SOU 1982:49

Invandringspolitiken : delbetänkande

Till statsrådet för invandrarfrågor

Regeringen beslöt den 5 juni 1980 att låta göra en översyn av frågor rörande invandringen och invandrarnas situation i Sverige. Genom beslut den 19 juni 1980 tillkallade statsrådet i arbetsmarknadsdepartementet Karin Andersson en kommitté att genomföra översynen. Vi har antagit namnet invandrarpo- litiska kommittén. Den 13 oktober 1980 tillkallade statsrådet Andersson vidare en särskild referensgrupp åt kommittén med företrädare för invandrar- och minoritetsorganisationer. De personer som hittills medverkat i kommitténs arbete ledamöter, sakkunniga, experter och sekretariat samt ledamöter och ersättare i referensgruppen framgår av bilaga 2 till det delbetänkande som vi härmed överlämnar.

Delbetänkandet, Invandringspolitiken Bakgrund, innehåller inga förslag vilket hänger samman med arbetets uppläggning. Det består huvudsakligen av en sammanställning av invandringspolitikens uppbyggnad och innehåll, både materiellt och formellt, som är den första i sitt slag. Sistnämnda faktum samt materialets omfattning och i flera avseenden unika karaktär har vi ansett motivera att ett delbetänkande, som alltså enbart innehåller en beskrivande bakgrund, lämnas redan nu. Att materialet görs tillgängligt innan förslag föreligger, bör kunna bidra till en debatt som kan tillföra kommittén värdefulla synpunkter för dess fortsatta arbete med övervägan- den och förslag om den framtida invandringspolitiken. Stockholm i oktober 1982

Elvy Olsson

Alexander Chrisopoulos Lahja Exner Roland Larsson Ivdr Nordberg

Sten Svensson Lennart Widing /Ingemar Källberg Bengt Ranland

Förkortningar

Tabeller och figurer

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag och arbete

1. Principer för invandringspolitiken, m m 1.1

1.2

1.3

1.4

Principer och migration före 1968 års riktlinjer för utlännings- politiken, m m 1.1.1 Utvecklingen av principer 1.1.2 Migrationens utveckling . . Principer och allmänna riktlinjer enligt 1968" ars riksdagsbeslut och senare tilläggsbeslut 1.2.1 Inledning 1.2.2 Principer . . . 1.2.2.1 Allmänt . . . 1.2.2.2 Invandring av utländsk arbetskraft 1.2.2.3 Försörjning och social omvårdnad 1.2.2.4 Humanitära synpunkter m m 1225 Utlänningarnas anpassning 1.2.3 Allmänna riktlinjer enligt 1968 års beslut 1.2.3.1 Ansvaret för utlänningspolitiken 1.2.3.2 Invandringens omfattning 1.2.3.3 Anpassningsåtgärdernas inriktning 1.2.4 Principiella överväganden efter 1968 Principen om fri migration för nordbor inom Norden 1.3.1 Inledning . . . . 1.3.2 Överenskommelsen år 1954 om gemensam nordisk arbetsmarknad . . . 1.3.3 Ny nordisk överenskommelse om gemensam arbets- marknad . . . Migrationens utveckling fr o m 1968 1 sammanfattning

2 Invandringen av nordbor 2.1

Inledning

17

19

23

37

41

41 41 43

att

45 46 47 47 48 49 49 50 50 51 52 52

53

54 56

59 59

2.2 2.3 2.4

Flyttningsrörelserna inom Norden i sammandrag Det nordiska arbetsförmedlingssamarbetet Bilateralt samarbete mellan Finland och Sverige i fråga om

arbetskraftsmigration . . .

2.4.1 En särskild överenskommelse träffas

2.4.2 Innehållet 1 överenskommelsen .

2.4.3 Information om överenskommelsen samt AMS före— skrifter och anvisningar . . 2.4.4 Några uppgifter om den finsk- svenska migrationen sedan kanaliseringsöverenskommelsen träffats

3. Grundläggande författningsbestämmelser i tillståndsfrågor 3.1 3.2

3.3 3.4

3.5

Uppehållstillstånd (UT) och visering Arbetstillstånd (AT) . . . . . 3.2.1 För vilken verksamhet krävs AT

3.2.2 Undantag från skyldigheten att ha AT 3.2.3 Anställningstillstånd för sjömän . .

3. 2. 4 Befrielse från skyldigheten att ha AT

Permanent uppehållstillstånd . . . Krav på att uppehålls- och arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan .

Handläggande myndigheter

4 Riktlinjer och regler för arbetskraftsinvandringen av icke nordbor,

mm

4.1

4.2

4.3

Internationella överenskommelser och avtal

4.1.1 OECD:s arbetskraftsstadga . . . .

4.1.2 Arbetskraftsöverenskommelserna med Italien, Jugo- slavien och Turkiet . . . . . 4.1.3 Åtgärder för att motverka migration av sysselsättnings- skäl . . .

Riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut

4.2.1 Arbetsmarknadsbedömningen m m 4.2.2 Prövningen av bostadsförhållanden

4. 2 3 Giltighetstiden för UT och AT

4. 2. 4 Yrkesbegränsning av AT . . . Generella bemyndiganden från AMS till SIV m m . . .

4.3.1 Olika framställningar till AMS respektive regeringen från SIV, LO och Svenska kommunförbundet, m rn 4.3.2 Bemyndiganden för SIV att utfärda AT utan remiss till AMS................ 4.3.2.1 AT på grund av skäl som hänför sig till

sökanden . . . . . . . . . 4.3.2.2 AT 1 yrken där vanlig arbetsmarknadspröv- ning inte kan ske . . . .

4.3.3 Bemyndiganden för SIV att avslå ansökan om AT 4.3.4 Övriga principiella ställningstaganden från AMS,

mm...........

4.3.4.1 Arbetsmarknadsprövningen

59 60

61 61 62

63

65

69 69 70 70 70 72 72 73

73 74

77 77 77

77

78 78 78 80 81 81 81

81

83

83

84 85

86 86

4.3.4.2 Länsarbetsnämndernas roll 4.3.4.3 Prövning av AT-frågor efter inresan 4.3.5 SIV:s föreskrifter om polismyndigheternas handlägg- ning av AT-ärenden, m m

5 Arbetstillståndsprövningen utveckling av praxis 5.1 5.2

5.3

5.4 5.5

Arbetskraftsinvandring allmänt Beviljade AT åren 1967- 1981 . 5.2.1 Allmänt om statistik rörande AT . . 5.2.2 Antalet beviljade AT enligt statistik från AMS och SIV . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Kommitténs undersökningar rörande antalet beviljade AT . . . . . . . . . . 5.2.4 Slutsatser om arbetskraftsinvandringen Arbetskraftsinvandringen några särskilda grupper 5.3.1 ”Halvofficiella” anställningar . . . . . 5.3.2 Personer i ledande befattning vid utlandsägda före- tag . . . . . . . . . 5.3.3 Anställning i enskilt hushåll Kollektiv överföring Tidsbegränsat arbete 5.5.1 Allmänt . 5.5.2 Befrielse från skyldigheten att ha AT . . 5.5.3 Kategorier undantagna från skyldigheten att ha AT under viss tid . . 5.5.3.1 Vissa chaufförer, sjukvårdare m fl 5.5.3.2 Vetenskapsmän 5 5. 3. 3 Montörer . . 5. 5. 3. 4 Gäststuderande . 5.5.4 Kategorier som beviljas tidsbegränsat AT 5.5.4.1 Artister och professionella idrottsutövare 5.5.4.2 Montörer 5 . 5 .4. 3 Praktikanter 5.5.4.4 Gästforskare . . . 5.5.4.5 Vikarierande medicinalpersonal 5.5.4.6 Au-pair i enskilt hushåll . . . . . . 5.5.4.7 Ferie- AT för studerande vid utländsk läro- anstalt . . . . 5.5.4.8 Cirkelledare 1 språk . . . 5.5.4.9 Specialister med konsultuppdrag . 5.5.4.10 Anhöriga till diplomater och utlandskorre- spondenter

6 Principer och regler för invandring av flyktingar och personer med flyktingliknande skäl . 6.1 Internationella överenskommelser och avtal, rn m 6.1.1 Geneve- konventionen och New York- -protokollet 6.1.2 Den nordiska passkontrollöverenskommelsen 6.1.3 Den svensk—tyska överenskommelsen

87 87

88

89 89 89 89

90

91 94 95 95

96 96 96 97 97 98

99 99 99 99 99 100 100 101 103 103 104 104

105 106 106

106

107 107 107 108 109

6.2

6.3

6.4

6.5

6.6

6.1.4 Internationell praxis i fråga om direktavvisning och prövning av asylansökningar . . .

Den svenska utlänningslagens bestämmelser om asylsökande flyktingar och flyktingliknande grupper 6.2.1 Flyktingar

6.2.2 Krigsvägrare . . . . . .

6.2.3 Andra utlänningar 1 behov av särskilt skydd Principiella överväganden bakom bestämmelserna 1 5 och 6 åå

UtlL 6.3.1 Prop. 1975/76: 18 om ändring i utlänningslagen(1954: 193), m m . . 6.3.2 Förslag i betänkandet Ny utlänningslag och prop. 1979/80: 96

Vissa handläggningsfrågor . . . .

6.4.1 Skyldighet för polismyndighet att överlämna frågan om avvisning till SIV' 1 vissa fall . . . . . . .

6.4.2 Skyldighet för polismyndighet att anmäla avvisningsbe- slut till SIV 1 vissa fall . . . .

6.4.3 Resedokument och flyktingförklaring . . .

Organiserad överföring samt omhändertagande av flyktingar

och därmed jämställda . .

Flyktinghjälp' mom ramen för biståndspolitiken

7 Utvecklingen av praxis i asylärenden 7.1 7.2 7.3 Statistiska uppgifter jämte kommentarer . Överföring av flyktingar' inom ramen för flyktingkvot Spontant inresta flyktingar och personer med flyktingliknande skäl sedan år 1968

7.3.1 Inledning . . .

7.3.2 Desertörer och krigsvägrare från USA 7.3.3 Greker under juntatiden

7.3.4 Latinamerikaner . 7.3.5 Assyrier och syrianer från Turkiet . . .

7.3.6 Personer som flytt till följd av inbördeskriget' 1 Liba— non . . . . . . 7.3.7 Några andra kategorier . .

7.3.8 Polska medborgare 1981-1982 . . . .

7.3.9 Sammanfattning och försök till fördelning efter flyk— ting- och olika flyktingliknande skäl

8. Invandring av anhöringa 8.1 8.2

8.3 8.4

Internationella överenskommelser

Författningsbestämmelser m m . . . .

8.2.1 Tillstånd för utlänning med familjeanknytning 8.2.2 Undantag för vissa minderåriga barn från skyldigheten atthaUToch AT . . . .

Riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut . . .

Praxis vid tillståndsprövningen för make/maka (sammanboen— de) samt minderåriga barn

109

110 110 112 113

113

113

116 116

116

117 118

119 121

123 123 124

127 127 127 128 128 128

130 132 134

134 137 137 137 137

138 138

139

8.5

8.4.1 Make/maka samt sammanboende 8.4.1.1 Allmänt . . . . . . . . . . . 8.4.1.2 ”Snabba anknytningar” uppskjuten in- vandringsprövning . . . 8.4.1.3 Äktenskap och sammanboende där ena panen är minderårig 8.4.2 Barn under 20 ar . . . . . . . 8.4.3 Undantag från kravet på UT före' inresan . 8.4.4 Invandringens omfattning' 1 fråga om make/maka (sam- manboende) och minderåriga barn 8.4.4.1 Tidigare tillgänglig statistik 8.4.4.2 Kommitténs undersökning av en månads ärenden hos SIV . . . 8.4.4.3 Undersökning rörande effekterna av regeln om krav på UT före inresan . Andra anhöriga än make/maka (sammanboende) och barn under 20 år . . . . . 8.5.1 Utveckling av riktlinjer m in efter 1968 ars riksdagsbe- slut . . . . . 8.5.1.1 Inledning . 8.5.1.2 Förslag' 1 betänkandet Sverige och flykting- arna från en arbetsgrupp inom arbetsmark- nadsdepartementet . . . 8.5.1.3 Förslag från utlänningslagkommittén i betänkandet Ny utlänningslag . . . 8.5.1.4 Uttalanden i prop. 1979/80: 96 Ny utlän- ningslag 8.5.2 Nuvarande praxis . . . 8. 5.2.1 Anhöriga till politiska flyktingar . . 8.5.2.2 Anhöriga till andra än politiska flyktingar 8.5.3 Särskild familjeåterföreningskvot för turkiska assyrier och syrianer . . . . . . 8.5.4 Undantag från kravet på UT före inresan . 8.5.5 Invandringens omfattning när det gäller andra anhöriga än make/maka och deras barn under 20 år

9. Övrig in vandring

9.1

9.2

Annan anknytning till Sverige än genom anhörig

9.1.1 Anknytning genom tidigare vistelse' 1 Sverige 9.1.2 Anknytning genom svenskt påbrå 9.1.3 Anknytning genom anställning hos svenskt företag i utlandet eller genom anställning på svenskt fartyg

Övrig invandring

9.2.1 Allmänt . . .

9.2.2 Personer med försörjningen tryggad genom pension eller andra tillgångar 9.2.3 Egna företagare" 9.2.4 Fria yrkesutövare

139 139

140 143 143 144

145 145

145 146 146 146 146 146 148 149 149 149 150

151 152

152

155 155 155 156

156 157 157

157 158 158

10 Tillfällig vistelse i Sverige när ändamålet inte är arbetsanställning 10.1

10.2

Vistelse för besök i Sverige

10.1.1 Inledning . . .

10.1.2 Viseringsfria besökare 10.1.3 Viseringspliktiga besökare 10.1.4 Fortsatt besök för personer som är Viseringsfria respek- tive har visum för besök

Gäststuderande . . . .

10.2. 1 Riktlinjer och praxis m m . . . . .

10. 2. 2 Förslag från gäststuderandekommittén angående UT för gäststuderande m m

11 Handläggnings- och instansordning, m m 11.1

11.2 11.3

11.4 11.5

11.6

Utgångspunkter Internationella rekommendationer . . Handläggning när ansökan ingivits före inresa i Sverige 11.3.1 Inresereglerna i sammandrag 11.3.2 Utlandsmyndigheternas roll 11.3.3 Handläggningen hos SIV Yttre utlänningskontroll Inre utlänningskontroll 11. 5.1 Allmänt . . 11. 5. 2 Bostads- och arbetsgivaranmälningar . . . . 11. 5. 2. 1 Skyldigheten att lämna bostads- och arbets- givaranmälningar och syftet härmed . 11.5.2.2 Olika förslag och synpunkter på systemets fortbestånd . . . . . . . 11.5.2.3 Nuvarande ordning och det beräknade anta- let anmälningar . . . . 11.5.2.4 Enkät till ett antal polismyndigheter angå- ende värdet av anmälningsskyldigheten Handläggning när ansökan inte ingivits före inresan 11.6.1 Krav på UT före inresan samt avvisnings— och utvis- ningsgrunderna . . 11. 6. 2 Handläggningen hos polismyndighet 11. 6.2.1 Allmänt 11.622 Avvisning . 11.6.2.3 Förstagångsansökan efter inresan 11.6.2.4 Förlängningsansökan 11.6.2.5 Verkställighet 11.6.3 Handläggningen hos SIV 11.6.3.1 Tillståndsärenden 11.6.3.2 Avvisning 11.633 Utvisning . . . . . 11.634 Verkställighetsärenden 11.6.3.5 Yttranden i besvärsärenden 11.636 Allmänt om handläggningen 11.6.4 Handläggningen hos regeringen 11.6.4.1 Besvärsärenden

161 161 161 161 162

164 165 165

167

169 169 169 170 170 170 171 171 172 172 174

174

174

176

178 179

179 179 179 180 181 182 183 184 184 185 186 187 187 187 188 188

11.7

11.8

11.9

11.6.4.2 Ärenden överlämnade av SIV, m m Rättssäkerhetsfrågor . . . 11.7.1 Nuvarande rättssäkerhetssystem . . . . . 11.7.1.1 Rättssäkerhetsgarantier i förvaltningsären- deniallmänhet . . . 11.7.1.2 Speciella rättssäkerhetsgarantier i utlän- ningsärenden . . . . . 11. 7. 2 Undersökning av ett antal ärenden om direktawis- ning . . . . 11.7.2.1 Inledning . . . . . . 11.7.2.2 Ärenden anmälda av polismyndighet till SIV under en månad . 11.7.2.3 Ärenden överlämnade av polismyndighet till SIV . . . . 11. 7. 3 Undersökning av ett antal verkställighetsärenden 11..73.1 Inledning . . 11. 7. 3. 2 Verkställighetsärenden hos SIV under för- sta halvåret 1981 . . . Fråga om utökning av polismyndigheternas möjlighet att meddela avlägsnandebeslut . . . . 11.8.1 Förslag från utlänningslagkommittén m m 11.8.2 Invandrarpolitiska kommitténs ställningstagande i remissvar 11.8.3 Regeringens ställningstagande till utlänningslagkom- mitténs förslag . . . . . 11.8.4 Undersökning rörande antalet utvisningsbeslu't 1 åren- den vari inga politiska skäl åberopas Instansordningens utveckling 11.9.1 Besvärsrätt till regeringen införs . . 11.9.2 Utlänningslagkommitténs behandling av instansord- ningen och statsmakternas ställningstagande 11.9.3 Tilläggsuppdrag åt kommittén att pröva frågan om instansordningen

12 Handläggande instansers organisation, resurser och beslutsordning samt ärendeutveckling och handläggningstider . 12.1

12.2

Organisation, resurser och beslutsordning

12.1.1 Inledning . .

12.1.2 Polismyndigheternas resurser och handläggningen där .

12.1.3 SIV och handläggningen dår . . .

12.1.4 Regeringskansliet (arbetsmarknadsdepartementet) och handläggningen där

Ärende- och balansutveckling . 12.2.1 Utlänningsärenden hos polismyndigheterna . . 12.2.1.1 Fördelning på polisdistrikt och olika ären—

deslag . .

12.2. 1. 2 Uppgifter från RPS rörande förstågångsan-

188 189 189 189 190

191 191

192 192 193 193 194

195 195

197 198 199 200 200 202 205 207 207 207

207 209

210 211 211

211

sökningar hos polismyndigheterna under senare tid . . 12. 2. 2 Ärende- och balansutveckling hos SIV 12. 2. 3 Ärende- och balansutveckling' 1 regeringskansliet 12.3 Den samlade effekten av handläggningstiderna hos berörda myndigheter . . . . . . . . . . 12.4 Vidtagna och planerade åtgärder' 1 syfte att minska väntetider- na . . . . . . 12.4.1 Författningsändringar . . . . . . . 12.4.2 Vidtagna och planerade åtgärder' mom polisväsendet 12.4.3 Vidtagna och planerade åtgärder mom SIV 12.4.4 Vidtagna och planerade åtgärder inom regeringskansli— et

13 Läget för dem som här i landet väntar på att få tillståndsfrågan prövad ( ”Väntarnas” situation) 13.1 ”Väntarnas” rättigheter 13.1. 1 Allmänt . . 13. 1. 2 Tillträde till utbildning 13. 1. 3 Sociala välfärdsanordningar 13.1.4 Sjukvård 13.2 Staten, kommunerna och väntarna 13.2.1 Allmänt . . . . . . . . . 13.2.2 Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun 13.2.3 Väntarnas geografiska spridning 13.2.4 Väntarnas bostadssituation . . . . 13.2.5 Framställningar till regeringskansliet rörande väntar- frågan . . . . 13.2.6 Pågående utvecklingsarbete

14. Invandrarpolitiken i huvuddrag

14.1 Inledning . 14.2 Allmänna mål och riktlinjer . . . . . 14.2. 1 Invandrarpolitikens mål enligt 1975 års beslut 14.2.2 Utlänningars rättigheter och skyldigheter

14.3 Särskilda åtgärder för invandrare 14.3.1 Arbetsmarknaden 14.3.2 Bostadssektorn 14.3.3 Den sociala sektorn 14.3.4 Kulturpolitiken 14.3.5 Utbildningsfrågor 14.3.6 Föreningarna och trossamfunden 14.3.7 Medinflytande och medborgarskap 14.3.8 Information och opinionsbildning 14. 3. 9 Ansvarsfördelning och samordning 14.3.10 Samhällets tolk- och översättarservice . 14.3.11 Statens utgifter för särskilda åtgärder för invandrare

212 213 214

217

219 219 220 220

221

223 223 223 223 224 226 226 226 227 228 229

230 230

231 231 232 232 233 233 234 235 236 237 239 241 243 244 245 246 248

15 Statistisk översikt 15.1 15.2

15.3

15.4

15.5

15.6

15.7 15.8 15.9

Inledning . .

Tillgänglig statistik

15. 2. 1 Bakgrund .

15. 2. 2 Befolkningsstatistiken

15. 2. 3 SIV: s statistik . .

15. 2. 4 Möjligheterna att jämföra olika slags statistik In- och utvandringen åren 1968-1981 15.3.1 Flyttningsrörelsernas omfattning åren 1968-1981 15.3.2 Den nordiska' 1n- och utvandringen

15.3.3 Den icke nordiska invandringen

Återutvandring och upprepad invandring

15.4. 1 Inledning . . . . . . 15. 4. 2 Återutvandringsfrekvens och vistelsetid 1 Sverige 15. 4. 3 Upprepade flyttningar

Utländska medborgare 1 Sverige 111 m . . 15.5.1 Utvecklingen av antalet utländska medborgare m 111 15.5.2 Fördelning efter kön,ålder och vistelsetid

15.5.3 Naturaliserade åren 1967-1981

Invandringens demografiska konsekvenser

15.6.1 Bakgrund . . . . .

15.6.2 Invandringens effekter på folkmängden 15.6.3 Invandringens effekter på ålderssammansättningen Invandringens effekter på arbetskraftstillgången Invandringens ekonomiska effekter

Ett internationellt perspektiv

15.9.1 Inledning .

15.9.2 Flyktingfrågor 15.9.3 Arbetskraftsmigration 15.9.4 In- och utvandring' 1 ett antal länder

16 Invandringspolitiken i ett antal andra länder 16.1 16.2

16.3

Inledning

Danmark . . . . .

16.2.1 Grundprinciper och mål 16.2.2 Arbetskraftsinvandring

16.2.3 Anknytningsinvandring . . . . . . 16.2.3.1 Make/maka och minderåriga barn 16.2.3.2 Föräldrar och andra anhöriga

16.2.4 Flyktingar

16.2.5 Övrig invandring . .

16.2.6 Särregler för EG-medborgare 16.2.7 Medborgarskap Norge......... 1631 Grundprinciper och mål 16.3.2 Arbetskraftsinvandring

16.3.3 Anknytningsinvandring . . . . 16.3.3.1 Make/maka och minderån'ga barn 16.332 Föräldrar och andra anhöriga

251 251 25 1 251 252 253 254 255 255 258 260 262 262 262 264 266 266 269 270 272 272 272 273 274 276 278 278 279 279 280

283 283 283 283 284 284 284 284 285 285 285 286 286 286 286 287 287 287

16.4 Frankrike

16.5

16.6

16.7

16.8

16.3.4 16.3.5 16.3.6

16.4.1 16.4.2 16.4.3 16.4.4 16.4.5 16.4.6 16.4.7 16.4.8

Flyktingar Övrig invandring Medborgarskap

Grundprinciper och mål Arbetskraftsinvandring Anknytningsinvandring Flyktingar

Övrig invandring Handläggningsordning '*Legaliseringsprogrammet" Medborgarskap

Nederländerna 16.5.1 16.5.2 16.5.3 16.5.4 16.5.5 16.5.6 16.5.7

Grundprinciper och mål Arbetskraftsinvandring Anknytningsinvandring Flyktingar

Övrig invandring Handläggningsordning Medborgarskap

Storbritannien 16.6.1 16.6.2 16.6.3

16.6.4 16.6.5 16.6.6 16.6.7

Grundprinciper och mål Arbetskraftsinvandring

Anknytningsinvandring 16.6.3.1 Make/maka

16.6.3.2 Minderåriga barn 16.6.3.3 Andra anhöriga Flyktingar

Övrig invandring Handläggningsordning Medborgarskap

Förbundsrepubliken Tyskland 16.7.1 16.7.2 16.7.3

16.7.4 16.7.5 16.7.6 16.7.7 16.7.8

16.8.1 16.8.2 16.8.3 16.8.4 16.8.5 16.8.6

Grundprinciper och mål Arbetskraftsinvandring Anknytningsinvandring 16.7.3.1 Make/maka 16.7.3.2 Minderåriga barn

Flyktingar Övrig invandring Handläggningsordning Medborgarskap

Åtgärder för att minska antalet invandrare Australien

Grundprinciper och mål Invandrare i allmänhet Anknytningsinvandring Flyktingar

Övrig invandring Handläggningsordning

287 288 288 288 288 289 290 290 291 291 291 291 291 291 292 292 292 293 293 293 293 293 294 294 295

295 295 295 296 296 296 297 297 297 297 297 298 298 299 299 299 300 300 300 301 302 302 303 303

16.8.7 Medborgarskap 16.9 Canada . . . . . 16.9.1 Grundprinciper och mål . . . . 16.9.2 Familjeanknytningsfall ( family class”) 16.9.3 Flyktingar( refugees”) . . . 16.9.4 Övrig invandring ("independent immigrants”) 16.9.5 Handläggningsordning 16.9.6 Medborgarskap 16.10USA......... 16.10.1 Grundprinciper och mål . . 16.102 Invandrare som faller utanför kvotsystemet 16.103 Invandrare vars antal begränsas av kvotsystemet 16.10.4 Flyktingar 16.105 Medborgarskap

Bilaga 1 Direktiv

Bilaga 2 Förteckning över ledamöter, sakkunniga, experter, sekretariat och referensgrupp

Bilaga3 Undersökning av ärenden inkomna till SIV under oktober 1978

Bilaga 4 Undersökningar av ärenden om arbetstillstånd i oktober 1978 och i juni 1981

Bilaga 5 Undersökning av beslut i avvisningsärenden under september 1981

Bilaga 6 Undersökning av verkställighetsärenden som överlämnats till SIV under första halvåret 1981

Bilaga 7 Undersökning av ärenden inkomna till SIV under tiden 5—16 oktober 1981

Bilaga 8 Undersökning av ärenden som inkommit till SIV från polis- myndigheterna under september 198]

Bilaga9 Enkät till ett antal polismyndigheter angående värdet av systemet med arbetsgivar- och bostadsanmälningar

Sakregister

303 304 304 304 305 306 307 307 307 307 308 309 310 310

311

327

331

345

347

353

367

371

379

383

'.w _

- ' - -tl'17l-'n:._1f'.1__1 95.111

ant....

15- ».1ii'ijlåltriåil.

'. 1.1 .. __ .

*m-

wil .*r,' ..,». ' .. ' tiiuåbn'hiätls lugnt? ägar1,:l,, . . www.wn . tfn.

. . ":"! . ._ fjäll-L _' "] |" . ' . 'F'H .- ' : "' - - ' . 11.-.. wa. mann!- I'" '.'I .. .. ,, E _ 'I _. Willi Luta—wa . 'i'?

