SOU 1981:86

Svenskundervisning för vuxna invandrare

Till statsrådet Karin Andersson

Genom beslut den 28 december 1978 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet i arbetsmarknadsdepartementet, Eva Winther, att tillkalla en kommitté med högst sex ledamöter med uppdrag att göra en översyn av svenskundervisningen m.m. för invandrare samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades såsom ledamöter riksdags- ledamoten Ylva Annerstedt, ordföranden i arbetsdomstolen Åke Bouvin, riksdagsledamoten Birgitta Johansson, riksdagsledamoten Marianne Karls- son, riksdagsledamoten Gunnel Liljegren och f.d. riksdagsledamoten Eric Marcusson. Åt Åke Bouvin uppdrogs att som ordförande leda kommittéar- betet. Till sakkunniga utsågs ombudsmannen Ragne Beiming, studieom- budsmannen Thord Fjällström (1979-10-01), direktören Nils Hultquist, ombudsmannen Tore Hultqvist, sektionschefen Henry Jonsson, rektorn Jan Kirudd, direktören Hans-Göran Myrdal, departementsrådet Bosse Ring- holm, studieombudsmannen Ingrid Schramm (1978-01-01—1979-09-30), generalsekreteraren Tuomo Tirkkonen och hovrättsrådet Gerhard Wik- rén.

Som experter i kommittén förordnades undervisningsrådet Folke Albinson (1979-01—01—1980-01-20), byrådirektören Görel Alm, undervisningsrådet Berndt Johansson (1980-01-21), byrådirektören Louise von Mentzer och byråchefen Arne Redemo.

Vi har antagit namnet SFI-kommittén. Genom beslut den 15 mars 1979 förordnades experten Monica Boye- Möller och byrådirektören Anne-Marie Qvarfort att vara sekreterare åt kommittén. Anne-Marie Qvarfort entledigades från uppdraget genom beslut den 27 oktober 1980 fr.o.m. den 24 november 1980. Under tiden 1980-01-01—1980-12-31 har rektorn Carl Ördell tjänstgjort isekretariatet som expert i lärarfrågor. Studierektorn Nils Söderström har som expert tjänstgjort i sekretariatet fr. o. m. 1980-11-01.

Hovrättsfiskalerna Dag Ekman och Michael Koch har som experter biträtt kommittén vad gäller lagstiftningsfrågor.

Under delar av kommittéarbetet har också sekreteraren Nils-Erik Edström och förste byråsekreteraren Hans Inge Persson biträtt kommittén som experter.

Till kommittén har varit knutna sju experter såsom företrädare för invandrarorganisationer. Sex experter har medverkat som projektledare inom kommitténs försöksverksamhet.

Som assistent inom sekretariatet har tjänstgjort Margareta Nilsson t.o.m. den 31 maj 1981 och fil. kand. Vera Lindberg, Jovanovic fr.o.m. den 1 juni 1981. Assistenten Lena Mellberg har varit huvudansvarig för utskriften av betänkandet.

Vi överlämnar härmed vårt betänkande. Det består av två delar. Del 1 innehåller våra överväganden och förslag medan del 2 innehåller det bakgrundsmaterial som vi bygger våra ställningstaganden på. En stor del av utrymmet i del 2 innehåller den kartläggning av nuvarande utbildning i svenska för invandrare som vi enligt direktiven haft i uppdrag att göra.

Reservationer lämnas av ledamöterna Ylva Annerstedt, Marianne Karls- son och Gunnel Liljegren, av ledamoten Åke Bouvin samt av ledamöterna Birgitta Johansson och Eric Marcusson med instämmande av sakkunniga Ragne Beiming och Thord Fjällström.

Särskilda yttranden avges av sakkunnig Henry Jonsson, av sakkunnig Hans-Göran Myrdal. av sakkunnig Tuomo Tirkkonen samt av sakkunnig Bosse Ringholm med instämmande av experterna Görel Alm och Berndt Johansson.

Vårt uppdrag är nu slutfört.

Stockholm i november 1981 Åke Bouvin Ylva Annerstedt Birgitta Johansson Marianne Karlsson

Gunnel Liljegren Eric Marcusson /Monica Boye»Mo/ler

InnehåH

Förkortningar

Tabeller och figurer

Sammanfattning

1 Kommitténs arbete

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Direktiven

Övrigt underlag

Arbetets genomförande Undersökningar Andra utredningar, avgränsningar m.m. Några begrepp

2 Svenskundervisning för vuxna invandrare — en nulägesbeskrivning 2.1

2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

2.7 2.8

Studiecirkelverksamheten i svenska språket m.m. för invand- rare . . . . . . . Invandrarundervisning inom AMU Svenskundervisning för flyktingar Kurser vid folkhögskola Kurser för utländska studerande Undervisning i svenska för invandrare inom kommunal vuxenut- bildning Övriga former av svenskundervisning Utvärderingsresultat och erfarenheter

3 Invandring och invandrarpolitik 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Den reglerade invandringen Invandringens storlek och sammansättning Utvandringen Invandringen i framtiden Invandrarpolitiken . . . . . 3.5.1 Målen för invandrarpnlitiken 3.5.2 Invandrarnas rättsliga ställning 3.5.3 Medborgarskapsfrågor

11

13

15

29 29 30 31 32 33 35

37

37 39 41 42 42

42 43 43

45 45 48 50 51 52 52 53 54

4 Invandrarna . . 57 4.1 Invandrarnas utbildningsbakgrund . . . . . . . 58 4.2 Invandrarnas språkliga bakgrund . . . . . . . . . . 60 4.3 Invandrarkvinnorna . . . . . . . . . . . . . . 66 5 Invandrarna på arbetsmarknaden . . . . . . . . . . . 71 5.1 Utländska medborgare i arbetskraften . . . . . . . . 71 5.1.1 Näringsgrens- och yrkesgruppsfördelning . . . . . 72 5.1.2 Arbetstider . . . . . . . . . . . . . . . 72 5.1.3 Arbetsmiljö . . . . . . . . . . . . . . . 73 5.1.4 Arbetslöshet . . . . . . . . . . . . . . 73 5.2 Den nordiska arbetsmarknaden . . . . . . . . 74

5.3 Invandrarna och arbetsmarknadspolitiken — en studie av arbets— förmedlingen 1 Kista . . . . . . . . . . . . . . 76

6 Kommitténs allmänna överväganden och förslag om svenskundervis— ning för invandrare . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 6.1 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . 79 6.2 Motiv för svenskundervisning . . . . . . . . . . . 80 6.3 Målgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 6.3.1 Invandrarnas studiesituation . . . . . . . . . 83 6.3.2 Olika gruppers behov . . . . . . . . . . . 84 6.3.3 Det årliga utbildningsbehovet . . . . . . . . 86 6.4 Ny Sfi-utbildning för invandrare . . . . . . . . . . 89 6.4.1 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . 89 6.4.2 Villkor för att delta i Sfi-utbildning . . . . . . . 93 6.4.3 Målet för Sfi—utbildningen . . . . . . . . . . 97 6.4.4 Sfi-utbildningens innehåll och inriktning . . . . . 99 6.4.5 Sfi- -utbildningens omfattning . . . . . . . . . 100 6.4.6 Utbildning 1 etapper . . . . . . . . . 102 6.4.7 Sfi- -utbildningen och fortsatt utbildning . . . . . 103 6.4.8 Information och uppsökande verksamhet . . . . . 105 6.4.9 Forsknings- och utvecklingsarbete . . . '. . . . 108 6.4.10 Kurser i radio och TV . . . . . . . . . . . 109 6.4.11 Läromedel m.m. . . . . . . . . . . . . . 109 7 Organisation och huvudmannaskap . . . . . . . . . . 113 7.1 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . 113 7.2 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . 114 7.2.1 Begreppet huvudmannaskap . . . . . . . . . 115 7.2.2 Krav på organisation . . . . . . . . . . . 115 7.3 Alternativa lösningar . . . . . . . . . . . . . . 117 7.3.1 Alternativl. Nuvarande organisation . . . . 118 7.3.2 Alternativ 2. Studieförbund som ensam huvudman för sfi- -utbildning . . . . . . . . 122 7.3.3 Alternativ 3. Staten som huvdman för sfi- -utbildningen 127 7.3.4 Alternativ 4. Kommunen som huvudman för sfi- utbild- ningen . . . . . . . . . . . . . . . . 133

7.4 Den nya organisationen . . . 7.4.1 Kommunen som utbildningsanordnare 7.4.2 Planering och ledning av sfi-utbildningen i kommunen 7.4.3 Gruppstorlek . 7.4.4 Regional samverkan inom Sfi-områden 7.4.5 Utbildningens förläggning i tid 7.4.6 Utbildning i etapper 7.4.7 Sfi och förvärvsarbete 7.4.8 Sfi och grundvux 7.4.9 Undervisningslokaler för sfi . 7.4.10 Särskilda gruppers behov av sfi- -utbildning 7.4.11 Information och uppsökande verksamhet 7.4.12 Studie- och yrkesorientering (syo) 7.4.13 Kurativa insatser 7.4.14 Fackmannamedverkan 7.4.15 Tolkning

8 Studiestöd i anslutning till sfi-utbildningen 8.1 Sammanfattning 8.2 Motiv för studiestöd 8.3 Befintliga studiestödsformer . . . 8.4 Studiestöd för olika grupper i sfi- -utbildning 8.4.1 Anställda . 8.4.2 Arbetssökande 8. 4. 3 Flyktingar 8. 4. 4 Övriga . . . 8.5 Nytt studiestöd för sfi- -utbildning 8.5.1 Sfi- -penning 8.5.2 Anställda . 8.5.3 Icke anställda . . 8.5.4 Förmåner knutna till Sfi-penning 8.5.5 Prövning av rätten till Sfi-penning 8.5.6 Utbetalning och registrering av Sfi-penning 8.6 Finansiering av sfi-penning 8.6.1 Vuxenutbildningsavgift 8.6.2 F.d. AMU-fonden 8.6.3 Förslag om finansiering av Sfi-penning

9. Barnomsorg i anslutning till Sfi-utbildningen 9.1 Sammanfattning

9.2 Motiven . . .

9.3. Barnomsorgen i samhället 9.4 Invandrarbarn inom barnomsorgen

9.5 Öppen förskola . . . . 9.6 Barnpassning i anslutning till föräldrars studier 9.7 Förslag om barnomsorg

9.8. Dimensionering och kostnader

140 140 141 141 142 143 143 144 144 146 147 150 151 151 152 153

155 155 156 157 161 161 162 163 164 165 165 165 166 167 168 169 171 171 172 172

175 175 175 176 177 178 179 180 182

10. Lärare för Sfi-utbildningen 10.1 Sammanfattning

10.2 Nuläget . . .

10.3. Tillgången på lärare

10.4 Behovet av utbildning . . . . 10.5 Utbildningens innehåll och omfattning 10.6 Behörighetsfrågor

10.7. Övergångsfrågor 10.8 Fortbildning

10.9 Kostnader

11. Kostnadsberäkningar, finansiering och statsbidrag 11.1 Utgångspunkter för kostnadsberäkningar

11.2 Kostnader för sfi budgetåret 1979/80 11.3 Kostnader för den nya Sfi-utbildningen 11.3.1 Målgruppen . 11.3.2 Undervisningskostnader 11.3.3 Kostnader för sfi- -penning 11.3.4 Kostnader för barnomsorg . . . 11.3.5 Lärarutbildning samt forsknings- och utvecklingsarbete 11.3.6 Central administration vid SÖ, RFV och CSN 11.3.7 Reformens genomförande 11.3.8 Sammanfattning 11.4 Finansiering 11.5 Statsbidrag 11.5.1 Allmänna överväganden 11.5.2 Personalkostnader 11.5.3 Planering och administration . 11.5.4 Rekrytering och studiesocial verksamhet 11.5.5 Lokaler . 11. 5. 6 Läromedel 11. 5. 7 Barnomsorg . . . . .

11.6. Effekterna av en bristfällig svenskundervisning

12 Genomförande och konsekvenser 12.1 Sammanfattning 12.2 Allmänna överväganden 12. 3 Studieförbunden 12.4 Kommunerna 12.4. 1 Kommunernas ansvar för invandrare . . . 12.4.2 Omfattningen av sfi 1 förhållande till skolan och vuxen-

undervisningen i kommunen

12.4.3. Kommunalt huvudmannaskap 12.5 Organisationskommitté 12.6 SÖ och länsskolnämnderna 12.7 Centrala studiestödsnämnden 12.8 Riksförsäkringsverket 12.9 Statens invandrarverk

12.1OArbetsmarknadsstyrelsen

183 183 184 185 187 190 191 192 194 195

197 197 197 199 199 200 201 202 203 203 204 204 205 206 206 207 207 207 207 208 208

208

211 211 211 212 213 213

213 214 216 216 217 218 218 218

12.11 Universitets- och högskoleämbetet 12.12 Invandrarorganisationerna 12.13 De fackliga organisationerna 12.14 Arbetsgivarna

13 Lagar och författningar 13.1 Sammanfattning 13.2 Ny ledighetslag . . 13.2.1 Allmänna överväganden och förslag 13. 2. 2 Specialmotivering 13.3 Författningsförslag . . . . . . . . . . 13.3.1 Lag om rätt till ledighet vid deltagande 1 svenskundervis- ning för invandrare 13.3.2 Lag om Sfi-penning . . 13.3.3 Förordning om sfi-utbildning . . . 13.3.4 Vissa förändringar i författningar föranledda av våra förslag

Reservationer och särskilda yttranden

Bilaga1 Direktiven

Bilaga 2 Förteckning över ledamöter, experter och sekretariat

Bilaga 3 Förteckning över SFI-kommitténs avlämnade remissyttranden och från arbetsmarknadsdepartementet överlämnade skrivel- ser

Bilaga 4 Invandringen till kommunerna åren 1979 och 1980

Bilaga 5 Kommunalekonomisk utredning

219 219 219 220

221 221 221 221 225 229 229 229 234 238 241 273

281

283

285

301

Förkortningar

ABF Arbetarnas Bildningsförbund A-kassa Erkänd arbetslöshetskassa AKU Arbetskraftsundersökningar AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AMU Arbetsmarknadsutbildning CSN Centrala studiestödsnämnden DsA Departementsserien. arbetsmarknadsdepartementet DsU Departementsserien, utbildningsdepartementet EIFO Expertgruppen för invandringsforskning Fk Försäkringskassan FoU Forsknings- och utvecklingsarbete Grundvux Grundutbildning för vuxna HINVA SÖ:s handlingsprogram i invandrarfrågor IFFI Internationella föreningen för invandrarkvinnor IU Invandrarutredningen KAFU Kommittén för arbetsmarknadsutbildning och utbildning i företag KAS Kontant arbetsmarknadsstöd Komvux Kommunal vuxenutbildning KV Kursverksamheten LAN Länsarbetsnämnden LN Länsskolnämnden Lgr 80 1980 års läroplan för grundskolan LO Landsorganisationen i Sverige Prop. Proposition PUT Permanent uppehållstillstånd RFV Riksförsäkringsverket SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SCB Statistiska centralbyrån sfi Svenska för invandrare sfs Svenska som främmande språk SFS Svensk författningssamling SGI Sjuklönegrundande inkomst SIV Statens invandrarverk SoS Socialstyrelsen SOU Statens offentliga utredningar SR Sveriges Radio

SVUX syo SÖ UAT UHÄ TBV TCO VUN UD

Kommittén för studiestöd ät vuxna Studie- och yrkesorientering Skolöverstyrelsen

Uppehålls- och arbetstillstånd Universitets- och högskoleämbetet Tjänstemännens Bildningsverksamhet Tjänstemännens Centralorganisation Vuxenutbildningsnämnden Utrikesdepartementet

Tabeller och figurer

Tabeller Tabell 3.1

Tabell 3.2 Tabell 4.1

Tabell 4.2 Tabell 4.3

Tabell 4.4 Tabell 4.5

Tabell 4.6 Tabell 4.7 Tabell 4.8 Tabell 4.9

Tabell 5.1 Tabell 5.2

Tabell 8.1 Tabell 11.1

Tabell 11.2 Tabell 11.3

Figurer

Figur 1 Figur 2 Figur 3

In- och utvandring av utländska medborgare åren 1972—1979 . . . . . Invandringens sammansättning år 1979 Utomnordiska invandrare år 1977 1 åldern 18 ar och äldre efter utbildning ålder och kön . . Utomnordiska invandrare år 1977 1 åldern 18 är och äldre efter utbildning och motiv för uppehållstillstånd Utomnordiska invandrare år 1977 i åldern 25—44 år efter utbildning och medborgarskap (i gruppen) ”Kvotflyktingar” efter kön och utbildning

Spontant inresta flyktingar efter kön, medborgarskap och utbildning . . . . . . . . "Assyriska flyktingar" som invandrat år 1977 efter kön och utbildning . . . . . Turkiska medborgare bland invandrare år 1977 efter uppgivet första och andra språk . "Assyriska flyktingar” som invandrat år 1977 efter uppgivet språk . Uppskattat antal personer i några större språkgrupper i Sverige 1979 . .

Arbetskraften år 1980 . . . . . Andelen arbetslösa resp. andelen i arbetskraften efter kategori rätt till svenskundervisning” och kön Översikt över olika studiestödsformer

Uppskattade totala kostnader för undervisning i svenska med samhällsorientering 1979/80 . Målgruppens storlek årligen för sfi. Uppskattat antal Beräknade kostnader för kommitténs förslag

In- och utvandring 1966—1980 . Nettoinvandringen från Finland 1975— 1980

Utbildningsbehovet 1 anslutning till nyinvandringen 1979 och 1980

49 49

59

60

61 62

62

63

64

65

65 71

74 158

198 200 204

48 76

87

Sammanfattning

Kapitel 1 Kommitténs arbete

SFI-kommitténs uppgift har varit att utarbeta ett program för åtgärder i syfte att underlätta för invandrare att genom särskild utbildning få grundläggande färdigheter i svenska och kunskaper om svenskt samhälls- och arbetsliv. För att kunna lägga fram ett sådant program har kommittén i enlighet med direktiven dels gjort en ingående kartläggning och analys av nuvarande former av svenskundervisning för vuxna. dels med utgångspunkt i denna kartläggning och analys övervägt bl.a. mål, innehåll, omfattning. utbild- ningsbehov, huvudmannaskap och kostnader när det gäller den framtida svenskundervisningen för invandrare.

I kapitel 1 redogörs för kommitténs direktiv och dess arbete. De invandrarpolitiska målen om jämlikhet, valfrihet och samverkan har varit en viktig utgångspunkt för kommittén. En annan har varit att inte försämra villkoren för invandrare som för närvarande omfattas av lagstadgade förmåner. En tredje utgångspunkt har varit att förbättra villkoren för sådana grupper som idag nästan helt står utanför möjligheter att få svenskundervis- ning. t.ex. de hemarbetande.

Det reformprogram som SFI—kommittén lägger fram har av ekonomiska skäl begränsats till den grundläggande svenskundervisningen. När det gäller behovet av påbyggnadsutbildning har kommittén endast kunnat peka på några möjligheter.

SFI-kommitténs arbete presenteras i ett betänkande i två delar. Del 1 innehåller kommitténs överväganden och förslag. medan del 2 i huvudsak utgörs av en kartläggning av nuläget när det gäller svenskundervisningen för vuxna invandrare.

De försöksverksamheter som kommittén initierat har presenterats i två rapporter, som getts ut i stencil.

Kapitel 2 Svenskundervisning för vuxna invandrare — en sammanfattande översikt

I detta kapitel sammanfattas kommitténs kartläggning av nuläget när det gäller svenskundervisning för invandrare. Denna är utförligt redovisad i del 2 av betänkandet.

Grundläggande undervisning i svenska språket med samhällsorientering

anordnas genom Studieförbunden. i samband med arbetsmarknadsutbild- ning (AMU), vid arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) mottagningsförläggning— ar för flyktingar. vid vissa folkhögskolor och inom högskolan. Inom kommunens utbildningsväsende anordnas stödundervisning i svenska för invandrarelever i grundskolan och gymnasieskolan. Inom den kommunala vuxenutbildningen (komvux) anordnas också viss stödundervisning i svenska för invandrare. För invandrare som saknar grundläggande färdigheter i läsning. skrivning och matematik anordnar kommunerna grundutbildning för vuxna (grundvux).

Utöver de nu nämnda formerna av svenskundervisning förekommer vissa kurser med specialinriktning mot särskilda grupper samt kurser i svenska vid utländska universitet och organisationer.

