SOU 1982:49

Invandringspolitiken : delbetänkande

Till statsrådet för invandrarfrågor

Regeringen beslöt den 5 juni 1980 att låta göra en översyn av frågor rörande invandringen och invandrarnas situation i Sverige. Genom beslut den 19 juni 1980 tillkallade statsrådet i arbetsmarknadsdepartementet Karin Andersson en kommitté att genomföra översynen. Vi har antagit namnet invandrarpo- litiska kommittén. Den 13 oktober 1980 tillkallade statsrådet Andersson vidare en särskild referensgrupp åt kommittén med företrädare för invandrar- och minoritetsorganisationer. De personer som hittills medverkat i kommitténs arbete ledamöter, sakkunniga, experter och sekretariat samt ledamöter och ersättare i referensgruppen framgår av bilaga 2 till det delbetänkande som vi härmed överlämnar.

Delbetänkandet, Invandringspolitiken Bakgrund, innehåller inga förslag vilket hänger samman med arbetets uppläggning. Det består huvudsakligen av en sammanställning av invandringspolitikens uppbyggnad och innehåll, både materiellt och formellt, som är den första i sitt slag. Sistnämnda faktum samt materialets omfattning och i flera avseenden unika karaktär har vi ansett motivera att ett delbetänkande, som alltså enbart innehåller en beskrivande bakgrund, lämnas redan nu. Att materialet görs tillgängligt innan förslag föreligger, bör kunna bidra till en debatt som kan tillföra kommittén värdefulla synpunkter för dess fortsatta arbete med övervägan- den och förslag om den framtida invandringspolitiken. Stockholm i oktober 1982

Elvy Olsson

Alexander Chrisopoulos Lahja Exner Roland Larsson Ivdr Nordberg

Sten Svensson Lennart Widing /Ingemar Källberg Bengt Ranland

Förkortningar

Tabeller och figurer

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag och arbete

1. Principer för invandringspolitiken, m m 1.1

1.2

1.3

1.4

Principer och migration före 1968 års riktlinjer för utlännings- politiken, m m 1.1.1 Utvecklingen av principer 1.1.2 Migrationens utveckling . . Principer och allmänna riktlinjer enligt 1968" ars riksdagsbeslut och senare tilläggsbeslut 1.2.1 Inledning 1.2.2 Principer . . . 1.2.2.1 Allmänt . . . 1.2.2.2 Invandring av utländsk arbetskraft 1.2.2.3 Försörjning och social omvårdnad 1.2.2.4 Humanitära synpunkter m m 1225 Utlänningarnas anpassning 1.2.3 Allmänna riktlinjer enligt 1968 års beslut 1.2.3.1 Ansvaret för utlänningspolitiken 1.2.3.2 Invandringens omfattning 1.2.3.3 Anpassningsåtgärdernas inriktning 1.2.4 Principiella överväganden efter 1968 Principen om fri migration för nordbor inom Norden 1.3.1 Inledning . . . . 1.3.2 Överenskommelsen år 1954 om gemensam nordisk arbetsmarknad . . . 1.3.3 Ny nordisk överenskommelse om gemensam arbets- marknad . . . Migrationens utveckling fr o m 1968 1 sammanfattning

2 Invandringen av nordbor 2.1

Inledning

17

19

23

37

41

41 41 43

att

45 46 47 47 48 49 49 50 50 51 52 52

53

54 56

59 59

2.2 2.3 2.4

Flyttningsrörelserna inom Norden i sammandrag Det nordiska arbetsförmedlingssamarbetet Bilateralt samarbete mellan Finland och Sverige i fråga om

arbetskraftsmigration . . .

2.4.1 En särskild överenskommelse träffas

2.4.2 Innehållet 1 överenskommelsen .

2.4.3 Information om överenskommelsen samt AMS före— skrifter och anvisningar . . 2.4.4 Några uppgifter om den finsk- svenska migrationen sedan kanaliseringsöverenskommelsen träffats

3. Grundläggande författningsbestämmelser i tillståndsfrågor 3.1 3.2

3.3 3.4

3.5

Uppehållstillstånd (UT) och visering Arbetstillstånd (AT) . . . . . 3.2.1 För vilken verksamhet krävs AT

3.2.2 Undantag från skyldigheten att ha AT 3.2.3 Anställningstillstånd för sjömän . .

3. 2. 4 Befrielse från skyldigheten att ha AT

Permanent uppehållstillstånd . . . Krav på att uppehålls- och arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan .

Handläggande myndigheter

4 Riktlinjer och regler för arbetskraftsinvandringen av icke nordbor,

mm

4.1

4.2

4.3

Internationella överenskommelser och avtal

4.1.1 OECD:s arbetskraftsstadga . . . .

4.1.2 Arbetskraftsöverenskommelserna med Italien, Jugo- slavien och Turkiet . . . . . 4.1.3 Åtgärder för att motverka migration av sysselsättnings- skäl . . .

Riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut

4.2.1 Arbetsmarknadsbedömningen m m 4.2.2 Prövningen av bostadsförhållanden

4. 2 3 Giltighetstiden för UT och AT

4. 2. 4 Yrkesbegränsning av AT . . . Generella bemyndiganden från AMS till SIV m m . . .

4.3.1 Olika framställningar till AMS respektive regeringen från SIV, LO och Svenska kommunförbundet, m rn 4.3.2 Bemyndiganden för SIV att utfärda AT utan remiss till AMS................ 4.3.2.1 AT på grund av skäl som hänför sig till

sökanden . . . . . . . . . 4.3.2.2 AT 1 yrken där vanlig arbetsmarknadspröv- ning inte kan ske . . . .

4.3.3 Bemyndiganden för SIV att avslå ansökan om AT 4.3.4 Övriga principiella ställningstaganden från AMS,

mm...........

4.3.4.1 Arbetsmarknadsprövningen

59 60

61 61 62

63

65

69 69 70 70 70 72 72 73

73 74

77 77 77

77

78 78 78 80 81 81 81

81

83

83

84 85

86 86

4.3.4.2 Länsarbetsnämndernas roll 4.3.4.3 Prövning av AT-frågor efter inresan 4.3.5 SIV:s föreskrifter om polismyndigheternas handlägg- ning av AT-ärenden, m m

5 Arbetstillståndsprövningen utveckling av praxis 5.1 5.2

5.3

5.4 5.5

Arbetskraftsinvandring allmänt Beviljade AT åren 1967- 1981 . 5.2.1 Allmänt om statistik rörande AT . . 5.2.2 Antalet beviljade AT enligt statistik från AMS och SIV . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Kommitténs undersökningar rörande antalet beviljade AT . . . . . . . . . . 5.2.4 Slutsatser om arbetskraftsinvandringen Arbetskraftsinvandringen några särskilda grupper 5.3.1 ”Halvofficiella” anställningar . . . . . 5.3.2 Personer i ledande befattning vid utlandsägda före- tag . . . . . . . . . 5.3.3 Anställning i enskilt hushåll Kollektiv överföring Tidsbegränsat arbete 5.5.1 Allmänt . 5.5.2 Befrielse från skyldigheten att ha AT . . 5.5.3 Kategorier undantagna från skyldigheten att ha AT under viss tid . . 5.5.3.1 Vissa chaufförer, sjukvårdare m fl 5.5.3.2 Vetenskapsmän 5 5. 3. 3 Montörer . . 5. 5. 3. 4 Gäststuderande . 5.5.4 Kategorier som beviljas tidsbegränsat AT 5.5.4.1 Artister och professionella idrottsutövare 5.5.4.2 Montörer 5 . 5 .4. 3 Praktikanter 5.5.4.4 Gästforskare . . . 5.5.4.5 Vikarierande medicinalpersonal 5.5.4.6 Au-pair i enskilt hushåll . . . . . . 5.5.4.7 Ferie- AT för studerande vid utländsk läro- anstalt . . . . 5.5.4.8 Cirkelledare 1 språk . . . 5.5.4.9 Specialister med konsultuppdrag . 5.5.4.10 Anhöriga till diplomater och utlandskorre- spondenter

6 Principer och regler för invandring av flyktingar och personer med flyktingliknande skäl . 6.1 Internationella överenskommelser och avtal, rn m 6.1.1 Geneve- konventionen och New York- -protokollet 6.1.2 Den nordiska passkontrollöverenskommelsen 6.1.3 Den svensk—tyska överenskommelsen

87 87

88

89 89 89 89

90

91 94 95 95

96 96 96 97 97 98

99 99 99 99 99 100 100 101 103 103 104 104

105 106 106

106

107 107 107 108 109

6.2

6.3

6.4

6.5

6.6

6.1.4 Internationell praxis i fråga om direktavvisning och prövning av asylansökningar . . .

Den svenska utlänningslagens bestämmelser om asylsökande flyktingar och flyktingliknande grupper 6.2.1 Flyktingar

6.2.2 Krigsvägrare . . . . . .

6.2.3 Andra utlänningar 1 behov av särskilt skydd Principiella överväganden bakom bestämmelserna 1 5 och 6 åå

UtlL 6.3.1 Prop. 1975/76: 18 om ändring i utlänningslagen(1954: 193), m m . . 6.3.2 Förslag i betänkandet Ny utlänningslag och prop. 1979/80: 96

Vissa handläggningsfrågor . . . .

6.4.1 Skyldighet för polismyndighet att överlämna frågan om avvisning till SIV' 1 vissa fall . . . . . . .

6.4.2 Skyldighet för polismyndighet att anmäla avvisningsbe- slut till SIV 1 vissa fall . . . .

6.4.3 Resedokument och flyktingförklaring . . .

Organiserad överföring samt omhändertagande av flyktingar

och därmed jämställda . .

Flyktinghjälp' mom ramen för biståndspolitiken

7 Utvecklingen av praxis i asylärenden 7.1 7.2 7.3 Statistiska uppgifter jämte kommentarer . Överföring av flyktingar' inom ramen för flyktingkvot Spontant inresta flyktingar och personer med flyktingliknande skäl sedan år 1968

7.3.1 Inledning . . .

7.3.2 Desertörer och krigsvägrare från USA 7.3.3 Greker under juntatiden

7.3.4 Latinamerikaner . 7.3.5 Assyrier och syrianer från Turkiet . . .

7.3.6 Personer som flytt till följd av inbördeskriget' 1 Liba— non . . . . . . 7.3.7 Några andra kategorier . .

7.3.8 Polska medborgare 1981-1982 . . . .

7.3.9 Sammanfattning och försök till fördelning efter flyk— ting- och olika flyktingliknande skäl

8. Invandring av anhöringa 8.1 8.2

8.3 8.4

Internationella överenskommelser

Författningsbestämmelser m m . . . .

8.2.1 Tillstånd för utlänning med familjeanknytning 8.2.2 Undantag för vissa minderåriga barn från skyldigheten atthaUToch AT . . . .

Riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut . . .

Praxis vid tillståndsprövningen för make/maka (sammanboen— de) samt minderåriga barn

109

110 110 112 113

113

113

116 116

116

117 118

119 121

123 123 124

127 127 127 128 128 128

130 132 134

134 137 137 137 137

138 138

139

8.5

8.4.1 Make/maka samt sammanboende 8.4.1.1 Allmänt . . . . . . . . . . . 8.4.1.2 ”Snabba anknytningar” uppskjuten in- vandringsprövning . . . 8.4.1.3 Äktenskap och sammanboende där ena panen är minderårig 8.4.2 Barn under 20 ar . . . . . . . 8.4.3 Undantag från kravet på UT före' inresan . 8.4.4 Invandringens omfattning' 1 fråga om make/maka (sam- manboende) och minderåriga barn 8.4.4.1 Tidigare tillgänglig statistik 8.4.4.2 Kommitténs undersökning av en månads ärenden hos SIV . . . 8.4.4.3 Undersökning rörande effekterna av regeln om krav på UT före inresan . Andra anhöriga än make/maka (sammanboende) och barn under 20 år . . . . . 8.5.1 Utveckling av riktlinjer m in efter 1968 ars riksdagsbe- slut . . . . . 8.5.1.1 Inledning . 8.5.1.2 Förslag' 1 betänkandet Sverige och flykting- arna från en arbetsgrupp inom arbetsmark- nadsdepartementet . . . 8.5.1.3 Förslag från utlänningslagkommittén i betänkandet Ny utlänningslag . . . 8.5.1.4 Uttalanden i prop. 1979/80: 96 Ny utlän- ningslag 8.5.2 Nuvarande praxis . . . 8. 5.2.1 Anhöriga till politiska flyktingar . . 8.5.2.2 Anhöriga till andra än politiska flyktingar 8.5.3 Särskild familjeåterföreningskvot för turkiska assyrier och syrianer . . . . . . 8.5.4 Undantag från kravet på UT före inresan . 8.5.5 Invandringens omfattning när det gäller andra anhöriga än make/maka och deras barn under 20 år

9. Övrig in vandring

9.1

9.2

Annan anknytning till Sverige än genom anhörig

9.1.1 Anknytning genom tidigare vistelse' 1 Sverige 9.1.2 Anknytning genom svenskt påbrå 9.1.3 Anknytning genom anställning hos svenskt företag i utlandet eller genom anställning på svenskt fartyg

Övrig invandring

9.2.1 Allmänt . . .

9.2.2 Personer med försörjningen tryggad genom pension eller andra tillgångar 9.2.3 Egna företagare" 9.2.4 Fria yrkesutövare

139 139

140 143 143 144

145 145

145 146 146 146 146 146 148 149 149 149 150

151 152

152

155 155 155 156

156 157 157

157 158 158

10 Tillfällig vistelse i Sverige när ändamålet inte är arbetsanställning 10.1

10.2

Vistelse för besök i Sverige

10.1.1 Inledning . . .

10.1.2 Viseringsfria besökare 10.1.3 Viseringspliktiga besökare 10.1.4 Fortsatt besök för personer som är Viseringsfria respek- tive har visum för besök

Gäststuderande . . . .

10.2. 1 Riktlinjer och praxis m m . . . . .

10. 2. 2 Förslag från gäststuderandekommittén angående UT för gäststuderande m m

11 Handläggnings- och instansordning, m m 11.1

11.2 11.3

11.4 11.5

11.6

Utgångspunkter Internationella rekommendationer . . Handläggning när ansökan ingivits före inresa i Sverige 11.3.1 Inresereglerna i sammandrag 11.3.2 Utlandsmyndigheternas roll 11.3.3 Handläggningen hos SIV Yttre utlänningskontroll Inre utlänningskontroll 11. 5.1 Allmänt . . 11. 5. 2 Bostads- och arbetsgivaranmälningar . . . . 11. 5. 2. 1 Skyldigheten att lämna bostads- och arbets- givaranmälningar och syftet härmed . 11.5.2.2 Olika förslag och synpunkter på systemets fortbestånd . . . . . . . 11.5.2.3 Nuvarande ordning och det beräknade anta- let anmälningar . . . . 11.5.2.4 Enkät till ett antal polismyndigheter angå- ende värdet av anmälningsskyldigheten Handläggning när ansökan inte ingivits före inresan 11.6.1 Krav på UT före inresan samt avvisnings— och utvis- ningsgrunderna . . 11. 6. 2 Handläggningen hos polismyndighet 11. 6.2.1 Allmänt 11.622 Avvisning . 11.6.2.3 Förstagångsansökan efter inresan 11.6.2.4 Förlängningsansökan 11.6.2.5 Verkställighet 11.6.3 Handläggningen hos SIV 11.6.3.1 Tillståndsärenden 11.6.3.2 Avvisning 11.633 Utvisning . . . . . 11.634 Verkställighetsärenden 11.6.3.5 Yttranden i besvärsärenden 11.636 Allmänt om handläggningen 11.6.4 Handläggningen hos regeringen 11.6.4.1 Besvärsärenden

161 161 161 161 162

164 165 165

167

169 169 169 170 170 170 171 171 172 172 174

174

174

176

178 179

179 179 179 180 181 182 183 184 184 185 186 187 187 187 188 188

11.7

11.8

11.9

11.6.4.2 Ärenden överlämnade av SIV, m m Rättssäkerhetsfrågor . . . 11.7.1 Nuvarande rättssäkerhetssystem . . . . . 11.7.1.1 Rättssäkerhetsgarantier i förvaltningsären- deniallmänhet . . . 11.7.1.2 Speciella rättssäkerhetsgarantier i utlän- ningsärenden . . . . . 11. 7. 2 Undersökning av ett antal ärenden om direktawis- ning . . . . 11.7.2.1 Inledning . . . . . . 11.7.2.2 Ärenden anmälda av polismyndighet till SIV under en månad . 11.7.2.3 Ärenden överlämnade av polismyndighet till SIV . . . . 11. 7. 3 Undersökning av ett antal verkställighetsärenden 11..73.1 Inledning . . 11. 7. 3. 2 Verkställighetsärenden hos SIV under för- sta halvåret 1981 . . . Fråga om utökning av polismyndigheternas möjlighet att meddela avlägsnandebeslut . . . . 11.8.1 Förslag från utlänningslagkommittén m m 11.8.2 Invandrarpolitiska kommitténs ställningstagande i remissvar 11.8.3 Regeringens ställningstagande till utlänningslagkom- mitténs förslag . . . . . 11.8.4 Undersökning rörande antalet utvisningsbeslu't 1 åren- den vari inga politiska skäl åberopas Instansordningens utveckling 11.9.1 Besvärsrätt till regeringen införs . . 11.9.2 Utlänningslagkommitténs behandling av instansord- ningen och statsmakternas ställningstagande 11.9.3 Tilläggsuppdrag åt kommittén att pröva frågan om instansordningen

12 Handläggande instansers organisation, resurser och beslutsordning samt ärendeutveckling och handläggningstider . 12.1

12.2

Organisation, resurser och beslutsordning

12.1.1 Inledning . .

12.1.2 Polismyndigheternas resurser och handläggningen där .

12.1.3 SIV och handläggningen dår . . .

12.1.4 Regeringskansliet (arbetsmarknadsdepartementet) och handläggningen där

Ärende- och balansutveckling . 12.2.1 Utlänningsärenden hos polismyndigheterna . . 12.2.1.1 Fördelning på polisdistrikt och olika ären—

deslag . .

12.2. 1. 2 Uppgifter från RPS rörande förstågångsan-

188 189 189 189 190

191 191

192 192 193 193 194

195 195

197 198 199 200 200 202 205 207 207 207

207 209

210 211 211

211

sökningar hos polismyndigheterna under senare tid . . 12. 2. 2 Ärende- och balansutveckling hos SIV 12. 2. 3 Ärende- och balansutveckling' 1 regeringskansliet 12.3 Den samlade effekten av handläggningstiderna hos berörda myndigheter . . . . . . . . . . 12.4 Vidtagna och planerade åtgärder' 1 syfte att minska väntetider- na . . . . . . 12.4.1 Författningsändringar . . . . . . . 12.4.2 Vidtagna och planerade åtgärder' mom polisväsendet 12.4.3 Vidtagna och planerade åtgärder mom SIV 12.4.4 Vidtagna och planerade åtgärder inom regeringskansli— et

13 Läget för dem som här i landet väntar på att få tillståndsfrågan prövad ( ”Väntarnas” situation) 13.1 ”Väntarnas” rättigheter 13.1. 1 Allmänt . . 13. 1. 2 Tillträde till utbildning 13. 1. 3 Sociala välfärdsanordningar 13.1.4 Sjukvård 13.2 Staten, kommunerna och väntarna 13.2.1 Allmänt . . . . . . . . . 13.2.2 Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun 13.2.3 Väntarnas geografiska spridning 13.2.4 Väntarnas bostadssituation . . . . 13.2.5 Framställningar till regeringskansliet rörande väntar- frågan . . . . 13.2.6 Pågående utvecklingsarbete

14. Invandrarpolitiken i huvuddrag

14.1 Inledning . 14.2 Allmänna mål och riktlinjer . . . . . 14.2. 1 Invandrarpolitikens mål enligt 1975 års beslut 14.2.2 Utlänningars rättigheter och skyldigheter

14.3 Särskilda åtgärder för invandrare 14.3.1 Arbetsmarknaden 14.3.2 Bostadssektorn 14.3.3 Den sociala sektorn 14.3.4 Kulturpolitiken 14.3.5 Utbildningsfrågor 14.3.6 Föreningarna och trossamfunden 14.3.7 Medinflytande och medborgarskap 14.3.8 Information och opinionsbildning 14. 3. 9 Ansvarsfördelning och samordning 14.3.10 Samhällets tolk- och översättarservice . 14.3.11 Statens utgifter för särskilda åtgärder för invandrare

212 213 214

217

219 219 220 220

221

223 223 223 223 224 226 226 226 227 228 229

230 230

231 231 232 232 233 233 234 235 236 237 239 241 243 244 245 246 248

15 Statistisk översikt 15.1 15.2

15.3

15.4

15.5

15.6

15.7 15.8 15.9

Inledning . .

Tillgänglig statistik

15. 2. 1 Bakgrund .

15. 2. 2 Befolkningsstatistiken

15. 2. 3 SIV: s statistik . .

15. 2. 4 Möjligheterna att jämföra olika slags statistik In- och utvandringen åren 1968-1981 15.3.1 Flyttningsrörelsernas omfattning åren 1968-1981 15.3.2 Den nordiska' 1n- och utvandringen

15.3.3 Den icke nordiska invandringen

Återutvandring och upprepad invandring

15.4. 1 Inledning . . . . . . 15. 4. 2 Återutvandringsfrekvens och vistelsetid 1 Sverige 15. 4. 3 Upprepade flyttningar

Utländska medborgare 1 Sverige 111 m . . 15.5.1 Utvecklingen av antalet utländska medborgare m 111 15.5.2 Fördelning efter kön,ålder och vistelsetid

15.5.3 Naturaliserade åren 1967-1981

Invandringens demografiska konsekvenser

15.6.1 Bakgrund . . . . .

15.6.2 Invandringens effekter på folkmängden 15.6.3 Invandringens effekter på ålderssammansättningen Invandringens effekter på arbetskraftstillgången Invandringens ekonomiska effekter

Ett internationellt perspektiv

15.9.1 Inledning .

15.9.2 Flyktingfrågor 15.9.3 Arbetskraftsmigration 15.9.4 In- och utvandring' 1 ett antal länder

16 Invandringspolitiken i ett antal andra länder 16.1 16.2

16.3

Inledning

Danmark . . . . .

16.2.1 Grundprinciper och mål 16.2.2 Arbetskraftsinvandring

16.2.3 Anknytningsinvandring . . . . . . 16.2.3.1 Make/maka och minderåriga barn 16.2.3.2 Föräldrar och andra anhöriga

16.2.4 Flyktingar

16.2.5 Övrig invandring . .

16.2.6 Särregler för EG-medborgare 16.2.7 Medborgarskap Norge......... 1631 Grundprinciper och mål 16.3.2 Arbetskraftsinvandring

16.3.3 Anknytningsinvandring . . . . 16.3.3.1 Make/maka och minderån'ga barn 16.332 Föräldrar och andra anhöriga

251 251 25 1 251 252 253 254 255 255 258 260 262 262 262 264 266 266 269 270 272 272 272 273 274 276 278 278 279 279 280

283 283 283 283 284 284 284 284 285 285 285 286 286 286 286 287 287 287

16.4 Frankrike

16.5

16.6

16.7

16.8

16.3.4 16.3.5 16.3.6

16.4.1 16.4.2 16.4.3 16.4.4 16.4.5 16.4.6 16.4.7 16.4.8

Flyktingar Övrig invandring Medborgarskap

Grundprinciper och mål Arbetskraftsinvandring Anknytningsinvandring Flyktingar

Övrig invandring Handläggningsordning '*Legaliseringsprogrammet" Medborgarskap

Nederländerna 16.5.1 16.5.2 16.5.3 16.5.4 16.5.5 16.5.6 16.5.7

Grundprinciper och mål Arbetskraftsinvandring Anknytningsinvandring Flyktingar

Övrig invandring Handläggningsordning Medborgarskap

Storbritannien 16.6.1 16.6.2 16.6.3

16.6.4 16.6.5 16.6.6 16.6.7

Grundprinciper och mål Arbetskraftsinvandring

Anknytningsinvandring 16.6.3.1 Make/maka

16.6.3.2 Minderåriga barn 16.6.3.3 Andra anhöriga Flyktingar

Övrig invandring Handläggningsordning Medborgarskap

Förbundsrepubliken Tyskland 16.7.1 16.7.2 16.7.3

16.7.4 16.7.5 16.7.6 16.7.7 16.7.8

16.8.1 16.8.2 16.8.3 16.8.4 16.8.5 16.8.6

Grundprinciper och mål Arbetskraftsinvandring Anknytningsinvandring 16.7.3.1 Make/maka 16.7.3.2 Minderåriga barn

Flyktingar Övrig invandring Handläggningsordning Medborgarskap

Åtgärder för att minska antalet invandrare Australien

Grundprinciper och mål Invandrare i allmänhet Anknytningsinvandring Flyktingar

Övrig invandring Handläggningsordning

287 288 288 288 288 289 290 290 291 291 291 291 291 291 292 292 292 293 293 293 293 293 294 294 295

295 295 295 296 296 296 297 297 297 297 297 298 298 299 299 299 300 300 300 301 302 302 303 303

16.8.7 Medborgarskap 16.9 Canada . . . . . 16.9.1 Grundprinciper och mål . . . . 16.9.2 Familjeanknytningsfall ( family class”) 16.9.3 Flyktingar( refugees”) . . . 16.9.4 Övrig invandring ("independent immigrants”) 16.9.5 Handläggningsordning 16.9.6 Medborgarskap 16.10USA......... 16.10.1 Grundprinciper och mål . . 16.102 Invandrare som faller utanför kvotsystemet 16.103 Invandrare vars antal begränsas av kvotsystemet 16.10.4 Flyktingar 16.105 Medborgarskap

Bilaga 1 Direktiv

Bilaga 2 Förteckning över ledamöter, sakkunniga, experter, sekretariat och referensgrupp

Bilaga3 Undersökning av ärenden inkomna till SIV under oktober 1978

Bilaga 4 Undersökningar av ärenden om arbetstillstånd i oktober 1978 och i juni 1981

Bilaga 5 Undersökning av beslut i avvisningsärenden under september 1981

Bilaga 6 Undersökning av verkställighetsärenden som överlämnats till SIV under första halvåret 1981

Bilaga 7 Undersökning av ärenden inkomna till SIV under tiden 5—16 oktober 1981

Bilaga 8 Undersökning av ärenden som inkommit till SIV från polis- myndigheterna under september 198]

Bilaga9 Enkät till ett antal polismyndigheter angående värdet av systemet med arbetsgivar- och bostadsanmälningar

Sakregister

303 304 304 304 305 306 307 307 307 307 308 309 310 310

311

327

331

345

347

353

367

371

379

383

'.w _

- ' - -tl'17l-'n:._1f'.1__1 95.111

ant....

15- ».1ii'ijlåltriåil.

'. 1.1 .. __ .

*m-

wil .*r,' ..,». ' .. ' tiiuåbn'hiätls lugnt? ägar1,:l,, . . www.wn . tfn.

. . ":"! . ._ fjäll-L _' "] |" . ' . 'F'H .- ' : "' - - ' . 11.-.. wa. mann!- I'" '.'I .. .. ,, E _ 'I _. Willi Luta—wa . 'i'?

Förkortningar

AMS arbetsmarknadsstyrelsen

AT arbetstillstånd AU arbetsmarknadsutskottet Ds A departementsserien, arbetsmarknadsdepartementet EG de europeiska gemenskaperna EIFO expertgruppen för invandringsforskning ILO internationella arbetsorganisationen JK justitiekanslern JO riksdagens ombudsmän LAN länsarbetsnämnden LO Landsorganisationen i Sverige OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling)

prop. proposition PUT permanent uppehållstillstånd RFV riksförsäkringsverket RPS rikspolisstyrelsen rskr riksdagens skrivelse

RSV riksskatteverket SAF Svenska arbetsgivareföreningen SCB statistiska centralbyrån SFS svensk författningssamling SIDA styrelsen för internationell utveckling SIV statens invandrarverk SOU statens offentliga utredningar

SÖ skolöverstyrelsen

UAT uppehålls- och arbetstillstånd UD utrikesdepartementet UHÄ universitets- och högskoleämbetet UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees (Förenta Nationernas flyktingkommissarie) UT uppehållstillstånd UtlF utlänningsförordningen (1980:377) UtlL utlänningslagen(1980:376 före 1980-07-01 avses dock utlän-

ningslagen 1954z193)

fl,?" Intim-1111, " .. :'__' . hällt-'N' . ' .M | 1

.. ' 1 'erm

'1 '. 13.-1.1 .H.—11. '.--_|_' '

Tabeller och figurer

Tabeller

Tabell 1.1

Tabell 1.2 Tabell 1.3 Tabell 1.4 Tabell 2.1 Tabell 5.1 Tabell 5.2

Tabell 5.3

Tabell 5.4

Tabell 5 .5 Tabell 7.1 Tabell 12. 1

Tabell 12.2

Tabell 12.3

Tabell 12.4

Utländska medborgare, kyrkobokförda i Sverige åren 1880- 1960 samt är 1967. Antal och procentuell andel av befolkningen . . . . . Brutto- och nettoinvandring åren 1968- 1981, exkl svenskar . . . . . . . . . Brutto- och nettoinvandring av finska och övriga nordi— ska medborgare exkl svenskar åren 1969- 1981 Invandringens struktur är 1980 . . . Framställningar år 1980 från svenska arbetsgivare om att få rekrytera arbetskraft i Finland och arbetskraftsminis- teriets beslut, fördelning på yrkesgrupper Av AMS tillstyrkta AT totalt och inom några olika branscher aren 1967- 1981, exkl AT för korttidsarbete Av AMS tillstyrkta AT utan tidsbegränsning år 1980, fördelning på vissa branscher . . . . Slutligt beslut' 1 ärenden där förstagångsansökan kommit in till SIV under oktober 1978 och där det gällt arbetskraftsinvandring (AT tillstyrkt av AMS utan tidsbegränsning i förekommande fall) . Slutligt beslut i ärenden där förstagångsansökan kommit in till SIV under oktober 1978 och där sökanden åberopat arbete av tidsbegränsad karaktär

Kollektiv överföring av arbetskraft från Jugoslavien åren 1966—1972. Beviljade tillstånd . . Flyktinginvandringen till Sverige aren 1950-1981. (Per- soner med flykting- och flyktingliknande skäl ingår) Sannolik fördelning på ärendeslag av utlänningsärenden hos polismyndigheterna under år 1981 Ärendeutvecklingen under april 1981—juni 1982 av ärenden hos polisen' 1 vilka politiska skäl eller anknytning åberopas . . . . . . . Utvecklingen av antalet avlägsnandeärenden hos SIV fr o m år 1978 to 111 juni 1982

Genomsnittliga handläggningstider hos SIV sedan år 1976, efter ärendetyp

44 57 57 58 68 90

92

92

93 98 124

212

212 214

215

Tabell 12.5

Tabell 12.6

Tabell 12.7 Tabell 14.1

Tabell 15.1

Tabell 15.2

Tabell 15.3 Tabell 15.4 Tabell 15.5

Tabell 15.6

Tabell 15.7

Tabell 15.8

Tabell 15.9

Tabell 15.10

Tabell 15.11

Tabell 15.12

Tabell 15.13

Utvecklingen av antalet besvärsärenden hos arbetsmark— nadsdepartementet åren 1978-1981, ungefärliga tal Handläggningstiden (i dagar) i olika instanser enligt uppföljning av ärenden inkomna till SIV i oktober 1978 . . . Personaltillskott hos SIV för tillståndsgivningen budget— åren 1976/77- 1982/83 . . . . Statens huvudsakliga utgifter för särskilda åtgärder för

218

220

invandrare . . . . . . . . . . 2.48—249

In- och utvandring av utländska medborgare åren 1968-1980. Registrerade siffror samt med hänsyn till överföringar till och från obefintlighetsregistret juste- rade siffror . . . . . . . . Utländska medborgare avfördå som emigranter eller överförda till rubrikerna” på församlingen skriven" och ”utan känt hemvist” i samband med kontroller av folkbokföringen åren 1972 och 1975 Registrerad in- och utvandring av medborgare i de övriga nordiska länderna till och från Sverige åren 1968-1981 Uppskattad fördelning av den icke nordiska invandring- en åren 1968-1981 efter grund för uppehållstillstånd Utvandrare år 1979 efter medborgarskap och vistelsetid i Sverige . . . . . . . Andelen som återutvandrat to m är 1980 bland invand- rarna åren 1968-1972 efter medborgarskap vid invand- ringen . . . . . . . Andelen återinvandrare to m är 1980 bland personer som utvandrade från Sverige åren 1968-1975 efter medborgarskap vid utvandringen Andelen återinvandrare bland invandrare åren 1976- 1980 efter medborgarskap vid invandringen Den 31 december 1980 i Sverige bosatta personer som naturaliserats år 1967 eller senare efter födelseland och år för naturalisation . . . . . . Sveriges folkmängd" aren 1960-1975 och prognos för aren 1980- 2000 (2025) enligt SCB:s huvudalternativ och två alternativa invandringsantaganden Befolkningens ålderssammansättning i Sverige åren 1960-1975 samt prognos för åren 1980-2000 (2025) enligt SCB:s huvudalternativ och två alternativa invandrings- antaganden . . . . . . Bruttoinvandring av utländska medborgare samt netto- invandring (inkl svenska medborgare)' 1 åldern 18- 66 år åren 1971-1980 . . . . Andel sysselsatta i procent av respektive medborgar-

skapsgrupp

255

256

259

262

263

265

265

266

270

273

273

275

276

Tabell 15.14 In- och utvandringen av utländska medborgare år 1980 samt antal i landet bosatta utländska medborgare i vissa

länder . 282 Tabell 15 15 Utländska medborgare 1 vissa invandringsländer år 1980 efter medborgarskap . . . . . . . . . . . 282 Figurer Figur 1 Nyinflyttade finska medborgare efter ålder . . . 66 Figur 2 Nyinflyttade finska medborgare efter kön och familjeförhål- landen . . . . . 67

Figur 3 Invandringen och antalet lediga platser åren 1962-1981 . 257 Figur 4 Invandringen av icke nordbor aren 1968- 1981 efter medbor-

garskap . . . . . . . . . . . . . 261 Figur 5 Utvandring och naturalisation tom år 1979 av år 1968

invandrade utländska medborgare . . . . 267 Figur 6 Utvandring och naturalisation tom år 1979 av år 1968

invandrade ungerska respektive norska medborgare . . 268 Figur 7 Utländska medborgare i Sverige åren 1968-1981 efter med-

borgarskap . . 268 Figur 8 I Sverige bosatta utländska medborgare (1979-12-31) efter

kön, ålder och hur länge de varit i Sverige . . . . . 269 Figur 9 Några invandrargrupper efter ålder och hur länge de varit i

Sverige . . . . . . . . . . . . 271

Figur 10 In- och utvandringen 1 de nordiska länderna år 1980 . . 281

Sammanfattning

Inledning

Invandrarpolitiska kommittén har till uppgift bl a att lämna förslag till principer och riktlinjer för invandringen samt att pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden och därvid särskilt uppmärksamma handläggningstiderna. Som förslagsunderlag har vi gjort en systematisk sammanställning av invandringspolitikens uppbyggnad och innehåll och av dess förändringar sedan 1968 års riktlinjer som främst berör den utomnordiska invandringen antogs av riksdagen. Sammanställningen är den första i sitt slag. Detta faktum, tillsammans med materialets omfattning och i flera avseenden unika karaktär, motiverar ett särskilt delbetänkande som enbart innehåller en beskrivande bakgrund till kommande övervägan- den och förslag.

Med begreppet invandringspolitik avser vi både de principer, regler och riktlinjer som reglerar vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige samt den praxis som kommit att utvecklas. Därtill innefattas den handläggnings- och instansordning, som avgör hur ärenden som rör den utomnordiska invandringen till Sverige skall handläggas liksom yttre och inre utlänningskontroll samt åtgärder för dem som häri landet väntar på besked om de skall få stanna här eller inte. Åtgärder som vidtas för invandrare som bor i Sverige benämner vi invandrarpolitik.

De första tio kapitlen i betänkandet behandlar de materiella reglerna, dvs principer, regler, riktlinjer och praxis för invandringen av olika kategorier, inkl invandringen av nordbor. Därefter följer tre kapitel som behandlar handläggnings- och instansordningen samt läget för dem som här i landet väntar på tillstånd. För att sambandet med invandrarpolitiken skall kunna belysas sammanfattar vi i ett kapitel de viktigaste reformer som beslutats av regering och riksdag när det gäller åtgärder för invandrare. Därefter lämnar vi en statistisk översikt och, avslutningsvis, sammanfattningar av invand- ringspolitiken i vissa andra länder. Ett antal europeiska länder samt de tre stora transoceana invandringsländerna, Australien, Canada och USA ingåri vår utländska översikt.

Allmänt om invandringens struktur 1968-1981

Medborgare i de övriga nordiska länderna behöver inget särskilt tillstånd för att bosätta sig och arbeta i Sverige. När det gäller icke nordbor medger de nuvarande riktlinjerna för invandringspolitiken invandring av i huvudsak tre kategorier 1) flyktingar och personer med flyktingliknande skäl, 2) nära släktingar, främst make/maka och minderåriga barn till personer som bor här, samt 3) s k arbetskraftsinvandrare, dvs personer som får invandra därför att de behövs på den svenska arbetsmarknaden. Huvudregeln är att uppehålls- och arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige och att tillstånd kan beviljas efter inresan endast för flyktingar och för dem som kan åberopa flyktingliknande skäl samt för nära släktingar.

In- och utvandring av nordbor respektive icke nordbor under åren 1968-1981 framgår av följande tabell.

In- och utvandring av nordbor resp. icke nordbor under åren 1968—1981

Invandring Utvandring Netto

Nordbor ca 304 000 200 000 104 000 Icke nordbor ca 226 000 94 000 132 000 Totalt ca 530 000 294 000 236 000

Invandringen kulminerade åren 1969 och 1970 då ca 60 000 respektive ca 73 000 utlänningar bosatte sig här. Invandringen dominerades då av nordbor. Den nordiska in- och utvandringen har dominerats av finländare, som svarat för ca 75 % av den nordiska invandringenoch för ca 70 % av utvandring- en.

Som framgår av tabellen ovan har bruttoinvandringen av nordbor varit större än av icke nordbor medan nettoinvandringen av nordbor varit mindre än den av icke nordbor. Återutvandringen av nordbor har således varit väsentligt större än av icke nordbor. Under fyra år, 1971-1973 samt år 1981, har Sverige i själva verket haft en nettoutvandn'ng av nordbor. Nettoinvand- ringen har alltsedan år 1971 med undantag för år 1975 — helt dominerats av icke nordbor. ,

Kollektiv överföring av arbetskraft har inte förekommit sedan budgetåret 1971/72. Den icke nordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste tio åren ägt rum efter det att arbetsmarknadsmyndigheterna tagit ställning i varje enskilt ärende. Totalt har den icke nordiska arbetskraftsinvandringen under perioden 1968-1981 omfattat ca 27 000 personer. Med följdinvandring av familjemedlemmar innebär det en bruttoinvandring på över 50 000 personer. En betydande andel av arbetstillstånden har alltsedan år 1972 beviljats för anställning inom servicesektorn, framför allt restaurangbranschen, och för anställning som hembiträde. En minskning tycks dock ha skett under år 1981: totalt har antalet arbetstillstånd minskat och bland dem har servicesektorns andel krympt.

Omkring 25 % eller inemot 60 000 personer av de utomnordiska invand- rarna åren 1968-1981 har varit flyktingar eller personer med flyktingliknande

skäl. Av dessa har ca en tredjedel tagits emot här genom organiserad överföring inom ramen för av regeringen årligen fastställda flyktingkvoter. Återstoden, knappt två tredjedelar, har rest in på egen hand och efter inresan åberopat politiska skäl för att få stanna här. Endast en mindre del av dessa har fått stanna här som flyktingar enligt Geneve-konventionen och den svenska utlänningslagen (3 €). Flertalet har fått stanna med stöd av 6å utlänningslagen som reglerar invandringen av personer som inte är flyktingar men som kan åberopa flyktingliknande skäl. Ett mindre antal har fått stanna på grund av politisk-humanitära skäl hänförliga främst till den allmänna politiska situationen i hemlandet.

Över hälften av den utomnordiska invandringen under perioden har utgjorts av personer som på ett eller annat sätt har anknytning till Sverige, 5 k anknytningsinvandring. Den ojämförligt största gruppen utgörs av ”snabba anknytningar”, dvs fall där tillstånd beviljas på grund av äktenskap eller sammanboende och den invandrande parten gjort ansökan efter att ha varit gift och/eller sammanboende endast kort tid. En betydligt mindre del utgörs av den traditionella formen av anknytningsinvandring, dvs där make/maka och minderåriga barn kommer hit för att förena sig med den först anlände. Tillstånden till adoptivbarn har under senare år blivit allt fler.

Den utomnordiska invandringen under åren 1968-1981 fördelad på de tre ovan nämna huvudkategorierna framgår av följande tabell.

Den utomnordiska invandringen under åren 1968—1981

Kategori Kollektiv Enskild Totalt överföring invandring 1. Arbetskraftsinvandring ca 2 700 ca 24 000 ca 27 000 2. Flyktingar eller personer med flyktingliknande skäl ca 22 000 ca 36 000 ca 58 000 3. Anknytningsfall m. fl. ca 1 300 ca 140 000 ca 141 000 Summa ca 26 000 ca 200 000 ca 226 000

Den 1 april 1981 infördes ett principiellt krav på att även uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet. Den regeln har sedan år 1967 gällt för arbetskraftsinvandringen. Kommittén har funnit att kravet på uppehållstill- stånd före inresan bl a medfört att antalet tillstånd beviljade på grund av s k snabb anknytning den senaste tiden minskat kraftigt. Att antalet sådana tillstånd har minskat beror framför allt på att antalet ansökningar efter inresan har minskat synnerligen kraftigt. Men även andra ansökningar efter inresan där någon form av anknytning till Sverige åberopas har minskat. Det gäller särskilt fr o rn sista kvartalet 1981. Även antalet asylansökningar har minskat något under 1982 (om man bortser från de polska medborgare som redan vistades här i början av året utan att ha fått eller ha sökt tillstånd).

Minskningen av antalet ärenden bör leda till minskade balanser av oavgjorda ärenden och kortare handläggningstider hos berörda myndighe- ter. Balansen av oavgjorda besvärsärenden hos arbetsmarknadsdepartemen- tet har minskat kraftigt under år 1982, beroende på både färre inkommande ärenden och ökad avarbetning.

Principer, riktlinjer m m (kap 1)

De av riksdagen år 1968 antagna principerna och allmänna riktlinjerna för invandringspolitiken och överenskommelsen år 1954 om den fria nordiska arbetsmarknaden gälleri allt väsentligt fortfarande. Principerna innebär bl a att invandrare som tas emot i Sverige skall tillförsäkras samma standard som den inhemska befolkningen. Därför måste invandringen av icke nordbor vara reglerad, dvs invandringens storlek måste anpassas till våra resurser främst när det gäller att erbjuda arbete och bostäder.

För nordbor gäller att individen skall ha rätt att fritt kunna ta arbete och bosätta sig i annat nordiskt land än hemlandet. I den överenskommelse som träffats år 1982 och som ersätter 1954 års nu gällande överenskommelse finns bl a det tillägget att den fria rörligheten skall ske under ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden.

Kommittén har sökt närmare analysera hur gällande principer, regler och riktlinjer har fungerat i praktiken och redogör för detta i de följande kapitlen.

Den nordiska invandringen (kap 2)

Medborgare i Finland har sedan år 1968 helt dominerat den nordiska invandringen till Sverige med undantag i viss män för åren 1974 och 1975, då inflyttningen från Danmark var relativt stor.

Också återflyttningen av nordbor har hela tiden varit stor, t ex lämnade de flesta danska invandrare som kom åren 1974 och 1975 Sverige igen relativt snart. Under åren 1971-1974 och 1981 var utvandringen till Finland större än invandringen därifrån, men även under dessa år invandrade mellan ca 7 000 och ca 16 000 (genomsnittet drygt 10 000) personer årligen från Finland till Sverige. Flyttströmmen från Finland till Sverige kom tidigare främst från norra Finland, där arbetslösheten var stor på grund av strukturomvandlingen inom jord- och skogsbruket. Under 1970—talet har emellertid andelen yngre och välutbildade som haft arbete i det industrialiserade södra Finland ökat.

På finskt initiativ träffades år 1973 en särskild överenskommelse mellan arbetsmarknadens parteri Sverige och Finland samt de centrala arbetsmark- nadsmyndigheterna i de båda länderna. Enligt den överenskommelsen skall rekrytering av arbetstagare mellan de två länderna ske genom arbetsförmed- lingen. Överenskommelsen innebär bl a att arbetsgivare inte får annonsera eller vidta andra rekryteringsåtgärder i det andra landet utan särskilt tillstånd från landets myndigheter. En svensk arbetsgivare får vidare inte anställa en finländare som kommer direkt från Finland om denne inte haft kontakt med arbetsförmedlingen i Finland eller Sverige. Ett mindre antal arbetsgivare i Sverige har brutit mot överenskommelsen genom att annonsera i finländsk press utan tillstånd.

De grundläggande tillståndsreglerna (kap 3)

Av redogörelsen för de grundläggande författningsbestämmelserna framgår bl a att den som beviljats uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige, i praktiken regelmässigt betraktas som invandrare i och med det första tillståndet, trots att detta tillstånd brukar tidsbegränsas till ett år. Först efter ett års tillstånd kan man normalt få ett permanent uppehållstillstånd (PUT), som gäller utan tidsbegränsning. Den som beviljats tillstånd för en begränsad vistelse här, tex för besök eller som gäststuderande, kan i regel inte få tillstånd som invandrare. Den som fått tillstånd på grund av ”snabb anknytning” kan i regel få tillstånd som invandrare först efter två år.

Undantag från den tidigare nämnda regeln att uppehållstillstånd inte får beviljas efter inresan gäller förutom för flyktingar och personer med flyktingliknande skäl — för make/maka och minderåriga barn under förutsättning att man tidigare sammanbott utomlands.

Principer och regler för den utomnordiska arbetskraftsinvandringen (kap 4)

En grundtanke i 1968 års riktlinjer och regler för den utomnordiska arbetskraftsinvandringen var att den invandringspolitik som förs inte skulle få försämra möjligheterna för landets egen befolkning att få sysselsättning. De icke yrkesverksamma kvinnorna, den äldre arbetskraften och de handikappade nämndes särskilt.

En annan grundtanke i 1968 års riktlinjer var att arbetskraftsinvandringen skulle ske genom kollektiv överföring och att arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) i övrigt skulle lämna generella bemyndiganden till statens invand- rarverk (SIV) beroende på läget på arbetsmarknaden att pröva arbetstillstånd. Som vi nämnt inledningsvis har kollektiv överföring inte förekommit sedan budgetåret 1971/72. Några generella bemyndiganden har aldrig lämnats till SIV av AMS.

Praxis för arbetstillstånd (kap 5)

Vi har tidigare nämnt att totala antalet icke nordbor som fått invandra efter arbetsmarknadsprövning under åren 1968-1981 har uppgått till ca 27 000. Av dessa har ca 24 000 tagits emot efter prövning i varje enskilt fall. Antalet arbetskraftsinvandrare under de sex åren 1976-1981 beräknas ha uppgått till 5 000—6 000 personer, dvs ett genomsnitt på ca 1 000 personer per år. En minskning till ca 500 skedde under år 1981. Antalet tillstånd inom tillverkningsindustrin nådde en topp år 1970, när över 7 000 tillstyrktes av AMS. Från år 1972 har antalet tillstyrkta tillstånd inom tillverkningsindustrin inte överstigit ett tusental per år. Den kraftiga nedgången beror sannolikt både på sämre konjunktureri Sverige och en mera restriktiv hållning från den fackliga rörelsen till att tillstyrka arbetstillstånd. Någon mer betydande nedgång av antalet tillstyrkta tillstånd inom servicesektorn märktes däremot inte förrän under år 1981. Anställda inom servicesektorn, vari hembiträden

ingår, har från år 1973 svarat för över hälften av hela arbetskraftsinvand- ringen.

Endast till en mindre del har arbetskraftsinvandringen utgjorts av specialister av olika slag, som det är brist på i Sverige. personer med halvofficiella anställningar och personeri ledande befattningari utlandsägda företag.

Ienlighet med riktlinjerna har arbetstillstånd under det första året så gott som genomgående begränsats till det yrke som arbetsmarknadsprövningen gällt. Därefter har tillstånd getts för valfritt yrke.

I kapitel 5 redovisas även praxis i fråga om arbetstillstånd för tidsbegrän- sade arbeten ganska utförligt. Till denna grupp hör exempelvis artister och montagearbetare. Det rör sig om ett stort antal tidsbegränsade arbetstill- stånd per år enligt kommitténs beräkning för år 1980 över 7 000.

Flyktingprinciper och -regler (kap 6)

Svensk flyktingpolitik består i huvudsak av insatser internationellt för att motverka att flyktingskap uppstår, av hjälp till flyktingar i andra länder och i sista hand av att vi tar emot flyktingar. Hjälp till flyktingar i andra länder inom ramen för biståndspolitiken beräknas utgå med sammanlagt minst 500 milj kr. Arbetsmarknadsverkets kostnader för överföring och hjälp till flyktingar budgetåret 1981/82 blev ca 211 milj kr, och statsbidraget till kommunerna för utgiven socialhjälp till flyktingar uppgick till 54 milj kr för år 1980.

Sedan början av 1950-talet har regeringen årligen fastställt en särskild flyktingkvot för överföring av flyktingar från andra länder. Flyktingkvoten har under de senaste åren uppgått till 1 250 personer årligen. Härutöver har fattats beslut om att ta emot sammanlagt 3 500 flyktingar från Sydostasi- en.

I den svenska utlänningslagen stadgas i 3 5 om skydd för flyktingar, som riskerar förföljelse och som är i behov av skydd här i landet. Avsikten med denna regel är att skydda den kategori som avses i 1951 års Geneve- konvention om flyktingars rättsliga ställning. I den svenska utlänningslagen finns — till skillnad från vad som gäller i de flesta länder regler om skydd för ett par andra kategorier med flyktingliknande skäl, som inte nämns i Geneve- konventionen, nämligen krigsvägrare som riskerar att sändas till krigsskå- deplats (5 5) samt personer som utan att vara flyktingar inte vill återvända till hemlandet av politiska skäl och som kan stödja sig på tungt vägande omständigheter (6 €). Skyddet för den sistnämnda gruppen är dock väsentligt svagare än för flyktingar. Även om en person kan åberopa skäl enligt 6 & utlänningslagen finns möjlighet att vägra tillstånd om det föreligger ”särskilda skäl”. Vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger får hänsyn tas till våra möjligheter att ta emot invandrare på ett tillfredsställande sätt. Undantagsbeståmmelsen har under tiden november 1976 juni 1982 tillämpats i fråga om assyrier och syrianer från Turkiet som vägrats tillstånd trots att de generellt bedömdes ha skäl enligt 6 & utlänningslagen. Kommit- tén skall överväga bl a om skyddsregeln för icke flyktingar i 6 5 skall finnas kvar.

Skyddet för flyktingar gäller inte den som kan avvisas till land där han inte riskerar förföljelse. Sverige tillämpar som åtskilliga andra länder principen om ”första asylland”, dvs att asyl skall sökas i det första land flyktingen kommer till. Innebörden av asylbestämmelsen är att en asylsökande flykting kan räkna med att beviljas asyl i Sverige om det inte är möjligt att sända honom till ett land där han inte riskerar förföljelse. Han måste i så fall ha vistats i eller passerat landet på hitresan. Detta är i överensstämmelse med Geneve-konventionen.

Praxis för flyktinginvandringen (kap 7)

Totalt har Sverige sedan år 1950 tagit emot ca 82 000 flyktingar och personer med flyktingliknande skäl. Åren 1950-1967 fördes de flesta över inom ramen för flyktingkvoter. Under perioden 1968-1981 har däremot de spontant inresta varit väsentligt fler än kvotflyktingarna.

Under perioden 1950-1967 kom de flesta flyktingarna från Östeuropa (främst Ungern och Jugoslavien). Under perioden 1968-1981 har de största grupperna (gäller kvotfall och spontaninresta sammantagna) utgjorts av medborgare i Chile (ca 9 000 efter militärkuppen år 1973), Ungern (ca 5 500 fördelade på hela perioden), Grekland (ca 5 000 under juntatiden fram till år 1973). Turkiet (ca 3 000 huvudsakligen assyrier och syrianer och kurder sedan år 1976), Tjeckoslovakien (drygt 3000 huvudsakligen i början av perioden efter den sovjetiska inmarschen år 1968) och Polen (ca 5 000, de flesta till följd av antisemitiska åtgärderi Polen i slutet av 1960— och början av 1970-talet).

Under år 1981 kom de flesta flyktingarna från Latinamerika (drygt 1 700 från Argentina, Bolivia, Chile och Uruguay, de flesta utom de från Chile inom ramen för flyktingkvot), från Sydostasien (ca 1 000 inom ramen för flyktingkvot). Irak (knappt 250 spontaninresta, huvudsakligen kurder), Ungern (knappt 200 spontaninresta som åberopat att de överskridit sina utresetillstånd), Iran (ca 150 spontaninresta, varav åtskilliga vistats här någon tid som gäststuderande). Turkiet (ca 140 spontaninresta, såväl etniska och religiösa minoriteter som personer med renodlat politiska skäl) och Etiopien (ca 130 spontaninresta, huvudsakligen eritreaner). När en militär- regering övertog makten i Polen i december 1981 befann sig ett stort antal polacker i Sverige. De tillåts stanna här och fram till utgången av juni 1982 beräknade SIV att ca 2 500 polacker fått tillstånd av politiska skäl. De kommer dock med i statistiken först för år 1982.

Kommittén har vidare gjort en beräkning av hur flyktinginvandn'ngen fördelar sig på flyktingar och personer med flyktingliknande skäl. Högst en tredjedel har fått stanna såsom flyktingar enligt 3 & utlänningslagen, eller motsvarande stadgande i den tidigare utlänningslagen, ca 50-60 % med stöd av 6 & utlänningslagen, dvs de har inte ansetts vara flyktingar men har ändå kunnat åberopa tungt vägande skäl. Återstoden utgörs av krigsvägrare (mycket få) och av personer som utan att falla under utlänningslagens skyddsregler har fått stanna på grund av humanitära skäl hänförliga främst till den allmänna politiska situationen i hemlandet (politisk-humanitära skäl). Den största gruppen inom sistnämnda kategori har utgjorts av

personer som flytt undan inbördeskrig i Libanon som de drabbats av som civilbefolkning.

Invandring av anhöriga principer, regler, praxis (kap 8)

Det finns inte några internationella överenskommelser som reglerar vilken krets av familjemedlemmar som får följa med en invandrare. De flesta invandrarländer tillämpar i likhet med Sverige sitt eget familjebegrepp. I Sverige hänförs till familjen i regel endast make/maka och minderåriga barn. Vidare finns här liksom i de flesta länder vissa möjligheter för föräldrar att återförenas med vuxna barn.

För fall som gäller ”snabb anknytning” tillämpas s k uppskjuten invand- ringsprövning, dvs tillstånd beviljas första gångerna endast för kortare tid (för närvarande sex månader i taget). Avgörande för fortsatt tillstånd är att förhållandet består. Först efter två år beviljas tillstånd som inte är beroende av att förhållandet består. Systemet med uppskjuten invandringsprövning har i olika former tillämpats sedan år 1975 som ett försök att komma tillrätta med skenäktenskap och andra skenförhållanden.

Invandringen till Sverige har under de senaste åren dominerats av personer med någon form av anknytning hit. De ”snabba anknytningarna” har varit och är fortfarande den största gruppen. Kommittén uppskattar den till ca 30 % av hela den utomnordiska invandringen till Sverige. Av de "snabba anknytningarna” har, enligt den undersökning kommittén gjort, drygt hälften haft anknytning till svensk medborgare eller till här bosatt nordisk medborgare medan återstoden vanligen har haft anknytning till någon här bosatt landsman.

I jämförelse med de ”snabba anknytningarna” är gruppen make/maka i förhållanden som bestått före inresan väsentligt mindre. Kommittén beräknar att den gruppen jämte barn i åldern 16-20 år utgjorde ca 7 % av hela den utomnordiska invandringen och gruppen övriga anhöriga, främst föräldrar, ungefär lika mycket, dvs 7 % under 1980.

Till kategorin anhöriga har även förts adoptivbarn, som är en relativt stor och växande grupp. Den utgör inemot 10 % av hela den utomnordiska invandringen.

Övriga kategorier som tillåts invandra (kap 9)

Utöver ovan nämnda tre huvudkategorier som tillåts invandra finns några andra grupper, som alla är relativt små men principiellt intressanta, eftersom riktlinjer saknas för dem. Det gäller bl a personer med annan anknytning till Sverige än genom anhöriga här: genom svenskt påbrå, genom tidigare vistelse här eller genom anställning på svenskt fartyg eller hos svenskt företag utomlands.

I kapitlet behandlas också personer som har sin försörjning tryggad genom pension eller genom andra tillgångar, egna företagare och fria yrkesutöva- re.

De grupper som behandlas i kapitlet uppgår sammanlagt till högst 5 % av hela den utomnordiska invandringen.

Regler och praxis för tillfällig vistelse (kap 10)

Antalet utlänningar som besöker Sverige är mycket stort. Den överväldi- gande majoriteten behöver inget särskilt tillstånd för att resa in i Sverige. Vistas de här högst tre månader behöver de inte något tillstånd för själva vistelsen i Sverige. Främst behandlas i kapitlet Viseringspliktiga besökare som behöver visering för att få resa in i landet, personer som behöver arbetstillstånd för kort tids arbete samt besökare som skall vistas här längre tid än tre månader och som därför behöver uppehållstillstånd. Dessa kategorier är intressanta bl a för att det förekommer att besökare i landet försöker få stanna här som invandrare och för att gränsdragningen mellan besökare och invandrare ibland är oklar.

År 1980 fick uppskattningsvis ca 50 000 utländska medborgare visum för kortare besök i Sverige. Antalet viseringsansökningar kan antas komma att öka väsentligt sedan visumplikt återinförts för polska medborgarei maj 1982. Viseringsansökningar erbjuder ofta problem på grund av svårigheter att avgöra om den verkliga avsikten är besök iSverige eller bosättning. Skulle en felbedömning göras och visum för besök beviljas en person som inte tänker lämna landet frivilligt, är det en omständlig och tidsödande procedur att meddela och verkställa ett avlägsnandebeslut. En felbedömning kan å andra sidan medföra att ett fullt legitimt besök i landet förhindras.

Ett relativt stort antal ca 2 000-3 000 personer beviljas årligen uppehållstillstånd för längre besök än tre månader. Tidigare beviljades de flesta uppehållstillstånden för besök efter inresan i landet. Från den 1 april 1981 gäller emellertid krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet även för besökare. För tillstånd efter inresan krävs att det föreligger vägande skäl. Ett sådant skäl kan enligt SIV vara att det rör sig om föräldrar som önskar vistas någon tid hos barn här i landet.

Sedan den 1 juli 1980 måste gäststuderande ha uppehållstillstånd ordnat före inresan. Några månader tidigare infördes kravet på att behörig sökande, som önskar studera på grundutbildningsnivå vid högskola, också skall kunna visa att han eller hon är antagen till någon av de svenskkurser som universiteten anordnar, innan det första tillståndet beviljas. De nya bestämmelserna ledde till en kraftig minskning av antalet gäststuderande. År 1980 beviljades ca 900 nya uppehållstillstånd för studier vid högskolan och år 1981 omkring 400.

Handläggnings-, instans- och rättssäkerhetsfrågor (kap 11)

Utlandsmyndigheterna (ambassader och lönade konsulat) kan i regel bevilja viseringsansökningar om de är övertygade om att det verkligen rör sig om ett besök i Sverige och inte om ett försök till bosättning. Övriga ansökningar måste sändas till SIV för beslut.

Avvisningsbeslut i samband med inresan eller strax därefter skall i första hand polismyndighet besluta om. Åberopar sökanden politiska skäl, måste polismyndigheten lämna över avvisningsärendet till SIV för beslut såvida polismyndigheten inte bedömer att de åberopade skälen är uppenbart oriktiga eller kan lämnas ”utan avseende”. Gör polismyndigheten den bedömningen och meddelar avvisningsbeslut, måste beslutet anmälas till SIV. Det får inte verkställas, om SIV inte delar polismyndighetens bedömning att skälen är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseen- de.

SIV avgör bl a alla förstagångsärenden som rör bosättning i Sverige, prövar besvär över polismyndighets beslut om avvisning och avgör frågor om utvisning i de flesta fall. Beslut av SIV om avvisning eller utvisning kan överklagas till regeringen och handläggs där inom arbetsmarknadsdeparte- mentet.

Rättssäkerhetsgarantier finns i utlänningsärenden bl a genom rätten att anlita ombud och möjligheten att överklaga beslut. Vidare finns särskilda rättssäkerhetsgarantier i ärenden där politiska skäl åberopas, nämligen polisens ovan nämnda skyldighet att överlämna respektive anmäla avvis- ningsbeslut till SIV i ärenden där politiska skäl åberopas samt skyldigheten att till SIV överlämna verkställighetsfrågan, om nya politiska skäl åberopas eller om det av andra skäl är tveksamt om beslutet skall verkställas.

Kommittén har gjort två undersökningar av ärenden hos SIV för att söka ta reda på hur de senast nämnda två rättssäkerhetsgarantierna fungerat i praktiken mot bakgrund av att båda infördes i lagstiftningen så sent som den 1 juli 1980. Resultatet av undersökningarna redovisas i bilagorna 5 och 6. Bl a kan utläsas att av 87 ärenden som polismyndigheterna under en månad anmälde till SIV beslöt verket att överta handläggningen i 13 fall och avstod därifrån i 74 fall. Det framgår vidare av undersökningen att SIV i allmänhet delat polisens bedömning när det gällt avvisning till något annat land än hemlandet. SIV har beslutat överta handläggningen endast i ett fåtal sådana fall. Flertalet av de 13 fall som SIV övertagit har gällt avvisning till hemlandet. Kortfattade redogörelser för de olika fallen finns i bilaga 5.

Kommitténs undersökning visar också att ca två tredjedelar av de slutligt avgjorda ärenden som polismyndigheterna under första halvåret 1981 på nytt överlämnade till SIV i verkställighetsskedet inte innehöll nya politiska skäl. Anledningen var oftast psykiska problem och inte sällan självmordsrisk enligt bifogat läkarintyg. Handläggningstiderna hade ofta varit långa i dessa ärenden. Kortfattade redogörelser för de olika fallen finns i bilaga 6.

I kapitlet behandlas även den yttre och inre utlänningskontrollen. Den yttre kontrollen sker främst genom polismyndigheternas passkontroll. Syftet med den inre kontrollen är att se till att utlänningar inte vistas här utan att ha tillstånd. Bl a är vissa myndigheter skyldiga att informera polismyndighet när de kommer i kontakt med en utomnordisk medborgare som saknar tillstånd. Inre kontroll bedrivs också i samband med polisens spaningsverksamhet.

Två former av inre kontroll behandlas närmare: dels skyldigheten för den som upplåter rum i hotell eller pensionat till utlänning att göra anmälan om det till polismyndigheten och dels arbetsgivares skyldighet att anmäla när utlänning börjar eller slutar en anställning. Flera förslag har tidigare framförts om slopande av dessa bostads- och arbetsgivaranmälningar, men

systemen har hittills ansetts ha ett sådant värde att de bör bibehållas. En enkät som kommittén gjort till ett antal större polismyndigheter visar att en klar majoritet anser att bostadsanmälningarna bör kunna slopas medan bilden är mera splittrad när det gäller arbetsgivaranmälningarna.

Organisation, resursåtgång, väntetider m m (kap 12)

Handläggningen av utlänningsärenden kräver betydande resurser hos berörda myndigheter. Svenska utlandsmyndigheter (beskickningar och lönade konsulat) tog år 1981 emot mer än 50 000 ansökningar om visering och ca 16 000 ansökningar om uppehållstillstånd/arbetstillstånd i Sverige. Någon uppgift om den sammanlagda personalåtgången vid de ca 100 utlandsmyn- digheter som berörs finns ännu inte.

Polismyndigheterna tar emot alla ansökningar i utlänningsärenden som görs här i landet, utreder ärenden och fattar i vissa fall också beslut. Polismyndigheterna svarar vidare för den yttre och inre utlänningskontrol- len. I de större polisdistrikten finns för handläggning av utlänningsärenden särskilda utlänningsrotlar (för närvarande ett 10-tal). I övriga polisdistrikt handläggs utlänningsärenden på kriminalavdelningarna. Rikspolisstyrelsen uppskattade den totala arbetsåtgången i utlänningsärenden år 1980 till drygt 400 årsarbetskrafter, varav ca hälften poliser och hälften kanslipersonal. Härtill kom ca 225 årsarbetskrafter för passkontroll. Betydligt fler personer deltar i arbetet , då det i många fall inte är fråga om heltidstjänster.

Totalt åtgick hos SIV för utlänningsärenden andel i all för myndigheten gemensam administration inräknad ca 140-150 årsarbetskrafter, vilket motsvarar drygt hälften av SIV:s personal.

I arbetsmarknadsdepartementet åtgår ca 30 årsarbetskrafter för handlägg- ning av utlänningsärenden.

Sedan april 1981 sammanställer rikspolisstyrelsen statistik från 22 polis- distrikt över inkommande utlänningsärenden av olika kategorier. Materialet visar på en klar minskning av antalet inkommande ärenden från sista kvartalet 1981, och minskningen har fortsatt under första halvåret 1982. Nedgången gäller framför allt antalet ärenden där någon form av anknytning åberopas efter inresan, vilket främst är en följd av det införda kravet på uppehållstillstånd före inresan. Antalet anknytningsärenden efter inresan har sjunkit till mindre än hälften från juni 1981 till juni 1982. Även antalet fall där politiska skäl åberopas har minskat (om man undantar ansökningar från polska medborgare som vistades här kring årsskiftet 1981/82). Det minskade antalet ärenden har medfört att även handläggningstiderna hos polismyn- digheterna har förkortats. Numera rör det sig i allmänhet om högst 1-2 månader.

Det minskade antalet ärenden hos polismyndigheterna har medfört en viss minskning även av ärenden hos SIV. Denna minskning är dock inte lika stor som hos polisen eftersom i stället antalet ansökningar som ges in till utlandsmyndigheterna före inresan ökat. Enligt SIV:s senaste statistik har handläggningstiderna under första halvåret 1982 minskat något för samtliga typer av ärenden jämfört med föregående år. I avlägsnandeärenden var den genomsnittliga handläggningstiden knappt 4 månader.

Iregeringskansliet (arbetsmarknadsdepartementet) ökade antalet besvär i utlänningsärenden kraftigt under 1978 (beroende främst på vissa lagändring- ar den 1 juli 1978), vilket också medförde en stark försämring av balanssituationen och förlängning av handläggningstiderna. En ytterligare ökning av antalet inkommande ärenden och av antalet oavgjorda ärenden skedde fram till slutet av år 1981 då det fanns en balans av oavgjorda invandringsärenden som motsvarade inkommande ärenden under nästan åtta månader. Under första hälften av år 1982 har emellertid antalet inkommande besvärsärenden hos arbetsmarknadsdepartementet minskat, samtidigt som antalet avgjorda ärenden ökat. Det har medfört en kraftigt förbättrad balanssituation och kortare handläggningstider i invandringsären- den.

Den samlade effekten av handläggningstiderna hos olika myndigheter medförde att man under år 1981 kunde räkna med att det i ett normalt avlägsnandeärende, där sökanden besvärade sig till regeringen över ett negativt beslut av SIV, i genomsnitt tog ca ett år från det sökanden kom i kontakt med polisen till dess lagakraftvunnet beslut förelåg. Tiden bör numera vara kortare.

”Väntarnas” rättsliga ställning (kap 13)

I kapitel 13 finns en genomgång av de 5 k Väntarnas rättsliga ställning när det gäller tillträde till olika former av samhällsservice. Med "väntare" avses personer som vistas här i avvaktan på besked om de skall tillåtas stanna i Sverige eller inte. ”Väntarna” har inte rätt att arbeta men kan få tillgång till de flesta former av samhällsservice.

Invandrarpolitiken (kap 14)

I direktiven för utredningen konstateras att det närmare sambandet mellan regleringen av invandringen och utvecklingen av invandrarnas villkor hittills inte prövats av regering och riksdag. För att kunna belysa sambandet görs i detta kapitel en kortfattad beskrivning av invandrarpolitiken. En samman- ställning av de principer, mål och riktlinjer som fastställdes av riksdagen år 1975 samt av de åtgärder för invandrare som successivt genomförts under det senaste tiotalet år ingår i detta kapitel. Invandrarpolitiken kommer att behandlas närmare i kommande betänkanden.

Statistisk översikt (kap 15)

Den statistiska översikten omfattar delvis sammanfattningar av material som återfinns på olika ställen i tidigare kapitel. I huvudsak beskrivs perioden från år 1968 — det första hela år då nuvarande ordning för reglerad invandring gällde och framåt. Inledningsvis redogör vi för vilken statistik om invandring som finns och för de svårigheter som möter när man söker jämföra exempelvis befolkningsstatistiken och statistik från SIV över beviljade tillstånd m rn.

Vi gör sedan bl a en jämförelse mellan invandringens storlek och konjunkturläget i Sverige (mätt i antalet kvarstående lediga platser) under åren 1962-1980. Jämförelsen visar att det fram till år 1972 fanns en god överensstämmelse mellan konjunkturläget och invandringen. Sedan bryts detta samband, vilket speglar det förhållandet att invandringen därefter huvudsakligen bestått av anhöriga till här bosatta personer samt av flyktingar och personer som åberopat flyktingliknande skäl.

Återutvandringen från Sverige till hemlandet visar stora variationer mellan medborgare i olika länder. Medborgare i de nordiska länderna och i de utvecklade industristaterna återutvandrar ofta efter endast något års vistelse i Sverige. Bland flyktingarna är återutvandringen däremot i regel mycket låg.

Många som återutvandrar till sina hemländer återinvandrar sedan på nytt till Sverige. ofta efter relativt kort tid. Även här är variationerna mellan medborgare i olika länder stora. Många som nu invandrar har vistats här tidigare. Av de medborgare i Finland, Grekland och Jugoslavien som år 1975 återvände till sina hemländer, återinvandrade fram till år 1980 respektive ca 29 %, ca 22 % och ca 22 % på nytt till Sverige. För turkiska medborgare var andelen återinvandrare ca 45 %.

Invandringens demografiska effekter berörs också. Om ingen in- eller utvandring skulle ske i fortsättningen, skulle Sveriges befolkning börja minska redan under 1980-talet, beroende på låga födelsetal.

Kapitlet avslutas med ett kort avsnitt om invandringens ekonomiska effekter. Den forskning som ägt rum inom detta område tyder på att en ”inkomstöverföring” via beskattningen skett från invandrarna till den inhemska befolkningen. Det förklaras av invandrarnas gynnsammare ålderssammansättning. ”Inkomstöverföringarna” har emellertid minskat under senare år och en balanspunkt är sannolikt nära.

I ett kort avsnitt om flyktingsituationen och om den europeiska arbets- kraftsmigrationen redovisas statistik över invandringen i vissa andra länder. Av de europeiska länderna har Luxemburg den högsta andelen utlänningar i sin befolkning (25 %), i Schweiz är andelen ca 14 %, i Belgien över 9 %, i Frankrike nästan 8 % och i Västtyskland något över 7 %. Av de nordiska länderna är andelen högst i Sverige (5 %) och lägst i Finland (0,3 %) enligt statistik för år 1980.

Andra länders invandringspolitik (kap 16)

Med bistånd av utrikesdepartementet har vi fått uppgifter om invandrings- politiken i vissa andra länder. I kapitel 16 redogörs översiktligt för regler och praxis när det gäller invandring av flyktingar, anhöriga och arbetskraft i några västeuropeiska länder samt i de tre stora transoceana invandringslän- derna Australien, Canada och USA. Det material som kommit in från de olika länderna är delvis bristfälligt, men sammanställningen bör ändå vara av intresse eftersom någon motsvarighet inte finns publicerad tidigare.

De transoceana länderna har alla under någon period drivit en aktiv politik för att genom invandring öka sin befolkning. Detta ärinte längre ett mål för politiken i något av länderna, men den tidigare politiken har medfört att en

stor del av den nuvarande befolkningen utgörs av invandrare i första eller andra generationen. Den omständigheten kan vara en förklaring till att praxis för invandring av anhöriga i de tre traditionella stora invandringslän- derna är väsentligt mera generös än i länderna i Västeuropa.

En annan klar skiljelinje kan vidare iakttas mellan de tre transoceana länderna å ena sidan och de västeuropeiska länderna (inkl Sverige) å den andra. I Australien, Canada och USA beviljas ett icke tidsbegränsat invandringstillstånd från början, medan i de västeuropeiska länderna det första tillståndet i allmänhet är tidsbegränsat.

Några av de västeuropeiska länderna, exempelvis Förbundsrepubliken Tyskland, har tidigare tillämpat ett gästarbetarsystem, dvs förlängning av tillstånd för arbetskraftsinvandrare har varit beroende av en förnyad arbetsmarknadsprövning. Den ökade arbetslösheten i dessa länder har emellertid medfört att arbetskraftsinvandring i stort sett inte förekommit sedan mitten av 1970-talet (annat än i fråga om specialister). Det är emellertid inte bara arbetskraftsinvandringen som i stort sett stoppats till de västeuropeiska länder som ingår i undersökningen. Regler och praxis när det gäller invandring av anhöriga har skärpts under senare år i exempelvis Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland. Några länder bl a Frank- rike och Tyskland har aktivt sökt minska sin invandrade befolkning genom att uppmuntra invandrare att återvända till sina hemländer.

Vissa undersökningar (bilagorna 3-9)

Undersökningarna omfattar dels en studie av invandringens struktur med utgångspunkt i ärenden hos SIV under vissa månader, dels -i syfte att belysa rättssäkerheten aWisningsärenden och verkställighetsärenden hos polis- myndigheterna och SIV. Vidare finns fördelningen av utlänningsärenden på polisdistrikt samt en enkät till ett antal polismyndigheter angående bostads- och arbetsgivaranmälningarnas fortbestånd.

Kommitténs uppdrag och arbete

Direktiv och tilläggsdirektiv

Direktiven (Dir 1980z48) till invandrarpolitiska kommittén framgår av protokollet vid regeringssammanträde den 5 juni 1980. Tilläggsdirektiv (Dir 1981:70) har därefter lämnats kommittén vid regeringssammanträde den 10 december 1981. Direktiven och tilläggsdirektiven återges i sin helhet i bilaga 1.

Enligt sina direktiv har kommittén två huvuduppgifter, dels att se över 1968 års riktlinjer för den reglerade invandringen, dels att överväga den fortsatta inriktningen av åtgärder för invandrare och minoriteter i Sverige i anslutning till 1975 års riktlinjer för invandrarpolitiken. Det första huvud- uppdraget skall enligt direktiven genomföras skyndsamt. Enligt tilläggsdi- rektiven skall kommittén med förtur pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden.

Uppdraget enligt tilläggsdirektiven

I tilläggsdirektiven uppdrogs åt kommittén att redovisa förslag rörande instansordningen i utlänningsärenden senast den 30 april 1982. I skrivelse till arbetsmarknadsdepartementet den 11 februari 1982 anförde kommittén enhälligt bl a, att ställning till instansordningen inte borde tas innan man visste vad ändringar i andra delar av regelsystemet kunde komma att innebära. Till skrivelsen fogades en av kommitténs sekretariat utarbetad promemoria. Skrivelsen och promemorian har redovisats i departements- promemorian (Ds A 19824) Om besvärsnämnd för utlänningsärenden.

Delbetänkande om invandringspolitiken

Arbetet med översynen av 1968 års riktlinjer för regleringen av invandringen invandringspolitiken skall, som ovan nämnts, bedrivas skyndsamt. Kommittén har därför i det första skedet av utredningsarbetet koncentrerat sig på den uppgiften. I förevarande delbetänkande ges en bakgrund till kommitténs kommande överväganden och förslag. I delbetänkandet finns inga förslag, vilket sammanhänger med arbetets uppläggning. Invandringspolitiken består vid sidan av författningsbestämmelserna

till mycket stora delar av principer och riktlinjer i olika propositioner och av praxis. Någon sammanställning av principer, regler, riktlinjer och praxis samt konsekvenserna av dem har tidigare inte gjorts. Kommittén har därför inlett utredningsarbetet med att ta fram ett mycket omfattande grundmate- rial om de olika delarna av det invandringspolitiska systemet. Materialet är alltför omfattande för att ens i nedkortad form redovisas i en volym som också skulle inrymma kommitténs överväganden och förslag. Mot denna bakgrund har kommittén bedömt det angeläget att ställa samman de beskrivande delarna av materialet i en separat volym, vilket tillåter en noggrannare redovisning av underlaget. Redogörelsen avser när inte annat anges förhållandena den 1 juli 1982.

Med den systematisering av bakgrundsmaterialet som vi har gjort bör det vara möjligt att få en överblick av hela det invandringspolitiska systemet och dess utveckling. Detta kommer att underlätta det fortsatta utredningsarbe- tet. En publicering redan nu, innan förslag föreligger, får ses som ett bidrag till den allmänna debatten om invandringspolitiken. En sådan debatt i dessa frågor bör kunna bli till nytta i det fortsatta utredningsarbetet. Kommitténs förhoppning är vidare att den föreliggande sammanställningen skall kunna användas av de människor som i sitt dagliga arbete behöver kunskaper om de principer, regler och riktlinjer samt den praxis som styr invandringen till Sverige. Delbetänkandet borde tex kunna lämnas till remisinstanserna redan innan förslagsdelen föreligger.

Kommittén räknar med att efter årsskiftet 1982/83 lägga fram sina förslag angående invandringspolitiken.

Överlämnade skrivelser och avgivna yttranden

En framställning av den 13 mars 1977 från Sveriges Invandrarförfattares Förbund angående uppehållstillstånd för fria yrkesutövare överlämnades av regeringen i november 1980 för beaktande i utredningsarbetet. En skrivelse angående de asylsökandes situation i Sverige från Föreningen Sveriges Socialchefer, inkommen den 6 april 1982 till arbetsmarknadsdepartementet, överlämnades av statsrådet Andersson till kommittén i april 1982.

Kommittén har i frågor som rör invandringspolitiken avgivit yttranden över följande promemorior, betänkanden m 111: D Departementspromemorian (Ds Ju 1980z8) Samtycke och tillstånd till adoption. Promemoria med förslag till lag om ändring i föräldrabalken. Yttrande avgavs i november 1980. D Betänkandet (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande Verkstäl- lighet och förvar Straff och ansvar. Yttrande avgavs i augusti 1981. D Förslag till ny nordisk överenskommelse om gemensam arbetsmarknad samt därtill fogat protokoll. Yttrande avgavs i september 1981. D Betänkandet (Ds A l981:11) Ett lokalt omhändertagande av flyktingar jämte betänkandet (Ds S 198120) Förändring av nuvarande statsbidrag till familjepedagogisk verksamhet bland flyktingar och zigenare. Yttran- de avgavs i december 1981. D Betänkandet (Ds U 1981:8) Utländsk studerande i Sverige. Yttrande avgavs i mars 1982.

Sammanträden, studiebesök rn m.

Kommitténs ledamöter, sakkunniga och experter samt sekretariat framgår av förteckning i bilaga 2. Kommittén biträds i sitt arbete av en av invandrarministern tillsatt referensgrupp med företrädare för invandrar- och minoritetsorganisationer, vars sammansättning också framgår av bilaga 2.

Kommittén har hittills haft 17 sammanträden. Ordföranden och sekreta- riatet har vidare haft 6 sammanträffanden med referensgruppen.

Kommittén har gjort studiebesök på Arlanda flygplats samt företagit en studieresa till Malmö och Trelleborg i syfte främst att få en inblick i polismyndigheternas funktion i utlänningsärenden. Ordföranden och sekre— tariatet har dessutom besökt polismyndigheterna i Stockholm och Göteborg. På sekretariatsnivå har ytterligare ett besök gjorts hos polismyndigheten i Malmö. Ordföranden och sekretariatet har haft kontinuerliga kontakter med statens invandrarverk (SIV) och gjort ett antal besök hos SIV i Norrkö- ping.

För att närmare analysera invandringens struktur och för att belysa vissa rättssäkerhetsfrågor har kommittén gjort flera undersökningar av ärenden hos främst SIV. Arbetsmarknadsstyrelsen och rikspolisstyrelsen har också tillhandahållit material för undersökningarna. En närmare redogörelse för dessa undersökningar lämnas i bilagorna 3-9.

