SOU 1984:86

Jordbruks- och livsmedelspolitik : huvudbetänkande

Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet

Genom beslut den 9 december 1982 bemyndigade regeringen chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla en kommitté om högst nio ledamö- ter med uppdrag att utreda utformningen av en livsmedelspolitik. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den l4januari 1983 till leda— möter i kommittén generaldirektören Ingvar Lindström, ordförande, riksdagsledamoten L. Arne Andersson (m), lantbrukaren Eric Enlund (fp), journalisten Birgitta Gustafson (vpk) samt riksdagsledamöterna Egon Jacobsson (5), K. Einar A. Larsson (c), Åke Selberg (s), Aina Westin (s) och Åke Wictorsson (5). Genom beslut den 7 februari 1983 entledigades Wictorsson och förordnades den 14 februari i stället riks- dagsledamoten Grethe Lundblad (s) till ledamot i kommittén. Till kom- mitténs huvudsekreterare förordnades den 7 februari 1983 byråchefen Olle Hansson.

Kommittén har biträtts av sakkunniga, experter och biträdande sekre- terare. Dessa framgår av kap. ].

Kommittén har antagit namnet 1983 års livsmedelskommitté (LM K). ] direktiven till kommittén anges ett flertal frågor som kommittén skall överväga inom ramen för en samlad livsmedelspolitik. Dessa är bl. a. den svenska livsmedelsförsörjningen i fred och kris, jordbrukarnas in- komstförhållanden, livsmedlens kvalité samt förhållandena inom livs- medelskedjans handels- och industriled. Med förtur skulle kommittén lämna förslag till hur jordbruket skall ges kostnadskompensation och inkomstföljsamhet samt hur bättre balans skall uppnås mellan produk- tion och konsumtion av jordbruksprodukter.

Arbetet har i stor utsträckning bedrivits i särskilda expertgrupper, som har tagit fram underlag för kommitténs ställningstaganden i de olika frågorna. Expertgruppernas sammansättning redovisas i kap. 1.

Kommittén har i enlighet med direktiven tidigare avgett ett delbetän- kande angående jordbrukets kostnadskompensation och inkomstfölj- samhet samt produktionsanpassningsfrågor, 1983 års livsmedelskom- mitté Vissajordbrukspolitiska förtursfrågor (Ds Jo 1983: 10). Kommittén har vidare avgett nio särskilda rapporter från de olika expertgrupperna. Rapporterna framgår av kap. 1.

Inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden har för kommitténs räkning utarbetats material om jordbrukarnas inkomstförhållanden. Detta material har utgetts separat.

Till kommittén har regeringen överlämnat dels betänkandet (Ds Jo

l982:7) Statligt stöd till jordbruket i norra Sverige jämte inkomna re- missyttranden, dels ett antal riksdagsmotioner och framställningar. Det överlämnade materialet får anses besvarat med detta betänkande.

Kommittén har haft överläggningar med företrädare för myndigheter, organisationer och företag inom livsmedelsområdet. Därvid har kom- mittén under sommaren 1984 besökt de nordligaste länen.

Kommittén får härmed överlämna sitt huvudbetänkande Jordbruks— och livsmedelspolitik. Kommittén kommer att i ett senare betänkande närmare behandla behovet och möjligheterna att på olika vägar främja exporten av livsmedel.

Till betänkandet är fogade reservationer och särskilda yttranden.

Stockholm i oktober 1984

Ingvar Lindström

L. Arne Andersson K. Einar A. Larsson Eric Ett/und Grethe Lundblad Birgitta Gusta/Ison Åke Selberg Egon Jacobsson Aina Westin

/OIIe Hansson

Sammanfattning

1 1.1 1.2

2.1 2.2 2.3

2.4

3.1 3.2

Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

Direktiven m.m.. .

Utredningsarbetets uppläggning

1.2.1 Förteckning över kommitténs sakkunniga 1.2.2 Förteckning över kommitténs expertgrupper 1.2.3 Experter m. m. med särskilda uppdrag 1.2.4 Förteckning över kommitténs tidigare publicerade delbetänkande och rapporter

Livsmedelssektorn i samhället

Inledande översikt . Livsmedelssystemets omfattning

Den samhällsekonomiska utvecklingen i Sverige 2.3.1 Perioden 1970- 1983 . . . 2.3.2 Långtidsutredningens framtidsbedömningar Forskarvisioner om den framtida livsmedelsproduktionen 2.4.1 Bioteknikens möjligheter

2.4.2 En miljövänligare teknik . . . . . 2.4.3 Andra produkter än livsmedel och fibrer 2.4.4 Andra mål än effektivitet

2.4.5 Leden efter råvaruproduktionen

Staten och livsmedelssektorn jordbruks- och livsmedels- politik Inledning . . . Den hittillsvarande jordbruk-s och livsmedelspolitiken 3.2.1 Jordbrukspolitiken . . . . . . 3.2.l.1 1930- talets ekonomiska kris grunden till nuvarande jordbrukspolitik 3.2.1.2 Anpassnings- och strukturproblem för jordbruket och livsmedelsindustrin i en industristat . . . . . . . 3.2.1.3 Jordbrukspolitiken under krigsåren och krisåren 1939- 1945 . . . . 3.2.1.4 Hittillsvarande mål för den svenska jord- brukspolitiken

17'

29 29 38 38 39 43

43

45 45 48 51 5 1 59 62 62 63 64 64 65

67 67 69 69

69

69

71

71'

3.3

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

4.6

4.7

4.8

5.1

SOU 1984:86 3. 2. 2 Jordbrukspolitikens medel . . . . . . . . 76 3.2.3 Annan livsmedelspolitik . . . . . . . 82 3.2 .4 Sambanden mellan en livsmedelspolitik och sam— hällspolitiken 1 övrigt . . . . . . . . . . 84 _3.2.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . 84 3.2.4.2 Säkerhets- och försvarspolitik . . . . 84 3.243 Konsumentpolitik . . . . . . . . 85 3.2.4.4 Regionalpolitik . . . . . . . . 85 3.2.4.5 Naturvårds- och miljöpolitik . . . . 86 3.2.4.6 Sysselsättningspolitik och annan ekono- misk politik . . . . . . . . . . 87 3.2.4.7 Handelspolitik . . . . . . . . . 87 3.2.4.8 Energipolitik . . . . . . . . . . 87 3.2.4.9 Fysisk riksplanering . . . . . . . 88 3.2.4.10 Konkurrenspolitik . . . . . . . . 88 3.2.4.11 Biståndspolitik . . . . . . . 88 3.2.4.12 Hälso- och sjukvårdspolitik . . . . 89 Den framtidajordbruks- och livsmedelspolitikens utform- ning . . . . . . . . . . . 89 3.3.1 1984 års riksdagsbeslut . . . . . . 89 3.3.2 Kommitténs syn påjordbruks- och livsmedelspoli- tikens mål och medel . . . . . . . . . . 90 Internationell bakgrund . . . . . . . . . . . 93 Den internationella ekonomiska utvecklingen . . . . 93 Den globala livsmedelsförsörjningen . . . . . . 94 Världsmarknaden för jordbruksråvaror och livsmedel . 98 Världsmarknadsprisemas utveckling . . . . . 101 Handelspolitiska förhållanden och internationellt ekono- miskt samarbete på jordbruks- och livsmedelsområdet . 105 4.5.1 Jordbruks- och livsmedelsfrågorna i det internatio— nella samarbetet . . . . . . . . . . . . 105 4.5.2 Handelspolitiska bindningar . . . . . . . 107 Sveriges utrikeshandel med jordbruksråvaror och livsme— del 110 Förutsättningar för export och import avjordbruksråvaror och livsmedel . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.7.1 Export . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.7.2 Bistånd . . . . . . . . . . . . . . . . 113 4.7.3 Import . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Sammanfattning och slutsatser . . . . . . . . . . 115 Svensk Iivsmedels/örsötjining — livsmedelskedjan och olika leds andel av Iivsmedelspriserna . . . . . . . . . 1 19 Livsmedelskedjans olika delar . . . . . . . . . . 119 5.1.1 Översikt . . . . . . . . 119 5.1.2 Den värdemässiga betydelsen av livsmedelsked-

jansolikadelar . . . . . . . . . . . . . 120

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

7.1 7.2

7.3

178 7.4 7.5 7.6

8 8.1 8.2

5.1.3 Sysselsättningen i livsmedelskedjans olika led, m.m. . . . . . 5.1.4 Rävaruproduktion 5.1.4.I Jordbruket . . 5.1.4.2 Trädgårdsnäringen 5.143 Fisket 5.1.5 Livsmedelsindustri . . . . . . . 5.1.5.1 Delbranscher, sysselsättning och arbets- ställen 5.1.5.2 Regional struktur 5.1.5.3 Stordrift . 5.1.5.4 Ägarstruktur . 5.1.5.5 Produktion och utrikeshandel 5.1.5.6 Produktivitet 5.1.5.7 Investeringar 5.1.6 Partihandel 5.1.7 Detaljhandel 5.1.8 Konsumentled . . 5.1.8.1 Storhushåll . . 5.1. 8. 2 Enskilda hushåll 5.1.9 lnsatsvaruindustri . . . . . Livsmedelsutgifterna och deras fördelning på leden 1 livs- medelskedjan (matkronan) Sambandet mellan prishöjningar 1 olika led

Utvecklingen inom det svenska jordbruket Åkerareal och företagsstruktur Befolkning och arbetskraft Kapital och investeringar Förnödenheter och tjänster Produktionsvolymen . Prisutvecklingen på jordbrukets område

Konsumentfrågor och livsmedlens kvalité

Direktiven m.m.

Livsmedlens kvalité . . . . . . . 7.2.1 Kvalitetsbegreppet statliga bestämmelser 7.2.2 Kvalité och pris .

7.2.3 Aktuella kvalitetsfrågor . Konsumentinflytande i jordbruksprisregleringen m.m. 7.3.1 Allmänt . . . .

7.3.2 Konsumentdelegationens sammansättning Konsumentinflytande i livsmedelskedjans senare led Informationsfrågan Överväganden och förslag

Kost- och hälsofrågor Direktiven m. m. Nutritionspolitik 1 andra länder

122 123 123 125 126 126

126 129 129 130 131 133 134 135 136 138 138 140 140

145 149

151 151 153 154 156 156 168

171 172 172 174 174 176 176 178 179 180 181

185 185 186

8.3

8.4 8.5

8.6

8.7 8.8 8.9

9.1 9.2

10

Sambandet mellan kost och hälsa 8.3.1 Behov och konsumtion 8.3.2 Sjukdomspanoramat Närings- och kostrekommendationer Önskvärda förändringar i konsumtionen 8.5.1 Energiintaget 8.5.2 Proteinkonsumtionen 8.5.3 Fettkonsumtionen . . . . 8.5.4 Konsumtionen av raffinerade sockerarter 8.5.5 Stärkelsekonsumtionen 8.5.6 Kostfiberkonsumtionen 8.5.7 Saltkonsumtionen 8.5.8 Alkohol . . . Olika vägar att påverka konsumtionen 8.6.1 Prispolitik — konsumtionsekonomi 8.6.2 Produktutveckling och kvalitetsarbete 8.6.3 Livsmedelslagstiftningen 8.6.4 Utbildningen i kostfrågor 8.6.4.1 Skolan . . 8. 6. 4. 2 Skolmåltiderna 8. 6. 4. 3 Storhushållen . . . 8. 6. 4. 4 Hälso— och sjukvården m. m. 8.6.5 Informationen ett viktigt instrument 8.6.5.1 Sakunderlag för informationen 8652 Aktuella problem 8.6.5.3 Näringslivet Genomförandet av en nutritionspolitik Synpunkter på kosten vid en avspärrning Överväganden och förslag

Konsumtion och framtida behov av livsmedel Hittillsvarande konsumtion av livsmedel Framtida behov av livsmedel i fred

186 186 188 191 191 192 192 192 193 194 194 195 195 195 195 196 196 196 197 197 197 197 198 198 198 199 199 200 201

205 205 206

9.2.1 Behov av livsmedel i fred — konsumtionsprogno-

SCI"

9.2.2 Konsumtion av jordbruksprodukter på längre sikt

vid 1 stort sett oförändrade kostvanor 9.2.2.1 Animalieprodukter 9.2.2.2 Yegetabilieprodukter

9.2.3 Konsumtion av jordbruksprodukter på längre sikt vid förändrade kostvanor 9.2.3.1 Animalieprodukter 9.2.3.2 Vegetabilieprodukter

207

207 208 210

211 211 212

Livsmedelsberedskapen sårbarhets- och omställningsfrå- gor

10.1 Direktiv och utgångspunkter

10.1. 1 Tidigare studier . 10.1.1.1 Omställningsstudien

215 215 217 217

10.1. 1.2 Handelsgödselutredningen 10.1. 1. 3 Studien av Iivsmedelsförsörjningen' 1 krig

[0114 Nytt ransoneringssystem 10.1.1.5 Totalförsvarets chefsnämnd 10.1. 2 Förhållandena under andra världskriget 10.1 .3 Olika slag av störningar . . . . 10.2 Redovisning av de antaganden som ligger till grund för beräkningarna rörande försörjningsberedskapen 10.3 Långvarig försörjningskris omställningar av konsum- tion och produktion . . . . . . . . . 10.4 Sårbarheten' mom jordbruket och behov av vissa produk- tionsmedel' 1 en kris . . . . . 10.4.1 Arbetskraft, dragkraft, maskiner och reservdelar 10.4.2 Drivmedel och elektricitet 10.4.3 Växtskyddsmedel 10.4. 4 Växtnäringsämnen 10.4.5 Utsäde . . 10. 4. 6 Proteinfodermedel m. 111. 10.5 Nuvarande beredskapsläge . 10. 6 Beredskapskostnader vid olika risknivåer 10.6.1 Grundalternativ . . 10.6.2 Krisimportens betydelse . . . . 10. 6. 3 Effekterna av fördröjda beslut om omställning 10.6.4 Sammanfattning av beredskapskostnaderna 10.7 Behovet av åkerareal och mjölkkor m. m. för att tillgodose livsmedelsberedskapens krav . . . . 10.8 Sårbarheten inom fisket och trädgårdsnäringen 10. 8.1 Fisket . 10. 8. 7 Trådgårdsnäringen 10.9 Förädling och distribution 10.9.1 Näringslivets struktur m.m. 10.9.2 Råvaror m. m. 1093 Stödfunktioner . 10. 9. 4 Näringslivets styrka . 10. 9. 5 Beredskapshänsyn' 1 den fredstida utvecklingen 10. 9. 6 Beredskapsförberedelser i fredstid för förädling och distribution . . . . . . 10.9.6.1 Allmän inriktning av de fredstida förbe- redelserna . . 10.962 Reserver för produktionsbortfall 10.9.6.3 Regional försörjningsförmåga 10.9.6.4 Hushållens försörjning . 10.9.7 Beredskapsförberedelser för stödfunktioner 10.10 Styrmedel för omstållningarna 10.10.IStyrning av primärproduktionen 10.10.25tyrning av konsumtionen 10.11 Överväganden och förslag

217

218 218 218 219 220

221

226

230 230 230 231 232 235 236 237 240 240 242 244 245

246 249 249 250 251 251 252 252 253 253

253

253 254 254 254 255 255 255 256 257

10 Innehåll SOU 1984:86 1 1 Produktionsmål för jordbruket 263 11.1 Direktiven m.m. . . . . . . . . . 263 11. 2 Överproduktionens aktuella omfattning och konsekvenser 11.2.1 Överproduktionens omfattning i början av 1980- talet . . . . . . . . . 265 11. 2. 2 Överproduktionens konsekvenser på kort sikt 'för samhällsekonomin och sysselsättningen 266 11.2.2.1 Konsekvenser för samhällsekonomin 266 11.222 Konsekvenser för sysselsättningen 267 11.3 Behov av svenska jordbruksprodukter i fred och kris 268 11.3.1 Behov av svenska animalieprodukter i fred 269 11.311 Mjölk 270 11.312 Kött 272 11. 3.1.3 Fläsk . . 272 11. 3.1.4 Övriga animalieprodukter . 27.3 11.3.1. 5 Behov av animalieprodukter vid föränd- rade kostvanor 274 11.3.2 Behov av vegetabilieprodukteri fr'ed 274 11.321 Sockerbetsodling 274 11.322 Potatisodling 275 11. 3. 2.3 Oljeväxtodling . 276 11. 3. 2 .4' Spannmålsodling och övrigt . 276 11. 3. 2 .5 Behov av vegetabilieprodukter vid för- ändrade kostvanor . . . . 277 1 1.3.3 Behov av jordbruksprodukter i en krissituation 277 11.3.3.1 Animalieprodukter i kris 277 11.332 Vegetabilieprodukter i kris 279 1 1.3.4 Expertgruppens sammanfattning och slutsatser 280 1 1.4 Behov av produktionsresurser på längre sikt 282 11 4..1 Behov i fredstid 282 11. 4. 2 Behov vid en kris . . . . . . . 286 1 1.5 Expertgruppens sammanfattande bedömning av behovet av produktionsresurser . . . . . . 286 1 1.6 Konsekvenser av en resursanpassning till beräknat behov på längre sikt . . . . . 287 11. 6.1 Resursanpassningens omfattning . . . 287 11. 6. 2 Samhällsekonomiska konsekvenser på längre sikt 289 11.6.3 Konsekvenser för jordbrukare, konsumenter och sysselsättning samt regionalpolitiska effekter 295 11.631 Konsekvenser för jordbrukare och kon- sumenter . . . . . . 295 11.632 Konsekvenser för sysselsättningen 296 11.633 Regionalpolitiska konsekvenser 296 11.7 Miljörestriktioner och alternativa odlingsformers inver- kan på behovet av produktionsresurser . . 298 1 1.8 Förutsättningar för produktion av proteinfoder och ener- gigrödor . 299 11.8.1 Proteinfoder 300

11. 8. 2 Energigrödor

11.9 Överväganden och förslag rörande produktionsmål för

12 12.1

12.3

12.4

13.2

13.3

13.4

13.5

jordbruket

lnkomstmå/ för jordbruket Direktiven m.m. 7 Underlag och metoder vid inkomstberäkningar och in-

komstjämförelser . . . . . . . . Inkomstutveckling och inkomstspridning' 1nom jordbruket och jämförbara grupper

Differentierade stödformer 12.4.1 Produktpriser och inkomster 12.4.2 Särskilda prisstöd m.m. 12.4.3 Andra stödformer

Överväganden och förslag

Industri- och handels/eden i livsmedelskedjan . Industri- och handelsfrågornas behandling i direktiven 13.1.1 1 direktiven berörda delområden . . . 13.1.2 Inriktningen av arbetet avseende handels- och in— dustrilrågorna . . . . . 13.1.3 Intressenterna och deras krav och önskemål 13.1.3.l Konsumenterna 13.1. 3. 2 Företagen 13.1. 3. 3 Sysselsatta . . . . . . . 13. 1.3.4 Samhällsåtgärder som uttryck för intres— sentönskemål . . . Principiella synpunkter på livsmedelssystemets styrning 13.2.1 Livsmedelskedjan som ett system . 1.3 2. 2 Att beskriva och värdera konkurrensförhållanden 13. 2. 3 Styrning genom direkta samhällsingripanden 13. 2. 4 Andra former lör inflytande . . Stordriften inom industrin och dess betydelse för effekti- viteten . . . . . . . . Agarförhållanden och konkurrens' mom industrin 13.4.1 Industrins fördelning på ägarkategorier . 13.4.2 De lantbrukskooperativa företagens betydelse inom livsmedelssystemet . . . 13.43 De lantbrukskooperativa företagen och konkur- rensen inom livsmedelsindustrin 13. 4.4 Utlandsägda företag . . . . . 13. 4. 5 Konkurrensförhållandena inom livsmedelssyste- mets industriled . Livsmedelshandelns utveckling och effektivitet 13.5.1 Strukturutvecklingen mom livsmedelshandeln 13.5.1.1 Partihandeln 13.5.1.2 Detaljhandeln 13.5.2 Produktivitetsutvecklingen 13.5.3 Handelns marginaler

302

304

315 315

319 329 329 332 334 337

344 345 345 347 348 348

349 352 353

353

354 355

357 360 361 361 361 361 364

13.5.4 Förändringar i förutsättningarna för handelns ar-

bete . . . . . . . . 364 13. 5.5 Kostnadspåverkn'ande förhållanden . . . . . 365 13.5.6 Anpassningen av handeln till konsumenternas krav och önskemål . . . . . . . . . . . 366 13. 5. 7 Konkurrensen . . . . . . . 367 _ 13.6 Samspel och beroendeförhållanden mellan olika 1'ed1 livs- medelskedjan . . . . . . . . . . . 367 13.6.1 Relationerna mellan industrin och handeln . . 367 13.6.2 Sambanden mellan primärproduktionen och för- hållandena inom industrin och handeln . . . 369 13.7 Effekter av olika typer av samhälleliga åtgärder . . . 370 13.7.1 Det jordbrukspolitiska området . . . . . . 370 13. 7. 2 Livsmedelslagstiftningen . . . . . . . . 371 13. 7. 3 Åtgärder mom konsumentpolitikens område . 372 13.7.4 Prisreglering och prisövervakning . . . . . . 372 13.7.5 Det konkurrenspolitiska området . . . . . . 373 13.8 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . 373 14 Stödet til/jordbruket i norra Sverige. m. m. . . . . . 377 14.1 Utgångspunkter . . . . . . . . . 377 14.2 Sysselsättningseffekter avjordbrukets och livsmedelsindu- strins lokalisering . . . . . . . . . . . . . 378 14.3 Rationaliseringsutvecklingens regionalpolitiska konse- kvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 14.4 Sårbarhetsaspekte'r . . . . . . . . . . . 382 14.5 Statligt stöd till jordbruket 1 norra Sverige . . . . . 383 14.5.1 Prisstödets nuvarande utformning . . . . . . 383 14.5.2 Finansieringsstödets nuvarande utformning . . 385 14.5.3 Norrlandskommitténs förslag . . . . . . . 386 14.6 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . 391 15 Åtgärder/ör att åstadkomma bättre balans mellan produk- tion och konsumtion av jordbruksprodukter . . . . . 397 151 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 15. 2 Konsumtionsstimulerande åtgärder . . . . . . . . 398 15.3 Produktionsbegränsande åtgärder . . . . . . . . 399 15.3.1 Åtgärder som påverkar lönsamheten . . . . . 399 15.3.2 Differentierade betalningssystem . . . . . . 401 15.321 Tvåprissystem . . . . . . . . . . 401 _ 15.3.2.2 Kontraktsproduktion . . . . . . . 403 15.323 Produktionsrätter- . . . . . . . . 404 15.324 Progressiva leveransavgifter . . . . 404 15.3.3 Investeringar och investeringskontroll . . . . 405 15.3.3.1 Investeringarnas betydelse . . . . . 405 15.332 Statligt stöd till investeringar . . . . 405 15.333 Investeringsförbud eller -kontroll . . 406

15.3.4 Betalning för tomma stallplatser eller kontrakterad produktionsminskning . . . . . . . . . . 409

1 l

15.3.5 Speciella produktionsbegränsande åtgärder inom mjölkproduktionen . . . 15. 3. 5. ] Avvecklingsersättning 15...352 Övriga åtgärder inom mjölkproduktio- nen 15.3.6 Speciella produktionsbegränsande åtgärder inom övrig animalieproduktion . . 15. 3. 6. 1 Åtgärder mom nötköttsp'roduktionen 15.3.6.2 Åtgärderinom fläskproduktionen . . 15.363 Åtgärder inom ägg- och kycklingproduk- tionen . . . . . . . 15.4 Styrning av animalieproduktionens utbyggnad genom dif-' ferentierade avgifter och pristillägg 15.41 Bakgrund 15.4.2 Utvärdering . 15.4.2.I Äggprodukt'ionen' 15.4.2.2 Fläskproduktionen 15.5 Överväganden och förslag

16 Prisstöd och jotdbruksprisreglering 16.1 Direktiven m.m. . . . . . 16. 2 Prisregleringen bakgrund och utformning 16.2.1 Den ekonomiska bakgrunden till nuvarande pris- reglering 16.2.2 Prisöverläggningar . . 16.2.3 Prisregleringens tekniska utformning 16.3 Utvecklingstendenser och behov av en fortsatt prisregle- ring . . . . . . . . . . . 16.31 Utvecklingstendenser av betydelse för prisregle- ringssystemets utformning . . . . . 16.3.2 Prisregleringens omfattning och behov av fortsatt stöd till jordbruket 16.4 Krav på ett prisregleringssystem 16.5 Kompensationssystemets utformning 16.6 Val av prisregleringsled 16.6.1 Bakgrund . . . . . . 16.6.2 Begreppet prisregleringens avgränsning 16..6.21 Allmänt . . . . . l6...622 Prisregleringens avgränsning för olika produkter . . . . . . . . 16. 6. 3 Tidigare behandling av frågan om prisregleringens avgränsning . . 16.6.3.1 Inledning . 16.632 1977 års riksdagsbeslut 16.6.4 Förändringar som inträffat sedan frågan om pris- regleringens avgränsning prövades i mitten av 1970-talet . . . 16.6.4.1 Inledning

410 410

411

411 411 411

412 412 413 413 414 415

417 417 417

417 418 420

424

424

424 426 427 430 430 430 430

432 433 433 434

434 434

16.6.5

16.6.6

16.6.7

16.6.4.2 Marknadsstrukturen inom mejeriområ- det 16.6.4.3 Marknadsstrukturen inom köttvaruom- rådet . . . . . . .

16.6.4.4 Genomtörda förändringar

Diskussion om effekterna av prisregleringens av-

gränsning . . . . . . .