Svenskundervisningen för invandrare har varierande inriktning. upplägg- ning och finansiering beroende på om det är fråga om anställda invandrare. invandrare som omfattas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. flyktingar, högskolestuderande eller övriga.

Genom att det sålunda saknas en enhetlig ram för svenskundervisningen har också frågor som lärarkompetens och studiestöd kommit att behandlas på skilda sätt. beroende på vilken utbildningsanordnare som ansvarar för undervisningen.

I följande sammanfattning tas några av de slutsatser upp som kan dras av det material som framtagits under kartläggningsarbetet. . Färdigheteri svenska och kunskaper om samhälle och arbetsliv spelar en betydande roll för invandrarnas levnadsförhållanden. . Med nuvarande svenskundervisningssystem nås inte alla grupper. Bristen på organiserad barntillsyn och studiefinansiering utgör studiehinder för många. . Genom att deltagarunderlaget är splittrat på många utbildningsanordnare i samma kommun blir studiegrupperna ofta små och heterogent samman- satta. Gruppindelning efter förkunskaper, modersmål etc. är mycket svår att genomföra. Detta påverkar undervisningens resultat. 0 Genom att ett gemensamt mål för svenskundervisningen saknas finns ingen anpassning av svenskundervisningen till övrig vuxenutbildning. Det är svårt för en invandrare att fortsätta sina studier eftersom påbyggnads- kurser i svenska nästan helt saknas. 0 Innehållet i och omfattningen av den svenskundervisning som en invandrare kan få hos olika anordnare varierar. Anordnarnas ideologiska profil, övergripande mål och resurser styr verksamheten. . Svenskundervisningen för invandrare är innehålls- och metodmässigt helt skild från svenska som modersmål. Denna syn har ännu inte helt vunnit gehör hos myndigheterna. I regeringens proposition 1980/81:203 om läroplan för komvux jämställs för första gången ämnet svenska som främmande språk med andra undervisningsämnen. Att så sker är en förutsättning bl.a. för att reguljär lärarutbildning i ämnet kan införas. Avsaknaden av resurser för lärarutbildning har bidragit till att resultaten av undervisningen inte är tillfredsställande. . Lagen (1972:650) om rätt till ledighet och lön vid svenskundervisning för invandrare har inte fungerat tillfredsställande. Genom lagens konstruk-

tion har staten till stor del tagit över en kostnad som borde legat på arbetsgivare. . Den totala kostnaden för svenskundervisning för invandrare beräknas budgetåret 1979/80 till ca 490 Mkr. Hälften av denna kostnad avser utbildningskostnader medan ca hälften avser studiestöd i form av lön eller utbildningsbidrag.

Kapitel 3 Invandring och invandrarpolitik

I detta kapitel ges som en bakgrund till kommitténs överväganden och förslag en översikt över reglerna för och omfattningen av invandringen, invandrings- och utvandringsmönstren samt invandrarpolitikens innehåll.

Den svenska invandrings- och invandrarpolitiken har sin grund i 1968 års beslut om reglerad invandring och 1975 års beslut om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken. Efter 1975 har följt en rad reformer, genom vilka målen för invandrarpolitiken getts ett konkret innehåll: beslut om kommunal rösträtt för invandrare och hemspråksreformen är ett par exempel. Även svenskundervisningen har påverkats av reformarbetet på invandrings- och invandrarpolitikens område. Det har tagit sig författningsmässiga uttryck som i svenskundervisningslagen (19721650). Genom invandringens föränd- rade struktur, bl.a. till följd av flyktingpolitiken, har svenskundervisningens målgrupper och därmed dess innehåll och utformning också kommit att förändras.

Invandringen har under de senaste åren legat på ungefär oförändrad nivå. År 1979 kyrkobokfördes ca 32 400 utländska medborgare i Sverige mot ca 31000 är 1978. År 1980 var siffran ca 34 000. Invandringsöverskottet låg på runt 16 000 åren 1978 och 1979. År 1980 uppgick överskottet till drygt 9 000. Ungefär hälften av invandrarna kommer från de nordiska länderna. främst från Finland. De utomnordiska länder som svarat för den största invand- ringen till Sverige under de senaste två åren har varit: Vietnam, Polen, Turkiet, Chile och Jugoslavien. Därnäst kommer Grekland, Ungern, USA, Storbritannien och Argentina.

En invandringspolitik med ungefär samma inriktning som den nuvarande och en ekonomisk situation som är jämförbar med 1970-talets leder förmodligen till en bruttoinvandring av utländska medborgare av ungefär samma storlek som under de senaste åren, dvs. 30 000—40 000 personer per år. Eftersom andelen vuxna bland de nya invandrarna utgör ca 70 procent, innebär det 20 000—30 000 vuxna invandrare per år.

För att få en uppfattning om hur många invandrare som årligen kommer att behöva grundläggande svenskundervisning måste man också beakta att en relativt stor andel av vissa nationella grupper återinvandrar till Sverige.

I mitten av 1970-talet var nästan en tredjedel av de finska invandrarna återinvandrare. År 1978 var drygt 18 procent, dvs. ca 2 000 av dem, återinvandrare. Även bland andra nationella grupper, t.ex. jugoslaver och greker som har invandrat till Sverige under en relativt lång period, finns ett stort antal återinvandrare.

Målen för den svenska invandrarpolitiken slogs fast av riksdagen år 1975.

Dessa utgår ifrån begreppen jämlikhet. valfrihet och samverkan. De tre målen skall ge vägledning i fråga om åtgärder bl.a. inom utbildningsområdet. En av förutsättningarna för att nå målen är en god utbildning i svenska språket och om svenskt samhälls- och arbetsliv.

Kapitel 4 Invandrarna

Invandrarna har i stor utsträckning bosatt sig i storstadsområdena Stock- holm, Göteborg och Malmö.

De flesta invandrare är unga. 44 procent är i åldern 20—39 år, mot 28 procent svenskar i samma åldersgrupp. Medan 17 procent av svenskarna är över 65 år är endast 2 procent av invandrarna över 65 år. Därav följer att andelen invandrarbarn är högre än andelen svenska barn: 19,4 procent mot 12,3 procent i åldern 0—9 år.

Eftersom det procentuellt finns betydligt fler utländska arbetstagare i de aktiva åldrarna än bland svenska medborgare, tillhör invandrarna också arbetskraften i högre grad än svenskar. De flesta utländska medborgare arbetar inom gruv- och tillverkningsindustrin (ca 42 procent mot 24 procent bland svenska medborgare). Det är också mycket vanligt att utländska medborgare arbetar med servicearbeten (städning, restaurangkök m.m.).

Invandrarna drabbas i högre grad än svenskar av arbetslöshet. Bland ungdom i åldern 16—24 år är den dubbelt så hög. Arbetslösheten bland kvinnor är högre än bland män.

De invandrare som kommit till Sverige under senare år har mycket varierahde utbildningsbakgrund. Bland de vuxna är personer med gymna- sieutbildning eller mer överrepresenterade i jämförelse med hela befolkning- en i Sverige. Samtidigt finns en stor grupp med ingen eller endast ett par års skolutbildning. Bland dessa är många kvinnor, främst från Turkiet.

Utländska medborgare fick år 1976 rätt att delta i kommunala val. Vid det första valet (1976) utnyttjade 60 procent av invandrarna sin rösträtt. För hela befolkningen var valdeltagandet 90 procent.

Det finns numera ett tjugotal större rikstäckande invandrarorganisationer med sammanlagt minst 1 000 lokala föreningar och med ca 175 000 medlemmar. Flertalet av riksorganisationerna får statliga bidrag till sin verksamhet.

Invandrarkvinnorna hör till de mest eftersatta grupperna i samhället. Åtgärder i form av svenskundervisning m.m. har i första hand kunnat utnyttjas av männen och barnen. Detta har inte sällan inneburit påfrestning- ar i familjen och konflikter i hemmet mellan det gamla landets värderingar och rolluppfattningar och det svenska samhället. Det är bl.a. dessa kulturkonfrontationer och frågan om invandrarkvinnans identitetsutveck- ling som har uppmärksammats i SFI-kommitténs försöksverksamhet. Erfarenheterna av försöksverksamheten är att det behövs uppsökande verksamhet, barntillsyn och studiestöd för att nå invandrarkvinnorna.

Invandrarkvinnorna är i stor utsträckning förvärvsarbetande. Totalt sett återfinns de utländska kvinnorna i mindre utsträckning i arbetskraften än svenska medborgare om man gör jämförelser i samma åldersgrupper. I sydeuropeiska invandrargrupper är emellertid den kvinnliga förvärvsfre-

kvensen mycket hög. Bland jugoslaverna i Sverige är det t.ex. lika många kvinnor som män som är ute i arbetslivet.

Befolkningsstatistiken ger ingen möjlighet att urskilja de verkligt lågut- bildade, dvs. personer med ingen eller endast några års skolgång. Att en stor andel av lågutbildade utländska kvinnor är i arbetskraften innebär att en liten del av dem är sysselsatta enbart i hemmen. 19 procent av utländska lågutbildade kvinnor mot 28 procent i hela befolkningen är enbart hemarbetande. I absoluta tal innebär detta 12 000 kvinnor, av vilka dock flertalet kommer från de nordiska länderna.

Hela antalet lågutbildade hemarbetande kvinnor bland utomnordiska medborgare i Sverige är ungefär 4 000 personer. Det är en utomordentligt liten del av samtliga kvinnori Sverige, men i den gruppen finns förmodligen personer som är starkt isolerade från det svenska samhället och i mycket stort behov av bl.a. språkundervisning.

Det är inte endast de enbart hemarbetande kvinnornas situation som är svår. Även de invandrarkvinnor som har flera arbeten och dessutom ansvar både för hemmets skötsel och barn är i en ytterligt ansträngd situation som innebär mycket små möjligheter att tillvarata rätten till svenskundervisning eller annan utbildning.

Kapitel 5 Invandrarna på arbetsmarknaden

Av SCB:s rapport Invandrarnas levnadsförhållanden framgår att utländska medborgare har betydligt sämre arbets- och levnadsförhållanden än svenskar. För de invandrare som stannar i Sverige förbättras emellertid villkoren i hög grad. Invandrare som blivit svenska medborgare har t.ex. mycket bättre levnadsvillkor än de utländska medborgarna.

För att belysa befolkningens deltagande i arbetslivet används vanligen uppgifter ur arbetskraftsundersökningarna (AKU). Enligt AKU tillhörde år 1979 i genomsnitt 88,7 procent av de svenska medborgarna i åldern 25—54 år arbetskraften mot 83,9 procent av de utländska medborgarna. I genomsnitt fanns 229 000 utländska medborgare i arbetskraften under 1979.

I februari 1978 gjordes en fördjupad arbetskraftsundersökning som även redovisar de utländska medborgarnas arbetsmarknadsbeteende under hela 1977. Där framgår att det finns större skillnader mellan vissa olika grupper än mellan gruppen svenska respektive utländska medborgare.

Inom flera yrkesområden är de utländska medborgarna högre represente- rade än den genomsnittliga siffran för befolkningen. Ca 56 procent av de utländska medborgarna mot 31 procent av hela befolkningen finns i tillverkningsarbeten. Andelen utländska medborgare är större även i servicearbeten och gruv— och stenbrytningsarbeten.

Bristfälliga kunskaper i svenska språket medför att utbudet av yrken blir mer begränsat för invandrare än för svensktalande. Även långtidsutbildade är ofta under den första tiden hänvisade till servicearbeten beroende dels på bristande språkfärdigheter dels på att deras utbildning inte utan komplette- ring är gångbar i Sverige.

Enligt AKU är den relativa arbetslösheten mer än dubbelt så hög för utländska medborgare som för svenska medborgare. För åldersgruppen

25—54 år var den relativa arbetslösheten år 1980 i genomsnitt 4.0 procent för de utländska medborgarna mot 1,2 procent för de svenska medborgarna.

En av orsakerna till den högre arbetslösheten är att de utländska medborgarna i arbetskraften oftare än svenskarna saknar yrkesvana och arbetslivserfarenhet. En annan orsak till att de utländska medborgarna har en högre arbetslöshet är bristfälliga kunskaper i svenska. Arbetsgivare som anställer invandrare som inte har tillräckliga kunskaper i svenska får genom svenskundervisningslagen en merkostnad på minst 240 x arbetslönen per timme.

Under första kvartalet 1978 gjorde EIFO på regeringens uppdrag en rikstäckande undersökning om sambandet mellan invandrarnas situation på arbetsmarknaden och deras kunskaper i svenska. Resultatet från undersök- ningen visar bl.a. om man utnyttjat den lagstadgade rätten till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning. Enligt undersökningen var det ca 12 000 invandrare som under första kvartalet 1978 hade rätt till svenskun- dervisning på betald tid. Andelen som utnyttjat sin rätt varierar starkt mellan personer med olika medborgarskap, ålder och utbildning.

De nordiska länderna har en gemensam arbetsmarknad. Överenskommel- sen om gemensam arbetsmarknad ingicks år 1954 och innebär att medbor- garna i de nordiska länderna fritt skall kunna ta arbete och bosätta sig i ett annat nordiskt land.

1954 års överenskommelse har kompletterats med anvisningar om samarbetet mellan arbetsförmedlingarna i Norden. År 1973 träffades också ett avtal mellan regeringarna och arbetsmarknadens parter i Sverige och Finland som bl.a. förbjuder privat rekrytering i grannlandet samt föreskriver att arbetssökande från grannlandet bör ha haft "kontakt med” arbetsför- medlingen i endera landet före anställningen.

Nettoinvandringen inom Norden har till övervägande del gått från andra nordiska länder till Sverige. Invandringen från de nordiska länderna utgör ca 50 procent av den samlade invandringen. Den övervägande delen av de nordiska invandrarna kommer från Finland. Invandringen från Norge och Danmark har varit ganska jämn och begränsad till 3 500—5 500 personer per år sedan mitten av 1960-talet, med undantag för åren 1974—1975 då den var mer än dubbelt så hög som under tidigare år. Inom Nordiska ministerrådet pågår för närvarande en översyn av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad.

Arbetslösheten var nästan dubbelt så hög för finländarna (3.9 procent) som för hela befolkningen. Finländarnas arbetslöshet låg därmed på ungefär samma nivå som samtliga utländska medborgares.

Invandrarnas arbetsmarknadssituation har lett till att de ofta är i kontakt med arbetsförmedlingen. Denna har därigenom ställts inför allt större problem under senare år när en stor del av invandringen bestått av personer utan tidigare yrkesvana och med en kulturell och utbildningsmässig bakgrund som gör det svårt med en direkt arbetsplacering. Vid arbetsför- medlingarna i storstäderna är andelen utländska medborgare mycket hög. I Stockholms län utgör de utländska medborgarna i genomsnitt ca 28 procent av samtliga sökande mot knappt 10 procent av länets befolkning. I kapitlet redovisas situationen vid arbetsförmedlingen i Kista, där en mycket stor

andel av de arbetssökande är invandrare som blir föremål för arbetsmark- nadspolitiska åtgärder.

Kapitel 6 Kommitténs allmänna överväganden och förslag om svenskundervisning för invandrare

Motiven för svenskundervisning kan sammanfattas i ett politiskt, ett samhällsekonomiskt och ett personligt/individuellt motiv. Svenskundervis- ning är en förutsättning för att de invandrarpolitiska målen om jämlikhet, valfrihet och samverkan skall kunna leda till bättre förhållanden för invandrarna.

Invandraren skall ha principiell rätt till svenskundervisning. Det bör vara samhällets skyldighet att erbjuda invandraren möjligheter att lära sig svenska. Invandraren bör också själv känna ett ansvar för att lära sig svenska. För att markera detta talar vi om principiell skyldighet att delta i svenskundervisning.

Invandrarna utgör en mycket heterogen grupp. Orsaken till invandringen är olika för olika grupper och den kulturella och utbildningsmässiga bakgrunden skiftar mellan grupperna. Både praktiska och psykologiska studiehinder är vanliga bland invandrare. särskilt bland dem som har kort skolutbildning. Svenskundervisningen måste anpassas till de mycket olika studieförutsättningarna hos invandrarna.

Principen bör vara att alla invandrare skall erbjudas svenskundervisning på likvärdiga villkor. För att göra detta möjligt måste särskilda åtgärder vidtas för att nå de svagare grupperna genom uppsökande verksamhet, ett särskilt studiestöd för sfi, ordnad barntillsyn och förbättrade metoder i undervisningen. Alla målgrupper bör få sin utbildningi ett enhetligt system. Vi föreslår dock att finlandssvenskar, danskar och norrmän undantas från sfi.

Det årliga utbildningsbehovet beräknar vi till ca 15 000 nya och ca 6 000 gamla invandrare. Ca 2 000 av de nya invandrarna bedömer vi vara i behov av grundutbildning för vuxna. Dessa bör få sin Sfi-utbildning inom ramen för denna utbildning.

Vi föreslår att en ny utbildning — sfi-utbildning - inrättas under enhetligt huvudmannaskap. Det övergripande målet för Sfi-utbildningen skall faststäl- las av statsmakterna och utgöra riktmärke för samhällets insatser i fråga om svenskundervisning. Preciserade mål ges i en läroplan. Det enda villkoret för att delta i Sfi-utbildning är kyrkobokföring. Undantag medges för personer som sökt och väntar på uppehållstillstånd som bör få delta i sfi medan de väntar.

Målet för Sfi-utbildningen skall vara att ge aktiva och funktionella språkkunskaper. Den skall förutom språkundervisning innehålla samhälls- och arbetslivsorientering samt studie- och yrkesorientering (SYO).

Sfi-utbildningen skall omfatta 600 timmar indelade i två etapper om vardera 300 timmar. Den första etappen skall avse nybörjarundervisning och anordnas snarast efter invandringen. Den andra etappen kan få olika inriktning beroende på invandrarens fortsatta planer. Den kan t.ex. få viss yrkesinriktning och varvas med arbete eller annan utbildning.

Sfi-utbildningen förutsätter att invandrarna har möjligheter att fortsätta sin språkundervisningpä högre nivåer. Sådan utbildning bör kunna anordnas på flera sätt, exempelvis som studiecirklar, kurser inom komvux och kurser inom AMU.

Invandrarstuderande som planerar en högskoleutbildning bör kunna få fortsatt svenskundervisning tillsammans med gäststuderande inom högsko- lans ram. Invandrare med en yrkesutbildning som är användbar i Sverige skall inom komvux kunna få en sådan påbyggnadsutbildning i svenska och annan kompletterande utbildning att de kan arbeta inom sitt yrke. Det gäller t.ex. sjukvårdspersonal.

Uppsökande verksamhet och utbyggd information om svenskundervisning är nödvändig för att nå framför allt de korttidsutbildade invandrarna. Information om Sfi-utbildningen skall ges i samband med att invandraren får uppehållstillstånd och blir kyrkobokförd. Utbildningsanordnaren skall ha ansvar för att informationen när alla invandrare. Vid informationen bör bl.a. arbetsgivarna, de fackliga organisationerna och invandrarorganisationerna medverka. Den uppsökande verksamheten bör bl.a. kunna anordnas i samarbete med de fackliga organisationerna och invandrarorganisationer- na.

Behovet av forskning kring svenska som främmande språk är stort. Forskningen behöver dokumenteras så att resultaten når ut till lärare m.fl.

Sveriges Radio bör satsa mer på språkprogram för invandrare i radio och TV. Många av de moment som ingår i Sfi-utbildningen, t.ex. samhälls- och arbetslivsorienterande moment, är lämpliga att förmedla genom radio och TV. TV kan också ha rekryteringsuppgifter i samband med sfi.

Kapitel 7 Organisation och huvudmannaskap

Enligt direktiven skulle vi pröva och redovisa olika alternativa lösningar av hur Sfi-utbildningen bör kunna organiseras i framtiden. Vi har prövat och redovisar fyra olika alternativ. De är . nuvarande organisation . studieförbund som ensam huvudman för sfi . statligt/regionalt huvudmannaskap för sfi . kommunalt huvudmannaskap för sfi

I det sista alternativet redovisar vi fyra olika modeller. De skiljer sig åt beträffande själva utbildningsanordnandet.

De olika alternativen prövas mot de krav vi ställer på organisationen. Vi har funnit att det kommunala huvudmannaskapet bäst uppfyller dessa krav. Vi föreslår därför att kommunerna skall vara huvudmän för Sfi-utbildningen och att utbildningen organisatoriskt knyts till den kommunala vuxenutbild- ningen (komvux) på samma sätt som grundutbildningen för vuxna (grund- vux).