För att få underlag för en beskrivning av invandringspolitiken i vissa andra länder har kommittén genom utrikesdepartementet inhämtat material från svenska utlandsmyndigheter. Uppgifterna redovisas i kap. 16 i föreliggande betänkande.

fiir lir-. '; 11111 rut

411.114. III'WIIPL: 1_ 11 ,

'|',_ —' ' 1 ”lt. ' _ ' ' ' 1'. "11. *11 .' ' _ ' 11 | | . |,— _ 1 |. i 7.. ' _ I '.'. || |. - 11 Il- 1 ' 11 *4 " .-| ' '1 i. "' l ' II IAI] * I1 1 ', 11 1 |

1 Principer för invandringspolitiken, m rn

1.1. Principer och migration före 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken, m m

1.1.1. Utvecklingen av principer

En relativt utförlig historik över utlänningslagstiftningen och migrationen före år 1967 finns i utlänningsutredningens betänkande II, Invandringen, Problematik och handläggning (Statens offentliga utredningar /SOU/ 1967:18), kap 3. En sammanfattning återfinns i Invandrarutredningens huvudbetänkande (SOU 1974:69), Invandrarna och minoriteterna, kap 2. Nedan följer en kortfattad sammanställning huvudsakligen byggd på framställningen i utlänningsutredningens nämnda betänkande.

År 1860 upphävdes det passtvång som införts under de första årtiondena av 1800-talet. Sverige upprätthöll sedan under en lång följd av år ett fritt folkutbyte med andra länder. En utlänning kunde utan något särskilt tillstånd resa in i landet och bosätta sig här och i princip också arbeta.

En begränsad utlänningskontroll infördes år 1906 med anledning av att ett större antal personer kommit hit ”i följd av tilldragelserna i ryska riket”. Polismyndigheterna skulle på lämpligt sätt upplysa sådana utlänningar om att de inte ägde någon ovillkorlig rätt att vistas i Sverige och att de löpte risk att utvisas inte bara om de begick något brott utan också om de blandade sig i politiska meningsstrider eller sociala tvister i Sverige.

År 1914 antog riksdagen den s k utvisningslagen. Den innehöll stadganden om avvisning och utvisning av icke önskvärda utlänningar men innehöll inga regler om invandring. Passtvång infördes tex inte. Principen om det fria folkutbytet upprätthölls fortfarande.

År 1917 infördes passtvång, som samtidigt innebar att samtliga utländska medborgare måste ha visering för att få resa in i Sverige. Bakgrunden var framför allt den tilltagande livsmedelsbristen. Några riktlinjer för tillstånds- givningen gavs inte. Utformning av praxis överläts helt till de tillämpande myndigheterna (utrikesdepartementet, som i sin tur infordrade yttrande från polismyndigheten i Stockholm). År 1918 skärptes bestämmelserna genom att man införde krav inte bara på visering utan även på en form av uppehållstillstånd (uppehållsbok), som beviljades av polismyndighet, i vissa fall efter förfrågan hos länsstyrelse. Bakgrunden var den tilltagande bristen på livsmedel och bostäder.

År 1920 utfärdades en övervakningskungörelse, som i praktiken innebar

krav även på en form av arbetstillstånd. Vid tillståndsprövningen skulle läget på arbetsmarknaden beaktas. Visering utfärdades i fortsättningen med eller utan rätt till arbete.

Efter första världskriget upphävdes genom bilaterala avtal viseringstvång- et i förhållande till en rad länder. Det innebar med då gällande ordning samtidigt att man inte längre hade någon större möjlighet att kontrollera invandringen från dessa länder eftersom arbetstillståndet var knutet till viseringen.

År 1927 utfärdades den första utlänningslagen. Man ansåg det nödvändigt att till skydd för den svenska arbetskraften söka kontrollera och reglera invandringen särskilt med hänsyn till den restriktiva inställningen i många andra länder. USA hade exempelvis genom kvotlagar åren 1921 och 1924 drastiskt begränsat sin tidigare fria invandring. Departementschefen anförde som motiv även att det vid bedömningen var nödvändigt att beakta inte bara arbetsmarknaden utan även det rådande bostadsläget, ordnings- och säkerhetsintressen samt rassynpunkter (”Värdet av att vårt lands befolkning är av en sällsynt enhetlig, oblandad ras kan knappast överskattas”). Genom lagen infördes krav på uppehålls- och arbetstillstånd för alla utlänningar. I fråga om prövningen av ansökan om arbetstillstånd anförde departements- chefen att tillstånd i regel borde meddelas endast om med hänsyn till utlänningens speciella kvalifikationer eller på grund av rådande brist på arbetskraft inom den ifrågavarande yrkesgrenen hans anställning kunde anses vara önskvärd och lämplig. Handläggningen av tillståndsärenden uppdrogs åt socialstyrelsen. Lagens giltighet var begränsad till fem år men förlängdes sedan att gälla ytterligare fem år. Giltighetstiden begränsades eftersom man hoppades att det skulle vara möjligt att återgå till en mer ”normal” ordning med fritt folkutbyte.

Utvecklingen i Europa gjorde att det inte ansågs möjligt med en återgång till fritt folkutbyte och år 1937 utfärdades en ny utlänningslag, som likaledes dock fick en till fem är begränsad giltighet. Den förlängdes sedan för ytterligare tre år. 1937 års lag byggde på 1927 års. Det infördes dock ett bättre skydd för politiska flyktingar och en rådgivande nämnd, utlänningsnämnden, inrättades. Nämndens främsta uppgift var att skapa garantier för att mera betydelsefulla ärenden kom under regeringens prövning. Innan socialstyrel- sen meddelade beslut om avvisning eller förpassning måste den inhämta yttrande från utlänningsnämnden. Om utlänningsnämnden eller någon ledamot i nämnden hade avvikande mening kunde utlämningen sedan besvära sig till regeringen (Kungl Maj:t) över socialstyrelsens avlägsnande- beslut men inte annars. Lagen gav regeringen vittgående möjligheter att meddela dispenser och utfärda tilläggsbestämmelser. Liksom tidigare gavs inte några riktlinjer för tillämpningen. Utformning av praxis överläts till de tillämpande myndigheterna. Lagen kunde därför fungera under hela krigstiden. År 1944 inrättades en särskild myndighet, statens utlänningskom- mission, som övertog socialstyrelsens uppgifter i utlänningsärenden. Kom- missionen var en kristidsmyndighet, som inrättades på grund av det stora antalet flyktingar som sökte sig till Sverige mot krigsslutet.

År 1945 kom en ny utlänningslag, byggd på tidigare lag. Inte heller nu gavs några riktlinjer för tillämpningen.

År 1954 utfärdades den utlänningslag som sedan — visserligen med

betydande ändringar kom att gälla till den 30 juni 1980. När det gäller syftet med den nya lagen anförde departementschefen bl a följande (proposition /prop./ 1954141):

En ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst tillkommer endast svensk medborgare. Utlänning kan icke, vare sig enligt svensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Häri ligger alltså en skillnad som icke kan avlägsnas utan att dessa begrepp får en ändrad innebörd. Å andra sidan bör det finnas en legal reglering av utlännings möjligheter att uppehålla sig här i riket, varigenom det stadgas rättsliga garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning ges en tryggad ställning också för utlänning. Det är utlänningslagstiftningens uppgift att skapa ett sådant rättsskydd.

Departementschefen talade vidare om lagens två syften, individuell och generell utlänningskontroll. Den individuella kontrollen var avsedd att ur riket avlägsna personer som på grund av sina individuella egenskaper inte var önskvärda (t ex på grund av kriminalitet eller asocialitet). Den generella kontrollen däremot tog sikte på att kontrollera och avväga tillströmningen av utlänningar till landet från mera allmänna synpunkter. I främsta rummet var det fråga om att begränsa tillströmningen från försörjningssynpunkter och av hänsyn till bostadsförhållandena. Under oroliga tider kunde också ordnings- och säkerhetssynpunkter göra sig gällande.

1954 års lag gav liksom tidigare utlänningslagar i huvudsak endast de legala förutsättningarna för att avlägsna en utlänning från landet. Förutom ett principstadgande om politisk flyktings rätt till asyl, överläts till de tillämpan- de myndigheterna att avgöra under vilka förutsättningar tillstånd för bosättning i Sverige skulle beviljas.

År 1954 träffades en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om en gemensam nordisk arbetsmarknad samt en överenskom- melse mellan de nordiska länderna om ett gemensamt passkontrollområde. (Innebörden av dessa överenskommelser behandlas i avsnitt 1.3 och invandringen av nordbor i kapitel 2).

1.1.2. Migrationens utveckling

Sverige var fram to m är 1930 ett utvandrarland. Under 1900-talets första trettio år utvandrade en halv miljon människor, en stor del av dessa till USA. Invandringen var samtidigt relativt obetydlig. Under 1930-talet kom en del flyktingar från andra europeiska länder, främst Tyskland, till Sverige. Den stora strömmen av flyktingar kom dock först under andra världskriget och särskilt dess slutskede. Vid världskrigets slut fanns i Sverige över 30 000 flyktingar från de baltiska staterna samt långt över 100 000 flyktingar från de andra nordiska länderna. De flesta nordborna lämnade under sommaren 1945 Sverige och återvände till sina hemländer.

Uppställningen i tabell 1.1 visar antalet kyrkobokförda utländska med- borgare och deras andel av befolkningen från 1880 till 1967.

Under slutet av 1940-talet började en arbetskraftsinvandring, som ökade under 1950-talet och första hälften av 1960-talet. Under femtonårsperioden 1951-1965 hade vi en bruttoinvandring på ca 425 000 personer, varav ca 60 %

Tabell 1.1 Utländska medborgare, kyrkobokförda i Sverige åren 1880—1960 samt år 1967. Antal och procentuell andel av befolkningen

År Antal Andel av Är Antal Andel av befolkningen befolkningen i % i %

1880 4 299 0,1 1930 16 475 0,3 1890 10 112 0,2 1940 35 111 0,5 1900 15 281 0,3 1950 123 720 1,8 1910 21 708 0,4 1960 190 621 2,5 1920 22 811 0,4 1967 305 576 3,0

kom från de övriga nordiska länderna och resterande 40 % huvudsakligen från andra europeiska länder. Den övriga europeiska invandringen utgjordes främst av arbetskraftsinvandring, framför allt från Förbundsrepubliken Tyskland men också från Italien. Under perioden fördes mer än 15 000 flyktingar över till Sverige genom kollektiv överföring, främst från flykting— lägeri Italien och Österrike. De ojämförligt största grupperna utgjordes av ungrare (närmare 8 000, de flesta efter revolten 1956) och jugoslaver (mer än 5 000). I förhållande till utomeuropeiska länder finns under perioden ett relativt kraftigt utvandringsöverskott. Det beror på utvandring till framför allt USA och Canada. Många av dessa utvandrare torde ha utgjorts av flyktingar som kommit till Sverige under och efter världskriget och som utvandrat vidare. Även invandringen från utomeuropeiska länder under perioden kommer framför allt från USA och Canada. Många torde ha varit hemvändande svenskamerikaner.

1.2. Principer och allmänna riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut och senare tilläggsbeslut

1.2.1. Inledning

1954 års utlänningslag var liksom tidigare utlänningslagar endast ett medel för generell utlänningskontroll, dvs avvägning och kontroll av tillströmningen av utlänningar från allmänna synpunkter som arbetsmark- nads-, försörjnings- och bostadsförhållanden det vi kallar invandringspo- litik. Utformningen av denna avvägning och kontroll överläts helt till de tillämpande myndigheterna, främst den centrala utlänningsmyndigheten och arbetsmarknadsstyrelsen.

Visserligen föreskrevs i 1954 års utlänningskungörelse (Svensk författ- ningssamling /SFS/ 1954:193) att medborgare i vissa länder inte fick resa in i Sverige utan att inneha arbetstillstånd om de hade för avsikt att arbeta här. (Det gällde medborgare i Grekland, Italien, Mexico, Portugal, San Marino, Tyskland, Turkiet och Österrike och hade införts i samband med att viseringsfrihet medgavs för medborgare i dessa stater). Detta krav fick dock ingen större betydelse. Den som hade pengar för någon tids vistelse här eller som uppgav sig ha släktingar eller vänner som skulle stå för försörjningen

tilläts resa in och få sin ansökan prövad efter inresan. Det förekom också ett system med vidsträckta dispenser från skyldigheten att ha arbetstillstånd för arbete inom restaurangbranschen för den som väntade på svar på en ansökan om arbetstillstånd.

I 1954 års kungörelse föreskrevs vidare att den centrala utlänningsmyn- digheten skulle samråda med arbetsmarknadsstyrelsen i ärenden angående arbetstillstånd.

Den stora tillströmningen av utlänningar från framför allt Jugoslavien i mitten på 1960-talet gjorde att regeringen genom ändringi utlänningskungö- relsen från den 1 januari 1966 utsträckte kravet på skyldighet att ha arbetstillstånd före inresan till att gälla alla icke nordbor. Inte heller detta krav fick någon större praktisk betydelse eftersom ett stort antal personer ändå kunde resa in och det inte ansågs föreligga något hinder mot att arbetsmarknadspröva en ansökan efter inresan. Ett stort antal av dessa ansökningar tillstyrktes också av arbetsmarknadsstyrelsen. Kravet på arbetstillstånd före inresan kompletterades därför från den 1 mars 1967 med bestämmelsen om att sådant tillstånd inte fick beviljas efter inresan annat än om utlänningen kommit hit för att förena sig med familjemedlem eller det förelåg annat ”särskilt skäl". Från den 1 mars 1967 kan vi sägas ha en reglering av invandringen, som innebar att tillstånd i princip skulle ha beviljats före inresan i landet.

Kravet på arbetstillstånd före inresan innebar ett principiellt ställningsta- gande av största betydelse för vår invandringspolitik. Eftersom det var fråga om ändring av utlänningskungörelsen och inte utlänningslagen krävdes ingen riksdagsbehandling, och förarbeten i form av proposition finns därför inte heller. Någon skriftlig dokumentation med motivering till ändringarna synes överhuvudtaget inte finnas bevarad i arbetsmarknadsdepartementets arkiv.

1.2.2. Principer

1.2.2.1 Allmänt

Det är först genom prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspoliti— ken m in som statsmakterna tar upp principiella överväganden när det gäller invandringen och lägger fast riktlinjer för invandringspolitiken. Dessa överväganden och riktlinjer antogs av en enhällig riksdag. Till grund för 1968 års proposition låg Utlänningsutredningens betänkande II (SOU 1967:18) Invandringen, Problematik och handläggning.

Som bakgrund till övervägandena i fråga om behovet av en generell utlänningskontroll anförde departementschefen i nämnda proposition att Sverige sannolikt även framdeles skulle komma att vara ett attraktivt invandringsland. I vilken utsträckning utlänningar skulle komma att söka sig hit var enligt departementschefen i första hand beroende på den utlännings- politik vi själva förde. En annan betydelsefull faktor var utlänningspolitiken i andra europeiska invandrarländer.

De principiella överväganden departementschefen tar upp avser främst den utomnordiska arbetskraftsinvandringen. Rubrikerna nedan ansluter sig till departementschefens redogörelse.

1.2.2.2 Invandring av utländsk arbetskraft

Departementschefen anförde bl a följande om behovet att av arbetsmark- nadsskäl reglera invandringen (s 96 f):

Om inga åtgärder vidtas för att reglera invandringen av arbetskraft till Sverige, kan invandringen leda till resultat som ståri motsättning till de mål som statsmakterna har fastställt för vår arbetsmarknadspolitik, nämligen att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning, och för den ekonomiska politiken överhuvud- taget. — — — Skall målet för arbetsmarknadspolitiken kunna nås, måste samhället ta på sig ansvaret för att den arbetskraft som finns här inte ställs utan arbete till följd av invandring av utländsk arbetskraft. Om detta råder allmän enighet. Det löfte som ligger i det arbetsmarknadspolitiska målet innebär emellertid mera än så. Tillgången på arbetskraft inom landet bör i enlighet med målsättningen bedömas även med hänsyn till möjligheterna för arbetskraften att med utnyttjande av de arbetsmarknads- politiska medlen flytta mellan olika delar av landet eller omskola sig till andra yrken. Som särskilt LO har betonat i sitt remissyttrande måste de s k marginalgruppernas situation ägnas särskild uppmärksamhet. Dit hör framför allt de icke yrkesverksamma kvinnorna, den äldre arbetskraften och de handikappade. — — — Det kan självfallet inte komma ifråga att föra en invandringspolitik som försämrar möjligheterna att bereda dessa grupper sysselsättning genom att fylla arbetskraftsbehov med invandrad arbetskraft på områden där behovet kan tillfredsställas med det arbetskraftsutbud som dessa kategorier representerar.

Sedan länge upprätthålls den principen på den svenska arbetsmarknaden att utländsk arbetskraft skall åtnjuta lika goda anställningsförmåner som svensk arbetskraft. Principen garanteras genom att anställningsförmånerna prövas i ärenden om arbetstillstånd. Bevakning sker emellertid också genom löntagarnas organisatio- ner, som har möjlighet att med olika medel försäkra sig om att den utländska arbetskraften får kollektivavtalsenliga eller eljest sedvanliga avlöningsförmåner för det arbete som utförs. Men principen återspeglar en vidare syn på utlänningar i Sverige, nämligen den att de skall få möjlighet att leva under samma betingelser som den inhemska befolkningen, dvs ha samma levnadsstandard. — — I principen om lika standard ligger inte bara att invandrare tillförsäkras samma lön för samma arbete som den inhemska arbetskraften. Därutöver måste principen anses inrymma kravet att invandrarna inte koncentreras till de sämst betalda yrkena eller de yrkesområden som är mest osäkra med hänsyn till anställningstryggheten. En sådan utveckling kan leda till att den invandrade arbetskraften blir en avskild befolkningsgrupp som känneteck- nas av låga inkomster och osäkra anställningsförhållanden och som kommer att utgöra en arbetskraftsreserv med hög arbetslöshetsrisk. Med en utveckling efter dessa linjer kan man vidare befara att utlänningarna av ekonomiska skäl tvingas söka sig till det sämsta bostadsbeståndet och där isoleras från den övriga befolkningen. I likhet med de två största löntagarorganisationerna hävdar jag bestämt att en utveckling som den jag nu har antytt är oacceptabel och måste förebyggas. Ett väsentligt mål för invandrings- politiken bör därför alltjämt vara att invandrarna skall leva på samma standardnivå som befolkningen i övrigt. ———

Garantier för att kravet på lika standard skall kunna upprätthållas kan enligt min mening inte skapas utan en förhållandevis ingående prövning av invandringen. Prövningen kan inte begränsas till de ekonomiska förmånerna vid anställningen. Den måste omfatta också anställningsutsikterna i ett längre perspektiv. Detta är betydelsefullt med hänsyn till det önskvärda i att förebygga att den invandrade arbetskraften mera allmänt rekryteras till utpräglade låglöneyrken eller till verksam- hetsområden med vikande konjunkturer på längre sikt, där riskerna för nedläggningar eller driftsinskränkningar är särskilt stora. Genom att prövningen av invandringen härutöver omfattar bostadsförhållandena och de sociala förutsättningarna i övrigt för

att medge invandring. kan man medverka till att invandringen i första hand inriktas på orter, där tillgången på arbete sammanfaller med möjligheterna att erbjuda invandrarna bostäder.

1.223. Försörjning och social omvårdnad

Departementschefen erinrade under denna rubrik om att bristen på livsmedel var ett motiv att reglera invandringen vid tiden efter första världskriget men att det nu inte fanns anledning att förutse en sådan situation. Han fortsatte (s 98):

Så mycket större skäl finns det att beakta läget i fråga om bostadsförsörjningen. Jag har nyss anslutit mig till bl a LO:s och TCO:s ståndpunkt att man inte bör ge avkall på principen att invandrarna skall få möjlighet att nå en bostadsstandard som är jämförlig med den inhemska befolkningens. — — Risken för att utlänningarna kommer att bilda ett bostadsproletariat är som jag nyss sagt påtaglig, och denna risk minskar om bostadsfrågen får en första lösning vid inflyttningen hit. — — — Utlänningskontroll som syftar till att trygga invandrares möjlighet att få bostad som är godtagbar är därför enligt min mening i hög grad befogad.

Utlänningsutredningen hade anfört att invandringens omfattning inte kunde bestämmas enbart med hänsyn till arbetsmarknadsläget. Stor vikt måste också fästas vid förutom bostäder — våra resurser i fråga om utbildning samt hälso- och sjukvård. Departementschefen anförde i anslutning härtill att bedömningen av våra framtida behov av utbildnings- och sjukvårdsresurser grundas på prognoser över befolkningsutvecklingen inom olika delar av landet och fortsatte (s 99):

Prognoserna omfattar så till vida invandringen som befolkningsutvecklingen bedöms oberoende av om ett befolkningstillskott utgörs av inhemsk befolkning eller utlänningar. Prognoserna inrymmer alltså de befolkningsrörelser som motiveras av bl a sysselsättningsutsikterna inom olika delar av landet, oavsett om befolkningsrö- relserna innebär flyttning från andra delar av landet eller från utlandet. Häri ligger en anpassning av resurserna även till den antagna invandringen. Dessa resurser låter sig inte bestämmas lika konkret som t ex behovet av arbetskraft. Eftersom utbyggnaden av utbildnings- och sjukvårdsresurserna sker med hänsyn till bl a den antagna arbetsmarknadsutvecklingen. får man emellertid genom reglering av tillströmningen av utlänningar till arbetsmarknaden en tämligen god anpassning av invandringen även till dessa resurser.

1.224 Humanitära synpunkter m m

Departementschefen erinrade här om att Sverige anslutit sig till Förenta Nationernas konvention om flyktingars rättsliga ställning och fortsatte

(s 100 f):

Dessa asylbestämmelser har i praxis tillämpats generöst. Det har tagit sig uttryck inte bara i att kraven på utredning om att fråga är om politisk flykting sätts lågt utan också däri att även flyktingar som inte omfattas av Utles asylbestämmelser har fått fristad här. Till denna grupp hör flyktingar som redan har asyl i annat land samt 5 k ekonomiska flyktingar, dvs de som har lämnat sitt hemland på grund av allmänt missnöje med de ekonomiska förhållandena där. Denna praxis har grundats på allmänt humanitära skäl.

Det är uppenbart att det inte kan komma i fråga att beskära den möjlighet flyktingar i nöd har enligt nuvarande bestämmelser och praxis att få skydd här. I någon mån är läget ett annat beträffande flyktingar som redan har fått asyl i annat land och s k ekonomiska flyktingar. Eftersom de inte befinner sig i ett akut nödläge finns det i fråga om dem utrymme för överväganden om var hjälpbehovet är störst och hjälpen blir mest verksam. Det är rimligt att denna bedömning inte överlämnas åt flyktingarna själva utan görs av mottagarlandet i samråd med det land dit flyktingarna redan kan ha tagit sin tillfykt och med Förenta Nationernas flyktingkommissarie. Som jag nyss nämnde har en sådan ordning med organiserad överföring av flyktingar tillämpats under senare år. Den bör enligt min mening också i fortsättningen utgöra den huvudsakliga form i vilken vi tar hand om flyktingar av ifrågavarande kategorier. Det motiverar kontroll av den enskilda invandringen av sådana flyktingar.

Utlänningsutredningen hade berört frågan om eventuell rekrytering av arbetskraft i u-länderna som ett led i det svenska biståndet till dessa länder. Bl a styrelsen för internationell utveckling (SIDA) hade i sitt remissyttrande bestämt avstyrkt en sådan rekrytering. Departementschefen anförde för sin del att frågan inrymmer komplicerade problem och att det inte faller inom ramen för övervägandena om vår allmänna utlänningspolitik att ta ställning till formerna för det svenska u-landsstödet.

Till invandring av humanitära skäl hänförde departementschefen vidare invandringen av anhöriga till dem som redan vistas här. Han menade att familjemedlemmar till personer som är bosatta i Sverige normalt bör få resa in och vistas här även om de saknar försörjning och fortsatte (s 101):

Vissa gränser bör dock kunna dras. Anförvanter som inte redan i hemlandet tillhörde familjegemenskäpen i ekonomiskt eller liknande avseende bör kunna vägras inresa, om de saknar egen försörjningsförmåga eller inte kan beredas utrymme på den svenska arbetsmarknaden. Skall dylika gränser kunna dras behövs i varje fall praktiskt sett möjligheter att påverka invandringen.

1.2.2.5 Utlänningarnas anpassning

Departementschefen erinrade här om att invandringen till Sverige under senare åri allt större utsträckning kommit från länder, som väsentligt skiljer sig från vårt land i språkligt, religiöst och kulturellt avseende och även i fråga om den allmänna samhällsordningen. Han erinrade vidare om att behovet att vidta åtgärder för att underlätta invandrarnas anpassning därmed kommit i blickpunkten. Han fortsatte (s 101 f):

Frågan härom har berörts av utlänningsutredningen, och vid remissbehandlingen av utredningens betänkande har den beretts stort utrymme.

Utredningen framhåller en rad svårigheter som möter invandrare från länder som avviker från vårt land i nyss nämnda avseenden. Flera av dessa svårigheter är speciella just för invandrarna och kräver därför särskilda insatser. Hit hör i första hand undervisning i svenska språket och om förhållandena i Sverige, såväl om samhällsord- ningen i allmänhet som om utlännings skyldigheter och hans sociala förmåner av olika slag, skolfrågor och andra frågor som ganska omedelbart möter invandrarna i det dagliga livet. Det ankommer för närvarande på en inom inrikesdepartementet tillsatt arbetsgrupp för invandrarfrågor att klarlägga dylika invandrarproblem och överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att göra det lättare för invandrarna att anpassa sig i vårt land. Vid behov skall gruppen ta initiativ till åtgärder av denna art, som det sedan ankommer på andra myndigheter att vidta.

Invandrarna möter emellertid också på olika områden samma problem som den inhemska befolkningen men ofta i mera tillspetsad form. Jag kan i detta sammanhang inskränka mig till att nämna bostadsfrågan, men motsvarande gäller andra områ— den.

De resurser som behövs för att möta behovet av anpassningsåtgärder i vidsträckt mening kan inte skapas omedelbart och bör inte heller komma till stånd endast i den utsträckning som behövs med hänsyn till tillfälliga växlingar i invandringens omfattning. Här lika väl som på andra områden krävs noggrann planläggning för att åtgärderna skall ge avsedd effekt. De speciella anpassningsåtgärderna, tex på undervisningsområdet, måste planeras och dimensioneras med hänsyn till prognoser i fråga om invandringens omfattning. Inom vissa gränser kan det givetvis vara möjligt att tillfälligt bygga ut verksamheten med hänsyn till tillfälliga ökningar av invandringen, men på det hela taget måste man räkna med att någon nämnvärd ökning av resurserna inte kan komma till stånd med kort varsel.

I detta sammanhang vill jag nämna att utlänningsutredningen har fäst uppmärk- samheten på behovet av noggranna undersökningar om samhällets förmåga att i socialt hänseende svara mot de specifika krav som invandringen för med sig. Ifråga om vilka konkreta åtgärder samhället bör vidta för att främj a utlänningarnas anpassning här har utredningen hänvisat till det uppdrag som arbetsgruppen för invandrarfrågor har fått. Vid remissbehandlingen har man ganska allmänt bedömt det som en brist i utredningen att anpassningsproblemen har förts åt sidan. Från flera håll har förordats att en särskild utredning tillsätts för att ge en allsidig bild av anpassningsproblemen och lägga fram förslag till ett samlat program för samhällets insatser på detta område. Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande den 28 maj 1968 har jag samma dag tillkallat sakkunniga med uppgift att verkställa en sådan utredning.

Under avsnittet om den centrala utlänningsmyndighetens uppgifter berörde departementschefen vidare sambandet mellan vad vi i dag kallar invandrings- och invandrarpolitik och anförde (s 125):

Starka skäl talar för att den myndighet som sålunda bär det förvaltningsmässiga ansvaret för prövningen av invandringsfrågorna också bör ha ett ansvar för att de utlänningar som invandrar blir omhändertagna här. En sådan ordning är ägnad att klargöra sambandet mellan invandringskontrollen och anpassningsinsatserna, något som har väsentlig betydelse såväl för den centrala utlänningsmyndighetens verksamhet som för allmänhetens och särskilt utlänningarnas egen inställning till verksamhe- ten.

1.2.3. Allmänna riktlinjer enligt 1968 års beslut

1.2.3.1 Ansvaret för utlänningspolitiken Departementschefen anförde under detta avsnitt bl a följande (5 104):

Jag är ense med utredningen om att utlänningspolitiken i väsentliga stycken får sitt innehåll genom det sätt som tillståndsreglerna tillämpas på. I Uth anges inte under vilka förutsättningar tillstånd får meddelas. På grund härav har det kommit att vila på de tillämpande myndigheterna, främst den centrala utlänningsmyndigheten, att avgöra vad som skall fordras för tillstånd och därmed också att öva väsentligt inflytande över utformningen av Sveriges utlänningspolitik. Denna ansvarsfördelning mellan statsmakterna och förvaltningsmyndigheterna avviker från fördelningen inom andra förvaltningsområden. I likhet med utredningen och en enhällig remissopinion anser jag att statsmakterna så långt det är praktiskt möjligt bör ta det direkta ansvaret

för utlänningspolitiken. Det bör som utredningen förordar ske genom att statsmak- terna ger riktlinjer för tillståndsprövningen.

Statsmakterna har på skilda områden gett riktlinjer för sin politik, bl a i fråga om arbetsmarknads-, lokaliserings- och bostadspolitiken. Riktlinjerna har utformats så allmänt att de skall kunna tjäna till ledning på ganska lång sikt. I fråga om utlänningspolitiken menar utredningen att det inte är möjligt att fastställa riktlinjer som kan stå sig för längre tid, eftersom de förhållanden som inverkar på utlänningspolitiken växlar från tid till annan. Av detta skäl har utredningen avstått från att lägga fram förslag till riktlinjer. För min del anser jag liksom bl a AMS och LO att utrymmet för förvaltningsmyndigheternas prövning också framdeles måste vara ganska vidsträckt inom ramen för mera allmängiltigt utformade riktlinjer. Riktlinjerna bör alltså inte bindas vid de förhållanden som råder i dagens läge utan ge ledning för tillståndsbestämmelsernas tillämpning i ett längre perspektiv och huvudsakligen klarlägga vilken inverkan olika faktorer bör ha på tillståndsärendenas avgörande.

I.2.3.2 Invandringens omfattning

Departementschefen började under detta avsnitt med att hänvisa till utredningen (s 105):

Utlänningsutredningen har på ett övertygande sätt visat att invandringens omfattning bör bestämmas med hänsyn också till möjligheterna att bereda invandrarna bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård, social omvårdnad i övrigt och annat bistånd. Som framgår av det föregående har jag, liksom remissinstanserna, anslutit mig till utredningens uppfattning.

Utlänningsutredningen hade ansett att invandringens omfattning borde kunna bestämmas kvantitativt i form av att ett visst antal vistelse- och arbetstillstånd skulle få beviljas under en viss tidsperiod. Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) anförde i sitt remissyttrande att konjunkturväxlingarna försvårade möjligheterna till långsiktig planering av invandringens omfatt- ning. Bostadsstyrelsen menade att utredningen överskattat möjligheterna att klarlägga vilka resurser som finns på bostadsmarknaden, särskilt som dessa resurser varierat lokalt och att invandrarna inte knyts mera permanent till viss ort. Departementschefen ansåg att utredningens tanke måste avvisas och att utrymmet för invandring borde bedömas i anslutning till prövningen av tillståndsansökningar och framställningar om kollektiv rekrytering av arbetskraft.

Utlänningsutredningen hade i sitt betänkande även tagit upp demografiska synpunkter, vilket departementschefen inte berörde. Utredningen ansåg sig inte kunna ta ställning till om invandring var ett ändamålsenligt medel för ekonomisk expansion eftersom sambandet mellan folkmängdens föränd- ringar och den ekonomiska utvecklingen var outrett. När det gäller invandringens betydelse för befolkningens åldersstruktur framhöll utred- ningen att invandringen kunde antas ha motverkat den ökande försörjnings- bördan för den yrkesverksamma delen av befolkningen eftersom de som invandrat under perioden 1951-1965 tillhört de yngre åldersklasserna.

1.2.3.3 Anpassningsåtgärdernas inriktning

Utlänningsutredningen hade ställt frågan om anpassningsåtgärderna främst skulle ta sikte på att assimilera invandrarna i det svenska samhället, dvs

införliva dem språkligt och kulturellt med den svenska befolkningen, eller integrera dem, dvs passa in dem i samhället med bevarad språklig, kulturell och religiös särart. Utredningen hade inte redovisat någon egen stånd- punkt.

Departementschefen erinrade om den nyligen tillsatta invandrarutred- ningen och fortsatte (s 106 f):

I samband med min hemställan om bemyndigande att tillkalla de sakkunniga anförde jag inledningsvis att diskussionen om utlänningarnas anpassning i Sverige borde frigöras från sådana begrepp som assimilering och integration. Frågan om anpass- ningsåtgärdernas inriktning bör i stället behandlas med hänsyn till vad som i varje särskilt fall är ändamålsenligt från skilda synpunkter.

Det måste, uttalade jag, vara en primär uppgift för samhället att medverka till att utlänning som bosätter sig här får kunskaper i svenska språket och om det svenska samhällets byggnad och funktion. Det tar emellertid tid innan utlänningen får så goda kunskaper i svenska språket och så djup insikt i samhällsförhållandena här att han kan klara sig på egen hand i alla situationer. Särskilt gäller detta hans kontakter med myndigheter av olika slag. Samhället bör ta på sig ett ansvar för att utlänningen får den särskilda service som sålunda behövs under den första tiden efter hans inflyttning till Sverige. — — — Om invandraren avser att bosätta sig i Sverige för gott, är det angeläget för såväl honom som samhället att han så till vida smälter in i befolkningen att han i det långa loppet inte känner sig främmande i samhället. Det måste vara ett klart och medvetet mål för samhället att medverka till att invandrare av olika nationellt ursprung inte blir isolerade befolkningsgrupper som avskärmas från befolkningen i övrigt.

Departementschefen berörde vidare vad han anfört i direktiven till invandrarutredningen om vilket ansvar samhället bör ha för att tillgodose invandrares önskan att vidmakthålla kontakten med sitt ursprungslands språk och kultur. Han hade där framhållit att det var väsentligt att invandrarna fick tillfälle att hålla kontakt med hemlandets språk och kultur. Härigenom skulle de kunna behålla möjligheten till ett fritt val mellan att stanna här och att återvända.

En riktpunkt för invandrarutredningens utredningsarbete hade vidare angivits vara att samhällets anpassningsåtgärder borde byggas in i samhällets allmänna välfärdsanordningar för befolkningen. Speciella åtgärder enbart för att tillgodose invandrares behov borde inte föreslås utan att andra vägar visat sig vara stängda.

1.2.4. Principiella överväganden efter 1968

De principiella övervägandena i 1968 års proposition gäller i allt väsentligt fortfarande. Utlänningslagstiftningen har visserligen ändrats vid flera tillfällen och praxis har utvecklats och förändrats. Men detta har i stort inte rubbat de tidigare principiella övervägandena. I direktiven till vår utredning anför föredragande statsrådet att den nya utlänningslagen(1980:376) liksom tidigare utlänningslag är utformad så att den i stor utsträckning skall kunna användas oberoende av innehållet i de riktlinjer som anger politikens inriktning.

Genom ändring i 1954 års utlänningslag infördes den 1 januari 1976 ett särskilt skydd för personer som utan att vara flyktingar kan åberopa tungt vägande politiska skäl (den grupp som oegentligt kom att kallas B-

* Invandrarutredningen.

flyktingar) samt för krigsvägrare. Det var en viktig ändring i lagen, men innebar i praktiken inga nya principer. I prop. 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen m m talade föredragande statsrådet om att de nya bestäm- melserna endast innebar att man lagfäste en praxis som då fanns sedan åtskilliga år tillbaka.

När det gäller flyktingpolitiken finns däremot överväganden, som kan betecknas som principiellt nya,, i 1979 års budgetproposition (prop 1978/ 79:100, bil 15, s 152 f). Departementschefen säger där bl a att en strävan för den svenska flyktingpolitiken i första hand bör vara att skapa möjligheter för flyktingar att få en fristad i närheten av sina hemländer. Vidare sägs att insatser i form av överföring till Sverige och omhändertagande här bör inriktas på flyktingar med akut behov av räddning och på personer som själva har sökt sig hit av politiska skäl och är i behov av skydd. Det principiellt nya här är framför allt att överföring hit inom ramen för flyktingkvot bör inriktas på personer i akut nöd. Tidigare hade flyktingöverföringen i stor utsträck- ning skett från länder där flyktingarna visserligen inte kunde räkna med tillstånd till permanent bosättning men där de heller inte befann sig i någon akut nödsituation eller löpte risk att bli återsända till sina hemländer (t ex öststatsflyktingar i läger i Italien och Österrike).

Praxis har vidare utvecklats och regler har ändrats när det gäller invandring av vissa kategorier, främst anhöriga och gäststuderande. Men dessa förändringar har endast berört riktlinjerna för invandring av vissa kategorier. De har inte ändrat de principiella övervägandena. I prop. 1975:26 om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m m, erinrade föredragande statsrådet om att riktlinjer för utlänningspolitiken antagits genom 1968 års proposition. Det var då som principen lades fast att invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen. Hon fortsatte vidare (5 59):

I utredningens uppdrag ingick inte att pröva frågorna om invandringens omfattning och inriktning samt reglerna för invandring till Sverige. IU' har därför nöjt sig med att framhålla att det finns ett nära samband mellan å ena sidan de bestämmelser, som reglerar invandringen, och å andra sidan invandrarnas situation här i landet.

1.3. Principen om fri migration för nordbor inom Norden

1.3.1. Inledning

En relativt utförlig historik om principerna för den nordiska migrationen finns i en rapport utarbetad av Bert Isacsson och publicerad i nordisk utredningsserie (NU-serien), som utges gemensamt av Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet. Historiken i det följande utgörs till stor del av utdrag ur denna rapport (NU A 1979118).

Ett första steg mot en gemensam nordisk arbetsmarknad togs i mitten av 1930- talet då riktlinjer drogs upp för ett s k nordiskt arbetarutbyte. Det andra världskriget omintetgjorde detta arbete.

Strax efter det andra världskrigets slut antog de nordiska länderna en

konvention om att upprätta en gemensam nordisk arbetsmarknad. Konven- tionen ratificerades emellertid enbart av Danmark och Sverige, vilket skedde år 1946. Dessförinnan hade Sverige de facto infört befrielse för nordbor från skyldighet att ha arbetstillstånd.

Den 22 maj 1954 träffades överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om gemensam arbetsmarknad. Samma dag träffades överenskommelse om befrielse för medborgare i dessa länder från kravet att ha pass och uppehållstillstånd vid vistelse i de övriga avtalsslutande länderna. Den 2 juli 1954 trädde överenskommelsen om gemensam nordisk arbets- marknad i kraft.

År 1979 togs från finländsk sida initiativ till en översyn av överenskom- melsen om gemensam nordisk arbetsmarknad. I januari 1980 beslöt de nordiska arbetsministrarna att en arbetsgrupp skulle tillsättas med uppgift att se över densamma. Utgångspunkten för översynen angavs vara att rätten till fri flyttning och rätten att ta arbete i annat nordiskt land skulle bevaras. Översynen är avslutad och en ny överenskommelse väntas träda i kraft den 1 januari 1983.

I direktiven till vår kommitté står att kommittén bör beakta de resultat som nämnda översyn kan komma att leda till.

År 1973 träffades en finsk-svensk överenskommelse om kanalisering av de finsk-svenska arbetskraftsförflyttningarna genom arbetsförmedlingen. Överenskommelsen, som undertecknades av LO och SAF samt motsvarande organisationeri Finland samt de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna i de båda länderna, träffades inom ramen för 1954 års överenskommelse. Syftet var att förverkliga principen i artikel 2 av denna att de centrala arbetsför- medlingsmyndigheterna skall samarbeta för att arbetskraften i största möjliga omfattning skall förmedlas genom den offentliga arbetsförmedling- en. Överenskommelsen redovisas i kapitel 2.

1.3.2. Överenskommelsen år 1954 om gemensam nordisk arbetsmarknad

Överenskommelsen år 1954 om gemensam nordisk arbetsmarknad är relativt allmänt hållen. Inledningsvis slår de fyra regeringarna fast att de har för avsikt att upprätthålla den fulla sysselsättningen i respektive land samt att de anser att arbetskraftens fria rörlighet mellan de nordiska staterna är till gagn för den sociala och ekonomiska utvecklingen i Norden. I artikel 1 stadgas att arbetstillstånd inte krävs för medborgare i någon av de fördragsslutande staterna. I artikel 2 föreskrivs att arbetsförmedlingsmyndigheterna skall samarbeta för att arbetskraften i största möjliga utsträckning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen. I artikel 8 slås principen fast om lika behandling av medborgare från ett annat nordiskt land. Om särskilda bestämmelser angående arbetsmarknaden finns i de enskilda länderna förutsätter överenskommelsen att dessa ej medför oförmånligare villkor för medborgare i övriga fördragsslutande stater än för egna medborgare. En kommission, bestående av två representanter från varje land, Nordiska arbetsmarknadsutskottet (NAUT), fick till uppgift att bl a följa utvecklingen på arbetsmarknaden och arbetskraftens rörelser mellan länderna samt utforma riktlinjer för samarbetet mellan arbetsförmedlingsmyndigheter- na.

Island avskaffade genom notväxling år 1955 kravet på pass och uppehålls- tillstånd för medborgare i övriga nordiska länder men upprätthåller fortfarande kravet på arbetstillstånd. Medborgare i Island behöver dock inte arbetstillstånd i Sverige. 1954 års överenskommelse omfattar ej heller Grönland och Färöarna.

Överenskommelsen innehåller två inskränkningar. Befrielsen från arbets- tillstånd gäller bara arbetstagare och inte självständiga näringsidkare. Överenskommelsen skulle vidare inte utgöra hinder för att deti en stat fanns bestämmelser om anställning i yrke, för vars utövande krävs auktorisation. Föreskrifter om auktorisation eller legitimation finns för flera yrkesgrupper, särskilt inom hälso- och sjukvården, men inte alltid samma grupperi alla fyra länderna. Dessa grupper kom därför inte i praktiken att omfattas av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad. Denna har därför sedermera kompletterats med ett antal separatöverenskommelser.

Gemensam nordisk arbetsmarknad för läkare trädde i kraft år 1966, för tandläkare 1967, för sjuksköterskor 1970, för farmaceuter 1971 och för fysioterapeuter 1978. En arbetsgrupp tillsatt av Nordiska ministerrådets ämbetsmannakommitté för social- och hälsofrågor lade i början av år 1980 fram ett förslag till överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad för viss personal inom hälso- och sjukvården samt veterinärväsendet, omfattande 17 personalgrupper inkl de fem nämnda för vilka separatöver- enskommelser redan slutits. På grundval av förslaget undertecknades den 25 augusti 1981 en överenskommelse om godkännande av vissa (18) yrkesgrup- pers kompetens för verksamhet i Sverige, Norge, Finland och Danmark. Proposition om godkännande av överenskommelsen (prop. 1981/82:86) antogs av riksdagen våren 1982. Överenskommelsen förväntas träda i kraft den 1 januari 1983 efter det att samtliga berörda länder har ratificerat den.

En rekommendation om gemensam nordisk arbetsmarknad för lärare antogs av Nordiska rådets 27 session år 1979.

Den 3 mars 1982 undertecknades i Helsingfors en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om gemensam nordisk arbetsmarknad för allmänlärare (klasslärare) i grundskolan.

Överenskommelsen år 1954 kompletterades året efter med 1955 års nordiska konvention om social trygghet. Trygghetskonventionen tillförsäk- rar flyttande medborgare samma förmåner vid t ex sjukdom, havandeskap, arbetslöshet och ålderspension som inflyttningslandets egna medborgare. En ny trygghetskonvention har nu träffats och godkänts av riksdagen som antagit prop. 1980/81:152 i ämnet. Konventionen trädde i kraft den 1 januari 1982.

1.3.3. Ny nordisk överenskommelse om gemensam arbetsmarknad

Översynsarbetet avseende en ny överenskommelse om en gemensam nordisk arbetsmarknad är nu klart. Den 6 mars 1982 undertecknade de nordiska ländernas regeringar en ny överenskommelse som ministerrådet kort dessförinnan hade lagt fram för Nordiska rådet och som rådet anslutit sig till. En proposition (prop 1982/83:5) om godkännande av överenskommelsen har

förelagts riksdagen sommaren 1982, och överenskommelsen förväntas träda i kraft år 1983. Till skillnad från vad som gällde 1954 års överenskommelse är även Island avtalsslutande part. Isländska myndigheter får emellertid enligt en punkt i det protokoll som fogats till överenskommelsen i undantagsfall och efter samråd med de övriga länderna kräva arbetstillstånd för att förhindra obalans på den isländska arbetsmarknaden.

Bakom förslaget till ny överenskommelse ligger enligt ministerrådsförsla- get följande allmänna överväganden (Ministerrådsförslag B 40/S, s 8):

Utgångspunkten har varit att någon inskränkning inte skall göras beträffande individens rätt att fritt kunna ta arbete och bosätta sig i annat nordiskt land än hemlandet. Denna fria rörlighet, som även för den enskilde kan vara av stort värde, skall dock ske under ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden. En flyttning från ett land till ett annat kan vålla den enskilde och hans familj åtskilliga problem, som kan medföra såväl sociala som mänskliga påfrestningar. Erfarenheterna har emellertid också visat, att problem av olika slag har kunnat reduceras eller elimineras vid de tillfällen då ett intensivt stöd har kunnat ges från arbetsförmedlingens sida. Det är därför viktigt att arbetsmarknadsmyndigheterna har möjlighet att på olika sätt medverka vid en flyttning mellan länderna.

Arbetsmarknaden kan väntas undergå stora och snabba förändringar under de närmaste åren. Denna utveckling kan ta olika riktning i skilda nordiska länder. Överenskommelsen bör därför vara av relativt generell karaktär och den bör ge utrymme för anpassning till ändrade förhållanden. Det kan också bli aktuellt att inom ramen för överenskommelsen vidta särskilda åtgärder mellan två eller flera av de fördragsslutande länderna. Problem som kan uppkomma till följd av en snabb teknisk och ekonomisk utveckling kan mötas med gemensamma åtgärder som förhindrar att överenskommelsen försvagas eller delvis sätts ur kraft.

Mot bakgrund av den snabba utvecklingen på arbetsmarknaden i de nordiska länderna är det viktigt att såväl myndigheter som organisationer upprätthåller en hög beredskap såväl när det gäller att bevaka förändringar som att snabbt sätta in åtgärder.

Överenskommelsen består av en preambel och fjorton artiklar. Till överenskommelsen har vidare som redan nämnts fogats ett protokoll. Detta har lika vitsord som överenskommelsen.

Preambeln har jämfört med den nuvarande byggts ut mot bakgrund av den utveckling som ägt rum sedan 1954, dels inom det nordiska samarbetet, där en rad viktiga överenskommelser ingåtts och särskilda gemensamma resurser tillskapats, dels inom den nationella politiken i varje land vilket resulterat i en höjd ambitionsnivå och kraftigt utbyggda resurser för sysselsättnings-, regional- och näringspolitiken. Detta sägs i nyssnämnda kommentar till överenskommelsen där det vidare står (s 8 f):

Det är viktigt att liksom var fallet i den tidigare överenskommelsen slå fast att länderna avser att upprätthålla full sysselsättning. Detta är en central målsättning i det nordiska arbetsmarknadssamarbetet, som även siktar till en harmonisering mellan länderna av målen och medlen för en aktiv sysselsättningspolitik.

Det har ansetts naturligt att framhålla överenskommelsens betydelse för medbor- garna i Norden genom att den tillförsäkrar dem fri rörlighet på arbetsmarknaden i Norden men också understryka vikten av att en flyttning mellan nordiska länder sker under ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden.

Preambeln inleds med konstaterandet att det är en grundläggande rättighet för medborgarna i de nordiska länderna att fritt kunna ta arbete och bosätta sig i annat nordiskt land. Vidare slås fast att detta skall kunna ske under på förhand kända samt ekonomiskt och socialt tryggade förhållanden. Att målet är att upprätthålla den fulla sysselsättningen i de nordiska länderna konstateras i stycket tre. Strävan till regional balans tas upp i stycket fyra. Att samarbetet mellan länderna skall bedrivas så att flyttningsrörelserna ej skall leda till obalans på arbetsmarknaden, utan vara till gagn för den ekonomiska och sociala utvecklingen i länderna stipuleras i stycket fem. Stycket sex tar upp jämställdheten i arbetslivet mellan kvinnor och män. Stycket sju behandlar dimensioneringen av utbildningskapaciteten i länderna. Avslut- ningsvis görs i preambeln hänvisningar till 1954 års överenskommelser om gemensam arbetsmarknad och om passfrihet, till 1962 års samarbetsavtal samt till den reviderade nordiska konventionen om social trygghet.

Artikel 1 i överenskommelsen stadgar att arbetstillstånd ej skall krävas för medborgarna i de fördragsslutande länderna. Artikel 2 fastslår principen om lika behandling. Artiklarna 3 och 4 berör arbetsmarknadsmyndigheternas roll i samarbetet. Artikel 5 föreskriver samråd mellan länderna om obalanser uppkommer på arbetsmarknaden. Artikel 6 öppnar möjlighet för ingående av bilaterala överenskommelser. Artikel 7 stipulerar att bestämmelserna omfattar även yrkesgrupper för vilka särskilda avtal ingåtts, t ex hälso— och sjukvårds- samt veterinärpersonal. Artiklarna 8 och 9 gäller Nordiska arbetsmarknadsutskottet. I artikel 10 föreskrivs att ministerrådet-arbetsmi- nistrarna regelbundet skall samråda med arbetsmarknadsparterna. Artiklar- na 11-14 avser tillämpning, ratifikation, ikraftträdande och uppsägning av överenskommelsen.

I protokollet tas bl a upp arbetsförmedlingarnas roll vid flyttning. Möjligheterna till ekonomiskt stöd vid flyttning omnämns. Vissa generella inskränkningar upptas i punkten 7, som också innehåller tidigare nämnda undantagsbestämmelser för Island. Av punkten 8 framgår att Färöarna och Grönland genom särskilda beslut kan komma att omfattas av överenskom- melsen.

1.4. Migrationens utveckling fr o rn 1968 i sammanfattning

Migrationens utveckling fr o rn år 1968 belyses utförligt i kapitel 15. Redogörelsen där ges mot bakgrund av den redovisning som dessförinnan i kapitlen 3-10 lämnas rörande principer, riktlinjer och praxis för beviljande av tillstånd för olika kategorier utomnordiska invandrare.

På omstående sidor finns dels en uppställning över brutto- och nettoin- vandringen åren 1968-1981, dels motsvarande sammanställning avseende migrationen Finland-Sverige åren 1969-1981 samt en uppskattning av den utomnordiska invandringens struktur 1980 (tabellerna 1.2—1.4). _

Uppställningen över brutto- och nettoinvandringen (tabell 1.2) är hämtad från statistiska centralbyråns (SCB) statistik rörande flyttningar till och från utlandet, som i sin tur bygger på folkbokföringsuppgifter och länsstyrelsernas dataregister. Av tabellen kan bl a utläsas att medborgare i andra nordiska

Tabell 1.2 Brutto- och nettoinvandring åren 1968—1981, exkl. svenskar

År Bruttoinvandring Nettoinvandring

Totalt Nordbor Proc. Icke Proc. Totalt Nordbor Proc. Icke Proc.

nordbor nordbor

1968 32 852 21 813 66 11 039 34 15 608 11 611 74 3 997 26 1969 60 775 44 295 73 16 480 27 46 341 35 001 75 11 340 25 1970 73 532 47 953 65 25 579 35 52 265 32 347 62 19 918 38 1971 38 716 20 747 54 17 969 46 7 352 —3 015 10 367 100 1972 25 643 13 596 53 12 047 47 —6 691 —8 633 — 1 942 (100) 1973 24 882 12 683 51 12 199 49 —5 375 —7 355 1 980 (100) 1974 31 918 18 012 56 13 906 44 11 818 4 166 35 7 652 65 1975 38 061 25 435 67 12 626 33 17 655 12 118 69 5 537 31 1976 39 725 22 161 56 17 564 44 21 013 9 925 47 11 088 53 1977 38 710 19 638 51 19 072 49 23 850 9 021 38 14 829 62 1978 31 672 15 337 48 16 335 52 16 046 5 260 33 10 786 67 1979 32 400 16 358 50 16 042 50 16 071 5 676 35 10 395 65 1980 34 446 16 254 47 18 192 53 13 672 2 647 19 11 025 81 1981 27 404 9 983 36 17 421 64 6 605 —5 342 11 947 (100)

Av nordborna har under senare år genomsnittligt 70—75 % kommit från Finland, något över 10 % från vardera Danmark och Norge samt omkring 5 % från Island. Källa: SCB.

Tabell 1.3 Brutto- och nettoinvandring av finska och övriga nordiska medborgare exkl. svenskar åren 1969—1981

År Finländare Övriga nordbor Inv. Utv. Överskott Inv. Utv. Överskott

1969 38 556 5 974 32 582 5 739 3 320 2 419 1970 41 538 11 033 30 505 6 415 4 573 1 842 1971 16 584 18 841 —2 257 4 163 4 921 758 1972 10 284 17 618 -7 334 3 312 4 611 —1 299 1973 8 999 15 917 —6 918 3 684 4 121 437 1974 9 601 10 729 -1 128 8 411 3 117 5 294 1975 12 137 7 699 4 438 13 298 5 618 7 680 1976 15 734 6 358 9 376 6 427 5 878 549 1977 14 825 5 253 9 572 4 813 5 364 551 1978 11 951 5 320 6 631 3 386 4 757 —1 371 1979 12 486 6 815 5 671 3 872 3 867 5 1980 12 003 9 926 2 077 4 254 3 691 563 1981 6 917 11617 —4 700 3 066 3 708 642 Källa: SCB.

länder under senare år svarat för ca hälften av den totala bruttoinvandringen. Som framgått av redogörelsen för de grundläggande principerna för invandringspolitiken är invandringen av nordbor i princip fri.

Den utomnordiska invandringen är däremot som framgått i princip reglerad. Bl a för att få en bättre uppfattning om den utomnordiska invandringens struktur (dvs dess fördelning på olika kategorier invandrare)

Tabell 1.4 Invandringens struktur år 1980

Invandring enligt SCB Nordbor ca 16 200 Icke nordbor ca 18 200 Totalt ca 34 400

Uppskattad fördelning av icke nordbor efter invandringsgrund

Procent Antal (ca) Ej invandrare Gäststuderande 4,5 800 Uppskjuten invandringsprövning ”Snabba anknytningar”" 29 5 200 Invandrare Politiska skäl Kvotflyktingar 14 2 500 Flyktingar 5 1 000 6 ?) UtlL samt politisk/humanitära skäl 11 2 000 Anknytning make/maka och barn 16—20 år 7 1 300 Anknytning, annan släktskap 7 1 300 Anknytning, ej till person 4 700 Arbetskraft 4 700 Adoptivbarn 9 1 600 Tillstånd sedan tidigare 5 1 000 Övriga 0,5 100 Totalt 100 18 200

" Med ”snabba anknytningar” avses fall där tillstånd beviljats på grund av äktenskap eller sammanboende och där parterna varit gifta och/eller sammanboende endast kort tid när ansökan om tillstånd gjordes. En mera definitiv prövning av frågan om invandring sker i regel först efter två års vistelse här, uppskjuten invandringspröv- ning.

har kommittén gjort en undersökning av samtliga ärenden som kommit in till statens invandrarverk (SIV) under en månad (oktober 1978). Resultatet av undersökningen redovisas i bilaga 3. Kommitten har vidare gjort en kompletterande undersökning som gäller oktober 1981 och som redovisas i bilaga 7. Det är resultatet av de undersökningarna i kombination med tillgänglig offentlig statistik som ligger till grund för den uppskattning av den utomnordiska invandringens struktur som nu presenteras (tabell 1.4). Den visar bl a att personer som åberopar någon form av politiska skäl svarar för drygt 30 % av den utomnordiska invandringen, att personer som åberopar anknytning i någon form (inkl adoptivbarn) svarar för långt över hälften och att den rena arbetskraftsinvandringen endast uppgår till ca tre procent av hela den utomnordiska invandringen.

2. Invandringen av nordbor

2.1. Inledning

Migrationen inom Norden är, som framgått av avsnitt 1.3, fri för nordbor. Genom att nordbor kan flytta fritt mellan de nordiska länderna, blir redogörelsen i det följande om förutsättningar och praxis helt annorlunda och mycket begränsad till sin omfattning, jämfört med redovisningen av principer och praxis för invandringen av icke nordbor. I detta sammanhang bör kanske nämnas att syftet med detta och de närmast följande kapitlen är att redovisa principer och regler för invandringen samt vilken invandring som blivit resultatet. Avsikten har inte varit att närmare beskriva vilka politiska och ekonomiska faktorer i Sverige och i andra länder som varit avgörande för migrationsrörelserna.

Även om migrationen är fri mellan de nordiska länderna, har en hel del insatser gjorts i syfte att motverka att den sker på ett för den enskilde individen oplanerat sätt och att den även i övrigt kommer att ståi motsättning till utvandringslandets intresse. De åtgärder som vidtagits i detta syfte gäller arbetskraftsrörelserna mellan Finland och Sverige. Innehållet i detta kapitel koncentreras väsentligen på en redogörelse för innehållet i och erfarenhe- terna av den överenskommelse som har träffats om kanalisering genom arbetsförmedlingen av arbetskraftsrörelserna mellan Finland och Sverige. Ett avsnitt om förutsättningarna för samarbete på arbetsförmedlingens område i Norden ingår också.

Vi har i avsnitt 1.4 redovisat siffror för brutto- och nettoinvandring, både med fördelning på nordbor och icke nordbor samt på finländare och övriga nordbor. I kapitel 15 kommer vi att belysa migrationens utveckling mera utförligt. För att underlätta redovisningen i det följande återger vi här några basfakta om flyttningsrörelserna inom Norden.

2.2. Flyttningsrörelserna inom Norden i sammandrag

Flyttningsrörelserna inom Norden under de senaste 25 åren är bristfälligt registrerade. I Finland har man registrerat flyttningar till och från de andra nordiska länderna sedan år 1969 och i Norge började man med flyttnings- statistiken år 1958. Genom en överenskommelse om gemensamt nordiskt flyttningsbetyg år 1969 har ett enhetligt statistik- och uppföljningssystem rörande migrationsrörelser skapats. Trots detta föreligger fortfarande

skillnader vid ländernas redovisning av flyttningsrörelserna.

I Danmark arbetade år 1953 ca 5 000 nordbor, i Finland cal 600, i Norge ca 14 000 och i Sverige ca 71 000. Nettoinvandringen från Finland till Sverige åren 1950-1953 uppgick till sammanlagt inemot 29 000 personer. Sedan 1954 har ca en miljon flyttningar totalt skett över de nordiska gränserna, till större delen från Finland till Sverige. Under hela efterkrigstiden t o m år1980 har ca 430 000 flyttningar skett från Finland till Sverige och ca 235 000 i motsatta riktningen.

Denna migration följde under de första åren av perioden 1968-1981 konjunkturutvecklingen och påverkades särskilt av antalet lediga arbetstill- fälleni Sverige. En topp nåddes under högkonjunkturåren 1969 och 1970, då sammanlagt ca 80 000 personer flyttade från Finland till Sverige. Även under åren 1971-1974, när utvandringen till Finland var större än invandringen därifrån, uppgick bruttoinvandringen till mellan ca 9 000 och ca 16 000 personer årligen. Från övriga nordiska länder har in- och utvandringen varit förhållandevis konstant utom under åren 1974-1976, då en ganska omfattan- de arbetskraftsinvandring från Danmark ägde rum till följd av lågkonjunktur där och konjunkturuppgång i Sverige.

En betydande återvandring har förekommit hela tiden. Fördelningen av nordbor som återutvandrat vid slutet av 1978 var enligt en sammanställning från statistiska centralbyrån (SCB) följande räknat i procent:

Medborgarskapsland Invandringsår

1968 1970 1972 1974 1976 1978

Finland 45 51 46 31 21 5 Danmark 63 65 53 54 49 13 Norge 62 62 56 49 39 7

När det gäller invandringen från utomnordiska länder har de nordiska länderna under 1970-talet tillämpat i stort sett samma synsätt, dvs varit relativt restriktiva i fråga om arbetskraftsinvandring. I Sverige infördes år 1967 krav på att arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan. I Danmark infördesi november 1970 ett partiellt invandringsstopp som skärptes år1973. I Norge skärptes reglerna för arbetstillstånd i juli 1971 och år 1975 infördes ett temporärt stopp i beviljandet av nya arbetstillstånd.

2.3. Det nordiska arbetsförmedlingssamarbetet

Nordiska arbetsmarknadsutskottet (NAUT) fick, som nämntsi avsnitt 1.3.2, i uppdrag att inom ramen för 1954 års överenskommelse utforma riktlinjer för det nordiska arbetsförmedlingssamarbetet. Så skedde redan år 1955. I november 1973 antog NAUT som sedan 1974 har status som nordiska ministerrådets ämbetsmannakommitté för arbetsmarknads— och sysselsätt- ningsfrågor nya riktlinjer, vilka slutligt fastställdes i september 1974. Härvid slogs fast att

C principerna för den interlokala arbetsförmedlingen inom ett land skall ligga till grund också för förmedlingen mellan detta land och de tre övriga, det internordiska förmedlingssamarbetet skall decentraliseras så långt som möjligt, C vid varje regionalt kontor skall finnas en kontaktman för det nordiska

förmedlingssamarbetet,

C arbetsförmedlingen skall lämna arbetsgivare och arbetssökande sedvanlig service oavsett i vilket nordiskt land de är medborgare, D arbetssökande skall kunna vända sig till arbetsförmedlingen i hemlandet och erhålla upplysningar om arbetsmöjligheter mm i annat nordiskt land, D nordisk medborgare som uppehåller sig i annat nordiskt land än hemlandet skall kunna erhålla service på arbetsförmedlingen på samma villkor som gäller för landets egna medborgare, El arbetsgivare bör vända sig till arbetsförmedlingen i hemlandet.

NAUT har med anledning av den i mars 1982 undertecknade arbetsmark- nadsöverenskommelsen tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att omarbeta riktlinjerna för arbetsförmedlingssamarbetet.

2.4. Bilateralt samarbete mellan Finland och Sverige i fråga om arbetskraftsmigration

2.4.1. En särskild överenskommelse träffas

Som redan nämnts ägde en kraftig ökning av invandringen från Finland till Sverige rum under åren 1969-1970. Mot denna bakgrund hölls i december 1970 överläggningar mellan de båda ländernas arbetskrafts- respektive arbetsmarknadsministrar om arbetskraftsrörelserna mellan Finland och Sverige. Man konstaterade att en stor del av arbetskraften flyttade utan arbetsförmedlingens medverkan och utan angelägen information om arbets- tillfällen, bostads- och sociala förhållanden. Ministrarna tillsatte en gemen- sam arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag om en effektivisering av samarbetet mellan de båda ländernas arbetsförmedlingar.

På förslag av arbetsgruppen genomfördes en gemensam utbildning och ett utbyte av arbetsförmedlingstjänstemän i de två länderna samt vidtogs vissa särskilda informationsåtgärder i syfte att öka arbetssökandes benägenhet att vända sig till den offentliga arbetsförmedlingen. I sin slutrapport föreslog gruppen att en särskild överenskommelse skulle träffas mellan arbetsmark- nadsparterna i Finland och Sverige om arbetskraftsrekrytering via den offentliga arbetsförmedlingen.

Efter förhandlingar och efter förarbete av en ny arbetsgrupp träffades en sådan överenskommelse i form av ett protokoll om kanalisering av de finsk- svenska arbetskraftsförflyttningarna genom offentlig arbetsförmedling. Pro- tokollet undertecknades den 11 april 1973 av representanter för arbetsmark- nadens parter och för arbetsmarknadsmyndigheterna för Sverige Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO) och

arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), för Finland Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund (AFC), Finlands Fackförbunds Centralorganisation (FFC) och arbetskraftsministeriet. Överenskommelsen trädde i kraft den 1 juli 1973.

Samma dag som protokollet undertecknades meddelades att trettio större svenska företag med ett stort antal anställda från Finland särskilt utfäst sig att följa de i protokollet fastställda riktlinjerna. Mot bakgrund av den offentliga sektorns främst vårdsektorns expansion i Sverige aktualiserades frågan om tillämpning av avtalet också inom den offentliga sektorn. Den 2 mars 1977 kompletterades överenskommelsen genom att Svenska kommunför- bundet och Landstingsförbundet formellt anslöt sig genom ett tilläggsproto- koll. Den 31 januari 1979 undertecknade Sveriges hantverks- och indu- striorganisation Familjeföretagen, Statsföretagens förhandlingsorganisa— tion och Kooperationens förhandlingsorganisation ett motsvarande tilläggs- protokoll.

Tillämpningen av överenskommelsen följs inom en särskild samarbets- grupp med representanter för arbetsmarknadsmyndigheter och organisatio- ner i de båda länderna.

Invandrarpolitiska kommittén skall enligt sina direktiv följa det finsk- svenska arbetet att kanalisera arbetskraftsflyttningarna genom arbetsför— medlingen.

2.4.2. Innehållet i överenskommelsen

I 1973 års protokoll om kanalisering av de finsk-svenska arbetskraftsförflytt- ningarna genom arbetsförmedling erinras i 1 & bl a om att i överenskommel- sen om gemensam nordisk arbetsmarknad förutsätts att de centrala arbetsförmedlingsmyndigheterna skall samarbeta i syfte att arbetskraften i största möjliga omfattning förmedlas genom den offentliga arbetsförmed- lingen och så att den blir till gagn för envar av staterna. I denna paragraf anges målet med protokollet vara att nämnda princip skall förverkligas.

Härigenom öppnas den eftersträvade möjligheten CI att ge den arbetssökande som önskar arbete i det andra landet allsidig och objektiv

information om tillgängliga arbetstillfällen i Finland och Sverige samt om övriga förhållanden av vikt för den sökande, att gagna den ekonomiska och sociala utvecklingen i länderna,

El att förbättra förutsättningarna för anpassning av migrationen efter lokala och regionala arbetskraftsbehov, E! att underlätta arbetstagarnas anpassning i det nya arbetet och den nya hemorten, samt

Cl att ge vederbörande kommuner och myndigheter kännedom om migrationens omfattning, struktur och utvecklingstendenser. []

I övrigt innehåller protokollet i huvudsak att arbetsgivarna förklarar sig skola hemställa till sina medlemmar respektive delägare att dessa intar ett visst förhållningssätt om de önskar rekrytera i det andra landet, att arbetstagar- organisationerna förklarar sig skola verka för att arbetssökande, som önskar arbete i det andra landet, tar kontakt med arbetsförmedling i hemlandet för att få en sådan allsidig och objektiv information som anges i ovanstående

att-satser samt att arbetsmarknadsmyndigheterna förklarar sig vara ense om att vidta vissa åtgärder i syfte att ge bättre service m m. I särskilda bilagor till protokollet preciseras arbetsgivarnas åtaganden. Dessa innebär bl a att svenska företag som önskar rekrytera arbetskraft i Finland bör anmäla sitt behov till svensk arbetsförmedling och att företagen bör avstå från att annonsera eller vidta andra rekryteringsbefrämjande åtgärder i Finland. Undantag kan dock ske efter överenskommelse med vederbörande arbets- marknadsmyndigheter.

2.4.3. Information om överenskommelsen samt AMS föreskrifter och anvisningar

Parternas åtaganden enligt överenskommelsen har översiktligt redovisats i avsnitt 2.4.2. SAF har i cirkulär 17/77 informerat sina delägare om riktlinjerna för rekrytering och anställning av finsk arbetskraft genom att hänvisa till en broschyr utgiven av AMS i samråd med SAF och LO ”Rekrytering & anställning av finska arbetstagare (1977)”. Enligt broschy- ren i dess senaste version är 1979 gäller följande för arbetsgivarna:

Rekrytering av finska arbetssökande

Arbetsgivare som önskar rekrytera arbetskraft i Finland ska anmäla sitt behov till svensk arbetsförmedling. Arbetsgivaren bör lämna uppgifter om det önskade antalet arbetstagare, deras fördelning på yrkeskategorier, arbetsuppgifternas art, yrkeskva- lifikationer, löneförmåner, bostadsförhållanden, facklig kontaktman m m.

Arbetsgivaren bör särskilt tänka på att personer som från Finland söker anställning ofta inte känner till svenska förhållanden. I informationen till arbetsförmedlingen bör arbetsgivaren därför alltid omsorgsfullt undvika att skapa överdrivna föreställningar om fört jänstmö jligheter, förmåner i övrigt, bostadens beskaffenhet, befordringsutsik- ter etc. Det är också angeläget att i samband med information om löneförhållanden även redovisa avdrag för skatter m m.

Förbud mot rekryteringsåtgärder och annonsering

Arbetsgivare ska inte annonsera eller vidta andra rekryteringsbefrämjande åtgärder i Finland. Detta gäller annonsering efter och rekrytering av befattningshavare på alla nivåer, även exempelvis företagsledare och specialister. Finska arbetskraftsministeriet kan dock medge undantag, efter ansökan från svensk arbetsförmedling. I annons som på detta sätt införs med de finska myndigheternas medgivande ska detta anges med en formulering som finska arbetskraftsministeriet tillhandahåller.

Rekryteringsåtgärder får inte heller utan tillstånd ske vid arbetsförmedlingar eller undervisningsanstalter i Finland.

Arbetsgivaren ska inte utan tillstånd av de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna i Sverige och Finland sprida rekryteringsbroschyrer eller annat informationsmaterial i Finland. (Undantag gäller dock för information som utgör ett led i ett påbörjat förmedlingsärende).

Arbetsgivare som för rekrytering i Sverige eller information till egna anställda framställer informationsmaterial på finska bör uppmärksamma att sådant material av misstag kan komma att distribueras i Finland. Sådant informationsmaterial bör därför förses med en upplysning om det svensk-finska arbetskraftsavtalets bestämmelser enligt formulering som kan erhållas genom SAF eller AMS.

Arbetsgivare ska inte genom egna anställda förmedla löften om anställning till finska medborgare som befinner sig i hemlandet. Undantag kan dock göras för nära familjemedlem.

Arbetsgivaren ska aldrig ge någon form av ersättning åt dem som erbjuder sig att förmedla anställningserbjudanden.

Anställning av finska arbetssökande

De regler som anges nedan gäller för anställning av finska arbetssökande som nyligen kommit från Finland. Reglerna gäller däremot inte anställning av finska arbetssökande som kommer från annan svensk anställning eller som sedan längre tid vistats i Sverige (t ex som hemmafru eller studerande). I deras fall ska inte andra åtgärder vidtas än de som gäller för svenska arbetssökande.

Arbetsgivare ska enligt finsk—svenska överenskommelsen inte anställa personer som kommer vid sidan av arbetsförmedlingen direkt från Finland utan att dessa har varit i kontakt med svensk arbetsförmedling. Dessa sökande behandlas av arbetsförmedling- en på samma sätt som andra sökande som kommit direkt utan föregående kontakt med hemortens arbetsförmedling. De informeras om bestämmelserna om internordisk förmedling och kopia av sökandeblanketten översänds till hemortens arbetsförmed— ling.

Arbetsgivare, som erbjuder en nyanländ finländare arbete utan att denna anvisats av finsk förmedling och därefter sänder honom till förmedlingen för att han ska erhålla anvisningskort till platsen i fråga uppmanas att i första hand söka tillgodose sitt arbetskraftsbehov bland på arbetsförmedlingen anmälda sökande.

Föreskrifter och anvisningar från AMS om särskilda åtgärder vid förmedling av arbetskraft mellan Finland och Sverige finns i AMS-handboken Del 1, 044545, de senaste utgivna den 8 april 1982.

I nyssnämnda föreskrifter och anvisningar står det bl a att det är angeläget att undvika koncentration till vissa företag.

I fråga om nyanlända sökande som kommit till Sverige vid sidan av finsk arbetsförmedling står bl a följande:

Arbetsförmedlingens åtgärder för nyanlända finländare som kommit utan kontakt med finsk arbetsförmedling omfattar dels särskilda åtgärder som har sin grund i nordiska överenskommelser och kanaliseringsavtalet, dels den service som normalt ges för nyanmälda sökande. Således skall arbetsförmedlingen

informera om överenskommelsen mellan Finland och Sverige. -——

El kontakta den tidigare hemortens arbetsförmedling per telefon för att om möjligt få kompletterande uppgifter.

:! tillse att den sökande får nödvändig information om orten därefter vidta reguljära platsförmedlingsåtgärder lokalt och/eller interlokalt.

Vid ärendets handläggning skall hänsyn tas till att arbetssökande som bor närmare arbetsstället bör anvisas före arbetssökande som bor längre bort utan hänsyn till riksgränsema. Innan anvisning sker skall arbetsförmedlingen försäkra sig om att bostadsfrågan kan lösas på ett tillfredsställande sätt.

När en nyanländ finländare som kommit utan kontakt med finsk arbetsförmedling men fått arbetserbjudande från svensk arbetsgivare vänder sig till arbetsförmedlingen, skall förmedlingen kontrollera att den erbjudna platsen är anmäld till arbetsförmed- lingen. Om det finns arbetslösa på orten som av arbetsförmedlingen bedöms lämpliga för den aktuella platsen skall arbetsförmedlingen kontakta arbetsgivaren och upplysa om detta innan anvisningskort utfärdas. Detta för att arbetsgivaren skall kunna pröva om någon av de på orten arbetslösa kan komma i fråga.

För att bereda dem som önskar flytta och ta arbete i det andra landet möjlighet att göra det under planerade former men också för att ge arbetsförmedlingen tillfälle att informera om lediga arbetstillfällen i hem- landet beslöt den svenska regeringen och Finlands arbetskraftsministerium år1979 om en försöksverksamhet, som innebär att personer bosatta i Finland eller Sverige kan beviljas sökanderesa för att söka arbete i det andra landet. Villkor för bidrag till sökanderesa är främst att man är eller löper risk att bli arbetslös, inte kan få arbete på hemorten och att behov finns av arbetskraft på inflyttningsorten. Försöksverksamheten inleddes den 1 februari 1980. AMS har bemyndigande att fortsätta verksamheten under budgetåret 1982/83. Resorna betalas av det mottagande landet.

Som ett led i det finsk—svenska samarbetet har en satsning inom arbetsmarknadsverket skett på bl a förbättrad finskspråkig arbetsförmed- lings- och yrkesvägledningsservice, ökad information, utbytestjänstgöring och andra utbildningsinsatser samt en förbättrad statistik.

2.4.4. Några uppgifter om den finsk-svenska migrationen sedan kanaliseringsöverenskommelsen träffats

Det bör inledningsvis nämnas att den statistik som förs inom ramen för det finsk-svenska samarbetet är behäftad med brister och att den samarbets- grupp som övervakar överenskommelsen kontinuerligt har diskuterat möjligheterna att förbättra statistiken. Det har konstaterats att man bör undvika att åberopa exakta siffror avseende visst tillfälle men att statistiken visar på tendenser. Den följande redovisningen med figurer, sammanställ— ningar och tabeller baseras främst på uppgifter från AMS.

Det är i stor utsträckning unga människor under 25 år som lämnar Finland. Orsakerna till utflyttningen är flera: strukturomvandlingen, arbetslösheten, bostadssituationen samt den höga nativiteten under 1950-talet i Finland. Lönerna i Sverige är högre än i Finland, vilket även det är en faktor som påverkar utvandringen. Figur 1 ger åldersfördelningen bland nyinflyttade finska medborgare som erhållit arbete i Sverige genom arbetsförmedling- en. Av sammanställningen nedan framgår hur många nyinflyttade finska medborgare som åren 1975-1981 erhållit arbete i Sverige genom arbetsför- medlingen (främst i Finland, men i ett antal fall genom arbetsförmedlingen i Sverige utan att kontakt tagits med den finska förmedlingen).

År Antal År Antal År Antal

1975 3 074 1978 2 523 1981 1 070 1976 4 887 1979 3 451 1977 3 246 1980 2 891

Till övervägande del fick nyinflyttade finska medborgare tidigare arbete inom tillverkningsindustrin. Av dem som fick arbete genom arbetsförrned- lingen år 1979 anställdes över 49 % i tillverkningsarbete, maskinskötsel m m. Andelen har dock sjunkit under de senast gångna två åren. För år 1980 var

Fig. 1 . Nyinflyttade fin- ska medborgare efter ålder.

Antal personer

————— 15—24 är 3000 ooo—ooo... 25_34 år 35—44 år / x 2 500 / X // X X / * / X / Xx / x / * x 2000 / x / , * / x x x X / 1 x/ ) X 1 o 50 x D.. .... X 1 000 X

1975 76 77 78 79 80 81 Är

den nästan 39 %, men för år 1981 bara något'över 20 %. Under samma period har andelen nyanställda i servicearbete mer än fördubblats, från ca 7 % år 1979 till nästan 16 % år 1981.

Flyttströmmen går inte längre enbart från norra Finland, glesbygd med stor andel sysselsatta inom jord- och skogsbruk, utan också från södra Finland, som i hög utsträckning är industrialiserat. De flesta som flyttar är ensamstående. Männens flyttbenägenhet är kon junkturberoende, vilket inte gäller kvinnorna. Fördelningen efter kön och familjeförhållanden framgår av figur 2. Av de ca 10 000 finska medborgare som återutvandrade år 1980 fick drygt 900 arbete i Finland efter kontakt med svensk arbetsförmedling. Antalet ansökningar till svensk arbetsförmedling om arbete i Finland under året översteg 6 000. Återflyttningen till Finland ökade successivt under år 1980 och har fortsatt att öka under åren 1981 och 1982.

Genom olika enkätundersökningar har man utrett individuella flyttnings- orsaker. En enkätundersökning har gjorts av Arja Munter vid migrations- institutet i Åbo år 1979. Hon har sammanfattat den på följande sätt:

Viktigaste flyttningsorsak Procent Arbetslöshet, tvångspermittering, hot om arbetslöshet 38,0 Dåliga förtjänstmöjligheter, utveckling av arbetslivserfarenhet,

dåliga arbetsförhållanden, dålig stämning på arbetsplatsen 11,6 Vantrivsel på hemorten, önskan om omväxling 6,7 Dåliga bostadsförhållanden 2,9 Dålig social trygghet 0,4 Brist på vidareutbildningsplats, utveckling av språkkunskaperna,

studier i Sverige 16,6 Släktingar/vänner hade utvandrat, make/maka ville utvandra 9,9 Annan orsak 13,9

Summa 100,0

Innan kanaliseringsöverenskommeIsen ingicks år 1973 var det vanligt att svenska företag gjorde rekryteringsresor till Finland. Sådana resor till Finland utan de finländska arbetskraftsmyndigheternas tillstånd har med mycket få undantag (3—4 fall är 1974, varav något SAF-företag) därefter upphört.

Antal personer

3000 _— Ensamstående män ...-...... Ensamstående kvinnor Gifta män ===—= = Gifta kvinnor

2 000

1500

1000

500

Fig. 2. Nyinflyttade fin- ska medborgare efter kön och familjeförhål- 1975 76 77 78 79 80 81 År landen.

Antalet framställningar från svenska arbetsgivare till arbetskraftsministe— riet i Finland om att få annonsera i finsk press eller vidta andra åtgärder, t ex besök på en arbetsförmedling i Finland, uppgick år 1980 till 54, varav 29 beviljades. Ansökningar och beslut fördelades enligt följande, tabell 2.1.

Tabell 2.1 Framställningar år 1980 från svenska arbetsgivare om att få rekrytera arbetskraft i Finland och arbetskraftsministeriets beslut, fördelning på yrkesgrupper

Yrkesgrupp Hela antalet Beviljade Icke beviljade

Tekniskt, naturvetenskapligt, samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete 30 15 15 varav Tekniskt och vetenskapligt arbete 2 2 Hälso- och sjukvård 12 1 1 Pedagogiskt arbete 12 12 Konstnärligt arbete 1 1 Kameralt och kontorstekniskt arbete Kommersiellt arbete Gruv- och stenbrytningsarbete Tillverkningsarbete, maskinskötsel m. m. varav Järnbruk och metallindustri 4 1 3 Servicearbete 11 6 5 varav Storhushåll, kockar, ekonomibiträden 10 5 5 Fastighetsskötsel, städning 1 1

(n'—NN bli—NN

Summa 54 29 25

Arbetskraftsministeriet lämnade i mars 1980 en förteckning på ett antal yrken, för vilka ministeriet inte var berett att bevilja tillstånd till annonsering eller andra aktiva rekryteringsåtgärder i Finland.