Förkortningar

AMS arbetsmarknadsstyrelsen

AT arbetstillstånd AU arbetsmarknadsutskottet Ds A departementsserien, arbetsmarknadsdepartementet EG de europeiska gemenskaperna EIFO expertgruppen för invandringsforskning ILO internationella arbetsorganisationen JK justitiekanslern JO riksdagens ombudsmän LAN länsarbetsnämnden LO Landsorganisationen i Sverige OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling)

prop. proposition PUT permanent uppehållstillstånd RFV riksförsäkringsverket RPS rikspolisstyrelsen rskr riksdagens skrivelse

RSV riksskatteverket SAF Svenska arbetsgivareföreningen SCB statistiska centralbyrån SFS svensk författningssamling SIDA styrelsen för internationell utveckling SIV statens invandrarverk SOU statens offentliga utredningar

SÖ skolöverstyrelsen

UAT uppehålls- och arbetstillstånd UD utrikesdepartementet UHÄ universitets- och högskoleämbetet UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees (Förenta Nationernas flyktingkommissarie) UT uppehållstillstånd UtlF utlänningsförordningen (1980:377) UtlL utlänningslagen(1980:376 före 1980-07-01 avses dock utlän-

ningslagen 1954z193)

fl,?" Intim-1111, " .. :'__' . hällt-'N' . ' .M | 1

.. ' 1 'erm

'1 '. 13.-1.1 .H.—11. '.--_|_' '

Tabeller och figurer

Tabeller

Tabell 1.1

Tabell 1.2 Tabell 1.3 Tabell 1.4 Tabell 2.1 Tabell 5.1 Tabell 5.2

Tabell 5.3

Tabell 5.4

Tabell 5 .5 Tabell 7.1 Tabell 12. 1

Tabell 12.2

Tabell 12.3

Tabell 12.4

Utländska medborgare, kyrkobokförda i Sverige åren 1880- 1960 samt är 1967. Antal och procentuell andel av befolkningen . . . . . Brutto- och nettoinvandring åren 1968- 1981, exkl svenskar . . . . . . . . . Brutto- och nettoinvandring av finska och övriga nordi— ska medborgare exkl svenskar åren 1969- 1981 Invandringens struktur är 1980 . . . Framställningar år 1980 från svenska arbetsgivare om att få rekrytera arbetskraft i Finland och arbetskraftsminis- teriets beslut, fördelning på yrkesgrupper Av AMS tillstyrkta AT totalt och inom några olika branscher aren 1967- 1981, exkl AT för korttidsarbete Av AMS tillstyrkta AT utan tidsbegränsning år 1980, fördelning på vissa branscher . . . . Slutligt beslut' 1 ärenden där förstagångsansökan kommit in till SIV under oktober 1978 och där det gällt arbetskraftsinvandring (AT tillstyrkt av AMS utan tidsbegränsning i förekommande fall) . Slutligt beslut i ärenden där förstagångsansökan kommit in till SIV under oktober 1978 och där sökanden åberopat arbete av tidsbegränsad karaktär

Kollektiv överföring av arbetskraft från Jugoslavien åren 1966—1972. Beviljade tillstånd . . Flyktinginvandringen till Sverige aren 1950-1981. (Per- soner med flykting- och flyktingliknande skäl ingår) Sannolik fördelning på ärendeslag av utlänningsärenden hos polismyndigheterna under år 1981 Ärendeutvecklingen under april 1981—juni 1982 av ärenden hos polisen' 1 vilka politiska skäl eller anknytning åberopas . . . . . . . Utvecklingen av antalet avlägsnandeärenden hos SIV fr o m år 1978 to 111 juni 1982

Genomsnittliga handläggningstider hos SIV sedan år 1976, efter ärendetyp

44 57 57 58 68 90

92

92

93 98 124

212

212 214

215

Tabell 12.5

Tabell 12.6

Tabell 12.7 Tabell 14.1

Tabell 15.1

Tabell 15.2

Tabell 15.3 Tabell 15.4 Tabell 15.5

Tabell 15.6

Tabell 15.7

Tabell 15.8

Tabell 15.9

Tabell 15.10

Tabell 15.11

Tabell 15.12

Tabell 15.13

Utvecklingen av antalet besvärsärenden hos arbetsmark— nadsdepartementet åren 1978-1981, ungefärliga tal Handläggningstiden (i dagar) i olika instanser enligt uppföljning av ärenden inkomna till SIV i oktober 1978 . . . Personaltillskott hos SIV för tillståndsgivningen budget— åren 1976/77- 1982/83 . . . . Statens huvudsakliga utgifter för särskilda åtgärder för

218

220

invandrare . . . . . . . . . . 2.48—249

In- och utvandring av utländska medborgare åren 1968-1980. Registrerade siffror samt med hänsyn till överföringar till och från obefintlighetsregistret juste- rade siffror . . . . . . . . Utländska medborgare avfördå som emigranter eller överförda till rubrikerna” på församlingen skriven" och ”utan känt hemvist” i samband med kontroller av folkbokföringen åren 1972 och 1975 Registrerad in- och utvandring av medborgare i de övriga nordiska länderna till och från Sverige åren 1968-1981 Uppskattad fördelning av den icke nordiska invandring- en åren 1968-1981 efter grund för uppehållstillstånd Utvandrare år 1979 efter medborgarskap och vistelsetid i Sverige . . . . . . . Andelen som återutvandrat to m är 1980 bland invand- rarna åren 1968-1972 efter medborgarskap vid invand- ringen . . . . . . . Andelen återinvandrare to m är 1980 bland personer som utvandrade från Sverige åren 1968-1975 efter medborgarskap vid utvandringen Andelen återinvandrare bland invandrare åren 1976- 1980 efter medborgarskap vid invandringen Den 31 december 1980 i Sverige bosatta personer som naturaliserats år 1967 eller senare efter födelseland och år för naturalisation . . . . . . Sveriges folkmängd" aren 1960-1975 och prognos för aren 1980- 2000 (2025) enligt SCB:s huvudalternativ och två alternativa invandringsantaganden Befolkningens ålderssammansättning i Sverige åren 1960-1975 samt prognos för åren 1980-2000 (2025) enligt SCB:s huvudalternativ och två alternativa invandrings- antaganden . . . . . . Bruttoinvandring av utländska medborgare samt netto- invandring (inkl svenska medborgare)' 1 åldern 18- 66 år åren 1971-1980 . . . . Andel sysselsatta i procent av respektive medborgar-

skapsgrupp

255

256

259

262

263

265

265

266

270

273

273

275

276

Tabell 15.14 In- och utvandringen av utländska medborgare år 1980 samt antal i landet bosatta utländska medborgare i vissa

länder . 282 Tabell 15 15 Utländska medborgare 1 vissa invandringsländer år 1980 efter medborgarskap . . . . . . . . . . . 282 Figurer Figur 1 Nyinflyttade finska medborgare efter ålder . . . 66 Figur 2 Nyinflyttade finska medborgare efter kön och familjeförhål- landen . . . . . 67

Figur 3 Invandringen och antalet lediga platser åren 1962-1981 . 257 Figur 4 Invandringen av icke nordbor aren 1968- 1981 efter medbor-

garskap . . . . . . . . . . . . . 261 Figur 5 Utvandring och naturalisation tom år 1979 av år 1968

invandrade utländska medborgare . . . . 267 Figur 6 Utvandring och naturalisation tom år 1979 av år 1968

invandrade ungerska respektive norska medborgare . . 268 Figur 7 Utländska medborgare i Sverige åren 1968-1981 efter med-

borgarskap . . 268 Figur 8 I Sverige bosatta utländska medborgare (1979-12-31) efter

kön, ålder och hur länge de varit i Sverige . . . . . 269 Figur 9 Några invandrargrupper efter ålder och hur länge de varit i

Sverige . . . . . . . . . . . . 271

Figur 10 In- och utvandringen 1 de nordiska länderna år 1980 . . 281

Sammanfattning

Inledning

Invandrarpolitiska kommittén har till uppgift bl a att lämna förslag till principer och riktlinjer för invandringen samt att pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden och därvid särskilt uppmärksamma handläggningstiderna. Som förslagsunderlag har vi gjort en systematisk sammanställning av invandringspolitikens uppbyggnad och innehåll och av dess förändringar sedan 1968 års riktlinjer som främst berör den utomnordiska invandringen antogs av riksdagen. Sammanställningen är den första i sitt slag. Detta faktum, tillsammans med materialets omfattning och i flera avseenden unika karaktär, motiverar ett särskilt delbetänkande som enbart innehåller en beskrivande bakgrund till kommande övervägan- den och förslag.

Med begreppet invandringspolitik avser vi både de principer, regler och riktlinjer som reglerar vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige samt den praxis som kommit att utvecklas. Därtill innefattas den handläggnings- och instansordning, som avgör hur ärenden som rör den utomnordiska invandringen till Sverige skall handläggas liksom yttre och inre utlänningskontroll samt åtgärder för dem som häri landet väntar på besked om de skall få stanna här eller inte. Åtgärder som vidtas för invandrare som bor i Sverige benämner vi invandrarpolitik.

De första tio kapitlen i betänkandet behandlar de materiella reglerna, dvs principer, regler, riktlinjer och praxis för invandringen av olika kategorier, inkl invandringen av nordbor. Därefter följer tre kapitel som behandlar handläggnings- och instansordningen samt läget för dem som här i landet väntar på tillstånd. För att sambandet med invandrarpolitiken skall kunna belysas sammanfattar vi i ett kapitel de viktigaste reformer som beslutats av regering och riksdag när det gäller åtgärder för invandrare. Därefter lämnar vi en statistisk översikt och, avslutningsvis, sammanfattningar av invand- ringspolitiken i vissa andra länder. Ett antal europeiska länder samt de tre stora transoceana invandringsländerna, Australien, Canada och USA ingåri vår utländska översikt.

Allmänt om invandringens struktur 1968-1981

Medborgare i de övriga nordiska länderna behöver inget särskilt tillstånd för att bosätta sig och arbeta i Sverige. När det gäller icke nordbor medger de nuvarande riktlinjerna för invandringspolitiken invandring av i huvudsak tre kategorier 1) flyktingar och personer med flyktingliknande skäl, 2) nära släktingar, främst make/maka och minderåriga barn till personer som bor här, samt 3) s k arbetskraftsinvandrare, dvs personer som får invandra därför att de behövs på den svenska arbetsmarknaden. Huvudregeln är att uppehålls- och arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige och att tillstånd kan beviljas efter inresan endast för flyktingar och för dem som kan åberopa flyktingliknande skäl samt för nära släktingar.

In- och utvandring av nordbor respektive icke nordbor under åren 1968-1981 framgår av följande tabell.

In- och utvandring av nordbor resp. icke nordbor under åren 1968—1981

Invandring Utvandring Netto

Nordbor ca 304 000 200 000 104 000 Icke nordbor ca 226 000 94 000 132 000 Totalt ca 530 000 294 000 236 000

Invandringen kulminerade åren 1969 och 1970 då ca 60 000 respektive ca 73 000 utlänningar bosatte sig här. Invandringen dominerades då av nordbor. Den nordiska in- och utvandringen har dominerats av finländare, som svarat för ca 75 % av den nordiska invandringenoch för ca 70 % av utvandring- en.

Som framgår av tabellen ovan har bruttoinvandringen av nordbor varit större än av icke nordbor medan nettoinvandringen av nordbor varit mindre än den av icke nordbor. Återutvandringen av nordbor har således varit väsentligt större än av icke nordbor. Under fyra år, 1971-1973 samt år 1981, har Sverige i själva verket haft en nettoutvandn'ng av nordbor. Nettoinvand- ringen har alltsedan år 1971 med undantag för år 1975 — helt dominerats av icke nordbor. ,

Kollektiv överföring av arbetskraft har inte förekommit sedan budgetåret 1971/72. Den icke nordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste tio åren ägt rum efter det att arbetsmarknadsmyndigheterna tagit ställning i varje enskilt ärende. Totalt har den icke nordiska arbetskraftsinvandringen under perioden 1968-1981 omfattat ca 27 000 personer. Med följdinvandring av familjemedlemmar innebär det en bruttoinvandring på över 50 000 personer. En betydande andel av arbetstillstånden har alltsedan år 1972 beviljats för anställning inom servicesektorn, framför allt restaurangbranschen, och för anställning som hembiträde. En minskning tycks dock ha skett under år 1981: totalt har antalet arbetstillstånd minskat och bland dem har servicesektorns andel krympt.

Omkring 25 % eller inemot 60 000 personer av de utomnordiska invand- rarna åren 1968-1981 har varit flyktingar eller personer med flyktingliknande

skäl. Av dessa har ca en tredjedel tagits emot här genom organiserad överföring inom ramen för av regeringen årligen fastställda flyktingkvoter. Återstoden, knappt två tredjedelar, har rest in på egen hand och efter inresan åberopat politiska skäl för att få stanna här. Endast en mindre del av dessa har fått stanna här som flyktingar enligt Geneve-konventionen och den svenska utlänningslagen (3 €). Flertalet har fått stanna med stöd av 6å utlänningslagen som reglerar invandringen av personer som inte är flyktingar men som kan åberopa flyktingliknande skäl. Ett mindre antal har fått stanna på grund av politisk-humanitära skäl hänförliga främst till den allmänna politiska situationen i hemlandet.

Över hälften av den utomnordiska invandringen under perioden har utgjorts av personer som på ett eller annat sätt har anknytning till Sverige, 5 k anknytningsinvandring. Den ojämförligt största gruppen utgörs av ”snabba anknytningar”, dvs fall där tillstånd beviljas på grund av äktenskap eller sammanboende och den invandrande parten gjort ansökan efter att ha varit gift och/eller sammanboende endast kort tid. En betydligt mindre del utgörs av den traditionella formen av anknytningsinvandring, dvs där make/maka och minderåriga barn kommer hit för att förena sig med den först anlände. Tillstånden till adoptivbarn har under senare år blivit allt fler.

Den utomnordiska invandringen under åren 1968-1981 fördelad på de tre ovan nämna huvudkategorierna framgår av följande tabell.

Den utomnordiska invandringen under åren 1968—1981

Kategori Kollektiv Enskild Totalt överföring invandring 1. Arbetskraftsinvandring ca 2 700 ca 24 000 ca 27 000 2. Flyktingar eller personer med flyktingliknande skäl ca 22 000 ca 36 000 ca 58 000 3. Anknytningsfall m. fl. ca 1 300 ca 140 000 ca 141 000 Summa ca 26 000 ca 200 000 ca 226 000

Den 1 april 1981 infördes ett principiellt krav på att även uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet. Den regeln har sedan år 1967 gällt för arbetskraftsinvandringen. Kommittén har funnit att kravet på uppehållstill- stånd före inresan bl a medfört att antalet tillstånd beviljade på grund av s k snabb anknytning den senaste tiden minskat kraftigt. Att antalet sådana tillstånd har minskat beror framför allt på att antalet ansökningar efter inresan har minskat synnerligen kraftigt. Men även andra ansökningar efter inresan där någon form av anknytning till Sverige åberopas har minskat. Det gäller särskilt fr o rn sista kvartalet 1981. Även antalet asylansökningar har minskat något under 1982 (om man bortser från de polska medborgare som redan vistades här i början av året utan att ha fått eller ha sökt tillstånd).

Minskningen av antalet ärenden bör leda till minskade balanser av oavgjorda ärenden och kortare handläggningstider hos berörda myndighe- ter. Balansen av oavgjorda besvärsärenden hos arbetsmarknadsdepartemen- tet har minskat kraftigt under år 1982, beroende på både färre inkommande ärenden och ökad avarbetning.

Principer, riktlinjer m m (kap 1)

De av riksdagen år 1968 antagna principerna och allmänna riktlinjerna för invandringspolitiken och överenskommelsen år 1954 om den fria nordiska arbetsmarknaden gälleri allt väsentligt fortfarande. Principerna innebär bl a att invandrare som tas emot i Sverige skall tillförsäkras samma standard som den inhemska befolkningen. Därför måste invandringen av icke nordbor vara reglerad, dvs invandringens storlek måste anpassas till våra resurser främst när det gäller att erbjuda arbete och bostäder.

För nordbor gäller att individen skall ha rätt att fritt kunna ta arbete och bosätta sig i annat nordiskt land än hemlandet. I den överenskommelse som träffats år 1982 och som ersätter 1954 års nu gällande överenskommelse finns bl a det tillägget att den fria rörligheten skall ske under ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden.

Kommittén har sökt närmare analysera hur gällande principer, regler och riktlinjer har fungerat i praktiken och redogör för detta i de följande kapitlen.

Den nordiska invandringen (kap 2)

Medborgare i Finland har sedan år 1968 helt dominerat den nordiska invandringen till Sverige med undantag i viss män för åren 1974 och 1975, då inflyttningen från Danmark var relativt stor.

Också återflyttningen av nordbor har hela tiden varit stor, t ex lämnade de flesta danska invandrare som kom åren 1974 och 1975 Sverige igen relativt snart. Under åren 1971-1974 och 1981 var utvandringen till Finland större än invandringen därifrån, men även under dessa år invandrade mellan ca 7 000 och ca 16 000 (genomsnittet drygt 10 000) personer årligen från Finland till Sverige. Flyttströmmen från Finland till Sverige kom tidigare främst från norra Finland, där arbetslösheten var stor på grund av strukturomvandlingen inom jord- och skogsbruket. Under 1970—talet har emellertid andelen yngre och välutbildade som haft arbete i det industrialiserade södra Finland ökat.

På finskt initiativ träffades år 1973 en särskild överenskommelse mellan arbetsmarknadens parteri Sverige och Finland samt de centrala arbetsmark- nadsmyndigheterna i de båda länderna. Enligt den överenskommelsen skall rekrytering av arbetstagare mellan de två länderna ske genom arbetsförmed- lingen. Överenskommelsen innebär bl a att arbetsgivare inte får annonsera eller vidta andra rekryteringsåtgärder i det andra landet utan särskilt tillstånd från landets myndigheter. En svensk arbetsgivare får vidare inte anställa en finländare som kommer direkt från Finland om denne inte haft kontakt med arbetsförmedlingen i Finland eller Sverige. Ett mindre antal arbetsgivare i Sverige har brutit mot överenskommelsen genom att annonsera i finländsk press utan tillstånd.

De grundläggande tillståndsreglerna (kap 3)

Av redogörelsen för de grundläggande författningsbestämmelserna framgår bl a att den som beviljats uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige, i praktiken regelmässigt betraktas som invandrare i och med det första tillståndet, trots att detta tillstånd brukar tidsbegränsas till ett år. Först efter ett års tillstånd kan man normalt få ett permanent uppehållstillstånd (PUT), som gäller utan tidsbegränsning. Den som beviljats tillstånd för en begränsad vistelse här, tex för besök eller som gäststuderande, kan i regel inte få tillstånd som invandrare. Den som fått tillstånd på grund av ”snabb anknytning” kan i regel få tillstånd som invandrare först efter två år.

Undantag från den tidigare nämnda regeln att uppehållstillstånd inte får beviljas efter inresan gäller förutom för flyktingar och personer med flyktingliknande skäl — för make/maka och minderåriga barn under förutsättning att man tidigare sammanbott utomlands.

Principer och regler för den utomnordiska arbetskraftsinvandringen (kap 4)

En grundtanke i 1968 års riktlinjer och regler för den utomnordiska arbetskraftsinvandringen var att den invandringspolitik som förs inte skulle få försämra möjligheterna för landets egen befolkning att få sysselsättning. De icke yrkesverksamma kvinnorna, den äldre arbetskraften och de handikappade nämndes särskilt.

En annan grundtanke i 1968 års riktlinjer var att arbetskraftsinvandringen skulle ske genom kollektiv överföring och att arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) i övrigt skulle lämna generella bemyndiganden till statens invand- rarverk (SIV) beroende på läget på arbetsmarknaden att pröva arbetstillstånd. Som vi nämnt inledningsvis har kollektiv överföring inte förekommit sedan budgetåret 1971/72. Några generella bemyndiganden har aldrig lämnats till SIV av AMS.

Praxis för arbetstillstånd (kap 5)

Vi har tidigare nämnt att totala antalet icke nordbor som fått invandra efter arbetsmarknadsprövning under åren 1968-1981 har uppgått till ca 27 000. Av dessa har ca 24 000 tagits emot efter prövning i varje enskilt fall. Antalet arbetskraftsinvandrare under de sex åren 1976-1981 beräknas ha uppgått till 5 000—6 000 personer, dvs ett genomsnitt på ca 1 000 personer per år. En minskning till ca 500 skedde under år 1981. Antalet tillstånd inom tillverkningsindustrin nådde en topp år 1970, när över 7 000 tillstyrktes av AMS. Från år 1972 har antalet tillstyrkta tillstånd inom tillverkningsindustrin inte överstigit ett tusental per år. Den kraftiga nedgången beror sannolikt både på sämre konjunktureri Sverige och en mera restriktiv hållning från den fackliga rörelsen till att tillstyrka arbetstillstånd. Någon mer betydande nedgång av antalet tillstyrkta tillstånd inom servicesektorn märktes däremot inte förrän under år 1981. Anställda inom servicesektorn, vari hembiträden

ingår, har från år 1973 svarat för över hälften av hela arbetskraftsinvand- ringen.

Endast till en mindre del har arbetskraftsinvandringen utgjorts av specialister av olika slag, som det är brist på i Sverige. personer med halvofficiella anställningar och personeri ledande befattningari utlandsägda företag.

Ienlighet med riktlinjerna har arbetstillstånd under det första året så gott som genomgående begränsats till det yrke som arbetsmarknadsprövningen gällt. Därefter har tillstånd getts för valfritt yrke.

I kapitel 5 redovisas även praxis i fråga om arbetstillstånd för tidsbegrän- sade arbeten ganska utförligt. Till denna grupp hör exempelvis artister och montagearbetare. Det rör sig om ett stort antal tidsbegränsade arbetstill- stånd per år enligt kommitténs beräkning för år 1980 över 7 000.

Flyktingprinciper och -regler (kap 6)

Svensk flyktingpolitik består i huvudsak av insatser internationellt för att motverka att flyktingskap uppstår, av hjälp till flyktingar i andra länder och i sista hand av att vi tar emot flyktingar. Hjälp till flyktingar i andra länder inom ramen för biståndspolitiken beräknas utgå med sammanlagt minst 500 milj kr. Arbetsmarknadsverkets kostnader för överföring och hjälp till flyktingar budgetåret 1981/82 blev ca 211 milj kr, och statsbidraget till kommunerna för utgiven socialhjälp till flyktingar uppgick till 54 milj kr för år 1980.

Sedan början av 1950-talet har regeringen årligen fastställt en särskild flyktingkvot för överföring av flyktingar från andra länder. Flyktingkvoten har under de senaste åren uppgått till 1 250 personer årligen. Härutöver har fattats beslut om att ta emot sammanlagt 3 500 flyktingar från Sydostasi- en.

I den svenska utlänningslagen stadgas i 3 5 om skydd för flyktingar, som riskerar förföljelse och som är i behov av skydd här i landet. Avsikten med denna regel är att skydda den kategori som avses i 1951 års Geneve- konvention om flyktingars rättsliga ställning. I den svenska utlänningslagen finns — till skillnad från vad som gäller i de flesta länder regler om skydd för ett par andra kategorier med flyktingliknande skäl, som inte nämns i Geneve- konventionen, nämligen krigsvägrare som riskerar att sändas till krigsskå- deplats (5 5) samt personer som utan att vara flyktingar inte vill återvända till hemlandet av politiska skäl och som kan stödja sig på tungt vägande omständigheter (6 €). Skyddet för den sistnämnda gruppen är dock väsentligt svagare än för flyktingar. Även om en person kan åberopa skäl enligt 6 & utlänningslagen finns möjlighet att vägra tillstånd om det föreligger ”särskilda skäl”. Vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger får hänsyn tas till våra möjligheter att ta emot invandrare på ett tillfredsställande sätt. Undantagsbeståmmelsen har under tiden november 1976 juni 1982 tillämpats i fråga om assyrier och syrianer från Turkiet som vägrats tillstånd trots att de generellt bedömdes ha skäl enligt 6 & utlänningslagen. Kommit- tén skall överväga bl a om skyddsregeln för icke flyktingar i 6 5 skall finnas kvar.

Skyddet för flyktingar gäller inte den som kan avvisas till land där han inte riskerar förföljelse. Sverige tillämpar som åtskilliga andra länder principen om ”första asylland”, dvs att asyl skall sökas i det första land flyktingen kommer till. Innebörden av asylbestämmelsen är att en asylsökande flykting kan räkna med att beviljas asyl i Sverige om det inte är möjligt att sända honom till ett land där han inte riskerar förföljelse. Han måste i så fall ha vistats i eller passerat landet på hitresan. Detta är i överensstämmelse med Geneve-konventionen.

Praxis för flyktinginvandringen (kap 7)

Totalt har Sverige sedan år 1950 tagit emot ca 82 000 flyktingar och personer med flyktingliknande skäl. Åren 1950-1967 fördes de flesta över inom ramen för flyktingkvoter. Under perioden 1968-1981 har däremot de spontant inresta varit väsentligt fler än kvotflyktingarna.

Under perioden 1950-1967 kom de flesta flyktingarna från Östeuropa (främst Ungern och Jugoslavien). Under perioden 1968-1981 har de största grupperna (gäller kvotfall och spontaninresta sammantagna) utgjorts av medborgare i Chile (ca 9 000 efter militärkuppen år 1973), Ungern (ca 5 500 fördelade på hela perioden), Grekland (ca 5 000 under juntatiden fram till år 1973). Turkiet (ca 3 000 huvudsakligen assyrier och syrianer och kurder sedan år 1976), Tjeckoslovakien (drygt 3000 huvudsakligen i början av perioden efter den sovjetiska inmarschen år 1968) och Polen (ca 5 000, de flesta till följd av antisemitiska åtgärderi Polen i slutet av 1960— och början av 1970-talet).

Under år 1981 kom de flesta flyktingarna från Latinamerika (drygt 1 700 från Argentina, Bolivia, Chile och Uruguay, de flesta utom de från Chile inom ramen för flyktingkvot), från Sydostasien (ca 1 000 inom ramen för flyktingkvot). Irak (knappt 250 spontaninresta, huvudsakligen kurder), Ungern (knappt 200 spontaninresta som åberopat att de överskridit sina utresetillstånd), Iran (ca 150 spontaninresta, varav åtskilliga vistats här någon tid som gäststuderande). Turkiet (ca 140 spontaninresta, såväl etniska och religiösa minoriteter som personer med renodlat politiska skäl) och Etiopien (ca 130 spontaninresta, huvudsakligen eritreaner). När en militär- regering övertog makten i Polen i december 1981 befann sig ett stort antal polacker i Sverige. De tillåts stanna här och fram till utgången av juni 1982 beräknade SIV att ca 2 500 polacker fått tillstånd av politiska skäl. De kommer dock med i statistiken först för år 1982.

Kommittén har vidare gjort en beräkning av hur flyktinginvandn'ngen fördelar sig på flyktingar och personer med flyktingliknande skäl. Högst en tredjedel har fått stanna såsom flyktingar enligt 3 & utlänningslagen, eller motsvarande stadgande i den tidigare utlänningslagen, ca 50-60 % med stöd av 6 & utlänningslagen, dvs de har inte ansetts vara flyktingar men har ändå kunnat åberopa tungt vägande skäl. Återstoden utgörs av krigsvägrare (mycket få) och av personer som utan att falla under utlänningslagens skyddsregler har fått stanna på grund av humanitära skäl hänförliga främst till den allmänna politiska situationen i hemlandet (politisk-humanitära skäl). Den största gruppen inom sistnämnda kategori har utgjorts av

personer som flytt undan inbördeskrig i Libanon som de drabbats av som civilbefolkning.

Invandring av anhöriga principer, regler, praxis (kap 8)

Det finns inte några internationella överenskommelser som reglerar vilken krets av familjemedlemmar som får följa med en invandrare. De flesta invandrarländer tillämpar i likhet med Sverige sitt eget familjebegrepp. I Sverige hänförs till familjen i regel endast make/maka och minderåriga barn. Vidare finns här liksom i de flesta länder vissa möjligheter för föräldrar att återförenas med vuxna barn.

För fall som gäller ”snabb anknytning” tillämpas s k uppskjuten invand- ringsprövning, dvs tillstånd beviljas första gångerna endast för kortare tid (för närvarande sex månader i taget). Avgörande för fortsatt tillstånd är att förhållandet består. Först efter två år beviljas tillstånd som inte är beroende av att förhållandet består. Systemet med uppskjuten invandringsprövning har i olika former tillämpats sedan år 1975 som ett försök att komma tillrätta med skenäktenskap och andra skenförhållanden.

Invandringen till Sverige har under de senaste åren dominerats av personer med någon form av anknytning hit. De ”snabba anknytningarna” har varit och är fortfarande den största gruppen. Kommittén uppskattar den till ca 30 % av hela den utomnordiska invandringen till Sverige. Av de "snabba anknytningarna” har, enligt den undersökning kommittén gjort, drygt hälften haft anknytning till svensk medborgare eller till här bosatt nordisk medborgare medan återstoden vanligen har haft anknytning till någon här bosatt landsman.

I jämförelse med de ”snabba anknytningarna” är gruppen make/maka i förhållanden som bestått före inresan väsentligt mindre. Kommittén beräknar att den gruppen jämte barn i åldern 16-20 år utgjorde ca 7 % av hela den utomnordiska invandringen och gruppen övriga anhöriga, främst föräldrar, ungefär lika mycket, dvs 7 % under 1980.

Till kategorin anhöriga har även förts adoptivbarn, som är en relativt stor och växande grupp. Den utgör inemot 10 % av hela den utomnordiska invandringen.

