelägenhet — eller regional, tex för Storstoekholm. Möjligheterna att kompensera olika grupper är då väsentligt större. Några tänkbara an- vändningssätt för avgiftsintäkterna angavs i referatet av Smeed-rapporten. Avslutningsvis skall här dessa alternativ behandlas något utförligare.2 3 Intäkterna kan:

1. användas för att sänka kommunalskatten. I detta fall får kollektivresenärerna ökade disponibla inkomster som följd av åt- gärden. Däremot kvarstår troligen en nega- tiv effekt för en del låginkomsttagare bland bilisterna, medan bilister med hög tidsvärdering gynnas. Problemet är i detta fall i huvudsak detsamma, som skulle upp- komma vid ett införande av kommunal bilskatt i kombination med sänkt kommu- nalskatt.24 Det bör observeras, att resone- manget här gäller sänkt utdebitering vid given struktur hos kommunalskatten. Om skatteskalorna ändras, så att sänkningen

faller på lägre inkomsttagare, kan möjlig- heterna för kompensation öka. 2.0mfördelas till kompensationer åt dem,

som på grund av bostadens läge får sin ekonomiska situation påtagligt försämrad genom avgifterna, tex hushåll i områden med brist på kollektivtrafik. Det kan här antingen röra sig om direkta bidrag eller om särskilda anslag till utökning av den kollektiva trafiken. Om marknaden för bostäder och byggnader vore perfekt, skulle sådana kompensationer påverka re- sursanvändningen via hyressättningen och fastighetspriserna. [ rådande situation är det tvivelaktigt, om det föreligger nämn- värd risk för sådan påverkan.

3. användas för att sänka priserna på kollek-

tiva transporter. Härigenom gynnas de, som genom trängselavgifterna ”tvingats över” till dessa alternativ, liksom övriga kollektivresenärer. DOck stiger efterfrågan på och därmed de samhällsekonomiska marginalkostnaderna för sådana resor i varje fall på kort sikt genom avgifternas införande. Från resursanvändningssyn- punkt framstår därför en sänkning av bil- jettpriserna för tex tunnelbaneresor som ett mindre lämpligt komplement till träng— selavgifter. Detta gäller särskilt om åtgär- den skulle leda till överströmning från gång- och cykeltrafik.

4. användas för sänkning av andra vägtrafik-

skatter. Av intresse är då endast skatter med jämförelsevis svag styreffekt, efter- som annars trängselavgifternas syfte skulle motverkas. Närmast till hands ligger den

23 Om möjligheter till individuella bidrag (klumpsummetransfereringar) förelåg, skulle det normalt vara möjligt att kompensera alla, som fått sin situation försämrad. Avgiftsintäkterna skulle då användas för bidrag, byggda på bilanvändningeni utgångsläget Och den individuella tidsvärderingen. Däremot måste de givetvis vara oberoende av om bil används efter avgiftens införande, då annars systemets styreffekt skulle förstöras. Ett system av detta slag skulle emellertid bli så komplicerat och kräva så mycket information. att det i verkligheten måste betraktas som helt ointressant. 24 Jfr diskussionen hos Forsström (1971). Frågan om kommunal bilskatt kommer att kort— fattat diskuteras i kapitel 11 nedan.

årliga fordonsskatten. En sänkning av denna skatt skulle ”återföra” avgifterna till bilägarna som grupp (ehuru ej nödvän- digtvis i relation till individuellt erlagda avgifter), utan att dessa gavs incitament att utnyttja bil för pendling. Sådana kom- pensationer underlättas om möjlighet fö- religger att differentiera fordonsskatten regionalt, tex i form av kommunal bil- skatt.

Givetvis finns ett antal andra, tänkbara användningssätt för avgiftsintäkter, vilka i varierande grad kompenserar berörda grup- per av trafikanter. Det synes emellertid knappast vara meningsfullt att söka syste- matiskt gå igenom olika alternativ, förrän ytterligare information om fördelningspro- blemet erhållits genom studier av efterfråge- förhållandena. De exempel som här givits på inkomstfördelningsproblem vid ändrad av— giftspolitik på trafikområdet syftar endast till att illustrera den allmänna strukturen hos sådana problem. En mer konkret och full- ständig behandling kräver större kunskaper om kostnads- och efterfrågeförhållanden än de, som för närvarande finns att tillgå.

7.3 Vägtrafikens kollektiva betalningsansvar

Diskussionen av finansieringskrav i de före- gående avsnitten har förts utan att det mera preciserat angivits, vilka kostnads- eller ut- giftsposter kravet omfattar. De krav på sk full kostnadstäckning för vägtrafiken, som behandlats i olika länders trafikutredningar, innebär i allmänhet att de årliga intäkterna från vägavgifter (fordonsskatt, drivmedels- skatt osv) skall täcka en total årlig kostnad för det allmänna, vilken kan sättas i samband med väghållning och vägtrafik. Denna total— kostnad är sammansatt av dels drifts- och underhållskostnader, dels en på något sätt definierad kapitalkostnad.

Krav på full kostnadstäckning är ett ut- tryck för den uppfattningen, att vägtrafikan- terna bör via avgifter finansiera utgifterna för väginvesteringar och andra utgifter för det allmänna, som sammanhänger med att vägnätet tillhandahålls och utnyttjas. Detta

oavsett om avgifter av denna storlek är nöd- vändiga eller lämpliga från synpunkten av ett effektivt utnyttjande av trafikanlägg- ningarna. I vissa fall har krav dessutom ställts på att vägavgifterna skall omfatta kompensa- tion för sådana skador eller olägenheter, som i samband med vägtrafik orsakas andra en- skilda än trafikanterna, tex i form av immis- sioner och olycksrisker. Det rör sig då enligt tidigare introducerad terminologi om ett kollektivt betalningsansvar, omfattan- de poster även utöver dem som bärs av det allmänna.

De framräknade totalbeloppen fördelas mellan olika trafikantgrupper i enlighet med vissa schablonregler. Vanligtvis tillgår detta så, att man utifrån vad som kan betraktas som rimlighets- eller rättviseöverväganden sö- ker bestämma en genomsnittskostnad per fordonskilometer (i vissa fall tonkilometer) för Olika typer och viktklasser av fordon. Denna genomsnittskostnad läggs till grund för avgifterna för den enskilde trafikanten, oberoende av var och när han utnyttjar vägnätets tjänster. Sådan uppdelning kom- mer inte vidare att diskuteras i detta be- tänkande. lntresset inriktas här på den tänk- bara omfattningen hos ett kollektivt betal- ningsansvar för vägtrafiken som helhet eller på högre nivåer.

Som tidigare framhållits kan utifrån sam- hällsekonomiska resonemang inget entydigt mått erhållas på vägtrafikens totala kostna- der, än mindre på Olika trafikantkategoriers bidrag till ett sådant kostnadsbelopp Valet mellan Olika alternativ för ett vägtrafikens betalningsansvar är en bedömningsfråga, som förutsätter en avvägning mellan Olika in- tressen.

Som underlag för en bedömning av denna fråga krävs ett omfattande grupperings- och beräkningsarbete, som omfattar utgifts- och kostnadsposter med anknytning till vägtra- fiken. Det är en uppgift för detta betänkan- des andra del — kapitel 10 Och följande att presentera sådan information. Redan här måste emellertid en preliminär genomgång göras av några problem i samband med betal- ningsansvaret. En sådan genomgång krävs

som bakgrund till diskussionen i kapitel 9 av hur effektiva priser kan bestämmas med hänsyn tagen till ett fastställt kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken.

Som en förberedelse för principresone- mangen i kapitel 9 skall alltså idetta avsnitt en översiktlig beskrivning ges av utgifts- och kostnadsposter, vilka kan sättas i samband med vägtrafiken. [ korthet diskuteras också några viktiga avgränsnings- och definitions- frågor samt värderingsproblemen i samband med vissa kostnadsposter. Det bör understry- kas, att resonemangen här är mycket ofull- ständiga; en vidareutveckling och konkreti- sering följer i senare kapitel.

För att underlätta framställningen har be- talningsansvarets nuvarande omfattning i Sverige valts som utgångspunkt, och övriga poster med anknytning till vägtrafiken införs successivt i diskussionen. Posterna kan in- delas efter kostnadsbärare i tre huvud- grupper, nämligen kostnader för:

det allmänna, varmed avses stat, primär- kommuner och landsting — privata fastighetsägare _ övriga enskilda (”icke-trafikanter”).

I samband med väghållningen uppkommer kostnader hos det allmänna för byggande, drift och underhåll av vägar, gator och upp- ställningsplatser. Kostnader av detta slag sva- rar för den helt övervägande delen av de belopp. som nu bestrids med medel, vilka anvisas över bilismens s k specialbudget. Situationen är i detta avseende likartad i de övriga länder, som tillämpar finansierings- krav för vägtrafiken. Även de nyligen utar- betade förslagen till riktlinjer för samordnad trafikpolitik inom EG anvisar bestämning av ett finansieringskrav, som ihuvudsak om- fattar väghållningskostnader av ovan angivet slag.

Ansvaret för väg- och gatuhållning är i Sverige uppdelat mellan staten, primärkom- munerna och privata fastighetsägare, där de sistnämnda i vissa fall representeras av väg- föreningar eller vägsamfälligheter. Finansie- ring med bilskattemedel tillämpas i fråga om hela det vägnät, där staten är väghållare. Vid

kommunal och enskild gatuhållning gäller att statsbidrag, som avräknas mot bilskatte- medel, utgår för byggande och drift av vissa vägar och gator, vilka betraktas som betydel- sefulla för den allmänna samfärdseln. Vägtra- fikens betalningsansvar i fråga om själva väg- hållningen omfattar alltså för närvarande alla utgifter för statlig väghållning samt en de] av utgifterna för vissa viktigare vägar och gator där kommuner eller enskilda är väghållare. För en utförlig beskrivning av vägnätets in- delning och av principerna för bidragsgivning hänvisas till kapitel 11.

Det allmänna belastas i samband med vägtrafiken också med kostnader för över- vakning, kontroll och viss utredningsverk- samhet. Sådana kostnader liksom vissa andra mindre poster bestrids nu i huvudsak med bilskattemedel.

En fråga, som diskuterats i flera utred- ningar på området, är huruvida kostnaderna för vägbyggande bör representeras av de årliga investeringsavgifterna eller av en perio- diserad kapitalkostnad, beroende av räntan och vägarnas förväntade livslängd. Det senare alternativet skulle kunna motiveras med en strävan att mer direkt knyta betalningsansva- ret till utnyttjandet av vägen. Jämfört med kontantfinansiering skulle följden bli en viss förskjutning av betalningsansvaret i tiden, delvis mellan Olika generationer av bilister. Valet mellan de två alternativen torde få nämnvärd betydelse endast om väginveste- ringarnas omfattning varierar kraftigt över tiden. En periodisering av investeringsutgif- terna över anläggningarnas livslängd medför då även en utjämning av de fluktuationer, som annars skulle uppkomma i de kalkyle- rade avgiftsbeloppen.

Kalkyler för finansieringskrav, där båda de nämnda alternativen medtagits, förekommer bla i den engelska Road Track Costs ochi de EG-studier av olika trafikgrenars kost- nader, som presenterats de senaste åren. Det bör här understrykas, att den kalkylerade kapitalkostnaden lika litet som det årliga utgiftsbeloppet för investeringar utgör en samhällsekonomisk kostnad för trafiken (al- ternativkostnad) med relevans för en effekti-

I Sverige beräknas finansieringskravet uti- från skilda principer i de olika trafikgre- narna. Inom Statens Järnvägar baseras det sålunda på periodiserade kapitalkostnader, sammansatta av ränta och avskrivning på s k statskapital. För vägtrafiken definieras betal- ningsansvaret av de anslag på riksstaten, som helt eller delvis avräknas mot bilskattemedel. Det omfattar följaktligen de årliga utgifterna för bl a följande aktiviteter:

Byggande och drift av större vägar och gator. Den statliga vägorganisationens admini- stration.

Trafiksäkerhetsarbete. Forskning på det vägtekniska och fordons- tekniska området. Polisens trafikövervakning.

De hittills behandlade posterna represen- terar en tänkbar omfattning bland många möjliga — av ett kollektivt betalningsansvar för vägtrafiken. En tänkbar, mindre utvidg- ning uppkommer, Om samtliga de utgifter för staten och landstingen inräknas, som kan sättas i samband med vägtrafik. Poster som då aktualiseras är bl a kostnader för rättskip- ning samt för sjukvård i samband med trafik- olyckor Och trafikimmissioner. Härtill kan läggas förekommande bidrag till de skadade och deras anhöriga, i den mån bidragen belastar staten eller den allmänna sjukförsäk- ringen.25

När det gäller primärkommunernas kost- nader i samband med byggande och drift av trafikanläggningar är situationen mer kom— plicerad. Som nämnts ovan, finansieras en del av utgifterna för väg- och gatuhållning genom statsbidrag. som belastar bilskatte- medel. Sådana medel har dessutom i viss utsträckning anvisats för bidragsgivning till utbyggnad av tunnelbanan i Stockholmsre— gionen. Frågan om en eventuell ytterligare utvidgning av vägtafikens betalningsansvar i fråga om kommunal gatuhållning torde ha samband med möjligheterna att differentiera vägavgifterna regionalt eller lokalt, eftersom det här rör sig om anläggningar som till

övervägande del utnyttjas för lokal trafik. Dessa frågor behandlas i kapitel 11.

Liknande avgränsningsfrågor aktualiseras, när det gäller en del av de vägkostnader, som bärs av privata fastighetsägare. Det rör sig här dels om kostnader för enskild väghåll- ning, som bestrids av vägsamfälligheter eller vägföreningar, dels om utgifter för trafikan- läggningar i bla bostadsområden, som be- lastar fastighetsägarna. Andra poster, som här kommer i fråga, rör särskilda kostnader för immissionsskydd, tex avskärmning av trafikbuller. Frågor om statsbidrag till så- dana kostnader och betalningsansvar för väg- trafiken behandlas i kapitel 15.

De hittills uppräknade posterna har alla det gemensamt, att de motsvaras av utgifter för köp av varor och tjänster, eller av in- komstberoende transfereringar. Nästa steg i en tänkbar utvidgning är något annorlunda till sin karaktär. Det gäller kostnader för samhället i övrigt som huvudsakligen beståri skada och olägenhet i samband med buller och avgaser vid givna normer för ifrågava- rande immissioner, och i samband med ris- kerna för trafikolyckor. Det är alltså kost- nader för existerande skada eller för kvarva- rande skada efter genomförande av olika normer som här avses. De betalningar som kommer ifråga är av kompensatorisk natur. Frågan hur ifrågavarande skador eller olägen- heter kan värderas skall kortfattat diskuteras nedan. Det bör emellertid redan här under- strykas att värderings— Och mätproblemen i samband med dessa poster är ytterligt svår- lösta.

En redovisning av möjliga omfattningar av ett kollektivt betalningsansvar för vägtra- fiken inrymmer givetvis många fler alternativ än dem som här angivits, eftersom man kan välja att räkna in bara vissa av de angivna posterna eller endast vissa delar av dem. Här

25 Ytterligare ett steg i en sådan tänkbar utvidgning är att även inräkna utöver nyss behand- lade utgifter förändringar på intäktssidan för det allmänna som är förknippade med vägtrafiken. Härmed avses främst det bortfall av skatteintäkter som är förknippat med uppehåll i förvärvsarbete som följd av personskada vid trafikolyckor.

existerar således många valmöjligheter och valet kan resultera i varierande totalbelopp- inom vida gränser. Avgränsnings- och värde- ringsproblem föreligger emellertid också i andra dimensioner än dem som berörts ovan. Bland avgränsningsproblemen kan nämnas frågan om all vägtrafik skall omfattas av betalningsansvaret, eller om detta skall in- skränkas exempelvis till motordrivna fordon. Ett värderingsproblem gäller huruvida (som nu) utgifterna för exempelvis olika statliga åtgärder skall läggas till grund för bestäm— ningen, eller om försök skall göras att skatta motsvarande samhällsekonomiska kostnader, dvs resursernas värde i alternativ använd- ning. Dessa kostnader kan över- eller under- stiga utgifterna. Som exempel på det senare fallet kan nämnas arbetslöner för vägbyggen, vilka utförs som beredskapsarbeten i områ- den med arbetslöshet. Alternativutnyttjande- värdet i produktionen är noll för den arbets- kraft som eljest skulle sakna sysselsättning, medan de utbetalade lönerna för samma arbetskraft ingår i finansieringskravet, om detta baseras på det allmännas utgifter.

Med avseende på värderingsproblemen i stort kan de i samband med en diskussion av betalningsansvaret aktuella posterna indelasi två huvudgrupper. Den ena omfattar faktiskt redovisade utgifter under den löpande perio- den samt skattningar av motsvarande fram— tida utgifter. Till denna grupp hör även utgifter eller kostnader för åtgärder, avsedda att minska de skador, som uppkommer i samband med vägtrafik, tex köstnader för att uppfylla immissionsnormer eller säker- hetsföreskrifter. Den andra gruppen utgörs av sådana poster, där en kostnadsberäkningi pengar ofrånkomligen grundas på subjektiva värderingar.

Till den första gruppen hör poster som tidigare behandlats under kategorierna ”det allmänna” respektive ”privata fastighets- ägare”. Det förhållandet att det från prin— cipiell synpunkt är relativt klart hur sådana poster skall värderas _ beloppen anges av storleken på ifrågavarande betalningstransak— tioner eller eventuellt av motsvarande sam- hällsekonomiska kostnader utesluter givet-

vis inte en rad praktiska mätproblem. Till dessa hör frågor om lämplig periodisering av investeringar, icke ändamålsenlig kontoindel- ning i redovisning osv. Behandlingen av sådana praktiska mätproblem tas upp i sam- band med redovisningen av beräkningsre- sultat.

Till den andra gruppen hör de poster, som berördes under kategorin ”samhället i öv- rigt” i redovisningen ovan. Det rör sig här till betydande del om sådana subjektivt upplevda skadeverkningar, som de drabbade personerna åsamkas på grund av existerande eller, efter införande av vissa normer, kvarva- rande immissioner och olycksrisker i sam- band med vägtrafik.

Det är inte självklart, hur sådana poster från principiell synpunkt bör behandlas, då man vill åstadkomma ett underlag för betal- ningsansvarets bestämning. En tänkbar prin- cip är att utgå från de skadelidandes egen värdering. Om syftet är att identifiera alla kostnader med anknytning till vägtrafiken, och man inte anser sig böra helt eliminera immissioner och olycksrisker, inne- bär principen, att man försöker uppskatta ett kompensationsbelopp i pengar, som av de drabbade skulle betraktas som likvärdigt med ett avskaffande av ifrågavarande skade- verkningar.

Tanken bakom det refererade betraktelse- sättet är, att vägtrafiken förorsakar skador och olägenheter och att det bör övervägas om en häremot svarande kompensation skall avkrävas vägtrafikanterna och eventuellt ut- betalas till de drabbade. Huruvida fullständig kompensation i denna mening bör efter- strävas är liksom alla bedömningar av betalningsansvarets lämpliga omfattning — en fråga om fördelningsrättvrsa, som inte kan avgöras utifrån objektiva kriterier.

Utöver de principiella problemen förelig- ger synnerligen stora mätsvårigheter för ef- fekter av här aktuellt slag. När det gäller faktiskt inträffade skador föreligger ofta be— tydande problem vid såväl identifiering som kvantifiering och värdering i pengar av effek- terna. Detta är fallet särskilt i fråga om trafikens miljöpåverkan (jfr diskussionen i

kapitel 14 och bilaga A). På trafikolycks- sidan är en del av kostnaderna jämförelsevis lätta att mäta _ tex materiella skador och inkomstbortfall men huvuddelen av dessa poster belastar redan nu andra än de direkt drabbade. Överföringar sker sålunda dels genom trafikförsäkringar, dels genom de utbetalningar från landstingen och den all- männa sjukförsäkringen, som tidigare be- handlats under rubriken utgifter för det all- männa. Däremot ger försäkringarna givetvis inte kompensation för alla de konsekvenser för olycksoffren själva och deras anhöriga, som uppkommer vid trafikolyckor med svåra personskador. Att utifrån något ”objektivt” kriterium åsätta sådana konsekvenser ett en- tydligt värde i pengar framstår å andra sidan som en omöjlig uppgift. I de fall en värdering här framstår som nödvändig för beslut om olika åtgärder, torde den få ses som en ren allmän skälighetsbedömning. Detsamma gäl- ler för det fall att lidande och sorg, förorsa- kade av dödsfall eller svår invaliditet för olycksoffer, skall beaktas vid bestämningen av ett betalningsansvar för vägtrafiken.

Även då det gäller sådana kostnadsslag som det subjektivt upplevda obehaget att vara utsatt för trafikimmissioner och olycks— risker är mätproblemen mycket stora. Svårig- heterna i samband med dessa poster sam- manhänger delvis med att kostnadsuppskatt- ningar endast kan erhållas genom intervjuer. En fundamental brist hos detta mätinstru- ment är, att de intervjuade ofta inte förmår överblicka komplicerade, hypotetiska situa- tioner, en annan att det kan vara svårt att övertyga de intervjuade om lämpligheten att svara sanningsenligt på frågor beträffande tex nödvändiga kompensationer. För över- skådlig framtid torde man därför få accep- tera avsaknaden av mätningar på flera av de aktuella områdena.

Det faktum att vissa kostnader i samband med vägtrafiken är svåra eller omöjliga att entydigt värdera i ekonomiska termer inne- bär givetvis inte att de skall uteslutas vid en bedömning av betalningsansvarets omfatt- ning. Här bör även framhållas. att de mätpro- blem som här illustreratsi fråga om ”totala”

olycks- och miljökostnader till stor del åter- kommer, även när det gäller att värdera marginalkostnader för motsvarande poster. Om olycks- och miljökonsekvenser av ökad trafikmängd skall beaktas vid utformningen av ett effektivitetsinriktat avgiftssystem, måste man _ i likhet med vad som gäller exempelvis vid planeringen av vägnätets ut- byggnad ”sätta priser” även på sådana svårvärderade poster. Vägkostnadsutredning- en kan emellertid endast redovisa vissa kvantitativa data som underlag för en sådan bedömning (jfr diskussionen i kapitlen 13—14).

8. Metoder för avgiftsuttag

Hitintills har diskuterats principer för hur avgifter och skatter pä vägtrafikområdet skall utformas för att kunna bidra till upp- nåendet av uppställda ekonomisk-politiska mål. Diskussionen kan sägas i stor utsträck- ning ha gällt, hur en ”ideal” prissättning skulle se ut, om man icke behövde ta hänsyn till begränsningar i möjligheterna att i prakti- ken. dvs till tillräckligt låga kostnader, påfö- ra trafikantema de från synpunkten av ett effektivt vägutnyttjande riktiga avgifterna. [ detta kapitel ska kortfattat redovisas, vilka prissättnings- och debiteringsmetoder, som står till förfogande. Vidare diskuteras vilka möjligheter som finns att med dessa och med praktiskt möjliga kompletterande metoder utveckla prissystemet i riktning mot ”det ideala”.

Inledningsvis diskuteras några av de vikti- gaste krav, som ett avgiftssystem på vägtra- fikområdet bör uppfylla, om det ska kunna fungera som ett effektivt medel för trafik- politiken. ] de därpå följande avsnitten (8.2 och 8.3) ges en kortfattad redogörelse för de skatteformer. som idag tillämpas eller enligt fattade beslut skall införas i Sverige. Dess- utom berörs frågan i vad män dessa skatte- former uppfyller tidigare uppställda krav på ett effektivt system, och vilka förändringar som kan tänkas inom den allmänna ram, som dessa skatteformer ger. Kompletterande medel, framförallt för prisstyrning av tätorts- trafiken, diskuteras i avsnitt 8.4. Det rör sig här om s k indirekta system i form av parke- ringsavgifter och speciella tillstånd för kör-

ning i vissa tätorter, i första hand storstäder. ! 8.5 behandlas möjligheterna till direkt pris- sättning av vägutnyttjandet pä trängseldrab- bade vägar och gator. En kort redogörelse ges för delar av det pågående utvecklingsar- betet rörande tekniska metoder för avgiftsut— tag.

8.1 Allmänna krav på vägtrafikbeskattning- en som styrmedel

Det viktigaste krav. som måste ställas på ett skatte- eller avgiftssystem för vägtrafiken, om detta skall kunna användas som styrin- strument, gäller möjligheter till differentie- ring av vägavgifterna. Det rör sig här om differentiering med hänsyn såväl till fordo- nens egenskaper som till var och när de används. Kravet på differentiering är uppen- barligen helt centralt, om avgifterna ska kun- na i stora drag avspegla de resursuppoffring- ar, en trafikants beslut om vägutnyttjande förorsakar andra enskilda och det allmänna. Storleken på dessa uppoffringar eller externa kostnader skiljer sig i hög grad mellan olika slags utnyttjande av vägnätet.

En färd med personbil på en belagd, låg- trafikerad glesbygdsväg förorsakar normalt mycket låga externa kostnader (ett undantag är möjligen det fallet, att bilen är försedd med dubbdäck). Samma bil, framförd vid rusningstid i centrum av en tätort, kan ge upphov till externa kostnader, som uppgår till flera kronor per kilometer. Vägslitage- kostnaderna kan mångdubblas. när ett last-

svarande kostnader för samma fordon utan last. Två tunga fordon med samma faktiska totalvikt kan också förorsaka mycket olika

slitagekostnader, beroende på olikheter i

axelarrangemangen.

Utöver kraven på differentieringsmöjlig- heter kan från effektivitetssynpunkt ytterli- gare ett antal krav ställas på ett skatte- och avgiftssystem med transportpolitiskt syfte. Bland dessa krav kan följande nämnas: ]. Trafikanterna/beslutsfattarna skall enkelt och med rimlig grad av exakthet kunna avgöra de skatte- och avgiftsmässiga kon- sekvenserna av sitt handlande. Vikten av detta krav är uppenbar, då det är trafikan- ternas handlande man önskar styra med hjälp av avgiftssystemet. .Möjligheterna att genom fusk undandra sig de gällande skatterna och avgifterna, måste vara mycket begränsade. Detta är ett allmänt villkor för att ett skattesystem skall uppfattas som rättvist och accepteras av de berörda.

3. Risken för misstag, som leder till utebliv- na eller icke avsedda skatte- och avgiftsut— tag, måste vara liten.

4. Systemets bieffekter måste kunna över- blickas och bör vara små.

5. Systemkostnaderna, inklusive trafikanter— nas kostnader för erläggandet av skatter och avgifter, bör hållas på en låg nivå. De måste naturligtvis vara mindre än värdet av de positiva effekter man förväntas upp- nå med systemet. Dessa ganska allmänt formulerade krav, måste givetvis kompletteras och specificeras ytterligare, om de ska fungera som operatio- nella kriterier vid bedömningen av olika sy- stem. Exempel på en sådan mer utförlig genomgång gavs i avsnitt 5.3. där Smeed- kommitténs lista på krav beträffande ett vägavgiftssystem redovisades. (x.)

8.2. Existerande skattesystem på vägtrafik— omrädetl

Av de nuvarande skatterna på vägtrafiken är främst tre av intresse:

Accis som utgår vid försäljning av vissa nya motorfordon. Fordonsskatt som utgår för registrerade motorfordon och släpvagnar. Skatter på drivmedel. Accis utgår vid försäljning, och i vissa fall vid import, av nya motorcyklar, personbilar och vissa lätta lastbilar. Skatten är differen- tierad efter fordonens tjänstevikter såsom ett approximativt mått på fordonens värde.

Fordonsskatten är i princip en fast avgift, som berättigar till utnyttjande av vägnätet under den kalendermånad för vilken den erläggs. Skatten är differentierad efter for— donsslag och viktklass, men är oberoende av fordonens registreringsort och av var de an- vänds.2

På de i praktiken betydelsefulla drivmed- len — bensin Och motorbrännolja — utgår skatt enligt flera olika förordningar. När det gäller tex införselavgifter, den allmänna energiskatten och den del av drivmedelsskat- ten i övrigt, som kan anses motsvara mervär— deskatten på andra varor. är det rimligt att inte betrakta dessa som en del av vägtrafik- beskattningen. Däremot förefaller det från alla i detta sammanhang intressanta syn- punkter likgiltigt, om skatt som utgår speci- ellt på motorbränsle är specialdestinerad el— ler ej, när det gäller att diskutera dess funk— tion som transportpolitiskt medel.3 Driv- medelsskatten utgår per liter och är oberoen- de av drivmedlets kvalitet och var det köps.

] [för en utförlig redovisning av den nuvarande vägtrafikbeskattningen och av den historiska ut- vecklingen på detta område i Sverige hänvisas till kapitel 3 i Fordonsbeskattningen (SOU l969:45).

? Åtminstone så länge de används inom landet. 3 Av den särskilda skatten på motorbränslen som fn (1/1 1973) utgår med 15 öre/] för bensin och med 13 öre/I för motorbrännolja, utgör knappt 5 öre/[ resp drygt 4 öre/! motsvarigheten till mervär- deskatten på andra varor. Den skatt som tillfjres automobilskattemedlen utgår fn med 43 öre/] för bensin och i allmänhet med 31 öre/l för mctor— brännolja. Energiskatten uppgår till 9 öre/I för bensin och 2,5 öre/l för motorbrännolja. Der; sk beredskapsavgiften utgår med 1 öre/I för råda typerna av drivmedel. Den sammanlagda skazten per liter uppgår alltså till 68 öre för bensin och 47,5 öre för motorbrännolja.

l l

För en mindre del av fordonsparken har riksdagen beslutat, att en för Sverige ny typ av beskattning skall införas. Kilometerskatt skall ersätta den nuvarande skatten på mo- torbrännolja. Dessutom är avsikten att den skall ersätta fordonsskatten för motorfordon som inte är bensin- eller gasoldrivna och släpvagnar med totalvikt över tre ton, vilka dras av kilometerskattepliktiga, motordrivna fordon. Detta innebär att praktiskt taget hela det tunga fordonsbeståndet kommer att utrustas med kilometerräknare. De redovisa- de motiven till övergången är flera. Ett av de viktigaste är, att brännoljeförbrukningen inte på samma sätt som bensinförbrukningen sti- ger med ökande fordonsvikt, med tillkopp- lande av släpvagnar och med ökande vikt hos dessa. Detta förhållande liksom bristande möjligheter att via brännoljeskatten ta hän- syn till axelarrangemangens betydelse för den tunga trafikens vägkostnader, har ansetts otillfredsställande från ”kostnadsansvarig- hetssynpunkt”. Ett annat problem är att obeskattad brännolja används i så stor ut- sträckning till andra ändamål än vägfordons- drift. Detta har medfört omfattande risker för skattefusk. För en ingående diskussion av motiven bakom reformen hänvisas till bil- skatteutredningens betänkanden Kilometer- beskattning4 och Vägtrafikbeskattningen.5

] det följande diskuteras ivilken utsträck- ning ett på de ovan nämnda skatteformerna uppbyggt vägskattesystem kan fungera som ett effektivt styrinstrument för vägutnyttjan- det. Det viktigaste krav som ställs på skatte- systemet är, att detta ska ge möjlighet till differentiering av vägavgifterna mellan olika fordonstyper och med hänsyn till tid och plats för vägutnyttjandet.