Alternativ 1 — Prissättningssystem där regleringen förläggs till producentledet

16. 6. 6.1 Inledning . .

16. 6. 6. 7 Prissättningssystem lör kött och fläsk

16.663 Mjölkområdet . . .

Alternativ 11 Förändringar inom ramen för nu-

varande prisregleringssystem . . . .

16.6.7.1 Beräkningarna av kostnadskompensatio-

16672. Fördelningen av prisstödet

16.6.7.3 Tillgången på råvaror . .

16.6.7.4 Överenskommelsen mellan NO och S've- riges Slakterilörbund .

16675 Jordbruksnämndens och nämndens kon- kurrensberedning

16.676. Övrigt 16.7 Nya produkter

16.7.1 16.7.2 16.7.3 16.7.4

16.7.5

Inledning

Modell över intressenterna . .

Andra viktiga faktorer och målsättningar Lagstiftning och bestämmelser vid sidan av jord- bruksprisregleringen som är av särskilt intresse i

sammanhanget . . .

Beskrivning av existerande regleringar 16. 7. 5.1 Alternativa livsmedelsprodukter 16. 7. 5. 7 Alternativa fodermedel 16. 7. 5.3 Avsättning' mom landet av reglerade jo—ld bruksprodukter till tekniska ändamål och Hknande

16.8. Överväganden och förslag

17. Vissa rationa[Berings/frågor 17.1 Utgångspunkter enligt direktiven 17.2 Investeringsutvecklingen på maskinsidan 17.21 17.2.2 17.23

Inledning

Investeringar 1 maskiner . . . . Några faktorer som påverkat jordbrukets investe- ringari maskiner

17.3. Jordbrukets mekaniseringsgrad 17..3l 17.3.2

Allmänt . . . . . Undersökning vid lantbruksuniversitet om ma- skinkapacitet

438

442 442 443 446

447

447 448 449

450

451 453 454 454 455 457

459 459 459 460

460 462

469 469 469 469 470

472 475 475

475

17. 3. 3 Enkät till lantbruksnämnderna . 17. 3. 4 Möjligheter till ytterligare undersökningar

17.4 Maskinsamverkan och sambruk 17.4.1 Nuvarande stöd till samverkan . 17. 4. 2 Omfattning av maskinsamverkan och sambruk 17. 4. 3 För- och nackdelar med samverkan

17.5. Rationaliseringspolitiken 17.6 Överväganden och förslag

Reservationer och särskilda yttranden

(ll-SÄWIU—

xlO'N

10

Reservation av ledamoten Arne Andersson Särskilt yttrande av ledamoten Arne Andersson Reservation av ledamoten Eric Enlund Särskilt yttrande av ledamoten Eric Enlund Särskilt yttrande och reservation av ledamoten Birgitta Gustafsson . . . . . .

Reservation av ledamoten Einar Larsson

Särskilt yttrande av den sakkunnige Einar Larsson Särskilt yttrande av de sakkunniga Walter Brangmo, Bertil Ekberg, Lars Hillbom och Nils Eric Näslund Särskilt yttrande av de sakkunniga Bo Dockered och Viggo Fringel . . . . Särskilt yttrande av den sakkunnige Ulf Sundberg

Bilaga Sammanfattning av Lantbrukets utredningsinstituts

samhällsekonomiska analys

476 477 477 477 478 479 480 481

483 486 488 491

496 499 518 520 522 554

561

Sammanfattning

Livsmedelskommittén har haft till uppgift att utforma förslag till en jordbruks- och livsmedelspolitik. Huvudmålet för en samlad livsmedels- politik och därmed också förjordbrukspolitiken är enligt gällande riks- dagsbeslut att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Vidare gäller enligt riksdagsbeslutet som likställda delmål att konsumenterna får tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra jämför- bara grupper likvärdig standard. I kommitténs uppdrag ingår att belysa och analysera förhållandena i hela livsmedelskedjan, dvs. alla de led som medverkar i produktion, förädling och distribution av livsmedel. Detta skiljer sig från de uppdrag som tidigare utredningar haft inom området. Dessas arbete har nämligen främst avsett jordbrukets förhål- landen.

Kommittén har haft att utreda frågor om bl. a. produktionsmål för jordbruket, förhållandena inom livsmedelsindustrin och -hande1n, in- komstmål för jordbruket, konsumentinflytande m.m., livsmedelsför- sörjningens sårbarhet och jordbruksprisregleringens utformning.

Kommittén har haft att med förtur behandla vissa frågor om bättre balans mellan produktion och konsumtion av jordbruksprodukter samt kompensationsystem för jordbruket. Beträffande dessa frågor har kom- mittén avlämnat ett förtursbetänkande, vilket bl. a. utgjort underlag för statsmakternas överväganden rörande prissättningen på jordbrukspro- dukter för regleringsåret 1984/85.

Sammantagna utgör livsmedelskedjans led en betydande del av det svenska näringslivet. Konsumtionen av livsmedel (exkl. alkoholdrycker och tobak) uppgår till ca 80 miljarder kronor, dvs. runt 20 % av den totala privata konsumtionen av varor och tjänster. Sysselsättningen inom livs- medelskedjan omfattar ca 15 % av det totala antalet årsarbetsinsatser eller ca 500 000 personer, varav ca 130 000 inom jordbruk, trädgårdsnä— ring och fiske, ca 75 000 inom livsmedelsindustrin och ca 115 000 inom livsmedelshandeln.

Sedan ca 50 år tillbaka har vi i vårt land en reglering av priserna på jordbruksprodukter. Denna har kombinerats med andra åtgärder på jordbruksområdet och därigenom har en jordbrukspolitik formats, vars syfte och inriktning varierat under åren. Grundläggande faktorer har varit produktionens omfattning med hänsyn tagen till beredskap och avsättningsmöjligheter inom landet, prissättningen på jordbrukspro-

dukter under hänsynstagande till konsumenternas intresse av livsmedel av god kvalité till rimliga priser och inkomstmålsättningen för jordbru- karna samt en fortgående rationalisering av jordbruksnäringen. [] 1 kap. 2 redovisar kommittén livsmedelssektorns ställning och utveck-

lingi det svenska samhället.

Vad som är typiskt för utvecklingen i de industrialiserade länderna är att livsmedelsproduktionen tar i anspråk en allt mindre del av våra resurser för att klara försörjningen med livsmedel.

Avtagande köpkraft hos konsumenterna som lett till fallande kon- sumtion av främst animaliska livsmedel och minskade sysselsätt— ningstillfällen inom andra sektorer i förening med en ökad livsme- delsproduktion har under de senaste åren lett till överskottsprohlem. Denna obalans utgör i dag ett problem för både jordbruket och livsmedelsindustrin. Läget bland övriga västeuropeiska industrilän- der är likartat.

Olika tendenser kan skönjas i den aktuella debatten om livsmedel. Som exempel på mycket aktuella frågor kan nämnas matens kvalité. Ett mycket diskuterat ämne är livsmedelstillsatsernas nödvändighet och deras effekter. En annan aktuell kvalitetsfråga är stordriftens för- och nackdelar inom livsmedelsindustrin. Jordbrukets produk- tionsmetoder är ytterligare en fråga som är föremål för debatt. Hit hör användningen av handelsgödsel, bekämpningsmedel, fodertillsatser m. m. Även djuruppfödning i stora enheter har diskuterats. Mycket av denna utveckling innebär att kostnaderna för att få fram våra livsmedel har kunnat begränsas. Denna fördel måste emellertid vägas mot de nackdelar för livsmedelkvalitén som kan uppstå.

Livsmedelskedjans olika led har under efterkrigsåren blivit alltmer

beroende av varandra. Jordbruket behöver en livsmedelsindustri med sådan kapacitet att dess produkter kan förädlas och föras vidare till konsumenterna. Samtidigt är större delen av livsmedelsindustrin be— roende av ett jordbruk som kontinuerligt kan förse den med behöv- liga råvaror av god kvalité. Beroendet förstärks av den prisreglering som främst omfattar råvaruproduktionen inom jordbruk och fiske. Denna reglering påverkar emellertid i hög grad även de efterföljande leden. En annan viktig faktor i sammanhanget är de ägarsamband som finns mellan olika led. Ett exempel på detta är lantbrukskoope- rationens starka ställning. Blockbildningen inom livsmedelshandeln utgör ett annat exempel på sådant samband. Jordbrukspolitik har hittills definierats som de statliga åtgärder som direkt påverkar jordbrukets förhållanden. Jordbrukspolitiken omfat- tar en pris- och marknadsreglering av jordbruksprodukter, en av staten stödd rationaliseringsverksamhet med syfte att effektivisera produktionen och en särskild jordlagstiftning. 1 vidare bemärkelse kan även inräknas forskning, undervisning och rådgivning på jord— brukets område. Kommittén anger i kap. 3 att med livsmedelspolitik bör i analogi härmed avses de statliga åtgärder som direkt påverkar hela livsmedelssektorn.

Detta innebär att de statliga åtgärder som vidtas beträffande jord- bruket och som mer direkt tar sikte på livsmedelskedjans övriga led,

12113

t. ex. livsmedelslagstiftning, kommer att ingå i en livsmedelspolitik. Vad gäller den globala livsmedelsförsörjningen konstateras (kap. 4) att omkring en halv miljard människor i dag är allvarligt undernärda. Det är realistiskt att räkna med en 50-procentig ökning av antalet svältande människor fram till kommande sekelskifte. Det råder sam- tidigt inte något tvivel om att världens resurser i sig räcker för att mätta en befolkning som är avsevärt större än den nuvarande. Indu- striländerna har i regel en väl fungerande livsmedelsförsörjning. U-ländernas försörjning är mycket ojämnt fördelad mellan fattiga och rika befolkningsgrupper. Det övervägande intrycket av ett antal studier är att stigande realpri- ser i världshandeln med jordbruksråvaror och livsmedel är den mest sannolika utvecklingen på längre sikt. Faktorer finns emellertid ock- så som talar emot stigande priser. Priserna på spannmål kan komma att utvecklas mera fördelaktigt från exportörernas synpunkt sett än priserna på animalier. Stödet till det svenska jordbruket utgörs i dag främst av ett skydd mot kraftiga störningar från låga priser på världsmarknaden. Det är enligt kommitténs mening nu ej möjligt att ensidigt avveckla stödet utan allvarliga konsekvenser för näringen och för landets försörjningsbe- redskap. Kommittén anser emellertid att Sverige bör verka för att åtgärderi liberaliserande riktning vidtas, omfattande alla länder men med hänsyn tagen till det grundläggande målet om försörjningstrygg- het. Även om en sådan avveckling skulle dröja — vilket förefaller troligt — är det angeläget att upprätthålla en import av jordbruksrå- varor och livsmedel för att uppfylla bl. a. handels-, bistånds- och konsumentpolitiska mål. Med hänsyn till livsmedelsberedskapens krav måste emellertid även under överskådlig framtid den helt över- vägande delen av de livsmedel som konsumeras inom landet komma från svenskt jordbruk. 1 kap. 5 lämnar kommittén en utförlig ekonomisk-statistisk analys av hela livsmedelssektorn. Bl.a. redovisas olika leds andel av konsu- menternas livsmedelsutgifter, den s. k. matkronans fördelning. Av den totala livsmedelskonsumtionen 1983 om ca 80 miljarder kro- nor går ca 60 % till sådana livsmedel som i råvaruledet omfattas av jordbruksprisregleringen. Av de sistnämnda livsmedlen utgjorde 1982 i sin tur jordbruksandelen av konsumenternas matkrona ca 37 %, varav ca 7 % gick till jordbrukarnas inkomster. lndustriledet tog 17 %, handeln 24 %, importvaror stod för 4 % och mervärdeskatten slutligen tog 18 % av matkronan vad gäller jordbruksprisreglerade livsmedel. För övriga livsmedel, som omfattar ca 40 % av livsmedels- utgifterna, är handelns, industrins och mervärdeskattens andelar re- lativt likartade, medan importandelen är betydligt större och primär- produktionens andel betydligt mindre än vad som gäller för de jord- brukprisreglerade livsmedlen. Räknat för samtliga livsmedel tar pri- märproduktionen 27 % av matkronan. I kap.6 redovisas förhållandena inom det svenska jordbruket. 1 kap. 7behandlas frågor om livsmedelskvalité och konsumentinfly- tande.

[1 Den främsta garantin för en fortsatt hög och förbättrad livsmedelskva- lite' är ett gott kvalitetsmedvetande hos såväl konsumenter som dem som är verksamma i livsmedelskedjans olika led. Ett omfattande kvalitetsarbete bedrivs av såväl myndigheterna genom bl. a. livsme- delslagstiftningen och prisregleringen som företagare och arbetstaga- re inom näringslivet. Denna strävan mot förbättrad livsmedelskvalité bör enligt kommitténs uppfattning starkt understödjas.

Trots det allmänt sett goda läget i fråga om svenska livsmedels kvalité finns givetvis utrymme för förbättringar inom åtskilliga om— råden. Kommittén vill i sammanhanget peka på de risker för kvali- tetsarbetet som vissa utslag av marknadsföringen medför samt genom de strukturförändringar som skett i livsmedelskedjan mot ökad stor- skalighet. Kommittén vill också understryka att man så långt möjligt vidtar åtgärder som minskar användningen av kemikalier i hela livs- medelskedjan.

Frågan om livsmedlens kvalité bedömer kommittén därför vara av allra största betydelse. Samtidigt innehåller den åtskilliga aspekter av vilka flera är mycket komplicerade. Dessutom pågår andra utred- ningar som berör hela kvalitetsproblemet. Kommittén anser därför att hela denna fråga nu bör göras till föremål för en samlad utvärde- ring. 121 Kommittén anser det angeläget att konsumentintresset även fortsätt- ningsvis ges ett betydande inflytande vid jordbruksprisöverläggning- arna.

Vad gäller konsumentdelegationens sammansättning anser kommit- tén att delegationen bör förstärkas med näringsfysiologisk expertis. Det är vidare angeläget att delegationen ges sådana resurser att den kan fylla sin roll som en med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation jämställd part. El Kommittén har också haft att pröva om förändringar är önskvärda i vår livsmedelskonsumtion med hänsyn till jblkhälsosynpunkter (kap. 8). Kommitténs medicinska och näringsfysiologiska expertis har lagt fram rekommendationer som förutsätter förändringar av nuvarande kostvanor, främst minskningar i konsumtionen av fett och socker. Konsumtionen av spannmålsprodukter och potatis bör ökas. Även konsumtionen av alkoholdrycker bör ytterligare begränsas. Rekom- mendationerna syftar i första hand till att förbättra hälsa och vitalitet under människornas livslopp. Enligt kommitténs mening bör de av expertisen förordade kostförändringarna i stort kunna utgöra riktlin- jer i detta avseende inom den framtida livsmedelspolitiken. El Kommittén utgår från att livsmedelsindustrin i sin produktutveckling beaktar kostrekommendationerna liksom att företagen anpassar sin marknadsföring, såväl när det gäller reklam som prissättning. Kom- mittén anser att livsmedelsverket bör få i uppdrag att undersöka möjligheterna att pröva ett nytt märkningssystem för fett- och socker- halter för någon eller några lämpliga varugrupper. El Prispolitiken utgör generellt sett enligt kommitténs mening ett relativt trubbigt vapen för att genomföra kostförändringar. Möjligheterna att med priset som medel ändra kosten är dock olika för skilda livsmedel.

_ __ n—u-v—v—rv—rN—III—

Prispolitiken bör emellertid när så är möjligt användas i syfte att ändra konsumtionen enligt de riktlinjer för kostförändringar som kommittén redovisat. Självklart är också att prispolitiska åtgärder som motverkar kostförändringar i gynnsam riktning inte bör komma till användning. Ett område där aktiva prispolitiska åtgärder bör kunna komma till användning är prisrelationerna mellan mjölk av olika fetthalt. Här bör enligt kommitténs mening vid jordbrukspris- överläggningarna hänsyn tas till de rekommendationer om minskad fettkonsumtion som kommittén redovisat. EJ Kommittén anser det mycket angeläget att statsmakterna verkar för att en samordning sker av berörda myndigheters informationsverk- samhet inom livsmedelsområdet. Härvid skulle befintliga resurser kunna utnyttjas på ett betydligt effektivare sätt.

Mot bakgrund av vad kommittén anfört om behovet av kostföränd- ringar behövs en samordning av de åtgärder som vidtas i syfte att ätstadkomma ändrade kost- och dryckesvanor. D 1 kap. 10 behandlar kommittén livsmedelsförsörjningens sårbarhet vid avspärrning och krig. Kommittén har som en utgångspunkt haft den inriktning av försörjningsberedskapen som fastlades i 1982 års för- svarsbeslut. Detta innebär bl.a. att samhällets minimibehov av livs- medel skall kunna tillgodoses med hög säkerhet i kriser och krig. Det önskvärda målet är att livsmedelsproduktionen kan ställas om till i huvudsak självförsörjning. Härvid understryks vikten av en geogra- fiskt väl differentierad produktion. Kommittén anser det angeläget att försörjningsberedskapen även i framtiden har detta syfte bl.a. med hänsyn till trovärdigheten i vår säkerhetspolitik såväl inåt gent- emot den egna befolkningen som utåt gentemot omvärlden.

Vid en längre kris måste omställningar ske både av vår konsumtion och produktion av livsmedel. Konsumtionen måste genom bl. a. ran- soneringar ställas om mot en kost med mera vegetabilier och mindre animalier. Mjölkkonsumtionen bör dock behållas ungefär oföränd- rad. Denna s. k. kriskost utgör en från näringsfysiologisk synpunkt acceptabel miniminivå. Produktionen måste också ställas om mot en mera resurssnål vegetabilieproduktion. Vissa faktorer är särskilt be- tydelsefulla för att klara livsmedelsförsörjningen vid en kris. Detta gäller särskilt tillgången på arbetskraft, handelsgödsel och vissa and- ra kemikalier, proteinfoder samt reservdelar och utsäde. Tillgången på bl. a. råvaror för handelsgödsel samt proteinfoder och vissa ma- skiner är i stor utsträckning importberoende. Vid en långvarig kris räknar kommittén med ett mycket stort importbortfall, vilket innebär att tillgången på de nämnda produktionsmedlen kommer att starkt begränsas med åtföljande minskningar i jordbruksproduktionen. Genom nämnda omställningar av såväl konsumtion som produktion beräknas emellertid befolkningens nödvändiga livsmedelsbehov kunna tillgodoses.