För den nya organisationen av Sfi-utbildningen föreslår vi en särskild planeringsfunktion i kommunerna med uppgift att svara för den övergripan- de planeringen. Skolledarorganisationen förutsätts bli samordnad med

komvux och grundvux.

Vi föreslår att Sfi-utbildningen organiseras utifrån s.k. sfi-omräden. Ett Sfi-område är ett regionalt samverkansområde för Sfi-utbildningen av samma slag som elevområden i ungdomsskolan. Sfi-utbildning får startas om det genomsnittliga antalet deltagare i grupperna i ett Sfi-område är lägst 11. Därutöver föreslås SÖ få möjligheter att efter ansökan få fördela vissa resurser för att möjliggöra kursstart även i Sfi-områden med mycket liten invandring.

Utbildningen skall anordnas i två etapper om vardera 300 undervisnings- timmar och pågå kontinuerligt under hela året. Utbildningen skall däri- genom kunna anpassas till de olika målgruppernas behov och till olika slag av annan vuxenutbildning.

Enligt förslagen är det skolstyrelsen som beslutar om utbildningens uppläggning. Därigenom undviks en direkt koppling mellan arbetsplatsens och produktionens villkor och Sfi-utbildningen för anställda invandrare. Skolstyrelsen skall emellertid före beslut om Sfi-utbildning samråda med arbetsgivare och fackliga organisationer beträffande utbildningens upplägg- ning och organisation.

Sfi-utbildningen och grundvux får samma huvudman. Därigenom kan utbildningarna samordnas och mälgrupperna bättre än nu särskiljas.

Kommunerna bör få full kostnadstäckning för Sfi-utbildningen. Det innebär att kommunerna får ersättning också för sådana kostnader som i andra kommunala utbildningar täcks av kommunala medel. Resurser föreslås för studie- och yrkesorientering, kurativa insatser, fackmannamed- verkan och tolkning.

Kommunerna bör också få statsbidrag för att täcka kostnaderna för undervisningslokaler. De undervisningslokaler som studieförbund och AMU för närvarande använder för Sfi-utbildningen anser vi bör kunna hyras av kommunerna så att de nuvarande utbildningsanordnarna inte behöver riskera att få kvarstående kostnader för sina Sfi-lokaler.

En enhetlig och sammanhållen grundläggande undervisningi svenska med samhälls- och arbetslivsorientering är en grund som alla invandrare bör ha för att därefter vid behov kunna fortsätta med olika slag av påbyggnadsutbild- ningi svenska. Den Sfi-utbildning vi föreslår bör därför inrymma alla grupper av invandrare. De invandrare som för närvarande får sin utbildning inom speciella anordningar omfattas därför också av förslaget. Det gäller flyktingar, invandrarstuderande, utländsk medicinalpersonal och utländska sjömän.

För att kommunerna skall kunna nå alla och förmå dem att delta i Sfi-utbildning föreslår vi särskilda resurser för information och uppsökande verksamhet.

Kapitel 8 Studiestöd i anslutning till Sfi-utbildningen

Utgångspunkten för våra förslag om studiestöd är att invandrare skall beredas möjligheter att delta i Sfi-utbildning på tillfredsställande ekonomiska villkor. En sådan effekt uppnås enklast om alla deltagare får ett likvärdigt studiestöd som medger att försörjningen tryggas under studietiden. Vi kallar

studiestödet för sfi-penning. Berättigade till Sfi-penning är kyrkobokförda invandrare samt utländska sjömän som är anställda på svenska fartyg och finska s.k. gränsbor som bor i Finland men stadigvarande arbetar i

Sverige.

Sfi-penningen föreslås utgå enligt följande kriterier:

. Anställda invandrare får Sfi-penning motsvarande den aktuella timlönen för varje undervisningstimme som de är lediga från arbetet och därmed förlorar arbetsinkomst. Sfi-penning motsvarande lön skall vara ATP- grundande, semesterlönegrundande och skattepliktig. Den skall även kunna utgå för bl.a. viss restid. Under den tid Sfi-penning utgår sänks inte heller den sjukpenninggrundande inkomsten. . Till dem som är mellan 18 och 65 år och saknar anställning utgår en Sfi-penning motsvarande 33 kronor per undervisningstimme. Även till anställda utgår 33 kr. per timme om de inte är lediga från arbetet och förlorar arbetsinkomst under Sfi-utbildningen. Sfi-penningen är skatte- pliktig och ATP-grundande. Den föreslås utgå även under sjukfrånva- ro.

. Till ungdomar mellan 16 och 18 år och till invandrare över 65 är utgår en sfi-penning motsvarande 13 kr. per undervisningstimme som ett stimu- lansbidrag. Även denna sfi-penning är skattepliktig, ATP-grundande och kan utgå under sjukfrånvaro.

Rätten till Sfi-penning prövas av skolstyrelsen medan utbetalningen sker genom försäkringskassan efter närvarorapportering från utbildningsanord- naren. Försäkringskassan registrerar det antal undervisningstimmar för vilka Sfi-penning utgått. SÖ:s SFI-register överförs till riksförsäkringsverket.

Enligt nuvarande svenskundervisningslag betalar den enskilde arbetsgi- varen lön till den som är ledig för svenskundervisning. Vi föreslår att arbetsgivarkollektivet som helhet svarar för en del av kostnaden för sfi-penningen genom en arbetsgivaravgift om 0,07 procent.

Kapitel 9 Barnomsorg i anslutning till Sfi-utbildningen

En förutsättning för de flesta hemarbetande kvinnors deltagande i utbildning är att barnomsorgen ordnas på ett tillfredsställande sätt. Vi föreslår därför att kommunerna får statsbidrag för kostnader utöver vad som täcks av en skälig föräldraavgift för särskild barnomsorg i samband med att föräldrar deltar i Sfi-utbildning.

Barnomsorgen bör omfatta sådana barn som inte omfattas av kommun- ernas skyldighet enligt barnomsorgslagen att ordna barnomsorgen i annan ordning. Vi föreslår att kommunerna för dessa barn får ett statsbidrag om högst 19 600 kr. per barn och år, vilket motsvarade det årliga statsbidraget till en daghemsplats 1980.

Kapitel 10 Lärare för Sfi-utbildningen

Vi har enligt direktiven utrett frågor kring tillgången på och behovet av lärare med lämplig utbildning för undervisningen i sfi. Arbetet som redovisas i del 2 kapitel 11 utgörs av dels en översikt över befintliga former av utbildning och fortbildning för Sfi-lärare, dels en enkät bland cirkelledare och AMU-lärare våren 1980. Enkäten syftade till att ge oss en uppfattning om vilken utbildning och erfarenhet nu verksamma lärare och cirkelledare har, samt hur deras behov och önskemål beträffande utbildning ser ut. Med utgångspunkt i detta utredningsarbete samt i av SÖ och UHÄ framlagda förslag om lärarutbildning hösten 1980 har vi gjort en analys av å ena sidan behovet av lärare för den Sfi-utbildning vi föreslår, å andra sidan formerna för ett överförande av nu verksamma lärares och cirkelledares erfarenheter och kunskaper till nya utbildningen.

Våra förslag utgår ifrån att behovet av lärare för den nya utbildningen i första hand bör tillgodoses genom att de cirkelledare och lärare som är och varit verksamma inom den hittillsvarande sfi-utbildningen bereds möjlighet att fortsätta inom den nya organisationen. För att möjliggöra detta anger vi olika förslag till lösningar. Dessa bygger på framför allt två förutsättningar a) att det finns tjänster där bl.a. ämnet svenska som främmande språk ingår i behörigheten b) att en reguljär lärarutbildning i svenska som främmande språk med samhälls- och arbetslivsorientering inrättas inom högskolan.

Våra förslag kan preciseras på följande sätt: . Lärarutbildning i svenska som främmande språk med samhälls- och arbetslivsorientering bör finnas inom grundutbildningen för lärare. Utbildning i detta ämne bör införas på den språkvetenskapliga ämneslä- rarlinjen. Utbildningen bör omfatta 60 poäng. . Förslaget förutsätter regler om ämneskombinationer och behörighetsvill- kor för adjunktstjänst inom komvux samt grundskolans högstadium/ gymnasieskolan och eventuellt grundutbildningen för vuxna (grund- vux). . En fortsatt utveckling mot lärare av ettämnestyp måste hejdas. En bredare behörighet bör eftersträvas inte minst med hänsyn till att invandrarun- dervisningens omfattning kan variera med konjunkturen och även tidsmässigt under året. . Kompletterande ämnesteoretisk och praktisk-pedagogisk utbildning bör inrättas som siktar mot att ge nu verksamma lärare full behörighet till de tjänster som föreslås bli inrättade. Kompletteringsutbildningen bör ske under en avgränsad period och ges på förmånliga villkor. Studierna bör kunna ske i form av decentraliserad utbildning. på halvfart och under tjänstledighet med B-avdrag. . Under en övergångsperiod bör personliga ettämnestjänster med behörig- heten knuten endast till sfi kunna inrättas för att sådana lärare skall kunna beredas fortsatt Sfi-tjänstgöring som har långt kvar till den bredare behörighet som vi anser bör bli det normala på längre sikt. . Fortbildning bör ges dessa lärargrupper i samma ordning och enligt samma regler som gäller för övriga lärarkategorier.

Kapitel 11 Kostnadsberäkningar, finansiering och statsbidrag

Enligt regeringens direktiv 198020 till samtliga kommittéer angående finansieringen av reformer skall utgångspunkten vara att alla förslag skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser inom det område som förslagen avser. Detta innebär att om kostnadskrävande förslag läggs fram måste samtidigt visas hur förslagen skall finansieras genom besparingar i form av rationaliseringar och omprövning av pågående verksamhet inom utredningsområdet.

I detta kapitel redovisar vi därför först kostnaderna för svenskundervis- ningen budgetåret 1979/80. Därefter redovisar vi de kostnader vi har beräknat för en reformerad Sfi-utbildning. Beräkningen utgår från 1980 års kostnadsläge. Slutligen föreslås ett finansierings- och statsbidragssystem för reformen.

Om hela den beräknade målgruppen deltar i Sfi-utbildning uppgår den årliga kostnaden till ca 538 Mkr. Vi anser det emellertid realistiskt att anta att man trots relativt stora resurser till rekrytering och uppsökande verksamhet, endast när 80—90 procent av målgruppen med utbildningen.

Hur stor den slutliga kostnaden blir för Sfi-utbildningen beror således huvudsakligen på vilka effekterna blir av den uppsökande verksamheten. Med de begränsningar av målgruppen som vi gjort kan kostnaderna uppskattas till mellan ca 440 och 490 Mkr årligen. Då kostnaderna för nuvarande Sfi-verksamhet under budgetåret 1979/80 beräknats till ca 490 Mkr ryms således våra förslag inom de ramar som angetts av regeringen.

Finansieringen av Sfi-utbildningen bör ske på tre olika sätt. Arbetsgivarnas andel av finansieringen bör dels utgöras av en höjning av arbetsgivaravgiften med 0,07 procentenheter, dels av arbetsgivarnas nuvarande andel av finansieringen av svenskundervisningen inom AMU. Övriga kostnader bestrids av medel via statsbudgeten.

Det statsbidragssystem som vi föreslår avser att ge kommunerna full täckning för kostnaderna i samband med Sfi-utbildningen. Vi har därför inte räknat med någon kommunal finansiering av sfi-utbildningen.

Kapitel 12 Genomförande och konsekvenser

Förslaget om ny Sfi-utbildning bör träda i kraft den 1 juli 1983. Från detta datum tillämpas den nya lagstiftningen och förordningen om sfi- utbildning.

Under en övergångsperiod kan nuvarande anordnare behöva anlitas för att möjliggöra en successiv uppbyggnad av den nya organisationen i kommunen. Denna övergångsperiod bör omfatta högst två år.

Vi föreslår att en organisationskommitte' får till uppgift att närmare planera och organisera genomförandet av reformen. Ett anslag på 5 Mkr bör disponeras av organisationskommittén för nödvändiga övergångskostnader, bl.a. för Studieförbunden.

Kapitel 13 Lagar och författningar

Kapitlet innehåller förslag om en ny lag som ger arbetstagare rätt till ledighet för svenskundervisning. Lagen ersätter 1972 års lag om rätt till ledighet och lön för sådan undervisning. Som en följd av att undervisningen föreslås bli finansierad med bidrag till invandraren i form av Sfi-penning kan de tidigare reglerna om lön utmönstras. Rätten till ledighet knyts direkt till invandrarens rätt till Sfi-penning. Enligt förslaget skall det åligga arbetsgivaren att medverka till att kommunen kan lämna information om utbildningen på arbetsplatsen.

De närmare motiveringarna till vårt förslag om ett särskild studiestöd för Sfi-utbildning — Sfi-penning — finns i kapitel 8. I detta kapitel presenteras därför endast förslaget till lagtext i fråga om sfi—penning. Ett förslag till förordning om Sfi-utbildning läggs också fram.

Avslutningsvis ger vi en översikt över de följdverkningar våra förslag får för annan lagstiftning och andra författningar.

1

1.

Kommitténs arbete

1. Direktiven

Inriktningen av arbetet i SFI-kommittén har bestämts av de direktiv som regeringen gav i beslut vid regeringssammanträde den 28 december 1978.

Enligt direktiven skulle vi ha till uppgift att se över samtliga nuvarande former för svenskundervisning m.m. för vuxna invandrare och utreda frågan om åtgärder för att ge grundläggande kunskaper i svenska språket och svenskt samhälls- och arbetsliv för vuxna invandrare i Sverige. En utgångspunkt för arbetet skulle vara de mål och riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken som riksdagen antog år 1975.

De uppgifter som närmare preciserats i direktiven kan sammanfattas i följande att-satser:

att kartlägga alla former av nu förekommande undervisning för vuxna invandrare som syftar till att ge dem grundläggande kunskaper i svenska och i svensk samhällskunskap att bedöma i vilken utsträckning nuvarande svenskundervisning för invandrare inom olika regelsystem och utbildningsanordningar svarar mot de mål och riktlinjer som har satts upp för utbildningen att överväga den allmänna inriktningen av en grundläggande introduk- tionsundervisning i svenska språket och i svenskt samhälls- och arbetsliv för vuxna invandrare att bedöma en sådan utbildnings omfattning med hänsyn till utbildnings- behoven hos olika grupper och till möjligheterna att genomföra och finansiera den att överväga frågan om huvudmannaskap för olika former av svenskun- dervisning för invandrare i förhållande till vuxenutbildningen i övrigt och därvid pröva och redovisa olika alternativ, däribland nuvarande huvud- mannaskapsfördelning att bedöma olika former av finansiering i samband med prövning av huvudmannaskapsfrågan att undersöka om de bestämmelser som reglerar arbetsgivarnas skyldig- heter i samband med svenskundervisning för invandrare kan integreras i studieledighetslagen eller om fristående lagstiftning bör bibehållas att underkasta lagstiftningen om svenskundervisning en överarbetning att särskilt beakta de hemarbetande kvinnornas möjligheter att få svenskundervisning och då särskilt uppmärksamma frågan om informa- tion till invandrare om olika möjligheter till utbildning i svenska

0 att utarbeta ett program för åtgärder i syfte att underlätta invandrarnas möjligheter att genom särskild utbildning få grundläggande kunskaper 1 svenska och om svenskt samhälls- och arbetsliv . att överväga hur de olika anordningarna för svenskundervisning bättre skall kunna anpassas till varandra, så att invandrarnas möjligheter till utbildning inom vuxenutbildningen i stort och vid universitet och högskolor underlättas . att överväga om det finns behov av andra specialinriktade kurser i svenska för olika grupper än de som anordnas för närvarande . att utreda frågor som rör tillgången på och behovet av lärare och ledare med lämplig utbildning för svenskundervisning . att kostnadsberäkna framlagda förslag

Direktivens fullständiga lydelse redovisas i bilaga 1.

Den 13 mars 1980 fick alla kommittéer och särskilda utredare direktiv (198020) angående finansiering av reformer. Genom dessa direktiv begrän- sades kommittéernas möjligheter att lägga fram förslag som innebär kostnadsökningar för stat, kommun eller enskilda. Kommittéförslag skall i princip kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser inom det område som förslagen avser.

SFI-kommitténs direktiv ger utrymme för ett förutsättningslöst utred- ningsarbete beträffande mål och allmän inriktning av svenskundervisningen i relation till de övergripande invandrarpolitiska målen. Markeringar görsii direktiven som vittnar om ambitionen att få ett samlat program för svenskundervisningen som ger invandraren reella förutsättningar att inlem- mas i det svenska samhället.

Direktivens inriktning rymmer således möjligheten att formulera ett omfattande reformprogram när det gäller svenskundervisningen för invand- rare. Den samhällsekonomiska situation som rätt under hela den period iii arbetat -och som tagit sig uttryck i de ovan nämnda direktiven- har emellertid begränsat möjligheterna att lägga fram sådana förslag som invandrarnas situation i det svenska samhället egentligen skulle motivera.

1.2. Övrigt underlag

Enligt direktiven skulle vi vid vårt kartläggningsarbete tillgodogöra oss material som sammanställts inom Skolöverstyrelsen (SÖ) med anledning av uppdraget att utvärdera den sedan 1965 bedrivna försöksverksamheten med undervisning i svenska språket m. m. för invandrare. Detta material överlämnades till oss hösten 1979 och har i stor utsträckning använts för att beskriva och analysera Sfi-undervisningens framväxt och situationidag. Resultaten från den rikstäckande statistiska undersökning om sambandet mellan invandrarnas situation på arbetsmarknaden och deras kunskaper i svenska som expertgruppen för invandringsforskning (EIFO) sammanställt enligt ett uppdrag den 17 maj 1977 av chefen för arbetsmarknadsdeparte- mentet har också använts. Ett viktigt underlag för överväganden angående flyktingarnas undervisning gavs i betänkandet (Ds A 1978c01) Sverige och flyktingarna. Arbetsmarknadsdepartementet har.under utredningsarbetets

gång till SFI-kommittén överlämnat flera framställningar och skrivelser från myndigheter, organisationer och enskilda. Dessa framställningar och skri- velser samt SFI-kommitténs remissyttranden är förtecknade i bilaga 3. Ett viktigt underlag för oss har också varit de rapporter om invandrarfrågor som för kännedom överlämnats till kommitténs sekretariat från olika myndighe- ter och organisationer, t.ex. statens invandrarverk (SIV), SÖ och arbets- marknadsstyrelsen (AMS). Värdefullt material har också inhämtats genom de studiebesök/-resor som vi eller sekretariatet gjort samt de konferenser som sekretariatet deltagit eller medverkat i. Dessa beskrivs i nästa avsnitt om utredningsarbetets genomförande.

1.3. Arbetets genomförande

Kommitténs ledamöter, sakkunniga, experter och sekretariat är förtecknade i bilaga 2. Som framgår av denna har ledamöterna, med undantag av ordföranden. representerat politiska partier. medan de sakkunniga företrätt huvudorganisationer på arbetsmarknaden. studieförbund, invandrarorgani- sationer samt regeringskansliet. Experterna har varit av två slag, dels sådana som regelbundet deltagit i ledamöternas sammanträden såsom representan- ter för statliga myndigheter. dels sådana som knutits till sekretariatet under kortare eller längre tid för bearbetning av bestämda frågor. De senare experterna har t.ex. fungerat som projektledare för den av oss initierade och genomförda försöksverksamheten. En grupp experter har utgjorts av företrädare för invandrarorganisationer. Dessa har fullgjort sina uppgifter inom en särskild referensgrupp.

Arbetet påbörjades i mars 1979. Vi har haft regelbundna sammanträden, under det sista året två gånger per månad.