Bensinskatten, som i huvudsak endast be- rör personbilstrafiken och den lättare last- bilstrafiken, ger vissa möjligheter till diffe- rentiering mellan olika fordonsslag. Bensin- förbrukningen varierar med körsträcka och fordonsvikt, samt ökar vid tillkopplande av släpvagnar och med ökande vikt hos dessa. Stora och tunga fordon förorsakar, allt annat lika, mer trängsel och större slitage- kostnader än lätta. Bensinskatten ger visserli-

gen inte någon differentiering efter ”fordo- nens axelarrangemang vilken utgör en viktig faktor från slitagesynpunkt. Detta förhållan- de saknar dock praktisk betydelse, då den helt dominerande delen av de bensindrivna lastbilarna är tvåaxliga. En viss differentie- ring av skatteuttaget efter de använda vägar- nas typ av slitlager åstadkommes via bensin- skatten. Denna differentiering torde dock inte vara tillräcklig för att återspegla skillna- derna i slitagekostnader. Det bör här under— strykas att de i huvudsak lätta fordon som berörs av bensinskatten förorsakar ett myc- ket obetydligt vägslitage, åtminstone om de framförs utan dubbdäck på belagda vägar. Differentieringen av avgifterna mellan for- donen från slitagesynpunkt går i rätt rikt— ning, men även en mycket låg bensinskatte- sats ger avgifter som i allmänhet vida över- stiger slitagekostnaderna.

Från styrsynpunkt är emellertid främst den avgiftsdifferentiering av intresse, som tar hänsyn till var och när fordonen framförs. Såväl trängselkostnader som olycks-, buller- och avgaskostnader varierar mer mellan olika tidpunkter och vägsträckor än mellan olika fordon. Bränsleförbrukningen är visserligen större vid körning i tätort än vid körning på landsväg, och den stiger med ökande träng- sel. Variationen är emellertid långtifrån till- räcklig för att avspegla föreliggande kost- nadsskillnader. Med en bensinskatt på tex 60 öre/liter påförs ett fordon, som ilands- vägsköming utan trängsel förbrukar 1,0 liter per mil, en avgift på 6 öre per km vid sådan körning. Om samma fordon vid högtrafiktid i en tätort förbrukar 1,5 liter per mil, leder detta till en avgift på 9 öre per kilometer. I det sistnämnda fallet utgör bensinskatten sannolikt endast en bråkdel av de externa kostnader, som bilisten förorsakar. I den förstnämnda situationen betalar han troligen mångdubbelt mer än de kostnader, färden ger upphov till, dock möjligen med reserva- tion för storleken på svåruppskattade olycks— kostnader. Kostnadsrelationerna mellan oli-

4 SOU 1970:36. 5 SOU 1972:42.

ka bensindrivna fordonskategorier i tätorts- trafiken då det gäller trängsel, samt iviss ut- sträckning avgaser och buller, återspeglas tämligen väl av bensinskatten. Detta är emel- lertid av mindre intresse, så länge nivån i all- mänhet starkt skiljer sig från de relevanta kostnaderna.

Det är således inte möjligt att genom den nuvarande typen av bensinskatt åstadkomma den från styrsynpunkt väsentligaste formen av avgiftsdifferentiering, d v s en differentie- ring efter tid och plats för vägutnyttjandet. Detta hindrar givetvis inte, att bensinskatten i andra avseenden kan vara en lämplig skatte- form. Om den önskade skattefördelningen bestäms av rimlighetsöverväganden snarare än av strävan att nå effektivt vägutnyttjande, och man anser det rättvist att ett fordon belastas framförallt efter hur många mil det körts, oberoende av fordonsvikt, vägsträcka och färdtidpunkter, kan givetvis bensinskat- ten fungera utmärkt. En låg bensinskatt kan också fylla en funktion i ett effektivitetsin- riktat avgiftssystem, om den kompletteras med andra nyttjandeberoende avgifter. Kost- nader för vägslitage, olycksrisker och avgas- utsläpp6 vid nyttjande av landsvägarna kan i någon mån återspeglas med hjälp av bensin- skatten.

Att bensinskatten blivit en så allmänt använd form för vägtrafikbeskattning torde förklaras av olika slags rättviseöverväganden, men framförallt av det faktum att den är enkel och billig att administrera. Bensin an- vänds, i motsats till brännolja, till alldeles övervägande del för drift av vägfordon. Olä- genheterna med att beskatta i princip all bensin har därför bedömts som relativt små. Möjligheterna att genom fusk undvika vägav- gifter i form av bensinskatt är mycket be- gränsade. Bensinskattesystemet är lätt att förstå för trafikanterna, vilka dessutom med relativt stor säkerhet kan beräkna den skatt som en färd medför. Men det finns även nackdelar med bensinskatten, vid sidan av dess otillräcklighet som styrmedel för vägut- nyttjandet. Skatten har en icke avsedd effekt på andra bensinförbrukare, som svårligen kan kompenseras genom skatterestitution,

tex på fritidsbåtstrafiken.7 Ett fordon med onormalt hög bränsleförbrukning beskattas hårdare än ett i övrigt likadant fordon. Bensinskatten ger, allt annat lika, incita- ment att välja fordon med svag motor i förhållande till fordonsvikten, vilket kan ha negativa effekter från trängsel- och traf1k- säkerhetssynpunkt. En hög bensinskatt leder enligt Walters till sänkt effektivitet i distribu- tionen av bensin, genom att den minskar viljan till priskonkurrens. Om konsumentpriset till 80% utgörs av skatt, betyder en lO%-ig sänkning av detta att producentens nettopris minskar med hälften. Följden blir prisstelhet på bensinmarknaden.8

Kilometerskatten erbjuder större möjlig- heter än bensinskatten att differentiera av- giftsuttaget mellan olika fordonstyper. Med hjälp av kilometerräknare på fordonen kan avgifterna differentieras efter viktklass, axel- arrangemang och andra egenskaper hos for- donen, som kan anses relevanta med hänsyn till kostnadsrelationerna. Möjligheterna att differentiera efter var och när vägutnyttjan- det sker är å andra sidan ännu mindre i det beslutade kilometerskattesystemet än i ett system med drivmedelsskatter. Den ökning av bränsleförbrukningen, som uppstår vid trängselkörning, ger inget utslag i kilometer- avgifterna. När det gäller differentiering av avgifterna i rummet har dock kilometerbe- skattningen sannolikt större utvecklingsmöj-

6 I samband med avgaskostnader kan det finnas anledning att uppmärksamma möjligheterna att via en efter egenskaper hos bensinen differentierad bensinskatt ta hänsyn till de skillnader i mängden skadliga ämnen som förekommer mellan olika ty- per av bensin. 7 Just när det gäller fritidsbåtarna är det dock inte osannolikt, att den effekt bensinskatten har på utnyttjande av dessa är samhällsekonomiskt moti- verad. De mycket omfattande miljökonsekvenser, i form av buller, avgaser och olycksrisker, som fram- förallt nyttjandet av motorstarka sportbåtar med stor bränsleförbrukning ger upphov till, kan even- tuellt motivera ännu högre avgifter, än vad den nuvarande bensinskatten leder till. Det bör påpe— kas, att en del av de av fritidsbåtsutnyttjarna erlagda drivmedelsskatterna restitueras. Detta sker emellertid kollektivt i form av stöd till byggande och drift av fritidsbåtsanläggningar. 3 Walters (1968), sid 210 ff.

ligheter än drivmedelsskatterna. Dessa möj- ligheter diskuteras i det följande avsnittet (8.3).

Ett i rummet och i tiden odifferentierat kilometerskattesystem kan måhända vara lämpat för uttagande av avgifter motsvaran- de genomsnittliga slitagekostnader och even- tuellt för att ta hänsyn till genomsnittliga olycksrisker för olika fordonstyper. När det gäller de tunga fordonen, som utgör en stor del av dem, som berörs av systemet, är slitagekostnaderna relativt betydande. Tunga och framförallt långa fordon kan även vid ganska gles trafik ge upphov till betydande tidskostnader, genom att andra fordon tving- as vänta på omkörningsmöjligheter. Omkör— ningssvårigheterna är också förknippade med olycksrisker. Dessa förhållanden gör att det även i landsvägstrafik utan egentlig trängsel kan vara motiverat att ta ut ganska betydan- de avgifter av de tyngsta och längsta for- donen under förutsättning att man i första hand eftersträvar ett effektivt vägutnyttjan- de. I dessa fall har kilometerbeskattningen möjligheter, som drivmedelsskatten saknar, när det gäller dieseldrivna fordon och for- donskombinationer. Om man anpassade brännoljeskatterna till de speciella förhållan- den, som gäller för de allra tyngsta och längsta fordonstågen, skulle detta leda till orimligt höga avgifter för de lätta brännolje- drivna fordonen. Kilometerbeskattningen har uppenbarligen en plats i ett effektivitets- inriktat vägavgiftssystem. Den måste dock liksom bensinskatten kompletteras, om sy- stemet ska uppfylla de viktigaste kraven på ett effektivt styrsystem.

Kilometerskattesystemet är lätt att förstå för trafikanterna, och de kan exakt beräkna de avgiftsmässiga konsekvenserna av sina färdbeslut. Möjligheterna till fusk anses vara mindre än i ett system med brännoljeskatt. Avgiften har praktiskt taget ingen effekt utanför vägtrafikområdet. Den påverkar inte konkurrenssituationen i drivmedelsdistribu- tionen och snedvrider inte prisförhållandena mellan bränsle och andra resursinsatser i transportproduktionen. Systemets enda egentliga nackdel torde vara dess, jämfört

med drivmedelsskatterna, ganska höga sy- stemkostnader (för kilometerräknare etc). Fordonsskatten kan betraktas som en fast avgift, vilken berättigar till att, mot erläggande av gällande rörliga avgifter, ut- nyttja det allmänna vägnätet under en viss tidsperiod. Denna avgift kan differentieras efter egenskaper hos fordonen. I ett system utan lokala eller regionala variationer i skat- tesatserna saknas däremot möjligheter att ta hänsyn till var och när fordonen används. Fordonsskatten är således inte effektiv som styrmedel för vägutnyttjandet, eftersom den inte kan uppfylla viktiga krav beträffan- de bla rumslig och tidsmässig differentie- ring. Den kan i varje fall inte bättre än kilometerbeskattningen fylla någon funktion i detta avseende.9 Däremot kan fordonsskat- ter och andra fasta avgifter,just beroende på sina svaga styreffekter på vägutnyttjandet, ha en mycket viktig funktion som komple- ment till mer direkt styrande medel i ett effektivitetsinriktat avgiftssystem. Ett sådant komplement behövs nämligen, om man önskar ta in ett visst totalt skattebelopp från vägtrafikanterna, överstigande det som de ut- nyttjandeberoende avgifterna skulle ge. Det kan därför vara fråga om avsevärda belopp, som det från effektivitetssynpunkt är lämp- ligare att ta in genom fasta avgifter än genom höjning av bensin- och kilometerskatter. An- vändbara i detta sammanhang är främst så— dana fasta avgifter, som gäller en betydande tidsperiod, t ex ett år. Den svenska fordons- skatten kan för merparten av fordonen — särskilt personbilarna — i praktiken betraktas som en årlig avgift. För en betydande del av lastbilarna och de tyngre Släpvagnarna har denna skatt däremot genom olika restitu- tions- och dispensregler fått mer kortsiktig karaktär. I fråga om styreffekter liknar den därigenom mer en rörlig avgift, och blir

9 Som komplement till bensinskatten, med dess mindre möjligheter till differentiering efter alla relevanta fordonsegenskaper, kan eventuellt for- donsskatten ha en uppgift som styrmedel. Den kan sättas högre för fordon med sådana egenskaper, som genomsnittligt sett är förknippade med höga kostnader för t ex vägslitage och olyckor.

mindre användbar för det här diskuterade syftet. Höga fasta avgifter kan i vissa fall på ett från effektivitetssynpunkt olyckligt sätt avhålla från fordonsinnehav.

Fordonsskatten förefaller att ha flera praktiska fördelar. Den är lätt att förstå för de berörda trafikanterna, dess effekter be- gränsas till vägtrafikområdet och möjlig- heterna till fusk är relativt små. I varje fall på personbilssidan kan också administrations- kostnaderna betecknas som måttliga.

I likhet med andra fasta avgifter och eventuellt kilometerskatten kan for- donsskatten fylla en funktion även som me- del att påverka fordonens utformning från trafiksäkerhets- och miljösynpunkt. Skatten måste då differentieras utifrån registrerbara olikheter mellan fordon i nämnda avseenden och får här ses som ett tänkbart komplement till direkta lagbestämmelser beträffande for- donens utformning. Den nödvändiga kon- trollen av fordonen i samband med en even- tuell skattedifferentiering av här aktuellt slag får förutsättas ske genom regelbundet åter- kommande besiktning av fordonen.

Motorfordonsaccisen berör för närvarande endast personbilar, motorcyklar och skåp- bilar med tjänstevikt under 1 800 kg.10 Dess giltighet skulle dock lätt kunna utsträckas till att omfatta alla vägfordon. En accis kan i princip uppfattas som betalning för ett till- stånd att under fordonets hela livslängd, mot erläggande av övriga skatter och avgifter, utnyttja vägnätet. Som styrmedel för vägut- nyttjandet fungerar en accis analogt med en fordonsskatt, med den skillnaden att avgif- ten erläggs för en längre, icke fixerad tids- period. Accisen blir därigenom ett lika svagt styrmedel som fordonsskatten ivissa fall t o m ännu svagare då det gäller utnyttjan- det av vägnätet. Inverkan sker här uteslutan- de via beslut om innehav av fordon. Som tidigare framhållits kan frånvaron av styr- effekt i vissa fall vara en fördel, nämligen då man önskar avkräva trafikanterna ett beIOpp utöver vad som är motiverat från synpunk- ten av ett effektivt vägutnyttjande.

En accis har flera nackdelar, jämfört med andra fasta avgifter. Det är relativt svårt för

konsumenterna att bedöma de skattemässiga konsekvenserna av fordonsvalet i relation till det beräknade vägutnyttjandet, beroende på osäkerhet beträffande fordonens livslängd. Acciser som endast gäller nya fordon kan påverka fordonsbeståndets åldersstruktur på ett från bl a trafiksäkerhetssynpunkt olämp- ligt sätt. Höjningar av acciser leder till ökad livslängd hos den existerande fordonsparken och värdestegringar som tillfaller dessa for- dons ägare. Samtidigt synes en accis, som utgår även vid försäljning av begagnade for- don ha övervägande nackdelar, eftersom den medför trögheter i bilmarknadens sätt att fungera. Som alternativ till system utan accis med i motsvarande mån högre fordonsskatt kan accisen ha icke önskade fördelningskon- sekvenser. Engångsbetalning av hela beloppet ställer nämligen likviditetskrav, vilka utgör problem främst för hushåll med låga inkoms- ter.

Jämfört med den nuvarande fordonsskat- ten kan en accis emellertid i andra avseenden tänkas ha betydande praktiska fördelar. Vis- sa administrativa problem, som föreligger i samband med fordonsskatten, gör att denna skatt för vissa fordonsslag kan få styreffekter som är svåra att överblicka. Om man vill utnyttja en fast avgift för att utkräva ett betalningsansvar med minsta möjliga styr- effekt, kan en accis därför vara att föredra. En accis, som differentieras efter fordonens värde, kan även i andra avseenden utnyttjas i omfördelningssyfte.ll En sådan ”lyxskatte- funktion" skulle också kunna åstadkommas genom att den årliga fordonsskatten gjordes beroende av fordonens ålder och inköpspris, men detta skulle vålla större administrativa svårigheter. Slutligen bör framhållas, att in- förande eller höjning av motorfordonsacciser i vissa fall kan vara motiverat av handels-

10 Skatten benämnes officiellt "Omsättnings- skatt å motorfordon i vissa fall”. Den omfattar även tidigare skattefria fordon vid omregistrering till personbil eller skåpbil med tjänstevikt under I 800 kg. 1 1 Värdet återspeglas i hög grad av tjänstevikten, vilket är anledningen till den nuvarande konstruk— tionen.

politiska skäl, om importen av fordon är betydande. På kort sikt kan fordonsskatten Och andra vägtrafikavgifter inte fylla en så- dan funktion utan svåra störningar på trafik- området.

8.3 Tänkbara förändringar inom det nuva- rande skattesystemets ram

Av ovanstående diskussion har framgått, att det nuvarande skattesystemet framförallt brister i möjligheterna till differentiering av vägavgifterna i tiden och rummet. För att fungera som ett effektivt styrsystem för vägutnyttjandet skall avgiftssystemet avspeg- la kostnaderna för utnyttjandet. Här skall närmast diskuteras vilka möjligheter som finns att. genom vissa förändringar inom ramen för nu existerande skatteformer, åstadkomma ett vägavgiftssystem, som bätt- re än för närvarande återspeglar kostnaderna. De varianter av de nuvarande skatteformer- na, som kortfattat skall behandlas i detta avsnitt är: a. Differentierad drivmedelsskatt. b. Regionalt och/eller lokalt differentierad fordons- och kilometerskatt samt kommu- nal fordonsskatt.12 Endast en viss rumslig differentiering av vägavgifterna kan åstadkommas med dessa medel. Kostnadsskillnadema i tiden inom vissa områden och på vissa vägar torde vara större än skillnaderna i genomsnittskostna- der mellan olika områden. Detta utesluter emellertid inte, att betydande positiva effek- ter kan uppstå genom en rumslig differentie- ring efter genomsnittliga kostnadsskillnader. Frågan är huruvida de ovannämnda medlen kan åstadkomma en sådan differentiering och om de i andra avseenden är lämpliga, som en del av ett effektivitetsinriktat avgifts- system.

Differentierade drivmedelsskatter har dis- kuterats av bl a Smeed-kommittén och Wal- ters.13 Ett sådant system innebär, att samma slags drivmedel beskattas olika, beroende på var det säljs. Det skulle därigenom vara möjligt att i avgifterna återspegla de ganska betydande skillnader i genomsnittliga vägut-

nyttjandekostnader, som föreligger mellan olika områden.

Som styrmedel inom exempelvis en stor- stadsregion torde den differentierade driv- medelsskatten inte vara särskilt effektiv. Mellan små och närliggande områden med påtagliga skattedifferenser skulle speciella tankningsresor lätt kunna företas. Effekten av differentiering skulle därigenom minskas, och resorna skulle i sig innebära resurskost- nader. I ett litet land, där tätortsområdena ligger tätt, är därför de positiva effekter som kan uppnås med differentierade drivmedels- skatter förmodligen ytterst begränsade. Det- ta synes också vara såväl Smeed-kommitténs som Walters” åsikt.

I ett land som Sverige, med ett litet antal mer betydande tätortsområden, i vilka det regelbundet förekommer allvarliga trängsel- störningar, och stora glesbygdsområden, inom vilka trafikträngsel praktiskt taget aldrig förekommer, kan däremot förmodli- gen större positiva effekter stå att vinna. En relativt sett hög drivmedelsskatt i storstads- regionerna med en successiv avtrappning, anpassad till kostnaderna för speciella tank- ningsresor, kan åtminstone från styrsyn- punkt ha fördelar framför en odifferentierad skatt. Jämfört med ett system med genom- gående låga drivmedelsskatter skulle ett dif- ferentierat system ge fördelar i form av samhällsekonomiskt motiverade trafikminsk- ningar vid högtrafiktider i centrala områden inom storstadsregionerna. Kostnaderna ut- görs då av det underutnyttjande, som skulle uppkomma vid andra tidpunkter och i mind- re hårt belastade delar av dessa regioner. Om jämförelsen i stället görs med ett system med genomgående höga drivmedelsskatter, utgörs de samhällsekonomiska fördelarna i första hand av ett bättre utnyttjande av vägarna inom glesbygdsregionerna.

Värdet från styrsynpunkt av en regionalt

Riksdagen har tidigare ställt sig avvisande till tanken på regionala beskattningsregler i fråga om vägtrafikbeskattningen. Se tex BeU 197036 och BeU 1970:58.

13 Road Pricing sid 10—11 och Walters (1968) sid 202.

differentierad drivmedelsskatt är svårt att bedöma med någon högre grad av säkerhet utan ytterligare undersökningar. Införande av detta slags beskattning skulle emellertid medföra praktiska problem. Systemet måste för att fungera kombineras med förbud mot ”drivmedelssmuggling”. Troligen skulle bety- dande kontrollkostnader erfordras för att motverka smuggling, medan övriga admini- strationskostnader torde vara av mindre be— tydelse.

De legala tankningsresor, som skulle upp- stå i alla gränsområden, även vid en successiv nedtrappning av skattesatserna, skulle då det gäller lönsamheten hos enskilda bensinstatio- ner medföra konsekvenser som eventuellt bedöms som icke önskvärda. Skattedifferen- serna skulle därmed också ge incitament till omlokalisering av stationerna, vilket innebär samhällsekonomiska kostnader.

Differentierade drivmedelsskatter i Sverige skulle också innebära nackdelar i samband med beskattningen av dieselfordon. Om sy— stemet skall kunna omfatta samtliga fordons- typer, måste brännoljeskatten återinföras inom vissa områden. Detta skulle innebära att man får tillbaka vissa av de problem, som motiverat beslut om införande av kilometer- skatt.

Det kan starkt ifrågasättas, om de i sig svåruppskattade styreffekterna av ett system med regionalt differentierad drivmedelsskatt förmår uppväga systemets nackdelar i form av i första hand kontrollsvårigheter och ökad resursåtgång för drivmedelsdistributionen.

Kontrollsvårigheter torde uppstå även i system med regionalt eller lokalt differentie- rade fordons- och kilometerskatter. Dessa svårigheter är emellertid av annat slag och förmodligen mindre än vid differentierad drivmedelsskatt.

De system, som avses i detta avsnitt, är sådana, där fordonens hemort är avgörande för skatteuttaget. Merparten av fordonen används till alldeles övervägande del inom snävt begränsade områden. Detta gäller såväl personbilar som lastfordon. Bestämmelser kan införas om att fordonen skall registreras på den ort, där innehavaren bor eller om

det gäller företagsägda fordon på den ort där den del av företaget är belägen, till vilken fordonet är hänförligt. Såväl fordonsskatten som kilometeravgifterna kan då differentie- ras efter de genomsnittliga kostnadsskillna- der, som föreligger mellan olika regioner.

Differentiering av detta slag är en in- direkt metod för att styra vägutnyttjandet. Den torde dock kunna ha betydande positiva effekter, om mer direkta styrmedel saknas. Fordon som innehas av personer bosatta i tex Storstockholmsregionen, förorsakar i genomsnitt under en tidSperiod betydligt större kostnader än exempelvis fordon, vars innehavare är bosatta i Norrland eller på Gotland. Detta gäller även om de senare fordonen har avsevärt längre körsträckor. Utnyttjandet av fordonen påverkas visserli- gen inte i nämnvärd omfattning av fordons- skattens höjd. Däremot kan man med hjälp av skatten påverka det totala antalet fordon, som utnyttjar vägnätet inom de olika regio- nerna. För fordon med kilometerräknare är det möjligt att genom en regional differentie- ring i kilometeravgifterna mer direkt ta hän- syn till variationer i kostnaderna för vägut- nyttjandet.

I det skisserade systemet tas ingen hänsyn till att vissa fordon i hög grad används utanför registreringsorten, vilket givetvis är en nackdel. Men dessa fordon utgör en så relativt obetydlig del av fordonsbeståndet, att detta torde kunna ses mera som ett rättviseproblem än ett effektivitetsproblem. Problemet kan eventuellt begränsas genom att speciella bestämmelser införs för fordon, som erfarenhetsmässigt i stor utsträckning används i trafik på långa avstånd.

Risk för skattefusk uppkommer tex genom möjligheterna för fordonsinnehavare i högskatteomräden att ingå avtal med perso- ner i lågskatteområden om att dessa senare officiellt ska stå som ägare till fordonen. Denna risk motverkas i viss utsträckning av de olika förpliktelser, som åligger fordons- ägare. Kompletterande regler fordras för ut- låning och uthyrning av fordon till personer bosatta i andra regioner. För företagsägda fordon föreligger samma typ av problem, i

synnerhet om företaget bedriver verksamhet i flera regioner. Kostnaderna för kontroll av att fordonen faktiskt registreras på hem- orterna är svåra att uppskatta. Regionalt och lokalt differentierade fordonsskatter, som berättigar till vägutnyttjande endast inom de områden för vilka skatten erläggs, diskuteras i nästa avsnitt.

En variant av regionalt differentierad for- donsskatt är kommunal bilskatt. Denna skat- teform har förordats i vissa sammanhang med hänvisning till såväl fördelnings- som effektivitetsargument. Kommunal bilskatt torde få särskild aktualitet, om det skulle bli aktuellt att utvidga vägtrafikens kollektiva betalningsansvar till att omfatta även kom- munernas utgifter för byggande och drift av trafikanläggningar som nu inte är statsbi- dragsberättigade. Då den lokala trafiken i hög grad är avgörande för investeringsbeslut i fråga om sådana anläggningar, kan rimlig- hetsskäl tänkas tala för en finansiering genom kommunala fordonsskatter. Det är dessutom av värde att de instanser som fattar investeringsbeslut i görligaste mån ock- så ges ansvaret för investeringarnas finansie- ring. En överflyttning av betalningsansvaret för en större del av det kommunala gatunä- tet från kommunalskattebetalare i allmänhet till bilisterna aktualiserar därför införande av kommunal bilskatt i någon form, om ansva- ret för den aktuella gatuhållningen skall ligga kvar hos kommunerna.

De allmänna synpunkter som anförts i detta avsnitt beträffande kontrollproblem och kostnader i samband med regionalt dif- ferentierade, fasta avgifter är giltiga också för den kommunala bilskatten. Denna skat- teform kommer att något diskuteras även i samband med en utgiftsredovisning avseende det kommunala väg— och gatunätet i kapitel 11.

8.4. Trafikeringsrillständ och parkerings- avgifter Av de föregående avsnitten har framgått, att

de nuvarande skatteformemas största svag- het är frånvaron av metoder att differentiera

vägavgifterna i tiden och rummet. I detta avsnitt diskuteras ett par tänkbara, indirekta prissättningsmetoder, avsedda att i detta av- seende komplettera de i bruk varande skatte- formerna.

8.4.1. Trafikeringstillstånd

Den nuvarande fordonsskatten kan ses som en avgift, vilken betalas för tillstånd att under skatteperioden utnyttja hela det all- männa vägnätet. Detsamma gäller för regio- nalt differentierade skatter av den typ, som diskuterades ovan. En utvecklad variant av det nuvarande systemet vore att vid sidan av sådana tillstånd gällande hela landet ge trafi- kanterna möjligheter att mot lägre avgift få tillgång till endast en del av vägnätet, exem- pelvis vägarna utanför storstadsregionerna. En ännu lägre avgift kunde då eventuellt tas ut av fordon, som används endast inom de mest utpräglade glesbygdsregionerna. Denna form av regionalt differentierad fordonsskatt skulle, liksom de ovan diskuterade, vara ägnad att spegla de huvudsakliga skillnaderna i marginella vägkostnader mellan olika delar av landet. I det följande skall kortfattat diskuteras vilka krav som måste ställas på system av denna typ vid olika slags rumslig differentiering. Som utgångspunkt för dis- kussionen väljs det fallet att tillstånden gäl- ler för kalendermånad, eventuellt med högre avgift för sommarmånaderna, och att en relativt kraftig rabatt ges för tillstånd som gäller hela året. Därigenom skulle incitament skapas för flertalet trafikanter att använda denna senare administrativt enklare form. Skattekvittona (tillståndsbevisen) i ett sy- stem med flera tillståndsklasser14 skulle exempelvis kunna utformas i olika färger och förses med tydlig markering av giltighets- perioden. Om förarna ålades att ha tillstånds- bevisen placerade exempelvis på insidan av vindrutan eller på registreringsskylten borde

”Exempel: 1. A-tillståndzgäller för vägnätet i hela landet. 2. B-tillstånd: gäller för vägnätet ihela landet exkl storstadsregionerna. 3. C—tillstånd: gäl— ler för vägnätet i Norrlandslänen samt i tex I-, S- och W-län.

viss kontroll vara möjlig att genomföra ut- ifrån. Det är givetvis önskvärt att även for- don i rörelse kan kontrolleras.

Det är svårt att utan ingående undersök- ningar avgöra hur stor och dyrbar kontroll- apparat som skulle erfordras för att hålla fuskfrekvensen på en acceptabel nivå i ett system av ovan skisserat slag. Klart är emel- lertid, att kontrollkostnaderna är det domi- nerande problemet. I förhållande till detta torde avgiftsadministrationen i övrigt vara ett mindre problem'. Tillståndsbevisen skulle exempelvis kunna tillhandahållas av postan- stalterna.

System av den typ som diskuteras här har vissa klara fördelar, jämfört med det system för regionalt differentierad fordonsskatt, som skisserades i föregående avsnitt. Fram- förallt elimineras behovet av att kontrollera ägande- och nyttjandeförhållanden, och de fordon som i stor utsträckning används utan- för ägarens hemort omfattas av systemet. Bristerna är i övrigt i stort sett desamma. De rumsliga variationerna i nyttjandekostnader kan beaktas endast i mycket grova drag. Tidsmässiga variationer beaktas inte alls vid denna typ av fasta avgifter. Konsekvenserna av de gränsdragningar, som måste göras mel- lan olika områden, kan från rättvisesynpunkt upplevas som oacceptabla. Den som i huvud- sak trafikerar ett lågavgiftsområde, men som för att komma hem eller till sitt arbete måste köra en kort sträcka på "fel” sida av en gräns, får exempelvis betala lika mycket som den, som uteslutande färdas i högavgiftsom- råden.

Det är emellertid inte som medel för att åstadkomma en allmän regional differentie- ring som systemet med trafikeringstillstånd är av störst intresse. Kostnadsskillnaderna mellan regioner, genomsnittligt sett, kan vis- serligen vara betydande. Men det är framför- allt de mycket höga vägutnyttjandekostna- der, vilka föreligger vid vissa tidpunkter och i delar av vissa tätorter, som gör de nuva- rande skatteformema otillräckliga som styr- medel. Behovet av att komplettera de nu existerande, nyttjandeberoende avgifterna gäller i första hand tätortstrafiken. Det är

också i detta sammanhang som avgifter för trafikeringstillstånd har diskuterats i olika utredningar.1 5

I brist på mer direkta metoder för uttag av trängselavgifter har indirekt prissättning, ba- serad på avgiftsbelagda tillstånd — licenser för körning i trängseldrabbade tätorter, in- tresse som ett tänkbart alternativ. Systemet måste då vara så utformat, att viss hänsyn tas till föreliggande kostnadsskillnader mellan olika tätorter, mellan olika delar av en viss ort och (kanske viktigast) mellan olika tid— punkter. För att illustrera funktionssättet i princip hos ett sådant licenssystem återges nedan ett enkelt exempel _ i huvudsak hämtat från Smeed—rapporten avseende systemets utformning då det gäller trafiken inom en tätort.