El Kommittén vill särskilt framhålla den utomordenligt viktiga roll som tillgången till handelsgödselkväve spelar för vår livsmedelsberedskap. För tillverkningen är ammoniak den mest betydelsefulla råvaran. Tillverkningen av ammoniak i Sverige täcker f. n. bara ca 15 % av vårt

fredsbehov. Kommittén anser därför att de planer som finns på att starta ytterligare ammoniakproduktion inom landet bör understöd- jas. Dessa planer, bl. a. det 5. k. Nynäshamnskombinatet, avser pro- duktion av ammoniak som en biprodukt. Om en ökad tillverkning av ammoniak kan komma till stånd, minskar behovet av och kostnader- na för att beredskapslagra handelsgödsel. Enligt kommitténs mening bör försörjningsansvariga myndigheter få i uppdrag att söka nå en uppgörelse med berörda företag och övriga intressenter om en ökad fredstida ammoniakproduktion inom landet. I fråga om livsmedelsindustrins och -handelns roll i en avspärrning anser kommittén att företagens flexibilitet ger en god grund för att de snabbt skall kunna anpassa sig till ändrade förhållanden. Som exem- pel härpå kan nämnas ett starkt minskat livsmedelssortiment och samtransporter. Kommitténs genomgång har visat att försörjningen med nödvändiga livsmedel vid en avspärrning torde bli acceptabel under första och troligen andra krisåret. En längre avspärrning skulle medföra svåra påfrestningar på försörjningen. Om Sverige blir indraget i krig måste man lita till att ett långtgående samarbete mellan myndigheter, näringsliv och försvarsmakt kan klara de omedelbara behoven för befolkningens försörjning. 1 kap. ll tar kommittén ställning tilljordbruksproduktionens lämpliga omfattning med hänsyn till våra behov såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Kommittén skall enligt direktiven utgå från att näringen själv måste bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Stöd skall ges för den mängd jordbruksprodukter som behövs för vår fredstida konsumtion, vår livsmedelsberedskap i en- lighet med 1982 års försvarsbeslut och för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten. För överskjutande mängd jordbruksprodukter skall jordbruket bära kostnaderna. Nä- ringen bör i princip ges stor frihet att producera den volym som utifrån näringens utgångspunkter framstår som fördelaktig, främst då för en lönsam export. Kommittén anser att det liksom hittills torde bli nödvändigt att staten också medverkar i en marknadsreglering. För kött-, fläsk-, ägg- och broilerproduktionen förordar kommittén att den volym som bör stödjas genom prisregleringen i stort sett bör motsvara konsumtionen. Kommittén vill emellertid understryka att det måste finnas utrymme för viss import av utbytes- och komplette- ringskaraktär samt möjligheter att utveckla och marknadsföra nya produkter. Mjölkproduktionen bör på sikt, under hänsynstagande till kravet på en god livsmedelsberedskap, anpassas till en nivå som ungefärligen motsvarar konsumtionsutrymmet för mjölk och mejeriprodukter i fred samt självklart till lönsam export. Därvid bör dock beaktas behovet av viss import främst ost samt utrymme för utveckling och marknadsföring av nya produkter. Kommittén vill i detta sam- manhang understryka angelägenheten av att mjölkproduktionen är geografiskt väl differentierad.

121 Kommitténs analyser visar att den inhemska proteinfoderproduktio- nen kan förväntas öka framöver. Utan att någon särskild styråtgärd sätts in beräknas ärtarealen öka. Även oljeväxtodlingen beräknas framöver ta ytterligare viss åkerareal i anspråk. [! Kommittén anser det lämpligt att frågan om framställning av socker och andra sötmedel. sprit samt stärkelse görs till föremål för en sär- skild utredning innan ställning mer långsiktigt tas till omfattningen av sockerbets- och fabrikspotatisodlingen liksom till frågan om stär- kelseframställningen. [: Enligt kommitténs mening bör en produktion på överskottsarealen t. v. liksom hittills utgöras av spannmål. Detta spannmålsöverskott kan, om animalieproduktionen i enlighet med kommitténs förslag anpassas, komma att med nuvarande avkastningsutveckling ytterli- gare öka. Analysen visar att vårt behov av åkerareal för vår egen livsmedelsförsörjning med nuvarande trender i fråga om arealavkast- ning understiger den nu brukade arealen. Frågan om åkerarealens storlek bör emellertid inte ses enbart från vår egen försörjning med livsmedel utan rymmer flera ytterligare aspekter som bör vägas in i bilden såsom alternativa användningsmöjligheter för åkerarealen, restriktioneri användningen av handelsgödsel och växtskyddsmedel, åkerarealens betydelse för landskapsbilden, sysselsättning och regio- nalpolitik m.m. Den samhällsekonomiska kostnaden för den beräknade överskotts- arealen är relativt begränsad. Samtidigt medför den ökade arealen icke obetydliga fördelar för samhället i form av ett öppet odlingsland- skap och förbättrad livsmedelsberedskap samt från sysselsättnings- och regionalpolitisk synpunkt. Det är vidare svårt att f.n. bedöma den framtida betydelsen av energiproduktion. Under vissa förutsättningar kan dock produktion av etanol eller annan energigrödeproduktion på sikt bli ett konkur- renskraftigt alternativ. Likaså är det svårt att bedöma huruvida ytter- ligare restriktioner för användning av t. ex. handelsgödsel och växt- skyddsmedel kommer att införas vilka påverkar behovet av åker. Den närmaste framtiden rymmer åtskilliga möjligheter för jordbruket att utöver nuvarande användning av åkerarealen finna lönsamma alter- nativ för användning av den. Samhället bör ta ett delansvar för överskottsarealens kostnader. Andelen för samhället bör vara 40 %, medan näringen svarar för 60 %, räknat vid normalskörd. Samhällets kostnader beräknas första året bli 160 milj. kr. för att därefter minska. En uppskattning av kostnaden beräknas för en femårsperiod till 600 milj. kr. Det ankommer i första hand på jordbruket att aktivt arbeta för att anpassningsåtgärderna på vegetabilieområdet leder fram till att sam- hällets delansvar i finansieringen av överskottsproduktionen kan upphöra. En utvärdering av anpassningsåtgärderna skall ske efter femårsperiodens slut, varvid en bedömning görs om uppställda an- passningsmål uppnåtts också beträffande kostnadsansvaret. En totalfinansiering av samhällets kostnader skall ske. Denna bör ske inom jordbrukssektorns ram, t. ex. genom minskade livsmedels-

subventioner eller prispåslag med avräkning av mervärdeskatteeffek- terna på prishöjningarna.

Vad gäller de spannmålskvantiteter som åtgår för att uppfylla Sve- riges utfästelser i det internationella samarbetet mot världssvälten anger direktiven att de bör ingå i den volym för vilka priserna fast- ställs inom ramen förjordbruksprisregleringen. Det bör ankomma på statsmakterna att precisera dessa kvantiteter. D Det omfattande arbete som under åren lagts ned på att analysera

jordbrukarnas inkomst— och levnadsstandard och jämföra denna med andra gruppers redovisas 1 kap. 12. Den analys av jordbrukarnas inkomster som lämnats ger inte någon entydig bild av jordbrukarnas inkomster och levnadsstandard i relation till andra gruppers. Huru- vida inkomstmålet uppfyllts eller ej kan heller enligt kommitténs uppfattning aldrig exakt fastställas. Det blir här endast fråga om översiktliga och fortlöpande avstämningar dels gentemot andra yr- kesgrupper, dels mellan olika jordbrukarkategorier. Dessa bedöm- ningar kan endast ske i efterhand när material föreligger. De bör då avse en följd av år som bör ses i ett sammanhang. Jordbrukarnas inkomster påverkas av exportkostnaderna för överskotten. Vid in- komstjämförelser måste hänsyn tas till att jordbruket skall bära kost- naderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motive- rade. Detta innebär att jordbrukarnas inkomster kan vara lägre än jämförelsegruppernas på grund av exportkostnader. Lämplig korri- gering av exportkostnadens inverkan på inkomsten bör därför göras för här aktuella inkomstjämförelser. Det är enligt kommitténs mening angeläget att ytterligare material kan tas fram som belyser jordbrukarnas inkomster jämförda med andra småföretagargruppers. Härvid bör också prövas möjligheterna att utföra s. k. typgårdsberäkningar (modelljordbruk). Kommittén anser att stödformen lån med uppskjuten ränta bör av- vecklas.

Kommittén vill i detta sammanhang särskilt peka på den utsatta situation som vissa nyetablerade och högt skuldsatta jordbrukare be- finner sig i. För att åstadkomma en nödvändig förbättring för dessa kategorierjordbrukare bör övervägas om möjligheterna till finansiell rekonstruktion av företagen kan ökas ytterligare. Problemen är enligt kommitténs mening av en sådan omfattning att det därutöver är angeläget att det snarast görs en särskild översyn att de utsatta jord- brukarnas situation. Översynen bör även omfatta hur man i framti- den med risk för stigande kapitalkostnader skall få till stånd en nyetablering utan att den som etablerar sig har ett mycket stort eget kapital. Kommittén har, som framgår av kap. 13, funnit att både livsmedels- industrin och -handeln, trots vissa brister, i stort fungerar bra. En utgångspunkt för analyserna har varit att konkurrensen är en förut- sättning för att dessa led skall fungera effektivt. Det är enligt kommitténs mening väsentligt att stora företag inte utnyttjar sin dominerande ställning i vissa branscher till att påverka konkurrensen inom andra områden på ett otillbörligt sätt. Ägarkon-

centrationen har påverkat utvecklingen mot ökad storskalighet i till- verkningsprocesserna. En nackdel kan därvid vara riskerna för mins- kad variationsrikedom och i vissa fall minskad färskhet. Om produk- tion och lagerhållning fjärmas från de konsumentmarknader de skall betjäna kan det medföra att transport- och förpackningskostnader stiger oroväckande och att hållbarhetsbehandling blir ett återkom- mande inslag i hanteringen. El Kommittén har också haft till uppgift att belysa de utlandsägda företagens roll på livsmedelsområdet. Kommittén kan konstatera att dessa spelar en internationellt sett begränsad roll inom det svenska livsmedelssystemet. Inom vissa enskilda branscher och varuområden är dock deras andelar betydelsefulla. De utlandsägda företagen är i stor utsträckning verksamma inom delbranscher som ligger utanför jordbruksprisregleringen. Att de har en så begränsad betydelse inom det jordbruksprisreglerade området torde enligt kommitténs mening få tillskrivas lantbrukskooperationens starka ställning där. 3 Kommittén har särskilt låtit studera hur livsmedelshandeln fungerar. Kommittén har därvid funnit att den i stort sett fungerar väl. Att på samma självklara sätt som var vanligt på 1960-talet uppfatta den svenska dagligvaruhandeln som höggradigt effektiv är dock enligt kommitténs mening knappast rimligt. En slutsats från den genomför- da analysen är att det i fråga om butiksyta lokalt finns en inte obetydlig överkapacitet. Att konsumentpriserna totalt sett av detta skulle ha påverkats mer än ytterst marginellt förefaller enligt kom- mitténs analyser dock knappast troligt. Analysen av handelns förhål- landen har dock försvårats av bristen på ändamålsenliga data, varför det enligt kommitténs mening är angeläget att det statistiska under- laget förbättras. D Kommittén anför i kap. 14 att de speciella förhållanden som råder i norra Sverige särskilt bör beaktas vid jordbrukspolitikens utformning. Främst beredskapsskäl men även sysselsättnings- och miljöskäl talar enligt kommitténs mening för att en jordbruksproduktion av i stort sett nuvarande omfattning bibehålls i norra Sverige.

Stödet till jordbruket i norra Sverige bör enligt kommitténs mening liksom hittills utgå i form av prisstöd och regionalt rationaliserings- stöd. Prisstöd bör utgå till mjölk, kött, fläsk, modersuggor och getter samt till potatis.

Det regionala rationaliseringsstödet bör utformas så att likviditeten och den ekonomiska stabiliteten i företagen förbättras framför allt under de första åren efter en investering har utförts. Stöd bör utgå i form av räntebidrag, investeringsbidrag och Startbidrag.

Kommittén föreslår även en samordning av glesbygdsstödet och rationaliseringsstödet.

Om kommitténs förslag beträffande Norrlandsstödet skall kunna genomföras, vilket innebär att jordbruksproduktionen i norra Sveri- ge i stort måste bibehållas framför allt från regionalpolitisk synpunkt och av beredskapsskäl, måste man räkna med ökade medel för detta. D 1 kap. [5 redovisas kommitténs olika ågärder för att anpassa jord- bruksproduktionen till konsumtionen. När det gäller begränsningar av

produktionen är det svårt att finna åtgärder som samtidigt har en snabb verkan och dessutom verkar på längre sikt. Kortsiktiga selek- tiva åtgärder, t. ex. utslaktningspremier, bör användas restriktivt och i princip endast i kombination med åtgärder som också har en lång- siktigt verkande effekt.

Beträffande produktionsanpassning för mjölkproduktionen ställer sig kommittén med hänsyn till dess stora regionala betydelse tveksam till generell lönsamhetsförsämring för denna produktionsgren. Frå- gan om ett tvåprissystem för mjölk har diskuterats inom kommittén bl. a. som ett medel för att åstadkomma långsiktig balans. Kommittén erinrar härvid om att riksdagen våren 1984 bemyndigat regeringen att besluta om ett eventuellt tvåprissystem för mjölk. Jordbruksnämnden och jordbruket skall härvid först undersöka de tekniska möjligheter- na att införa ett sådant system.

Vad gäller övriga produktionsgrenar inom animalieområdet skall, som framgår av kap. 11, kommittén enligt direktiven utgå från att näringen själv måste bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Därför bör jordbruket ges stor fri- het att producera den volym som utifrån näringens utgångspunkter framstår som fördelaktig. Detta innebär att marknadsekonomin bör ges betydande spelrum. Det kan dock uppkomma särskilt besvärliga anpassningssituationer där samhällets medverkan i särskilda produk- tionsstyrande åtgärder är påkallad.

Kommittén har funnit att något behov av fortsatt investeringsförbud inte föreligger. Investeringsförbudet bör därför upphöra den 30 juni 1985.

Kommittén har utvärderat den styrning av ägg- och fläskproduktio- nens utbyggnad som sker genom differentierade avgifter och pristill- lägg. Kommittén ifrågasätter det befogade i att fortsättningsvis till— lämpa differentieringen. Kommittén föreslår därför att de angivna differentierade avgifterna och tilläggen tas bort så snart som möjligt, förslagsvis fr.o.m. den 1 januari 1986. Finansiering av den del av äggregleringen som f. n. sker genom den differentierade produktions- avgiften för ägg bör i stället kunna ske genom en icke differentierad avgift av lämplig storlek. Frågor rörande stödet till jordbruket och prisregleringens utformning behandlas 1 kap. 16. Kommittén har som framgår av kap. 4 ansett att de förhållanden som råder på den internationella marknaden innebär att jordbruket måste ges ett särskilt stöd. Detta stöd har hittills utgått i form av ett prisstöd samt en pris- och marknadsreglering på jord— brukets produkter (s. k. producentprislinje eller högprislinje). Alternativet till ett prisstöd är att gejordbrukarna önskvärda inkoms- ter på annat sätt än som nu där stödet i huvudsak betalas via höjda konsumentpriser. Ett sådant alternativt stöd kan utgå t. ex. i form av inkomsttillägg eller genom subventionering av produktionfaktorer- na. En väg som grundligt diskuterats i tidigare jordbruksutredningar är att övergå till en s. k. världsmarknadsprislinje (ibland benämnd lågprislinje eller frihandelslinje) i vilken priserna fritt anknyts till den internationella prisnivån. Stödet till jordbrukarna finansieras då ge-

nom skattemedel eller genom avgifter på konsumtionen. Stödet kan sedan utbetalas till jordbrukarna t. ex. i form av areal- eller pristil- lägg. Även direkta inkomstöverföringar har diskuterats. Frågan om införandet av en världsmarknadsprislinje har vid samtliga tidigare tillfällen som frågan prövats av tidigare utredningar avvisats av ut- redningarna och statsmakterna, både av statsfinansiella och andra skäl. Kommittén har inte bedömt att förutsättningarna för införande av en sådan prislinje är större nu än tidigare.

3 Kommittén anser att en åtskild redovisning för företag med verksam- het såväl inom som utom prisregleringen bör genomföras snarast möjligt. Kommittén anser det vara rimligt att den berörda förädlings- industrin frivilligt prövar möjligheterna att dela upp verksamheten i friståendejuridiska enheter. Om uppdelning eller särredovisning inte kommer till stånd i önskvärd omfattning och man finner att verkning- arna av sådana uteblivna åtgärder från allmän synpunkt har skadlig verkan får vid senare tidpunkt övervägas om andra åtgärder med anledning härav behöver vidtas. Vid prisöverläggningarna bör fortsättningsvis anges hur den före- slagna partiprishöjningen förväntas höja producentpriserna. Det vanligaste medlet som jordbruksnämnden har att tillgå för att rätta till uppkommande konkurrensproblem inom prisregleringen är förhandling med aktuella företag. Detta har hittills i huvudsak fun- gerat väl. Nämnden har också vissa begränsade medel att ingripa mot konkurrensbegränsningar som förekommer inom prisregleringen ge- nom att utnyttja de instrument som finns inom regleringen. Kommit- tén föreslår att nämnden också ges möjligheter till vitesföreläggan- den. 1] Jordbruksnämnden bör i fortsättningen särskilt följa i vilken ut- sträckning företagsuppdelningar kommer till stånd liksom övriga konkurrensfrågor inom prisregleringens område. [] Jordbruksprisregleringen bör enligt kommittén vara utformad så att den inte försvårar eller hindrar utveckling av nya produkteroch deras införande på marknaden. Kommittén anser att styrning av nya produkter dock bör äga rum i de fall en okontrollerad utveckling hotar det övergripande livsme- delspolitiska försörjningsmålet som fastlagts av statsmakterna.

Det kan hävdas att prissättningen inom regleringen bidragit till en högre prisnivå för vissa produkter medan prisnivån för andra hållits nere. Kommitténs ståndpunkt är att sådana modifieringar av priser och avgifter, vilket redan nu gäller, bör kunna göras som ett led i prisöverläggningarna på jordbrukets område.

Kommittén anser att utnyttjande av varor, vilka inordnats i jord- bruksprisregleringen, för framställning av tekniska produkter eller för annan användning än som livsmedel eller fodermedel bör få ske fritt eller med andra ord vara fri från restriktioner. El Kommittén förordar att ordningen med i princip obundna överlägg- ningarinom jordbruksprisregleringen bibehålls t. v. för att man bl. a. skall få större erfarenheter. [1 En undersökning vid lantbruksuniversitetet om maskinkapacitet ty-

der som anges i kap. 17 inte på att jordbruket har en olämplig maskinkapacitet. Det finns en viss tendens att man vid mindre gårdar har för hög kapacitet oftare än vad fallet är för de större gårdarna. Någon ytterligare förbättring av lånegarantivillkoren eller införande av nya stödformer för att främja samverkan synes inte vara motiverat. Rådgivning i samverkansfrågor bör emellertid ges hög prioritet i bl. a. den verksamhet som lanbruksnämnderna bedriver. Nu gällande riktlinjer för rationaliseringspolitiken har enligt kommit- téns mening i stort sett fungerat väl under den tid de har tillämpats. Kommittén anser det därför inte motiverat, att med anledning av de överväganden som kommittén gör beträffande jordbrukspolitiken i övrigt, föreslå någon förändring av principerna för rationaliserings- politiken.

En begränsning av inflödet av vissa resurser i jordbruket är enligt kommitténs mening nödvändig under de närmaste åren för att åstad- komma en bättre balans mellan produktion och behov av främst animalieprodukter. Detta bör komma till uttryck i såväl rådgivningen som tillämpningen av den markpolitiska lagstiftningen och det stat- liga finansieringsstödet.

1. Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

1.1. Direktiven m. m.

Kommittén tillsattes den 14 januari 1983 och antog namnet 1983 års livsmedelskommitté (LMK). I direktiven anför föredraganden, chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Lundkvist, följande.

Sedan ca 50 år tillbaka har vi i vårt land en reglering av priserna på jordbruks- produkter. Denna har kombinerats med andra åtgärder på jordbruksområdet och därigenom har en jordbrukspolitik formats, vars syfte och inriktning varierat under åren. Grundläggande faktorer har varit produktionens omfattning med hänsyn tagen till beredskap och avsättningsmöjligheter inom landet, prissättning- en på jordbruksprodukter under hänsynstagande till konsumenternas intresse av livsmedel av god kvalité till rimliga priser och inkomstmålsättningen förjordbru- karna samt en fortgående rationalisering av jordbruksnäringen.

Utvecklingen i samhället har lett till att f. n. endast 4-5 % av landets yrkesverk- samma befolkning är sysselsatt inom jordbruket med binäringar. Detta är ett resultat också av den rationalisering som skett inom jordbruket och som bygger på ökat utnyttjande av en ständigt förbättrad teknik i form av maskiner och andra produktionsmedel. Denna utveckling har i förening med stigande markvärden lett till att jordbruket har blivit mycket kapitalintensivt, vilket särskilt gör sig gällande vid nyetablering.

Dejordbrukspolitiska åtgärderna samordnades för första gången genom beslut av riksdagen år 1947. Riktlinjer för jordbrukspolitiken har därefter fastställts av riksdagen år 1967 (prop. 1967:95, JoU 1967125, rskr 1967z280) och de nu gällande år 1977 (prop 1977/78:19, JoU 1977/78:10, rskr 1977/781103). De riktlinjer som således vid dessa tillfällen har fastlags av riksdagen brukar beskrivas i form av tre delmål för jordbrukspolitiken, nämligen produktionsmålet, inkomstmålet och effektivitetsmålet. Formuleringarna av målen här liksom deras inbördes tyngd skiftat mellan de olika besluten.

Enligt 1967 års riksdagsbeslut skulle jordbrukspolitiken inriktas på en fortsatt snabb rationalisering samtidigt som en viss samhällsekonomiskt motiverad minskning av produktionens omfattning genomfördes. Vidare skulle prissätt- ningen på jordbrukets produkter fortlöpande avvägas med beaktande av samhäl- lets, jordbrukarnas och konsumenternas intressen. Detta innebar att jordbruks- politiken fick samma huvudsyften som den allmänna ekonomiska politiken, nämligen att främja fortsatt välståndsökning och att medverka till att alla grupper blev delaktiga härav. Förjordbruket blev målet att till lägsta möjliga samhällseko— nomiska kostnad åstadkomma en jordbruksproduktion av önskad storlek och samtidigt ge de ijordbruket sysselsatta delaktighet i den allmänna standardsteg- ringen samt ge konsumenterna bra livsmedel till så låg kostnad som möjligt.

Enligt 1977 års riksdagsbeslut är utgångspunkten för jordbrukspolitiken att landets naturliga resurser för jordbruksproduktion skall utnyttjas. Enligt riktlin- jerna skall ett huvudsyfte med jordbrukspolitiken vara att tillförsäkra dem som är sysselsatta inom jordbruket i alla delar av landet en ekonomisk och social stan- dard som är likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår. Vidare skall jordbrukspolitiken ha till mål att tillgodose konsumenternas berättigade krav på säker tillgång till livsmedel av hög kvalité till rimliga priser. Ett viktigt led i de statliga insatserna blir därför enligt riksdagsbeslutet att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag och att genom stöd till forskning, försök och rådgivning medverka till utvecklandet av en teknik som kan utnyttjas vid sådana företag. De ekologiska och miljömässiga aspekterna på jordbruket skall därvid särskilt beaktas. Jordbrukspolitiken skall vidare ges en sådan inrikt- ning att jordbruket och därtill knutna verksamheter kan medverka i en aktiv regionalpolitik.