För att få en överblick över och orientering om de olika problemområden som rymts i kommittéarbetet har SFI-kommittén företagit studieresor till Göteborg — Borås, Västerås — Hallstahammar och Södertälje. Vid studie- resorna besöktes såväl utbildningsanordnare som företrädare för kommu- ner, arbetsförmedling etc. Ordföranden och sekreterare har också gjort en studieresa till Israel våren 1980. Resan har dokumenterats i en reserapport. Vidare har ordföranden och/eller sekretariatet besökt flera myndigheter, bl.a. SÖ, AMS, SIV, universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), riksförsäk- ringsverket (RFV) och socialstyrelsen (SoS). Med dessa myndigheter har sekretariatet också haft kontakt under hela utredningsarbetet. Även organisationer på arbetsmarknaden har besökts, bl.a. Svenska kommunför- bundet, Landsorganisationen (LO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Hotell-och restauranganställdas förbund och Svenska sjöfolksför- bundet. Bland företag som besökts kan nämnas Marabou, Viskafors gummifabrik, ASEA och Volvo. Besök har också gjorts vid några studieförbunds centrala kanslier, Arbetarnas Bildningsförbund (ABF), Studieförbundet Vuxenskolan och Folkuniversitetet samt vid Utbildningsra- dion.

Sekretariatet har gjort flera besök vid lokala studieförbundsavdelningar, AMU-center samt enheter för kommunal vuxenutbildning (komvux) och grundutbildning för vuxna (grundvux) för att fortlöpande informera om

utredningsarbetet. motta synpunkter och följa utvecklingen inom invandrar- undervisningen. En överläggning med Folkbildningsförbundet och samtliga studieförbund har också skett.

För att få centrala utredningsfrågor belysta har vi anordnat viss försöks- verksamhet. I anslutning till försöksverksamheten har sekretariatet gjort flera besök hos studieanordnare. arbetsförmedlingar och kommuner.

Vi har strävat efter att arbeta öppet vilket kommit till uttryck i rapporter från kommitténs försöksverksamhet och i sekretariatets artiklar i tidskrifter och medverkan vid konferenser, kurser och informationsmöten. Samråd i olika frågor har skett med kommittéer som arbetat med angränsande frågor. Sålunda har sekretariatet haft regelbundna kontakter med komvux- utredningen (U 1978104).gäststuderandekommittén(U l978:03) och diskri- mineringsutredningen (A l978:06). Underhandskontakter har också tagits med gymnasieutredningen (U 1976:10), invandrarpolitiska kommittén (A 1980:04), jämställdhetskommittén (Ju 1976108). utredningen rörande infor- mation om risker i arbetsmiljön (A 1979:01). kommittén för arbetsmark- nadsutbildning och företagsutbildning (A 1980:02), expertgruppen för invandringsforskning (A l975:05) samt utredningen om språkminoriteter i förskoleåldern (S 1979:03). Samråd med folkbildningsutredningen (U 1975:19) skedde i utredningsarbetets inledande skede. Utredningen om översyn av SFI-registret (U 1980:04) har också tillfört kommittéarbetet värdefullt material. Samråd har vidare skett med arbetsmarknadsdeparte- mentets arbetsgrupp för prövning av frågan om huvudmannaskap för överföringen och omhändertagandet av flyktingar i Sverige (AGFA-

gruppen).

1.4. Undersökningar

Vi har i stor utsträckning kunnat bygga på tidigare utredningar, undersök- ningar och utvärderingar av svenskundervisningen för invandrare. På några områden har vi emellertid funnit det angeläget att ta fram nytt material genom egna studier och undersökningar. Följande studier och projekt har genomförts: . Under budgetåret 1979/80 genomfördes en försöksverksamhet i syfte att främst pröva frågan om huvudmannaskap för undervisningen i svenska för vuxna invandrare. Sex projekt ingick i försöksverksamheten: två kom- vuxprojekt och fyra studieförbundsprojekt. . Under våren 1980 gjordes genom en enkät till cirkelledare vid studieför- bund och lärare i svenska för invandrare inom arbetsmarknadsutbildning- en (AMU) en kartläggning av utbildningsbakgrund och utbildningsbehov hos cirkelledare och AMU-lärare. . Våren 1980 gjorde AMS för kommitténs räkning en kartläggning av svenskundervisningen på flyktingförläggningarna i Flen, Alvesta, Lagan, Perstorp och Hallstahammar samt vid fem studieförbundsavdelningar i Stockholms län under perioden 1979-01—01—1979-10-31. . Våren 1980 gjordes också genom AMS” försorg en undersökning av länsarbetsnämndernas erfarenheter och synpunkter på svenskundervis- ningen i samband med AMU.

0 Med statistiska centralbyråns (SCB) hjälp gjordes våren 1981 en sammanställning av antalet nya kyrkobokförda invandrare till landets kommuner åren 1979 och 1980. 0 Våren 1981 genomfördes med hjälp av expertis från Svenska kommun- förbundet studier av ett antal kommuner i syfte att kartlägga de kommunalekonomiska konsekvenserna av ett kommunalt huvudmanna- skap för undervisningen i svenska för vuxna invandrare. . Under två år— 1979/80 och 1980/81— har SFI-kommittén ekonomiskt stött ett projekt initierat av Internationella föreningen för invandrarkvinnor (IFFI) i Stockholm i samarbete med studieförbundet Studiefrämjandet. Projektet har syftat till att genom uppsökande verksamhet, social rådgivning och barntillsyn i anslutning till svenskundervisning stärka kvinnornas självförtroende och möjligheter till kontakt i det svenska samhället. . SFI-kommitténs sekretariat har också nära följt och i vissa fall medverkat i av olika institutioner och myndigheter initierade projekt och försöksverk- samheter.

Resultaten av de ovan nämnda projekten och studierna redovisas i några fall i särskilda rapporter. i bilagor till detta betänkande eller i samband med behandlingen av olika problemområden i betänkandet.

1.5. Andra utredningar, avgränsningar m.m.

För att en samlad bedömning av svenskundervisningens organisation, innehåll och uppläggning skall kunna göras, måste även hänsyn tas till förslag från andra utredningar samt direktiv och arbetsuppgifter för pågående utredningar. I flera parlamentariska utredningar som nyligen avslutat sitt arbete eller vilkas utredningsarbete pågår berörs frågor i anslutning till svenskundervisningen för invandrare och invandrarnas utbildningsmöjlighe- ter i stort.

Folkbildningsutredningen överlämnade sitt huvudbetänkande (SOU 1979:85) Folkbildning för 80-talet i december 1979. En debattskrift med namnet Folkbildningen i framtiden överlämnades i juni 1977 (SOU 1977:38). Utredningen har ingående belyst frågan om gränsdragningen mellan olika vuxenutbildningsanordnare och relationen mellan staten och det fria och frivilliga folkbildningsarbetet. I ett särskilt avsnitt i debattskriften behand- lades frågan om vissa uppgifter som Studieförbunden har fått under senare tid, t.ex. undervisning i svenska för invandrare, kan anses komma i konflikt med principen om att folkbildningsarbetet skall vara fritt och frivilligt. I slutbetänkandet analyserades i ett särskilt avsnitt invandrarnas möjligheter att ta del av studiecirkelverksamheten och kulturaktiviteter i studieförbun- dens regi.

Sysselsättningsutredningen (A 1974z02) tog i sitt huvudbetänkande (SOU 1979:24) upp frågan om invandrarnas situation på arbetsmarknaden. Utredningen framhöll svenskundervisningens betydelse och lade också fram vissa förslag till förbättringar.

Komvux-utredningen (U 1978204) uppmärksammar enligt sina direktiv

bl.a. frågor rörande rekryteringen av deltagare till komvux. Man skall särskilt studera i vilken utsträckning utbildningsmässigt eftersatta och därför prioriterade målgrupper, t.ex. invandrare, har rekryterats och vilka reella möjligheter de har att delta i och slutföra utbildningen. Som ett resultat av det arbetet överlämnade utredningen hösten 1980 till utbildningsdeparte— mentet ett förslag till läroplan för komvux, vilket bl.a. innefattar kursplaner i svenska som främmande språk resp. i hemspråk. Frågor om arbetsfördelning och samråd mellan komvux och studieförbunden har behandlats i ett särskilt delbetänkande (SOU 1979:92). Komvux-utredningen beaktar i sitt arbete också utbildningen inom grundvux. Komvux-utredningen beräknar att överlämna slutbetänkandet vid årsskiftet 1981/82.

Gäststuderandekommittén (U l978:03) har överlämnat sitt betänkande hösten 1981 (Ds U 1981:08). I detta ges bl.a. förslag om behörighetsgivande undervisning i svenska för utländska studerande. I begreppet utländska studerande ryms också invandrare.

Gymnasieutredningen (U 1976:10) behandlar i sitt arbete också invand- rarungdomens situation. Bl.a. medverkar man i en kartläggning av finska och turkiska ungdomars situation.

Jämställdhetskommittén (Ju 1976108) har under 1980 gjort en kartläggning av invandrarkvinnornas situation i syfte att utveckla en utbildningsgång anpassad till kvinnor med mycket kort skolutbildning och för svenska förhållanden annorlunda kulturbakgrund.

1970-talet har inneburit en intensiv reformperiod på det invandrarpolitiska området. En rad åtgärder har vidtagits i syfte att stärka invandrarnas och de etniska minoriteternas ställning i landet. Huvudinriktningen i dessa strävan- den har angetts av de invandrarpolitiska mål om jämlikhet, valfrihet och samverkan som statsmakterna fattade beslut om år 1975. Strävandena har tagit sig uttryck i flera reformer på olika samhällsområden. Hemspråksre- formen är exempel på en mycket betydelsefull reform som anger färdrikt- ningen för de utbildningspolitiska insatserna för invandrare och minorite- ter.

Hemspråksundervisningen får ses som en del av arbetet med att anpassa utbildningen i Sverige till de olika krav som det mångkulturella samhället ställer. Svenskundervisningen är en annan sådan del. Men varken hem- språksundervisning eller svenskundervisning kan ge invandrarna väsentligt bättre villkor om inte undervisningen sätts in i ett större sammanhang och kombineras med andra åtgärder. Invandringens sammansättning under 1970-talet har inneburit att Sverige vid sidan om många välutbildade också tagit emot ett stort antal invandrare utan funktionella kunskaperi läsning och skrivning och med en kulturbakgrund som starkt skiljer sig från den svenska och nordiska. Detta förhållande innebär att utbildningsinsatser för vuxna invandrare dels måste innefatta helt andra ting än enbart svenskundervisning eller hemspråksundervisning, dels måste göras flexibla och varierade. Utan att generalisera kan man nog säga att de utbildningsbehov vissa invandrar- grupper har idag är helt andra än Sverige upplevde på 1960-talet och i början av 1970-talet. Skillnaden i behoven mellan olika grupper kan emellertid variera mycket starkt, vilket gör att man knappast kan säga att brister i utbildningsbakgrunden inte bara är ett invandrarproblem utan något som gäller också många svenskar.

Som visats ovan behandlas vuxna invandrares utbildningssituation från något olika utgångspunkter av olika statliga utredningar. Vid sidan om dessa utredningars arbete finns ett stort antal utredningar, nyligen slutförda eller under arbete, inom myndigheter, kommuner och organisationer. Det är angeläget att de olika utredningarnas arbete kan komplettera varandra och täcka olika aspekter av utbildningsproblematiken.

Med hänsyn till att annat utredningsarbete rörande invandrarnas utbild- ningssituation pågått under den tid kommittén arbetat har vi gjort följande avgränsningar i vårt arbete:

Målgrupp för kommitténs förslag är invandrare över 16 år. Följande grupper omfattas dock ej av kommitténs förslag: ungdom i gymnasieskolan, gäststuderande, inhemska minoriteter och icke läs- och skrivkunniga invandrare. Förslaget omfattar vidare i huvudsak endast frågor som gäller undervisning i svenska med samhälls- och arbetslivsorientering för invand- rare.

Det är den grundläggande svenskundervisningen som vi ansett vara värt huvudsakliga ansvarsområde. Vi har emellertid ansett det angeläget att också ge synpunkter på hur den fortsatta utbildningen bör kunna utformas.

1.6. Några begrepp

Ordet invandrare saknar en klar definition. Idet allmänna språkbruket avses med ordet invandrare personer av utländsk härkomst. Då räknar man också in utländska medborgare som är födda i Sverige, ofta också naturaliserade personer, dvs. utländska medborgare som blivit svenska medborgare och barn till dessa. Det är vedertaget i den allmänna debatten och i skriftliga framställningar etc. att använda detta oprecisa begrepp. Vanligtvis framgår det av sammanhanget vilka kategorier människor man avser. Ibland behövs emellertid preciseringar, eftersom det allmänna begreppet invandrare kan förorsaka missförstånd, feltolkningar av uppgifter etc. Att använda begrep- pet invandrare kan också ibland ge en falsk bild av homogenitet, när det i själva verket handlar om många olika grupper med olika bakgrund och behov. Språkliga och kulturella skillnader mellan invandrargrupper är ibland större än mellan svenskar och vissa invandrargrupper.

All befolkningsstatistik i Sverige avser enbart i Sverige kyrkobokförda personer. Det betyder att det alltid blir en eftersläpningi statistiken eftersom utomnordiska medborgare måste ha uppehållstillstånd innan de kan kyrkobokföra sig. Tillståndsfrågan kan ta lång tid att lösa, ofta omkring ett år. Det betyder att mer än hälften av de invandrade utomnordiska medborgare som redovisas som invandrare under ett år i själva verket kom till Sverige året innan. Även för nordbor kan det dröja relativt lång tid — i genomsnitt åtta månader — innan de låter kyrkobokföra sig. Det finns också en stor grupp, främst finska medborgare, som bor och arbetar i Sverige utan att vara kyrkobokförda här.

Många av samhällets utbildningsåtgärder är knutna till kyrkobokförings- kriteriet. Det gäller t.ex. svenskundervisningen och grundvux, för vilka utbildningar krav på uppehållstillstånd och kyrkobokföring är reglerat i förordning. För vissa andra utbildningar finns inte detta krav inskrivet, t.ex.

reguljär utbildning inom komvux. folkhögskola och studieförbund. När det gäller invandrarbarn i ungdomsskolan används begreppet "elever med annat hemspråk än svenska". Där är det således behovet som är avgörande för rättigheterna till hemspråksundervisning och undervisningen i svenska som främmande språk.

Vi vill i detta sammanhang framhålla att de statistiska uppgifter beträffande invandrare som finns inte alltid ger upplysning om vilken etnisk eller språklig bakgrund invandraren har. Sådan statistik finns i vissa andra länder, t.ex. i Finland. Vid analysen av behovet av språkundervisning bland invandrare skulle en sådan statistik ha varit till stor nytta för oss.

Som framgått är det från statistiska och andra utgångspunkter svårt och knappast lämpligt att skilja ut invandrare som en från befolkningen i övrigt klart avgränsbar grupp. Det måste vi också hålla i minnet när begreppet invandrare används. I detta betänkande används ofta det oprecisa begreppet invandrare. Där det är nödvändigt för innehållet görs emellertid precise— ringar av vilka grupper vi egentligen avser.

Svenskundervisningen för invandrare har olika benämning hos olika utbildningsanordnare. Inom studieförbunden användes när denna undervis- ning var relativt ny i Sverige under 1940- och 1950-talen begreppet "svenska för utlänningar”. Det ändrades i samband med att utlänningspolitiken blev invandrarpolitik till ”svenska för invandrare”. Detta nu inarbetade begrepp kan definieras som den grundläggande undervisning i svenska språket och om samhället som invandrare får som en introduktion till samhället. Begreppet innefattar således inte enbart undervisning i svenska utan också samhälls- och arbetslivsorientering. Inom arbetsmarknadsutbildningen (AMU) har man använt beteckningen "svenska som främmande språk med samhällsorientering” för att klarare markera att det är fråga om en språkundervisning med inslag av samhällsorientering. När universiteten introducerade sin 20-poängskurs i svenska för invandrarlärare kallade man den "svenska för invandrarundervisning". Kursen innefattar förutom svenska som främmande språk, moment i invandrarkunskap, samhällskun- skap etc.

Begreppet "svenska som främmande språk” (sfs) används numera allmänt inom högskolan och inom det allmänna utbildningsväsendet för att markera att svenskämnet för invandrare skiljer sig ämnesteoretiskt och ämnesmeto- diskt från svenska som modersmål. ”Svenska som andra språk” används också framför allt av språkforskare.

När grundutbildningen för vuxna infördes år 1977 infördes begreppen ”grut” och "grundvux". Begreppet ”grundvux” lanserades av SÖ och fick stor genomslagskraft, liksom begreppet "komvux”. Grundvux har emeller- tid inte sällan förväxlats med den grundläggande undervisningen i svenska för invandrare.

Vi har funnit det praktiskt att i vårt arbete använda begreppet svenska för invandrare (förkortat sfi) om den grundläggande undervisningen i svenska språket samt samhälls- och arbetslivsorientering för invandrare. Vi använder ofta denna förkortning i framställningen.

2. Svenskundervisning för vuxna invand- rare — en nulägesbeskrivning

I detta kapitel görs en sammanfattning dels av organisation och uppläggning av svenskundervisningen för vuxna för närvarande, dels av de resultat som SFI-kommitténs kartläggning av nuvarande verksamhet gett. Dessa är- utförligt redovisade i del 2 av betänkandet.

Grundläggande undervisning i svenska språket med samhällsorientering anordnas genom studieförbunden, i samband med arbetsmarknadsutbild- ning (AMU), vid arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) mottagningsförläggning- ar för flyktingar, vid vissa folkhögskolor och inom högskolan. Inom kommunens utbildningsväsende anordnas stödundervisning i svenska för invandrarelever i grundskolan och gymnasieskolan. Inom den kommunala vuxenutbildningen (komvux) anordnas också viss stödundervisning i svenska för invandrare. För invandrare som saknar grundläggande färdigheter i läsning, skrivning och matematik anordnar kommunerna grundutbildning för vuxna (grundvux).

Utöver de nu nämnda formerna av svenskundervisning förekommer vissa kurser med specialinriktning mot särskilda grupper samt kurser i svenska vid utländska universitet och organisationer.

Svenskundervisningen för invandrare har varierande inriktning, upplägg- ning och finansiering beroende på om det är fråga om anställda invandrare, invandrare som omfattas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, flyktingar, högskolestuderande eller övriga.

Genom att det sålunda saknas en enhetlig ram för svenskundervisningen har också frågor om t.ex. mål, innehåll. lärarutbildning och studiestöd kommit att behandlas på skilda sätt, beroende på vilken utbildningsanord- nare som ansvarar för undervisningen.

2.1. Studiecirkelverksamheten i svenska språket m.m. för invandrare

Sedan budgetåret 1965/66 har Skolöverstyrelsen (SÖ) i samråd med AMS och statens invandrarverk (SIV) bedrivit försöksverksamhet med avgiftsfri undervisning i svenska språket m.m. för invandrare. Försöksverksamheten omfattade från början endast studiecirklar i svenska men har efterhand utvidgats till att omfatta också särskilda studiecirklar i sömnad och matlagning m.m. för invandrare, uppsökande verksamhet bland hemarbe- tande invandrare samt särskilda kurser vid folkhögskola.

För försöksverksamheten gäller i tillämpliga delar den förordning om statsbidrag till det fria och frivilliga folkbildningsarbetet som gällde fram till den 1 juli 1981. Vissa särskilda bestämmelser som reglerar försöksverksam- heten återfinns i Kungl. brev den 25 maj 1973. (Senaste ändring 1981- 06-18.)

Undervisningen får bedrivas som glesundervisning (2-15 studietimmar per vecka) eller som intensivundervisning (16-30 studietimmar per vecka). Intensivundervisningen får omfatta högst 240 studietimmar. Möjligheter till förlängning finns.

Statsbidraget till studiecirklarna i svenska för invandrare är beräknat så att cirklarna skall kunna erbjudas avgiftsfritt. Statsbidraget till studieförbunden uppgick budgetåret 1980/81 till ca 100 Mkr.

Omfattningen av verksamheten fastställs årligen av regering och riksdag genom att ett bestämt timtal ställs till SÖ:s och studieförbundens förfogande. För budgetåret 1981/82 har fastställts 150 000 studietimmar för sådan undervisning som är en följd av lagstiftning och 525 000 studietimmar för övrig svenskundervisning.

Under verksamhetsåret 1980/81 anordnades drygt 11 000 studiecirklar med ca 655 000 studietimmar och ca 115 000 deltagare. Ca 25 procent av dessa var finskspråkiga.

Ca 85 procent av cirklarna leddes av cirkelledare med svenska som modersmål. Ca 90 procent av cirklarna leddes av cirkelledare med gymnasial utbildning eller med. Ca 11 procent av cirklarna hade ledare med klass- eller ämneslärarutbildning.