Övriga kategorier som tillåts invandra (kap 9)

Utöver ovan nämnda tre huvudkategorier som tillåts invandra finns några andra grupper, som alla är relativt små men principiellt intressanta, eftersom riktlinjer saknas för dem. Det gäller bl a personer med annan anknytning till Sverige än genom anhöriga här: genom svenskt påbrå, genom tidigare vistelse här eller genom anställning på svenskt fartyg eller hos svenskt företag utomlands.

I kapitlet behandlas också personer som har sin försörjning tryggad genom pension eller genom andra tillgångar, egna företagare och fria yrkesutöva- re.

De grupper som behandlas i kapitlet uppgår sammanlagt till högst 5 % av hela den utomnordiska invandringen.

Regler och praxis för tillfällig vistelse (kap 10)

Antalet utlänningar som besöker Sverige är mycket stort. Den överväldi- gande majoriteten behöver inget särskilt tillstånd för att resa in i Sverige. Vistas de här högst tre månader behöver de inte något tillstånd för själva vistelsen i Sverige. Främst behandlas i kapitlet Viseringspliktiga besökare som behöver visering för att få resa in i landet, personer som behöver arbetstillstånd för kort tids arbete samt besökare som skall vistas här längre tid än tre månader och som därför behöver uppehållstillstånd. Dessa kategorier är intressanta bl a för att det förekommer att besökare i landet försöker få stanna här som invandrare och för att gränsdragningen mellan besökare och invandrare ibland är oklar.

År 1980 fick uppskattningsvis ca 50 000 utländska medborgare visum för kortare besök i Sverige. Antalet viseringsansökningar kan antas komma att öka väsentligt sedan visumplikt återinförts för polska medborgarei maj 1982. Viseringsansökningar erbjuder ofta problem på grund av svårigheter att avgöra om den verkliga avsikten är besök iSverige eller bosättning. Skulle en felbedömning göras och visum för besök beviljas en person som inte tänker lämna landet frivilligt, är det en omständlig och tidsödande procedur att meddela och verkställa ett avlägsnandebeslut. En felbedömning kan å andra sidan medföra att ett fullt legitimt besök i landet förhindras.

Ett relativt stort antal ca 2 000-3 000 personer beviljas årligen uppehållstillstånd för längre besök än tre månader. Tidigare beviljades de flesta uppehållstillstånden för besök efter inresan i landet. Från den 1 april 1981 gäller emellertid krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet även för besökare. För tillstånd efter inresan krävs att det föreligger vägande skäl. Ett sådant skäl kan enligt SIV vara att det rör sig om föräldrar som önskar vistas någon tid hos barn här i landet.

Sedan den 1 juli 1980 måste gäststuderande ha uppehållstillstånd ordnat före inresan. Några månader tidigare infördes kravet på att behörig sökande, som önskar studera på grundutbildningsnivå vid högskola, också skall kunna visa att han eller hon är antagen till någon av de svenskkurser som universiteten anordnar, innan det första tillståndet beviljas. De nya bestämmelserna ledde till en kraftig minskning av antalet gäststuderande. År 1980 beviljades ca 900 nya uppehållstillstånd för studier vid högskolan och år 1981 omkring 400.

Handläggnings-, instans- och rättssäkerhetsfrågor (kap 11)

Utlandsmyndigheterna (ambassader och lönade konsulat) kan i regel bevilja viseringsansökningar om de är övertygade om att det verkligen rör sig om ett besök i Sverige och inte om ett försök till bosättning. Övriga ansökningar måste sändas till SIV för beslut.

Avvisningsbeslut i samband med inresan eller strax därefter skall i första hand polismyndighet besluta om. Åberopar sökanden politiska skäl, måste polismyndigheten lämna över avvisningsärendet till SIV för beslut såvida polismyndigheten inte bedömer att de åberopade skälen är uppenbart oriktiga eller kan lämnas ”utan avseende”. Gör polismyndigheten den bedömningen och meddelar avvisningsbeslut, måste beslutet anmälas till SIV. Det får inte verkställas, om SIV inte delar polismyndighetens bedömning att skälen är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseen- de.

SIV avgör bl a alla förstagångsärenden som rör bosättning i Sverige, prövar besvär över polismyndighets beslut om avvisning och avgör frågor om utvisning i de flesta fall. Beslut av SIV om avvisning eller utvisning kan överklagas till regeringen och handläggs där inom arbetsmarknadsdeparte- mentet.

Rättssäkerhetsgarantier finns i utlänningsärenden bl a genom rätten att anlita ombud och möjligheten att överklaga beslut. Vidare finns särskilda rättssäkerhetsgarantier i ärenden där politiska skäl åberopas, nämligen polisens ovan nämnda skyldighet att överlämna respektive anmäla avvis- ningsbeslut till SIV i ärenden där politiska skäl åberopas samt skyldigheten att till SIV överlämna verkställighetsfrågan, om nya politiska skäl åberopas eller om det av andra skäl är tveksamt om beslutet skall verkställas.

Kommittén har gjort två undersökningar av ärenden hos SIV för att söka ta reda på hur de senast nämnda två rättssäkerhetsgarantierna fungerat i praktiken mot bakgrund av att båda infördes i lagstiftningen så sent som den 1 juli 1980. Resultatet av undersökningarna redovisas i bilagorna 5 och 6. Bl a kan utläsas att av 87 ärenden som polismyndigheterna under en månad anmälde till SIV beslöt verket att överta handläggningen i 13 fall och avstod därifrån i 74 fall. Det framgår vidare av undersökningen att SIV i allmänhet delat polisens bedömning när det gällt avvisning till något annat land än hemlandet. SIV har beslutat överta handläggningen endast i ett fåtal sådana fall. Flertalet av de 13 fall som SIV övertagit har gällt avvisning till hemlandet. Kortfattade redogörelser för de olika fallen finns i bilaga 5.

Kommitténs undersökning visar också att ca två tredjedelar av de slutligt avgjorda ärenden som polismyndigheterna under första halvåret 1981 på nytt överlämnade till SIV i verkställighetsskedet inte innehöll nya politiska skäl. Anledningen var oftast psykiska problem och inte sällan självmordsrisk enligt bifogat läkarintyg. Handläggningstiderna hade ofta varit långa i dessa ärenden. Kortfattade redogörelser för de olika fallen finns i bilaga 6.

I kapitlet behandlas även den yttre och inre utlänningskontrollen. Den yttre kontrollen sker främst genom polismyndigheternas passkontroll. Syftet med den inre kontrollen är att se till att utlänningar inte vistas här utan att ha tillstånd. Bl a är vissa myndigheter skyldiga att informera polismyndighet när de kommer i kontakt med en utomnordisk medborgare som saknar tillstånd. Inre kontroll bedrivs också i samband med polisens spaningsverksamhet.

Två former av inre kontroll behandlas närmare: dels skyldigheten för den som upplåter rum i hotell eller pensionat till utlänning att göra anmälan om det till polismyndigheten och dels arbetsgivares skyldighet att anmäla när utlänning börjar eller slutar en anställning. Flera förslag har tidigare framförts om slopande av dessa bostads- och arbetsgivaranmälningar, men

systemen har hittills ansetts ha ett sådant värde att de bör bibehållas. En enkät som kommittén gjort till ett antal större polismyndigheter visar att en klar majoritet anser att bostadsanmälningarna bör kunna slopas medan bilden är mera splittrad när det gäller arbetsgivaranmälningarna.

Organisation, resursåtgång, väntetider m m (kap 12)

Handläggningen av utlänningsärenden kräver betydande resurser hos berörda myndigheter. Svenska utlandsmyndigheter (beskickningar och lönade konsulat) tog år 1981 emot mer än 50 000 ansökningar om visering och ca 16 000 ansökningar om uppehållstillstånd/arbetstillstånd i Sverige. Någon uppgift om den sammanlagda personalåtgången vid de ca 100 utlandsmyn- digheter som berörs finns ännu inte.

Polismyndigheterna tar emot alla ansökningar i utlänningsärenden som görs här i landet, utreder ärenden och fattar i vissa fall också beslut. Polismyndigheterna svarar vidare för den yttre och inre utlänningskontrol- len. I de större polisdistrikten finns för handläggning av utlänningsärenden särskilda utlänningsrotlar (för närvarande ett 10-tal). I övriga polisdistrikt handläggs utlänningsärenden på kriminalavdelningarna. Rikspolisstyrelsen uppskattade den totala arbetsåtgången i utlänningsärenden år 1980 till drygt 400 årsarbetskrafter, varav ca hälften poliser och hälften kanslipersonal. Härtill kom ca 225 årsarbetskrafter för passkontroll. Betydligt fler personer deltar i arbetet , då det i många fall inte är fråga om heltidstjänster.

Totalt åtgick hos SIV för utlänningsärenden andel i all för myndigheten gemensam administration inräknad ca 140-150 årsarbetskrafter, vilket motsvarar drygt hälften av SIV:s personal.

I arbetsmarknadsdepartementet åtgår ca 30 årsarbetskrafter för handlägg- ning av utlänningsärenden.

Sedan april 1981 sammanställer rikspolisstyrelsen statistik från 22 polis- distrikt över inkommande utlänningsärenden av olika kategorier. Materialet visar på en klar minskning av antalet inkommande ärenden från sista kvartalet 1981, och minskningen har fortsatt under första halvåret 1982. Nedgången gäller framför allt antalet ärenden där någon form av anknytning åberopas efter inresan, vilket främst är en följd av det införda kravet på uppehållstillstånd före inresan. Antalet anknytningsärenden efter inresan har sjunkit till mindre än hälften från juni 1981 till juni 1982. Även antalet fall där politiska skäl åberopas har minskat (om man undantar ansökningar från polska medborgare som vistades här kring årsskiftet 1981/82). Det minskade antalet ärenden har medfört att även handläggningstiderna hos polismyn- digheterna har förkortats. Numera rör det sig i allmänhet om högst 1-2 månader.

Det minskade antalet ärenden hos polismyndigheterna har medfört en viss minskning även av ärenden hos SIV. Denna minskning är dock inte lika stor som hos polisen eftersom i stället antalet ansökningar som ges in till utlandsmyndigheterna före inresan ökat. Enligt SIV:s senaste statistik har handläggningstiderna under första halvåret 1982 minskat något för samtliga typer av ärenden jämfört med föregående år. I avlägsnandeärenden var den genomsnittliga handläggningstiden knappt 4 månader.

Iregeringskansliet (arbetsmarknadsdepartementet) ökade antalet besvär i utlänningsärenden kraftigt under 1978 (beroende främst på vissa lagändring- ar den 1 juli 1978), vilket också medförde en stark försämring av balanssituationen och förlängning av handläggningstiderna. En ytterligare ökning av antalet inkommande ärenden och av antalet oavgjorda ärenden skedde fram till slutet av år 1981 då det fanns en balans av oavgjorda invandringsärenden som motsvarade inkommande ärenden under nästan åtta månader. Under första hälften av år 1982 har emellertid antalet inkommande besvärsärenden hos arbetsmarknadsdepartementet minskat, samtidigt som antalet avgjorda ärenden ökat. Det har medfört en kraftigt förbättrad balanssituation och kortare handläggningstider i invandringsären- den.

Den samlade effekten av handläggningstiderna hos olika myndigheter medförde att man under år 1981 kunde räkna med att det i ett normalt avlägsnandeärende, där sökanden besvärade sig till regeringen över ett negativt beslut av SIV, i genomsnitt tog ca ett år från det sökanden kom i kontakt med polisen till dess lagakraftvunnet beslut förelåg. Tiden bör numera vara kortare.

”Väntarnas” rättsliga ställning (kap 13)

I kapitel 13 finns en genomgång av de 5 k Väntarnas rättsliga ställning när det gäller tillträde till olika former av samhällsservice. Med "väntare" avses personer som vistas här i avvaktan på besked om de skall tillåtas stanna i Sverige eller inte. ”Väntarna” har inte rätt att arbeta men kan få tillgång till de flesta former av samhällsservice.

Invandrarpolitiken (kap 14)

I direktiven för utredningen konstateras att det närmare sambandet mellan regleringen av invandringen och utvecklingen av invandrarnas villkor hittills inte prövats av regering och riksdag. För att kunna belysa sambandet görs i detta kapitel en kortfattad beskrivning av invandrarpolitiken. En samman- ställning av de principer, mål och riktlinjer som fastställdes av riksdagen år 1975 samt av de åtgärder för invandrare som successivt genomförts under det senaste tiotalet år ingår i detta kapitel. Invandrarpolitiken kommer att behandlas närmare i kommande betänkanden.

Statistisk översikt (kap 15)

Den statistiska översikten omfattar delvis sammanfattningar av material som återfinns på olika ställen i tidigare kapitel. I huvudsak beskrivs perioden från år 1968 — det första hela år då nuvarande ordning för reglerad invandring gällde och framåt. Inledningsvis redogör vi för vilken statistik om invandring som finns och för de svårigheter som möter när man söker jämföra exempelvis befolkningsstatistiken och statistik från SIV över beviljade tillstånd m rn.

Vi gör sedan bl a en jämförelse mellan invandringens storlek och konjunkturläget i Sverige (mätt i antalet kvarstående lediga platser) under åren 1962-1980. Jämförelsen visar att det fram till år 1972 fanns en god överensstämmelse mellan konjunkturläget och invandringen. Sedan bryts detta samband, vilket speglar det förhållandet att invandringen därefter huvudsakligen bestått av anhöriga till här bosatta personer samt av flyktingar och personer som åberopat flyktingliknande skäl.

Återutvandringen från Sverige till hemlandet visar stora variationer mellan medborgare i olika länder. Medborgare i de nordiska länderna och i de utvecklade industristaterna återutvandrar ofta efter endast något års vistelse i Sverige. Bland flyktingarna är återutvandringen däremot i regel mycket låg.

Många som återutvandrar till sina hemländer återinvandrar sedan på nytt till Sverige. ofta efter relativt kort tid. Även här är variationerna mellan medborgare i olika länder stora. Många som nu invandrar har vistats här tidigare. Av de medborgare i Finland, Grekland och Jugoslavien som år 1975 återvände till sina hemländer, återinvandrade fram till år 1980 respektive ca 29 %, ca 22 % och ca 22 % på nytt till Sverige. För turkiska medborgare var andelen återinvandrare ca 45 %.

Invandringens demografiska effekter berörs också. Om ingen in- eller utvandring skulle ske i fortsättningen, skulle Sveriges befolkning börja minska redan under 1980-talet, beroende på låga födelsetal.

Kapitlet avslutas med ett kort avsnitt om invandringens ekonomiska effekter. Den forskning som ägt rum inom detta område tyder på att en ”inkomstöverföring” via beskattningen skett från invandrarna till den inhemska befolkningen. Det förklaras av invandrarnas gynnsammare ålderssammansättning. ”Inkomstöverföringarna” har emellertid minskat under senare år och en balanspunkt är sannolikt nära.

I ett kort avsnitt om flyktingsituationen och om den europeiska arbets- kraftsmigrationen redovisas statistik över invandringen i vissa andra länder. Av de europeiska länderna har Luxemburg den högsta andelen utlänningar i sin befolkning (25 %), i Schweiz är andelen ca 14 %, i Belgien över 9 %, i Frankrike nästan 8 % och i Västtyskland något över 7 %. Av de nordiska länderna är andelen högst i Sverige (5 %) och lägst i Finland (0,3 %) enligt statistik för år 1980.

Andra länders invandringspolitik (kap 16)

Med bistånd av utrikesdepartementet har vi fått uppgifter om invandrings- politiken i vissa andra länder. I kapitel 16 redogörs översiktligt för regler och praxis när det gäller invandring av flyktingar, anhöriga och arbetskraft i några västeuropeiska länder samt i de tre stora transoceana invandringslän- derna Australien, Canada och USA. Det material som kommit in från de olika länderna är delvis bristfälligt, men sammanställningen bör ändå vara av intresse eftersom någon motsvarighet inte finns publicerad tidigare.

De transoceana länderna har alla under någon period drivit en aktiv politik för att genom invandring öka sin befolkning. Detta ärinte längre ett mål för politiken i något av länderna, men den tidigare politiken har medfört att en

stor del av den nuvarande befolkningen utgörs av invandrare i första eller andra generationen. Den omständigheten kan vara en förklaring till att praxis för invandring av anhöriga i de tre traditionella stora invandringslän- derna är väsentligt mera generös än i länderna i Västeuropa.

En annan klar skiljelinje kan vidare iakttas mellan de tre transoceana länderna å ena sidan och de västeuropeiska länderna (inkl Sverige) å den andra. I Australien, Canada och USA beviljas ett icke tidsbegränsat invandringstillstånd från början, medan i de västeuropeiska länderna det första tillståndet i allmänhet är tidsbegränsat.

Några av de västeuropeiska länderna, exempelvis Förbundsrepubliken Tyskland, har tidigare tillämpat ett gästarbetarsystem, dvs förlängning av tillstånd för arbetskraftsinvandrare har varit beroende av en förnyad arbetsmarknadsprövning. Den ökade arbetslösheten i dessa länder har emellertid medfört att arbetskraftsinvandring i stort sett inte förekommit sedan mitten av 1970-talet (annat än i fråga om specialister). Det är emellertid inte bara arbetskraftsinvandringen som i stort sett stoppats till de västeuropeiska länder som ingår i undersökningen. Regler och praxis när det gäller invandring av anhöriga har skärpts under senare år i exempelvis Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland. Några länder bl a Frank- rike och Tyskland har aktivt sökt minska sin invandrade befolkning genom att uppmuntra invandrare att återvända till sina hemländer.

Vissa undersökningar (bilagorna 3-9)

Undersökningarna omfattar dels en studie av invandringens struktur med utgångspunkt i ärenden hos SIV under vissa månader, dels -i syfte att belysa rättssäkerheten aWisningsärenden och verkställighetsärenden hos polis- myndigheterna och SIV. Vidare finns fördelningen av utlänningsärenden på polisdistrikt samt en enkät till ett antal polismyndigheter angående bostads- och arbetsgivaranmälningarnas fortbestånd.

Kommitténs uppdrag och arbete

Direktiv och tilläggsdirektiv

Direktiven (Dir 1980z48) till invandrarpolitiska kommittén framgår av protokollet vid regeringssammanträde den 5 juni 1980. Tilläggsdirektiv (Dir 1981:70) har därefter lämnats kommittén vid regeringssammanträde den 10 december 1981. Direktiven och tilläggsdirektiven återges i sin helhet i bilaga 1.

Enligt sina direktiv har kommittén två huvuduppgifter, dels att se över 1968 års riktlinjer för den reglerade invandringen, dels att överväga den fortsatta inriktningen av åtgärder för invandrare och minoriteter i Sverige i anslutning till 1975 års riktlinjer för invandrarpolitiken. Det första huvud- uppdraget skall enligt direktiven genomföras skyndsamt. Enligt tilläggsdi- rektiven skall kommittén med förtur pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden.

Uppdraget enligt tilläggsdirektiven

I tilläggsdirektiven uppdrogs åt kommittén att redovisa förslag rörande instansordningen i utlänningsärenden senast den 30 april 1982. I skrivelse till arbetsmarknadsdepartementet den 11 februari 1982 anförde kommittén enhälligt bl a, att ställning till instansordningen inte borde tas innan man visste vad ändringar i andra delar av regelsystemet kunde komma att innebära. Till skrivelsen fogades en av kommitténs sekretariat utarbetad promemoria. Skrivelsen och promemorian har redovisats i departements- promemorian (Ds A 19824) Om besvärsnämnd för utlänningsärenden.

Delbetänkande om invandringspolitiken

Arbetet med översynen av 1968 års riktlinjer för regleringen av invandringen invandringspolitiken skall, som ovan nämnts, bedrivas skyndsamt. Kommittén har därför i det första skedet av utredningsarbetet koncentrerat sig på den uppgiften. I förevarande delbetänkande ges en bakgrund till kommitténs kommande överväganden och förslag. I delbetänkandet finns inga förslag, vilket sammanhänger med arbetets uppläggning. Invandringspolitiken består vid sidan av författningsbestämmelserna

till mycket stora delar av principer och riktlinjer i olika propositioner och av praxis. Någon sammanställning av principer, regler, riktlinjer och praxis samt konsekvenserna av dem har tidigare inte gjorts. Kommittén har därför inlett utredningsarbetet med att ta fram ett mycket omfattande grundmate- rial om de olika delarna av det invandringspolitiska systemet. Materialet är alltför omfattande för att ens i nedkortad form redovisas i en volym som också skulle inrymma kommitténs överväganden och förslag. Mot denna bakgrund har kommittén bedömt det angeläget att ställa samman de beskrivande delarna av materialet i en separat volym, vilket tillåter en noggrannare redovisning av underlaget. Redogörelsen avser när inte annat anges förhållandena den 1 juli 1982.

Med den systematisering av bakgrundsmaterialet som vi har gjort bör det vara möjligt att få en överblick av hela det invandringspolitiska systemet och dess utveckling. Detta kommer att underlätta det fortsatta utredningsarbe- tet. En publicering redan nu, innan förslag föreligger, får ses som ett bidrag till den allmänna debatten om invandringspolitiken. En sådan debatt i dessa frågor bör kunna bli till nytta i det fortsatta utredningsarbetet. Kommitténs förhoppning är vidare att den föreliggande sammanställningen skall kunna användas av de människor som i sitt dagliga arbete behöver kunskaper om de principer, regler och riktlinjer samt den praxis som styr invandringen till Sverige. Delbetänkandet borde tex kunna lämnas till remisinstanserna redan innan förslagsdelen föreligger.

Kommittén räknar med att efter årsskiftet 1982/83 lägga fram sina förslag angående invandringspolitiken.

Överlämnade skrivelser och avgivna yttranden

En framställning av den 13 mars 1977 från Sveriges Invandrarförfattares Förbund angående uppehållstillstånd för fria yrkesutövare överlämnades av regeringen i november 1980 för beaktande i utredningsarbetet. En skrivelse angående de asylsökandes situation i Sverige från Föreningen Sveriges Socialchefer, inkommen den 6 april 1982 till arbetsmarknadsdepartementet, överlämnades av statsrådet Andersson till kommittén i april 1982.

Kommittén har i frågor som rör invandringspolitiken avgivit yttranden över följande promemorior, betänkanden m 111: D Departementspromemorian (Ds Ju 1980z8) Samtycke och tillstånd till adoption. Promemoria med förslag till lag om ändring i föräldrabalken. Yttrande avgavs i november 1980. D Betänkandet (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande Verkstäl- lighet och förvar Straff och ansvar. Yttrande avgavs i augusti 1981. D Förslag till ny nordisk överenskommelse om gemensam arbetsmarknad samt därtill fogat protokoll. Yttrande avgavs i september 1981. D Betänkandet (Ds A l981:11) Ett lokalt omhändertagande av flyktingar jämte betänkandet (Ds S 198120) Förändring av nuvarande statsbidrag till familjepedagogisk verksamhet bland flyktingar och zigenare. Yttran- de avgavs i december 1981. D Betänkandet (Ds U 1981:8) Utländsk studerande i Sverige. Yttrande avgavs i mars 1982.

Sammanträden, studiebesök rn m.

Kommitténs ledamöter, sakkunniga och experter samt sekretariat framgår av förteckning i bilaga 2. Kommittén biträds i sitt arbete av en av invandrarministern tillsatt referensgrupp med företrädare för invandrar- och minoritetsorganisationer, vars sammansättning också framgår av bilaga 2.

Kommittén har hittills haft 17 sammanträden. Ordföranden och sekreta- riatet har vidare haft 6 sammanträffanden med referensgruppen.

Kommittén har gjort studiebesök på Arlanda flygplats samt företagit en studieresa till Malmö och Trelleborg i syfte främst att få en inblick i polismyndigheternas funktion i utlänningsärenden. Ordföranden och sekre— tariatet har dessutom besökt polismyndigheterna i Stockholm och Göteborg. På sekretariatsnivå har ytterligare ett besök gjorts hos polismyndigheten i Malmö. Ordföranden och sekretariatet har haft kontinuerliga kontakter med statens invandrarverk (SIV) och gjort ett antal besök hos SIV i Norrkö- ping.

För att närmare analysera invandringens struktur och för att belysa vissa rättssäkerhetsfrågor har kommittén gjort flera undersökningar av ärenden hos främst SIV. Arbetsmarknadsstyrelsen och rikspolisstyrelsen har också tillhandahållit material för undersökningarna. En närmare redogörelse för dessa undersökningar lämnas i bilagorna 3-9.

För att få underlag för en beskrivning av invandringspolitiken i vissa andra länder har kommittén genom utrikesdepartementet inhämtat material från svenska utlandsmyndigheter. Uppgifterna redovisas i kap. 16 i föreliggande betänkande.

fiir lir-. '; 11111 rut

411.114. III'WIIPL: 1_ 11 ,

'|',_ —' ' 1 ”lt. ' _ ' ' ' 1'. "11. *11 .' ' _ ' 11 | | . |,— _ 1 |. i 7.. ' _ I '.'. || |. - 11 Il- 1 ' 11 *4 " .-| ' '1 i. "' l ' II IAI] * I1 1 ', 11 1 |

1 Principer för invandringspolitiken, m rn

1.1. Principer och migration före 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken, m m

1.1.1. Utvecklingen av principer

En relativt utförlig historik över utlänningslagstiftningen och migrationen före år 1967 finns i utlänningsutredningens betänkande II, Invandringen, Problematik och handläggning (Statens offentliga utredningar /SOU/ 1967:18), kap 3. En sammanfattning återfinns i Invandrarutredningens huvudbetänkande (SOU 1974:69), Invandrarna och minoriteterna, kap 2. Nedan följer en kortfattad sammanställning huvudsakligen byggd på framställningen i utlänningsutredningens nämnda betänkande.

År 1860 upphävdes det passtvång som införts under de första årtiondena av 1800-talet. Sverige upprätthöll sedan under en lång följd av år ett fritt folkutbyte med andra länder. En utlänning kunde utan något särskilt tillstånd resa in i landet och bosätta sig här och i princip också arbeta.

En begränsad utlänningskontroll infördes år 1906 med anledning av att ett större antal personer kommit hit ”i följd av tilldragelserna i ryska riket”. Polismyndigheterna skulle på lämpligt sätt upplysa sådana utlänningar om att de inte ägde någon ovillkorlig rätt att vistas i Sverige och att de löpte risk att utvisas inte bara om de begick något brott utan också om de blandade sig i politiska meningsstrider eller sociala tvister i Sverige.

År 1914 antog riksdagen den s k utvisningslagen. Den innehöll stadganden om avvisning och utvisning av icke önskvärda utlänningar men innehöll inga regler om invandring. Passtvång infördes tex inte. Principen om det fria folkutbytet upprätthölls fortfarande.

År 1917 infördes passtvång, som samtidigt innebar att samtliga utländska medborgare måste ha visering för att få resa in i Sverige. Bakgrunden var framför allt den tilltagande livsmedelsbristen. Några riktlinjer för tillstånds- givningen gavs inte. Utformning av praxis överläts helt till de tillämpande myndigheterna (utrikesdepartementet, som i sin tur infordrade yttrande från polismyndigheten i Stockholm). År 1918 skärptes bestämmelserna genom att man införde krav inte bara på visering utan även på en form av uppehållstillstånd (uppehållsbok), som beviljades av polismyndighet, i vissa fall efter förfrågan hos länsstyrelse. Bakgrunden var den tilltagande bristen på livsmedel och bostäder.

År 1920 utfärdades en övervakningskungörelse, som i praktiken innebar

krav även på en form av arbetstillstånd. Vid tillståndsprövningen skulle läget på arbetsmarknaden beaktas. Visering utfärdades i fortsättningen med eller utan rätt till arbete.

Efter första världskriget upphävdes genom bilaterala avtal viseringstvång- et i förhållande till en rad länder. Det innebar med då gällande ordning samtidigt att man inte längre hade någon större möjlighet att kontrollera invandringen från dessa länder eftersom arbetstillståndet var knutet till viseringen.

År 1927 utfärdades den första utlänningslagen. Man ansåg det nödvändigt att till skydd för den svenska arbetskraften söka kontrollera och reglera invandringen särskilt med hänsyn till den restriktiva inställningen i många andra länder. USA hade exempelvis genom kvotlagar åren 1921 och 1924 drastiskt begränsat sin tidigare fria invandring. Departementschefen anförde som motiv även att det vid bedömningen var nödvändigt att beakta inte bara arbetsmarknaden utan även det rådande bostadsläget, ordnings- och säkerhetsintressen samt rassynpunkter (”Värdet av att vårt lands befolkning är av en sällsynt enhetlig, oblandad ras kan knappast överskattas”). Genom lagen infördes krav på uppehålls- och arbetstillstånd för alla utlänningar. I fråga om prövningen av ansökan om arbetstillstånd anförde departements- chefen att tillstånd i regel borde meddelas endast om med hänsyn till utlänningens speciella kvalifikationer eller på grund av rådande brist på arbetskraft inom den ifrågavarande yrkesgrenen hans anställning kunde anses vara önskvärd och lämplig. Handläggningen av tillståndsärenden uppdrogs åt socialstyrelsen. Lagens giltighet var begränsad till fem år men förlängdes sedan att gälla ytterligare fem år. Giltighetstiden begränsades eftersom man hoppades att det skulle vara möjligt att återgå till en mer ”normal” ordning med fritt folkutbyte.