Systemet måste grundas på en indelning av områden med mer regelbundet förekom- mande, påtagliga trängselkostnader. En klas- sificering utformas med hänsyn till träng- selproblemens svårighetsgrad vid olika tid- punkter. Denna klassificering läggs till grund för bestämningen av vilken typ av licens, som krävs för körning inom ett visst område vid en viss tidpunkt.

I princip kan ett licenssystem byggas på ett större eller mindre antal områdeskatego- rier, och den tidsmässiga differentieringen kan göras mer eller mindre omfattande. Mot värdet av de förbättrade styrmöjligheter, som skapas genom en utökning av antalet områdeskategorier och/eller antalet tidsklas- ser, måste ställas det faktum att fler om- rådes- och tidsgränser ökar kontrollsvårig— heterna och gör systemet svårare att över- blicka för trafikanterna.

Ett system av detta slag kan bygga på t ex årliga, månatliga eller dagliga licenser. För- delen med långtidslicenser är framförallt, att de är lätta att administrera. Så är i synnerhet fallet om de inte behöver utfärdas för ett visst fordon utan endast för en viss fordons- typ. Å andra sidan är tex årslicenser under-

15 T ex Walters (1968) sid 206—208, Road Pric- ing, sid 14—16; Better Use of Town Roads. Minis- try of Transport, HMSO, London 1967, sid 22—27.

lägsna dagslicenserna sett från styrsynpunkt. En annan nackdel med årslicenser är att de p g a sitt höga värde kan medföra finansie— ringsproblem för trafikanter med svag likvi- ditet. Ett system med årslicenser kan också tänkas ge upphov till starka incitament till stöld och förfalskning.

Administrationskostnaderna för ett sy- stem med speciella trafikeringstillstånd (licen- ser) för vissa delar av tätortstrafiken är svåra att bedöma, men skulle troligen i hög grad bli beroende av uppläggningen då det gäller licensernas varaktighet. Kontrollkostnaderna torde även i dessa system vara det största problemet. Hur stor kontrollapparat, som skulle erfordras, sammanhänger givetvis med hur stor fuskfrekvens, man från allmänna utgångspunkter kan tolerera. Fördelar med licenssystemen är att de kan göras lättfattliga för trafikanterna, och att de torde sakna mer betydelsefulla bieffekter.

Från styrsynpunkt har systemen den nackdelen att de inte kan differentieras efter hur långt fordonen kör inom de områden, tillstånden avser. Detta är givetvis en be- gränsning från effektivitetssynpunkt men kan också uppfattas som ett rättviseproblem. De administrativt billigare långtidslicenserna medför inga incitament för dem som redan betalt licensavgift att vid de dagliga färdbe- sluten beakta konsekvenserna för andra en- skilda och för väghållaren. Systemet med särskilda trafikeringstillstånd får främst ses som ett tänkbart komplement till olika färd- längdsberoende avgifter.

8.4.2. Parkeringsavgifter

Ett system med speciella licenser för körning i tätortsområden skulle för Sveriges del inne- bära något principiellt nytt och oprövat. Möjligen kan systemet av denna anledning vara svårt att acceptera, men vilken vikten sådan invändning kan tillmätas är svårt att avgöra. Om den anses tungt vägande, torde emellertid möjligheter nästan helt saknas att på kort sikt åstadkomma ett speciellt styr— medel för tätortstrafiken. Den enda i Sverige

existerande typ av vägtrafikavgift, som på något mer påtagligt sätt differentierar av- giftsbelastningen mellan tätorts- och lands- bygdstrafik, är parkeringsavgifterna.

Det finns visserligen ingen möjlighet att med hjälp av parkeringsavgifter styra tätorts- trafik av genomfartskaraktär. För en relativt stor del av de resor, som företas inom tät- orternas centrala delar, kompletterar emeller- tid parkerings- och vägtjänsterna varandra. Parkeringsavgifterna kan därför fungera som en form av indirekt prissättning av vägutnyttjandet för en del av tätortstrafiken. Det är uppenbart, att parkeringsavgifterna i denna funktion utgör ett tämligen grovt medel, eftersom de inte kan differentieras efter hur långt ett fordon körts inom trängseldrabbade områden. Däremot skulle det finnas möjligheter att med hjälp av par- keringsavgifterna åstadkomma en viss tids- mässig differentiering av avgifterna för vägut- nyttjande. De fordon som parkeras vardagar mellan tex kl 7 och 9.30, har genomsnittligt förorsakat tämligen stora trängselkostnader. Genom att en förhållandevis hög parkerings- avgift tas ut av dessa fordon, kan sådana merkostnader delvis återföras på ifrågavaran- de trafikanter. Tekniskt torde detta vara relativt enkelt att åstadkomma genom mindre kompletteringar av biljettautomater av den typ, som sedan länge är i bruk på många tomtparkeringar. Sådana automater skulle utan större kostnadsökningar kunna ersätta den traditionella typen av parkeringsmätare även vid gatuparkering. En biljettautomat kan ersätta mätarna i ett eller flera kvarter.

Det skulle också vara möjligt att via parke- ringsavgifterna ta viss hänsyn till de höga vägutnyttjandekostnaderna under eftermid- dagarnas topptrafiktid (utöver den som in- direkt åstadkommes genom en hög timtaxa för parkering på morgnarna). De fordon, som parkeras i parkeringshus eller på större tomtparkeringar, kan påföras en extra avgift om de lämnar parkeringsplatserna mellan tex kl 16 och 18. Relativt enkla automatis- ka anordningar för erläggande av avgifter vid utfart från parkeringsanläggningar finns i bruk på många platser. Eventuellt kan också

parkeringstaxoma för gatuparkering kon- strueras på ett sådant sätt, att de i någon mån avspeglar de högre kostnader, som är för- bundna med att ett fordon lämnar en parke- ringsplats under en viss tidsrymd.

En mycket grov differentiering efter for- donens körsträcka i ett trängseldrabbat om- råde under högtrafiktid kan möjligtvis åstad- kommas, genom att högre parkeringsavgifter tillämpasju närmare centrum av tätorten, som parkeringsplatsen ligger.

Parkeringsavgiftssystemet torde sålunda i högre grad än för närvarande kunna utfor- mas så, att det avspeglar vägutnyttjandekost- nader (i första hand trängselkostnader) för den rullande trafiken. Problem kan emeller- tid uppstå bl. a i samband med parkeringsav- gifternas funktion som styrmedel för utnytt- jandet av parkeringstjänsterna i sig. Det kan eventuellt föreligga konflikter mellan önske- mål om effektivt utnyttjande av å ena sidan parkeringstjänster, å andra sidan övriga väg- tjänster.

Om systemet med parkeringsavgifter ska kunna fungera som ett någorlunda effektivt styrmedel för vägutnyttjandet i tätorterna och kanske framförallt om det ska kunna accepteras från rättvisesynpunkt måste de problem, som följer av förekomsten av priva- ta parkeringsplatser i de centrala delarna av tätorterna, lösas på ett tillfredsställande sätt. För närvarande parkerar en stor del av är- betspendlarna på sådana, av myndigheterna icke kontrollerade platser.16 Hur man skall kunna ändra på detta förhållande _ eller ”bygga in” de privata parkeringsplatserna i avgiftssystemet är en fråga, som för när- varande utreds på många håll i världen. Ett system med tidvis mycket höga parke- ringsavgifter i de inre delarna av städerna måste dessutom kompletteras med hänsyn till de bilinnehavare, som bor där men inte använder sina fordon vid högtrafiktid. Ibrist på mer direkta styrmedel för tätortstrafiken, framstår en utbyggnad av systemet med par- keringsavgifter som ett av de mest näralig- gande medlen att på kort sikt påverka ut- nyttjandet av gatunätet. Det synes därför vara angeläget att ökade ansträngningar görs

för att lösa sådana praktiska problem som f .'1 är förbundna med parkeringsavgiftssystemen

8.5 Direkt prissättning av vägutnyttjande:

Med direkta metoder för avgiftsuttag avses här sådana system, i vilka avgifterna utgår efter var och när vägutnyttjandet äger rum, och där avgifter påförs vid faktiskt utnytt- jande av vägtjänsterna.

8.5.1. Vägtullar

Den enda nu förekommande formen av di- rekt prissättning av vägtjänster är systemet med vägtullar som erläggs kontant. Detta system är relativt vanligt förekommande i USA och i en del västeuropeiska länder.17 Det har emellertid hittills kommit till an- vändning endast för broar, tunnlar och mo- torvägar, där antalet tillfarter till anläggning- arna är starkt begränsat. Vägtullarna har tagits ut i första hand för att finansiera dessa ofta mycket högklassiga trafikanläggningar.

Det som emellertid från effektivitetssyn- punkt främst skapar behov av direkt prissätt- ning är förekomsten av trafikträngsel i tät- orterna. I detta sammanhang torde ett sy- stem med tullportar endast i undantagsfall kunna komma i fråga, då tidskostnademai samband med uttagandet av avgifterna ; all- mänhet skulle bli mycket stora, åtmins:one om man önskar ta ut avgifterna inne i de centrala delarna av en tätort. För vissa tät- orter med ett relativt litet antal infarter till de centrala delarna skulle emellertid ett sy- stem med vägtullar kunna fungera effektvt, i synnerhet om en stor del av trängselkostna-

16 I detta sammanhang kan nämnas att enligt en 1971 utförd undersökning uppgav 90 % av bilrend- larna till Stockholms innerstad att de parkerari an- slutning till arbetsplatserna utan att själva betala avgift. (TU 71, tabell 523.) 17 Frågan om ett införande av avgiftsbeagda trafikanläggningar i Sverige har vid flera tillfällen genom motioner aktualiserats i riksdagen, viken dock ställt sig avvisande till denna tanke. Den utredning som i början av 1960-talet behandlade frågan intog också en avvisande ståndpunkt . sitt betänkande Avgiftsbelagda trafikanläggningar,SOU 1962126.

derna orsakas av pendlingstrafiken till och från centrum eller av genomfartstrafik.” Vägtullarnas styreffekt på denna trafik kan då motivera omfattande installationer vid infarterna för att möjliggöra ett snabbt och enkelt erläggande av avgifterna.

Bl a i USA finns exempel på att manuella tullsystem kan fungera väl även vid mycket hårt belastade infarter. De kanske avgörande fördelarna med system där avgifterna erläggs direkt vid sådana tullportar vid in- och ut— farterna till ett centralt område är, att det finns omfattande praktiska erfarenheter av systemen och att de på grund av sin enkelhet lätt accepteras av de enskilda trafikanterna. Däremot är det givetvis en nackdel att avgif- terna inte kan differentieras efter hur fordo- nen som passerar tullportarna utnyttjar gatu- nätet innanför dessa. Man kan dessutom inte styra den trafik, som uteslutande använder detta gatunät. Detta kan också uppfattas som ett rättviseproblem, motsvarande det som aktualiseras i samband med system med speciella licenser (jfr föregående avsnitt). Dessa nackdelar är emellertid också förknip- pade med vissa av de mer automatiserade system för avgiftsuttag som skall diskuteras i det följande.

8.5.2. Några tekniska system för avgiftsdebi- tering

De traditionella tullsystemen bedömdes av Smeed-kommittén som dyrbara och ineffek- tiva för vanliga vägar i tätortsområden.19 Denna bedömning kan antas delvis samman- hänga med förhållanden, som är annor- lunda i England än i Sverige. Exempelvis äri många av de engelska tätortsområdena de svårt trängseldrabbade centrala delarna så stora, att en mycket betydande del av trafi— ken har både start och mål innanför vad som skulle kunna utgöra naturliga tullportar. Att inne i nät av gator ta ut avgifter kontant måste betraktas som uteslutet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de mycket betydande samhällsekonomiska intäkter, som en direkt prissättning beräknades kunna medföra, ingångsatte Smeed-kommittén om-

fattande undersökningar kring ett antal mer sofistikerade metoder för avgiftsuttag. Vissa av de av kommittén föreslagna metoderna har senare utvecklats. i samarbete mellan Road Research Laboratory och engelska före- tag. Arbete med liknande system har också ägt rum i Frankrike ochi USA. I Sverige har statens väg- och trafikinstitut på uppdrag av VKU bedrivit forskning kring tekniska meto- der för avgiftsuttag. Här ska endast ges en kort beskrivning av de olika metoder, som utvecklats i England och Frankrike. Det svenska utvecklingsarbetet behandlas i nästa avsnitt.

De föreslagna metoderna för avgiftsuttag kan delas upp i två huvudgrupper:

a) System med avgiftsregistreringen i mätare placerade i fordonen. (On-vehicle—system eller internsystem.)

b) System med avgiftsregistrering utanför for- donen. (Off-vehicle—system eller extern- system.)

De av Smeed-kommittén undersökta in- tern-systemen kan i sin tur indelas i system med förarmanövrerade och automatiskt manövrerade mätare.

I de förarmanövrerade systemen kan de områden i vilka man önskar ta ut direkta avgifter indelas i zoner. Dessa tilldelas exem- pelvis olika färger markerande vilken avgifts- klass resp zon tillhör. Genom markeringar vid alla infarter till en zon informeras for- donsföraren om vilken färg zonen i fråga har vid den aktuella tidpunkten. Föraren måste för att få köra in i zonen ställa in sin mätare på denna färg. Mätaren sitter innanför vind- rutan, lätt åtkomlig för föraren och väl synlig för kontroll utifrån. Den är utrustad med tre glödlampor i olika färg, som visar vilken taxa som är inställd. När föraren lämnar zonen, slår han över till den färg som gäller för den nya zonen, eller om denna är avgiftsfri stänger han av mätaren. Mätaren kan användas som parkeringsmätare, genom att de i zonen befintliga parkeringsplatserna

18 Stockholm torde vara ett gott exempel på en tätort med relativt gynnsamma geografiska och trafikmässiga betingelser för ett vägtullsystem. 19 Road Pricing, sid 17.

tilldelas färger; om man så önskar olika färger för olika delar av dygnet.

Två olika system med förarmanövrerade mätare undersöktes av Smeed-kommittén. [ det ena sker betalningen genom att förarna på en auktoriserad mätarverkstad köper en mätare, vars räkneverk är inställt på ett visst belopp. Mätaren drivs av ett urverk med fjäder. Den färg föraren ställer in bestämmer utväxlingen mellan urverket och räknever- ket. Fjädern dras upp elektriskt genom koppling till fordonets elsystem. När räkne- verket gått ner till noll, dvs när det i förväg erlagda avgiftsbeloppet förbrukats, skall mä- taren utbytas och betalning ske för det på den nya mätaren inställda be10ppet.

[ det andra förarmanövrerade systemet används en elektrolytisk tidtagare, som när den placeras i mätaren utgör en del av en krets som förbinder fordonets batteri och indikationslamporna. När föraren väljer färg, kopplas ett system av motstånd in, som gör att tidtagaren förbrukas i avsedd takt. När den är förbrukad bryts kretsen, och indika- tionslamporna kan inte lysa, förrän en ny tidtagare satts in i mätaren. Avgifterna er- läggs genom köp av de specialkonstruerade elektrolytiska tidtagarna.

Den största nackdelen med förarmanövre- rade mätare bedömdes av Smeed-kommittén vara, att man påför förarna ytterligare upp- gifter. Den uppmärksamhet förarna måste ägna åt informationen om den för en zon gällande taxan och inställandet av mätaren riskerar att påverka förarnas förmåga att koncentrera sig på körningen, även om mä- tarmanövreringen görs enkel och tydliga signaler markerar zonernas färg. Därför undersöktes också ett par system liknande de ovan beskrivna, men där apparatur vid sidan av och i gatan automatiskt ställer in mätaren rätt, när ett fordon inträder i och lämnar en zon. I dessa system placeras vid zongränserna lågfrekventa korthållssändare. En sådan, som kan göras mycket liten, sän- der via en i gatan nedlagd kabel en signal med en av ett antal möjliga frekvenser, be- roende på vilken taxa som gäller vid tillfället. När ett fordon passerar in i zonen, tas

signalen emot av en antenn fast på under- sidan av chassit. Mätaren ställs automatiskt in på den taxa som motsvarar signalens frekvens, och går på denna taxa tills en sändare som avger en signal med annan frekvens passeras, vilken ställer om eller stänger av mätaren. Sändarna kan förses med elektriska urverk, som automatiskt kopplar om dem mellan olika frekvenser efter tid på dygnet och veckodag. Mätarnas tidtagar- mekanism och betalningsförfarandet är i de två automatiska intern-system för kontinuer- lig prissättning, som Smeed-kommitte'n un- dersökte, i stort sett desamma som i syste- men med förarmanövrerade mätare. Med kontinuerlig prissättning avses att en viss avgift per tidsenhet utgår under den tid fordonet framförs i en zon.

Förutom de ovanstående systemen under- sökte kommittén två intern-system för punktprissättning. I dessa registreras en eller flera markeringar i fordonets mätare varje gång fordonet passerar ett debiteringsställe. Mätarna aktiveras i det ena systemet av en impuls från en på eller i körbanan tvärgåen- de placerad kabel genom vilken en elektrisk ström leds. Genom att vid ett debiteringsstäl- le ha en eller flera sådana kablar inkopplade kan avgiften varieras. I det andra systemet sänds från en slinga i vägen en signal, vars frekvens avgör debiteringens storlek. Betal- ningen erläggs antingen i förväg, genom att de mätare som säljs är inställda på ett visst belopp och ska bytas till en ny när beloppet är förbrukat, eller genom ett system med särskilda stationer, dit mätarna måste föras för avläsning och betalning med jämna mel- lanrum.

Den andra huvudtypen av system för di- rekt prissättning är extern-system, dvs så- dana där avgiftsregistreringen sker utanför fordonen. Även dessa system skulle kunna utformas antingen för kontinuerlig pris- sättning eller punktprissättning. Extern- systemen bygger på att ett fordon som passe- rar ett debiteringsställe automatiskt identi- fieras och passerandet registreras. Vid konti- nuerlig prissättning skulle ett fordon registre- ras när det kör in i en zon och när det

lämnar den, och avgiften beräknas på den tid som tillbringats i zonen efter gällande taxor. Smeed-kommittén ansåg dock att de konse- kvenser, som skulle bli följden om en ”av- registrering” uteblev när ett fordon lämnar en prissatt zon, var så allvarliga att endast punktprissättning kunde komma i fråga för extern-systemen.

] Smeed-rapporten presenteras endast en principiell diskussion av ett extem-system. Någon mer utvecklad apparatur för fordons- identifiering och avgiftsregistrering hade kommittén däremot inte haft möjlighet att utvärdera. I sin sammanfattande bedömning av de olika metoderna för direkt prissättning menade man också att det, åtminstone för den närmaste framtiden, torde vara mest realistiskt att räkna med ett intern-system. Denna slutsats motiverades av dels kostnads- skäl och dels att det skulle vara lättare att få allmänheten att acceptera ett sådant system. De som i dag har ansvaret för vidareutveck- lingen av de undersökningar Smeed-kommit- tén påbörjade tycks emellertid inte dela denna uppfattning.

Försöken att i England utveckla metoder för direkt prissättning av vägtjänster har efter det att Smeed-kommittén avslutade sitt arbete letts av Road Research Laboratory (RRL). Man har utvecklat både intern- och extern-system i sambarbete med företag, vil- ka fått i uppdrag att ta fram prototyper till avgiftsmätare och extern-utrustning, lämpad för massproduktion. Flera typer av ”intern- mätare” liksom utrustning för extern debite- ring har konstruerats och har vid test i laboratorieskala visat sig fungera tillfredsstäl- lande. Prov i stor skala i ett tätortsområde har planerats sedan en längre tid, men till- stånd att genomföra sådana har ännu inte erhållits.

Inom RRL synes man nu anse, att det utvecklade extern-systemet av flera skäl är att föredra.20 Ett system med identifiering av fordonen och avgiftsregistrering utanför dessa anses ha bl a följande fördelar:21 l.Risken att en avgiftsdebitering sker av

misstag kan göras negligerbar. 2.Det fordras inga avläsningsstationer för

avgiftsmätare, med därtill hörande admi- nistrativa problem.

3. Avgiften vid ett debiteringsställe kan lätt varieras.

4. Den erhållna informationen kan användas på många andra sätt för att underlätta vägplanering och vägtrafikforskning. Nedan följer en kort beskrivning av det system med vilket man fn arbetar inom RRL. Som nämnts anser man detta så välut— vecklat, att det från teknisk synpunkt är moget för försök i större skala. Den utrustning som ingår i systemet be- står av identifieringsenheter i fordonen och en extern-utrustning, som står i förbindelse med dels i gatan nedgrävda kablar och dels via telenätet med en datacentral. Systemets funktion kan i korthet anges på följande sätt: När fordonet passerar ett debiterings- ställe, aktiveras fordonsenheten av en signal från en kraftkabel. Denna signal omvandlas till en för fordonet unik kodad signal, som via en mottagarkabel återsändes till extern- enheten. I denna sker vissa kontroller av koden, och eventuell ytterligare informa- tion tillförs innan signalen sänds vidare till en datacentral. I denna behandlas informa- tionen så att fordonets konto debiteras den gällande avgiften. Med regelbundna tidsinter- valler eller när kontot belastats med ett visst belopp sänds automatiskt en räkning till fordonsägaren. Genom att fordonsenheten kan konstrue- ras av uteslutande elektroniska komponen- ter kan man med hjälp av mikro-elektronik göra den mycket liten och fullkomligt in- kapslad, så att den blir helt opåverkad av yttre betingelser. Risken att det i systemet ska uppstå förväxlingar mellan fordonen, så att ett fordon påföres en avgift felaktigt anses försvinnande liten (( en på 10' 2). Det mindre allvarliga felet att ett fordon inte påföres en avgift vid passage av ett debite-

7-0 Se t ex Road Research 1971, HMSO, London 1972, och Smith, A. U.: Automatic Metering Sys- tems for Road Pricing, i OECD, Symposium on Techniques of Improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. 11, Paris 1971.

2' Smith sid 4

ringsställe bedöms som mindre än ett på hundra, förutsatt att fordonsenheten är in— takt.

Driftssäkerheten hos fordonsenheten be- döms som mycket stor. För att kontrollera att utrustningen inte saboteras och att inte fordon utan utrustning används i de prissatta zonerna, utvecklas fn olika typer av test- apparater. Dessa ska kunna användas på såväl parkerade fordon som på fordon i rörelse.

Kostnaderna för att införa ett system som det ovan beskrivna i ett ”någorlunda stort” tätortsområde, har beräknats av RRL. Man räknar med att framställning och installation av en fordonsenhet med beräknad livstid på ca 10 år, skulle medföra en kostnad på £ 3,5 i 1 (30—55 kr).

Kostnaden räknad per fordon för all ut- rustning i systemet utanför fordonet inkl administration har uppskattats vara av unge- fär samma storleksordning.

Även i Frankrike pågår arbete med att utveckla metoder för direkt avgiftsuttag. Detta bedrivs vid Institut de Recherche des Transport på uppdrag av Ministére de 1”Equipment. I motsats till det engelska ut- Vecklingsarbetet, som främst inriktats på trängselavgifter, har det franska aktualiserats av önskemål att avgiftsbelägga utnyttjandet av motorvägar. Sådana vägar är nu relativt vanliga i urbaniserade områden, främst Paris- regionen. Syftet med vägtullar i tätortsområ- dena är emellertid inte enbart att åstadkom- ma en finansiering av projekten. Avgifterna anses även vara av intresse från effektivitets- synpunkt.

Om man skulle använda traditionella tull- grindar vid in- och utfartema till hårt utnytt- jade leder, skulle själva upptagandet av avgif- terna och kontrollen i vissa fall medföra stora trängselproblem. Man arbetar därför på att få fram system för ett automatiskt av- giftsuttag på dessa motorvägar. De metoder man söker utveckla skulle kunna appliceras även på andra typer av vägar och gator och utgöra den tekniska utrustningen vid infö- rande av direkt prissättning av vägtjänsteri vidare mening.

Det pågående utvecklingsarbetet omfattar

flera olika metoder. 1971 hade fem olika prototyper framtagits med vilka man då genomförde experiment. Tre av systemen bygger liksom det engelska på identifiering av fordonen, medan man i de övriga två använder avgiftsmätare i fordonen (intern- system).

Av de tre extern-systemen är ett helt ana- logt med det engelska. Fordonsenheten be- höver inte någon kraftkälla i fordonet, utan aktiveras av en lågfrekvent signal från ex- tern-enheten och återsänder därvid en ko- dad, för fordonet unik signal. Man arbetar också med ett alternativt elektroniskt sy— stem, där fordonsenheten drivs av ett batteri. Extern-enheten sänder här en högfrekvent signal, som moduleras och återsänds av sän- daren i fordonet. I dessa båda system är extern-utrustningen i princip uppbyggd som i det engelska.

Det tredje extern-systemet är optiskt. For— donsenheten består här av ett band på 80 cm x 2 cm, vilket är uppdelat i 65 sektioner, vilka antingen reflekterar eller absorberar en ljusstråle som träffar det. Man kan i bandet lägga in en binär representation av fordonets identifikationsnummer. Extern-utrustningen består dels av en laser, dels av en parabolisk spegel med ”ljusmottagare”. Laserstrålarna kan med hjälp av en roterande trumma med speglar avsöka ett område motsvarande två körfiler. Mottagaren är försedd med ett filter för att eliminera störningar från andra ljus- källor. Efter avkodning och kontroll lagras informationen i extern-utrustningen eller sänds vidare direkt till en datacentral.

De två intem-systemen skiljer sig åt i princip på samma sätt som de elektroniska extern-systemen. I det ena används en intern energikälla — ett batteri _ medan i det andra avgiftsmätaren får sin energi endast från den mottagna signalen. Extern-utrustningen är av samma slag som i de ovan beskrivna elektro- niska extem-systemen, med undantag för att identifieringsutrustning inte behövs. Regi- strering i avgiftsmätaren sker genom att den när den passerar ett debiteringsställe mottar en signal. ] båda systemen återsänds en signal när (om) registrering sker i mätaren, vilket

Beträffande kostnaderna för de olika sy- stemen kan inga säkra uppgifter lämnas. Det är emellertid värt att notera, att det optiska systemets fordonsutrustning inte behöver kosta mer än några kronor, även om man konstruerar den så, att varje försök att ändra koden på bandet gör att detta förstörs. Detta är en betydande fördel, i synnerhet om behovet av direkt prissättning är lokalt be- tingat. Fordonsutrustningen är så billig att man utan större olägenheter kan föreskriva, att alla fordon ska utrustas med sådan, även om de endast i undantagsfall används i pris- satta områden.22

8.5.3. Färdstyrt avgiftsuttag

I Sverige har statens väg- och trafikinstitut, på uppdrag av vägkostnadsutredningen, arbe- tat med att skapa ett system för direkt prissättning.2 3

Arbetet har inriktats på att utveckla en metod, som möjliggör uttag av avgifter med direkt anknytning till vägutnyttjandet i olika trafiksituationer. Metoden skulle därigenom kunna ersätta nuvarande indirekta metoder, tex beskattning av drivmedel. Undersök- ningen har framförallt kommit att ägnas åt frågan, hur man skall kunna åstadkomma den önskvärda differentieringen av avgifterna (mellan olika vägar och mellan olika tid- punkter) med hänsyn till skillnader i träng- selkostnader. De ovan beskrivna engelska och franska systemen har samtliga byggt på att man på förhand fastställer en avgift för utnyttjandet av en väg eller av gatorna i en zon vid varje given tidpunkt. Vid utnyttjan- de av intern-system måste man tillse. att föraren ställer in sin mätare rätt eller att rätt inställning automatiskt åstadkommes genom signaler från i vägen nedlagda kablar. [ ex- tern-systemen registrerar man automatiskt vilka fordon som använder de avgiftsbelagda gatorna. 1 det system som utarbetats på väg- och trafikinstitutet behövs däremot varken extern-utrustning eller medverkan från föra- ren för att åstadkomma ett kostnadsanpassat avgiftsuttag. Man har i stället utgått från en

helt ny teknisk princip och utarbetat en metod för färdstyrt ävgiftsuttag.

I korthet grundar sig metoden för färd- styrt avgiftsuttag på förhållandet att kör- ning i trafikträngsel uppvisar vissa karaktäris- tiska drag. Det är framförallt antalet hastig- hetsförändringar över en viss körsträcka, som på ett markant sätt skiljer trängselkörning från annan långsam körning. En apparat i fordonen, som fortlöpande mäter körtid och körsträcka, skulle därför kunna avgöra om en viss färd företas i trafikträngsel och även graden av trängsel. Genom ett insatt program kan då en bestämning ske av trängselavgifter- nas höjd i varje trafiksituation, och avgiften kan registreras i ett i apparaten monterat räkneverk.

Ett centralt problem i sammanhanget är givetvis att konstruera en avgiftsfunktion och debiteringskriterier, som faktiskt särskil- jer körningi trafikträngsel. Så får exempelvis långsamkörning, som beror av låg vägkvalitet snarare än av trafikträngsel, inte leda till de- bitering av trängselavgifter. Metoden får inte heller ge incitament till ett körbeteende, som är trafikfarligt eller inverkar störande på trafikrytmen.

Man har på väg- och trafikinstitutet under arbetets gång använt ett par olika ansatser vad gäller avgiftsfunktionerna och debite- ringskriterierna. Den metod, som redovisas i den ovan nämnda rapporten, anser man vara sådan att risken för förväxling mellan väg- och trafikhinder är liten. Det anses dessutom att metoden ger incitament till trafiksäker— het snarare än till trafikfarligt beteende.

Metoden har använts vid en serie försöks— körningar på vissa av Stockholms infartsleder och i delar av innerstaden. Någon apparat för avgiftsregistrering har visserligen ännu inte

22 För en mer ingående teknisk beskrivning av de franska metoderna hänvisas till: David, Y. och Quillot, M.: Systémes de perception automatique de redevances pour autoroutes urbaines, i Ol—ZCD, Symposium on Techniques of Improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. 11, Paris 1971. 23 Edholm, S. och Kolsrud, B.: Tekniska meto- der för avgiftsuttag i vägtrafiken. Statens väg- och trafikinstitut, Rapport nr 7, Stockholm 1972.

konstruerats. I stället har vid försökskörning— arna använts en inom väg- och trafikinstitu- tet konstruerad sk färdanalysator. På de samband mellan väg och tid som denna ana- lysator registrerar har den framtagna avgifts- funktionen och debiteringskriterierna appli- cerats. Resultaten visar, att metoden genom— gående ger relativt höga avgifter i situationer där det erfarenhetsmässigt förekommer mest trängsel, dvs vid färder mot stadens cent- rum om morgnarna och från centrum om kvällarna. I de motsatta riktningarna registre- rades inga eller mycket låga avgifter.