SÖ har utarbetat en "läroplan" för undervisningen benämnd "Allmänna mål och riktlinjer för undervisningen i svenska för vuxna invandrare”. Där beskrivs målet för undervisningen på följande sätt:

”Målet för undervisningen i svenska för vuxna invandrare är att ge invandraren sådana kunskaper i svenska språket att de språkliga hindren för invandrarens möjlighet att bli en aktiv medlem i det svenska samhället undanröjs."

SÖ fick den 24 mars 1977 regeringens uppdrag att utvärdera försöksverk- samheten med svenskundervisning. Enligt direktiven skulle SFI-kommittén för sin kartläggning av svenskundervisningens nuläge använda det material som tagits fram inom ramen för SÖ:s utvärdering.

SÖ:s utvärdering behandlade såväl administrativa som pedagogiska sidor av studieförbundens svenskundervisning. De undersökningar som ingick i den pedagogiska utvärderingen skilde sig på många punkter från tidigare genomförda studier beträffande svenskundervisning. De behandlade såväl språkundervisningen som de samhällsorienterande inslagen och studerade också sociala effekter av svenskundervisningen. Undersökningarna beskrivs i del 2.

Ca 20 procent av studiecirklarna i svenska för invandrare utgjordes 1980/81 av undervisning till följd av lagen (1972:650) om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare. Denna lag ger med vissa undantag invandrare som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket rätt till ledighet och lön under 240 timmar för att delta i svenskundervisning. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1973. Den gäller utländska medborgare som påbörjat sin första anställning i Sverige efter den 1 januari 1973. Vissa

övergångsbestämmelser till lagen trädde i kraft samtidigt med lagen som innebar att utländska arbetstagare som anställts i Sverige före den 1 januari 1973 också skulle har rätt till ledighet och lön för svenskundervisning under en period fram till den 1 juli 1978. Omfattningen av denna rätt fastställdes till 160 eller 240 timmar. En översyn av tillämpningen av lagen som gjordes år 1975 ledde till en förlängning av övergångsbestämmelserna med ett år om vissa villkor var uppfyllda.

Ändringar i lagen har gjorts flera gånger. Genom ett tillägg till lagen fick den 1 juli 1974 utländska sjömän ombord på svenska fartyg i utrikes fart också rätt till de förmåner som lagen ger.

Studiecirklarna i svenska för invandrare skiljer sig på flera punkter ifrån studieförbundens övriga studiecirkelverksamhet. Den styrs av statsmakterna på ett sätt som inte rimmar med principerna för det fria folkbildningsarbetet. Till verksamheten utgår statsbidrag enligt detaljerade regler. Undervisning- en bedrivs till stor del på heltid (6 timmar om dagen) med heltidsanställda cirkelledare som i större utsträckning än vad gäller andra cirkelledare har tillsvidareanställning.

Innehållet i undervisningen styrs i huvudsak av mål och riktlinjer som SÖ fastställt. Deltagarna kan bl.a. av språkliga skäl endast i ringa grad påverka undervisningens innehåll och inriktning. Det deltagarinflytande som är ett av folkbildningens kännetecken kan knappast realiseras beträffande studiecirk- larna i svenska för invandrare.

SÖ:s utvärdering visar att den skiftande bakgrund som deltagarna bl.a. i den lagbundna undervisningen uppvisar är till förfång för undervisningen och leder till otillfredsställande resultat. Studieförbunden på en ort samarbetar sällan med varandra vilket gör det svårt att bilda homogena undervisnings- grupper.

Cirkelledarnas villkor varierar mellan studieförbunden. Det ställs inga formella krav på viss utbildning eller erfarenhet för att leda en cirkel i svenska för invandrare. I praktiken har emellertid många studieförbund utvecklat regler och kompetenskrav i samband med anställning av cirkelledare. Cirkelledarna har också avsevärt lägre timarvode än t.ex. Sfi-lärarna inom AMU vilket lett till att många cirkelledare lämnat studieförbunden för tryggare och mera lönande anställning inom AMU. Lärarna har också lockats av de bättre resurser ifråga om utrustning och läromedel som finns inom AMU.

Statsbidragen till studieförbundens Sfi-verksamhet har länge legat stilla. Endast cirkelledarbidraget har höjts regelbundet i enlighet med avtal mellan Folkbildningsförbundet och cirkelledarnas fackliga organ. Förhandlingssi— tuationen på cirkelledarområdet är emellertid ovanlig eftersom Folkbild- ningsförbundet förhandlar om resurser som man inte förfogar över. Cirkelledarnas löner ligger f.n. ca 30 procent under en adjunktslön.

2.2. Invandrarundervisning inom AMU

Svenskundervisningen för invandrare betraktades när den infördes budget- året 1965/66 som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Verksamheten i sin

helhet belastade t.o.m. budgetåret 1970/71 dåvarande anslaget till Omskol- ning m.m.

Undervisningen i svenska språket med samhällsorientering för invandrare som skulle påbörja en arbetsmarknadsutbildning genomfördes således t.o.m. budgetåret 1970/71 av studieförbunden. Därefter har sådan undervis- ning i svenska som skall ge förberedelse för yrkesinriktad arbetsmarknads- utbildning successivt förts över till SÖ:s AMU-center och belastar nuvarande anslaget till arbetsmarknadsutbildning. För studieförbundens svenskunder- visning inrättades budgetåret 1971/72 ett särskilt anslag.

På grund av de senaste årens arbetslöshet som drabbar invandrarna hårdast har antalet invandrare inom AMU ökat kraftigt. Ca 30 procent av totala antalet AMU-deltagare vid SÖ:s AMU-center är invandrare.

Invandrare med bristfälliga kunskaper i svenska får nio veckors svenskun- dervisning med möjlighet till förlängning ytterligare nio veckor. 80-90 procent av samtliga får förlängning.

År1980 deltog ca 8 000 invandrare i kurseri svenska som främmande språk med samhällsorientering.

För invandrare inom AMU gäller samma regler som för svenska deltagare. För att få rätt till utbildningsbidrag för en arbetsmarknadsutbildning skall de vara arbetslösa eller löpa risk att bli det. Åldersgränsen är 20 år. För flyktingar gäller en lägre åldersgräns.

Icke läs- och skrivkunniga invandrare måste innan de kan delta i AMU genomgå alfabetiseringsundervisning inom kommunens grundutbildning för vuxna (grundvux). Vuxna zigenare utgör ett undantag. För dessa anordnas alfabetiseringsundervisning inom AMU.

Målet för undervisningen i svenska som främmande språk med samhäll- sorientering inom AMU är att ge invandrare sådana kunskaper och färdigheter i svenska språket och om svenskt samhällsliv att de kan genomgå planerad utbildning inom AMU. Undervisningen innehåller förutom under- visning i, svenska som främmande språk också samhällsorientering och facksvenska.

Antalet veckotimmar per kurs är 33 med högst 7 lektionstimmar per dag.

F.n. pågår vid flera AMU-center försök bl.a. varvning av undervisning i svenska och andra kurser av orienterande, förberedande teoretisk och yrkeutbildande slag. Viss utvärdering av svenskundervisningen vid AMU- center har genomförts lokalt, bl.a. vid AMU-center i Stockholm.

På grund av den stora tillströmningen av invandrare till AMU uppstår ibland köer till svenskundervisningen. På vissa orter avhjälps detta genom att studieförbunden anlitas. Budgetåret 1980/81 redovisade studieförbunden 630 cirklar med ca 54 000 studietimmar för AMU-svenska, vilket utgör ca 10 procent av den totala svenskundervisningen inom AMU. På vissa större orter, t.ex. Stockholm, har studieförbunden svarat för ca 50 procent av AMU:s svenskundervisning.

Kostnaderna för svenskundervisning inom AMU uppgår till drygt 100 Mkr. Därtill kommer utbildningsbidragen med ca 150 Mkr.

Ca 650 lärare arbetade våren 1981 med undervisning i svenska som främmande språk inom AMU. För anställning inom AMU gäller samma behörighetskrav som i det allmänna skolväsendet. För lärare i svenska som

främmande språk finns därutöver vissa av arbetsmarknadsdepartementet utfärdade kompetenskrav, reglerade i en särskild förordning.

Syftet med svenskundervisningen för invandrare inom AMU är som redovisats ovan att förbereda dem för en yrkesutbildning. Under 1970-talet har alltfler invandrare beviljats utbildningsbidrag för svenskundervisning inom AMU utan att en fortsatt yrkesutbildning från början kunnat bestämmas. Detta är en följd dels av invandringens förändrade karaktär. dels av svenskundervisningslagens effekter.

Med den stora flyktinginvandringen har kommit personer till Sverige för vilka det kan vara svårt dels att använda en i hemlandet förvärvad yrkesutbildning, dels att på ett tidigt stadium avgöra vilken yrkesutbildning inom AMU som är lämplig för ett yrkesliv i Sverige. En stor andel av de till Sverige kollektivt överförda flyktingarna går därför efter förläggningvistel- sen direkt till AMU i huvudsakligt syfte att få en AMU-kurs i svenska för invandrare och därmed bättre svenskkunskaper.

Många invandrare har avslutat sin AMU efter svenskkursen eftersom de därefter kunnat få arbete. Enligt svenskundervisningslagen är de undantagna från lagens rättigheter efter genomgången AMU-kurs. AMS begärde år1977 hos regeringen att få anordna kursen svenska som främmande språk med samhällsorientering utan koppling till en fortsatt yrkesutbildning. Regering- en lämnade emellertid framställningen utan åtgärd.

I praktiken är en stor del av AMU:s svenskundervisning helt jämförbar med studieförbundens undervisning på grundläggande nivå. Det är svårt att få den fackspråkliga inriktning av undervisningen som läroplanen föreskriver eftersom många deltagare behöver nybörjarundervisning i svenska. Genom att invandrarna inte bara behöver svenskundervisning utan ofta också en bättre allmänteoretisk grund för en fortsatt yrkesutbildning och ett liv i Sverige kan längden på invandrarnas teoretiska utbildning inom AMU uppgå till ca ett år. För invandrare som kommer till AMU i syfte att få en yrkesutbildning kan detta vara hämmande. Varvning av teoretiska kurser med yrkesutbildning har emellertid visat sig kunna delvis förta denna effekt.

2.3. Svenskundervisning för flyktingar

Flyktingar får i regel minst 240 timmars undervisning i samband med vistelse i flyktingförläggning. Flyktingar som genomfört utbildningen är undantagna från lagen (1972:650). Undervisningen organiseras på olika sätt. Vid de permanenta förläggningarna i Alvesta och Moheda anordnar kommunens skolförvaltning undervisningen. Vid den permanenta förläggningen i Flen är länsarbetsnämnden anordnare och i Hallstahammar sköter SÖ utbildningen vid AMU-centret. Vid de tillfälliga förläggningarna sköter vanligtvis studieförbunden undervisningen.

Eftersom det inte finns någon enhetlig ram för den svenskundervisning för flyktingar som AMS ansvarar har den kommit att få varierande utformning. Många andra faktorer påverkar också undervisningen. Den undervisning som ges vid förläggningarna kan ofta bli splittrad dels genom att många praktiska frågor rörande flyktingarnas utplacering etc. måste lösas under förläggningsvistelsen, dels genom den psykiskt påfrestande situation vissa

flyktinggrupper lever under. Förslag om kraftigt förkortade förläggningsvis- telser och en tidig utplacering av flyktingarna till olika kommuner lades i september 1981 fram av en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet (Ds A 1981111). Om förslagen realiseras kan det betyda att svenskundervis- ningen för flyktingar skulle kunna samordnas med annan svenskundervis- mng.

2.4. Kurser vid folkhögskola

Sedan 1968 har olika folkhögskolor anordnat kurser på sommaren för invandrarfamiljer. Kurserna omfattar undervisning i svenska med samhälls- orientering. Barnen får tillsyn medan föräldrarna deltar i undervisningen. Utanför undervisningstiden anordnas fritidsaktiviteter av olika slag, utflyk- ter, teaterföretställningar osv.

Under 1981 anordnades vid tolv folkhögskolor 23 kurser för 343 vuxna (därav 175 kvinnor) och 121 barn.

Många folkhögskolor har möjligheter att ta emot invandrare i sina ordinarie kurser. Dessa kan få stödundervisning om de t.ex. på grund av språkliga brister har svårt att följa undervisningen.

2.5. Kurser för utländska studerande

För utländska medborgare som kommer till Sverige i syfte att studera vid universitet och högskola anordnas särskilda kurseri svenska som främmande språk. Kurserna har också stått öppna för invandrare vilka tidigare utgjort uppemot 50 procent av deltagarantalet. Kurserna finansieras via anslag över universitets- och högskoleämbetet (UHÄ). Kurserna anordnas endast vid universitetsorter. I Stockholm är undervisningen förlagd till IES (Institute för English Speaking Students). På övriga orter ansvarar studieförbundet Folkuniversitetet för undervisningen. Den omfattar fyra nivåer. För att få påbörja universitetsstudier skall man med godkänt resultat ha genomgått tre kurser motsvarande totalt 270 timmar. En översyn av denna undervisning med vissa förslag om ändringar har presenterats av gäststuderandekommit- tén (DsU 1981:8).

2.6. Undervisning i svenska för invandrare inom kommunal vuxenutbildning

Inom kommunal vuxenutbildning (komvux) finns inga särskilda bestämmel- ser för undervisning av invandrare. På grund av att alltfler invandrare sökt sig till komvux under senare år har emellertid språkfrågorna aktualiserats. Ca 15 procent av deltagarna i komvux är idag invandrare. Många behöver stödundervisning i svenska. Sådan genomförs med hjälp av ett schablonbi- drag som skall täcka olika slag av kringkostnader inom undervisningen. Det finns ett stort behov av att inom komvux anordna kurser i svenska som

främmande språk. Regeringen har i en proposition till riksdagen 1980/81 föreslagit att ämnet svenska som främmande skall införas som ämne inom komvux.

Grundutbildning för vuxna (grundvux) anordnas i drygt 230 av landets 279 kommuner. Utbildningen är avsedd för alla som inte är läs- och skrivkunniga. Ca 75 procent av deltagarna är invandrare. Undervisningen bedrivs huvudsakligen på svenska och en betydande del av undervisningen är jämförbar med studieförbundens undervisning i svenska för invandrare. Grundvux är organisatoriskt bunden till den kommunala vuxenutbildningeni kommunen.

2.7. Övriga former av svenskundervisning

Socialstyrelsen anordnar genom Kursverksamheten vid Uppsala universitet särskilda kurser för utländsk medicinalpersonal. Kurserna innehåller både allmänsvenska och svenska med fackspråklig och yrkesterminologisk inrikt- ning.

Svenska institutet anordnar kurser i svenska i Sverige och utomlands. Kurserna är avsedda för utländska studerande och andra med intresse för Sverige och det svenska språket.

2.8. Utvärderingsresultat och erfarenheter

Följande sammanfattning av resultat och erfarenheter i samband med svenskundervisningen har redovisats under SFI-kommitténs kartläggnings- arbete. De presenteras utförligt i del 2 av kommitténs betänkande. Sammanfattningen tar endast upp några av de slutsatser som kan dras av det material som framtagits under kartläggningsarbetet. . Färdigheter i svenska och kunskaper om samhälle och arbetsliv spelar en betydande roll för invandrarnas levnadsförhållanden. . Med nuvarande svenskundervisningssystem nås inte alla grupper. Bristen på organiserad barntillsyn och studiefinansiering utgör studiehinder för många. . Genom att deltagarunderlaget är splittrat på många utbildningsanordnare i samma kommun blir studiegrupperna ofta små och heterogent samman- satta. Gruppindelning efter förkunskaper, modersmål etc. är mycket svår att genomföra. Detta påverkar undervisningens resultat. 0 Genom att ett gemensamt mål för svenskundervisningen saknas finns ingen anpassning av svenskundervisningen till övrig vuxenutbildning. Det är svårt för en invandrare att fortsätta sina studier eftersom påbyggnads- kurser i svenska nästan helt saknas.

. Innehållet i och omfattningen av den svenskundervisning som en invandrare kan få hos olika anordnare varierar. Anordnarnas ideologiska profil, övergripande mål och resurser styr verksamheteten. . Svenskundervisningen för invandrare är innehålls- och metodmässigt helt skild från svenska som modersmål. I regeringens proposition 1980/81:203 om läroplan för komvux jämställs för första gången ämnet svenska som

främmande språk med andra undervisningsämnen. Att så sker är en förutsättning bl.a. för att reguljär lärarutbildning i ämnet kan införas. . Avsaknaden av resurser för lärarutbildning har bidragit till att resultaten av undervisningen inte är tillfredsställande. . Lagen (1972:650) om rätt till ledighet och lön vid svenskundervisning för invandrare har inte fungerat tillfredsställande. Genom lagens konstruk- tion har staten till stor del tagit över en kostnad som borde legat på arbetsgivare. . Grundläggande färdigheter i svenska och om samhället är en förutsättning för att invandrare skall kunna göra ett riktigt val av yrke och yrkesutbild- ning. En planering av yrkesutbildning innan invandraren kan något lite svenska och har fått kännedom om svenska förhållanden bl.a. på arbetsmarknaden är svår att genomföra.

3. Invandring och invandrarpolitik

Den svenska invandrings- och invandrarpolitiken har sin grund i 1968 års beslut om reglerad invandring och 1975 års beslut om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken. Efter 1975 har följt en rad reformer genom vilka målen förinvandrarpolitiken getts ett konkret innehåll: beslut om kommunal rösträtt för invandrare och hemspråksreformen är ett par exempel. Även svenskundervisningen för invandrare har påverkats av reformarbetet på invandrings- och invandrarpolitikens område. Det har tagit sig författnings— mässiga uttryck som i svenskundervisningslagen (1972:650). Genom invand- ringens förändrade struktur, bl.a. till följd av flyktingpolitiken. har svenskundervisningens målgrupper och därmed dess innehåll och utform- ning också kommit att förändras.

3.1. Den reglerade invandringen

År 1967 infördes den reglerade invandringen. Den innebär att icke-nordbor som vill ta anställning här måste ha uppehålls- och arbetstillstånd klart innan de reser in i Sverige. År 1968 fastställde en enig riksdag riktlinjerna för invandringspolitiken, vilka befästes år 1975. Reglerna syftar till en anpass- ning av invandringen till våra resurser och vår politik inom t.ex. arbetsmark- nadsområdet. De ska också bidra till att ge invandrarna möjlighet till samma levnadsstandard som den övriga befolkningen.

Regleringen innebär att var och en som vill bosätta sig och arbeta i Sverige normalt skall ha uppehållstillstånd och arbetstillstånd klart före inresan i landet. Bortsett från vissa undantag avslås ansökan om uppehålls-och arbetstillstånd som görs efter inresan.l

För att få uppehållstillstånd måste man i princip ha sin försörjning ordnad i Sverige. Men man kan få uppehållstillstånd utan att detta krav är uppfyllt, t.ex. om man flyttar hit för att förena sig med en nära anhörig som redan är varaktigt bosatt i Sverige, i första hand make/maka och barn, men undantagsvis även föräldrar eller annan nära släkting.

Utländska gäststuderande kan få uppehållstillstånd endast om de har sin försörjning tryggad genom egna medel. stipendier eller liknande, under hela studietiden. Andra villkor är att det måste vara fråga om postgymnasiala studier, och att den studerande avser att lämna Sverige efter studietiden. Gäststuderande måste från den 1 juli 1980 ha ordnat uppehållstillstånd före inresan.

' Dessa regler gäller sedan 1981-04-01 och är en följd av den nya ut- länningslag som trädde i kraft 1980-07-01 (SFS 1980:376).

Uppehållstillståndet ger endast rätt att vistas i Sverige under den tid som tillståndet gäller. För att få arbeta här krävs dessutom ett arbetstillstånd. Uppehållstillstånd och arbetstillstånd söks för det mesta samtidigt (brukar förkortas UAT). Den som vill komma till Sverige enbart för att arbeta här måste ansöka om arbetstillstånd på svensk ambassad eller konsulat. men för att man skall kunna göra det, krävs det att man skall ha fått ett skriftligt erbjudande om arbete i Sverige från en arbetsgivare. Det är SIV som beviljar arbetstillstånd. sedan de fackliga organisationerna och AMS gjort en bedömning av läget på arbetsmarknaden. Någon egentlig arbetskraftsin- vandring till Sverige har inte tillåtits under andra hälften av l970-talet. och arbetstillstånd har getts ytterst restriktivt. främst åt personal anställd vid utlandsägda företag i Sverige. underhållningsartister, vissa specialister m.m.