Förteckningen upptar följande yrken: sjukskötare/sjuksköterska, fysiote- rapeut (sjukgymnast), läkare, tandläkare, veterinär, svetsare (varvsindustri) och plåtslagare (varvsindustri). Anledningen till att tillstånd inte kommer att beviljas är att det råder brist på sådan personal på den finska arbetsmark- naden. Förteckningen ovan gäller tills vidare. Arbetskraftsministeriets meddelande har inneburit en markant minskning av antalet framställningar från svenska arbetsgivare.

Ett mindre antal svenska arbetsgivare har emellertid brutit mot 1973 års överenskommelse och vidtagit rekryteringsåtgärder i det andra landet utan tillstånd. Under åren 1976-1980 annonserade 260 arbetsgivare utan tillstånd i finländsk press, i genomsnitt ett 50-tal per år. (Det största antalet arbetsgivare förekom åren 1976 och 1979, 70 respektive 69). Några arbetsgivare återkom mer än en gång under ett år, och några annonserade utan tillstånd flera år i följd. AMS åtgärd vid överträdelser är att sända ut ett brev till arbetsgivarna med uppmaning att följa överenskommelsen, vartill fogas en folder med information om vad avtalet innebär. Flertalet arbetsgivare som kontaktas på detta sätt säger sig inte känna till överens- kommelsen. Det är ofta fråga om småföretagare, men offentliga institutioner förekommer också.

3 Grundläggande författningsbestämmelser i tillståndsfrågor

3.1. Uppehållstillstånd (UT) och visering

Grundläggande författningsbestämmelser i tillståndsfrågor återfinns i utlän- ningslagen (1980:376, UtlL) och utlänningsförordningen (1980:377, senast ändrad 19822248, UtlF), som båda trädde i kraft den 1 juli 1980. Huvudregeln enligt UtlF är att utlänning inte får resa in i eller uppehålla sig i Sverige utan särskilt tillstånd, visering. Genom en rad undantag från denna huvudregel är det dock så att medborgare i de flesta länder kan resa in i Sverige och uppehålla sig här i tre månader utan något särskilt tillstånd. En förutsättning är då att utlänningen har medel för sin försörjning under besöket. Efter tre månader krävs i de flesta fall att sökanden har uppehållstillstånd (UT). Undantag från skyldighet att ha UT gäller dock för medborgare i de nordiska länderna samt för ogift utländskt barn under 16 år vars vårdnadshavare (eller när flera har vårdnaden en av dem) är svensk medborgare eller medborgare i annat nordiskt land eller är bosatt här och har UT. De viktigaste undantagen från viseringsskyldigheten gäller följande grupper: 1. Medborgare i de andra nordiska länderna 2. Medborgare i ett åttiotal stater, med vilka Sverige ingått i allmänhet ömsesidiga viseringsfrihetsavtal 3. Innehavare av resedokument utfärdat i enlighet med 1951 års Geneve- konvention av stat som tillträtt en särskild europeisk överenskommelse om avskaffande av viseringstvång för flyktingar. (De länder som tillträtt denna överenskommelse är Belgien, Danmark, Frankrike, Förbundsre- publiken Tyskland, Irland, Island, Italien, Liechtenstein, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien och Sverige).

För viseringsfrihet under punkten 2 ovan krävs i allmänhet att den som vill resa in i Sverige har ett gällande hemlandspass. För medborgare i några länder i Västeuropa räcker det dock med innehav av ett särskilt identitets- kort.

Viseringsfrihet grundas, som nämnts, i allmänhet på ömsesidiga överens- kommelser. Undantag från ömsesidigheten förekommer dock. Så är exempelvis medborgare i Australien och USA (vilka båda i princip kräver visering för medborgare i alla länder) Viseringsfria i Sverige, medan en svensk medborgare behöver visering för inresa i något av dessa länder. Exempel på

motsatsen förekommer också. Så kan en svensk medborgare exempelvis besöka Sri Lanka som turist utan visering (sept 1982), medan en medborgare där måste ha visering för att få resa in i Sverige.

Under andra världskriget hade Sverige infört viseringsskyldighet för medborgare i alla andra länder som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en utveckling där medborgare i allt fler stater blev Viseringsfria. Förhoppningen var att viseringsfrihetsavtal så småningom skulle kunna ingås med alla andra stater. Denna utveckling bröts år 1976, när Sverige såg sig nödsakat att återinföra viseringsskyldighet för medborgare i Turkiet i ett försök att komma tillrätta med det stora invandringstrycket från framför allt turkiska assyrier och syrianer. För att lättare kunna motstå invandringstryck och upprätthålla den reglerade invandringen har viserings- skyldighet därefter återinförts även för medborgare i Bangladesh, Pakistan och Iran. Vidare har är 1982 viseringsskyldighet införts för medborgare i Polen.

De närmare förutsättningarna för att visering och UT skall beviljas i olika fall framgår av kap 4-10 rörande regler, riktlinjer och praxis när det gäller tillstånd för olika kategorier invandrare och besökare.

Visering och UT kan återkallas om utlänningen fått tillståndet genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter. Visering och UT får även eljest återkallas om det finns särskilda skäl till det. När det gäller UT krävs dock i sådant fall att utlänningen ännu inte rest in i landet.

3.2. Arbetstillstånd (AT)

3.2.1. För vilken verksamhet krävs AT

Enligt 46 & UtlF är skyldigheten att ha arbetstillstånd (AT) knuten till att det föreligger ett anställningsförhållande. Den som inte är anställd behöver heller inget AT. Det innebär att AT inte krävs för verksamhet som egen företagare, som fri yrkesutövare eller som handelsagent/handelskommissio- när. För utlänning som önskar driva verksamhet som egen företagare och som inte har permanent uppehållstillstånd krävs i stället näringstillstånd, som beviljas av kommerskollegium. Även om AT inte krävs behöver den som önskar vistas här mer än tre månader givetvis UT. Innan UT beviljas måste prövning ske av sökandens möjligheter att försörja sig.

De närmare förutsättningarna för beviljande av AT i skilda fall framgår av kap 4 och 5 om arbetskraftsinvandringen. AT får återkallas om utlänningen mot bättre vetande lämnat oriktiga uppgifter eller svikligen förtigit vissa omständigheter eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl. I likhet med vad som gäller för UT, kan AT i det senare fallet återkallas endast om det sker före inresan.

3.2.2. Undantag från skyldigheten att ha AT

I UtlF (46-48 åå) anges en rad undantag från skyldigheten att ha AT. Undantagen kan uppdelas i två huvudkategorier, dels är det sökande som

kan hänföras till en viss kategori, dels sökande som skall arbeta en begränsad tid inom vissa yrken. Undantag av den förra typen är följande:

A

1. Medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

2. Förutvarande medborgare i Estland, Lettland eller Litauen som har svenskt främlingspass eller resedokument.

3. Ogift utländskt barn under 16 år vars vårdnadshavare, eller när flera har vårdnaden, en av dem är svensk medborgare eller medborgare i annat nordiskt land eller är bosatt i riket och har UT eller AT (eller i vissa fall befriats från skyldigheten att ha AT).

4. Den som vid födelsen blivit svensk medborgare men därefter har förlorat sitt svenska medborgarskap och hans ogifta barn under 16 år som följer honom.

5. Den som är gift med svensk medborgare (eller med svenskfödd) och som antingen har UT för annat ändamål än studier eller som i ”rätt tid” (dvs innan tidigare tillstånd eller viseringsfri tid gått ut) sökt UT för annat ändamål än studier och ännu inte fått svar på sin ansökan 2.

6. Den som söker AT innan tiden för tidigare AT gått ut om detta beviljats för minst sex månader — är undantagen från skyldigheten att ha AT till dess tillståndsfrågan avgjorts.

Undantag av den senare typen föreligger i fråga om:

HU!

. Handelsresande eller medlem av personalen på jämvägståg eller på lastbil i yrkesmässig trafik och som är anställd vid utländskt företag. (Om vistelsen i Sverige skulle överstiga tre månader krävs UT). 2. Anställning som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes fart om utlänningen har anställningstillstånd eller är undantagen eller befriats från sådan skyldighet (jfr avsnitt 3.2.3 om sjömän). 3. För en tid av tre månader från inresan för den som vid inresan är anställd som förare av motorfordon som ägs eller hyrs av en person som besöker landet som turist eller som är besättningsman på turistbuss sjukvårdare eller liknande som vid inresan åtföljer någon som besöker landet för läkarvård eller rekreation vetenskapsman i fråga om undervisnings- eller föreläsningsverksam- het för vilken han har inkallats hit.

4. För en tid av två månader från inresan montör eller teknisk instruktör, som skall utföra brådskande arbete i samband med uppsättning eller reparation av maskiner eller liknan- de.

5. Under tiden den 15 maj den 15 september den som har beviljats UT som gäststuderande. 2Fr o rn den 1 oktober Enligt SIV:s föreskrifter för polismyndigheterna äger polismyndighet genom 1982 gå",” 3" Pndama' get begransas till den att föra rn en särskild stämpel 1 utlänningens passhandlmg bekräfta att som har UT för annat undantag fran skyldigheten att ha AT foreligger när det gäller personer ändamål än studier eller tillhörande kategorierna A3-5 eller B 5 ovan. Stämpeln i passet är en besök.

praktisk åtgärd som främst syftar till att underlätta den kontroll en arbetsgivare är skyldig att göra innan han anställer en utlänning.

3.2.3. Anställningstillstånd för sjömän

För sjömän anställda på svenska fartyg i inrikes fart gäller samma krav på AT som för de flesta andra. De är anställda i Sverige. Anställda ombord på svenska fartygi utrikes fart kan däremot inte sägas ha anställning häri landet. Många av dessa fartyg anlöper aldrig eller ytterst sällan svensk hamn. Sedan frågan om krav på någon form av tillstånd för dessa sjömän utretts efter framställning från Svenska Sjöfolksförbundet, beslöts att från den 1 juli 1974 införa en ny tillståndsform, anställningstillstånd för utländska sjömän (prop. 1974131). Förutsättningama för sådant tillstånd regleras i kungörelsen (1974:262) om anställningstillstånd för utlänning på svenskt fartyg. För anställning ombord på svenskt fartyg krävs i princip anställningstillstånd, som meddelas av AMS. Undantagna från skyldigheten att ha anställnings- tillstånd är bla medborgare i de andra nordiska länderna, den som har permanent uppehållstillstånd eller gällande AT (dock ej begränsat till annat yrke) i Sverige och den som vid kungörelsens ikraftträdande var anställd ombord på svenskt fartyg. Svensk utlandsmyndighet kan i brådskande fall befria från skyldigheten att ha anställningstillstånd för viss kortare tid.

3.2.4. Befrielse från skyldigheten att ha AT

Möjligheten för SIV att befria någon från skyldigheten att ha AT har kraftigt inskränkts genom den nya UtlF som trädde i kraft den 1 juli 1980. De möjligheter som då togs bort ur förordningen hade dock inte använts på flera år, sedan man funnit det enklare och i praktiken innebära samma sak att i stället bevilja AT utan yrkesbegränsning. Möjligheten till befrielse finns dock kvar för två grupper:

1. För en tid av högst en månad när det gäller konstnärlig yrkesutövare eller professionell idrottsutövare som besöker landet för gästspel eller idrottsutövning.

2. När särskilda skäl föreligger får SIV även annars för viss kortare tid befria en utlänning från skyldigheten att ha AT.

Befrielse under 1 ovan avser främst artister, se närmare avsnitt 5.5.2. Befrielse under 2 är avsett framför allt för fall där man av formella skäl inte kan ge AT. En förutsättning för AT är nämligen att sökanden har UT (eller vistas här på viseringsfri tid eller inom ramen för beviljad visering) och UT förutsätter i sin tur gällande pass. Det kan exempelvis förekomma att man bedömer det rimligt att en person som beviljats kortare anstånd med verkställigheten av ett utvisningsbeslut och som tidigare arbetat här skall få fortsätta sitt arbete under anståndstiden. Befrielse från skyldighet att ha AT meddelas av SIV utan remiss till AMS.

3.3. Permanent uppehållstillstånd

Den som tas emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare, anknytningsfall eller på grund av politiska skäl får först UT som gäller ett år. Detta UT innebär regelmässigt i praktiken att vederbörande är accepterad som invandrare och kan räkna med att få tillståndet förlängt. De anknytningsfall som är föremål för uppskjuten invandringsprövning får dock i regel först flera kortare tillstånd innan invandringsprövningen sker.

Efter ett års legal vistelse här är det möjligt att få ett juridiskt bevis på att man har rätt att bo här permanent. I 12 & UtlL stadgas att utlänning som är fast bosatt här får beviljas UT utan tidsbegränsning, permanent uppehålls- tillstånd (PUT). PUT infördes som tillståndsform genom ändring i UtlL från den 1 januari 1976 och ersatte då det tidigare bosättningstillståndet. PUT innebär en icke tidsbegränsad rätt att vistas i landet, att resa in och att arbeta här. Den som har PUT behöver heller inte ha pass för vistelsen här.

Enligt uttalande av föredragande statsrådet i prop. 1975/76: 18 om ändring i utlänningslagen(1954z193) rn m, bör PUT i allmänhet beviljas efter ett års bosättning i Sverige. Det förutsätts givetvis att utlänningen under denna tid haft gällande tillstånd att vistas här. Vidare krävs att utlänningen tidigare accepterats som invandrare eller fyller kraven för att accepteras som invandrare. Exempelvis den som har UT som gäststuderande eller är föremål för s k uppskjuten invandringsprövning kan inte få PUT. Enligt uttalande av statsrådet i nämnda proposition får vidare PUT vägras och tidsbegränsat UT meddelas när tveksamhet råder om utlänningens försörjningsförmåga eller vandel eller när vistelsen här avses bli begränsad till viss tid eller annars särskilda förhållanden talar mot att PUT meddelas.

PUT kan återkallas om utlänningen fått tillståndet genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikli gen förtiga vissa omständigheter. Det skall vidare återkallas om bosättningen i landet upphör.

PUT innefattar således en icke tidsbegränsad rätt att vistas här. Det skall återkallas om bosättningen upphör. För att underlätta återkallelse av PUT för den som inte längre är bosatt här har giltighetstiden för själva beviset om PUT begränsats till tre år. Nytt bevis sänds emellertid automatiskt ut till alla som är bosatta i landet (och som enligt folkbokföringsmyndigheterna har adress här). Enligt den praxis som har utvecklats återkallas PUT för den som vid två på varandra följande tillfällen inte kunnat nås med nytt bevis om PUT. (Jfr avsnitt 9.1.1 om tillstånd på grund av anknytning genom tidigare vistelse här).

3.4. Krav på att uppehålls- och arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan

Enligt 33 % UtlF gäller att utlänning som önskar bosätta sig i Sverige skall ha sökt och beviljats UT före inresan i landet. UT får beviljas efter inresan endast i tre angivna undantagsfall D om utlänningen har skäl enligt 3, 5 eller 6 åå UtlL (dvs är flykting, krigsvägrare eller utan att vara flykting åberopar flyktingliknande skäl)

om utlänningen avser 'att förena sig med nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och utlänningen tidigare har sammanlevt med denne utomlands E om utlänningen av något annat skäl av synnerlig vikt bör tillåtas resa in utan att UT beviljats.

I cirkulärmeddelande till polismyndigheterna (RPS cirkulärmeddelande CM 7/82) har SIV som ett exempel på när skäl av synnerlig vikt kan anses föreligga nämnt att det kan gälla en utlänning som efter hemkomsten kan antas bli förhindrad att på nytt lämna sitt land. Detta exempel finns i prop. 1979/80:96.

Gäller ansökan om UT inte bosättning utan endast besök under viss kortare tid, kan UT beviljas efter inresan om det finns vägande skäl. Avser besöket så pass lång vistelse som ett år eller mera, bör dock enligt uttalande i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag i allmänhet krävas att UT har beviljats före inresan.

Enligt 50 & UtlF gäller vidare att utlänning som önskar arbeta i Sverige skall ha sökt och beviljats AT före inresan i landet. Samma undantag från huvudregeln gäller som beträffande UT för bosättning. En skillnad finns dock. När det gäller AT har något undantag inte gjorts för arbete under kortare tid (jfr dock avsnitt 3.2.2, varav framgår att ATi vissa fall inte krävs för kortare tidsbegränsade arbeten).

Möjligheten att pröva frågan om UT och AT efter inresa kommenterasi de skilda sammanhang i det följande där det är relevant.

3.5. Handläggande myndigheter

Enligt 25 UtlL skall den kontroll som behövs för tillämpningen av lagen utövas under ledning av statens invandrarverk (SIV). När det gäller anställningstillstånd skall kontrollen dock utövas under ledning av arbets- marknadsstyrelsen (AMS). Av 8 & UtlL framgår att det är polismyndigheten som svarar för den yttre kontrollen (passkontrollen) liksom för den inre kontrollen.

Det är således SIV som i första hand har att bevilja tillstånd i form av visering, UT och AT. Av 55 & UtlF framgår att SIV när det gäller AT skall samråda med AMS såvida ansökningen inte avslås. Enligt UtlF kan SIV bemyndiga svenska ambassader och konsulat att bevilja visering, polismyn- digheter att bevilja UT samt polismyndigheter, AMS och länsarbetsnämnder att bevilja AT. Närmare redogörelser för i vilken utsträckning bemyndigan- den getts, lämnas i kapitel 11 om handläggningsordningen samt i avsnitten 4.3.5 och 5.5.4.7.

Polismyndighet kan, utom i vissa fall, besluta om avvisning av utlänning. Polismyndighetens avvisningsbeslut kan överklagas till SIV. SIV kan besluta om såväl avvisning som utvisning. Ett avlägsnandebeslut som meddelats av SIV kan överklagas till regeringen. Närmare redogörelse för de olika avlägsnandeformerna och olika myndigheters befattning med och befogen- heter rörande avlägsnandeärenden lämnas i kapitel 11 om handläggnings- ordningen.

Av 879 UtlF framgår vilka centrala myndigheter som äger meddela verkställighetsföreskrifter i fråga om UtlF. Bl a får föreskrifter meddelas D av SIV efter samråd med AMS och rikspolisstyrelsen (RPS) när det gäller

AT, D av SIV efter samråd med RPS när det gäller andra tillståndsärenden, EI av RPS efter samråd med SIV när det gäller inrese- och utresekon- troll.

4. Riktlinjer och regler för arbetskraftsinvandringen av icke nordbor, m 111

4.1. Internationella överenskommelser och avtal

4.1.1. OECD:s arbetskraftsstadga

Sverige har anslutit sig till OECD:s (Organization for Economic Co- operation and Development, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) arbetskraftsstadga. Där stadgas bl a att, om lämplig arbetskraft saknas inom landet, tillstånd för anställning skall beviljas arbetstagare som är medborgare i annan medlemsstat. I stadgan talas också om lika behandling när det gäller löne- och anställningsförhållanden.

OECD:s arbetskraftsstadga gäller fortfarande men har förlorat en stor del av sin tidigare praktiska funktion inte minst efter tillkomsten av den gemensamma arbetsmarknaden inom EG-området, som omfattar närmare hälften av OECD:s medlemsstater. OECD infordrar inte längre någon rapportering från medlemsstaterna angående tillämpningen av stadgan, som inte längre synes tillmätas någon betydelse. I Sverige ges således inte något försteg för medborgare i OECD-länderna vid prövning av ansökningar om AT.

4.1.2. Arbetskraftsöverenskommelserna med Italien, Jugoslavien och Turkiet

För att underlätta rekrytering och överföring av arbetskraft hit ingick Sverige redan år 1947 en arbetskraftsöverenskommelse med Italien. Den italienska överenskommelsen följdes av ett avtal med Jugoslavien är 1966 och med Turkiet är 1967.

Grundbestämmelserna i alla tre avtalen var att Sverige skulle äga rätt att till arbetsmarknadsmyndigheterna i respektive land sända över listor över arbetskraft som behövdes här, att arbetsmarknadsmyndigheterna i de andra länderna skulle medverka vid rekrytering av erforderlig arbetskraft till Sverige, att de som kom hit under avtalen skulle få i princip samma sociala förmåner som svenska arbetare och att de skulle äga rätt att överföra besparingar till hemlandet. För tiden efter år 1968 är det endast det jugoslaviska avtalet som har haft någon praktisk betydelse. Det italienska avtalet upphörde att gälla i april 1977 efter uppsägning från svensk sida.

Det jugoslaviska avtalet kom att spela en viktig roll under åren omkring 1970. Som vi närmare redovisar under avsnittet om kollektiv överföring av

arbetskraft (avsnitt 5.4), överfördes under budgetåren 1966/67-1971/72 sammanlagt över 3 400 arbetstagare från Jugoslavien till Sverige.

Efter överenskommelse mellan AMS och den federala arbetsbyrån i Jugoslavien har avtalet kompletterats med verkan från den 1 januari 1979. Genom tillägg har man sökt få möjlighet att tillämpa avtalet även vid individuella ansökningar om AT. Det innebär i huvudsak att AMS inte tillstyrker ansökan om AT för jugoslavisk arbetstagare utan att den jugoslaviska federala arbetsmarknadsmyndigheten har yttrat sig. Till tilläg- get har fogats en lista över yrken inom vilka det råder brist på arbetskraft i Jugoslavien. I dessa kommer de jugoslaviska myndigheterna inte att godkänna någon arbetskraftsutvandring till Sverige (listan omfattar ett 30-tal yrken, bl a betongarbetare, ingenjörer, kockar, läkare och verkstadsmeka- niker).

Den rena arbetskraftsinvandringen från Jugoslavien är numera synnerli- gen liten. Nästan alla jugoslaver som beviljas tillstånd i Sverige i dag får tillståndet utan arbetsmarknadsprövning, främst på grund av familjeanknyt- ning hit.

4.1.3. Åtgärder för att motverka migration av sysselsättningsskäl

När de särskilda riktlinjerna för överföring och omhändertagande av flyktingar antogs av riksdagen år 1979 uttalade departementschefen (prop. 1978/79:100, bil 15) bl a att det är en del av den svenska flyktingpolitiken att genom internationellt arbete stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna i syfte att förhindra att människor tvingas lämna sina hemländer. Detta uttalande tar sikte på flyktingar. Flyktingar och personer som fått stanna i Sverige på grund av flyktingliknande skäl är emellertid i allmänhet också personer som kommer att gå ut på arbetsmarknaden, och många har lämnat sina hemländer just därför att de som politiskt misshagliga personer har haft svårt att försörja sig. Insatser som syftar till att stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna bör därför också kunna motverka migration av sysselsättningsskäl.

I december 1981 antog Förenta Nationernas generalförsamling en resolution (35/124) med liknande innebörd som det svenska uttalandet år 1979. Resolutionen handlar om internationellt samarbete för att förhindra nya flyktingströmmar och tillkom på västtyskt förslag. Ingen stat får genom att beröva delar av befolkningen deras politiska, ekonomiska, sociala eller kulturella existensförutsättningar tvinga dem att lämna landet, framhölls i det tyska förslaget bl a.

4.2. Riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut

4.2.1. Arbetsmarknadsbedömningen m m

I prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m m, anförde departementschefen bl a att invandringen av icke nordiska medborgare .måste ske i organiserade former, enskilt eller kollektivt, för att man skall

kunna beakta faktorer som förhållandena på arbets- och bostadsmarknaden m m vid tillståndsgivningen. I den mån det var möjligt borde i första hand kollektiv överföring komma ifråga eftersom sådan invandring ger större möjligheter till planmässighet och nödvändiga förberedelseåtgärder. Han fortsatte därefter (s 109 f):

I flera tidigare sammanhang har jag berört frågan om tillgången på arbetskraft inom landet. Jag har framhållit bl a att de 5 k marginalgruppernas situation måste beaktas, när behovet att tillföra landet arbetskraft utifrån bedöms. Möjligheterna att bereda sysselsättning åt dessa grupper, till vilka hör de handikappade, de gifta kvinnorna och den äldre arbetskraften, måste ha prövats innan arbetstillfällena ställs till förfogande för invandrande utländsk arbetskraft, bl a förutsättningarna att omskola eller flytta arbetskraft som tillhör marginalgrupperna. Huvudsakligen måste prövningen ingå som ett led i AMS och arbetsmarknadsparternas mera långsiktiga överväganden i fråga om behovet av arbetskraft och utrymmet för invandring av utländsk arbetskraft. — — — Vid bedömningen av tillgången på arbetskraft bör inte förbises att den gemensamma nordiska arbetsmarknaden ger arbetskraft från övriga nordiska länder fri möjlighet att konkurrera med den inhemska arbetskraften om arbetstillfällena. Detta måste uppmärksammas när utrymmet för invandring av arbetskraft från andra länder övervägs.

När det gäller frågan i vad mån utländsk arbetskraft bör tillåtas komma hit för annan korttidsanställning än praktiktjänstgöring anförde departementsche— fen följande (5 110 f):

Det skulle emellertid rimma illa med vårt ansvar för den utländska arbetskraften i Sverige om vi i vårt praktiska handlande betraktade den som en arbetskraftsreserv. Huvudlinjen måste därför vara att arbetstillstånden inte får utnyttjas som ett medel att reglera inte bara tillströmningen av utländsk arbetskraft till vår arbetsmarknad utan också avgången av sådan arbetskraft därifrån. Detta måste beaktas redan vid prövningen av förstagångstillstånd. I princip bör tillstånd ges endast för anställning som beräknas vara minst ett år. Avvikelser är befogade dels generellt i fråga om s k montagearbetare, som är anställda hos utländsk arbetsgivare och utför tidsbegränsade arbeten här i samband med uppsättning eller reparation av maskiner eller dylikt, dels i särskilda fall, t ex i fråga om utpräglade säsongarbeten.

Jag har tidigare sagt att utländsk arbetskraft inte får tillåtas bli koncentrerad till utpräglade låglönebranscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbetslös- hetsrisk. En garanti för att de allmänna synpunkter som jag har anlagt på frågan blir beaktade ligger i det avgörande inflytande som AMS och arbetsmarknadsparterna har på prövningen av ärenden om arbetstillstånd.

Motsvarande gäller frågan om utländskt arbetskraftstillskott i första hand bör utnyttjas för att avhjälpa brist på arbetskraft inom trånga sektorer, högproduktiva branscher eller andra områden av näringslivet där ett tillskott framstår som särskilt värdefullt från svensk synpunkt. Denna bedömning kan självklart ske först sedan ett konkret underlag föreligger och måste därför överlåtas åt AMS och arbetsmarknads- parterna. Enligt min mening bör det emellertid inte komma ifråga att vid arbetstillståndsgivningen systematiskt prioritera arbetskraft som redan har särskilt värdefulla kvalifikationer. Jag är visserligen inte främmande för att det förekommer lägen, då behov av arbetskraft med särskilda kvalifikationer inte kan tillgodoses inom landet, och att inflyttning av utländsk arbetskraft med sådana kvalifikationer då kan vara önskvärd. Mera omfattande brist på sådan arbetskraft bör emellertid enligt min mening rekryteras i nära samarbete mellan arbetsgivare och arbetsmarknadsmyndig- heterna och vid behov efter särskilda överenskommelser med emigrationsländerna, så att dessa länder inte berövas kvalificerad arbetskraft som de själva behöver.3

3 Uttalande av liknande innebörd finns i prop. 1975:26 om riktlinjer för invandrings- och minoritetspolitiken m in där föredragande stats- rådet anförde att Sverige vid utformningen av invandringspolitiken bör ta hänsyn till effekterna av migrationen på ut- vandringsländernas eko- nomi m m.

För närvarande beviljas arbetstillstånd endast om erbjudna löne- och andra anställningsförmåner överensstämmer med vad som normalt utgår till svensk arbetskraft för motsvarande arbete. Denna prövning skall ske även i fortsättningen bl a för att skapa förutsättningar för invandrare att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen.

När det gäller arbetsmarknadsparternas inflytande på den arbetsmarknads- mässigt betingade invandringen anförde departementschefen att den inte borde försvagas och fortsatte (s 112):

För närvarande skall AMS yttra sig över ansökningar om arbetstillstånd. I frågor av principiell betydelse eller av större vikt skall vederbörande arbetsmarknadsparter höras. Iden mån det är möjligt skall AMS i stället för att yttra sig i varje ärende efter att ha hört arbetsmarknadsparterna ange allmänna riktlinjer för tillståndsärendenas bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. Denna möjlighet till generella ställningstaganden från AMS och arbetsmarknadsparternas sida bör utnyttjas i högre grad än hittills, vilket för övrigt enligt min mening blir en naturlig konsekvens om organiserad kollektiv invandring på grundval av bedömning av arbetsmarknadsutveck— lingen får ökad betydelse i fortsättningen. Remiss till arbetsmarknadsparterna i enskilda tillståndsärenden bör då behövas endast i ärenden av principiell betydelse eller på annat sätt av större vikt, dvs i undantagsfall.

4.2.2 Prövningen av bostadsförhållanden Om bostadsprövningen anförde departementschefen följande (5 112 f):

Liksom remissinstanserna ansluter jag mig till utredningens mening att utlännings bostadsfråga måste vara löst innan tillstånd till inresa, vistelse och arbetsanställning här lämnas. Även i fråga om bostaden bör samma standardkrav som för den inhemska befolkningen upprätthållas. På detta område har utvecklingen hittills visat tecken till att utlänningskvarter av slumkaraktär bildas, särskilt i de stora städerna. Denna utveckling måste brytas. Det kan med hänsyn till läget på bostadsmarknaden inte ske på annat sätt än att kravet på godtagbar bostad inte efterges.

Ifråga om bostadsstandarden bör hänsyn i första hand tas till den tid utlänningen kan antas komma att stanna här. Bostad av tillfällig eller provisorisk art kan godtas när det gäller utlänningar som kommer att vistas här tillfälligt eller för bestämd, kortare tid, tex för tillfälliga eller klart tidsbegränsade arbeten under högst något år. I andra fall bör tillfällig eller provisorisk bostad kunna godtas om godtagbar bostad kan ställas till förfogande inom rimlig tid eller när särskilda skäl föreligger, tex vid mottagande av hjälpsökande flyktingar.

Bostadsstyrelsen har starkt betonat utredningens uttalande att utlänning bör tillåtas att invandra tillsammans med sin familj endast om lämplig familjebostad kan disponeras. Jag delar denna uppfattning. Vid bedömningen av familjebostadens lämplighet bör vedertagna normer inom landet beaktas. Ett särskilt problem utgör utlänning som invandrar för obestämd tid och avser att sedermera ta hit sin familj, om han bestämmer sig för att stanna här. Man kan knappast kräva att utlänningen i detta fall skall disponera lämplig familjebostad redan innan han bestämmer sig för att stanna. Å andra sidan bör familjebostad kunna disponeras vid familjens ankomst hit eller inom rimlig tid därefter. Detta bör så långt det är möjligt beaktas vid tillståndsgivningen. Företag som vill rekrytera utländsk arbetskraft bör visa att möjlighet finns att hjälpa de rekryterade till familjebostad. Dessa krav i fråga om bostaden bör klargöras för utlänning som vill invandra utan sin familj.

4.2.3. Giltighetstiden för UT och AT

Departementschefen anförde bl a följande i fråga om giltighetstiden för UT och AT (s 118):

Som jag nyss sade bör uppehålls- och arbetstillstånd alltjämt vara tidsbegränsade. Iden mån giltighetstiden för utlänningens passhandling inte föranleder annat bör emellertid vissa generella normer kunna anges för hur giltighetstiden för dessa tillstånd bör bestämmas. Jag vill då först erinra om bestämmelsen i OECD:s arbetskraftsstadga att arbetstillstånd i regel inte bör meddelas för kortare tid än ett år. Denna rekommen- dation stämmer överens med den uppfattning som AMS har gett uttryck åt i sitt remissyttrande, och den rimmar väl med min förut uttalade mening att utländsk arbetskraft inte får utnyttjas som regulator av arbetskraftstillgången i Sverige. Jag förordar därför att arbetstillstånd första gången i allmänhet inte meddelas för kortare tid än ett år. Arbetsmarknadsskäl bör inte få åberopas för att begränsa giltighetstiden ytterligare. Avvikelser från denna generella norm bör kunna göras i sådana fall som tex när utlänningens passhandling eller visering eller uppehållstillstånd gäller för kortare tid eller utlänningen begär tillstånd endast för visst tidsbegränsat arbete (montagearbete och dylikt). För att utlänning som har arbetat här i minst ett år skall få vägras fortsatt arbetstillstånd bör krävas speciella skäl.

4.2.4. Yrkesbegränsning av AT

Departementschefen anförde beträffande begränsning av AT till visst yrke eller yrkesområde bl a följande (5 119):

Ett väsentligt syfte med invandringskontrollen är att upprätthålla kravet på lika standard för invandrare och den inhemska befolkningen, och ett medel att nå detta syfte är kontroll av tillströmningen av invandrad arbetskraft till de mest osäkra yrkesområdena. Från arbetsmarknadspolitisk synpunkt är det vidare önskvärt att begränsa invandringen av arbetskraft till yrkesområden med brist på arbetstillfällen. Det är därför naturligt att yrkesbegränsa arbetstillstånd första gången sådant tillstånd meddelas. Begränsningen bör självfallet inte gå längre än som motiveras av det syfte man vill nå. Yrkesbestämningen bör göras så vid som förhållandena medger. Det kan tex ibland finnas anledning att lämna tillstånd för alla yrkesområden med särskilt angivna undantag.

Förlängning av arbetstillstånd bör i regel kunna meddelas utan yrkesbegränsning för den som har arbetat här minst ett år.

4.3. Generella bemyndiganden från AMS till SIV, rn m

4.3.1. Olika framställningar till AMS respektive regeringen från SIV, LO och Svenska kommunförbundet, m m

I skrivelse den 2 april 1970 till AMS tog SIV bl a upp frågan om möjligheterna för AMS att ange allmänna riktlinjer för bedömning av ärenden rörande AT. Frågan hade behandlats i SIV:s styrelse den 18 december 1969 och den 2 april 1970. I sin skrivelse erinrade SIV om att departementschefen i prop 1968: 142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m m (5 112) uttalat att möjlighe- ten till generella ställningstaganden från AMS och arbetsmarknadsparternas sida borde utnyttjas i högre grad än dittills. Ett bemyndigande från AMS

efter hörande av arbetsmarknadsparterna att inom exempelvis vissa yrken eller regioner meddela ett visst antal tillstånd under viss begränsad tid, skulle både förkorta den mycket långa handläggningstiden och lätta berörda myndigheters och organisationers administrativa börda, anförde SIV, och hemställde om överläggningar med AMS i frågan.

Ovanstående tankegångar utvecklade SIV ytterligare i ett remissyttrande den 3 december 1970 till inrikesdepartementet över en framställan från Svenska kommunförbundet om att berörda kommuner skulle få tillfälle att avge yttrande över ansökningar om rekrytering av utländsk arbetskraft. I sitt remissyttrande anförde SIV bl a att SIV med AMS tagit upp frågan om möjligheten av att AMS bemyndigade SIV att inom exempelvis vissa yrken eller regioner meddela ett visst antal tillstånd under viss begränsad tid och fortsatte:

Endast en närmare genomgång av problematiken kan ge underlag för utformningen av ett sådant system, som kan ingå som ett led i en långsiktig, regional rullande planering. Här skall endast några preliminära synpunkter föras in. I en sådan planering skulle ingå att för en lämpligt avvägd tidsperiod göra en bedömning av behovet av arbetskraft inom regionen och möjligheterna att - genom att tillämpa de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som står till buds — ta i anspråk inom landet befintlig arbetskraft. Det naturliga är att planeringen sker i samarbete mellan arbetsmarknadsmyndigheter, arbetsmark- nadens partsorganisationer, länsmyndigheter och kommuner. Härigenom skulle man exempelvis få bättre möjligheter än nu att kontrollera om lämplig bostad finns. En tillämpning av ett system som det nu skisserade skulle helt enkelt innebära att större delen av den enskilda invandringen skulle ske under i stort sett motsvarande förhållanden som den organiserade överföringen av arbetskraft.

Överläggningar mellan AMS och SIV ledde inte till några generella riktlinjer rörande bedömningen av arbetstillståndsärenden.

I en framställning till inrikesdepartementet hävdade LO att arbetsmark- nadsverket måste få lagliga förutsättningar att förmedla alla anställningar till förstagångsinvandrare för att samhället skulle få ett samlat grepp över hur invandrarna anställs i Sverige och kunna angripa de problem invandringen ger upphov till bl a i fråga om språket, bostaden, kontakterna med omgivningen och anställningsvillkoren. I yttrande den 25 maj 1972 till inrikesdepartementet förklarade SIV att man helt anslöt sig till syftet med LO:s framställning. SIV påpekade emellertid att AMS med gällande ordning hade ett reellt inflytande över förstagångsanställningar rörande icke nord- bor. Undantag gällde för nära anhöriga till personer med tillstånd samt för flyktingar. Någon ändring av bestämmelserna för dessa kategorier borde enligt SIV inte ske. LO:s framställning hade därför enligt SIV betydelse väsentligen för den nordiska invandringen. som ju då som nu främst kom från Finland. Enligt SIV:s bedömning skulle det emellertid inte vara förenligt med överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad att införa obligatorisk arbetsförmedling för nordbor. Mot den bakgrunden avstyrkte SIV:s styrelse enhälligt förslagen i LO:s framställning.

LO:s framställning resulterade inte i åtgärder avseende den utomnordiska invandringen. Beträffande den nordiska invandringen kan den ses som ett inlägg i den debatt som ledde fram till den finsk-svenska överenskommelsen 1973 om kanalisering av arbetskraften genom arbetsförmedlingen.

Viss betydelse för den utomnordiska invandringen fick däremot en cirkulärskrivelse från LO till fackförbunden i februari 1972. L0 hemställde i skrivelsen att förbunden skulle vara restriktiva när det gällde att tillstyrka AT. Bakgrunden var enligt cirkuläret bl a att arbetslösheten hade varit hög under år 1971 och att en konjunkturuppgång kunde väntas under år 1972. LO befarade att en stor del av den arbetskraft som fanns inom landet och som efterfrågade arbete inte skulle kunna erbjudas de lediga arbetstillfällena. I nya cirkulärskrivelser till förbunden i september 1972 och augusti 1973 manade LO åter till restriktivitet när det gällde att tillstyrka AT.

Antalet AT som tillstyrktes av de fackliga organisationerna och AMS sjönk kraftigt under år 1972, framför allt i fråga om anställningar inom tillverkningsindustrin, och har sedan dess legat på en låg nivå. Däremot förblev antalet tillstyrkta och beviljade AT inom servicesektorn tämligen oförändrat (se tabell 5.1).

4.3.2. Bemyndiganden för SIV att utfärda AT utan remiss till AMS

4.3.2.1 AT på grund av skäl som hänför sig till sökanden

SIV har fått bemyndigande från AMS att i vissa fall meddela AT utan att höra arbetsmarknadsverket. Huvudbemyndigandet gäller från den 1 november 1971. För några kategorier ärenden gällde ett bemyndigande redan från år 1967 och några har tillkommit efter år 1971. Nedan följer en fullständig uppräkning av de kategorier bemyndigandena gäller (avser förhållandena den 1 juli 1982). Om inte annat anges gäller de från år 1971.

1.Vid beviljande av bosättningstillstånd, BT (motsvarar nuvarande PUT). 2.Vid förlängning av AT utan yrkesändring såvida inte AMS vid tidigare prövning tillstyrkt att AT skall beviljas endast för en begränsad tid och därigenom angett att styrelsen önskar ta ställning till eventuell förläng- ningsansökan. 3.Vid ändring av yrkesbeteckning i AT så snart utlänning innehaft AT under de senaste tolv månaderna under förutsättning att AMS inte genom tidsbegränsad tillstyrkan angett att styrelsen önskar ta ställning till förnyad ansökan (sedan 1967).

4. Då sökanden är maka respektive make till utlänning som vistasi riket och innehar AT. Detta gäller också om sökanden är förälder eller barn till utlänning med AT och kan anses tillhöra dennes hushåll (sedan 1967). Personer som sammanbor under åktenskapsliknande former jämställs med gifta (sedan 1971). 5.Då det kan anses styrkt att sökanden avser att inom nära framtid ingå äktenskap med svensk medborgare eller annan nära anknytning förelig- ger (sedan 1967).

6. Då ansökan gäller flykting eller annan utlänning som kan bedömas vara i realiteten likställd med flykting eller annat liknande skäl föreligger (sedan 1967).

7. Då sökanden är inskriven och studerar vid svensk läroanstalt och önskar arbeta under lästerminerna.

8.Nära anhörig till korrespondent för utländsk tidning (sedan 1974). 9. Utbytesstudent (som beviljats UT för besök) under tiden den 15 maj den 15 september (sedan 1979). 10. Make/maka till person för vilken AMS tillstyrkt längre tidsbegränsat AT, t ex gästforskare (aldrig montör eller artist). AT tidsbegränsas som huvudpersonens AT men ges utan yrkesbegränsning (sedan 1978).

Till ovanstående kan fogas följande kommentarer:

Till punkterna 4—6: Enligt överenskommelsen år 1971 skulle den som beviljades AT på grund av personlig anknytning regelmässigt meddelas AT utan yrkesbegränsning. Den som beviljades AT på grund av någon form av politiska skäl skulle däremot beviljas AT för "yrke som arbetsmarknadsver- ket anvisar eller godkänner". Bakgrunden till detta var att man ville få möjlighet att förhindra att andelen invandrare blev alltför hög inom branscher och företag där det redan fanns många invandrare. Utvecklingen på arbetsmarknaden under 1970-talet, som innebar att det ofta inte fanns något alternativ, medförde att begränsningen till "yrke som arbetsmarknads- verket anvisar” inte längre kom att fylla någon funktion. I skrivelse till SIV den 19 november 1980 meddelade därför AMS att alla som av SIV beviljades AT efter inresan i landet med hänvisning till undantagsbestämmelserna i 50 & UtlF p 2 och 3 borde beviljas AT utan yrkesbegränsning.

I de interna anvisningar som SIV utfärdade med anledning av överens- kommelsen år 1971 angavs vidare att AMS utgått från att stor restriktivitet skulle iakttas vid beviljande av AT på den grund att ”annan nära anknytning” enligt punkten 5 ovan eller "annat liknande skäl” enligt punkten 6 bedömts föreligga. I nya interna anvisningar från SIV utfärdade i slutet av år 1979 finns inte längre angivet att ”stor restriktivitet” skall iakttas i dessa fall.

Till punkten 7: Enligt interna anvisningar från SIV skall AT för gäststuderande endast beviljas om gäststuderande utan egen förskyllan inte längre har sin försörjning tryggad på avsett sätt och han samtidigt skött studierna med framgång.

4.3.2.2 AT i yrken där vanlig arbetsmarknadsprövning inte kan ske

I bemyndigandet från AMS år 1971 ingick också att SIV utan förfrågan hos AMS skulle få bevilja AT för ett par yrkesgrupper inom vilka en arbetsmarknadsprövning i vanlig mening inte ansågs vara möjlig. Det gällde dels anställda vid utländsk handelskammare i Sverige, dels markpersonal vid utländskt flygbolag. Listan över denna typ av yrken har efter hand blivit längre. Enligt bemyndiganden från AMS omfattar listan från den 1 juli 1981 följande yrken: 1.Korrespondent för utländsk tidning. 2.Markpersonal vid utländskt flygbolag vars huvudkontor är beläget i utlandet. 3.Anställd vid utländsk handelskammare eller handelsagentur. 4.Personal i ledande befattning samt i informationstjänst vid utländskt kulturinstitut eller turistinformationsbyrå (ej resebyrå). 5.Präster eller liknande (t ex religionslärare) inom invandrarkyrkor.

6.Hjälporganisationsarbetare (t ex inom Emmaus). 7. VD och vice VD i bona fide företag (medgivande från kommerskollegium fordras för sådan anställning). 8.Spint- och lumpsorterare. 9.Litteraturevangelister (såvitt avser feriearbete). 10. Gästforskare som antingen inte är avlönad med svenska medel eller som har stipendium från etablerad svensk institution. 11.Fartygsinspektörer och andra leveranskontrollanter. 12.Universitetslärare med förordnande. 13. Person — dock ej sjukvårdspersonal som har socialstyrelsens förordnan- de att utföra visst arbete. 14.Lärarassistenter som undervisar huvudsakligen i sitt modersmål. 15.Au-pair (för högst ett år). 16.Medlem av utländskt filmteam som vistas tillfälligt i Sverige. 17.Revisor på tillfälligt uppdrag hos utländskt företag i Sverige.

För ovanstående grupper åligger det SIV att kontrollera att försörjningen är tryggad (dvs att sökanden kan försörja sig och sin familj på den uppgivna lönen) samt att bostadsfrågan är löst innan AT beviljas.

SIV har i mars 1982 utfärdat interna anvisningar rörande prövning av AT ' utan remiss till AMS beträffande ytterligare en kategori, nämligen s k barnflickor. Enligt anvisningarna skall följande riktlinjer gälla:

AT ges för högst ett år.

En förutsättning för att AT skall beviljas är att arbetsgivaren inlämnar ett intyg från de sociala myndigheterna i sin hemkommun. Detta intyg skall utvisa att familjens barn inte kan beredas plats i den kommunala barnomsorgen. (Förutsätter givetvis att familjen har ansökt om sådan plats). Kan kommunen erbjuda plats av en typ som familjen inte accepterar, skall AT-ansökan för barnflickan avslås. Eftersom den kommunala barnomsorgen inte omfattar barn över 10 år ges normalt inte heller AT till en barnflicka om familjens barn är äldre än 10 år.

Anställningsvillkoren skall framgå av ansökan och bedömas som skäliga. Normalt kan anses vara mat, husrum och ca 700-800 kr/månad netto i lön (febr 1982).

Den sökande får inte vara skolpliktig i Sverige utan skall i regel vara minst 17 ar.

Slutligen anges att AT som barnflicka ges för 6 månader i taget samt att tillståndet inte kan förlängas att gälla utöver ett år sammanlagt och att det inte kan ligga till grund för kyrkobokföring.

4.3.3. Bemyndiganden för SIV att avslå ansökan om AT

Enligt de i avsnitt 4.3.2 nämnda bemyndigandena äger SIV i några fall avslå ansökan om AT utan remiss till AMS. Det gäller i följande fall:

1. Om sökanden tidigare förpassats, utvisats eller förvisats från Sverige med förbud att återvända hit eller om det eljest finns skäl att vägra UT med hänsyn till sökandens vandel.

2. Om av ansökningen inte kan utläsas att den avser visst yrke (arbetser- bjudande saknas liksom uppgift om arbetsgivare och anställning för vilken AT söks).

3. Om ansökningen getts in i annat nordiskt land och det inte framgår att sökanden har gällande UT där.

4. Om ansökan avser förlängning av AT som au-pair utöver ett år.

5. Om ansökan avser förlängning av AT som praktikant utöver 18 månader.

6. Om ansökan avser förlängning av AT för feriearbete utöver den tid (högst tre månader inom tidsperioden den 15 maj den 15 oktober) för vilken ferie-AT kan beviljas.

7. Om ansökan avser AT för feriearbete (eller annat AT för begränsad tid) och SIV inte bedömer det sannolikt att sökanden har för avsikt att lämna Sverige efter tillståndstidens slut.

8. Om ansökan avser AT som hembiträde.

4.3.4. Övriga principiella ställningstaganden från AMS, m m

4.3.4.1 Arbetsmarknadsprövningen

I den s k AMS-handboken med föreskrifter och anvisningar för arbetsmark- nadsverket (senaste upplaga i denna del 04.45.05 1976 11 12) sammanfattas och utvecklas riktlinjerna i prop. 1968:142. I det följande återges huvuddra- gen: E! Hänsyn måste tas till tillgången på arbetskraft inom landet. Möjligheterna att bereda sysselsättning åt kvinnor, äldre arbetskraft och handikappade som önskar ta förvärvsarbete måste ha prövats innan AT beviljas för invandrande utländsk arbetskraft. EI Tillstånd bör i princip endast ges för anställning som beräknas vara minst ett år. Undantag är befogade dels generellt i fråga om s k montagearbe- tare, dels i särskilda fall, tex i fråga om utpräglade säsongarbetare. D Utländska arbetstagare får inte koncentreras till utpräglade låglönebran- scher eller branscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbetslöshetsrisk.

EI Mera omfattande rekrytering av utländsk arbetskraft bör ske i sådana former att emigrationsländerna inte berövas kvalificerad arbetskraft som de själva behöver. D Tillstånd skall beviljas endast om erbjudna löne- och andra anställnings- förmåner överensstämmer med vad som normalt utgår till svensk arbetskraft för motsvarande arbete. Prövning av löne- och anställnings- villkoren skall ske även i fråga om utländska montagearbetare. EJ Bostadsfrågan måste vara löst innan AT kan beviljas. Genom den organiserade invandringen av arbetskraft och särskilt vid kollektiv rekrytering läggs ansvaret för bostadsanskaffningen i första hand på de arbetsgivare som vill anställa utländsk arbetskraft.

När det gäller handläggningen av arbetstillståndsärenden inom arbetsmark- nadsverket sägs att AMS i regel översänder ansökan till vederbörande länsarbetsnämnd för utredning. Länsarbetsnämnden skall vid sin utredning beakta de av statsmakterna utfärdade allmänna riktlinjerna. Nämndens yttrande skall enligt anvisningarna innefatta uppgifter i bla följande avseenden:

E Arbetsmarknadsläget inom yrket samt möjligheterna att anvisa inom landet tillgänglig arbetskraft. _ Från arbetsgivaren inhämtade uppgifter i ärendet. 3 Löne- och anställningsvillkor.

Sökandens kvalifikationer för ifrågavarande arbete. 3 Utlåtande från lokal facklig organisation (behövs inte alltid). 3 Länsarbetsnämndens till- eller avstyrkan av ansökan.

När det gäller inhämtande av yttrande från facklig organisation sägs följande:

Om de centrala arbetsgivare- och arbetstagarorganisationer som svarar för respektive avtalsområden så önskar, tillställer styrelsen organisationerna på en särskild blankett utdrag ur utlänningens AT-ansökan för att ge organisationerna tillfälle att yttra sig i ärendet. Ansökan överlämnas i original till länsarbetsnämnden för utredning. Styrelsen angeri remissakten till länsarbetsnämnden när yttrande skall inhämtas direkt från de centrala organisationerna. Nämnden skall i sådana fall inte inhämta yttrande från lokal facklig organisation.

4.3.4.2 Länsarbetsnämndernas roll

Tjänstemän på länsarbetsnämnden i Stockholm (som handlägger ungefär hälften av samtliga ansökningar om AT i landet) har i juni 1981 lämnat bl a följande upplysningar rörande handläggningen hos nämnden:

II! I fråga om möjligheterna att anvisa arbetskraft inom landet kan man inte gå utanför den egna regionen vid prövning av om arbetskraft går att anvisa. Till skillnad mot tidigare gör man heller ingen bedömning av om arbetskraft kan anvisas på någon sikt. Det enda man kan bedöma är om det för dagen inom regionen finns sökande vid arbetsförmedling som kan anvisas för den aktuella anställningen. D Uppgifter om löne- och anställningsvillkor liksom hur bostadsfrågan skall lösas inhämtas från arbetsgivaren. Man har inte möjlighet att kontrollera arbetsgivarens uppgift om exempelvis att bostad finns tillgänglig. Man anser sig heller inte kunna gå in på någon bedömning av arbetsgivarens möjlighet att betala de utfästa löneförmånerna. (Arbetsgivarens ekonomi har man tidigare bedömt dels när det varit fråga om anställning i enskilt hushåll, dels när det gällt anställning i en nystartad rörelse). D Utlåtande från lokal facklig organisation inhämtas bara från ett par

tjänstemannaförbund. I övriga fall inhämtas yttrande från facklig organisation av AMS centralt. Länsarbetsnämnden har de senaste åren tillstyrkt 400-500 ansökningar

om AT årligen för personer som kan betecknas som invandrare.

4.3.4.3 Prövning av AT—frågor efter inresan

Förutom frågan om möjligheterna för AMS att ange allmänna riktlinjer för bedömning av ärenden rörande AT har SIV:s styrelse endast vid ett fåtal tillfällen behandlat principiella frågor rörande AT. Ett sådant tillfälle var när styrelsen den 4 december 1969 uttalade att SIV vid bedömning av om "särskilda skäl” föreligger att bevilja AT efter inresan inte skall ta hänsyn till

det aktuella läget på arbetsmarknaden. Någon arbetsmarknadsprövning skall således överhuvudtaget inte komma in här, utan det är skäl hänförliga till sökanden (av politisk eller humanitär art) som skall vara avgörande. Denna regel kom dock snart att modifieras något. I praxis har således en arbetsmarknadsprövning skett efter inresan när det gäller yrken där man bedömt att det överhuvudtaget inte finns någon i Sverige bosatt som kunnat utföra arbetet (”pilotfallet” var en tränare i aikido). Arbetsmarknadspröv- ning efter inresan har också skett när det gällt tidsbegränsade, brådskande arbeten trots att skälen här inte varit hänförliga till sökanden.

Före den 1 april 1981 gällde att AT kunde beviljas efter inresan om det förelåg ”särskilda skäl”. När krav på att UT normalt skall ha beviljats före inresan infördes den 1 april 1981 föreskrevs samtidigt att såväl UT som AT får beviljas efter inresan endast om det föreligger ”skäl av synnerlig vikt” (såvida det inte är fråga om en person med politiska skäl eller nära anknytning till Sverige). Med det språkbruk som används i lagtext innebär det en väsentlig skärpning av kraven för att AT skall beviljas efter inresan. En diskussion pågår inom SIV (sommaren 1982) angående lämpligheten och möjligheten av att mjuka upp det skärpta kravet på AT före inresan när det gäller tidsbegränsat arbete (se avsnitt 5.5.4.2).

4.3.5. SIV:s föreskrifter om polismyndigheternas handläggning av AT—ärenden, m m

SIV har efter samråd med AMS och RPS meddelat föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om UT och AT m m. Föreskrifterna innefattar bemyndigande för polismyndigheterna att i vissa fall meddela AT. Förutsättningarna för detta är bl a följande: D Det skall vara fråga om förlängning för högst tre år av tidigare beviljat AT. EI SIV har inte förbehållit sig beslutanderätten i förlängningsärendet (sådant förbehåll sker tex alltid i de fall då AMS tillstyrkt AT för begränsad tid). D Polismyndighet får endast bevilja ansökan. Anser polismyndighet att ansökan bör avslås, måste den överlämnas till SIV för beslut. I:! Med ansökan om förlängning skall jämställas ansökan från den som under minst ett års tid närmast innan ansökan getts in varit bosatt i landet och som varit undantagen från skyldigheten att ha UT och AT (ogift utländskt barn under 16 år vars vårdnadshavare är svensk medborgare eller bosatt i landet och har tillstånd).

5. Arbetstillståndsprövningen — utveckling av praxis

5 .1 Arbetskraftsinvandring allmänt

Som framgått av redogörelserna i kapitlen 3 och 4 skall SIV normalt samråda med AMS i ärenden rörande AT. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.3 har AMS lämnat en del generella bemyndiganden till SIV att avgöra ansökningar om AT. De allra flesta ansökningar om AT, som görs före inresan i landet, remitteras emellertid av SIV till AMS för yttrande. SIV följer enligt hittillsvarande erfarenheter nästan alltid AMS yttrande och AMS följer i regel arbetstagarorganisationens rekommendation. När AMS har tillstyrkt AT beviljar SIV också AT och har AMS avstyrkt avslår SIV ansökningen. SIV kan emellertid göra avsteg från AMS yttrande på grund av faktorer som inte hänför sig till arbetsmarknadsbedömningen. Det kan t ex förekomma att det efter remiss av ett ärende till AMS framkommer att sökanden har sådan anknytning till Sverige att tillstånd bör beviljas på denna grund. Det kan undantagsvis också förekomma att det efter remiss framkommer omständigheter som tyder på att sökandens uppgifter om avsikten med besöket här inte är trovärdiga eller att det föreligger avslagsgrund av vandelsskäl. SIV kan då avslå ansökningen trots att AMS tillstyrkt AT.

5 .2 Beviljade AT åren 1967-1981

5.2.1 Allmänt om statistik rörande AT

AMS för statistik över antalet tillstyrkta AT fördelade på olika branscher. Statistiken är fördelad på förstagångsansökningar och förlängningsansök- ningar. Däremot är det svårare att utläsa hur många ansökningar som avser tidsbegränsat arbete och hur många som gäller invandrare. Det är möjligt att skilja ut artister och de flesta montörer samt, fr o rn 1978, även gästforskare. Som framgår av redogörelsen för ärenden under en månad hos SIV (se bilaga 3) är det emellertid åtskilliga andra grupper som beviljas AT för tidsbegrän- sat arbete i Sverige och som inte kan betraktas som invandrare. Först fr o m 1980 har AMS en statistik där man skiljer ut dem för vilka AT tillstyrkts utan tidsbegränsning, dvs för invandring.

Från SIV går det att få fram statistik över antalet beviljade AT fördelade på medborgarskap och på tillstånd på grund av ansökan före och efter

inresan. Denna statistik är dock av mindre intresse eftersom det inte går att särskilja tillstånd beviljade på olika grunder (politiska skäl, arbetskraftsin— vandring, anknytning etc) och det heller inte framgår om det rör sig om tillstånd för en invandrare eller ett kort tillstånd för någon dags arbete som artist. Från år 1976 för- emellertid SIV en särskild statistik över dem som beviljas tillstånd som invandrare och sedan år 1978 finns en uppdelning mellan tillstånd beviljade av politiska skäl, på grund av någon form av anknytning och på grund av ”övriga skäl”, vari ingår arbetskraftsinvandring (indelningen var något annorlunda åren 1976 och 1977). Arbetskraftsinvand- ringen utgör således här inte en egen grupp utan ingår i gruppen ”övriga skäl", tillsammans med tex humanitära skäl. SIV:s statistik över antalet invandrare bygger på att handläggaren i varje enskilt ärende markerar vilken kategori sökanden enligt hans mening bör hänföras till. Gränsdragningen såväl när det gäller vem som skall betecknas som invandrare som mellan olika kategorier invandrare är oklar. Statistiken är bl a av denna anledning inte helt tillförlitlig.

5.2.2 Antalet beviljade AT enligt statistik från AMS och SIV

AMS statistik över tillstyrkta AT är fördelad på olika branscher. Däremot framgår inte närmare vad slags arbete det är fråga om, kvalificerat eller okvalificerat. I tabell 5.1 redovisar vi en beräknad fördelning av de av AMS tillstyrkta arbetstillstånden inom de största branscherna. AT för korttidsar-

Tabell5.1 Av AMS tillstyrkta AT totalt och inom några olika branscher åren 1967—1981, exkl. AT för korttidsarbete

År Totalt (ca) Tillverkning Servicearbete"

Textil Järnbruk Övr. till- Samt- Varav enskilt och metall verkning liga hushåll

1967 5 600 769 1 040 901 2 195 1968 2 400 123 357 419 795 1969 4 400 434 1 246 894 768 1970 7 900 638 3 645 . 1 625 825 1971 2 300 37 922 331 476 1972 1000 18 113 116 479 1973 900 7 83 62 609 181 1974 1 400 47 285 180 624 167 1975 1 500 23 191 165 755 175 197617 800 9 74 55 353 79 1977 2 000 11 122 111 1 272 329 1978 1 000 . . 157 53 605 139

1979 700 . . 90 88 523 112

1980 700 . . . . . . 351 71

1981 500

Totalt 33 000

Största gruppen utgörs av restauranganställda. Därnäst kommer gruppen anställda i enskilt hushåll som finns med fr. o. m. 1973 (före 1 maj 1973 krävdes ej AT). Under år 1981 har AMS upphört att pröva ansökningar om anställning i enskilt hushåll efter att generellt ha avstyrkt sådana tillstånd. b Endast första halvåret.

bete har vi därvid i möjligaste mån rensat bort, efter att ha gjort en uppskattning av deras antal. Det totala antalet tillstyrkta AT som ej gäller korttidsarbete uppgick till ca 27 000 under åren 1968-1981.

I gruppen "övrig tillverkningsindustri” i tabell 5.1 ingår bl a glas-, keramik-, gummi- och livsmedelsindustri (från år 1978 även textil). Av tabellen framgår tydligt den stora ”toppen” år 1970, och att den berodde på att ett mycket stort antal AT tillstyrktes inom tillverkningsindustrin. Det framgår också att de flesta tillstyrkta AT alltsedan år 1972 varit inom sektorn servicearbete, inbegripet anställning i enskilt hushåll. De flesta tillstyrkan- dena har gällt restaurangarbete. Åren 1972-1980 har mer än 5000 AT tillstyrkts för servicearbete och anställning inom enskilt hushåll, vilket utgör närmare 60 % av samtliga tillstyrkta ej tidsbegränsade AT under denna period. Antalet tillstyrkta AT inom denna dominerande sektor har sedan år 1971 varit tämligen konstant, medan antalet AT inom tillverkningsindustrin sjönk kraftigt år 1972 och därefter har hållit sig på en lägre nivå.

Det är först fr o m är 1978 som det är möjligt att med någorlunda säkerhet jämföra siffror från AMS och från SIV över antalet beviljade AT för invandrare. Siffrorna från AMS för åren 1978 och 1979 är likväl bara uppskattningar byggda på tillgänglig statistik. Först fr o m är 1980 är invandrare och korttidsarbetare skiljda åt i AMS statistik.

Av AMS tillstyrkta och av SIV beviljade AT åren 1978-1981, exkl AT för korttidsarbete (ca).

År AMS srv 1978 1 000 500 1979 700 525 1980 700 550 1981 500 400

Som synes föreligger det en avsevärd skillnad mellan siffrorna från AMS och SIV, men skillnaden tycks successivt bli mindre.

Först fr o m år 1980 är det möjligt att få en mer exakt bild av antalet av AMS tillstyrkta AT för personer som kan betraktas som invandrare fördelat på olika branscher. Av AMS under år 1980 tillstyrkta AT utan tidsbegräns- ning fördelar sig på det sätt som framgår av tabell 5.2.

5 .2.3 Kommitténs undersökningar rörande antalet beviljade AT

Som framgått av avsnitten 5.2.1 och 5.2.2 är statistiken från såväl AMS som SIV bristfällig när det gäller antalet beviljade AT för invandring. Det är en av anledningarna till vår tidigare omtalade undersökning av ärenden som kom in till SIV under en månad oktober 1978. Helhetsbilden av oktoberunder- sökningen framgår av bilaga 3. Den undersökningen har när det gäller AT följts upp med en undersökning av ärenden vari AMS under juni 1981 tillstyrkt AT utan tidsbegränsning. (I juniundersökningen har till skillnad mot oktoberundersökningen av praktiska skäl inte medtagits ärenden rörande tidsbegränsade AT och heller inte av AMS avstyrkta AT).

Tabell 5.2 Av AMS tillstyrkta AT utan tidsbegränsning år 1980, fördelning på vissa branscher Bransch Antal till— styrkta AT Tekniskt vetenskapligt och konstnärligt arbete 141 varav tekn. o. vetenskapligt arbete 21 hälso- och sjukvård 29 pedagogiskt arbete 67 konstnärligt arbete 24 Administrativt arbete 28 Kameralt och kontorstekn. arbete 20 Kommersiellt arbete 23 Lantbruk, skogs- och fiskeriarbete 5 Gruv- och stenbrytningsarbete 3 Transport- och kommunikationsarbete 5 Tillverkningsarbete, maskinskötsel 102 varav järnbruk och metallindustri 21 byggnads- och anläggningsarbeten 5 Servicearbete 351 varav storhushåll, kockar, ekon.bitr. 227 enskilt hushåll 71 fastighetsskötsel och städning 12 sport och idrott 25 Totalt 678

Resultatet av undersökningen av ärenden som kom in till SIV under oktober 1978 och avsåg arbetskraftsinvandring eller tidsbegränsat arbete redovisas nedan i tabellerna 5.3 och 5.4. Vi hänvisar också till bilagorna 3 och 4 där vi redogör för båda undersökningarnas uppläggning och resultat. När det gäller tidsbegränsat arbete har någon uppdelning på ansökningar före och efter inresan inte gjorts. Ansökan om AT för artister ges i allmänhet in av en artistförmedling och av handlingarna i ärendet framgår ofta inte om vederbörande är inrest eller inte.

Tabell 5.3 Slutligt beslut i ärenden där förstagångsansökan kommit in till SIV under oktober 1978 och där det gällt arbetskraftsinvandring (AT tillstyrkt av AMS utan tidsbegränsning i förekommande fall)

Ansökan gällde Bifall Avslag Summa Före Efter Före Efter inresa inresa inresa inresa

"Halvofficiella" an—

ställningar" 6 2 — — 8 Ledande befattning i ut- landsägt företag 6 1 - — 7 Specialister i övrigt 4 1 — — 5 Övrig arbetskrafts- invandring 30 3 44 14 91 Summa 46 7 44 14 111

”Gäller anställningar vid utländsk handelskammare, utländska flygbolag, statlig turistbyrå m.fl. (se avsnitt 43.22 och 5.3.1).

Tabell 5.4 Slutligt beslut i ärenden där förstagångsansökan kommit in till SIV under oktober 1978 och där sökanden åberopat arbete av tidsbegränsad karaktär

Kategori Bifall Avslag Summa Artister 346 11 357 Montörer 37 1 38 Övriga tidsbegränsade" 103 21 124 Summa 486 33 519

" Bland ”övriga tidsbegränsade” svarar praktikanter och gästforskare för över hälften av det totala antalet. Övriga grupper här är bl. a. specialister med konsultuppdrag, vikarierande narkosläkare, au-pairanställda, cirkelledare i engelska samt ishockey- och basketbolltränare.

Av tabell 5.3 framgår att (46 + 7 =) 53 AT beviljades för invandring på grundval av ansökningar i oktober 1978 (av 909 tillstånd totalt). Som också framgår av tabellen dominerades arbetskraftsinvandringen under undersök- ningsmånaden av gruppen "övrig arbetskraftsinvandring”, som fördelar sig enligt följande:

Kockar med kvalificerad utbildning och yrkesvana 6 Kockar vid kinesrestaurang 9 Okvalificerat arbete inom restaurangbranschen 5 Delsumma 20 Husligt arbete 0. vårdyrken (yrkesutbildning ej erforderlig) 4 Verkstadsindustri (ej utbildad arbetskraft) 4 Arbete för vilket AT ej är erforderligt (egen företagare .. respektive free-lance-arbete) 2 Ovriga 3 Totalt 33

Av de sammanlagt 13 fall där AT enligt ovan beviljats för andra yrken än inom restaurangbranschen, hade sökanden i ett par fall sådan anknytning till Sverige att tillstånd borde ha beviljats utan arbetsmarknadsprövning. I ett par andra fall borde tillstånd av andra skäl ha beviljats utan arbetsmark- nadsprövning. Kvar står emellertid att en arbetsmarknadsprövning, som resulterat i tillstyrkande, har skett i dessa fall.

Undersökningen av ärenden hos AMS under juni 1981 gav följande

_ resultat:

"Halvofficiella" anställningar Ledande befattning i utlandsägt företag Specialister i övrigt Övrig arbetskraftsinvandring 3

CDXIONN

Totalt 53

En jämförelse med oktoberundersökningen visar att det totala antalet beviljade AT för personer som kan betecknas som arbetskraftsinvandrare är lika stort båda månaderna, 53 personer. Antalet som kan hänföras till gruppen ”övrig arbetskraftsinvandring” är också ungefär lika stort, 38 personer i juni 1981 mot 33 i oktober 1978.

En närmare genomgång av gruppen ”övrig arbetskraftsinvandring” i juni 1981 ger följande bild:

Kockar med kvalificerad utbildning och yrkesvana 2 Kockar vid kinesrestaurang 13 Okvalificerat arbete inom restaurangbranschen 6

Delsumma 21 Husligt arbete och vårdyrken (yrkesutbildning ej erforderlig) 4 (__Iirkelledare i engelska ll Ovriga 2

Totalt 38

En jämförelse med oktoberundersökningen visar här en klar minskning av antalet fall där AT beviljats för Okvalificerat arbete utanför restaurangbran- schen. I de fall där det skett i juni 1981 har sökanden i de flesta fallen haft sådan anknytning till Sverige att det i vart fall kunnat ifrågasättas om inte tillstånd kunnat beviljas på denna grund. Inom restaurangbranschen är andelen beviljade AT för personer utan kvalificerad utbildning och yrkesvana däremot högre i juni 1981 än i oktober 1978. De relativt många cirkelledarna i engelska i juni 1981 har fått tillstånd som invandrare, trots att de förutsätts arbeta här en begränsad tid som sällan överstiger två läsår.

5.2.4 Slutsatser om arbetskraftsinvandringen

I avsnitt 5 .2.2 har vi redovisat att det finns en differens mellan statistiken från AMS och den från SIV när det gäller arbetskraftsinvandringen och att AMS siffror genomgående är högre än SIV:s. Skillnaden har dock successivt blivit mindre under de år, 1978-1981, för vilka vi funnit det möjligt att göra några uppskattningar. Resultatet från undersökningen av ärenden i oktober 1978 ligger i fråga om arbetskraftsinvandringen närmast statistiken från SIV medan resultatet från undersökningen av ärenden i juni 1981 ligger närmare statistiken från AMS.

Det är ytterligt sällan som SIV går emot ett tillstyrkande yttrande från AMS. Eftersom de flesta med ”halvofficiella" anställningar inte remitteras till AMS för yttrande skulle man kanske kunna vänta sig att siffrorna från SIV skulle vara högre än de från AMS i stället för tvärtom. Å andra sidan förekommer det ibland att en person först beviljas ett kortare tillstånd för ett tidsbegränsat arbete och därefter, i samband med förlängningsansökan, övergår till att bli invandrare på grundval av ett arbetserbjudande som inte längre är tidsbegränsat. Detta är inte ovanligt inom artistbranschen. I de fall i de båda undersökningarna som vi kunnat kontrollera hos SIV, har personer som övergått från att vara besökare till att vara invandrare inte tagits med i

SIV:s statistik över invandringen. Det är därför naturligt att det är AMS siffror som är de högsta.

Mot ovanstående bakgrund kan man med ganska stor sannolikhet räkna med att arbetskraftsinvandringen under vart och ett av åren 1979 och 1980 uppgått till ca 700-800 personer och under år 1981 till ca 500-600 personer.

Av dem som i statistiken betecknats som arbetskraftsinvandrare, dvs accepterats som invandrare vid den första tillståndsprövningen, är det åtskilliga som sannolikt inte vistas här mer än något eller några år. För vissa kategorier gäller det regelmässigt att vistelsen i Sverige är avsedd att vara endast begränsad tid, exempelvis för innehavare av ”halvofficiella” anställ- ningar, för personer med ledande befattningar i utlandsägda företag och för cirkelledare i språk. För vissa andra kategorier är det mycket vanligt utan att för den skull vara regel att vistelsen här kommer att bli begränsad till en kortare tid, exempelvis för kockar med kvalificerad utbildning.

Data som visar hur länge personer tillhörande dessa kategorier stannar här finns dock inte eftersom de beviljas tillstånd som invandrare och efter ett års bosättning här regelmässigt får PUT.

I fråga om följdinvandring framgick av oktoberundersökningen 1978 att arbetskraftsinvandrarna medförde i genomsnitt 0,8 familjemedlemmar. En majoritet av dem som beviljades AT som arbetskraftsinvandrare var likväl ogifta vid ansökningstillfället. Erfarenhetsmässigt kommer många att senare gifta sig med någon landsman och/eller söka få hit andra nära anhöriga. Det har hittills inte varit möjligt att göra en säker beräkning av den följdinvand- ring som en arbetskraftsinvandring totalt kan komma att leda till och det är heller knappast rimligt att dra alltför långtgående slutsatser av resultatet av oktoberundersökningen. Åtskilliga lämnar också landet utan att det blir någon följdinvandring. Det är emellertid knappast för högt räknat om man antar att varje arbetskraftsinvandring medför att i genomsnitt ytterligare en person invandrar. Det skulle betyda att arbetskraftsinvandringen under de senaste tio åren totalt innebär en bruttoinvandring av minst ca 20 000 personer.

5 .3 Arbetskraftsinvandringen — några särskilda grupper

5.3.1 ”Halvofficiella” anställningar

Bestämmelserna i UtlL gäller personer antällda vid utländska ambassader och lönade konsulat endast i den mån regeringen förordnar om det. Sådant förordnande har lämnats endast när det gäller skyldigheten att inneha pass (se vidare i avsnitt 5.5.4.10). Om anställningen inte avser ambassad/konsulat utan i stället t ex handelskammare beviljas tillstånd av SIV. Enligt överenskommelse med AMS äger som framgått av avsnitt 4.3.2.2 SIV utan remiss till AMS bevilja AT inte bara för anställda vid handelskammare utan även för anställda vid utländskt flygbolag eller statlig turistbyrå liksom för korrespondent för utländsk tidning eller nyhetsbyrå. I praxis behandlas på samma sätt representanter för statliga utrikeshandelsorganisationer (från länder i Östeuropa).

Personer med anställningar av ovan nämnd halvofficiell art beviljas normalt tillstånd med rätt till kyrkobokföring och kommer i all statistik att betraktas som invandrare. Deras vistelse i Sverige blir ofta sannolikt inte så långvarig.

5.3.2 Personer i ledande befattning vid utlandsägda företag

Ansökningar från personer i ledande befattning vid utlandsägda företag remitteras av SIV till AMS för yttrande såvida ansökan inte avser anställning som verkställande direktör eller vice verkställande direktör. Isistnämnda fall fordras i stället medgivande från kommerskollegium. Liksom i fråga om personer under 5.3.1 ovan kommer dessa personer normalt att få tillstånd som berättigar till kyrkobokföring (sedan AMS tillstyrkt AT utan yrkesbe- gränsning). De kommer i all statistik att framstå som invandrare. Det är svårt att ha en uppfattning om hur lång vistelsen brukar bli.

5.3.3 Anställning i enskilt hushåll

Ett speciellt problem när det gäller arbetskraftsinvandringen gäller anställda i enskilt hushåll. Det finns ingen facklig organisation som kan tillvarata deras intressen. Anställning i enskilt hushåll och då ofta hos någon släkting har vidare inte sällan använts som medel för att försöka kringgå den reglerade invandringen.

Före den 1 maj 1972 förelåg undantag från kravet på AT för anställning i enskilt hushåll. Sedan denna undantagsbestämmelse kommit att utnyttjas som ett sätt att kringgå bestämmelserna för den reglerade invandringen, infördes från den 1 maj 1972 krav på AT även för denna kategori. AT skulle, liksom AT i allmänhet. ha sökts och beviljats före inresan till Sverige.

Krav på AT före inresan medförde emellertid inte att problemen med anställning i enskilt hushåll upphörde. AMS mötte stora svårigheter när det gällde att söka kontrollera de uppgivna anställningsvillkoren. Ofta utgick löneförmånerna till en del i form av fri kost och logi hos arbetsgivaren, vilket inte sällan torde ha varit en starkt bidragande orsak till svårigheten att rekrytera arbetskraft inom landet till anställningen. Mot den bakgrunden beslöt AMS att från sommaren 1981 inte längre tillstyrka några AT för anställning i enskilt hushåll. Sådana ansökningar avslås numera av SIV utan remiss till AMS med motiveringen: ”Av arbetsmarknadsmässiga skäl medges inte arbetstillstånd som hembiträde”.

5.4 Kollektiv överföring

Prövning av omständigheterna i det enskilda fallet har blivt regel vid AMS arbetsmarknadsprövning. Kollektiv överföring, som i prop 1968:142 angå- ende riktlinjer för utlänningspolitiken m m, förutsattes bli det normala, blev undantag även under den tid då arbetskraftsinvandringen var stor. Kollektiv överföring har överhuvudtaget inte förekommit efter 1972. Nedan lämnas en beskrivning av hur systemet dessförinnan fungerade. Genom beslut den 9 december 1966 bemyndigade Kungl Maj:t AMS att

under år 1967 vidta åtgärder rörande invandringen av utländsk arbetskraft. Genom beslut den 29 december 1967 erhöll AMS ett fortsatt, icke tidsbegränsat bemyndigande, att vidta åtgärder för organiserad överföring av utländsk arbetskraft. För sådan överföring gällde enligt bemyndigandet bl a

följande:

Cl Innan överföring sker skall överenskommelse ha träffats med berörda svenska arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer om antalet arbetsta- gare som skall överföras och deras fördelning på olika företag. D Kostnaderna för de utländska arbetstagarnas samt deras anhörigas resor till Sverige får förskotteras av AMS. Innan förskott lämnas skall överenskommelse ha träffats med vederbörande arbetsgivare att förskot- terat belopp skall återbetalas till statsverket inom högst två år från utlänningens eller hans anhörigas inresa.

Omfattningen av den kollektiva överföringen av arbetskraft från Jugosla- vien under budgetåren 1966/67 till 1971/72 framgår av tabell 5.5 med uppgifter från AMS. Av tabellen framgår att ca 3 400 jugoslaver beviljats tillstånd inom ramen för den kollektiva överföringen. Överföringen från andra länder än Jugoslavien har varit obetydlig under denna period. Det rör sig endast om ett 70-tal personer från Italien. Någon kollektiv överföring av arbetskraft har överhuvudtaget inte förekommit efter budgetåret 1971/72. Vidare kan tilläggas att tillstånd beviljades under budgetåret 1969/70 för överföring av ett väsentligt högre antal arbetstagare än vad företagen sedan i realiteten kunde rekrytera utomlands.

För att underlätta kollektiv överföring av arbetskraft och för att informera om förhållandena på den svenska arbetsmarknaden, hade AMS under 1960-talet öppnat informationskontor i Ankara, Athen, Belgrad och Rom. Verksamhet vid kontoren i Ankara och Athen bedrevs endast under en kortare tid i mitten på 1960-talet. Det sista kontoret —i Belgrad avvecklades i mitten av 1970-talet.

5 .5 Tidsbegränsat arbete

5.5.1 Allmänt

Några kategorier arbetstagare är, som framgått av avsnitt 3.2.2 respektive 3.2.4, undantagna från skyldigheten att ha AT under viss kortare tid eller kan befrias från skyldigheten att ha AT. Undantagen gäller yrkesgrupper där det är vanligt att man kommer hit för endast kortare tids arbete och där det i allmänhet inte blir fråga om konkurrens med någon som finns på den svenska arbetsmarknaden. Som framgått av avsnitt 3.2.2 finns det även icke tidsbegränsade undantag från skyldigheten att ha AT. Dessa undantag är i allmänhet knutna till kategorier av personer, exempelvis den som är svenskfödd eller gift med svensk medborgare, och inte till yrkets karaktär. Undantag som inte är tidsbegränsat föreligger dock även för handelsresande samt för medlem av personal på jämvägståg eller på lastbil i yrkesmässig trafik. Även om dessa undantag inte är tidsbegränsade rör de dock uteslutande personer som är här endast kortare tid. Antalet personer som

Tabell 5.5 Kollektiv överföring av arbetskraft från Jugoslavien åren 1966-1972.

Beviljade tillstånd

År Bransch Antal 1966—67 Verkstadsindustrin 372 Textilindustrin (sömmerskor) 150 Div. industrier 78 Sjukvård (sköterskor) 50 Summa 650 1967—68 Textilindustri (sömmerskor) 160 Restaurangarbete 84 Varvsindustrin 19 Glasindustrin 2 Annan industri 2 Summa 267 1968—69 Restaurangarbete och div. industriarbete 40 Läkare (socialstyrelsen) 61 Summa 101 1969—70 Konfektions-, gummi-, verkstads- och livsmedelsindustri 1 123 1970—71 Verkstadsindustrin 470 Gummiindustrin 110 Pappersindustrin 100 Ovrig industri 509 Summa 1 189 1971—72 Olika industrier 111 1966—72 Totalt 3 441

Källa: AMS.

med stöd av denna undantagsbestämmelse reser in i landet varje år är mycket stort. Enbart kategorierna lastbilschaufförer och sovvagnskonduktörer från Viseringspliktiga öststater uppgår till flera tusen per år.

De flesta som arbetar kortare tid i Sverige gör det emellertid inte på grund av undantag eller befrielse från skyldigheten att ha AT utan sedan de beviljats tidsbegränsat AT efter arbetsmarknadsprövning och tillstyrkan av AMS. Antalet sådana tidsbegränsade AT är mycket stort och kan år 1980 beräknas ha uppgått till över 7 000.