Produktionsmålet utformades som delmål avseende åkerarealen. mjölkpro- duktionen och driftsinriktningen i övrigt. Beträffande åkerarealen gäller att den brukningsvärda åkerjorden skall utnyttjas för jordbruksproduktion, vilket inne- bär ett bibehållande av ungefär nuvarande åkerareal. Den fredstida mjölkpro- duktionen skall upprätthållas vid en nivå som ungefär motsvarar konsumtions- behovet av mjölk och mjölkprodukter. För övriga animalieprodukter skall efter- strävas att balans i stort sett uppnås mellan produktion och avsättningsutrymme inom landet. Det överskott som uppkommer till följd av målsättningen i fråga om åkerarealen skall i första hand utgöras av spannmål.

lnkomstmålet skulle särskilt beaktas vid prissättningen avjordbruksprodukter- na. Däremot fanns det enligt riksdagsbeslutet inte anledning att precisera inkomst— målet genom att ange vilka grupper som skulle jämföras och hur jämförelsen skulle gå till. Det framhölls därvid att det gällde att ta hänsyn till såväl ekonomisk som social standard, varför det var svårt att göra exakta mätningar. Vid sidan av att inkomstmålet skulle avse i första hand heltidssysselsatta inom jordbruket skulle en strävan vara att nå en ökad utjämning av inkomsterna mellan olika jordbrukarkategorier. Samtidigt som syftet skulle vara att de som är sysselsatta inom jordbruket skulle kunna följa med i den allmänna standardökningen som kan uppnås i vårt land fick detta inte ses som en lönsamhetsgaranti för varje enskilt företag. När det gällde prissättningen framhölls i beslutet att det borde föreligga en betydande frihet vid valet av utgångspunkter för prissättningen.

Effektivitetsmålet innebär att rationaliseringspolitiken i första hand skall främ- ja uppbyggandet och vidmakthållandet av effektiva familjeföretag. Härigenom skapas enligt beslutet förutsättningar för att framställa jordbruksprodukter till en acceptabelt låg produktionskostnad och samtidigt uppnå inkomstmålet för de i jordbruket yrkesverksamma. Detta skall vara rationaliseringspolitikens huvud- syfte. Därutöver skall enligt beslutet rationaliseringspolitiska medel liksom dittills kunna användas för att nå andra från samhällelig synpunkt angelägna mål. Bl.a. skall rationaliseringspolitiken kunna fungera som ett regionalpolitiskt instru- ment.

De medel som enligt riksdagsbeslutet skall användas för att förverkliga de jordbrukspolitiska målen är, liksom tidigare, i första hand ett prisstöd på jord— bruksprodukter (jordbruksprisregleringen), statliga åtgärder för att stimulera ra- tionaliseringen i jordbruket samt en markpolitisk lagstiftning. Prisstödet skall främst ges i form av ett gränsskydd, vid behov kompletterat med marknadsregle- rande åtgärder (s.k. producentprislinje). I viss utsträckning skall stödet kunna utgå i form av särskilda pristillägg finansierade med statliga medel (s. k. mellan- prislinje).

Behovet av en utredning

Sedan riksdagen år 1977 fattade beslut om riktlinjerna för jordbrukpolitiken har de samhällsekonomiska förhållandena förändrats. Utvecklingen i svensk sam— hällsekonomi har från slutet av 1970-talet lett fram till ett mycket stort budgetun- derskott, bristande balans i utlandsaffärerna, kraftiga prisstegringar och en myc- ket hög räntenivå. Orsakerna till detta står att finna dels i den svaga tillväxten i världsekonomin, dels i den ekonomiska politik som under denna tid förts i Sverige. Effekterna av denna ekonomiska politik har skärpt konflikterna mellan dejordbrukspolitiska mål som uppställdes år 1977 och försvårat möjligheterna att tillgodose dem.

Konsumenterna har drabbats av kännbara prishöjningar på livsmedel bl.a. som en följd av att den bristande balansen i ekonomin lett till en kraftig kostnads- ökning både inom jordbruket och i efterföljande led. Samtidigt har realinkoms- tema för stora grupper konsumenter sjunkit kraftigt. Därtill kommer att den betydande minskningen av livsmedelssubventionerna som genomförts ytterligare höjt livsmedelspriserna. Fr. o. m är 1977 och fram till nu har priserna på de subventionerade baslivsmedelen mer än fördubblats. Detta har lett till att kon- sumtionen av vissa livsmedel, främst kött och fläsk. minskat samtidigt som en viss ökning av produktionen ägt rum genom att jordbrukarna sökt kompensera en sjunkande lönsamhet med ökade arbetsinsatser och större besättningar. Jordbru- ket kan därför inte avsätta hela sin produktion inom landet utan måste i allt högre grad sälja produkterna utomlands med ökade exportkostnader som följd.

Inflationen och det höga ränteläget har också vållat svåra ekonomiska problem inom jordbruket och då inte minst för de nyetableradejordbrukarna. Det har i sin tur lett till att intresset för investeringar inom jordbruket minskat. inte minst under de senaste åren. På sikt kan detta medföra att den effektivitet som utmärker svensktjordbruk och är en viktig förutsättning för att dejordbrukspolitiska målen skall uppnås riskerar att gå förlorad.

Jordbrukspolitiken är inriktad på att bl. a. ge producenterna ett prisskydd mot utländsk konkurrens. Denna politik förutsätter att konsumenterna kan lita på att de får så bra livsmedel som möjligt till rimliga priser. Den förutsätter också att jordbrukarna kan utveckla och driva sin näring så att de får möjlighet att uppfylla konsumenternas krav och önskemål. Den redovisade utvecklingen i svensk sam- hällsekonomi gör emellertid att den jordbrukspolitik som beslöts år 1977 inte längre fungerar på det sätt riksdagen förutsatte när beslutet fattades. Det blev , därför nödvändigt att inför överläggningar om prisregleringen för tiden efter den 30juni 1982 vidta särskilda förberedelser genom att tillkalla en särskild kommitté för ändamålet. Jag vill i sammanhanget också fästa uppmärksamheten på att en rad utredningar under senare år tillsatts för att utreda olika delproblem inom jordbrukspolitikens ram. Redan tillkomsten av dessa utredningar utgör i sig ett tecken på att den förda jordbrukspolitiken i åtskilliga hänseenden inte lett till avsett resultat.

Den bakgrund jag nu skisserat utgör enligt min mening ett starkt motiv för att en översyn av jordbrukspolitiken snarast kommer till stånd. Enligt min mening är det också alltmer angeläget att sätta in jordbrukspolitiken i ett vidare samman- hang, nämligen i ett livsmedelspolitiskt perspektiv.

Den totala konsumtionen av livsmedel (exkl. alkoholdrycker och tobak) upp— gick år 1981 till ca 65 miljarder kronor. Den privata konsumtionen av livsmedel utgjorde ca 20 % av all privat konsumtion. Av den totala livsmedelskonsumtionen år 1981 avsåg ca 38 miljarder kronor eller nästan 60 % sådana livsmedel som i råvaruledet omfattas av jordbruksprisregleringen. Värdet av dessa livsmedel upp- gick i prisregleringsledet till ca 21 miljarder kronor. Genom livsmedelssubventio- nerna sänktes emellertid priserna, varför ett belopp av ca 17 miljarder kronor

fördes vidare till konsumenterna. Med prisregleringsledet avses här det led i vilket priserna på jordbruksprodukter regleras, dvs. för animalier i huvudsak partiledet och för vegetabilier i huvudsak priset hos jordbrukarna.

Av det totala värdet inom jordbrukprisregleringen gick 1981 ca 15 miljarder kronor till att täcka jordbrukarnas kostnader för inköpta produktionsmedel och ca 3 miljarder kronor utgjorde kostnader för den del av livsmedelsindustrin (bl. a. mejerier och slakterier) som ligger inom jordbruksprisregleringen. Ersättningen tilljordbrukarna för eget arbete och eget kapital uppgick till ca 3 miljarder kronor.

Den jordbruksprisreglerade sektorn är således av stor betydelse för konsumen- ternas livsmedelsutgifter. Förädling och distribution av jordbruksprodukter, som till vissa delar omfattas av jordbruksprisregleringen, svarar också för en väsentlig del av utgifterna. Därtill kommer utgifter för sådana livsmedel som inte omfattas av jordbruksprisregleringen.

Alla delarna i den s.k. livsmedelskedjan spelar således en viktig roll för de slutliga konsumentpriserna på livsmedel. De är också alla beroende av varandra. Så t. ex. kan svensk jordbruksproduktion inte upprätthållas utan att vi har en effektiv inhemsk livsmedelsindustri som tar hand om jordbrukets råvaror. Jord- bruket och livsmedelsindustrin utgör också en viktig marknad för annan industri och för servicenäringarna som tillverkar insatsvaror. förnödenheter. ger service och transporter. Av stor betydelse förjordbruket och livsmedelsindustrin är också hur distributionen och handeln är uppbyggd.

Utvecklingen inom livsmedelsindustrin kännetecknas av en fortgående kon— centration av såväl ägandet som av tillverkningen till större och färre produktions- enheter. Inom både livsmedelsindustrins råvaru- och förädlingsdel har de produ- centkooperativa föreningarna och företagen en mycket stark ställning. De har också en betydande andel i handeln med jordbrukets produktionsmedel. Också i övrigt är livsmedelsindustrin starkt koncentrerad. I detta sammanhang bör även det ökade multinationella inslaget i livsmedelsindustrin framhållas. Den starka koncentrationen gäller i hög grad också distribution och handel.

Tillsammans utgör de olika delarna i livsmedelskedjan en väsentlig del i vår samhällsekonomi. Den ger helt eller delvis sysselsättning åt långt fler än vad de tidigare angivna 4-5 % sysselsatta inom jordbruket ger uttryck för.

Förutom de ekonomiska sambanden mellan livsmedelskedjans olika delar har vi alltmer blivit uppmärksammade på den roll som födan har för vår hälsa. Konsumenterna bör givetvis ha tillgång till från närings— och hälsosynpunkt tillfredsställande livsmedel till rimliga priser men de bör också fritt kunna välja dessa livsmedel efter tycke och smak.

Inom de olika delarna av livsmedelskedjan används i ökad utsträckning ke- mikalier av olika slag i form av handelsgödsel och bekämpningsmedel ijordbru— ket samt tillsatser i fodermedel och livsmedel. Denna utveckling har bl. a. lett till ökad avkastning och effektivitet inom jordbruket och livsmedelsindustrin samt underlättat distributionen av livsmedel. Samtidigt har denna utveckling medfört en oro hos många konsumenter för hälsorisker. För att begränsa riskerna för konsumenterna har åtgärder vidtagits, bl.a. i form av en livsmedelslagstiftning som möjliggör en kontroll av våra livsmedel.

I vårt land råder sedan länge en bred politisk enighet om att vi skall ha en hög grad av självförsörjning för att kunna trygga behovet av livsmedel både i fred och i händelse av avspärrning. Detta förhållande har också varit grundläggande när målen för jordbrukspolitiken lagts fast. Vår livsmedelsförsörjning är emellertid i dag mycket sårbar. Således är bådejordbruket och livsmedelsindustrin i hög grad importberoende vad gäller vissa produktionsmedel. Livsmedelssektorn som hel- het är för sin verksamhet i stor utsträckning beroende av energi, datorteknik, transporter och personal i nyckelbefattningar. Härtill kommer den tidigare be- skrivna utvecklingen inom industrin och handeln. Tillverkningsresurserna liksom

råvarutillgångarna är ojämnt fördelade inom landet. Vissa försörjningsviktiga livsmedel tillverkas endast vid ett fåtal anläggningar.

Av vad jag nu har redovisat framgår att jordbruksnäringen är grunden för den största delen av vårt lands livsmedelsförsörjning. Förädlingen av råvaran och distributionen av färdiga livsmedel är viktiga led i självförsörjningen. Ett ökat internationellt beroende gör sig gällande inom livsmedelsindustrin. Denna om- ständighet påverkar vår livsmedelsförsörjning och dess sårbarhet. En ytterligare faktor av betydelse för ett vidgat livsmedelpolitiskt perspektiv är den ökande medvetenheten om betydelsen av att konsumenterna får tillgång till livsmedel som främjar folkhälsan. Det finns således flera skäl för en samlad livsmedelspo— litisk utredning. För detta ändamål bör en särskild kommitté tillkallas.

Utgångspunkter för utredningsarbetet

Som en utgångspunkt för kommitténs arbete vill jag fastslå att huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik och därmed också förjordbrukspolitiken måste vara att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Detta bör ske genom en långsiktig och planerad hushållning med de naturresurser som utnyttjas i jordbruket och under hänsynstagande till miljön. [ 1977 års jordbrukspolitiska beslut gjordes inkomstmålet till huvudsyfte för jord- brukspolitiken. Som framgår av vad jag nyss anfört harjag en annan uppfattning om vad som skall vara jordbrukpolitikens huvudmål. Som likställda delmål för jordbrukspolitiken bör således under huvudsyftet att trygga vår livsmedelsför— sörjning gälla att konsumenterna får tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra jämförbara grupper likvär— dig standard. Att konsumentmålet och inkomstmålet blir likställda är enligt min mening en viktig förutsättning för attjordbrukspolitiken skall kunna mötas med förtroende både av konsumenter och jordbrukare.

Familjejordbruket kommer också framöver att vara den dominerande företags— formen inom ramen för en geografiskt väl diffentierad jordbruksproduktion. Jag vill här understryka den roll jordbruket spelar för sysselsättningen i bygder där det råder brist på andra arbetstillfällen. Brukningsrätten bör tryggas för dem som är mest lämpade att drivajordbruk. Detta bör också ligga till grund vid en översyn av nu gällande jordbrukspolitik.

Av utredningstekniska skäl bör en avgränsning göras så att kommitténs arbete inriktas på de jordbruksprisreglerade produkterna och de livsmedel i vilka ingår sådana produkter. Samtidigt bör emellertid beaktas den betydelse trädgårdspro- dukter och fisk har för vår försörjning.

Produktionsmålet

l977 års riksdagsbeslut om produktionsmålet grundade sig på bedömningar och förslag av 1972 års jordbruksutredning. Produktionsmålet utformades med hän— syn tagen till kraven på en god livsmedelsberedskap, den internationella livsme- delssituationen, regionalpolitiska och samhällsekonomiska hänsyn samt miljö- vårdsskäl. Kommittén bör pröva om de bedömningar som gjordes i fråga om produktionsmålet i samband med 1977 års beslut alltjämt kan utgöra grund för produktionsmålets utformning eller om utvecklingen sedan år 1977 kräver för- ändringar av inriktningen av produktionsmålet. Kommittén bör därvid ha som en utgångspunkt den inriktning av försörjningsberedskapen som fastlades i 1982 års försvarsbeslut. Detta innebär bl. a. att samhällets minimibehov av livsmedel skall kunna tillgodoses med hög säkerhet i kriser och krig. Det önskvärda målet är att livsmedelsproduktionen kan ställas om till i huvudsak självförsörjning. Härvid

vill jag också understryka vad jag nyss har anfört om vikten av en geografiskt väl differentierad produktion.

Vid sina överväganden bör kommittén också beakta de begränsningar i an- vändningen av kemiska medel som kan bli en följd av de förslag som utredningen om användningen av kemiska medel i jord- och skogsbruket (Dir l979zl l9) väntas lägga fram.

Betydande överskott föreligger på jordbruksprodukter. Dessa överskott tende- rar att öka. De måste avsättas på världsmarknaden till priser som inte oväsentligt understiger vad som behövs för att ge producenterna täckning för deras kostnader och nödvändiga arbetsersättningar. Kostnaderna för att avsätta dessa överskott påverkar därför i ett längre perspektiv livsmedelsprisernas utveckling i vårt land om huvudsyftet med nu gällandejordbrukspolitik skall uppfyllas. Kommittén bör analysera konsekvenserna av överproduktionen för konsumenterna och för sam- hällsekonomin.

Förslag bör med förtur lämnas till sådana åtgärder som snarast kan åstadkom- ma bättre balans mellan produktion och konsumtion.

Kommittén skall utgå ifrån att näringen själv måste bära kostnaderna för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade. Därmed understryks det ansvar jordbruksnäringen måste känna för att åstadkomma en anpassning av produktionen till de mål som ställs upp för jordbrukspolitiken i vår livsmedels- försörjning. I detta sammanhang kan kommittén förutsättningslöst pröva någon form av investerings- eller etableringskontroll och effekterna av en sådan åtgärd från såväl konsument— som producentsynpunkt.

] anslutning till frågan om produktionsmålet bör belysas förutsättningarna att använda åkermark för ökad produktion av proteinfoder som kan ersätta import och för produktion av energigrödor.

lnkomstmålet

Kommittén bör belysa inkomster, privatkonsumtion, sparande, förmögenhets— ställning och standardutveckling för olika kategorierjordbrukare samt göra mot- svarande studie för såväl andra företagare som löntagargrupper. Därvid bör bl. a. kapitalförändringarnas inverkan på lantbrukarnas och jämförbara gruppers in— komstförhållanden samt effekterna av olika skatteregler analyseras. Den kom- mitté som har tillsatts för att utreda kapitalförändringarnas inverkan på lanbru- karnas inkomstförhållanden (Dir 1980117) bör därmed upphöra. Den av mig nu föreslagna kommittén bör vidare redovisa vilka för— och nackdelar som nuvaran- de metoder för inkomstjämförelser och inkomstföljsamhet har samt mot bak- grund härav överväga om det finns skäl att ändra tillvägagångssättet. Jordbrukare är enligt min mening mer företagare än löntagare. Betydande svårigheter upp- kommer därför närjordbrukares inkomster skall jämföras med löntagares. Kom— mittén bör därför utarbeta metoder som gör det möjligt att i stället jämföra jordbrukares ekonomiska förhållanden med andra företagargrupper.

Förutsättningarna för en mera solidarisk inkomstpolitik inom jordbruksnä- ringen bör undersökas och åtgärder övervägas för att uppnå en bättre fördelning mellan olika jordbrukarkategorier av det totala stödet till jordbruket. Härvid bör bl. a. uppmärksammas den situation som nyetablerade jordbrukare hamnar i liksom den som gjort eller gör stora investeringar. Den i samband med 1977 års riksdagsbeslut inrättade formen av lån med uppskjuten ränta samt de inom ramen för jordbruksprisregleringen införda stödformerna räntestöd och etableringsstöd bör därvid utvärderas.

Rationaliseringsfrågor

En rationellt bedriven jordbruksproduktion är en av förutsättningarna för att garantera konsumenterna livsmedel till rimliga priser och samtidigt uppnå in- komstmålet för de i jordbruket yrkesverksamma. En fortsatt rationalisering av jordbruksnäringen är därför nödvändig. Rationaliseringen bör liksom hittills syfta till att bygga upp och vidmakthålla effektiva jordbruksföretag.

Enligt min mening finns det inte anledning att nu göra någon översyn av de allmänna principerna för jordbrukets rationalisering. Kommittén bör inte ta upp denna fråga om den inte aktualiseras i samband med andra frågor som kommitten behandlar. Kommittén bör dock utvärdera de åtgärder för styrning av animalie— produktionen i form av differentierade avgifter och pristillägg som har tillämpats under senare år. Vidare bör uppmärksamhet ägnas åt sambandet mellan rationa- liseringen och regionalpolitiskt motiverade strävanden att främja utvecklingen i glesbygderna. Självfallet bör även i fortsättningen regionalpolitiska hänsyn tas vid jordbrukets rationalisering.

Kommittén bör i detta sammanhang också skaffa sig en överblick över den investeringsutveckling som skett på maskinsidan och i vilken mån denna kan anses stå i ett rimligt förhållande till de fördelar som vunnits ur rationaliserings- och produktionsutvecklingssynpunkt. Konsekvenserna av kapitalintensiteten bör belysas. Kommittén bör därvid söka belysa vilka fördelar som skulle kunna vinnas på ett ökat gemensamt utnyttjande av maskinparken och genom vilka åtgärder en sådan utveckling skulle kunna främjas. Kommittén bör även övervä- ga hur olika former av samverkan och sambruk skulle kunna främjas inom rationaliseringsstödets ram.

Utredningen om jordbrukets kapitalförsörjning lade i december l98l fram sitt betänkande (Ds E l981zl4) Jordbrukets kapitalförsörjning. Betänkandet har re- missbehandlats och bereds f. n. inom ekonomidepartementet. l avvaktan på re— geringens ställningstagande till utredningens förslag bör frågor om jordbrukets kapitalförsörjning därför inte tas upp om de inte aktualiseras i samband med andra frågor som kommittén behandlar.

Jordbruksprisregleringens utformning

Det enligt det jordbrukspolitiska beslutet gällande inflationsskyddet syftar till att ge jordbruket och viss livsmedelsindustri kompensation för prishöjningar på inköpta produktionsmedel. Kostnadsersättningen till jordbruket mäts med det 5. k. produktionsmedelsprisindex (PM-index). Beträffande kostnaderna för upp- samling och förädling lämnas kompensation med hänsyn till den faktiska kost— nadsutvecklingen. lnflationsskyddet har i sin nuvarande konstruktion tillämpats fr.o.m. regleringsåret 1974/75. Vissa modifieringar har emellertid vidtagits un- der denna tid.

En central uppgift för den ekonomiska politiken kommer framöver att vara att bryta den nuvarande inflationsutvecklingen. Ett led i detta arbete kommer att vara en strävan att så långt som möjligt undvika automatiska indexuppräkningar. Kommittén bör mot denna bakgrund utvärdera det nu tillämpade inflationsskyd- det förjordbruket och därvid också överväga ett system enligt vilket kostnadsök- ningen kan kompenseras på annat sätt än på grundval av en indexutveckling. Om kommittén vid sina överväganden finner att någon form av index är nödvändig, bör den föreslå erforderliga förändringar i nuvarande PM-index alternativt utfor- ma annat index.

Inflationsskyddet är kompletterat med ett system för inkomstföljsamhet. Detta system måste också fortsättningsvis givetvis anpassas med utgångspunkt i in— komstmålsättningen.

Kommittén bör överväga metoder för att fastställa den mängd jordbrukspro— dukter som behövs för vår fredstida konsumtion, vår livsmedelsberedskap i enlighet med 1982 års försvarsbeslut och för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten. För den sålunda fastställda voly- men bör priser fastställas inom ramen för jordbruksprisregleringen. För övrig produktion bör jordbruket i fortsättningen ta ansvaret.

Kommittén bör redovisa utfallet av prisstödet sedan nuvarande riktlinjer här- för fastställdes och om denna redovisning så föranleder föreslå vilka åtgärder som bör vidtas för att tillförsäkra jordbrukarna det avsedda stödet. Kommittén bör särskilt analysera effekterna på prissättningen av nuvarande system för kostnads- kompensation till förädlingsledet inom jordbruksprisregleringen. Vidare bör kommittén, mot bakgrund av vad jag nyss anfört om inkomstmålet, överväga möjligheterna att ytterligare differentiera prisstödet till olika kategorier jordbru- kare.

Kommittén bör i övrigt vara oförhindrad att ta upp de frågor om prisreglering- en som den finner nödvändiga mot bakgrund av sina överväganden i andra frågor.