Det finns tre viktiga undantag från regeln att man inte kan få arbetstill- stånd sedan man redan kommit till Sverige. Den som är under 16 år och har sin ”legala vårdnadshavare" här behöver varken arbets- eller uppehållstill- stånd. Den som är gift med en svensk medborgare behöver uppehållstillstånd men inte arbetstillstånd. Vidare kan flyktingar samt familjemedlemmar till den som redan är varaktigt bosatt i Sverige få arbetstillstånd även efter inresan. (Med familjemedlem menas i första hand make eller maka och barn som bott tillsammans med föräldrarna; gifta barn brukar inte räknas som medlemmar av föräldrarnas familj.)

I normalfallet får man första gången uppehålls- och arbetstillstånd för ett år. För ”'arbetskraftsinvandrare" gäller dessutom att arbetstillståndet under det första året i princip är begränsat till ett visst yrkesområde.

Den som en gång har fått uppehålls- och arbetstillståndi Sverige kan räkna med att få det förnyat. Den som t.ex. blir arbetslös i Sverige behöver inte av det skälet riskera att inte få uppehålls- och arbetstillstånd förnyat. Det är i första hand vid grövre brott och asocialitet som tillstånden inte förnyas samt för dem som fått kortvariga tillstånd på grund av att de t.ex. gift sig efter inresan i Sverige och äktenskapet sedan efter en kort tid upplöses.

När man har haft uppehållstillstånd i Sverige i minst ett år och har varit bosatt här under denna tid kan man få ett permanent uppehållstillstånd (PUT). Det ersätter både uppehålls- och arbetstillstånd och behöver inte förnyas så länge man bor kvar i Sverige. Den som har ett sådant tillstånd får utan tidsbegränsning bo och arbeta i Sverige och kan resa in i landet utan särskilt tillstånd.

Sverige har undertecknat 1951 års FN-konvention (Geneve-konventio- nen) om flyktingars rättsliga ställning. Den reglerar de fördragsslutande staternas behandling av politiska flyktingar. Den 1 juli 1980 infördes i den svenska utlänningslagen den definition av begreppet flykting som används i Geneve-konventionen.

Flykting är den "som befinner sig utanför det land, i vilket han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som därför inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Motsvarande gäller för statslösa.

Med förföljelse avses sådan förföljelse ”som riktar sig mot utlänningens liv

eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet (politisk förföljel- se)”.

För att en flykting skall få asyl gäller dessutom att han skall behöva sådant skydd. Den som redan fått eller kan få en fristad i annat land anses inte vara i behov av asyl. Principen är att den stat dit flyktingen först kommit skall pröva asylfrågan.

I anslutning till asylbestämmelserna har från den 1 januari 1976 tillkommit bestämmelser, som lagfäster tidigare praxis om skydd för vissa andra utlänningar som är i särskilt behov av skydd. Det gäller en utlänning som har övergett krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring (krigsvägrare). Det gäller också den som, utan att vara politisk flykting, inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och som kan anföra tungt vägande skäl. En utlänning som tillhör någon av de sistnämnda grupperna skall inte utan "särskilda skäl” vägras stanna i Sverige. Vid bedömningen av dessa ”särskilda skäl” får, till skillnad från vad som gäller beträffande politiska flyktingar, nödvändig hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar med allt vad detta innebär av bostads- och arbetsanskaffning, utbildning, social omsorg osv.

Ingen som påstår att han är flykting skall riskera att utan prövning av flyktingskapet sändas ur landet på ett sådant sätt att han hamnari det land där han påstår sig vara förföljd.

Flyktinginvandringen sker huvudsakligen genom kollektiv överföring efter samråd med FN:s flyktingkommissarie. Sverige har förbundit sig att årligen ta emot ett visst antal flyktingar, den s.k. flyktingkvoten. Under flera år har flyktingkvoten omfattat 1250 personer. familjemedlemmar inräk- nade. Kvoten har främst gällt latinamerikaner. Åren 1979—1980 beslöt regeringen om extra kvoter på sammanlagt 3 000 för s.k. båtflyktingar från Vietnam. Därutöver kommer många flyktingar enskilt till Sverige, s.k. spontana flyktingar. Denna kategori har under de senaste åren utgjort 2-3 000 personer årligen.

SIV är ansvarig myndighet både för tillämpningen av invandringsreglerna och överföringen av flyktingar.

Sverige, Norge, Danmark och Finland har en gemensam arbetsmarknad. Det innebär att medborgarna i dessa länder fritt kan bosätta sig och arbeta i något av länderna. Enligt en överenskommelse från år 1954 mellan de fyra länderna om en gemensam nordisk arbetsmarknad skall de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna i respektive länder samarbeta i syfte att de arbetssökande i största möjliga utsträckning skall få service genom arbets- förmedlingen och så att verksamheten ”blir till gagn för envar av staterna”.

En särskild överenskommelse har träffats mellan arbetsmarknadsmyndig- heterna och arbetsmarknadens parter i Finland och i Sverige om förmedling och anställning av arbetstagare.

Figur 1 In- och utvand- ring I 9156—1980.

Antal personer (tusental)

80'

70'

60'

50'

40'

30'

20'

10'

1 966

_— ..o" ——I

Utvandring "

3.2. Invandringens storlek och sammansättning

Invandringen har under de senaste åren legat på ungefär oförändrad nivå. År 1979 kyrkobokfördes ca 32 400 utländska medborgare i Sverige mot ca 31 700 år 1978. År 1980 var siffran ca 34 400. Invandringsöverskottet låg på runt 16000 åren 1978 och 1979. År 1980 uppgick överskottet till drygt 9000. Ungefär hälften av invandrarna kommer från de nordiska länderna, främst från Finland. De utomnordiska länder som svarat för den största invand- ringen till Sverige under de senaste två åren har varit: Vietnam, Polen. Turkiet. Chile och Jugoslavien. Därnäst kommer Grekland. Ungern, USA, Storbritannien och Argentina.

Som figuren visar har relationen mellan in- och utvandring varierat betydligt under 1960- och l970-talen. Variationerna i invandringens omfattning har främst berott på konjunktur- läget. Under hela efterkrigstiden har det funnits ett nära samband mellan hur stor invandringen varit och antalet lediga platser i Sverige. Under vissa perioder har emellertid faktorer utanför Sverige haft större inverkan på invandringens omfattning än situationen på den svenska arbetsmarknaden. Det gäller främst flyktinginvandringen.

Utvandringen har under efterkrigstiden varit tämligen jämn. Den ökning av utvandringen som skedde i början av 1970-talet var en följd av den stora invandringen från Finland några år tidigare. Många finländare återvände hem när den svenska arbetsmarknaden blev sämre.

Sammansättningen av invandringen har förändrats i viktiga avseenden under 1970-talet. Den utomeuropeiska invandringens andel av den totala invandringen till Sverige har mer än tredubblats under de senaste tio åren.

Invandring

I

I

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 År

Tabell 3.1 In- och utvandring av utländska medborgare åren 1972—1979 Avrundade tal

1972 1974 1976 1978 1979

Invandring av utländska

medborgare 25 600 31 900 39 700 31 700 32 400 därav finska medborgare 10 300 9 600 15 700 12 000 12 500 Utvandring av utländska medborgare'1 33 100 20 700 18 900 15 900 16 400 därav finska medborgare 17 600 10 700 6 400 5 300 6 800 Invandringsöverskott —7 500 11 200 20 800 15 800 16 000

" Inkl. överförda till och från obefintligregistret. Källa: Befolkningsförändringar. Del 3. Olika årgångar.

Särskilt stor har ökningen från Asien och Latinamerika varit.

Utpräglad arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder har praktiskt taget upphört. Den uppgick till cal 100 personer 1980. Spontaninvandringen av flyktingar har ökat under senare år. Flyktingkvoten har också fördubblats år 1979 bl.a. för att möjliggöra svenskt mottagande av sinovietnameser, s.k. båtflyktingar från Vietnam. En annan kategori av utomnordisk invandring som ökat är invandring genom ”familjeanknytning”. Däremot domineras fortfarande den nordiska invandringen av arbetskraftsinvandring. Invand- ringens sammansättning år 1979 framgår av nedanstående tabell (avrundade tal). Eftersom det inte finns någon vedertagen och klar definition av begreppet invandrare (se kapitel 1.6) brukar det förekomma varierande uppgifter om antalet invandrare i Sverige. När man talar om "den invandrade befolkning- en" brukar man avse alla personer födda utomlands, oavsett om de är utländska medborgare eller fått svenskt medborgarskap. Till detta kan man lägga gruppen andra generationens invandrare, varmed avsesi Sverige födda personer med en eller två i utlandet födda föräldrar.

Om man räknar alla de nämnda grupperna som invandrare uppgår antalet till uppemot en miljon.

Tabell 3.2 Invandringens sammansättning år 1979

Antal % Icke nordbor 16 200 50 därav Utländska adoptivbarn 1 300 4 Flyktingar överförda inom kvot och spontant inresta 3 650 11 Familjeanknytning 9 000 28 Utomnordisk arbetskraft 1 450 5 Gäststuderande 800 2 Nordbor (utom svenskar) 16 200 50 Summa 32 400 100

___—___—

Källa: Statens invandrarverk. Statistik om invandring och invandrare. Oktober 1980.

2 Ture Widstam: Invand- ringen till Sverige och återutvandringen under 1950-talet. Statistisk tid- skrift 1962.

3 SCB IPF 1973:10 och 1978:2

Om man med invandrare enbart avser utländska medborgare uppgår antalet till ca 430 000. Av dessa är dock ca 25 procent födda i Sverige.

Det är först i och med kyrkobokföringen som en invandrare blir registrerad och återfinns i den offentliga statistiken. Uppgifterna om utomnordiska invandrare drabbas därför ofta av en kraftig eftersläpning eftersom utomnordiska invandrare måste ha uppehållstillstånd innan de kan kyrko- bokföras. Eftersom det kan ta omkring ett år att få tillståndsfrågan löst redovisas mer än hälften av de invandrade utomnordiska medborgarna som invandrare till Sverige året efter att de kom till Sverige.

SF I-kommittén har med hjälp av statistiska centralbyrån (SCB) bearbetat statistik om nyinvandrade till Sverige åren 1979 och 1980. Statistiken avser att ge en belysning av hur den aktuella invandringen till enskilda kommuner sett ut under de senaste åren. Uppgifterna har bearbetats av SFI-kommittén och presenterasi bilaga 4. Av materialet framgår att hälften av kommunerna år 1979 hade en nyinvandring av mindre än 20 personer.

3.3. Utvandringen

I invandrarutredningens första delbetänkande (SOU 1971:51) redovisades en undersökning om utvandringen från Sverige avseende personer som invandrat under 1950-talet.2 Undersökningen visade att ca 40 procent av invandrarna hade lämnat Sverige efter nio år samt att denna utvandring var störst under de tre första åren efter invandringen. Av en intervjuundersök- ning som invandrarutredningen gjorde framgick atti slutet av 1960-talet hade ungefär hälften av invandrarna från 1960-talets första år lämnat Sverige.

SCB har kontinuerligt följt återutvandringen sedan 1968.3 Det föreligger dock en del brister i materialet bl.a. på grund av eftersläpning och vissa andra fel i samband med registreringen.

Enligt SCB:s första rapport avseende perioden 1968—1972 fann man, att de utomnordiska medborgarna i varje medborgarskapsgrupp hade ett relativt konstant återutvandringsmönster. Mellan olika medborgarskapsgrupper var skillnaderna däremot stora. De utomnordiska invandrarna hade en kortare vistelsetid i Sverige fram till utvandringen än vad de nordiska invandrarna hade. De nordiska invandrarna hade också ett mer komplicerat utvandrings- mönster. Särskilt bland finländarna var utvandringen t.ex. starkt konjunk- turberoende.

I SCB:s rapport avseende de invandrade åren 1968—1976 framgår att andelen utvandrare är hög för medborgare från Danmark och Norge. Även de som kommer från USA, Storbritannien, Tyskland och Italien hade höga återflyttningssiffror. I den senare gruppen hade 35-42 procent av dem invandrade åren 1968—1971 utvandrat 1976.

Låga återutflyttningsandelar hade däremot turkar, greker och jugoslaver. Drygt en fjärdedel av dem som invandrade något av åren 1968—1971 hade utvandrat 1976. De som kommer från Ungern och Polen hade också låga utflyttningsandelar. Detta kan förklaras med att dessa grupper delvis består av flyktingar.

Finländarna visar en något annan bild än de övriga nationaliteterna. Utvandringsandelen varierar mellan invandringsåren. Av dem som kom till

Sverige 1970—1971 hade ca 55 procent av männen och ca 42 procent av kvinnorna utvandrat 1976 mot ca 46 procent av männen och 38 procent av kvinnorna som kom 1968. De finska männen har genomgående en högre utvandringsandel än de finska kvinnorna. En orsak till skillnaderna i utvandringsprocenten mellan grupperna som invandrade 1968 respektive 1970—1971 kan vara att den första gruppen hade hunnit få en fastare ställning på arbetsmarknaden när efterfrågan på arbetskraft började att minska påtagligt efter 1971. Av SCB:s material framgår också att de som kom 1968 utvandrade i en relativt jämn takt under det första till det fjärde året efter invandringen. De som invandrade 1970—1971 utvandrade däremot i betydligt högre omfattning redan samma år och efter ett år.

För finländarna varierar återflyttningsandelen mycket mellan olika åldersgrupper. Den högsta återflyttningsandelen har åldersgruppen 15—19 år. Därefter följer gruppen 20—24 år. Det är speciellt de yngre finska männen som återvänt till Finland, bl a för att fullgöra sin militärtjänstgöring.

År 1969 infördes det internordiska flyttningsbetyget, vilket medförde att det blev ett enklare registreringsförfarande för flyttande inom Norden. Flyttningsbetyget innebar också att möjligheterna att föra statistik över in— och utvandringen förbättrades och kan således ha påverkat siffrorna från 1970—1971.

3.4. Invandringen i framtiden

Vid en bedömning av invandringen i framtiden kan det vara befogat att utgå från dagens invandring och hur den ser ut. För hälften av invandringen — nämligen den utomnordiska — spelar arbetsmarknadsskälen idag en under- ordnad roll. Majoriteten av de utomnordiska invandrarna kommer till Sverige på grund av att de har anknytning till någon här bosatt person eller är flyktingar. År 1977 hade endast en femtedel av de utomnordiska invandrarna ansökt om uppehållstillstånd före inresan och endast en tiondel av invandringen det året kan betraktas som arbetskraftsinvandring.4 Invand- ringen från Finland är däremot sannolikt i huvudsak en arbetskraftsinvand- ring, men vi saknar kunskap om dess närmare sammansättning med hänsyn till motiven för invandringen. Det betecknande för invandringen under 1970-talet i förhållande till 1960-talet är att invandrarna kommit från ett stort antal olika länder. Med hänsyn till utbildningsbakgrunden har invandringen under 1970-talet också varit mycket heterogen. Bland de vuxna utomnordiska invandrarna har personer med lägst gymnasial utbildning varit kraftigt överrepresenterade i jämförelse med hela befolkningen i Sverige, medan det samtidigt har kommit grupper av invandrare med mycket kort eller ingen skolutbildning i hemlandet. Den restriktivitet som gäller arbetskraftsinvandringen ifrågasätts inte av statsmakterna utan kommer även i fortsättningen att gälla. Invandringsvågor av arbetskraft liknande 1960-talets är därför inte sannolika. Däremot 4 sve" AzRei'faHS: De" kommer förmodligen invandringen på grund av personlig anknytning att :?gilgzrgååkglrgån? fortsätta och t.o.m. öka. Under de närmaste årtiondena förefaller det således rapport nr 8, Stockholm rimligt att den nuvarande bilden med invandring av anknytningsfall och 1979.

5 Dessa övergripande mål har preciserats i propositionen (1975:26) om riktlinjer för invand- rar- och minoritetspoli- tiken m.m.

politiska flyktingar kommer att fortsätta.

Anknytningsfallen kommer även i framtiden att tillhöra en rad olika språkgrupper. Flyktinginvandringen kan medföra att för Sverige helt nya och obekanta språk och kulturer kommer in i landet i likhet med vad som skett under 1970-talets senare hälft med sinovietnameserna.

En framtida invandringssituation med många språk och okända kulturer ställer mycket höga krav på utformningen av olika åtgärder för att invandrarna skall finna sig tillrättai Sverige. Svenskundervisningen är t.ex. ett område som i hög grad påverkas av invandringens struktur och omfattning.

En invandringspolitik med ungefär samma inriktning som den nuvarande och en ekonomisk situation som är jämförbar med l970-talets leder förmodligen till en bruttoinvandring av utländska medborgare av ungefär samma storlek som under de senaste åren, dvs. 30 000—40 000 personer per år. Eftersom andelen vuxna bland de nya invandrarna utgör ca 70 procent, innebär det 20 000—30 000 vuxna invandrare per år.

För att få en uppfattning om hur många nya invandrare som årligen kommer att behöva grundläggande svenskutbildning måste vi också beakta att en relativt stor andel av vissa nationella grupper återinvandrar till Sverige.

I mitten av 1970-talet var nästan en tredjedel av de finska invandrarna återinvandrare. År 1978 var drygt 18 procent. dvs. ca 2400 av dem, återinvandrare.

Även bland andra nationella grupper, t.ex. jugoslaver och greker som har invandrat till Sverige under en relativt lång period, finns ett stort antal återinvandrare. Under de senare åren har emellertid också ca 25—30 procent av dessa grupper återvänt till sina hemländer. Bland flyktinggrupper är utvandringen av naturliga skäl låg.

3.5. Invandrarpolitiken

I 1975 års proposition om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m.m. anges att de mål som bör vara vägledande för den svenska politiken kan sammanfattas med orden jämlikhet, valfrihet och samverkan. Förutom denna proposition och det huvudbetänkande från invandrarutredningen (SOU 1974:69) som beskriver grunderna för den nuvarande invandrarpolitiken finns en rad olika dokument, riksdagsbeslut, lagar, förordningar etc. med anknytning till invandrare och invandring.

Alla dessa dokument som rör olika samhällssektorer, t.ex. socialpolitiken, arbetsmarknadspolitiken, utbildningspolitiken och bostadspolitiken, utgör tillsammans uttryck för den invandrarpolitik som förs i Sverige.

3.5.1. Målen för invandrarpolitiken

Målen för invandrarpolitiken utgår från begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan.5

Jämlikhetsmålet innebär att invandrar- och minoritetsgrupper skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt.

Alla grupper i samhället skall ha likvärdiga möjligheter att bibehålla och utveckla sitt modersmål och att utöva kulturverksamhet. Språkliga minori- tetsgrupper skall därför ha möjlighet att inom ramen för det svenska samhället ge uttryck för en egen språklig och kulturell identitet.

Valfrihetsmålet innebär att medlemmar av språkliga minoritetsgrupper skall kunna välja i vilken grad de vill behålla och utveckla sin ursprungliga kulturella och språkliga identitet. De skall också ha möjlighet att välja om de vill stanna i Sverige eller återvända till hemlandet. Detta förutsätter stöd åt minoritetsspråken samt åt invandrar- och minoritetsgrupperna, så att de såväl kan utveckla kulturell egenverksamhet, som få sina kulturella behov tillgodosedda inom det allmänna kulturutbudet.

En viktig övergripande fråga för utbildningssamhället är om de kunskaper och färdigheter som invandrarna får i olika utbildningsformer är tillräckliga för att nå social jämlikhet med bibehållen kulturell valfrihet.

Samverkansmåler innebär att en ömsesidig och omfattande samverkan bör komma till stånd mellan invandrar- och minoritetsgrupperna och den övriga befolkningen och mellan invandrar- och minoritetsgrupperna inbördes. Målet inbegriper tolerans och solidaritet. Det förutsätter att de olika minoritetsgrupperna är likvärdiga parter med den övriga befolkningen. Det innebär också att invandrarna och de språkliga minoriteterna måste bli delaktiga i utformningen av de beslut som berör deras situation, dvs. också utbildningssituationen.

De tre målen ärinte precisa. Det finns spänningar mellan dem. Men de ger vägledning för ställningstaganden i olika frågor som påverkar samhällets utveckling.

3.5.2. Invandrarnas rättsliga ställning

De utländska medborgare som har sina tillstånd i ordning är numera med ett fåtal undantag likställda med svenska medborgare när det gäller rättigheter och skyldigheter. De har enligt grundlagen yttrandefrihet, religionsfrihet, förenings- och församlingsfrihet på samma sätt som svenska medborgare. De har samma skydd för sin person och sin egendom och får i samma utsträckning som svenska medborgare föra talan inför domstol eller annan myndighet.