Den kanske främsta fördelen med meto- den för färdstyrt avgiftsuttag, framför de av engelsmännen lanserade, är att den varken kräver medverkan från föraren vid avgifts- debiteringen eller några installationer utan- för fordonen. Mot detta måste ställas vissa invändningar, som kan resas mot ett system, där trängselavgiftens höjd bestäms av den faktiska trängselsituationen. Den kanske all- varligaste är, att förarna inte med säkerhet i förväg kan beräkna, vilka avgifter, som deras vägutnyttjande kommer att medföra. Detta förhållande kan eventuellt uppfattas som tvivelaktigt från principiell synpunkt, även om det endast mycket sällan skulle uppstå några större avvikelser mellan faktiska och förväntade avgiftsuttag. Denna invändning skulle visserligen också kunna riktas mot nuvarande avgiftssystem, eftersom driv- medelsförbrukningen är beroende av trafik- förhållandena. Med hänsyn till de jämförelse- vis små variationer i drivmedelsförbrukning som det är fråga om, och de i detta samman- hang relativt låga skattesatserna, torde dock detta senare osäkerhetsproblem kunna be- traktas som försumbart.

Ovan berördes risken för ett från allmän synpunkt icke önskvärt körsätt, då det fak- tiska körbeteendet får bestämma avgifterna. Det rör sig här inte om ett argument mot principen om färdstyrt avgiftsuttag. I stället gäller frågan möjligheterna att i praktiken utforma metoden på ett acceptabelt sätt. Det torde vara svårt att helt eliminera risker- na för inverkan på körsättet, då föraren söker hålla avgifterna nere.

Systemet med färdstyrt avgiftsuttag skul- le möjliggöra uttag även av andra typer av vägavgifter. I och med att fordonen utrustas med apparater för avgiftsmätning skulle des- sa lätt och för en ringa merkostnad kunna utformas för uttag av kilometer— och parke- ringsavgifter. Eventuellt kan avgiftsmätaren också sammankopplas med en lastviktsmäta- re, om man önskar differentiera kilometerav- gifterna efter tex det faktiska axeltrycket hos fordonen. Det i apparaten insatta pro- grammet kan utformas så, att högre avgifter debiteras för vissa typer av trafikfarligt be- teende, exempelvis körning med höga hastig- heter.

Som nämnts har hittills ingen avgiftsmäta- re konstruerats, men här skall avslutningsvis återges ett exempel, som väg- och trafikinsti- tutet givit på hur en sådan apparat kan utformas.24

Apparaten består bl a av följande delar, se figur 8:]. A. Huvudenhet, som innehåller

1. Elektronisk klocka.

2. Elektronikenhet, som bla innehåller en räkneenhet för beräkning av avgiften samt kretsar för kontrollfunktioner m m.

3. Utbytbar programplatta, som bestämmer principen för skatteuttaget inom vissa gränser samt skatteuttagets storlek. Varje fordonstyp har en speciell programplatta.

4. Ett laddningsbart batteri.

5. Tryckande räkneverk, som förutom bilens identitetsnummer överför avgiftsbelop- pets storlek på tex en betalningsanvis— ning.

6. Tryckknappar för olika parkeringsavgif- ter,t ex kort- resp långtidsparkering.

7. Ett räkneverk, som visar totala avgifts- summans storlek.

8. Akustisk signalanordning för att uppmärk- samma föraren på eventuella felaktigheter hos apparaten. B. Växelströmsgenerator för laddning av det i A inbyggda batteriet. Generatorn place- ras i uttaget på växellådan för hastighets-

24 Beskrivningen är i huvudsak en direkt åter- givning ur Edholm-Kolsrud, sid 19—21.

B Vöxelströmsqenerotor och Vög- & löngdsgivore C Oppninq för betolninqsunvisning D Optisk signalanordning för kontroll E Akustisk signalanordning F Fönster för avläsning ov kör-kostnad

j_; .. OF =O:

ooo

Figur &]

mätarwiren, på kardanaxeln eller i ett av framhjulsnaven. Den tjänstgör även som givare av pulser, vars antal är proportio- nellt mot körd vägsträcka. . Öppning för insättning och tryckning av

avgiftens storlek på en betalningsanvis- ning. .Optisk signalanordning, som placeras på

vindrutan och skall vara synlig både uti- från bilen och från förarplatsen. Denna signalanordning innehåller tex tre lam- por, av vilka en ger ett antal blinkningar per tidsenhet, som är proportionellt mot momentanvärdet av skatteuttagets storlek per tidsenhet vid körning och vid parke- ring. Övriga två lampor visar vilken taxa apparaten är inställd på vid parkering på avgiftsbelagd parkeringsplats. Signalan- ordning på vindrutan gör det således möj— ligt för både förare och övervakande per- sonal (t ex parkeringsvakt) att kontrollera att apparaten vid parkering är rätt inställd ochi funktion och för polis att kontrollera den under körning.

Om man använder s k miniatyrelektronik, kan hiivudenheten A göras liten, tex 20 x 15 x 15 cm. Genom att huvudfunktionerna bygger på elektroniska kretsar finns garanti för att driftsäkerheten blir hög även i den relativt ogynnsamma miljö (vibrationer, frä- tande gaser, stora temperaturvariationer mm) som kan råda i en bil. Apparaten behöver tillverkas i endast ett utförande. l huvudapparaten kan olika programkort insät- tas, som programmerar skatteuttaget för det aktuella fordonet. Apparaten skall vara plomberad. Genom att ett laddningsbart bat- teri är inbyggt i apparaten och att generator och pulsgivare utgöres av samma enhet, be- hövs ingång till apparaten för endast en elektrisk givare. Ytterligare en ingång erford— ras om lastviktsmätare skall tillkopplas.

Genom att avläsa räkneverket (F) kan föraren beräkna skatteuttagets storlek för en viss resa. Momentana skatteuttaget kan upp- skattas av den frekvens, med vilken en av lamporna D blinkar.

Apparaten kan i sin helhet vara så kon- struerad att varje felaktighet, som uppstått genom avsiktlig åverkan eller av annan anled- ning, resulterar i förhöjt skatteuttag. Det bör därför ligga i förarens intresse, att apparaten alltid fungerar. Det inbyggda elektroniska kontrollsystemet kan vidare vid varje felak- tighet resultera i att föraren göres uppmärk- sam på detta via signallampan D eller en akustisk signal från E. Föraren har då att uppsöka serviceställe och få apparaten ut- bytt. Servicemannen skall inuti apparaten kunna avläsa hur många timmar eller dygn eller hur många mil som körts sedan felet uppstod (beroende på vilken funktion som icke fungerat).

Inspektion och skötsel av apparaterna kan utföras t ex i samband med den obligatoriska kontrollbesiktningen.

Tyvärr föreligger fn inget underlag för kostnadsberäkning, vare sig när det gäller kostnaderna för framställning och installa- tion av avgiftsmätare av ovan beskrivet slag eller i fråga om övriga systemkostnader. Av- görande för frågan om ett visst system för direkt prissättning har sådana styreffekter,

att dessa kan motivera systemkostnadema, torde vara bl a hur stor del av fordonsbestån- det, som måste utrustas med apparatur av något slag. I de system, som är enbart inrik- tade på trängselavgiftsuttag, uppstår pro- blemet hur man ska förfara med fordon, som endast sällan används i trängseldrabbade områden. I det ovan skisserade systemet kan eventuellt de funktioner vid sidan av träng- selavgiftsuttag (bl 3 de trafiksäkerhetsmässi- ga) som metoden möjliggör, vara så betydel- sefulla att man kan föreskriva att samtliga fordon ska utrustas med apparaturen ifråga. Den ökning av systemkostnaderna som ett större antal apparatutrustade fordon i och för sig medför skulle kunna uppvägas av de styreffekter som metoden ger även utanför trängseldrabbade områden och av det fak- tum att behovet av kompletterande metoder bortfaller.

8.6 Några avslutande synpunkter

Diskussionen i detta kapitel har främst gällt frågan i vad mån olika avgifts— eller skatte- former ger utrymme för differentiering. Av- giftssystemets olika funktioner ger anledning att eftersträva differentiering i följande av- seenden:

1. efter fordonens egenskaper: längd, bredd och vikt, kanske också andra egenskaper, som har samband med trafiksäkerhet eller miljöpåverkan.2 5

2. efter vilken del av vägnätet fordonet an- vänder: mellan regioner och orter men också mellan olika delar av gatunätet ien tätort.

3. efter tidpunkt för användning: årstid, vec- kodag, tid på dygnet. Härutöver finns ett behov av skatteformer med svag styreffekt: skatter som drabbar trafikanterna (eller mer generellt: dem som i hög grad drar nytta av vägtrafiken) men som endast i ringa mån påverkar utnyttjandet av vägnätet. Orsaken är givetvis, att enbart MC- baserade avgifter i en del trafikmiljöer kan ge upphov till ett lägre avgiftsuttag än som anses rimligt från fördelningssynpunkt.

Det nuvarande skattesystemet för biltrafi-

ken — sammansatt främst av fordons-, driv- medels- och kilometerskatter --— är i första hand inriktat på att åstadkomma differentie- ring utifrån fordonsslag (typ 1 ovan). Det torde också utan större ändringar kunna fylla alla nödvändiga funktioner i detta av— seende inklusive en viss grad av differentie- ring med hänsyn till fordonens egenskaper från trafiksäkerhets- och imniissionssyn- punkt. Problemet när det gäller differentie- ring mellan fordonsslag är i jämförelsevis ringa utsträckning debiteringstekniska. De rör i stället möjligheterna att analysera kost- nadsstrukturen och att utifrån denna bygga upp en ändamålsenlig avgiftsstruktur.

Regional differentiering kan i viss ut- sträckning åstadkommas genom mindre för— ändringar inom ramen för nuvarande skatte- former. Om de aktuella regionerna är till- räckligt stora, torde det tom vara möjligt att arbeta med differentierad fordonsskatt, eller med variationer i fordons- och kilo- meterskatt med fordonens registreringsort som utgångspunkt.

Vill man åstadkomma markant högre av- gifter för fordonens användning i exempelvis vissa större städer, är däremot möjligheterna att utnyttja det nu existerande systemet mycket begränsade. Av nuvarande avgifts- typer synes parkeringsavgifterna närmast sva- ra mot detta syfte. Det torde i många fall vara möjligt att utveckla dessa avgifter så att de i viss utsträckning kan fylla en funktion som indirekta trängselavgifter. Parkeringsav- gifterna har dock i det sammanhanget vissa brister; bl a har de ingen inverkan på genom- fartstrafiken. Här kan kompletterande åtgär- der t ex i form av vägtullar aktualiseras.

En mer systematisk, regional eller lokal differentiering av vägavgifterna kräver. att det nuvarande systemet kompletteras med nya avgiftstyper. Ett system med tämligen begränsade systemkostnader (för administra— tion, kontroll och information) synes därvid utgöras av särskilda avgifter för trafikerings-

25 Om avgiftssystemet även har ett immissions- begränsande syfte, aktualiseras eri differentiering bla utifrån drivmedlens egenskaper, tex blyhalt.

tillstånd. sk differentierade licenser. Dessa ger möjlighet till lokal differentiering ner till ungefär ”stadsnivå” _ och till vissa tids- mässiga variationer (månad och veckodag). Eftersom erfarenheter av sådana system i stort sett saknas, krävs emellertid visst ut- vecklingsarbete, innan säkra bedömningar kan göras av metodernas användbarhet.

För ambitiöst utformade avgiftssystem med differentiering mellan olika delar av ett gatunät eller mellan olika tider på dagen _ torde emellertid krävas tekniskt mer avance- rade debiteringsmetoder. Sådana system har intresse nästan uteslutande i samband med storstädernas trängselproblem. Utvecklings- arbetet i olika länder rörande tekniskt avan- cerade system drivs efter flera huvudlinjer, i föregående avsnitt användes beteckningarna intern- och externsystem samt färdstyrt av- giftsuttag. Detta utvecklingsarbete kan först på lång sikt förväntas ge underlag för direkt, praktiskt tillämpning, åtminstone i Sverige. Det synes vara omöjligt att nu bedöma, vilket av de olika systemen, som på längre sikt är att föredra. Ett sådant val kan troli- gen inte träffas utifrån enbart avgiftstekniska bedömningar. Hänsyn måste tas till möjlig- heterna att utnyttja systemet även för andra ändamål, tex trafikövervakning och trafik- reglering.

Eventuella önskemål att beskatta trafikan- terna med från styrsynpunkt svagt verkande medel synes kunna tämligen väl tillgodoses med hjälp av de existerande skatteformerna — accis och fordonsskatt.

9. Synpunkter på tänkbara avgiftssystem

9.1 Inledning

Detta kapitel har två huvudsyften. Det första är att sammanfatta huvuddragen i den all- männa bild av prissättningsproblemen, som givits i de föregående kapitlen. I första hand avses då den principiellt—teoretiska genom- gången i kapitlen 5—7. Det andra syftet är att kort diskutera uppläggningen av det fort- satta arbetet på att skapa underlag för prak- tiskt realiserbara avgiftssystem. ”Principde- len” måste här kombineras med den över- siktliga och mycket preliminära bild av efter- frågan och kostnadsstruktur (inkl system— kostnader), som givits i kapitlen 3, 4 och 8. När det gäller underlaget för bestämning av tänkbara finansieringskrav eller av kollektivt betalningsansvar i mer vidsträckt mening kommer bilden att kompletteras i de följan- de kapitlen. De uppgifter beträffande efter- frågan och kostnader av olika slag, som presenteras i detta betänkande, är dock otill- räckliga för att förslag eller skisser till tänk- bara, kostnadsanpassade avgiftssystem nu skall kunna framläggas. Vägkostnadsutredningens uppgift enligt direktiven är att ge underlag för sådana be- slut angående avgiftspolitiken på vägtrafik- området, att den i högre grad än nu skall kunna bidra till uppnåendet av de mål för traf1kpolitiken, som angivits i 1963 års tra- fikpolitiska beslut. Frågan om vilka egen- skaper hos avgiftssystemet, som bör efter- strävas, har behandlats i de tidigare teori— kapitlen. Resonemangen har där byggts på

gängse ekonomiska teori för prissättning av statligt producerade varor och tjänster. Det bör understrykas, att den grundläggande sy- nen på avgifternas funktion är gemensam för flera nyare utredningar på det transportpoli- tiska området; ett exempel är det pågående utvecklingsarbetet inom den eurOpeiska ge- mensamma marknaden. Bland annat pzi grund av det starka inbördes beroende, som föreligger på vägtrafikområdet, såväl mellan olika trafikantgrupper som gentemot andra enskilda, är dock avgiftsproblemen här jäm- förelsevis komplicerade. De för prissätt- ningen relevanta kostnaderna utgörs dels a; resurskostnader för producenten av vägtjäns- ter (väghållaren, det allmänna), dels av kon— sekvenser av trafikantens val för andra en- skilda, i form av tidskostnader, miljöpåver- kan eller 5 k externa effekter i övrigt. Effek- ter av det senare slaget är förvisso inte något som utmärker enbart vägtrafik. Problemet synes dock vara mer dominant här än för de flesta andra tjänster, som tillhandahålls av statliga företag eller affärsverk. Detta illu- streras kanske tydligast av trängsel- och olycksproblemens stora betydelse.

Ett avgiftssystem på vägtrafikområdet, som syftar till effektivt resursutnyttjande, måste således fylla två funktioner samtidigt. Avgifterna skall bidra till en effektiv hushåll- ning både med de resurser, som åtgår för själva väghållningen, och med andra knappa samhällsresurser såsom trafikanternas tid och den yttre miljön. För båda dessa funktioner

är en anknytning av avgifterna till marginella kostnader dvs till konsekvenser av den enskildes transportbeslut — ofrånkomlig.

Genomgången i kapitlen 546 av olika kostnadsslag ledde fram till den grundläggan- de slutsatsen, att de kortsiktiga marginal- kostnaderna bör bilda utgångspunkt för av- giftssättningen. Av diskussionen därefter har emellertid framgått, att principen om pris- sättning efter kortsiktig marginalkostnad måste i hög grad anpassas och modifieras med hänsyn till olika komplicerande fakto- rer. Successivt har följande komplikationer förts in i bilden:

1 Förekomsten av imperfektioner, tex monopolism, på marknader för näraliggande alternativ eller komplement till vägtjänster (avsnitt 5.6). 2 Förekomsten av finansieringskrav för det allmännas utgifter inom vägsektorn; eventuellt utsträckta till att omfatta betal- ningsansvar för bilismens "totala kostnad” i någon mening (kapitel 7). 3 Fördelningspolitiska önskemål i annan form, som gäller olika inkomstgrupper, be- folkningen i olika regioner etc (avsnitt 7.2); önskemål som inte kan uppfyllas genom åt- gärder utan inverkan på resursutnyttjandets effektivitet.

4 Systemrestriktioner eller eljest före- kommande systemkostnader, dvs begräns- ningar av teknisk eller administrativ art i möjligheterna att utforma prissystemet i en- lighet med de relevanta kostnaderna; särskilt att åstadkomma en hög grad av differentie- ring (kapitel 8).

De här nämnda komplikationerna innebär I vissa fall att direkta restriktioner måste läggas på avgiftssystemet. [ andra fall blir det fråga om en kompromiss mellan olika önske- mål; värdet av att åstadkomma ett effektivt styrsystem för resursernas användning måste vägas mot andra hänsyn.

Detta kapitel handlar i stor utsträckning om sådana målkonflikter och avvägnings- problem. Avsnitten 9.2—9.5 ger en serie illustrationer i modellform till de fyra nämn- da problemen om än i annan ordnings-

följd. Analysen utgör, då det gäller de tre första problemområdena, en tillämpning av den ekonomiska teori för ”det näst bästa”, vars innebörd skisserades redan i avsnitt 5.6 ovan. Givetvis är illustrationerna inte av- sedda att ge ett konkret beslutsunderlag för prissättningen i olika fall; därtill är modell- exemplen alltför renodlade. I stället är avsik- ten att söka belysa dels vilken kunskap beträffande faktiska kostnads- och efterfrå- geförhållanden, som är av vikt för besluten, dels i vilken riktning olika faktorer bör påverka priserna.

Den i litteraturen förekommande teore- tiska diskussionen rörande prissättning under ”näst bästa” förhållanden har delvis inriktats på inkomstfördelningsproblem. Detta är na— turligt med hänsyn till de starkt förenklade antaganden om möjligheterna att omfördela inkomster vid sidan av prissystemet, som ligger bakom reglerna för ”bästa optimum”. Regeln att likhet mellan pris och marginal- kostnad utgör villkor för samhällsekonomisk effektivitet är härledd för en situation, där statsmakterna har fullständiga möjligheter att kostnadsfritt påverka priserna och åstad- komma önskade omfördelningar av produk- tionsresultatet. Förekommande begräns- ningar i valfriheten förutsätts alltså uteslu- tande gälla de tekniska produktionsmöjlig- heterna, dvs problemets karaktär av hushåll- ning med knappa resurser. Dessa begräns- ningar innebär:

dels att de tillgängliga mängderna av pro- duktionsfaktorer (arbetskraft och kapital— tjänster) är begränsade,

dels att det existerar välpreciserade sam- band mellan de insatta mängderna produk- tionsfaktorer och det produktionsresultat, som kan erhållas.

Statsmakterna har normalt värderingar knutna inte endast till de sammanlagda real- inkomsterna i samhället. utan också till väl— färdens fördelning mellan olika individer, grupper och regioner. Då är den enkla pris- sättningsregeln, pris lika med marginalkost- nad, giltig endast under mycket speciella förutsättningar. Det krävs sålunda, att in-

komster eller konsumtionsmöjligheter fritt kan omfördelas mellan olika personer eller grupper genom åtgärder vid sidan av pris- systemet (s k klumpsummeskatter). Dessa åt- gärder utmärks av att omfördelningens stor- lek inte kan påverkas av de berörda själva, tex genom valet av konsumtionsinriktning eller val mellan arbetstid och fritid. Om tillräckliga medel för sådan omfördelning existerar, kan eventuella icke önskade fördel- ningseffekter av prissättningen kompenseras, utan att prisernas funktion som styrmedel för resursanvändningen därigenom störs. Det saknas då anledning att beakta fördelnings- aspektema vid bestämning av trafikavgifter och andra priser.

Tillgången på omfördelningsinstrument vid sidan av prissystemet är emellertid mycket begränsad. Vissa sådana instrument existerar tex per capita—skatter och pen- sioner men de kan endast undantagsvis utnyttjas för omfördelning av konsumtions- möjligheter tex mellan grupper med olika lönenivå eller mellan invånarna i olika regio- ner. Till största delen bedrivs fördelnings- politiken med hjälp av vanliga inkomst— och varuskatter, dvs genom förändring av de priser, som möter hushållen på varu- och arbetsmarknaderna. Valet av priser samt av- gifts- och skattesatser måste därför iallmän- het grundas på en avvägning mellan effek- tivitets- och fördelningsönskemål från stats- makternas sida.

Även andra tekniska eller institutionella begränsningar i handlingsfriheten kan före- ligga, då det gäller statlig prissättning eller statliga ingrepp i prissystemet i övrigt. Av direkt intresse för avgift5politiken i trans- portsektorn är eventuella begränsningar i möjligheterna att differentiera avgifterna i tid och rum eller att snabbt och ofta ändra avgiftsstrukturen vid ändrade kostnads- eller efterfrågeförhållanden. Men även det fallet, att enskilda företags prissättning en- dast i begränsad omfattning kan påverkas genom prispolitiska åtgärder såsom skatter och subventioner, har intresse. Särskilt gäller detta då monopolistiska förhållanden eller andra marknadsimperfektioner föreligger på

marknader med nära anknytning till vägsek- torn. Det bör understrykas att det ibåda de här nämnda fallen endast undantagsvis rör sig om absoluta begränsningar i handlings- friheten; vanligen är det i stället fråga om höga kostnader för administration, kontroll och information vid ambitiös utformning av prissystemet som styrinstrument. Avväg- ningar måste då göras mellan detta slags ”systemkostnader” och de samhällsekono- miska kostnader, som är förbundna med ett från styrsynpunkt alltför förenklat systern (jfr diskussionen i avsnitt 9.4.2). 1 det följan- de kommer begreppen restriktioner och be- gränsad handlingsfrihet även att användas för sådana fall, där ”systemkostnaderna” för vissa alternativ efter en förhandsbedömning betraktas som alltför höga för att alternati- ven skall äga aktualitet.

Karakteristiskt för den i litteraturen före- kommande behandlingen av prispolitik vid begränsad handlingsfrihet är, att man vanli- gen helt bortser från inkomstfördelnings- aspekten eller förutsätter att en önskad för— delning kan åstadkommas genom åtgärder vid sidan av prissystemet. Detta faktum avspeglar delvis en strävan att förenkla pro- blemformuleringen, så att vissa väsentliga delresultat klart framträder. Det måste emel- lertid också ses som ett uttryck för att principdiskussionen rörande effektiva pri- ser i avsaknad av sådana omfördelnings- medel ännu inte avkastat någon allmänt accepterad teori. Detta förhållande kommer givetvis att påverka uppläggningen av ana- lysen i det följande.

Således förs i de närmast följande avsnit- ten en diskussion om möjligheterna att be- stämma priser så att effektivaste möjliga pro- duktion uppnås, utan hänsyn till eventuella, icke önskade inkomstfördelningseffekter av prissättningen. Denna diskussion förs under de tre huvudrubrikerna betalningsansvar, marknadsimperfektioner och systemkostna- der. Den anknyts således till punkterna 1, 2 och 4 i uppräkningen ovan av ”second best- problem”.

1 avsnitt 9.5 görs sedan ett försök att i någon mån reparera den brist, som kan sägas

ligga i att ingen hänsyn tagits till inkomstför- delningsproblemet. Som tidigare nämnts är den teoretiska litteraturen i detta avseende långtifrån uttömmande. Avsikten ärinte hel- ler att här söka genomföra någon fullständig analys. Ambitionen begränsas till en beskriv- ning av de mer påtagliga inkomstfördelnings- effekter, som skulle uppkomma om ”effekti- va priser” under de i den första delen be- handlade restriktionerna infördes. Härutöver ges några synpunkter på möjligheterna att korrigera för icke önskade sådana fördel- ningseffekter.

Kapitlets senare del syftar till att komplettera den principskiss, som erhållits i kapitlets ovan presenterade ”teoridel” med mer konkreta synpunkter rörande tillgänglig information. Härmed avses översiktliga be- dömningar av efterfråge- och kostnadsförhål- landena (inkl systemkostnader) på viktigare delområden, som kan göras i första hand på grundval av utländska data.

Diskussionen inriktas på försök att lokali- sera de delområden, där avgiftspolitikens ut— formning kan spela en viktig roll från trans- portpolitisk synpunkt (avsnitt 9.6). En stor del av utredningens arbete torde i fortsätt- ningen få inriktas på sådana, med hänsyn till avgiftssättningen särskilt betydelsefulla om- råden. Ett viktigt urvalskriterium i detta sammanhang är känsligheten hos efterfrågan och kanske särskilt hos efterfrågans upp- delning mellan olika transportalternativ , för ändringar i färdkostnaderna. Men det framstår också som angeläget att bedöma, vilka delområden inom transportsektorn, som nu uppvisar särskilt stora avvikelser mellan pris och marginalkostnad.

En anpassning av vägavgifterna, som syftar till att dessa bättre skall avspegla de relevan- ta kostnaderna, ställer krav i första hand på ökad differentiering av skatte- och avgiftssat- ser. Värdet av sådan differentiering i olika sammanhang har utförligt motiverats i tidiga- re kapitel. Detta behov aktualiseras redan då man vill anpassa prissystemet till de margi- nella kostnaderna för väghållaren av trafik på olika delar av vägnätet. Det blir än mer markant, då man vill utnyttja avgifterna för

en styrning med hänsyn till tidskostnader, miljöpåverkan och olyckor.

Mot detta starka behov av differentierade styrmedel måste ställas en — i varje fall på kort sikt mycket begränsad arsenal av tillgängliga skatte- och avgiftstyper. Som framgått av kapitel 8 synes vissa möjligheter till differentiering föreligga, tex när det gäller tätortstrafiken. Vidare torde det vara jämförelsevis lätt att bygga ut differentie— ringen efter fordonstyper, tex för att skapa incitament för förbättringar i fråga om säker- hetsegenskaper och miljöpåverkan. Det bör emellertid framhållas, att det här rör sig om grovt tillyxade medel. Det kan därför inte bli fråga om att av olika trafikanter ta ut avgif- ter, som i varje särskilt fall svarar mot de relevanta kostnaderna. Frågan gäller i stället på vilka områden avgifterna kan fås att bättre än nu motsvara konsekvenserna av trafikantens beslut.

Som framhölls redan i inledningskapitlet är inte heller arbetsfördelningen mellan reg- leringsåtgärder och prisstyrning självklar på olika områden. För närvarande används reg- leringar som huvudsakligt kontroll- och styr- instrument, när det gäller trafiksäkerhet och trafikens miljöpåverkan. Resursanvänd- ningen i övrigt trafikens omfattning och fördelning— styrs i huvudsak marknadsmäs- sigt, men med hjälp av ett prissystem med re- lativt små inslag av differentiering. Frågan om den lämpliga arbetsfördelningen mellan regleringar och prisstyrning på några viktiga områden diskuteras i avsnitt 9.7. Utgångs- punkten är därvid dels systemkostnaderna för de olika alternativen, dels deras ofta olik- artade konsekvenser från inkomstfördel- ningssynpunkt.

Det avslutande avsnittet (9.8) innehåller en kort diskussion av det ömsesidiga beroen- de som föreligger dels mellan trafikgrenar då det gäller olika slags beslut, dels mellan avgifts- och investeringspolitik ivägsektorn. En huvudfråga är här vilka krav på informa- tionsöverföring och samordning mellan tra- fikgrenar som aktualiseras vid olika utform- ningar av avgiftspolitiken. '

9.2 Prissättning med hänsyn till ett kollek- tivt betalningsansvar

Avsikten med detta avsnitt är att illustrera principerna för avgiftsbestämning, om syftet är att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av trafikapparaten, samtidigt som ett finan- sieringskrav eller betalningsansvar i annan form måste uppfyllas. Frågor rörande orsa- ken till och lämpligheten av att ett betal- ningsansvar fixerats, exempelvis för vägtra- fiksektorn som helhet, har diskuterats i ka- pitel 7 och lämnas här utanför diskussionen.

Ingen hänsyn tas till eventuella icke öns- kade effekter på inkomstfördelningen, vilka kan uppträda som följd av prissättningen i trafiksektorn. Dessa komplikationer kommer att diskuteras i avsnitt 9.5 nedan. Vidare kommer framställningen att begränsas till att omfatta enbart transporter på väg och järn- väg. Denna avgränsning medför en viss för- enkling av frågeställningen, utan att några väsentliga aspekter på prissättningen för- bises, samtidigt som de mest betydelsefulla transportmarknaderna fångas in i analysen.

Då diskussionen här gäller prissättning syf- tande till samhällsekonomisk effektivitet, är de kortsiktiga marginalkostnaderna den na- turliga utgångspunkten. I enlighet med upp- delningen i kapitel 3 efter kostnadsbärare används följande beteckningar för olika slags marginalkostnader:

MCI: marginell kostnad som bärs av trafi- kanten/beslutsfattaren själv i form av bl a tidsåtgång och fordonskostnader. MCH: marginell resurskostnad för det all-

männa, främst såsom väghållare. MCIH: marginell kostnad för andra bilister än beslutsfattaren, främst trängsel- kostnader. MCIV: värdet av skador och obehag, som resan förorsakar andra enskilda, tex genom ökade immisioner.

Summan av dessa fyra kostnadskategorier — dvs den totala, samhällsekonomiska margi- nalkostnaden betecknas liksom i tidigare kapitel med MCS. Avgiften betecknas i det följande med a, och för den totala färdkost-

naden (”full price”), som antas styra den enskilde trafikantens val, används beteck- ningen P. Begreppet fa'rdkostnad har använts i den tidigare diskussionen av transportefter- frågans bestämning i kapitel 4. Denna kost- nad definieras således som avgiften plus trafi- kantens egen marginalkostnad MCI.

Som framgått av diskussionen i kapitel 5 skulle de effektiva avgifterna i frånvaro av ett fastlagt betalningsansvar utgöra summan av de tre kostnadsposterna MC”. MCIII och MCIV.

Avgiften skall alltså i detta fall motsvara den del av den samhällsekonomiska margi- nalkostnaden, som inte automatiskt bärs av trafikanten/beslutsfattaren själv. Villkoret kan även uttryckas så, att trafikantens tota- la färdkostnad skall vara lika med hela den samhällsekonomiska marginalkostnaden för resan.