1972 års jordbruksutredning uttalade sig enhälligt för en översyn av konsu- mentdelegationens möjligheter att göra konsumenternas intressen gällande i sam- band med prisöverläggningarna. Som jag tidigare framhållit är det av utomor- dentlig vikt att jordbrukspolitiken kan mötas med förtroende av såväl producen- ter som konsumenter. Konsumenternas förtroende för livsmedelspolitiken blir i hög grad beroende av hur informationen om och insynen ijordbruksprisregle- ringen fungerar. Enligt min mening bör därför möjligheterna att förbättra kon- sumenternas information om och inflytande på prissättningen på jordbrukspro- dukter ses över av kommittén.

Förädling och distribution av livsmedel

Som jag anfört i det föregående kännetecknas de olika leden i livsmedelskedjan av en ökad koncentration. Kommittén bör analysera vilka effekter ägarkoncen- trationen och koncentrationen till färre och större anläggningar inom livsmedels- industrin får på prissättningen till konsument och på möjligheterna att uppfylla de jordbrukspolitiska målen. Kommittén bör också söka bedöma vilken roll de stora multinationella livsmedelsföretagen kan komma att spela för utvecklingen i dessa sammanhang. Livsmedelsindustrin spelar också en viktig roll för syssel- sättningen. Även effekterna av den angivna utvecklingen för sysselsättningen bör därför belysas. Motsvarande analys bör ske beträffande distributionsledet.

Kommittén bör i anslutning härtill också analysera och dra erforderliga slut- satser av samspelet och beroendet mellan de olika leden i livsmedelskedjan samt de olika ledens betydelse för prissättningen gentemot konsumenterna. Härvid bör övervägas hur en mer öppen redovisning av de olika ledens kostnader och intäkter kan åstadkommas. Vidare bör särskild uppmärksamhet ägnas åt hur kostnadsförändringar av skilda slag i detjordbruksprisreglerade ledet vidareförs i förädling- och distributionsleden till konsumenten. Olika parters insyn i och inflytande på prissättningen bör redovisas. Vidare bör beaktas konsumenternas intresse av att det finns utrymme för nya produkter och metoder.

Till en samlad översyn av livsmedelsförsörjningen hör som jag tidigare angett givetvis också frågan om åtgärder för att förbättra folkhälsan. Utvecklingen inom de olika leden av livsmedelskedjan bör därför också analyseras med hänsyn till effekter på livsmedlens kvalité och näringsinnehåll. Kommittén bör redovisa om förändringar är önskvärda av konsumtionen med hänsyn till folkhälsosynpunk— ter och i så fall vilka möjligheter som finns att påverka konsumtionen och därmed också produktionsinriktningen.

Kommittén bör belysa utrikeshandelns roll för vår livsmedelsförsörjning. En viktig uppgift för kommittén blir därvid att beakta våra handelspolitiska intressen och åtaganden vid utformningen av livsmedelspolitiken. Detta kan ske bl. a. genom en politik som inte leder till överskott som måste avsättas till priser som av andra länder kan uppfattas som subventionerade.

Ett viktigt led i detta sammanhang utgör också ett aktivt tillvaratagande av möjligheterna till export av bearbetade varor. Kommittén bör därför, med beak- tande av internationella handelspolitiska regler, analysera möjligheterna från olika utgångspunkter att främja exporten av högförädlade livsmedel.

Livsmedelsförsörjningens sårbarhet

Jag vill härefter övergå till frågan om livsmedelsförsörjningens sårbarhet. Denna har delvis redan belysts genom vissa utredningar och studier, bl. a. inför 1982 års totalförsvarsbeslut.

Enligt min mening bör emellertid en samlad översyn ske av livsmedelsförsörj— ningens sårbarhet från olika synpunkter. Med hänsyn till att överväganden om åtgärder för att minska sårbarheten i olika led påverkar bedömningar av bl. a. jordbruksproduktionens omfattning bör sådana överväganden göras inom ramen för denna kommitté. Den kommitté som våren l982 tillkallades med uppdrag att utreda livsmedelsförsörjningens sårbarhet (Dir l982zl3) bör därför upphöra. Huvudinriktningen i den senare kommitténs direktiv bör emellertid kunna gälla även för den av mig nu föreslagna livsmedelspolitiska utredningen.

Utredningen bör omfatta hela livsmedelskedjan. En kartläggning av sårbarhe- ten bör göras och överväganden ske av vilka anpassningar som i fredstid behövs för att upprätthålla försörjningstryggheten vid såväl lång- som kortvariga stör— ningar i fredstid som vid långvarig avspärrning eller krig. De olika ledens beroen- de av stödfunktioner i form av energi av skilda slag, insatsvaror, maskiner, reservdelar, arbetskraft, transporter m. m. bör närmare analyseras.

Livsmedelsförsörjningens sårbarhet har i väsentlig grad sitt ursprung i bl. a. vårt ökade utlandsberoende, den tekniska utvecklingen, centraliseringssträvan- den, utnyttjande av stordriftsfördelar och bl. a. härigenom ökad geografisk kon- centration. Kommittén bör studera möjligheterna att minska sårbarheten genom att beredskapsaspeklerna beaktas på ett tidigt stadium i produktions- och sam- hällsplaneringen. Om man vill minska de risker som sårbarheten medför, behöver olika slag av beredskapsåtgärder vidtas. Därför bör bl. a. samspelet mellan för— sörjningsansvariga myndigheter och de olika leden inorn livsmedelsförsörjningen analyseras och övervägas. Samtidigt bör också beaktas förutsättningarna för import som är viktig från beredskapssynpunkt.

Som tidigare nämnts är inom vissa sektorer av vital betydelse för livsmedelsför- sörjningen produktionen koncentrerad till ett eller ett fåtal företag. Det kan i sådana fall vara angeläget att i fredstid skapa förutsättningar för att förhindra avveckling. Kommittén bör därför överväga åtgärder som kan trygga försörj- ningssäkerheten i sådana fall.

Kommittén bör fortsätta det utredningsarbete som påbörjats genom en av statensjordbruksnämnd utförd produktionsomställningsstudie. Därvid bör över- vägas olika styrmedel och deras tillämpbarhet inom olika produktionsgrenar. Möjligheterna att genom inhemsk produktion ersätta importbortfall av produk— tionsmedel bör studeras närmare. Därvid bör också uppmärksammas att nödvän— diga kunskaper på berörda områden kan behöva säkras inom landet.

I direktiven till den tidigare nämnda kommittén med uppdrag att utreda livs— medelsförsörjningens sårbarhet anfördes att kommittén skulle överväga vilka speciella behov av forskning som föreligger vid Sveriges lantbruksuniversitet och andra institutioner och vilka anpassningar som är önskvärda för att försörjnings-

tryggheten inom livsmedelsområdet därigenom skulle kunna förbättras. Dessa forskningfrågor bör nu i stället övervägas av den särskilda utredare som har tillkallats för att göra en översyn av livsmedelsforskningen m. m. (Dir l982:73). Samråd mellan den av mig nu föreslagna kommittén och utredaren bör äga rum i de frågor som de båda utredningsuppdragen aktualiserar.

Redovisning av förslag

Som jag tidigare har anfört bör kommittén med förtur behandla frågan om bl. a. produktionsöverskotten. Frågor av grundläggande betydelse för de överläggning- ar som avser tid efter den 30 juni 1984 bör också behandlas med förtur. Förslag i dessa hänseenden bör presenteras senast den ] oktober l983. I övrigt bör kommitténs slutliga förslag föreligga senast den 1 oktober l984.

Under utredningsarbetets gång har regeringen till kommittén överläm— nat betänkandet (Ds Jo l982:7) Statligt stöd till jordbruket i norra Sverigejämte inkomna remissyttranden att övervägas inom ramen för en samlad livsmedelspolitik. Regeringen har vidare till kommittén överläm- nat ett antal riksdagsmotioner och framställningar som berör kommit- téns område.

1.2. Utredningsarbetets uppläggning

Arbetet har i stor utsträckning bedrivits i särskilda expertgrupper. som tagit fram underlag för kommitténs ställningstaganden i de olika frågor- na. Grupperna har arbetat med särskilda direktiv från kommittén och har successivt redovisat sitt arbete inför kommittén. Gruppernas rappor- ter har publicerats separat. Expertgrupperna har bestått av sakkunniga och experter i kommittén.

Särskilda utredningsuppgifter har för kommitténs räkning fullgjorts av följande myndigheter och forskningsinstitutioner. Handelns forskningsinstitut lantbruksekonomiska samarbetsnämnden lantbruksstyrelsen SIK Svenska Livsmedelsinstitutet statens industriverk statens jordbruksnämnd statens livsmedelsverk statens pris- och kartellnämnd statistiska centralbyrån Sveriges lantbruksuniversitet

Kommittén har haft överläggningar med företrädare för myndigheter, organisationer och företag inom livsmedelsområdet. Därvid har kom— mittén under sommaren 1984 besökt de nordligaste länen.

1.2.1. Förteckning över kommitténs sakkunniga

departementsråd Inga Britt Ahlenius, finansdepartementet förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareför- bundet

direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund lantbrukare Bo Dockered, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet (fr. o. m. januari 1984) kansliråd Bo Erlander, industridepartementet (t. o. m. februari 1984) fil. kand. Sonja Ewerstein, industridepartementet (fr. o. m. mars 1984) direktör Viggo Fringel, Lantbrukarnas Riksförbund departementsråd Kristina Granlund, jordbruksdepartementet (fr. o. m. maj 1984) civilekonom Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige ekonomichef Yngve Hjalmarsson, Tjänstemännens Centralorganisation direktör Erik Johannesson, Kooperativa Förbundet (t. o. m. december 1983) direktör Nils Eric Näslund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund direktör Ulf Sundberg, Sveriges Industriförbund förbundsordförande Börje Svensson, Svenska Lantarbetareförbundet utredningssekreterare Åke Zettermark, Centralorganisationen SA- CO/SR expeditionschef Karl Olov Öster, jordbruksdepartementet

1.2.2 Förteckning över kommitténs expertgrupper

A Expertgruppen för produktionsmålsfrågor

överdirektör Alf Wallin, lantbruksstyrelsen, ordförande förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet agronom Eskil Arvidsson, Lantbrukarnas Riksförbund byråchef Sune Borg, statens jordbruksnämnd direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund byråchef Ulf Broström, överstyrelsen för ekonomiskt försvar direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet (fr. o. m. januari 1984) direktör Viggo Fringel, Lantbrukarnas Riksförbund byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd civilekonomi Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige ekonomichef Yngve Hjalmarsson, Tjänstemännens Centralorganisation direktör Erik Johannesson, Kooperativa förbundet (t. o. m. december 1983) direktör Bengt Sjölund, Sveriges Industriförbund förbundsordförande Börje Svensson, Svenska Landarbetareförbundet avdelningsdirektör Margareta Sylvan-Johnson, jordbruksnämndens konsumentdelegation

Expertgruppens sekreterare har varit förste lantbrukskonsulent Jan lngemansson, fil.kand. Mats Reidius och byrådirektör Harald Svensson.

B Expertgruppen för prisregleringsfrägor

byråchef Hans Lebert, statens jordbruksnämnd, ordförande (fr.o.m. oktober 1983 avdelningsdirektör Ulf Tillgren statens jordbruksnämnd, ordförande (t. o. m. september 1983) agronom Eskil Arvidsson, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet (fr. o. m. januari 1984) direktör Viggo Fringel, Landbrukarnas Riksförbund byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd civilekonom Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige direktör Göran Holmqvist, Sveriges Industriförbund direktör Erik Johannesson, Kopperativa Förbundet (t. o. m. december l983) avdelningschef Bo Lindörn, statens pris- och kartellnämnd agronom Eskil Nilsson, Lantbrukarnas Riksförbund (fr.o.m. oktober l983 direktör Nils Eric Näslund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund byråchef Eje Sandqvist, statens jordbruksnämnd (fr. o. m. januari l984) avdelningsdirektör Margareta Sylvan-Johnson, jordbruksnämndens konsumentdelegation pol. mag. Jan de Woul, Lantbrukarnas Riksförbund (t. o. m. september 1983)

Expertgruppens sekreterare har varit byrådirektörerna Hans Andersson och Börje Karlsson samt avdelningsdirektör Anders Lönnblad.

C Expertgruppen för produktionsanpassningsfrågor

byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd, ordförande förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet agronom Eskil Arvidsson, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet civilekonom Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige direktör Håkan Johansson, Jordbrukets regleringsföreningar byråchef Gösta Knutsson, lantbruksstyrelsen agronom Eskil Nilsson, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Nils Eric Näslund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund direktör Bengt Sjölund, Sveriges Industriförbund förbundsordförande Börje Svensson, Svenska Lantarbetareförbundet avdelningsdirektör Margareta Sylvan-Johnson, jordbruksnämndens konsumentdelegation

Expertgruppens sekreterare har varit avdelningsdirektör Anders Lönn- blad.

D Expertgruppen för kost- och hälsofrågor

professor Björn Isaksson, Göteborgs universitet, ordförande professor Nils Bengtsson, SIK Svenska Livsmedelsinstitutet professor Åke Bruce, statens livsmedelsverk professor Olof Claesson, Sveriges lantbruksuniversitet professor Arne Dahlqvist, Lunds universitet (avled den 13 juni l984) hushållslärare Anne—Marie Ekman avdelningsdirektör Lars Friedner, statens jordbruksnämnd professor Jan-Åke Gustafsson, Karolinska institutet professor Leif Hambraeus, Uppsala universitet

redaktör Astrid Nilsson avdelningschef Gunnar Wennström, socialstyrelsen

Expertgruppens sekreterare har varit agr. lic. Jacob Ekman och depar- tementssekreterare Vanja Edwinson.

E Expertgruppen för internationella frågor

byråchef Nils Ågren, statens jordbruksnämnd, ordförande direktör Thomas Cederberg, Sveriges Industriförbund avdelningsdirektör Lars Friedner, statens jordbruksnämnd kommerseråd Tore Gabrielsson, kommerskollegium kansliråd Stefan de Maré, jordbruksdepartementet fil. kand. Ingemar Nilsson, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Börje Risinggård, Sveriges Grossistförbund departementssekreterare Wilhelm von Warnstedt, utrikesdepartementet

Expertgruppens sekreterare har varit avdelningsdirektör Erland Karls- son och byrådirektör Leif Bergqvist.

F Expertgruppen för sårbarhetsfrågor

byråchef Sune Borg, statensjordbruksnämnd, ordförande förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet förste forskare Margareta Bergström, försvarsdepartementet byråchef Ulf Broström, överstyrelsen för ekonomiskt försvar direktör Thomas Cederberg, Sveriges Industriförbund professor Olof Claesson, Sveriges lantbruksuniversitet avdelningsdirektör Lars Friedner, statens jordbruksnämnd kommerseråd Tore Gabrielsson, kommerskollegium direktör Bengt Kristensson, jordbruksnämndens konsumentdelegation direktör Birger Jarl Persson, ICA Hakon AB agronom Bengt Sjöholm, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Erik Swedberg, Lantbrukarnas Riksförbund avdelningsdirektör UlfTillgren, statens jordbruksnämnd byråchef Nils Ågren, statens jordbruksnämnd

Expertgruppens sekreterare har varit byrådirektörerna Jan Preuthun, Leif Eriksson och Harald Svensson.

G Expertgruppen för handels- och industrifrågor

professor Lars Persson, Stockholms universitet, ordförande förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet lagman Lars Annerén, Eksjö tingsrätt direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund direktör Bertil Ekberg, Kooperativa Förbundet (fr. o. rn. januari 1984) kansliråd Bo Erlander, industridepartementet (t. o. m. februari l984) fil. kand. Sonja Ewerstein, industridepartementet (fr. o. m. mars l984) avdelningsdirektör Arne Gabrielsson, statens industriverk byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd civilekonom Erik Herland, Lantbrukarnas Riksförbund civilekonom Lars Hillbom, Landsorganisationen i Sverige direktör Erik Johannesson, Kooperativa Förbundet (t. o. m. december l983) direktör Bengt Kristensson, jordbruksnämndens konsumentdelegation avdelningschef Bo Lindörn, statens pris- och kartellnämnd direktör Nils Eric Näslund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund direktör Ulf Sundberg, Sveriges Industriförbund direktör Lennart Tiberg, Lantbrukarnas Riksförbund

Expertgruppens sekreterare har varit universitetslektor Leif Widman och agronom Carl-Henrik Ågren.

H Expertgruppen för exportfrågor

byråchef Olle Hansson, statens jordbruksnämnd, ordförande förbundsordförande Lage Andréasson, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet direktör Yngve Björkman, Abba AB avdelningschef Svante Blomqvist, Sveriges Exportråd direktör Walter Brangmo, Sveriges Grossistförbund direktör Thomas Cederberg, Sveriges Industriförbund fil. kand. Sonja Ewerstein, industridepartementet kommerseråd Tore Gabrielsson, kommerskollegium civilekonom Erik Herland, Lantbrukarnas Riksförbund direktör Håkan Johansson, Jordbrukets regleringsföreningar direktör Bengt Kristensson, jordbruksnämndens konsumentdelegation direktör Sveri Tidala, Lantbrukarnas Riksförbund byråchef Nils Ågren, statens jordbruksnämnd

Expertgruppens sekreterare är avdelningsdirektörerna Lars Friedner och Anders Lönnblad.

1.2.3 Experter m. m. med särskilda uppdrag

t.f. professor Bo Andersson, Sveriges lantbruksuniversitet professor Peter Bohm, Stockholms universitet avdelningschef Knut Medin, statistiska centralbyrån professor Ingemar Ståhl, Lunds universitet byråchef Karl Säkk, lantbruksekonomiska samarbetsnämnden

1.2.4 Förteckning över kommitténs tidigare publicerade delbetänkanden och rapporter Ds Jo l9831IO Vissa jordbrukspolitiska förtursfrågor (delbetänkande)

Rapport från expertgruppen för prisregleringsfrågor. Kompensationssy- stem. Bil. I till Ds Jo l983zl0

Ds Jo 198311 I Rapport från expertgruppen för internationella frågor

Ds Jo 1984:l Rapport från expertgruppen för produktionsanpassnings- frågor

Ds Jo l984z8 Rapport från expertgruppen för internationella frågor - De transnationella företagens roll ] världshandeln - Gränsskydd i andra länder

Ds Jo l984z9 Rapport från expertgruppen för kost- och hälsofrågor

Ds Jo l984zl0 Rapport från expertgruppen för prisregleringsfrågor. Prisstöd och jordbruksprisreglering

Ds Jo l984zll Rapport från expertgruppen för sårbarhetsfrågor Ds Jo l984:12 Rapport från expertgruppen för produktionsmålsfrågor

Ds Jo 1984: I 3 Rapport från expertgruppen för handels- och industrifrå- gor

2. Livsmedelssektorn i samhället

2.1. Inledande översikt

Vad som för dagens svenskar närmast är en självklarhet — en riklig tillgång på mat i många varierande former var för bara hundra år sedan något helt främmande och okänt för de breda befolkningsskikten. I stället var svält och nödår något som ständigt hotade deras livsuppe- hälle. Så hade det varit under tusentals år. Ännu fram till slutet av 1800-talet var jordbrukarsamhället i stor utsträckning ett självhushåll- ningssamhälle. vars beroende av samhället i övrigt inte var så stort.

Utan den väldiga utveckling som skett inom livsmedelshanteringen i hela kedjan jordbruk, livsmedelsindustri, transporter, distribution — under detta sekel och med utvecklingen koncentrerad till efterkrigsären hade vi inte kunnat arbeta och leva som vi nu gör. Befolkningskoncen- trationen till större tätorter, dubbelarbetet och andra förändringar i vårt ekonomiska och sociala liv har i stor utsträckning möjliggjorts av eller kanske tvingat fram en radikal omstöpning av hela livsmedelshantering- en från småskaligt hantverksarbete ijordbruk och hushåll till i flertalet fall storskalig produktion inom hela kedjan. Denna utveckling har gett oss i varje fall inom den rika världens stater, vårjords överklass — en god tillgång till nästan all sorts mat under hela året. De flesta av oss accepterar detta som en självklarhet och som en förutsättning för vår moderna livsform. Men många känner också oro över kemikaliseringens och de moderna produktionsprocessernas inverkan på livsmedlens kva- lité och vad detta kan innebära för vår hälsa.

Vad som är typiskt för utvecklingen i de industraliserade länderna är att livsmedelsproduktionen tar i anspråk en allt mindre del av våra resurser för att klara försörjningen med livsmedel.

Till en början måste större delen av befolkningen arbeta i livsmedels- framställningen. Successivt flyttas sedan delar av förädlingen och mark- nadsförandet över på andra sektorer transport, industri och distribu- tion. Maskiner och kemikalier ersätter arbetskraft och ökar avkastning- en per hektar och djurenhet.

Hela denna process medför att vi fått stora ekonomiska resurser främst arbetskraft — frigjorda för andra produktions- och konsumtions- behov —— bostad, bilar, resor, sjukvård m. m., dvs. för det som brukar kallas för den materiella välståndsstegringen.

Processen kan också på sikt medföra vissa problem, eftersom befolk-

ningsökningen stagnerat i flertalet industriländer och dessutom antalet människor med kroppsarbete minskar i industriländerna. Produktionen i jordbruket ökar emellertid fortlöpande räknat per hektar och djur på grund av forskning, teknisk utveckling och bättre utbildning. Denna utveckling medför risk för överproduktion. Genom att fortlöpande minska de totala resurserna inom främst jordbruket dvs. areal, djur- antal och sysselsatta i förening med ständigt ökad köpkraft hos konsumenterna har vi i Sverige och i stort sett även i Västeuropa i övrigt i huvudsak lyckats klara balansen mellan produktion och konsumtion till i slutet av 1970-talet.

Avtagande köpkraft hos konsumenterna som lett till fallande konsum- tion av främst animaliska livsmedel och minskade sysselsättningstillfäl- len inom andra sektorer i förening med en ökad livsmedelsproduktion har under de senaste åren lett till att denna balans rubbats. Denna obalans utgör i dag ett problem både för jordbruket och livsmedelsin- dustrin. Läget bland övriga västeuropeiska industriländer är likartat.

Den industri som producerar insatsvaror för jordbruket och livsme— delsindustrin sysselsätter f. n. närmare 100 000 personer. Lantbruksma- skinindustrin byggdes ut under efterkrigstiden liksom svensk traktorin- dustri.

Importen av lantbruksmaskiner har emellertid kraftigt ökat under senare år. Tillverkningen av jordbrukstraktorer är under avveckling. Kemi- och handelsgödselindustrin byggdes också ut i takt med ökad användning av dess produkter ijordbruket. Inom dessa områden har det skett överflyttningar av produktionen till andra länder. Båda de nu nämnda industrigrupperna är viktiga ur beredskapssynpunkt och vad som skett ökar således sårbarheten i vår livsmedelsframställning i hän- delse av avspärrning eller krig. En viss ljuspunkt är att tillverkningen inom dessa industrigrupper i stor utsträckning redan ligger i eller torde hamna i våra nordiska grannländer.