På arbetsmarknaden och bostadsmarknaden samt i fråga om rätt till undervisning är utländska medborgare i stort sett likställda med svenska medborgare. Detta gäller även rätten till hälso- och sjukvård samt sociala förmåner (beträffande vissa förmåner finns dock en viss väntetid för utländska medborgare). Rätten till folkpension har tidigare utgjort ett problem för invandrare. då i princip endast svenska medborgare haft rätt till svensk folkpension. Endast invandrare från länder, med vilka Sverige slutit avtal om social trygghet, har haft vissa rättigheter till svensk folkpension. Under 1979 tog dock riksdagen ett beslut som innebär att alla utländska medborgare efter viss tids bosättning får rätt till svenska folkpensionsförmå- ner. Rätt till ålderspension får utländsk medborgare som varit bosatt i Sverige sammanlagt minst tio år efter fyllda 16 år, varav fem år oavbrutet omedelbart före pensionstillfället.

De viktigaste kvarvarande skillnaderna i utländska och svenska medbor—

gares rättsställning är att utländska medborgare inte har skyldighet att göra värnplikt i Sverige, och att de inte har rätt att rösta och vara valbara vid riksdagsval. Däremot har utländsk medborgare som bott i Sverige minst tre år och fyllt 18 år rätt att rösta i de kommunala och landstingskommunala valen. Utländska medborgare som har rösträtt kan också väljas till kommunala och landstingskommunala förtroendeuppdrag.

Det finns numera flera bestämmelser i den svenska lagstiftningen som syftar till att motverka förtal av andra folkgrupper och öppen diskriminering på etnisk eller rasmässig grund.

3.5.3. Medborgarskapsfrågor

En betydelsefull del i den svenska invandrarpolitiken är de riktlinjer som gäller medborgarskapspolitiken.

Antalet invandrare som varje år får svenskt medborgarskap (naturalise- ras) har ökat kraftigt under 1970-talet som en följd av den stora invandringen under 1960-talet och uppgår till ca 20 000 per år, varav nordbor svarar för hälften. Totalt uppgår antalet naturaliserade i hela befolkningen till ca 360 000 personer.

Benägenheten att söka svenskt medborgarskap varierar från grupp till grupp. Alla utländska medborgare som invandrade till Sverige under t.ex. 1968 skulle i princip haft rätt att söka svenskt medborgarskap 1975, eftersom de då hade varit i Sverige i mer än sju år, vilket då krävdes för att bli svensk medborgare. (Sedan 1976 krävs fem år för utomnordbor och två år för nordbor.) Endast åtta procent av dem hade dock efter sju år blivit svenska medborgare.

SIV har gjort en utredning beträffande tendensen hos olika invandrar- grupper att söka svenskt medborgarskap. Utredningen har gett några mycket klara indikationer på hur lång tid olika kategorier av invandrare vistas i Sverige innan de ansöker om svenskt medborgarskap. Ca 60 procent av gruppen flyktingar ansöker om svenskt medborgarskap i omedelbar anslut- ning till att de uppfyller medborgarskapslagens kvalifikationskrav (fyra års vistelse i riket). Siffran gäller också chilenska medborgare, om vilka man trott sig veta att det finns en bestämd önskan att senare återvända till hemlandet. Denna önskan behöver dock inte stå i motsatsställning till önskan om medborgarskap, eftersom tillgången till svensk passhandling kan vara ett avgörande skäl att söka medborgarskap även för dem som avser att återvända. Utredningen har också visat att majoriteten av medborgarna från västeuropeiska länder (t.ex. italienare, västtyskar) ansöker om svenskt medborgarskap först efter en vistelse i Sverige på mer än tolv år.

SIV räknade i sina petita för budgetåret 1981/82 med att antalet ansökningar om svenskt medborgarskap skulle komma att öka. Verket grundade detta antagande på ökningen av nettoinvandringen av icke- nordbor 1975 (4 979), 1976 (10 406) och 1977 (14 353), dvs. av dem som de närmaste åren kommer att uppnå kvalifikationstiden för naturalisation. Andelen invandrare med politiska skäl eller från mer avlägsna länder har också ökat. I petita för budgetåret 1982/83 framhåller SIV, att antalet ansökningar som svenskt medborgarskap väntas ligga kvar på en hög mva.

För svenskundervisningen intressanta uppgifter lämnas i SCB:s undersök- ning om invandrarnas levnadsförhållanden (1977). Enligt denna kan de invandrare som har svenskt medborgarskap i allmänhet bättre svenska än de som är utländska medborgare. Bland de naturaliserade invandrarna är det ungefär fem procent som har dåliga kunskaper i svenska mot 35 procent bland de utländska medborgarna.

De skillnader i språkkunskaper som framkommit mellan naturaliserade invandrare och utländska medborgare torde bero på å ena sidan att de naturaliserade invandrarna varit i Sverige under längre tid och därför hunnit lära sig svenska, å andra sidan att de ofta bestämt sig för att stanna i Sverige, vilket gjort dem mera motiverade att lära sig svenska.

4. Invandrarna

Invandrarna har i stor utsträckning bosatt sig i storstadsområdena Stock- holm, Göteborg och Malmö. I t.ex. Botkyrka kommun är andelen utländska medborgare drygt 20 procent. Finländarna bosätter sig förutom i storstäder- na ofta i norra Sverige. Många finländare finns också på mindre industrior- ter. Medborgare från Turkiet, Grekland och Jugoslavien flyttar ofta till orter runt Stockholm. Assyrierna har t.ex. koncentrerat sin inflyttning till Södertälje.

De flesta invandrare är unga, 44 procent i åldern 20—39 år. mot 28 procent svenskari samma åldersgrupp. Medan 17 procent av svenskarna är över 65 år tillhör endast 2 procent av invandrarna den åldersgruppen. Därav följer att andelen invandrarbarn är högre än andelen svenska barn: 19,4 procent mot 12,3 procent i åldern 0—9 år.

Till följd av att Sverige har en liberal familjeinvandringspolitik är andelen män och kvinnor ungefär lika stor.

Eftersom det procentuellt finns betydligt fler utländska medborgare än svenska medborgare i de aktiva åldrarna tillhör invandrarna också arbets- kraften i högre grad än svenskar. Medan totalt ca 70 procent av den vuxna befolkningen har eller söker arbete. uppgår siffran för finländare till ca 80 procent och för utomnordiska medborgare till drygt 75 procent. De flesta utländska medborgare arbetar inom gruv- och tillverkningsindustrin (ca 42 procent mot 24 procent bland svenska medborgare). Det är också mycket vanligt att utländska medborgare arbetar med servicearbeten (städning, restaurangkök m.m.). Bland greker i Stockholmsregionen är t.ex. städyrket mycket vanligt.

Invandrarna drabbas i högre grad än svenskar av arbetslöshet. Bland ungdom i åldern 16—24 år är den dubbelt så hög. Arbetslösheten bland kvinnor är högre än bland män. Av SCB:s undersökning är 1975 angående invandrarnas levnadsförhållanden framgår att invandrarna i mycket högre grad än svenskar har en dålig arbetsmiljö med bullriga och smutsiga arbetsplatser och större risker för olycksfall. Av samma undersökning framgår också att de invandrare som kommit till Sverige under senare år har mycket varierande utbildningsbakgrund. Bland de vuxna är personer med gymnasieutbildning eller mer överrepresenterade i jämförelse med hela befolkningen i Sverige. Denna skillnad hänger samman med att invandrarna i genomsnitt är yngre i jämförelse med befolkningen i sin helhet. Samtidigt finns en stor grupp invandrare med ingen eller endast ett par års skolutbildning. Bland dessa är många kvinnor, främst från Turkiet.

(* Sven A. Reinans: Den utomnordiska invand— ringen 1977. EIFO:S rapport nr 8, Stockholm 1979.

Utländska medborgare fick år 1976 rätt att delta i kommunala val. Vid det första valet (1976) utnyttjade 60 procent av invandrarna sin rösträtt. För hela befolkningen var valdeltagandet 90 procent. Andelen röstande var högst bland greker, schweizare, österrikare och holländare medan valdeltagandet bland de nordiska medborgarna var lägre än väntat.

Vid kommunalvalen 1979 var deltagandet 7 procent lägre än 1976, dvs. endast 53 procent. Även då var deltagandet högst bland greker.

Invandrarnas ökade medinflytande under 1970-talet beror i hög grad på att de börjat organisera sig i föreningar och med stöd i sina organisationer ställa krav på det svenska samhället. Det finns numera 20 större rikstäckande invandrarorganisationer med sammanlagt minst 1 000 lokala föreningar och ca 175 000 medlemmar. Som exempel kan nämnas att grekiska riksförbun- det, som bildades år 1972 och då hade 19 lokalföreningar och drygt 6 000 medlemmar, f.n. har ca 50 föreningar och 10000 medlemmar. Flertalet riksorganisationer får statliga bidrag till sin verksamhet. De anordnar en omfattande kulturell verksamhet inte minst bland kvinnor, barn och ungdom. De har också starkt engagerat sig i olika invandrarpolitiska frågor, bl.a. hemspråksundervisningen i skolan.

4.1. Invandrarnas utbildningsbakgrund

Iden officiella invandringsstatistiken redovisas inte uppgifter om invandrar- nas utbildningsbakgrund och språkliga tillhörighet.

EIFO gjorde en specialstudie av den utomnordiska invandringen år 1977 där sådana uppgifter finns med? Undersökningen gjordes med ett tiopro- centigt slumpmässigt urval bland utomnordiska invandrare 1977 enligt SCB:s register över invandrare. Urvalet omfattade 1 907 personer. De siffror som redovisas i undersökningen är uppräknade till att gälla hela den utomnord- iska invandringen år 1977.

Undersökningen visar att personer med gymnasieutbildning eller mer var överrepresenterade bland de utomnordiska invandrarna år 1977 i jämförelse med hela befolkningen. Samtidigt fanns bland invandrarna en stor grupp personer med ingen eller mycket kort skolutbildning. 24 procent hade eftergymnasial utbildning mot 11 procent i hela den svenska befolkningen. Endast 22 procent hade kortare utbildning än nio är. Ingen utbildning eller kortare utbildning än tre år hade 14 procent av kvinnorna och 5 procent av männen. Närmare 45 procent av dessa kvinnor och 38 procent av dessa män var över 45 år.

Med hänsyn till motiv för uppehållstillstånd är det fler lågutbildade bland flyktingar som kommit till Sverige på eget initiativ, medan de högutbildade dominerar bland kvotflyktingarna. Bland anknytningsfallen förekommer såväl ett stort antal högutbildade som ett stort antal lågbildade. Stora skillnader i utbildningsnivå finns även mellan invandrare från olika världsdelar. Medan invandrarna från Amerika (speciellt gäller detta Nordamerika), Öst- och Västeuropa har en hög utbildningsnivå har invandrare från Asien en mycket låg utbildningsnivå.

För att belysa hur stora skillnaderna när det gäller utbildningsbakgrund är mellan olika grupper kan flyktinggruppen tas som exempel.

De s.k. kvotflyktingarna hade år 1977 en mycket hög utbildningsnivå. Nästan 40 procent hade eftergymnasial utbildning längre än två år och drygt 60 procent hade mer än tvåårig gymnasial utbildning. (Tabell 4.4)

De spontant inrestaflyktingarna är en mycket heterogen grupp med hänsyn till sin bakgrund, utbildning etc. I tabell 4.5 visas uppgiven utbildning för spontant inresta flyktingar bland invandrarna 1977. Både personer med lång och personer med mycket kort eller ingen skolutbildning förekommer ofta. Bland flyktingarna från Asien dominerar personer med låg utbildning. Bland flyktingar från Sydamerika och Östeuropa dominerar däremot personer med låg utbildning. Dock är dominansen för högutbildade ännu större bland kvotflyktingarna från Sydamerika.

Tabell 4.1 Utomnordiska invandrare år 1977 i åldern 18 år och äldre efter utbildning, ålder och kön

Kön Ingen Förgym— Förgym— Gymna- Gymna- Gymna- Efter- Efter- Uppgift Samt- Ålder eller nasial nasial sial sial sial gym- gym- saknas liga kortare utbild- utbild— utbild- utbild- utbild- nasial nasial än 3 ning ning 9 ning ning, ning utbild- utbild- år kortare (10) är högst längre längre ning ning än 9 år l-årig än 1 år, än 2 är högst längre men 2-årig än 2 är, högst 2- forskar- årig utbild- ning Män 18—24 50 340 380 140 190 700 110 200 270 2 380 25—44 180 440 570 320 250 910 320 1 000 250 4 240 45— 140 90 50 — — 100 — 130 30 540 Summa mån 370 870 1 000 460 440 1 710 430 1 330 550 7 160 % 5 12 14 6 6 24 6 19 8 100 Kvinnor 18—24 110 190 320 100 60 400 50 160 180 1 570 25—44 300 260 370 140 160 640 340 570 220 3 000 45— 330 270 40 30 10 70 30 30 30 840 Summa kvinnor 740 720 730 270 230 1 110 420 760 430 5 410 % 14 13 13 5 4 21 8 14 8 100 Båda könen 18—24 160 530 700 240 250 1 100 160 360 450 3 950 25—44 480 700 940 460 410 1 550 660 1 570 470 7 240 45—64 260 230 90 20 10 150 30 160 20 970 65— 210 130 — 10 — 20 — — 40 410 Samtliga 1 110 1 590 1 730 730 670 2 820 850 2 090 980 12 570 % 9 13 14 6 5 22 7 17 100 Jan. -78 hela be- folkningen 44 14 9 11 10 5 6 1 100 Jan. -78 icke- nor- diska medborgare 35 13 5 10 19 8 10 1 100

Tabell 4.2 Utomnordiska invandrare år 1977 i åldern 18 år och äldre efter utbildning och motiv för uppehållstillstånd (UT)

Motiv för Ingen Förgym- Förgym- Gymna- Gymna- Gymna- Efter— Efter— Uppgift Samt- UT eller nasial nasial sial sial sial gym- gym- saknas liga kortare utbild- utbild- utbild- utbild- utbild- nasial nasial än 3 ning ning 9 ning ning, ning utbild- utbild- år kortare (10) är högst längre längre ning ning än 9 år 1-årig än 1 år, än 2 år högst längre men 2-årig än 2 är, högst 2- forskar- årig utbild- ning Kvotflykting 10 70 80 30 40 90 60 250 10 640 Annan flykting 580 300 240 70 50 320 110 280 70 2 030 Anknytningsfall 480 850 1 050 480 440 1 730 530 960 230 6 750 Gäststuderande, forskare — 10 20 — 10 400 60 230 80 730 ”Arbetskrafts- invandring” — 210 280 130 120 230 60 330 1 440 ”Humanitära skäl” (30) (30) (30) (20) (10) (20) — (30) — 170 Återvändande svensk (10) (110) (10) — — (20) (20) — — 170 Övriga — (10) (20) — (10) (10) (10) — 60 Uppgift saknas -— — — — — — — — 580 580 Samtliga 1 110 1 590 1 730 730 670 2 820 850 2 090 970 12 570

Tabell 4.6 visar de assyriska flyktingarna efter utbildning. Majoriteten har ingen eller kortare än tre års utbildning. Ingen person med eftergymnasial utbildning förekommer i urvalet.

Utbildningsnivån hos de finska invandrarna är 1978 framgår av en utredning gjord av Migrationsinstitutet i Åbo.7

4.2. Invandrarnas språkliga bakgrund

I EIFO-undersökningen redovisades också första och andra språk för de utomnordiska invandrarna år 1977. Det vanligaste första språket var spanska, som uppgavs av 17 procent, 7 Arja Munter: Den därnäst kom engelska (10 procent), polska (9 procent) samt arabiska, offentliga arbetsförmed- "assyriska”, turkiska, grekiska och serbokroatiska med vardera 6 procent. lingens fo” Vid flyttning Det vanligaste andraspråket var engelska. som uppgavs av 42 procent av dem en ti” Sverige om i"" som överhuvudtaget hade uppgett ett andra språk. Därnäst kom franska, vandrarnas arbetsplace- _, . ring år1978, Migrations- som uppgavs av 11 procent. Franska som andrasprak var vanligt bland institutet. mars 1980, arabisktalande och engelsktalande. Bland personer med ett slaviskt språk Åbo. som första språk var ryska det vanligaste andraspråket.

Tabell 4.3 Utomnordiska invandrare år 1977 i åldern 25—44 år efter utbildning och medborgarskap (i gruppen)

Utbildning

Ingen eller kortare än 3 år Förgymnasial utbildning kortare än 9 år Förgymnasial utbildning 9 (10) år Gymnasial utbildning högst 1-årig Gymnasial utbildning, längre än 1 år, men högst 2-årig Gymnasial utbildning längre än 2 år Eftergymnasial utbildning högst 2-årig Eftergymnasial utbildning längre än 2 år, forskarutbildning Uppgift saknas

Samtliga

" Inkl. Oceanien och statslösa.

Syd-Europa

Antal

%

Öst-Europa

Antal

%

Antal

20

290 210 160 120 160 30 160 20

1 170

25 18 14 10 14 14

100

30 90 50 50 300 150

320 80

1 070

28 14 30

100

10 20 190 120 120 290 130

240

1 180

%

16 10 10 25 11

20

100

Övriga Europa Afrika

Antal

50 40 80 20

150 50 100 60 550

Amerika

Asien

Samtligan

%

18 11

100

Antal

20 80 180 30 60 300 1 60

530 130

1 490

%

36

100

Antal

370 240 1 80 80

60 350 130

200 1 10

1 720

%

22 14 10

100

Antal

480 700 940 460 410 1 550 660

1 570 470 7 240

%

22

100

Tabell 4.4 ”Kvotflyktingar” efter kön och utbildning Endast personer med uppgiven utbildning

Utbildning Män Kvinnor Samtliga Antal %

Ingen eller kortare än 3 år 10 — 10 Förgymnasial utbildning kortare än 9 år 60 (10) 70 11 Förgymnasial utbildning 9 (10) år 60 (20) 80 Gymnasial utbildning högst l-årig 20 (10) 30 5 Gymnasial utbildning, längre än 1 år,

men högst 2-årig 30 (10) 40 6 Gymnasial utbildning längre än 2 är 50 (40) 90 14 Eftergymnasial utbildning högst 2-årig 60 (10) 70 11 Eftergymnasial utbildning längre

än 2—årig, forskarutbildning 160 (90) 250 39

Samtliga 450 190 640 100

Tabell 4.5 Spontant inresta flyktingar efter kön, medborgarskap och utbildning. Endast personer med uppgiven utbildning

Utbildning Antal % Kvinnor Bådakönen Därav från Antal % Antal % Sydamerika Asien Antal % Antal %

Ingen eller kortare

än 3 år 260 21 330 40 590 29 — — 540 54 Förgymnasial utbild-

ning kortare än 9 år 240 20 90 11 330 16 30 6 260 26 Förgymnasial utbild-

ning 9 (10) år 120 10 150 18 270 13 100 19 120 12 Gymnasial utbild-

ning högst 1-årig 80 7 30 4 110 5 50 9 30 3 Gymnasial utbild-

ning, längre än 1 år, men högst

2-årig 40 3 20 2 60 3 30 6 — - Gymnasial utbild-

ning längre än 2 år 230 19 90 11 320 16 140 26 30 3 Eftergymnasial utbild-

ning högst 2-årig 60 5 40 5 100 5 50 9 — —

Eftergymnasial utbild- ning längre än 2 år, forskarut- bildning 200 16 80 10 280 14 140 26 20 2

Samtliga 1 230 100 830 100 2 060 100 540 100 1 000 100

Tabell 4.6 ”Assyriska flyktingar" som invandrat år 1977 efter kön och utbildning. Endast personer med uppgiven utbildning

Utbildning Män Kvinnor Båda könen Antal % Ingen eller kortare än 3 år 190 260 450 57 Förgymnasial utbildning kortare än 9 år 150 50 200 25 Förgymnasial utbildning 9 (10) år 40 50 90 11 Gymnasial utbildning högst l-årig 20 — 20 3 Gymnasial utbildning längre än 2 år 30 — 30 4 Samtliga 430 360 790 100

Eftersom undersökningen omfattade ett relativt litet antal invandrare var antalet personer från ett visst land litet. Ett undantag utgör Turkiet. För de turkiska medborgarna bland invandrarna år 1977 redovisas uppgifter i tabell 4.7. Det var endast 35 procent som uppgav turkiska som sitt första språk och det var bara drygt hälften som överhuvudtaget uppgav kunskap i turkis- ka.