I den följande diskussionen förutsätts emellertid, att avgifter lika med de marginel- la kostnaderna enligt ovan skulle medföra, att gällande betalningsansvar inte blev upp- fyllt. Avgifterna måste då sättas högre än de relevanta marginalkostnaderna, eller mao så, att ”full price” överstiger den totala samhällsekonomiska marginalkostnaden.l Det är den relativa (eller den procentuella) avvikelsen mellan dessa senare storheter, som de följande resonemangen gäller. Resultaten framkommer således i form av relativa avvi- kelser:

P — MCS eller annorlunda uttryckt P a _ (MC” + MCIU + MCIV)

a+MCI

De effektiva avgifterna är differentierade efter olika kostnadsbestämmande faktorer, tex fordonstyp samt tid och plats för får- den. De baseras på kostnader som är kör- längdsberoende, och det faller sig därför naturligt att räkna avgiften per fordonskilo-

1 Den här använda analysmetoden kan lätt appli- ceras även på det fall, då intäkterna vid MC-pris- sättning bedöms bli större än som motiveras av det kollektiva betalningsansvaret.

meter. Den kostnad för en viss resa, som blir avgörande för trafikantens val, består då av den egna marginalkostnaden per kilometer inklusive kilometeravgift multiplicerad med resans längd. Den följande analysen kan allt- så sägas närmast syfta till bestämning av en differentierad kilometeravgift. icke körlängds- beroende avgiftstyper omfattas däremot in- te av analysen i de två närmast följande avsnitten.

Resonemangen kommer att föras i anslut- ning till två huvudalternativ, vilka anknyter till det tidigare presenterade problemet rö- rande ”nivåförläggningen av betalningsansva- ret”. Först kommer att analyseras en formu- lering av betalningsansvaret, som i detta av- seende överensstämmer med det i 1963 års trafikpolitiska beslut uttalade kravet att ”varje trafikgren skall bära sina egna kostna- der”. I detta fall måste alltså avgifterna för vägtjänster och taxorna för järnvägstranspor- ter bestämmas så, att skillnaden mellan av- giftsintäkterna å ena sidan och den direkta resursåtgången inom respektive trafikgren å den andra skall uppgå till ett visst bestämt belopp.

I vägsektorn blir detta belopp beroende av omfattningen hos det betalningsansvar gent- emot det allmänna och samhället i övrigt, som ålagts bilisterna. Det förutsätts här att vid beloppets bestämning hänsyn tagits till trafikens miljöpåverkan.2 För järnvägarna bestäms beloppet av det förräntningskrav, som statsmakterna ålagt SJ.

Som alternativ till denna formulering kommer därefter att visas hur bestämningen av effektiva priser kan ske, om nivån för betalningsansvaret lyfts ett steg till att om- fatta väg- och järnvägssektorn tillsammans. Här berörs också de effektivitetsvinster i fråga om trafiksystemets utnyttjande, som kan uppnås i detta senare fall, jämfört med det trafikgrensbundna alternativet för betal- ningsansvaret.

Huvudansatsen i det följande utgår från att statsmakterna har frihet att samtidigt bestämma såväl järnvägstaxor som avgifter för vägtjänster. Denna utgångspunkt är na— turlig med hänsyn till det starka inbördes

beroende, som råder mellan de båda trafik- grenarna på stora delar av transportmarkna— den. Det kan emellertid möjligen vara intres- sant att undersöka det fall, då statsmakterna vid avgiftsbestämningen för vägtjänster mås- te betrakta prissättningen på järnvägstrans- porter som given utifrån. Också ett sådant fall tas därför upp i det följande avsnittet rörande marknadsimperfektioner (9.3). I fö- religgande avsnitt bortses däremot från före- komsten av marknadsimperfektioner såväl inom transportsektorn som i ekonomin i övrigt. Framställningen har karaktär av ett antal modellexempel, som vart för sig illu- strerar olika delar av underlaget för bestäm- ning av effektiva priser i väg- och järnvägs- sektorn.

I delavsnitt 9.2.1 behandlas sådana per- sontransporter, som har karaktären av kon- sumentvaror. Dessa transporter kan analyse- ras inom ramen för en modell, där konsu- menter eller hushåll antas fatta ekonomiska beslut med hänsyn till givna prisrelationer mellan olika varor och till givna inkomster. Olika redovisade typfall representerar varie- rande komplikationsgrad och behov av infor- mation för prisbestämningen. Avgörande är här arten av och styrkan hos det inbördes beroendet mellan olika delmarknader, såväl inom transportsektorn som gentemot andra delar av ekonomin. Inte minst den komple- mentaritet, som råder mellan utnyttjande av vägtransporter och annan konsumtion, är en starkt komplicerande faktor.

Diskussionen i avsnitt 9.2.2 gäller sådana godstransporter, som har karaktären av halv— fabrikat eller producentvaror. De används huvudsakligen tillsammans med andra pro- duktionsfaktorer i olika led i förädlingsked- jan fram till den för slutlig konsumtion av- sedda produkten. Också här redovisas olika typfall med varierande behov av informa- tionsunderlag för prissättningen. Resone- mangen är tillämpliga även på sådana person-

2I bilaga C analyseras även det fallet att ingen hänsyn vid prissättningen tas till externa effekter, t ex avgaser och buller. Betalningsansvaret får då formen av ett rent finansieringskrav för det allmännas utgifter.

transporter, som utgör resursinsatser i före- tagens produktion, dvs resor i arbetet.

Slutligen behandlas frågan hur avgiftsbe- stämningen påverkas av nivån för betalnings- ansvaret. Framställningen under de två tidi- gare rubrikerna hänför sig till en situation med trafikgrensbundet betalningsansvar. I det avslutande delavsnittet redovisas de änd- ringar av de tidigare slutsatserna, som blir följden om finansieringskravet läggs på hela transportsektorn. Dessutom berörs mer all- mänt inverkan av variationer i kravets om- fattning och utformning.

Framställningen i den följande huvud— texten kommer att utgöra en sammanfattan- de redovisning av analysresultat. För en ut- förlig presentation av de modeller som ut- nyttjats och för en mer fullständig genom- gång av resultaten hänvisas till bilaga C. Det bör understrykas, att analysen bygger på starkt förenklade modeller, vilka var för sig endast kan illustrera viktigare delproblem vid den avvägning prisbestämningen här måste utgöra. Tillsammans med den diskussion — rörande marknadsimperfektioner, system- kostnader och fördelningseffekter — som förs i de följande avsnitten, torde den dock kunna klargöra den huvudsakliga innebörden av en sådan avvägning. [ ett senare steg måste procentuella påslag på marginalkostnaderna bestämmas på basis av ett konkret datamate- rial. Uttryck av den typ som presenteras i bilaga C blir då av central betydelse.

9.2.1 Persontransporter

Bil-, buss- och tågresor kommer här att behandlas som konsumentvaror, dvs som en del av hushållens efterfrågan på produkter för slutlig konsumtion. Beslut om en resa skall företas eller inte uppfattas som resulta- tet av en avvägning, grundad på konsumen- tens subjektiva värdering av resor och andra varor och tjänster. Konsumenterna antas be- trakta de priser, som de möter på olika marknader, som givna och opåverkbara.

En grundläggande förutsättning för de föl- jande resonemangen är, att prissättaren (statsmakterna) respekterar de värderingar,

konsumenterna uttrycker i sina konsum- tionsval. Dessa värderingar blir då bestäm- mande för de mål, som uppställs för bla avgiftspolitiken, dvs för innebörden av be- greppet ”samhällsekonomisk effektivitet”. Som tidigare framhållits får den svenska transportpolitikens inriktning på kostnadsba- serade priser betraktas som härledd från denna grundförutsättning. Längre fram i ka- pitlet skall dock diskuteras avvikelser från principen om att reSpektera individuella kon- sumtionsval. Sådana avvikelser aktualiseras bl a då konsumenterna inte kan överblicka konsekvenserna av sina beslut (jfr diskussio- nen rörande olycksrisk i avsnitt 5.5).

Tills vidare förutsätts, att individernas konsumtionsval vid den rådande inkomstför- delningen läggs till grund för statsmakternas målformulering. Detta innebär, att avgifterna på transportområdet bör sättas så, att real- värdet av konsumtionen av varor och tjänster blir så stort som möjligt. Då bortses från de önskemål, som kan föreligga beträffande det- ta konsumtionsvärdes fördelning mellan olika grupper av hushåll. Denna fråga be- handlas i stället i avsnitt 9.5. Med ”effektiva priser” avses således här de priser eller avgif- ter, som leder till största möjliga konsum- tionsvärde.

Det bör framhållas, att i detta värde bör inräknas också konsumenternas värdering av icke prissatta konsumtionselement såsom kollektiva varor och externa effekter. Trafi- kens externa konsumtionseffekter är ofta ne- gativa, t ex olycksrisk, avgaser Och buller. De utgör således en avdragspost vid värderingen, och deras värde på marginalen (MCIV) be- traktas i det följande som en del av samhäl- lets marginalkostnad för respektive tjänster (MCS).

Maximeringen måste ske under hänsynsta— gande till dels de resursbegränsningar, som berördes i kapitlets inledning, dels omfatt- ningen av det betalningsansvar, som fastlagts för väg- resp järnvägssektorn. I detta avsnitt behandlas dessa trafikgrenar, som om de enbart tillhandahöll persontransporttjänster.

Lösningen till det skisserade maximerings- problemet anger de effektiva priserna vid

rådande resurstillgång och gällande betal- ningsansvar. Den formuleras som tidigare nämnts i termer av relativ eller procentuell avvikelse mellan ”full price” och den rele- vanta, samhällsekonomiska marginalkostna- den. I det följande skall diskuteras, hur denna avvikelse bestäms i några olika fall, och vilken information rörande faktiska för- hållanden, som krävs för att man skall kunna ange avgiftens lämpliga storlek.

De fyra fall som behandlas skiljer sig åt i fråga om förekomsten av inbördes beroende s k korseffekter _ på efterfrågesidan mel- lan olika marknader för transporttjänster:

Fall ] avser den situationen att olika slags transporttjänster varken kan ersätta eller komplettera varandra i hushållens konsum- tion, dvs att inga korseffekter föreligger.

Fall 2 förutsätter att utbytbarhet före- kommer mellan olika slags bilresor men inte mellan bil och tåg.

Fall3 förutsätter i stället att utbytbarhet föreligger mellan bil- och tågresor, medan olika slags bilresor inte kan ersätta varandra.

Fall4 avser situationer då bil- och tåg- transporter kompletterar varandra, tex som delar av samma resa.

Tillsammans illustrerar de olika fallen in- nebörden av den avvägning, som alltid måste göras, om önskemål beträffande effektiva priser skall förenas med ett kollektivt betal- ningsansvar för varje trafikgren. Som visasi nästa avsnitt är problemet i allt väsentligt likartat då det gäller godstransporter.

Fall ] är ett rent specialfall, där inget in- bördes beroende mellan olika slags transport- tjänster antas föreligga på efterfrågesidan. Antag som exempel, att vägsystemet enbart utnyttjades för fritidsresor, och att dessa kunde indelas i två kategorier: resor under perioder med högtrafik resp lågtrafik. Rese- närerna antas vidare inte kunna utnyttja tågtransport för dessa resor, och inte heller kunna förskjuta sin konsumtion mellan de två typerna av bilresor. Efterfrågan på bilre- sor/vägtjänster av resp typ kan då antas vara oberoende såväl av priset för den andra typen av vägtransport som av priserna på

Den relevanta, samhällsekonomiska margi- nalkostnaden är högre vid högtrafik än vid lågtrafik. Priser lika med resp marginalkost- nader förutsätts inte vara tillräckliga för att betalningsansvaret för vägsektorn skall upp- fyllas. Båda priserna skall då sättas högre än resp marginalkostnader. Regeln för sam- hällsekonomiskt effektiv prissättning kan här formuleras i följande villkor:

De relativa avvikelserna mellan pris och samhällsekonomisk marginalkostnad för de olika transporttjänsterna skall vara omvänt proportionella mot priselasticiteterna för re- spektive tjänster.3

Redan utifrån detta starkt förenklade fall kan alltså konstateras, att de relativa avvikel- serna mellan pris och marginell kostnad inte skall vara desamma för alla vägtjänster.4 De största avvikelserna bör tas ut för de typer av vägutnyttjande, där efterfrågans priskänslig- het bedöms vara låg. Denna huvudprincip kommer att avspeglas även i de mer kompli- cerade fall, som skall behandlas i det följan- de. Den angavs redan av 1953 års trafikut- redning i samband med en diskussion om fi- nansieringskravet för statens järnvägar.

Den nödvändiga informationen för be- stämning av effektiva priser inskränker sig i det här diskuterade fallet uppenbarligen till data, som berör enbart den egna trafikgre- nen. Känner man till efterfrågans elasticitet

3 Med priselasticitet avses här den sk direkta priselasticiteten eller egenpriselasticiteten. Denna mäter den procentuella förändringen iefterfrågan per procent ändring av priset på samma vara eller tjänst i detta fall per procent ändring av "full price" för transporttjänsten i fråga. Sådana priselas- ticiteter är nästan alltid negativa tal. Om beteckningen H används för hög- och L för lågtrafik kan villkoret skrivas:

PH _ MCE, PL _ MCE EL

PH PL bn där E och EH är priselasticiteterna. Resultatet kan generå'liserasH till ett godtyckligt antal resetyper med de angivna egenskaperna.

Vissa utländska transportutredningar har valt att arbeta med proportionalitet mellan priser och marginalkostnader, trots att man är medveten om att detta är principiellt felaktigt. Ett exempel är [&st s k pilotstudie.

inom det relevanta intervallet för olika slags resor, kan förhållandet mellan de procen— tuella ”påslagen” på marginalkostnaderna di- rekt anges. Information om de relevanta marginalkostnaderna — inkl den del, som direkt bärs av bilisten själv — och om betal- ningsansvarets omfattning år därefter till- räcklig för att fastställa avgifternas absoluta nivå.

Genomgången av detta enkla fall ger en illustration till vilken typ av information, som krävs för att kunna bestämma effektiva avgifter för vägtjänster. De övriga fallen skil- jer sig inte särskilt mycket från det första i just detta avseende. Vissa komplikationer tillkommer dock, då hänsyn tas till inbördes beroende via efterfrågan mellan olika del- marknader.

Det faktum, att lösningen för effektiva priser här har relativt okomplicerad struktur, får inte tolkas som att informationsbehovet är lätt att uppfylla. Såväl de för avgiftssätt- ningen relevanta marginalkostnaderna som efterfrågans känslighet för avgiftsändringar är i sig sammansatta storheter, som är svåra att mäta. En översikt över de mätförsök, som gjorts när det gäller olika komponenter i den samhällsekonomiska marginalkostnaden, gavs i kapitel 3. En motsvarande översikt för efterfrågesidan återfinns i kapitel 4. I båda fallen har framgått, att tillgången på data är mycket begränsad.

FallZ avser att illustrera betydelsen av inbördes beroende på efterfrågesidan mellan olika slags vägtrafik i form av utbytbarhet, sett från resenärernas synpunkt. Ett tänkbart exempel utgör fritidsresor per bil, som kan förläggas till antingen hög- eller lågtrafikpe- rioder. Antalet resor vid högtrafik blir då beroende av reskostnaden (”full price”) såväl vid lågtrafik som vid högtrafik, och antalet lågtrafikresor beror också på båda priserna. Ett annat exempel är Utbytbarheten mellan å ena sidan resor med egen bil, å andra sidan resor med taxi eller buss på sträckor, där järnvägstrafik saknas. Även här påverkas efterfrågan på ett slags bilresor av priserna på andra vägtrafikalternativ.

Analysresultaten får här en mer komplice—

rad form än i föregående fall. informations- behovet överensstämmer dock till största delen med det som gällde i fall 1. På efterfrå- gesidan krävs nu information om det inbör- des beroendets styrka, dvs om känsligheten för priserna på andra vägtrafiktjänster. Detta slags priskänslighet kan anges i form av s k korspriselasticiteter,5 vilkas bestämning dis- kuterats i kapitel 4 ovan. Av betydelse är också substitutmarknadernas storlek, jäm- fört med den marknad, som studeras.

Prissättningsreglerna för olika tjänster in- om vägsektorn kan i detta fall sammanfattas så att ett givet betalningsansvar -—— utöver vad som föranleds av marginalkostnaderna * skall fördelas mellan de olika vägtrafiktjäns- tema så att:

a. Ju större (mer negativ) direkt priselastici- tet, som rådet för en viss typ av bilresor, desto mindre procentuell avvikelse mellan pris och marginalkostnad skall tillämpas för sådana resor. b. Ju större inbördes utbytbarhet (korspris— elasticitet) inom en grupp av olika slags bilresor, desto större procentuell avvikelse skall vid givna direkta priselasticiteter tillämpas inom just denna del av vägtrafik- sektorn.

Slutsats b innebär, att en prishöjning ut- över marginalkostnaden är mer ”lönsam” för de bilresor, vilkas näraliggande substitut åter- finns inom vägsektorn än för andra typer av resor. Denna slutsats skall diskuteras närma- re under fall 3 nedan. De resonemang, som här förts beträffande vägsektorn, är givetvis tillämpliga även på prissättningen vad gäller järnvägsresor, förutsatt att sådana resor be- traktas som utbytbara dels inbördes och dels mot varor och tjänster utanför landtrans- portsektorn.

5 Med korspriselasticitet avses den procentuella förändringen av efterfrågan på den ena typen av resor för en procents prisförändring på den andra. Tecknet på korspriselasticiteten anger, om förhål- landet mellan varorna är substitutivt eller komple— mentärt: i det förstnämnda fallet är korselasticite- ten positiv, i det senare negativ. En översiktlig redogörelse för de olika elasticitetsbegreppen gavs i avsnitt 4.1.3.

Fall 3 illustrerar inverkan på prissätt- ningen av utbytbarhet mellan väg- och järn- vägsresor. Sådan utbytbarhet är av central betydelse för utredningen med tanke på avgiftspolitikens starka inriktning på trafi- kens uppdelning mellan trafikgrenar.

Som exempel kan väljas arbets- eller fri- tidsresor mellan orter som förbinds med såväl landsväg som järnväg eller tunnelbana. Det förutsätts här, att eventuella skillnaderi fråga om de båda transportalternativens till- gänglighet på avrese- och ankomstorterna inte av resenärerna upplevs som så stora, att det ena alternativet aldrig övervägs. Väg- och järnvägsresor betraktas alltså, åtminstone av vissa trafikanter, som utbytbara inbördes. Det inbördes beroende mellan de två traf1k- medlen, som härigenom uppkommer, har betydelse för den lämpliga utformningen av såväl prissättning som investeringspolitik. Här gäller frågan dock enbart inverkan på prissättningen.

Efterfrågan på olika slags bilresor påverkas även av priser på vissa järnvägsresor och omvänt. Prisförändringar inom var Och en av trafikgrenarna påverkar då också möj- ligheterna att uppfylla betalningsansvaret inom såväl väg- som järnvägssektorn. Om exempelvis ett underskott föreligger i järn- vägssektorn, är avgiftshöjningar för viss väg- trafik, där järnväg utgör ett näraliggande substitut, ett tänkbart alternativ till höjda järnvägstaxor. De höjda priserna på bilresor kan nämligen medföra en överströmning av trafik med större intäkter på järnvägssidan som följd. Samtidigt ökar i allmänhet avgifts- intäkterna även i vägsektorn som följd av höjningen.6

Prishöjningar utöver gränskostnaden för vissa tjänster bidrar här till uppfyllande av betalningsansvaret inom såväl den konkurre- rande som den egna trafikgrenen. En pris- höjning är därmed mer effektiv för de bilre- sor, vilkas näraliggande substitut återfinns inom landtransportsektorn, än för bilresor med konkurrens från andra sektorer. Den efterfrågan, som undanträngs genom prishöj- ningen, övergår ju i det förra fallet åtminsto- ne delvis till järnvägssektorn och bidrar till

uppfyllande av betalningsansvaret där.

Slutsatserna ovan kan sammanfattas så, att de nödvändiga avgiftsuttagen utöver mar- ginalkostnad bör förläggas dels till transport- tjänster, vilkas efterfrågan bedöms vara föga priskänslig, dels till grupper av väg— och järnvägstjänster, som bedöms vara starkt ut- bytbara inbördes men sakna nära substitut utanför landtransportsektorn. I det senare fallet skall höjningen omfatta samtliga kate- gorier av transporttjänster i gruppen. Möjlig- heterna att uppfylla betalningsansvar med hjälp av likformiga avgiftshöjningar för väg- och järnvägsresor diskuterades i kapitel 7. Innebörden av den likformighet, som krävs vid fullständig substituerbarhet ett special- fall som kan tänkas förekomma i fråga om vissa arbetsresor, där valet står mellan bil och tåg diskuteras i bilaga C avsnitt C.l.

Det inbördes beroendet på efterfrågesidan ställer krav på viss samordning mellan de olika trafikgrenarna i fråga om avgiftspoliti- ken. Detta innebär också, att kravet på informationsutbyte ökar. Vid trafikgrensvis betalningsansvar kan effektiva priser på väg- trafiktjänster, tex bilresor, inte fastställas utan kännedom om kostnadsförhållanden i järnvägssektorn. ] övrigt är informationsbe- hovet detsamma som i föregående fall; det omfattar marginalkostnader av olika slag samt efterfrågans känslighet (direkta priselas- ticiteter och korspriselasticiteter) inom de aktuella intervallen.

Genomgången av det tredje fallet har för- utsatt att det finns parvis substitutionsmöj- ligheter ”från dörr till dörr” mellan väg— och järnvägstransport. Visserligen kan detta ge en realistisk beskrivning för vissa transporter, men i allmänhet torde förhållandena vara mer komplicerade. Normalt föreligger stora skillnader i tillgänglighet mellan transport- medlen, såväl på avreseorten som på destina- tionsorten. Det ena transportmedlets än-

6 Detta förutsätter, att efterfrågan inte är ”allt- för priskänslig", eller närmare bestämt att den direkta avgiftselasticitetens absolutvärde är mindre än ett. Som framgått av redogörelsen i kapitel 4, synes starkare priskänslighet vara synnerligen ovanlig på persontransportsidan.

vändning förutsätter då ofta resurskrävande komplement.

Fall4 har till syfte att belysa innebörden av detta förhållande. Som illustration kan här väljas vissa långväga persontransporter; arbets— eller fritidsresor. Dessa antas kunna ske antingen med bil ”från dörr till dörr” eller med bil på avgångsorten, med tåg däri- från till destinationsorten och eventuellt vi- dare med bil på destinationsorten. Korta bilresor fungerar här som ett komplement till järnvägstransport; ett förhållande som också är vanligt på godstransportsidan. För trafikanten är det i detta fall ett ”paket” av bil- och tågresor, som är utbytbart mot bilresor på landsväg. För dessa landsvägsresor sker bestämningen av det effektiva priset i princip på samma sätt som i föregående fall. Såsom substitut betraktas då den korta bilre- san och den längre järnvägsresan tillsammans som en vara, vars gemensamma kostnad har betydelse för prisbestämningen.

Korta bilresor fungerar dock i allmänhet endast till mindre del som komplement till längre järnvägsresor. De är också alternativ till korta järnvägsresor och tunnelbaneresor för dem som både bor och arbetar på orten, och kan dessutom i andra sammanhang vara utbytbara mot konsumtion utanför trans— portsektorn. Då vissa av vägtjänsterna på detta sätt kan användas för flera ändamål uppkommer mer komplicerade prisbestäm- ningar än de, som angivits i de föregående specialfallen.

Det effektiva priset på korta bilresor på— verkas här liksom tidigare av den direkta priselasticiteten för sådana transporter ju större priskänslighet, desto lägre pris. Kom- plementariteten gentemot järnvägsresor får betydelse främst genom att finansieringskra- ven (eller motsvarande) för de två trafikgre- narna kan ha olika styrka. Härmed avses, att ett marginellt intäktstillskott genom prishöj- ning förorsakar större effektivitetsförluster i den ena trafikgrenen än i den andra. Då betalningsansvar utkrävs trafikgrensvis, kan en utjämning inte ske genom direkta in- komstöverföringar. Den här aktuella komple- mentariteten medför emellertid, att en av-

giftshöjning för korta bilresor (bilresor till tåget) normalt ökar intäkterna i vägsektorn men minskar dem i järnvägssektorn, efter- som efterfrågan på de berörda tågresorna minskas. Följaktligen skall, om betalnings- ansvaret är ”dyrare att uppfylla” i järnvägs- sektorn, priserna på sådana bilresor sättas lägre än vad som i övrigt vore motiverat, i extrema fall t o m under marginalkostnaden. Det bör framhållas, att detta slags prispolitik givetvis har större användbarhet i de fall, då bilresor till tåg eller tunnelbana kan utskiljas och åsättas ett särskilt pris. Ett exempel på sänkning av reskostnaden (”full price”) i likartat fall utgör tillhandahållande av parke- ringsplatser gratis eller till mycket lågt pris — i anslutning till vissa järnvägs- eller tunnel— banestationer.

För bestämningen av det effektiva priset på komplementvaran långa tågresor tillkom- mer här ytterligare en bestämningsfaktor ut- över dem, som behandlades under fall 3. Denna faktor utgör en motsvarighet till den nyss diskuterade betydelsen av skillnader i betalningsansvarets styrka för prissättningen på vissa bilresor. En prishöjning förjärnvägs- resorna i syfte att uppfylla betalningsan- svaret kan här genomföras utan efterfråge- bortfall, genom att efterfrågan i stället sti- muleras genom sänkt pris på komplementet i vägsektorn. Därigenom uppnås en omfördel- ning av intäkter mellan de två sektorerna med jämförelsevis svag inverkan på resursan- vändningen.

Även om olika bestämningsfaktorer här påverkar de effektiva priserna på ett mer komplicerat sätt, är behovet av information om faktiska kostnads— och efterfrågeförhål- landen av samma slag som i föregående fall. Sammanfattningsvis kan alltså den slutsatsen dras, att kunskap om marginalkostnader samt om direkt- och korspriselasticiteter in- om landtransportsektorn är nödvändig, för att från samhällsekonomisk synpunkt effek- tiva priser på väg- och järnvägsresor skall kunna bestämmas.

9.2.2 Godstransporter

Godstransporter är produktionsmedel och används i kombination med andra pro- duktionsmedel för förädling av olika produk- ter till färdiga konsumtionsvaror. Det enskil- da företagets transportmedelsval kan i många fall antas bli bestämt helt enkelt av vilket tranSportmedel som är billigast för en given transport. Det bör framhållas, att jämförel— sen då gäller den sammanlagda transport- kostnaden inkl. terminalkostnad, lagrings— kostnad, kostnader i samband med tidsåt- gång osv.7 Den prisbestämmande myndighe- tens uppgift blir att sätta avgifterna för väg- och järnvägstjänster så, att de enskilda trans- portörerna förmås välja det alternativ, som från samhällsekonomisk synpunkt bedöms vara minst resurskrävande. Ju mindre resur- ser som går åt för produktionen av en given mängd transporttjänster, desto mer blir över för annan produktion. Härtill kommer, att den sammanlagda produktionen av trans- porttjänster måste avvägas mot annan resurs- användning med hänsyn till transporternas bidrag till produktionsvärdet.

De tillgängliga resurserna bör fördelas mel- lan användning inom transportsektorn och för andra ändamål på sådant sätt, att pro- duktionens totalvärde maximeras. Det förut- sätts därvid, att ett fixerat betalningsansvar måste uppfyllas för varje trafikgren.

Tills vidare förutsätts att produktionen av konsumentvaror sker i vinstmaximerande fö— retag, vilka betraktar priserna som givna och opåverkbara. Genom att variera priserna t ex i trafiksektorn kan statsmakterna påverka producenternas varuproduktion och resurs— förbrukning.

lnom ramen för en modell av det nu skisserade slaget kan de viktigaste bestäm- ningsfaktorerna för effektiva priser analyse- ras. Det visar sig då, att resultaten blir helt analoga med dem, som tidigare redovisats för persontransporter. ] det följande skall därför motsvarigheterna på godstransportsidan till de ovan skisserade fyra fallen endast exempli- fieras och kommenteras mycket kortfattat.

Fall ] kan för godstransporter exemplifie-

ras med biltransporter på väg av varor med helt olika egenskaper. Efterfrågan på väg- tjänster för detaljdistribution av frysta livs- medel kan exempelvis antas vara oberoende av priset på vägutnyttjande för transport av betongelement till byggnadsplatser, och vice versa. Båda dessa typer av vägtransporter kan i sin tur antas i allmänhet vara oberoende av fraktsatserna på järnväg. Liksom i person- transportfallet kommer de effektiva priserna för reSpektive typ av väganvändning dvs i praktiken skattesatserna för respektive for- donsslag att bestämmas så att den relativa avvikelsen mellan pris och gränskostnad är omvänt proportionell mot respektive (di- rekt) priselasticitet. Huvudregeln är alltså även här, att betalningsansvaret skall uppfyl- las så, att de största procentuella ”påläggen” utöver gränskostnad tas ut, där priskänslighe- ten hos efterfrågan bedöms vara lägst.

Fall 2 kan på godstransportsidan exempli- fieras med utbytbarhet mellan olika typer av lastfordon vid en bestämd typ av transpor- ter. Således kan det för transportörer av fjärrgods på landsväg finnas möjlighet att välja mellan antingen långa sk ”landsvägs- tåg” eller kortare och lättare lastbilar, samti- digt som järnvägstransport saknar betydelse som alternativ. Ett annat tänkbart exempel är valmöjlighet mellan olika tider för trans- porterna, om priset kan differentieras, exem- pelvis mellan veckodagar eller mellan dyg- nets olika delar.

På områden, där utbytbarheten i hög grad är av detta slag, dvs faller inom vägsektorn, kan prishöjningar genomföras till jämförelse- vis obetydlig samhällsekonomisk kostnad. Höga korspriselasticiteter medför därför vid given direkt priselasticitet , att awikel- sen mellan pris och marginalkostnad skall göras större än eljest. Det är då givetvis fråga om att höja priserna på alla de inbördes utbytbara vägtransportalternativen. Även i övrigt är resultaten analoga med vad som framkom i fall 2 på persontransportsidan.

7 Betydelsen av olika kostnadskomponenter vid transportörens val. liksom andra tänkbara bestäm- ningsfaktorer, har behandlats relativt utförligt i ka- pitel 4.

Fall .? kräver substitutionsmöjligheter ”från dörr till dörr” mellan biltransport och järnvägsfrakt. Det kan för företag med egna stickspår föreligga en sådan valmöjlighet t ex då det gäller försörjningen med viktiga rå- material. Om det finns ett sådant ömsesidigt beroende mellan väg— och järnvägssektorn, kommer den relativa avvikelsen mellan effek- tivt pris och gränskostnad att bli bestämd så att:

a. Ju mer omfattande betalningsansvar för båda sektorerna desto större avvikelser (högre priser) för alla väg- och järnvägs- tjänster.

b. Ju större (dvs mer negativa) direkta pris- elasticiteter, desto mindre awikelser för ifrågavarande transporter. c. Ju större korspriselasticiteter inom en grupp transporttjänster, ju större avvikel- ser för dessa tjänster.

För att få fram en motsvarighet på gods- transportsidan för fall 4 kan man helt enkelt anta att i exemplet under fall 3 — företa- get saknar egna stickspår. Järnvägstranspor- ten måste då kompletteras med en kortare lastbilstransport. I själva verket torde denna situation vara den mest allmänt förekom- mande.