5.5.2 Befrielse från skyldigheten att ha AT

Som framgått av avsnitt 3.2.4 kan SIV för en tid av högst en månad befria konstnärlig yrkesutövare eller professionell idrottsutövare från skyldigheten att ha AT. Möjligheten till sådan befrielse utnyttjas av SIV framför allt när det gäller konstnärlig yrkesutövare och det är fråga om kortare gästspel av utövare av seriös musik eller eljest framträdanden av mycket kända artister. Befrias någon från skyldigheten att ha AT innebär det också att någon

arbetsmarknadsprövning inte sker, eftersom AMS och de fackliga organisa- tionerna inte kopplas in. Ibland kan det dock förekomma underhandskon- takter mellan AMS och SIV innan beslut om befrielse meddelas.

Antalet artister som befrias från skyldigheten att ha AT är relativt litet. År _ 1980 befriades ca 300 artister från skyldigheten att ha AT medan ca 3 000) beviljades AT under kortare tid. Professionella idrottsutövare som skall vara här kortare tid än en månad och som befrias från skyldigheten att ha AT torde utgöra en ytterst liten grupp.

5.5.3 Kategorier undantagna från skyldigheten att ha AT under viss tid

5.5.3.1 Vissa chaufförer, sjukvårdare m fl

Antalsmässigt torde gruppen chaufförer och sjukvårdare rn fl vara mycket liten. Exempel på någon som sökte UT för att vistas här mer än tre månader finns inte i oktoberundersökningen.

5 .5 .3 .2 Vetenskapsmän

Även gruppen vetenskapsmän som kallats till Sverige för enbart undervis- nings- eller föreläsningsverksamhet torde vara liten. Exempel på någon som önskat vara här mer än tre månader har inte kommit fram i oktoberunder- sökningen. Däremot finns relativt många fall där huvudsyftet inte är undervisnings- eller föreläsningsverksamhet utan forskning, se nedan under avsnitt 5.5.4.4 om gästforskare.

5.5.3.3 Montörer

Om ett svenskt företag köper en komplicerad maskin från ett utländskt företag ingår det ofta i kontraktet att säljaren skall svara för uppsättning och montering. Det kan också förekomma fel på en sådan anläggning som snabbt måste åtgärdas och som säljaren på grund av garantiåtagande eller därför att ingen annan klarar av arbetet måste svara för. Det har ansetts nödvändigt och rimligt att en montör i sådana fall har möjlighet att snabbt komma hit utan att invänta svar på en ansökan om AT. Detta är bakgrunden till undantaget från skyldigheten att ha AT under en tid av två månader från inresan för montörer under förutsättning av att det är fråga om brådskande arbete. Om arbetet inte är ”brådskande” eller om det inte kan slutföras inom två månader, föreligger samma krav som för andra att AT skall ha sökts och beviljats före inresan i landet.

Det ärinte möjligt att beräkna antalet montörer som är här kortare tid än två månader och som därför är undantagna från skyldigheten att ha AT. Sannolikt är de dock väsentligt fler än de som beviljas AT som montör och som då i regel skall vara här längre tid än två månader.

5 .5 .3 . 4 Gäststuderande

Antalet gäststuderande och därmed antalet personer som är undantagna från skyldigheten att ha AT under tiden den 15 maj den 15 september kan

"SIV hari augusti 1982 bemyndigat AMS att från den 1 september 1982 bevilja AT för per- soner som skall arbeta högst tre månader i Sve- rige (och som inte behö- ver UT). Enligt bemyn- digandet är de kategori- er som avses främst ar- tister, montörer, prakti- kanter och liknande.

uppskattas till ca 2500 (1981). Hur många av dem som utnyttjar denna möjlighet att arbeta ärinte känt. Enligt författningstexten gäller undantaget "utlänning som avses i 38 & UtlF”. I 38 & UtlF stadgas att den som uppfyller vissa krav inte får vägras UT (som gäststuderande) utan särskilda skäl. Författningstextens lydelse har medfört viss osäkerhet om det krävs att sökanden innebar ett gällande UT för att undantag från skyldigheten att ha AT skall föreligga. Enligt SIV:s interna anvisningar bör bestämmelsen tolkas så att undantag inte skall anses föreligga för den som inte beviljats sitt första UT som gäststuderande. För den som tidigare beviljats sitt första UT som gäststuderande och före utgången av det tidigare tillståndet gett in ansökan om förlängt UT som gäststuderande bör undantag anses föreligga tills förlängningsansökan avgjorts dock ej om polismyndigheten funnit anled- ning att ta upp frågan om utvisning.

Undantag föreligger endast under sommarmånaderna. En utomnordisk gäststuderande som önskar arbeta exempelvis under jullovet eller som önskar deltidsarbeta vid sidan av studierna måste ansöka om AT. En sådan ansökan prövas av SIV utan remiss till AMS (och efter inresan). AT beviljas i sådana fall numera endast om sökanden bedriver framgångsrika studier och försörjningen har upphört på grund av helt oförutsebara omständigheter (t ex om garanten avlidit).

5.5.4 Kategorier som beviljas tidsbegränsat AT

5.5.4.1 Artister och professionella idrottsutövare

Som framgått under avsnitt 5.5.2 är det ett mycket stort antal artister som beviljas AT under kortare tid, ca 3 000 årligen. De allra flesta beviljas AT för endast någon eller några dagars framträdanden här. När det gäller dessa mycket korta engagemang blir det mer sällan fråga om konkurrens med någon på den svenska arbetsmarknaden. Förhållandet kan dock vara annorlunda när det gäller exempelvis dansorkestrar som skall vara här under en längre tid.

Mellan AMS och SIV har under år 1982 förts diskussioner om en ordning som skulle innebära att SIV bemyndigade AMS att på egen hand bevilja AT gällande viss kortare tid för artister. En sådan ordning skulle enligt SIV minska ärendemängden hos verket och innebära en snabbare och smidigare handläggning av dessa ärenden.4

Tidsbegränsat AT kan också beviljas professionella idrottsutövafe som skall vara här längre tid. I dessa fall sker arbetsmarknadsprövning. Det gäller framför allt spelare och tränare inom basketboll och ishockey. I oktoberun- dersökningen förekommer tre personer tillhörande denna kategori. I allmänhet har sökanden kontrakt för spel eller träning under en säsong och beviljas tillstånd för en tid som vanligen något understiger ett år. Om det blir fråga om spel under mer än en säsong har sökanden vanligen vistats i hemlandet under mellantiden och det nya tillståndet utfärdas inte i omedelbar anslutning till det gamla. I sådana fall begränsas AT till yrke och tid även om det blir fråga om vistelse här under sammanlagt längre tid än ett år.

5.5.4.2 Montörer

Som nämnts under avsnitt 5.5.3.3 ovan är det sannolikt väsentligt fler montörer som kommer hit med stöd av undantaget från skyldigheten att ha AT än som beviljas AT efter arbetsmarknadsprövning. Antalet montörer som fick förstagångs-AT uppgick åren 1978-1980 till 950, 850 respektive 1 400 och de som fick sina AT förlängda en tid var 700, 450 respektive 400. Under första halvåret 1981 fick 200 montörer AT för första gången och 50 fick förlängt AT. I oktoberundersökningen hos SIV förekommer 38 personer som beviljades AT som montör. De beviljade tiderna för AT (inkl förlängningar) var följande:

Beviljad tid för AT som montör 0—3 mån. 3—6 mån. 6—9 mån. 9—12 mån. 12-24 mån. 24 mån.—

Antal 3 17 5 8 3 2

De montörer som beviljas AT för en vistelse som överstiger ett år tillhör i allmänhet inte den kategori som sysslar med uppsättning eller reparation av maskiner eller andra tekniska anordningar. I regel är det i stället fråga om långvariga anläggningsarbeten främst vid kärnkraftverken. Det är i dessa fall snarare fråga om specialister än om montörer. Förklaringen till att de kallas montörer är sannolikt att de är anställda hos och avlönas av företag i utlandet.

Det finns således två huvudkategorier av montörer. När det rör sig om installation eller reparation av en maskin är tanken att det sällan finns anledning att undersöka om arbetet i stället skulle kunna utföras av någon inom landet. Läget är emellertid annorlunda när det i realiteten är fråga om anläggningsarbeten av ovan angiven typ. Arbetsmarknadsprövning i vanlig ordning måste här göras.

Ett problem som SIV uppmärksammat är att undantaget från skyldigheten att ha AT bl a är beroende av att det är fråga om ”brådskande” arbete. Det är ofta svårt att avgöra när ett arbete skall betraktas som ”brådskande”. Inte sällan är förhållandet det att man lång tid i förväg känner till när och var ett arbete skall utföras. Man kan däremot inte säga vem som skall utföra arbetet. Många ärenden blir på så sätt i onödan brådskande eftersom man med nuvarande ordning endast kan pröva ansökan om AT för viss, namngiven person.

Två lösningar på ovanstående problem har diskuterats mellan AMS och SIV. En möjlighet skulle kunna vara att AMS prövar ansökan för ett visst antal montörer vid en bestämd arbetsplats under en bestämd tid. Det förutsätter då två ansökningar, först en ansökan från arbetsgivaren till AMS om att få anlita ett visst antal montörer under viss tid, därefter en ansökan till SIV om AT för den enskilde montören. SIV skulle då inte behöva remittera varje enskild ansökan till AMS och skulle därmed kunna handlägga ansökningarna snabbare. Systemet skulle dock bli administrativt krångligare än det nuvarande.

En annan lösning, som föreslagits av SIV, skulle kunna vara att helt slopa kravet på att det skall vara fråga om ”brådskande” arbete. Undantag från skyldigheten att ha AT skulle då gälla för allt montagearbete under en tid av två månader. Det är ett förslag som innebär en betydande administrativ förenkling. Men det innebär samtidigt att ingen arbetsmarknadsprövning blir möjlig för någon typ av montagearbete där den enskilde montören inte arbetar längre tid än två månader.

Ett annat problem som diskuterats inom SIV när det gäller montörer är frågan om arbetsmarknadsprövning efter inresan. Undantaget från skyldig- heten att ha AT är inte bara beroende av att det skall vara fråga om ett brådskande arbete utan också att arbetet inte tar längre tid än två månader. Det kan exempelvis inträffa att ett arbete som man trodde skulle kunna klaras av på två månader drar ut på tiden. Det kan då innebära betydande olägenheter om arbetet måste avbrytas därför att montören måste resa hem för att från hemlandet ge in ansökan om AT och där invänta svar. Det kan också hända att man visserligen från början kan förutse att arbetet kommer att ta längre tid än två månader men att det är fråga om ett så brådskande arbete att det inte finns möjlighet att invänta svar på en ansökan om AT.

Som framgått av avsnitt 4.3.4.3 gällde tidigare att en ansökan om AT kunde prövas efter inresan om det förelåg ”särskilda skäl”. Med stöd av denna undantagsbestämmelse prövades ansökan om AT för montörer i åtskilliga fall efter inresan i landet. Som också angetts i nyssnämnda avsnitt gäller från den 1 april 1981 väsentligt strängare krav för att bevilja AT efter inresan. Av avsnitt 4.3.4.3 har vidare framgått att det pågår en diskussion inom SIV angående lämpligheten och möjligheten av att mjuka upp kraven för att bevilja AT efter inresan när det är fråga om tidsbegränsat arbete. (SIV hari augusti 1982 utfärdat interna anvisningar rörande prövning efter inresan av ansökningar för montörer.)

I avsnitt 5 .5 .4. 1 har nämnts att diskussioner förts mellan SIV och AMS om en ordning som skulle kunna innebära att AMS på egen hand skulle kunna bevilja AT viss kortare tid för artister. Motsvarande diskussioner har förts även när det gäller montörer. (Se fotnot 4, s 100.)

Även förlängningsansökningar för montörer har i vissa fall erbjudit problem genom att de med nuvarande ordning tagit alltför lång tid att handlägga. Polismyndighet har därför bemyndigats att i vissa fall förlänga UT och AT för montör. Förutsättningar för att polismyndighet skall kunna förlänga tillståndet är bl a följande: D Det skall vara fråga om montör inom Svenska byggnadsarbetarförbun- dets avtalsområde.

D Ansökan skall avse förlängt UT och AT som montör. El Ansökan skall remitteras till vederbörande länsarbetsnämnd för yttran- de. Nämnden inhämtar i sin tur yttrande från berörd avdelning av byggnadsarbetarförbundet. D Förlängning av AT får meddelas för den tid nämnden tillstyrkt.

Avstyrker länsarbetsnämnden förlängning eller avser ansökan förlängning för annan anställning än som montör inom byggnadsarbetarförbundets avtalsområde skall ansökan alltid överlämnas till SIV för beslut. Ovanstående bemyndigande är utfärdat av SIV efter samråd med AMS

och RPS att gälla från den 1 september 1979.

Montörer beviljas normalt inte AT för längre tid än tre månader åt gången. Även om den sammanlagda vistelsen i Sverige skulle komma att uppgå till flera år betraktas montörerna normalt inte som invandrare, och de beviljas därför yrkesbegränsade AT.

5 .5 . 4.3 Praktikanter

Två huvudgrupper av praktikanter förekommer, personer som på egen hand söker sig till Sverige för praktik och anställda vid svenska företags dotterbolag i utlandet som kommer hit för praktik vid moderbolaget i Sverige. De flesta anställda vid svenska företags utländska dotterbolag som kommer hit gör det för en kortare tids praktik. I undantagsfall kan det vara fråga om praktik som sträcker sig över något år. För dem som på egen hand önskar komma till Sverige för att få praktik inom sitt yrke har Sverige ingått praktikantutbytesavtal med en rad länder i Västeuropa. En person i något av dessa länder kan vända sig till arbetsmarknadsmyndigheterna i hemlandet för att få hjälp med en praktikplats i Sverige. Tiden för sådant praktikarbete är begränsad till 18 månader och kan inte förlängas utöver denna tid. År 1980 kom knappt 250 personer till Sverige, varav den största gruppen från Västtyskland, inom ramen för dessa praktikantutbytesavtal. (Samtidigt förmedlades praktikantplatser i utlandet för ca 300 svenska sökande). Den som beviljas AT som praktikant underrättas samtidigt om att tillstånd för bosättning i Sverige inte kan påräknas.

I oktoberundersökningen förekommer 29 personer som beviljades AT som praktikanter. AMS förmedlar även ett relativt stort antal praktikplatser som rör feriepraktik för studerande, framför allt inom ramen för organisa- tionerna IAESTE (studerande inom agrikultur, arkitektur, naturvetenskap och teknik) samt AIESEC (studerande inom ekonomi och handel). Personer tillhörande dessa praktikantutbytesprogram finns inte med i oktoberunder- sökningen.

5 .5 . 4. 4 Gästforskare

Gästforskare kan ha sin försörjning tryggad genom egna medel, med hjälp av stipendier från Sverige eller utlandet eller de kan vara anställda i Sverige eller i utlandet. I den mån ett anställningsförhållande föreligger krävs AT. Avlönas gästforskaren från utlandet eller genom stipendium från etablerad svensk institution (t ex Svenska institutet), har AMS bemyndigat SIV att utan remiss bevilja AT. I övriga fall remitteras ansökan om ATi vanlig ordning till AMS för yttrande.

Det kan ibland vara oklart om det föreligger ett anställningsförhållande och AT därmed krävs eller om det räcker med enbart UT. Gränsdragningen mellan gästforskare och gäststuderande kan i sådana fall också bli oklar. Gruppen har dock inte erbjudit några invandrarpolitiska problem. Det rör sig i allmänhet om tillstånd för kortare tid än ett års vistelse här och det har ytterligt sällan blivit fråga om bosättning i landet.

I oktoberundersökningen förekommer 21 personer som beviljades AT som gästforskare.

5 .5 .4.5 Vikarierande medicinalpersonal

Gemensamt för läkare, tandläkare, sjukgymnaster och sjuksköterskor är att det krävs särskild legitimation för att utöva yrket i Sverige. AMS samråder därför alltid med socialstyrelsen när det gäller AT inom något av dessa yrken. För svensk legitimation krävs i allmänhet bl a genomgång av en särskild av socialstyrelsen anordnad kurs för utländsk medicinalpersonal. Platsantalet på denna kurs räcker inte till annat än för dem som fått stanna här som invandrare på grund av politiska skäl eller anknytning hit. Bl a därför avstyrks regelmässigt alla ansökningar från läkare, tandläkare och sjukskö- terskor som vill komma hit för bosättning. Men när det gäller läkare har man också fört resonemanget att den brist som finns på en de] orter kommer att försvinna med den ökade intagning till läkarutbildning som skett under senare år.

När det gäller kortare vikariat är läget ett annat. För kortare vikariat kan socialstyrelsen medge dispens från kravet på svensk legitimation. Ett betydande antal AT tillstyrks också varje är framför allt för narkosläkare, som kommer hit för ofta mycket kortvariga vikariat och som sedan återvänder till hemlandet (den helt övervägande delen av dessa läkare kommer från Storbritannien). Även för en del sjukgymnaster tillstyrks AT för vikariat. Skillnaden är att det för sjukgymnasterna inte sällan tycks bli fråga om en förlängning av vikariatet och bosättning här i landet sedan man fått svensk legitimation.

Under senare delen av 1960-talet förekom såväl kollektiv överföring av ett antal läkare från Jugoslavien som avtal om att ett antal tandläkare och läkare från Bulgarien och Tjeckoslovakien skulle tjänstgöra i Sverige under begränsad tid. De flesta från Bulgarien och Tjeckoslovakien återvände dock inte till sina hemländer efter kontraktstidens slut. De åberopade i stället politiska skäl mot att återvända och tilläts stanna på denna grund.

I oktoberundersökningen förekommer 9 personer tillhörande kategorin vikarierande medicinalpersonal, som fick kortare tidsbegränsade AT. De flesta vikarier kommer dock hit under sommarmånaderna. Enligt en genomgång av ärenden hos AMS under juni 1981 tillstyrktes 51 kortare vikariat för framför allt narkosläkare.

5.5.4.6 Au-pair i enskilt hushåll

En speciell grupp anställda i enskilt hushåll utgörs av de 5 k au-pairanställ- da. Även för dessa krävs AT. Vid bedömningen tas här hänsyn till den Europarådskonvention som finns rörande au-pairanställning (Sverige har dock inte tillträtt konventionen eftersom den enbart tar sikte på anställning av kvinnor som au-pair). De förutsättningar som ställs upp i konventionen är bl a följande Cl det skall vara fråga om högst 25 timmars arbete per vecka D en väsentlig del av återstående tid skall ägnas åt studier i landets språk El förutom kost och logi skall sökanden erhålla fickpengar

tillstånd kan ges för sammanlagt högst ett års vistelse. Sökanden förutsätts därefter lämna landet.

[]

De flesta som beviljas AT som au-pair kommer från Storbritannien. Försök att kringgå invandringsbestämmelserna har förekommit när det gäller sökande från andra länder.

I oktoberundersökningen förekommer 7 personer som beviljades AT som au-pair. AMS har i juni 1981 meddelat SIV att eftersom någon arbetsmarknadsprövning i vanlig mening inte kan ske beträffande denna grupp SIV i fortsättningen bör ta ställning till ansökningar för au- pairanställda utan remiss till AMS. Som framgått av avsnitt 4.3.3 äger SIV utan remiss till AMS avslå ansökan som avser AT som au-pair utöver ett ar.

5 .5.4. 7 Ferie-A T för studerande vid utländsk läroanstalt

Fram t o m sommaren 1976 gällde att studerande, som kunde styrka att han var inskriven vid utländsk läroanstalt och som tillfälligtvis vistades här på ferier, efter inresan i Sverige kunde få befrielse från skyldigheten att ha AT för feriearbete. Beslut om sådan befrielse kunde meddelas av polismyndighet sedan SIV efter samråd med AMS gett polismyndighet generellt bemyndi- gande att besluta om s k studentbefrielse. Befrielse kunde meddelas för högst tre månader inom tidsperioden den 15 maj den 15 oktober.

Sommaren 1976 beräknades inte mindre än ca 18 000 utländska studeran- de ha kommit till Sverige i hopp om att få feriearbete. Ungefär hälften kunde överhuvudtaget inte få något arbete och inte så få måste sändas hem på svensk bekostnad.

Mot denna bakgrund beslöt AMS och SIV i samråd att det tidigare bemyndigandet för polismyndighet att meddela studentbefrielse skulle återkallas. (Av formella skäl gällde bemyndigandet endast Viseringsfria utlänningar). Det innebar då också att krav på att AT skulle ha beviljats före inresan kom att gälla även för studerande vid utländska läroanstalter. Sedan länsarbetsnämnd under tre somrar handlagt dessa ärenden, har handlägg- ningen från sommaren 1980 koncentrerats till AMS, som enligt bemyndi- gande från SIV handlägger alla ansökningar om ferie-AT för Viseringsfria sökande. (AMS kan inte bevilja visering, varför alla ansökningar rörande Viseringspliktiga måste handläggas av SIV). De viktigaste förutsättningarna för ferie-AT är i dag följande: D Sökanden måste kunna styrka att han är inskriven vid läroanstalt utomlands. * D Sökanden skall bifoga anställningserbjudande där arbetets art och anställningsvillkor framgår. D AT kan beviljas för högst tre månader från inresan inom tidsperioden den 15 maj den 15 oktober. AT yrkesbegränsas och kan aldrig förlängas utöver tre månader eller utöver tiden den 15 maj den 15 oktober.

Sedan krav på AT före inresan infördes för feriearbete har antalet gått ned kraftigt. De senaste åren har det rört sig om drygt 3 000 studerande vid utländska läroanstalter som varje sommar beviljas AT för feriearbete. Över hälften av dessa har kommit från Polen (fram to m sommaren 1981).

5.5.4.8 Cirkelledare i språk

I oktoberundersökningen förekommer fyra personer som beviljades tidsbe- gränsade AT som cirkelledare i engelska. Enligt vår genomgång av ärenden som behandlats av AMS under juni 1981 tillstyrktes AT som invandrare för elva personer som likaledes skulle undervisa i engelska främst inom olika studieförbund. Exempel finns dock även från juni 1981 på engelska cirkelledare för vilka AMS tillstyrkt AT för begränsad tid. Gränslinjen mellan vilka som betraktats som invandrare och vilka som bedömts vara korttidsarbetare förefaller oklar.

5 .5.4.9 Specialister med konsultuppdrag

I oktoberundersökningen förekommer fjorton personer som karakteriserats som specialister med konsultuppdrag och som beviljats AT för begränsad tid. Majoriteten av dessa beviljades tillstånd för en sammanlagd vistelse här som kom att understiga ett år. Fyra av dem var dock fortfarande kvar i maj 1981 och hade, efter det första tillståndet, beviljats förlängt AT för i allmänhet sex månader åt gången.

I undersökningen av ärenden hos AMS under juni 1981 förekommer också exempel där AMS tillstyrkt tids- och yrkesbegränsat AT under mycket lång tid, i ett par fall upp till fem år, för specialister och anställda i ”halvofficiella” anställningar. Även här förefaller gränslinjen oklar mellan dem som fått tillstånd som invandrare och dem som fått tids- och yrkesbegränsat AT under lång tid.

5.5.4.10 Anhöriga till diplomater och utlandskorrespondenter

En speciell grupp där tidsbegränsat AT beviljas utgörs av make/maka till utlandskorrespondenter. AT yrkesbegränsas inte i sådana fall men är alltid knutet till samma tid som huvudpersonens tillstånd. Tidigare har detsamma gällt för make/maka och hemmavarande barn till diplomater, som beviljats tillstånd av UD. Enligt 101 & UtlF gäller emellertid UtlL och UtlF inte diplomater, deras familjer och betjäning annat än om regeringen förordnar om detta. Eftersom regeringen inte tidigare förordnat om detta, har således inte bara diplomater och deras familjer utan även deras betjäning haft rätt att arbeta i Sverige utan något särskilt tillstånd självfallet under förutsättning att de av UD fått 5 k UD-visering som bekräftelse på att de har rätt att vistas här.

Efter ändring i 85 % UtlF gäller fr o m den 1 oktober 1982 att diplomater samt deras familjer och betjäning är undantagna från skyldigheten att ha AT endast såvitt avser anställning hos beskickning/konsulat.

6. Principer och regler för invandring av flyktingar och personer med flyktingliknande skäl

6.1. Internationella överenskommelser och avtal, m rn

6.1.1. Geneve-konventionen och New York-protokollet

Den viktigaste internationella överenskommelsen av betydelse för flykting- invandringen och behandlingen av flyktingar är Förenta Nationernas konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Geneve den 28 juli 1951), den s k Geneve-konventionen. Konventionen, som är juridiskt bindande för avtalsslutande stat, ratificerades av Sverige i augusti 1954. Konventionen har senare kompletterats med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (New York den 31 januari 1967), det s k New York-protokollet. Protokollet_ratificerades av Sverige i augusti 1967.

Geneve-konventionen innehåller bl a en definition av vem som skall anses vara flykting, förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till land där han riskerar förföljelse eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han riskerar förföljelse samt bestämmelser om att flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.

I artikel 1 i konventionen stadgas att med uttrycket flykting avses dels vissa personer som enligt överenskommelser under 1920- och 1930-talen skulle anses som flyktingar, bl a vissa medborgare i det förutvarande turkiska riket, dels ”den som till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit”. Konventionen ger möjlighet för stat som ansluter sig att avge deklaration om att med uttrycket "händelser som inträffat före den 1 januari 1951” skall förstås ”händelser som inträffat i Europa före den 1 januari 1951”. Av de ca 90 länder som anslutit sig till Geneve-konventionen har ett tiotal gjort sådant förbehåll.

Enligt det 5 k New York-protokollet från 1967, som Sverige anslutit sig till,

har begränsningen till händelser ”som inträffat före den 1 januari 1951” tagits bort. De flesta stater (alla utom ca 15) som undertecknat Geneve- konventionen har också anslutit sig till protokollet.

Varken konventionen eller protokollet ger någon närmare definition av vad som skall avses med ”förföljelse”.

6.1.2. Den nordiska passkontrollöverenskommelsen

Genom överenskommelse mellan de nordiska länderna den 12 juli 1957 (den s k nordiska passkontrollöverenskommelsen, intagen som bilaga till SFS 1958:122, ändrad senast den 27 juli 1979, Sveriges överenskommelser med främmande makter, 1979226) upphävdes med verkan från den 1 maj 1958 den reguljära passkontrollen vid de internordiska gränserna. Passkontrollen skall i stället i princip vara förlagd till det nordiska områdets yttergränser.

En viktig del i passkontrollöverenskommelsen är bestämmelsen om återtagandeskyldighet i vissa fall. Den bestämmelsen innebär vissa inskränk- ningar i en asylsökandes möjligheter att få sin ansökan prövad i det nordiska land han önskar. En icke nordisk medborgare, som olovligen rest in i ett nordiskt land via ett annat nordiskt land, kan under vissa förutsättningar återsändas till det land, där han först rest in. Förutsättningarna för att en person från Sverige skall kunna sändas tillbaka till annat nordiskt land är bl a följande: EI Utlänningen skall ha rest in i Sverige utan giltigt pass eller utan gällande visering, om sådan erfordras. Överenskommelsen kan således i regel inte tillämpas på en viseringsfri utlänning med gällande pass. D Tillbakasändande kan även ske av den som haft visering för direkt resa genom Sverige (transitvisering) om annat nordiskt land gett visering för vistelse. Vederbörande sänds då till detta land. El Framställning om mottagande i annat nordiskt land måste göras inom en månad efter det att svensk myndighet fått kännedom om att utlänningen vistasi Sverige, dvs normalt inom en månad från det att utlänningen kom i kontakt med polisen. Återsändande måste ske inom sex månader från inresan. D Det måste kunna visas eller göras sannolikt att inresan i Sverige skett direkt från annat nordiskt land.

En förutsättning för att återsändande skall kunna ske är vidare att den som åberopar politiska skäl bedöms komma att åtnjuta trygghet i det land dit han sänds mot att bli sänd till hemlandet. Det gäller såväl den som åberopar skäl enligt 3 & UtlL som den som åberopar skäl enligt 5 eller 6 %& UltL. Samtliga nordiska länder har tillträtt Geneve-konventionen. Den som har skäl enligt 5 eller 6 åå UtlL kan dock inte alltid vara säker på att få stanna i annat nordiskt land. Detta kan medföra att en person med sådana skäl inte kan återsändas till annat nordiskt land med stöd av passkontrollöverenskommelsen, utan i stället kan få sin sak prövad i Sverige. I praxis brukar återsändande från Sverige inte ske av den som har nära släktingar i Sverige (exempelvis föräldrar och syskon) och som saknar närmare anknytning till det andra nordiska landet.

Till i augusti 1979 gällde en tidsfrist om ett år för framställning om

mottagande och för återsändning. De nuvarande kortare tidsfristerna har gjort att passkontrollöverenskommelsens bestämmelser om återtagande endast sällan kan tillämpas. Detta beror på att det är svårt att hinna vidta erforderliga åtgärder och fatta beslut inom de uppställda tidsfristerna.

6.1.3. Den svensk-tyska överenskommelsen

Genom ministeriell notväxling mellan Sverige och Förbundsrepubliken Tyskland har träffats en överenskommelse om ömsesidig skyldighet att mottaga vissa personer, som avlägsnats från det andra landet (Sveriges överenskommelser med främmande makter, 1954z80). Överenskommelsen innebär en ömsesidig skyldighet att mottaga personer som olovligen rest in i Sverige direkt från Förbundsrepubliken och vice versa. Förutsättningarna för att någon med stöd av denna överenskommelse skall kunna sändas tillbaka till Förbundsrepubliken Tyskland från Sverige är bl a följande:

El Tillbakasändande kan endast ske av den som olovligen, dvs utan pass eller erforderlig visering, rest in i Sverige från Förbundsrepubliken. Det måste kunna visas att det är fråga om direkt inresa och inte inresa via exempelvis Danmark. D Det måste kunna visas att utlänningen uppehållit sig mer än två veckor i Förbundsrepubliken. El Framställning om mottagande måste ske inom sex månader efter utresan från Förbundsrepubliken. Någon tidsfrist för själva återsändandet har däremot inte ställts upp. D Har inte utlänningen vistats mer än sju dagar i Sverige krävs inte att personen skall ha vistats mer än två veckor i Förbundsrepubliken.

Liksom i fråga om den nordiska passkontrollöverenskommelsen gäller självfallet också förutsättningen att den som åberopar politiska skäl kan bedömas åtnjuta trygghet i Förbundsrepubliken mot att bli sänd till hemlandet.

Den svensk-tyska överenskommelsen har mycket begränsad betydelse, främst på grund av de krav i fråga om bevisning som brukar ställas från tysk sida när det gäller hur inresan i Sverige skett.

6.1.4. Internationell praxis i fråga om direktavvisning och prövning av asylansökningar

Huvudregeln i 81 & UtlL är att den som avvisas skall sändas tillbaka till det land, varifrån han har kommit. I 82 % UtlL stadgas om skyldighet för befälhavare på fartyg och luftfartyg att ta med utlänning som avvisats och som kommit hit med fartyget eller luftfartyget. En förutsättning är att fartyget eller luftfartyget skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Samma skyldighet att ta med avvisad utlänning har befälhavare på annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare som det som utlänningen kommit hit med. Verkställighet av ett avvisningsbeslut till det land varifrån utlänningen har kommit (således ej till hemlandet) kräver i allmänhet att beslutet omgående kan verkställas. När det gäller verkställig- het till de närmaste grannländerna bör det ske inom ett dygn och till mer

avlägsna länder inom några dygn. Nordiska passkontrol[överenskommelsen och den svensk-tyska överenskommelsen hindrar givetvis inte direktavvis- ning enligt huvudregeln till de avtalsslutande länderna, när det är möjligt enligt vanlig internationell praxis. Direktavvisning kan enligt sådan praxis och svensk rätt ske till land där den avvisade bedöms åtnjuta trygghet mot att bli sänd till land där han riskerar förföljelse. Den som endast uppehållit sig i transithall i annat land anses inte vara inrest i det landet och kan därför inte återsändas dit. Den som har gällande vistelsetillstånd i annat land kan givetvis i allmänhet sändas dit. Kan direktavvisning inte ske och har utlänningen inte gällande uppehållstillstånd i annat land, kan verkställighet i regel inte ske till annat land än hemlandet.

Praxis i fråga om rätt att välja asylland varierar mellan olika länder. En del länder bortser från tidigare vistelser i andra länder och prövar varje ansökan i sak. Andra stater tillämpar en en route-regel och bortser från kortare vistelser, dvs vistelser under några veckor eller, i vissa fall, några månader. Sverige går ytterligare ett steg i riktning mot att lägga asylprövningen på den stat där utlänningen tidigare har uppehållit sig. Enligt 3 % UtlL skall en flykting inte förvägras fristad i Sverige, om han behöver sådant skydd. (Se vidare under avsnitt 6.2.1). Den praxis som har utvecklats vid tillämpningen av denna bestämmelse innebär, att en asylsökande som kan återsändas till ett annat land där han är skyddad mot förföljelse eller vidaresändning inte ges asyl i Sverige. En ytterligare utgångspunkt för svensk politik är uppfattning- en, att asyl bör sökas och av naturliga skäl vanligen också söks genast eller kort tid efter det flyktingen har lämnat sitt hemland. Inom Europarådets ram pågår överläggningar som kan komma att innebära en ändring av principen om första asylland och en vidgad rätt för en flykting att själv välja asylland.

6.2. Den svenska utlänningslagens bestämmelser om asylsökande flyktingar och flyktingliknande grupper

6.2.1. Flyktingar

I 3 % UtlL finns principstadgandet om skydd för flyktingar. Det lyder som följer:

En flykting skall inte utan synnerliga skäl vägras fristad i Sverige, om han behöver sådant skydd.

Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land, i vilket han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Med förföljelse avses sådan i andra stycket angiven förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet (politisk

förföljelse).

Texten i den svenska utlänningslagen stämmer som synes nästan ordagrant överens med texten i Geneve-konventionen. Men i den svenska utlännings— lagen finns ett tillägg: man har gjort ett försök att definiera vad som skall avses med förföljelse, att den skall rikta sig mot utlänningens liv eller frihet eller annars vara av svår beskaffenhet.

1949 års utlänningskommitté, vars betänkande (SOU 1951:42) låg till grund för 1954 års utlänningslag, hade gjort försök att definiera vad som

. skulle kunna anses vara politisk förföljelse och vem som skulle kunna vara politisk flykting. Förutom den som hotades av fara för liv eller frihet menade kommittén att som flykting borde betraktas bl a den som hotades av tvångsförflyttning till avlägsen ort, tvång att utföra särskilt pressande arbete, risk att drabbas av mycket strängt straff för att han flytt från sitt hemland (även om syftet med flykten enbart varit att vinna en bättre försörjning), förbud mot religionsutövning, förbud att använda vanliga skolor, avsevärt lägre livsmedelsransoner än folket i övrigt osv. Departementschefen godtog vad kommittén anfört som vägledande för tolkning av begreppet politisk förföljelse. Någon ändring aktualiserades inte när 1980 års utlänningslag antogs.

1949 års utlänningskommitté synes i hög grad ha influerats av behandling- en av judar i Tyskland under åren 1933-1945 när man skulle definiera vad som skulle anses vara politisk förföljelse.

Skyddet i UtlL för den som bedöms vara flykting består således i att han ”inte utan synnerliga skäl skall vägras fristad i Sverige, om han behöver sådant skydd”. Att han inte ”utan synnerliga skäl” får vägras fristad gör det omöjligt att av exempelvis arbetsmarknadspolitiska eller samhällsekonomis- ka skäl vägra en flykting rätt att bosätta sig här. Bestämmelsen gör det däremot möjligt att vägra fristad för den som gjort sig skyldig till krigsförbrytelse eller handlingar av liknande slag eller grovt icke politiskt brott utanför tillflyktslandet. En förutsättning för rätt till asyl är vidare att flyktingen bedöms behöva sådant skydd. Det innebär att tillstånd kan vägras den som inte bedöms vara i behov av skydd här exempelvis därför att han redan fått eller förmodas komma att få asyl i annat land. Det är den bestämmelsen som gör det möjligt att sända tillbaka en flykting till tredje land i enlighet med de överenskommelser och den internationella praxis som redovisats ovan.

Sammanfattningsvis kan innebörden av asylbestämmelsen med nuvarande praxis sägas vara att en asylsökande flykting kan räkna med att beviljas asyl i Sverige om det inte är möjligt att sända honom till ett land där han inte riskerar förföljelse.

Flykting har vidare enligt 77 & UtlL särskilt skydd mot att vid verkställighet av avvisning eller utvisning sändas till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse, liksom till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Det särskilda skyddet mot verkställighet får betydelse främst för fall där de politiska skälen åberopas först efter att beslut om avvisning eller utvisning meddelats. I normalfallet prövas givetvis de politiska skälen redan när man avgör om utlänningen skall beviljas tillstånd. Vid prövning av om beslut om förvisning5 borde meddelas tog domstol tidigare inte hänsyn till om det kunde antas komma att föreligga politiskt hinder mot verkställighet. Enligt 1980 års UtlL skall domstol

5Förvisning enligt den tidigare lagstiftningen ändrades i 1980 års UtlL till utvisning. För en närmare redogörelse för de olika avlägsnandein- stituten hänvisas till ka- pitel 11.

visserligen normalt döma till utvisning på grund av brott även om den dömde uppger sig vara flykting. Det gäller dock inte om han har en flyktingförkla- ring eller annars uppenbart är att anse som flykting.

Enligt 78 & UtlL finns det möjlighet att sända tillbaka en utlänning till land där han riskerar förföljelse om han gjort sig skyldig till ett synnerligen grovt brott och därigenom visat att det skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna kvar här i landet. En förutsättning är vidare att förföljelsen inte innebär fara för hans liv eller eljest är av särskilt svår beskaffenhet. Det är regeringen som måste besluta om verkställighet enligt 785 UtlL. I praxis har skäl för verkställighet enligt denna paragraf ansetts föreligga om någon dömts till fyra års fängelse eller däröver för grovt våldsbrott eller grovt narkotikabrott. Det är ytterst ovanligt att verkställighet sker med stöd av 785 UtlL. I flera fall där regeringen bedömt förutsättningar för verkställighet föreligga har det av praktiska skäl inte gått att verkställa beslutet. Varken utlänningens hemland eller något annat land har varit villigt att ta emot den dömde.

6.2.2. Krigsvägrare

15 & UtlL finns ett särskilt skydd för s k krigsvägrare. I bestämmelsen heter det att den som övergett krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring, inte utan särskilda skäl skall vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här. Till skillnad från vad som gäller beträffande flyktingar får hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade invandringen.

Även krigsvägrare har erhållit ett betydande skydd vid verkställighet av avlägsnandebeslut. Skyddet är dock inte så långtgående som för flyktingar. Enligt 79 & UtlL får krigsvägrare vid avvisning eller utvisning inte befordras till land där han löper risk att sändas till krigsskådeplats, och inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Bara om det föreligger särskilda skäl för verkställighet och inget annat land står till buds får verkställighet ske till sådant land. Det är SIV som beslutar i sådana fall.

Bestämmelserna om ett särskilt skydd för krigsvägrare fördes in i UtlL från den 1 januari 1976. Det innebar då en kodifiering av en långvarig praxis. Redan under 1950-talet hade fransmän som inte ville delta i kriget i Algeriet tillåtits stanna här. År 1969 utfärdades av inrikesdepartementet en kommu- niké, enligt vilken de som inte ville delta i USA:s krig i Vietnam skulle tillåtas stanna här och verkställighet av eventuellt förvisningsbeslut ske endast om vederbörande gjort sig skyldig till grovt brott. Enligt den praxis som regeringen utvecklade innan skyddet för krigsvägrare fördes in i lagen, ansågs det vara fråga om grovt brott om vederbörande dömts till fängelse 1-2 år. Den lägre gränsen gällde om det var fråga om särskilt samhällsfarlig brottslighet, exempelvis narkotikabrott. Något fall har inte varit aktuellt efter det att skyddet skrevs in i lagen från den 1 januari 1976.

6.2.3. Andra utlänningar i behov av särskilt skydd

I 6 & UtlL återfinns bestämmelsen att den som inte är flykting men ändå i behov av särskilt skydd kan få rätt att stanna här. Bestämmelsen gäller personer som på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som, utan att vara flyktingar, kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för att inte vilja återvända. De skall inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om de behöver skydd här. Det är denna kategori som på ett missvisande sätt ofta har kallats B-flyktingar. Av lagbestämmelsens definition framgår emellertid uttryckligen att regeln gäller den som inte är flykting.

I likhet med vad som gäller beträffande krigsvägrare får vid bedömningen hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade invandringen. Denna möjlighet har utnyttjats när det gäller en viss grupp, nämligen assyrier och syrianer från Turkiet. I samband med att regeringen i februari 1976 beslöt att alla assyrier och syrianer från Turkiet som rest in före en viss dag skulle få stanna här, uttalades att samtliga tillhörande denna grupp hade sådana skäl gentemot Turkiet att de borde tillåtas stanna här. (Detta var det första 5 k nollställningsbeslutet beträffande denna kategori). Regeringen vidhöll nämnda uppfattning när den tog sitt andra nollställningsbeslut i november 1976, men uttalade samtidigt att invandringen av gruppen blivit så omfattande att Sverige inte längre hade möjlighet att tillfredsställande ta hand om alla. Det fanns därför särskilda skäl att vägra tillstånd i Sverige. Uttalandena skedde i pressmeddelanden från arbetsmarknadsdepartementet. Denna särbehandling av turkiska assy- rier och syrianer har tillämpats till mitten av juni 1982. För en närmare redogörelse för innebörden av de skäl som avses i 6 & UtlL hänvisas till avsnitt 6.3.

6.3. Principiella överväganden bakom bestämmelserna i 5 och 6 55 UtlL

6.3.1. Prop. 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen (19541193), m m

Regeringens proposition 1975/76:18 låg till grund för de ändringar i UtlL från den 1 januari 1976, varigenom särskilt skydd infördes för krigsvägrare och vissa andra kategorier i 5 och 6 åå UtlL. Som motiv för ändringarna anförde föredragande statsrådet bl a följande (5 107 f):

Jag vill erinra om att en särskild form av humanitärt motiverad invandring har utvecklats i vårt land i anslutning till reglerna om politisk asyl. Det gäller personer som, utan att vara politiska flyktingar, har lämnat sitt land på grund av missnöje med de politiska förhållandena där samt medborgare i krigförande land vilka visserligen inte riskerar att utsättas för förföljelse i sitt hemland men där riskerar straff för brott för vilka utlämning från Sverige inte får ske, framför allt militära brott. Sverige har sedan länge av allmänt humanitära skäl gett även utlänningar som tillhör dessa båda kategorier en fristad här. Denna praxis bör också i fortsättningen upprätthållas i fråga

om utlänningar som inte redan har fått eller kan antas få fristad i annat land. Det bör enligt min mening i anslutning till asylbestämmelserna i UtlL införas bestämmelser som lagfäster den praxis som sålunda finns sedan åtskilliga år tillbaka.

Desertörer och andra krigsvägrare intar enligt min mening i olika hänseenden en särställning bland dem som utan att vara politiska flyktingar är i behov av skydd. Det bjuder i allmänhet inga större svårigheter att avgränsa gruppen. Ett betydande lagstadgat skydd bör finnas mot att utlänningar sänds till land där de kan komma att skickas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig.

Jag syftar då i första hand på dem som har awikit från pågående militärtjänst som äger rum på krigsskådeplats eller kan komma att förläggas dit. Motsvarande bör i allmänhet gälla i fråga om den som har flytt från sitt hemland för att undgå att bli uttagen till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I det senare fallet måste emellertid risken för krigstjänstgöring ha varit påtaglig. En förutsättning bör därför i allmänhet vara, att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen, om han hade stannat i sitt hemland, skulle ha löpt risk att bli inkallad till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. Vapenvägrare i allmänhet bör således inte hänföras till nu berörda kategori.

För desertörer och andra krigsvägrare bör enligt min mening skyddsgraden sättas något lägre än för politiska flyktingar. — — — Principdeklarationen i 2 & UtlL innebär att politisk flykting som har behov av fristad här i landet inte utan synnerliga skäl får vägras sådan fristad. Med ”synnerliga skäl” torde få förstås bl a hänsynen till rikets säkerhet samt sådana omständigheter som enligt flyktingkonventionen diskvalificerar en flykting från konventionens skydd, t ex brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar. Som utredningen föreslagit bör nu i 25 UtlL införas en liknande förklaring också för krigsvägrare och — som jag senare skall beröra vissa andra särskilt skyddsbehövande utlänningar. Jag föreslår alltså att 2 & UtlL komplet— teras med bl a en bestämmelse av innehåll att desertör eller annan krigsvägrare inte utan särskilda skäl får vägras tillstånd att vistas i landet. Vid bedömningen av vad som skall anses utgöra 'särskilda skäl' får, till skillnad från vad som är fallet beträffande politiska flyktingar, tas nödvändig hänsyn till våra möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan om den reglerade invandringen.

Desertörer och andra krigsvägrare bör vidare erbjudas ett betydande skydd mot att vid verkställighet befordras till land där de löper risk att sändas till krigsskådeplats. Verkställighetshindret bör dock inte göras fullt så långtgående som de politiska verkställighetshindren. Möjlighet bör finnas att verkställa avlägsnandebeslutet till sådant land som nämnts när särskilda skäl föreligger för verkställighet och annat land ej står till buds. Jag vill emellertid betona att verkställighet i de fall jag nu har berört liksom hittills skall förekomma endast i undantagsfall. De bestämmelser jag nu har föreslagit syftar endast till att lagfästa den ordning som redan gäller.

Vad sedan gäller övriga kategorier av utlänningar som enligt vad jag förut nämnt bör erbjudas fristad i vårt land och medges visst skydd mot avlägsnande kan det inledningsvis konstateras, att det inte är möjligt att ge en uttömmande beskrivning av dem. Gemensamt för dem alla är dock att de på grund av de politiska förhållanden som råder i hemlandet inte vill återvända dit, även om de inte skulle riskera svår direkt förföljelse. Detta torde emellertid vara fallet i fråga om en förhållandevis stor krets av utlänningar. Om alla de utlänningar som jag nu har nämnt skulle medges en större rätt än övriga utlänningar att resa in och uppehålla sig i vårt land, skulle detta kunna få icke godtagbara konsekvenser från invandringspolitisk synpunkt. En begränsning måste därför ske. Som utredningen har föreslagit bör denna kunna åstadkommas genom att det dessutom krävs, att utlänningen kan anföra tungt vägande skäl till stöd för sin ovilja att återvända till hemlandet. Hit hör i första hand sådana skäl som hittills motiverat att vissa utlänningar har fått stanna här vid sidan av den reglerade invandringen. Det gäller tex skäl av det slag som politiska flyktingar kan åberopa, men som inte är

tillräckligt starka för att medföra flyktingskap. Under senare år har ett betydande antal medborgare från skilda länder fått stanna här på denna grund. Många av dem som fick stanna i Sverige var självfallet klara politiska flyktingar. Åtskilliga har dock inte ens hävdat att de utsatts för svårartad förföljelse, men väl för trakasserier av varierande grad, t ex i syfte att förhindra viss yrkesutövning eller viss utbildning. Sådana trakasserier har ofta uppgetts bero på godtycke från enskilda samhällsrepresentanters, ofta den lokala polisens sida. Inte sällan har de som tillhör ifrågavarande kagegori påstått sig ha varit utsatta för upprepade polisförhör varvid enligt sökandens uppfattning grundlösa anklagelser framförts om otillåten politisk aktivitet. Ibland åter har asylsökanden kommit med påståenden om svår politisk förföljelse som utlännings- myndigheten haft anledning att ställa sig skeptisk till. Vad sökanden har uppgett har likväl ansetts ge vid handen att förföljelse och trakasserier i olika former har förekommit. Också i sådana fall har uppehållstillstånd getts. Ytterligare exempel är krigsvägrare som inte riskerar att hamna på krigsskådeplats, men kan räkna med att straffas för sin krigsvägran. Hit hör också värnpliktsvägrare som kan komma att få ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran. Någon fullständig uppräkning av vad som skall anses utgöra tillräckliga skäl är det dock inte möjligt att göra. Det får i varje enskilt fall övervägas om de anförda omständigheterna skall anses vara tillräckligt tungt vägande.

Även i fråga om dessa utlänningar böri 2 & UtlL föreskrivas att de inte utan särskilda skäl får vägras tillstånd att vistas i landet. Också i detta fall får vid bedömningen av när 'särskilda skäl' skall anses föreligga tas hänsyn till våra möjligheter att ta emot utlänningar som tillhör denna grupp. Tyngden av de omständigheter utlänningen kan åberopa till stöd för sin ovilja att återvända bör av naturliga skäl tillmätas betydelse vid avgörande av frågan om särskilda skäl föreligger. Liksom i fråga om politiska flyktingar— och krigsvägrare kan den förordade bestämmelsen givetvis inte åberopas av annan än den som anlänt hit.

Det skydd som erbjuds senast berörda kategori av utlänningar bör enligt min mening i huvudsak inskränka sig till en principförklaring av det slag som jag nu har redogjort för. När det däremot gäller skyddet mot att vid verkställighet av avlägsnandebeslut befordras till hemlandet, bör enligt min mening i allmänhet inte gälla andra bestämmelser än de nuvarande reglerna om politiskt verkställighetshinder. Eftersom nu berörda utlänningar vanligen inte hotas av sådan allvarlig förföljelse som avses i 53 & UtlL, torde i allmänhet hinder mot verkställighet inte föreligga. Undantagsvis kan emellertid förhållandena vara sådana, att det skulle framstå som stötande för rättskänslan att vid verkställighet av avlägsnandebeslut sända dessa utlänningar till hemlandet, även om hinder inte möter enligt 53 & UtlL. Så kan exempelvis vara fallet om utlänningen löper risk att ådömas oproportionerligt hårt straff för militärt brott i fredstid. Jag anser därför att hinder mot befordran till hemlandet av nu ifrågavarande utlänningar bör föreligga i särskilt ömmande fall. Bestämmelsen bör innebära att om utlänning som tillhör den nu behandlade skyddsgruppen kan anföra synnerliga skäl att inte sändas till hemlandet, skall han inte kunna befordras dit eller till land, i vilket han löper risk att sändas till hemlandet. Bestämmelsen bör enligt min mening i allmänhet tillämpas restriktivt. Jag vill emellertid peka på en situation när bestämmelsen bör ges en mera generös tolkning. Jag tänker då på de fall när verkställigheten avser beslut om avvisning på grund av avsaknad av pengar, pass eller annat tillstånd eller avser förpassningsbeslut, men utlänningen inte tidigare har åberopat sådana tungt vägande skäl som, enligt vad jag har föreslagit, skulle ha medfört att han fått stanna här enligt 2 & UtlL.

6.3.2. Förslag i betänkandet Ny utlänningslag och prop. 1979/80:96

Utlänningslagkommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag att bestämmelsen om särskilt skydd för personer som avsågs i 2 & tredje stycket dåvarande UtlL (motsvarande 6 & nuvarande UtlL) skulle utgå ur lagen. Man menade att sådana skäl i stället borde betraktas som en form av humanitära skäl. Förslaget innebar då också att det inte längre skulle finnas någon form av skydd för denna kategori vid verkställighet av avlägsnandebeslut. Kommittén motiverade sitt förslag i denna sistnämnda del bl a med att det är få länder som har kodifierat skyddet för den grupp som åberopar politisk-humanitära skäl. Det kan därför vara svårt för de svenska myndigheterna att veta huruvida en sådan utlänning har skydd i det land han kommit från, om detta land är ett annat land än hemlandet. En regel som innebär förbud att sända honom till ett land där han inte har skydd mot att sändas till hemlandet kan därför i realiteten medföra att han får en större rätt än en flykting att stanna i Sverige. Flyktingar sänds, som framgått tidigare, i regel tillbaka till det land de kommit från, i de fall där det är praktiskt möjligt och vederbörande bedöms ha skydd där mot att sändas vidare till hemlandet. Kommittén menade att detta var en icke önskvärd effekt av reglerna och ansåg vidare att, med hänsyn till Sveriges begränsade resurser att ta emot utlänningari behov av skydd, dessa resurser i första hand borde koncentreras på dem som kommer direkt från hemlandet.

Kommitténs förslag i denna del mötte kritik från flera remissinstanser. I propositionen 1979/80:96 om en ny utlänningslag erinrade föredragande statsrådet om avsikten att inom kort ta upp frågan om en översyn av riktlinjerna för den reglerade invandringen samt om att skyddet för ifrågavarande kategori har ett nära samband med principerna för den humanitärt motiverade invandringen. Mot den bakgrunden ville statsrådet inte föreslå någon ändring i fråga om de bestämmelser som reglerar skyddet för de utlänningar som avses i 6 & UtlL. I direktiven till vår utredning sägs att kommittén ”bör få i uppdrag att överväga den i prop. 1979/80:96 väckta frågan om det alltjämt skall finnas ett skydd för utlänningar som åberopar humanitära skäl av politisk art utan att de är flyktingar enligt 3 & i den nya utlänningslagen och hur långtgående ett sådant skydd i så fall bör vara. En principiell fråga som är av intresse i detta sammanhang är i vilken utsträckning den spontana invandringen av enskilda utlänningar som åberopar humanitära skäl av politisk art kan komma att inverka på Sveriges möjligheter att ta emot flyktingar genom sådan organiserad överföring som sker i samarbete med bl a UNHCR”.

6.4. Vissa handläggningsfrågor

6.4.1. Skyldighet för polismyndighet att överlämna frågan om avvisning till SIV i vissa fall

För att innebörden av de materiella reglerna för invandring av politiska eller flyktingliknande skäl skall kunna klargöras måste även handläggningsregler-

na kort beröras. Detta sker översiktligt i det följande. Vi återkommer i kapitel 11 till handläggningsordningen.

Det är polisens uppgift att hindra utlänningar som inte har rätt att vistas i landet från att resa in i Sverige. Beslut om avvisning meddelas också normalt av polismyndighet och verkställs omgående. Den som åberopar politiska skäl skall dock ha rätt att få sin sak prövad av den centrala utlänningsmyndighe— ten. Därför finns bestämmelser om att frågan om avvisning i vissa fall skall överlämnas till SIV för beslut.

Anser polismyndigheten att det föreligger grund för avvisning men åberopar utlänningen risk för politisk förföljelse eller att han är krigsvägrare, skall ärendet enligt 33 å UtlL överlämnas till SIV för beslut. Om påståendet är uppenbart oriktigt, behöver ärendet dock inte överlämnas till SIV.

Ärendet skall också överlämnas till SIV för beslut enligt 34? UtlL om utlänningen åberopar skäl som avses i 65 UtlL. Ärendet skall dock inte överlämnas om skälen kan lämnas utan avseende.

I prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag berörde föredragande statsrådet vad som skall avses med ”uppenbart oriktigt”. Hon anförde där följande (5 51):

Enligt min mening ger bestämmelsen inte utrymme för att underlåta att överlämna ett asylärende till SIV:s prövning i andra fall än då i det enskilda fallet varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet eller för det fall awisning övervägs till tredje land varje risk för vidaresändning till hemlandet framstår som utesluten i det landet. Jag vill hänvisa till att arbetsmarknadsutskottet i mars 1978 (AU 1977/78:30, s 18) underströk att varje avvisnings- eller verkställighetsärende, i vilket fråga uppkommer om politisk förföljelse eller påföljder vid krigsvägran m ni, skall avgöras av SIV och att polismyndigheterna får besluta på egen hand endast ifall då påstående om politisk förföljelse är uppenbart oriktigt. Utlännings påstående kunde enligt utskottets mening lämnas åsido endast i helt klara fall, exempelvis därför att han kom från ett land där förhållandena uteslöt risk för förföljelse.

När det gäller överlämnande från polismyndigheten av ärenden där skäl enligt 65 UtlL åberopas fortsatte statsrådet (s 51):

Jag vill i detta sammanhang erinra om, att de utlänningar det här är fråga om kan vägras rätt att vistas i Sverige när det föreligger särskilda skäl —. Har regeringen i fråga om en viss grupp av sådana utlänningar funnit skäl att tillämpa den nämnda undantagsbestämmelsen, är detta ett förhållande som polismyndigheterna bör få beakta vid bedömningen av frågan om de åberopade omständigheterna kan lämnas utan avseende. Detta torde också hittills ha skett. Så snart det är tveksamt om de åberopade omständigheterna är sådana, att de på grund av regeringens ställningsta- gande inte kan berättiga utlänningen att stanna i Sverige, skall emellertid ärendet överlämnas till SIV.

6.4.2. Skyldighet för polismyndighet att anmäla avvisningsbeslut till SIV i vissa fall

Har polismyndighet bedömt att politiska skäl som en utlänning har åberopat är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende och därför beslutat om awisning i enlighet med 33 eller 34 55 UtlL, skall polismyndigheten genast anmäla beslutet till SIV. SIV skall i sin tur genast besluta om verket skall ta över ärendet. Om SIV tar över ärendet faller polisens avvisningsbeslut och

ärendet hos SIV kommer att handläggas på samma sätt som ett ärende som polisen överlämnat enligt 33 eller 34 55 UtlL. SIV skall ta över ärendet om verket inte delar polisens bedömning att skälen är uppenbart oriktiga respektive kan lämnas utan avseende. Beslutar SIV att inte ta över ärendet kan beslutet omedelbart verkställas. Det går inte att klaga över SIV:s beslut att inte ta över ett avvisningsärende.

Skyldighet för polisen att anmäla avvisningsbeslut till SIV i vissa fall infördes genom 1980 års utlänningslag. Syftet var att stärka utlännings rättssäkerhet vid gränsen och garantera en mer likformig bedömning av dessa ärenden. Beslut av SIV att överta handläggningen innebär inte att personen i fråga kommer att beviljas tillstånd i Sverige utan endast att SIV gjort en annan bedömning än polisen av vad som kan bedömas som uppenbart oriktigt eller kan lämnas utan avseende. SIV skall således överta handlägg- ningen av ett ärende om de åberopade skälen visserligen enligt praxis är klart otillräckliga som grund för tillstånd i Sverige men däremot inte uppenbart oriktiga.

6.4.3. Resedokument och flyktingförklaring

Den som tillåtits stanna i Sverige efter att ha åberopat politiska skäl kan få bevis om att han är flykting på två sätt, nämligen genom att söka flyktingförklaring och/eller resedokument enligt 1951 års Geneve-konven- tion.

Den som beviljats tillståndi Sverige och som är flyktingi enlighet med 1951 års Geneve-konvention kan enligt en särskild kungörelse (kungörelsen 1955:29 om resedokument för vissa flyktingar) beviljas resedokument. Resedokumentet gäller som pass både i Sverige och utlandet och är samtidigt ett bevis för att innehavaren är flykting. Den som har tillstånd i Sverige och är flykting kan vägras resedokument endast om det föreligger ”tungt vägande skäl hänförliga till allmänna ordningen eller säkerheten”. Ett resedokument underlättar för innehavaren att resa i Västeuropa genom att ett antal stater anslutit sig till en särskild europeisk överenskommelse om avskaffande av viseringstvång för flyktingar. Det är SIV som beslutar om resedokument. Ett avslagsbeslut från SIV kan överklagas till regeringen.

Många som i och för sig skulle vara berättigade till resedokument avstår från att söka sådant. Flyktingar från Latinamerika hart ex ofta hemlandspass vid ankomsten hit och de behöver då inte visum i de flesta länder. För dem är det många gånger enklare att resa med hemlandspass än med resedokument. Den som beviljas resedokument måste normalt lämna ifrån sig sitt eventuella hemlandspass. Genom 1980 års UtlL skapades en ny möjlighet att få bevis om flyktingstatus. Enligt 16 åUtlL skall på begäran av flykting som äri behov av fristad här utfärdas en särskild s k flyktingförklaring. Flyktingförklaring ges endast i samband med att tillstånd (förstagångstillstånd eller förlängning) beviljas efter inresan i Sverige. I beslutet om uppehållstillstånd anges särskilt att det är fråga om en flyktingi behov av fristad i Sverige. Den som har PUT kan däremot inte få flyktingförklaring utan är hänvisad till att söka resedokument om han vill ha bevis om sitt flyktingskap. Enligt föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag bör en utlänning som kräver att få behålla sitt hemlandspass eller som skaffar sig nytt hemlandspass i

allmänhet inte tillerkännas status som flykting.

Enligt propositionen bör flyktingförklaring vidare i praktiken vara bindande för domstolar och andra myndigheter. Det innebär exempelvis att den som har flyktingförklaring normalt inte bör dömas till utvisning om han begår brott här.

Möjligheten att få flyktingförklaring infördes därför att man bedömde att det för flyktingen själv måste framstå som utomordentligt betydelsefullt inte minst psykologiskt att på ett tidigt stadium få klarlagt att han är flykting och därmed skyddad mot avlägsnande till hemlandet samt berättigad till de rättigheter som följer med status som flykting. Beslut av SIV att vägra flyktingförklaring kan överklagas hos regeringen.

6.5. Organiserad överföring samt omhändertagande av flyktingar och därmed jämställda

Redogörelsen hittills i detta kapitel har i huvudsak rört regler och principer som tar sikte på asylsökande, dvs personer som på egen hand söker sig till Sverige och åberopar politiska skäl för sin önskan att stanna här. Som framgått av redogörelsen i kapitel 1 för principerna för invandringspolitiken är emellertid innebörden av 1968 års riktlinjer att organiserad överföring bör vara den huvudsakliga form i vilken vi tar hand om flyktingar, såvida det inte rör sig om personer som sökt sig hit på egen hand och som kan åberopa utlänningslagens bestämmelser om skydd mot avlägsnande. Principen står fast i 1978 års flyktingpolitiska beslut (prop. 1978/79:100, bil 15).

Som också framgått av kapitel 1 om principerna för invandringspolitiken markerades i 1978 års flyktingpolitiska beslut en något förändrad inställning jämfört med tidigare till vilka flyktingar som skall tas emot i Sverige inom ramen för organiserad överföring. Föredragande statsrådet anförde där att insatserna bör inriktas på flyktingar i akut behov av räddning. Detta uttalande får ses mot bakgrund av att det då sedan några år inte fanns så många flyktingar i europeiska flyktingläger och att den organiserade överföringen efter militärjuntans kupp i Chile är 1973 i huvudsak gällt flyktingar från Latinamerika. De som under senare år tagits emot genom organiserad flyktingöverföring har därför också i regel haft en sådan bakgrund att de är flyktingar enligt 3 & UtlL.

En närmare redogörelse för vilken överföring av flyktingar som skett finns i avsnitt 7.2. Kostnaderna för överföring av flyktingar bestrids från anslaget ”Åtgärder för flyktingar” (inom arbetsmarknadsdepartementets huvudti- tel), som disponeras av AMS. Anslaget är ett s k förslagsanslag som vid behov får överskridas. I senare års budgetpropositioner har föredragande statsrådet anfört att hon förutsätter ”att regeringen kan besluta om överföring, omhändertagande och övriga åtgärder som bedöms nödvändi- ga". Regeringen är därigenom oförhindrad att fatta beslut som innebär att det föreslagna anslaget kommer att överskridas. Anslaget skall täcka kostnader för såväl överföring som för omhändertagande av överförda flyktingar samt för omhändertagande av utlänningar som av SIV jämställts med överförda flyktingar. Anslaget är beräknat för överföring av ett visst antal flyktingar (flyktingkvot), under senare är vanligen 1 250 per budgetår.

För budgetåret 1980/81 hade anslaget beräknats till 90,1 milj kr medan det verkliga utfallet blev 175,6 milj kr.

Ytterligare medel för omhändertagande av flyktingar anvisas under socialdepartementets huvudtitel. Enligt förordningen (1979:1120, ändrad 1980:443) om ersättning för socialhjälp till flyktingar m fl har kommunerna rätt till ersättning från staten för socialhjälp som lämnats till flyktingar under det år tillstånd beviljades samt under de två närmast därefter följande kalenderåren. Under 1980 uppgick detta statsbidrag till ca 54 milj kr.

Det är inte reglerat i någon författning eller annat regeringsbeslut vilka invandrare utöver överförda flyktingar som i förmånshänseende skall jämställas med flyktingar. I praxis jämställer SIV personer som fått stanna här enligt 3, 5 eller 6 55 UtlL. Något hinder att jämställa även andra som fått invandra på grund av politiska skäl finns dock inte.

Huvudansvaret för flyktingöverföringen har fr o m budgetåret 1979/80 förts över från AMS till SIV medan ansvaret för omhändertagande ligger kvar hos AMS. Formerna för uttagningen skall behandlas av den särskilda samrådsgrupp för flyktingfrågor som inrättades enligt beslut av regeringen i maj 1979 och som består av cheferna för de närmast berörda statliga verken, AMS, RPS, skolöverstyrelsen, socialstyrelsen och SIV. Uttagning skall vidare skei samråd med FN:s flyktingkommissariat.'Enligt förslag från en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet i betänkandet (Ds A l981:11) Ett lokalt omhändertagande av flyktingar skall även ansvaret för omhändertagande av flyktingar föras över från AMS till SIV. Förslagen övervägs för närvarande (sommaren 1982) inom regeringskansliet. Närmare redogörelser för omhändertagandet av flyktingar finns dels i departements- promemorian (Ds A 1978:1) Sverige och flyktingarna, dels i departements- promemorian (Ds A l981:11) Ett lokalt omhändertagande av flyktingar.

Omhändertagandet av flyktingar består när det gäller de överförda

' normalt i att vederbörande tas om hand under den första tiden efter ankomsten till Sverige i en av AMS driven mottagningsförläggning. Under förläggningsvistelsen får flyktingen undervisning i svenska och om svenska samhällsförhållanden. En permanent bostad ordnas för flyktingen och den som är arbetsför erbjuds antingen arbete eller någon form av utbildning. För 5 k spontaninresta flyktingar, som av SIV jämställts med överförda flyktingar, blir det vanligen inte fråga om någon förläggningsvistelse. I regel ordnar AMS i stället med s k enskild inkvartering, vilket innebär att AMS (genom länsarbetsnämnden) svarar för inkvartering, uppehälle och under- visning i svenska tills dess man kunnat ordna med utbildning eller arbete. I flyktingförmånerna ingår vidare möjlighet att få startbidrag samt startlån. Till skillnad mot vad som gäller för utländska medborgare i allmänhet har överförda flyktingar och därmed jämställda vidare möjlighet att få svenskt studiestöd utan att först ha arbetat här i två år.

Socialstyrelsen har huvudansvaret för att handikappade flyktingar får den omvårdnad de behöver. I varje års flyktingkvot får ingå det antal handikappade flyktingar som kan tas om hand här på ett tillfredsställande sätt.

6.6. Flyktinghjälp inom ramen för biståndspolitiken

Som framgått i avsnitt 1.2.4 och 4.1.3 syftar den svenska flyktingpolitiken i första hand till att i internationellt samarbete motverka att flyktingpro- blem uppkommer och till att skapa möjligheter för flyktingar att få en fristad i närheten av sina hemländer. I avsnitt 4.1.3 har vi nämnt en resolution som Förenta Nationernas generalförsamling antagit i syfte att förhindra flykting- strömmar. Ansvaret för denna i huvudsak förebyggande verksamhet är delat mellan arbetsmarknadsdepartementet och utrikesdepartementet (UD). Ansvaret för hjälp till flyktingar utanför Sverige ligger på UD inom ramen för biståndspolitiken. De viktigaste anslagsposterna enligt 1982 års budgetpro- position (prop. 1981/82:100, bil 6), vilka helt eller delvis avser hjälp till flyktingar, är följande.

Anslaget C ] . Bidrag till internationella biståndsprogram.

FN:s flyktingkommissarie (UNHCR). 60 milj kr. UNHCR började sin verksamhet år 1951. Verksamheten är inriktad på dels rättsligt skydd för flyktingar, dels nödhjälp i form av exempelvis livsmedelsförsörjning, hälsovård och utbildning för flyktingar. Sverige är den fjärde största bidragsgivaren till UNHCR (efter USA, Japan och Västtyskland). Förutom ( det reguljära bidraget ger Sverige regelmässigt ytterligare bidrag från bl a katastrofprogrammet, jämför nedan.

FN:s hjälpprogram för Palestinaflyktingar (UNRWA). 55 milj kr. Detta hjälpprogram började sin verksamhet är 1950. UNRWA lämnar bistånd till de flyktingar som vid Israels tillkomst lämnade Palestina år 1948 samt till dem som blev flyktingar efter junikriget 1967. Sverige är även här den fjärde största bidragsgivaren (efter USA, EG och Storbritannien).

FN:s barnfond (UNICEF). 140 milj kr. UNICEF upprättades redan år 1946 för att lämna katastrofhjälp till barn och mödrar i det krigshärjade Europa. UNICEF spelar fortfarande en viktig roll som förmedlare av katastrofhjälp, men tyngdpunkten i verksamheten ligger numera på långsik- tiga biståndsprogram. Det är inte möjligt att uppskatta hur stor del av det svenska biståndet till UNICEF som avser flyktingar.

Anslaget C 2. Bilateralt utvecklingssamarbete.

Humanitärt bistånd i Latinamerika. 50 milj kr. Det svenska stödet till humanitära insatser i Latinamerika inleddes år 1973 efter militärkuppen i Chile, då det bilaterala biståndet till Chile upphörde. Stödet går främst till hjälp till flyktingar och hemlösa samt till bistånd till politiska fångar och deras familjer.

Humanitärt bistånd i södra Afrika. 140 milj kr. Ungefär hälften av det humanitära biståndet till södra Afrika går till befrielserörelser som verkar i Sydafrika och Namibia och för deras verksamhet bland flyktingar som tvingats fly till andra länder. Av återstoden av »denna anslagspost går huvuddelen till enskilda organisationer, svenska och internationella, som arbetar bland flyktingar.

Katastrofbistånd m m. 350,8 milj kr. Av katastrofbiståndet går merparten

till hjälp till flyktingar och hemlösa. Gränsdragningen mellan dessa kategorier är ibland besvärlig, det är därför svårt att säga hur stor del av det svenska katastrofbiståndet som kan sägas gå till direkt flyktinghjälp. Budgetåret 1980/81 lämnades bidrag till ett stort antal länder och projekt. De enskilda länder som fick de största bidragen och där huvuddelen torde ha gått till flyktingar eller personer som blivt hemlösa på grund av oroligheter inom landet var Algeriet (flyktingar från västra Sahara men även jordbävningsof— fer), Angola, Etiopien, Kampuchea, Pakistan, Nicaragua, Somalia och Sudan.

I redovisningen under ovan nämnda biståndsanslag framgår i flera fall inte hur stor del av biståndet som gäller flyktinghjälp och förs inga resonemang om flyktingpolitiken i sin helhet. Under anslaget för överföring och omhändertagande av flyktingar i arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel omnämns heller inte den del av flyktingpolitiken som ligger inom bistånds- politikens ram. I översikten till arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel finns emellertid sedan några år ett sammanhållet flyktingpolitiskt resone- mang. I den senaste budgetpropositionen (prop. 1981/82:100, bil 15, s 11) står det först att Sveriges viktigaste bidrag till en lösning av flyktingproble- men är det ekonomiska biståndet till FN och dess flyktingkommissariat och att det kan förutses att ca 500 milj kr av biståndsmedel (posterna har redovisats i det föregående och utgår under UD:s huvudtitel) under budgetåret 1982/83 kommer att användas till förmån för flyktingar i olika delar av världen. Därefter förs ett resonemang om Sveriges kvot för överföring av flyktingar samt för omhändertagande av spontaninvandrare, som går ut på att några ändringar i den politiken inte förutses under budgetåret.

7. Utvecklingen av praxis i asylärenden

7.1. Statistiska uppgifter jämte kommentarer

I likhet med statistiken om invandringen i allmänhet är statistiken i fråga om hur många flyktingar som tagits emot i Sverige bristfällig. I tabell 7.1 redovisas i Sverige mottagna flyktingar och andra som fått en fristad i Sverige på grund av politiska skäl sedan 1950.

Av tabellen jämte fotnoter framgår att ca 82 000 flyktingar eller personer med flyktingliknande skäl tagits emot under tiden 1950-1981 , varav ca 39 000 kvotflyktingar. De större grupperna kommenteras i avsnitten 7.2 och 7.3. Antalet spontant inresta för tiden t o rn år 1977 kan på grund av vissa bristeri underlaget slå fel på något 1 OOO-tal totalt, medan mera exakta siffror finns för kvotflyktingar under hela den aktuella tidsperioden. Siffrorna för kvotflyktingar bygger huvudsakligen på uppgifter i budgetpropositioner och från AMS. Antalet spontaninresta åren 1950-1967 är en uppskattning. Siffrorna för spontant inresta åren 1968-1977 bygger huvudsakligen på uppgifter från AMS om det antal som tagits om hand varje år samt på uppskattningar gjorda av kommitténs sekretariat på grundval av statistik från SIV över beviljade tillstånd och från SCB över folkbokförda utlänningar.

Uppgifterna i tabell 7.1 fr o m år 1978 är relativt tillförlitliga. Fr o m nämnda år finns siffror från SIV när det gäller antalet personer som fått stanna här av politiska skäl. I princip har i statistiken tagits med personer som fått stanna här på grundval av skäl som avses i 3, 5 eller 6 55 UtlL. Viss osäkerhet har dock uppstått när det gäller personer som fått stanna här på grund av anknytning till en person som är flykting. AMS erbjuder samma omhändertagande för nära anhöriga som för huvudpersonen. I SIV:s statistik synes exempelvis nära anhöriga till latinamerikanska flyktingar ha klassats som flyktingar medan anhöriga till flyktingar från Turkiet och Mellanöstern klassats som anknytningsinvandring. De personer som fått stanna här av politisk- humanitära skäl, exempelvis på grund av krigstillståndet i Libanon, finns vidare inte med i SIV:s flyktingstatistik.

Tabell 7.1 Flyktinginvandringen till Sverige åren 1950—1981 (Personer med flykting- och flyktingliknande skäl ingår)

Hemland 1950—67 1968—77 1978" 1979” 1980" 1981" Totalt ——————— _ 1950— Kvot Spontant Kvot Spontant 1981 ca inresta inresta Jugoslavien 6 296 677 6 7 000 Polen 371 ca 2 700 2 000 149 115 95 51 5 500 Tjeckoslovakien 327 ca 3 100 79 82 78 78 3 750 Ungern 8 237 1 663 ca 3 000 99 340 326 187 13 900 Övr. Östeuropa” 1 227 512 43 96 123 163 2 160 Grekland 26 39 ca 5 000 3 36 16 10 5 150 Irak — — 79 104 79 246 500 Iran 8 7 71 157 250 Syrien — — 51 29 51 17 150 Libanon 202 189 ca 1 000 3 1 400 Turkiet — — ca 4 700 120 169 130 138 5 250 Kampuchea - l 115 36 150 Vietnam — — — 158 1 134 999 2 300 Etiopien 64 166 266 127 650 Somalia 4 17 20 4 50 Uganda 634 18 650 Argentina 533 315 305 140 1 300 Bolivia 15 7 266 653 950 Chile ca 4 500 ca 2 000 1 050 609 497 479 9 150 Uruguay 346 353 319 195 1 200 Övr. Latinamerika 37 50 Desertörer och krigsvägrare USA 0. Portugal ca 1 000 — — — 1 000 Ej specificerade län- 246 7 000 168 5 000 365 165 171 177 13 300 der Totalt ca 17 000 ca 7 000 ca 14 000 ca 24 000 3 073 2 768 4 062 3 857 76 000C

” Avser antal tillstånd, varför medföljande barn under 16 år ej är inräknade. Dessa kan uppskattas till ca 6 000 för åren 1978—1981. 5 Albanien, Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien, Ryssland, Ukraina, Östtyskland. f När man räknar in ca 6 000 barn åren 1978—1981 enligt fotnot a blir det totalt ca 82 000 personer, varav ca 39 000 kvotflyktingar.

Källa: Budgetpropositioner, AMS och SIV:s statistik, Departementspromemorian Sverige och flyktingarna (Ds A 1978:1).

6Ibland används i stället uttrycket ”kollektiv

överföring” för att be- .. __ _ _ _ __ teckna mottagande inom 7.2 Overformg av flyktingar 1nom ramen for ramen för flyktingkvot. - I detta betänkande me- HYKtlnngOt

nar vi med "organiserad . . . . överföring” allt motta— I"departementspromemorlan (Ds A 19781) Sverige och flyktingarna ges

gande av flyktingar inom foljande beskrivning av den organiserade överföringen av flyktingar6 (s ramen för flyktingkvot. 23 f): Med ”kollektiv överfö- ring” avser vi endast Enligt riksdagens beslut är 1950 infördes en form av flyktingöverföring som sedan mottagande i form av dominerat svensk flyktingpolitik i 25 år — nämligen den s k kollektiva överföringen. överföring i grupp från Uttagningen genomfördes av en svensk delegation med representanter för medicinal- flyktingläger. styrelsen, sedermera SoS, AMS, Statens utlänningskommission, sedermera SIV samt

senare också rikspolisstyrelsen (RPS). Från början var avsikten att hjälpa till att tömma de flyktingläger som fanns på kontinenten. Efter krigets slut hade miljoner "displaced persons” kunnat återvända till sina hemländer men i lägren uppehöll sig ännu ungefär en miljon människor som sökt en fristad i Västeuropa.

Dessa kollektiva överföringar av flyktingar från läger i Europa hade två syften. Det ena var att av humanitära skäl hjälpa flyktingar som visserligen redan fått skydd undan förföljelse men som ändå befann sig i svår belägenhet. Det andra var att, som en handling av internationell solidaritet, bistå de länder som i första hand fått ta emot flyktingströmmen och bära den största bördan av den. Omfattningen och inriktningen av dessa kollektiva flyktingöverföringar bestämdes genom årliga beslut av statsmak- terna, som på så sätt markerade sin vilja i fråga om flyktingpolitiken. Det antal flyktingar som Sverige beslöt att ta emot angavs i regeringens beslut, den s k flyktingkvoten.

I samarbete med Förenta Nationernas flyktingorganisation, sedermera flykting- kommissarien (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), andra internationella organisationer, svenska beskickningar och vederbörande myndigheter i det land där uttagning skedde, överfördes till Sverige flyktingar från läger i framför allt Österrike och Italien men även från läger i Tyskland, Turkiet, Grekland och Jugoslavien. Det rörde sig främst om ungrare, jugoslaver, tjeckoslovaker, polacker och andra östeuropéer. Även många andra nationaliteter var representerade ———.

Under de första åren var antalet kollektivt uttagna mycket begränsat det rörde sig i regel om något hundratal per år. Den största gruppen var jugoslaver. Hösten 1956 ägde den ungerska revolten rum, som förorsakade en massutvandring (ca 200 000 personer). Under åren 1956-1958 tog Sverige emot sammanlagt 8 400 flyktingar varav närmare 7 400 ungrare. Ett antal ungrare sökte sig spontant till Sverige och fick stanna som flyktingar. Merparten av de ungerska flyktingarna kom emellertid hit genom kollektiv överföring.

År 1960 fanns det ännu över 100 000 inte definitivt placerade flyktingar i läger på den europeiska kontinenten. Under 1960-talet varierade antalet uttagna till Sverige kraftigt år från år det högsta antalet var 1 507 år 1961 och det lägsta antalet 554 år 1963. Det helt dominerande ursprungslandet var Jugoslavien men även från Ungern och Tjeckoslovakien kom ett stort antal.

Under 1970-talet fram t o ut år 1976 uppgick antalet kollektivt överförda flyktingar från Europa till 2 817. Ungrare dominerade (892), följda av asiater från Uganda (534), polacker (351), jugoslaver (208) och tjeckoslovaker (137).

De flyktingar som överförts kollektivt från den europeiska kontinenten till Sverige har till nio tiondelar varit arbetsföra. Men Sverige var också ett av de första länder som tog emot tuberkulossjuka flyktingar, en insats av stor betydelse, då andra länder var stängda för dem. Under 1950-talet mottogs ca 1 000 tuberkulossjuka flyktingar och nästan lika många anhöriga till dem (Invandringen SOU 1967:18, tabell 8). Under senare år har överföringen av tuberkulossjuka haft mycket ringa omfattning, däremot har handikappade flyktingar tagits emot. Enligt regeringens bemyndiganden ingick fram till 1965 vid den kollektiva överföringen i grupperna ett för varje år fastställt antal handikappade. Därefter fick i kvoten ingå det antal sjuka och handikappade som på ett tillfredsställande sätt kunde omhändertas i Sverige. Begreppet handikappad, vilket särskilt i flyktingsammanhang är föga entydigt, definieras inte.

Huvudansvaret för den kollektiva överföringen av flyktingar till Sverige har alltsedan 1950—talet åvilat AMS i samråd med socialstyrelsen (förut medicinalstyrel- sen), SIV (förut utlänningskommissionen) samt senare också RPS. Uppgiften har inneburit uttagning, transport till Sverige, omhändertagande här, utplacering i arbete, utrustning etc. Icke arbetsföra har beretts plats på sjukhus eller tagits om hand på annat sätt av 805 som också stått för deras uppehälle.