I tabell 4.8 redovisas motsvarande uppgifter för ”assyriska" flyktingar. Det oftast uppgivna språket är ”assyriska”. Om man antar att därmed menas ett och samma språk, så förstås detta språk av endast hälften av samtliga ”assyrier”. Av tabellen att döma måste det vara vanligare att två slumpmässigt utvalda "assyrier" inte kan samtala med varandra än att de kan göra det. Frågan om invandrarnas och minoriteternas"språkliga tillhörighet har gång efter annan tagits upp främst av de finska riksförbunden i Sverige. Alltmer aktuell har frågan blivit genom att invandrarnas nationella hemvist inte alltid ger upplysning om vilket språk invandraren använder som sitt moders- mål.

I Sverige saknas statistik över befolkningens språktillhörighet eller etniska tillhörighet. Sådan statistik förekommer emellertid i många andra länder, bl.a. i Finland. Det är därför mycket svårt att uppskatta hur stora de etniska och språkliga minoriteterna i Sverige är. Det går emellertid att göra vissa beräkningar av hur många personer i Sverige som kan uppskattas ha ett visst modersmål. En sådan beräkning återfinns i tabell 4.9. Av de finskspråkiga i tabellen avser 210 000 sverigefinnar (dvs. till Sverige inflyttade finskspråkiga invandrare och de av deras barn som kan förutsättas ha finska till modersmål), medan 30 000 avser den finskspråkiga befolkningen i Torneda- len. Majoriteten av de spansktalande kommer från Latinamerika.8 I september 1976 gav dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Bengtsson, i uppdrag åt EIFO att utarbeta förslag till hur statistiska uppgifter om befolkningens språktillhörighet skall kunna inhäm- tas. Syftet med statistiken skulle vara att belysa användningen av andra språk än svenska som modersmål eller hemspråk, såväl bland invandrare och deras barn som bland ursprungliga minoriteter.

Enligt direktiven skulle förslaget avse enbart inhämtande av statistiska uppgifter. Registrering av språktillhörighet eller etnisk tillhörighet i folk-

" Jonas Widgren: Svensk invandrarpolitik. Liber- Läromedel, Lund 1980.

Tabell 4.7 Turkiska medborgare bland invandrare år 1977 efter uppgivet första och andra språk. Endast de som angivit något språk ingår Första språk givet

Ej upp- Andra språk

Svenska Engel- ska

Franska Tyska Serbo- kro- atiska

Turki-

ska

"Assy- riska"

Ara- biska

Samtliga Därav

Olika Antal % Män Kvinnor asia- Antal Antal tiska språka

Turkiska 620 ”Assyriska” 410 Arabiska 90 Olika asiatiska språk” 430

20 90 30

10 30

Samtliga 1 550 % 63 Därav

Män 810 Kvinnor 740

” I huvudsak kurdiska.

20 20 90 70 20 30 20 10 40 20 20

10

10 10

290 10 180 480 20 300 180

10 20 30 20 10

40 30 70 10 60

40 860 35 510 35 70 830 34 490 34 10 120 5 40 8 10 640 26 340 30 130 2 450 100 1 380 107 5 100 100 1 380 30 1 070

Tabell 4.8 ”Assyriska” flyktingar som invandrat år 1977 efter uppgivet språk. Endast personer som uppgivit något språk ingår

Första språk Andra språk Samtliga

Ej upp- Engel- Franska Tyska Turki- ”Assy- Ara- Olika Antal % givet ska ska riska” biska asia- tiska språk” Turkiska 110 — — — — — 20 — 130 10 "Assyriska” 270 — — 30 260 - 20 60 640 49 Arabiska 80 30 10 — — 30 — 40 190 14 Olika asiatiska språka 240 — — — 80 20 10 10 360 27 Samtliga 700 30 10 30 340 50 50 110 1 320 100 % 52 2 1 2 25 4 4 8 100

" I huvudsak kurdiska.

bokföringen skulle inte övervägas i sammanhanget.

Bakgrunden till EIFO:s uppdrag var vissa skrivelser till regeringen från Riksförbundet finska föreningar i Sverige och Finlandssvenskarnas riksför- bund i Sverige. I framställningen från Riksförbundet finska föreningar i Sverige önskade man ”en separat folkräkning bland de i Sverige bosatta nuvarande och före detta utländska medborgarna” i syfte att kartlägga modersmålet för ”personer som tillhör olika invandrargrupper samt de språkliga och etniska minoriteter som bor i Sverige". Även Finlandssven- skarnas riksförbund önskade att frågan om språk togs med i folkräkningarna och pekade speciellt på det oegentliga i att svenskspråkiga invandrare från Finland tillställs information på finska, ”ett språk som förvånansvärt många av dem inte förstår”.

Med anledning av uppdraget har EIFO inventerat bl.a. olika myndigheters synpunkter på behovet av kunskaper om invandrarnas språktillhörighet samt lagt fram vissa förslag. EIFO har ansett att det för närvarande saknas tekniska och ekonomiska möjligheter att genomföra en totalundersökning. Däremot framhåller EIFO att det genom urvalsundersökningar finns

Tabell 4.9 Uppskattat antal personer i några större språkgrupper i Sverige 1979

Språk Födda i Födda i Summa utlandet Sverige Finska 170 000 70 000 240 000 Serbokroatiska 28 000 6 000 34 000 Grekiska 15 000 4 000 19 000 Samiska 5 000 5 000 Estniska 11 000 5 000 16 000 Spanska 13 000 1 000 14 000 Polska 10 000 2 000 12 000 Ungerska 8 000 2 000 10 000 Turkiska 7 000 2 000 9 000 Italienska 5 000 2 000 7 000 Lettiska 2 500 1 000 3 500

9 Invandrarkvinnor och jämställdhet. Ds A 198112

utmärkta möjligheter att få uppgifter som belyser användningen av olika språk i Sverige. EIFO har därför föreslagit att frågor om språkanvändning, kunskap i olika språk och språkets roll för identitetsuppfattningen tas med i de urvalsundersökningar i berörda grupper som kommer att göras i framtiden. I EIFO:s eget projekt Invandringens långtidseffekter har språkfrågor fått en central ställning.

4.3. Invandrarkvinnorna

Enligt direktiven skulle vi särskilt beakta de hemarbetande kvinnornas möjligheter att få svenskundervisning. I det sammanhanget skulle vi också ägna frågan om information till invandrare, bl.a. hemarbetande kvinnor, särskild uppmärksamhet.

Med anledning av kommittédirektiven har vi bl.a. medverkat i ett projekt anordnat av IFFI (Internationella föreningen för invandrarkvinnor) i Stockholm och studieförbundet Studiefrämjandet i Stockholm. En beskriv- ning av projektet gesi del 2 kapitel 10. I kapitlet redogörs också för den studie av invandrarkvinnornas situation som jämställdhetskommittén gjorde år 1980.9

Syftet med jämställdhetskommitténs studie var att kartlägga jämställdhe- ten bland invandrarkvinnor. För att belysa detta har man i studien redovisat några statistiskt mätbara faktorer med anknytning till individernas möjlig- heter till ”egen försörjning”. Man har belyst följande områden: arbete, utbildning, bosättning, civilstånd och barnantal och med stöd av statistiska uppgifter beskrivit olika kvinnogrupper. Uppgifterna gäller kvinnori åldern 16—65 år med fast bostad i Sverige.

Följande sammanfattning av några gruppers situation är hämtad ur jämställdhetskommitténs rapport. Beskrivningen av svenska kvinnor är med för jämförelsens skull.

Svenska kvinnor är till antalet 2 416 163. Bland de svenska medborgarna finns ungefär lika många kvinnor som män. Av svenska kvinnor saknar ungefär var fjärde kvinna egen inkomst. Kvinnornas medelinkomst är ca 43 000 kr/år, dvs. ungefär 63 procent av männens. Endast var tredje kvinna har vårdansvar för barn under elva år. Kvinnorna återfinns huvudsakligen inom ”typiska kvinnoyrken", t.ex. kontor, vård och service. Svenska kvinnor löser ofta problemet med att kombinera förvärvsarbete och hem/vårdansvar genom att deltidsarbeta. Ca 45 procent av kvinnorna deltidsarbetar mot ca 5 procent av männen. Det är nästan lika vanligt att förtjäna 20 000—40 000 kr/år som 40 000—60 000 kr/år. Kvinnorna har i allmänhet en lägre utbildning än männen.

Finländska kvinnor är till antalet 65 095. Bland finländarna i Sverige finns fler kvinnor än män. Endast var sjätte kvinna saknar egen inkomst. Kvinnornas medelinkomst är 51 000 kr/år, dvs. ungefär 73 procent av männens. Hälften av de finländska kvinnorna har vårdansvar för barn under elva år. Finländska kvinnor är dubbelt så ofta som svenska kvinnor ensamstående med vårdansvar för barn under elva år. Kvinnorna återfinns dels inom samma yrkesområden som svenska kvinnor, dels inom tillverkningsindustri och tunga servicearbeten, med skiftgång och obekväma arbetstider. En fjärdedel av de finländska kvinnorna har en årsinkomst på ca 60 000—80 000 kr. Kvinnornas basutbildning är ofta folkskola. [ motsats till de flesta andra medborgarskapsgruppers kvinnor har de finländska kvinnorna i Sverige i högre

grad än männen realskola eller akademisk utbildning. De flesta kvinnorna bor i Stockholms— och Göteborgsområdena.

Jugoslaviska kvinnor är till antalet 12 816. Kvinnorna är något färre än männen inom gruppen. Fem av sex kvinnor har egen inkomst. Kvinnornas medelinkomst är 59 000 kr./år och motsvarar ca 84 procent av männens. Varannan jugoslavisk kvinna har vårdansvar för barn och har ett barnantal per kvinna som överstiger svenska kvinnors. Det finns inom gruppen ungefär lika många ensamstående mödrar med barn som inom den svenska gruppen. Kvinnorna arbetar såväl inom tillverkningssektorn som inom servicesektorn i en utsträckning som inte motsvaras av svenska kvinnor. Kvinnornas vanligaste årsinkomst är mellan 40 000 och 80 000 kr. Kvinnornas förvärvsintensitet påverkas knappast av vårdansvar för små barn. Kvinnorna har i allmänhet en lägre utbildningsnivå än männen. I den jugoslaviska invandrargruppen antas emellertid andelen män resp. kvinnor med akademisk examen vara lika stor. De flesta jugoslaviska kvinnor är bosatta i Malmöhus län.

Grekiska kvinnor är till antalet 4 122 och kvinnorna äri förhållande till männen i klar minoritet inom den grekiska gruppen. Endast var sjätte kvinna saknar egen inkomst. Kvinnornas medelinkomst är 60 000 kr./år, dvs. ca 98 procent av männens inkomst. Hälften av kvinnorna har vårdansvar för barn. Barnantalet per kvinna överstiger svenska kvinnors. Kvinnorna är ofta unga som mödrar och har relativt lång moderskapsperiod. Grekiska kvinnor arbetar oftast inom industri- och servicesekto— rerna. Städarbete är det vanligaste arbetet bland kvinnorna. Mer än varannan grekisk kvinna har en årsinkomst mellan 40 000 och 80 000 kr., med en ganska jämn spridning. Kvinnorna påverkas knappast av vårdansvar för barn i sin förvärvsverksamhet. Grekiska kvinnor i Sverige har en allmänt lägre basutbildning än männen inom gruppen. Utbildningsnivån är allmänt relativt låg inom gruppen med en skolgång som kan vara begränsad till ett fåtal år i hemlandet. Nästan hälften av de grekiska kvinnorna bori Stockholms län.”

De finländska, grekiska och jugoslaviska kvinnorna uppges inte sällan ha flera olika arbeten och arbetsgivare. Detta kan innebära åtskilliga fler arbetstimmar per dag än vad som är normalt för heltidsarbetande svenska kvinnor. Dessutom har de utländska kvinnorna med flera deltidsarbeten ofta sina arbetstider förlagda till kvällar och nätter samt tidiga morgnar. Skiftesarbeten och tunga rutinbetonade arbetsuppgifteri kombination med hemarbete och ibland vårdansvar för många barn kan ingå som ytterligare påfrestningar. Det är således en stor arbetsinsats som ofta ligger bakom invandrarkvinnornas försörjning och därför tveksamt om man kan tala om att "egen försörjning" i dessa fall ger jämställdhet i ordets riktiga bemärkelse.

Vi vill också citera jämställdhetskommitténs beskrivning av ett par nyare invandrargrupper.

Polska kvinnor är till antalet 5 876. Inom den polska gruppen är endast var tredje person en man, vilket sammanhänger med polska kvinnors anknytning till svenska män. Var tredje kvinna saknar egen inkomst. Kvinnornas medelinkomst är 40 000 kr./år och motsvarar 64 procent av männens. Knappt varannan kvinna har vårdansvar för barn. Kvinnorna har det lägsta barnantalet per kvinna av samtliga medborgar- skapsgruppers kvinnor. Det finns inom gruppen ungefär lika stor andel ensamstående mödrar som inom den svenska. Kvinnorna arbetar ofta inom samma yrkesområden som svenska och finländska kvinnor. Kvinnornas årsinkomst är mellan 40000 och 60 000 kr. De polska kvinnornas förvärvintensitet förefaller påverkas av vårdansvar för barn på ett sätt som knappast motsvaras av någon annan grupp om hänsyn tas även

till antal barn per kvinna. En stor andel polacker har en god utbildning och som helhet kan gruppen betecknas som välutbildad, detta gäller såväl kvinnor som män. De flesta polska kvinnorna är bosatta i Stockholms län.

Turkiska kvinnor") är till antalet 4 086. Inom den turkiska gruppen föreligger könsmässigt en klar mansdominans. Nästan varannan turkisk kvinna saknar egen inkomst. Kvinnornas medelinkomst är ca 36 000 kr./år, vilket motsvarar drygt hälften av männens. Endast var tredje turkisk kvinna är utan vårdansvar för barn. Kvinnor med vårdansvar har i allmänhet fler barn än samtliga övriga medborgarskapsgruppers kvinnor. Kvinnorna är ofta unga som mödrar och har i likhet med de grekiska kvinnorna en lång moderskapsperiod. Kvinnorna arbetar vanligtvis med städning och olika slag av enklare servicearbeten och på obekväma arbetstider. Kvinnorna har i förhållande till majoritetsbefolkningen relativt svårt att hävda sig på arbetsmarknaden och i utbildningssammanhang. En tredjedel av kvinnorna återfinns inom inkomstin- tervallen 40 000—60 000 kr./år. Det stora barnantalet och den höga andelen kvinnor med vårdansvar kan inte uteslutas påverka kvinnornas möjligheter till utbildning, arbete och egen försörjning. Utbildningsnivån inom gruppen är i allmänhet låg och genomgående lägre bland kvinnorna än männen. Över hälften av de turkiska kvinnorna bor ] Stockholms län.

Latinamerikanska kvinnor är till antalet 4 022. Inom denna grupp finns något fler män än kvinnor. Nästan hälften av de latinamerikanska kvinnorna saknar egen inkomst. Kvinnornas medelinkomst är ca 32000 kr./år. dvs nästan i nivå med männens. Endast var tredje kvinna har vårdansvar för barn. Kvinnorna har flera barn än svenska kvinnor. Var åttonde kvinna är ensam med vårdansvar för barn. Ungefär en fjärdedel av kvinnorna återfinns i inkomstintervallen 40 000—60 000 kr./år. Kvinnorna har i allmänhet svårt att hävda sig inom sådana yrkesområden som de upplever skall motsvara deras utbildning och kvalifikationer från hemlandet. Många inom den latinamerikanska gruppen är relativt nyanlända till landet. Detta kan vara en förklaring till varför de inte kommit ut på arbetsmarknaden i så stor utsträckning som andra kvinnogrupper. Antalet barn kan delvis antas påverka kvinnornas möjligheter på arbetsmarknaden och i utbildningen. Utbildningsnivån varierar men är allmänt relativt hög. Nästan hälften av de latinamerikanska kvinnorna bor i Stockholms län."

Den bakgrundsbild som de statistiska uppgifterna ger visar att invandrar- kvinnorna i stor utsträckning är förvärvsarbetande. Totalt sett visar de utländska kvinnorna, liksom männen, ett lägre deltagande i arbetskraften än svenska medborgare om man gör jämförelsen i samma åldersgrupper. I sydeuropeiska invandrargrupper, där kvinnorna traditionellt oftast inte har arbetat utanför hemmet innan de kom till Sverige, är emellertid den kvinnliga förvärvsfrekvensen mycket hög. Bland jugoslaverna i Sverige är det t.ex. lika många kvinnor som män som är ute i arbetslivet. Lågutbildade utländska kvinnor arbetar också utanför hemmet i större utsträckning än motsvarande svenska kvinnor, medan detär de högutbildade utländska kvinnorna som förvärvsarbetar i betydligt lägre grad än motsva- rande svenskor, och därmed även drar ner förvärvsfrekvensen för samtliga

10 Mycket unga turkiska kvinnor och män kommer enligt uppgifter från turkiska arbetarnas riksförbund ofta hit som familjeanknytningsfall. Den unga kvinnan blir inte sällan "bortgift" i Turkiet med en turkisk man som har arbets- och uppehållstillstånd i Sverige. Det förekommer också att turkiska unga kvinnor i Sverige "giftes bort" med unga turkiska män i Turkiet. Dessa kvinnor och män flyttar därefter hit som familjeanknytningsfall.

utländska kvinnor till under genomsnittet för hela befolkningen. Med lågutbildade menas i detta sammanhang personer med mindre än nioårig förgymnasial utbildning.

Befolkningsstatistiken ger ingen möjlighet att urskilja de verkligt lågut- bildade, dvs. personer med ingen eller endast några års skolgång. Sannolikt skulle emellertid en sådan indelning inte förändra bilden nämnvärt. Att en stor andel av lågutbildade utländska kvinnor är i arbetskraften innebär naturligtvis att en liten del av dem är sysselsatta enbart i hemmen. 19 procent av utländska lågutbildade kvinnor mot 28 procent i hela befolkningen är enbart hemarbetande. I absoluta tal innebär detta 12 000 kvinnor, av vilka dock flertalet kommer från de nordiska länderna.

Hela antalet lågutbildade hemarbetande kvinnor bland utomnordiska medborgare i Sverige är ungefär 4 000 personer. Det är en utomordentligt liten del av samtliga kvinnori Sverige, men i den gruppen finns förmodligen personer som är starkt isolerade från det svenska samhället och i mycket stort behov av bl.a. språkundervisning.

De utländska kvinnorna, speciellt de lågutbildade från Sydeuropa, har också i stor utsträckning valt traditionellt manliga yrken. Detta innebär i stor utsträckning industriyrken, vilket medfört dels att dessa kvinnor har en i jämförelse med männen mera likvärdig inkomst än vad som gäller i en jämförelse mellan svenska kvinnor och män, dels att de har en i jämförelse med svenska kvinnor mycket sämre arbetsmiljö.

I det föregående har vi först redogjort för uppgifter om vissa invandrar- kvinnogrupper och därefter sökt visa att gruppen enbart hemarbetande invandrarkvinnor egentligen är mycket liten.

Enligt vår mening är emellertid inte endast de enbart hemarbetande kvinnornas situation svår. Även de invandrarkvinnor som har flera arbeten och dessutom ansvar både för hemmets skötsel och barn är i en ytterligt ansträngd situation som innebär mycket små möjligheter att tillvarata rätten till svenskundervisning eller annan utbildning.

SFI-kommitténs försöksverksamhet har visat att invandrarkvinnorna hör till de mest eftersatta grupperna i samhället. Åtgärder i form av svenskun- dervisning m.m. har i första hand kunnat utnyttjas av männen och barnen. Detta har inte sällan inneburit påfrestningar i familjen genom att kvinnan i invandrarfamiljen ofta är den sammanhållande kraften med bl.a. det fulla ansvaret för barnens utveckling. Om kvinnans utveckling försummas blir konflikten i hemmet mellan det gamla landets värderingar och rolluppfatt- ningar och det svenska samhällets mycket stark. Det är bl.a. dessa kulturkonfrontationer och frågan om invandrarkvinna