I likhet med vad som sagts om person- transporter tillkommer här för bestämningen av effektiva priser endast en komplikation i jämförelse med föregående fall. Komplemen- taritetsförhållandet mellan korta lastbils- transporter och långa tågtransporter möjlig- gör en ändrad ”arbetsfördelning” mellan väg- och järnvägstjänster, när det gäller att upp- fylla betalningsansvaret i de två sektorerna. Exempelvis kan låga priser på vissa korta biltransporter medverka till att betalningsan- svaret på järnvägssidan lättare uppfylls. Det förutsätts då att kilometeravgiftemas höjd kan differentieras mellan fordon som an- vänds för olika ändamål.

Gemensamt för de fyra fallen är också här, att för prissättningen krävs information om marginalkostnader, om efterfrågans pris- känslighet och om betalningsansvarets inne- börd. Särskilt kännedom om direkta priselas-

ticiteter och korspriselasticiteter är av vikt för bestämning av hur betalningsansvaret bör påverka avgiftspolitiken.

9.2.3 Ett gemensamt betalningsansvar för landtransportsektorn

I de två föregående avsnitten har antagits, att finansieringskrav eller kollektivt betalnings- ansvar i annan form tillämpats för varje trafikgren för sig. I detta avsnitt skall under- sökas, vilka konsekvenser för prissättningen, som följer av att kravet i stället läggs på väg- och järnvägssektorn tillsammans.5

En omläggning från trafikgrensbundet till gemensamt betalningsansvar _ med totalt sett samma omfattning — innebär alltid ökad rörelsefrihet vid prissättningen. Därigenom uppnås också möjligheter till mer effektivt utnyttjande av trafikanläggningarna. En om- fördelning av betalningsansvar från den sek- tor, där kravet på marginalen starkast påver- kar resursanvändningen, till den andra sek— torn skulle visserligen medföra ett bortfall av produktionsvärde (”minskad effektivitet”) i den senare sektorn. Bortfallet är emellertid alltid mindre än den ökning av produktions— värdet, som genom åtgärden åstadkommes i den sektor, som avlyfts betalningsansvar. Så länge betalningsansvarets effekt är olika stark i de två sektorerna, kan sådana sam- hällsekonomiskt lönsamma omfördelningar ske. Slutsatsen blir, att från synpunkten av prissystemets bidrag till ett effektivt resurs- utnyttjande är ett gemensamt betalningsan- svar alltid att föredra framför ett trafikgrens- bundet.

De relativa avvikelserna mellan effektivt pris och marginalkostnad vid denna forrnule- ring av betalningsansvaret skiljer sig i varie— rande grad från dem, som presenterades i de

8 Jämför diskussionen i avsnitt 7.1.2. En mer utförlig analys följer i bilaga C avsnitt C.3. Uttrycket ”landtransportsektorn” används här som benämning för väg- och järnvägssektorn tillsam- mans. I syfte att förenkla framställningen bortses från andra alternativ, tex pipelinetransport. Hu- vudresultaten påverkas dock inte, om hänsyn även tas till dessa transportalternativ.

föregående avsnitten. Eftersom det samman- lagda betalningsansvaret inte ändrats, rör det sig givetvis om prishöjningar för vissa tjänster och prissänkningar för andra.

i fall 1, där alla korspriselasticiteter anta— gits vara lika med noll, gäller nu för alla land- transporttjänster, att de procentuella avvikel- serna mellan pris och marginell kostnad skall vara omvänt proportionella mot priselastici- teterna. I fallen med trahkgrensbundet betal- ningsansvar gällde detta endast inom respek- tive sektor. AWikelserna måste då sättas hög- re i den sektor, där betalningsansvarets ver- kan var starkast.

Fallen 2 och 3 kommer att sammanfalla, eftersom båda trafikgrenarna nu ingår i en sektor, med gemensamt betalningsansvar. Omläggningen skulle här framför allt inne— bära, att priserna lättare kunde anpassas med hänsyn till utbytbarhet mellan väg- och järn- vägstjänster. Som visas i bilaga C, skulle vid fullständig, parvis substituerbarhet mellan vissa väg- och järnvägstjänster endast pris- skillnaden mellan dessa tjänster få betydelse för resursanvändningen. Även om detta är ett orealistiskt specialfall, illustrerar det möj- ligheterna att uppfylla betalningsansvaret ge- nom rätt avpassade prishöjningar på de trans- porttjänster, vilka i första hand konkurrerar med andra tjänster inom landtransportsek- torn.

Fall 4 skulle förenklas väsentligt vid en övergång till gemensamt betalningsansvar. Givetvis måste komplementaritet lika väl som utbytbarhet mellan olika slags transpor- ter beaktas vid prissättningen. Komplemen- tariteten inverkar sänkande särskilt på priser- na för sådana transporter, som uteslutande eller till stor del används i kombination med andra väg- eller järnvägstjänster. Men den tidigare berörda funktionen att omfördela intäkter mellan väg- och järnvägssektorn bortfaller givetvis här. Man kan vidta pris- ändringar direkt för de tjänster, vilkas efter- frågan man vill påverka, i stället för att gå omvägar via komplement i den andra trafik- grenen. Bortsett från vissa specialfall med fullständig komplementaritet innebär detta att effektivitetsvinster kan nås i fråga om

Vad gäller behovet av dataunderlag för prisbestämningen ändras ingenting som följd av att ett gemensamt betalningsansvar införs. Existensen av kollektivt betalningsansvar in- nebär 4 oavsett nivån — att såväl efterfråge- som kostnadsdata är nödvändiga för bestäm- ning av effektiva priser.

9.3. Marknadsimperfektioner utanför vägsektorn

I detta avsnitt skall undersökas hur bestäm- ningen av effektiva priser i vägsektorn påverkas av att marknadsimperfektioner fö- rekommer inom andra delar av ekonomin. Problemet gäller de fall, där priserna på substitut- eller komplementvaror till väg- transporter avviker från den samhällseko- nomiska marginalkostnaden för varorna, dvs från värdet av resursåtgången för marginella förändringar av produktionen. Sådana avvi- kelser kan förekomma:

1. av institutionella skäl, tex om det inom andra delar av transportsektorn finns finansieringskrav, och prissättningen där inte är samordnad med avgiftspolitiken i vägsektorn,

2. som följd av att det inom andra sektorer förekommer inslag av monopol eller få- talskonkurrens, och

3. på grund av externa effekter vid produk- tion av vissa varor.

Diskussionen kommer här främst att inrik- tas på det säkerligen vanligaste fallet, där priserna för de aktuella varorna översti- ger marginalkostnaderna. Det motsatta fal- let, som kan förekomma i samband med negativa externa effekter av produktionen (t ex miljöpåverkan) och vid subventionerad produktion t ex i kommunal regi, skall något beröras i slutet av avsnittet. Liksom tidigare i detta kapitel kommer här inkomstfördel- ningsaspekter att lämnas åt sidan. Framställ- ningen inriktas helt på frågan om samhälls- ekonomisk effektivitet i resursanvändningen.

Förekomsten av monopolistisk prissättning utgör en komplicerande faktor endast om begränsningar föreligger i statsmakternas möjligheter att använda skatter och subven- tioner som styrmedel. De mest näraliggande korrektiven mot effektivitetsförluster vid marknadsimperfektioner utgörs normalt av åtgärder direkt riktade mot den aktuella marknaden. Med lämpligt utformade skatter och/eller subventioner är det i princip alltid möjligt att förmå en vinstmaximerande mo- nopolist att producera önskad mängd, exem- pelvis så att konsumentpriset anpassas till marginalkostnaden. En tänkbar metod är subventionering av monopolistens köp av produktionsmedel -— eller av konsumenter- nas köp av den aktuella varan eventuellt kombinerad med höjd vinstskatt. Problem för den statliga avgiftspolitiken uppkommer, om korrigerande åtgärder av detta slag är tekniskt ogenomförbara eller på förhand bedöms medföra alltför höga ”systemkost- nader” för informationsöverföring, kontroll etc. Det är svårt att bedöma i vad mån sådana begränsningar förekommer i situatio- ner, dår samtidigt anpassningsmöjligheter föreligger i fråga om vägtrafikavgifterna; handlingsmöjligheterna måste undersökas från fall till fall. I det följande förutsätts emellertid, att förhållandet mellan priser och kostnader på vissa marknader är omöjligt att påverka genom åtgärder från statsmakternas sida ”monopolgraden” i prissättningen är given. Frågan gäller vilka awikelser mellan priser och marginalkostnader, som då är önskvärda i vägtrafiksektorn, sett från effek- tivitetssynpunkt.

I den ekonomiska litteraturen återfinns en rad ansatser till bestämning av effektiva priser för sådana fall. Det finns emellertid här ingen möjlighet att formulera enkla, all- mängiltiga regler för prisbestämning, då förekommande monopolinslag på vissa marknader inte kan korrigeras. Monopol- graden i prisbildningen — dvs relationen mellan pris och marginalkostnad i den privata sektorn av ekonomin varierar från

den ena marknaden till den andra. Avgöran- de är här bl a antalet säljare och graden av utbytbarhet gentemot andra varor, sett från köparens synpunkt. En annan komplikation är, att förädlingskedjan för olika produkter i varierande utsträckning är uppdelad på olika led, vilka faller inom skilda företag. Sådan uppdelning innebär, att monopolpåslag i de olika leden lagras på varandra, så att den samlade monopolgraden för hela förädlings- kedjan blir högre än i varje enskilt företag.

Ett analysresultat, som ibland förekom- mer, är att samma relativa avvikelse mellan pris och marginalkostnad skall tillämpas i resten av ekonomin som i den opåverkbara, monopolistiska sektorn (jfr diskussionen av proportionella påslag på marginalkostnader- na i samband med finansieringskrav i avsnitt 9.2). Detta fall bygger på så orealistiska förutsättningar, att det saknar direkt, prak- tisk betydelse. Det kan dock ha visst värde som utgångspunkt, om man vill systematiskt gå igenom alla komplicerande faktorer i samband med korrektioner för monopolism. Här skall därför inledningsvis de nödvändiga förutsättningarna för detta specialfall kort presenteras.

För det första måste, som antytts ovan, regeln om ”samma monopolgrad” avse för- hållandet mellan pris och marginell resursåt- gång för hela förädlingskedjan tillsammans. Vid beräkning av den relevanta samhälls-— ekonomiska marginalkostnaden i slutledet måste följaktligen värdet av producerade resursinsatser (halvfabrikat, transporter osv) korrigeras för eventuella monopolinslag i tidigare led. Detta kan också innebära, att samhällsekonomiskt ineffektiva priser i vissa led i en förädlingskedja är möjliga att kompensera genom prisavvikelser i tidigare eller senare led (se nedan).

För det andra är regeln giltig endast om utbudet av produktionsfaktorer, tex olika slags arbetskraft, är helt okänsligt för de reala faktorersättningarna. Valet mellan arbetstid och fritid skall således vara helt oberoende av reallönen. Denna förutsättning måste betraktas som orealistisk. Följden blir _ förenklat uttryckt att de påverkbara

priserna måste bestämmas genom en kom- promiss mellan å ena sidan regeln om lika monopolgrad, å andra sidan vanlig MC-pris- sättning. Priserna på slutprodukter skall överstiga marginalkostnaderna, räknade ut- ifrån produktionsresursernas priser, men mo- nopolgraden skall vara lägre än i den opåverkbara sektorn.

För det tredje förutsätts, att monopolgra— den är densamma i hela den del av ekono- min, vars prisbildning inte kan påverkas av statsmakterna. Det är emellertid uppenbart, att monopolgraden i prissättningen varierar starkt mellan olika varuområden, bl a bero- ende på att produktionsbetingelserna ger skiftande förutsättningar för stordrift och säljarkoncentration. Det effektiva priset för en viss vara eller tjänst t ex i transportsek- torn påverkas inte i lika hög grad av förhållandena på alla andra marknader. Enk- la regler, byggda på genomsnitt för avvikel- sen mellan priser och marginalkostnader inom den opåverkbara sektorn, kan därför inte läggas till grund för avgiftsbestämning- en. Man måste i stället särskilt beakta monopolinslag på sådana ”näraliggande” va- ror eller tjänster, gentemot vilka påtagliga korseffekter på efterfrågesidan föreligger.

Genomgången leder alltså fram till samma typ av slutsats som då det gällde inverkan av kollektivt betalningsansvar på de effektiva priserna. Som underlag för prisbestämningen krävs en genomgång av de olika typer av samband, som föreligger mellan vägtjänster och annan produktion. Här skall tre former av inbördes beroende diskuteras, vilka alla kan ha betydelse för valet av effektiva priser i vägsektorn, då marknadsimperfektioner förekommer utanför denna sektor:

a) substituerbarhet (utbytbarhet) från köparsynpunkt

b) komplementaritet

c) delar av samma förädlingskedja.

I en del fall får vägtjänster antas vara nära substitut till dvs av köparna betraktas som lätt utbytbara mot — varor eller tjänster med en monopolgrad i prissättningen över den genomsnittliga. Priserna för dessa väg—

tjänster bör sättas högre än marginalkostna- derna. Detta gäller även om inte någon form av kollektivt betalningsansvar tillämpas i vägsektorn, dock förutsatt att de monopolis- tiska förhållandena på substitutmarknaden betraktas som omöjliga att korrigera.9 Pris- höjningen utöver marginalkostnad för väg- trafiktjänstema motiveras av att efterfrågan i annat fall skulle styras över mot vägtrafik i högre grad än som är effektivt med hänsyn till rådande kostnadsskillnader. Den inbör- des utbytbarheten gör det angeläget att prisförhållandet mellan de båda alternativen väl aVSpeglar kostnadsförhållandet dem emel- lan. Detta kan i det aktuella fallet åstad- kommas endast genom att vägtjänsternas pri- ser justeras uppåt med hänsyn till den icke påverkbara monopolgraden i prissättningen för de konkurrerande (substitut-) tjänsterna.

En utgångspunkt för den tidigare diskus- sionen har varit, att priser lika med de kortsiktiga marginalkostnaderna, räknade i rådande marknadspriser, skulle medföra fi- nansiella underskott för vägsektorn som helhet. Så har antagits bli fallet, trots att överskott troligen skulle uppkomma i fråga om delar av tätortstrafiken. Man kan nu ställa frågan, om en anpassning enligt ovan till monopolitiska förhållanden i omgivning- en skulle medföra, att full täckning av exempelvis det allmännas utgifter i vägsek- torn skulle uppkomma automatiskt, — dvs även om inget finansieringskrav upprätthölls. Denna fråga är omöjlig att besvara med säkerhet utan noggranna studier av efterfrå- ge- och kostnadsförhållandena. Flera skäl synes dock tala för att finansiella underskott skulle bli följden, om alla priser i vägsektorn bestämdes utifrån respektive marginalkost-

9 Denna förutsättning innebär också, att man inte genom skärpt priskonkurrens från vägtjänster- nas sida kan pressa ned priset på substitutmarkna- den närmare marginalkostnaderna. Om en sådan inverkan kan uppnås kan den å andra sidan utgöra skäl för att sänka vägavgifterna ned mot eller t o m under marginalkostnaderna. I vissa fall kan det dessutom vara samhällsekonomiskt effektivt att med hjälp av låga priser helt konkurrera ut substitutvaran från marknaden. Åtgärder av denna typ kan närmast betraktas som ett slags investe- ringar och behandlas inte i detta betänkande.

nader och med hänsyn till förekommande monopolism på andra marknader. Ett skäl är, att stora delar av vägtrafikanläggningarna — särskilt landsbygdsvägarna — torde uppvisa starkare inslag av Odelbarheter och fallande kostnader (stordriftsfördelar) än huvuddelen av varuproduktionen. För att finansiell kost- nadstäckning skall uppnås krävs då en större avvikelse mellan pris och marginalkostnad för vägtjänsterna än för varor i allmänhet.

Det bör också framhållas, att monopolism på näraliggande varu- och tjänsteområden inte alltid är ett skäl att välja priser över marginalkostnaderna på vägtrafikområdet. Om två slags tjänster kompletterar varandra i hushållens konsumtion eller i vissa produk- tionsprocesser (sk komplementaritet) får det inbördes beroendet dem emellan mot- satt innebörd mot dem som ovan beskrivits. Om sålunda ett komplement till vissa väg- trafiktjänster prissätts monopolistiskt, ger detta från samhällsekonomisk effektivitets- synpunkt motiv för att prissätta vägtrafik- tjänsterna under marginalkostnad. Det är nämligen här i hög grad priset för de två tjänsterna tillsammans, som bestämmer ef- terfrågan, och detta sammanlagda pris kan korrigeras genom sådana prissänkningar för vägtrafiktjänster.

Motsvarande resonemang kan föras, då vägtransporter och monopolistiskt prissatta varor utgör led i samma förädlingskedja, en situation som torde vara mycket vanligt förekommande. Det är här priset för slut- produkten, som får betydelse för hur myc- ket som förbrukas och därmed för resursan- vändningens effektivitet. Det kan därför vara motiverat från effektivitetssynpunkt att kompensera ”obotliga” avvikelser mellan pris och marginalkostnad iett förädlingsled genom motriktade avvikelser i andra led, t ex transportledet. Monopolism för varor med stort transportkostnadsinnehåll kan tänkas vara ett skäl för att sätta vissa vägtrafikavgif- ter under marginalkostnaderna. Främst gäller emellertid frågan, om monopolgraden på de aktuella, transportintensiva varumarknader- na är högre eller lägre än genomsnittligt för hela ekonomin.

Diskussionen har hittills gällt fall, då priserna på näraliggande marknader översti- ger motsvarande samhällsekonomiska mar- ginalkostnader. Som nämndes inledningsvis är även det motsatta fallet möjligt, tex då negativa externa effekter uppkommer vid produktion av de aktuella varorna. Slutsat- serna går då genomgående imotsatt riktning mot de hittills angivna. För vägtjänster som kan ersätta de ”alltför lågt” prissatta varorna skall priserna sättas under marginalkostna- derna, för vägtjänster som kan komplettera sådana varor skall priserna överstiga margi- nalkostnaderna. Det sistnämnda fallet kan tänkas ha intresse, om produktionen av drivmedel medför negativa miljöeffekter, och korrigerande åtgärder av något skäl inte kan knytas direkt till denna produktion, t ex i form av reglering eller avgiftsbeläggning av emissioner.

Sammanfattningsvis kan konstateras, att marknadssituationen för varor och tjänster med nära anknytning till vägtrafik kan ha betydelse för utformningen av en effektiv avgiftspolitik för vägtjänster. Det gäller då inte endast tjänster, som kan ersätta vägtra- fik, utan också varor eller tjänster, vilka är komplement till sådan trafik och varor med högt transportkostnadsinnehåll. Möjlighe- terna att anpassa avgiftssättningen till förhål- landena på sådana områden är svåra att bedöma, då kravet på information är ovan- ligt stort i detta fall. Troligen kan man åstadkomma endast mycket ungefärliga be- dömningar eller skattningar av monopolgra- den på marknader med nära anknytning till vägtrafiken. Den anpassning av vägavgifterna, som kan bli aktuell i detta sammanhang. måste därför bli schablonmässig och avse endast mycket markanta imperfektioner i omgivningen. Även i sådana situationer mås- te dessutom övervägas, om inte korrigeringen för imperfektionerna enklare kan genomfö- ras direkt pä de monopolistiska marknaderna än genom en anpassning av vägavgifter.

[ de allmänna resonemang kring mark- nadsimperfektionernas roll, som förts i detta avsnitt, har det förutsatts att inget kollektivt betalningsansvar utkrävs av vägtrafikanterna.

I det följande skall däremot båda typerna av komplikationer behandlas samtidigt. Frågan är således, hur de effektiva priserna på vägtrafiktjänster skall bestämmas, om mono- polistisk prissättning förekommer för tjäns- ter som kan ersätta eller komplettera vägtra- fiktjänster, och dessutom ett bestämt, kol- lektivt betalningsansvar för vägsektorn måste uppfyllas. Avsnittet har indelats så, att i ett första delavsnitt diskuteras konsekvenserna av att taxesättningen ijärnvägssektorn syftar till minimering av järnvägarnas rörelseunder- skott. Därefter behandlas frågan om bestäm- ning av effektiva priser i hela landtransport- sektorn, då monopolism förekommer på marknader för konkurrerande eller komplet- terande varor eller tjänster — substitut eller komplement — utanför denna sektor.

9.3.2. Prissättning på vägtjänster vid förlustminimerande prispolitik i järnvägssektorn

De följande resonemangen bygger på anta- gandet, att järnvägstaxorna fastställs utan samordning med avgiftspolitiken i vägsek- torn och med syfte att nå minsta möjliga rörelseunderskott i järnvägsföretagets verk- samhet. Relevansen hos detta fall beror självfallet på vilken grad av samordning, som är möjlig när det gäller prissättningen i olika delar av trafiksektorn. Om den nuvarande institutionella ramen i vad gäller tex befogenhetsuppdelningen mellan SJ och and- ra organ — betraktas som given, är fallet utan tvivel av intresse. Förlustminimerande pris- politik hos SJ på affärsbanenätet synes nämligen vara helt förenlig med en strävan hos verket att i görligaste mån uppfylla det av statsmakterna uppställda förräntnings- kravet. När det gäller avgifts- och taxefrågor föreligger för närvarande ingen samordning med politiken på vägtrafikområdet.

Den i avsnitt 9.2 skisserade modellen kan användas för analys även av det här aktuella fallet, om några smärre ändringar införs. Statsmakternas syfte förutsätts liksom tidi- gare vara att söka åstadkomma en effektiv styrning av resursanvändningen i enlighet

med hushållens värdering av olika konsum- tionsalternativ vid rådande inkomstfördel- ning. Som tidigare framhållits är detta i allmänhet liktydigt med att man söker maxi- mera konsumtionens realvärde.

Handlingsfriheten för myndigheterna för- utsätts emellertid nu vara begränsad till att omfatta priserna på vägtjänster. För vägsek- torn gäller ett kollektivt betalningsansvar av samma slag som tidigare. Däremot förutsätts prissättningen för vägtjänster ske utan hän- syn till inverkan på järnvägsföretagets intäk- ter och lönsamhet.

Lösningen av de effektiva priserna på väg- tjänster blir i detta fall beroende av mono- polgraden — dvs den relativa avvikelsen mellan pris och marginalkostnad — i järn- vägssektorn. Om priset där i sin tur sätts i förlustminimerande syfte och utan hänsyn till eventuella återverkningar på vägavgifter- na, blir monopolgraden i prissättningen för järnvägstjänster bestämd av priselasticiteter- na för dessa tjänster. Ju lägre priskänslighet, desto mer lönsamt är det nämligen för järnvägsföretaget att sätta taxorna väsentligt över marginalkostnaderna. Priskänsligheten för sådana järnvägsresor eller -transporter, som är utbytbara mot vägtjänster, får följ- aktligen också här betydelse för avgiftssätt- ningen på vägområdet. I motsats till fallet med samordnad prissättning är emellertid påverkan indirekt; den utgör en anpassning till järnvägsföretagets uteslutande på före- tagsekonomisk lönsamhet inriktade taxepo- litik.

Betalningsansvaret för vägtrafiken skall uppfyllas på sådant sätt att de största procentuella avvikelserna tas ut för de vägtjänster:

a) vilkas efterfrågan är minst känslig för förändringar i det egna priset (låg egenpris- elasticitet)

b) vilka i första hand är utbytbara mot andra tjänster inom vägtrafiken, eller

c) som är utbytbara mot tjänster i järn- vägssektorn, för vilka en hög ”monopolgrad” tillämpas.

De två första punkterna överensstämmer

med slutsatserna i fallet med samordnad prissättning. Den tredje avspeglar betydelsen av att uppdelningen av trafik mellan väg och järnväg anpassas till kostnadsförhållandena. Taxor väsentligt över de relevanta marginal- kostnaderna för vissa järnvägstjänster måste ”kompenseras” genom relativt höga priser för konkurrerande vägtransporter. I annat fall överflyttas trafiken till landsvägarna i större omfattning än som är motiverat av rådande efterfråge- och kostnadsförhållan- den.

Beträffande informationsbehovet bör här observeras, att frånvaron av samordning med prissättningen i järnvägssektorn inte innebär, att varje trafikgrens prissättning kan ske utan kunskap om kostnadsförhållandena i den andra trafikgrenen. För bestämning av de effektiva priserna på vägtjänster räcker det inte att känna priserna i järnvägssektorn; också marginalkostnaderna för järnvägstjäns- ter måste vara kända. Dessutom måste man även här skatta vägavgifternas inverkan på efterfrågan för olika slags transporter (egen- och korspriselasticiteter).

9.3.3. Monopolism på marknader utanför landtransportsektom

I detta avsnitt skall först diskuteras, hur slutsatserna i avsnittet rörande betalningsan- svar ändras, om hänsyn tas till monopolin- slag på marknader för tjänster, som kan ersätta transporttjänster. Här liksom tidigare förutsätts, att förhållandet mellan pris och marginalkostnad på dessa senare marknader inte kan påverkas genom statliga åtgärder. Resultaten blir i stor utsträckning analoga med dem som i föregående delavsnitt fram- kom beträffande priserna på vägtrafiktjäns- ter.

Här fönitsätts, att ett finansieringskrav gäller för varje trafikgren. Vissa konkurreran- de tjänster (substitut) utanför landtransport- sektom uppvisar priser högre än marginal- kostnaderna på grund av monopolistisk marknadsstruktur. Huvudslutsatsen är, att de med dessa tjänster konkurrerande transport- tjänsterna då skall åsättas högre priser än

Det kan visas, att resultaten i avsnitt 9.2 fortfarande är giltiga, förutsatt att alla marginalkostnader där är räknade som alter— nativkostnader. Marginalkostnaderna skall alltså ange resursernas värde i den relevanta, alternativa användningen. Vilken denna an- vändning är, bestäms av ifrågavarande tjäns- ters utbytbarhet mot andra inom och utan- för transportsektom. Vid monopol på sub- stitutmarknaderna, är marknadsvärdet av resurserna lägre än deras värde i alternativ användning. Marginalkostnaderna måste i sådana fall räknas om till ett högre värde än som anges av resursernas marknadsvärden, och därmed blir även de effektiva priserna högre än som annars blivit fallet. Priserna skall sättas högre, ju högre ”monopolgrad” som råder på substitutmarknaderna. För sådana väg- och järnvägstjänster, som i ringa mån eller inte alls konkurrerar med mono- polprissatta tjänster, skall då å andra sidan en mindre del av det fastställda betalnings- ansvaret utmätas genom att priserna sätts lägre än då inga monopolinslag förekommer.

En ännu starkare nedåtriktad inverkan på de effektiva priserna uppkommer för trans- porttjänster, som används i kombination med monopolistiskt prissatta varor och tjäns- ter. De senare kan då vara antingen komple- ment eller varor vilkas framställning kräver hög transportförbrukning. Som exempel kan väljas fritidsaktiviteter, som måste kombine— ras med bil- eller järnvägsresor. Lägre priser på transporterna bidrar i dessa fall till effek- tivare resursutnyttjande, genom att det sam— manlagda priset för kombinationen av tjäns- ter bättre avspeglar de samhällsekonomiska kostnaderna för att öka produktionen. Det är nämligen till stor del detta sammanlagda pris som styr konsumenternas efterfrågan på inbördes komplementära tjänster.

Ett i praktiken likartat fall föreligger, om drivmedel, bilar, bilreparationer osv tillhan- dahålls av företag med monopolistisk pris- politik. 1 den modell, som här utnyttjats. har korrektionen den innebörden, att den rele- vanta, samhällsekonomiska marginalkostna- den för bilresor måste räknas om till ett lägre

belopp, som svarar mot de insatta resurser- nas värde i alternativ användning. När det gäller bestämningen av vägavgifter och järn- vägstaxor blir slutsatserna under sådana förhållanden desamma som ovan. Skäl för högre vägavgifter kan däremot föreligga, om tex drivmedel prissätts under marginalkost- nad, beroende på att negativa externa effek- ter i produktionen inte beaktas.

Som tidigare framhållits är det informa- tionsbehov, som aktualiseras då man vill beakta marknadsimperfektioner, mycket omfattande. Det gäller dels transportpriser- nas betydelse för efterfrågan på olika slags varor och tjänster, dels konkurrenssituatio- nen på de varuområden, som konkurrerar med transportsektorn, förser den med tjäns- ter eller utnyttjar dess tjänster. Man torde här få koncentrera intresset till ett litet antal näraliggande områden, och där göra översikt- liga bedömningar av konkurrensförhållanden och prisbildning.

9.4 Systemrestriktioner och systemkostnader

Diskussionen i de föregående avsnitten har byggt på förutsättningen, att man fritt och utan särskilda kostnader kan välja den uppsättning av priser eller avgifter, som befinns effektiv med hänsyn till prisemas inverkan på trafikens volym och fördelning. Eftersom de kortsiktiga marginalkostnaderna för vägutnyttjande varierar mycket starkt mellan olika typer av trafik, skulle ett effektivitetsinriktat avgiftssystem — om det- ta kunde införas utan särskilda kostnader — bestå av en stor mängd olika avgifter. Avgifterna skulle då differentieras utifrån en rad kostnadspåverkande faktorer, såsom oli- ka fordonskarakteristika, körsätt, tid och plats för färden osv.

Det är uppenbart, att administrerandet av även de enklaste typerna av avgiftsuttag, t ex systemet med drivmedelsskatt, är förbundet med icke oväsentliga kostnader. Dessa kost- nader stiger troligen kraftigt vid användning av mer differentierade system. Svårigheter för trafikanten att hålla sig informerad om

ett komplicerat avgiftssystem innebär också kostnader för samhället. Förutsättningen att avgifterna fritt och utan kostnad kan diffe- rentieras och varieras är således, som också framgick av diskussionen i kapitel 8, i hög grad orealistisk.

I detta avsnitt skall de komplikationer behandlas, som följer av begränsade möjlig- heter att kostnadsfritt differentiera vägav- gifterna. Huvudsyftet är att söka belysa, hur prissättningsreglerna påverkas, om absoluta restriktioner läggs på avgiftssystemets ut- formning. För ett antal förenklade typfall diskuteras bestämningen av effektiva priser, när en bestämd utformning av avgiftssyste- met betraktas som den enda möjliga. I det därpå följande delavsnittet diskuteras avgifts- bestämningen för ett par fall, där kostna- derna för prissättning (systemkostnaderna) vid olika utformningar av prissystemet expli- cit införs. Avsikten är alltså här att belysa hur ett val i princip kan träffas mellan olika systemutformningar, vilka skiljer sig åt t exi fråga om antalet olika avgifter. Det gäller att väga de ökade systemkostnaderna vid ett dif- ferentierat avgiftssystem mot de effektivi- tetsförluster i fråga om väganvändningen, som blir följden om mer förenklade alterna- tiv väljs.