Utvecklingen i Europa gjorde att det inte ansågs möjligt med en återgång till fritt folkutbyte och år 1937 utfärdades en ny utlänningslag, som likaledes dock fick en till fem är begränsad giltighet. Den förlängdes sedan för ytterligare tre år. 1937 års lag byggde på 1927 års. Det infördes dock ett bättre skydd för politiska flyktingar och en rådgivande nämnd, utlänningsnämnden, inrättades. Nämndens främsta uppgift var att skapa garantier för att mera betydelsefulla ärenden kom under regeringens prövning. Innan socialstyrel- sen meddelade beslut om avvisning eller förpassning måste den inhämta yttrande från utlänningsnämnden. Om utlänningsnämnden eller någon ledamot i nämnden hade avvikande mening kunde utlämningen sedan besvära sig till regeringen (Kungl Maj:t) över socialstyrelsens avlägsnande- beslut men inte annars. Lagen gav regeringen vittgående möjligheter att meddela dispenser och utfärda tilläggsbestämmelser. Liksom tidigare gavs inte några riktlinjer för tillämpningen. Utformning av praxis överläts till de tillämpande myndigheterna. Lagen kunde därför fungera under hela krigstiden. År 1944 inrättades en särskild myndighet, statens utlänningskom- mission, som övertog socialstyrelsens uppgifter i utlänningsärenden. Kom- missionen var en kristidsmyndighet, som inrättades på grund av det stora antalet flyktingar som sökte sig till Sverige mot krigsslutet.

År 1945 kom en ny utlänningslag, byggd på tidigare lag. Inte heller nu gavs några riktlinjer för tillämpningen.

År 1954 utfärdades den utlänningslag som sedan — visserligen med

betydande ändringar kom att gälla till den 30 juni 1980. När det gäller syftet med den nya lagen anförde departementschefen bl a följande (proposition /prop./ 1954141):

En ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst tillkommer endast svensk medborgare. Utlänning kan icke, vare sig enligt svensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Häri ligger alltså en skillnad som icke kan avlägsnas utan att dessa begrepp får en ändrad innebörd. Å andra sidan bör det finnas en legal reglering av utlännings möjligheter att uppehålla sig här i riket, varigenom det stadgas rättsliga garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning ges en tryggad ställning också för utlänning. Det är utlänningslagstiftningens uppgift att skapa ett sådant rättsskydd.

Departementschefen talade vidare om lagens två syften, individuell och generell utlänningskontroll. Den individuella kontrollen var avsedd att ur riket avlägsna personer som på grund av sina individuella egenskaper inte var önskvärda (t ex på grund av kriminalitet eller asocialitet). Den generella kontrollen däremot tog sikte på att kontrollera och avväga tillströmningen av utlänningar till landet från mera allmänna synpunkter. I främsta rummet var det fråga om att begränsa tillströmningen från försörjningssynpunkter och av hänsyn till bostadsförhållandena. Under oroliga tider kunde också ordnings- och säkerhetssynpunkter göra sig gällande.

1954 års lag gav liksom tidigare utlänningslagar i huvudsak endast de legala förutsättningarna för att avlägsna en utlänning från landet. Förutom ett principstadgande om politisk flyktings rätt till asyl, överläts till de tillämpan- de myndigheterna att avgöra under vilka förutsättningar tillstånd för bosättning i Sverige skulle beviljas.

År 1954 träffades en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om en gemensam nordisk arbetsmarknad samt en överenskom- melse mellan de nordiska länderna om ett gemensamt passkontrollområde. (Innebörden av dessa överenskommelser behandlas i avsnitt 1.3 och invandringen av nordbor i kapitel 2).

1.1.2. Migrationens utveckling

Sverige var fram to m är 1930 ett utvandrarland. Under 1900-talets första trettio år utvandrade en halv miljon människor, en stor del av dessa till USA. Invandringen var samtidigt relativt obetydlig. Under 1930-talet kom en del flyktingar från andra europeiska länder, främst Tyskland, till Sverige. Den stora strömmen av flyktingar kom dock först under andra världskriget och särskilt dess slutskede. Vid världskrigets slut fanns i Sverige över 30 000 flyktingar från de baltiska staterna samt långt över 100 000 flyktingar från de andra nordiska länderna. De flesta nordborna lämnade under sommaren 1945 Sverige och återvände till sina hemländer.

Uppställningen i tabell 1.1 visar antalet kyrkobokförda utländska med- borgare och deras andel av befolkningen från 1880 till 1967.

Under slutet av 1940-talet började en arbetskraftsinvandring, som ökade under 1950-talet och första hälften av 1960-talet. Under femtonårsperioden 1951-1965 hade vi en bruttoinvandring på ca 425 000 personer, varav ca 60 %

Tabell 1.1 Utländska medborgare, kyrkobokförda i Sverige åren 1880—1960 samt år 1967. Antal och procentuell andel av befolkningen

År Antal Andel av Är Antal Andel av befolkningen befolkningen i % i %

1880 4 299 0,1 1930 16 475 0,3 1890 10 112 0,2 1940 35 111 0,5 1900 15 281 0,3 1950 123 720 1,8 1910 21 708 0,4 1960 190 621 2,5 1920 22 811 0,4 1967 305 576 3,0

kom från de övriga nordiska länderna och resterande 40 % huvudsakligen från andra europeiska länder. Den övriga europeiska invandringen utgjordes främst av arbetskraftsinvandring, framför allt från Förbundsrepubliken Tyskland men också från Italien. Under perioden fördes mer än 15 000 flyktingar över till Sverige genom kollektiv överföring, främst från flykting— lägeri Italien och Österrike. De ojämförligt största grupperna utgjordes av ungrare (närmare 8 000, de flesta efter revolten 1956) och jugoslaver (mer än 5 000). I förhållande till utomeuropeiska länder finns under perioden ett relativt kraftigt utvandringsöverskott. Det beror på utvandring till framför allt USA och Canada. Många av dessa utvandrare torde ha utgjorts av flyktingar som kommit till Sverige under och efter världskriget och som utvandrat vidare. Även invandringen från utomeuropeiska länder under perioden kommer framför allt från USA och Canada. Många torde ha varit hemvändande svenskamerikaner.

1.2. Principer och allmänna riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut och senare tilläggsbeslut

1.2.1. Inledning

1954 års utlänningslag var liksom tidigare utlänningslagar endast ett medel för generell utlänningskontroll, dvs avvägning och kontroll av tillströmningen av utlänningar från allmänna synpunkter som arbetsmark- nads-, försörjnings- och bostadsförhållanden det vi kallar invandringspo- litik. Utformningen av denna avvägning och kontroll överläts helt till de tillämpande myndigheterna, främst den centrala utlänningsmyndigheten och arbetsmarknadsstyrelsen.

Visserligen föreskrevs i 1954 års utlänningskungörelse (Svensk författ- ningssamling /SFS/ 1954:193) att medborgare i vissa länder inte fick resa in i Sverige utan att inneha arbetstillstånd om de hade för avsikt att arbeta här. (Det gällde medborgare i Grekland, Italien, Mexico, Portugal, San Marino, Tyskland, Turkiet och Österrike och hade införts i samband med att viseringsfrihet medgavs för medborgare i dessa stater). Detta krav fick dock ingen större betydelse. Den som hade pengar för någon tids vistelse här eller som uppgav sig ha släktingar eller vänner som skulle stå för försörjningen

tilläts resa in och få sin ansökan prövad efter inresan. Det förekom också ett system med vidsträckta dispenser från skyldigheten att ha arbetstillstånd för arbete inom restaurangbranschen för den som väntade på svar på en ansökan om arbetstillstånd.

I 1954 års kungörelse föreskrevs vidare att den centrala utlänningsmyn- digheten skulle samråda med arbetsmarknadsstyrelsen i ärenden angående arbetstillstånd.

Den stora tillströmningen av utlänningar från framför allt Jugoslavien i mitten på 1960-talet gjorde att regeringen genom ändringi utlänningskungö- relsen från den 1 januari 1966 utsträckte kravet på skyldighet att ha arbetstillstånd före inresan till att gälla alla icke nordbor. Inte heller detta krav fick någon större praktisk betydelse eftersom ett stort antal personer ändå kunde resa in och det inte ansågs föreligga något hinder mot att arbetsmarknadspröva en ansökan efter inresan. Ett stort antal av dessa ansökningar tillstyrktes också av arbetsmarknadsstyrelsen. Kravet på arbetstillstånd före inresan kompletterades därför från den 1 mars 1967 med bestämmelsen om att sådant tillstånd inte fick beviljas efter inresan annat än om utlänningen kommit hit för att förena sig med familjemedlem eller det förelåg annat ”särskilt skäl". Från den 1 mars 1967 kan vi sägas ha en reglering av invandringen, som innebar att tillstånd i princip skulle ha beviljats före inresan i landet.

Kravet på arbetstillstånd före inresan innebar ett principiellt ställningsta- gande av största betydelse för vår invandringspolitik. Eftersom det var fråga om ändring av utlänningskungörelsen och inte utlänningslagen krävdes ingen riksdagsbehandling, och förarbeten i form av proposition finns därför inte heller. Någon skriftlig dokumentation med motivering till ändringarna synes överhuvudtaget inte finnas bevarad i arbetsmarknadsdepartementets arkiv.

1.2.2. Principer

1.2.2.1 Allmänt

Det är först genom prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspoliti— ken m in som statsmakterna tar upp principiella överväganden när det gäller invandringen och lägger fast riktlinjer för invandringspolitiken. Dessa överväganden och riktlinjer antogs av en enhällig riksdag. Till grund för 1968 års proposition låg Utlänningsutredningens betänkande II (SOU 1967:18) Invandringen, Problematik och handläggning.

Som bakgrund till övervägandena i fråga om behovet av en generell utlänningskontroll anförde departementschefen i nämnda proposition att Sverige sannolikt även framdeles skulle komma att vara ett attraktivt invandringsland. I vilken utsträckning utlänningar skulle komma att söka sig hit var enligt departementschefen i första hand beroende på den utlännings- politik vi själva förde. En annan betydelsefull faktor var utlänningspolitiken i andra europeiska invandrarländer.

De principiella överväganden departementschefen tar upp avser främst den utomnordiska arbetskraftsinvandringen. Rubrikerna nedan ansluter sig till departementschefens redogörelse.

1.2.2.2 Invandring av utländsk arbetskraft

Departementschefen anförde bl a följande om behovet att av arbetsmark- nadsskäl reglera invandringen (s 96 f):

Om inga åtgärder vidtas för att reglera invandringen av arbetskraft till Sverige, kan invandringen leda till resultat som ståri motsättning till de mål som statsmakterna har fastställt för vår arbetsmarknadspolitik, nämligen att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning, och för den ekonomiska politiken överhuvud- taget. — — — Skall målet för arbetsmarknadspolitiken kunna nås, måste samhället ta på sig ansvaret för att den arbetskraft som finns här inte ställs utan arbete till följd av invandring av utländsk arbetskraft. Om detta råder allmän enighet. Det löfte som ligger i det arbetsmarknadspolitiska målet innebär emellertid mera än så. Tillgången på arbetskraft inom landet bör i enlighet med målsättningen bedömas även med hänsyn till möjligheterna för arbetskraften att med utnyttjande av de arbetsmarknads- politiska medlen flytta mellan olika delar av landet eller omskola sig till andra yrken. Som särskilt LO har betonat i sitt remissyttrande måste de s k marginalgruppernas situation ägnas särskild uppmärksamhet. Dit hör framför allt de icke yrkesverksamma kvinnorna, den äldre arbetskraften och de handikappade. — — — Det kan självfallet inte komma ifråga att föra en invandringspolitik som försämrar möjligheterna att bereda dessa grupper sysselsättning genom att fylla arbetskraftsbehov med invandrad arbetskraft på områden där behovet kan tillfredsställas med det arbetskraftsutbud som dessa kategorier representerar.

Sedan länge upprätthålls den principen på den svenska arbetsmarknaden att utländsk arbetskraft skall åtnjuta lika goda anställningsförmåner som svensk arbetskraft. Principen garanteras genom att anställningsförmånerna prövas i ärenden om arbetstillstånd. Bevakning sker emellertid också genom löntagarnas organisatio- ner, som har möjlighet att med olika medel försäkra sig om att den utländska arbetskraften får kollektivavtalsenliga eller eljest sedvanliga avlöningsförmåner för det arbete som utförs. Men principen återspeglar en vidare syn på utlänningar i Sverige, nämligen den att de skall få möjlighet att leva under samma betingelser som den inhemska befolkningen, dvs ha samma levnadsstandard. — — I principen om lika standard ligger inte bara att invandrare tillförsäkras samma lön för samma arbete som den inhemska arbetskraften. Därutöver måste principen anses inrymma kravet att invandrarna inte koncentreras till de sämst betalda yrkena eller de yrkesområden som är mest osäkra med hänsyn till anställningstryggheten. En sådan utveckling kan leda till att den invandrade arbetskraften blir en avskild befolkningsgrupp som känneteck- nas av låga inkomster och osäkra anställningsförhållanden och som kommer att utgöra en arbetskraftsreserv med hög arbetslöshetsrisk. Med en utveckling efter dessa linjer kan man vidare befara att utlänningarna av ekonomiska skäl tvingas söka sig till det sämsta bostadsbeståndet och där isoleras från den övriga befolkningen. I likhet med de två största löntagarorganisationerna hävdar jag bestämt att en utveckling som den jag nu har antytt är oacceptabel och måste förebyggas. Ett väsentligt mål för invandrings- politiken bör därför alltjämt vara att invandrarna skall leva på samma standardnivå som befolkningen i övrigt. ———

Garantier för att kravet på lika standard skall kunna upprätthållas kan enligt min mening inte skapas utan en förhållandevis ingående prövning av invandringen. Prövningen kan inte begränsas till de ekonomiska förmånerna vid anställningen. Den måste omfatta också anställningsutsikterna i ett längre perspektiv. Detta är betydelsefullt med hänsyn till det önskvärda i att förebygga att den invandrade arbetskraften mera allmänt rekryteras till utpräglade låglöneyrken eller till verksam- hetsområden med vikande konjunkturer på längre sikt, där riskerna för nedläggningar eller driftsinskränkningar är särskilt stora. Genom att prövningen av invandringen härutöver omfattar bostadsförhållandena och de sociala förutsättningarna i övrigt för

att medge invandring. kan man medverka till att invandringen i första hand inriktas på orter, där tillgången på arbete sammanfaller med möjligheterna att erbjuda invandrarna bostäder.

1.223. Försörjning och social omvårdnad

Departementschefen erinrade under denna rubrik om att bristen på livsmedel var ett motiv att reglera invandringen vid tiden efter första världskriget men att det nu inte fanns anledning att förutse en sådan situation. Han fortsatte (s 98):

Så mycket större skäl finns det att beakta läget i fråga om bostadsförsörjningen. Jag har nyss anslutit mig till bl a LO:s och TCO:s ståndpunkt att man inte bör ge avkall på principen att invandrarna skall få möjlighet att nå en bostadsstandard som är jämförlig med den inhemska befolkningens. — — Risken för att utlänningarna kommer att bilda ett bostadsproletariat är som jag nyss sagt påtaglig, och denna risk minskar om bostadsfrågen får en första lösning vid inflyttningen hit. — — — Utlänningskontroll som syftar till att trygga invandrares möjlighet att få bostad som är godtagbar är därför enligt min mening i hög grad befogad.

Utlänningsutredningen hade anfört att invandringens omfattning inte kunde bestämmas enbart med hänsyn till arbetsmarknadsläget. Stor vikt måste också fästas vid förutom bostäder — våra resurser i fråga om utbildning samt hälso- och sjukvård. Departementschefen anförde i anslutning härtill att bedömningen av våra framtida behov av utbildnings- och sjukvårdsresurser grundas på prognoser över befolkningsutvecklingen inom olika delar av landet och fortsatte (s 99):

Prognoserna omfattar så till vida invandringen som befolkningsutvecklingen bedöms oberoende av om ett befolkningstillskott utgörs av inhemsk befolkning eller utlänningar. Prognoserna inrymmer alltså de befolkningsrörelser som motiveras av bl a sysselsättningsutsikterna inom olika delar av landet, oavsett om befolkningsrö- relserna innebär flyttning från andra delar av landet eller från utlandet. Häri ligger en anpassning av resurserna även till den antagna invandringen. Dessa resurser låter sig inte bestämmas lika konkret som t ex behovet av arbetskraft. Eftersom utbyggnaden av utbildnings- och sjukvårdsresurserna sker med hänsyn till bl a den antagna arbetsmarknadsutvecklingen. får man emellertid genom reglering av tillströmningen av utlänningar till arbetsmarknaden en tämligen god anpassning av invandringen även till dessa resurser.

1.224 Humanitära synpunkter m m

Departementschefen erinrade här om att Sverige anslutit sig till Förenta Nationernas konvention om flyktingars rättsliga ställning och fortsatte

(s 100 f):

Dessa asylbestämmelser har i praxis tillämpats generöst. Det har tagit sig uttryck inte bara i att kraven på utredning om att fråga är om politisk flykting sätts lågt utan också däri att även flyktingar som inte omfattas av Utles asylbestämmelser har fått fristad här. Till denna grupp hör flyktingar som redan har asyl i annat land samt 5 k ekonomiska flyktingar, dvs de som har lämnat sitt hemland på grund av allmänt missnöje med de ekonomiska förhållandena där. Denna praxis har grundats på allmänt humanitära skäl.

Det är uppenbart att det inte kan komma i fråga att beskära den möjlighet flyktingar i nöd har enligt nuvarande bestämmelser och praxis att få skydd här. I någon mån är läget ett annat beträffande flyktingar som redan har fått asyl i annat land och s k ekonomiska flyktingar. Eftersom de inte befinner sig i ett akut nödläge finns det i fråga om dem utrymme för överväganden om var hjälpbehovet är störst och hjälpen blir mest verksam. Det är rimligt att denna bedömning inte överlämnas åt flyktingarna själva utan görs av mottagarlandet i samråd med det land dit flyktingarna redan kan ha tagit sin tillfykt och med Förenta Nationernas flyktingkommissarie. Som jag nyss nämnde har en sådan ordning med organiserad överföring av flyktingar tillämpats under senare år. Den bör enligt min mening också i fortsättningen utgöra den huvudsakliga form i vilken vi tar hand om flyktingar av ifrågavarande kategorier. Det motiverar kontroll av den enskilda invandringen av sådana flyktingar.

Utlänningsutredningen hade berört frågan om eventuell rekrytering av arbetskraft i u-länderna som ett led i det svenska biståndet till dessa länder. Bl a styrelsen för internationell utveckling (SIDA) hade i sitt remissyttrande bestämt avstyrkt en sådan rekrytering. Departementschefen anförde för sin del att frågan inrymmer komplicerade problem och att det inte faller inom ramen för övervägandena om vår allmänna utlänningspolitik att ta ställning till formerna för det svenska u-landsstödet.

Till invandring av humanitära skäl hänförde departementschefen vidare invandringen av anhöriga till dem som redan vistas här. Han menade att familjemedlemmar till personer som är bosatta i Sverige normalt bör få resa in och vistas här även om de saknar försörjning och fortsatte (s 101):

Vissa gränser bör dock kunna dras. Anförvanter som inte redan i hemlandet tillhörde familjegemenskäpen i ekonomiskt eller liknande avseende bör kunna vägras inresa, om de saknar egen försörjningsförmåga eller inte kan beredas utrymme på den svenska arbetsmarknaden. Skall dylika gränser kunna dras behövs i varje fall praktiskt sett möjligheter att påverka invandringen.

1.2.2.5 Utlänningarnas anpassning

Departementschefen erinrade här om att invandringen till Sverige under senare åri allt större utsträckning kommit från länder, som väsentligt skiljer sig från vårt land i språkligt, religiöst och kulturellt avseende och även i fråga om den allmänna samhällsordningen. Han erinrade vidare om att behovet att vidta åtgärder för att underlätta invandrarnas anpassning därmed kommit i blickpunkten. Han fortsatte (s 101 f):

Frågan härom har berörts av utlänningsutredningen, och vid remissbehandlingen av utredningens betänkande har den beretts stort utrymme.

Utredningen framhåller en rad svårigheter som möter invandrare från länder som avviker från vårt land i nyss nämnda avseenden. Flera av dessa svårigheter är speciella just för invandrarna och kräver därför särskilda insatser. Hit hör i första hand undervisning i svenska språket och om förhållandena i Sverige, såväl om samhällsord- ningen i allmänhet som om utlännings skyldigheter och hans sociala förmåner av olika slag, skolfrågor och andra frågor som ganska omedelbart möter invandrarna i det dagliga livet. Det ankommer för närvarande på en inom inrikesdepartementet tillsatt arbetsgrupp för invandrarfrågor att klarlägga dylika invandrarproblem och överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att göra det lättare för invandrarna att anpassa sig i vårt land. Vid behov skall gruppen ta initiativ till åtgärder av denna art, som det sedan ankommer på andra myndigheter att vidta.

Invandrarna möter emellertid också på olika områden samma problem som den inhemska befolkningen men ofta i mera tillspetsad form. Jag kan i detta sammanhang inskränka mig till att nämna bostadsfrågan, men motsvarande gäller andra områ— den.

De resurser som behövs för att möta behovet av anpassningsåtgärder i vidsträckt mening kan inte skapas omedelbart och bör inte heller komma till stånd endast i den utsträckning som behövs med hänsyn till tillfälliga växlingar i invandringens omfattning. Här lika väl som på andra områden krävs noggrann planläggning för att åtgärderna skall ge avsedd effekt. De speciella anpassningsåtgärderna, tex på undervisningsområdet, måste planeras och dimensioneras med hänsyn till prognoser i fråga om invandringens omfattning. Inom vissa gränser kan det givetvis vara möjligt att tillfälligt bygga ut verksamheten med hänsyn till tillfälliga ökningar av invandringen, men på det hela taget måste man räkna med att någon nämnvärd ökning av resurserna inte kan komma till stånd med kort varsel.

I detta sammanhang vill jag nämna att utlänningsutredningen har fäst uppmärk- samheten på behovet av noggranna undersökningar om samhällets förmåga att i socialt hänseende svara mot de specifika krav som invandringen för med sig. Ifråga om vilka konkreta åtgärder samhället bör vidta för att främj a utlänningarnas anpassning här har utredningen hänvisat till det uppdrag som arbetsgruppen för invandrarfrågor har fått. Vid remissbehandlingen har man ganska allmänt bedömt det som en brist i utredningen att anpassningsproblemen har förts åt sidan. Från flera håll har förordats att en särskild utredning tillsätts för att ge en allsidig bild av anpassningsproblemen och lägga fram förslag till ett samlat program för samhällets insatser på detta område. Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande den 28 maj 1968 har jag samma dag tillkallat sakkunniga med uppgift att verkställa en sådan utredning.

Under avsnittet om den centrala utlänningsmyndighetens uppgifter berörde departementschefen vidare sambandet mellan vad vi i dag kallar invandrings- och invandrarpolitik och anförde (s 125):

Starka skäl talar för att den myndighet som sålunda bär det förvaltningsmässiga ansvaret för prövningen av invandringsfrågorna också bör ha ett ansvar för att de utlänningar som invandrar blir omhändertagna här. En sådan ordning är ägnad att klargöra sambandet mellan invandringskontrollen och anpassningsinsatserna, något som har väsentlig betydelse såväl för den centrala utlänningsmyndighetens verksamhet som för allmänhetens och särskilt utlänningarnas egen inställning till verksamhe- ten.

1.2.3. Allmänna riktlinjer enligt 1968 års beslut

1.2.3.1 Ansvaret för utlänningspolitiken Departementschefen anförde under detta avsnitt bl a följande (5 104):

Jag är ense med utredningen om att utlänningspolitiken i väsentliga stycken får sitt innehåll genom det sätt som tillståndsreglerna tillämpas på. I Uth anges inte under vilka förutsättningar tillstånd får meddelas. På grund härav har det kommit att vila på de tillämpande myndigheterna, främst den centrala utlänningsmyndigheten, att avgöra vad som skall fordras för tillstånd och därmed också att öva väsentligt inflytande över utformningen av Sveriges utlänningspolitik. Denna ansvarsfördelning mellan statsmakterna och förvaltningsmyndigheterna avviker från fördelningen inom andra förvaltningsområden. I likhet med utredningen och en enhällig remissopinion anser jag att statsmakterna så långt det är praktiskt möjligt bör ta det direkta ansvaret

för utlänningspolitiken. Det bör som utredningen förordar ske genom att statsmak- terna ger riktlinjer för tillståndsprövningen.

Statsmakterna har på skilda områden gett riktlinjer för sin politik, bl a i fråga om arbetsmarknads-, lokaliserings- och bostadspolitiken. Riktlinjerna har utformats så allmänt att de skall kunna tjäna till ledning på ganska lång sikt. I fråga om utlänningspolitiken menar utredningen att det inte är möjligt att fastställa riktlinjer som kan stå sig för längre tid, eftersom de förhållanden som inverkar på utlänningspolitiken växlar från tid till annan. Av detta skäl har utredningen avstått från att lägga fram förslag till riktlinjer. För min del anser jag liksom bl a AMS och LO att utrymmet för förvaltningsmyndigheternas prövning också framdeles måste vara ganska vidsträckt inom ramen för mera allmängiltigt utformade riktlinjer. Riktlinjerna bör alltså inte bindas vid de förhållanden som råder i dagens läge utan ge ledning för tillståndsbestämmelsernas tillämpning i ett längre perspektiv och huvudsakligen klarlägga vilken inverkan olika faktorer bör ha på tillståndsärendenas avgörande.

I.2.3.2 Invandringens omfattning

Departementschefen började under detta avsnitt med att hänvisa till utredningen (s 105):

Utlänningsutredningen har på ett övertygande sätt visat att invandringens omfattning bör bestämmas med hänsyn också till möjligheterna att bereda invandrarna bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård, social omvårdnad i övrigt och annat bistånd. Som framgår av det föregående har jag, liksom remissinstanserna, anslutit mig till utredningens uppfattning.

Utlänningsutredningen hade ansett att invandringens omfattning borde kunna bestämmas kvantitativt i form av att ett visst antal vistelse- och arbetstillstånd skulle få beviljas under en viss tidsperiod. Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) anförde i sitt remissyttrande att konjunkturväxlingarna försvårade möjligheterna till långsiktig planering av invandringens omfatt- ning. Bostadsstyrelsen menade att utredningen överskattat möjligheterna att klarlägga vilka resurser som finns på bostadsmarknaden, särskilt som dessa resurser varierat lokalt och att invandrarna inte knyts mera permanent till viss ort. Departementschefen ansåg att utredningens tanke måste avvisas och att utrymmet för invandring borde bedömas i anslutning till prövningen av tillståndsansökningar och framställningar om kollektiv rekrytering av arbetskraft.

Utlänningsutredningen hade i sitt betänkande även tagit upp demografiska synpunkter, vilket departementschefen inte berörde. Utredningen ansåg sig inte kunna ta ställning till om invandring var ett ändamålsenligt medel för ekonomisk expansion eftersom sambandet mellan folkmängdens föränd- ringar och den ekonomiska utvecklingen var outrett. När det gäller invandringens betydelse för befolkningens åldersstruktur framhöll utred- ningen att invandringen kunde antas ha motverkat den ökande försörjnings- bördan för den yrkesverksamma delen av befolkningen eftersom de som invandrat under perioden 1951-1965 tillhört de yngre åldersklasserna.

1.2.3.3 Anpassningsåtgärdernas inriktning

Utlänningsutredningen hade ställt frågan om anpassningsåtgärderna främst skulle ta sikte på att assimilera invandrarna i det svenska samhället, dvs

införliva dem språkligt och kulturellt med den svenska befolkningen, eller integrera dem, dvs passa in dem i samhället med bevarad språklig, kulturell och religiös särart. Utredningen hade inte redovisat någon egen stånd- punkt.