Från år 1967 har givits möjlighet att på grundval av de handlingar som upprättats av

FN:s flyktingkommissarie ta ut ett visst antal flyktingar. Det började med att FN:s flyktingkommissarie år 1966 till AMS översände ett antal dossierer på statslösa assyrier i Libanon med begäran om svenskt mottagande. Själva uttagningen skedde emellertid genom en utsänd svensk delegation. Sedan dess har ett begränsat antal personer i trängande behov av en fristad beviljats inresa på renodlad dossierbasis.

Några större grupper som efter 1968 tagits emot här genom organiserad överföring eller eljest efter särskilt bemyndigande av regeringen beskrivs på följande sätt i nämnda promemoria (s 31 f):

Tjeckoslovaker efter sovjetiska inmarschen 1968

Under den sovjetiska inmarschen i Tjeckoslovakien hösten 1968 lämnade ett betydande antal (uppskattningsvis 75 000-100 000) tjeckoslovakiska medborgare sitt hemland. I september 1968 beslöt regeringen att underlätta för dem som så önskade att komma till Sverige eller, om de redan befann sig här, stanna här. Regeringen medgav utlänningskommissionen att 'utan hinder av eljest tillämpade grunder meddela visering för tjeckoslovakiska medborgarei Detta bemyndigande kompletterades under hösten 1968 så att det kom att gälla sammanlagt över 2 100 tjeckoslovakiska

medborgare.

Polska judar

Ungefär samtidigt med händelserna i Tjeckoslovakien genomfördes antisemitiska åtgärder mot judarnai Polen. Många sökte sig till Sverige. Vid utresan ur Polen blev de genom polskt beslut statslösa. I Sverige betraktades de som flyktingar. Totalt beviljades viseringar till 2 630 personer (exkl barn under 16 år) men antalet inresta (från januari 1968 t o m 1972) torde ha rört sig om ca 2 300 personer. Flertalet av dessa har i den svenska statistiken angivits som statslösa.

Asiater från Uganda

På sensommaren 1972 beslöt Ugandas regeringschef, general Amin, att alla asiater i Uganda, som inte hade ugandiskt medborgarskap, skulle lämna landet inom 90 dagar. Många reste till Storbritannien. I september beslöt den svenska regeringen att asiater från Uganda fick överföras från Storbritannien. I november beslöts vidare att ca 300 fick överföras från flyktingläger i Italien och Österrike. Senare har medel anslagits för att ersätta resekostnaderna för ett antal familjemedlemmar. Få asiateri Storbritannien var intresserade av att komma till Sverige, men med den familjesammanföring som ägt rum torde ca 800 asiater från Uganda på olika vägar ha kommit till Sverige.

Flyktingar från Latinamerika

I september 1973 störtades president Allende i Chile och en militärdiktatur infördes. Som en följd härav var ett stort antal personer i Chile tvungna att fly från landet. Det rörde sig inte endast om chilenska medborgare. Under Allendes regim hade nämligen tusentals människor från olika diktaturländeri Latinamerika sökt sig till Chile. Dessa var nu tvungna att fly på nytt. Asylmöjligheterna har blivit allt färre. I Argentina och Uruguay råder särskilt svåra förhållanden. Den svenska regeringen har genom ett flertal beslut medgett att personer i fara fått överföras från Latinamerika till Sverige.

Den överföringen pågår fortfarande. Därtill kommer latinamerikaner som på eget initiativ tagit sig till Sverige. Enligt SIV hade Sverige till den 1 januari 1978 mottagit 6 OOO-7 000 flyktingar från Latinamerika, huvudsakligen från Chile och Uruguay men även från andra latinamerikanska länder. Detta torde vara det största antal latinamerikanska flyktingar som något land tagit emot. Ett mindre antal av de flyktingar som först kom hit från Chile torde dock ha rest vidare till andra länder.

Den reguljära flyktingkvoten har de fyra budgetåren 1979/80 1982/83 uppgått till 1 250 personer per år och främst varit inriktad på flyktingar från Latinamerika. Uttagningen därifrån har skett på dossierbasis. Härutöver har regeringen fattat beslut om överföring av sammanlagt 3 500 s k båtflyktingar från Sydostasien.7 Huvuddelen av den uttagningen har skett på det tidigare traditionella sättet det som brukar kallas kollektiv överföring genom att delegationer med representanter för de närmast berörda myndigheterna i Sverige har besökt flyktingläger i Malaysia, Indonesien och Hongkong och på plats tagit ut de flyktingar som skulle få komma hit.

7.3. Spontant inresta flyktingar och personer med flyktingliknande skäl sedan år 1968

7.3.1. Inledning

Enligt tillgängliga uppgifter om flyktinginvandringen sedan år 1968 (se tabell 7.1) skulle de spontant inresta flyktingarna sedan år 1968 och fram t o m år 1981 uppgå till ca 36 000. Men ordet flykting har då inte använts i sin egentliga betydelse. I själva verket har endast en mindre del anfört sådana skäl som avses i 3 & UtlL. En majoritet har varit personer med skäl som numera finns i 6 & UtlL. Det är dock inte möjligt att med ledning av tillgänglig statistik med säkerhet avgöra hur stor den ena eller den andra gruppen är. Vi återkommer till en bedömning av denna fråga i avsnitt 7.3.9.

Vi beskriver i det följande några av de större grupper som under senare år fått stanna här som flyktingar eller av flyktingliknande skäl. Redovisningen i avsnitten 7.3.2 och 7.3.3 är hämtad från den tidigare nämnda departements- promemorian Sverige och flyktingarna.

7.3.2. Desertörer och krigsvägrare från USA

Under 1967 kom de första amerikanska desertörerna och krigsvägrarna. Den 21 februari 1969 offentliggjorde inrikesdepartementet en presskommuniké av följande lydelse.

”Sedan i maj 1967 har drygt 200 amerikanska medborgare tagits emot i Sverige i egenskap av desertörer eller krigsvägrare. Dessa personers problem och sociala svårigheter har övervägts inom regeringen och organisationer och enskilda har framfört sina synpunkter på problemen. I anslutning till att ett antal ärenden avgjorts i dagens konselj har regeringen gjort följande uttalande.

1. Desertörer och andra krigsvägrare kommer att liksom hittills beviljas UT i Sverige. Den som löper risk för att sändas till tjänstgöring på krigsskådeplats kommer _ till stor del av kinesiskt att få sådan asyl. I övriga fall prövas frågan om asyl med hänsyn till förhållandena i ursprung _ som per båt varje särskilt fall. lämnat Vietnam.

7Flyktingar från Vietnam

2. För att skapa trygghet för dem som sålunda har fått asyl i Sverige förklarar regeringen, att enbart den omständigheten att striderna i Vietnam upphör inte kommer att medföra att dessa personer vägras fortsatt fristad i vårt land.” SIV uppgav våren 1972 att man hade kännedom om att 678 krigsvägrare rest in i landet. Sammanlagt torde ca 800 amerikanska desertörer under åren efter 1967 ha kommit till Sverige, men inte så få av dem lämnade relativt snart landet. Under senare tid har en del rest tillbaka till USA, men det amerikanska erbjudandet om amnesti år 1975 har inte lett till något allmänt återvändande.

7.3.3. Greker under juntatiden

Våren 1967 genomfördes en militärdiktaturi Grekland och ett stort antal greker fann sig tvungna att fly från landet under detta och följande år. Åtskilliga sökte sig till Sverige och fick tillstånd att stanna här. Samtidigt fortsatte den av ekonomiska orsaker betingade arbetskraftsutvandringen från Grekland till Sverige liksom invandringen hit av anförvanter till tidigare invandrare. Våren 1967 skärptes som ovan nämnts de regler för den utomnordiska invandringen som införts 1966. Ett stort antal greker åberopade emellertid politiska skäl för att få stanna här och fick efter långa väntetider i regel UAT. Hur många sådana fall det faktiskt var fråga om är inte känt men det torde ha rört sig om närmare 5 000 vartill kom eventuella familjemedlemmar.

7.3.4. Latinamerikaner

Fram t o 111 år 1977 kom majoriteten av de latinamerikanska flyktingarna hit som överförda inom ramen för flyktingkvoten. Det är fortfarande förhållan- det när det gäller flyktingar från Argentina och Uruguay och under det senaste året från Bolivia. Invandringen från Chile har däremot ändrat karaktär. Antalet överförda inom ramen för flyktingkvoten har stadigt minskat och uppgick åren 1980 och 1981 endast till ett hundratal vardera året. Spontaninvandringen har visserligen också minskat något, men inte i samma utsträckning, och var åren 1980 och 1981 ungefär fyra gånger så stor som överföringen inom ramen för flyktingkvoten. Bland de spontaninresta har samtidigt andelen personer som åberopar att de utsatts för svår politisk förföljelse i form av fängelsevistelse och misshandel minskat. En allt större andel åberopar som skäl att de på grund av sin politiska uppfattning trakasserats på olika sätt exempelvis genom att de avskedats från sitt arbete och haft svårigheter att finna en ny anställning. SIV och regeringen har i åtskilliga fall bedömt att de politiska skälen inte varit trovärdiga och att huvudsakligen ekonomiska skäl legat bakom önskemålet att få bosätta sig i Sverige.

7.3.5. Assyrier och syrianer från Turkiet

De första ärendena rörande spontaninresta assyrier och syrianer från Turkiet, där man från svensk sida lade märke till att det rörde sig om en speciell grupp, handlades av SIV hösten 1974. SIV beviljade i ett mindre antal enskilda fall tillstånd, antingen på grund av familjeanknytning (anknytningarna rörde i allmänhet personer tillhörande den grupp om drygt 200 assyrier och syrianer från Libanon, som tagits emot inom ramen för flyktingkvoten år 1967) eller på grund av skäl med religiös/politisk bakgrund.

Inga avlägsnandebeslut meddelades. I juni 1975, när det stod klart att det kunde vara fråga om ett något större antal personer än man tidigare antagit, beslöt SIV att bevilja tillstånd i de fall där sökanden åberopade i och för sig otillräcklig familjeanknytning hit jämte viss diskriminering i Turkiet. Däremot avslogs ansökningar för personer som endast åberopade den allmänna situationen för assyrier och syrianer i Turkiet.

Hösten 1975 ökade tillströmningen av assyrier och syrianer från Turkiet dramatiskt. Varje vecka anlände minst ett femtiotal med flyg direkt från Istanbul samtidigt som ett stort men okänt antal kom med tåg eller bil från eller via Västtyskland. I december 1975 överlämnade SIV till regeringen för beslut ärenden rörande sammanlagt 18 enskilda assyrier och syrianer från Turkiet. Avsikten var att få vägledning för hur ett stort antal ärenden hos SIV skulle avgöras. SIV rekommenderade att sammanlagt 12 av de 18 skulle få stanna, men förordade avslag i 6 fall (som inte kom direkt från sydöstra Turkiet). I sitt beslut den 26 februari 1976 (det första 5 k nollställningsbe- slutet) beviljade regeringen emellertid tillstånd för samtliga. Regeringen förklarade samtidigt i ett samma dag utfärdat pressmeddelande att man funnit att assyrierna och syrianerna i Turkiet levt under så svåra förhållanden att de borde tillåtas stanna här (dvs att samtliga individer i gruppen kunde anses ha skäl enligt nuvarande 6 % UtlL), att de i fråga om omhändertagande skulle jämställas med flyktingar samt att regeringens beslut skulle vara vägledande för SIV:s handläggning av ärenden rörande alla andra i gruppen som rest in före den 26 februari 1976.

I ett försök att hindra ytterligare tillströmning av assyrier och syrianer från Turkiet införde regeringen vidare med omedelbar verkan visumtvång för turkiska medborgare.

Regeringens beslut i februari 1976 innebar att ca 2 000 personer fick stanna som en direkt följd av beslutet och att ytterligare ca 500 personer beviljades tillstånd att komma hit som nära anhöriga (make/maka och minderåriga barn).

Viseringstvånget för turkiska medborgare visade sig vara ineffektivt när det gällde att stoppa fortsatt invandring. Det berodde sannolikt framför allt på att turkiska medborgare fortfarande var Viseringsfria i de flesta länder i Europa och att den svenska stickprovskontrollen i hamnarna i Sydsverige inte var särskilt väl utbyggd. Vidare hade det första nollställningsbeslutet lett till ett starkt invandringstryck då man inom gruppen hoppades på ett nytt nollställningsbeslut.

Hösten 1976 överlämnade SIV ytterligare några ärenden rörande assyrier och syrianer till regeringen för beslut. Den här gången rekommenderade SIV att samtliga borde tillåtas stanna (en följd av februaribeslutet 1976 var ju att samtliga i gruppen bedömdes ha skäl enligt nuvarande 65 UtlL), men att regeringen samtidigt skulle förklara att man i fortsättningen skulle tillämpa den undantagsklausul (som numera återfinns i 6 & UtlL), som ger möjlighet att vägra tillstånd om ”särskilda skäl” föreligger. Det blev också innebörden av regeringens beslut den 12 november 1976. Regeringen förklarade då att invandringen av assyrier och syrianer från Turkiet fått en sådan omfattning att man inte längre hade möjlighet att ta hand om dem på ett tillfredsställande sätt och att det därför fanns anledning att vägra tillstånd med hänvisning till ”särskilda skäl” för alla som reste in efter den 12 november 1976.

Novemberbeslutet 1976 innebar att ca 2 000 personer beviljades tillstånd här.

Efter november 1976 avslogs i princip alla ansökningar för assyrier och syrianer från Turkiet såvida sökanden inte hade sådan anknytning hit att han kunde beviljas tillstånd på denna grund eller i något undantagsfall — hade starka politiska skäl. De avlägsnandebeslut som meddelades kunde dock i många fall inte verkställas på grund av att sökandena inte sällan med hjälp av släktingar eller av svenska sympatisörer höll sig undan. De beslut som kunde verkställas väckte ofta stor uppmärksamhet i massmedia.

Den 7 juni 1979 fattade regeringen ett nytt beslut av generell innebörd. Enligt det beslutet skulle alla som befann sig här den dagen och som hade anknytning hit genom föräldrar med tillstånd eller barn med tillstånd tillåtas stanna här. I ett försök att hejda fortsatt okontrollerad invandring beslöts vidare samtidigt om en särskild familjeåterföreningskvot för anhöriga till turkiska assyrier och syrianer. Den skulle omfatta 300 personer under budgetåret 1979/80. Därefter fattades beslut om lika stora kvoter även för de två följande budgetåren.

Familjeåterföreningskvoten ledde inte omedelbart till någon påtaglig minskning av antalet illegala inresor. Hösten 1980 inträdde dock en drastisk minskning i antalet inresor och antalet spontaninresta assyrier och syrianer från Turkiet låg därefter under år 1981 på en mycket låg nivå. Sannolikt fanns det flera samverkande orsaker till det. Viseringstvång för turkiska medbor- gare hade införts i de flesta stater i Europa och militärregimen i Turkiet hade inneburit att det var svårare än tidigare att få pass för att resa ut ur landet. Det hade alltså blivit svårare att ta sig till Sverige. Eni hög grad bidragande orsak torde också ha varit att det blivit känt att det mycket sällan var möjligt att få tillstånd i Sverige. De avlägsnandebeslut som verkställdes till Turkiet hade sannolikt en stor preventiv effekt.

Den minskade invandringen av assyrier och syrianer från Turkiet ledde till att regeringen den 17 juni 1982 fattade beslut om att inte längre vägra tillstånd för någon person tillhörande denna grupp med hänvisning till ”särskilda skäl”. Det var, enligt ett samma dag utfärdat pressmeddelande, innebörden av regeringens beslut i ett antal enskilda besvärsärenden. I pressmeddelandet sägs vidare att tillståndsärenden som rör turkiska assyrier och syrianer i fortsättningen kommer att bedömas enligt samma riktlinjer som gäller för övriga utlänningar. Det innebär också att turkiska assyrier och syrianer inte längre generellt kommer att bedömas ha skäl enligt 6 & UtlL utan en prövning av omständigheterna i varje enskilt fall kommer att ske. I meddelandet förklaras också att mot denna bakgrund någon särskild familjeåterföreningskvot för turkiska assyrier och syrianer inte kommer att finnas i fortsättningen.

7.3.6. Personer som flytt till följd av inbördeskriget i Libanon

Inbördeskriget i Libanon bröt ut sommaren 1975. Fram till årsskiftet 1975/76 var det emellertid endast ett fåtal personer som kom till Sverige från Libanon och åberopade kriget där som grund för att få stanna. I februari 1976 beslöt SIV att alla som flytt hit undan kriget skulle tillåtas stanna. Grunden härför var allmänt humanitära skäl. Man trodde då att det inte skulle vara fråga om

något särskilt stort antal. Beslutet låg i linje med det ställningstagande Sverige gjort ett par år tidigare då de som flytt undan kriget på Cypern fick stanna. Situationen när det gällde dem som flydde undan stridshandlingarna i Libanon ändrades emellertid dramatiskt under mars 1976. Med flyg direkt från Beirut till Arlanda anlände varje vecka ett par hundra personer. Efter en månad fann SIV situationen ohållbar och beslöt överlämna ett ärende till regeringen för beslut och rekommenderade att vederbörande inte skulle tillåtas stanna. Regeringen beslöt den 9 april 1976 att den aktuella personen skulle avvisas och anförde i beslutet att de skäl som åberopats inte var så tungt vägande att de kunde anses falla in under dåvarande 2 & tredje stycket UtlL (motsvarande nuvarande 6 & UtlL). Ytterligare några avvisningsbeslut verkställdes därefter, vilket ledde till att inresorna praktiskt taget upphör- de.

I Sverige fanns emellertid ett stort antal personer från Libanon som rest in före den 9 april 1976, uppskattningsvis ca 900. Den 24 juni 1976 beslöt SIV att samtliga som flytt undan inbördeskriget i Libanon skulle tillåtas stanna här. Beslutet gällde oberoende av när inresan ägt rum. SIV ansåg fortfarande i likhet med regeringen att de skäl dessa människor åberopat inte föll in under 2å tredje stycket UtlL och att grunden för att bevilja tillstånd var allmänt humanitära skäl. För att möjliggöra att de omhändertogs av AMS, ”jämställdes" de med flyktingar. SIV:s beslut i juni 1976 innefattade alla som flytt undan kriget i Libanon, oberoende av medborgarskap. Majoriteten torde heller inte ha varit libanesiska medborgare utan syriska medborgare som varit bosatta i Libanon längre eller kortare tid.

Hösten 1976 minskade stridsaktiviteten i Libanon och SIV började meddela avlägsnandebeslut för personer som endast åberopade den allmän- na situationen där. Sannolikt kom dock inte något avlägsnandebeslut att verkställas. Sommaren 1978 fattade SIV och regeringen beslut med liknande innebörd. Man beslöt då att alla som varit bosatta i Libanon sedan före år 1975 och som rest in i Sverige före den 1 juli 1977 skulle tillåtas stanna här. Även detta beslut gällde oberoende av medborgarskap. SIV:s och regering- ens beslut sommaren 1978 innebar att uppskattningsvis ett hundratal personer tilläts stanna här.

Sedan situationen i Libanon ånyo förvärrats under hösten 1978 beslöt SIV våren 1979 att den allmänna situationen i Libanon återigen skulle utgöra tillräckliga skäl för att bevilja tillstånd. Den här gången lade man emellertid till att för den som inte var libanesisk medborgare i första hand skulle undersökas om det var möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut till annat land, exempelvis Syrien. Även denna gång fattade regeringen beslut med liknande innebörd, vilket innebar att regeringen biföll besvär över de avlägsnandebeslut SIV tidigare fattat. Beslutet våren 1979 torde inte ha kommit att omfatta något större antal personer, relativt få personer kom från Libanon under denna tid.

Sommaren 1980 ökade återigen inresorna men i augusti 1980 bedömde SIV att situationen i Libanon förbättrats så att avlägsnandebeslut skulle kunna verkställas dit. Några avlägsnandebeslut kunde också snabbt verkställas till Libanon. Detta torde ha hejdat en ny stor våg av inresande därifrån och på kort tid avbeställdes hos SAS kontor i Beirut ca 400 redan bokade biljetter till Stockholm.

Under åren 1976-1981 beräknas sammanlagt ca 1 500 personer som flytt undan kriget i Libanon ha tillåtits stanna här. Majoriteten av dessa var sannolikt inte libanesiska medborgare. De som fick stanna efter är 1976 jämställdes inte med flyktingar och fick därigenom inte flyktinghjälp av AMS.

En speciell situation inträdde sommaren 1982. Den israeliska inmarschen i Libanon föranledde SIV att i ett cirkulärmeddelande till polismyndigheterna i juni 1982 rekommendera, att beslut om avvisning till Libanon inte meddelades och att eventuella avvisningsärenden lämnades över till SIV för beslut. SIV rekommenderade vidare att även ärenden rörande verkställighet till Libanon av redan fattade avlägsnandebeslut lämnades över till SIV. Det betonadesi meddelandet att det anförda endast gällde om det var fråga om verkställighet till Libanon och inte om verkställighet var möjlig till Syrien. SIV:s rekommendation kom sannolikt att beröra endast ett fåtal perso- ner.

7.3.7. Några andra kategorier Ungerska ”avhoppare”

Medborgare i stater i Östeuropa måste regelmässigt ha ett särskilt utresetillstånd för att kunna lämna hemlandet inte bara för att bosätta sig i annat land utan även för turistbesök utomlands. För turistbesök brukar dessa utresetillstånd begränsas till vistelse utomlands en månad och den som överskrider den tiden riskerar bestraffning vid hemkomsten (detta gäller inte Polen, i vart fall inte före den 13 december 1981). Risken för bestraffning på grund av överskridet utresetillstånd har sedan lång tid tillbaka ansetts utgöra tillräckliga skäl för att tillstånd skall kunna beviljas i Sverige. När det gäller Ungern är straffpåföljderna i den ungerska strafflagen lägre än i de flesta andra öststater. I den ungerska strafflagen stadgas bl a att ”den som genom att kringgå reglerna för utlandsresa och vistelse utomlands varaktigt vistas utomlands och därmed väsentligen skadar Ungerska Folkrepublikens intressen begår en brottslig handling och straffas med fängelse högst tre år”. Om den brottsliga handlingen är av mindre vikt ”med avseende på dess bevekelsegrund, dess syfte och övriga omständigheter i fallet” kan påföljden bli fängelse i högst ett år, korrektions-uppfostringsanstalt eller böter. Enligt lagen kan även förmögenhetskonfiskering ske.

Det har varit svårt att från svensk sida få en helt klar bild av praxis vid tillämpning av de ovan redovisade straffbestämmelserna. Det finns dock uppgifter som tyder på att påföljderna i praktiken blivit mildare under senare år (maximistraffet sänktes år 1979 från fem år till tre år) och att de vid inte alltför lång bortovaro kan inskränkas till en varning.

Oklarheten om praxis vid straffmätningen har medfört att ungerska medborgare som överskridit tiden för sitt utresetillstånd hittills regelmässigt bedömts ha skäl enligt 6 & UtlL och därmed tillåtits stanna här. Medborgare i de flesta andra öststater (med undantag för Polen) har däremot bedömts riskera sådan påföljd vid en återkomst till hemlandet, efter att ha överskridit sina utresetillstånd, att de ansetts ha skäl enligt 3 & UtlL.

Under senare år har några 100-tal ungerska medborgare årligen beviljats tillstånd på grund av åberopade politiska skäl. De flesta av dessa har utöver att de överskridit sina utresetillstånd inte åberopat sådana skäl att de eljest skulle ha tillåtits stanna här.

Eritreaner från Etiopien

Antalet asylsökande från Etiopien har varit relativt högt under senare år. De flesta kommer från provinsen Eritrea och åberopar krigstillståndet där som skäl mot att återvända. De flesta har uppgivit att de i större eller mindre utsträckning varit politiskt engagerade i hemlandet och har bedömts ha skäl enligt 3 eller 6 55 UtlL. Några har endast åberopat det oroliga läget i hemprovinsen och har då tillåtits stanna av politisk-humanitära skäl och utan att ”jämställas" med flyktingar.

I många fall har det funnits starka skäl att anta att dessa eritreaner inte kommit till Sverige direkt från hemlandet utan att de vistats en tid i något annat land och ofta också haft tillstånd där (exempelvis i Sudan). Enligt statistik från RPS saknar emellertid flertalet etiopiska medborgare passhand- ling när de uppsöker polismyndighet för att ge in ansökan om asyl. Detta kan i sig uppfattas som ett starkt indicium för att inresan måste ha skett på annat sätt än vad sökandena regelmässigt uppger, nämligen att de rest genom hela Europa och in i Sverige utan passhandling. Bara i undantagsfall har det på grund av bevissvårigheter varit möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut beträffande en etiopisk medborgare till det land vederbörande kommit ifrån.

Under de senaste åren har 200-300 etiopiska medborgare årligen beviljats tillstånd på grund av politiska skäl. Den helt övervägande delen har varit eritreaner.

Iranska medborgare

Under åren 1979 och 1980 beviljades tillstånd för sammanlagt över 1 000 gäststuderande från Iran. Antalet nya gäststuderande sjönk kraftigt under år 1981. Under andra halvåret 1981 beviljades tillstånd för mindre än 50 nya gäststuderande och under första halvåret 1982 endast för 8 personer. Nedgången beror på flera faktorer: krav på studieplats vid de av universi- teten anordnade svenskkurserna i Sverige, svårigheter att få tillstånd att lämna Iran för studier utomlands och svårigheter att föra ut valuta ur landet. Samtidigt som antalet nya gäststuderande minskat har antalet asylsökande ökat. De asylsökande har utgjorts dels av personer som kommit direkt från Iran, dels av gäststuderande här i Sverige som inte velat återvända hem och som åberopat den politiska situationen i Iran mot att återvända. Bland de asylsökande har funnits ett relativt stort inslag av kristna armenier, men också kurder samt iranier som arbetat för politiskt oppositionella organisa— tioner. I ett meddelande till polismyndigheterna den 1 december 1981 anförde SIV bl a att verket ”gjort den bedömningen att det spända läget i Iran och regimens hänsynslösa förföljande av oppositionella ger anledning till en mycket generös bedömning av de skäl som iranska medborgare åberopar mot att återvända till hemlandet”. År 1981 beviljades ca 150

iranska medborgare tillstånd på grund av politiska skäl mot ca 70 år 1980 och endast 7 personer år 1979. Under första halvåret 1982 ökade antalet ytterligare. Ca 300 personer beviljades då tillstånd.

7.3.8. Polska medborgare 1981—1982

Under senare delen av 1970—talet och början av 1980-talet utgjorde polackerna den största utomnordiska invandrargruppen. Endast en mindre del åberopade emellertid någon form av politiska skäl. Under sista kvartalet 1980 och de tre första kvartalen 1981 beviljades således endast ett femtiotal polacker tillstånd på grund av politiska skäl (de flesta med skäl enligt 65 UtlL) medan ett tusental beviljades tillstånd av andra skäl, främst anknytning.

När en militärregering övertog makten i Polen i december 1981 befann sig ett mycket stort antal polackeri Sverige. En del hade kommit hit i hopp om att få stanna här och åberopade den svåra ekonomiska situationen i Polen och osäkerhet inför framtiden. Många befann sig emellertid också här på besök hos släktingar och hade sannolikt för avsikt att återvända till Polen.

Osäkerhet om situationen i Polen och vad som skulle kunna hända vid en återkomst gjorde att regeringen i januari 1982 avgav en principdeklaration (i form av ett pressmeddelande) om att samtliga polacker som fanns i landet skulle beviljas tillstånd. Samtliga bedömdes av SIV ha skäl enligt 6 & UtlL och ”jämställdes” i ekonomiskt hänseende med flyktingar. I ett internt meddelande inom SIV i mars 1982 sägs emellertid att personer som ”numera” kommer från Polen visserligen skall tillåtas stanna, men att "status” för nykomna får bedömas på grundval av den enskildes berättelse. Det är alltså för dessa personer inte fråga om att generellt ange 6 & UtlL. I ett senare meddelande till polismyndigheterna i juni 1982 säger SIV att polska medborgare inte längre skall särbehandlas och att utlänningsärenden rörande polacker i fortsättningen skall handläggas på sedvanligt sätt.

Under första halvåret 1982 beviljade SIV tillstånd för ca 2 700 polska medborgare, som gett in ansökan efter inresan i Sverige.

7.3.9. Sammanfattning och försök till fördelning efter flykting- och olika flyktingliknande skäl

Det finns inte någon statistik över fördelning på flyktingar och personer med flyktingliknande skäl av dem som fått tillstånd beviljat på grund av åberopade politiska skäl. Genomgången i avsnitten 7.3.2-7.3.8 av några större grupper asylsökande under senare år samt kommitténs undersökning av ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 ger ändå underlag för en någorlunda säker bedömning. (Resultatet av undersökningen såvitt angår fördelning av asylsökande på medborgarskap och kategorier framgår av bilaga 3).

Sammanfattningsvis kan sägas att den organiserade överföringen av flyktingar fr o m budgetåret 1975/76 varit helt inriktad på personer som kan bedömas vara flyktingar enligt 35 UtlL. Endast när det gäller de sk båtflyktingarna från Sydostasien har inte något formellt krav ställts upp på att

de skall löpa risk för förföljelse, men de som tillhör denna kategori har ändå bedömts ha flyktingskäl.

Av de spontaninresta asylsökande som beviljats tillstånd efter inresan i landet under senare år kan högst en tredjedel bedömas ha varit flyktingar enligt 3 & UtlL och 50-60 % ha skäl enligt 6 & UtlL. Återstoden har beviljats tillstånd av politisk-humanitära skäl, och de har heller inte fått flyktingför- måner. Den största grupp som beviljats tillstånd av politisk-humanitära skäl har utgjorts av personer som åberopat krigstillstånd i Libanon (under år 1976, under senare delen av år 1979 och fram till augusti 1980 samt från juni 1982).

Personer som bedömts ha skäl enligt 5 & UtlL (krigsvägrare) har under senare år huvudsakligen endast kommit från Irak. Antalet asylsökande från Irak har visserligen ökat under senare delen av år 1981 och första halvåret 1982. Totalantalet som bedömts som krigsvägrare sedan det särskilda skyddet för denna grupp infördes år 1976 är mycket lågt.

8 Invandring av anhöriga

8.1. Internationella överenskommelser

Det händer inte sällan att olika internationella överenskommelser åberopas när här bosatta personer önskar att deras släktingar skall få förena sig med dem i Sverige. Vad man ofta hänvisar till är slutdokumentet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, vilken avslutades i Helsingforsi augusti 1975. Slutdokumentet brukar kallas Helsingforsöverenskommelsen trots att det inte är fråga om någon överenskommelse i egentlig mening utan om mer principiella uttalanden om vilka de deltagande staterna kunde uppnå enighet. I konferensen deltog samtliga europeiska stater samt USA och Canada.

Ett avsnitt i slutdokumentet från konferensen handlar om familjeåter- förening. Däri uttalas att de deltagande staterna kommer att i positiv och humanitär anda behandla ansökningar från personer som önskar återförenas med medlemmar av sina familjer. Det sägs däremot ingenting om vilken krets av familjemedlemmar som man skall underlätta återföreningen för.

Frågan om invandrares principiella rätt att förenas med sina familjer har tagits upp även i andra internationella sammanhang (det gäller exempelvis konventioner om migrerande arbetstagare inom den internationella arbets- organisationen /ILO/ och inom Europarådet). Det står emellertid varje enskild stat fritt att bestämma villkoren för sådan familjeåterförening (exempelvis i form av krav på att bostadsfrågan är löst) liksom att bestämma kretsen av de familjemedlemmar som bör tillåtas följa med en invandrare. I de flesta länderna tillämpar man det egna familjebegreppet, och till familjen hänförs i regel endast make/maka och minderåriga barn. De flesta invandrarländer har regler som dessutom gör det möjligt för äldre föräldrar, som för sin försörjning är beroende av sina barn, att återförenas med barnen. Se vidare redogörelsen i kapitel 16 för regleringen av invandringen i vissa andra länder.

8.2. Författningsbestämmelser m m

8.2.1. Tillstånd för utlänning med familjeanknytning

131 & UtlF stadgas att UT får ges bl a "om utlänningen har familjeanknyt- ning till en person som är bosatt här eller annars har särskild anknytning till

Sverige”. Av författningstexten framgår inte vad som skall avses med ”familjeanknytning”. Svaret på den frågan får sökasi riktlinjer (som lämnats i propositioner) och i praxis. Till det återkommer vi i avsnitten 8.3-8.5.

Enligt 46 & UtlF föreligger som framgått av redogörelsen för grundläg- gande författningsbestämmelser i kapitel 3 — undantag från skyldigheten att ha AT bl a för den som är gift med svensk medborgare (eller med svenskfödd) och som antingen har UT för annat ändamål än studier eller som ”i rätt tid” (dvs innan tidigare tillstånd eller viseringsfri tid gått ut) sökt UT för annat ändamål än studier och ännu inte fått svar på sin ansökan.

Den som är gift med svensk medborgare är således för närvarande i de flesta fallen undantagen från skyldigheten att ha AT men behöver däremot UT. Som likaså framgått av redogörelsen i kapitel 3 övervägs (juli 1982) emellertid en ändring av bestämmelsen om undantag från skyldigheten att ha AT— mot bakgrund av att UT från den 1 april 1981 enligt huvudregeln skall ha sökts och beviljats före inresan i landet.

8.2.2. Undantag för vissa minderåriga barn från skyldigheten att ha UT och AT

Enligt 30 & UtlF föreligger undantag från skyldigheten att ha UT för ogift utländskt barn under 16 år, om barnets vårdnadshavare, eller, när flera har vårdnaden, en av dem är svensk medborgare eller medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge, eller är bosatt här i riket och har UT. Motsvarande gäller enligt 46 & UtlFi fråga om AT. Ogift barn under 16 år som har en legal vårdnadshavare här med tillstånd har således en ovillkorlig rätt att stanna här. Åldersgränsen var tidigare 20 år, men sänktes på förslag av SIV till 16 år fr o m den 1 januari 1976. SIV hade som motiv för sänkning anfört bl a att med dåvarande regler undantag från skyldighet att ha UT och AT förelåg exempelvis för en nittonåring vars mor beviljats ett kortare UT för besök här. SIV anförde dock samtidigt att verket hade för avsikt att även i fortsättningen bevilja UT och AT för barn mellan 16 och 20 år, vars vårdnadshavare (eller en av dem) var svensk medborgare eller beviljats tillstånd här som invandrare. I praxis krävs dock att barnet är ogift (se avsnitt 8.4.2).

8.3. Riktlinjer enligt 1968 års riksdagsbeslut

I fråga om invandring av anhöriga anförde departementschefen i prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken, mm följande (5 114):

Make och oförsörjda barn till utlänning som har tillstånd att vistas och arbeta här bör om bostadsfrågan är löst beviljas vistelsetillstånd utan prövning av deras försörjnings- möjligheter. Motsvarande bör gälla utlänningens eller hans makes föräldrar eller annan nära släkting, men bara om föräldrarna eller släktingen är väsentligt beroende av den härvarande utlänningen för sin försörjning och utlänningen har ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen. I fråga om övriga anförvanter bör vanliga regler gälla för prövningen av vistelsetillstånd.

När departementschefen sedan talar om den humanitärt motiverade invandringen ger han dock ytterligare en möjlighet för anhöriga att få komma till Sverige i speciella fall. Han säger nämligen (s 114) att ”enskild invandring av andra hjälpbehövande än asylfall bör tillåtas endast i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till Sverige”. Men här räcker det således inte med släktskap. Det måste också föreligga mycket starka humanitära skäl.

Den invandring av anhöriga man talar om i 1968 års riktlinjer är de fall där en invandrare i Sverige önskar ta hit sin familj , som han levt tillsammans med innan han själv flyttade hit. Som vi i avsnitt 8.4 närmare skall visa har denna form av anknytningsinvandring utgjort en mindre del av den totala anknytningsinvandringen. Den helt övervägande delen har bestått av anknytningar som uppkommit efter det att den här bosatta parten flyttade hit. Den formen av anknytningsinvandring berörs inte alls i 1968 års riktlinjer.

8.4. Praxis vid tillståndsprövningen för make/maka (sammanboende) samt minderåriga barn

8.4.1. Make/maka samt sammanboende

8.4.1.1 Allmänt

Make/maka till den som är bosatt i Sverige, vare sig denne är svensk medborgare, medborgare i annat nordiskt land eller medborgare i icke nordiskt land och med gällande vistelsetillstånd i Sverige, beviljas i praxis regelmässigt UT och AT här. Sammanboende under äktenskapsliknande former jämställs sedan 1970-talets början med äktenskap. Homosexuella förhållanden jämställs i princip med heterosexuella. Någon prövning av att bostadsfrågan är löst, som förutsätts i 1968 års riktlinjer, sker i praxis inte innan tillstånd beviljas för make/maka (och sammanboende).

En förutsättning för tillstånd är emellertid att parterna kan göra sannolikt att det rör sig om ett seriöst förhållande och inte ett skenförhållande som tillkommit för att hjälpa någon att få UT. (Här bortses från de ytterst sällan förekommande fall där det kan finnas skäl att vägra tillstånd jämlikt 12 & UtlL på grund av exempelvis grov brottslighet).

Hur avgör man om ett förhållande är seriöst? De enklaste fallen är de som rör personer som varit gifta eller sammanboende under en längre period och som kanske också har barn tillsammans. Sådana personer beviljas tillstånd som invandrare redan vid första beslutstillfället. I fall där det är svårare att avgöra om det rör sig om ett seriöst förhållande kan flera kortare, tidsbegränsade tillstånd beviljas (s k uppskjuten invandringsprövning). Som framgår i det följande hör till den förstnämnda kategorin endast en mindre del av dem som beviljas tillstånd på grund av anknytning till någon här bosatt person.

Den övervägande delen av fallen utgörs alltså av personer som vid beslutstillfället varit gifta eller sammanboende endast under en kortare tid

och där parternas bekantskap heller inte varat någon längre tid. Det är dessa fall, som brukar kallas "snabba anknytningar”, som medför problem när beslut skall fattas.

8.4.1.2 ”Snabba anknytningar” uppskjuten invandringsprövning

Fram till början av 1970-talet utgjorde skenäktenskap och skenförhållanden inte något problem vid tillståndsgivningen. Den som önskade invandra till Sverige hade ofta goda möjligheter att göra det, exempelvis som arbets- kraftsinvandrare. Sedan regleringen av invandringen skärpts år 1967 och deti början av 1970-talet blivit betydligt svårare än tidigare att få en ansökan om AT tillstyrkt av AMS, började alltfler upptäcka att ett bra sätt att få tillstånd i Sverige var att åberopa äktenskap eller sammanboende med någon här bosatt person. Från att tidigare ha accepterat make/maka till här bosatt person som invandrare redan i samband med första ansökan, började SIV under 1970—talets första år att ge tillstånd tidsbegränsat för tre månader de första gångerna. Om SIV vid prövningen av förlängningsansökan kunde konstatera att det inte varit fråga om ett allvarligt menat förhållande vägrades förlängning.

Antalet fall där man ansåg att det fanns skäl att misstänka att det uppgivna förhållandet var en konstruktion ökade dock snabbt, samtidigt som det visade sig svårt att i praktiken avgöra om ett förhållande som upphört varit allvarligt menat eller inte. I mars 1975 uttalade SIV:s styrelse följande, sedan ett antal ärenden av angiven typ behandlats:

Om äktenskap eller sammanboende åberopas som grund för tillstånd här och omständigheterna inte talar för att det är fråga om ett seriöst förhållande, kommer tillstånd första gången också i fortsättningen att beviljas endast för kortare tid, regelmässigt tre månader. Om förhållandet vid tidpunkten för förlängningsansökan fortfarande är oklart kommer även nästa tillstånd att ges för en tid av endast tre månader. I tveksamma fall kan det även finnas skäl att ytterligare en gång förlänga tillståndet för endast tre månader. Först därefter ges tillstånd för längre tid, då vanligen ett år. Det innebär i praktiken att den definitiva invandringsprövningen kan komma att ske först sedan sökanden legalt vistats här nio månader ett år (inberäknat viseringsfri tid). Att det kan vara nödvändigt att ge flera korta tillstånd beror på svårigheterna att utreda om det rör sig om ett seriöst förhållande eller en konstruktion. Invandrarverket har ofta inte möjlighet att avgöra denna fråga utan får nöja sig med att utreda vissa yttre omständigheter, exempelvis om parterna sammanbor eller inte. Har samman- boendet upphört efter kort tid anses sökanden inte ha förvärvat så stark anknytnmg till Sverige att det finns skäl att ge fortsatt tillstånd.

I vissa fall är omständigheterna sådana att mycket talar för att det rör sig (in ett skenförhållande. Föreligger sådana omständigheter och kan rimlig förklaring inte lämnas, kan sökanden heller inte räkna med att få tillstånd på grund av den åberopade anknytningen även om äktenskap ingåtts.

I styrelsebeslutet år 1975 fastslår SIV en delvis ny princip med två särskilda aspekter. Man inför generellt en uppskjuten invandringsprövning för de 5 k snabba anknytningarna. Att förhållandet från början varit seriöst skall inte medföra rätt till fortsatt tillstånd, om förhållandet sedan upphör. Har förhållandet varat endast en kort tid, anses sökanden därigenom inte ha

förvärvat så stark anknytning till Sverige att denna anknytning skall utgöra skäl för fortsatt tillstånd.

Problemet med s k snabba anknytningar diskuterades på nytt av SIV:s styrelse den 22 juni 1977. Man uppskattade då inom SIV att föregående är ca 4 000 personer beviljats UT på grund av äktenskap eller anknytning. Styrelsen beslöt då bl a, att den som beviljades UT på grund av s k snabb anknytning, inte skulle accepteras som invandrare förrän efter två års tillstånd. I stället för att som tidigare ge tillstånd för tre månader tre eller fyra gånger skulle man i fortsättningen ge tillstånd tidsbegränsat till sex månader de första fyra gångerna. Först därefter skulle sökanden normalt accepteras som invandrare. Samtidigt framhöll styrelsen att om det av förlängningsan- sökan skulle framgå att makarna hade gemensamt barn, sökanden borde kunna accepteras som invandrare även om han ännu inte haft UT under två ar.

I sitt betänkande 1979/80:27 om en ny utlänningslag tog arbetsmarknads- utskottet med anledning av flera motioner upp problemet med skenäkten- skap och uppskjuten invandringsprövning. Utskottet anförde bl a följande (5 40):

Som tidigare sagts räknas i princip anknytning i form av äktenskap eller samboende till de klara fall som berättigar till uppehållstillstånd. Om emellertid äktenskapet eller samboendet uppkommit i anslutning till eller efter inresan tillämpas en ordning med s k uppskjuten invandrarstatus. Det innebär att kortvariga tillstånd ges under en tid av två år. Om äktenskapet eller samboendet bestått under denna tid accepteras utlänningen som invandrare. Avsikten med denna ordning är att man skall komma åt fall som är rena konstruktioner i syfte att göra det möjligt för utlänningar att stanna här.

Den redovisade ordningen med uppskjuten invandrarstatus har inneburit problem i en del fall av allvarligt menade äktenskap eller seriöst samboende. Om en sådan relation upplöses inom tvåårsperioden kan det innebära att den utländska parten inte får förnyat uppehållstillstånd. Det innebär i sin tur problem, tex för kvinnor som nödgas återvända till länder där skilsmässor inte accepteras och frånskilda har låg status.

Utskottet anförde därefter att problemet med uppskjuten invandrarstatus uppmärksammats i fyra motioner och fortsatte (s 41):

Principen med uppskjuten invandrarstatus har som tidigare sagts tillkommit för att stävja det missbruk som förekommer genom att en utlänning under skydd av ett tillfälligt äktenskap eller samboende söker få rätt att bosätta sig här i landet. Enligt utskottets uppfattning kan man inte avstå från att behålla systemet med att under de första åren ge uppehållstillstånd för endast kortare tid, men självfallet bör tillämp— ningen vara sådan att enskilda personer såvitt möjligt inte kommer i kläm.

Utskottet sade sig därefter vilja stryka under vad som framförts i en av motionerna, nämligen att de uppställda reglerna måste tillämpas varsamt, och iortsatte (s 41 f):

Reglerna bör alltså inte få verka automatiskt utan myndigheterna måste från en humanitär utgångspunkt beakta omständigheterna i de enskilda fallen. En sådan tillämpning ligger i linje med vad statsrådet Andersson deklarerat i en interpellations- debatt i december förra året. Utskottet räknar med att regeringen noga följer utvecklingen och vid behov vidtar åtgärder.

Arbetsmarknadsutskottets uttalande godtogs av riksdagen.

Det är således SIV som beslutat om s k uppskjuten invandringsprövning för ”snabba anknytningar”. Genom arbetsmarknadsutskottet av riksdagen godtagna uttalande torde emellertid SIV inte längre på egen hand kunna ändra den praxis man infört. Utskottets uttalande torde dock innebära att regeringen har viss möjlighet att ändra praxis på denna punkt utan att höra riksdagen.

Att göra utredning i ärenden där ”snabb anknytning” åberopas och att söka utröna om det är fråga om ett seriöst förhållande kan vara en grannlaga uppgift. Eftersom huvudregeln är att UT skall ha sökts och beviljats före inresan, kommer utredning i de flesta förstagångsärenden att göras av en svensk utlandsmyndighet. Enligt en ny utredningsblankett, avsedd att användas av utlandsmyndigheterna och fastställd av SIV år 1981, skall utredningen, när anknytning genom äktenskap eller sammanboende åbero- pas, innefatta följande:

1. En noggrann redogörelse för det förhållande som åberopas inhämtas. När, var och hur uppstod bekantskapen? Vilka kontakter har parterna haft sedan man först träffades? (Brevväxling? Vilket språk används?) Åberopas äktenskap skall bevis härom ges in.

2. Vilka framtidsplaner finns inför bosättningen i Sverige? Hur skall försörjnings— och bostadsfrågan lösas?

3. Övriga upplysningar (eventuellt egen skrivelse från sökanden). Om båda parter infinner sig vid intervjutillfället bör båda höras men var för sig. SIV kan också ta in upplysningar från den här bosatta, t ex genom utredning hos polisen.

Polismyndigheternas utredningar i ärenden där anknytning genom äkten- skap eller sammanboende åberopas avser numera främst förlängningsären- den. SIV och RPS i samråd utfärdade år 1975 föreskrifter för polismyndig- heternas s k anknytningsutredningar. Dessa föreskrifter tog främst sikte på utredning av förstagångsärenden men gäller i tillämpliga delar även för utredning i förlängningsärenden. I föreskrifterna erinras bl a om att det endast är sökanden själv som är skyldig att personligen inställa sig hos polismyndighet och lämna upplysningar. Men, sägs det, vägrar den andra parten att lämna upplysningar får det självfallet till följd att anknytningen blir svår att bedöma, vilket i sin tur kan leda till att tillräcklig grund för ett positivt beslut inte kan anses föreligga. Det framhålls vidare att hembesök i utredningssyfte inte bör ingå i utredningsrutinen.

Isamband med undersökningen av ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 gjordes försök att följa upp de ärenden, där tillstånd beviljats på grund av ”snabb anknytning”. Av bilaga 3, tabell 2, framgår att förlängt tillstånd vägrades i sammanlagt 15 fall, sedan äktenskap/sammanboende upphört. Det skall jämföras med att totalt 459 tillstånd beviljades under en månad på grund av ”snabb anknytning". Men när undersökningen gjordes hade frågan om status som invandrare ännu inte avgjorts i över 100 av de 459 fallen. Några säkra slutsatser om hur många som vägras förlängt tillstånd sedan äktenskap/ sammanboende upphört kan därför inte dras av oktoberundersökningen.

Som komplettering till oktoberundersökningen såvitt avser ”spruckna

anknytningar” har kommittén gjort en stickprovsundersökning avseende samtliga avlägsnandebeslut som meddelades av SIV i mars 1981. Den undersökningen visar att SIV under nämnda månad meddelade sammanlagt 30 avlägsnandebeslut sedan förlängt tillstånd vägrats efter det att äktenskap/ sammanboende upphört. Bland de 30 fallen i mars 1981 var det ca tre fjärdedelar män trots att det är fler kvinnor än män som beviljas tillstånd på grund av ”snabb anknytning". De flesta som vägrades förlängning hade haft tillstånd här ett år eller mindre.

8.4.1 .3 Äktenskap och sammanboende där ena parten är minderårig

Enligt svensk lag kan den som är omyndig (under 18 år minderårig) ingå äktenskap endast med särskilt tillstånd från länsstyrelsen. Praxis när det gäller att bevilja sådant tillstånd synes variera mellan olika länsstyrelser. Sexuellt umgänge med den som är under 15 år är straffbelagt enligt brottsbalken . Det torde inte förekomma att länsstyrelse lämnar tillstånd att ingå äktenskap för någon som är under 15 år.

För ingående av äktenskap är i allmänhet svensk lag tillämplig endast beträffande svensk medborgare. För medborgare i annat land är i regel hemlandets lag tillämplig. Även om annat lands lag är tillämplig kan dock den som är under 15 år inte ingå äktenskap i Sverige inför svensk myndighet. Den som är bosatt i Sverige sedan minst två år har möjlighet att få rätten att ingå äktenskap prövad enligt svensk lag. Detta kan vara en fördel för den som kommer från ett land där högre giftermålsålder föreskrivs än den svenska, 18 ar.

I praxis beviljas inte UT för den som vill komma hit för att ingå äktenskap eller sammanbo, om någon av parterna är minderårig. Om parterna har ingått äktenskap utomlands och kvinnan är gravid (eller parterna redan har gemensamt barn) vid ansökningstillfället, har SIV dock i regel ansett att tillstånd inte kan vägras, även om det skulle röra sig om någon som fortfarande är skolpliktig. Äktenskapet måste dock vara giltigt enligt tillämplig lag. I undersökningen av en månads ärenden hos SIV har endast ett fåtal fall påträffats där ena parten varit minderårig, varav en under 15 år.

Principen om uppskjuten invandringsprövning tillämpas även i dessa fall.

8.4.2. Barn under 20 år

Som framgått av avsnitt 8.2.2 är barn under 16 år vars legala vårdnadshavare (eller en av dem) är bosatt i Sverige undantagna från skyldigheten att ha UT. Ett sådant barn har således en ovillkorlig rätt att vistas här.

Barn mellan 16 och 20 år beviljas regelmässigt UT och AT om en vårdnadshavare är bosatt här. En förutsättning är dock att det är fråga om ett ogift barn. I praxis tillfrågas alltid barn, som börjar närma sig 20 år och som kommer från länder där giftermålsåldern är låg, om de är ogifta. Skulle det senare visa sig att barnet lämnat felaktiga upplysningar på denna punkt (det har förekommit att ansökan för make/maka och även barn kommit in till SIV omedelbart efter det att tillstånd beviljats ”barnet”), kan det givna tillståndet

3Prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag.

återkallas och avlägsnandebeslut meddelas.

Gifta barn oavsett ålder kan normalt inte räkna med att få tillstånd enbart på den grunden att de har sina föräldrar här. Ogifta barn, som i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som föräldrarna och som stannat kvar vid föräldrarnas utflyttning för att exempelvis slutföra studier eller fullgöra militärtjänst, beviljas å andra sidan normalt tillstånd även om de skulle vara över 20 år.

8.4.3. Undantag från kravet på UT före inresan

Som framgått av avsnitt 3.4 är huvudregeln att utlänning som önskar bosätta sig i Sverige skall ha sökt och beviljats UT före inresan i landet. Undantag från detta krav föreligger dock enligt 33 & UtlF om utlänningen ”avser att förena sig med nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och utlänningen tidigare har sammanlevt med denne utom riket”. SIV har efter samråd med RPS i maj 1982 meddelat föreskrifter och allmänna råd till polismyndigheterna rörande UT före inresan (RPS cirkulärmeddelande CM 7/82, 1982 05 18). När det gäller undantaget för familjeåterföreningsfall sägs bl a följande:

Av propositionen, 3 s 34, framgår att undantagen skall gälla 'de klara familjesamman- föringsfallenå Härmed avses ”den situationen att en make/maka eller minderåriga barn kommer hit för att förena sig med den härvarande maken eller makan respektive med föräldrarna'.

Någon som helst tvekan om att förhållandet är materiellt tillståndsgrundande kan inte föreligga när undantag från kravet på att UT skall vara klart före inresan övervägs enligt denna punkt. Det skall röra sig om tidigare fast etablerade familjebildningar som återuppbyggs i Sverige efter att ha splittrats t ex på grund av politisk förföljelse eller av arbetsmässiga skäl. Oftast gäller det här anknytningsförhållanden av sådan otvetydig- het att den efterinvandrade parten genast accepteras som invandrare.

Ordet ”sammanlevt” i författningstexten innebär normalt att man skall ha bott i ett gemensamt hem utomlands . En sammanlevnad under semestervistelser i ena partens hem är inte tillräcklig grund för undantag från kravet på att UT skall vara ordnat före inresan, även om det skulle vara fråga om ett flertal månadslånga perioder. Sammanlevnad :" Sverige efter den 1 april 1981 saknar i princip betydelse för den formella prövningen och grundar inte undantag. ——

Med *minderårigt barn* avses barn under 20 år , vilket är den i övrig praxis tillämpade åldersgränsen. Härvid förutsätts att barnet är ensamstående, dvs varken gift eller sammanboende.

Med ”make/maka” jämställs som i övrig tillståndspraxis sammanboende , självfallet under förutsättning att tvekan inte råder om att förhållandet är fast etablerat.

Av nyssnämnda proposition angående införande av den nya utlänningslagen framgår vidare (s 35) att undantag från kravet på UT före inresan kan göras även i det fallet att en utländsk kvinna har ansökt om UT på grund av anknytning till en här bosatt person och hon vid prövningstillfället är havande eller redan fött barn. Enligt SIV:s föreskrifter och allmänna råd skall konstaterad graviditet vara grund för materiell prövning av anknytningen vare sig det är kvinnan själv eller mannen som är tillståndssökande. Det sägs vidare att graviditeten skall styrkas med tillförlitlig dokumentation, varvid s k apotekstest inte godtas.

8.4.4. Invandringens omfattning i fråga om make/maka (sammanboende) och minderåriga barn

8. 4. 4.1 Tidigare tillgänglig statistik

Först fr o m är 1976 är det möjligt att göra någon uppskattning av anknytningsinvandringens storlek. Det var då som SIV började att särskilt för statistiska ändamål märka ut de tillstånd som beviljades på grund av någon form av anknytning (såväl släktanknytning som anknytning till riket exempelvis i form av tidigare vistelse här). Enligt beräkningar på grundval av SIV:s statistik skulle anknytningsinvandringen under de senaste åren i allmänhet ha uppgått till ca 8 000-9 000 personer per år. Dessa uppskatt- ningar har erhållits genom en omräkning av SIV:s siffror och skall innefatta det totala antalet personer som tillåtits invandra på grund av anknytning till Sverige, inkl barn under 16 år.

Med ledning av en undersökning av den utomnordiska invandringen år 1977 (Expertgruppen för invandringsforskning, EIFO, Rapport nr 8, Stockholm 1979) gjorde SIV den uppskattningen att minst hälften av anknytningsinvandringen avsåg anknytningar som uppkommit efter sökan- dens inresa i Sverige. De 5 k snabba anknytningarna uppskattade SIV till totalt ca 5 000 per år.

Någon närmare analys av anknytningsinvandringen under tidigare perio- der finns inte tillgänglig.

8.4.4.2 Kommitténs undersökning av en månads ärenden hos SIV

Resultatet av undersökningen av ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 redovisas i bilaga 3. Även denna undersökning (efter korrigering för minderåriga barn som inte ingår i grundmaterialet) tyder på att anknytnings- invandringen under de senaste åren uppgått till ca 8 OOO-9 000 personer per år. En större andel än vad man tidigare antagit synes bestå av s k snabba anknytningar.

Resultatet av undersökningen när det gäller anknytning i form av make/maka (sammanboende) samt barn mellan 16 och 20 år framgår av följande uppställning.

Åberopad anknytning Bifall Avslag Före Efter Summa Före Efter Summa inresa inresa inresa inresa

Make/maka (sammanboende) i förhål- landen som bestått viss tid samt barn 16—20 år 21 51 72" 3 3 ”Snabba anknytningar" (uppskjuten invand- ringsprövning) 126 333 459" 5 16 21

" Av totalt 909 beviljade tillstånd.

8. 4. 4.3 Undersökning rörande effekterna av regeln om krav på UT före inresan

Undersökningen som redovisats i avsnitt 8.4.4.2 gjordes innan krav på UT före inresan infördes från den 1 april 1981. En något mer begränsad undersökning som kommitten gjort av ärenden som kom in till SIVi oktober 1981 och som redovisas i bilaga 7, tyder på en kraftig minskning av antalet tillstånd på grund av s k snabb anknytning. Enligt den senare undersökning- en har antalet personer som efter inresan beviljats tillstånd på grund av ”snabb anknytning” minskat från 333 i oktober 1978 till ett knappt 50-tal i oktober 1981. Totalt minskade antalet tillstånd beviljade på grund av ”snabb anknytning” från 459 i oktober 1978 till ca 330 i oktober 1981.

8.5. Andra anhöriga än make/maka (sammanboende) och barn under 20 år

8.5.1. Utveckling av riktlinjer m rn efter 1968 års riksdagsbeslut

8.5.1.1 Inledning

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 8.3 kunde enligt 1968 års riktlinjer föräldrar beviljas tillstånd om de bedömdes vara väsentligt beroende av härvarande barn för sin försörjning och barnen här i landet bedömdes ha möjlighet att svara för försörjningen. För övriga anhöriga gällde enligt 1968 års riktlinjer att tillstånd kunde beviljas om de var hjälpbehövande men ”endast i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger”.

Förslag till ändringar i 1968 års riktlinjer på dessa punkter har flera gånger förts fram men endast i samband med införande av 1980 års utlänningslag finns något ställningstagande från regering och riksdag och då endast av mycket begränsad betydelse. En av vår kommittés uppgifter när det gäller förslag till nya riktlinjer för invandringspolitiken är att överväga konsekven- serna av en ändring av riktlinjerna för invandring av anhöriga. Med hänsyn härtill har redovisningen i det följande av förslag till ändringar i 1968 års riktlinjer och av utvecklingen i övrigt efter 1968 gjorts utförlig. Efter den genomgången följer en redogörelse för praxis sådan den utvecklats.

8.5.1.2 Förslag i betänkandet Sverige och flyktingarna från en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet

I betänkandet (Ds A 1978:1) Sverige och flyktingarna, En översyn av frågor som rör uttagning och omhändertagande av flyktingar utarbetad av en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet, diskuterades även mö jlig- heterna för släktingar till härvarande utlänningar att invandra till Sverige. Arbetsgruppen konstaterade att det är en grundläggande förutsättning för ett normalt liv i Sverige att en flykting snabbt kan återförenas med sina närmaste anhöriga om han så önskar. Arbetsgruppen anförde vidare (5 65 f):

Vi anser att vid tillståndsgivningen en något vidare tillämpning av begreppet 'synnerliga skäl” som det är omnämnt i prop. 1968:142 bör övervägas. Det borde finnas möjlighet att utan att riktlinjerna i princip ändras medge en något vidare tillämpning av ”synnerliga skäl”. En sådan uppmjukning av praxis borde ta sikte främst på de fall, där den härvarande släktingen kommit hit som flykting. Skälen härtill är flera. Det viktigaste är att flyktingar inte kan besöka sitt hemland, ofta inte ens då de förvärvat svenskt medborgarskap. ——— När det gäller anhöriga till flyktingar förordar vi en mindre strikt prövning av ”synnerliga skäl”. Att närmare ange när tillräckligt humanitära skäl (i kombination med släktskap) skall anses föreligga är inte möjligt, utan de omständigheter som anförs får bedömas från fall till fall.

I en särskild promemoria som underhand överlämnades till arbetsmarknads- departementet i juli 1978, föreslog SIV att en särskild familjeåterförenings- kvot skulle införas. I likhet med arbetsgruppen inom departementet konstaterade SIV att oron för anhöriga i hemlandet många gånger försvårar anpassningen för invandrare här, och särskilt då för flyktingar. SIV erinrade om att det alltid finns en möjlighet att ta emot även anhöriga till flyktingar inom ramen för en fastställd flyktingkvot men bara om den härvarande flyktingen själv tagits emot inom ramen för en flyktingkvot. Något krav på viss släktskap ställs inte. För anhöriga till spontaninresta flyktingar, liksom för anhöriga till personer som fått stanna här av humanitära skäl eller politisk- humanitära skäl, finns däremot ofta inte möjlighet att bevilja tillstånd. SIV menade att ett utvidgat släktbegrepp skulle kunna innebära att ett alltför stort antal människor skulle få rätt att komma till Sverige för att man tillfredsställande skulle kunna ta emot alla inom en begränsad tidsrymd. SIV föreslog därför i stället en särskild familjeåterföreningskvot om förslagsvis 250 personer per år, som skulle kunna användas för de mest ömmande fallen.

I sitt remissyttrande över arbetsgruppens förslag hänvisade SIV till ovannämnda promemoria och anförde bl a följande:

Om regeringen inte skulle anse sig kunna införa en särskild kvot för anhöriga som ovan föreslagits, vill SIV anföra följande när det gäller 'en vidgad tillämpning av begreppet synnerliga skäl”. Som framförts ovan skulle en även begränsad uppmjukning kunna leda till att ett mycket stort antal personer under en relativt kort tidsrymd måste tillåtas komma hit med alla problem när det gäller omhändertagande och kostnader som detta skulle medföra. Om en uppmjukning skall ske anser SIV det därför önskvärt att i förväg söka något precisera hur nuvarande praxis bör ändras. SIV anser det inte lämpligt att i större utsträckning än för närvarande ta hänsyn till de kvarvarandes situation. När det gäller de flesta aktuella länder är det inte möjligt att få fram någon tillförlitlig utredning om situationen för de kvarvarande och risken för djupt orättvisa beslut skulle därför vara stor om hänsyn främst skulle tas till humanitära skäl som rör personer i annat land. Situationen för de kvarvarande bör dock kunna vägas in i de undantagsfall tillförlitlig utredning, exempelvis via svenska ambassaden, kan erhållas. De svenska utlandsmyndigheterna torde dock i allmänhet inte ha personella resurser för tex hembesök hos personer som önskar komma hit. SIV anser att i stället de härvarandes situation i allmänhet bör tillmätas avgörande betydelse när det gäller möjligheterna att få hit nära anhöriga. Möjligheterna att uppnå en någorlunda likartad bedömning är då betydligt större. En faktor, som SIV anser bör få större tyngd i bedömningen än för närvarande är om den härvarande vistats länge i Sverige och hunnit fast etablera sig här. Han har då relativt större möjligheter att ta hand om och hjälpa sina släktingar tillrätta. Det innebär i regel också att han tvingats leva åtskild

från släktingarna utomlands under relativt lång tid. SIV anser att viss betydelse även bör fästas vid om den härvarande är svensk medborgare. Ett inte ovanligt fall är att majoriteten i en syskonskara finns i Sverige men föräldrar och/eller några syskon i annat land. Vid bedömning av om ”synnerliga skäl” skall anses föreligga anser SIV deti sådana fall rimligt att fästa stor vikt vid om majoriteten av medlemmarna i 'kärnfamiljen' föräldrar/barn finns i Sverige. Det skulle i sådana fall kunna sägas innebära en utvidgning av begreppet 'sista länk' till att i större utsträckning än för närvarande avse fler än en person. En annan faktor som skulle kunna vägas in är om den härvarande upplever sin situation som särskilt pressande på grund av att han tvingas leva åtskild från anhöriga. Det kan exempelvis gälla den som är helt ensam men också en person som är gift och vars make/maka har många anhöriga här medan han/hon inte har egna anhöriga som föräldrar och syskon och som upplever just detta som en stor orättvisa.

Regeringen var dock inte beredd att ta ställning till förslagen vare sig från arbetsgruppen eller SIV utan ansåg att frågan måste utredas närmare. I februari 1979 beslöt regeringen att överlämna frågan om vidgade möjligheter för anhöriga att få komma till Sverige till utlänningslagkommittén för att tas i beaktande i dess fortsatta utredningsarbete.

8.5.1.3 Förslag från utlänningslagkommittén i betänkandet Ny utlänningslag

När det gäller kretsen av anhöriga som bör tillåtas invandra jämte huvudmannen uttalade utlänningslagkommittén i betänkandet (SOU 1979:64) Ny utlänningslag bl a följande (s 114 f):

För den politiske flyktingen är situationen som nämnts ofta helt annorlunda än för övriga invandrare. Frånvaron av möjlighet att besöka hemlandet eller att låta anhöriga i hemlandet besöka Sverige måste vara särskilt svår. Om flyktingen inte har egen familj, dvs make/maka eller barn, utan har t ex en syster eller bror som inte är ”sista länk” och som därför enligt praxis inte tillåts bosätta sig här som anknytningsfall kan det ändå finnas skäl som talar för att låta denne bosätta sig här. Flyktingen kan ha känt en speciell gemenskap med detta syskon. Frånvaron av denna gemenskap kan göra det extra besvärligt för flyktingen här. En sjuk släkting, som flyktingen saknar förmåga att hjälpa i hemlandet och som kanske på grund av flyktingens utresa inte får adekvat vård, är ett annat exempel. Även föräldrar och kvarvarande syskon bör när omständigheterna är särskilt ömmande, framför allt för den härvarande, kunna få tillstånd att komma hit. En politisk flyktings speciella situation här i Sverige, med oro och ängslan för anhöriga i hemlandet, bör således kunna tas i beaktande när man bedömer om ”synnerliga skäl' föreligger att tillåta bosättning här av annan/andra än nära anhöriga. — —

Något annorlunda är situationen om man överväger att tillåta invandring av andra än anhöriga till politiska flyktingar. En mer vidsträckt tolkning av begreppet ”synnerliga skäl” när det gäller rätten för alla grupper av invandrare att ta hit släktingar kan inte sägas ligga i linje med riktlinjerna för invandringspolitiken. Ett av skälen härför är att det, som SIV påpekat, kan komma att röra sig om invandring av ett ganska stort antal människor.

Kommittén anser därför att motsvarande vidsträcktare tolkning av begreppet ”synnerliga skäl” för anhöriga till övriga invandrare inte kan göras mot bakgrund av den fastlagda invandringspolitiken.

Kommittén framförde därutöver följande synpunkter när det gäller den krets av familjemedlemmar som bör få invandra tillsammans med huvudmannen, oavsett om denne är flykting eller inte (5 115):

Kommittén har ansett det rimligt att tex föräldrar som är väsentligt beroende av barnet/barnen här i Sverige på annat sätt än för sin försörjning också bör få möjlighet att bosätta sig här. Den huvudsakliga skillnaden mot hittillsvarande praxis blir då att det inte sker någon prövning av de härvarande barnens möjligheter att försörja föräldrarna. Denna prövning har ändå visat sig meningslös och orättvis eftersom det inte finns några möjligheter att se till att barnen verkligen försörjer föräldrarna.

Som tidigare nämnts har två föräldrar som inte haft barn i hemlandet undantagsvis fått komma hit som 'Sista länk'-fall. Även föräldrar som har ett hemmavarande minderårigt barn bör enligt kommitténs mening kunna tillåtas bosätta sig här, om övriga barn är bosatta häri Sverige och det dessutom föreligger starka humanitära skäl. Beträffande situationen för den som bor här bör då särskilt beaktas lång tids vistelse här liksom svenskt medborgarskap. Detta medverkar dessutom till att underlätta inpassningen i det svenska samhället för den/dem som kommer hit. Det bör understrykas att detta resonemang inte innebär att en familj med flera barn kan flytta hit bara de har ett barn i Sverige. Anknytningen till hemlandet är ju då väsentligt större än till Sverige. Självfallet måste det också röra sig om mycket starka humanitära skäl för att invandring i de fall som ovan nämnts skall tillåtas.

I sitt remissyttrande anslöt sig SIV till utlänningslagkommitténs resonemang och tillstyrkte förslaget i fråga om principerna för invandring av anhöriga. SIV framförde samtidigt att den då aviserade utredningen om bl a riktlinjerna för invandringen borde få till uppgift att överväga familjebegrep- pets framtida omfattning.

8.5.1.4 Uttalanden i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag

I propositionen om en ny utlänningslag anförde föredragande statsrådet att hon fann de av utlänningslagkommittén föreslagna ändringarna välgrundade och anslöt sig till vad kommittén anfört i denna del. Hon erinrade vidare om att en del remissinstanser framfört att den utvidgning av möjligheterna att ta hit släktingar som föreslagits i fråga om flyktingar också borde gälla för utlänningar som fått stanna här av politisk-humanitära skäl och fortsatte (s 39):

Vad gäller önskemålet om en tillämpning av det vidgade familjebegreppet även på den politisk—humanitära gruppen delar jag kommitténs uppfattning att den skulle leda till att ett stort antal anhöriga gavs rätt att bosätta sig här. Frågan är av sådan omfattning att jag inte nu är beredd att gå längre än vad kommittén har föreslagit. Den bör i stället bli föremål för ytterligare överväganden i samband med den utredning om vår framtida invandringspolitik som jag i annat sammanhang avser att återkomma till.

8.5.2 Nuvarande praxis

8.5.2] Anhöriga till politiska flyktingar

Med anledning av uttalandena i prop. 1979/80:96 har SIV i oktober 1980 meddelat följande ändringar och kompletteringar i de interna anvisningarna rörande beviljande av tillstånd för anhöriga.

Några mer generella riktlinjer kan knappast fastställas när det gäller vilken invandring som skall tillåtas av anhöriga till flyktingar utöver vad som gäller för anhöriga till invandrare. Det får bli en bedömning i det enskilda fallet med ledning av uttalandena i propositionen. Omständigheterna måste vara väsentligt annorlunda än i normalfallet, då det skall röra sig om en tillämpning av 'synnerliga skäl, enligt 1968 års riktlinjer. Bedömningsgrund skall framför allt vara den härvarandes utsatta situation samman- hängande med hans isolering här från anhöriga på grund av flyktingskapet. Syskon med egen familj kan endast undantagsvis komma i fråga för tillstånd.

8.5.2.2 Anhöriga till andra än politiska flyktingar

Enligt SIV:s interna anvisningar skall följande gälla. El Föräldrapar med samtliga barn i Sverige beviljas tillstånd om de är i 60— årsåldern eller däröver eller det föreligger starka humanitära skäl. D Föräldrapar (utan medföljande barn) som har barn både i Sverige och i annat land kan beviljas tillstånd efter en bedömning och vägning av skilda faktorer. Om en faktor är mycket stark som exempelvis extremt hög ålder eller svår sjukdom kan prövning av övriga faktorer underlåtas. De faktorer som prövas är annars:

Föräldrarnas ålder. Normalt krävs att föräldrarna är i 60—årsåldern eller däröver. Ju högre ålder desto starkare skäl för tillstånd. -— Föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation. Ju svårare förhållanden föräldrarna lever under desto starkare skäl för tillstånd. (Med svåra förhållanden avses inte allmän fattigdom i landet utan att de lever under avsevärt svårare förhållanden än befolkningen i allmänhet i landet). Antal vuxna barn i Sverige och i annat land. Normalt bör krävas att majoriteten av barnen finns i Sverige. — De härvarande barnens situation. Om barnen i Sverige varit här länge, ca fem år, eller är svenska medborgare talar detta starkt för att tillstånd bör ges. Även mycket stark känslomässig bindning hos barn här som tar sig uttryck i t ex psykiska besvär kan tala för tillstånd, likaså om barnen här faktiskt försörjt föräldrarna under senare är. B Föräldrapar med medföljande minderåriga barn kan beviljas tillstånd om det är fråga om endast ett minderårigt barn och om alla andra barn finns i Sverige och det dessutom föreligger starka humanitära skäl. Om det är fråga om mer än ett minderårigt barn eller om det finns ytterligare barn i annat land än Sverige, måste det föreligga ”synnerliga skäl”. D Änka/änkling eller frånskild med minderåriga barn (under 16 år) bör normalt accepteras om majoriteten av de vuxna barnen finns i Sverige. Om något av de medföljande barnen är 16 år eller äldre, om de vuxna barnen utomlands är lika många eller fler än den/de som finns i Sverige eller om antalet medföljande barn inte står i rimligt förhållande till antalet här bosatta barn, krävs mycket starka humanitära skäl. D Ensamstående förälder utan medföljande minderåriga barn beviljas UT för bosättning hos barn här i landet utan några krav i fråga om antalet här bosatta barn, etc.

UT beviljas i ovanstående fall utan prövning av försörjningen. Den som har ett arbetserbjudande kan också beviljas AT. SIV säger vidare att ett

frågetecken är om bostadsfrågan i Sverige bör vägas in vid tillståndsgivning- en. Detta förutsätts i 1968 års riktlinjer men har inte tillämpats i praxis. I vart fall om sökanden befinner sig i någon form av akut svår situation bör enligt SIV så inte ske heller i fortsättningen.

Praxis när det gäller andra släktingar än föräldrar innebär sammanfatt- ningsvis att följande släktingar kan räkna med att få tillstånd utan prövning av försörjningen.

”Hemmavarande” ogifta barn över 20 år som inte följt med föräldrarna vid utflyttningen till Sverige, exempelvis på grund av militärtjänst.

_ Annan nära släkting som i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande.

3 Annan nära släkting som kan betecknas som ”sista länk”, dvs en person (undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar befinner sig i Sveri- ge.

Innan tillstånd beviljas för släktingar enligt ovan sker en bedömning av många faktorer i ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge sökanden och den härvarande bott tillsammans i hemlandet, hur lång tid efter den förstes flyttning till Sverige som den andre söker tillstånd att få komma in rn.

8.5.3 Särskild familjeåterföreningskvot för turkiska assyrier och syrianer

Som ovan nämnts ansåg sig regeringen år 1979 inte ha tillräckligt underlag för att ta ställning till SIV:s förslag om en familjeåterföreningskvot. Däremot beslöt man samma år om en särskild s k familjeåterföreningskvot för vissa turkiska medborgare (assyrier och syrianer) med anhöriga här i Sverige. Detta beslut ingick som ett led i ett åtgärdspaket våren 1979 som bl a hade till syfte att söka hejda fortsatt illegal invandring av assyrier och syrianer. I beslutet om kvoten heter det:

Medgivandet avser föräldrar och vuxna barn till assyrier och syrianer med uppehålls- tillstånd i Sverige, som eljest inte skulle tillåtas bosätta sig här. Om synnerliga skäl föreligger får visering meddelas även för annan anhörig. Familjeanknytningens styrka och särskilt ömmande personliga omständigheter skall vara vägledande för beslut om Visering.

Medgivandet om den särskilda familjeåterföreningskvoten avsåg 300 perso- ner för budgetåret 1979/80. Beslut om lika stor kvot fattades senare även för budgetåren 1980/81 och 1981/82.

Den som togs emot inom ramen för dessa familjeåterföreningskvoter jämställdes i förmånshänseende inte med flykting och hade heller inte möjlighet att få bidrag till resekostnad av statliga medel. (Frivilligorganisa- tioner som Röda Korset kunde däremot i viss utsträckning lämna bidrag till resekostnader i dessa fall).

Den särskilda familjeåterföreningskvoten gällde således endast assyrier och syrianer som var turkiska medborgare. I praxis krävdes också att sökanden inte bara var turkisk medborgare utan också bosatt i Turkiet och inte i tex Västtyskland.

När regeringen den 17 juni 1982 beslöt att särbehandlingen av turkiska assyrier och syrianer skulle upphöra (jfr avsnitt 7.3.5) och tillstånd inte längre skulle vägras någon med hänvisning till ”särskilda skäl”, fattades samtidigt beslut om att någon särskild familjeåterföreningskvot inte skulle finnas kvar.

8.5.4 Undantag från kravet på UT före inresan

Som framgått av avsnitt 3.4 är huvudregeln att utlänning som önskar bosätta sig i Sverige skall ha sökt och beviljats tillstånd före inresan. I avsnitt 8.4.3 har redogjorts för undantaget från huvudregeln, såvitt avser den som vill förena sig med nära familjemedlem. I sistnämnda avsnitt har också nämnts att SIV efter samråd med RPS i maj 1982 meddelat föreskrifter och allmänna råd till polismyndigheterna rörande UT före inresan (RPS cirkulärmeddelande CM 7/82, 1982 05 18). Där framgår att, när det gäller andra anhöriga än make/maka och minderåriga barn, något undantag från kravet på UT före inresan normalt inte skall göras. Det sägs uttryckligen i föreskrifterna att personers egenskap av änka/änkling eller föräldrapar inte i sig utgör grund för att göra undantag. En kombination av omständigheter kan dock medföra, sägs det, att det skulle vara stötande för rättskänslan att inte tillåta en materiell prövning trots att inresan har ägt rum. En bedömning får ske i det enskilda fallet, varvid hänsyn tas till omständigheter som ålder, sjukdom, handikapp, hemresans längd och besvärlighet etc. Det framhålls dock att den allmänna riktlinjen måste beaktas, att undantagsfallen skall begränsas i största möjliga utsträckning.

I enlighet med uttalande i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag framhålls i de nämnda föreskrifterna vidare att undantag även bör kunna göras för vissa anhöriga till flyktingar.

8.5.5 Invandringens omfattning när det gäller andra anhöriga än make/maka och deras barn under 20 år

Det finns inte någon officiell statistik när det gäller omfattningen av invandringen av anhöriga. Resultatet av undersökningen av samtliga ärenden som kom in till SIV under oktober 1978 visar att under denna månad 132 personer åberopade anknytning hit i form av annan släktskap än make/maka eller barn under 20 år. Av dessa beviljades exakt hälften, 66 personer, tillstånd medan resten fick avslag. Avslag och bifall för olika kategorier släktingar framgår av nedanstående uppställning.

Åberopad anknytning Bifall Avslag Föräldrar med barn i Sverige 43 31 Barn över 20 år med föräldrar i Sverige 13 5 Syskon 5 19 Ovriga släktingar 5 11 Summa 66" 66

" Av totalt 909 beviljade tillstånd.

Eftersom antalet beviljade tillstånd för varje enskild kategori anhöriga är litet, anser vid det inte möjligt att göra någon uppskattning av det totala utfallet per år fördelat på de olika kategorierna. Den totala invandringen av andra nära anhöriga än make/maka och minderåriga barn har vi i annat sammanhang (jfr avsnitt 1.4) uppskattat till ca 1 300 personer för år 1980.

Av ovanstående siffror kan dock inte särskilt långtgående slutsatser dras när det gäller invandringstrycket från anhöriga med släktingar i Sverige. Det torde vara allmänt känt att exempelvis syskon endast i undantagsfall beviljas tillstånd här. Antalet sökande som åberopar sådan anknytning som huvudsakligt skäl torde därför också bli relativt lågt. En generösare praxis skulle sannolikt leda till ett väsentligt större antal sökande. Däremot torde siffrorna för föräldrar som söker tillstånd under åberopande av barn här säga något mera om invandringstrycket. Här är utsikterna till bifall väsentligt större, vilket borde medföra att till skillnad mot vad som gäller i fråga om syskon de flesta som önskar komma hit sannolikt anser det mödan värt att ansöka om tillstånd och i första hand åberopa släktskapen.

9 Övrig invandring

9.1. Annan anknytning till Sverige än genom anhörig

9.1.1. Anknytning genom tidigare vistelse i Sverige

Det finns inte några av statsmakterna antagna riktlinjer för att bevilja tillstånd för den som har anknytning till Sverige på annat sätt än genom anhöriga. Det är här helt en fråga om praxis. I SIV:s interna anvisningar från 1979 sägs följande om när tillstånd får beviljas på grund av anknytning genom tidigare vistelse här:

Den som inte vistats utomlands mer än sex månader efter det att senast meddelat tillstånd i Sverige utlöpt kan av polismyndighet beviljas förlängt tillstånd. Har utomlandsvistelsen varat längre tid skall ansökningen avgöras av SIV. Den som inte vistats utomlands mer än ett år kan därvid regelmässigt påräkna förlängning. Vid längre utomlandsvistelse blir frågan om nytt tillstånd beroende på en awägning mellan längden av den tidigare vistelsen här, längden av utomlandsvistelsen och orsaken till vistelsen utanför Sverige. Den som rest till hemlandet för att göra militärtjänst kan exempelvis påräkna nytt tillstånd även om militärtjänsten varat avsevärt längre tid än ett år och den tidigare vistelsen i Sverige varit relativt kortvarig.

Som framgått av redogörelsen för grundläggande författningsbestämmelser i tillståndsfrågor i kapitel 3 kan den som har PUT i praktiken vara utrest mellan 3 och 6 år utan att PUT återkallas. Detta beror på problem med bevisning om att vederbörande lämnat landet för gott. Om vederbörande själv meddelar att han avser att flytta från Sverige och inte återkomma hit, återkallas dock PUT omgående. Om tillståndet har återkallats måste den som vill återvända till Sverige söka tillstånd på vanligt sätt.