Vad beträffar det egentliga jordbruket har avkastningen för vissa grödor och djurslag i stort sett fördubblats sedan andra världskrigets slut. Arbetskraften har under samma period minskat med ca 80 %. Are- alen åker har efter en stark minskning under l950- och l960-talen varit i stort sett oförändrad de senaste tio åren.

Antalet jordbruk har också minskat kraftigt och produktionen kon- centrerats till större enheter. Huvudparten utgörs dock fortfarande av familjejordbruk. Av samtliga jordbruksföretag har ca 40 % eller 45 000 mer än 20 ha åker. Dessa företag svarar för ca 80% av jordbrukets avsaluproduktion. Övriga företag —— ca 70000 — som i huvudsak är deltidslantbruk svarar för ca 20 % av avsaluvärdet.

En effektiv svensk livsmedelsindustri utgör med dagens levnadsfor- mer en förutsättning för att jordbruket skall få avsättning för sina pro- dukter. Dessa industrier ger sysselsättning åt mer än 70 000 personer, och antalet har i stort varit oförändrat under 20 är. Industrin har karaktäri- serats av många arbetsställen med relativt få antal sysselsatta. Detta sammanhänger med den stora produktionen av färskvaror som kräver närhet till marknaden. Dessutom är råvaruproduktionen relativt spridd. Under 1960- och 1970-talen har livsmedelsindustrin kraftigt strukturom-

vandlats mot större enheter samtidigt som ägandet ytterligare koncentre— rats.

Dominerande ägare är idag lantbrukskooperationen. Dess starka ställning i de nordiska länderna har inte någon motsvarighet i Västeuro- pa i övrigt eller Amerika. Utlandsägda företag inom svensk livsmedels— industri spelar störst roll inom frukt- och grönsaksindustrin samt knäc- kebrödsindustrin. [ övrigt spelar de en liten roll. Koncentrationen till större enheter, som i vissa fall gått mycket långt, har uppmärksammats från flera håll. Ur beredskapssynpunkt är det bättre med många små fabriker än med få stora.

Under senare år, med något sjunkande livsmedelskonsumtion, har kapaciteten blivit något för stor för livsmedelsindustrin liksom förjord- bruket och också för livsmedelshandeln.

Den långsiktiga trenden att köpa alltmer förädlade livsmedel har under senare år förbytts i en motsatt utveckling. Sjunkande realinkoms- ter har medfört att hushållen i allt större utsträckning börjat köpa råva— ror och börjat baka och laga till maten själva.

Livsmedelshandeln har också genomgått stora förändringar under efterkrigstiden. Införandet av självbetjäningssystemet under 1950-talet och den närmast totala övergången till förpackade varor kan jämföras med den industriella revolutionen. Forskarna inom branschen tvivlar på att vi igen får uppleva en så genomgripande förändring, även om datorer och elektronik också framöver kommer att medföra stora förändringar. I dag har vi alla de tidigare specialbutikerna -— mjölk, fisk, grönsaker, specerier etc. — samlade i ett stort köpställe där det går fort att handla och hanteringen kan ske effektivt.

Utvecklingen mot allt större butiksenheter har emellertid under senare år mattats av. Dels är man försiktigare i etableringen på grund av den ekonomiska konjunkturen, dels håller nya typer av s. k. lågprisbutiker på att etableras inom livsmedelshandeln.

Dessa nya butiker har enkla lokaler och inredning och arbetar med begränsat sortiment. Varorna säljs ofta ut direkt från lastpallarna. I vissa västeuropeiska länder har denna enkla butiksform utvecklats snabbt. Även kioskhandeln med livsmedel har ökat starkt.

Sysselsättningen inom parti- och dagligvaruhandeln motsvarar drygt ll0000 heltidssysselsatta. Antalet butiker har minskat kraftigt till ca 9000 samtidigt som ägandet koncentrerats till tre stora block, ICA, Dagab/ASK och Konsum.

Olika tendenser kan skönjas i den aktuella debatten om livsmedel. Vilka frågor som står i debattens centrum skiftar från tid till annan. Som exempel på mycket aktuella frågor kan nämnas matens kvalité. Ett mycket diskuterat ämne är livsmedelstillsatsernas nödvändighet och deras effekter. En annan aktuell kvalitetsfråga är stordriftens för- och nackdelar inom livsmedelsindustrin. Jordbrukets produktionsmetoder är ytterligare en fråga som är föremål för debatt. Hit hör användningen av handelsgödsel, bekämpningsmedel, fodertillsatser m. m. Även djur- uppfödning i stora enheter har diskuterats. Mycket av denna utveckling innebär att kostnaderna för att få fram våra livsmedel har kunnat be- gränsas. Denna fördel måste emellertid vägas mot de nackdelar för livsmedelskvalitén som kan uppstå.

När det gäller påverkan av den allmänekonomiska utvecklingen kan konstateras att även om vissa livsmedel är pris- och inkomstkänsliga främst dyrare animalier samt frukt och grönsaker är dock hela livs- medelskonsumtionen mycket stabil. Vad som händer är en viss ersätt- ning av dyrare livsmedel mot enklare och billigare varianter och mindre köp av färdig mat. På det sättet kan konsumenterna begränsa prishöj— ningarnas effekter. Rent statistiskt registreras detta som en standard- sänkning _ men näringsfysiologiskt kan det kanske vara tvärtom.

När det gäller den vetenskapliga och tekniska utvecklingens inverkan på livsmedelshanteringen finns inga klara hållpunkter att utgå från.

Sannolikt kommer vi att få fortsatt höjd avkastning för växter och djur men troligen också en allt större medvetenhet och ett ökat kunnande om livsmedlens kvalité, beredning samt produkternas och tillsatsvarornas samband med kost och hälsa. Man kan till följd härav förvänta starkare utslag på priset för olika kvalitéer av samma produkt.

Världens livsmedelsförsörjning blev synnerligen aktuell genom livs- medelskrisen 1973/74 och världslivsmedelskonferensen i Rom 1974. De åtaganden som då ställdes i utsikt från industristaternas sida gentemot u-länderna har endast delvis uppfyllts. Från mitten av 1950—talet har de västliga industriländerna tidvis haft problem med överskott av livsme- del. Överskottssituationen har från slutet av 1970-talet gradvis förvärrats genom att köpkraften sjunkit hos stora befolkningsgrupper som följd av sämre konjunkturer och ökad arbetslöshet. Samtidigt harjordbrukspro- duktionen ökat genom den tekniska utvecklingen och genom ökad an— vändning av handelsgödsel, importerade proteinfodermedel m. m. samt genom att alternativa arbetstillfällen i stor utsträckning saknats för den ijordbruket sysselsatta befolkningen.

Som en följd av minskad efterfrågan av dyrare animalier och ökad produktion blir trycket större inom industriländerna att vidta ytterligare skärpningar i de redan omfattande nationella jordbruksregleringarna.

Riktas blicken mot u-länderna är bilden i stort den motsatta. Framför allt inom stora delar av Afrika är svälten och undernäringen mycket stor. Av de omfattande utredningar som gjorts av internationella organ fram- går dock att världens livsmedelsresurser för dagen är tillräckliga men fördelningen är ytterst ojämn mellan världens industriländer å ena sidan och u-länderna å den andra.

2.2. Livsmedelssystemets omfattning

I direktiven till 1983 års livsmedelskommitté anges vissa allmänna ut- gångspunkter för kommitténs arbete.

Riksdagen har våren 1984 fastlagt vissa mål för en samlad livsmedels- politik (prop. 1983/84:76, JoU 20, rskr 141).

Livsmedelskommittén skall enligt sina direktiv ge förslag till den närmare utformningen av livsmedelspolitiken. Detta skiljer sig från de uppdrag som tidigare utredningar haft inom området. Dessas arbete har nämligen främst avsett jordbrukets förhållanden. Området för kommit- téns arbete kan således sägas omfatta villkoren för såväl det egentliga

jordbruket och annan primärproduktion av livsmedel (fiske, trädgårds- näring m.m.) som efterföljande led fram till konsumenten, dvs. hela livsmedelskedjan. I enlighet med direktiven har kommitténs arbete främst inriktats på de jordbruksprisreglerade livsmedlen. Även träd- gårdsprodukter och fisk har behandlats men dock i begränsad utsträck- ning.

Det finns flera skäl att på detta sätt vidga synfältet när det gäller att ta ställning till den framtida livsmedelsproduktionens omfattning och in- riktning. Ett skäl är den sedan lång tid pågående överflyttningen av funktioner mellan livsmedelskedjans olika led, vilket för jordbruket inneburit att det lämnat ifrån sig vidareförädling och marknadsförande av produktionen. Slakt och mjölkbehandling, för att ta två exempel, sker sedan länge nästan uteslutande industriellt mot att tidigare helt ha skett inom de enskilda jordbruksföretagen. Som en följd av överflyttningen tar den primära livsmedelsproduktionen i anspråk en allt mindre andel av de resurser som behövs för att klara landets försörjning med livsme- del.

Den överflyttning av uppgifter, främst från jordbruket till andra led i livsmedelskedjan, som vi nu kan se resultaten av är givetvis inte något som skett enbart under de senaste åren. I stället är detta ett resultat av en långvarig utveckling, som framför allt ägt rum under efterkrigstiden. Det finns anledning att i Sverige liksom i andra industriländer se hela livs- medelssektorn i ett samlat perspektiv.

Ett annat skäl till att ett behov föreligger av en samlad livsmedelspo- litik är det beroende mellan olika led som alltmer utvecklats inom livsmedelssektorn.

Således är t. ex. primärproduktionens och industrins ömsesidiga be- roende ett viktigt faktum. Jordbruket behöver en livsmedelsindustri med sådan kapacitet att dess produkter kan förädlas och föras vidare till konsumenterna. Samtidigt är större delen av livsmedelsindustrin be- roende av ett jordbruk som kontinuerligt kan förse den med behövliga råvaror av god kvalité. Beroendet förstärks av den prisreglering som främst omfattar råvaruproduktionen inom jordbruk och fiske. Denna reglering påverkar emellertid i hög grad även de efterföljande leden. En annan viktig faktor i sammanhanget är de ägarsamband som finns mellan olika led. Ett exempel på detta är lantbrukskooperationens starka ställning inom insatsvaruledet', det egentliga jordbruket och livsmedels— industrin. Blockbildningen inom livsmedelshandeln utgör ett annat ex- empel på sådant samband.

Ett ytterligare skäl att anlägga en helhetssyn på livsmedelssektorn är att ett livsmedels slutliga kvalité är ett resultat av åtgärder i flera olika led.

För den fortsatta analysen fordras en avgränsning av den samhällssek- tor som kommittén behandlar. Den består av den s. k. livsmedelskedjan (fig. 2.1), som utgörs av de olika led som livsmedlen passerar från pro- ducent till konsument. I stället för livsmedelskedjan talar man ibland om livsmedelssystemet. Detta är ett vidare begrepp än livsmedelskedjan. I detta betänkande används termen livsmedelssystem för att beteckna, förutom de olika leden, även samspelet och beroendet mellan dessa samt

' Med insatsvaruledet avses den industri som framställer t. ex. maski- ner och fodermedel för jordbruket och andra led i livsmedelskedjan. Hit kan också räknas transportledet.

Fig. 2.1. Livsmedelskedjan

lnsatsvaruindustri och transporter

HUShaH

Utrikeshandel

samhälleliga och andra åtgärder inom området. Den viktigaste delen av livsmedelskedjan är jordbruket, där primär- produktionen av flertalet livsmedel sker. Jordbruket har också mycket stor betydelse för vår beredskap, regionalpolitiken och landskapsvår- den. Övriga näringsgrenar inom primärproduktionen, främst fiske och trädgårdsnäring, tas i enlighet med direktiven upp endast i begränsad utsträckning. Således är det naturligt att behandla dessa näringsgrenars roll i fråga om kostvanor och livsmedelsförsörjningens sårbarhet. Där- emot behandlas inte t. ex. prissättningsfrågor o.d. för fisket och träd- gårdsnäringen.

Som framgått omfattar kommitténs uppdrag också den industriella livsmedelsförädlingen. Därvid behandlas såväl den förädling, bl. a. slakt- och mejeriverksamhet, som omfattas av jordbruksprisregleringen, som den industriella livsmedelsförädlingen i övrigt.

Den industriella förädlingen sker ofta i flera steg, t. ex. kvarnar bagerier. Dessa steg benämns ofta primär- resp. sekundärförädling.

Den samhällssektor som utredningen behandlar omfattar vidare livs- medelshandelns parti- och detaljhandelsled. Livsmedelshandeln är i stor omfattning integrerad med annan typ av handel. För handelns vidkom- mande kan man därför snarare tala om en sammanhållen dagligvaru- handel där dock tyngdpunkten ligger vid livsmedlen än om en speciell livsmedelshandel. Kommitténs bedömningar rörande handels- ledet avser således i hög grad den samlade dagligvaruhandeln.

Beträffande såväl livsmedelsindustrin som handeln har kommittén haft att genomlysa och bearbeta förhållanden som inte tidigare lika omfattande utretts i livsmedelspolitiskt syfte. Framför allt 1960 års jord— bruksutredning gjorde dock relativt omfattande analyser inom området (SOU 1965:27). Denna skillnad är särskilt stor ijämförelse medjordbru- ket en näring som tidigare jordbruksutredningar noggrant gått ige- nom. Analysen av industri- och handelsleden har försvårats av att de data som finns tillgängliga har tillkommit i delvis andra syften än de här avsedda.

Med hänsyn till den tid som stått till buds för kommitténs arbete har möjligheterna varit begränsade att ta fram nya data.

Även hushållens förhållanden ingår naturligtvis i en livsmedelspolitik. Frågor rörande de enskilda hushållen är i stor utsträckning identiska med konsumentfrågorna och behandlas i samband med dessa. Hit hör t. ex. konsumentinflytande och frågor rörande kost och hälsa. Även storhushållens förhållanden har belysts något.

Kommittén har endast i begränsad utsträckning behandlat förhållan- dena inom det industriled som förser primärproduktionen, livsmedels- industrin, handeln och hushållen med förnödenheter och utrustning (insatsvaruledet).

2.3. Den samhällsekonomiska utvecklingen i Sverige

2.3.1. Perioden [970-1983

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige följer i stort utvecklingen i de övriga västliga industriländerna. Våra möjligheter att föra en egen eko- nomisk politik begränsas av vår nära samhörighet med övriga industri- länder genom vår omfattande utrikeshandel och numera också vårt allt större beroende av den internationella kapitalmarknaden.

Under perioden från andra världskriget t. o. m. 1973 kännetecknades utvecklingen i industriländerna av en snabb ekonomisk tillväxt med måttliga konjunkturvariationer. Exempelvis ökade bruttonationalpro- dukten (BNP) i OECDl-området med mellan 4 och 6 % varje år 1960- 1973. En fortgående internationell specialisering ägde rum. Tillväxttak- ten i världshandeln var högre än produktionsökningarna.

En vändpunkt i utvecklingen ägde rum med början är 1973, initierad främst av den första oljekrisen och det efterfrågebortfall som denna skapade. Men redan tidigare hade begynnande obalanser kunnat iakttas i form av bl. a. stora underskott i Förenta staternas bytesbalans och mot detta svarande stigande valutareserver i en rad andra länder samt ökad obalans i skuldsättningen mellan länderna. Dessa förhållanden skapade förutsättningar för en inflationistisk ekonomisk politik i många länder. Systemet med fasta växelkurser övergavs till nackdel för utrikeshandeln samt därmed för exportföretagens kapacitetsutnyttjande och lönsamhet.

För Sveriges del dämpades BNst stegringstakt betydligt vid 1970-ta- lets mitt. Uppgången av BNP, som för femårsperioden 1970-1975 totalt utgjorde 14 %, stannade vid endast 6 % för den följande femårsperioden 1975—1980 (se fig. 2.2). Under åren 1980-1983 har BNP knappast stigit alls. Totalt uppgick BNP år 1982 till 623 miljarder kronor, vilket motsva- rar 75 000 kr. per innevånare.

En översiktlig bild av utvecklingen inom svenskt näringsliv under 1970-talet och åren därefter lämnas i tab. 2.1. Uppgifterna avseende perioden l970-l980 utgör medeltal av en inledande gynnsam femårspe- riod och en därpå följande mindre gynnsam femårsperiod.

BNP-ökningarna under l970-talet om i medeltal 2,0 % tog sig framför allt formen av en ökad offentlig konsumtion (+ 3,2 % per år) inom

' Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling — till OECD-området hör — EG:s och EFTAzs med- lemsländer i Europa, Förenta staterna, Kana- da och Japan samt ytter- ligare några länder.

Fig.2.2. BNP:s utveckling 1970-1982

Volymindex 1970 = 100

140 130 120 110 100

|_t ! _r— 1 _| % _|— I r—i '_l_ r>

1970 75 80 85

År

Källa: Långtidsutredningen LU 84 (SOU 198414)

främst den kommunala sektorn (+ 3,9 %). Bruttoinvesteringarna ökade endast något (+ 0,6 %). Inom bostadssektorn och den kommunala sek- torn minskade de t. o. rn. något. Den privata konsumtionen ökade, om än i en lägre takt än hela BNP.

Under åren 1980-1983 var BNP:s stegring lägre eller endast 0,6 % per år. Både den privata konsumtionen (-0,5 %) och i än högre grad bruttoin- vesteringarna (-3,4 %) minskade. Inom industrin var investeringsned-

Tabell 2.1 Försörjningsbalans l970— l983, årlig procentuell volymförändring

1970— 1980— 1980 1983 BNP 2,0 0,6 Import av varor och tjänster 2,4 0,7 Privat konsumtion 1,6 0,5 Offentlig konsumtion 3,2 1,3 Stat 1,8 — 1,7 Kommuner 3,9 2,6 Bruttoinvesteringar 0,6 3,4 Industri 0,5 — 1 1,0 Övrigt näringsliv 2,9 0,8 Bostäder —l,5 4,2 Stat 0,3 — 1,9 Kommuner —l,7 — 1,9 LagerinvesteringarI 1,1 1,2 Export av varor och tjänster 3,8 5,4

' Lagerförändring slutåret i procent av BNP Källa: LU 84

gången så stor som 11 % per år. De enda posterna som ökade var exporten (+5,4 % per år) och den kommunala konsumtionen (+2,6 % per år). I tab. 2.2 redovisas olika näringsgrenars procentandelar av BNP åren 1970, 1975, 1980 och 1982 samt deras absoluta bidrag till BNP i miljarder kronor 1982.

Mest karaktäristiskt är den betydande minskningen av varu- och ener— giproduktionens andel av BNP från 40 % 1970 till 34 % 1982. Häremot svarar en lika stor uppgång av tjänsteproduktionens andel. Inom denna är det i stort sett endast den offentliga sektorn som har ökat.

Varu- och energiproduktionens betydelse inom den svenska samhälls- ekonomin har reducerats särskilt starkt i fråga om industriproduktionen från en andel av 26 % 1970 till 20 % 1982. Också byggnadsindustrin har minskat. Ökningen av energiproduktionens betydelse torde främst vara en effekt av att energipriserna har stigit kraftigt. Noteras kan att jord- och skogsbrukets samt fiskets bidrag till BNP sedan 1970 har varit ungefär en tiondel av hela varu- och energiproduktionens bidrag.

1 absoluta tal har den svenska industriproduktionen på det hela taget inte ökat alls under perioden 1970-1983 (se flg. 2.3). Detta är en betydligt

Tabell 2.2 Näringsgrenarnas bidrag till bruttonationalprodukten (BNP)|

Procentandelar BNP 1982 till ___—_— marknadspris, Näringsgren 1950 1960 1970 1975 1980 1982 miljarder kr. Jordbruk 5,9 3,5 2,3 2,1 1,8 1,9 12,0 Fiske 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 Skogsbruk 3,9 3,2 1,8 2,2 1,3 1,3 8,0 Energiproduktion 1,8 2,5 1,8 2,0 2,5 2,7 17,1 Byggnadsindustri 7,4 7,5 8,3 7,6 7,4 7,3 45,4 Övr.); industri 29,3 28,3 26,0 27,1 21,6 20,5 127,5 Summa varu- och energiproduktion 48,5 45,1 40,2 41,0 34,6 33,7 210,4 (därav jord- och skogsbruk samt fiske) (10,0) (6,8) (4,1) (4,3) (3,1) (3,2) (20,4) Varuhandel 10,1 9,8 10,9 11,6 11,1 10,6 66,0 SamfärdseP 6,7 7,0 6,2 6,0 6,0 6,1 38,0 Bostadsförvalt. m.m. 10,7 10,9 11,0 10,6 11,2 12,0 74,9 Övriga privata tjänster 5,3 5,2 4,2 3,9 4,0 3,9 24,2 Off. myndigheter 9,6 11,6 15,5 17,9 21,0 22,3 138,7 Varuskatter tullar, restpost 9,1 10,4 12,0 9,0 12,1 1 1,4 70,8

Summatjänsteprod. 51,5 54,9 59,8 59,0 65,4 66,3 412,6

Totalt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 623,0

' Värderad i löpande priser 3 Inkl. post- och televerk Källa: Nationalräkenskaperna

Fig. 2.3. lndustriproduktianens utveckling i Sverige och OECD-länderna åren 1974-1983, indextal december 1973 = 100

120

115 OECD totalt

110

IJ'IV' Krall/V 1 | 1

105 _/ OECD Europa K,

100

95

Sverige 3—mån

90 glidande medeltal

85

1974 75 76 77 78 79 80 81 82 83

Källa: OECD

Fig. 2.4. Arbetskraft och sysselsättning enligt arbetskrajisundersökningarna 1970- I 983. säsongrensade månadsdata

Milj Mil] 44 4,4

4,3

4.2

4,1

4,0

3,9

3,8

70 72 74 76 78 80 82

Källor: Statistiska centralbyrån (SCB) och konjunkturinstitutet

sämre utveckling än vad som gäller i genomsnitt för övriga OECD- länder.

Under januari 1984 redovisades totalt 4,3 miljoner personer i arbets- kraften (se fig. 2.4). Av dessa var 162 000 eller 3,7 % arbetslösa, 78 000 i beredskapsarbete och 47 000 i arbetsmarknadsutbildning. Totalt var allt- så 287 000 personer eller 6,6 % av hela arbetskraften arbetslösa eller på annat sätt utanför den ordinarie arbetsmarknaden.