Departementschefen erinrade om den nyligen tillsatta invandrarutred- ningen och fortsatte (s 106 f):

I samband med min hemställan om bemyndigande att tillkalla de sakkunniga anförde jag inledningsvis att diskussionen om utlänningarnas anpassning i Sverige borde frigöras från sådana begrepp som assimilering och integration. Frågan om anpass- ningsåtgärdernas inriktning bör i stället behandlas med hänsyn till vad som i varje särskilt fall är ändamålsenligt från skilda synpunkter.

Det måste, uttalade jag, vara en primär uppgift för samhället att medverka till att utlänning som bosätter sig här får kunskaper i svenska språket och om det svenska samhällets byggnad och funktion. Det tar emellertid tid innan utlänningen får så goda kunskaper i svenska språket och så djup insikt i samhällsförhållandena här att han kan klara sig på egen hand i alla situationer. Särskilt gäller detta hans kontakter med myndigheter av olika slag. Samhället bör ta på sig ett ansvar för att utlänningen får den särskilda service som sålunda behövs under den första tiden efter hans inflyttning till Sverige. — — — Om invandraren avser att bosätta sig i Sverige för gott, är det angeläget för såväl honom som samhället att han så till vida smälter in i befolkningen att han i det långa loppet inte känner sig främmande i samhället. Det måste vara ett klart och medvetet mål för samhället att medverka till att invandrare av olika nationellt ursprung inte blir isolerade befolkningsgrupper som avskärmas från befolkningen i övrigt.

Departementschefen berörde vidare vad han anfört i direktiven till invandrarutredningen om vilket ansvar samhället bör ha för att tillgodose invandrares önskan att vidmakthålla kontakten med sitt ursprungslands språk och kultur. Han hade där framhållit att det var väsentligt att invandrarna fick tillfälle att hålla kontakt med hemlandets språk och kultur. Härigenom skulle de kunna behålla möjligheten till ett fritt val mellan att stanna här och att återvända.

En riktpunkt för invandrarutredningens utredningsarbete hade vidare angivits vara att samhällets anpassningsåtgärder borde byggas in i samhällets allmänna välfärdsanordningar för befolkningen. Speciella åtgärder enbart för att tillgodose invandrares behov borde inte föreslås utan att andra vägar visat sig vara stängda.

1.2.4. Principiella överväganden efter 1968

De principiella övervägandena i 1968 års proposition gäller i allt väsentligt fortfarande. Utlänningslagstiftningen har visserligen ändrats vid flera tillfällen och praxis har utvecklats och förändrats. Men detta har i stort inte rubbat de tidigare principiella övervägandena. I direktiven till vår utredning anför föredragande statsrådet att den nya utlänningslagen(1980:376) liksom tidigare utlänningslag är utformad så att den i stor utsträckning skall kunna användas oberoende av innehållet i de riktlinjer som anger politikens inriktning.

Genom ändring i 1954 års utlänningslag infördes den 1 januari 1976 ett särskilt skydd för personer som utan att vara flyktingar kan åberopa tungt vägande politiska skäl (den grupp som oegentligt kom att kallas B-

* Invandrarutredningen.

flyktingar) samt för krigsvägrare. Det var en viktig ändring i lagen, men innebar i praktiken inga nya principer. I prop. 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen m m talade föredragande statsrådet om att de nya bestäm- melserna endast innebar att man lagfäste en praxis som då fanns sedan åtskilliga år tillbaka.

När det gäller flyktingpolitiken finns däremot överväganden, som kan betecknas som principiellt nya,, i 1979 års budgetproposition (prop 1978/ 79:100, bil 15, s 152 f). Departementschefen säger där bl a att en strävan för den svenska flyktingpolitiken i första hand bör vara att skapa möjligheter för flyktingar att få en fristad i närheten av sina hemländer. Vidare sägs att insatser i form av överföring till Sverige och omhändertagande här bör inriktas på flyktingar med akut behov av räddning och på personer som själva har sökt sig hit av politiska skäl och är i behov av skydd. Det principiellt nya här är framför allt att överföring hit inom ramen för flyktingkvot bör inriktas på personer i akut nöd. Tidigare hade flyktingöverföringen i stor utsträck- ning skett från länder där flyktingarna visserligen inte kunde räkna med tillstånd till permanent bosättning men där de heller inte befann sig i någon akut nödsituation eller löpte risk att bli återsända till sina hemländer (t ex öststatsflyktingar i läger i Italien och Österrike).

Praxis har vidare utvecklats och regler har ändrats när det gäller invandring av vissa kategorier, främst anhöriga och gäststuderande. Men dessa förändringar har endast berört riktlinjerna för invandring av vissa kategorier. De har inte ändrat de principiella övervägandena. I prop. 1975:26 om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m m, erinrade föredragande statsrådet om att riktlinjer för utlänningspolitiken antagits genom 1968 års proposition. Det var då som principen lades fast att invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen. Hon fortsatte vidare (5 59):

I utredningens uppdrag ingick inte att pröva frågorna om invandringens omfattning och inriktning samt reglerna för invandring till Sverige. IU' har därför nöjt sig med att framhålla att det finns ett nära samband mellan å ena sidan de bestämmelser, som reglerar invandringen, och å andra sidan invandrarnas situation här i landet.

1.3. Principen om fri migration för nordbor inom Norden

1.3.1. Inledning

En relativt utförlig historik om principerna för den nordiska migrationen finns i en rapport utarbetad av Bert Isacsson och publicerad i nordisk utredningsserie (NU-serien), som utges gemensamt av Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet. Historiken i det följande utgörs till stor del av utdrag ur denna rapport (NU A 1979118).

Ett första steg mot en gemensam nordisk arbetsmarknad togs i mitten av 1930- talet då riktlinjer drogs upp för ett s k nordiskt arbetarutbyte. Det andra världskriget omintetgjorde detta arbete.

Strax efter det andra världskrigets slut antog de nordiska länderna en

konvention om att upprätta en gemensam nordisk arbetsmarknad. Konven- tionen ratificerades emellertid enbart av Danmark och Sverige, vilket skedde år 1946. Dessförinnan hade Sverige de facto infört befrielse för nordbor från skyldighet att ha arbetstillstånd.

Den 22 maj 1954 träffades överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om gemensam arbetsmarknad. Samma dag träffades överenskommelse om befrielse för medborgare i dessa länder från kravet att ha pass och uppehållstillstånd vid vistelse i de övriga avtalsslutande länderna. Den 2 juli 1954 trädde överenskommelsen om gemensam nordisk arbets- marknad i kraft.

År 1979 togs från finländsk sida initiativ till en översyn av överenskom- melsen om gemensam nordisk arbetsmarknad. I januari 1980 beslöt de nordiska arbetsministrarna att en arbetsgrupp skulle tillsättas med uppgift att se över densamma. Utgångspunkten för översynen angavs vara att rätten till fri flyttning och rätten att ta arbete i annat nordiskt land skulle bevaras. Översynen är avslutad och en ny överenskommelse väntas träda i kraft den 1 januari 1983.

I direktiven till vår kommitté står att kommittén bör beakta de resultat som nämnda översyn kan komma att leda till.

År 1973 träffades en finsk-svensk överenskommelse om kanalisering av de finsk-svenska arbetskraftsförflyttningarna genom arbetsförmedlingen. Överenskommelsen, som undertecknades av LO och SAF samt motsvarande organisationeri Finland samt de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna i de båda länderna, träffades inom ramen för 1954 års överenskommelse. Syftet var att förverkliga principen i artikel 2 av denna att de centrala arbetsför- medlingsmyndigheterna skall samarbeta för att arbetskraften i största möjliga omfattning skall förmedlas genom den offentliga arbetsförmedling- en. Överenskommelsen redovisas i kapitel 2.

1.3.2. Överenskommelsen år 1954 om gemensam nordisk arbetsmarknad

Överenskommelsen år 1954 om gemensam nordisk arbetsmarknad är relativt allmänt hållen. Inledningsvis slår de fyra regeringarna fast att de har för avsikt att upprätthålla den fulla sysselsättningen i respektive land samt att de anser att arbetskraftens fria rörlighet mellan de nordiska staterna är till gagn för den sociala och ekonomiska utvecklingen i Norden. I artikel 1 stadgas att arbetstillstånd inte krävs för medborgare i någon av de fördragsslutande staterna. I artikel 2 föreskrivs att arbetsförmedlingsmyndigheterna skall samarbeta för att arbetskraften i största möjliga utsträckning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen. I artikel 8 slås principen fast om lika behandling av medborgare från ett annat nordiskt land. Om särskilda bestämmelser angående arbetsmarknaden finns i de enskilda länderna förutsätter överenskommelsen att dessa ej medför oförmånligare villkor för medborgare i övriga fördragsslutande stater än för egna medborgare. En kommission, bestående av två representanter från varje land, Nordiska arbetsmarknadsutskottet (NAUT), fick till uppgift att bl a följa utvecklingen på arbetsmarknaden och arbetskraftens rörelser mellan länderna samt utforma riktlinjer för samarbetet mellan arbetsförmedlingsmyndigheter- na.

Island avskaffade genom notväxling år 1955 kravet på pass och uppehålls- tillstånd för medborgare i övriga nordiska länder men upprätthåller fortfarande kravet på arbetstillstånd. Medborgare i Island behöver dock inte arbetstillstånd i Sverige. 1954 års överenskommelse omfattar ej heller Grönland och Färöarna.

Överenskommelsen innehåller två inskränkningar. Befrielsen från arbets- tillstånd gäller bara arbetstagare och inte självständiga näringsidkare. Överenskommelsen skulle vidare inte utgöra hinder för att deti en stat fanns bestämmelser om anställning i yrke, för vars utövande krävs auktorisation. Föreskrifter om auktorisation eller legitimation finns för flera yrkesgrupper, särskilt inom hälso- och sjukvården, men inte alltid samma grupperi alla fyra länderna. Dessa grupper kom därför inte i praktiken att omfattas av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad. Denna har därför sedermera kompletterats med ett antal separatöverenskommelser.

Gemensam nordisk arbetsmarknad för läkare trädde i kraft år 1966, för tandläkare 1967, för sjuksköterskor 1970, för farmaceuter 1971 och för fysioterapeuter 1978. En arbetsgrupp tillsatt av Nordiska ministerrådets ämbetsmannakommitté för social- och hälsofrågor lade i början av år 1980 fram ett förslag till överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad för viss personal inom hälso- och sjukvården samt veterinärväsendet, omfattande 17 personalgrupper inkl de fem nämnda för vilka separatöver- enskommelser redan slutits. På grundval av förslaget undertecknades den 25 augusti 1981 en överenskommelse om godkännande av vissa (18) yrkesgrup- pers kompetens för verksamhet i Sverige, Norge, Finland och Danmark. Proposition om godkännande av överenskommelsen (prop. 1981/82:86) antogs av riksdagen våren 1982. Överenskommelsen förväntas träda i kraft den 1 januari 1983 efter det att samtliga berörda länder har ratificerat den.

En rekommendation om gemensam nordisk arbetsmarknad för lärare antogs av Nordiska rådets 27 session år 1979.

Den 3 mars 1982 undertecknades i Helsingfors en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om gemensam nordisk arbetsmarknad för allmänlärare (klasslärare) i grundskolan.

Överenskommelsen år 1954 kompletterades året efter med 1955 års nordiska konvention om social trygghet. Trygghetskonventionen tillförsäk- rar flyttande medborgare samma förmåner vid t ex sjukdom, havandeskap, arbetslöshet och ålderspension som inflyttningslandets egna medborgare. En ny trygghetskonvention har nu träffats och godkänts av riksdagen som antagit prop. 1980/81:152 i ämnet. Konventionen trädde i kraft den 1 januari 1982.

1.3.3. Ny nordisk överenskommelse om gemensam arbetsmarknad

Översynsarbetet avseende en ny överenskommelse om en gemensam nordisk arbetsmarknad är nu klart. Den 6 mars 1982 undertecknade de nordiska ländernas regeringar en ny överenskommelse som ministerrådet kort dessförinnan hade lagt fram för Nordiska rådet och som rådet anslutit sig till. En proposition (prop 1982/83:5) om godkännande av överenskommelsen har

förelagts riksdagen sommaren 1982, och överenskommelsen förväntas träda i kraft år 1983. Till skillnad från vad som gällde 1954 års överenskommelse är även Island avtalsslutande part. Isländska myndigheter får emellertid enligt en punkt i det protokoll som fogats till överenskommelsen i undantagsfall och efter samråd med de övriga länderna kräva arbetstillstånd för att förhindra obalans på den isländska arbetsmarknaden.

Bakom förslaget till ny överenskommelse ligger enligt ministerrådsförsla- get följande allmänna överväganden (Ministerrådsförslag B 40/S, s 8):

Utgångspunkten har varit att någon inskränkning inte skall göras beträffande individens rätt att fritt kunna ta arbete och bosätta sig i annat nordiskt land än hemlandet. Denna fria rörlighet, som även för den enskilde kan vara av stort värde, skall dock ske under ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden. En flyttning från ett land till ett annat kan vålla den enskilde och hans familj åtskilliga problem, som kan medföra såväl sociala som mänskliga påfrestningar. Erfarenheterna har emellertid också visat, att problem av olika slag har kunnat reduceras eller elimineras vid de tillfällen då ett intensivt stöd har kunnat ges från arbetsförmedlingens sida. Det är därför viktigt att arbetsmarknadsmyndigheterna har möjlighet att på olika sätt medverka vid en flyttning mellan länderna.

Arbetsmarknaden kan väntas undergå stora och snabba förändringar under de närmaste åren. Denna utveckling kan ta olika riktning i skilda nordiska länder. Överenskommelsen bör därför vara av relativt generell karaktär och den bör ge utrymme för anpassning till ändrade förhållanden. Det kan också bli aktuellt att inom ramen för överenskommelsen vidta särskilda åtgärder mellan två eller flera av de fördragsslutande länderna. Problem som kan uppkomma till följd av en snabb teknisk och ekonomisk utveckling kan mötas med gemensamma åtgärder som förhindrar att överenskommelsen försvagas eller delvis sätts ur kraft.

Mot bakgrund av den snabba utvecklingen på arbetsmarknaden i de nordiska länderna är det viktigt att såväl myndigheter som organisationer upprätthåller en hög beredskap såväl när det gäller att bevaka förändringar som att snabbt sätta in åtgärder.

Överenskommelsen består av en preambel och fjorton artiklar. Till överenskommelsen har vidare som redan nämnts fogats ett protokoll. Detta har lika vitsord som överenskommelsen.

Preambeln har jämfört med den nuvarande byggts ut mot bakgrund av den utveckling som ägt rum sedan 1954, dels inom det nordiska samarbetet, där en rad viktiga överenskommelser ingåtts och särskilda gemensamma resurser tillskapats, dels inom den nationella politiken i varje land vilket resulterat i en höjd ambitionsnivå och kraftigt utbyggda resurser för sysselsättnings-, regional- och näringspolitiken. Detta sägs i nyssnämnda kommentar till överenskommelsen där det vidare står (s 8 f):

Det är viktigt att liksom var fallet i den tidigare överenskommelsen slå fast att länderna avser att upprätthålla full sysselsättning. Detta är en central målsättning i det nordiska arbetsmarknadssamarbetet, som även siktar till en harmonisering mellan länderna av målen och medlen för en aktiv sysselsättningspolitik.

Det har ansetts naturligt att framhålla överenskommelsens betydelse för medbor- garna i Norden genom att den tillförsäkrar dem fri rörlighet på arbetsmarknaden i Norden men också understryka vikten av att en flyttning mellan nordiska länder sker under ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden.

Preambeln inleds med konstaterandet att det är en grundläggande rättighet för medborgarna i de nordiska länderna att fritt kunna ta arbete och bosätta sig i annat nordiskt land. Vidare slås fast att detta skall kunna ske under på förhand kända samt ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden. Att målet är att upprätthålla den fulla sysselsättningen i de nordiska länderna konstateras i stycket tre. Strävan till regional balans tas upp i stycket fyra. Att samarbetet mellan länderna skall bedrivas så att flyttningsrörelserna ej skall leda till obalans på arbetsmarknaden, utan vara till gagn för den ekonomiska och sociala utvecklingen i länderna stipuleras i stycket fem. Stycket sex tar upp jämställdheten i arbetslivet mellan kvinnor och män. Stycket sju behandlar dimensioneringen av utbildningskapaciteten i länderna. Avslut- ningsvis görs i preambeln hänvisningar till 1954 års överenskommelser om gemensam arbetsmarknad och om passfrihet, till 1962 års samarbetsavtal samt till den reviderade nordiska konventionen om social trygghet.

Artikel 1 i överenskommelsen stadgar att arbetstillstånd ej skall krävas för medborgarna i de fördragsslutande länderna. Artikel 2 fastslår principen om lika behandling. Artiklarna 3 och 4 berör arbetsmarknadsmyndigheternas roll i samarbetet. Artikel 5 föreskriver samråd mellan länderna om obalanser uppkommer på arbetsmarknaden. Artikel 6 öppnar möjlighet för ingående av bilaterala överenskommelser. Artikel 7 stipulerar att bestämmelserna omfattar även yrkesgrupper för vilka särskilda avtal ingåtts, t ex hälso— och sjukvårds- samt veterinärpersonal. Artiklarna 8 och 9 gäller Nordiska arbetsmarknadsutskottet. I artikel 10 föreskrivs att ministerrådet-arbetsmi- nistrarna regelbundet skall samråda med arbetsmarknadsparterna. Artiklar- na 11-14 avser tillämpning, ratifikation, ikraftträdande och uppsägning av överenskommelsen.

I protokollet tas bl a upp arbetsförmedlingarnas roll vid flyttning. Möjligheterna till ekonomiskt stöd vid flyttning omnämns. Vissa generella inskränkningar upptas i punkten 7, som också innehåller tidigare nämnda undantagsbestämmelser för Island. Av punkten 8 framgår att Färöarna och Grönland genom särskilda beslut kan komma att omfattas av överenskom- melsen.

1.4. Migrationens utveckling fr o rn 1968 i sammanfattning

Migrationens utveckling fr o rn år 1968 belyses utförligt i kapitel 15. Redogörelsen där ges mot bakgrund av den redovisning som dessförinnan i kapitlen 3-10 lämnas rörande principer, riktlinjer och praxis för beviljande av tillstånd för olika kategorier utomnordiska invandrare.

På omstående sidor finns dels en uppställning över brutto- och nettoin- vandringen åren 1968-1981, dels motsvarande sammanställning avseende migrationen Finland-Sverige åren 1969-1981 samt en uppskattning av den utomnordiska invandringens struktur 1980 (tabellerna 1.2—1.4). _

Uppställningen över brutto- och nettoinvandringen (tabell 1.2) är hämtad från statistiska centralbyråns (SCB) statistik rörande flyttningar till och från utlandet, som i sin tur bygger på folkbokföringsuppgifter och länsstyrelsernas dataregister. Av tabellen kan bl a utläsas att medborgare i andra nordiska

Tabell 1.2 Brutto- och nettoinvandring åren 1968—1981, exkl. svenskar

År Bruttoinvandring Nettoinvandring

Totalt Nordbor Proc. Icke Proc. Totalt Nordbor Proc. Icke Proc.

nordbor nordbor

1968 32 852 21 813 66 11 039 34 15 608 11 611 74 3 997 26 1969 60 775 44 295 73 16 480 27 46 341 35 001 75 11 340 25 1970 73 532 47 953 65 25 579 35 52 265 32 347 62 19 918 38 1971 38 716 20 747 54 17 969 46 7 352 —3 015 10 367 100 1972 25 643 13 596 53 12 047 47 —6 691 —8 633 — 1 942 (100) 1973 24 882 12 683 51 12 199 49 —5 375 —7 355 1 980 (100) 1974 31 918 18 012 56 13 906 44 11 818 4 166 35 7 652 65 1975 38 061 25 435 67 12 626 33 17 655 12 118 69 5 537 31 1976 39 725 22 161 56 17 564 44 21 013 9 925 47 11 088 53 1977 38 710 19 638 51 19 072 49 23 850 9 021 38 14 829 62 1978 31 672 15 337 48 16 335 52 16 046 5 260 33 10 786 67 1979 32 400 16 358 50 16 042 50 16 071 5 676 35 10 395 65 1980 34 446 16 254 47 18 192 53 13 672 2 647 19 11 025 81 1981 27 404 9 983 36 17 421 64 6 605 —5 342 11 947 (100)

Av nordborna har under senare år genomsnittligt 70—75 % kommit från Finland, något över 10 % från vardera Danmark och Norge samt omkring 5 % från Island. Källa: SCB.

Tabell 1.3 Brutto- och nettoinvandring av finska och övriga nordiska medborgare exkl. svenskar åren 1969—1981

År Finländare Övriga nordbor Inv. Utv. Överskott Inv. Utv. Överskott

1969 38 556 5 974 32 582 5 739 3 320 2 419 1970 41 538 11 033 30 505 6 415 4 573 1 842 1971 16 584 18 841 —2 257 4 163 4 921 758 1972 10 284 17 618 -7 334 3 312 4 611 —1 299 1973 8 999 15 917 —6 918 3 684 4 121 437 1974 9 601 10 729 -1 128 8 411 3 117 5 294 1975 12 137 7 699 4 438 13 298 5 618 7 680 1976 15 734 6 358 9 376 6 427 5 878 549 1977 14 825 5 253 9 572 4 813 5 364 551 1978 11 951 5 320 6 631 3 386 4 757 —1 371 1979 12 486 6 815 5 671 3 872 3 867 5 1980 12 003 9 926 2 077 4 254 3 691 563 1981 6 917 11617 —4 700 3 066 3 708 642 Källa: SCB.

länder under senare år svarat för ca hälften av den totala bruttoinvandringen. Som framgått av redogörelsen för de grundläggande principerna för invandringspolitiken är invandringen av nordbor i princip fri.

Den utomnordiska invandringen är däremot som framgått i princip reglerad. Bl a för att få en bättre uppfattning om den utomnordiska invandringens struktur (dvs dess fördelning på olika kategorier invandrare)

Tabell 1.4 Invandringens struktur år 1980

Invandring enligt SCB Nordbor ca 16 200 Icke nordbor ca 18 200 Totalt ca 34 400

Uppskattad fördelning av icke nordbor efter invandringsgrund

Procent Antal (ca) Ej invandrare Gäststuderande 4,5 800 Uppskjuten invandringsprövning ”Snabba anknytningar”" 29 5 200 Invandrare Politiska skäl Kvotflyktingar 14 2 500 Flyktingar 5 1 000 6 ?) UtlL samt politisk/humanitära skäl 11 2 000 Anknytning make/maka och barn 16—20 år 7 1 300 Anknytning, annan släktskap 7 1 300 Anknytning, ej till person 4 700 Arbetskraft 4 700 Adoptivbarn 9 1 600 Tillstånd sedan tidigare 5 1 000 Övriga 0,5 100 Totalt 100 18 200

" Med ”snabba anknytningar” avses fall där tillstånd beviljats på grund av äktenskap eller sammanboende och där parterna varit gifta och/eller sammanboende endast kort tid när ansökan om tillstånd gjordes. En mera definitiv prövning av frågan om invandring sker i regel först efter två års vistelse här, uppskjuten invandringspröv- ning.

har kommittén gjort en undersökning av samtliga ärenden som kommit in till statens invandrarverk (SIV) under en månad (oktober 1978). Resultatet av undersökningen redovisas i bilaga 3. Kommitten har vidare gjort en kompletterande undersökning som gäller oktober 1981 och som redovisas i bilaga 7. Det är resultatet av de undersökningarna i kombination med tillgänglig offentlig statistik som ligger till grund för den uppskattning av den utomnordiska invandringens struktur som nu presenteras (tabell 1.4). Den visar bl a att personer som åberopar någon form av politiska skäl svarar för drygt 30 % av den utomnordiska invandringen, att personer som åberopar anknytning i någon form (inkl adoptivbarn) svarar för långt över hälften och att den rena arbetskraftsinvandringen endast uppgår till ca tre procent av hela den utomnordiska invandringen.

2. Invandringen av nordbor

2.1. Inledning

Migrationen inom Norden är, som framgått av avsnitt 1.3, fri för nordbor. Genom att nordbor kan flytta fritt mellan de nordiska länderna, blir redogörelsen i det följande om förutsättningar och praxis helt annorlunda och mycket begränsad till sin omfattning, jämfört med redovisningen av principer och praxis för invandringen av icke nordbor. I detta sammanhang bör kanske nämnas att syftet med detta och de närmast följande kapitlen är att redovisa principer och regler för invandringen samt vilken invandring som blivit resultatet. Avsikten har inte varit att närmare beskriva vilka politiska och ekonomiska faktorer i Sverige och i andra länder som varit avgörande för migrationsrörelserna.

Även om migrationen är fri mellan de nordiska länderna, har en hel del insatser gjorts i syfte att motverka att den sker på ett för den enskilde individen oplanerat sätt och att den även i övrigt kommer att ståi motsättning till utvandringslandets intresse. De åtgärder som vidtagits i detta syfte gäller arbetskraftsrörelserna mellan Finland och Sverige. Innehållet i detta kapitel koncentreras väsentligen på en redogörelse för innehållet i och erfarenhe- terna av den överenskommelse som har träffats om kanalisering genom arbetsförmedlingen av arbetskraftsrörelserna mellan Finland och Sverige. Ett avsnitt om förutsättningarna för samarbete på arbetsförmedlingens område i Norden ingår också.

Vi har i avsnitt 1.4 redovisat siffror för brutto- och nettoinvandring, både med fördelning på nordbor och icke nordbor samt på finländare och övriga nordbor. I kapitel 15 kommer vi att belysa migrationens utveckling mera utförligt. För att underlätta redovisningen i det följande återger vi här några basfakta om flyttningsrörelserna inom Norden.

2.2. Flyttningsrörelserna inom Norden i sammandrag

Flyttningsrörelserna inom Norden under de senaste 25 åren är bristfälligt registrerade. I Finland har man registrerat flyttningar till och från de andra nordiska länderna sedan år 1969 och i Norge började man med flyttnings- statistiken år 1958. Genom en överenskommelse om gemensamt nordiskt flyttningsbetyg år 1969 har ett enhetligt statistik- och uppföljningssystem rörande migrationsrörelser skapats. Trots detta föreligger fortfarande

skillnader vid ländernas redovisning av flyttningsrörelserna.

I Danmark arbetade år 1953 ca 5 000 nordbor, i Finland cal 600, i Norge ca 14 000 och i Sverige ca 71 000. Nettoinvandringen från Finland till Sverige åren 1950-1953 uppgick till sammanlagt inemot 29 000 personer. Sedan 1954 har ca en miljon flyttningar totalt skett över de nordiska gränserna, till större delen från Finland till Sverige. Under hela efterkrigstiden t o m år1980 har ca 430 000 flyttningar skett från Finland till Sverige och ca 235 000 i motsatta riktningen.

Denna migration följde under de första åren av perioden 1968-1981 konjunkturutvecklingen och påverkades särskilt av antalet lediga arbetstill- fälleni Sverige. En topp nåddes under högkonjunkturåren 1969 och 1970, då sammanlagt ca 80 000 personer flyttade från Finland till Sverige. Även under åren 1971-1974, när utvandringen till Finland var större än invandringen därifrån, uppgick bruttoinvandringen till mellan ca 9 000 och ca 16 000 personer årligen. Från övriga nordiska länder har in- och utvandringen varit förhållandevis konstant utom under åren 1974-1976, då en ganska omfattan- de arbetskraftsinvandring från Danmark ägde rum till följd av lågkonjunktur där och konjunkturuppgång i Sverige.

En betydande återvandring har förekommit hela tiden. Fördelningen av nordbor som återutvandrat vid slutet av 1978 var enligt en sammanställning från statistiska centralbyrån (SCB) följande räknat i procent:

Medborgarskapsland Invandringsår

1968 1970 1972 1974 1976 1978

Finland 45 51 46 31 21 5 Danmark 63 65 53 54 49 13 Norge 62 62 56 49 39 7

När det gäller invandringen från utomnordiska länder har de nordiska länderna under 1970-talet tillämpat i stort sett samma synsätt, dvs varit relativt restriktiva i fråga om arbetskraftsinvandring. I Sverige infördes år 1967 krav på att arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan. I Danmark infördesi november 1970 ett partiellt invandringsstopp som skärptes år1973. I Norge skärptes reglerna för arbetstillstånd i juli 1971 och år 1975 infördes ett temporärt stopp i beviljandet av nya arbetstillstånd.