Två ärenden av intresse i sammanhanget har avgjorts av regeringen i juli 1982. Båda rörde grekiska medborgare. Den ena hade varit bosatt här åren 1972-1976 och den andre åren 1972-1977. Båda hade beviljats PUT under sin vistelse här, i det förstnämnda fallet är 1974 och och i det andra fallet är 1975. De återvände till Sverige under hösten 1981. I båda fallen ansåg SIV och regeringen att bosättningen här i landet hade upphört vid utflyttningen och återkallade därför deras PUT. De bedömdes heller inte ha sådan anknytning till Sverige att det förelåg skäl att tillåta dem att stanna här (dvs bevilja UT). Regeringen beslöt utvisa dem.

Enligt undersökningen av ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 åberopade sju personer som skäl tidigare vistelse här. Samtliga beviljades

tillstånd (totalt beviljades 909 personer tillstånd på grundval av ansökningar som kom in i oktober 1978).

Sammanfattningsvis kan sägas att praxis är oklar när det gäller hur länge en utlänning kan vara utrest från Sverige och ändå räkna med att få tillstånd om han återinvandrar.

Ifråga om undantag från kravet på att UT skall vara klart före inresan står det följande om den nu aktuella kategorin i SIV:s i kapitlen 3 och 8 omnämnda föreskrifter och råd till polismyndigheterna.

Tidigare vistelse i Sverige utgör normalt inte skäl att göra undantag från regeln att UT skall vara klart före inresan, även om vistelsetiden här varit långvarig. Dock görs undantag för en utlänning som tidigare har accepterats som invandrare och som återvänder efter att ha varit utrest högst ett år eller efter värnpliktstjänstgöring i hemlandet. Vidare kan i vissa fall en kombination av t ex långvarig tidigare vistelse i Sverige, kortare utlandsvistelse samt stark släktanknytning hit medföra att undantag från huvudregeln kan övervägas. (Undantag har medgetts för en person som har bott i Sverige i ca sju år och som efter omkring två års utlandsvistelse orsakad av slitningar i förhållandet har återvänt till sin svenska sammanboende och parets barn).

9.1.2. Anknytning genom svenskt påbrå

Som framgått av redogörelsen i kapitel 3 föreligger enligt 46 % p 5 och 6 andra stycket UtlF undantag från skyldigheten att ha AT för svenskfödd person samt för make/maka och barn under 16 år till sådan person. Det skall således vara fråga om en person som vid födelsen blivit svensk medborgare men därefter förlorat sitt svenska medborgarskap. I sådana fall beviljas också alltid UT. I praxis beviljas emellertid tillstånd inte bara till svenskfödda utan även till alla som har svenskt påbrå genom att en av föräldrarna varit svenskfödd.

Enligt oktoberundersökningen åberopade denna månad 26 personer anknytning hit genom svenskt påbrå och 25 av dem beviljades tillstånd (av 909 tillstånd totalt). Det rörde sig praktiskt taget uteslutande om hemvän- dande svenskamerikaner, vilket är naturligt eftersom den övervägande delen av alla svenskättlingar utomlands finns i USA.

I SIV:s i föregående avsnitt omnämnda föreskrifter och råd om prövning av UT efter inresan står det, att för personer med svenskt ursprung prövas ansökningar i sak hos SIV enligt följande.

Undantag från kravet på att UT skall vara ordnat före inresa görs för personer som är födda svenska medborgare, liksom för personer vars far och/eller mor är eller har varit född svensk medborgare. För tredje generationens svenskättlingar görs inte undantag. Här berörda fall avser framför allt svensk-amerikaner.

9.1.3. Anknytning genom anställning hos svenskt företag i utlandet eller genom anställning på svenskt fartyg

Långvarig anställning hos svenskt företag utomlands eller ombord på svenskt fartyg har i praxis ansetts grunda en anknytning till Sverige som kan utgöra skäl att bevilja tillstånd för invandring. De fall som varit aktuella i praxis har i allmänhet gällt personer som varit anställda ombord på svenska fartyg. Här

har anställning ombord under ett tiotal år ansetts grunda tillräcklig anknytning för att tillstånd skall beviljas. För den som varit rederianställd under minst tre år och som blivit arbetslös och berättigad till ersättning från svensk arbetslöshetskassa är dessutom praxis att ansökningar om AT (före eller efter inresan) remitteras till AMS för yttrande. Hittills har AMS regelmässigt tillstyrkt AT.

I oktoberundersökningen förekom tre personer som åberopade anknyt- ning genom anställning på svenskt fartyg och som samtliga beviljades tillstånd (av 909 totalt).

9.2. Övrig invandring

9.2.1. Allmänt

Med ”övrig invandring” menas här personer som beviljas tillstånd som invandrare under förutsättning av att deras försörjning är tryggad på annat sätt än genom verksamhet som kräver AT. Tre undergrupper kan urskiljas här, personer med pension eller avkastning av förmögenhet, egna företagare och fria yrkesutövare. Några riktlinjer för tillståndsgivningen rörande dessa grupper finns inte i propositioner eller liknande. Utlänningslagkommittén föreslogi sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag att i den nya lagen skulle införas en paragraf, där det skulle anges i vilka fall UT fick beviljas. I den föreslagna paragrafen ingick bl a att UT skulle få beviljas om ””utlänningen har fått tillstånd att arbeta här eller hans försörjning här är ordnad på något annat sätt". Någon närmare motivering till förslaget i denna del lämnade inte kommittén, men uppenbarligen har kommitten tänkt på ovan angivna kategorier. Den föreslagna paragrafen togs inte med i den nya utlänningslagen, men återfinns däremot i 31 å i den nya utlänningsförord- ningen. I författningstexten sägs alltså endast att UT får beviljas om försörjningen är tryggad. Däremot sägs inte något om de närmare förutsättningarna för tillstånd i sådana fall.

9.2.2. Personer med försörjningen tryggad genom pension eller andra tillgångar

Riktlinjer och anvisningar för under vilka förutsättningar UT skall kunna beviljas för personer som har försörjningen tryggad genom pension från hemlandet eller genom förmögenhet har tidigare saknats. I praxis har dock tillstånd beviljats för sökande som kunnat styrka att försörjningen varit tryggad. Det har i de flesta fall rört sig om västtyska medborgare som efter pensionering önskat bosätta sig på sin fritidsfastighet i Sverige. I några fall har dock tillstånd beviljats även för yngre personer som haft en betryggande försörjning genom egen förmögenhet. Stor restriktivitet har iakttagits när det gällt att bevilja tillstånd för personer med medföljande barn. Vid styrelse- sammanträde den 18 juni 1981 beslöt SIV (ej enhälligt) om delvis nya riktlinjer för framtiden. I fortsättningen skall enligt detta beslut tillstånd för bosättning i nämnda fall beviljas endast om det finns ”synnerliga skäl”, eventuellt t ex något slag av anknytning till Sverige (annat än fastighetsin-

nehav). Normalt skall en utomnordisk medborgare med fritidsfastighet i Sverige däremot kunna få UT för besök under högst sex månader per kalenderår under förutsättning att försörjningen är tryggad.

I oktoberundersökningen förekommer (av totalt 909 beviljade tillstånd) två personer som beviljades tillstånd som pensionärer med försörjning tryggad genom pension från hemlandet.

9.2.3. Egna företagare

I interna anvisningar år 1979 har SIV lagt fast följande principer för beviljande av UT för personer som önskar starta ett eget företag i Sverige. D Sökanden måste kunna styrka sin försörjning med egna medel under minst ett år framåt. Sökanden måste vidare kunna noggrant redogöra för och dokumentera sina företagsplaner. Uppgifter av betydelse här kan varat ex referenspersoner eller garanter, branschvana, marknadsutsikter m m. El Om försörjningen kan anses tryggad för ett år och företagsplanerna förefaller realistiska ges UT första gången för en tid av sex månader. Om verksamheten kräver näringstillstånd skall sökanden underrättas härom och i så fall uppmanas att snarast söka sådant tillstånd hos kommerskol- legium (näringstillstånd kan normalt i dessa fall inte erhållas förrän efter kyrkobokföring här). D Vid förlängningsansökan kontrolleras dels att sökanden kunnat försörja sig (dvs att han inte erhållit socialhjälp) samt att sökanden fått eller sökt näringstillstånd där sådant krävs. EI ”Uppskjuten invandringsprövning” tillämpas så att sökanden först efter två år accepteras som invandrare.

I oktoberundersökningen förekommer en person som beviljats tillstånd på denna grund.

9.2.4. Fria yrkesutövare

I ett yttrande till justitieombudsmannen (JO) i mars 1976 lade SIV fram sin principiella syn i fråga om UT för fria yrkesutövare. (Ärendet hos JO gällde klagomål från en tysk konstnär, som beviljats UT men vars hustru vägrats AT. Klagomålen medförde inte någon åtgärd från JO). SIV konstaterade i detta yttrande att bestämmelser eller riktlinjer saknades rörande förutsätt- ningarna för UT för fria yrkesutövare samt att sådana ärenden var ovanliga och att någon omfattande praxis inte fanns. SIV anförde att deti allmänhet inte var möjligt att göra någon förhandsbedömning av en fri yrkesutövares möjligheter att försörja sig och att det därför inte var möjligt att från början acceptera en fri yrkesutövare som invandrare i motsats till vad som gäller för vanliga arbetstagare. Först efter 1-2 års verksamhet här vore det möjligt att bedöma försörjningsmöjligheterna för exempelvis en konstnär och först när en sådan prövning utfallit positivt kunde personen i fråga beviljas tillstånd-som invandrare.

I likhet med vad som gäller för egna företagare krävs således för fria

yrkesutövare att de måste kunna styrka sin försörjning med egna medel under den första tiden i Sverige. ””Uppskjuten invandringsprövning” tillämpas och normalt accepteras sökanden som invandrare först efter två år. Undantag kan göras för etablerade författare eller konstnärer som kan hänvisa till tidigare publicerade verk, deltagande i utställningar eller dylikt.

De fria yrkesutövare som förekommit i praxis har varit antingen författare eller konstnärer (målare). Antalet är som nämnts mycket litet. Till fria yrkesutövare kan visserligen hänföras även exempelvis privatpraktiserande läkare, tandläkare och advokater, men för dessa yrkesgrupper gäller särskilda krav i fråga om svensk legitimation rn m. Detta gör det omöjligt för en icke nordisk medborgare som inte vistats här tidigare att driva sådan verksamhet.

I en framställning till regeringen i mars 1977 framförde Sveriges invandrarförfattares förbund bl a att när det gällde försörjningen inga större krav borde ställas än att den invandrande kulturarbetaren själv ansåg sig klara sin försörjning inom sitt yrke. SIV framhöll i ett yttrande över framställningen i februari 1978 att sökandens egna uppgifter om att han anser sig kunna klara sin försörjning inte ensamma kan godtas och hänvisade i övrigt till vad SIV anfört i sitt yttrande till JO i mars 1976. SIV föreslog samtidigt att utlänningslagkommittén borde få se över frågan eftersom denna tidigare var helt oreglerad i lag. Framställningen överlämnades sedan av regeringen till utlänningslagkommittén, som dock i september 1980 lämnade tillbaka frågan till arbetsmarknadsdepartementet med förslag att den i stället skulle överlämnas till vår kommitté. Regeringen har i november 1980 överlämnat framställningen till invandrarpolitiska kommittén ”att beaktas under kommitténs arbete”.

I oktoberundersökningen förekommer inte någon person tillhörande kategorin fria yrkesutövare.

10. Tillfällig vistelse i Sverige när ändamålet inte är arbetsanställning

10.1. Vistelse för besök i Sverige

10.1.1. Inledning

Som framgått av redogörelsen i kapitel 3 kan de flesta utlänningar resa in i Sverige och vistas här som besökare upp till tre månader utan något särskilt tillstånd, under förutsättning att det inte finns avvisningsgrund, t ex på grund av att utlänningen saknar medel för försörjningen. En viseringspliktig utlänning kan vistas här som besökare så lång tid som hans visum gäller. Visum ges enligt praxis inte för längre tids besök än tre månader. Efter utgången av den Viseringsfria tiden respektive viseringens giltighetstid måste en utlänning ha UT för att vistas här som besökare. UT för ett kortare fortsatt besök kan efter den 1 april 1981 beviljas efter inresan i landet bara om det föreligger vägande skäl. (Se vidare avsnitt 10.1.4).

10.1.2. Viseringsfria besökare

Antalet Viseringsfria utlänningar som varje år besöker Sverige för turism, släktbesök, affärer eller liknande för en tid som inte överstiger tre månader är mycket stort. Statistik finns dock inte. Fram till mitten av 1970-talet fördes en särskild s k resestatistik som byggde på uppgifter från passkontrollerna. Eftersom passkontroll vid de internordiska gränserna endast sker stickprovs- vis byggde dock dessa uppgifter endast på uppskattningar. Statistiken var därför inte särskilt tillförlitlig och detta bidrog till att den avskaffades.

Det totala antalet inresande i Sverige uppgår till många miljoner varje år. De flesta är givetvis medborgare i Sverige eller annat nordiskt land. Enligt uppskattningar gjorda av Sveriges turistråd uppgick antalet utlänningar som öVernattade i Sverige till 1,3-1,5 miljoner år 1980. I denna siffra ingår också nordbor. Antalet besökande som inte övernattade ingår inte, men det torde röra sig om ett mycket stort antal som från främst de nordiska grannländerna besöker Sverige endast över en dag.

Den stora mängden inresande gör att det inte är möjligt att närmare försöka kontrollera om ändamålet med icke nordbors planerade vistelser här verkligen är besök och inte invandring. Sådan kontroll, som kan gälla t ex innehav av medel för vistelsen här, kan ske endast Stickprovsvis. År 1981 awisades drygt 3 400 personer av polisen, den helt övervägande delen av dessa i samband med gränskontroll.

En genomgång av drygt 200 avvisningsbeslut meddelade av polismyndig- het hösten 1978 visar att närmare 90 % av samtliga avvisningsbeslut (180 av 210) avsåg personer som själva uppgav att de ämnade besöka Sverige endast som turister under en kortare tid. Av dessa 180 avvisades 81 därför att de saknade pass eller visum för inresa (en stor del av dessa avvisades i Skånehamnarna i samband med stickprovskontroll och uppgav själva att de inte kände till att de måste medföra pass för att resa in i Sverige från Danmark för ett kortare besök). Av de 180 avvisades 98 därför att de bedömdes sakna erforderliga medel för sin vistelse här och för sin hemresa. I denna grupp ingick sannolikt ett antal personer som. trots vad de själva uppgav, i själva verket önskade bosätta sig här.

Enligt oktoberundersökningen sökte drygt 700 personer efter inresan i Sverige om tillstånd att få stanna här permanent. Det går inte att få fram hur många av dessa som själva vid ankomsten uppgivit att de endast skulle vara här på besök och hur många som inte blivit inresekontrollerade.

10.1.3. Viseringspliktiga besökare

Alla lönade svenska utlandsmyndigheter har mer eller mindre vidsträckta bemyndiganden att själva utfärda visering för besök för Viseringspliktiga utlänningar. Grundprincipen för de flesta bemyndiganden är att utlandsmyn- digheten får meddela visering för medborgare i det land där myndigheten är belägen (eventuellt också för medborgare i något eller några grannländer) under förutsättning att myndigheten är övertygad om att det rör sig om en bana fide besökare och inte om ett förtäckt försök till bosättning här. Har myndigheten inte bemyndigande att meddela visering eller råder det tveksamhet om syftet med besöket skall ansökan alltid sändas in till SIV för avgörande. Ansökan sänds likaså regelmässigt in till SIV när sökanden åberopar släkt- eller vänbesök iSverige och kommer från ett land med stränga restriktioner för valutautförsel. En garant i Sverige är då en förutsättning för visum och SIV kontrollerar i sådana fall att garanten finns häri landet och är beredd att stå för kostnaderna för besöket. Utlandsmyn- dighet har vidare inte rätt att avslå en ansökan: anser den att visering bör vägras måste ärendet sändas till SIV för beslut.

Att 'i ett viseringsärende söka avgöra om det rör sig om en bona fide besökare eller inte är en många gånger svår och grannlaga uppgift. Om visum beviljas för en person som sedan inte frivilligt lämnar landet, innebär det att man måste sätta igång ett omständligt och ofta tidsödande avlägsnandeför- farande. Med gällande regler finns inget enkelt system för att avlägsna den som inte reser ut vid viseringstidens utgång. Det är också den främsta orsaken till att det råder en restriktiv praxis i fråga om visering för besök för medborgare i länder varifrån det råder ett starkt invandringstryck. Innan visering beviljas i sådana fall söker man få fram så många upplysningar som möjligt som kan vara till hjälp för bedömningen av risken för ”avhopp”. En felbedömning av ett viseringsärende kan å andra sidan medföra att ett fullt legitimt besök i landet förhindras.

Av värde är exempelvis uppgifter om sökandens sysselsättning och levnadsomständigheter i hemlandet men också uppgifter om härvarande släktingar, när och hur dessa kommit till Sverige.

Efter år 1975 finns inte längre sammanställningar över alla beviljade viseringar. Endast ärenden som handläggs av SIV registreras. År 1980 handlade SIV ca 27 000 viseringsärenden. Av dessa avsåg en del personer som i själva verket önskade komma hit för att bosätta sig. Det gäller framför allt viseringsärenden rörande båtflyktingar, latinamerikaner och en del turkiska assyrier och syrianer, dvs de grupper som haft möjlighet att ansöka om att få komma hit inom ramen för existerande flyktingkvoter eller kvoter för nära anhöriga. Ärenden av denna typ kan beräknas ha uppgått till 6 000-7 000. Det skulle då återstå ca 20 000 ärenden som avsett inresevisa för besök. Enligt statistiken från år 1975 utgjorde de av utlandsmyndigheterna beviljade viseringarna ca 60 % av samtliga ärenden. Detta skulle innebära att antalet ärenden rörande visum för besök kan antas uppgå till minst ca 50 OOO/år. (Utlandsmyndigheternas bemyndiganden har vidgats något under slutet av 1970- talet. Det är därför möjligt att deras andel av det totala antalet viseringsärenden är något större i dag än det var år 1975). År 1975 avslogs ca tio procent av de viseringsansökningar som handlades av SIV. Denna andel kan antas ha ökat sedan turkiska medborgare blev Viseringspliktiga i februari 1976. I dessa ärenden är avslagsprocenten hög. Det skulle innebära att åtminstone ca 3 000 ansökningar om visum för besök avslås årligen. Avslagsgrunden är praktiskt taget alltid att SIV inte ansett sig kunna sätta tilltro till att det är fråga om enbart ett besök. Andelen avslag är mycket olika för medborgare i olika länder. Den överstiger 50 % när det gäller medborgare i vissa länder i Mellanöstern. Andelen avslag är å andra sidan liten när det gäller medborgare i östeuropeiska länder.

Andelen avslag säger oss något om invandringstrycket från vissa länder. Man kan emellertid inte dra några slutsatser om hur många som i verkligheten önskar komma hit från ett visst land eftersom många avstår från att söka. Ett stort antal blir vid förfrågningar hos utlandsmyndigheterna upplysta om att utsikterna till bifall inte är särskilt stora och avstår därför från att söka.

Andelen ”avhopp” kan också säga något om invandringstryck och om hur framgångsrik viseringspolitiken är. Statistik över antalet "avhoppare” finns inte. Enligt oktoberundersökningen åberopade under en månad sammanlagt 121 Viseringspliktiga efter inresan politiska skäl för att få stanna här. Av dessa hade 51 beviljats visering för besök medan 70 illegalt rest in i landet (”illegalt” inresta innebär att de rest in med falska handlingar eller utan att genomgå passkontroll). Den övervägande delen av dem som beviljats inresevisum och ”hoppade av”, 34 personer, kom från Ungern. Endast enstaka personer kom från övriga representerade länder, Tjeckoslovakien, Östtyskland, Libanon, Egypten, Etiopien, Irak och Somalia. De illegalt inresta visar något större spridning på länder. Av dem kom 19 från Etiopien och 10 från vardera Libanon och Syrien. Vidare kom 8 från Turkiet och 7 statslösa, huvudsakligen palestinier, samt enstaka från Tjeckoslovakien, Ungern, Jordanien, Irak, Libyen, Somalia, Guinea och Pakistan.

10.1.4. Fortsatt besök för personer som är Viseringsfria respektive har visum för besök

Huvudregelni 33 & UtlF är från den 1 april 1981 att UT skall ha beviljats före inresan i landet. Undantag har dock gjorts när det är fråga om UT för viss kortare tid för ”en utlänning, som har rest in i Sverige för besök och som har vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden”. I det cirkulärmeddelande från SIV som senast omnämndes i kapitel 9 har SIV uttalat bl a följande.

Enligt prop. 1979/80:96, s 34 , bör det om UT för besök avser så lång tid som ett är eller mera i allmänhet krävas att utlänningen ordnar tillståndet från hemlandet. Detta torde i allmänhet vara tillämpligt när det gäller UT för passning av barnbarn. I sådana fall skall alltså avlägsnande ske på formell grund. Här bör dock iakttas att kraven för att göra en materiell prövning inte ställs högre än om det gällt en ansökan om bosättning i motsvarande situation.

Föräldrar på besök hos barn i Sverige kan normalt utan speciella skäl beviljas UT så att de får en vistelsetid om sex månader (dvs den Viseringsfria tiden plus tre månader). Om vägande skäl anförs, t ex sjukdom eller olycksfall, kan ytterligare upp till tre månader medges.

Antalet personer som beviljas UT för besök är stort. I undersökningen av ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 förekommer 229 personer som beviljades UT för besök. Mer än två tredjedelar av dessa beviljades UT efter inresan. Bland dem som beviljades UT efter inresan var det i relativt stor utsträckning också fråga om ganska långvariga besök, vilket framgår av nedanstående uppställning. Av denna uppställning framgår även att ameri- kanska medborgare dominerade när det gäller långvariga besök.

UT beviljat efter inresan för Summa besök om 0—6 mån. 6—12 mån. 12 mån.— Samtliga 77 55 36 168 varav medb. i USA 4 43 24 71

De amerikanska medborgarnas dominans, särskilt i fråga om dem som beviljats UT för en tid mellan 6 och 12 månader, förklaras av att en stor grupp gymnasieungdomar som vistas här under ett läsår inom ramen för olika skolutbytesprogram ingår i siffrorna. Bland dem som fått UT för längre tid än ett år ingår en del medlemmar av Jesu Kristi Kyrka av Sista Dagars Heliga, vilka vistas här som missionärer under oftast 18 månader. Många ameri- kanska medborgare som beviljas UT för långvariga besök är vidare svenskättlingar som önskar besöka släktingar under en längre tid. I åtskilliga fall torde det röra sig om personer med så nära svensk anknytning att de skulle ha beviljats tillstånd för bosättning här om de sökt sådant tillstånd.

Undersökningen av ärenden som kom in till SIV i oktober 1981 visar att antalet personer som då fick UT för besök var lägre än i oktober 1978, ca 180 personer i oktober 1981 mot 229 personer i oktober 1978. Antalet UT för besök som beviljades före inresan ökade från 61 i oktober 1978 till ca 110 i

oktober 1982. Antalet UT efter inresan minskade däremot från 168 i oktober 1978 till ca 70 i oktober 1981. Ökningen av antalet tillstånd före inresan och minskningen av antalet efter inresan är en logisk följd av det fr o m den 1 april 1981 införda kravet på att UT i regel skall ha beviljats före inresan även när det är fråga om besök.

Det är inte bara många personer som beviljas UT för besök utan också många som får avslag på sådana ansökningar. Antalet avslag på ansökningar före inresan var mycket litet såväl i oktober 1978 som i oktober 1981. När det gäller avslag på ansökningar om UT för besök efter inresan skulle man kanske vänta sig att kravet på UT före inresan skulle ha medfört en ökning av antalet sådana avslag. Antalet avslag efter inresan har emellertid tvärtom minskat från 174 i oktober 1978 till ca 130 i oktober 1981. Förklaringen är sannolikt att många personer numera avstår från att efter inresan söka UT för besök därför att de inte tror att de har möjlighet att få något sådant tillstånd.

Att antalet avslag efter inresan gått ned från oktober 1978 till oktober 1981 tyder även på att avslag på ansökningar efter inresan om UT för besök i allmänhet grundas på materiella skäl och inte på det formella skälet att UT inte sökts före inresan. Avslagsbesluten torde såväl i oktober 1978 som i oktober 1981 i stor utsträckning ha berott på att SIV inte ansett sig kunna sätta tilltro till uppgiften om att det endast skulle röra sig om ett besök här. Bland avslagen finns inte så få utländska studerande som haft ferie-AT under sommaren och som sökt UT för att vistas här på besök ytterligare någon månad.9

Endast i undantagsfall torde avslag på ansökan om UT för besök ha berott på att SIV funnit att försörjningen under den tillämnade vistelsen inte varit styrkt.

10.2. Gäststuderande

10.2.1. Riktlinjer och praxis m m

Förutsättningarna för att UT som gäststuderande skall beviljas är mer detaljerat angivna i författningstext än beträffande någon annan kategori. I 38% UtlF stadgas följande:

En utlänning som är eller som, efter kortare tids kompletterande studier i svenska och engelska språken, kan bli behörig att antas för av utlänningen angiven högskoleut- bildning eller därmed jämförbar utbildning och vilkens försörjning under studietiden är tryggad genom egna medel, stipendium, studielån eller på annat liknande sätt, får inte utan särskilda skäl vägras uppehållstillstånd för denna tid.

I prop. 1977/78:90 om ändring i utlänningslagen m in har förutsättningarna för att UT som gäststuderande skall beviljas specificerats ytterligare. Av uttalanden av föredragande statsrådet i nämnda proposition (s 77 f) framgår att följande riktlinjer skall gälla. D UT för gäststudier bör inte lämnas åt annan än den som bedöms ha för avsikt att lämna Sverige efter studietiden. D UT bör i princip beviljas endast för studier på eftergymnasial nivå.

9SIV hari augusti 1982 bemyndigat polismyn- digheterna att från den 1 september 1982 bevilja UT för besök under högst en månad i ome- delbar anslutning till att viseringsfri tid eller tiden för besöksvisering löper ut. En förutsättning är att polismyndigheten är övertygad om att det är fråga om besök under en begränsad tid och inte om ett försök till bosättning.

D UT för gäststudier bör i regel beviljas endast den som har fyllt 18 år eller som har 11 års skolgång bakom sig påbörjad tidigast vid 6 års ålder. D Sökanden skall kunna visa att han uppfyller de allmänna behörighetsvill- koren och göra antagligt att han fyller de särskilda förkunskapskraven för den utbildning han avser att genomgå. D Den som i övrigt fyller behörighetskravet bör inte nekas UT därför att han behöver skaffa sig kunskaper i svenska och eventuellt också i engelska. Förberedande studieri svenska bör normalt inte få bedrivas under mer än ett är.

B Försörjningen under studietiden skall vara tryggad genom egna medel,

stipendium, studielån eller på annat liknande sätt. Sökanden skall kunna ange målet för sina studier. För fortsatt UT bör i regel krävas att studierna fullföljs på ett i huvudsak godtagbart sätt. Bedömningen av studieresultaten bör ske i generös anda.

DE]

Från den 1 juli 1980 gäller vidare att UT för gäststudier skall ha beviljats före inresan i landet och att UT för sådant ändamål inte kan beviljas efter inresan, medan kravet på UT före inresan för övriga kategorier infördes från den 1 april 1981. Att krav på UT före inresan infördes tidigare för gäststuderande hängde bl a samman med att kraven för tillstånd som gäststuderande var klarare definierade än för någon annan kategori. SIV hade i interna anvisningar (år 1979) ytterligare preciserat de regler och riktlinjer som lämnats i utlänningsförordningen och i propositioner. Det var bl a fråga om följande. El Efter samråd med universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) samt skolöverstyrelsen (SÖ) gav SIV ut en förteckning över vilka utbildnings- linjer som kunde anses som högskoleutbildning. D Kompletterande studier i engelska skulle få bedrivas under högst sex månader.

D De studieresultat som måste krävas för förlängt tillstånd preciserades till att studierna i svenska måste ha klarats av under det första året, att kompletterande studieri engelska måste klaras av inom sex månader, att sökanden under det första årets fackstudier måste prestera minst 10 poäng, under det andra året minst 15 poäng och därefter minst 20 poäng/läsår. D Att sökanden måste kunna visa att han antagits till svenskstudier anordnade av universitet innan det första tillståndet beviljades (från mars 1980).

Kraven för att UT som gäststuderande skulle beviljas skärptes successivt under 1970-talet och fram till dess krav på UT före inresa infördes från den 1 juli 1980. Bakgrunden till skärpningarna var framför allt att många utländska studerande hade kommit hit med otillräckliga förkunskaper och med helt felaktiga föreställningar om möjligheterna att bedriva önskade studier i Sverige. Det ledde till att en stor del av de utländska studenterna misslyckades med sina studier. Många mindre seriösa studenter vars avsikt aldrig var att bedriva studier sökte sig till Sverige som gäststuderande för att så småningom få möjlighet att arbeta här.

År 1979 beviljades tillstånd för 771 nya gäststuderande, år 1980 för 821 och år 1981 för 391. Den kraftiga minskningen år 1981 beror framför allt på minskningen av iranska gäststuderande. Dessa utgjorde ca två tredjedelar av samtliga nya gäststuderande år 1980 men bara en knapp fjärdedel år 1981 (i personer en minskning från 553 till 93).

1022. Förslag från gäststuderandekommittén angående UT för gäststuderande m. m.

Mot bakgrund av att studieförseningar och studieavbrott var vanliga för utomnordiska gäststuderande tillkallades år 1978 den s k gäststuderande- kommittén för att söka skapa bättre betingelser för de gäststuderande Sverige i framtiden skulle ta emot. Kommittén avgav i juni 1981 betänkandet (Ds U 1981:8) Utländsk studerande i Sverige. Invandrarpolitiska kommittén skall enligt sina direktiv beakta gäststuderandekommitténs förslag. Gäststuderandekommittén föreslår inte några ändringari de grundläggan- de bestämmelser som reglerar möjligheterna till UT för gäststuderande från utomnordiska länder. De ändringar i övrigt som föreslås är bl a följande: :! En särskild preparandutbildning för gäststuderande anordnas med svenskutbildning, samhällsorientering m m, men också viss ämneskom- plettering. Il Förutsättning för uppehållstillstånd skall vara att den sökande är (preliminärt) antagen till en viss högskoleutbildning och, om han har behov av preparandutbildningen, antagen också till denna. Inte bara den allmänna behörigheten (bl a i engelska) utan också den särskilda behörigheten till viss angiven utbildning prövas i samband med den preliminära antagningen. Undantag görs således endast för kunskaper i svenska språket. Antagningen till högskolan och preparandutbildningen skall samordnas med prövningen av uppehållstillstånd. D Preparandutbildningen föreslås bli ettårig med en möjlighet till en tredje

termins studier för dem som inte klarar de förberedande studierna på två terminer. Detta förutsätter att uppehållstillstånd också i fortsättningen skall kunna beviljas för ett och ett halvt års förberedande studier. Sökanden skall uppfylla behörighetskravet i engelska före inresan och styrka detta genom något internationellt erkänt test. Detta innebär att komplettering i engelska inte längre skall ge rätt till extra tillståndstid. Cl Antalet utomnordiska gäststuderande vid en utbildningslinje eller kurs skall inte få överstiga 5 %. Andelen utomnordiska gäststuderande från samma land skall inte få överstiga 20 % av samtliga nyantagna gäststu- derande per år.

I yttrande till utbildningsdepartementet den 10 mars 1982 över gäststude- randekommitténs förslag anförde invandrarpolitiska kommittén bl a följan- de:

Förslagen innebär att det antal utomnordiska gäststuderande som kan tas emot fastställs årligen i samband med budgetbehandlingen. Antalet föreslås kunna variera från år till år och bestämmas med ledning av tillgängliga resurser för den föreslagna preparandutbildningen. Ingen antalsmässig reglering i detta sammanhang föreslås för

studerande som inte behöver den föreslagna preparandutbildningen, t ex vissa forskarstuderande och studerande som i utlandet förvärvat den föreskrivna behörig- heten i svenska, främst s k skandinavister. Förslaget att på detta sätt reglera tillströmningen av utomnordiska gäststuderande står i samklang med de preliminära ställningstaganden beträffande principer för den utomnordiska invandringen och för besök av icke nordbor som gjorts inom kommittén. Kommittén tillstyrker att förslaget

genomförs.

Förslagen i gäststuderandekommitténs betänkande bereds för närvarande (sommaren 1982) inom regeringskansliet.

11. Handläggnings- och instans— ordning, m rn

11.1. Utgångspunkter

I våra direktiv anges att kommittén skall belysa effektiviteten av den nuvarande regleringen av invandringen samt ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av åtgärder för att väntetiderna i invandringsärenden skall bli så korta som möjligt. En genomgång både av de materiella reglerna, handläggningsordningen, instansordningen och tillämpningen i praktiken är en nödvändig förutsättning för att frågan om åtgärder för att förkorta handläggningstiderna i invandringsärenden skall kunna behandlas. Effekti- viteten av nuvarande ordning behöver vidare belysas inte bara i fråga om invandringsärenden utan också i andra slag av utlänningsärenden och i kontrollfrågor. Möjligheten att förenkla och göra besparingar är särskilt viktig med hänsyn till att de förslag som kommittén senare skall lägga fram skall kunna förverkligas inom ramen för oförändrade resurser. De materiella reglerna har behandlats i de tidigare kapitlen.

I detta kapitel gör vi en genomgång av handläggnings- och instansordning- arna samt av den yttre och inre utlänningskontrollen. I kapitel 12 redogör vi sedan för organisationen av och handläggningen inom medverkande instanser samt för handläggningstiderna. I kapitel 13 redovisar vi rättsläget för dem som här i landet väntar på att få tillståndsfrågan prövad.

11.2. Internationella rekommendationer

Någon bindande konvention som rör handläggnings- och instansordningen i utlänningsärenden finns inte. Enligt en rekommendation år 1977 från FN:s flyktingkommissariats exekutivkommitté skall emellertid beslut i första instans i ärenden där politiska skäl åberopas fattas av en enda myndighet där så är möjligt (”whereever possible a single authority"). Den som får avslag på sin ansökan skall enligt samma rekommendation ha möjlighet att få beslutet omprövat, antingen av samma myndighet som fattat det första beslutet eller av en annan myndighet som kan vara administrativ myndighet eller domstol.

Enligt en är 1981 antagen rekommendation av Europarådet skall beslut, i ärenden där politiska skäl åberopas, i första instans fattas av en central myndighet (”shall only be taken by a central authority”). Det skall finnas möjlighet att överklaga ett negativt beslut till högre administrativ myndighet

eller till domstol eller i vart fall möjlighet att få beslutet omprövat. En sådan omprövning kan enligt förklaringar till rekommendationen göras av samma myndighet som fattat det första beslutet. I förklaringar till rekommendatio- nen sägs bl a att med en central myndighet skall i en federal stat förstås myndighet på delstatsnivå samt att uttrycket ”en central myndighet" lämnar möjligheten öppen att det finns mer än en central myndighet. Vidare framgår att en av de viktigaste principerna är att beslut i asylärenden inte fattas av tjänstemän som sköter passkontroll eller eljest av tjänstemän från någon lokal myndighet.

11.3. Handläggning när ansökan ingivits före inresa i Sverige

1131. Inresereglerna i sammandrag

Som framgått av redogörelsen i kapitel 3 för grundläggande författningsbe- stämmelseri tillståndsfrågor behöver icke nordiska medborgare som önskar vistas i Sverige mer än tre månader UT och den som önskar arbeta här måste i regel ha AT. Såväl UT som AT skall enligt huvudregeln ha sökts och beviljats före inresan i landet. UT och AT för invandring får som redovisats i kapitlen 3 och 8 beviljas efter inresan bara om utlänningen kan åberopa skäl som avses i 3, 5 eller 6 åå UtlL, om han skall förena sig med nära familjemedlem, som han tidigare sammanbott med utom riket, eller om han av något annat skäl av synnerlig vikt bör tillåtas resa in (eller stanna här utöver viseringsfri tid, tre månader). Ett tillstånd för besök kan dock förlängas något utöver tre månader eller den tid som visum gäller om det finns ”vägande skäl”.

Den som är viseringspliktig måste dessutom ha beviljats visering före inresan för att överhuvudtaget tillåtas resa in även om det endast är fråga om ett kortvarigt besök.

11.3.2 Utlandsmyndigheternas roll

Enligt 36 och 51 åå UtlF gäller att ansökan om UT och AT som görs före inresan skall ges in till svensk beskickning eller till svenskt konsulat i hemlandet. Är sökanden varaktigt bosatt i annat land än hemlandet, får ansökningshandlingen i stället ges in till beskickning eller konsulat i bosättningslandet. När det gäller visering finns inte föreskrifter om att ansökan skall ges in till viss myndighet. I praxis krävs emellertid normalt att ansökan getts in till svensk utlandsmyndighet för att den skall beviljas. I undantagsfall beviljar SIV dock visering även när ansökan getts in direkt till verket, exempelvis när sökanden inte utan stora svårigheter skulle kunna uppsöka en svensk utlandsmyndighet.

Som framgått av avsnitt 10.1 om vistelse för besök i Sverige har alla lönade svenska utlandsmyndigheter mer eller mindre vidsträckta bemyndiganden att bevilja visering för besök. Har myndigheten inte bemyndigande att bevilja visering eller råder det tveksamhet om ändamålet med besöket måste utlandsmyndigheten sända in ansökningen till SIV för beslut. Utlandsmyn-

dighet kan inte bemyndigas att bevilja UT och AT. Alla ansökningar om UT och AT måste därför av utlandsmyndigheten sändas in till SIV för beslut.

Enligt 37 & UtlF skall utlandsmyndigheten i ärende om UT även ”göra en utredning om utlänningens försörjningsförmåga och personliga förhållan- den”. SIV har utfärdat närmare anvisningar angående beskickningars och lönade konsulats handläggning av tillståndsärenden (senaste upplaga 1981 02 27). SIV tar där bl a upp vilken utredning som bör göras i olika fall och har utarbetat särskilda utredningsblanketter, som innehåller de frågor vilka utredningen bör ge svar på.

1133. Handläggningen hos SIV

De flesta ansökningar som görs före inresan innehåller tillräckliga uppgifter för att SIV skall kunna fatta beslut när ansökan kommer in. Den genomsnittliga handläggningstiden i sådana ärenden har under senare år i allmänhet rört sig kring högst en månad.

I viseringsärenden måste SIV dock ofta kontakta en uppgiven referens- person här i landet för att kontrollera syftet med besöket och att försörjningen är tryggad under den tillämnade vistelsen här. Ansökningar om UT kan ibland föranleda utredningar om släktskapsförhållanden och anknytning i övrigt till personer häri landet. Sådana utredningar kan ibland bli tidskrävande.

Som framgått av kapitel 5 om arbetskraftsinvandringen remitteras de flesta ansökningar om AT, som görs före inresan i landet och där som grund för tillstånd åberopas ett arbetserbjudande, av SIV till AMS för yttrande. Större delen av handläggningstiden hos SIV i dessa ärenden faller på remisstiden hos AMS.

11.4. Yttre utlänningskontroll

Den yttre utlänningskontrollens huvudsyfte är att hindra att utlänningar, som saknar pass eller tillstånd som krävs för inresa i Sverige eller som på grund av sina personliga förhållanden inte är önskvärda här, reser in i landet.

Som framgått av redogörelsen i kapitel 6 för den nordiska passkontroll- överenskommelsen skall passkontrollen i princip vara förlagd till det nordiska områdets yttergränser. Överenskommelsens huvudprincip är, att varje utlänning skall tillåtas resa från ett nordiskt land till ett annat sådant land utan att genomgå passkontroll. Varje nordiskt land har dock bl a möjlighet att vid sin gräns mot annat nordiskt land Stickprovsvis kontrollera in— och utresande personer.

Förläggningen av passkontrollen till de nordiska ländernas yttergränser medför att prövningen av frågan om en utlänning skall tillåtas resa in i ett nordiskt land i viss omfattning kommer att avgöras av ett annat lands myndighet. På grund härav har de nordiska länderna förbundit sig att vid sin kontroll ta hänsyn till övriga länders intressen.

Den resandeström till Sverige som går över annat nordiskt land blir inte föremål för inresekontroll i Sverige annat än Stickprovsvis. I många fall

kommer därför polismyndigheterna på orter belägna inne i landet att bli den första svenska myndighet som kommer att befatta sig med en nyanländ utlänning. Fullständig yttre utlänningskontroll förekommer endast på orter i Sverige som har direkt flyg- eller båtförbindelse med utomnordiskt land. Dessutom förekommer stickprovskontroll framför allt på de orter som har båt- eller färjeförbindelse med Danmark.

Som tidigare nämnts syftar kontrollen till att hindra utlänningar, som inte uppfyller de formella och materiella fordringarna, att resa in i Sverige. På grund av den stora resandeströmmen är det givetvis inte möjligt att beträffande varje utlänning utreda om de materiella kraven för inresan är uppfyllda. Kontrollen kommer därför, i den övervägande delen av fallen, att omfatta enbart innehavet av giltig passhandling och i förekommande fall visering.

De anvisningar som finns rörande utförande av passkontroll är från år 1958 och inte i alla delar aktuella (Instruktion för rikets polismyndigheter angående kontrollen över in- och utresande utlänningar rn m, utfärdad av statens utlänningskommission den 22 mars 1958. Det är sedan år 1964 RPS som har att svara för anvisningar rörande passkontrollen). Enligt nämnda instruktion kan det utöver kontroll av pass och visum när sådant fordras ofta bli nödvändigt för passkontrollanten att ställa vissa frågor till den resande. Om passkontrollanten finner särskild anledning till det, bör den resande exempelvis utfrågas om sina resplaner och om längden av det planerade besöket, om innehav av penningmedel och av biljett för återresan. Den som saknar medel och uppger sig vara inbjuden att besöka släktingar eller bekanta måste kunna styrka det. Om han inte kan styrka det bör han avvisas, sägs det i instruktionen, såvida inte passkontrollanten utan väsentlig kostnad eller besvär kan få uppgifterna bekräftade exempelvis genom telefonsamtal till den uppgivna släktingen eller vännen.

Några särskilda anvisningar om hur stickprovskontroll skall utföras finns inte. Till skillnad mot vad som gäller vid reguljär passkontroll kan det vid stickprovskontroll endast bli fråga om att kontrollera en mindre del av de resande. Om stickprovskontrollen utfördes helt slumpmässigt skulle majo- riteten av de kontrollerade komma att utgöras av nordbor, som utgör flertalet av de inresande. Kontrollen har därför i praktiken kommit att inriktas på personer som kan antas komma från ett icke nordiskt land.

11.5. Inre utlänningskontroll

11.5.1. Allmänt

Syftet med den inre utlänningskontrollen är att övervaka att utlänningar inte vistas här utan att ha erforderliga tillstånd samt att efterspana utlänningar beträffande vilka det föreligger avlägsnandebeslut som skall verkställas. Det viktigaste ledet i den inre utlänningskontrollen är den anmälnings— skyldighet, som ålagts vissa myndigheter när de kommer i kontakt med en utlänning, som saknar UT och som heller inte kan visa att han sökt UT (anmälningsskyldigheten gäller inte nordbor). Enligt 59 & UtlF skall följande myndigheter göra anmälan till polismyndighet när man kommer i kontakt

med en icke nordbo som saknar eller inte har sökt UT: pastorsämbete eller lokal skattemyndighet som ombesörjer kyrkobokföring, arbetsförmedlings- kontor. social centralnämnd samt skolstyrelse.

Avsikten med kontrollen är att den som inte har eller har sökt tillstånd att vistas här inte skall kunna ta samhällets tjänster i anspråk och att vederbörandes rätt att vistas här skall tas upp till prövning. Särskilt anmälningsskyldigheten i samband med kyrkobokföring är betydelsefull, eftersom kyrkobokföring i sin tur är förutsättning för en rad förmåner.

Inre utlänningskontroll bedrivs även genom polisens spaningsverksamhet RPS har efter samråd med SIV utfärdat anvisningar för den inre utlännings- kontrollen (cirkulärmeddelande från RPS 1981 08 21, CM 5/81). Där sägs bl a följande om spaningsverksamheten:

KOntrollen skall utföras på sådant sätt att den innebär minsta möjliga intrång i utlänningens frihet och integritet samt så att de olägenheter som följer med kontrollen inte står i missförhållande till dess ändamål. En person får inte kontrolleras enbart därför att han på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning.

Det är av utomordentlig vikt att polisen genomför utlänningskontroll på ett lugnt och hänsynsfullt sätt och tydligt förklarar vad saken gäller. Detta är särskilt viktigt om det kan befaras uppstå missförstånd av språklig art eller av andra skäl, som t ex kan ha att göra med utlänningens erfarenheter av kontakt med polis i länder med en annan samhällsordning. Det skall även beaktas att en utlänningskontroll kan upplevas som särskilt besvärande i vissa fall, t ex om invandrare som blivit svenska medborgare gång efter annan utsätts för förfrågningar om pass och liknande.

Enligt 8 & andra stycket utlänningslagen skall en utlänning på begäran visa upp sitt pass för polismyndighet eller polisman. Det kan emellertid inte krävas att utlänningen bär pass på sig. Vid en kontroll bör även andra handlingar än pass som styrker identiteten kunna godtas.

En vidgad möjlighet till kontroll föreligger när det gäller vad som i anvisningarna betecknas som ”tillhåll”. Härom sägs följande:

Med tillhåll avses lokal, där utlänningar som vistas här illegalt regelbundet uppehåller srg.

Polismyndigheten beslutar vilka lokaler som skall klassificeras som tillhåll. Sådant beslut skall anmälas för polisstyrelsen och regelbundet omprövas.

Den som anträffas i tillhåll får kontrolleras även om det inte föreligger skälig misstanke om att han saknar rätt att vistas här. En kontroll bör därför om möjligt omfatta alla som befinner sig i tillhållet.

Ifråga om kontroll genom besök på arbetsplatser sägs att den skall ske genom hänvändelse till arbetsgivare/arbetsledare. Om det uppkommer skälig misstanke att en utlänning arbetar utan tillstånd får han kontrolleras.

Bostäder och liknande utrymmen som inte är tillgängliga för allmänheten får enligt anvisningarna inte undersökas enbart i allmänt kontrollsyfte. Endast om det föreligger konkret misstanke om att en utlänning, som skall omhändertas, uppehåller sig i en lägenhet får denna undersökas och då endast om ett omedelbart ingripande är påkallat, t ex på grund av flyktfara.

När det gäller platser och lokaler som är tillgängliga för allmänheten får en

10Utlänningsförordning- en (1980:377) har fr o m den 1 juli 1980 ersatt utlänningskungörelsen (1969:136).

utlänning kontrolleras om det föreligger skälig misstanke om att han saknar erforderligt tillstånd.

Vid i förväg beordrade kontroller, t ex trafikkontroller och kontroller på klubbar med misstänkt brottslig verksamhet, bör enligt anvisningarna också kontrolleras om de utlänningar som anträffas har rätt att vistas i Sverige.

1152. Bostads- och arbetsgivaranmälningar

Il.5.2.I Skyldigheten att lämna bostads- och arbetsgivar- anmälningar och syftet härmed

Enligt 61 åUtlF är den som upplåter rum i hotell eller pensionat, som avses i 2 & lagen om hotell- och pensionatsrörelse (nämligen om rörelsen erbjuder rum för minst nio gäster eller omfattar minst fem gästrum) skyldig att göra 5 k bostadsanmälan om sina icke nordiska gäster som fyllt 16 år. Utlänningens ankomst respektive avflyttning skall inom 24 timmar skriftligen anmälas till polismyndigheten på orten. I anmälningen skall vissa i paragrafen närmare angivna uppgifter, bl a vissa persondata, dagen för inresan i Sverige samt senaste vistelseort inom landet, uppges.

Enligt 62 & UtlF är arbetsgivare, som i sin tjänst anställer utlänning som fyllt 16 är, skyldig att göra skriftlig anmälan till polismyndighet, när utlänningen tillträder och slutar anställningen (s k arbetsgivaranmälan, ag- anmälan). Anmälan skall lämnas eller sändas med posten inom 24 timmar från det utlänningen har tillträtt respektive slutat anställningen.

Underlåtenhet att fullgöra nämnda anmälningsskyldigheter kan enligt 96 & UtlL medföra böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.

Bakgrunden till och syftet med anmälningsskyldigheten har bl a samman- fattats i departementspromemorian (Ds Fi 1974z3) Arbetsgivares anmäl- ningsskyldighet enligt utlänningskungörelsen 10 m m avgiven av utredningen om företagens uppgiftsplikt. Där står det bl a (s 5) att bestämmelserna om bostads- och arbetsgivaranmälningar avsågs tjäna ett dubbelt syfte. De skulle dels verka som ett komplement till inresekontrollen, dels bereda myndighe- terna möjlighet att få kännedom om utlänningarnas vistelseort och sysssel- sättning och därmed även möjlighet att vid behov komma i förbindelse med utlänningen.

I I .5 .2.2 Olika förslag och synpunkter på systemets fortbestånd

En bedömning av bostads- och arbetsgivaranmälningarnas syfte och bety- delse gjordes av utlänningsutredningen, som bl a hade att avge förslag om hur den inre utlänningskontrollen borde anordnas. Utredningen redovisade sina synpunkter i betänkandet (SOU 1967:18) Invandringen.

Beträffande arbetsgivaranmälningarna fann utredningen sammanfatt- ningsvis att de framstod som ett ändamålsenligt material för avsedd kontroll och att de utgjorde underlag för statistik som var värdefull från arbetsmark- nadssynpunkt.

[ fråga om bostadsanmälningarna ansåg sig utlänningsutredningen inte mot ett bestämt avstyrkande från RPS kunna förorda att anmälningsskyl-

digheten, som då också gällde för privata bostadsupplåtare, slopades. För att systemet skulle bli effektivt förutsattes emellertid enligt utredningen att materialet registrerades centralt, vilket borde kunna ske när RPS dispone- rade över egen datamaskin.

Resultatet av regerings- och riksdagsbehandlingen av förslaget blev att bostadsanmälningarna från privata upplåtare slopades medan anmälnings- systemet behölls för hotell- och pensionatsinnehavare. Frågan reglerades i den utlänningskungörelse som trädde i kraft den 1 juli 1969.

I samband med att SIV planerade det ADB-system för registrering m in av beslut i utlänningsärenden som togs i bruk under år 1973 kom frågan om arbetsgivaranmälningarnas fortsatta existens äter upp. SIV ansåg därvid att arbetsgivaranmälningarna borde slopas medan AMS och RPS önskade behålla systemet med sådana anmälningar. Ett slopande av arbetsgivaran— mälningarna skulle, menade RPS, beskära polisens spaningsmöjligheter och medföra att arbetsgivare i långt större utsträckning än tidigare skulle anställa utlänningar utan erforderliga tillstånd.

SIV förklarade sig i skrivelse den 2 oktober 1972 till inrikesdepartemen- tet” ha styrkts i den uppfattning myndigheten hade, att arbetsgivaranmäl- ningarna inte hade sådan väsentlig betydelse som underlag för tillståndskon- troll och statistik att de motiverade de kostnader som en ADB-behandling skulle föranleda. Mot AMS och RPS bestämda avstyrkanden ansåg sig SIV dock inte böra föreslå att arbetsgivaranmälningarna slopades.

Frågan om arbetsgivaranmälningarnas fortbestånd utreddes även efter ett nytt initiativ från SIV av utredningen om företagens uppgiftsplikt (UFU). Enligt UFU (departementspromemorian Ds Fi 1974:3 Arbetsgivares anmälningsskyldighet enligt utlänningskungörelsen m m) talade övervägan- de skäl för att anmälningsskyldigheten skulle upphävas. Systemet med arbetsgivaranmälningar var enligt UFU ineffektivt och otillförlitligt och möjligheterna till en effektivisering bedömdes av UFU inte vara särskilt stora. UFU betonade emellertid vikten av att registerförande myndigheter så långt som möjligt gav polismyndigheterna god tillgång till innehållet i både befintliga och eventuellt kommande register av intresse i förevarande sammanhang.

Även invandrarutredningen tog upp frågan om arbetsgivaranmälningarna i sitt slutbetänkande (SOU 1974:69) Invandrarutredningen 3. Utredningen, som hade gjort en stickprovsundersökning, framhöll att anmälningsskyldig- heten fullgjordes så bristfälligt att man måste konstatera att den statistik som grundades härpå inte belyste de utländska medborgarnas roll på den svenska arbetsmarknaden. Stickprovet, som omfattade mer än 900 anmälningar om arbetsanställning, visade att mer än hälften av de anmälda anställningarna inte längre var aktuella, beroende i flertalet fall på att arbetstagaren hade slutat anställningen.

UFU övervägde också bostadsanmälningarnas fortbestånd. Om dessa uttalade UFU att de inte syntes kunna tillmätas sådan betydelse från polisiär eller annan synpunkt att de motiverade ADB-registrering. Det syntes därför enligt UFU finnas skäl att upphäva anmälningsskyldigheten. Om synpunkter som RPS framfört skulle anses så beaktansvärda att ett slopande av uppgiftsskyldigheten inte ansågs böra ske, borde man i stället välja lösningen " Numera arbetsmark- att förenkla uppgiftslämnandet för innehavarna av hotell- och pensionatsrö- nadsdepartementet.

relser och polismyndigheternas registreringsarbete, genom att kräva anmä- lan endast vid inflyttning.

Frågan om bl a arbetsgivaranmälningarna behandlades vidare av en särskild arbetsgrupp som tillsatts av invandrarministern. Gruppens övervä- ganden redovisades i promemorian (Ds A 1975:7) Hjälpmedel vid utlän- ningskontroll och spaning alternativ till arbetsgivaranmälningarna. I promemorian behandlas sex olika rutiner som skulle kunna utgöra alternativ för polisens del till arbetsgivaranmälningarna.

Fyra av dessa rutiner byggde på ett utnyttjande av uppgifter ur sjukförsäkringsregistret i riksförsäkringsverkets (RFV) dataanläggning, varav en gällde att inhämta upplysningar per telefon och tre var datoriserade. En rutin gick ut på användning av SIV:s register över sökta och beviljade tillstånd m m.

Det sjätte alternativet, som förordades av arbetsgruppen, innebar att polisen skulle anslutas till det ADB—baserade samordnade person- och adressregister (SPAR), som då utreddes av datasamordningskommittén. Gruppen stannade för detta alternativ bl 3 mot bakgrund av att represen- tanter för datainspektionen under hand sagt sig föredra SPAR från integritetssynpunkt framför andra av gruppen diskuterade ADB-lösningar. I avvaktan på beslut om SPAR föreslogs, som en provisorisk lösning, att polisen genom telefonförfrågningar skulle utnyttja sjukförsäkringsregistrets uppgifter liksom man dittills gjort vid sidan av arbetsgivaranmälningarna och andra källor. För det fall att SPAR inte skulle komma att inrättas, försenas avsevärt eller inte få den utformning och omfattning som arbetsgruppen förutsatte, fann gruppen att det kunde vara ekonomiskt försvarligt att pröva någon av de andra diskuterade lösningarna.

Av en sammanfattning i en promemoria från arbetsmarknadsdepartemen- tet, som fogats till skrivelse från departementet den 3 november 1977 till Delegationen för företagens uppgiftslämnande, framgår bl a att regeringen av det företagna utredningsarbetet dragit slutsatsen, att det endast var polisen som kunde ha intresse av att behålla systemet med arbetsgivaran- mälningar och att de tills vidare skulle behållas för polisens skull. Enligt promemorian återstod emellertid ett ställningstagande till arbetsgivaranmäl- ningarnas framtid på längre sikt. Därvid borde justitiedepartementets och RPS bedömning ligga till grund för det slutliga ställningstagandet. Detta gällde under förutsättning av att inte andra och mer övergripande skäl —t ex i samband med det pågående arbetet i olika utredningar för en smidigare byråkrati talade för att anmälningsskyldigheten snarast upphävdes.

Ifråga om det SPAR-system som sedermera införts har man, enligt vad vi erfarit, gjort den bedömningen att systemet innehåller för få uppgifter färre än tex länsstyrelsernas register och sjukförsäkringsregistret för att det skulle kunna användas i enlighet med förslaget i nyssnämnda departements- promemoria.

11.5.2.3 Nuvarande ordning och det beräknade antalet anmälningar

Förslaget att slopa arbetsgivaranmälningarna kom, som framgår av ovanstå- ende, inte att genomföras. Systemet ändrades emellertid såtillvida att SIV:s

och länsarbetsnämndernas befattning med anmälningarna upphörde, efter- som dessa inte bedömdes ha tillräckligt stor betydelse för tillståndskontroll eller för statistiskt bruk.

Fr o m den 1 januari 1978 skall således arbetsgivaranmälan endast sändas till polismyndighet. Enligt RPS föreskrifter för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen (cirkulärmeddelande 1981 08 21, CM 5/81) skall polisen när anmälan kommer in kontrollera om utlänningen har erforderligt AT. Varje polismyndighet har ett lokalt register över utlänning- ar som fått tillstånd medan de varit bosatta i distriktet. En utlänning som fått tillstånd i distrikt A och därefter flyttat till distrikt B finns således endast i registret i distrikt A. Huvudregeln är att arbetsgivaranmälan skall lämnas till polismyndigheten i det distrikt där arbetsplatsen är belägen. Speciellt i storstadsområdena är det vanligt att en person bor inom ett polisdistrikt och arbetar inom ett annat. För att underlätta kontrollen i sådana fall har RPS föreskrivit (cirkulärmeddelande 1981 12 08, CM 11/81) att om utlänningen är bosatt i ett annat distrikt än där han arbetar det distrikt som tar emot anmälan skall sända en kopia till det distrikt där utlänningen är bosatt.

Enligt förordningen (1976:935) om skyddsområden och kontrollområden gäller att polismyndigheten när det är fråga om anställning inom skydds- eller kontrollområde skall sända anmälan till försvarsområdesbefälhava- ren.

Totala antalet arbetsgivaranmälningar under ett år är svårt att uppskatta. Antalet utländska medborgare i arbetskraften uppgår till drygt 200000, varav något över hälften torde vara medborgare i annat nordiskt land. Varje gång en utländsk medborgare börjar eller slutar en anställning skall anmälan lämnas. Anmälan skall lämnas även beträffande artister, montörer och andra som arbetar här endast kortare tid. Stockholms polisdistrikt mottog under år 1981 knappt 20000 påanmälningar och drygt 14 000 avanmälningar. Med hänsyn till det stora antalet arbetsplatser inom Stockholms kommun, är det sannolikt att polisdistriktet svarar för en ännu större andel av antalet anmälningar än vad som motsvarar andelen utlänningsärenden. Det kan här nämnas att Stockholms polisdistrikt svarar för drygt 20 % av samtliga utlänningsärenden, hela Stockholmsregionen för knappt 50 %. Med sam- manlagt ca 34 000 arbetsgivaranmälningar i Stockholm förefaller det troligt att antalet i hela landet uppgår till åtminstone 100 000 per år.

Bostadsanmälningarna från hotell och pensionat har under hela den aktuella perioden hanterats av polismyndigheterna, till skillnad från de år 1969 slopade bostadsanmälningarna från privata bostadsupplåtare. De sistnämnda sändes till den centrala utlänningsmyndigheten för registerkon- troll.

Även totala antalet bostadsanmälningar under ett år är svårt att uppskatta. Mot bakgrund av att 215 000 anmälningar kom in till polismyndigheten i Stockholm under år 1981 och med utgångspunkt i det antal blanketter som gått åt, bör man kunna dra slutsatsen att antalet anmälningar i hela landet ligger i storleksordningen 500 000 600 000.

11.5.2.4 Enkät till ett antal polismyndigheter angående värdet av anmälningsskyldigheten

Kommittén har genom RPS begärt in uppgifter som belyser uppfattningen om värdet av anmälningsskyldigheten hos 22 av de polismyndigheter som erfarenhetsmässigt har det största antalet utlänningsärenden. Totalt beräk- nas de handlägga ca 80 % av utlänningsärendena hos polismyndigheterna i hela landet. Uppläggningen och resultatet av undersökningen redovisas närmare i bilaga 9.

Resursåtgången hos polismyndigheterna i hela landet kan, på grundval av enkätundersökningen, uppskattas till ca sju helårsarbetskrafter, varav två heltidstjänster, båda i Stockholms polisdistrikt.

Av undersökningen framgår bl a att ett tiotal personer med förbud att återvända till Sverige upptäcktes med hjälp av arbetsgivaranmälningarna. Av svaren framgår vidare att man i några distrikt också träffat på ett antal personer (gäller i huvudsak Göteborg) som arbetat utan att ha AT.

Av de 21 distrikt som besvarade enkäten önskar 12 behålla systemet med arbetsgivaranmälningari sin helhet och sju slopa det, medan två vill behålla anmälningsskyldigheten i fråga om icke nordbor men kan tänka sig att slopa den i fråga om nordbor. När det gäller bostadsanmälningarna önskar fem behålla dem medan 15 anser att de kan slopas. Från ett distrikt tar man inte ställning i den frågan.

När det gäller inställningen från de tre största polisdistrikten, Stockholm, Göteborg och Malmö, är bilden splittrad. Medan Malmö anser att den ifrågavarande anmälningsskyldigheten kan slopas, vill Göteborg behålla den i fråga om arbetsgivaranmälningar men inte beträffande bostadsanmälning- ar. Stockholm vill behålla anmälningsskyldigheterna, utom i fråga om arbetsgivaranmälningar för nordbor.

Flera av de distrikt som vill behålla arbetsgivaranmälningarna anser att anmälningsskyldigheten motverkar benägenheten hos arbetsgivare att anställa arbetskraft som saknar AT eller eljest inte har rätt att arbeta här i landet. Från Göteborgsdistriktet sägs bl a att ett flertal awisnings- och utvisningsärenden har sin upprinnelse i arbetsgivaranmälningar. Från Malmödistriktet anförs å andra sidan att det torde vara så att seriösa arbetsgivare endast anställer utlänningar som beviljats AT, medan mindre nogräknade arbetsgivare underlåter att ge in anmälan om dem som saknar AT. Missförhållanden uppdagas genom bearbetning av tips samt vid kontrollbesök hos olika arbetsgivare, säger man i svaret från Malmö.

Också värdet av arbetsgivaranmälningarna från allmän spaningssynpunkt nämns särskilt i Göteborgsdistriktets svar medan man i Stockholm menar att värdet från nämnda synpunkt inte är särskilt stort beträffande andra grupper än feriearbetare och gäststuderande, eftersom försäkringskassan har färska- re uppgifter. Från Malmödistriktet anför man att både arbetsgivar- och bostadsanmälningarna har mycket ringa värde från allmän spaningssyn- punkt.

I fråga om bostadsanmälningarna (hotellregistret) anför Stockholmsdis- triktet att det anlitas av rikskriminalen och säkerhetsavdelningen på RPS samt att det är det enda registret över gästande utlänningar på besök. Från Göteborgsdistriktet anför man att bostadsanmälan bara har begränsat värde.

Den som vill hålla sig undan tar inte in på hotell och pensionat, menar man. En praktisk synpunkt som nämns av Malmödistriktet är att ankomstanmälan kommer samtidigt som avflyttningsanmälan från många hotell och att personer som tror sig vara eftersökta av polisen inte heller torde uppge sin rätta identitet när de tar in på hotell.

11.6. Handläggning när ansökan inte ingivits före inresan

11.6.1. Krav på UT före inresan samt avvisnings- och utvisningsgrunderna

Som framgått av den tidigare framställningen (särskilt avsnitt 3.4) är huvudregeln att UT skall ha beviljats före inresan i landet och att UT får beviljas efter inresan endast i vissa angivna undantagsfall. Den som söker resa in utan UT eller AT, när tillstånd av detta slag fordras, riskerar att avvisas.

Avvisningsgrunderna anges i 28 och 29 55 UtlL. Awisning kan ske antingen på formell grund (285 UtlL), vanligen därför att utlänningen saknar pass, visering, UT eller AT när detta krävs för inresa i Sverige, eller på materiell grund (29?) UtlL), vanligen därför att utlänningen kan antas komma att sakna medel för sin vistelse i Sverige.

Som framgått av redogörelsen i kapitel 6 om flyktingar och personer med flyktingliknande skäl, skall ärenden rörande avvisning antingen överlämnas eller anmälas till SIV av polismyndigheten när utlänningen åberopar politiska skäl (33, 34 och 37 åå UtlL).

Beslut om awisning enligt 28% UtlL måste fattas inom en vecka från inresan och beslut om awisning enligt 295 UtlL inom tre månader från utlänningens inresa. Har beslutet fattats inom en vecka från inresan kan det verkställas utan hinder av anförda besvär. Vi återkommer till handläggning- en av avvisningsärenden i avsnitten 11.6.2.2 och 11.6.3.2. Hur de olika tidsfristerna beräknas framgår av avsnitt 11.81.

En utlänning kan enligt 38 & UtlL utvisas om han uppehåller sig här utan att ha erforderligt pass eller tillstånd att uppehålla sig i Sverige. Utvisnings- beslut meddelas vanligen i samband med att en utlänning vägras UT.

Några tidsfrister för beslut om utvisning finns inte. Den som har gällande tillstånd att vistas här eller som inte behöver något särskilt tillstånd för vistelsen (vanligaste fallet är att det rör sig om en viseringsfri utlänning som varit här kortare tid än tre månader) kan inte utvisas. Handläggningen av utvisningsärenden återkommer vi till i avsnitt 11.633.

1162. Handläggningen hos polismyndighet

11.621. Allmänt

Polismyndigheternas befattning med utlänningsärenden kan sägas bestå av en kontrollfunktion, en utredande funktion, en beslutsfunktion och en verkställande funktion. Kontrollfunktionen, som består av yttre och inre

utlänningskontroll, har beskrivits i föregående avsnitt. Den utredande funktionen förekommer i samband med passkontroll (gäller utlänningens rätt att resa in i landet) och inre utlänningskontroll (gäller utlänningens rätt att vistas här) samt vid handläggning och beredning av ansökningar om pass eller tillstånd enligt utlänningsförfattningarna. Beslutsfunktionen gäller huvudsakligen avvisning samt förlängning av olika tillstånd. Den verkstäl- lande funktionen innebär att polisen verkställer beslut om avvisning samt flertalet beslut om utvisning. (Se vidare avsnitt 11.6.2.5.)

11.6.2.2 Avvisning

Som framgått av avsnitt 6.4.1 är det normalt polismyndighet som meddelar beslut om avvisning och i regel också verkställer beslutet omgående. Åberopar utlänningen risk för politisk förföljelse eller att han är krigsvägrare skall ärendet emellertid enligt 33å UtlL överlämnas till SIV för beslut såvida polismyndigheten inte bedömer att påståendet är uppenbart oriktigt. Enligt 34 & UtlL skall avvisningsärendet överlämnas till SIV för beslut också om utlänningen åberopar skäl enligt 6 & UtlL såvida polismyndigheten inte bedömer att utlänningens påstående kan lämnas utan avseende. Har polismyndigheten bedömt att politiska skäl som en utlänning åberopat är uppenbart oriktiga respektive att de kan lämnas utan avseende och beslutat om avvisning, skall polismyndigheten genast anmäla beslutet till SIV. SIV skall i sin tur genast ta ställning till om verket skall ta över handläggningen eller inte. Beslutar SIV att ta över handläggningen faller polisens avvisnings— beslut och ärendet kommer att hos SIV handläggas på samma sätt som ett ärende som polismyndigheten överlämnat enligt 33 eller 34 %% UtlL. Beslutar SIV att inte ta över ärendet kan avvisningsbeslutet omedelbart verkstäl- las.

Finner polismyndigheten i samband med passkontroll att det kan föreligga avvisningsgrund beträffande en utlänning görs omedelbart en preliminär utredning. Visar det sig då att utlänningen åberopar sådana skäl, som enligt 33 eller 34 åå UtlL medför att ärendet måste överlämnas till SIV för beslut, görs normalt ingen fullständig utredning i ärendet i samband med inresan. I stället får utlänningen resa in i avvaktan på vidare utredning. Önskar han exempelvis resa vidare till släktingar eller vänner på någon annan ort tillåts han normalt göra det. Har han ingenstans att bo kontaktar polismyndigheten de sociala myndigheterna på inreseorten. Polisen upprättar en promemoria om omständigheterna i samband med inresan och om vad som framkommit vid den preliminära utredningen. Den promemorian sänds över till polismyndigheten i det distrikt dit utlänningen rest vidare, med hemställan om fullständig utredning i ärendet och redovisning direkt till SIV.

Om polismyndigheten i samband med passkontroll bedömer att åberopade politiska skäl kan vara uppenbart oriktiga eller att det är möjligt att de kan lämnas utan avseende görs en fullständig utredning på inreseorten och utlänningen tillåts i regel inte att resa vidare till någon annan ort. Bekräftar den gjorda utredningen att skälen är uppenbart oriktiga eller att de kan lämnas utan avseende fattas beslut om avvisning och beslutet anmäls till SIV. Ofta tas utlänningen i sådana fall i förvar i avvaktan på SIV:s beslut (jfr om förvar under avsnitt 11.625).

Om en utlänning åberopar andra än politiska skäl för att få bosätta sig och/eller arbeta i Sverige, undersöker polismyndigheten om utlänningen kan tänkas ha sådan familjeanknytning hit eller annars sådana skäl av synnerlig vikt för inresan, att han enligt 33 & första stycket UtlF bör få resa in (jfr avsnitt 3.4 angående undantagen från kravet på att UT och AT skall ha beviljats före inresan). Är detta fallet tillåts utlänningen regelmässigt resa in och han uppmanas att vända sig till polismyndigheten på den ort där han kommer att vistas och att där ge in ansökan. Bedömer polismyndigheten i stället att det saknas förutsättningar för att utlänningen skall få resa in görs en fullständig utredning i ärendet. Bekräftas därvid polismyndighetens uppfatt- ning meddelas avvisningsbeslut, som regelmässigt verkställs omedelbart. Anser polismyndigheten att det är tveksamt om utlänningen skall avvisas, skall avvisningsärendet enligt 35 % UtlL överlämnas till SIV.

I alla fall där polismyndigheten överlämnar ett awisningsärende till SIV, skall polismyndigheten hos rättshjälpsnämnden anmäla behov av rättshjälp genom offentligt biträde. (Meddelar polismyndigheten däremot själv beslut om avvisning har utlänningen inte rätt till rättshjälp genom offentligt biträde men är givetvis oförhindrad att själv anlita biträde — om tid därtill finns). Har polismyndigheten anmält behov av offentligt biträde, skall polismyndigheten avvakta inlaga från det biträde, som förordnas, innan ärendet redovisas till SIV.

I I .6.2.3 Förstagångsansökan efter inresan

Många utlänningar som kommer till Sverige i avsikt att bosätta sig här ger inte sin avsikt tillkänna vid inresan. De ser till att de uppfyller de formella och materiella kraven för att få resa in som besökare (turister) och väntar sedan någon tid med att ansöka om tillstånd hos polismyndigheten i den ort där de vistas.

Anledningen härtill torde vara att, som redovisats i avsnitt 11.6.1, beslut om avvisning måste meddelas inom en vecka från utlänningens inresa för att kunna verkställas utan hinder av anförda besvär. Meddelas avvisningsbeslut senare än en vecka från inresan och anför utlänningen besvär över beslutet till SIV och eventuellt vidare till regeringen, har han rätt att här i landet avvakta utgången av besvärsprövningen. (Se avsnitt 11.8.1 angående beräkningen av tidsfristen på en vecka.) Meddelar SIV i stället beslut om utvisning, har utlänningen på samma sätt möjlighet att besvära sig vidare till regeringen och att här i landet avvakta utgången av besvärsprövningen.

Görs förstagångsansökan hos polismyndigheten inom tre månader från inresan, kommer polismyndighetens handläggning i princip att bli densamma som beskrivits i avsnitt 11.6.2.2 om handläggningen av avvisningsärenden. Beslut om avvisning kan som nämnts i avsnitt 11.61 i allmänhet fattas upp till tre månader från inresan. Den omständigheten att ett eventuellt avvisnings- beslut inte kan verkställas om det fattas senare än en vecka från inresan påverkar i sig inte polismyndighetens utredning och möjligheter att fatta beslut.

Görs förstagångsansökan hos polismyndigheten senare än tre månader från inresan, måste polismyndigheten överlämna ärendet till SIV för beslut och skall då alltid göra en fullständig utredning i ärendet. Om polismyndig-

U-boken innehåller beslut om avlägsnande, med förbud att återvän- da, som fattats i samtliga nordiska länder. Särför- teckningen innehåller uppgift om personer som tidigare beviljats UT och vars tillstånd polismyndighet skulle vara berättigad att för- länga om inte SIV fört in dem i denna förteck- ning. Ansökan för per- son som förekommer i särförteckningen måste alltid lämnas över till SIV för beslut.

heten inte anser det helt klart att det föreligger förutsättningar för att bevilja tillstånd efter inresan, skall polismyndigheten när ärendet överlämnas anmäla att den anser anledning föreligga att utvisa utlänningen. Dessförin- nan skall den till rättshjälpsnämnden ha anmält behov av rättshjälp genom offentligt biträde på samma sätt som beskrivits när det gäller awisningsären- den i föregående avsnitt.

Sedan kravet på att UT i princip skall ha beviljats före inresan infördes fr o rn den 1 april 1981, inlämnas ett allt större antal ansökningar om UT hos svenska beskickningar utomlands. Om en som anknytning åberopad partner finns i Sverige, översänder SIV ofta ärendet till polismyndigheten för förhör med denne. Polismyndigheten medverkar således även efter denna regeländ- ring i många av de ansökningar som görs utomlands.

Förstagångsansökningar om UT för fortsatt besök utgör en relativt stor ärendegrupp. Ansöker en utlänning om UT för viss kortare tid och åberopar vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden, tillstyrker polismyndigheten ansökningen och översänder den till SIV (se fotnot 9, s 165). Gör polismyndigheten däremot den bedömningen att skälen inte är tillräckliga, initieras offentligt biträde hos rättshjälpsnämnden och ärendet redovisas till SIV som ett avlägsnandeärende på samma sätt som beskrivits i det föregående.

Beträffande gäststuderande infördes kravet på UT före inresa den 1 juli 1980. Ansöker en utlänning om UT som gäststuderande efter inresa, inriktas utredningen på ett avlägsnande på formella grunder. Offentligt biträde initieras och SIV underrättas om utvisningsanledning.

]] . 6.2. 4 Förlängningsansökan

Innan giltighetstiden för ett UT har löpt ut, skall utlänningen ansöka om förlängt tillstånd hos den polismyndighet inom vars distrikt han är bosatt, om han önskar stanna kvar i Sverige. Ansökningen kan därvid avse UT eller PUT. Polismyndigheten gör, då ansökningen avser UT, en s k standardut- redning, vilken består av förhör med utlänningen för att utröna om någon förändring har inträtt efter det att föregående tillstånd beviljades.

Har det tidigare tillståndet grundats på åberopat äktenskap eller samman- boende sker en mera grundlig utredning där även den andra partnern hörs.

I de fall utlänningen har UT som gäststuderande, kontrollerar polismyn- digheten vid förlängningstillfället att vederbörande har uppnått stipulerat studieresultat och har sin försörjning tryggad utan eget arbete även i fortsättningen.

Avser ansökningen förlängning av ett i Sverige beviljat besökstillstånd, utreder polismyndigheten orsaken till utlänningens önskemål om ytterligare en tids besök för att få underlag till bedömning av om ”vägande skäl”” föreligger.

Ansöker utlänningen om PUT, gör polismyndigheten en utredning i syfte att utröna — förutom att de tidigare tillståndsgrundande omständigheterna kvarstår utlänningens vandel och försörjningsförmåga.

I samtliga förlängningsansökningar gör polismyndigheten en undersök- ning i den s k U-boken12 och i den särförteckning12 som sänds till

myndigheterna varje kvartal samt inhämtar polisregisterutdrag. Avser an ökningen PUT görs också kontroller hos socialnämnden och kronofogde- myndigheten.

Polismyndigheterna har av SIV bemyndigats att förlänga tidigare beviljade UT. Detta får ske om inte SIV har förbehållit sig beslutanderätten genom en markering på det föregående beslutet eller genom att utlänningen införts i särförteckningen. Bemyndigandet innebär inte att polismyndigheten har rätt att avslå en ansökan. Anser polismyndigheten att ansökningen inte bör bifallas, eller är tveksam därom, skall ärendet överlämnas till SIV för beslut. Beslut angående PUT fattas alltid av SIV.

Om SIV har förbehållit sig rätten att fatta beslut i förlängningsärendet, överlämnar polismyndigheten ärendet med eget yttrande till verket efter företagen utredning. För det fall polismyndigheten anser att ansökningen bör beviljas, anges detta i yttrandet. När polismyndigheten anser sig inte kunna bifalla ansökningen även om den formella rätten skulle finnas eller när polismyndigheten anser att SIV inte bör meddela ett positivt beslut, skall utlänningen tillfrågas om hur han ställer sig till ett eventuellt avslag. Polismyndigheten underrättar i sådana fall SIV om att anledning föreligger att ta upp frågan om utvisning av utlänningen. Det kan här vara fråga om fall där förutsättning för ett förlängt UT inte längre föreligger, exempelvis genom att ett tidigare åberopat sammanboende inte längre är för handen eller att en gäststuderande inte har uppnått tillräckliga studieresultat.

I samband med att polismyndighet avstyrker en förlängningsansökan och underrättar SIV om att utvisningsanledning föreligger, anmäler myndighe- ten hos rättshjälpsnämnden behov av rättshjälp genom offentligt biträde för utlänningen.

]] . 6.2.5 Verkställighet

Enligt 84 & UtlL ankommer det på polismyndighet att verkställa lagakraft- vunnet beslut om avvisning och beslut om utvisning på grund av att pass eller tillstånd saknas. Verkställighet av lagakraftvunnet beslut om utvisning på grund av brott eller asocialitet ankommer däremot tills vidare på länsstyrelse. Länsstyrelsen brukar dock fordra in förslag från vederbörande polismyndig- het om hur verkställigheten bör ske och följeri allmänhet polismyndighetens förslag. Regeringen har i enlighet med förslag från utlänningslagkommittén i dess slutbetänkande —i prop. 1981/82:146 Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlänningslagen föreslagit att alla verkställigheter från den 1 juli 1982 skall åvila polismyndighet. Riksdagsbehandlingen av propositionen har emellertid skjutits upp och förväntas ske under riksmötet 1982/83.

När ett beslut om awisning eller utvisning på grund av avsaknad av pass eller UT har vunnit laga kraft delger polismyndigheten utlänningen beslutet och vidtar åtgärder för att verkställa det. Polismyndigheten måste först ta ställning till om det är sannolikt att utlänningen är villig att rätta sig efter beslutet och lämna landet på egen hand. Verkställighet kan då ske genom att polismyndigheten överlämnar en biljett till utlänningen såvida han inte har returbiljett eller eljest har möjlighet att själv bekosta hemresan och ålägger honom att lämna landet inom en viss kortare tid. Om utlänningen inte rättar sig efter ett sådant åläggande eller om polismyndigheten från början

bedömer att utlänningen inte är villig att rätta sig efter beslutet, skall han föras ur landet på det sätt polismyndigheten bestämmer. Ofta kan det då bli fråga om att ta utlänningen i förvar i avvaktan på att verkställighet kan ske. Enligt 50 & UtlL kan en utlänning tas i förvar bl a i samband med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. En förutsättning för att förvar skall kunna tillgripas är enligt nämnda lagparagraf att ””det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet eller om utlänningens identitet är oklar”. En utlänning får inte, när beslut om avvisning eller utvisning meddelats, utan synnerliga skäl kvarhållas i förvar utöver två månader. Förutsättningarna och formerna för förvar har nyligen utförligt behandlats av utlänningslagkommittén i dess betänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande Verkställighet och förvar Straff och ansvar.

Om utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar politiska skäl, som inte prövats tidigare och som heller inte är uppenbart oriktiga respektive kan lämnas utan avseende, skall ärendet enligt 85 och 86 åå UtlL överlämnas till SIV för beslut. Detsamma gäller enligt 89 & UtlL, om det i annat fall uppstår hinder eller svårighet när det gäller att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, eller det är tveksamt om eller hur beslutet skall verkställas (se vidare avsnitt 11.7.3).