Detta är den högsta redovisade arbetslöshetssiffran under efterkrigs- tiden. Samtidigt bör beaktas som fig. 2.4 utvisar att antalet sysselsatta också har ökat från 3,8 till 4,2 miljoner personer under perioden 1970- 1979. Därefter har antalet sysselsatta i stort sett inte förändrats. Samti- digt har den ökande arbetsbenägenheten medfört en ökning av antalet personeri arbetskraften och därmed av antalet arbetslösa.

Vid internationella jämförelser förefaller den svenska arbetslösheten att vara låg.

Sysselsättningsförändringarna i Sverige efter 1970 redovisas i tab. 2.3 med uppdelning på viktigare näringsgrenar. Som jämförelse anges även produktionsutvecklingen med motsvarande fördelning på näringsgre- nar.

Tabell 2.3 Sysselsättning och produktion 1970—1983

Näringsgren Sysselsättning, Produktion, förändr. under resp. årlig procentuell period, i tusentals förändring personer 1970— 1980— 1970— 1980— 1980 1983 1980 1983

Jord- och skogsbruk — 95 —20 0,4 3,9 Industri — 70 —90 1,0 -—0,7 Byggnadsverksamhet — 70 —20 0,8 —0,6 Privata tjänster + 65 +40 2,6 0,6

Summa näringslivet — 170 —90 1,8 0,5

Offentliga tjänster + 500 + 70 3,6 1,8

Hela ekonomin 330 —20 2,2 0,8

Källa: LU 84

Under 1970-talet skedde en omfattande överföring av arbetskraft från näringslivets varuproduktion (230 000 personer) till sektorn offentliga och privata tjänster, samtidigt som varuproduktionen fortsatte att stiga. Under 1980—talets tre första år accentuerades sysselsättningsminskning- en inom industrin, samtidigt som den offentliga tjänstesektorns syssel- sättningsexpansion något hölls tillbaka.

De olika näringsgrenarnas andelar av arbetskraften 1970, 1976, 1980 och 1982 redovisas i tab. 2.4.

Tabell 2.4 Olika näringsgrenars andel av totala antalet sysselsatta 1960—1983, procent Näringsgren 1960 1965 1970 1975 1980 1983 Jordbruk och fiske 13,3 9,3 6,4 5,2 4,2 3,9 Skogsbruk 3,2 2,9 2,1 1,5 1,3 1,3 Gruvor och tillverk- ningsindustri 29,1 29,3 27,3 26,1 23,4 21,3 El-, gas-, värme— och vattenverk 0,8 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 Byggnadsverksamhet 8,6 9,7 9,6 8,3 7,2 6,8 Summa varu- och kraftproduktion 55,0 51,9 46,1 41,8 36,9 34,1 Varuhandel 12,5 12,9 13,1 12,7 12,4 11,9 Samfärdsel 6,9 6,8 6,8 6,8 7,1 7,3 Privata tjänster (inkl. bostadsförvaltning) 13,9 14,2 14,4 14,0 13,6 15,0 Staten 4,1 5,2 5,1 5,9 6,6 6,6 Kommunerna 7,6 9,0 14,5 18,8 23,4 25,1 Summa tjänsteproduktion 45,0 48,1 53,9 58,2 63,1 65,9 Totalt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 därav: näringslivet 88,3 85,8 80,4 75,3 70,0 68,3

offentliga sektorn 11,7 14,2 19,6 24,7 30,0 31,7

Anm. Offentliga sektorn omfattar endast offentliga myndigheter. Offentligt ägda bolag och affärsverk ingår i näringslivet. Källa: SCB.

Som mått på effektivitetsutvecklingen i samhället kan användas ar- betsproduktiviteten, exempelvis definierad som ökningen av BNP per arbetad timme.

Den sjunkande arbetsproduktiviteten inom svenskt näringsliv sam- manhänger som tab. 2.5 visar främst med en sämre utveckling inom industrin och byggnadsverksamheten. Ända fram till mitten av 1970—ta- let förbättrades bådejordbrukets och industrins arbetsproduktivitet med 6 a 7 % per år. Inom jordbruket ligger produktivitetstalen fortfarande i stort sett kvar på 1960-talets höga nivå.

Den försämrade ekonomiska utvecklingen i Sverige avspeglas också i investeringarnas omfattning. Bruttoinvesteringarnas andel av BNP har sjunkit från 23 % år 1970 till 18 % år 1983. Deras fördelning på olika näringsgrenar under perioderna 1970-1976 och 1977-1982 samt åren 1980 och 1983 framgår av tab. 2.6. Det är framför allt inom industrin som bruttoinvesteringarna sjunkit från 19,7 till 13,7 procentandelar av den totala investeringsverksam- heten liksom inom bostadsförvaltningen (från 30,9 till 26,7). Investe- ringsverksamheten inom främst sektorerna samfärdsel, privata tjänster och kraftproduktion har relativt sett ökat i betydelse.

Den gynnsamma ekonomiska utvecklingen i Sverige under större delen av efterkrigstiden ledde bl. a. till att den privata konsumtionen ökade kraftigt. Härigenom sjönk även den andel av hushållens utgifter

Tabell 2.5 Produktiviteten inom olika näringsgrenar 1960—1983, årlig procentuell förändring av förädlingsvärdet per timme, 1980 års priser

Näringsgren 1960— 1965— I970— 1980— 1965 1970 1980 1983 Jordbruk och fiske 5,9 7,5 5,6 8,2 Skogsbruk 4,6 7,9 2,7 1,1 Industri 7,1 7,0 3,3 2,1 El-, gas-, värme och vattenverk 7,1 4,3 5,6 5,2 Byggnadsverksamhet 4,5 3,4 3,8 0,5 Summa varu- och kraftproduktion 7,1 6,7 3,8 2,7 Varuhandel 4,3 4,1 2,6 0,4 Samfärdsel 5,4 1,8 4,8 -— 1,1 Bostadsförvaltning —2,5 2,0 1,2 —0,9 Privata tjänster 3,9 2,5 3,7 1,2 Summa privat tjänste- produktion 3,2 . . 3,2 —0,3 Summa näringsliv .. .. 3,6 1,2 Offentliga tjänster 1,5 0,0 0,1 0,1 Totalt 5,1 4,3 2,9 0,9

Källa: Långtidsutredningarna

Fig. 2.5. Livsmedels- och bostadsutgifternas andel av den privata konsumtionen 1950-1982. löpande priser. procent

Livsmedelsutgitter (exkl alkoholhaltiga drycker och tobak)

Bostad inkl bränsle och el

50 55 60 65 70 75 80

Källa: Nationalräkenskaperna

Tabell 2.6 Bruttoinvesteringar 1983 (milj. kr. i 1980 års priser) samt'deras relativa fördelning på olika näringsgrenar 1970—1976, 1977—1982, 1980 och 1983, procent

Näringsgren l983 Relativ fördelning,

Milj. kr. procent 1980 års priser 1970— l977— 1980 1983

1976 1982

Jordbruk 3 200 2,9 3,5 3,1 3,4 Skogsbruk 1 300 1,2 1,2 1,1 1,3 Industri 13 100 19,7 16,3 17,6 13,7 EI-, gas-, värme- och vattenverk 10 100 8,9 9,2 8,5 10,6 Byggnadsverksamhet 1 700 1,6 1,7 1.8 1,8 Summa varu- och kraftproduktion 29 400 34,3 31,9 32,1 30,8 Varuhandel 4 200 4,5 4,7 4,4 4,4 Samfärdsel 11 800 8,6 9,6 10,3 12,3 Bostadsförvaltning 25 500 30,9 29,6 28,5 26,7 Privata tjänster 7 900 5,0 7,4 8,1 8,3 Summa tjänste- produktion 49 400 49,0 51,3 51,3 51,7 Summa näringsliv 78 800 83,4 83,2 83,4 82,3 Offentliga tjänster 16 700 16,6 16,8 16,6 17,5 Totalt 95 500 100,0 100,0 100,0 1000 Källa: LU 84

som behövde användas till livsmedel avsevärt (se fig. 2.5) eller från ca 30 % vid 1950-talets början till knappt 20 % idag.

Bostadsutgifterna har däremot ökat under den angivna perioden. Deras andel av den privata konsumtionen, som länge var av storleksord- ningen 20 %, utgör numera 26 %. Denna utveckling får främst ses mot bakgrunden av den betydande höjning av bostadsstandarden som ägt rum i Sverige. Bidragande till ökningen har på senare tid även varit de starkt stigande energi- och räntekostnaderna. Det kan noteras att bo— stads- och livsmedelsposterna, som år 1962 värdemässigt motsvarade 21 resp. 27 % av den totala privata konsumtionen, år 1982 svarade för 26 resp. 19 %. De har således i stort sett bytt plats med varandra i konsu- menternas ekonomi.

Under perioden 1970-1976 ökade fortfarande den totala privata kon- sumtionen räknat per capita (2,3 % per år), men därefter har den sjunkit. Som tab. 2.7 visar har livsmedlens andel av den privata konsumtionen fortsatt att minska under perioden 1970-1982. Minskat i betydelse under denna period har bl. a. även posterna möbler, hushållsartiklar, kläder, skor och tobaksvaror. I gengäld har framför allt bostadskostnadernas andel stigit starkt eller med 4,6 procentenheter.

Tabell 2.7 Utgiftsandelar i den privata konsumtionen 1970—1982, löpande priser, procent

1950 1960 1970 1975 1980 1982

Livsmedel (inkl. malt- och läskedrycker) 28,2 26,4 22,5 20,6 19,2 19,1

därav jordbruksreg- lerade' livsmedel (16,6) (16,1) (13,3) (11,4) (10,9) (11,2) Sprit, vin, starköl 3,5 3,8 3,3 3,3 3,4 3,1 Tobaksvaror 2,6 2,9 2,9 2,5 2,2 2,0 Kläder, skor 13,8 10,2 8,0 8,0 7,5 7,1 Bostad, bränsle, el 20,2 22,4 21,5 21,9 25,1 26,1 Möbler, hushållsartiklar 10,1 7,2 7,4 8,0 7,1 6,6 Transport, samfärdsel 8,8 10,2 13,2 13,9 13,5 15,3 Övrigt2 12,8 16,9 21,2 21,8 22,0 20,7 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

' Bröd och spannmålsprodukter, kött och köttvaror, mejeriprodukter, ägg, mat- fett och potatis. 3 Hälso- och sjukvård, fritidssysselsättning, diverse varor och tjänster samt netto uppehållskostnader (tidigare benämnt turistnetto). Källa: Nationalräkenskaperna

2.3.2. Långtidsutredningens framtidsbedömningar

Enligt den senaste långtidsutredningen, som utarbetats inom finansde- partementet, kan Sverige få en god ekonomisk utveckling under resten av 1980-talet med stigande sysselsättning och reallöner och kan nå samhällsekonomisk balans 1990. Detta kräver emellertid en stram bud- getpolitik samt låga pris- och löneökningar.

Långtidsutredningen är inte en prognos över den mest sannolika utvecklingen under resten 1980-talet utan en kravanalys. Utredningen försöker klargöra vilka krav som måste ställas på den ekonomiska poli- tiken och på ekonomins funktionssätt för att vissa mål som ställts upp för den ekonomiska utvecklingen skall nås under resten av 1980-talet eller senast år 1990.

Följande åtta mål för den ekonomiska politiken ställs upp i den senaste långtidsutredningen. 1 Full sysselsättning (2 % arbetslöshet) 2 Hög ekonomisk tillväxt 3 Stabilt penningvärde (4 % inflation) 4 God lönsamhet i näringslivet (avkastning på materiellt kapital i in- dustrin före bolagsskatt skall överstiga räntan på statsobligationer med 2 procentenheter) 5 Jämn fördelning av levnadsstandarden

Regional balans 7 Balans i utrikesbetalningarna (överskott på 10 miljarder kronor i bytesbalansen)

8 Bättre balans i statsbudgeten (budgetunderskottet skall halveras till 40-50 miljarder kronor) ON

Långtidsutredningen har valt att lägga en försiktig internationell bedöm- ning till grund för analyserna. Den innebär en BNP-tillväxt i industrilän- derna på i genomsnitt 2 % per år 1983-1990 och en internationell infla- tion på 5 % per år. Sannolikt innebär det en fortsatt stigande arbetslöshet i industriländerna under resten av 1980-talet.

Huvudproblemet i långtidsutredningen är hur det skall vara möjligt att uppnå full sysselsättning i Sverige i en omvärld med hög och kanske stigande arbetslöshet. De krav som måste uppfyllas för att detta skall vara möjligt är enligt utredningen att pris- och löneökningarna blir låga (ungefär en procentenhet lägre per år än genomsnittet för industrilän- derna) och att statens budgetunderskott reduceras kraftigt.

BNP beräknas kunna öka med 2-2,5 % per år 1983-1990 (se tab. 2.8). Långtidsutredningens beräkningar tyder på att ungefär en tredjedel av denna resurstillväxt behöver avsättas för investeringar och en tredjedel för nettoexport. Det konsumtionsutrymme som återstår vilket således också motsvarar en tredjedel av resurstillväxten har fördelats på privat och offentlig (kommunal och statlig) konsumtion enligt två olika alternativ.

I alternativ 1 reduceras offentlig konsumtion kraftigt, och den privata konsumtionen kan därigenom öka med 1,5 % per år.

1 alternativ 2 ökar den offentliga konsumtionen något jämfört med åren 1980-1983. Utrymmet för höjd privat konsumtion begränsas till 0,6 % per år.

Produktionsökningen i industrin beräknas bli drygt 4 % per år 1983- 1990 enligt alternativ 1, se tab. 2.9. En snabb strukturomvandling i industrin förutses. Trots detta räknas med en ökning av sysselsättningen i industrin under perioden med 50 000 personer.

Tabell 2.8 Försörjningsbalans 1980— 1990, årlig procentuell volymförändring

1980— 1983—1990 1983

Alt 1 Alt 2 BNP 0,6 2,4 2,0 Import av varor och tjänster — 0,7 1,9 1,7 Privat konsumtion 0,5 1,5 0,6 Offentlig konsumtion 1,3 0,5 1,5 Stat 1,7 1,0 0,0 Kommuner 2,6 1,1 2,1 Bruttoinvesteringar 3,4 2,7 1,9 Industri —11,0 10,3 9,1 Övrigt näringsliv 0,8 1,9 1,4 Bostäder ' — 4,2 0,1 —2,2 Stat 1,9 -— 0,9 0,3 Kommuner — 1,9 0,2 1,1 Lagerinvestering' -— 1,2 1,1 1,1 Export av varor och tjänster 5,4 3,7 3,2

' Lagerförändring slutåret i procent av BNP Källa: LU 84

Tabell 2.9 Produktion och sysselsättning 1980- 1990

1980— 1983—1990 1983 Alt 1 Alt 2

Produktion, årlig procentuell förändring Industri —0,7 4,3 3,3 Byggnadsverksamhet —0,6 1,9 1,2 Övrig varuproduktion 5,3 2,3 1,9 Privata tjänster 0,6 2,7 2,0 Summa näringslivet 0,5 3,3 2,3 Offentliga tjänster 1,8 0,5 1,6 Hela ekonomin 0,8 2,5 2,1 Sysselsättning. förändring i tusental personer Industri 90 50 20 Byggnadsverksamhet — 20 20 10 Övrig varuproduktion 20 — 10 20 Privata tjänster 40 1 10 50 Summa näringslivet 90 170 60 Offentliga tjänster 70 120 230 Hela ekonomin — 20 290 290

Källa: LU 84

Den privata tjänstesektorn är en expanderande del av ekonomin. Pro- duktionen beräknas öka med 2,7 % per år 1983-1990 och antalet syssel- satta med 1 10 000 personer. Antalet sysselsatta i den offentliga sektorn beräknas öka med 120 000 personer. I alternativ 2 förutses en långsam- mare tillväxt i näringslivet men en snabbare i den offentliga sektorn.

Reallönerna beräknas kunna öka med 2 % per år 1983-1990 under förutsättning att de nominella pris- och löneökningarna kan dämpas kraftigt.

Långtidsutredningen har också analyserat den regionala utveckling- en, inkomst- och förmögenhetsfördelningen, konsekvenserna av en för- kortning av arbetsveckan från 40 timmar till 37,5 timmar före 1990, utvecklingen på kreditmarknaden och utvecklingen under 1990-talet.

Långtidsutredningens slutsatser är att tre faktorer måste samverka de närmaste åren för att ekonomin skall följa en väg som leder mot sam- hällsekonomisk balans 1990. 1 En stram finans- och penningpolitik med särskilda budgetförstärkan- de åtgärder på i genomsnitt 6 miljarder kronor per år de närmaste åren. 2 En aktiv arbetsmarknadspolitik inriktad på att tillgodose behovet av yrkesutbildad arbetskraft, vilket skulle kunna bidra till den nödvän- diga dämpningen av inflationen. 3 En bred uppslutning kring en modell för lönebildning skulle kunna ha en stabiliserande inverkan på inflationsförväntningarna och bidra till dämpningen av pris- och lönestegringstakterna.

2.4. Forskarvisioner om den framtida livsmedelsproduktionen

Livsmedelskommittén har inte i uppgift att särskilt behandla forsknings- frågor. Dessa tas upp av den pågående utredningen om svensk livsme- delsforskning. Enligt direktiven skall samråd ske mellan utredningen och kommittén. Av angivna skäl inskränker sig kommittén till att i detta avsnitt redovisa vissa möjliga utvecklingslinjer.

Den snabba omvandling som jordbruket i Sverige och övriga västlän- der har undergått under framför allt efterkrigstiden beror i hög grad på ökade kunskaper om näringens villkor. Forskningen utgör härvid en mäktig drivkraft.

Man kan mot bakgrund av den hittillsvarande utvecklingen förmoda att många av de visioner som dagens forskare har kan komma att finnas med i det praktiska lantbrukets vardag på 1990-talet eller i början av nästa sekel. Sannolikt fanns det även för 10-20 år sedan en mängd visioner som dock i dag inte finns med i praktikens vardag. Anledning— arna härtill kan vara många. Visionerna kan ha varit felaktiga, vilket är helt naturligt i en forskningsprocess. Andra förklaringar kan vara att prisrelationerna inte stimulerat till introduktion av idéerna i praktiken eller att negativa bieffekter på t. ex. miljön förbjudit introduktionen. Samma kan naturligtvis inträffa med många av de visioner som dagens forskare har. Likväl kan det vara motiverat att redogöra för några av dem som en bakgrund till kommitténs överväganden.

I Sverige har lantbruksforskningen centrerats till Sveriges lantbruks- universitet (SLU), där de tre tidigare fristående högskolorna lantbruks— högskolan, skogshögskolan och veterinärhögskolan numera ingår. Uni- versitetet har således ett mycket brett ansvars- och kompetensområde. Framställningen i det följande bygger på en redogörelse av Mårten Carlsson, universitetets rektor.

I sin rullande långtidsplanering söker SLU anpassa sin forskningsin- riktning bl. a. till förändringar i samhället vad gäller värderingar, till den ekonomiska utvecklingen etc. Man inventerar vidare vetenskapssamhäl- let utanför SLU för att se om några nya vetenskapsområden är under framväxt, som kan komplettera SLU:s kompetensprofil. Mot denna bakgrund satsar man således nu mer än tidigare på D bioteknik och grundläggande biologisk forskning El mät- och reglerteknik och dess biologiska tillämpningar El speciella problemområden, t. ex. ökad biomassaproduktion inom

skogsbruket, industri- och energigrödor inom jordbruket, djurhälso- frågor samt förhållandena i livsmedelskedjans led efter råvarupro- duktionen.

2.4.1. Bioteknikens möjligheter

Genom de fördjupade biotekniska kunskaper som i dag finns kan det traditionella arbetet med växt- och djurförädling ske med avsevärt större precision än tidigare. Man kan t. ex. tänka sig att växternas dygnsrytm

och köldhärdighet påverkas så att sydländska växter kan odlas i vårt land. Helt nya växtarter kan likaledes skapas.

Växtförädlingen kan genom tillämpning av s. k. meristemfärökning, dvs. användning av vävnader eller en enda cell i stället för av frön, arbeta mycket snabbare än tidigare. Denna teknik förväntas bli använd bl. a. vid resistensförädling av potatis.

Minskad kvävegödsling på våra åkrar kan åstadkommas genom att utveckla en snabb och billig biobaserad analysmetodför kväve i mark. Metoden skulle kunna användas av lantbrukarna själva för att anpassa kvävegödslingen på våren.

Avfall frånjordbruks- och livsmedelsindustri kan omvandlas till ener- gi genomfraniställning av metangas vidjäsningsprocesser hos en speciell sorts bakterie. Även energigrödor kan på detta sätt omvandlas till ener- gitätare form.

Biologisk bekämpning av växtskadegörare kan åstadkommas med bak- terier eller svampar som angriper skadegörarna. Syftet är att minska användningen av kemiska växtskyddsmedel.

Lignin i trä kan avlägsnas på biologisk väg. Tekniken kan användas för att bryta ner ligninet i halm och därigenom öka dess fodervärde.

Hybrid-DNA-teknologin har inneburit ett genombrott inom medici- nen för framställning av humanvacciner. Motsvarande teknik kan an- vändas för framställning av nya vacciner mot djursjukdomar.

Genom hybrid-DNA-teknologin har det öppnats möjligheter att se- lektivt påverka de gener som styr växternas fotosyntes. Om en sådan process kan effektiviseras medför det avsevärda produktionsvinster.

2.4.2. En miljövänligare teknik

Den tekniska utvecklingen på jordbruksområdet har under efterkrigsti- den fram till 1970-talet kännetecknats av produktivitetsförbättringar genom arbetskraftsrationalisering och en ökad storskalighet.

Maskinerna och redskapen har blivit större, bredare och tyngre. Tek- niken har ofta varit till nackdel för mark (jordpackning) och miljö (schablonartad tilldelning av pesticider och gödselmedel).

Mät- och reglertekniken bör emellertid kunna komma att drastiskt ändra jordbrukets förutsättningar på 1990-talet. Det kommer då sanno- likt att vara möjligt att genom snabba mätningar och analyser få reda på växtnäringsinnehållet i marken, kanske genom att ha en sond framtill på traktorn som känner av kvävebehovet i marken kontinuerligt och via en dator ger impulser till spridaren av gödselmedel efter traktorn. Samma snabba analyser av ”behov” kan kanske göras vid t. ex. appliceringen av pesticider och vid utfodringen av djuren. Även inom jordbearbetningens område kan man förvänta sig att denna anpassas till ”behovet på varje kvadratmeter”.

Man kommer med andra ord att få fram en teknik vilken ”smeker naturen”. Detta kommer att leda till kostnadssänkning (man tillför ej mer än vad som behövs), avkastningsökning (varje del av ett fält eller varje djur får exakt vad det behöver och vid rätt tidpunkt), kvalitetsför- bättring (man kan minimera halterna av restsubstanser). Dessutom kom-

' Konsumtionsmjölk un- der första tiden efter kal- vens födsel

mer det negativa inflytandet på miljön att minimeras eftersom endast så mycket av produktionsmedlen tillförs att det kan tas upp av växterna.