9.4.l Enhetliga kilometeravgifter

Prissättningen antas syfta till att åstadkom- ma samhällsekonomisk effektivitet i utnytt- jandet av trafikanläggningarna. Vidare antas — för att renodla problemet med själva systemutformningen — att inga andra restrik- tioner, tex i form av marknadsimperfek- tioner eller finansieringskrav, behöver beak— tas.

Indelningen av vägtjänster kan tänkas ske efter fordonets och vägens egenskaper, var den aktuella vägen är belägen och när den utnyttjas. Trafikantkostnaderna per fordons- kilometer antas i de följande exemplen vara desamma för alla trafikanter, som utnyttjar en bestämd kategori av vägtjänster, dvs samma vägsträcka vid samma tid med samma slags fordon. Vidare antas att kilometeravgif-

ter för vägutnyttjande utan kostnader kan differentieras mellan olika fordonstyper. En fordonstyp definieras här av samma slags storheter som i det gällande fordonsskatte- systemet, dvs av fordonsslag, skattevikt och axelarrangemang. I ett system, där samtliga fordon av andra skäl är utrustade med kilometerräknare, torde merkostnaderna för en sådan differentiering vara obetydliga. Diskussionen kan med det gjorda antagandet inskränkas till en fordonstyp, och de be- gränsningar i handlingsfriheten som diskute- ras i det följande avser uteslutande differen- tiering efter tid och plats för färderna.

Om det vore möjligt att fritt variera avgifterna, skulle dessa för varje särskild vägsträcka och tidpunkt sättas så att avgiften svarade mot den del av den samhällsekono- miska marginalkostnaden, som inte automa— tiskt belastade trafikanten själv. Här antas emellertid, att det inte är möjligt att variera avgiften för den studerade fordonstypen mellan vägsträckor eller mellan tidpunkter. Det gäller i stället att bestämma den gemen- samma avgift per fordonskilometer för den- na fordonstyp, som är mest lämplig med hänsyn till effektivitetsmålet. Denna gemen- samma avgift kan allmänt karakteriseras som en vägd summa av de olika marginalkostna- der, som fordon av detta slag i skilda trafiksituationer förorsakar väghållaren, medtrafikanterna och andra enskilda.' 0 Dis- kussionen i det följande gäller vilka vikter, som skall tillmätas olika slags trafiksituatio- ner — dvs olika kategorier av vägtjänster — i en sådan kompromisslösning. Bestämnings- faktorer av stor betydelse i detta samman- hang är:

dels hur känslig efterfrågan för de olika kategorierna av vägtjänster är för föränd- ringar av det egna priset (färdkostnaden) och av andra vägtjänsters priser

dels hur trafikanternas färdkostnader — inkl tidsåtgång och olycksrisk — påverkas av trafikmängden på resp vägsträckor.

För att göra framställningen så enkel som möjligt har beräkningarna av effektiva avgif- ter gjorts för fall där endast två slags vägtjänster — kallade typ 1 och typ 2 ——

utnyttjas av den aktuella fordonskategorin. [ princip förändras ingenting, om man arbetar med ett större antal olika vägtjänster, men vissa av de presenterade lösningarna skulle bli mer svåröverskådliga. Den effektiva avgif- ten i tvåtjänstfallet är en Vägd summa:

a =v, (Mc? _ MC11)+ v2 (Mcå — MCQI), därv1+v2 = 1.

Problemet gäller att fastställa, hur vikter- na v1 och v; bestäms, och därmed vilken information som krävs för att beräkna avgiften a. De algebraiska uttrycken för v1 och v2 i olika fall presenteras och diskuteras i avsnitt C.6. Här skall endast ges en kort översikt över huvudresultaten.

Det kan ligga nära till hands att vänta sig, att höga vikter vid bestämmande av den gemensamma avgiften bör tillmätas de väg- tjänster, där efterfrågan bedöms vara mycket känslig för prisändringar. Genom att sådana tjänster ges hög vikt, kommer priserna där att jämförelsevis litet avvika från de relevan- ta marginalkostnaderna. Avvikelserna kom- mer i stället att bli större än genomsnittligt för de vägtjänsttyper, vilkas efterfrågan i mindre grad påverkas av priset.

Denna ”intuitiva” lösning illustrerar en huvudaspekt på det samhällsekonomiskt ef- fektiva viktsystemet. Slutsatsen måste emel— lertid nyanseras och kompletteras med hän- syn till ett par komplicerande faktorer. Som ovan antytts rör det sig här dels om sk korseffekter mellan olika delmarknader (väg— sträckor eller restider), dels om att de marginella kostnaderna kan variera med

10 Om den samhällsekonomiska marginalkostna- den för vägtjänsten nr i betecknas med MCS och den del, som automatiskt bärs av trafikanten själv med MCI skulle den effektiva avgiften per fordons— kilometer i frånvaro av systemrestriktioner vara: ai = MCSI—MCI. Om en gemensam avgift måste uttas för vägtjäns- terna 1 . . .n, kan denna avgift allmänt skrivas som

i=1

n n & =E Vi (Mcs-MC!), där vi 2 0 ochi v- ] = 1 i 1 I = [ Bestämningen av vikterna beskrivs i bilaga C.

trafikmängden. lnverkan av de olika fakto- rerna skall illustreras med hjälp av några typfall.

Till en början förutsätts, att trafikantkost- naden per resa är oberoende av trafikmäng- den. Denna förutsättning torde vara upp— fylld, åtminstone approximativt, för en betydande del av landsvägstrafiken. Kapaci- tetsutnyttjandet är där så lågt, att trafiktill- skott endast obetydligt eller inte alls påver- kar färdhastigheten. Förutsättningen innebär också, att olycksriskerna för de enskilda vägtrafikanterna är oberoende av trafikmäng- den i det aktuella intervallet.

Som ett konkret exempel kan väljas trafik med en bestämd fordonstyp på glesbygdsvä— gar av olika kvalitet, tex med olika belägg- ning. Såväl väghållarens kostnader som tra- fikanternas egna fordonskostnader varierar mellan vägtyperna, och olika avgifter skulle ha uttagits i frånvaro av systemkostnader. I nedanstående diagram illustreras detta av avgiften al för vägar av lägre kvalitet där bl 3 de marginella slitagekostnaderna kan antas vara jämförelsevis höga och avgiften az för vägar med högre kvalitet. De effektiva trafikmängderna för respektive vägkategorier antas då bli x.. och x”.

Nu måste emellertid en gemensam avgift uttas per fordonskilometer. Denna avgift (ao) utgör en vägd summa av de relevanta marginalkostnaderna i respektive fall, dvs ett slags kompromiss mellan avgifterna &. och az. Under de givna förutsättningarna be-

efterfrågan inom vardera vägkategorin är för färdkostnaderna på olika vägsträckor.

Diagrammet avser det enklaste fallet, där korseffekter på efterfrågesidan saknas de två vägkategorierna kan från trafikantsyn- punkt varken ersätta eller komplettera var- andra. Då kan efterfrågan betraktas som en funktion av enbart färdkostnaden för den egna vägtypen eller _ eftersom trafikant- kostnaden MC är given direkt av avgifts- nivån. Dessa funktioner anges av de två efterfrågekurvorna i diagrammet, D' och Dg.

Den effektiva situationen, då endast en avgift kan uttas, anges av avgiften ao och av trafikmängderna x, 0 och xzo. Avvikelserna mellan avgift och marginalkostnad skall här vara omvänt proportionella mot lutningen hos respektive efterfrågekurva, dvs mot efterfrågans priskänslighet. Kompromissens inverkan på avgifter och trafikmängder, jämfört med läget i frånvaro av systemre- striktioner, illustreras av pilarna i diagram- met.l '

Om de två kategorierna av vägtjänster kan ersätta eller komplettera varandra, förändras vikterna något, och slutsatserna beträffande avvikelser mellan pris och marginalkostnad måste följaktligen modifieras. Utbytbarhet inebördes innebär — vid given direkt pris- elasticitet att avgiften skall sättas ännu

' 1 Om efterfrågekurvorna är linjära i det aktuella intervallet, blir kvantitetsförändringen lika stor på

stäms vikterna uteslutande av hur känslig båda delmarknademazxw—xu=—(x,0—x,.) Avqifi' Avgift 01 01 ——————— D i | uo _______ + 00 T———— | | 02 ————— | | | | |—>| I+! I l 1 | x” xm Trofikmöngd xzo )(22 Trofikmönqd u1 = MC? —Mcj Diagram 9:I

ca:/neg —Mcå

närmare marginalkostnaden för den mest priskänsliga av de två tjänsterna än i föregå- ende fall. Vid komplementaritet är det däremot liksom tidigare i hög grad det sammanlagda priset för en kombination av de två tjänsterna, som påverkar efterfrågan. Detta medför att kompromissen mellan de två marginalkostnadspriserna i jämförelsevis ringa grad påverkas av skillnader i priskäns- lighet; avgiften skall ligga närmare genom- snittet av de två tjänsternas marginalkostna- der.

Här liksom i fallet med kollektivt betal- ningsansvar är uppenbarligen information om efterfrågans priskänslighet nödvändig för bestämning av effektiva vägavgifter med hänsyn till rådande restriktioner. Skillnaden är endast, att här efterfrågekurvornas lutning inte elasticiteterna » utgör det återkom- mande inslaget i uttrycken för effektiva avgifter. Från datainsamlingssynpunkt är skillnaden obefintlig. Uppskattningar måste göras av efterfrågekurvornas utseende inom aktuella intervall och av de relevanta margi- nalkostnadernas storlek.

Begränsade möjligheter att differentiera avgifterna mellan olika typer av sådan vägtrafik, som diskuterats i ovanstående fall, torde inte utgöra ett särskilt allvarligt pro- blem från effektivitetssynpunkt. Vid lands- vägstrafik utan trängsel kan såväl trafikbero- ende vägunderhåll som externa effekter antas utgöra små kostnadsposter, jämfört med trafikanternas egna fordons— och tids- kostnader. Den för avgiftsbestämningen rele- vanta marginalkostnaden utgör en relativt liten del av fårdkostnaden. En enhetlig avgift behöver därför inte avvika så mycket från marginalkostnaderna i resp fall, att avvikel- serna får påtaglig inverkan på resursanvänd- ningen.

Från effektivitetssynpunkt betydelsefulla komplikationer kan däremot föreligga, när det gäller de delar av vägnätet, där högt kapacitetsutnyttjande och trängseleffekter tidvis uppkommer. Den följande diskussio- nen inriktas på fall, då samma avgift måste uttas för vägar med och utan trängsel. Förekomsten av trängselkostnader innebär,

att viktsystemet för bestämning av den enhetliga avgiften måste ändras. Avgörande är här, att trängselkostnadema i sig själva bidrar till att dämpa efterfrågan. Denna effekt kan sägas utgöra en visserligen ofullständig — ersättning för prisstyrningen i de fall avgiften satts under den relevanta marginalkostnaden (en s k automatisk stabi- lisator). En avvikelse av bestämd storlek får därför mindre effekt på resursanvändningen i detta fall än då trafikantkostnaderna är oberoende av trafikmängden.

För en effektiv avgiftssättning vid system- restriktioner blir slutsatsen att ju mindre känslig trafikantkostnaden är vid utnyttjan- de av en vägtjänst, desto större vikt skall denna vägtjänst tillmätas vid bestämning av den gemensamma avgiften. Som tidigare visats medför å andra sidan en stark känslig- het hos efterfrågan för ändrade färdkostna- der, att ifrågavarande vägtjänster skall till- mätas stor vikt vid avgiftsbestämningen. Dessa två slutsatser sammanfattar läget för de fall, där inga sk korseffekter föreligger mellan de två vägtjänsttyperna. Vissa modi- fieringar krävs, om hänsyn tas till inbördes beroende mellan vägtjänsterna. Effekterna på avgiftssättningen av olikheter i fråga om kostnads- resp efterfrågekurvornas lutning förstärks, om tjänstema är substitut till varandra — produktionstekniskt eller i efter- frågeavseende — och försvagas om de är komplement.

Bestänming av effektiva, gemensamma avgif- ter ställer krav på information dels om efterfrå— gans känslighet för ändringar i färdkostnader (”full price”) hos olika trafiktjänster, dels om hur dessa kostnader i sin tur påverkas ge— nom ändrad trafikvolym. Informationsbeho- vet sammanfaller alltså delvis med det som aktualiseras då ett kollektivt betalningsan- svar utkrävs av vägtrafiken. I och för sig fordras sådan information även i ett system, där man fritt kan variera avgifterna för olika slags vägutnyttjande, om man skall *kunna bestämma effektiva avgifter på förhand. Man kan emellertid i detta fall genom en stegvis anpassning söka sig fram mot effektiva avgifter utan annan information än den, som

gäller den avgiftsrelevanta marginalkostna- den. Genom att i varje steg observera faktiskt uppkommande avvikelser mellan avgiften och den föreliggande marginalkostnaden kan man successivt föra systemet mot ett läge, där avgift och kostnad överensstämmer. Att på motsvarande sätt ”känna igen” den effektiva situationen, när man är hänvisad till några få, hopvägda avgifter — eller när t ex ett finansieringskrav skall uppfyllas — är däremot inte möjligt.

9.4.2. Systemkostnaderna och antalet avgifter

Diskussionen i förra delavsnittet byggde på antagandet, att det inte var möjligt att använda annat än en enhetlig avgift för olika typer av vägutnyttjande med en viss typ av fordon. Någon fullständig differentiering av avgifterna mellan alla de vägtjänsttyper, som från kostnadssynpunkt skiljer sig åt, kan av tekniska och administrativa skäl aldrig komma i fråga i ett effektivt avgifts- system. Avvägningar av det ovan diskuterade slaget måste därför alltid göras vid faststäl- lande av avgifterna. Men det bör också understrykas, att ett avgiftssystem utan annan differentiering än mellan olika for- donstyper och eventuellt mellan olika regioner — är ett mycket grovt och troligen ineffektivt styrinstrument.

För att avgöra, vilken grad av differen- tering som är effektiv, fordras en avvägning mellan de effektivitetsvinster i väganvänd- ningen och de ökade systemkostnader, som en mer utbyggd differentiering skulle medföra. Frågan behöver inte vara om man ska sätta ett stort antal olika avgifter eller endast en enhetlig avgift för vägutnyttjande med en viss fordonstyp. Det effektiva av- giftssystemet kan givetvis bestå av en, två, tre eller flera olika avgifter för varje fordons- typ. I de följande exemplen har problemet formulerats som ett val mellan att sätta en eller två avgifter för två typer av vägtjänster. Skälet till detta är emellertid endast — liksom i den tidigare diskussionen — att det

framställningstekniskt är lättare att behandla fall med två tjänster i stället för flera. Avsikten med exemplen är att illustrera avvägningsproblemet och ge en bild av vilken information, som behövs för att lösa detta.

I det första fallet görs samma antaganden som ovan i samband med diagram 921. Trafikantkostnaderna antas således vara obe- roende av trafikmängden i det aktuella intervallet, och korseffekterna på efterfråge- sidan betraktas som försumbara. Inverkan på efterfrågan av att man tvingas välja den enhetliga avgiften a() i stället för avgifterna a, resp a,z illustreras av ökningen från xll till X' 0 och av minskningen från x” till xzo i diagram 9:l. Om man ser enbart till inverkan på trafikanternas handlande _ och alltså bortser från systemkostnaderna innebär detta en effektivitetsförlust. För vägtjänsten 1 är marginalkostnaden i inter- vallet x, l—xlo högre än trafikanternas marginella värdering, vilken anges av efterfrå- gekurvan Dl. Härigenom uppkommer en förlust av konsumtionsvärde eller betalnings- vilja, vars belopp i pengar approximativt kan mätas med den skuggade ytan mellan kost- nads- och efterfrågekurvan. På den andra marknaden innebär den enhetliga avgiften ”för liten” förbrukning, då den marginella värderingen överstiger marginalkostnaden i intervallet xzo—xn. Förlusten av konsum- tionsvärde mäts approximativt av den skug- gade ytan under efterfrågekurvan (jfr dis- kussionen av s k konsumentöverskott i bilaga B). Summan av de två nämnda beloppen (ytorna) skulle vara att betrakta som en samhällsekonomisk effektivitetsförlust, om systemkostnaderna — för prissystemets ad- ministration och för informationsöverföring beträffande priserna vore desamma vid differentierad som enhetlig avgift. Då så inte är fallet, skall den enhetliga avgiften väljas, om systemkostnaderna bedöms vara högre än summan av de två skuggade ytorna.

Av detta starkt förenklade exempel fram- går den allmänna principen för tillvägagångs- sättet, då antalet avgifter skall bestämmas. Huruvida man skall välja ett mer eller mindre differentierat system, avgörs av om den

minskning av systemkostnadema, som ett minskat antal avgifter möjliggör, är större eller mindre än värdet av den samtidigt uppkommande effektivitetsförlusten i fråga om trafikanläggningarnas utnyttjande. Den- na senare förlust kan diagrarnmatiskt illustre- ras som en summa av ytor mellan efterfråge- och marginalkostnadskurvorna. Dess storlek bestäms följaktligen av efterfråge— och kost- nadssambandens utseende för de aktuella kategorierna av vägtjänster.

[ bilaga C visas med några mer komplice- rade exempel, hur olika faktorer påverkar de belopp, som är av intresse för valet mellan en eller flera avgifter. Effektivitetsförluster vid enhetlig avgift betingas av följande faktorer, vilka alltså medför, att höga systemkostna- der för ett relativt starkt differentierat avgiftssystem kan vara motiverade:

stora skillnader mellan de olika vägtjäns- terna i fråga om merkostnaderna vid trafikökning för medtrafikanter, väghål- lare och/eller icke-trafikanter (MCS— Mel), —priskänslig efterfrågan för flera av de aktuella vägtjänsterna, — inbördes utbytbarhet, sett från trafikan- ternas synpunkt mellan olika vägtjänster inom den aktuella gruppen komplemen- taritet bidrar å andra sidan till att minska effektivitetsförlusterna vid enhetliga avgif- ter och därmed försvaga motiven för differentiering. — ingen eller obetydlig inverkan av trafik- mängden på trafikantkostnaderna; exem- pelvis då skillnaderna i marginalkostnad bestäms av olika vägkvalitet.

9.4.3. Parkeringsavgifter

Diskussionen hittills i detta avsnitt har gällt kilometeravgifter _ eller mer allmänt pro- portionella, färdlängdsberoende avgifter — och de avvägningar som bestämmer den önskvärda graden av differentiering för såda- na avgifter. Det har förutsatts att ett system med kilometerräknare i fordonen finns att tillgå. Även med enklaste möjliga utformning

skulle ett sådant system medge differentie- ring mellan fordonstyper; eventuellt också en grov, regional differentiering. Vid försök till mer långtgående avgiftsdifferentiering — mellan vägsträckor eller mellan tidpunkter uppträder emellertid betydande administra- tions- och kontrollproblem (jfr diskussionen i kapitel 8). Dessa kan medföra sådana höjningar av systemkostnaderna som inte kan motiveras av de ökade styrmöjligheter- na. Komplettering av de färdlängdsberoende avgifterna med andra avgiftstyper kan därför vara av intresse från styrsynpunkt. Så kan exempelvis parkeringsavgifter och fasta års-, månads- eller veckoavgifter för tillgång till vägnätet eller bestämda delar av detta, tänkas ha en funktion att fylla i detta sammanhang.

Problemet med bristande rumslig och tidsmässig differentiering är i hög grad ett tätortsproblem. Relativt sett mycket stora skillnader mellan marginalkostnaderna för olika vägtjänster kan visserligen förekomma även i landsvägstrafik. Där är kostnadernas nivå dock så låg, att långtgående enhetlighet hos avgifterna för sådana tjänster torde endast obetydligt störa resursanvändningens effektivitet. Det är därför i första hand för tätortstrafiken, som parkeringsavgifternas och de fasta avgifternas användbarhet som styrmedel är av intresse. I det följande skall en illustration ges till ett av de problem, som uppträder då sådana avgifter används som styrmedel för vägutnyttjandet. Exemp- let gäller parkeringsavgifter.

Trafikanternas kostnader för parkering bestäms bla av antalet bilresor med olika syften, där destinationerna ligger inom cen- trala tätortsområden. Avgifterna för parke- ring får styreffekter inte endast på utnyttjan- det av parkeringsplatser utan också på väganvändningen. Pendlingsresor i tätortsom- råden svarar för en stor del av de för prissättningen relevanta trängsel- och immis- sionskostnaderna i dessa områden. För mer- parten av dessa resor är parkerings- och vägtjänster helt komplementära nyttigheter; det är rimligen den sammanlagda kostnaden för båda som blir bestämmande för resenä-

rernas beslut, tex beträffande färdmedels- valet. Under vissa förutsättningar skulle därför parkeringsavgifterna utan effektivi- tetsförluster kunna ersätta förhöjda vägavgif- ter i tätortstrafiken som styrmedel för gatuutnyttjandet. De förutsättningar, som då måste vara uppfyllda är (1) att de marginella kostnaderna för vägutnyttjande är desamma på alla infartsleder, (2) att ingen genomfarts- trafik förekommer under rusningstid och (3) att alla parkerade bilar kan påföras avgifter.

] realiteten är ingen av dessa förutsättning- ar uppfylld. Frägan är därför i vad mån parkeringsavgifter kan utgöra ett lämpligt — fastän inte perfekt — styrmedel, och hur parkeringsavgifterna i så fall bör bestämmas. Här skall det fallet diskuteras, att avvikelser förekommer från de två sista av de tre ovan angivna förutsättningarna. Det antas alltså, att en del av rusningstidstrafiken passerar genom stadens centrala delar utan att parke- ra där, och att vissa av de parkerade fordonen i centrum inte kan avgiftsbeläggas.

Andra problem — tex att de parkerade fordonen utnyttjat gatunätet i varierande utsträckning, och att trängsel förekommer även vid andra tider än i samband med arbetspendlingen — torde tämligen väl kunna hanteras genom sådan differentiering i tid och rum av parkeringsavgifterna, som be- skrevs i kapitel 8. 1 de tätortsområden, där trängselproblem främst förekommer på in- och utfartsleder (t ex Stockholm) torde rumslig differentiering av parkeringsavgifter- na inom innerstaden inte vara särskilt ange- lägen med hänsyn till vägutnyttjandet.12 l tätorter med annan struktur, där trängsel- kostnadema ökar med närheten till centrum, torde en häremot svarande differentiering av parkeringsavgifterna _ åtminstone då det gäller arbetspendlare * tämligen lätt kunna åstadkommas.

Ett ofta uppmärksammat problem i sam- band med höga parkeringsavgifter är, att många bilägare med bostad i centrum, som inte använder sina fordon för arbetsresor, drabbas av avgifterna på ett både ineffektivt och —— som det upplevs av många — orättvist sätt. En förutsättning för att avgifterna skall

kunna utnyttjas som styrmedel för gatuan- vändningen är, att detta problem löses genom någon form av särskilda parkerings- tillstånd (licenser) för ifrågavarande grupp.

Problemet med att endast en del av rusningstrafiken kan nås med hjälp av par- keringsavgifter, finns utförligare behandlat i bilaga C avsnitt C.4. Där visas hur parke- ringsavgifter skall bestämmas under ett antal förenklande antaganden. Här redovisas en- dast ett par av dessa antaganden och resultatet av analysen.

Parkeringsavgifter betraktas som det enda tillgängliga styrmedlet, och genomfarts- och friparkerande trafik antas i kostnadsav- seende inte skilja sig från den trafik, som kan nås med parkeringsavgifter. Det kan då visas, att den effektiva parkeringsavgiften per resa skall sättas lägre än den marginella kostnad, MCS—MCI, som drabbar andra än trafikan- ten själv.1 3

Orsaken är, att de sänkta färdkostnadema (MC!) vid höjda parkeringsavgifter även påverkar mängden genomfarts- och fripar- kerande trafik. Dessa resor ökar i antal och ”fyller ut” en del av det utrymme, avgifterna åstadkommer. Då denna effekt inte kan elimineras genom några åtgärder, minskas värdet av höjda parkeringsavgifter, samhälls— ekonomiskt sett. Höga avgifter kan då sägas medföra, att gatunätet delvis utnyttjas av ”fel trafikanter”, beroende på att olika grupper får betala olika pris för samma vägtjänster.

Avgifterna skall alltså sättas högre än den nivå, som motiveras av enbart parkerings- kostnader. Höjningen skall dock vara mindre än

12 Däremot är troligen varierande tillgång på parkeringsutrymme i förhållande till efterfrågan i sig ofta ett skäl att differentiera avgifterna mellan stadsdelar. 13 Under de antaganden som görs i bilaga C,

S 1 skall parkeringsavgiften a sättas = M_C__M_C_ 1 , gg dMCI där xl betecknar antalet fordon som dpl dx parkerar gratis eller endast passerar genom inner- staden och x det totala antal fordon som utnyttjar det studerade vägnätet under tidsperioden i fråga. P, betecknar ”full price" per resa, dvs trafikant- kostnaden plus parkeringsavgiften.

marginalkostnaden för gatuutnyttjande, MCS— MC . Avvikelsen från den sistnämnda nivån skall vara större, ju mer känslig efterfrågan för genomfart är för färdkostnaden och ju starkare denna kostnad i sin tur påverkas av trafikmängden. Lösningen kan ses som en kompromiss mellan å ena sidan önskemålet att undantränga trafik, vars betalningsvilja understiger dess samhällsekonomiska kostna- der, å andra sidan en strävan att låta dem som värderar resan högst utnyttja gatunätet i första hand. Exemplet illustrerar karaktären hos de avvägningsproblem som uppkommer, då man tvingas tillgripa indirekta metoder för prissättningen.

De här beskrivna problemen har uppmärk- sammats i flera utredningar, där man sökt anpassa parkeringsavgifterna så att de kan fylla ett syfte även som styrmedel för gatutrafiken.1 4

9.5. Trafikavgifter och inkomstfördelning

Framställningen i detta kapitel har hittills helt inriktats på de avgifter och taxor i transportsektorn, som är att föredra från renodlad effektivitetssynpunkt. Hänsyn har tagits till några förekommande typer av begränsningar i den prisbestämmande myn- dighetens valmöjligheter. De effektiva priser- na i olika fall har bestämts utan hänsyn till eventuella, icke önskade effekter av prisför- ändringarna på realinkomstemas fördelning. Ett undantag utgör de speciella fördelnings- hänsyn, som kan ligga till grund för att vägtrafiken eller transportsektorn avkrävs ett kollektivt betalningsansvar. Krav beträffande ”full kostnadstäckning” får konsekvenser för inkomstfördelningen. Sådana krav måste också åtminstone delvis ses som uttryck för överordnade mål beträffande realinkomster— nas fördelning mellan grupper, som i olika utsträckning utnyttjar transportapparaten (jfr diskussionen i avsnitt 7.2). Sådana rimlig- hetsöverväganden berör emellertid endast en mindre del av det mycket komplicerade för- delningsproblemet i samband med avgiftspo- litik.

Större omläggningar i avgift5politiken på

transportområdet medför otvivelaktigt att konsumtionsmöjligheternas fördelning mel- lan olika grupper påtagligt ändras. Detta gäller även om det kollektiva betalningsan- svaret bibehålls oförändrat. Förskjutningar uppkommer troligen i första hand mellan olika geografiska områden, men också för- delningen mellan inkomstklasser kan påver- kas. En fråga av stor betydelse i detta sammanhang är, hur konsumtionen i olika inkomstklasser fördelas mellan skilda slags varor och tjänster. Resekonsumtion, färd- medelsval och förbrukning av varor med stor transportkostnadsandel kan variera starkt med inkomsten. Också priskänsligheten hos olika gnippers efterfrågan på transporter har betydelse. Priskänsligheten speglar i hög grad trafikanternas tillgång på alternativ och möjligheterna att anpassa sig till höjningar av färdkostnaderna, utan att konsumtionsstan- darden sänks kraftigt. Om ett kollektivt betalningsansvar utkrävs, kan en därav föran- ledd inriktning på att utnyttja områden med låg priskänslighet som inkomstkälla antas till stor del drabba grupper, som saknar altema- tiv till biltransport. Denna tendens är troli- gen mest påtaglig i områden med litet trafikunderlag,

För fördelningen av konsumtionsmöjlig- heter mellan hushåll i olika inkomstlägen är troligen främst färdkostnadema vid person- transporter av betydelse.” Införande av trängselavgifter i storstäderna skulle exem- pelvis innebära en höjning av de monetära kostnaderna för personbilstransporter och eventuellt i någon män för busstransporter. Samtidigt skulle vissa andra kostnadselement i den totala färdkostnaden minska, tex

Tex Bayliss, D.: Restraint of Traffic in Greater London by Means of Parking Control. OECD, Symposium on Techniques of improving Urban Conditions by Restraint of Road Traffic, Vol. ll, Paris 1971, sid. 61.

15 Även avgifterna för godstransporter kan ha betydelse för inkomstfördelningen mellan hushåll i olika inkomstlägen. Avgörande är om systematiska skillnader föreligger då det gäller förbrukning av varor med högt transportkostnadsinnehäll. Det är omöjligt att nu bedöma, om nämnvärda skillnader föreligger i detta avseende.

drivmedelskostnader och tidskostnader för de enskilda resenärerna. Beroende på skill- nader i värdering av tidsvinster och komfort innebär detta i frånvaro av kompenserande åtgärder, att en omfördelning av realin- komster uppkommer mellan olika grupper av hushåll. Den närmare innebörden av denna omfördelning och tänkbara metoder för kompensation har diskuterats i kapitlen 5 och 7.

Då det gäller den regionala inkomstfördel- ningen kan även kostnaderna för godstrans- porter tänkas Spela stor roll. Det rör sig här om mer långsiktig inverkan på lokaliseringen av olika slags produktion och därmed på inkomstbildningen i olika regioner. Betal- ningsansvarets omfattning är en faktor av stor betydelse i detta sammanhang. Också eventuella regler om regional uppdelning av betalningsansvaret får konsekvenser för real- inkomstemas fördelning.

Frågan i vad mån konsekvenser som de här skisserade behöver beaktas vid avgiftspo- litikens utformning på vägtrafikområdet har berörts i avsnitt 7.2. Slutsatserna där kan sammanfattas så, att avgiftspolitiken — lik- som traf1kpolitiken i övrigt — svårligen kan fastläggas oberoende av fördelningspolitiska överväganden. Detta skulle nämligen förut- sätta:

antingen att statsmakterna är helt likgil- tiga för vilken fördelning av realinkomster (konsumtionsmöjligheter) mellan olika grup- per i samhället, som realiseras,

eller att det vid sidan av transportsektorn existerar tillräckliga medel för inkomstom- fördelning, vilka inte stör effektiviteten i fråga om resursanvändning.

Som tidigare framhållits, kan ingen av dessa förutsättningar betraktas som realis- tisk. Ätgärder inom transportområdet. som är motiverade från synpunkten av en effektiv trafikförsörjning, kan få konsekvenser, vilka uppenbart strider mot statsmakternas inten- tioner på det fördelningspolitiska området. Om åtgärderna i fråga då skall genomföras, måste bestämmas med hänsyn även till konsekvenserna för resursanvändningen av kompenserande omfördelningsåtgärder utan-

för transportsektom. I en de] fall kan resultatet bli, att man avstår från de aktuella, transportpolitiska åtgärderna eller ersätter dem med andra, vilkas fördelningskonse- kvenser bättre svarar mot intentionerna på detta område.