2.3. Det nordiska arbetsförmedlingssamarbetet

Nordiska arbetsmarknadsutskottet (NAUT) fick, som nämntsi avsnitt 1.3.2, i uppdrag att inom ramen för 1954 års överenskommelse utforma riktlinjer för det nordiska arbetsförmedlingssamarbetet. Så skedde redan år 1955. I november 1973 antog NAUT som sedan 1974 har status som nordiska ministerrådets ämbetsmannakommitté för arbetsmarknads— och sysselsätt- ningsfrågor nya riktlinjer, vilka slutligt fastställdes i september 1974. Härvid slogs fast att

C principerna för den interlokala arbetsförmedlingen inom ett land skall ligga till grund också för förmedlingen mellan detta land och de tre övriga, det internordiska förmedlingssamarbetet skall decentraliseras så långt som möjligt, C vid varje regionalt kontor skall finnas en kontaktman för det nordiska

förmedlingssamarbetet,

C arbetsförmedlingen skall lämna arbetsgivare och arbetssökande sedvanlig service oavsett i vilket nordiskt land de är medborgare, D arbetssökande skall kunna vända sig till arbetsförmedlingen i hemlandet och erhålla upplysningar om arbetsmöjligheter mm i annat nordiskt land, D nordisk medborgare som uppehåller sig i annat nordiskt land än hemlandet skall kunna erhålla service på arbetsförmedlingen på samma villkor som gäller för landets egna medborgare, El arbetsgivare bör vända sig till arbetsförmedlingen i hemlandet.

NAUT har med anledning av den i mars 1982 undertecknade arbetsmark- nadsöverenskommelsen tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att omarbeta riktlinjerna för arbetsförmedlingssamarbetet.

2.4. Bilateralt samarbete mellan Finland och Sverige i fråga om arbetskraftsmigration

2.4.1. En särskild överenskommelse träffas

Som redan nämnts ägde en kraftig ökning av invandringen från Finland till Sverige rum under åren 1969-1970. Mot denna bakgrund hölls i december 1970 överläggningar mellan de båda ländernas arbetskrafts- respektive arbetsmarknadsministrar om arbetskraftsrörelserna mellan Finland och Sverige. Man konstaterade att en stor del av arbetskraften flyttade utan arbetsförmedlingens medverkan och utan angelägen information om arbets- tillfällen, bostads- och sociala förhållanden. Ministrarna tillsatte en gemen- sam arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag om en effektivisering av samarbetet mellan de båda ländernas arbetsförmedlingar.

På förslag av arbetsgruppen genomfördes en gemensam utbildning och ett utbyte av arbetsförmedlingstjänstemän i de två länderna samt vidtogs vissa särskilda informationsåtgärder i syfte att öka arbetssökandes benägenhet att vända sig till den offentliga arbetsförmedlingen. I sin slutrapport föreslog gruppen att en särskild överenskommelse skulle träffas mellan arbetsmark- nadsparterna i Finland och Sverige om arbetskraftsrekrytering via den offentliga arbetsförmedlingen.

Efter förhandlingar och efter förarbete av en ny arbetsgrupp träffades en sådan överenskommelse i form av ett protokoll om kanalisering av de finsk- svenska arbetskraftsförflyttningarna genom offentlig arbetsförmedling. Pro- tokollet undertecknades den 11 april 1973 av representanter för arbetsmark- nadens parter och för arbetsmarknadsmyndigheterna för Sverige Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO) och

arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), för Finland Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund (AFC), Finlands Fackförbunds Centralorganisation (FFC) och arbetskraftsministeriet. Överenskommelsen trädde i kraft den 1 juli 1973.

Samma dag som protokollet undertecknades meddelades att trettio större svenska företag med ett stort antal anställda från Finland särskilt utfäst sig att följa de i protokollet fastställda riktlinjerna. Mot bakgrund av den offentliga sektorns främst vårdsektorns expansion i Sverige aktualiserades frågan om tillämpning av avtalet också inom den offentliga sektorn. Den 2 mars 1977 kompletterades överenskommelsen genom att Svenska kommunför- bundet och Landstingsförbundet formellt anslöt sig genom ett tilläggsproto- koll. Den 31 januari 1979 undertecknade Sveriges hantverks- och indu- striorganisation Familjeföretagen, Statsföretagens förhandlingsorganisa— tion och Kooperationens förhandlingsorganisation ett motsvarande tilläggs- protokoll.

Tillämpningen av överenskommelsen följs inom en särskild samarbets- grupp med representanter för arbetsmarknadsmyndigheter och organisatio- ner i de båda länderna.

Invandrarpolitiska kommittén skall enligt sina direktiv följa det finsk- svenska arbetet att kanalisera arbetskraftsflyttningarna genom arbetsför— medlingen.

2.4.2. Innehållet i överenskommelsen

I 1973 års protokoll om kanalisering av de finsk-svenska arbetskraftsförflytt- ningarna genom arbetsförmedling erinras i 1 & bl a om att i överenskommel- sen om gemensam nordisk arbetsmarknad förutsätts att de centrala arbetsförmedlingsmyndigheterna skall samarbeta i syfte att arbetskraften i största möjliga omfattning förmedlas genom den offentliga arbetsförmed- lingen och så att den blir till gagn för envar av staterna. I denna paragraf anges målet med protokollet vara att nämnda princip skall förverkligas.

Härigenom öppnas den eftersträvade möjligheten CI att ge den arbetssökande som önskar arbete i det andra landet allsidig och objektiv

information om tillgängliga arbetstillfällen i Finland och Sverige samt om övriga förhållanden av vikt för den sökande, att gagna den ekonomiska och sociala utvecklingen i länderna,

El att förbättra förutsättningarna för anpassning av migrationen efter lokala och regionala arbetskraftsbehov, E! att underlätta arbetstagarnas anpassning i det nya arbetet och den nya hemorten, samt

Cl att ge vederbörande kommuner och myndigheter kännedom om migrationens omfattning, struktur och utvecklingstendenser. []

I övrigt innehåller protokollet i huvudsak att arbetsgivarna förklarar sig skola hemställa till sina medlemmar respektive delägare att dessa intar ett visst förhållningssätt om de önskar rekrytera i det andra landet, att arbetstagar- organisationerna förklarar sig skola verka för att arbetssökande, som önskar arbete i det andra landet, tar kontakt med arbetsförmedling i hemlandet för att få en sådan allsidig och objektiv information som anges i ovanstående

att-satser samt att arbetsmarknadsmyndigheterna förklarar sig vara ense om att vidta vissa åtgärder i syfte att ge bättre service m m. I särskilda bilagor till protokollet preciseras arbetsgivarnas åtaganden. Dessa innebär bl a att svenska företag som önskar rekrytera arbetskraft i Finland bör anmäla sitt behov till svensk arbetsförmedling och att företagen bör avstå från att annonsera eller vidta andra rekryteringsbefrämjande åtgärder i Finland. Undantag kan dock ske efter överenskommelse med vederbörande arbets- marknadsmyndigheter.

2.4.3. Information om överenskommelsen samt AMS föreskrifter och anvisningar

Parternas åtaganden enligt överenskommelsen har översiktligt redovisats i avsnitt 2.4.2. SAF har i cirkulär 17/77 informerat sina delägare om riktlinjerna för rekrytering och anställning av finsk arbetskraft genom att hänvisa till en broschyr utgiven av AMS i samråd med SAF och LO ”Rekrytering & anställning av finska arbetstagare (1977)”. Enligt broschy- ren i dess senaste version är 1979 gäller följande för arbetsgivarna:

Rekrytering av finska arbetssökande

Arbetsgivare som önskar rekrytera arbetskraft i Finland ska anmäla sitt behov till svensk arbetsförmedling. Arbetsgivaren bör lämna uppgifter om det önskade antalet arbetstagare, deras fördelning på yrkeskategorier, arbetsuppgifternas art, yrkeskva- lifikationer, löneförmåner, bostadsförhållanden, facklig kontaktman m m.

Arbetsgivaren bör särskilt tänka på att personer som från Finland söker anställning ofta inte känner till svenska förhållanden. I informationen till arbetsförmedlingen bör arbetsgivaren därför alltid omsorgsfullt undvika att skapa överdrivna föreställningar om fört jänstmö jligheter, förmåner i övrigt, bostadens beskaffenhet, befordringsutsik- ter etc. Det är också angeläget att i samband med information om löneförhållanden även redovisa avdrag för skatter m m.

Förbud mot rekryteringsåtgärder och annonsering

Arbetsgivare ska inte annonsera eller vidta andra rekryteringsbefrämjande åtgärder i Finland. Detta gäller annonsering efter och rekrytering av befattningshavare på alla nivåer, även exempelvis företagsledare och specialister. Finska arbetskraftsministeriet kan dock medge undantag, efter ansökan från svensk arbetsförmedling. I annons som på detta sätt införs med de finska myndigheternas medgivande ska detta anges med en formulering som finska arbetskraftsministeriet tillhandahåller.

Rekryteringsåtgärder får inte heller utan tillstånd ske vid arbetsförmedlingar eller undervisningsanstalter i Finland.

Arbetsgivaren ska inte utan tillstånd av de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna i Sverige och Finland sprida rekryteringsbroschyrer eller annat informationsmaterial i Finland. (Undantag gäller dock för information som utgör ett led i ett påbörjat förmedlingsärende).

Arbetsgivare som för rekrytering i Sverige eller information till egna anställda framställer informationsmaterial på finska bör uppmärksamma att sådant material av misstag kan komma att distribueras i Finland. Sådant informationsmaterial bör därför förses med en upplysning om det svensk-finska arbetskraftsavtalets bestämmelser enligt formulering som kan erhållas genom SAF eller AMS.

Arbetsgivare ska inte genom egna anställda förmedla löften om anställning till finska medborgare som befinner sig i hemlandet. Undantag kan dock göras för nära familjemedlem.

Arbetsgivaren ska aldrig ge någon form av ersättning åt dem som erbjuder sig att förmedla anställningserbjudanden.

Anställning av finska arbetssökande

De regler som anges nedan gäller för anställning av finska arbetssökande som nyligen kommit från Finland. Reglerna gäller däremot inte anställning av finska arbetssökande som kommer från annan svensk anställning eller som sedan längre tid vistats i Sverige (t ex som hemmafru eller studerande). I deras fall ska inte andra åtgärder vidtas än de som gäller för svenska arbetssökande.

Arbetsgivare ska enligt finsk—svenska överenskommelsen inte anställa personer som kommer vid sidan av arbetsförmedlingen direkt från Finland utan att dessa har varit i kontakt med svensk arbetsförmedling. Dessa sökande behandlas av arbetsförmedling- en på samma sätt som andra sökande som kommit direkt utan föregående kontakt med hemortens arbetsförmedling. De informeras om bestämmelserna om internordisk förmedling och kopia av sökandeblanketten översänds till hemortens arbetsförmed— ling.

Arbetsgivare, som erbjuder en nyanländ finländare arbete utan att denna anvisats av finsk förmedling och därefter sänder honom till förmedlingen för att han ska erhålla anvisningskort till platsen i fråga uppmanas att i första hand söka tillgodose sitt arbetskraftsbehov bland på arbetsförmedlingen anmälda sökande.

Föreskrifter och anvisningar från AMS om särskilda åtgärder vid förmedling av arbetskraft mellan Finland och Sverige finns i AMS-handboken Del 1, 044545, de senaste utgivna den 8 april 1982.

I nyssnämnda föreskrifter och anvisningar står det bl a att det är angeläget att undvika koncentration till vissa företag.

I fråga om nyanlända sökande som kommit till Sverige vid sidan av finsk arbetsförmedling står bl a följande:

Arbetsförmedlingens åtgärder för nyanlända finländare som kommit utan kontakt med finsk arbetsförmedling omfattar dels särskilda åtgärder som har sin grund i nordiska överenskommelser och kanaliseringsavtalet, dels den service som normalt ges för nyanmälda sökande. Således skall arbetsförmedlingen

informera om överenskommelsen mellan Finland och Sverige. -——

El kontakta den tidigare hemortens arbetsförmedling per telefon för att om möjligt få kompletterande uppgifter.

:! tillse att den sökande får nödvändig information om orten därefter vidta reguljära platsförmedlingsåtgärder lokalt och/eller interlokalt.

Vid ärendets handläggning skall hänsyn tas till att arbetssökande som bor närmare arbetsstället bör anvisas före arbetssökande som bor längre bort utan hänsyn till riksgränsema. Innan anvisning sker skall arbetsförmedlingen försäkra sig om att bostadsfrågan kan lösas på ett tillfredsställande sätt.

När en nyanländ finländare som kommit utan kontakt med finsk arbetsförmedling men fått arbetserbjudande från svensk arbetsgivare vänder sig till arbetsförmedlingen, skall förmedlingen kontrollera att den erbjudna platsen är anmäld till arbetsförmed- lingen. Om det finns arbetslösa på orten som av arbetsförmedlingen bedöms lämpliga för den aktuella platsen skall arbetsförmedlingen kontakta arbetsgivaren och upplysa om detta innan anvisningskort utfärdas. Detta för att arbetsgivaren skall kunna pröva om någon av de på orten arbetslösa kan komma i fråga.

För att bereda dem som önskar flytta och ta arbete i det andra landet möjlighet att göra det under planerade former men också för att ge arbetsförmedlingen tillfälle att informera om lediga arbetstillfällen i hem- landet beslöt den svenska regeringen och Finlands arbetskraftsministerium år1979 om en försöksverksamhet, som innebär att personer bosatta i Finland eller Sverige kan beviljas sökanderesa för att söka arbete i det andra landet. Villkor för bidrag till sökanderesa är främst att man är eller löper risk att bli arbetslös, inte kan få arbete på hemorten och att behov finns av arbetskraft på inflyttningsorten. Försöksverksamheten inleddes den 1 februari 1980. AMS har bemyndigande att fortsätta verksamheten under budgetåret 1982/83. Resorna betalas av det mottagande landet.

Som ett led i det finsk—svenska samarbetet har en satsning inom arbetsmarknadsverket skett på bl a förbättrad finskspråkig arbetsförmed- lings- och yrkesvägledningsservice, ökad information, utbytestjänstgöring och andra utbildningsinsatser samt en förbättrad statistik.

2.4.4. Några uppgifter om den finsk-svenska migrationen sedan kanaliseringsöverenskommelsen träffats

Det bör inledningsvis nämnas att den statistik som förs inom ramen för det finsk-svenska samarbetet är behäftad med brister och att den samarbets- grupp som övervakar överenskommelsen kontinuerligt har diskuterat möjligheterna att förbättra statistiken. Det har konstaterats att man bör undvika att åberopa exakta siffror avseende visst tillfälle men att statistiken visar på tendenser. Den följande redovisningen med figurer, sammanställ— ningar och tabeller baseras främst på uppgifter från AMS.

Det är i stor utsträckning unga människor under 25 år som lämnar Finland. Orsakerna till utflyttningen är flera: strukturomvandlingen, arbetslösheten, bostadssituationen samt den höga nativiteten under 1950-talet i Finland. Lönerna i Sverige är högre än i Finland, vilket även det är en faktor som påverkar utvandringen. Figur 1 ger åldersfördelningen bland nyinflyttade finska medborgare som erhållit arbete i Sverige genom arbetsförmedling- en. Av sammanställningen nedan framgår hur många nyinflyttade finska medborgare som åren 1975-1981 erhållit arbete i Sverige genom arbetsför- medlingen (främst i Finland, men i ett antal fall genom arbetsförmedlingen i Sverige utan att kontakt tagits med den finska förmedlingen).

År Antal År Antal År Antal

1975 3 074 1978 2 523 1981 1 070 1976 4 887 1979 3 451 1977 3 246 1980 2 891

Till övervägande del fick nyinflyttade finska medborgare tidigare arbete inom tillverkningsindustrin. Av dem som fick arbete genom arbetsförrned- lingen år 1979 anställdes över 49 % i tillverkningsarbete, maskinskötsel m m. Andelen har dock sjunkit under de senast gångna två åren. För år 1980 var

Fig. 1 . Nyinflyttade fin- ska medborgare efter ålder.

Antal personer

————— 15—24 är 3000 ooo—ooo... 25_34 år 35—44 år / x 2 500 / X // X X / * / X / Xx / x / * x 2000 / x / , * / x x x X / 1 x/ ) X 1 o 50 x D.. .... X 1 000 X

1975 76 77 78 79 80 81 Är

den nästan 39 %, men för år 1981 bara något'över 20 %. Under samma period har andelen nyanställda i servicearbete mer än fördubblats, från ca 7 % år 1979 till nästan 16 % år 1981.

Flyttströmmen går inte längre enbart från norra Finland, glesbygd med stor andel sysselsatta inom jord- och skogsbruk, utan också från södra Finland, som i hög utsträckning är industrialiserat. De flesta som flyttar är ensamstående. Männens flyttbenägenhet är kon junkturberoende, vilket inte gäller kvinnorna. Fördelningen efter kön och familjeförhållanden framgår av figur 2. Av de ca 10 000 finska medborgare som återutvandrade år 1980 fick drygt 900 arbete i Finland efter kontakt med svensk arbetsförmedling. Antalet ansökningar till svensk arbetsförmedling om arbete i Finland under året översteg 6 000. Återflyttningen till Finland ökade successivt under år 1980 och har fortsatt att öka under åren 1981 och 1982.

Genom olika enkätundersökningar har man utrett individuella flyttnings- orsaker. En enkätundersökning har gjorts av Arja Munter vid migrations- institutet i Åbo år 1979. Hon har sammanfattat den på följande sätt:

Viktigaste flyttningsorsak Procent Arbetslöshet, tvångspermittering, hot om arbetslöshet 38,0 Dåliga förtjänstmöjligheter, utveckling av arbetslivserfarenhet,

dåliga arbetsförhållanden, dålig stämning på arbetsplatsen 11,6 Vantrivsel på hemorten, önskan om omväxling 6,7 Dåliga bostadsförhållanden 2,9 Dålig social trygghet 0,4 Brist på vidareutbildningsplats, utveckling av språkkunskaperna,

studier i Sverige 16,6 Släktingar/vänner hade utvandrat, make/maka ville utvandra 9,9 Annan orsak 13,9

Summa 100,0

Innan kanaliseringsöverenskommeIsen ingicks år 1973 var det vanligt att svenska företag gjorde rekryteringsresor till Finland. Sådana resor till Finland utan de finländska arbetskraftsmyndigheternas tillstånd har med mycket få undantag (3—4 fall är 1974, varav något SAF-företag) därefter upphört.

Antal personer

3000 _— Ensamstående män ...-...... Ensamstående kvinnor Gifta män ===—= = Gifta kvinnor

2 000

1500

1000

500

Fig. 2. Nyinflyttade fin- ska medborgare efter kön och familjeförhål- 1975 76 77 78 79 80 81 År landen.

Antalet framställningar från svenska arbetsgivare till arbetskraftsministe— riet i Finland om att få annonsera i finsk press eller vidta andra åtgärder, t ex besök på en arbetsförmedling i Finland, uppgick år 1980 till 54, varav 29 beviljades. Ansökningar och beslut fördelades enligt följande, tabell 2.1.

Tabell 2.1 Framställningar år 1980 från svenska arbetsgivare om att få rekrytera arbetskraft i Finland och arbetskraftsministeriets beslut, fördelning på yrkesgrupper

Yrkesgrupp Hela antalet Beviljade Icke beviljade

Tekniskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete 30 15 15 varav Tekniskt och vetenskapligt arbete 2 2 Hälso- och sjukvård 12 1 1 Pedagogiskt arbete 12 12 Konstnärligt arbete 1 1 Kameralt och kontorstekniskt arbete Kommersiellt arbete Gruv- och stenbrytningsarbete Tillverkningsarbete, maskinskötsel m. m. varav Järnbruk och metallindustri 4 1 3 Servicearbete 11 6 5 varav Storhushåll, kockar, ekonomibiträden 10 5 5 Fastighetsskötsel, städning 1 1

(n'—NN bli—NN

Summa 54 29 25

Arbetskraftsministeriet lämnade i mars 1980 en förteckning på ett antal yrken, för vilka ministeriet inte var berett att bevilja tillstånd till annonsering eller andra aktiva rekryteringsåtgärder i Finland.

Förteckningen upptar följande yrken: sjukskötare/sjuksköterska, fysiote- rapeut (sjukgymnast), läkare, tandläkare, veterinär, svetsare (varvsindustri) och plåtslagare (varvsindustri). Anledningen till att tillstånd inte kommer att beviljas är att det råder brist på sådan personal på den finska arbetsmark- naden. Förteckningen ovan gäller tills vidare. Arbetskraftsministeriets meddelande har inneburit en markant minskning av antalet framställningar från svenska arbetsgivare.

Ett mindre antal svenska arbetsgivare har emellertid brutit mot 1973 års överenskommelse och vidtagit rekryteringsåtgärder i det andra landet utan tillstånd. Under åren 1976-1980 annonserade 260 arbetsgivare utan tillstånd i finländsk press, i genomsnitt ett 50-tal per år. (Det största antalet arbetsgivare förekom åren 1976 och 1979, 70 respektive 69). Några arbetsgivare återkom mer än en gång under ett år, och några annonserade utan tillstånd flera år i följd. AMS åtgärd vid överträdelser är att sända ut ett brev till arbetsgivarna med uppmaning att följa överenskommelsen, vartill fogas en folder med information om vad avtalet innebär. Flertalet arbetsgivare som kontaktas på detta sätt säger sig inte känna till överens- kommelsen. Det är ofta fråga om småföretagare, men offentliga institutioner förekommer också.

3 Grundläggande författningsbestämmelser i tillståndsfrågor

3.1. Uppehållstillstånd (UT) och visering

Grundläggande författningsbestämmelser i tillståndsfrågor återfinns i utlän- ningslagen (1980:376, UtlL) och utlänningsförordningen (1980:377, senast ändrad 19822248, UtlF), som båda trädde i kraft den 1 juli 1980. Huvudregeln enligt UtlF är att utlänning inte får resa in i eller uppehålla sig i Sverige utan särskilt tillstånd, visering. Genom en rad undantag från denna huvudregel är det dock så att medborgare i de flesta länder kan resa in i Sverige och uppehålla sig här i tre månader utan något särskilt tillstånd. En förutsättning är då att utlänningen har medel för sin försörjning under besöket. Efter tre månader krävs i de flesta fall att sökanden har uppehållstillstånd (UT). Undantag från skyldighet att ha UT gäller dock för medborgare i de nordiska länderna samt för ogift utländskt barn under 16 år vars vårdnadshavare (eller när flera har vårdnaden en av dem) är svensk medborgare eller medborgare i annat nordiskt land eller är bosatt här och har UT. De viktigaste undantagen från viseringsskyldigheten gäller följande grupper: 1. Medborgare i de andra nordiska länderna 2. Medborgare i ett åttiotal stater, med vilka Sverige ingått i allmänhet ömsesidiga viseringsfrihetsavtal 3. Innehavare av resedokument utfärdat i enlighet med 1951 års Geneve- konvention av stat som tillträtt en särskild europeisk överenskommelse om avskaffande av viseringstvång för flyktingar. (De länder som tillträtt denna överenskommelse är Belgien, Danmark, Frankrike, Förbundsre- publiken Tyskland, Irland, Island, Italien, Liechtenstein, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien och Sverige).

För viseringsfrihet under punkten 2 ovan krävs i allmänhet att den som vill resa in i Sverige har ett gällande hemlandspass. För medborgare i några länder i Västeuropa räcker det dock med innehav av ett särskilt identitets- kort.

Viseringsfrihet grundas, som nämnts, i allmänhet på ömsesidiga överens- kommelser. Undantag från ömsesidigheten förekommer dock. Så är exempelvis medborgare i Australien och USA (vilka båda i princip kräver visering för medborgare i alla länder) Viseringsfria i Sverige, medan en svensk medborgare behöver visering för inresa i något av dessa länder. Exempel på

motsatsen förekommer också. Så kan en svensk medborgare exempelvis besöka Sri Lanka som turist utan visering (sept 1982), medan en medborgare där måste ha visering för att få resa in i Sverige.

Under andra världskriget hade Sverige infört viseringsskyldighet för medborgare i alla andra länder som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en utveckling där medborgare i allt fler stater blev Viseringsfria. Förhoppningen var att viseringsfrihetsavtal så småningom skulle kunna ingås med alla andra stater. Denna utveckling bröts år 1976, när Sverige såg sig nödsakat att återinföra viseringsskyldighet för medborgare i Turkiet i ett försök att komma tillrätta med det stora invandringstrycket från framför allt turkiska assyrier och syrianer. För att lättare kunna motstå invandringstryck och upprätthålla den reglerade invandringen har viserings- skyldighet därefter återinförts även för medborgare i Bangladesh, Pakistan och Iran. Vidare har är 1982 viseringsskyldighet införts för medborgare i Polen.

De närmare förutsättningarna för att visering och UT skall beviljas i olika fall framgår av kap 4-10 rörande regler, riktlinjer och praxis när det gäller tillstånd för olika kategorier invandrare och besökare.

Visering och UT kan återkallas om utlänningen fått tillståndet genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter. Visering och UT får även eljest återkallas om det finns särskilda skäl till det. När det gäller UT krävs dock i sådant fall att utlänningen ännu inte rest in i landet.

3.2. Arbetstillstånd (AT)

3.2.1. För vilken verksamhet krävs AT

Enligt 46 & UtlF är skyldigheten att ha arbetstillstånd (AT) knuten till att det föreligger ett anställningsförhållande. Den som inte är anställd behöver heller inget AT. Det innebär att AT inte krävs för verksamhet som egen företagare, som fri yrkesutövare eller som handelsagent/handelskommissio- när. För utlänning som önskar driva verksamhet som egen företagare och som inte har permanent uppehållstillstånd krävs i stället näringstillstånd, som beviljas av kommerskollegium. Även om AT inte krävs behöver den som önskar vistas här mer än tre månader givetvis UT. Innan UT beviljas måste prövning ske av sökandens möjligheter att försörja sig.

De närmare förutsättningarna för beviljande av AT i skilda fall framgår av kap 4 och 5 om arbetskraftsinvandringen. AT får återkallas om utlänningen mot bättre vetande lämnat oriktiga uppgifter eller svikligen förtigit vissa omständigheter eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl. I likhet med vad som gäller för UT, kan AT i det senare fallet återkallas endast om det sker före inresan.

3.2.2. Undantag från skyldigheten att ha AT

I UtlF (46-48 åå) anges en rad undantag från skyldigheten att ha AT. Undantagen kan uppdelas i två huvudkategorier, dels är det sökande som

kan hänföras till en viss kategori, dels sökande som skall arbeta en begränsad tid inom vissa yrken. Undantag av den förra typen är följande:

A

1. Medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

2. Förutvarande medborgare i Estland, Lettland eller Litauen som har svenskt främlingspass eller resedokument.

3. Ogift utländskt barn under 16 år vars vårdnadshavare, eller när flera har vårdnaden, en av dem är svensk medborgare eller medborgare i annat nordiskt land eller är bosatt i riket och har UT eller AT (eller i vissa fall befriats från skyldigheten att ha AT).

4. Den som vid födelsen blivit svensk medborgare men därefter har förlorat sitt svenska medborgarskap och hans ogifta barn under 16 år som följer honom.

5. Den som är gift med svensk medborgare (eller med svenskfödd) och som antingen har UT för annat ändamål än studier eller som i ”rätt tid” (dvs innan tidigare tillstånd eller viseringsfri tid gått ut) sökt UT för annat ändamål än studier och ännu inte fått svar på sin ansökan 2.

6. Den som söker AT innan tiden för tidigare AT gått ut om detta beviljats för minst sex månader — är undantagen från skyldigheten att ha AT till dess tillståndsfrågan avgjorts.

Undantag av den senare typen föreligger i fråga om:

HU!

. Handelsresande eller medlem av personalen på jämvägståg eller på lastbil i yrkesmässig trafik och som är anställd vid utländskt företag. (Om vistelsen i Sverige skulle överstiga tre månader krävs UT). 2. Anställning som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes fart om utlänningen har anställningstillstånd eller är undantagen eller befriats från sådan skyldighet (jfr avsnitt 3.2.3 om sjömän). 3. För en tid av tre månader från inresan för den som vid inresan är anställd som förare av motorfordon som ägs eller hyrs av en person som besöker landet som turist eller som är besättningsman på turistbuss sjukvårdare eller liknande som vid inresan åtföljer någon som besöker landet för läkarvård eller rekreation vetenskapsman i fråga om undervisnings- eller föreläsningsverksam- het för vilken han har inkallats hit.