Från den 1 juli 1980 gäller att utlänning inte längre hos regeringen kan ansöka om upphävande av lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Eventuella nya skäl får i stället åberopas hos den verkställande myndigheten. Om så sker, tar polismyndigheten (länsstyrelsen i vissa fall) ställning till om ärendet skall överlämnas till SIV. Utredningen kan bli tidsödande när politiska skäl åberopas på verkställighetsstadiet, eftersom polisen då måste gå igenom grundärendet för att kunna konstatera huruvida skälen tidigare är prövade. Om ärendet skall överlämnas till SIV för att utlänningen ha: åberopat nya politiska skäl, som inte kan betraktas som uppenbart oriktiga eller lämnas utan avseende, anmäler polismyndigheten behov av rättshjälp genom offentligt biträde för utlänningen.

När det lagakraftvunna beslutet skall verkställas gör polismyndigheten en säkerhetsbedömning för att kunna konstatera om bevakningspersonal skall medfölja. Är så fallet görs en anmälan till kriminalvårdsstyrelsens transport- central, som skyndsamt skall meddela om transporten kan utföras av kriminalvården. Endast i de fall då kriminalvårdspersonal inte helt kan utföra resan eller behov föreligger av medverkan av en i ärendet väl insatt polisman, utförs transporten genom polisens försorg eller med biträde av polispersonal.

11.6.3. Handläggningen hos SIV

11.6.3.1 Tillståndsärenden

Som framgått av avsnitt 11.6.2.4 har SIV bemyndigat polismyndigheterna att i vissa fall bevilja förlängt tillstånd när ansökan görs här i landet. Har SIV förbehållit sig beslutanderätten i förlängningsärendet eller finner polismyn- digheten det tveksamt om förlängning bör beviljas, måste ärendet sändas till

SIV för beslut. Detsamma gäller samtliga ärenden som inte rör förlängning av tillstånd utan är vad som brukar kallas förstagångsärenden.

Antalet förlängningsärenden som av polismyndighet lämnas över till SIV är mycket stort, över 30 000 årligen. Drygt hälften av dessa rör enligt undersökningar av kommittén, som redovisas i bilaga 8 personer som ännu inte har accepterats som invandrare, huvudsakligen personer som beviljats tillstånd på grund av s k snabb anknytning samt gäststuderande. Polismyn- dighet har inte bemyndigande att förlänga tillstånd för den som inte accepterats som invandrare.

Drygt en tredjedel av ärendena rör ansökningar om PUT, som likaså alltid måste lämnas över till SIV för beslut. Eftersom huvudregeln numera är att UT skall ha beviljats före inresan i Sverige är antalet förstagångsärenden som lämnas över till SIV mycket litet när det gäller bosättning. Antalet har även gått ned när det gäller förlängning av besök utöver viseringsfri tid. Många förstagångsärenden lämnas över till SIV som avlägsnandeärenden (avvisning eller utvisning, jfr nedan).

Flertalet tillståndsärenden som av polismyndighet lämnas över till SIV är relativt enkla att bedöma. Om polismyndigheten bedömt att fråga om avlägsnande skulle kunna bli aktuell har ärendet normalt av polismyndighe- ten lämnats över som ett avlägsnandeärende. Självklart kan det förekomma att SIV gör en annan bedömning än polismyndigheten och tar upp frågan om avlägsnande trots att polismyndigheten tillstyrkt tillstånd. Antalet sådana ärenden är dock inte särskilt stort.

11.6.3.2 Avvisning

De flesta avvisningsbeslut meddelas av polismyndighet i samband med inresekontroll och verkställs omgående. Som framgått av redogörelsen i kapitel 6 om flyktinginvandringen och i avsnitt 11.6.2.2, måste polismyndig- heten dock enligt 33 respektive 34 åå UtlL lämna över ärendet till SIV för beslut om utlänningen åberopar politiska skäl, såvida polismyndigheten inte finner skälen vara uppenbart oriktiga eller när det gäller skäl enligt 6 % UtlL — bedömer att de kan lämnas utan avseende. Om polismyndigheten bedömer skälen vara uppenbart oriktiga eller finner att de kan lämnas utan avseende måste polismyndigheten som också nämnts tidigare enligt 37.53 UtlL anmäla beslutet till SIV innan det får verkställas. Om SIV inte skulle dela polisens bedömning att skälen är uppenbart oriktiga respektive kan lämnas utan avseende, skall SIV överta handläggningen av ärendet, som då kommer att handläggas på samma sätt som ett av polismyndigheten överlämnat avvisningsärende. Polismyndigheten skall även i andra fall än ovan nämnda enligt 35 & UtlL lämna över avvisningsärende till SIV när polismyndigheten finner det tveksamt om en utlänning, mot vilken det finns grund för avvisning, skall avvisas.

Beslut om avvisning måste, som redovisats i avsnitt 11.61 och 11.6.2.3, meddelas inom tre månader från utlänningens inresa i landet. Eftersom utlänningen i allmänhet hunnit vistas här någon tid när ärendet kommer in till SIV, är det relativt sällan som SIV kan fatta beslut om avvisning. De flesta ärenden, som anhängiggörs som avvisningsärenden, kommer i stället att övergå till utvisningsärenden, jfr avsnitt 11.6.3.3.

Avvisningsärenden kan även som framgått tidigare komma under SIV:s prövning genom besvär över avvisningsbeslut som polismyndighet meddelat. Besvärsprövningen hos SIV blir något olika beroende på om beslutet är verkställt eller inte. Har beslutet verkställts och klaganden befinner sig i annat land begränsas besvärsprövningen till om polismyndighetens beslut var riktigt när det fattades. Befinner sig klaganden i landet prövar SIV däremot även om det vid tidpunkten för SIV:s beslut föreligger omständigheter som bör föranleda att vederbörande tilläts stanna.

11.633. Utvisning

Utvisning som beslutas av SIV hari korthet berörts i avsnitt 11.6. 1. Utvisning kan vidare enligt 40 & UtlL ske om en utlänning döms för brott här i landet. Normalt krävs att för brottet kan följa fängelse i mer än ett år. Beslut om utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

En utlänning kan enligt 43 & UtlL utvisas på grund av asocialitet. Beslut om sådan utvisning meddelas av länsrätt. I 43å UtlL anges de två fall där utvisning på grund av asocialitet kan komma i fråga, dels om ”utlänningen yrkesmässigt bedriver otukt elleri övrigt underlåter att årligen försörja sig”, dels om han ”är missbrukare av alkohol eller narkotika och befinns med anledning därav vara farlig för någon annans personliga säkerhet eller leva på ett grovt störande sätt”.

Beslut om utvisning på grund av brott och asocialitet kan komma under SIV:s prövning endast som verkställighetsärenden (jfr avsnitt 11.6.3.4 om verkställighet).

Den vanligaste utvisningsgrunden är att utlänningen uppehåller sig här ”utan att ha erforderligt pass eller tillstånd att uppehålla sig i Sverige” (38 & UtlL). Beslut om utvisning enligt denna paragraf meddelas av SIV och nästan genomgående i samband med att ansökan om UT avslås. Medan år 1981 sammanlagt ett par hundra personer utvisades av domstol och länsrätt (varav endast ett fåtal av länsrätt), meddelade SIV utvisningsbeslut för ca 2 200 personer.

Som framgått i det föregående måste beslut om avvisning meddelas inom tre månader från inresan. Därefter blir det i stället fråga om utvisning. De flesta utvisningsärenden anhängiggörs hos SIV av polismyndighet, som anmäler att utvisningsanledning föreligger samtidigt som en ansökan om UT lämnas över till SIV. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om avvisning kan dock SIV själv ta upp frågan om utvisning och är inte beroende av att polismyndigheten först anmäler att utvisningsanledning föreligger. De flesta utvisningsärenden som tas upp direkt av SIV rör personer som inte är accepterade som invandrare och där det i samband med en förlängningsan- sökan kommer fram uppgifter som tyder på att förutsättningar för förlängt tillstånd inte föreligger (t ex efter det att en ”snabb anknytning” upphört eller därför att en gäststuderande inte klarat sina studier).

I likhet med vad som gäller beträffande avvisningsärenden skall ett ärende om utvisning i princip vara klart för beslut när det kommer in till SIV. Samma problem som beträffande avvisning föreligger dock här med svårbedömda ärenden, där kompletterande utredningar ofta medför tidsutdräkt.

1 1 . 6. 3. 4 Verkställighetsärenden

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 11.6.2.5 skall ärende om verkställig- het av avvisnings- och utvisningsbeslut lämnas över till SIV om utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar nya politiska skäl som inte prövats tidigare i ärendet - såvida inte skälen är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende. SIV kan å andra sidan inte ta upp ett verkställighetsärende utan att ärendet överlämnas av polismyndighet (tills vidare även av länsstyrelse).

Enligt en undersökning (som redovisas närmare i avsnitt 11.7.3 och i bilaga 6) som kommittén gjort av verkställighetsärenden hos SIV under ett halvt år, har ca en tredjedel av samtliga överlämnade verkställighetsärenden lämnats över till SIV på grund av att sökanden åberopat nya politiska skäl, medan det i återstoden av fallen oftast varit fråga om att läkarintyg angående psykiska besvär hos sökanden företetts inte sällan talas det i dessa intyg om risk för självmord. Inte minst den senare typen av verkställighetsärenden är svårbedömda. SIV har i juli 1981 förordnat en förtroendeläkare, som skall kunna bistå såväl SIV som polismyndigheter med rådgivning i ärenden där läkarintyg åberopas. Det är den handläggande myndigheten som avgör när förtroendeläkaren skall anlitas, och avsikten är att läkaren skall kunna ge råd i fråga om intyg vars innebörd är oklar eller svårbedömd.

11.6.3.5 Yttranden i besvärsärenden

Besvär över SIV:s beslut om avvisning och utvisning kan anföras hos regeringen. Detsamma gäller SIV:s beslut i verkställighetsärenden som har överlämnats till SIV enligt 85 eller 86 åå UtlL, dvs på grund av politiska skäl. Innan regeringen fattar beslut i sådana besvärsärenden, kan ärendet remitteras till SIV för yttrande. Tidigare remitterades de flesta besvärsären- den till SIV för yttrande. Andelen ärenden där sådan remiss sker har dock sjunkit kraftigt under de senaste åren. År 1981 remitterades endast ca 20 % av besvärsärendena.

11 .6.3.6 Allmänt om handläggningen

Som framgått ovan skall ett avlägsnandeärende när handlingarna kommer in till SIV vara komplett, dvs det skall innehålla, förutom polisens fullständiga utredning, inlaga från det offentliga biträde som förordnats. Offentligt biträde skall förordnas i alla avlägsnandeärenden om det inte är uppenbart obehövligt. Så anses vara fallet endast om utlänningen själv uttryckligen förklarat sig inte önska offentligt biträde (det förekommer att en utlänning ”ber” om att bli utvisad för att på så sätt få hemresan betald). Polismyndig- heten ser till att behov av biträde anmäls till rättshjälpsnämnden, som sedan förordnar biträde. Reglerna om offentligt biträde gäller inte polismyndighets beslut om direktavvisning, dvs de avvisningsbeslut som meddelas inom en vecka.

Det är relativt vanligt att utredningen i ett avlägsnandeärende måste kompletteras. Det kan bero på att polisens utredning från början inte är fullständig. Orsaken kan också vara att utlänningen efter det att polisens utredning slutförts kommer med nya påståenden, som måste utredas

närmare. Det kan också vara fråga om att inhämta upplysningar om förhållanden i ett främmande land, ofta genom UD.

Under budgetåret 1980/81 handlades hos SIV drygt 5 000 ärenden rörande awisning och utvisning, där frågan gällde om en person skulle tillåtas stanna här eller inte, dvs vad man också skulle kunna kalla avlägsnandeärenden & rörande invandring (här ingår då inte exempelvis de avlägsnandeärenden som avskrivits eller lämnats utan åtgärd därför att sökanden lämnat landet innan beslut hunnit fattas). I över hälften av dessa ärenden meddelade SIV ett för sökanden positivt beslut.

11.6.4. Handläggningen hos regeringen

11 . 6. 4. 1 Besvärsärenden

Besvär hos regeringen kan föras över följande beslut, som meddelats av SIV.

Beslut om avvisning. Beslut om utvisning. Beslut i verkställighetsärende som överlämnats till SIV enligt 85 eller 86 55 UtlL, dvs när nya politiska skäl har åberopats i verkställighetsären- det. Beslut att inte ge eller att återkalla flyktingförklaring.

5. Beslut att avslå ansökan om resedokument enligt 1951 års Geneve- konvention.

6. Beslut att begränsa uppehållstillstånd till att avse uppehåll endast inom en viss del av riket.

7. Vissa beslut under förfarandet: avvisande av ombud eller biträde samt beslut i jävsfrågor.

ENPI—*

P

Besvärsrätten till regeringen såvitt angår ärenden under 1-4 samt 6 ovan grundar sig på bestämmelser i 65, 68 och 90 åå UtlL. Besvärsrätten när det gäller resedokument grundas på allmänna förvaltningsrättsliga principer. Utfärdande av resedokument regleras inte i UtlL utan i en särskild författning (SFS 1955:29).

Besvärsärendena handläggs i arbetsmarknadsdepartementet. Som fram- gått i avsnitt 11.6.3 om handläggningen hos SIV förekommer det numera i ca 20% av besvärsärendena att yttrande inhämtas från SIV. Inte sällan åberopas i besvären nya, tidigare inte anförda skäl, som föranleder att kompletterande utredning måste inhämtas innan ärendet kan avgöras.

11.6.4.2 Ärenden överlämnade av SIV, m m

Vissa utlänningsärenden kan komma under regeringens prövning även på annat sätt än genom besvär. Enligt 71 & UtlL kan regeringen upphäva. helt eller delvis, utvisningsbeslut (före 1 juli 1980 förvisningsbeslut) som meddelats av domstol, om regeringen finner att beslutet inte kan verkställas eller att det annars finns skäl för att beslutet inte längre skall gälla. Utvisningsbeslut (och förvisningsbeslut) som meddelats av domstol kan också komma under regeringens prövning nådevägen enligt bestämmelserna i regeringsformen (11 kap 13 å).

SIV kan vidare överlämna ärenden till regeringens prövning enligt 69 % UtlL om SIV anser att särskilda skäl motiverar det.

Möjligheten för den centrala utlänningsmyndigheten att överlämna utlänningsärenden till regeringens prövning hade införts genom 1937 års utlänningslag och behölls när fullständig besvärsrätt i dessa ärenden infördes från den 1 januari 1976. Föredragande statsrådet uttalade i frågan bl a följande (prop. 1975/76:18 s 127):

Möjligheten att utan avvaktan på eventuella besvär föra upp ett principiellt viktigt ärende till regeringen får enligt min mening anses som så värdefull att den inte utan bärande skäl bör avskaffas. — — SIV har framhållit att underställning har skett endast i ett fåtal fall per år och att institutet följaktligen inte fått några särskilt betungande konsekvenser för regeringen.

I 69 5 nya utlänningslagen står det nu: ””Statens invandrarverk får överlämna ett ärende till regeringens avgörande, om verket anser att särskilda skäl motiverar det. Invandrarverket skall då bifoga eget yttrande i ärendet”. Någon ny kommentar till bestämmelsen finns varken i utlänningslagkom- mitténs betänkande med förslag till ny utlänningslag eller i regeringens proposition om införande av den nya lagen.

Enligt vad som inhämtats från SIV har möjligheten att överlämna ärenden till regeringen för avgörande använts i mycket liten utsträckning även under senare år.

11.7. Rättssäkerhetsfrågor

11.7.1. Nuvarande rättssäkerhetssystem

11.7.1.1 Rättssäkerhetsgarantier i förvaltningsärenden i allmänhet

För handläggning av förvaltningsärenden i allmänhet och därmed också för utlänningsärenden gäller en ordning som på olika sätt skall garantera rättssäkerheten. En del av dessa regler återfinns i förvaltningslagen . Det gäller exempelvis bestämmelser om jäv (som skall garantera opartiskhet), om motivering av beslut (som i fråga om utlänningsärenden i huvudsak är begränsad till avlägsnandeärenden), om rätt att anlita ombud/biträde (möjligheterna att få allmän rättshjälp och rättshjälp genom offentligt biträde regleras i rättshjälpslagen och är likaledes begränsad till i huvudsak avlägsnandeärenden) och om besvärsrätt (besvärsrätten i utlänningsärenden behandlas i avsnitt 11.9).

En annan del av rättssäkerheten består i den konstitutionella kontroll som på olika sätt utövas av exempelvis konstitutionsutskottet, av JO och JK samt av riksdagens revisorer. Den kontrollen syftar framför allt till att trygga vad man brukar kalla legalitetsprincipen, dvs att myndigheterna iakttar de lagar och författningar som utfärdats av regering och riksdag. Om en myndighet har fattat ett felaktigt beslut som inneburit skada för den enskilde finns vidare möjlighet att erhålla ersättning av staten.

Två av de särskilt för utlänningsärenden viktigaste grundläggande principerna för förvaltningsförfarandet återfinns inte i någon författning.

Det gäller för det första den sk officialprincipen, som innebär att det ankommer på myndigheten själv att utreda alla omständigheter i ärendet som behövs för ett välgrundat beslut.

I förvaltningsförfarandet gäller således att det åligger myndigheten att tillse att det föreligger ett fullständigt underlag för beslut och att vid behov själv göra utredning i ärendet. Det är en viktig skillnad mot den s k förhandlingsprincipen, som i stor utsträckning gäller vid allmän domstol och som innebär att domstolen i princip endast har att beakta vad någon av parterna åberopat. Den s k officialprincipen är av särskild betydelse i utlänningsärenden, där det i stor utsträckning förekommer att vad parten/ sökanden åberopat inte är tillräckligt som beslutsunderlag och där myndig- heten inte sällan måste företa omfattande egen utredning om exempelvis förhållanden i andra länder.

Den andra viktiga principen som inte direkt kommer till uttryck i författning, är vad man kan kalla skyldigheten att följa tidigare avgöranden, prejudikat. Genom att följa tidigare avgöranden söker man undvika godtycke och uppnå enhetlighet i besluten. Den principen är av särskild vikt i utlänningsärenden, där som framgått av redogörelsen i kapitlen 4-10 deti liten utsträckning framgår av lagar, författningar och förarbeten vilka förutsättningar som gäller för tillstånd att vistas i Sverige. I utlänningsären- den är det i väsentligt större utsträckning än inom många andra områden praxis som är avgörande för utgången av ett ärende. Det är därför särskilt viktigt för en enhetlig behandling att tidigare praxis är känd och kan följas. Ett uttryck för den betydelse praxis har i utlänningsärenden är möjligheten för SIV att enligt 69 % UtlL överlämna ett ärende till regeringen för avgörande (jfr föregående avsnitt) i sådana fall då regeringen bör svara för utvecklingen av praxis.

11.7.1.2 Speciella rättssäkerhetsgarantier i utlänningsärenden

För att trygga rättssäkerheten i ärenden där politiska skäl åberopas finns

vidare följande handläggningsregler. D Skyldighet för polismyndighet att enligt 33, 34 och 35 åå UtlL överlämna avvisningsärende till SIV för beslut när politiska skäl åberopas samt skyldighet enligt 375 UtlL att anmäla avvisningsbeslut till SIV när polismyndigheten bedömt de politiska skälen vara uppenbart oriktiga respektive att de kunnat lämnas utan avseende (jfr redogörelsen i avsnitt 6.4.1 och tidigare i detta kapitel).

D Skyldighet för den myndighet (vanligen polismyndighet) som har att verkställa ett avlägsnandebeslut att enligt 84, 85 och 89 åå UtlL överlämna frågan om verkställighet till SIV i vissa fall, framför allt om vederbörande åberopar nya politiska skäl (se närmare redogörelsen tidigare i detta kapitel).

De speciella rättssäkerhetsgarantierna enligt ovan kan delvis ses som en ersättning för att utlänningen i ett par situationer saknar möjlighet att få rättshjälp genom ett offentligt biträde. Det gäller vid direktavvisning (dvs awisningsbeslut som meddelas av polismyndighet inom en vecka från ankomsten och som kan verkställas utan hinder av anförda besvär) samt —i

allmänhet vid verkställighet av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning. I dessa situationer har det ansetts synnerligen angeläget att beslut snabbt kan fattas och verkställas.

I skrivelse den 12 augusti 1982 till regeringen har SIV anfört att antalet verkställighetsärenden ökat kraftigt och att i realiteten en ny besvärsinstans, över regeringen, håller på att växa fram. SIV anser det därför angeläget med sådana ändringar i utlänningslagen att det otvetydigt framgår att ärenden skall omprövas på verkställighetsstadiet endast i absoluta undantagsfall. När det gäller politiska skäl borde enligt SIV verkställighetshinder normalt endast kunna hänföra sig till händelser som inträffat i sökandens hemland efter det att avlägsnandebeslutet vunnit laga kraft. Politiska skäl som hänför sig till tidigare händelser och som åberopas först på verkställighetsstadiet borde däremot normalt inte anses trovärdiga. Ifråga om humanitära skäl mot verkställighet framhåller SIV i skrivelsen att sådana normalt inte borde uppkomma om regeringen tillämpade en mer generös praxis i ärenden där lång tid kommit att förflyta mellan SIV:s och regeringens beslut. Vidare borde det enligt SIV krävas exceptionella omständigheter för att polismyn- dighet skall ha möjlighet att överlämna ett ärende till SIV på verkställig- hetsstadiet om verkställighet kan ske inom en månad från regeringens beslut. Om verkställighet inte skett inom 3-4 månader från regeringens beslut skulle däremot en något generösare bedömning kunna göras.

Med hänsyn till de speciella rättssäkerhetsgarantier som gäller i nyssnämn- da typer av ärenden, har kommittén gjort en närmare undersökning av ett antal sådana ärenden, vilka presenteras i följande avsnitt och i bilaga 5.

11.7.2. Undersökning av ett antal ärenden om direktavvisning

11. 7.2.1 Inledning

Antalet avvisningsbeslut som meddelas av polismyndighet och som verkställs omgående är mycket stort, vilket nedanstående uppställning över avvisnings- beslut 1978-1981 visar.

År 1978 1979 1980 1981 Antal beslut 3 660 3 477 3 618 3 409

Som framgår har antalet avvisningsbeslut varierat mycket litet under åren 1978—1981. (I SIV:s statistik över av polismyndigheterna meddelade avvis- ningsbeslut ingår inte avvisningsbeslut som anmälts till SIV. Om hänsyn tas även till dessa beslut blir hela antalet avvisningsbeslut 3 914 för år 1980 och 4082 för år 1981).

Uppgift om antalet av polismyndighet meddelade avvisningsbeslut med fördelning på medborgarskap redovisas i SIV:s på datauppgifter byggda statistik, som publiceras kvartalsvis. Sedan skyldighet för polismyndighet att anmäla avvisningsbeslut i vissa fall infördes den 1 juli 1980 publiceras även regelbunden statistik över anmälningsärenden. Däremot saknas uppgifter om hur många avvisningsärenden som polismyndigheterna överlämnat till SIV. Det beror på att många avvisningsärenden hos SIV resulterar i utxisningsbeslut (jfr avsnitt 11.6.3.2).

11.7.2.2 Ärenden anmälda av polismyndighet till SIV under en månad

Som vi tidigare redovisat, skall polismyndighet enligt 37 & UtlL anmäla avvisningsbeslut till SIV om polismyndigheten bedömt åberopade politiska skäl vara uppenbart oriktiga eller i fråga om skäl enligt 6 & UtlL bedömt att de kan lämnas utan avseende. Anmälningsskyldighet enligt 375 UtlL infördes som tidigare nämnts den 1 juli 1980. Utvecklingen av antalet sådana ärenden framgår av nedanstående uppställning.

Tidsperiod Antal anmälda SIV:s beslut ärenden ___—_— Ärendet Ärendet övertas övertas ej 2:a halvåret 1980 296 80 216 l:a halvåret 1981 259 64 195 2:a halvåret 1981 414 86 328

Kommittén har gjort en närmare genomgång av samtliga avvisningsbeslut som polismyndigheterna under september 1981 anmälde till SIV. Det rörde sig enligt SIV:s statistik denna månad om sammanlagt 87 beslut. Genom- gången visar att SIV beslöt överta handläggningen i 13 av de 87 fallen medan beslutet blev ej övertagande i 74 fall.

En närmare redogörelse för undersökningen av under september 1981 anmälda avvisningsbeslut finnsi bilaga 5. Av redovisningen i bilaga 5 framgår bl a att SIV i allmänhet delat polisens bedömning att verkställighet kunnat ske till tredje land därför att vederbörande där uppenbarligen har kunnat påräkna skydd mot att bli sänd till hemlandet. Av 26 genomgångna sådana ärenden har SIV beslutat överta handläggningen endast i 3 fall.

När det varit fråga om verkställighet till hemlandet däremot har SIV beslutat överta handläggningen i 10 av de sammanlagt 28 sådana fall som det varit möjligt att gå igenom närmare. Det bör noteras att 6 av de 10 fallen avsett polska medborgare (före den 13 december 1981).

11.723. Ärenden överlämnade av polismyndighet till SIV

Som tidigare redovisats har kommittén gjort en undersökning av samtliga ärenden som kom in till SIV under oktober 1978. När det gäller avvisningsärenden har en genomgång vidare skett av samtliga ärenden där polismyndighet meddelat avvisningsbeslut eller till SIV överlämnat frågan om avvisning under september 1981.

Som framgått av avsnitt 11.721 var totala antalet av polismyndighet meddelade avvisningsbeslut i stort sett oförändrat mellan 1978 och 1981. Månaderna oktober 1978 och september 1981 visar däremot stora variatio— ner. I oktober 1978 meddelade polismyndighet 217 avvisningsbeslut och i september 1981 sammanlagt 485, varav 87 anmäldes till SIV (se föregående avsnitt). En del av ökningen av antalet avvisningsbeslut från oktober 1978 till september 1981 förklaras av ökningen av antalet avvisade polska medbor- gare. I september 1981 sökte sig ett mycket stort antal polacker till Sverige

och många avvisades redan vid gränsen. I september 1981 avvisades 131 polska medborgare mot endast 6 i oktober 1978.

Antalet avvisningsärenden som polismyndighet överlämnat till SIV har däremot minskat kraftigt från oktober 1978 till september 1981. En någorlunda rättvisande jämförelse kan endast göras beträffande ärenden där politiska skäl åberopats. Sedan krav på UT före inresan infördes den 1 april 1981 och avvisning på formell grund kan ske i ökad utsträckning, skall övriga ärenden normalt inte överlämnas till SIV. I oktober 1978 överlämnade polismyndighet ca 80 avvisningsärenden, där politiska skäl åberopats, till SIV. Antalet sådana ärenden var i september 1981 endast 46. Minskningen beror sannolikt delvis på det system med anmälningsskyldighet som införts.

11.7.3. Undersökning av ett antal verkställighetsärenden

11. 7.3.1 Inledning

Som framgått av tidigare redogörelse (bl a i avsnitt 11.6.2.5) ankommer det på polismyndighet att verkställa beslut om avvisning samt beslut om utvisning på grund av avsaknad av pass eller tillstånd. Åberopar utlänningen vid verkställigheten skäl enligt 3, 5 eller 6 åå UtlL skall polismyndigheten enligt 85 och 86 åå överlämna verkställighetsärendet till SIV (motsvarande gäller för länsstyrelse som tills vidare har att verkställa beslut om utvisning på grund av brott eller asocialitet). Överlämnande skall dock inte ske om påståendet om skäl enligt 3, 5 eller 6 åå UtlL prövats tidigare eller om polismyndigheten bedömer att påståendet är uppenbart oriktigt eller såvitt avser skäl enligt 6 å UtlL att det kan lämnas utan avseende.

Enligt förslag i prop. 1981/82:146 Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlänningslagen skall vidare vid verkställigheten av vissa avvisningsbeslut gälla anmälningsskyldighet till SIV. Det gäller vid verkställighet av polismyndighets avvisningsbeslut, om utlänningen först då åberopar politis- ka skäl och polismyndigheten bedömer att de åberopade skälen är uppenbart oriktiga respektive kan lämnas utan avseende. Anmälningsskyldigheten tas in i en ny paragraf, 90 aå UtlL.

Bestämmelserna i 85 och 86 åå UtlL om överlämnande till SIV av verkställighetsärendet när politiska skäl åberopas stämmer överens med vad som gällde redan enligt 1954 års UtlL. Enligt 89å UtlL gäller vidare att polismyndighet även i andra fall skall överlämna verkställigheten till SIV om det uppstår hinder eller svårighet att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning eller om det är tveksamt om eller hur beslutet skall verkställas. Att ärendet skall överlämnas även när det är tveksamt om beslutet skall verkställas är en nyhet som infördes den 1 juli 1980 samtidigt som man tog bort möjligheten att få ansökan om upphävande av ett lagakraftvunnet beslut prövad av regeringen.

Har ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft finns således inte längre någon möjlighet för vare sig SIV eller regeringen att ompröva detta beslut på ansökan av utlänningen själv. En omprövning av beslutet är beroende av att polismyndigheten finner att det kommit fram sådana nya omständigheter att polismyndigheten överlämnar ärendet till SIV enligt 85, 86 eller 89 åå UtlL.

SIV:s beslut i ett verkställighetsärende kan överklagas hos regeringen om det överlämnats till SIV enligt 85 eller 86 åå UtlL, dvs om överlämnande skett på grund av att utlänningen åberopat nya politiska skäl. Har överlämnande skett enligt 89 å UtlL kan klagan över SIV:s beslut däremot inte föras. Enligt förslag i ovannämnda proposition skall emellertid gälla att besvärsrätt även skall föreligga om utlänningen hos polismyndigheten eller SIV har anfört sådana omständigheter som hade bort föranleda överläm- nande enligt 85 eller 86 åå UtlL om de anförts hos polismyndigheten. Till skillnad mot tidigare kommer därvid besvärsrätten att inte vara beroende av vilken paragraf som polismyndigheten åberopat vid överlämnande av ärendet till SIV och inte heller av att skälen åberopas redan hos polismyndigheten. Den föreslagna lagändringen kommer också att innebära att regeringen om besvär anförs i ett verkställighetsärende trots att SIV angett att talan över beslutet inte får föras måste pröva om SIV hade bort meddela besvärshänvisning.

11.7.3.2 Verkställighetsärenden hos SIV under första halvåret 1981

Av intresse har framför allt varit att söka belysa hur 89 å UtlL tillämpats med tanke på att bestämmelsen i denna paragraf är delvis ny och avsedd att ersätta den tidigare möjligheten att hos regeringen begära upphävande av lagakraft- vunna avlägsnandebeslut. En genomgång har därför skett av samtliga verkställighetsärenden som av polismyndighet överlämnats till SIV under första halvåret 1981. En sammanställning av resultatet av undersökningen finns i bilaga 6.

Överlämnande har i ca två tredjedelar av fallen skett enligt 89 å UtlL och anledningen har oftast varit att läkarintyg om psykiska problem och inte sällan självmordsrisk åberopats. Ungefär en tredjedel av verkställighetsären- dena har överlämnats på grund av nya politiska skäl.

Genomgången visar vidare bl a följande. Av de 27 fall där avlägsnande- beslut upphävts, har 12 grundats på läkarintyg angående psykiska problem oftast i kombination med självmordsrisk, varav 10 avser assyrier och syrianer från Turkiet eller Mellanöstern. Bland de negativa besluten finns ett där läkarintyg av psykiater underkänts och två fall där intyg om somatisk eller psykosomatisk sjukdom inte ansetts utgöra tillräcklig grund för upphävan- de.

I 7 fall har tidigare avlägsnandebeslut upphävts på grund av nya politiska skäl. Av dessa fall har 4 avsett chilenska medborgare.

I 3 fall har avlägsnandebeslut upphävts rörande kvinnor som ingått äktenskap här i landet och som varit gravida. Inget fall av denna typ har underkänts samtidigt som de 3 kanske inte varit helt ”rena”, i alla 3 fallen skulle kvinnan ha drabbats av speciella svårigheter vid ett återvändande. Skälen har däremot underkänts i de 2 fall där det varit fråga om en man som åberopat äktenskap/sammanboende med en kvinna här i landet. (Av förarbetena till lagen framgår klart att anknytning normalt inte är tillräckliga skäl för att upphäva ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut).

I ärenden där intyg av psykiater företeddes var genomsnittstiden från inresan till beslutet i verkställighetsärendet ca 2 år. Den kortaste tiden var 10 månader och den längsta 3 år och 4 månader. Om man i stället endast ser till

tiden från inresan till lagakraftvunnet avlägsnandebeslut blir genomsnittsti- den 1 år och 1 månad, den kortaste tiden 6 månader och den längsta 2,5 ar.

För att om möjligt kunna jämföra antalet överlämnade respektive icke överlämnade verkställighetsärenden har med hjälp av RPS en enkätun- dersökning gjorts hos 22 av de största polisdistrikten rörande verkställig- hetsärenden under en månad, december 1981. Resultatet visar att dessa polisdistrikt under en månad överlämnade sammanlagt 21 verkställighets- ärenden till SIV, varav 10 enligt 85 eller 86 åå UtlL och 11 enligt 89 åUtlL. I 6 fall vägrade polismyndighet att överlämna verkställighetsfrågan till SIV på framställning av utlänningen. Uppgifterna är i de flesta av dessa senare fall mycket knapphändiga. Ett fall där överlämnande inte skett rörde ett ogift barn i åldern 18-20 år, vars vårdnadshavare beviljats tillstånd här.

11.8. Fråga om utökning av polismyndigheternas möjlighet att meddela avlägsnandebeslut

1181. Förslag från utlänningslagkommittén m m

Som framgått av tidigare redogörelser (se avsnitt 11.6.1) måste beslut om awisning på formell grund (främst avsaknad av pass eller visum) fattas inom en vecka från utlänningens inresa. Avvisningsbeslut på materiell grund (främst avsaknad av medel för vistelsen här) måste fattas inom tre månader från inresan. Har beslutet fattats inom en vecka från inresan, är det vidare möjligt att verkställa beslutet utan hinder av anförda besvär. Kan beslut om awisning inte fattas inom nämnda tidsfrister, måste det i stället bli fråga om utvisning för att en utlänning skall kunna avlägsnas. Frågan om vilka tidsfrister som skall gälla i olika fall och hur dessa skall beräknas har diskuterats flitigt under senare år. En återblick kan därför vara på sin plats.

Enligt 1954 års utlänningslag kunde awisning på formella grunder (främst avsaknad av pass eller visum) ske endast ”vid ankomsten till riket eller omedelbart därefter”. I praxis kom ”omedelbart därefter” att tolkas som ca sju dagar. Endast avvisningsbeslut som meddelats inom denna tid (oavsett grunden för awisning) kunde verkställas utan hinder av anförda besvär.

Sedan SIV i en skrivelse till regeringen påtalat att många utlänningar undvek att ta kontakt med polisen under de första tio dagarna för att på så sätt undgå risken för avvisningsbeslut som omedelbart kunde verkställas, ändrades lagen från den 1 juli 1977. Ändringen innebar dels att uttrycket ”omedelbart därefter” i lagtexten förtydligades till en vecka, dels att denna tid skulle räknas från det att utlänningen inresebehandlats eller eljest kommit i kontakt med polisen. Det innebar då att en utlänning som rest in utan att bli inresebehandlad (dvs utan att ha fått inresestämpel i passhandlingen) och som kom i kontakt med polisen exempelvis två månader efter inresan, kunde avvisas av polismyndigheten och att detta avvisningsbeslut också kunde verkställas omedelbart utan hinder av anförda besvär. För att awisningsbe- slut överhuvudtaget skulle kunna meddelas gällde dock fortfarande att beslutet måste fattas inom tre månader från utlänningens ankomst till riket.

Tremånadersgränsen räknades inte från kontakten med polismyndighet utan från den dag då utlänningen kunde antas ha rest in i landet. De nu redovisade tidsfristerna gäller fortfarande.

Utlänningslagkommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag inte några ändringar i bestämmelserna om avvisning. I sitt remissyttrande föreslog SIV att begränsningen "inte senare än tre månader efter ankomsten” skulle tas bort. Bakgrunden var att man inom SIV ansåg att många utlänningar efter ändringen i lagen den 1 juli 1977 sökte hålla sig undan från polisen under tre månader i stället för drygt en vecka för att på så sätt undgå direktavvisning. SIV ansåg det felaktigt att den som medvetet sökt hålla sig undan från kontakt med myndigheterna skulle kunna komma i ett bättre läge än den som kort tid efter inresan uppsökt polisen för att ge in en ansökan om UT. I sitt remissyttrande framförde RPS liknande synpunkter som SIV.

Iprop. 1979/80:96 om en ny utlänningslag anförde föredragande statsrådet att de missförhållanden som RPS och SIV pekat på självfallet inte var önskvärda. Med hänsyn främst till att avvisningsbeslut principiellt borde fattas inom rimlig tid från inresan var föredraganden emellertid inte beredd att föreslå ett slopande av tremånadersregeln. Med anledning av flera motioner i riksdagen (från rn, c och s) uttalade arbetsmarknadsutskottet emellertid att frågan borde bli föremål för ny utredning, varvid man bl a borde överväga om problemen skulle kunna lösas genom ett förenklat utvisningsförfarande.

I sitt slutbetänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande — Verkställighet och förvar Straff och ansvar lämnade utlänningslagkommit- tén förslag om ett vad man kallade särskilt utvisningsförfarande.

Som underlag för sina överväganden hade utlänningslagkommittén bl a genom undersökningar hos SIV sökt skaffa sig en uppfattning om i vilken utsträckning det förekom att utlänningar medvetet undvek kontakt med polisen för att undgå risken för direktavvisning. Man hade därvid kommit fram till att det skulle röra sig om 300-400 personer per år som anmälde sig hos polisen först efter tremånaderstidens utgång och som inte hade sådana skäl att tillstånd skulle kunna beviljas efter inresan och heller inte sådana politiska skäl att ärendet borde överlämnas till SIV.

Utlänningslagkommittén föreslog att polismyndighet skulle få möjlighet att meddela beslut om utvisning av en utlänning som inte inom tre månader från inresan ansökt om UT. Beslutet skulle inte få fattas senare än en vecka från det utlänningen uppsökte eller anträffades av polismyndighet. Samma regler skulle gälla som för awisningsärenden, dvs att ärendet skulle överlämnas till SIV om utlänningen åberopade politiska skäl som inte var uppenbart oriktiga (respektive kunde lämnas utan avseende). Vidare skulle enligt utlänningslagkommitténs förslag gälla att polismyndighet måste anmäla sådana utvisningsbeslut till SIV på samma sätt som beträffande avvisningsbeslut där polismyndigheten bedömt åberopade politiska skäl som uppenbart oriktiga (respektive att de kunnat lämnas utan avseende). Till skillnad mot vad som gäller för avvisningsbesluten skulle dock polisen vara skyldig att anmäla samtliga utvisningsbeslut till SIV. Om SIV därvid skulle besluta att inte överta handläggningen av ärendet, skulle utvisningsbeslutet omedelbart kunna verkställas.

Utlänningslagkommitténs förslag på denna punkt var inte enhälligt. Två av ledamöterna med instämmande av två sakkunniga ansåg att man skulle behöva peka på ett långt större missbruk för att motivera vad man menade innebära ett ”drastiskt avsteg från gällande principer”. En sakkunnig ansåg att man i stället borde gå tillbaka till den ordning som gällde före den 1 juli 1977. Han menade att det i så fall skulle vara bättre att utlänningen höll sig undan endast ca tio dagar i stället för tre månader.

11.8.2 Invandrarpolitiska kommitténs ställningstagande i remissvar

I yttrande den 31 augusti 1981 över utlänningslagkommitténs förslag anförde invandrarpolitiska kommittén följande:

Invandrarpolitiska kommittén instämmer i de tankegångar som ligger bakom utlänningslagkommitténs (ULKzs) förslag om ett särskilt utvisningsförfarande. Ett sådant förenklat avlägsnandeförfarande, som inte innebär någon rätt för en utlänning att här i landet avvakta utgången av en besvärsprövning. bör emellertid enligt kommitténs mening kunna användas även i andra situationer än den av ULK angivna och oberoende av tidsgränser för när inresan ägt rum. Det avgörande för om ett förenklat förfarande skall användas bör inte vara inom vilken tid man anmäler sig hos eller anträffas av polisen utan om man underlåtit att söka tillstånd från hemlandet enligt de regler som gäller enligt den nya utlänningslagen och som från den 1 april 1981 bl a innebär att även uppehållstillstånd normalt skall ha sökts och beviljats före inresan i landet.

Det är särskilt två kategorier, utöver den av ULK angivna, för vilka ett förenklat avlägsnandeförfarande borde kunna komma ifråga. Dels gäller det viseringsfri utlänning, som i dag inte kan avvisas senare än en vecka från inresan utan att få rätt att här i landet avvakta utgången av en besvärsprövning och som inte heller enligt ULKzs förslag skulle kunna avlägsnas utan sådan rätt, såvida han inte dröjer mer än tre månader med att ansöka om uppehållstillstånd. Det gäller vidare viseringspliktig utlänning som rest in med visering för besök för kortare tid än tre månader (den vanliga tiden för besöksvisering är en månad). Inte heller han skulle efter viseringstidens utgång i normalfallet kunna avlägsnas utan att få rätt att avvakta utgången av en besvärsprövning.

Om ett förenklat avlägsnandeförfarande tillämpas även beträffande ovanstående grupper, bör dock verkställighet inte kunna ske innan viseringsfri tid respektive viseringstid löpt ut för en hona fide turist. '

Det är enligt kommitténs mening angeläget att i alla situationer kunna träffa ett snabbt avlägsnandebeslut rörande en besökare som uppenbarligen inte har tillräckliga skäl för att få tillstånd och där det enligt gällande regler endast kan bli fråga om en formell prövning där man konstaterar att tillstånd inte sökts och beviljats före inresan och inte kan beviljas efter inresan. Det gäller inte minst den som fått visum för besök. Praxis när det gäller att bevilja visum för besök är i dag mycket restriktiv när det gäller medborgare i vissa länder. Det förekommer t o m att visum vägras släktingar som vill övervara nära anhörigas bröllop eller begravning. Orsaken är att den som inte frivilligt lämnar landet vid viseringstidens utgång i dag inte på något enkelt sätt kan avlägsnas härifrån. Med ett förenklat avlägsnandeförfarande i denna situation borde det också vara möjligt att tillämpa en mer generös praxis vid utfärdande av visum.

Ett förenklat avlägsnandeförfarande av ovan skisserad typ skulle givetvis endast kunna användas beträffande den som enligt 33 å utlänningsförordningen i dess lydelse från den 1 april 1981 inte kan få uppehållstillstånd efter inresan. Det innebär att det inte skulle kunna tillämpas beträffande den som har någon form av politiska skäl och

inte heller beträffande den som kommit hit för att förena sig med nära familjemedlem som han tidigare sammanlevt med eller om det föreligger starka humanitära skäl mot ett avlägsnande.

Lagtekniskt skulle man kunna få ett förenklat avlägsnandeförfarande på två sätt. Man skulle kunna ta bort den inskränkning som innebär att avvisning på formell grund måste ske inom en vecka och samtidigt avskaffa den nuvarande tremånadersgränsen för avvisning. Bestämmelsen i 35å utlänningslagen som ger polisen möjlighet att överlämna tveksamma ärenden till SIV, skulle då få utgöra garanti för att avvisning inte skedde av personer med exempelvis starka humanitära skäl. Den andra lösningen är den av ULK föreslagna med ett särskilt utvisningsförfarande, där beslutet måste anmälas till SIV som således i samtliga fall måste ta ställning innan beslutet får verkställas.

Enligt kommitténs mening är lösningen med avskaffande av de nuvarande gränserna en vecka respektive tre månader för avvisning att föredra. Den innebär ett enklare förfarande än det av ULK föreslagna särskilda utvisningsförfarandet där beslutet skulle anmälas till SIV innan det fick verkställas. Särskilda instruktioner erfordras dock för polisen angående när överlämnande till SIV med stöd av 35 å utlänningslagen bör ske.

Kommitténs ovan redovisade förslag innebär ett förenklat avlägsnandeförfarande och därmed en väsentligt snabbare handläggning i ett relativt stort antal ärenden. Kortare handläggningstider är av stor vikt inte bara för den enskilde individen. Det innebär också stora samhällsekonomiska besparingar.

En ledamot av kommittén var skiljaktig på så sätt att han ansåg att ett förenklat utvisningsförfarande borde kunna användas i de situationer kommitténs majoritet föreslagit men att av rättssäkerhetsskäl beslut i sådana ärenden alltid borde anmälas till SIV innan verkställighet skulle få ske.

11.8.3 Regeringens ställningstagande till utlänningslag- kommitténs förslag

I prop. 1981/82:146 Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlänningslagen anförde föredragande statsrådet att remissopinionen när det gällde frågan om ett särskilt utvisningsförfarande varit starkt splittrad. SIV och RPS hade gått på samma principiella linje som invandrarpolitiska kommittén och föreslagit en ytterligare utökning av polismyndigheternas möjlighet att meddela avlägsnandebeslut i jämförelse med utlänningslagkommitténs förslag. Andra remissinstanser hade stött utlänningslagkommitténs majori- tet medan andra åter hade motsatt sig förslaget.

Föredragande statsrådet anförde vidare att det låg i avvisningsinstitutets natur att beslut skulle fattas inom rimlig tid från inresan och avvisade tanken på en utvidgning av gällande tidsfrister för awisning. Hon fortsatte därefter (s 26 f):

Frågan om avlägsnande av utlänningar som uppehåller sig här utan giltig visering eller annat föreskrivet tillstånd och som inte i tid söker sådant tillstånd är emellertid inte enbart eller ens väsentligen en fråga om tillämpligt avlägsnandeinstitut. Frågan gäller ytterst om UtlL behöver ändras i grundläggande hänseenden för att man skall komma till rätta med sådan illegal invandring som tar sig uttryck i att utlänningar under längre tid håller sig undan myndigheterna för att få till stånd en ingående och i vissa fall långvarig prövning av deras rätt att vistas här i landet.

Det är självfallet angeläget att motverka att utlänningar reser in i vårt land illegalt eller stannar kvar här utan att inom föreskriven tid ge sig tillkänna och ansöka om behövliga tillstånd för vistelsen. En reglerad invandring utgör en viktig förutsättning för att vi skall kunna upprätthålla en generös flykting-och invandrarpolitik. Från principiell synpunkt är det naturligtvis inte heller tillfredsställande att ett sådant handlande skall ge rätt till ett mer ingående prövningsförfarande än vad som skulle ha stått till buds, om utlänningen hade ansökt om uppehållstillstånd i tid. — — - Avgörande för frågan om ett nytt utvisningsförfarande bör införas i vår UtlL bör enligt min mening i första hand vara, om en sådan ordning är behövlig på grund av omfattningen av den illegala invandringen eller de svårigheter denna skapar. Jag kan däremot inte utan vidare dela den uppfattningen att principiella 'rättviseskäl' är anledning nog för en reform i detta hänseende. En överflyttning på polismyndigheterna av rätten att besluta om avlägsnande av utlänningar som vistas här, kanske sedan lång tid, skulle innebära ett långtgående avsteg från de principer som ligger till grund för UtlL. Detta gäller även om polismyndigheterna åläggs att i vissa fall överlämna frågan till SIV och en anmälningsplikt införs.

Föredraganden anförde vidare att den begränsade undersökning som utlänningslagkommittén genomfört knappast gav vid handen att det i någon mera betydande omfattning förekom att utlänningar på ett otillbörligt sätt. höll sig undan. Hon pekade också på att kravet på UT före inresan införts så" sent som den 1 april 1981 och att det ännu var för tidigt att utvärdera vilka vinster främst i form av kortare handläggningstider som den reformen skulle kunna medföra.

En annan aspekt som enligt föredraganden inte borde undervärderas i sammanhanget var vidare betydelsen av att antalet avlägsnandeinstitut i

utlänningslagen i möjligaste mån begränsades. Föredraganden fortsatte sedan (5 28):

Mot bakgrund av vad jag nu har sagt är jag inte beredd att för närvarande biträda majoritetsförslaget om ett särskilt utvisningsförfarande som skulle handhas av i första hand polismyndigheterna. Det finns enligt min mening anledning att tills vidare avvakta utvecklingen och inte minst effekterna av ordningen med uppehållstillstånd före inresan. Jag vill tillägga att invandrarpolitiska kommittén enligt sina direktiv skall ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av åtgärder för att väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligt. Ett betänkande från utredningen kan väntas under budgetåret 1982/83. Det finns enligt min mening goda skäl att även avvakta de förslag den utredningen kan komma att lägga fram, innan några genomgripande förändringar i nu aktuellt hänseende görs i den nyligen antagna UtlL.

Riksdagens behandling av propositionen förväntas ske vid riksmötet 1982/83.

11.8.4 Undersökning rörande antalet utvisningsbeslut i ärenden vari inga politiska skäl åberopas

SIV meddelade under första halvåret 1982 drygt 500 utvisningsbeslut. Enligt en genomgång som gjorts av SIV hade någon form av politiska skäl åberopats i högst en tredjedel av dessa ärenden. I mer än 350 av de ca 500 ärendena hade ingen form av politiska skäl åberopats.

De ca 350 utvisningsbeslut, som inte avsåg ärenden med politiska skäl, kan

delas upp i två kategorier, de som meddelades efter endast en formell prövning och de där en materiell prövning skedde. Med formell prövning avses de fall där SIVi beslutet konstaterat att UT inte sökts och beviljats före inresan i landet och att UT enligt huvudregeln i 33 å UtlF inte får beviljas efter inresan. Någon prövning av styrkan i de åberopade skälen sker inte i dessa fall. Det är endast fråga om att konstatera om sökanden underlåtit att söka tillstånd från hemlandet enligt de regler som gäller från den 1 april 1981. En undersökning av SIV av utvisningsärenden under andra halvåret 1981 samt kommitténs undersökning av ärenden hos SIV under tiden 5-16 oktober 1981 tyder sammantagna på att ca 20 % av SIV:s utvisningsbeslut hösten 1981 fattades efter endast en formell prövning. Det finns inte anledning att anta att förhållandena skulle ha varit avsevärt annorlunda under första halvåret 1982. Det är därför sannolikt att åtminstone ca 100 av SIV:s utvisningsbeslut första halvåret 1982 meddelades efter en formell pröv- ning.

Det ovan anförda innebär vidare att ca hälften av SIV:s samtliga utvisningsbeslut under första halvåret 1982 meddelades efter en materiell prövning som avsåg andra än politiska skäl. Med materiell prövning avses att en prövning sker av styrkan i de åberopade skälen. En sådan materiell prövning sker i en del förstagångsärenden där det är tveksamt om sökanden har sådan familjeanknytning hit eller om det eljest föreligger sådana synnerliga skäl att UT kan beviljas efter inresan. I sistnämnda fall kan det också gälla UT för besök. En materiell prövning måste vidare ske i alla ärenden där utvisningsbeslut meddelas efter det att förlängning av tidigare beviljat UT vägrats. Det rör sig här främst om ärenden där tidigare åberopad anknytning till Sverige genom äktenskap/sammanboende upphört samt ärenden där förutsättningar för förlängt UT som gäststuderande inte bedömts föreligga (på grund av bristande försörjning eller otillräckliga studieresultat).

11.9. Instansordningens utveckling

11.9.1. Besvärsrätt till regeringen införs

Genom 1937 års utlänningslag inrättades en rådgivande nämnd, utlännings— nämnden, vars yttrande mäste inhämtas innan socialstyrelsen som då var central utlänningsmyndighet— meddelade beslut om utlännings avlägsnande. Talan mot sådant beslut av socialstyrelsen fick föras endast om nämnden eller någon av dess ledamöter hade avvikande mening. Besvär fick då anföras till regeringen. Denna utformning av besvärsrätten kom att gälla även enligt 1954 års utlänningslag och även sedan först statens utlänningskommission (år 1944) och därefter SIV (år 1969) blivit central utlänningsmyndighet. I vart fall sedan SIV kommit till förekom det endast i undantagsfall att den centrala utlänningsmyndigheten meddelade ett avlägsnandebeslut, om utlännings- nämnden eller någon ledamot i nämnden tillstyrkt att utlänningen i fråga borde få stanna här. Besvärsrätt i avlägsnandeärenden förekom därför endast i ett fåtal ärenden per år.

Avlägsnandeärenden kunde emellertid enligt 1954 års utlänningslag

komma under regeringens prövning även på annat sätt än genom besvär. Regeringen kunde nämligen, om det kommit fram nya omständigheter i ett ärende, upphäva ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Även om antalet sådana s k återbrytningsärenden hos regeringen ökade under första hälften av 1970-talet, torde de ännu är 1975 inte ha uppgått till mer än några hundra. [

Full besvärsrätt till regeringen i avlägsnandeärenden infördes från den 1 januari 1976. I prop. 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen(19541193), m m anförde föredragande statsrådet följande (5 115):

Utlänningsutredningen framhåller för sin del att nuvarande fullföljdsregler framstår som otidsenliga och är utformade på ett sätt som torde sakna motsvarighet på andra områden inom förvaltningsrätten. Enligt utredningens mening utgör inskränkningarna i besvärsrätten ett alltför stort avsteg från den i svensk förvaltningsrätt tillämpade principen, att statlig myndighets beslut kan överklagas genom besvär. — — — Även för egen del anser jag att den begränsade besvärsrätten i utlänningsärenden har fått en utformning som inte längre motsvarar de krav som bör ställas.

När det gäller instansordningen hade utlänningsutredningen föreslagit att besvär över avlägsnandebeslut i regel skulle anföras till kammarrätt. Utredningen menade nämligen att förutsättningarna för exempelvis beslut om avvisning eller avslag på ansökan om uppehållstillstånd på grund av vandelsskäl antingen var klart angivna i lag eller i av statsmakterna på annat sätt antagna riktlinjer. Eftersom det enligt utredningen var fråga om rättstillämpningsfrågor borde besvären prövas hos förvaltningsdomstol. Frågan om förpassning”, ansåg utredningen däremot närmast vara en lämplighetsfråga, som det ytterst borde ankomma på regeringen att avgöra. Besvär över förpassningsbeslut borde därför anföras hos regeringen. Föredragande statsrådet framhöll att det i praktiken var samma bedöm- ningar som gjordes i avvisnings- och förpassningsärenden och att det mot den bakgrunden måste framstå som egendomligt att i fråga om instansordningen skilja mellan förpassningsärenden och övriga ärenden. Det gällde så mycket mer som det ofta var en ren tillfällighet om ett ärende anhängiggjordes som ett avvisningsärende eller ett förpassningsärende. Efter ett ingående resonemang, som utmynnade i att tanken på skilda besvärsmyndigheter avvisades, tog föredragande statsrådet upp frågan hur instansordningen skulle kunna komma att påverkas av SIV:s förslag om att förpassningsbeslut regelmässigt skulle meddelas samtidigt med avslag på ansökan om UT. En sådan ordning skulle innebära en kraftig ökning av antalet avlägsnandebeslut och därmed av antalet tänkbara besvärsärenden hos regeringen. Föredra- ganden ansåg den av SIV föreslagna reformen i hög grad önskvärd men menade att frågan måste utredas ytterligare. En utveckling med ytterligare ett mycket stort antal ärenden som skulle komma att handläggas i regeringskansliet, syntes stå i strid med strävandena att decentralisera ärenden från regeringen. Därför borde särskilt utredas möjligheterna att inrätta ett särskilt organ med uppgift att i princip vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. I avvaktan på resultatet av en sådan utredning föreslogs att besvär i avlägsnandeärenden liksom dittills skulle föras hos regeringen. Införande av den fullständiga besvärsrätten i avlägsnandeärenden från den 1 januari 1976 kom att medföra en mycket snabb ökning av både besvärs- och

13Tidigare den vanliga formen av avlägsnande- beslut i invandringsären- den: den har i nya utlän- ningslagen ersatts med utvisning.

återbrytningsärenden i regeringskansliet. Från några hundra år 1975 ökade antalet sådana ärenden till över 1 000 år 1976 och till närmare 2 000 år 1977, varav besvärsärendena utgjorde knappt 400 år 1976 och närmare 1 000 år 1977.

1192. Utlänningslagkommitténs behandling av instansordningen och statsmakternas ställningstagande

Den i prop. 1975/76:18 aviserade utredningen, utlänningslagkommittén. redovisade sina förslag rörande instansordningen i april 1977 i ett delbetän- kande (SOU 1977:28) Kortare väntetider i utlänningsärenden. På grundval av kommitténs förslag avskaffades utlänningsnämnden i och med utgången av juni 1978 (prop. 1977/78:90 om ändring i utlänningslagen(19541193), mm). Vidare infördes bestämmelsen att förpassningsbeslut regelmässigt skulle meddelas samtidigt med att SIV avslår en ansökan om UT.

När det gällde instansordningen hade kommittén, enligt sitt uppdrag, utrett frågan om möjligheterna att inrätta en fristående, slutlig besvärsin- stans i utlänningsärenden. Kommittén konstaterade bl a att beslut om avvisning och förpassning, liksom beslut angående verkställighet av avlägs- nandebeslut, inte sällan är avgöranden som griper djupt in i den enskildes liv. En begränsning av fullföljdsrätten till regeringen förutsatte därför att betryggande besvärsprövning ordnades på annat sätt. Kommittén fann dock inga avgörande hinder från förvaltningsrättsliga utgångspunkter eller från rättssäkerhetssynpunkt mot att besväri utlänningsärenden slutligt avgjordes av ett särskilt besvärsorgan under regeringen.

Sedan utlänningslagkommittén konstaterat att något rättsligt hinder inte förelåg mot att delegera besvärsprövningen från regeringen till ett särskilt besvärsorgan, tog man upp frågan om besvärsorganet borde utgöras av en domstol eller av en nämnd med politiska inslag. Avgörande för det ställningstagandet måste enligt kommittén bli vilken karaktär besvärspröv- ningen i det stora flertalet besvärsärenden har. Kommittén konstaterade här att det bakom de flesta avlägsnandebeslut ligger en prövning av om det finns skäl att bevilja UT. Den prövningen kan i sin tur innefatta ställningstaganden till politiskt flyktingskap eller andra politiska skäl. Humanitära skäl och anknytning till Sverige i olika former kan också komma med i prövningen. I stor utsträckning gäller att principer för tillståndsgivningen inte finns angivna i några författningar, även om vissa riktlinjer dragits upp av statsmakterna. Den huvudsakliga rättskällan är i stället SIV:s och regeringens praxis.

Mot den angivna bakgrunden fann kommittén att besvärsprövningen fick anses ha mera karaktär av lämplighetsbedömning än av rättstillämpning. Verksamheten i en besvärsinstans skulle bli huvudsakligen av diskretionär natur. Det sagda talade enligt kommittén för att en besvärsinstans inte konstruerades som en domstol. Övervägande skäl talade i stället för att ett besvärsorgan utformades som något slags besvärsnämnd.

Om en nämnd skulle inrättas borde den enligt kommittén bestå av sex ledamöter, nämligen ordförande, vice ordförande och fyra andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden borde vara jurister som innehaft domarämbete eller annan högre statlig tjänst, medan det bland de fyra andra ledamöterna borde finnas företrädda kunskaper och erfarenheter inom det

utlänningspolitiska och utrikespolitiska området samt kännedom om arbets- marknaden. Lekmännen borde utses av regeringen efter förslag av de politiska partierna. Ordföranden och vice ordföranden borde vara heltids- anställda, medan övriga ledamöter borde tjänstgöra efter särskild kallelse. Ersättare för vice ordföranden och suppleanter för ledamöterna skulle göra det möjligt för besvärsnämnden att arbeta på två avdelningar. Till besvärsorganet borde knytas ett kansli med fast anställda föredragande.

Utlänningslagkommittén gick också in på hur man - om ett särskilt besvärsorgan inrättades skulle kunna trygga att viktigare ärenden kom under regeringens prövning. Man ansåg för det första att besvärsrätt över beslut av en besvärsnämnd inte borde införas i den enskildes intresse. Besvärsrätt skulle kunna tänkas endast i ärenden av principiellt intresse. Men en besvärsrätt i vissa ärenden skulle förutsätta en dispensprövning, vilket skulle innebära att regeringen måste ta ställning till ärendet två gånger. Framför allt ansåg kommittén dock principiella skäl tala mot att använda besvärsinstitutet för att söka trygga att viktigare ärenden kom under regeringens prövning. Man menade att det främst torde vara ärenden i vilka tillstånd beviljades som kunde vara av intresse för regeringen. Besvärsrätt i någon form över beslut av ett särskilt besvärsorgan torde därför enligt kommittén vara föga ändamålsenligt.

Kommittén ansåg att man i stället borde använda sig av underställnings- institutet för att trygga att viktigare ärenden kom under regeringens prövning. Underställning (överlämnande till regeringen för beslut) borde kunna beslutas av såväl SIV som besvärsnämnden. Kommittén anförde härom vidare (s 113 f):

Underställning bör i första hand ske beträffande avgöranden som kan antas få stor samhällsekonomisk betydelse. Undantagsvis kan det finnas skäl att även annars låta regeringen ge ett vägledande avgörande i frågor som rör flyktingskapsbedömning eller i andra prejudikatfrågor. När avgörandet har större utrikespolitisk betydelse kan underställning i vissa fall vara lämplig. Kommittén vill dessutom föreslå, att underställning från besvärsnämnden görs obligatorisk i fall då mer än en ledamot i nämnden har annan mening om utgången än majoriteten. Därigenom kommer särskilt tveksamma ärenden att i viss omfattning få prövas av regeringen, även när frågan inte har exempelvis större samhällsekonomisk eller utrikespolitisk betydelse. Ett av skälen till detta är att det för invandringspolitiken ansvariga statsrådet därigenom får en inblick i hur lagstiftning och av statsmakterna beslutade riktlinjer verkar i praktiken. Samtidigt tillgodoser förslaget kravet, att den stora mängden av mera rutinbetonade ärenden slutligt avgörs av nämnden.

Det förefaller naturligt att anta att underställning från SIV främst kommer att avse ärenden som påverkar samhällsekonomin eller möjligheterna att fullfölja den reglerade invandringen respektive flyktingpolitiken, medan besvärsorganet vid sidan av den obligatoriska underställningen vid olika mening i vissa fall kan tänkas i vissa lägen underställa prejudikatfrågor av särskild vikt.

Efter ovanstående genomgång av de rättsliga och praktiska möjligheterna att inrätta ett särskilt besvärsorgan som i stället för regeringen skulle handlägga besvär i utlänningsärenden, övergick utlänningslagkommittén till att disku- tera lämpligheten av en sådan delegering och anförde följande (5 116 f):

lnvandrings-, invandrar- och minoritetspolitiken innefattar viktiga frågor på alla samhällsområden. Redan nu är ca 700 000 av landets invånare utländska medborgare eller naturaliserade svenskar. Ytterligare ett stort antal kan räkna med ett nära utländskt ursprung, t ex barn till naturaliserade svenska medborgare. Samordning på regeringsnivå av alla de åtgärder som denna utveckling föranleder ter sig allt viktigare. För sin samordningsuppgift behöver det ansvariga statsrådet också den inblick i invandringspolitikens effekter som endast kan erhållas genom ställningstagande till ett antal skiftande avlägsnandeärenden. Därtill kommer att sådana ärenden ofta har livsavgörande betydelse för den enskilde.

Beslut i avlägsnandeärenden har således så stor betydelse både för den enskilde och samhället, att de slutligt bör avgöras av en instans med politiskt ansvar för besluten. Starka principiella skäl talar därför mot att delegera beslutanderätten i besvärsärenden från regeringen till en särskild nämnd. — — — Kommittén fäster avgörande betydelse vid att regeringen så långt det är möjligt behåller besvärsprövningen. Även om antalet besvärsärenden skulle bli mellan två och tre gånger så stort som i nuläget, dvs upp till 1 200 ärenden, innebär detta inte att tidsåtgången ökar i motsvarande grad. Därför anser kommittén att det är möjligt att ha kvar fullföljden hos regeringen. Verksamheten i arbetsmarknadsdepartementet bör kunna organiseras så att befatt- ningen med besvärsärenden inte blir orimligt betungande för det ansvariga statsrådet. — — — Mot bakgrund av vad sålunda anförts förordar kommittén att fullföljd av talan i avlägsnandeärenden fortfarande skall ske hos regeringen.

Kommitténs ordförande och en ledamot var skiljaktiga i frågan om det lämpliga i att inrätta en besvärsnämnd och anförde följande (5 137):

Under senare år har man successivt försökt att föra över förvaltningsärenden från regeringen till andra organ. Bakgrunden härtill har varit att man velat koncentrera regeringens arbete på planerings- och ledningsfunktioner medan man så långt möjligt försökt att delegera löpande ärenden till lämpliga organ som haft att på eget ansvar handlägga dem i enlighet med de riktlinjer statsmakterna angett.

Utlänningsärendena handläggs i allt väsentligt enligt allmänna riktlinjer, som dels fastställts i lag och i lagförarbeten, dels uppdragits av regeringen i vägledande beslut. Det är naturligt att regeringen måste fatta beslut i utlänningsärenden, t ex när det kan få konsekvenser rörande användningen av stora samhällsresurser och i vissa utrikespolitiskt känsliga frågor. Det stora flertalet frågor skulle dock i enlighet med de allmänna riktlinjerna kunna handläggas av en besvärsnämnd om denna som anges i det alternativ som framläggs av kommittén blir sammansatt dels av kvalificerad expertis, dels av personer med kontakt med stora medborgargrupper.

Kommittén har uppskattat ökningen av antalet besvärsärenden till två eller tre gånger det nuvarande antalet (åtminstone till 1000 -— 1 200 ärenden om året). En betydande utökning av regeringskansliet blir också en följd av kommitténs förslag. Det ligger i öppen dag att det ansvariga statsrådet i ett sådant läge icke kan ägna varje ärende mycken tid. Statsrådets tid bör självfallet ägnas åt de tunga och känsliga ärendena. Om en besvärsnämnd inrättas skulle statsrådet kunna koncentrera sig på dessa ärenden, som enligt förslaget skulle komma att underställas honom, medan nämnden fick ägna tid åt och bära ansvar för övriga ärenden. Inför nämnden skulle också viktigare förhör kunna hållas.

Mot bakgrund av det anförda finner vi det vara att föredra såväl från rättssäker- hetssynpunkter som från förvaltningsorganisatoriska synpunkter att en besvärsnämnd inrättas och finner sålunda att kommittén bort förorda en sådan.

Remissinstanserna var starkt splittrade när det gällde frågan om inrättande av en besvärsnämnd. Flertalet tillstyrkte att ett särskilt besvärsorgan

inrättades medan åtskilliga, däribland SIV, stödde kommitténs majoritet. I prop. 1977/78:90 om ändring i utlänningslagen anförde föredragande statsrådet följande (5 60):

Jag delar i och för sig uppfattningen att regeringens befattning med prövning av enskilda ärenden bör i möjlig mån begränsas till förmån för dess planerande verksamhet. Å andra sidan griper beslut om avvisning eller förpassning ofta så djupt in i den berörda personens liv att det framstår som befogat att han får möjlighet att föra sin sak vidare till regeringen. Enligt reservanterna i kommittén skulle önskemålen om en regeringsprövning tillgodoses i tillräckligt hög grad genom de möjligheter till underställning som deras förslag öppnar för SIV och den tilltänkta besvärsnämnden. Jag vill inte hävda att det skulle vara uteslutet att välja en sådan lösning. Jag har likväl ansett mig böra stanna för att inte nu föreslå att man inrättar en sådan nämnd. Generell rätt att till regeringen överklaga SIV:s beslut i avlägsnandeärenden infördes den 1 januari 1976. Det finns enligt min mening i dag inte tillräckliga skäl att ändra den ordningen. Närmare erfarenheter bör också avvaktas från tillämpningen av de nu av mig föreslagna nya reglerna för utlänningsärendenas handläggning, innan man på nytt tar upp frågan om en särskild besvärsinstans. Jag anser alltså att besvärsrätten till regeringen skall finnas kvar tills vidare.

11.9.3 Tilläggsuppdrag åt kommittén att pröva frågan om instansordningen

I december 1981 uppdrog regeringen åt invandrarpolitiska kommittén att skyndsamt pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden. Tilläggs- uppdragets närmare utformning framgår av tilläggsdirektii/en, som redovisas i bilaga 2, och av den inledningsvis lämnade redogörelsen för utrednings- uppdraget. Där framgår också att tilläggsuppdraget redovisades av en enhällig kommitté i skrivelse den 11 februari 1982, som jämte till skrivelsen fogad PM överlämnades till regeringen kort därefter. I skrivelsen -— som tillsammans med promemorian publicerats i skriften (Ds A 1982:4) Om besvärsnämnd för utlänningsärenden anförde kommittén följande:

Frågan om möjligheterna att anföra besvär hos regeringen i utlänningsärenden skall bevaras i större eller mindre utsträckning är principiellt viktig. Ett ställningstagande bör därför föregås av överväganden som även innefattar att man beaktar de problem som kan uppkomma beträffande sambandet mellan politisk makt och ansvar. Det är inte tillfyllest att enbart analysera praktiska konsekvenser.

Med utgångspunkt från direktiven har kommittén likväl gjort vissa undersökningar av de administrativa och finansiella aspekterna på frågan om att inrätta en särskild besvärsnämnd för utlänningsärenden. Kommittén har därvid enhälligt kommit till slutsatsen att en besvärsnämnd inte skulle kunna bli en lösning på problemet med nuvarande långa handläggningstider. En sådan nämnd skulle, med den arbetsbelast- ning den kan beräknas få, medföra stora praktiska problem.

En besvärsnämnd, som skall uppfylla de i direktiven uppställda kraven, medför ofrånkomligen ökade förvaltningskostnader. Det stämmer inte med direktivens egna utgångspunkter.

En av sekretariatet utarbetad promemoria med sammanfattning av underlag och analys till grund för kommitténs överväganden bifogas.

Kommittén har i enlighet med sina huvuddirektiv sett som en av sina huvuduppgifter att söka åstadkomma en ordning som medför kortare handläggnings- tider i utlänningsärenden. Det är därvid enligt kommitténs mening naturligt att i första

hand undersöka om ändringar i nuvarande riktlinjer för invandringspolitiken och i handläggningsordningen skulle kunna innebära sådana förenklingar i regelsystemet att också handläggningstiderna förkortas och antalet besvär till högsta instans minskas.

En ändring av handläggningsordningen som kommittén börjat diskutera är en regional lösning som bl a går ut på att få ett ökat samband mellan beslutsfattare och utredare i invandringsärenden. Den skulle ge möjlighet både till kortare handlägg— ningstider och ett minskat antal ärenden hos regeringen. Inte heller till en sådan ordning kan emellertid kommittén ta ställning i nuvarande utredningsskede.

I ett avseende har kommittén tidigare pekat på en åtgärd som kan bidra till kortare handläggningstider. Det har skett i remissvar över utlänningslagkommitténs slutbe- tänkande. Den föreslagna åtgärden är en utökad möjlighet att fatta avlägsnandebeslut på formell grund beträffande personer som kommer hit utan att ha uppehållstillstånd och som inte åberopar politiska skäl eller andra synnerliga skäl. En sådan åtgärd skulle också kunna bidra till att antalet besvär till regeringen minskar. Med en besvärsfrek- vens som överstiger 80 procent finns det anledning att överväga både denna och andra åtgärder som kan minska antalet besvär.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts bör enligt kommitténs mening ställning till instansordningen inte tas innan man vet vad ändringar i andra delar av regelsystemet kan komma att innebära.

12. Handläggande instansers organisation, resurser och beslutsordning samt ärende— utveckling och handläggningstider

12.1. Organisation, resurser och beslutsordning

12.1.1. Inledning

Uppgifterna om handläggande instansers organisation och beslutsordning m m i det följande bygger huvudsakligen på redogörelser som lämnats av företrädare för respektive myndighet. Uppgifter om resursåtgång vid utlandsmyndigheterna saknas. Utrikesdepartementet har under våren 1982 begärt in uppgifter om personalåtgång för denna typ av ärenden vid varje utlandsmyndighet men något resultat av denna undersökning föreligger ännu (juli 1982) inte. Klart är dock att samtliga lönade utlandsmyndigheter (över 100) berörs, och att det vid vissa går åt betydande personalresurser för att ta emot och granska ansökningshandlingar samt för utredning främst i ärenden där anknytning till Sverige åberopas.

Utlandsmyndigheterna tar årligen emot över 50000 ansökningar om visering för besök i Sverige, varav de själva beviljar drygt hälften och återstoden sänds in till SIV för beslut (jfr avsnitt 10.1.3). År 1981 tog utlandsmyndigheterna vidare emot ca 16000 ansökningar om UT/AT i Sverige. Den ärendegruppen har ökat på grund av det den 1 april 1981 införda kravet på att UT normalt skall ha beviljats före inresan i Sverige. Det är ärenden tillhörande denna senare grupp som i allmänhet är de mest tidskrävande hos utlandsmyndigheterna på grund av den utredning som måste göras.

12.1.2. Polismyndigheternas resurser och handläggningen där

I de större polisdistrikten finns för handläggning av utlänningsärenden särskilda utlänningsrotlar, som i allmänhet tillhör kriminalavdelningen. Chef för utlänningsrotel är i de tre storstäderna i allmänhet en kriminalkommissa- rie och i övrigt oftast en kriminalinspektör med mångårig erfarenhet. För närvarande (sommaren 1982) finns ett drygt tiotal utlänningsrotlar. Vid utlänningsroteln i Stockholm tjänstgör ca 35 polismän och ca 20 personer som tillhör den administrativa personalen. Med polismän i det följande avses alla med polisutbildning (polismän, insepktörer, kommissarier etc), medan personal utan polisutbildning hänförs till den administrativa personalen. Utlänningssektionen i Göteborg omfattar drygt 15 polismän och en lika stor administrativ personal, medan motsvarande siffror i Malmö är ca 15

respektive ca 10. (I dessa siffror ingår inte personal på Arlanda, som bildar eget vaktdistrikt inom Stockholms polisdistrikt, och inte heller personal för passkontroll). Polismännen vid utlänningsrotlarna är i allmänhet kriminal- poliser med minst fem års erfarenhet av polisarbete.

I polisdistrikt utan utlänningsrotel ca 100 av de 118 polisdistrikten handläggs utlänningsärenden av kriminalpolisen. På grund av den starka koncentrationen av utlänningsärenden till storstadsområdena handläggs dock som kommer att framgå av avsnitt 12.2.1— majoriteten av alla ärenden av distrikt med utlänningsrotel. I distrikt med större antal ärenden finns en eller flera personer som enbart sysslar med utlänningsärenden. I flertalet distrikt är utlänningsärendena inte tillräckligt många för att ge heltidssyssel- sättning åt en person.

För att biträda med särskilt kvalificerade utredningar, främst i ärenden där politiska skäl åberopas, finnsi Stockholm, Göteborg och Malmö sedan den 1 juli 1977 särskilda s k utredningscentraler. Här tjänstgör polispersonal med stor erfarenhet av asylärenden. Utredningscentralerna är inte avsedda som hjälp bara för polisdistrikten i de tre storstadsområdena. Alla polisdistrikt kan vända sig till en utredningscentral för att få hjälp med mer komplicerade utredningar. I polisdistrikt med så få kvalificerade utlänningsärenden att personalen inte får tillräckliga erfarenheter, är denna möjlighet att få hjälp särskilt viktig. Vid utredningscentralerna har alltsedan starten funnits sammanlagt tio tjänster, varav fyra i Stockholm och tre i vardera Göteborg och Malmö.

Ärenden om förlängning av UT och ansökningar om PUT bereds i stor utsträckning av administrativ personal. I vissa polisdistrikt svarar också den administrativa personalen för utredningar i förstagångsärenden dock inte om politiska skäl åberopas. I ärenden där politiska skäl åberopas skall, enligt interna anvisningar för polisväsendet, utredningen normalt göras av polis- man.

Den person som gjort utredningen föredrar normalt också ärendet för den som skall fatta beslut. Det är interna anvisningar för polisväsendet som reglerar vilken beslutsnivå som gäller i olika typer av ärenden. I exempelvis ärenden om förlängt UT fattas beslut normalt av lägst rotelchef. Gäller det beslut i avlägsnande- eller verkställighetsärenden, fattas beslut av person i polischefskarriären. Under tjänstetid är det regelmässigt en polisintendent inom distriktet som svarar för alla sådana beslut. Om beslut måste fattas på icke tjänstetid, ankommer beslutet på den person som svarar för den s k polismästarjouren (i den jourverksamheten ingår polismästare, polisinten— denter och polissekreterare med minst två års erfarenhet).

IRF—Stade 1 februari 1980 en undersökning för att få fram personalåt- gången i utlänningsärenden. En uppdelning gjordes mellan pohspersonal och administrativ personal, och sysselsättningsgraden skulle anges till ”heltid”, ”minst hälften” eller ”mindre än hälften”. Av polispersonalen var 126 helt, 14 till minst hälften och 238 till mindre än hälften sysselsatta med att handlägga och bereda utlänningsärenden. Motsvarande siffror för den administrativa personalen var 109 heltid, 71 till minst hälften och 196 till mindre än hälften. Sammanlagt arbetade således 378 polismän och 376 ur den administrativa personalen med sådana ärenden.

Man bör kunna utgå från att de som är sysselsatta på mer än halvtid arbetar

i genomsnitt ca 75 % med utlänningsärenden och de som arbetar mindre än halvtid i genomsnitt ca 25 %. Med den beräkningsgrunden var inemot 200 polismän och ca 210 ur den administrativa personalen tillsammans ca 410 årsarbetskrafter sysselsatta med att handlägga och bereda utlänningsären- den.

Förhållandena i de olika polisdistrikten kan ha förändrats något under den tid som gått sedan undersökningen gjordes. Således har i några distrikt inrättats utlänningsrotlar, vilket torde ha medfört ett större antal heltids- tjänster. I och med att antalet ansökningar efter inresan har minskat bör resursåtgången numera vara något mindre än när RPS gjorde ovan redovisade undersökning.

I nyssnämnda siffror ingår inte den personal som svarar för passkontroll. Enbart passkontrollverksamheten kan beräknas sysselsätta ungefär 150 civilanställda passkontrollanter och ungefär 75 polismän. De civilanställda passkontrollanterna är personer utan polisutbildning som är anställda enbart för att utföra passkontroll. Ungefär två tredjedelar av dem har anställts för att biträda med stickprovskontroll i Skånehamnarna medan återstoden återfinns främst på flygplatserna Arlanda, Landvetter och Sturup.

12.1.3. SIV och handläggningen där

För handläggning av tillstånds- och avlägsnandeärenden finns inom SIV en tillståndsbyrå och som stödfunktion för främst denna en registerenhet. Närmast under verkschefen finns vidare en tjänst som avdelningschef, vilken (enligt prop. 1969:53 angående organisationen av statens invandrarverk m m) i första hand skall avlasta verkschefen uppgifter rörande tillstånds- och avlägsnandefrågor samt medborgarskapsärenden. Tillståndsbyrån har för närvarande (juli 1982) 48 handläggartjänster (inkl byråledningen). Dess- utom finns ett tiotal assistenttjänster. Genom att utnyttja tillgängliga lönemedel för hela SIV har det under senare år varit möjligt att dessutom förstärka personalen på tillståndsbyrån med 2-3 handläggare.

Arbetet inom tillståndsbyrån är uppdelat på åtta olika tillståndsgrupper, som var och en handlägger ärenden rörande medborgare i vissa angivna länder. Härigenom samlas specialkunskaper om vissa länder inom varje grupp. I ledningen för byrån finns en byråchef och en biträdande byråchef (avdelningsdirektör). Dessutom finns ett sekretariat som bl a svarar för

' utskrift av främlingspass och resedokument samt av beslut i avlägsnandeä- renden. (I tillståndsärenden sker normalt datamaskinell utskrift av besluten). Flertalet beslut fattas inom de nämnda åtta tillståndsgrupperna. Inom varje grupp finns en gruppchef och en biträdande gruppchef. Var och en av dessa två kan normalt efter föredragning av en annan tjänsteman inom gruppen fatta avlägsnandebeslut. För sökanden positiva beslut kan normalt fattas av en ensam tjänsteman inom gruppen.