För avgiftspolitiken innebär detta — lik- som vid de avvägningar som behandlats tidigare i detta kapitel — att motiv finns för avvikelser från de enkla reglerna om margi- nalkostnadsprissättning.

I andra fall väljs i stället att följa dessa prissättningsregler och vidta omfördelande åtgärder vid sidan av transportsektorn, trots att även sådana åtgärder i viss utsträckning påverkar resursanvändningen.

Den principiella innebörden av de aktuella avvägningama beskrivs i bilaga C med hjälp av ett par olika modeller. Dessa belyser i första hand det förhållandet, att man inte kan ange allmängiltiga prissättningsregler utan explicit angivna mål för inkomstfördel- ningen. De fördelningshänsyn, som i princip kan aktualiseras i samband med avgiftsbe- stämningen, är så omfattande, att en genom- gång med anspråk på fullständighet inte kan göras i detta sammanhang. I realiteten torde också betingelserna för ett systematiskt hänsynstagande till fördelningskonsekvenser- na av olika avgiftsalternativ vara mycket ogynnsamma. Möjligheter att få fram det informationsunderlag beträffande inverkan på olika gruppers realinkomster, som här skulle krävas, synes nämligen för närvarande saknas. De ovan berörda awägningarna får därför förutsättas ske mot bakgrund av endast mycket grova skattningar av effekter- na på realinkomstemas fördelning.

Frågan om vilken vikt, som skall tillmätas fördelningseffekter vid avgiftspolitikens ut- formning, kan betraktas från två synpunkter. För det första kan den sägas gälla, huruvida trafikavgiftema skall uppfattas (delvis) som ett av instrumenten för omfördelning av realinkomster och konsumtionsmöjligheter mellan olika grupper i samhället. För det andra gäller frågan i vad män och på vilket sätt allmänna fördelningskonsekvenser skall beaktas, då man tar ställning till åtgärder

med primärt trafikpolitiskt effektivitetssyf- te. Det är inte vägkostnadsutredningens uppgift att ta ställning i sådana fördelnings- frågor, varför här endast några allmänna synpunkter skall anföras beträffande avväg- ningsproblemens innebörd.

Trafikpolitiska åtgärder med uttalat syfte att påverka realinkomstemas fördelning kan sägas vara relativt ovanliga. Man har strävat efter att i fördelningspolitiken utnyttja me- del med svagaste möjliga konsumtionsstyran- de effekt, främst inkomst- och allmänna varuskatter. Som tidigare framhållits har sådana medel den begränsningen, att de inte kan utnyttjas för omfördelningar mellan grupper, som skiljer sig åt enbart i fråga om konsumtionens inriktning. Fördelningspoli- tiska hänsyn av typen rimlighets- eller rättviseöverväganden kan därför leda till att man vid utformningen av exempelvis avgifts- politiken på olika områden avviker från vad som med hänsyn till prisemas styreffekter bedöms vara att föredra. Som närmare utvecklats i kapitel 7, kan ett finansierings- krav eller kollektivt betalningsansvari annan form, tex för vägtrafiken, ses som uttryck för sådana överväganden.

Trafikpolitiska åtgärder, inriktade på om- fördelning av konsumtionsmöjligheter, har förekommit främst på det regionalpolitiska området. Av de trafikpolitiska målen aktuali- seras här kravet på tillfredsställande trans- portförsörjning för landets olika delar. Detta har i fråga om persontransporter uttolkats så, att människor var helst de bor skall ha tillgång till samhällsservice på en viss mi- niminivå och till en bestämd maximikost- nad. I första hand har genomförts åt- gärder för att säkra olika befolkningsgruppers tillgång till vissa persontransporter. Kravet på tillfredsställande transportförsörjning rör således i första hand tillhandahållande av resemöjligheter inom olika orter eller regio- ner, men även trafikanternas kostnader per resa har betydelse.

På godstransportsidan har avgiftspolitiken direkt utnyttjats som regionalpolitiskt om- fördelningsmedel, nämligen då det gäller det sk regionala transportstödet. Detta stöd

innebär särskilda fraktrabatter på väg och järnväg för vissa landsdelar. Den regionala trafikplaneringen behandlas för närvarande av en särskild utredning.

Som framhållits i avsnitt 7.2, torde en närmare anknytning till marginalkostnaderna av vägavgifter och järnvägstaxor i glesbygds- områdena i och för sig inte kunna komma i konflikt med regionalpolitiska fördelnings- mål av här aktuellt slag. Den avgörande frågan i detta sammanhang gäller i stället utformningen av regler för betalningsansvar. Målkonflikter kan uppkomma, om betal- ningsansvaret är omfattande och särskilt om reglerna föreskriver regionalt differentierad utgiftstäckning i fråga om exempelvis väg— investeringar och driftkostnader för regio- nens vägnät. Sådana finansieringskrav kan medverka till en från samhällsekonomisk ef- fektivitetssynpunkt olämplig industriloka— lisering. Problemet accentueras, om fördel- ningspolitiska önskemål föreligger att gynna produktion och inkomstbildning i regioner, för vilka transporterna spelar jämförelsevis stor roll.

Om de regionala inkomstfördelningspro- blemen i samband med person- och gods— transporter skall kunna belysas, krävs en indelning av vägnätet efter åtminstone två kriterier. Det ena är bebyggelsetätheten, det andra existensen av alternativ till vägtrans- porter. Dessutom skulle regionalt inriktade efterfråge- och kostnadsstudier behöva ge- nomföras, bl a i syfte att utröna trafikefter- frågans känslighet för olika statliga åtgärder på investerings- och avgiftssidan. Undersök- ningar på dessa områden synes emellertid snarare falla inom den regionala trafikplane- ringens än inom vägkostnadsutredningens uppdragsområde. Endast mycket översiktliga studier med regional inriktning kan därför komma att aktualiseras i utredningens fort- satta arbete.

Motsvarande studier beträffande avgifter- nas betydelse för olika grupper av hushåll är nödvändiga bla då det gäller att belysa inverkan av trängselavgifter och behovet av kompenserande åtgärder i detta samman- hang. Här ställs krav framförallt på under-

sökningar, som kan belysa färdmedelsfördel- ningen och efterfrågan på olika typer av resor. Efterfrågan måste uppdelas på grupper av hushåll i olika inkomstlägen, med olika bostads- och arbetsplatslokalisering. För- utom färdmedelsvalets nuvarande struktur är känsligheten hos respektive kategoriers efter- frågan för variationer i reskostnad, tidsåt- gång etc av intresse. Som framhölls i början av detta avsnitt är nämligen förekomsten av alternativ till de aktuella tjänsterna och anpassningsmöjligheterna i övrigt för olika grupper av hushåll av stor vikt vid bedöm- ning av avgifternas fördelningseffekt.

9.6 Inriktning på delområden av det fortsatta u tredningsarbetet

Genomgången i de föregående avsnitten av olika avvägningsproblem, som uppkommer vid bestämning av effektiva avgifter i väg- sektom, aktualiserar ett mycket stort in- formationsbehov. Här skall närmast en kort översikt ges över de storheter, som kan behöva uppskattas. Syftet är att ge underlag för en bedömning av möjligheterna att få fram den erforderliga informationen. Marginalkostnadema för utnyttjande av vägnätets olika delar vid olika trafikflöden är av central betydelse för avgiftsbestämningen. Detta gäller oberoende av vilka begräns- ningar som föreligger i statsmakternas hand- lingsfrihet i fråga om prissättningen. De kost- nader som direkt bärs av den enskilde trafi- kanten/beslutsfattaren själv — kategori I en- ligt indelningen i kapitel 3 — saknar di- rekt relevans för vägavgifterna. Motsvarande kostnader, och då i första hand tids- och olyckskostnader, återkommer emellertid vid bestämningen av trafikbeslutens kon- sekvenser för medtrafikanterna. [ de mer komplicerade fall, som diskuterats i det- ta kapitel, har trafikanternas egna kostnader direkt relevans för avvägningama vid avgifts- systemets utformning. Här aktualiseras dess- utom ett informationsbehov även beträffande förhållandena utanför vägsektorn; framförallt gäller det marginella kostnader för nära sub- stitut och komplement till vägtrafiktjänster.

Skattningar av skilda slags marginalkostnader är således ett nödvändigt inslag i ett utveck- lingsarbete som rör vägavgifter. Tillgången på data när det gäller kostnadsförhållanden inom vägsektorn har förut behandlats i ka- pitel 3.

Systemkostnaderna måste beaktas vid varje bedömning rörande omläggningar av prissystemet. Här liksom då det gäller de marginella vägtjänstkostnaderna har endast en översiktlig beskrivning av problemom- rådet givits i detta betänkande (kapitel 8). För närvarande finns endast mycket ofull- ständiga data att tillgå beträffande kostnader för olika tekniska lösningar.

Övriga kostnader eller utgifter, som kan påverka prisbestämningen har i första hand att göra med förekommande finansierings- krav eller betalningsansvar i övrigt för väg- trafiken. Ifrågavarande poster har kortfattat diskuterats i kapitlen 3 och 7. I de följande kapitlen kommer en utförlig redovisning att ges av kostnadsposter, vilka kan ha betydelse för omfattningen hos ett kollektivt betal- ningsansvar för vägtrafiken.

Konkurrensförhållanden och prisbildning på marknader med nära anknytning till väg- trafiken måste belysas, om relevanta alter- nativkostnader för vägutnyttjandet skall kunna framräknas. För de avvägningar, som diskuterades i avsnitt 9.3, är skattningar av den sk ”monopolgraden” i prissättningen, d v 5 av förhållandet mellan priser och gräns- kostnader på sådana marknader nödvändiga. Av intresse är här i första hand marknaderna för konkurrerande transporter och andra substitut till vägtrafiktjänster samt markna- derna för sådana varor och tjänster, som används i kombination med vägtransporter. Till den senare kategorin bör även räknas varor med stor transportkostnadsandel. Översiktliga studier av konkurrensförhållan- den och monopolistisk prissättning har un- der senare år genomförts på många områden. Det rör sig emellertid då oftast om mycket grova skattningar, vilka dessutom .orts för annat syfte än det här aktuella. Om data från sådana studier skall kunna utnyttjas som underlag för avgiftsbestämning på transport-

området, krävs en systematisering för detta ändamål och troligen en icke obetydlig komplettering av materialet.

Efterfrågans priskänslighet i fråga om olika transporttjänster har spelat en huvud- roll i tidigare delar av detta kapitel. Pris- elasticiteter och andra mått på efterfrågans känslighet för ändrade färdkostnader har be- tydelse för avgiftsbestämningen, då betal- ningsansvar, marknadsimperfektioner och systemkostnader beaktas. Förutom känslig- heten för det egna priset — som mäts av den direkta priselasticiteten — är korseffekterna gentemot andra transporttjänster av stort intresse. Dessa mått på substituerbarhet och komplementaritet får nämligen betydelse vid en prisbestämning, där hänsyn tas till före- komsten av kollektivt betalningsansvar i oli- ka delar av transportsektorn. Också kors- effekter gentemot andra varor och tjänster, bl a sådana för vilka monopolgraden i pris- sättningen starkt avviker från den genom- snittliga i ekonomin, kan ha betydelse. Till- gången på undersökningsresultat rörande efterfrågeförhållanden i transportsektorn diskuterades i kapitel 4. Där konstaterades att informationsunderlaget är mycket be- gränsat, i fråga om inte bara svenska utan även internationella förhållanden. Stora utredningsinsatser på detta område synes vara erforderliga som underlag för såväl av- giftspolitik som investeringsplanering i trans- portsektorn.

Efterh'ågans fördelning mellan olika grup- per i samhället har betydelse vid en bedöm- ning av olika åtgärders inverkan på real- inkomstemas fördelning. En viktig fråga äri vad mån det är nödvändigt för olika befolk- ningsgrupper, t ex invånarna i olika regioner, att utnyttja vägtrafiktjänster i stor omfatt- ning. I skilda sammanhang företagna studier av transportbetingelsernas betydelse för oli- ka gruppers sysselsättningsförhållanden och konsumtionsstandard och av priskänslighe- ten i respektive gruppers trafikefterfrågan måste troligen kompletteras i vissa avseenden. När det gäller den regionala aspekten kan ytterligare material framkomma i samband med den regionala trafikplaneringen.

Fördelningen mellan inkomstklasser torde i fråga om storstädernas persontrafik kunna delvis belysas med hjälp av pågående efter— frågestudier, som avser i första hand pendel- trafiken inom storstockholm.

Redan av denna översikt framgår, att av- giftsbestämningen i varje fall på kort sikt inte kan grundas på en systematisk och detaljerad genomgång av alla de storheter, vilka principiellt har relevans i samman- hanget. Själva uppbyggnaden av ett avgifts- system skulle i så fall bli orimligt kostnads— krävande. Som tidigare i skilda sammanhang framhållits i detta betänkande, måste de praktiska slutsatserna av utredningsarbetet hittills närmast gälla den allmänna inrikt— ningen av en sökprocess för stegvis utveck- ling av ett system med inslag av både regle- ringar och prisstyrning. Syftet är då att ett tillräckligt underlag skall kunna skapas för att man successivt skall kunna vidta sådana förändringar i avgiftspolitiken, som kan be- dömas innebära förbättringar med avseende på de uppställda målen. Informationsunder- laget kan därigenom byggas ut steg för steg, varigenom ett fortsatt utvecklingsarbete un- derlättas.

Även en stegvis sökprocess måste emeller- tid styras och inriktas med utgångspunkt i vissa kriterier, och dessa kriterier måste i sin tur grundas på åtminstone översiktliga be- dömningar av efterfråge- och kostnadsför- hållanden. Behovet att överväga ändringari avgiftspolitiken är rimligen störst på de om- råden, där avgifterna nu bedöms starkt av- vika från de relevanta kostnaderna, och där effekterna av sådana avvikelser på efterfrå- gan kan vara betydande. Det framstår följ- aktligen här som särskilt angeläget att snabbt åstadkomma ett förbättrat informations- underlag beträffande:

dels marginella kostnader för utnyttjande av olika delar av väg- och gatunätet med olika slags fordon vid olika tidpunkter.

dels efterfrågans känslighet för ändringar av olika slags färdkostnader — inkl avgifter — som belastar resenärer och andra förbrukare av vägtjänster.

För de marknader, som utifrån dessa kri-

terier betraktas som särskilt betydelsefulla i avgiftspolitiskt hänseende, får i ett nästa steg bedömas möjligheterna att åstadkomma ett närmande av avgifterna till de relevanta kost- naderna. Vid denna bedömning måste givet- vis beaktas såväl systemkostnaderna som åt- gärdernas förenlighet med statsmakternas intentioner på inkomstfördelningsområdet.

I detta betänkande har vissa data beträf- fande efterfrågan återgivits, medan den vikti- ga frågan om kostnadsstruktur och marginal- kostnader inte kunnat belysas. lnnan de nödvändiga, statistiska översiktsstudierna genomförts, kan här endast en tänkbar in- riktning av utvecklingsarbetet preliminärt skisseras.

I kapitel 4 diskuterades efterfrågans be- stämningsfaktorer på två områden, nämligen dels långväga godstransporter, dels person- transporter i storstadsområden. Båda dessa områden har i olika länders trafikutredningar bedömts ha stort intresse i samband med avgift5politiken för vägtjänster och taxesätt- ningen för andra trafikgrenars tjänster. Or- saken torde vara, att förbrukarna av trans- porttjänster på dessa områden kan ha bety- dande möjligheter att välja mellan olika al- ternativ med hänsyn bl a till trafikantkost- nader eller fraktpriser för skilda slags trans- porter. En felaktig avgiftspolitik - särskilt då det gäller de färdlängdsberoende avgifter- na kan därigenom leda till betydande ”snedvridningar” och effektivitetsförluster i fråga om resursanvändningen. När det gäller godstransporter påverkas i första hand valet mellan transportmedel, men på längre sikt kan avgifterna också få betydelse för lokali- seringen av olika aktiviteter och för det totala transportarbetet. I fråga om person- trafiken i de större städerna framstår i första hand val av färdmedel och restidpunkter som påverkbara via avgiftssystemet. För delar av de större städernas nuvarande genomfarts- trafik är det också av intresse att undersöka, om man med hjälp av avgifterna kan påverka trafikanternas vägval.

Från synpunkten av trafikavgifternas in- verkan på färdmedelsvalet kan det också finnas anledning att närmare studera vissa

långväga persontransporter. Utbytbarheten mellan bil, tåg och flyg kan liksom mot- svarande marginalkostnader behöva stude- ras för exempelvis långväga resor i arbetet och vissa fritidsresor vid veckosluten.

Någon samlad bild av hur priskänsliga trafikanternas val är på de tre hittills nämnda områdena ärinte möjlig att nu presentera. De spridda resultat, som föreligger i fråga om fjärrgodstransport och vissa persontranspor- ter, motsäger dock inte hypotesen, att de färdlängdsberoende trafikavgifternas nivå och inbördes relationer kan ha väsentlig be- tydelse för resursanvändningen på dessa om- råden. En genomgång av kostnadsstrukturen med särskild inriktning på marginella kost- nader framstår därför som en angelägen ut- redningsuppgift, då det gäller såväl fjärrgods- trafiken som de nämnda kategorierna av persontrafik. Samtidigt är det givetvis av stor vikt, att ett underlag skapas för säkrare bedömning av de faktiska efterfrågeförhål- landena på dessa områden.

De anförda exemplen avser främst kostna- dernas beroende av kapacitetsutnyttjandet i olika delar av trafiksystemet och i vad mån detta kapacitetsutnyttjande påverkas vid prisändringar. Det är emellertid också av stort intresse, vilken inverkan sådana fakto- rer som fordonens och drivmedlens egen- skaper kan ha på olika slags kostnader i samband med vägtrafiken. Här aktualiseras bl a frågor rörande externa effekter av väg- trafik, vilka drabbar andra enskilda än trafi- kanten/beslutsfattaren själv, tex immissio- ner och vissa konsekvenser av trafikolyckor. Men även vägslitage och andra kostnader för väghållaren har intresse i detta sammanhang, eftersom de kan vara beroende av axelar- rangemangen, däcksutrustningen och fordo- nens egenskaper i övrigt. Fordonens egen- skaper kan i sin tur påverkas via avgiftssyste- met genom en differentiering mellan for- donsslag av såväl fasta som rörliga avgifter som tidigare framhållits är differentiering i denna dimension tekniskt sett jämförelsevis lätt att åstadkomma. Avgiftsskillnaderna kan knytas bl a till skillnader i fråga om fordonens utrustning i den mån dessa kan bedömas

ha betydelse i vägkostnads-, trafiksäkerhets- eller emissionsavseende.

Skillnader i vägutnyttjandekostnader mel- lan olika fordonsslag har undersökts av många utredningar i olika länder (jfr redo- görelsen i avsnitt 3.3). Intresset har därvid i första hand inriktats på de kostnader för väghållaren, som utifrån olika beräk- ningsmetoder kan hänföras till de skilda fordonskategorierna. Om beräkningarna på detta område skall kunna utnyttjas för en avgiftspolitik, som bl a avses påverka fordo- nens egenskaper, måste de kompletteras i vissa avseenden. Från transportpolitisk syn- punkt är det här framförallt av vikt, att avgiftsförhållandet mellan sådana fordons- kategorier — eller fordonsutformningar — som kan ersätta varandra i transporttjänst- produktionen, rätt avspeglar de kostnads- mässiga konsekvenserna av att det ena alter- nativet utbyts mot det andra. Det är alltså skillnaderna exempelvis mellan olika slags lastbilar i fråga om vägslitagekostnader vid samma slags landsvägstransport som är av betydelse, inte skillnader mellan fordon som används för olika ändamål.

För överväganden om avgiftsdifferentie- ring mellan fordon med olika egenskaper är det av stor vikt att åstadkomma ett bättre informationsunderlag beträffande olika for- donstypers inverkan på trängsel, olycksrisker och trafikmiljö i övrigt. De mycket svåra kvantifierings- och värderingsproblem, som föreligger på olycks- och miljöområdet, har berörts i kapitel 7, och vissa uppgifter röran- de immissioner återfinns i bilaga A. När det gäller de tunga fordonens inverkan på färd- hastigheter/tidskostnader och på olycksris- ker i landsvägstrafik har undersökningar un- der de senaste åren genomförts bl a i Sve- rige.16 Det torde dock på samtliga här nämnda områden vara nödvändigt att företa ytterligare statistiska kostnadsstudier, om in- verkan på de samlade vägtrafikkostnadema av fordonsparkens sammansättning och av fordonens utrustning skall kunna belysas. Först därigenom kan ett underlag skapas för bedömning av frågan huruvida differentie- rade avgifter utgör ett användbart styrmedel

— vid sidan av direkta lagbestämmelser — då det gäller fordonens egenskaper.

9.7 Om arbetsfördelningen mellan olika slags åtgärder

Inledningsvis i kapitel 2 indelades de trans- portpolitiska medlen i tre huvudkategorier, nämligen:

i. Statliga och kommunala resursinsatser i form av ny- och ombyggnad av trafik- anläggningar samt underhåll och drift av existerande sådana anläggningar. I järn- vägssektorn ingår även produktion av trans— porttjänster.

2. Regler och föreskrifter tex rörande for- donens egenskaper och utnyttjande av motorfordon i olika trafikmiljöer, inkl direkta förbud mot viss trafik vid vissa tider. 3.Ekonomiska incitament, exempelvis i form av olika slags trafikavgifter, som påverkar företags och enskilda personers beslut i fråga om innehav och utnyttjande av fordon.

Trafikpolitiken måste bygga på ett sam- spel mellan åtgärder inom samtliga dessa kategorier. Även om vägkostnadsutred- ningens uppgift är att belysa avgiftspoliti- kens roll — dvs den tredje gruppen av

åtgärder måste även anknytningen till de två övriga åtgärdstyperna diskuteras. Sambanden mellan investerings- och pris- politik har behandlats relativt utförligt i kapitel 6 och bilaga B. De långsiktiga avväg- ningama rörande trafikanläggningarnas kapa- citet och kvalitet, bl a inom ramen för väg- verkets planering, måste kombineras med en effektiv prispolitik i syfte att säkra ett ända- målsenligt utnyttjande av anläggningarna. Beslut beträffande vägnätets standard får genom inverkan på olika slags marginella kostnader i vägtrafiken betydelse även för avgiftspolitikens lämpliga utformning. Det behov av samordning, som aktualiseras i

'6 Undersökningarna har genomförts inom sta- tens väg- och trafikinstitut. Jfr prop 1973219.

detta sammanhang, skall kort diskuteras i avsnitt 9.8.

De avvägningar, som måste göras mellan å ena sidan avgiftspolitik och å andra sidan regleringsåtgärder enligt punkt 2 ovan, är svårare att sammanfatta inom ramen för enkla principresonemang.l 7 l viktiga avseen- den måste administrativa regleringar och prisstyrning byggd på differentierade avgifter betraktas som utbytbara inbördes. Den lämpliga arbetsfördelningen dem emellan, då det gäller att bidra till uppfyllandet av trans- portpolitiska mål, får bedömas från fall till fall med hänsyn till främst tre faktorer:

a) informationsbehov b) systemkostnader c) inverkan på inkomstfördelningen.

För att kunna bedöma den lämpliga ar- betsfördelningen mellan reglering och pris- politik i olika fall krävs mer detaljerade undersökningar än de som hittills företa- gits i denna utredning. Detta torde klart framgå av den översikt av databehovet redan i ett första utvecklingssteg, som gavs i före- gående avsnitt. Avsikten här är endast att som avslutning skissera för- och nackdelar som är förknippade med de två huvudkate- gorierna av åtgärder. Utgångspunkten är där- vid de ovan angivna tre faktorerna, som kan påverka valet, nämligen informationsbehov, systemkostnader och fördelningseffekter av åtgärderna. Eftersom såväl systemkostnader som fördelningsfrågor diskuterats relativt utförligt i tidigare kapitel, kommer huvud- delen av utrymmet här att ägnas åt den förs- ta av de tre nämnda aspekterna.

Informationsaspekten är av central bety- delse i varje system för hushållning med samhällets resurser. En av de viktigaste moti- veringarna för att utnyttja marknadsmeka- nismen som ett medel för att decentralisera beslut är, att behovet av information hos centrala organ och av informationsspridning mellan olika delar av ekonomin därigenom starkt minskas. Jämförelsen görs då med system, där central planering av produktio- nen tillämpas, och i båda fallen förutsätts syftet vara att styra produktionen i enlighet

med de enskilda konsumenternas värdering av olika alternativ.

I transportsektorn påverkas situationen av att en stor del av produktionsanläggningarna tillhandhålls av det allmänna. Tillämpad på transportsektorn kan principen för decentra- liserad marknadshushållning ges följande tolkning: Det allmänna bör, tex i egenskap av väghållare, hålla de priser på trafikanlägg- ningarnas tjänster, som svarar mot de rele- vanta, marginella kostnaderna. Ingen infor- mation behöver då inhämtas från hushållen beträffande dessas värdering av olika slags konsumtion eller från företagen beträffande produktionsförhållanden och transportbe- hov. Samordningen av konsumtions— och produktionsbeslut genom marknadsmekanis- men medför en effektiv resursanvändning, under förutsättning att inga marknadsim- perfektioner föreligger.

Denna principskiss är givetvis starkt för- enklad och skiljer sig på viktiga punkter från verkligheten. Bristande information hos den prissättande myndigheten utgör ett problem redan då det gäller att mäta de för avgifts- bestämningen relevanta kostnaderna. Såväl identifiering och kvantifiering av de konse- kvenser, trafikanternas färdbeslut medför, som värdering i pengar av sådana konsekven- ser kan kräva betydande resursinsatser. Pro- blemet torde vara avjämförelsevis begränsad omfattning då det gäller egentliga vägkostna- der. I fråga om trängselkostnader och kon- sekvenser av trafikolyckor i samband med ökad trafik är mätproblemen väsentligt stör- re, och betydande utredningsresurser torde krävas för att de relevanta marginalkostna- derna skall kunna fastställas. Detta gäller i minst lika hög grad beträffande kostnader för ökade immissioner.

Diskussionen i tidigare delar av detta kapi-

17 Med regleringar avses här uteslutande tekniska och legala styråtgärder, som rör fordonsparken och utnyttjandet av trafikanläggningar. S k fysiska reg- leringar, avseende planering av bebyggelse och tra- fikleder har givetvis också stor betydelse för trans- portsektoms funktionssätt. Sådana åtgärder är hän- förliga till investeringspolitiken, vilken i detta be- tänkande behandlats endast kortfattat (jfr diskus- sionen i kapitel 6).

tel visar också att informationsbehovet i system, som bygger på prispolitik och mark- nadsmässig styrning ökas mycket kraftigt på grund av olika slags begränsningar i statsmak- ternas handlingsfrihet. Sammanfattningsvis kan konstateras, att behovet av information hos centrala myndigheter kan vara mycket stort även i ett system som bygger på pris- styrning. Här bör emellertid omedelbart tilläggas, att nämnda informationsbehov i och för sig inte är ett skäl att använda regler och föreskrifter i stället för priser som medel att styra resursanvändningen. För en effektiv styrning med hjälp av sådana regleringar skulle nämligen krävas ett mycket omfattan- de informationsunderlag beträffande hushål- lens efterfrågan och företagens produktions- betingelser. I de allra flesta fall är informa- tionsbehovet väsentligt större vid regleringar än då marknadsmekanismen utnyttjas.18 De uppräknade komplikationerna medför en- dast, att prisaltemativets överlägsenhet i det- ta avseende minskas.

En viss typ av informationsbrist beträffan- de efterfrågan kan dock tänkas utgöra motiv för att använda direkta regleringar i stället för avgifter. Ett sådant fall anfördes i sam- band med diskussionen av immissioner i kapitel 5.19

Förutsättningen var där, att skadeverk- ningama av vissa immissioner bedöms bli helt oacceptabla, om de sammanlagda ut- släppen överstiger en viss nivå. Om efter- frågans — och därmed immissionernas —- storlek vid olika priser är svår att förutsäga, kan prisstyrning i sådana fall framstå som en alltför osäker metod. Eftersom priserna inte ger någon garanti för att immissionerna vid varje tidpunkt kommer att understiga den kritiska nivån, kan direkta regleringar vara nödvändiga.

Inte endast informationstillgången hos centrala prissättande organ utan också de enskilda hushållens och företagens informa- tionsläge har intresse för valet mellan olika styråtgärder.

Den tidigare återgivna principskissen base- ras på förutsättningen, att hushåll och före- tag har fullständig information om såväl

priserna som konsekvenserna i övrigt för dem själva av olika handlingsalternativ. Detta är givetvis en orealistisk förutsättning. Men inte heller här utgör informationsbristen ett tillräckligt motiv för att arbeta med central styrning av produktion och konsumtion i stället för marknadsincitament. Den avgöran- de frågan för ett val mellan dessa alternativ är inte om hushåll och företag har fullständig information om sin egen valsituation, utan om någon annan har bättre förutsättningar att överblicka den.

En grundprincip för svensk trafikpolitik och därmed också för de styrsystem, som diskuterats i detta betänkande är, att de enskilda transportkonsumenterna i det helt övervägande antalet fall själva bäst kan be- döma vad som — med hänsyn till deras egna mål — är den bästa användningen av de resurser, de förfogar över. När det gäller konsumtionsvalet förutsätts, att statsmakter- na respekterar enskilda individers värdering av olika alternativ. Undantag från denna regel kan förekomma i så måtto att stats- makterna på vissa punkter har värderingar som avviker från de enskilda individernas, s k ”merit wants”. I andra fall kan statsmakterna göra den bedömningen, att de enskilda be- slutsfattarna _ hushåll och företag inte förmår överblicka konsekvenserna av sina beslut. Redan i kapitel 2 framhölls, att över- väganden av detta slag på trafiksäkerhets- området kan motivera styråtgärder utöver dem, som följer av att den enskilde trafikan- tens handlande här kan ge konsekvenser för andra enskilda och för det allmänna. De aktuella åtgärderna är då i allmänhet av regleringskaraktär, tex hastighetsbegräns- ningar och bestämmelser rörande fordonens utrustning. Liksom då det gäller immissioner

18 Nästan all den information, som krävs för en effektiv prissättning, år också nödvändig om effek— tivitet skall nås med regleringar undantaget är viss information om företagens beteende, som krävs i prisalternativet. I regleringsfallet tillkommer för den centrala myndigheten ett behov av att kunna överblicka såväl de enskilda hushållens efter- frågan som produktionsbetingelser och kostnaderi enskilda företag. 19 Avsnitt 5.5.

kan avgiftSpolitik i viss utsträckning kom- plettera direkta förbud och administrativ styrning.

Överväganden beträffande informations- behov och informationstillgång kan _ trots de här uppräknade imperfektionerna —- all- mänt sett sägas ge stöd fö