4. För en tid av två månader från inresan montör eller teknisk instruktör, som skall utföra brådskande arbete i samband med uppsättning eller reparation av maskiner eller liknan- de.

5. Under tiden den 15 maj den 15 september den som har beviljats UT som gäststuderande. 2Fr o rn den 1 oktober Enligt SIV:s föreskrifter för polismyndigheterna äger polismyndighet genom 1982 gå",” 3" Pndama' get begransas till den att föra rn en särskild stämpel 1 utlänningens passhandlmg bekräfta att som har UT för annat undantag fran skyldigheten att ha AT foreligger när det gäller personer ändamål än studier eller tillhörande kategorierna A3-5 eller B 5 ovan. Stämpeln i passet är en besök.

praktisk åtgärd som främst syftar till att underlätta den kontroll en arbetsgivare är skyldig att göra innan han anställer en utlänning.

3.2.3. Anställningstillstånd för sjömän

För sjömän anställda på svenska fartyg i inrikes fart gäller samma krav på AT som för de flesta andra. De är anställda i Sverige. Anställda ombord på svenska fartygi utrikes fart kan däremot inte sägas ha anställning häri landet. Många av dessa fartyg anlöper aldrig eller ytterst sällan svensk hamn. Sedan frågan om krav på någon form av tillstånd för dessa sjömän utretts efter framställning från Svenska Sjöfolksförbundet, beslöts att från den 1 juli 1974 införa en ny tillståndsform, anställningstillstånd för utländska sjömän (prop. 1974131). Förutsättningama för sådant tillstånd regleras i kungörelsen (1974:262) om anställningstillstånd för utlänning på svenskt fartyg. För anställning ombord på svenskt fartyg krävs i princip anställningstillstånd, som meddelas av AMS. Undantagna från skyldigheten att ha anställnings- tillstånd är bla medborgare i de andra nordiska länderna, den som har permanent uppehållstillstånd eller gällande AT (dock ej begränsat till annat yrke) i Sverige och den som vid kungörelsens ikraftträdande var anställd ombord på svenskt fartyg. Svensk utlandsmyndighet kan i brådskande fall befria från skyldigheten att ha anställningstillstånd för viss kortare tid.

3.2.4. Befrielse från skyldigheten att ha AT

Möjligheten för SIV att befria någon från skyldigheten att ha AT har kraftigt inskränkts genom den nya UtlF som trädde i kraft den 1 juli 1980. De möjligheter som då togs bort ur förordningen hade dock inte använts på flera år, sedan man funnit det enklare och i praktiken innebära samma sak att i stället bevilja AT utan yrkesbegränsning. Möjligheten till befrielse finns dock kvar för två grupper:

1. För en tid av högst en månad när det gäller konstnärlig yrkesutövare eller professionell idrottsutövare som besöker landet för gästspel eller idrottsutövning.

2. När särskilda skäl föreligger får SIV även annars för viss kortare tid befria en utlänning från skyldigheten att ha AT.

Befrielse under 1 ovan avser främst artister, se närmare avsnitt 5.5.2. Befrielse under 2 är avsett framför allt för fall där man av formella skäl inte kan ge AT. En förutsättning för AT är nämligen att sökanden har UT (eller vistas här på viseringsfri tid eller inom ramen för beviljad visering) och UT förutsätter i sin tur gällande pass. Det kan exempelvis förekomma att man bedömer det rimligt att en person som beviljats kortare anstånd med verkställigheten av ett utvisningsbeslut och som tidigare arbetat här skall få fortsätta sitt arbete under anståndstiden. Befrielse från skyldighet att ha AT meddelas av SIV utan remiss till AMS.

3.3. Permanent uppehållstillstånd

Den som tas emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare, anknytningsfall eller på grund av politiska skäl får först UT som gäller ett år. Detta UT innebär regelmässigt i praktiken att vederbörande är accepterad som invandrare och kan räkna med att få tillståndet förlängt. De anknytningsfall som är föremål för uppskjuten invandringsprövning får dock i regel först flera kortare tillstånd innan invandringsprövningen sker.

Efter ett års legal vistelse här är det möjligt att få ett juridiskt bevis på att man har rätt att bo här permanent. I 12 & UtlL stadgas att utlänning som är fast bosatt här får beviljas UT utan tidsbegränsning, permanent uppehålls- tillstånd (PUT). PUT infördes som tillståndsform genom ändring i UtlL från den 1 januari 1976 och ersatte då det tidigare bosättningstillståndet. PUT innebär en icke tidsbegränsad rätt att vistas i landet, att resa in och att arbeta här. Den som har PUT behöver heller inte ha pass för vistelsen här.

Enligt uttalande av föredragande statsrådet i prop. 1975/76: 18 om ändring i utlänningslagen(1954z193) rn m, bör PUT i allmänhet beviljas efter ett års bosättning i Sverige. Det förutsätts givetvis att utlänningen under denna tid haft gällande tillstånd att vistas här. Vidare krävs att utlänningen tidigare accepterats som invandrare eller fyller kraven för att accepteras som invandrare. Exempelvis den som har UT som gäststuderande eller är föremål för s k uppskjuten invandringsprövning kan inte få PUT. Enligt uttalande av statsrådet i nämnda proposition får vidare PUT vägras och tidsbegränsat UT meddelas när tveksamhet råder om utlänningens försörjningsförmåga eller vandel eller när vistelsen här avses bli begränsad till viss tid eller annars särskilda förhållanden talar mot att PUT meddelas.

PUT kan återkallas om utlänningen fått tillståndet genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikli gen förtiga vissa omständigheter. Det skall vidare återkallas om bosättningen i landet upphör.

PUT innefattar således en icke tidsbegränsad rätt att vistas här. Det skall återkallas om bosättningen upphör. För att underlätta återkallelse av PUT för den som inte längre är bosatt här har giltighetstiden för själva beviset om PUT begränsats till tre år. Nytt bevis sänds emellertid automatiskt ut till alla som är bosatta i landet (och som enligt folkbokföringsmyndigheterna har adress här). Enligt den praxis som har utvecklats återkallas PUT för den som vid två på varandra följande tillfällen inte kunnat nås med nytt bevis om PUT. (Jfr avsnitt 9.1.1 om tillstånd på grund av anknytning genom tidigare vistelse här).

3.4. Krav på att uppehålls- och arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan

Enligt 33 % UtlF gäller att utlänning som önskar bosätta sig i Sverige skall ha sökt och beviljats UT före inresan i landet. UT får beviljas efter inresan endast i tre angivna undantagsfall D om utlänningen har skäl enligt 3, 5 eller 6 åå UtlL (dvs är flykting, krigsvägrare eller utan att vara flykting åberopar flyktingliknande skäl)

om utlänningen avser 'att förena sig med nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och utlänningen tidigare har sammanlevt med denne utomlands E om utlänningen av något annat skäl av synnerlig vikt bör tillåtas resa in utan att UT beviljats.

I cirkulärmeddelande till polismyndigheterna (RPS cirkulärmeddelande CM 7/82) har SIV som ett exempel på när skäl av synnerlig vikt kan anses föreligga nämnt att det kan gälla en utlänning som efter hemkomsten kan antas bli förhindrad att på nytt lämna sitt land. Detta exempel finns i prop. 1979/80:96.

Gäller ansökan om UT inte bosättning utan endast besök under viss kortare tid, kan UT beviljas efter inresan om det finns vägande skäl. Avser besöket så pass lång vistelse som ett år eller mera, bör dock enligt uttalande i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag i allmänhet krävas att UT har beviljats före inresan.

Enligt 50 & UtlF gäller vidare att utlänning som önskar arbeta i Sverige skall ha sökt och beviljats AT före inresan i landet. Samma undantag från huvudregeln gäller som beträffande UT för bosättning. En skillnad finns dock. När det gäller AT har något undantag inte gjorts för arbete under kortare tid (jfr dock avsnitt 3.2.2, varav framgår att ATi vissa fall inte krävs för kortare tidsbegränsade arbeten).

Möjligheten att pröva frågan om UT och AT efter inresa kommenterasi de skilda sammanhang i det följande där det är relevant.

3.5. Handläggande myndigheter

Enligt 25 UtlL skall den kontroll som behövs för tillämpningen av lagen utövas under ledning av statens invandrarverk (SIV). När det gäller anställningstillstånd skall kontrollen dock utövas under ledning av arbets- marknadsstyrelsen (AMS). Av 8 & UtlL framgår att det är polismyndigheten som svarar för den yttre kontrollen (passkontrollen) liksom för den inre kontrollen.

Det är således SIV som i första hand har att bevilja tillstånd i form av visering, UT och AT. Av 55 & UtlF framgår att SIV när det gäller AT skall samråda med AMS såvida ansökningen inte avslås. Enligt UtlF kan SIV bemyndiga svenska ambassader och konsulat att bevilja visering, polismyn- digheter att bevilja UT samt polismyndigheter, AMS och länsarbetsnämnder att bevilja AT. Närmare redogörelser för i vilken utsträckning bemyndigan- den getts, lämnas i kapitel 11 om handläggningsordningen samt i avsnitten 4.3.5 och 5.5.4.7.

Polismyndighet kan, utom i vissa fall, besluta om avvisning av utlänning. Polismyndighetens avvisningsbeslut kan överklagas till SIV. SIV kan besluta om såväl avvisning som utvisning. Ett avlägsnandebeslut som meddelats av SIV kan överklagas till regeringen. Närmare redogörelse för de olika avlägsnandeformerna och olika myndigheters befattning med och befogen- heter rörande avlägsnandeärenden lämnas i kapitel 11 om handläggnings- ordningen.

Av 879 UtlF framgår vilka centrala myndigheter som äger meddela verkställighetsföreskrifter i fråga om UtlF. Bl a får föreskrifter meddelas D av SIV efter samråd med AMS och rikspolisstyrelsen (RPS) när det gäller

AT, D av SIV efter samråd med RPS när det gäller andra tillståndsärenden, EI av RPS efter samråd med SIV när det gäller inrese- och utresekon- troll.

4. Riktlinjer och regler för arbetskraftsinvandringen av icke nordbor, m 111

4.1. Internationella överenskommelser och avtal

4.1.1. OECD:s arbetskraftsstadga

Sverige har anslutit sig till OECD:s (Organization for Economic Co- operation and Development, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) arbetskraftsstadga. Där stadgas bl a att, om lämplig arbetskraft saknas inom landet, tillstånd för anställning skall beviljas arbetstagare som är medborgare i annan medlemsstat. I stadgan talas också om lika behandling när det gäller löne- och anställningsförhållanden.

OECD:s arbetskraftsstadga gäller fortfarande men har förlorat en stor del av sin tidigare praktiska funktion inte minst efter tillkomsten av den gemensamma arbetsmarknaden inom EG-området, som omfattar närmare hälften av OECD:s medlemsstater. OECD infordrar inte längre någon rapportering från medlemsstaterna angående tillämpningen av stadgan, som inte längre synes tillmätas någon betydelse. I Sverige ges således inte något försteg för medborgare i OECD-länderna vid prövning av ansökningar om AT.

4.1.2. Arbetskraftsöverenskommelserna med Italien, Jugoslavien och Turkiet

För att underlätta rekrytering och överföring av arbetskraft hit ingick Sverige redan år 1947 en arbetskraftsöverenskommelse med Italien. Den italienska överenskommelsen följdes av ett avtal med Jugoslavien är 1966 och med Turkiet är 1967.

Grundbestämmelserna i alla tre avtalen var att Sverige skulle äga rätt att till arbetsmarknadsmyndigheterna i respektive land sända över listor över arbetskraft som behövdes här, att arbetsmarknadsmyndigheterna i de andra länderna skulle medverka vid rekrytering av erforderlig arbetskraft till Sverige, att de som kom hit under avtalen skulle få i princip samma sociala förmåner som svenska arbetare och att de skulle äga rätt att överföra besparingar till hemlandet. För tiden efter år 1968 är det endast det jugoslaviska avtalet som har haft någon praktisk betydelse. Det italienska avtalet upphörde att gälla i april 1977 efter uppsägning från svensk sida.

Det jugoslaviska avtalet kom att spela en viktig roll under åren omkring 1970. Som vi närmare redovisar under avsnittet om kollektiv överföring av

arbetskraft (avsnitt 5.4), överfördes under budgetåren 1966/67-1971/72 sammanlagt över 3 400 arbetstagare från Jugoslavien till Sverige.

Efter överenskommelse mellan AMS och den federala arbetsbyrån i Jugoslavien har avtalet kompletterats med verkan från den 1 januari 1979. Genom tillägg har man sökt få möjlighet att tillämpa avtalet även vid individuella ansökningar om AT. Det innebär i huvudsak att AMS inte tillstyrker ansökan om AT för jugoslavisk arbetstagare utan att den jugoslaviska federala arbetsmarknadsmyndigheten har yttrat sig. Till tilläg- get har fogats en lista över yrken inom vilka det råder brist på arbetskraft i Jugoslavien. I dessa kommer de jugoslaviska myndigheterna inte att godkänna någon arbetskraftsutvandring till Sverige (listan omfattar ett 30-tal yrken, bl a betongarbetare, ingenjörer, kockar, läkare och verkstadsmeka- niker).

Den rena arbetskraftsinvandringen från Jugoslavien är numera synnerli- gen liten. Nästan alla jugoslaver som beviljas tillstånd i Sverige i dag får tillståndet utan arbetsmarknadsprövning, främst på grund av familjeanknyt- ning hit.

4.1.3. Åtgärder för att motverka migration av sysselsättningsskäl

När de särskilda riktlinjerna för överföring och omhändertagande av flyktingar antogs av riksdagen år 1979 uttalade departementschefen (prop. 1978/79:100, bil 15) bl a att det är en del av den svenska flyktingpolitiken att genom internationellt arbete stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna i syfte att förhindra att människor tvingas lämna sina hemländer. Detta uttalande tar sikte på flyktingar. Flyktingar och personer som fått stanna i Sverige på grund av flyktingliknande skäl är emellertid i allmänhet också personer som kommer att gå ut på arbetsmarknaden, och många har lämnat sina hemländer just därför att de som politiskt misshagliga personer har haft svårt att försörja sig. Insatser som syftar till att stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna bör därför också kunna motverka migration av sysselsättningsskäl.

I december 1981 antog Förenta Nationernas generalförsamling en resolution (35/124) med liknande innebörd som det svenska uttalandet år 1979. Resolutionen handlar om internationellt samarbete för att förhindra nya flyktingströmmar och tillkom på västtyskt förslag. Ingen stat får genom att beröva delar av befolkningen deras politiska, ekonomiska, sociala eller kulturella existensförutsättningar tvinga dem att lämna landet, framhölls i det tyska förslaget bl a.

4.2. Riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut

4.2.1. Arbetsmarknadsbedömningen m m

I prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m m, anförde departementschefen bl a att invandringen av icke nordiska medborgare .måste ske i organiserade former, enskilt eller kollektivt, för att man skall

kunna beakta faktorer som förhållandena på arbets- och bostadsmarknaden m m vid tillståndsgivningen. I den mån det var möjligt borde i första hand kollektiv överföring komma ifråga eftersom sådan invandring ger större möjligheter till planmässighet och nödvändiga förberedelseåtgärder. Han fortsatte därefter (s 109 f):

I flera tidigare sammanhang har jag berört frågan om tillgången på arbetskraft inom landet. Jag har framhållit bl a att de 5 k marginalgruppernas situation måste beaktas, när behovet att tillföra landet arbetskraft utifrån bedöms. Möjligheterna att bereda sysselsättning åt dessa grupper, till vilka hör de handikappade, de gifta kvinnorna och den äldre arbetskraften, måste ha prövats innan arbetstillfällena ställs till förfogande för invandrande utländsk arbetskraft, bl a förutsättningarna att omskola eller flytta arbetskraft som tillhör marginalgrupperna. Huvudsakligen måste prövningen ingå som ett led i AMS och arbetsmarknadsparternas mera långsiktiga överväganden i fråga om behovet av arbetskraft och utrymmet för invandring av utländsk arbetskraft. — — — Vid bedömningen av tillgången på arbetskraft bör inte förbises att den gemensamma nordiska arbetsmarknaden ger arbetskraft från övriga nordiska länder fri möjlighet att konkurrera med den inhemska arbetskraften om arbetstillfällena. Detta måste uppmärksammas när utrymmet för invandring av arbetskraft från andra länder övervägs.

När det gäller frågan i vad mån utländsk arbetskraft bör tillåtas komma hit för annan korttidsanställning än praktiktjänstgöring anförde departementsche— fen följande (5 110 f):

Det skulle emellertid rimma illa med vårt ansvar för den utländska arbetskraften i Sverige om vi i vårt praktiska handlande betraktade den som en arbetskraftsreserv. Huvudlinjen måste därför vara att arbetstillstånden inte får utnyttjas som ett medel att reglera inte bara tillströmningen av utländsk arbetskraft till vår arbetsmarknad utan också avgången av sådan arbetskraft därifrån. Detta måste beaktas redan vid prövningen av förstagångstillstånd. I princip bör tillstånd ges endast för anställning som beräknas vara minst ett år. Avvikelser är befogade dels generellt i fråga om s k montagearbetare, som är anställda hos utländsk arbetsgivare och utför tidsbegränsade arbeten här i samband med uppsättning eller reparation av maskiner eller dylikt, dels i särskilda fall, t ex i fråga om utpräglade säsongarbeten.

Jag har tidigare sagt att utländsk arbetskraft inte får tillåtas bli koncentrerad till utpräglade låglönebranscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbetslös- hetsrisk. En garanti för att de allmänna synpunkter som jag har anlagt på frågan blir beaktade ligger i det avgörande inflytande som AMS och arbetsmarknadsparterna har på prövningen av ärenden om arbetstillstånd.

Motsvarande gäller frågan om utländskt arbetskraftstillskott i första hand bör utnyttjas för att avhjälpa brist på arbetskraft inom trånga sektorer, högproduktiva branscher eller andra områden av näringslivet där ett tillskott framstår som särskilt värdefullt från svensk synpunkt. Denna bedömning kan självklart ske först sedan ett konkret underlag föreligger och måste därför överlåtas åt AMS och arbetsmarknads- parterna. Enligt min mening bör det emellertid inte komma ifråga att vid arbetstillståndsgivningen systematiskt prioritera arbetskraft som redan har särskilt värdefulla kvalifikationer. Jag är visserligen inte främmande för att det förekommer lägen, då behov av arbetskraft med särskilda kvalifikationer inte kan tillgodoses inom landet, och att inflyttning av utländsk arbetskraft med sådana kvalifikationer då kan vara önskvärd. Mera omfattande brist på sådan arbetskraft bör emellertid enligt min mening rekryteras i nära samarbete mellan arbetsgivare och arbetsmarknadsmyndig- heterna och vid behov efter särskilda överenskommelser med emigrationsländerna, så att dessa länder inte berövas kvalificerad arbetskraft som de själva behöver.3

3 Uttalande av liknande innebörd finns i prop. 1975:26 om riktlinjer för invandrings- och minoritetspolitiken m in där föredragande stats- rådet anförde att Sverige vid utformningen av invandringspolitiken bör ta hänsyn till effekterna av migrationen på ut- vandringsländernas eko- nomi m m.

För närvarande beviljas arbetstillstånd endast om erbjudna löne- och andra anställningsförmåner överensstämmer med vad som normalt utgår till svensk arbetskraft för motsvarande arbete. Denna prövning skall ske även i fortsättningen bl a för att skapa förutsättningar för invandrare att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen.

När det gäller arbetsmarknadsparternas inflytande på den arbetsmarknads- mässigt betingade invandringen anförde departementschefen att den inte borde försvagas och fortsatte (s 112):

För närvarande skall AMS yttra sig över ansökningar om arbetstillstånd. I frågor av principiell betydelse eller av större vikt skall vederbörande arbetsmarknadsparter höras. Iden mån det är möjligt skall AMS i stället för att yttra sig i varje ärende efter att ha hört arbetsmarknadsparterna ange allmänna riktlinjer för tillståndsärendenas bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. Denna möjlighet till generella ställningstaganden från AMS och arbetsmarknadsparternas sida bör utnyttjas i högre grad än hittills, vilket för övrigt enligt min mening blir en naturlig konsekvens om organiserad kollektiv invandring på grundval av bedömning av arbetsmarknadsutveck— lingen får ökad betydelse i fortsättningen. Remiss till arbetsmarknadsparterna i enskilda tillståndsärenden bör då behövas endast i ärenden av principiell betydelse eller på annat sätt av större vikt, dvs i undantagsfall.

4.2.2 Prövningen av bostadsförhållanden Om bostadsprövningen anförde departementschefen följande (5 112 f):

Liksom remissinstanserna ansluter jag mig till utredningens mening att utlännings bostadsfråga måste vara löst innan tillstånd till inresa, vistelse och arbetsanställning här lämnas. Även i fråga om bostaden bör samma standardkrav som för den inhemska befolkningen upprätthållas. På detta område har utvecklingen hittills visat tecken till att utlänningskvarter av slumkaraktär bildas, särskilt i de stora städerna. Denna utveckling måste brytas. Det kan med hänsyn till läget på bostadsmarknaden inte ske på annat sätt än att kravet på godtagbar bostad inte efterges.

Ifråga om bostadsstandarden bör hänsyn i första hand tas till den tid utlänningen kan antas komma att stanna här. Bostad av tillfällig eller provisorisk art kan godtas när det gäller utlänningar som kommer att vistas här tillfälligt eller för bestämd, kortare tid, tex för tillfälliga eller klart tidsbegränsade arbeten under högst något år. I andra fall bör tillfällig eller provisorisk bostad kunna godtas om godtagbar bostad kan ställas till förfogande inom rimlig tid eller när särskilda skäl föreligger, tex vid mottagande av hjälpsökande flyktingar.

Bostadsstyrelsen har starkt betonat utredningens uttalande att utlänning bör tillåtas att invandra tillsammans med sin familj endast om lämplig familjebostad kan disponeras. Jag delar denna uppfattning. Vid bedömningen av familjebostadens lämplighet bör vedertagna normer inom landet beaktas. Ett särskilt problem utgör utlänning som invandrar för obestämd tid och avser att sedermera ta hit sin familj, om han bestämmer sig för att stanna här. Man kan knappast kräva att utlänningen i detta fall skall disponera lämplig familjebostad redan innan han bestämmer sig för att stanna. Å andra sidan bör familjebostad kunna disponeras vid familjens ankomst hit eller inom rimlig tid därefter. Detta bör så långt det är möjligt beaktas vid tillståndsgivningen. Företag som vill rekrytera utländsk arbetskraft bör visa att möjlighet finns att hjälpa de rekryterade till familjebostad. Dessa krav i fråga om bostaden bör klargöras för utlänning som vill invandra utan sin familj.

4.2.3. Giltighetstiden för UT och AT

Departementschefen anförde bl a följande i fråga om giltighetstiden för UT och AT (s 118):

Som jag nyss sade bör uppehålls- och arbetstillstånd alltjämt vara tidsbegränsade. Iden mån giltighetstiden för utlänningens passhandling inte föranleder annat bör emellertid vissa generella normer kunna anges för hur giltighetstiden för dessa tillstånd bör bestämmas. Jag vill då först erinra om bestämmelsen i OECD:s arbetskraftsstadga att arbetstillstånd i regel inte bör meddelas för kortare tid än ett år. Denna rekommen- dation stämmer överens med den uppfattning som AMS har gett uttryck åt i sitt remissyttrande, och den rimmar väl med min förut uttalade mening att utländsk arbetskraft inte får utnyttjas som regulator av arbetskraftstillgången i Sverige. Jag förordar därför att arbetstillstånd första gången i allmänhet inte meddelas för kortare tid än ett år. Arbetsmarknadsskäl bör inte få åberopas för att begränsa giltighetstiden ytterligare. Avvikelser från denna generella norm bör kunna göras i sådana fall som tex när utlänningens passhandling eller visering eller uppehållstillstånd gäller för kortare tid eller utlänningen begär tillstånd endast för visst tidsbegränsat arbete (montagearbete och dylikt). För att utlänning som har arbetat här i minst ett år skall få vägras fortsatt arbetstillstånd bör krävas speciella skäl.

4.2.4. Yrkesbegränsning av AT

Departementschefen anförde beträffande begränsning av AT till visst yrke eller yrkesområde bl a följande (5 119):

Ett väsentligt syfte med invandringskontrollen är att upprätthålla kravet på lika standard för invandrare och den inhemska befolkningen, och ett medel att nå detta syfte är kontroll av tillströmningen av invandrad arbetskraft till de mest osäkra yrkesområdena. Från arbetsmarknadspolitisk synpunkt är det vidare önskvärt att begränsa invandringen av arbetskraft till yrkesområden med brist på arbetstillfällen. Det är därför naturligt att yrkesbegränsa arbetstillstånd första gången sådant tillstånd meddelas. Begränsningen bör självfallet inte gå längre än som motiveras av det syfte man vill nå. Yrkesbestämningen bör göras så vid som förhållandena medger. Det kan tex ibland finnas anledning att lämna tillstånd för alla yrkesområden med särskilt angivna undantag.

Förlängning av arbetstillstånd bör i regel kunna meddelas utan yrkesbegränsning för den som har arbetat här minst ett år.

4.3. Generella bemyndiganden från AMS till SIV, rn m

4.3.1. Olika framställningar till AMS respektive regeringen från SIV, LO och Svenska kommunförbundet, m m

I skrivelse den 2 april 1970 till AMS tog SIV bl a upp frågan om möjligheterna för AMS att ange allmänna riktlinjer för bedömning av ärenden rörande AT. Frågan hade behandlats i SIV:s styrelse den 18 december 1969 och den 2 april 1970. I sin skrivelse erinrade SIV om att departementschefen i prop 1968: 142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m m (5 112) uttalat att möjlighe- ten till generella ställningstaganden från AMS och arbetsmarknadsparternas sida borde utnyttjas i högre grad än dittills. Ett bemyndigande från AMS

efter hörande av arbetsmarknadsparterna att inom exempelvis vissa yrken eller regioner meddela ett visst antal tillstånd under viss begränsad tid, skulle både förkorta den mycket långa handläggningstiden och lätta berörda myndigheters och organisationers administrativa börda, anförde SIV, och hemställde om överläggningar med AMS i frågan.

Ovanstående tankegångar utvecklade SIV ytterligare i ett remissyttrande den 3 december 1970 till inrikesdepartementet över en framställan från Svenska kommunförbundet om att berörda kommuner skulle få tillfälle att avge yttrande över ansökningar om rekrytering av utländsk arbetskraft. I sitt remissyttrande anförde SIV bl a att SIV med AMS tagit upp frågan om möjligheten av att AMS bemyndigade SIV att inom exempelvis vissa yrken eller regioner meddela ett visst antal tillstånd under viss begränsad tid och fortsatte:

Endast en närmare genomgång av problematiken kan ge underlag för utformningen av ett sådant system, som kan ingå som ett led i en långsiktig, regional rullande planering. Här skall endast några preliminära synpunkter föras in. I en sådan planering skulle ingå att för en lämpligt avvägd tidsperiod göra en bedömning av behovet av arbetskraft inom regionen och möjligheterna att - genom att tillämpa de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som står till buds — ta i anspråk inom landet befintlig arbetskraft. Det naturliga är att planeringen sker i samarbete mellan arbetsmarknadsmyndigheter, arbetsmark- nadens partsorganisationer, länsmyndigheter och kommuner. Härigenom skulle man exempelvis få bättre möjligheter än nu att kontrollera om lämplig bostad finns. En tillämpning av ett system som det nu skisserade skulle helt enkelt innebära att större delen av den enskilda invandringen skulle ske under i stort sett motsvarande förhållanden som den organiserade överföringen av arbetskraft.

Överläggningar mellan AMS och SIV ledde inte till några generella riktlinjer rörande bedömningen av arbetstillståndsärenden.

I en framställning till inrikesdepartementet hävdade LO att arbetsmark- nadsverket måste få lagliga förutsättningar att förmedla alla anställningar till förstagångsinvandrare för att samhället skulle få ett samlat grepp över hur invandrarna anställs i Sverige och kunna angripa de problem invandringen ger upphov till bl a i fråga om språket, bostaden, kontakterna med omgivningen och anställningsvillkoren. I yttrande den 25 maj 1972 till inrikesdepartementet förklarade SIV att man helt anslöt sig till syftet med LO:s framställning. SIV påpekade emellertid att AMS med gällande ordning hade ett reellt inflytande över förstagångsanställningar rörande icke nord- bor. Undantag gällde för nära anhöriga till personer med tillstånd samt för flyktingar. Någon ändring av bestämmelserna för dessa kategorier borde enligt SIV inte ske. LO:s framställning hade därför enligt SIV betydelse väsentligen för den nordiska invandringen. som ju då som nu främst kom från Finland. Enligt SIV:s bedömning skulle det emellertid inte vara förenligt med överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad att införa obligatorisk arbetsförmedling för nordbor. Mot den bakgrunden avstyrkte SIV:s styrelse enhälligt förslagen i LO:s framställning.