Vilken befattningshavare inom SIV som äger fatta beslut i olika typer av ärenden bestäms av den interna beslutandeordningen, som fastställs av SIV:s styrelse. Under senare år har en långtgående delegering skett. Som nämnts ovan kan såväl gruppchef som biträdande gruppchef inom de åtta tillstånds— grupperna besluta om avvisning och utvisning (när en annan tjänsteman inom gruppen deltar i handläggningen). I beslutandeordningen sägs att

ärende i tveksamma fall, eller, när beslutet kan tänkas få betydelse utöver det enskilda fallet, alltid skall hänskjutas till tjänsteman på närmast högre nivå och att detta särskilt gäller när politiska skäl eller anknytning till Sverige åberopas. Enligt statistik från SIV fattas numera 80-85 % av alla beslut i avvisnings- och utvisningsärenden på gruppchefs- och vice gruppchefsnivå. Endast drygt 5 % av detta slag av ärenden avgörs på byråchefsnivå och ännu färre förs upp till verksledningen. (Återstoden, som huvudsakligen utgörs av ärenden som avskrivs, avgörs på lägre nivå). Antalet enskilda ärenden som förs upp till verkets styrelse är mycket litet. I ärenden som rör remissyttran- den till regeringen över SIV:s avlägsnandebeslut är läget dock något annorlunda. Byråledningen (som i detta sammanhang är förstärkt med en person) avgör ca 70 % av dessa ärenden. Drygt 20 % avgörs på verksled- ningsnivå.

Den delegering av beslutanderätten i avlägsnandeärenden som enligt det anförda har skett under senare år innebär en kraftig förändring gentemot tidigare förhållanden. Ännu för fem år sedan avgjordes i princip samtliga avlägsnandeärenden på lägst byråledningsnivå och samtliga remissärenden på verksledningsnivå. Under senare år har även skett en delegering av beslutanderätten i enklare tillståndsärenden från tillståndsbyrån till register- enheten.

Ärenden enligt utlänningslagen sysselsätter inte bara hela tillståndsbyrån inom SIV. Registerenhetens arbete består till övervägande del i att man registrerar ansökningar och beslut i tillstånds- och avlägsnandeärenden, tar fram beslutsunderlag i dessa ärenden, beslutar i vissa tillståndsärenden samt svarar på frågor som främst sökandena ställer. Registerenhetens organisa- tion omfattar 69 tjänster (inkl enhetsledning).

Tillstånds- och avlägsnandeärenden ger vidare upphov till en väsentligt större del av arbetet på ett antal för myndigheten gemensamma funktioner än vad som motsvarar tillståndsbyråns och registerenhetens andel av hela verkets personal. De funktioner det gäller är i första hand verksledning, presstjänst, telefonväxel, telexanläggning, vaktmästeri, arkiv och reception, post- och registratorsfunktioner samt språksektion (översättning av brev och handlingar i enskilda tillståndsärenden). En betydande del av arbetet för personal- och ekonomisektionerna åtgår vidare för alla dessa funktioner. Totalt kan 140-150 årsarbetskrafter beräknas åtgå för tillstånds- och avlägsnandeärenden, dvs drygt hälften av invandrarverkets totala perso- nal.

12.1.4. Regeringskansliet (arbetsmarknadsdepartementet) och handläggningen där

I arbetsmarknadsdepartementet finns en enhet för invandrar- och medbor- garskapsfrågor (IM-enheten). Arbetet på denna enhet domineras av handläggning av enskilda utlännings- och medborgarskapsärenden. Arbetet berör ett stort antal personer både inom och utom enheten. Av de 32 personer som i januari 1982 tjänstgjorde på enheten var 27 sysselsatta med dessa ärenden. Enbart ärenden enligt utlänningslagstiftningen sysselsatte 25 personer motsvarande ca 22 årsarbetskrafter.

Utanför enheten berörs - förutom statsrådet särskilt expeditionschefen

och dennes sekreterare samt departementets registratorer. Dessutom deltar en statsrådssekreterare, informationssekreterare med sekreterare, två expe- ditionsvakter samt arkivpersonal. Den nu angivna insatsen uppgick i januari 1982 till sammanlagt 13 personer statsrådet inräknat och beräknas motsvara ca sju och en halv årsarbetskrafter. Därtill kommer att tillfällig förstärkning har skett med en extra expeditionschef fr o 111 mars 1982.

Det rörde sig i januari 1982 alltså om sammanlagt 38 personer eller i årsarbetskrafter räknat ca 30. Därutöver skall naturligtvis en proportionerlig del av de gemensamma funktionerna inom departementet för personalad- ministration, ekonomifunktioner, lokalförsörjning m m tas med i beräkning- arna. Resursinsatsen totalt har därefter varit något större.

När besvärsärenden efter diarieföring kommer till IM-enheten granskar man där om ärendet måste handläggas med förtur, exempelvis därför att sökanden hålls i förvar. Vidare avgörs om ärendet bör remitteras till SIV för yttrande. Är handläggaren tveksam om ärendet bör remitteras, föredras frågan för enhetschefen.

Efter kommunikation med sökanden i förekommande fall av nytillkommet material färdigbereds ärendet. Det föredras sedan för enhetschefen och ofta även för expeditionschefen innan det föredras för statsrådet. För expedi- tionschefen föredras i princip endast ärenden i vilka utgången är tveksam eller om ärendet är udda, samt frågor om förvar och om uppsikt med omfattande anmälningsskyldighet. Föredragningen för expeditionschefen är något mer kortfattad än den för enhetschef. Den föredragning som sedan sker för statsrådet är vanligen mer kortfattad än i det tidigare ledet. När ärendet föredras för statsrådet är både expeditionschefen och enhetschefen närvarande. De flesta ärenden går förhållandevis snabbt, men inte så få föranleder en ingående genomgång. Justering och expediering av de beslut som fattats vid regeringssammanträde kräver betydande resurser.

12.2. Ärende- och balansutveckling

12.2.1. Utlänningsärenden hos polismyndigheterna

12.2.1.1 Fördelning på polisdistrikt och olika ärendeslag

Någon statistik som visar fördelningen av olika typer av utlänningsärenden på polisdistrikt finns inte. Kommittén har därför med hjälp av SIV:s dataregister— tagit fram en förteckning över samtliga utlänningsärenden som kommit in till SIV under september 1981 och som dessförinnan getts in till eller anhängiggjorts av polismyndighet. En närmare redogörelse för undersökningen och dess resultat finns i bilaga 8.

I bilaga 8 finns bl a fördelningen av samtliga utlänningsärenden på geografiska områden. Av bilagan framgår bl a en stark koncentration till de tre storstadsregionerna. Enbart Stockholms polisdistrikt jämte polisdistrik- ten i Stockholms förortskommuner svarar för över 40 % av hela antalet ärenden i landet. Om man omvandlar resultatet av undersökningen till årssiffror får man den bild som framgår av tabell 12.1.

Tabell 12.1 Sannolik fördelning på ärendeslag av utlänningsärenden hos polismyn- digheterna under år 1981

Ärendeslag Ungefärligt Procent antal

Avvisningsbeslut meddelade av polismyndighet 3 500 6 Förlängningsansökningar för invandrare, beviljade av

polismyndighet 10 000 17 Förlängningsansökningar för invandrare, överlämnade

till SIV (även PUT) 14 000 25 Förlängningsansökningar för personer ej accepterade

som invandrare (vilka måste lämnas över till SIV) 17 000 30 Invandringsärenden, ej politiska skäl 2 600 5 lnvandringsärenden, politiska skäl 3 000 5

Övriga ansökningar (besökstillstånd, återresetillstånd, främlingspass och resedokument utan samband med UT, m.m.) 7 000 12

Totalt ca 57 000 100

12.21 .2 Uppgifter från RPS rörande förstagångsansökningar hos polismyndigheterna under senare tid

RPS sammanställer sedan april 1981 uppgifter om förstagångsansökningar hos 22 av de i fråga om utlänningsärenden största polisdistrikten. En sammanställning avseende invandringsärenden där politiska skäl respektive anknytning åberopats under månaderna april 1981-juni 1982 finns i tabell 12.2.

Tabell 12.2 Ärendeutvecklingen under april 1981—juni 1982 av ärenden hos polisen i vilka politiska skäl eller anknytning åberopas

År och månad Politiska skäl Anknytning Samtliga Samtliga utom Samtliga Samtliga utom polacker polacker

1981

April 191 158 197 162 Maj 173 144 154 137 Juni 178 151 195 162 Juli 215 143 158 118 Augusti 211 154 204 170 September 232 178 198 153 Oktober 228 147 132 113 November 195 150 149 112 December 898 135 172 120 1982

Januari 317 120 146 103 Februari 215 95 106 65 Mars 225 124 91 76 April 138 102 84 64 Maj 160 130 70 52 Juni 227 208 82 76

Det stora antalet polska medborgare som sökte tillstånd kring årsskiftet 1981/82 förrycker delvis statistiken. I sammanställningen redovisas därför uppgifter både om samtliga ansökningar och om antalet ansökningar när polska medborgare undantas. Av tabellen kan utläsas att antalet ansökningar efter inresan där anknytning till Sverige i någon form åberopats har minskat mycket kraftigt. I juni 1981 sökte exempelvis 195 personer tillstånd efter inresan under åberopande av anknytning medan antalet i juni 1982 var 82, således mindre än hälften. Ansökningar där politiska skäl åberopats har— vi bortser från polska medborgare också minskat t o m maj 1982, men mera obetydligt. I juni 1982 har antalet ökat, både jämfört med föregående månad och med juni 1981.

En del av den ökningen förklaras av att ett ökat antal irakiska medborgare, huvudsakligen kurder, sökt sig till Sverige. Även om irakiska (och polska) medborgare frånräknas är det dock fråga om en klar ökning av antalet ansökningar på grund av politiska skäl under juni 1982 jämfört med tidigare månader under året.

Statistik över handläggningstider hos polismyndigheterna finns inte. Enligt uppgift från RPS kunde man i början av år 1982 räkna med att ärendena tog längst 1-2 månader.

12.2.2. Ärende- och balansutveckling hos SIV

SIV har sedan dess datasystem togs i bruk år 1973 tagit fram en utförlig statistik över beviljade tillstånd av olika typer, över handläggningstider och balans av oavgjorda ärenden.

Trots detta är det svårt att av SIV:s statistik få en helt klar bild av utvecklingen när det gäller inkommande och avgjorda ärenden samt handläggningstider och ärendebalanser, bl a beroende på att olika statistik- serier inte är helt jämförbara. Med ledning av SIV:s statistik samt uppgifter om ärenden hos utlandsmyndigheterna och polismyndigheterna anser vi oss kunna dra slutsatsen att SIV åren 1980 och 1981 avgjort 110 000-115 000 ärenden vardera året och att dessa ärenden vardera året rört 80 000-90 000 personer. De oklarheter som finns i statistiken rör framför allt den stora mängden av ärenden som inte gäller invandring. När det gäller invandrings- ärenden, som i flertalet fall anhängiggörs som avlägsnandeärenden, finns däremot relativt säkra siffror. Utvecklingen av antalet avlägsnandebeslut hos SIV (och hos polismyndighet) framgår av tabell 12.3.

Av tabellen framgår att antalet avlägsnandebeslut minskat kraftigt under första halvåret 1982. Minskningen gäller antalet meddelade avlägsnandebe— slut både hos polismyndigheterna och hos SIV. Däremot är det fråga om en kraftig ökning när det gäller antalet avlägsnandeärenden som lett till att sökanden tillåtits stanna här. Det beror främst på det stora antalet ärenden rörande polska medborgare, där SIV fattat ett för sökanden positivt beslut.

Av tabell 12.4 framgår utvecklingen av genomsnittliga handläggningstider hos SIV under senare år. Av tabellen kan utläsas att den genomsnittliga handläggningstiden under första halvåret 1982 för samtliga ärendetyper var kortare än under år 1981. Av tabellen framgår vidare att antalet avgjorda ärenden varit tämligen oförändrat. De kortare handläggningstiderna beror

Tabell 12.3 Utvecklingen av antalet avlägsnandeärenden hos SIV fr. o. m. är 1978 t. o. m. juni 1982

Beslutsmyndighet Beslut 1978 1979 1980 1981 1982-01-01 —06-30 LPM 1 AW 3 660 3 477 3 618 3 409 770 LPM 2 AVV-ANM 298 666 190 SIV 3 EJ-ÖVT — — 216 523 137 SIV 4 AW-ÖVT 82 143 53 SIV 5 EJ -AVV 773 516 586 694 662 SIV 6 AVV 36 47 129 77 9 SIV 7 EJ-FÖRP, EJ-UTV 1 431 1 802 1 909 1 865 1 362 SIV 8 FÖRP, UTV 1 904 1 550 1 835 2 252 512 LPM (+SIV) 1+3 AVV + EJ-ÖVT 3 660 3 477 3 834 3 932 907 SIV 6+8 AVV + FÖRP, UTV 1 940 1 597 1 964 2 329 521 SIV 5+7 EJ-AVV, EJ-FÖRP, EJ-UTV 2 204 2 318 2 495 2 559 2 024 SIV 3—8 4 144 3 915 4 757 5 554 2 735

Källa: Statistik från SIV.

Förkortningar: LPM = Polismyndighet AVV = Awisning

AVV- ANM= Awisningsbeslut som anmälts till SIV EJ- ÖVT= Awisningsbeslut som anmälts till SIV och SIV beslutat att ej överta handläggningen AVV- ÖVT= Awisningsbeslut som anmälts till SIV och SIV beslutat överta handläggningen

FÖRP= Förpassning UTV= Utvisning

således framför allt på att färre ärenden kommit in. Den utvecklingen borde rimligen också återspeglas i balansen av oavgjorda ärenden. Det är emellertid inte möjligt att belägga någon minskad ärendebalans med hjälp av SIV:s statistik. Tvärtom skulle enligt uppgift i SIV:s statistik (ej redovisad här) ärendebalansen ha ökat något under det senaste halvåret. Förklaringen härtill kan vara att ett mycket stort antal viseringsansökningar från framför allt polska medborgare kommit in till SIV under kort tid och att många av dessa ansökningar inte var avgjorda vid det senaste mättillfället vid månadsskiftet juni/juli 1982.

12.23 Ärende- och balansutvecklingen i regeringskansliet

Löpande statistik med fullständig fördelning av såväl inkommande som avgjorda ärenden på olika ärendegrupper finns först fr o m april månad 1981. Med utgångspunkt från denna statistik och från en särskild genomgång av inkommande och avgjorda ärenden under åren 1978-1980, har kommittens sekretariat gjort en beräkning av samtliga inkommande och avgjorda ärenden vid arbetsmarknadsdepartementets IM-enhet under åren 1978- 1981. Beräkningen har redovisats i departementspromemorian (Ds A 1982:4) Om besvärsnämnd för utlänningsärenden (s 11). Det har emellertid senare visat sig att uppgifterna om antalet inkommande och avgjorda ärenden inte helt överensstämmer med de mätningar av balanserna av oavgjorda ärenden som därefter skett vid några tillfällen. I tabell 12.5 redovisas därför endast ungefärliga siffror avseende inkommande och

Tabell 12.4 Genomsnittliga handläggningstider hos SIV sedan år 1976, efter ärende-

typ Tidsperiod Ärendetyp IV IVUAT FP BT AVV AT RD PUT FÖRP+ UAT UTV FPUAT VERK BESV-AV BESV-KM 1976-01-01—06-30 35 dagar 65 dagar 67 dagar 76 dagar 190 dagar ( 9 000) (28 500) (3 800) (5 200) (1 500) 1976—07-01—12-31 30 dagar 60 dagar 90 dagar 122 dagar 193 dagar ( 7 800) (30 400) (3 400) (5 000) (1 800) 1977-01—01—06-30 16 dagar 90 dagar 100 dagar 100 dagar 195 dagar ( 8 200) (37 900) (2 800) (5 600) (1 720) 1977—07-01—12—31 17 dagar 53 dagar 64 dagar 44 dagar 155 dagar ( 8 300) (30 800) (3 100) (9 800) (2 240) 1978-01-01—06—30 14 dagar 53 dagar 52 dagar 38 dagar 182 dagar ( 7 700) (25 900) (3 000) (9 700) (2 200) 1978-07-01—12—31 13 dagar 56 dagar 47 dagar 40 dagar 133 dagar ( 8 800) (27 200) (3 000) (8 600) ((3 900) 1979-01-01—06—30 13 dagar 47 dagar 46 dagar 40 dagar 120 dagar ( 9 200) (25 000) (2 700) (7 100) (3 100) 1979-07-01—12—31 18 dagar 46 dagar 54 dagar 42 dagar 107 dagar (10 600) (23 100) (2 800) (6 900) (2 600) 1980-01-01—06-30 52 dagar 50 dagar 43 dagar 46 dagar 112 dagar ( 15 100) (24 600) (3 500) (8 300) (2 700) 1980-07-01—12-31 30 dagar 48 dagar 46 dagar 46 dagar 120 dagar (13 700) (25 100) (3 700) (8 000) (3 200) 1981-01-01—06-30 27 dagar 46 dagar 45 dagar 46 dagar 137 dagar (14 000) (25 000) (4 100) (7 000) (3 300) 1981-07-01—12-31 30 dagar 44 dagar 58 dagar 51 dagar 125 dagar (11 500) (25 800) (4 000) (7 700) (3 200) 1982-01-01—06—30 25 dagar 38 dagar 45 dagar 39 dagar 112 dagar (12 100) (24 300) (4 500) (7 600) (3 400)

Källa: Statistik från SIV

Förkortningar: IV = Viserin g

IVUAT = Visering, uppehålls— och arbetstillstånd FPUAT = Främlingspass, uppehålls- och arbetstillstånd RD = Resedokument BT = Bosättningstillstånd PUT = Permanent uppehållstillstånd AW = Awisning FÖRP = Förpassning UTV = Utvisning VERK = Verkställighet (av lagakraftvunnet avlägsnandebeslut) BESV—AV = Besvär över polismyndighets avvisningsbeslut BESV-KM = Besvär till regeringen över avlägsnandebeslut meddelat av SIV (hand— läggningstiden avser här tiden för SIV:s remissyttrande i sådant

ärende)

avgjorda besvärsärenden åren 1978-1981. I siffrorna ingår såväl besvär i invandringsärenden som i ärenden rörande flyktingförklaring och resedoku- ment samt de fåtaliga ärenden som av SIV överlämnats till regeringen för avgörande. För åren 1978-1980 ingår även ärenden rörande upphävande av lagakraftvunna avlägsnandebeslut, som fattats av SIV.

Tabell 12.5 Utvecklingen av antalet besvärsärenden hos arbetsmarknadsdepartemen- tet åren 1978—1981, ungefärliga tal

1978 1979 1980 1981 Inkommande ärenden 2 100 2 100 2 100 2 100 Avgjorda ärenden 1 700 2 200 1 800 1 800 Okning (+) eller minskning (—) av balans + 400 100 + 300 + 300

Som framgår av tabell 12.5 var antalet inkommande ärenden rörande besväri utlänningsärenden relativt oförändrat under de fyra åren 1978-1981. Men det är då att märka, att för åren 1978-1980 ingår även ärenden rörande upphävande av lagakraftvunna beslut om avvisning och förpassning, en ärendegrupp som numera försvunnit (efter lagändringen den 1 juli 1980 som innebar att regeringen inte längre kan ta upp denna typ av ärenden till prövning). Antalet rena besvär i invandringsärenden har däremot ökat från år 19801111 1981.

Av tabell 12.5 framgår vidare att en kraftig försämring av balanssituatio- nen inträdde under år 1978. Anledningen var sannolikt att SIV efter lagändringarna den 1 juli 1978 — som bl a innebar att utlänningsnämnden avskaffades och att avlägsnandebeslut skulle meddelas samtidigt med avslag på ansökan om uppehållstillstånd kunde meddela beslut avsevärt snabbare med en ökning av antalet avgjorda ärenden som följd. Det ledde till en mycket kraftig ökning av antalet besvärsärenden hos departementet, en ökning som man inte riktigt kunde möta. Trots en viss förbättring av balansläget under år 1979, då man kunde minska balansen med ett hundratal ärenden, ökade balansen sammantaget under de fyra åren 1978-1981 mycket kraftigt, uppskattningsvis med ca 900 ärenden, vilket innebar en tredubbling av antalet oavgjorda ärenden.

Under första halvåret 1982 har en kraftig förbättring av balanssituationen skett hos arbetsmarknadsdepartementet. Antalet inkommande besvärsären- den (inkl flyktingförklaring och resedokument) har minskat från 1 058 under första halvåret 1981 och 1030 andra halvåret 1981 till 762 första halvåret 1982. Samtidigt har antalet avgjorda ärenden ökat, från ca 900 under såväl första som andra halvåret 1981 till ca 1 100 första halvåret 1982.

Det kan beräknas att balansen av oavgjorda besvärsärenden rörande invandring minskat till mindre än hälften från över 1 000 ärenden vid årsskiftet 1981/82 till under 500 ärenden vid utgången av juni 1982. Samtidigt synes balansen av oavgjorda besvärsärenden rörande flyktingförklaring och resedokument ha ökat från ca 200 ärenden till ca 350 ärenden.

Enligt beräkningar inom IM-enheten uppgick den genomsnittliga hand- läggningstiden i besvärsärenden i slutet av år 1981 till ca sex månader.

Balansen av oavgjorda ärenden motsvarade samtidigt inkommande ärenden under ca åtta månader, vilket innebar att handläggningstiden i åtskilliga ärenden måste ha varit avsevärt längre än den genomsnittliga handläggnings- tiden. En så kraftig minskning av ärendebalansen som den ovan redovisade måste emellertid innebära väsentligt kortare handläggningstider jämfört med tidigare.

12.3 Den samlade effekten av handläggningstiderna hos berörda myndigheter

Som redovisats i avsnitt 12.1.1 har det normalt tagit 1-2 månader från det utlänningen kommit i kontakt med polisen tills ärendet, med polisens utredning, kommit in till SIV.

Enligt senaste tillgänglig statistik från SIV låg den genomsnittliga handläggningstiden hos SIV under första halvåret 1982 på knappt fyra månader i avlägsnandeärenden. Det innebar att de flesta sökande kunde räkna med ett svar från SIV 5-6 månader efter det att de kom i kontakt med polisen. (Obs att den nämnda tiden gäller från kontakt med polisen och inte från inresan. Inte så få utlänningar dröjer avsevärd tid med att ta kontakt med polisen. Tiden från inresan till SIV:s beslut har därför inte sällan blivit avsevärt längre än 5-6 månader).

Om SIV fattar ett för sökanden negativt beslut och vederbörande besvärar sig till regeringen, vilket ca 80-85 % gör, måste man räkna med minst ca en månad för delgivning av beslutet och för besvärstid innan ärendet kommer in till departementet. Den genomsnittliga handläggningstiden hos arbetsmark- nadsdepartementet uppgick, som nämnts tidigare, till ca sex månader under senare delen av år 1981. Sammantaget innebar ovan angivna handläggnings- tider att det i ett normalt avlägsnandeärende, där sökanden besvärat sig till regeringen över ett negativt beslut av SIV, under senare tid tagit ca ett år från det sökanden kommit i kontakt med polisen till dess lagakraftvunnet beslut av regeringen förelegat.

Om man vill få fram den i vart fall från sökandens egen synpunkt sett totala väntetiden måste man till ovanstående tid lägga även den tid som förflyter från det sökanden kom hit till dess han kom i kontakt med polisen samt den tid som hinner gå från det regeringens beslut meddelades tills avlägsnande- beslutet verkställts eller alternativt ett beviljat tillstånd stämplats in i sökandens pass. Den förstnämnda tiden kan sökanden visserligen påverka själv, men inte den sistnämnda (annat än genom att hålla polisen underrättad om sin adress). Med nuvarande expeditionstid på ett par veckor för regeringens beslut tar det i normalfallet åtminstone en månad innan polisen hunnit delge sökanden beslutet.

Den genomsnittliga sammanräknade handläggningstiden fram till laga- kraftvunnet beslut i sådana avlägsnandeärenden som prövas av regeringen har således under senare tid uppgått till ca ett år. Denna sammanräknade handläggningstid gäller inte samma ärenden som kunnat följas från det ansökan lämnades in tills lagakraftvunnet beslut förelegat. Den är därför i och för sig inte fullt rättvisande. Genom den undersökning som vi gjort avseende de ärenden som kom in till SIV i oktober 1978 och som gällde

samma ärenden från ”start till mål” får vi stöd för att genomsnittstiden för ärenden som prövas av regeringen varit bortemot ett år.

En sammanställning av handläggningstider i ärenden i oktoberundersök- ningen där politiska skäl åberopas redovisas i tabell 12.6.

Undersökningar av handläggningstiderna i avlägsnandeärenden hos SIV och regeringen under år 1981 har vidare visat att ca 20 % av ärendena hos SIV, motsvarande ca 1 000 ärenden, samt 15-20 % av besvärsärendena hos departementet, motsvarande 300-400 ärenden, tagit avsevärt längre tid att handlägga än genomsnittet. Det ärinte alltid samma ärende som tar lång tid hos SIV och hos regeringen. Följden har ändå blivit att det i något hundratal ärenden om året förekommit att sökanden totalt sett fått vänta 2-2,5 år på det slutliga beslutet.

Som framgått under föregående avsnitt har balanssituationen förbättrats hos såväl SIV som i regeringskansliet under första halvåret 1982, vilket bör ha haft en gynnsam effekt även på handläggningstiderna.

Den positiva utvecklingen av ärendebalanser m m förklaras delvis av beslutet om att i princip samtliga polska medborgare som befann sigi landet i början av året skulle tillåtas stanna här. Det rörde sig om ca 2 500 personer som beviljades tillstånd på grund av politiska skäl. Ett motsatt principbeslut rörande polska medborgare skulle ha inneburit en stor påfrestning för SIV och sannolikt medfört ökade handläggningstider och ärendebalanser där. Många polska ärenden låg i departementet och kunde lätt avgöras. Om SIV skulle ha meddelat avlägsnandebeslut rörande de flesta polacker (vilket hade blivit resultatet med den praxis som gällde före den 13 december 1981) skulle det med stor säkerhet ha inneburit kraftigt ökade balanser och handlägg- ningstider i regeringskansliet. Det är inte möjligt att dra några slutsatser om framtiden på grundval av utvecklingen hittills under år 1982.

Tabell 12.6 Handläggningstiden (i dagar) i olika instanser enligt uppföljning av ärenden inkomna till SIV i oktober 1978

Handläggnings- tid i respek- tive instans

(Antal ärenden) Längsta tid Övre kvartil Median

Nedre kvartil Kortaste tid

Beslut Polisen” Total handläggningstid Bifall Avslag Bifall Avslag Bifall och avslag SIV Reg. SIV Reg. (70) (31) (21) (12) (134) (101) (33) (134) 736 786 322 543 164 786 543 786 265 412 133—320 399—505 71 322 322 322 144 338 81 211—218 34 234 100 212 58 262 14—23 99—108 14 91 50—56 80 15 217 1 56 () 15 1 l

" Handläggningstiden hos polisen avser tiden från ansökans ingivande till dess ärendet inkommit till SIV. (Tiden ingår i den totala tiden hos SIV och regeringen.)

12.4 Vidtagna och planerade åtgärder i syfte att minska väntetiderna

12.4.1 Författningsändringar

Lagändringarna år 1978

Utlänningslagkommittén avlämnade våren 1977 betänkandet Kortare vän- tetideri utlänningsärenden (SOU 1977:28). De förslag, som efter remissbe- handling och propositionsarbete trädde i kraft den 1 juli 1978, vari huvudsak följande. E Utlänningsnämnden avskaffades.

SIV:s prövning av frågorna om UT respektive avlägsnande som förut skedde i två steg, slogs samman till ett beslut. [:| Verkställigheten förenklades genom att polisen blev ensamt ansvarig (länsstyrelsen kopplades bort) vid verkställighet av avvisnings- och förpassningsbeslut. D Rättshjälpslagstiftningen ändrades så att offentligt biträde, om det inte kan anses obehövligt, kopplas in i ärendet redan på utredningsstadiet hos polisen.

Härigenom kunde alltså antalet inblandade myndigheter minskas med två. Vidare förenklade nämnda omläggning av handläggningsrutinerna prövning- en hos SIV. Ändringen i rättshjälpslagstiftningen fick till följd att handlägg- ningstiden i initialskedet minskade. Någon egentlig samlad utvärdering av 1978 års åtgärder har emellertid inte genomförts.

Lagändringarna år 1980

Som en följd av förslagen i utlänningslagkommitténs huvudbetänkande Ny utlänningslag (SOU 1979:64) och riksdagens beslut med anledning av prop. 1979/80:96 trädde en ny utlänningslagi kraft den 1 juli 1980. Nyheterna i den, vilka bara delvis syftade till att förkorta handläggningstiderna, vari huvudsak

följande.

El Flyktingdefinitionen i lagen anpassades till Geneve-konventionens lydel- se. D S k flyktingförklaring infördes (med besvärsrätt till regeringen). D Ny regel infördes om anmälan till SIV från polisen av vissa avvisnings- beslut (jourtjänst). El Principen om UT före inresa genomfördes för gäststuderande med omedelbar verkan och för övriga kategorier från den 1 april 1981. E! Möjligheten att hos regeringen begära omprövning (återbrytning) av lagakraftvunna avlägsnandebeslut togs bort (nya skäl skulle i stället prövas i verkställighetsärendet).

Slopandet av möjligheten att hos regeringen begära återbrytning av lagakraftvunna beslut om avlägsnande fick till följd att ca 500 ärenden/år försvann från regeringskansliet och med dem prövningen av en mängd

yrkanden om inhibition av verkställigheten i avvaktan på slutligt beslut. En ny typ av ärenden besvär i fråga om flyktingförklaring tillkom.

1242. Vidtagna och planerade åtgärder inom polisväsendet

En rad åtgärder har under den senaste femårsperioden vidtagits i syfte att rationalisera och förbättra handläggningen av utlänningsärenden inom polisväsendet. Det har huvudsakligen rört sig om

resurstillskott, främst i form av personalförstärkningar, _ administrativt-organisatoriska förändringar (nya självständiga rotlar, utredningscentraler), utbildning (SIV:s polisseminarier m m).

Under senare år har handläggningen av utlänningsärenden kommit atti olika policydokument (bl a regeringens budgetpropositioner) lyftas fram som ett av polisens prioriterade arbetsfält vid sidan om narkotikabekämpningen och åtgärder mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. Av föreslagna ramar för ökningen av antalet tjänster inom polisväsendet har mindre andelar avsatts för utlänningsärenden. Vidare organiserades, på grundval av riksdagens beslut är 1977, s k utredningscentraler knutna till polismyndig— heterna i de tre storstadsdistrikten. Dit kan de enskilda distrikten vända sig för att få hjälp med utredningar i ärenden, där kraven på kvalitet och enhetlighet i bedömningarna bör ställas särskilt högt.

RPS har stärkt sin centrala ledning för gräns- och utlänningskontrollen. Intensifierade utbildningsinsatser har under senare år gjorts i syfte att höja kvaliteten i utredningarna. Härvid har SIV bidragit med insatser i samband med seminarier och inom polisskolans ram.

12.4.3 Vidtagna och planerade åtgärder inom SIV

Under den senaste femårsperioden har SIV fått vissa personaltillskott för tillståndsgivningen enligt tabell 12.7.

Tabell 12.7 Personaltillskott hos SIV för tillståndsgivningen budgetåren 1976/77—1982/ 83 Budgetår Handläggare Assistenter Totalt 1976/77 5 4 9 1977/78 1 1 1978/79 2 2 1979/80 1 ] 1980/81 2u+5b — 7 1981/82 — — 1982/83 3f 3 Summa 17 6 23

" Omprioritering från medborgarskapsbyrån 17 P. g. a. nya utlänningslagen . [ Tillfällig förstärkning under högst två år.

En rad interna rationaliseringsåtgärder har vidtagits. Dit hör tex den delegering av beslutanderätten i vissa ärenden från tillståndsbyrån till registerenheten som successivt genomfördes under åren 1977-1980. Detta har gjort det möjligt för handläggarna att i ökad utsträckning ägna sig åt svårbedömbara ärenden. SIV vidtar fortlöpande åtgärder för att, inom ramen för tillgängliga resurser, göra ärendehanteringen än smidigare. Under sommaren och hösten 1980 inriktades arbetet särskilt intensivt på att effektivisera handläggningen. Åtgärderna inriktades främst på organisato- riska förändringar och införande av tidsbesparande rutiner. Vidare har man inom SIV utrett möjligheterna till en ytterligare delegering av beslutande- rätten i vissa ärenden till polisen. Enligt förslaget skulle polisen bemyndigas att i ökad omfattning fatta positiva beslut i vissa ärenden.

12.4.4 Vidtagna och planerade åtgärder inom regeringskansliet

År 1975 bestod IM—enheten på arbetsmarknadsdepartementet i årsarbets- krafter räknat av en enhetschef, drygt fem handläggare, en kanslist och två assistenter. Handläggarna föredrog ärenden till varje regeringssamman- träde. Så gott som varje ärende remitterades till SIV för yttrande. Ärendena som nästan uteslutande bestod av ansökningar om återbrytande av avlägsnandebeslut föredrogs mer eller mindre fullständigt för enhetsche- fen, expeditionschefen och för statsrådet.

Efter besvärsrättens utvidgning den 1 januari 1976 har antalet inkomman- de ärenden ökat år från är. För att komma till rätta med den ökande balansen av icke avgjorda ärenden kom successivt ett rationaliseringsarbete igång. Tjänsten som enhetschef i fråga om utlänningsärenden dubblerades.

Under 1978 ökade antalet handläggare i årsarbetskrafter räknat från ca 6,5 till drygt 10. (En viss del av denna ökning hänförde sig dock till andra delar av verksamheten än handläggningen av utlänningsärenden). Alla ärenden föredrogs för expeditionschefen. På grund av ökningen av antalet handläg- gare och därmed antalet ärenden för föredragning minskade expeditionsche- fens tid för andra ärenden än utlänningsärenden. Detta fick till följd att endast ärenden i vilka utgången var tveksam eller i rättsligt eller sakligt hänseende svårbedömd i fortsättningen föredrogs för expeditionschefen. Därmed eliminerades en föredragningsomgång i åtskilliga ärenden.

Den personal som direkt sysslar med ärenden enligt utlänningslagstiftning- en har därefter fortsatt att öka och uppgick som framgått av avsnitt 12.1.4 — vid årsskiftet 1981/82 till ca 22 årsarbetskrafter.

Sedan årsskiftet 1978/79 har minst två praktikanter ständigt tjänstgjort vid enheten. Ungefär vid samma tidpunkt förenklades föredragningen för statsrådet i varje enskilt ärende.

När balansen av ärenden likväl ökade gjordes under våren 1979 med biträde av konsult en grundlig genomgång av organisationen och verksam- heten inom enheten, varefter vissa förändringar av rutinerna infördes. Under sensommaren 1980 påbörjades en försöksverksamhet med särskilda blanket- ter för regeringsbesluten av den typ som används för dom vid domstol. Ytterligare rationaliseringar av handläggningsrutinerna har därefter genom- förts.

13. Läget för dem som här i landet väntar på att få tillståndsfrågan prövad (”väntarnas” situation)

13.1 ”Väntarnas” rättigheter

13.1.1 Allmänt

Med "väntare” avser vi personer som vistas här i avvaktan på besked om de skall tillåtas stanna i Sverige eller inte. Som ett led i behandlingen av frågan om Väntarnas situation i stort har vi gjort en kartläggning av deras rättsliga ställning i fråga om tillträde till olika utbildningar och om tillgång till samhällsservice i övrigt här innan tillståndsfrågan är klar. Synen på Väntarnas rätt att få del i olika välfärdsanordningar varierar och beror ofta på i vilken kommun väntarna hamnar. Kommunernas praxis i fråga om utbetalning av socialbidrag till UAT-sökande har tex varit osäker.

I det följande går vi igenom de regler som gäller för väntare i fråga om service från samhällets sida.

13.1.2 Tillträde till utbildning

Tillträde till grundskolan regleras i 6 kap 30å skollagen. Där anges att skolplikt gäller för barn mellan sju och sexton år som är bosatta här. Enligt 7 kap 43 å skollagen skall barn som vistas i kommun — även om det inte är kyrkobokfört där tas emot i grundskolan om, med hänsyn till barnets bästa, särskilda skäl talar för det. I praxis tas regelmässigt barn till väntare emot i grundskolan. Skolöverstyrelsen (SÖ) har i skrivelse den 21 maj 1974 (intagen i Utbildningsväsendets författningsbok som kommentar till 30 å skollagen) gett föreskrifter för inskrivning i grundskolan av icke nordiska barn utan UT. Där anges att det ofta är till barnets bästa att inskrivning sker. Samtidigt framhålls att det åligger skolmyndigheten att informera eleven och dennes vårdnadshavare om att deltagande i undervisning är att betrakta som en temporär social åtgärd i avvaktan på myndigheternas beslut i frågan om UT. Det åligger vidare skolmyndigheten att aktivt medverka till att ansökan om UT inges till polismyndigheten på orten.

För tillträde till gymnasieskolan gäller att de inträdessökande som uppfyller inträdesfordringarna och som bor inom skolans elevområde tas emot i första hand. I andra hand tas övriga behöriga sökande emot. Den ovan refererade bestämmelsen i skollagens 43 å gäller även gymnasieskolan. Skolmyndigheterna ges alltså möjlighet att, när särskilda skäl finns, ta in barn till utländska medborgare som väntar på besked om UT.

För den kommunala vuxenutbildningen gäller att den som är bosatt här har rätt till tillträde i mån av plats. Samma regler gäller för statlig vuxenutbild- ning (26 å respektive 91 å förordningen om kommunal och statlig vuxenut- bildning). Utländska medborgare som inte anses bosatta här har alltså inte tillträde.

Förordningen (1977:537) om grundutbildning för vuxna har nyligen ändrats så att 2 å punkten 2 andra stycket skall avse utlänning som har UT som gäller för kyrkobokföring eller, om tillstånd inte krävs, är kyrkobokförd här. Ändringen innebär att utlänningar som väntar på besked om UT inte har tillträde.

I folkhögskoleförordningen saknas tillträdesvillkor för utländska medbor- gare. Enligt 28 å i förordningen kan den sökande som fyller minst 18 år under det kalenderår kursen börjar antas till kurs. Om särskilda skäl föreligger kan sökande som fyllt 16 år antas.

I 38 å UtlF föreskrivs att utlänningar som kan bli behöriga att antas till högskoleutbildning inte utan särskilda skäl får vägras UT. En utlänning som avser att bedriva högskolestudier här skall ha sitt UT ordnat före inresan (33 å). Försörjningen under studietiden skall vara tryggad genom egna medel, stipendium, studielån eller på annat liknande sätt. Villkoren i övrigt om behörighet m m för tillträde till högskola regleras i högskolelagen och högskoleförordningen. Innebörden är att väntare inte kan antas till högskoleutbildning.

För det fria och frivilliga folkbildningsarbetet, dvs studieförbunden, gäller bestämmelser i SÖ:s författningssamling. Till grund för dessa ligger förordningen (1963:463, ändrad senast 1979:440 och 772) om statsbidrag till det fria och frivilliga folkbildningsarbetet. Enligt statsbidragsvillkoren skall deltagare i studiecirkel för undervisning i svenska språket, såvitt inte särskilda skäl föranleder annat, ha UT här eller, om sådant inte krävs, vara kyrkobokförd här. Enligt SÖ:s anvisningar kan deltagare som sökt UT få delta i undervisningen i avvaktan på beslut. I SÖ:s föreskrifter och anvisningar ges exempel på skäl som kan motivera att invandrare får delta i studiecirkel utan att inneha UT.

För tillträde till arbetsmarknadsutbildning gäller bl a att utländsk medbor- gare skall bedömas komma att bli stadigvarande bosatt här och ha AT eller vara undantagen från skyldigheten att ha AT.

13.1.3 Sociala välfärdsanordningar

Här avses främst rätt till socialbidrag till uppehållet (mat, husrum etc) under väntetiden, rätt till bostadsbidrag samt Väntarnas möjligheter att komma i åtnjutande av kommunal barnomsorg och annan social service. Rätt till barnbidrag anses föreligga först när UT beviljats, och barnbidrag utgår inte under väntetiden. Den som väntar på tillstånd får i allmänhet inte del av den allmänna försäkringen. Kyrkobokföring är visserligen inget krav för inskrivning i försäkringskassan, som har att göra en självständig bedömning av om det är fråga om bosättning här i landet. I allmänhet följer dock försäkringskassan vid sin bedömning kyrkobokföringen.

Sedan den 1 januari 1982 finns reglerna om rätt till socialbidrag och annat bistånd i socialtjänstlagen. I 6 å sägs att varje kommuninvånare har rätt till

bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt, om dessa behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. I förarbetena (prop. 1979/80:1) framhålls att 6 å också omfattar väntare. I förarbetena framhålls att socialbidraget bör täcka grundläggande behov av mat, dryck, kläder och bostad. I överensstämmelse med den praxis som redan tidigare tillämpades av kommunerna bör bidraget normalt även täcka utgifter för bl a behoven av förströelse, rekreation och kommunikation. Enligt de allmänna råd och anvisningar som socialstyrelsen gett ut i anslutning till lagens ikraftträdande ges ett visst utrymme för anpassning av omfattningen av och formen för biståndet åt en väntare till det förhållandet att han ännu inte fått UT. Flertalet väntare får en bostad genom de sociala myndigheternas försorg. Socialbidraget brukar då även täcka köstnaderna för vad som behövs i form av inventarier. Det förekommer emellertid också att väntare måste inkvarteras på hotell eller får en genomgångslägenhet i vilken möblerna är kommunens egendom. Enligt uppgift från socialförvaltningen i Stockholms kommun utgår normalt till en ensamstående väntare 1 400 kr/månad plus ersättning för boendekostnaden (sommaren 1982).

Som nämnts varierar kommunernas praxis gentemot väntare. Behovet av en större enhetlighet har uppmärksammats av bl a utlänningssektionen inom socialförvaltningen i Stockholms kommun, som i en skrivelse till SIV i juli 1980 tagit upp svårigheten för socialförvaltningarna att med utgångspunkt i de enskilda sökandenas status i förhållande till utlänningslagstiftningen rätt bedöma behovet av samhällsstöd.

Rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen är inte begränsad till socialbi- drag. Var och en som för sin försörjning och livsföringi övrigt inte kan få sina behov tillfredsställda på annat sätt skall beredas hjälp som är anpassad efter dessa behov. Förhållandena i varje särskilt fall får därvid bestämma insatsernas art och utformning. Det innebär att en väntare kan ha rätt att få tex färdtjänst, social hemhjälp eller plats i förskola.

Vad gäller barnomsorgen innebär socialtjänstlagen i princip samma skyldigheter för kommunerna som tidigare fanns i barnomsorgslagen. Kommunerna är skyldiga att anvisa alla barn som stadigvarande vistas i kommunen plats i förskola fr o rn det år då de fyller sex år. Med uttrycket stadigvarande vistelse avses enligt förarbetena till barnomsorgslagen en vistelse som är avsedd att vara minst två månader. Det innebär att det i flertalet fall torde bli aktuellt med placering av sexåringar i förskola. De barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola tidigare. Här kan i det enskilda fallet bli aktuellt att anvisa plats i förskola även åt barn till väntare. Det förhållandet att ett barn kommer från en annan kultur och har ett annat språk innebär dock enligt förarbetena inte i sig att det har behov av särskilt stöd och bör få barnomsorgsplats. Kommunen skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats i förskola eller fritidshem.

Rätten till bostadsbidrag regleras i förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer respektive förordningen (1976:262) om statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer rn fl. Enligt bostadsstyrel- sens tolkning av dessa förordningars bestämmelser om rätten till bidrag kan personer som saknar UT inte av formella skäl uteslutas från rätten till

bostadsbidrag. Något krav på kyrkobokföring stadgas nämligen inte. Man betraktas i princip som bosatt om man har en bostad här och faktiskt vistas där. Praxis i kommunerna varierar mycket även i fråga om bostadsbidrag. I vissa kommuner får de sökande hjälp att söka bostadsbidrag snarast möjligt, i andra behandlas ansökningar som kommer in utan att man ifrågasätter rätten till bidrag och i ytterligare andra nekas sökande bidrag. Normalt får dock väntare sin hyra betald via socialbidrag och skall då inte komma i fråga för bostadsbidrag.

13.1.4 Sjukvård

Enligt 3 % sjukvårdslagen åligger det landstingskommun att ombesörja såväl öppen som sluten vård för sjukdom, skada, kroppsfel och barnsbörd för personer som är bosatta inom sjukvårdsområdet. Denna skyldighet gäller också gentemot dem som vistas inom sjukvårdsområdet utan att vara bosatta där, om omedelbart behov av vård föreligger. I sådant fall gäller skyldigheten att bereda sluten vård endast så länge den vårdbehövande inte utan men kan flyttas till sjukhus, där den landstingskommun i vilken vederbörande är bosatt förfogar över vårdplatser.

För personer som saknar UT innebär bestämmelserna i sjukvårdslagen att de har rätt till erforderlig vård för akut sjukdom. Vad som omfattas av begreppet akut sjukdom avgörs av den behandlande läkaren från fall till fall. Eftersom väntarna inte är inskrivna i försäkringskassan kan de krävas på en vårdavgift som motsvarar sjukvårdshuvudmannens självkostnad. Om patienten saknar medel, regleras avgiften många gånger genom att de sociala myndigheterna i den ort patienten vistas står för kostnaderna via socialbi- drag. I sista hand står sedan staten för kostnaderna genom den ersättning som lämnas för socialbidragskostnader.

Sverige har ratificerat ILO:s konvention nr 118 angående utlänningars likställande med fördragsslutande lands egna medborgare i fråga om social trygghet. I konventionen stadgas bl a att medborgare från övriga fördrags— slutande medlemsstater skall i Sverige tillförsäkras samma behandling som svenska medborgare i fråga om bl a hälso- och sjukvård. Bestämmelsen om lika behandling gäller utan villkor om bosättning. Dock kan lika behandling i fråga om vissa förmåner göras beroende av bosättning. För närvarande är ett trettiotal stater anslutna till konventionen.

13.2. Staten, kommunerna och väntarna

13.2.1. Allmänt

Utan att det är resultatet av invandringspolitiska överväganden faller ansvaret för omhändertagande av väntare på kommunerna. Väntarna är mycket ojämnt fördelade över landet, vilket resulterari att vissa kommuner får ett särskilt stort ansvar.

13.2.2. Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun

I förordningen (1979:1120, ändrad senast 1981:1233) om ersättning för socialhjälp till flyktingar m fl regleras kommunernas rätt till ersättning från

staten för socialhjälp m m under väntetiden till personer som söker UT.

Förordningen bygger på förslag från en interdepartemental arbetsgrupp som lämnade sitt betänkande (Ds 5 197917) till socialdepartementet i juni 1979. Enligt förordningen utgår statlig ersättning i efterhand för följande kostnader.

1. Ekonomisk hjälp enligt 6 & socialtjänstlagen(19801620) till utlänningen och hans eller hennes make och hemmavarande ogifta barn under 18 ar.

2. Vård av barn iett annat hem än barnets eget med stöd av socialtjänstlagen eller lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

3. Hjälp till resan åt den som vill lämna Sverige och återvända till sitt hemland och som inte kan betala resekostnaden.

Däremot utgår inte någon ersättning för hjälp som utgått innan vederböran- de sökt UT. De sociala myndigheterna i kommunen är enligt utlänningsför- ordningen skyldiga att underrätta polisen när man första gången kommer i kontakt med en person från utomnordiskt land, som saknar UT och inte har lämnat in ansökan hos polisen.

Om en ansökan om UT avslås, lämnas statlig ersättning för kostnader som har uppkommit inom tre månader efter det att beslut om avlägsnande vunnit laga kraft. Om frågan om verkställighet av ett avlägsnandebeslut tas upp till särskild prövning, lämnas ersättning även för kostnader som har uppkommit under verkställighetsärendets behandling och inom tre månader efter det att beslutet om verkställighet vunnit laga kraft.

I den proposition (prop. 1979/80:38 om ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar m fl) som låg till grund för riksdagens beslut anförde föredragande statsrådet bl a följande beträffande åtgärder till förmån för väntare (s 9 f):

Arbetsgruppen anser att man under normala förhållanden inte bör vidta några särskilda åtgärder för UAT-sökande under väntetiden. Sådana åtgärder kan lätt uppfattas som ett halvt löfte att få stanna i landet. Ett negativt beslut i tillståndsfrågan kan sedan kännas än hårdare. I konsekvens härmed menar gruppen att statlig ersättning i princip inte skall lämnas till kommunerna för kostnader som dessa kan ha haft för annat än den UAT-sökandes försörjning.

Gruppen har i detta sammanhang betonat att den viktigaste åtgärden för att förbättra de spontant hitrestas situation är att göra väntetiderna så korta som möjligt.

Jag instämmer i arbetsgruppens uppfattning att vad som bäst gynnar de väntande är att väntetiderna förkortas.

Arbetsgruppens tanke var att kommunerna normalt inte bör vidta åtgärder utöver hjälp till försörjning för de UAT-sökande under väntetiden och att kommunerna därför inte heller borde uppmuntras till detta genom statlig ersättning. Från invandringspolitiska utgångspunkter kan jag instämma i detta principiella synsätt. Det

finns risk för att sådana åtgärder av den enskilde kan uppfattas som ett ställningsta- gande i tillståndsfrågan. Jag anser därför att statlig ersättning i princip inte skall lämnas för kostnader för de åtgärder, utöver hjälp till uppehälle och erforderlig vård, som kommunerna kan vidta för personer som väntar på uppehållstillstånd.

Riksdagen beslöt (SOU 1979/80:22) i enlighet med regeringens förslag. I olika sammanhang under det arbete som ledde fram till det nya ersättningssyste- met framhöll emellertid SIV och Svenska kommunförbundet att statlig ersättning borde ges även för andra insatser för väntare än socialhjälp, t ex olika former av social verksamhet och för administrationskostnader. Ett motiv som framfördes var att man på förhand inte kan veta hur lång tid behandlingen av ett visst ärende kan komma att ta och av den anledningen inte heller om behovet av samhällsåtgärder för den sökande stannar på den nivå som anges i propositionen.

En arbetsgrupp inom socialdepartementet har nyligen genomfört en utvärdering av effekterna av ersättningssystemet. Därvid har i uppdraget ingått att särskilt redovisa nuvarande kostnader för hjälp till personer som väntar på besked om UT samt söka kartlägga de konsekvenser som den nya socialtjänstlagen kan få för dessa kostnader och för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. I en rapport (Ds S 1982:1) har arbetsgruppen beräknat att socialhjälpskostnaderna för väntare år 1980 uppgick till ca 70 milj kr. En mycket stor del av dessa kostnader faller på bostäderna, i Stockholms kommun så mycket som ca 50 % av kostnaderna. Enligt arbetsgruppens bedömning torde socialtjänstlagens ikraftträdande inte i sig leda till någon större ökning av kommunernas kostnader för väntare. Även om inte kommunernas kostnader kommer att öka innebär emellertid socialtjänstlagen att de insatser som kommunerna i dag gör för väncare till stor del kommer att vara obligatoriska. Socialtjänstlagen ger ingen nämnvärd möjlighet att särbehandla väntare när det gäller att bedöma om rätt till bistånd föreligger. Det innebär att uttalandena i prop. 1979/8038 att kommunerna normalt inte bör vidta åtgärder utöver hjälp till försörjning under väntetiden saknar täckning i nuvarande lagstiftning. Frågan om den framtida utformningen av ersättningssystemet bereds för närvarande (som- maren 1982) inom regeringskansliet.

13.2.3. Väntarnas geografiska spridning

Som nämnts är de tillståndssökande erfarenhetsmässigt mycket ojämnt fördelade över landet. Flera olika faktorer styr valet av vistelsekcmmun. Inom SIV har en kartläggning gjorts av bl a bostadssituationen [ några kommuner med stort antal väntare. Kartläggningen bygger på intervjuer med företrädare för främst kommunala förvaltningar och för polisen i berörda polisdistrikt.

Att döma av resultaten av SIV:s kartläggning är den viktigaste faktorn huruvida landsmän till den sökande redan finns i kommunen. Normalt tycks den sökande få sin första inkvartering hos släkt eller bekanta. Vidare kommer naturligen ett stort antal sökande att hamna i den komnun där inreseorten ligger eller i närbelägna kommuner. Slutligen spelar möjlighe-

terna till högre utbildning och tillfällena till arbete inom storstadsregionerna stor roll för den geografiska spridningen.

Enligt SIV:s kartläggning finns en markant koncentration av väntare i Storstockholmsområdet. Särskilt många finns i förutom Stockholms kommun Sigtuna (Arlanda ligger där), Botkyrka, Södertälje och Solna kommuner.

13.2.4. Väntarnas bostadssituation

I den ovan nämnda kartläggningen har SIV granskat bostadssituationen för väntare i Storstockholmsområdet, Göteborgs- och Malmöområdena samt i Uppsala kommun. SIV konstaterar att arbetet med att ordna bostäder åt väntare är påfrestande för kommunen och på sina håll en mycket svårlöst uppgift. Hur svår den är varierar naturligtvis med läget på bostadsmarknaden i stort. I Storstockholmsområdet, främst i Stockholms kommun, och i Uppsala råder en allvarlig brist på bostäder. I Göteborg och Malmö stod hösten 1980 däremot lägenheter outhyrda ca 2 500 respektive ca 900.

I ett flertal kommuner kan man, enligt SIV:s kartläggning, endast ta på sig att skaffa bostad i lägenhet åt barnfamiljer. Man försöker undvika att anvisa plats på rums- eller bostadshotell. Vanligen placeras barnfamiljer i andra- handslägenheter. Några kommuner tillämpar en ordning, där socialförvalt- ningen hyr och utrustar ett antal lägenheter som sedan upplåts i andra hand åt UAT-sökande familjer. Ensamstående bor ofta inneboende hos släkt och vänner eller på hotell i någon form. Situationen på bostadsmarknaden drar med sig höga boendekostnader, vilka slutligen via det ovan beskrivna ersättningssystemet stannar på statsverket.

I två skrivelser till regeringen under hösten 1980 påtalade Sigtuna kommun den svåra situation som man ställs inför genom att många asylsökande, som reser in via Arlanda flygplats, stannar i kommunen. Dels måste de sökande få logi under väntetiden, dels måste permanenta bostäder anskaffas för dem som till slut får tillstånd att stanna i Sverige. Kommunen lämnade ett konkret förslag rörande ombyggnad av ett hotell inom kommunen till genomgångs- bostäder för väntare och begärde statlig ekonomisk hjälp till ombyggnaden och till vissa administrationskostnader i samband därmed. Den 18 december 1980 beslöt regeringen (socialdepartementet) att dels bevilja Sigtuna kommun ersättning för 1981 med 160 000 kr för vissa administrationskost- nader som inte kunde ersättas via det gängse ersättningssystemet, dels att under vissa förutsättningar medge ersättning med högst 500 000 kr för ombyggnad och utrustning av det nämnda hotellet.

Sigtuna har i en skrivelse i december 1981 ansökt om förlängt statsbidrag för administrationskostnader under 1982. Vidare har Stockholms kommun i april 1982 hemställt om statsbidrag till administrationskostnader i samband med inkvartering av väntare. Bakgrunden är att kommunen börjat en ny verksamhet med syfte att finna bättre och billigare bostadsformer för väntarna. Ur det äldre beståndet av pensionärslägenheter kommer ett antal att användas som genomgångsbostäder för väntarna.

13.2.5. Framställningar till regeringskansliet rörande väntarfrågan

Under senare år har såväl kommuner som organisationer och statliga myndigheter i skrivelser till regeringen påtalat den svåra situation som väntare ofta befinner sig i och de effekter detta har för de kommuner dit merparten söker sig. De krav som ställts har huvudsakligen avsett dels ett ökat statligt ansvar för de åtgärder som kommunerna vidtar till förmån för väntare, dels åtgärder i syfte att förkorta väntetiderna i utlänningsären- den.

Södertälje kommun har föreslagit att personer som väntar på beslut i tillståndsfrågan skall kyrkobokföras och därigenom räknas in i det befolk- ningsunderlag som läggs till grund för beräkningen av skatteutjämningsbi- drag. SIV har i en skrivelse till regeringen i mars 1981 bl a hemställt att det även utan kyrkobokföring skall vara möjligt att räkna in de väntande i underlaget för skatteutjämningsbidragen. Regeringen har i december 1981 beslutat lämna SIV:s framställning i frågan utan åtgärd, men angett att frågan är av sådan art att den kan övervägas i en aviserad större översyn av skatteutjämningssystemet.

I skrivelse till regeringen i december 1980 har Svenska kommunförbundet tagit upp frågan om omhändertagande av UAT-sökande och framhållit vikten av att staten tar på sig ett vidare ansvar. De statsbidrag som skall utgå bör enligt förbundet också täcka kostnader för administration, tolkar, barnens skolundervisning, viss socialkurativ verksamhet mm, eftersom dessa åtgärder är ofrånkomliga med de långa handläggningstider som nu råder. De problem som vissa kommuner möter förstärks av svårigheter att förutse vilka insatser som behövs. Förbundet tar vidare upp den ojämna geografiska spridningen och de problem denna för med sig i fråga om bostadsförsörjningen.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till att samhällets kostnader bör kunna minskas påtagligt föreslår förbundet snara åtgärder i syfte att dels minimera den del av väntetiden som inte betingas av kraven på rättssäkerhet, dels vidga statens ansvar för omhändertagande av UAT-sökande. Framställ- ningen bereds för närvarande (sommaren 1982) inom regeringskansliet.

13.2.6. Pågående utvecklingsarbete

En arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet har under hösten 1981 lämnat förslag till en ny ordning för omhändertagande av flyktingar i Sverige m m. Förslaget innebär bl a ett ökat kommunalt ansvarstagande för flyktingarna under den första tiden i Sverige. Kommuner och staten (SIV) förutsätts enligt förslaget sluta avtal om att kommunen skall mottaga ett visst antal flyktingar per år. Enligt förslaget skall en ersättning per capita beräknas för kommunens merkostnader. En grundtanke i förslaget är också att det lokala omhändertagandet i respektive kommun skall inbegripa asylsökande väntare. Arbetsgruppens förslag bereds för närvarande inom regerirgskans- liet (sommaren 1982).

14 Invandrarpolitiken i huvuddrag

14.1. Inledning

I våra direktiv (dir. 1980:48) framhålls bl a att man i den hittillsvarande debatten om invandringen i relativt liten utsträckning har tagit hänsyn till att det finns ett nära principiellt samband mellan åtgärder för reglering av invandringen och åtgärder som vidtas för invandrare i Sverige. Storleken och sammansättningen av invandringen berori hög grad på vilka grupper som bor här och hur deras situation utvecklas. Samtidigt är de olika invandrargrup- pernas villkor i Sverige och relationerna mellan invandrare och den inhemska befolkningen samt de inbördes relationerna mellan invandrargrupperna beroende av invandringens storlek och sammansättning. Vidare konstateras i våra direktiv att det närmare sambandet mellan regleringen av invandringen och utvecklingen av invandrarnas villkor hittills inte prövats av regering och riksdag.

I tidigare kapitel har vi relativt ingående redovisat vad som gäller i fråga om reglering av invandringen, dvs det som vi kallar invandringspolitiken. Enligt direktiven skall vi behandla den delen av vårt uppdrag med förtur. När det gäller frågan om åtgärder för invandrare, dvs invandrarpolitiken, återkommer vi i ett senare skede både med en mera utförlig bakgrundsbe- skrivning och med våra överväganden och förslag.

För att kunna belysa sambandet mellan invandrings- och invandrarpoliti- ken har vi emellertid bedömt det nödvändigt att redan i detta sammanhang göra en kort sammanfattning av de principer som gäller och av de särskilda åtgärder som successivt har genomförts det senaste tiotalet år inom ramen för det av regering och riksdag beslutade reformarbetet.

I följande avsnitt redogör vi först för målen för den svenska invandrarpo— litiken, sedan tar vi upp invandrarnas allmänna rättigheter och skyldigheter samt, slutligen, de särskilda åtgärder som vidtagits och som ytterst syftar till att underlätta eller göra det möjligt för invandrarna att ta vara på sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter i samhället. I den avslutande kostnadsöversikten redovisas vissa större kostnadsposter som beräknats för säråtgärderna i statsbudgeten.

14.2. Allmänna mål och riktlinjer

14.2.1. Invandrarpolitikens mål enligt 1975 års beslut

I kapitel 1 har vi redovisat 1968 års riktlinjer för invandringspolitiken och angett vilka riktlinjer som i det sammanhanget skulle gälla för invandrarpo- litiken. Därför går vi inte närmare in på 1968 års beslut här.

Invandrarutredningens betänkande (SOU 1974:69) Invandrarna och minoriteterna utgjorde grundval för de riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken som antogs av riksdagen år 1975 (prop. 1975z26, InU 1975:6, rskr 1975:160).

Föredraganden anförde angående målen (s 60-61):

IU har formulerat målen för invandrar- och minoritetspolitiken med utgångspunkt i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan.

Jämlikhetsmålet innebär ett fortsatt arbete för att invandrarna skall få samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. Målet innebär vidare att alla grupper i samhället skall ha likvärdiga möjligheter att bibehålla och utveckla sitt modersmål och att utöva kulturverksamhet. Invandrar-och minoritets- politiken bör därför syfta till att ge medlemmar av språkliga minoritetsgrupper möjlighet att inom ramen för en intressegemenskap, som omfattar hela det svenska samhället, ge uttryck för en egen språklig och kulturell identitet.

Valfrihetsmålet innebär att medlemmar av språkliga minoriteter skall kunna väl ja i vilken grad de vill uppgå i en svensk kulturell identitet och i vilken grad de vill bibehålla och utveckla den ursprungliga identiteten. Åtgärder för att bevara kontakten med ursprungslandets kultur underlättar även valet mellan att stanna i Sverige eller återvända och återanpassas i ursprungslandet.

Samverkansmålet innebär att en ömsesidig och omfattande samverkan bör komma till stånd mellan invandrar- och minoritetsgrupperna och majoritetsbefolkningen. Målet inbegriper ömsesidig tolerans och solidaritet mellan invandrarna och den inhemska befolkningen. Ett förverkligande av samverkansmålet förutsätter bl a att invandrarna ges större möjligheter att aktivt delta i det politiska livet i Sverige, att de ges vidgade möjligheter till kulturell egenverksamhet och att invandringens positiva kulturella effekter uppmärksammas i ökad utsträckning.

De av IU uppställda övergripande målen för invandrar- och minoritetspolitiken har vunnit mycket stor anslutning bland remissinstanserna. För egen del kan jag i huvudsak ansluta mig till de allmänna målformuleringarna. Dessa sammanfattar de ambitioner som bör vara vägledande för invandrar- och minoritetspolitiken. Det är väsentligt att riktlinjerna för politiken på detta område ges en kortfattad och lättförståelig formulering. Därigenom skapas bättre möjligheter att i samhällsdebatten klargöra den principiella innebörden av statsmakternas ställningstagande.

Några remissinstanser har påpekat att de av utredningen föreslagna målen kan komma i konflikt med varandra i den praktiska tillämpningen och att utredningen inte har fullföljt sin mål/medelanalys på ett tillfredsställande sätt. Jag vill dock framhålla att de målformuleringar, som jag har anslutit mig till, endast har till syfte att sammanfatta den övergripande inriktningen av invandrar- och minoritetspolitiken. Det är givet att det i den praktiska verksamheten krävs att målen bryts ned i delmål och etappmål och att de målkonflikter, som kan göra sig gällande, uppmärksammas och analyseras. En sammanvägning av olika intressen får ske i den praktiska tillämpningen.

Flera remissinstanser har framhållit att målen avspeglar en hög ambitionsnivå. Jag delar denna uppfattning men vill peka på att jämlikhetsmålet lades fast redan i statsmakternas beslut år 1968 om riktlinjerna för utlänningspolitiken. Även formule-

ringen av valfrihetsmålet motsvaras i huvudsak av riktlinjerna. Samverkansmålet är emellertid nytt. Det svarar mot en ökad insikt om vikten av att intressegemenskapen mellan invandrar- och minoritetsgrupperna samt den övriga befolkningen kommer till uttryck i olika sammanhang. En förutsättning för större gemenskap är bl a att invandrarnas politiska rättigheter vidgas.

Målen för den svenska invandrarpolitiken, som en enig riksdag fastställde, sammanfattas sålunda i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan.

14.2.2. Utlänningars rättigheter och skyldigheter

En skiljelinje i fråga om vissa lagliga rättigheter går mellan å ena sidan landets medborgare (inbegripet invandrare som blivit svenska medborgare) och utlänningar (utländska medborgare och statslösa). I lagarna används inte begreppet invandrare och det är således inte relevant i detta samman- hang.

Huvudregeln om utlänningars rättigheter och skyldigheter angavs redan år 1965 i en handbok för myndigheter och enskilda, Ny i Sverige:

Utlänningar i Sverige är likställda och skall behandlas likvärdigt med svenska medborgare. Iden mån inga inskränkningar uttryckligen anges, är detta en vägledande huvudregel.

Handboken var utarbetad på uppdrag av dåvarande inrikesministern av en särskilt tillkallad sakkunnig och avsedd för myndigheter och enskilda som i sitt arbete hade att göra med utlänningar.

Sedan 1965 har olika åtgärder vidtagits som förbättrat utlänningars rättsställning i Sverige. Dock är de grundtankar som handboken gav uttryck för fortfarande giltiga. Den viktigaste ändringen är den år 1975 beslutade rösträtten för invandrare i kommunala val.

Utlänningar har samma rätt som svenskar att få samhällets skydd för sin person och egendom och föra talan inför allmän domstol. De har samma rätt och skyldighet att få utbildning inom den obligatoriska skolan samt rätt till utbildning i de frivilliga skolformerna och vid högskolan. I fråga om rätt till hälso- och sjukvård görs ingen skillnad mellan svenska och utländska medborgare.

Den viktigaste skillnaden mellan svenskars och utlänningars rättigheter är att bara svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige. Utlänningar gör ingen värnplikt och får inte rösta i val till riksdagen. Krav på svenskt medborgarskap ställs för vissa särskilt angivna tjänster och ämbeten. För att bli svensk medborgare krävs viss kvalifikationstid och vissa andra villkor måste vara uppfyllda.

Utlänningar, liksom svenskar, skall lyda landets lagar och betalar skatt enligt samma regler som svenska medborgare för sin inkomst i Sverige.

14.3. Särskilda åtgärder för invandrare

Under 1960-talet initierades vissa åtgärder för invandrare. Den kostnadsfria undervisningen i svenska och samhällsorientering inleddes, den statliga

Invandrartidningen började utges och de första kommunala invandrarbyrå- erna öppnades, men det var först under 1970-talet som den svenska invandrarpolitiken utformades.

År 1968 tillsattes en utredning, invandrarutredningen, som enligt direkti- ven skulle utreda invandrares anpassningsproblem m m. I sitt första delbetänkande (SOU 1971:51) Förslag om grundutbildning i svenska för vuxna invandrare behandlade utredningen invandrarnas utbildningssituation istort och lämnade förslag till lagfäst svenskundervisning på betald arbetstid. I sitt andra delbetänkande (SOU 1972:83) Tolkservice, Nordisk språkkon- vention tog utredningen upp frågan om tolkutbildning och tolkförmedling och i huvudbetänkandet (SOU 1974:69) Invandrarna och minoriteterna, invandrarnas situation inom olika samhällssektorer. I vår redovisning nedan följer vi i huvudsak invandrarutredningens indelning i huvudområden som också används i regeringens proposition 1975:26 om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken. Vi tar upp arbetsmarknadsfrågor bostadsfrågor sociala frågor kulturfrågor utbildningsfrågor föreningarna och trossamfunden medinflytande och medborgarskap information och opinionsbildning ansvarsfördelning och samordning tolk- och översättarfrågor

DDDDDEIEIEJDEI

Kostnaderna i den avslutande redovisningen avser endast sådana särkostna- der som anvisas över statsbudgeten. I vissa fall kan det vara fråga om ”öronmärkta” medel tex inom ett driftsanslag.

14.3.1. Arbetsmarknaden

Den viktigaste invandrarpolitiska åtgärden inom arbetsmarknaden år de möjligheter som skapats för anställda invandrare att delta i undervisning i svenska m m på i princip betald arbetstid.

Lagen (1972:650) om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskun- dervisning för invandrare trädde i kraft den 1 juli 1973. Den gällde från början utländska medborgare som påbörjade sin första anställning i Sverige efter ingången av år 1973 samt övergångsvis —anställda före 1973. Fråi juli 1974 omfattades även utländska sjömän anställda på svenska fartyg i utrikes fart. Lagen ger den anställde invandraren rätt till betald ledighet under 240 undervisningstimmar. Ändringar har införts i lagen (SFS 1973:238 och 1974:364) och en kungörelse (SFS 1973:631) har utfärdats för tillämpning- en.

Lagen gäller i landet bosatta utländska medborgare med arbetstillstånd och, då arbetstillstånd inte krävs, utlänningar som är kyrkobokförda här. Efter förslag i prop. 1975/76:177 infördes en bestämmelse med innebörd att även den som blivit svensk medborgare sedan han påbörjat undervisnngen enligt lagen kan fullfölja undervisningen. Lagen gäller såväl heltids- som

deltidsanställda. Däremot gäller den inte invandrare som har danska, norska eller svenska som modersmål eller invandrare som fått motsvarande undervisning tex i AMS mottagningsförläggningar för flyktingar eller på annat sätt skaffat sig sådana kunskaper i svenska att undervisning som avses i lagen inte behövs. Vidare är sådana invandrare undantagna som fått motsvarande undervisning inom arbetsmarknadsutbildningen (AMU).

Regeringen tillsatte år 1978 den s k SFI-kommittén med uppdrag att göra en översyn av svenskundervisningen m m för invandrare. Kommittén har nyligen avgivit betänkandet (SOU 1981:86, 87) Svenskundervisning för invandrare, del 1 och 2, och bl a redovisat lagens tillämpning i ett omfattande kartläggningsarbete. Efter remissbehandling bereds kommittens förslag för närvarande (sommaren 1982) inom regeringskansliet.

. Enligt uppgifter i SFI-kommitténs redovisning var ca 22 % av den cirkelundervisning i svenska som gavs av studieförbunden budgetåret 1979/80 s k lagbunden undervisning. Kostnaderna härför kan beräknas till ca 22 milj kr. De beräknade kostnaderna för budgetåret 1981/82 skulle enligt samma fördelning bli 22,9 milj kr. Kostnaderna för det 5 k SFI-registret uppgick budgetåret 1981/82 till ca 0,4 milj kr. (Arbetsgivarnas lönekostnad för svenskundervisning har beräknats till ca 65 milj kr under budgetåret 1979/80).

Kostnaderna för svenskundervisning inom arbetsmarknadsutbildningen under budgetåret 1979/80 beräknades av SFI-kommittén till ca 256 milj kr inkl kostnaderna för utbildningsbidrag. Motsvarande beräkning för budget- året 1981/82 torde vara möjlig att göra först när uppgifter om deltagarantal m m föreligger efter budgetårets slut.

Kostnader för övrig svenskutbildning redovisas under avsnittet 14.3.5 om utbildningsfrågor.

14.3.2. Bostadssektorn

Kravet i prop. 1968:142 om att en godtagbar bostad skall vara ordnad före inresan för att utomnordisk arbetskraftsinvandring skulle få ske upprepades i prop. 1975126.

Invandrarutredningen ansåg att förbättringar i invandrarnas boendeför- hållanden bör ske inom ramen för de generella bostadspolitiska åtgärderna och inte genom särbehandling. Också prop. 1975z26 ger med hänvisning till den då aktuella boendeutredningen _ uttryck för denna uppfattning, som också blev den handlingslinje man följt. Viss hänsyn till invandrarnas omvittnade svårigheter på bostadsmarknaden har dock tagits.

Den av regeringen tillsatta bostadssociala delegationen genomförde försöksverksamhet för att förbättra den sociala miljön i bostadsområden med huvudsakligen flerfamiljshus och med bl a en överrepresentation av utländs- ka medborgare. Delegationens centrala uppgift var att sprida resultaten av studierna för att medverka till lösningar av likartade problem i andra bostadsområden. Delegationens verksamhet upphörde år 1978 och år 1979 inrättades det bostadssociala rådet (SFS 1978:399) med uppgift att vara rådgivande åt bostadsstyrelsen. I rådet ingår företrädare bl a för SIV och kommunförbundet. Genom initiativ inom rådet kan ledamöterna ta upp aktuella problem. Så har tex en studie nyligen företagits som belyser de

ekonomiska konsekvenserna för kommunerna av en heterogen befolknings- sammansättning med bl a hög andel invandrare.

I prOp. 1979/80:72 om bostadsanvisningslag m m uttalar departementsche- fen att bostadsförmedlingarna, särskilt i de större kommunerna, i dag många gånger har svårt att skaffa bostäder åt vissa bostadssökande, bl a vissa invandrare.

Bostadsanvisningslagen (1980z94) ger en kommun rätt att besluta att ett eller flera bostadsområden i kommunen skall vara bostadsanvisningsområde och att alla eller en del av bostadslägenheterna inom området med vissa undantag — skall upplåtas enligt bestämmelserna i bostadsanvisningslagen. Om kommunen vill förmedla en ledig lägenhet, kan kommunen antingen föreslå att lägenheten skall upplåtas till en viss bostadssökande eller bestämma att upplåtelsen skall ske till kommunen. Husägaren kan vägra upplåtelse till en bostadssökande men är skyldig att upplåta till kommunen om den begär det.

Lagen har inte tillämpats i någon större utsträckning varför erfarenheter ännu inte finns om dess effekter. Enligt uppgifter från Svenska kommunför- bundet söker ett antal kommuner sluta frivilliga avtal i lagens anda mellan sig och fastighetsägarföreningarna i kommunen.

Inom bostadssektorn sker åtgärderna för invandrare inom ramen för samhällets allmänna åtgärder. Särskilda medel anvisas inte.

14.3.3. Den sociala sektorn

Invandrarutredningen framhöll att så gott som all social service i Sverige står öppen för invandrare på samma villkor som för svenskar. Utredningen konstaterade också att den svenska socialförsäkringen gör ringa eller ingen skillnad mellan i landet bosatta utlänningar och svenska medborgare samt föreslog att vissa återstående skillnader, bla vad gäller folkpension och bidragsförskott, skulle avskaffas.

I invandrarpropositionen (1975126) konstaterades också att rätten till folkpension då var förbehållen svenska medborgare och i princip beroende av bosättning i Sverige. Enligt vissa konventioner, t ex den nordiska trygghetskonventionen, kunde utländska medborgare bli jämställda med svenska medborgare efter en viss tids vistelse i Sverige. För medborgare i länder med vilka Sverige inte hade ingått särskilda konventioner tillämpades den av Sverige biträdda europeiska pensionsöverenskommelsen, enligt vilken rätten till folkpension grundade sig på minst 15 års vistelse i Sverige. Konventionerna omfattade emellertid inte samtliga invandrare och invand- rarutredningen hade därför föreslagit att en rätt till svensk folkpension skulle införas i åtminstone samma omfattning som enligt den europeiska pensions- överenskommelsen, dvs efter minst 15 års vistelse i Sverige.

Fr o m den 1 juli 1979 har alla utländska medborgare som har bott i Sverige sedan minst 5 år, och efter fyllda 16 år har varit bosatta i Sverige sammanlagt minst 10 är rätt till svensk folkpension i form av ålderspension. En bosättningsperiod om högst fem år räcker för övriga former av folkpen- sion.

Också frågan om invandrarnas möjlighet att få behålla folkpensionen när de återvänder till hemlandet är av intresse. Genom ett avtal mellan Sverige

och Österrike år 1975 , som trädde i kraft den 1 november 1976, infördes för första gången principen att utländska medborgare skall ha rätt att ta med sig delar av folkpensionen vid bosättning utomlands i proportion till det antal år under vilka de har varit yrkesverksammma i Sverige. Liknande konventioner har senare slutits med Grekland, Jugoslavien, Portugal och Schweiz. Förhandlingar har inletts bl a med Spanien. Någon generell rätt för utländska medborgare att ta med sig svensk folkpension vid bosättning utomlands har emellertid inte införts. (Sådan rätt finns under vissa förutsättningar för svenska medborgare).

Frågan om bidragsförskott till i Sverige bosatt barn som inte är svensk medborgare togs upp i invandrarpropositionen och föredragande statsrådet anmälde att regeringen i budgetpropositionen lämnat förslag om detta. Fr o m den 1 januari 1976 utgår bidragsförskott till sådant barn om barnet eller vårdnadshavaren sedan minst sex månader vistas i riket. Regeln är utformad enligt samma princip som rätten till barnbidrag.

Frågan om förstärkning av modersmålet för invandrarbarn hade tagits upp av invandrarutredningen i olika sammanhang. Redan vid riksdagsbehand- lingen av prop. 1968:67 angående undervisning för utlandssvenska barn samt för vissa minoriteter i Sverige hade SÖ fått i uppdrag att på försök anordna läsundervisning på minoritetsspråk för barn i förskoleåldern. Någon försöksverksamhet av detta slag kom emellertid inte till stånd. Den försöksverksamhet som startades år 1971 genom socialstyrelsens försorg avsåg träning i förskolan av det talade modersmålet.

I prop. 1975/76:118 om hemspråksundervisning för invandrarbarn före- slogs riktlinjer för hemspråksträning i förskolan, som riksdagen antog. Riksdagen beslutade också om statsbidrag till hemspråksträningen (prop- 1976/77:22 om statsbidrag till hemspråksundervisning för invandrarbarn m m).

För förskolans del innebär den s k hemspråksreformen att kommunerna förutsätts anordna träning i hemspråk för alla 6-åringar i vars hemmiljö ett annat språk än svenska utgör ett levande inslag, om barnets föräldrar begär det. Reformen trädde i kraft den 1 juli 1977. From budgetåret 1979/80 omfattar hemspråksträningen i förskolan även alla 5-åringar.

Regeringen tillsatte år 1979 en kommitté med uppgift att göra en översyn av hemspråksträning i förskolan. Kommittén har sommaren 1982 lämnat sitt betänkande (SOU 1982:43) Språk- och kulturstöd för invandrar- och minoritetsbarn i förskoleåldern.

Kostnaderna för hemspråksträningen i förskolan har för budgetåret 1981/82 beräknats till 29 milj kr och har för budgetåret 1982/83 beräknats till 31 milj kr.

14.3.4. Kulturpolitiken

Målen för den statliga kulturpolitiken slogs fast vid riksdagens behandling av proposition 1974:28 om den statliga kulturpolitiken. I en senare avgiven proposition (prop. 1975:20 om den statliga kulturpolitiken 2) gavs förslag om kulturpolitiska insatser för invandrarna och de språkliga minoriteterna mot bakgrund av 1968 års litteraturutrednings betänkande (SOU 19745), i vilket ett gemensamt förslag från invandrarutredningen och litteraturutredningen

presenterades. Dessutom hade invandrarutredningen i sitt huvudbetänkan- de presenterat förslag till delmål för kulturpolitiken för invandrare och språkliga minoriteter samt lämnat förslag om särskilda insatser inom kulturområdet.

I kulturpropositionen konstaterades att de delmål som föreslagits av invandrarutredningen utgjorde en värdefull precisering av de mål för kulturpolitiken statsmakterna beslutat om. Med hänsyn till att delmålen i princip rymdes inom de allmänna mål som redan gällde, skulle emellertid inga särskilda delmål fastställas för språkliga minoriteter. Insatserna kunde också i huvudsak rymmas inom redan existerande bidragsformer och befintliga kulturinstitutioner. Samtidigt konstaterades att särinsatser ibland är nödvändiga för att komma till rätta med brister som finns inom olika områden.

En sådan särinsats är de bidrag till bibliotekens inköp av litteratur på invandrarspråken, som infördes år 1975 (förordning 1975:467 om statsbidrag till folkbibliotek, ändrad 1978:221 och 1979z273). Bidragen avser upprust- ning av bokbeståndet hos de lokala biblioteken, länsbiblioteken och lånecentralerna. Från 1,7 milj kr budgetåret 1975/76 har detta bidrag successivt höjts och utgick för budgetåret 1981/82 med sammanlagt 4,5 milj kr. För budgetåret 1982/83 anvisas oförändrat belopp.

Försöksverksamhet med statligt litteraturstöd inleddes år 1975. Stödet, som fick sin permanenta form efter beslut av riksdagen våren 1978 (prop. 1977/78:99, KrU 1977/78:22, rskr 1977/78:274), fördelas av statens kulturråd och utgår efter bestämmelserna i förordningen (1978:490) om statligt litteraturstöd. Bl a utgår utgivningsstöd till litteratur på invandrar- och minoritetsspråk, budgetåret 1981/82 med 560 000 kr. För budgetåret 1982/83 har beräknats ett 13 % högre belopp.

Statens kulturråd fick i december 1975 i uppdrag att utreda frågan om inrättande av en yrkesmässigt verksam finskspråkig teaterensemble i Sverige. Ett förslag utarbetades år 1977, men någon fast finskspråkig teaterensemble har inte inrättats. I stället ökades anslagen till finskspråkiga gästspel genom Riksteatern och till den finska amatörteaterverksamheten genom kulturrådet. Bidrag utgår numera från Riksteatern också för amatörverksamhet. Statsbidrag till finsk teaterverk