LO:s framställning resulterade inte i åtgärder avseende den utomnordiska invandringen. Beträffande den nordiska invandringen kan den ses som ett inlägg i den debatt som ledde fram till den finsk-svenska överenskommelsen 1973 om kanalisering av arbetskraften genom arbetsförmedlingen.

Viss betydelse för den utomnordiska invandringen fick däremot en cirkulärskrivelse från LO till fackförbunden i februari 1972. L0 hemställde i skrivelsen att förbunden skulle vara restriktiva när det gällde att tillstyrka AT. Bakgrunden var enligt cirkuläret bl a att arbetslösheten hade varit hög under år 1971 och att en konjunkturuppgång kunde väntas under år 1972. LO befarade att en stor del av den arbetskraft som fanns inom landet och som efterfrågade arbete inte skulle kunna erbjudas de lediga arbetstillfällena. I nya cirkulärskrivelser till förbunden i september 1972 och augusti 1973 manade LO åter till restriktivitet när det gällde att tillstyrka AT.

Antalet AT som tillstyrktes av de fackliga organisationerna och AMS sjönk kraftigt under år 1972, framför allt i fråga om anställningar inom tillverkningsindustrin, och har sedan dess legat på en låg nivå. Däremot förblev antalet tillstyrkta och beviljade AT inom servicesektorn tämligen oförändrat (se tabell 5.1).

4.3.2. Bemyndiganden för SIV att utfärda AT utan remiss till AMS

4.3.2.1 AT på grund av skäl som hänför sig till sökanden

SIV har fått bemyndigande från AMS att i vissa fall meddela AT utan att höra arbetsmarknadsverket. Huvudbemyndigandet gäller från den 1 november 1971. För några kategorier ärenden gällde ett bemyndigande redan från år 1967 och några har tillkommit efter år 1971. Nedan följer en fullständig uppräkning av de kategorier bemyndigandena gäller (avser förhållandena den 1 juli 1982). Om inte annat anges gäller de från år 1971.

1.Vid beviljande av bosättningstillstånd, BT (motsvarar nuvarande PUT). 2.Vid förlängning av AT utan yrkesändring såvida inte AMS vid tidigare prövning tillstyrkt att AT skall beviljas endast för en begränsad tid och därigenom angett att styrelsen önskar ta ställning till eventuell förläng- ningsansökan. 3.Vid ändring av yrkesbeteckning i AT så snart utlänning innehaft AT under de senaste tolv månaderna under förutsättning att AMS inte genom tidsbegränsad tillstyrkan angett att styrelsen önskar ta ställning till förnyad ansökan (sedan 1967).

4. Då sökanden är maka respektive make till utlänning som vistasi riket och innehar AT. Detta gäller också om sökanden är förälder eller barn till utlänning med AT och kan anses tillhöra dennes hushåll (sedan 1967). Personer som sammanbor under åktenskapsliknande former jämställs med gifta (sedan 1971). 5.Då det kan anses styrkt att sökanden avser att inom nära framtid ingå äktenskap med svensk medborgare eller annan nära anknytning förelig- ger (sedan 1967).

6. Då ansökan gäller flykting eller annan utlänning som kan bedömas vara i realiteten likställd med flykting eller annat liknande skäl föreligger (sedan 1967).

7. Då sökanden är inskriven och studerar vid svensk läroanstalt och önskar arbeta under lästerminerna.

8.Nära anhörig till korrespondent för utländsk tidning (sedan 1974). 9. Utbytesstudent (som beviljats UT för besök) under tiden den 15 maj den 15 september (sedan 1979). 10. Make/maka till person för vilken AMS tillstyrkt längre tidsbegränsat AT, t ex gästforskare (aldrig montör eller artist). AT tidsbegränsas som huvudpersonens AT men ges utan yrkesbegränsning (sedan 1978).

Till ovanstående kan fogas följande kommentarer:

Till punkterna 4—6: Enligt överenskommelsen år 1971 skulle den som beviljades AT på grund av personlig anknytning regelmässigt meddelas AT utan yrkesbegränsning. Den som beviljades AT på grund av någon form av politiska skäl skulle däremot beviljas AT för "yrke som arbetsmarknadsver- ket anvisar eller godkänner". Bakgrunden till detta var att man ville få möjlighet att förhindra att andelen invandrare blev alltför hög inom branscher och företag där det redan fanns många invandrare. Utvecklingen på arbetsmarknaden under 1970-talet, som innebar att det ofta inte fanns något alternativ, medförde att begränsningen till "yrke som arbetsmarknads- verket anvisar” inte längre kom att fylla någon funktion. I skrivelse till SIV den 19 november 1980 meddelade därför AMS att alla som av SIV beviljades AT efter inresan i landet med hänvisning till undantagsbestämmelserna i 50 & UtlF p 2 och 3 borde beviljas AT utan yrkesbegränsning.

I de interna anvisningar som SIV utfärdade med anledning av överens- kommelsen år 1971 angavs vidare att AMS utgått från att stor restriktivitet skulle iakttas vid beviljande av AT på den grund att ”annan nära anknytning” enligt punkten 5 ovan eller "annat liknande skäl” enligt punkten 6 bedömts föreligga. I nya interna anvisningar från SIV utfärdade i slutet av år 1979 finns inte längre angivet att ”stor restriktivitet” skall iakttas i dessa fall.

Till punkten 7: Enligt interna anvisningar från SIV skall AT för gäststuderande endast beviljas om gäststuderande utan egen förskyllan inte längre har sin försörjning tryggad på avsett sätt och han samtidigt skött studierna med framgång.

4.3.2.2 AT i yrken där vanlig arbetsmarknadsprövning inte kan ske

I bemyndigandet från AMS år 1971 ingick också att SIV utan förfrågan hos AMS skulle få bevilja AT för ett par yrkesgrupper inom vilka en arbetsmarknadsprövning i vanlig mening inte ansågs vara möjlig. Det gällde dels anställda vid utländsk handelskammare i Sverige, dels markpersonal vid utländskt flygbolag. Listan över denna typ av yrken har efter hand blivit längre. Enligt bemyndiganden från AMS omfattar listan från den 1 juli 1981 följande yrken: 1.Korrespondent för utländsk tidning. 2.Markpersonal vid utländskt flygbolag vars huvudkontor är beläget i utlandet. 3.Anställd vid utländsk handelskammare eller handelsagentur. 4.Personal i ledande befattning samt i informationstjänst vid utländskt kulturinstitut eller turistinformationsbyrå (ej resebyrå). 5.Präster eller liknande (t ex religionslärare) inom invandrarkyrkor.

6.Hjälporganisationsarbetare (t ex inom Emmaus). 7. VD och vice VD i bona fide företag (medgivande från kommerskollegium fordras för sådan anställning). 8.Spint- och lumpsorterare. 9.Litteraturevangelister (såvitt avser feriearbete). 10. Gästforskare som antingen inte är avlönad med svenska medel eller som har stipendium från etablerad svensk institution. 11.Fartygsinspektörer och andra leveranskontrollanter. 12.Universitetslärare med förordnande. 13. Person — dock ej sjukvårdspersonal som har socialstyrelsens förordnan- de att utföra visst arbete. 14.Lärarassistenter som undervisar huvudsakligen i sitt modersmål. 15.Au-pair (för högst ett år). 16.Medlem av utländskt filmteam som vistas tillfälligt i Sverige. 17.Revisor på tillfälligt uppdrag hos utländskt företag i Sverige.

För ovanstående grupper åligger det SIV att kontrollera att försörjningen är tryggad (dvs att sökanden kan försörja sig och sin familj på den uppgivna lönen) samt att bostadsfrågan är löst innan AT beviljas.

SIV har i mars 1982 utfärdat interna anvisningar rörande prövning av AT ' utan remiss till AMS beträffande ytterligare en kategori, nämligen s k barnflickor. Enligt anvisningarna skall följande riktlinjer gälla:

AT ges för högst ett år.

En förutsättning för att AT skall beviljas är att arbetsgivaren inlämnar ett intyg från de sociala myndigheterna i sin hemkommun. Detta intyg skall utvisa att familjens barn inte kan beredas plats i den kommunala barnomsorgen. (Förutsätter givetvis att familjen har ansökt om sådan plats). Kan kommunen erbjuda plats av en typ som familjen inte accepterar, skall AT-ansökan för barnflickan avslås. Eftersom den kommunala barnomsorgen inte omfattar barn över 10 år ges normalt inte heller AT till en barnflicka om familjens barn är äldre än 10 år.

Anställningsvillkoren skall framgå av ansökan och bedömas som skäliga. Normalt kan anses vara mat, husrum och ca 700-800 kr/månad netto i lön (febr 1982).

Den sökande får inte vara skolpliktig i Sverige utan skall i regel vara minst 17 ar.

Slutligen anges att AT som barnflicka ges för 6 månader i taget samt att tillståndet inte kan förlängas att gälla utöver ett år sammanlagt och att det inte kan ligga till grund för kyrkobokföring.

4.3.3. Bemyndiganden för SIV att avslå ansökan om AT

Enligt de i avsnitt 4.3.2 nämnda bemyndigandena äger SIV i några fall avslå ansökan om AT utan remiss till AMS. Det gäller i följande fall:

1. Om sökanden tidigare förpassats, utvisats eller förvisats från Sverige med förbud att återvända hit eller om det eljest finns skäl att vägra UT med hänsyn till sökandens vandel.

2. Om av ansökningen inte kan utläsas att den avser visst yrke (arbetser- bjudande saknas liksom uppgift om arbetsgivare och anställning för vilken AT söks).

3. Om ansökningen getts in i annat nordiskt land och det inte framgår att sökanden har gällande UT där.

4. Om ansökan avser förlängning av AT som au-pair utöver ett år.

5. Om ansökan avser förlängning av AT som praktikant utöver 18 månader.

6. Om ansökan avser förlängning av AT för feriearbete utöver den tid (högst tre månader inom tidsperioden den 15 maj den 15 oktober) för vilken ferie-AT kan beviljas.

7. Om ansökan avser AT för feriearbete (eller annat AT för begränsad tid) och SIV inte bedömer det sannolikt att sökanden har för avsikt att lämna Sverige efter tillståndstidens slut.

8. Om ansökan avser AT som hembiträde.

4.3.4. Övriga principiella ställningstaganden från AMS, m m

4.3.4.1 Arbetsmarknadsprövningen

I den s k AMS-handboken med föreskrifter och anvisningar för arbetsmark- nadsverket (senaste upplaga i denna del 04.45.05 1976 11 12) sammanfattas och utvecklas riktlinjerna i prop. 1968:142. I det följande återges huvuddra- gen: E! Hänsyn måste tas till tillgången på arbetskraft inom landet. Möjligheterna att bereda sysselsättning åt kvinnor, äldre arbetskraft och handikappade som önskar ta förvärvsarbete måste ha prövats innan AT beviljas för invandrande utländsk arbetskraft. EI Tillstånd bör i princip endast ges för anställning som beräknas vara minst ett år. Undantag är befogade dels generellt i fråga om s k montagearbe- tare, dels i särskilda fall, tex i fråga om utpräglade säsongarbetare. D Utländska arbetstagare får inte koncentreras till utpräglade låglönebran- scher eller branscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbetslöshetsrisk.

EI Mera omfattande rekrytering av utländsk arbetskraft bör ske i sådana former att emigrationsländerna inte berövas kvalificerad arbetskraft som de själva behöver. D Tillstånd skall beviljas endast om erbjudna löne- och andra anställnings- förmåner överensstämmer med vad som normalt utgår till svensk arbetskraft för motsvarande arbete. Prövning av löne- och anställnings- villkoren skall ske även i fråga om utländska montagearbetare. EJ Bostadsfrågan måste vara löst innan AT kan beviljas. Genom den organiserade invandringen av arbetskraft och särskilt vid kollektiv rekrytering läggs ansvaret för bostadsanskaffningen i första hand på de arbetsgivare som vill anställa utländsk arbetskraft.

När det gäller handläggningen av arbetstillståndsärenden inom arbetsmark- nadsverket sägs att AMS i regel översänder ansökan till vederbörande länsarbetsnämnd för utredning. Länsarbetsnämnden skall vid sin utredning beakta de av statsmakterna utfärdade allmänna riktlinjerna. Nämndens yttrande skall enligt anvisningarna innefatta uppgifter i bla följande avseenden:

E Arbetsmarknadsläget inom yrket samt möjligheterna att anvisa inom landet tillgänglig arbetskraft. _ Från arbetsgivaren inhämtade uppgifter i ärendet. 3 Löne- och anställningsvillkor.

Sökandens kvalifikationer för ifrågavarande arbete. 3 Utlåtande från lokal facklig organisation (behövs inte alltid). 3 Länsarbetsnämndens till- eller avstyrkan av ansökan.

När det gäller inhämtande av yttrande från facklig organisation sägs följande:

Om de centrala arbetsgivare- och arbetstagarorganisationer som svarar för respektive avtalsområden så önskar, tillställer styrelsen organisationerna på en särskild blankett utdrag ur utlänningens AT-ansökan för att ge organisationerna tillfälle att yttra sig i ärendet. Ansökan överlämnas i original till länsarbetsnämnden för utredning. Styrelsen angeri remissakten till länsarbetsnämnden när yttrande skall inhämtas direkt från de centrala organisationerna. Nämnden skall i sådana fall inte inhämta yttrande från lokal facklig organisation.

4.3.4.2 Länsarbetsnämndernas roll

Tjänstemän på länsarbetsnämnden i Stockholm (som handlägger ungefär hälften av samtliga ansökningar om AT i landet) har i juni 1981 lämnat bl a följande upplysningar rörande handläggningen hos nämnden:

II! I fråga om möjligheterna att anvisa arbetskraft inom landet kan man inte gå utanför den egna regionen vid prövning av om arbetskraft går att anvisa. Till skillnad mot tidigare gör man heller ingen bedömning av om arbetskraft kan anvisas på någon sikt. Det enda man kan bedöma är om det för dagen inom regionen finns sökande vid arbetsförmedling som kan anvisas för den aktuella anställningen. D Uppgifter om löne- och anställningsvillkor liksom hur bostadsfrågan skall lösas inhämtas från arbetsgivaren. Man har inte möjlighet att kontrollera arbetsgivarens uppgift om exempelvis att bostad finns tillgänglig. Man anser sig heller inte kunna gå in på någon bedömning av arbetsgivarens möjlighet att betala de utfästa löneförmånerna. (Arbetsgivarens ekonomi har man tidigare bedömt dels när det varit fråga om anställning i enskilt hushåll, dels när det gällt anställning i en nystartad rörelse). D Utlåtande från lokal facklig organisation inhämtas bara från ett par

tjänstemannaförbund. I övriga fall inhämtas yttrande från facklig organisation av AMS centralt. Länsarbetsnämnden har de senaste åren tillstyrkt 400-500 ansökningar

om AT årligen för personer som kan betecknas som invandrare.

4.3.4.3 Prövning av AT—frågor efter inresan

Förutom frågan om möjligheterna för AMS att ange allmänna riktlinjer för bedömning av ärenden rörande AT har SIV:s styrelse endast vid ett fåtal tillfällen behandlat principiella frågor rörande AT. Ett sådant tillfälle var när styrelsen den 4 december 1969 uttalade att SIV vid bedömning av om "särskilda skäl” föreligger att bevilja AT efter inresan inte skall ta hänsyn till

det aktuella läget på arbetsmarknaden. Någon arbetsmarknadsprövning skall således överhuvudtaget inte komma in här, utan det är skäl hänförliga till sökanden (av politisk eller humanitär art) som skall vara avgörande. Denna regel kom dock snart att modifieras något. I praxis har således en arbetsmarknadsprövning skett efter inresan när det gäller yrken där man bedömt att det överhuvudtaget inte finns någon i Sverige bosatt som kunnat utföra arbetet (”pilotfallet” var en tränare i aikido). Arbetsmarknadspröv- ning efter inresan har också skett när det gällt tidsbegränsade, brådskande arbeten trots att skälen här inte varit hänförliga till sökanden.

Före den 1 april 1981 gällde att AT kunde beviljas efter inresan om det förelåg ”särskilda skäl”. När krav på att UT normalt skall ha beviljats före inresan infördes den 1 april 1981 föreskrevs samtidigt att såväl UT som AT får beviljas efter inresan endast om det föreligger ”skäl av synnerlig vikt” (såvida det inte är fråga om en person med politiska skäl eller nära anknytning till Sverige). Med det språkbruk som används i lagtext innebär det en väsentlig skärpning av kraven för att AT skall beviljas efter inresan. En diskussion pågår inom SIV (sommaren 1982) angående lämpligheten och möjligheten av att mjuka upp det skärpta kravet på AT före inresan när det gäller tidsbegränsat arbete (se avsnitt 5.5.4.2).

4.3.5. SIV:s föreskrifter om polismyndigheternas handläggning av AT—ärenden, m m

SIV har efter samråd med AMS och RPS meddelat föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om UT och AT m m. Föreskrifterna innefattar bemyndigande för polismyndigheterna att i vissa fall meddela AT. Förutsättningarna för detta är bl a följande: D Det skall vara fråga om förlängning för högst tre år av tidigare beviljat AT. EI SIV har inte förbehållit sig beslutanderätten i förlängningsärendet (sådant förbehåll sker tex alltid i de fall då AMS tillstyrkt AT för begränsad tid). D Polismyndighet får endast bevilja ansökan. Anser polismyndighet att ansökan bör avslås, måste den överlämnas till SIV för beslut. I:! Med ansökan om förlängning skall jämställas ansökan från den som under minst ett års tid närmast innan ansökan getts in varit bosatt i landet och som varit undantagen från skyldigheten att ha UT och AT (ogift utländskt barn under 16 år vars vårdnadshavare är svensk medborgare eller bosatt i landet och har tillstånd).

5. Arbetstillståndsprövningen — utveckling av praxis

5 .1 Arbetskraftsinvandring allmänt

Som framgått av redogörelserna i kapitlen 3 och 4 skall SIV normalt samråda med AMS i ärenden rörande AT. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.3 har AMS lämnat en del generella bemyndiganden till SIV att avgöra ansökningar om AT. De allra flesta ansökningar om AT, som görs före inresan i landet, remitteras emellertid av SIV till AMS för yttrande. SIV följer enligt hittillsvarande erfarenheter nästan alltid AMS yttrande och AMS följer i regel arbetstagarorganisationens rekommendation. När AMS har tillstyrkt AT beviljar SIV också AT och har AMS avstyrkt avslår SIV ansökningen. SIV kan emellertid göra avsteg från AMS yttrande på grund av faktorer som inte hänför sig till arbetsmarknadsbedömningen. Det kan t ex förekomma att det efter remiss av ett ärende till AMS framkommer att sökanden har sådan anknytning till Sverige att tillstånd bör beviljas på denna grund. Det kan undantagsvis också förekomma att det efter remiss framkommer omständigheter som tyder på att sökandens uppgifter om avsikten med besöket här inte är trovärdiga eller att det föreligger avslagsgrund av vandelsskäl. SIV kan då avslå ansökningen trots att AMS tillstyrkt AT.

5 .2 Beviljade AT åren 1967-1981

5.2.1 Allmänt om statistik rörande AT

AMS för statistik över antalet tillstyrkta AT fördelade på olika branscher. Statistiken är fördelad på förstagångsansökningar och förlängningsansök- ningar. Däremot är det svårare att utläsa hur många ansökningar som avser tidsbegränsat arbete och hur många som gäller invandrare. Det är möjligt att skilja ut artister och de flesta montörer samt, fr o rn 1978, även gästforskare. Som framgår av redogörelsen för ärenden under en månad hos SIV (se bilaga 3) är det emellertid åtskilliga andra grupper som beviljas AT för tidsbegrän- sat arbete i Sverige och som inte kan betraktas som invandrare. Först fr o m 1980 har AMS en statistik där man skiljer ut dem för vilka AT tillstyrkts utan tidsbegränsning, dvs för invandring.

Från SIV går det att få fram statistik över antalet beviljade AT fördelade på medborgarskap och på tillstånd på grund av ansökan före och efter

inresan. Denna statistik är dock av mindre intresse eftersom det inte går att särskilja tillstånd beviljade på olika grunder (politiska skäl, arbetskraftsin— vandring, anknytning etc) och det heller inte framgår om det rör sig om tillstånd för en invandrare eller ett kort tillstånd för någon dags arbete som artist. Från år 1976 för- emellertid SIV en särskild statistik över dem som beviljas tillstånd som invandrare och sedan år 1978 finns en uppdelning mellan tillstånd beviljade av politiska skäl, på grund av någon form av anknytning och på grund av ”övriga skäl”, vari ingår arbetskraftsinvandring (indelningen var något annorlunda åren 1976 och 1977). Arbetskraftsinvand- ringen utgör således här inte en egen grupp utan ingår i gruppen ”övriga skäl", tillsammans med tex humanitära skäl. SIV:s statistik över antalet invandrare bygger på att handläggaren i varje enskilt ärende markerar vilken kategori sökanden enligt hans mening bör hänföras till. Gränsdragningen såväl när det gäller vem som skall betecknas som invandrare som mellan olika kategorier invandrare är oklar. Statistiken är bl a av denna anledning inte helt tillförlitlig.

5.2.2 Antalet beviljade AT enligt statistik från AMS och SIV

AMS statistik över tillstyrkta AT är fördelad på olika branscher. Däremot framgår inte närmare vad slags arbete det är fråga om, kvalificerat eller okvalificerat. I tabell 5.1 redovisar vi en beräknad fördelning av de av AMS tillstyrkta arbetstillstånden inom de största branscherna. AT för korttidsar-

Tabell5.1 Av AMS tillstyrkta AT totalt och inom några olika branscher åren 1967—1981, exkl. AT för korttidsarbete

År Totalt (ca) Tillverkning Servicearbete"

Textil Järnbruk Övr. till- Samt- Varav enskilt och metall verkning liga hushåll

1967 5 600 769 1 040 901 2 195 1968 2 400 123 357 419 795 1969 4 400 434 1 246 894 768 1970 7 900 638 3 645 . 1 625 825 1971 2 300 37 922 331 476 1972 1000 18 113 116 479 1973 900 7 83 62 609 181 1974 1 400 47 285 180 624 167 1975 1 500 23 191 165 755 175 197617 800 9 74 55 353 79 1977 2 000 11 122 111 1 272 329 1978 1 000 . . 157 53 605 139

1979 700 . . 90 88 523 112

1980 700 . . . . . . 351 71

1981 500

Totalt 33 000

Största gruppen utgörs av restauranganställda. Därnäst kommer gruppen anställda i enskilt hushåll som finns med fr. o. m. 1973 (före 1 maj 1973 krävdes ej AT). Under år 1981 har AMS upphört att pröva ansökningar om anställning i enskilt hushåll efter att generellt ha avstyrkt sådana tillstånd. b Endast första halvåret.

bete har vi därvid i möjligaste mån rensat bort, efter att ha gjort en uppskattning av deras antal. Det totala antalet tillstyrkta AT som ej gäller korttidsarbete uppgick till ca 27 000 under åren 1968-1981.

I gruppen "övrig tillverkningsindustri” i tabell 5.1 ingår bl a glas-, keramik-, gummi- och livsmedelsindustri (från år 1978 även textil). Av tabellen framgår tydligt den stora ”toppen” år 1970, och att den berodde på att ett mycket stort antal AT tillstyrktes inom tillverkningsindustrin. Det framgår också att de flesta tillstyrkta AT alltsedan år 1972 varit inom sektorn servicearbete, inbegripet anställning i enskilt hushåll. De flesta tillstyrkan- dena har gällt restaurangarbete. Åren 1972-1980 har mer än 5000 AT tillstyrkts för servicearbete och anställning inom enskilt hushåll, vilket utgör närmare 60 % av samtliga tillstyrkta ej tidsbegränsade AT under denna period. Antalet tillstyrkta AT inom denna dominerande sektor har sedan år 1971 varit tämligen konstant, medan antalet AT inom tillverkningsindustrin sjönk kraftigt år 1972 och därefter har hållit sig på en lägre nivå.

Det är först fr o m är 1978 som det är möjligt att med någorlunda säkerhet jämföra siffror från AMS och från SIV över antalet beviljade AT för invandrare. Siffrorna från AMS för åren 1978 och 1979 är likväl bara uppskattningar byggda på tillgänglig statistik. Först fr o m är 1980 är invandrare och korttidsarbetare skiljda åt i AMS statistik.

Av AMS tillstyrkta och av SIV beviljade AT åren 1978-1981, exkl AT för korttidsarbete (ca).

År AMS srv 1978 1 000 500 1979 700 525 1980 700 550 1981 500 400

Som synes föreligger det en avsevärd skillnad mellan siffrorna från AMS och SIV, men skillnaden tycks successivt bli mindre.

Först fr o m år 1980 är det möjligt att få en mer exakt bild av antalet av AMS tillstyrkta AT för personer som kan betraktas som invandrare fördelat på olika branscher. Av AMS under år 1980 tillstyrkta AT utan tidsbegräns- ning fördelar sig på det sätt som framgår av tabell 5.2.

5 .2.3 Kommitténs undersökningar rörande antalet beviljade AT

Som framgått av avsnitten 5.2.1 och 5.2.2 är statistiken från såväl AMS som SIV bristfällig när det gäller antalet beviljade AT för invandring. Det är en av anledningarna till vår tidigare omtalade undersökning av ärenden som kom in till SIV under en månad oktober 1978. Helhetsbilden av oktoberunder- sökningen framgår av bilaga 3. Den undersökningen har när det gäller AT följts upp med en undersökning av ärenden vari AMS under juni 1981 tillstyrkt AT utan tidsbegränsning. (I juniundersökningen har till skillnad mot oktoberundersökningen av praktiska skäl inte medtagits ärenden rörande tidsbegränsade AT och heller inte av AMS avstyrkta AT).

Tabell 5.2 Av AMS tillstyrkta AT utan tidsbegränsning år 1980, fördelning på vissa branscher Bransch Antal till— styrkta AT Tekniskt vetenskapligt och konstnärligt arbete 141 varav tekn. o. vetenskapligt arbete 21 hälso- och sjukvård 29 pedagogiskt arbete 67 konstnärligt arbete 24 Administrativt arbete 28 Kameralt och kontorstekn. arbete 20 Kommersiellt arbete 23 Lantbruk, skogs- och fiskeriarbete 5 Gruv- och stenbrytningsarbete 3 Transport- och kommunikationsarbete 5 Tillverkningsarbete, maskinskötsel 102 varav järnbruk och metallindustri 21 byggnads- och anläggningsarbeten 5 Servicearbete 351 varav storhushåll, kockar, ekon.bitr. 227 enskilt hushåll 71 fastighetsskötsel och städning 12 sport och idrott 25 Totalt 678

Resultatet av undersökningen av ärenden som kom in till SIV under oktober 1978 och avsåg arbetskraftsinvandring eller tidsbegränsat arbete redovisas nedan i tabellerna 5.3 och 5.4. Vi hänvisar också till bilagorna 3 och 4 där vi redogör för båda undersökningarnas uppläggning och resultat. När det gäller tidsbegränsat arbete har någon uppdelning på ansökningar före och efter inresan inte gjorts. Ansökan om AT för artister ges i allmänhet in av en artistförmedling och av handlingarna i ärendet framgår ofta inte om vederbörande är inrest eller inte.

Tabell 5.3 Slutligt beslut i ärenden där förstagångsansökan kommit in till SIV under oktober 1978 och där det gällt arbetskraftsinvandring (AT tillstyrkt av AMS utan tidsbegränsning i förekommande fall)

Ansökan gällde Bifall Avslag Summa Före Efter Före Efter inresa inresa inresa inresa

"Halvofficiella" an—

ställningar" 6 2 — — 8 Ledande befattning i ut- landsägt företag 6 1 - — 7 Specialister i övrigt 4 1 — — 5 Övrig arbetskrafts- invandring 30 3 44 14 91 Summa 46 7 44 14 111

”Gäller anställningar vid utländsk handelskammare, utländska flygbolag, statlig turistbyrå m.fl. (se avsnitt 43.22 och 5.3.1).

Tabell 5.4 Slutligt beslut i ärenden där förstagångsansökan kommit in till SIV under oktober 1978 och d