2.4.3. Andra produkter än livsmedel och fibrer

I en situation vilken kännetecknas av överskott är det naturligt att man undersöker möjligheterna att använda den existerande produktionsap- paraten för annat än livsmedel och fibrer.

Pågående försök kommer sannolikt att utvisa att många växterlämpar sigför energiproduktion, antingen för direkt förbränning eller som råvara för etanol- eller metangasframställning. Med DNA-teknik kan ett bättre sortmaterial för energiproduktion kanske tas fram, och med hjälp av lämpliga mikroorganismer kan biomassans omvandling till etanol eller andra högkoncentrerade energibärare ske på ett mer effektivt sätt, sam- tidigt som man som biprodukt erhåller ett proteinrikt foder.

Vårt beroende av olje- och proteinimport kan därigenom reduceras, liksom vårt spannmålsöverskott. Detta förutsätter dock gynnsamma prisrelationer gentemot oljeprodukter och importerat protein.

Biomassa i någon form från jordbruket kan även bli råvara,/iir den tekniska industrin, inom vilken man hittills mest utnyttjat fossila råvaror, dvs. mineraloljor. Skälet härtill är dels att mineraloljorna blir dyrare, dels att vissa ämnen som vi behöver med en mycket speciell molekyl- (rymd-)struktur inte kan syntetiseras ur fossila råvaror. Här är främst rapsoljan av intresse, men många andra växters lämplighet undersöks också. Rapsoljan är f. ö. en mycket förnämlig smörjolja och kan dess- utom ersätta dieseloljan som bränsle för traktorer. 1 en avspärrningssi— tuation bör man dock komma ihåg att det blir brist på handelsgödsel och att rapsoljan då behövs för human konsumtion.

Produkter från våra husdjur kan även användas inom läkemedelsin- dustrin. Tuppkammar utgör redan i dag basen för en av läkemedelsföre- taget Pharmacias mest expansiva produkter, Healon, som har stor an- vändning inom ögonkirurgin. Man räknar vidare med att framtida an- vändningsområden även föreligger i fråga om behandling av inflamme- rade leder hos hästar och människor.

Hönsägget är som ”biokemisk fabrik” föga utforskat. Kanske kan man ur ägget med modern separationsteknik m.m. framställa specifika sub- stanser för industriell eller medicinsk användning, t. ex. för direkt nä- ringstillförsel i blodet.

Råmjölkenl är ett annat exempel. Idag finns ett relativt stort överskott på råmjölk, som kanske skulle kunna ges ett större förädlingsvärde än som kalvnäring. I råmjölken finns nämligen ett flertal substanser som är av fysiologiskt och/eller medicinskt intresse, bl. a. ämnen som spelar en stor roll i kroppen vid olika inflammatoriska tillstånd.

2.4.4. Andra mål än effektivitet

I de senaste årtiondenas jordbrukspolitik har effektivitetsmålet haft en framträdande roll. Efter hand har man emellertid kunnat visa på nega- tiva konsekvenser för miljön av en alltför långt driven effektivisering,

som ofta innebär bl.a. höga insatser av handelsgödsel och kemiska växtskyddsmedel.

Hittills har den uppfattningen dominerat att ökad effektivitet, ökad lönsamhet, lägre livsmedelspris eller andra ekonomiskt fördelaktiga för- ändringar kan uppnås endast på bekostnad av ekologiska aspekter som miljöhänsyn, livsmedelskvalité m.m. En fördjupad biologisk forskning bör kunna revidera denna uppfattning. Dessutom krävs en ökad helhets- syn för att man skall kunna förstå det komplicerade system som mark- växt-vatten utgör. Inom animalieproduktionen krävs en djupare kun- skap om djurens behov och beteenden.

2.4.5. Leden efter råvaruproduktionen

I utredningen om svensk livsmedelsforskning (SOU 1983 :69) har konsta- terats att huvuddelen av de resurser som i dag satsas i lantbruksforskning- en används för studier av problem rörande primärproduktionen. Forsk- ningen rörande transport, förädling, distribution och konsumtion har i förhållande härtill liten omfattning. En omdisponering av resurserna torde därför enligt forskningsutredningen framstå som nödvändig.

En ökad livsmedelsforskning, bl. a. på näringslärans område, kan komma att ställa preciserade krav på forskningen och produktionen inom råvaruledet. Exempel härpå är t. ex. upptäckten av de riskabla ämnena eurukasyra och glukosinolater i margarinets rapsolja resp. kraft- fodrets rapsmjöl. Genom växtförädlingsinsatser har dessa ämnen snart kunnat elimineras helt.

Likaledes väntas en djupare kunskap för hur olika ämnen i vetekornet påverkar bakningsförmåga och andra kvalitéer leda till nya signaler till odling och förädling.

Genom en ökad samordning av forskningen utmed hela kedjan ”från jord till bord” förbättras möjligheterna att förändra produkternas inne- håll och kvalité på önskat sätt.

Biologisk teknik har länge använts inom livsmedelsindustrin. Som exempel härpå skall bara nämnas vin- och ölframställning, ost och fer- menterade mjölkprodukter såsom filmjölk och yoghurt. Det finns goda möjligheter att i en ökad utsträckning använda denna teknik.

Biologisk konservering har skett sedan länge (surkål, surströmming). Möjligheterna att i en ökad utsträckning tillämpa denna konserverings- form bedöms som mycket goda, bl. a. för flera produkter på trädgårds- sidan.

Ett annat lovande forskningsområde är utnyttjandet av mjölkens an- tibakteriella egenskaper till att förbättra dess lagringsduglighet. Meto- den är i sin enkelhet revolutionerande och kan komma att få stora effekter i u-länderna, där ett av huvudproblemen i dagsläget är att man ofta inte har möjlighet att transportera mjölken tillräckligt snabbt till ett mejeri eller annat uppsamlingsställe med tillgång till kyla. Metoden har också utvecklats för att kunna utnyttjas i krissituationer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att forskningen kommer att starkt öka våra framtida möjligheter att påverka växter, djur, mikroor- ganismer m. m., dvs. hela vår miljö. Mycket stora satsningar görs världen över på biologisk forskning.

3. Staten och livsmedelssektorn — jordbruks- och livsmedelspolitik

3.1. Inledning

Livsmedelssektorn är som framgår av kap. 2 en viktig del i vårt samhälle. Livsmedlen tillgodoser för människan grundläggande behov och är av största betydelse för vårt dagliga liv och välbefinnande. Medvetenheten om sambanden mellan vad vi äter och vår hälsa samt frågorna om matkvalitén har under senare år ökat starkt och alltmer kommit i blick- punkten för den allmänna debatten. Livsmedelsutgifterna är dessutom efter bostadsutgifterna den tyngsta posten i konsumentens budget.

Samhällets intresse i form av lagstiftning och andra politiska beslut tog sig ursprungligen uttryck i åtgärder i syfte att skydda jordbruket. De båda världskrigen påvisade också vikten av försörjningen med livsmedel under avspärrning och krig. Efter andra världskriget har — vid sidan av jordbrukspolitiken — intresset i växande grad inriktats mot det samband som råder mellan mat och hälsa saint frågan om livsmedlens kvalité. En utbyggd livsmedelslagstiftning och andra åtgärder med sikte på att för- bättra kvalitén har kommit till stånd. Tidvis har också samhället gripit in i syfte att för konsumenterna begränsa prisstegringarna på mat genom t. ex. livsmedelssubventioner och priskontroll. Vid sidan av dessa mer direkta ingripanden finns emellertid många andra politiska beslut och åtgärder som berör livsmedelssektorn. Denna utvidgning av samhällets intresse avspeglas i kommitténs direktiv.

Syftet med samhällets åtgärder på livsmedelsområdet har således varit att gejordbruket och livsmedelsproduktionen skäliga villkor, säkerställa vår livsmedelsförsörjning samt se till att konsumenterna får rimliga priser och skyddas mot skadliga eller på annat sätt otjänliga livsmedel. Genomförandet av denna politik har emellertid medfört konflikter mel- lan olika mål och medel. De medel som har stått samhället till buds för att nå målen har i regel varit bestämmelser och andra regleringar, vilka med nödvändighet kommit att medföra inskränkningar i såväl den en- skildes som företagens rörelsefrihet. Mot denna bakgrund är det natur- ligt att de jordbruks- och livsmedelspolitiska frågorna har ett stort poli- tiskt intresse och blir föremål för granskning och översyn.

Inom livsmedelssektorn finns ett antal centrala myndigheter som sva- rar för att av statsmakterna beslutade riktlinjer och åtgärder genomförs (se fig. 3.1).

Fig.3.l.Departement och myndigheter inom livsmedelssektorn

Jordbruksdepartementet Fiskeristyrelsen Lantbruksstyrelsen

Soolaldepartementet Socialstyrelsen

Finansdepartementet Konsumentverket Narlngsfrlhets— ombudsmannen

Statens pris- och kartellnämnd

Statens jordbruksnämnd

Statens livsmedelsverk

Sveriges lantbruksuniversitet

Som framgår sorterar myndigheterna på livsmedelsområdet under olika departement. Till jordbruksdepartementet hör fiskeristyrelsen, som ansvarar för frågor rörande fiskets rationalisering m. m. Lantbruks- styrelsen handhar frågor om jordbrukets och trädgårdsnäringens ratio- nalisering samt bl. a. djurhälsovården. Prisfrågorna för såväl fisket som jordbruket ingår i jordbruksnämndens verksamhetsområde. Nämnden svarar också för beredskapsfrågorna inom livsmedelsområdet. Statens livsmedelsverk ansvarar främst för livsmedelskontrollen och även bl. a. konsumentinformation. Den centrala institutionen för forskning, försök och högre utbildning inom livsmedelsområdet är Sveriges lantbruksuni- versitet.

Under finansdepartementet lyder näringsfrihetsombudsmannen (NO) som bevakar efterlevnaden av konkurrenslagstiftningen. Statens pris- och kartellnämnd (SPK) följer prisutvecklingen, är utredningsor- gan åt NO och bevakar därmed konkurrensförhållandena även inom livsmedelssektorn. Konsumentverket svarar för allmänna konsument- frågor och har i samband därmed också tagit upp frågor om konsument- upplysning rörande livsmedel.

Socialstyrelsen, som hör till socialdepartementet, är centralt ämbets— verk för hälsovården och har därmed också centrala uppgifter i fråga om kostens betydelse för hälsan.

Flertalet av de myndigheter som nämnts har huvuddelen av sina uppgifter inom livsmedelsområdet. Det finns därutöver åtskilliga andra myndigheter med viktiga uppgifter inom området. Hit hör t. ex. statens industriverk, statens naturvårdsverk, statens planverk, SIDA, statistiska centralbyrån (SCB), lantbruksekonomiska samarbetsnämnden, skol- överstyrelsen, universitet och högskolor samt skogs- och jordbrukets forskningsråd.

I det följande lämnas en redogörelse för de väsentligaste samhälleliga åtgärderna som påverkar livsmedelssektorn. Med hänsyn till den stora roll som jordbrukspolitiken har för livsmedelsområdet inleds redogörel- sen med en relativt fyllig beskrivning av hittillsvarandejordbrukspolitik.

I det följande beskrivs i avsnitt 3.2.1 den tidigare gällande jordbruks- politiken. I avsnitt 3.2.2 behandlas jordbrukspolitikens medel. I avsnitt 3.2.3 behandlas annan livsmedelspolitik och i avsnitt 3.2.4 sambanden mellan livsmedelspolitik och annan samhällspolitik.

3.2. Den hittillsvarande jordbruks- och livsmedelspolitiken

3.2.1. Jordbrukspolitiken

3.2.1.1 ]930—talets ekonomiska kris — grunden till nuvarande jordbrukspolitik

Den nuvarande jordbrukspolitiken såväl i Sverige som i flertalet industriländer har sitt ursprung i de svårigheter som drabbade jord- bruket vid den stora ekonomiska krisen som började 1929. Före denna tidpunkt fanns statliga åtgärder i Sverige som berörde jordbruket, men syftena var i stort sett andra än med dagens jordbrukspolitik. För att skydda jordbruket mot krisens verkningar starka prisfall och hård internationell konkurrens av dumpingkaraktär — införde man i de flesta industriländer under 1930-talet reglering av priserna på jordbrukspro- dukter. Regleringarna skulle också skydda konsumenterna vid livsme- delsbrist och höga internationella priser.

Regleringarna konstruerades i regel så att man genom tullar eller avgifter eller genom krav på särskilda tillstånd för import (kvantitativ importreglering) avskärmade den egna marknaden för jordbrukspro- dukter mot alltför kraftig påverkan av internationell konkurrens. In- hemska pristryckande överskott exporterades till andra marknader med hjälp av direkta eller indirekta stödåtgärder. Direkt stöd kunde ges t. ex. i form av exportbidrag. Indirekt exportstöd kunde ges i många former, t. ex. genom statens finansiella medverkan i olika slag av exportorgani- sationer eller genom produktionsstöd och liknande. Prisregleringssy- stem av nyss nämnda typer tillämpas i dag såväl i Sverige som i praktiskt taget hela den västliga industrivärlden (inkl. Europeiska Gemenskaper- na EG och Förenta staterna).

3.2.1.2 Anpassnings- och strukturproblem för jordbruket och livsmedelsindustrin i en industristat

De jordbruksprisregleringar som infördes i Sverige under 1930-talet uppfattades till en början som tillfälliga åtgärder. När väl den ekono- miska krisen övervunnits skulle åtgärderna avskaffas. Mot slutet av 1930-talet började emellertid ledande ekonomer alltmer komma till in- sikt om attjordbrukskrisen inte var temporär utan i stället en strukturkris orsakad av omvandlingen från agrarland till industristat. Minskad be- folkningstillväxt ledde till att efterfrågeökningen på jordbruksprodukter avtog — i varje fall när det gällde själva råvaran. Nya växtsorter, bättre avelsurval och utfodring, ökad användning av handelsgödsel, ny teknik

och mekansiering gav högre avkastning och minskade arbetskraftsbeho- vet ijordbruket. Tillsammans tenderade dessa faktorer att öka produk- tionen snabbare än efterfrågan. Dessutom började livsmedelsindustrin att ta hand om den förädling som tidigare utförts inom det egentliga jordbruket, vilket också bidrog till att minska arbetskraftsbehovet inom det egentliga jordbruket.

Om det inte finns lönsamma exportmarknader leder en sådan utveck- ling till att de i jordbruket insatta produktionsresurserna fortlöpande måste minskas för att balansen mellan utbud och efterfrågan skall kunna upprätthållas. Denna anpassningsprocess kan vara mycket svår om kon- junkturerna i andra näringar ej ger utrymme för att arbetskraft från jordbruket får lönsam sysselsättning i dessa näringar.

Överskottsproblemen inom de västeuropeiska och nordamerikanska ländernas jordbruk kom klart till synes under mellankrigsåren. Från 1950-talet har dessa industristaters jordbruk upplevt ett nästan ständigt tryck från en snabb produktivitetsökning. Så länge det rådde brist på arbetskraft inom andra näringar kunde dock den övertaliga arbetskraf- ten inom jordbruket få god sysselsättning på annat håll. En mycket stor omflyttning ägde också rum i flertalet industriländer. En stigande köp- kraft medverkade dessutom till att avsättningen av jordbruksprodukter var relativt god. De från mitten av 1970-talet försämrade allmänna konjunkturerna för industriländerna har emellertid på flera sätt lett till att anpassningssvårigheterna för jordbruket ökat under senare år.

Efterfrågan på jordbruksprodukter framför allt dyra animalier — har på grund av sämre köpkraft hos breda konsumentgrupper stagnerat eller t. o. m. sjunkit. Möjligheterna att få annan sysselsättning utanför jordbruket har genom stigande arbetslöshet starkt minskat jämfört med l950- och 1960-talen. De höga räntorna har blivit kännbara, särskilt för yngre jordbrukare med stor skuldsättning. I detta läge har många jord- brukare sett sig tvungna att öka sin produktion. Detta har också under- lättats genom fortlöpande förbättring av produktionstekniken. Kapaci- tetsökningarna ijordbruket skedde dock i huvudsak före räntehöjning- arna.

Stagnerande efterfrågan och stark produktionsökning i förening med ökad effektivitet har i accelererande grad därför lett till de betydande överskottsproblem som nu utgör ett dilemma för stora delar av västvärl- dens jordbruk. I viss utsträckning finns motsvarande anpassningspro— blem också inom livsmedelsindustrin och delvis livsmedelshandeln. Vis- sa delar av industrin har byggts ut till en kapacitet som är för stor för dagens efterfrågan. Dessa problem skulle till stor del lösas om konjunk- turerna vänder och efterfrågan på bäde arbetskraft och livsmedel ånyo stiger. Eftersom en sådan kraftig uppgång av många bedöms som osäker och i varje fall tar rätt lång tid har man också sökt lösa problemen på andra sätt. Sålunda har man som framgår av kap. 4 i många länder ökat protektionismen och infört nya regleringar. Dessa har i sig medfört att priserna på världsmarknaden pressats nedåt ytterligare. Samtidigt är man dock medveten om att ytterligare åtstramningar av den internatio- nella handeln kan få svåra följder på sikt för världsekonomin och då särskilt för de fattigare u-länderna. För att motverka denna utveckling

har man inom ramen för samarbetet i olika internationella organisatio- ner sökt uppnå överenskommelser om minskade handelshinder. Man har således under många år sökt få till stånd vissa internationella avtal för viktigare jordbruksprodukter och livsmedelsråvaror. Sådana avtal i förening med minskade importhinder skulle kunna stabilisera världs- marknadspriserna kring en nivå som vore tolerabel för flertalet industri- länders jordbruk. Härigenom skulle man kunna öka handeln länderna emellan och minska de internationella regleringarna samt ge u-länderna en ökad marknad i industriländerna. Försöken att gradvis minska han- delshindren för jordbruksprodukter och livsmedel har emellertid hittills inte varit särskilt framgångsrika. Snarare har utvecklingen som nyss nämnts under senare år gått i motsatt riktning. Delvis beror detta på det rådande konjunkturläget, delvis på att flertalet länder vill säkra en egen livsmedelsförsörjning som en del i deras allmänna säkerhetspolitik och delvis bl. a. på politiska förhållanden.

3.213. Jordbrukspolitiken under krigsåren och krisåren 1939-1945

Innan nyss nämnda tankegångar om behovet av en strukturanpassning, som började slå igenom i slutet av 1930-talet, hann sättas i verket kom andra världskriget. 1930-talets överskottssituation på jordbruksproduk- ter och livsmedel för både Sverige och Västeuropa förbyttes snabbt i en knapphetskris på livsmedel som varade i stort sett t. o. m. Koreakriget. Bristen på livsmedel i Europa medförde hårda ransoneringar samt pro- duktionsökningar främst i Förenta staterna och Kanada.

Den svenska jordbruksproduktionen stimulerades under kriget på olika sätt av statsmakterna samtidigt som en effektiv och tidvis långtgå- ende ransonering genomfördes. Härigenom kunde befolkningens nöd- vändiga försörjning tryggas. Jordbrukets avgörande betydelse för livs- medelsförsörjningen under andra världskriget kom att spela en betydan- de roll vid utformningen av efterkrigstidens jordbrukspolitik.

3.2. l .4 Hittillsvarande mål för den svenska jordbrukspolitiken

Allmänna utgångspunkter och värderingar

1942 tillsattes en jordbruksutredning, vars förslag (SOU 1946242, 46 och 61) låg till grund för 1947 års jordbrukspolitiska beslut av riksdagen (prop. 1947275, SU 2, rskr 424). Härigenom fick Sverige som första västeuropeiska land en samlad jordbrukspolitik som syftade till att an- passa jordbruket till den ekonomiska utvecklingen i samhället i övrigt. Grunderna från 1947 återfinns i stora drag i de riktlinjer förjordbruks- politiken som riksdagen antog 1967 ( prop. 1967:95 , JoU 25, rskr 280) och 1977 ( prop. 1977/78:19 , JoU 10, rskr 103), även om den inbördes tyng- den i politikens mål förändrats. Ändrade förhållanden inom Sverige och vår omvärld har vidare givetvis påverkat hur målen har formulerats vid olika tidpunkter.

De mål som alltsedan 1947 kan sägas ha ingått i den svenska jord- brukspolitiken är

El inkomstmålet El produktionsmålet Cl effektivitetsmålet.

Samma förutsättningar och värderingar som legat till grund för i första hand 1947 års beslut har också i hög grad förelegat vid besluten 1967 och 1977.

1947 års jordbrukspolitiska beslut präglades både av erfarenheterna av 1930-ta1ets överskottsproduktion och av andra världskrigets livsme- delsbrist samt av nya vålfärdspolitiska synsätt om en solidarisk inkomst- politik för olika medborgargrupper. Samtidigt utgick man från antagan— det att, när världen normaliserats igen efter krigshärjningarna, ånyo samma problem skulle uppstå för svenskt jordbruk som under 1930-ta— let, dvs. tendenser till överproduktion och behov av prisstöd. Priserna på den internationella marknaden antogs komma att bli lägre än de priser de svenska jordbrukarna behövde för att uppnå inkomstmålet enligt vilket den ijordbruket arbetande befolkningen skulle få samma möjlig- heter som utövarna av andra näringar att uppnå en skälig inkomstnivå och bli delaktig i den allmänna välståndsstegringen. Den svenska jord- bruksproduktionen borde därför inte vara större än vad som behövdes för att klara försörjningen under en flerårig avspärrning. Detta ansågs då i det närmaste motsvara full självförsörjning under fredstid.

Produktionsmålet har därför alltsedan 1947 varit både ett försvarspo- litiskt mål och ett jordbrukspolitiskt mål. Priserna på de svenska jord- bruksprodukterna skulle skyddas genom en jordbruksprisreglering av samma typ som under 1930-talet. Kostnaderna för överskottsproduktion skulle få bäras av det svenska jordbruket. Successivt byggde man också upp med början under andra världskriget ett system för prisöver- läggningar mellan staten, jordbrukarna och konsumenterna. För att på längre sikt effektivisera produktionen och därmed begränsa prishöjning- arna för konsumenterna skulle med statligt stöd en rationalisering av jordbruket främjas. Frigjord arbetskraft inom jordbruket ansågs kunna sysselsättas i andra mer expansiva sektorer inom samhället, i första hand industrin.

[94 7 års riksdagsbeslut

Genom 1947 års riksdagsbeslut samordnades för första gången de olika jordbrukspolitiska åtgärderna.

Det närmaste målet förjordbrukspolitiken angavs vara att den ijord- bruket arbetande befolkningen skulle få samma möjligheter som utövar- na av andra näringar att uppnå en skälig inkomststandard och bli delaktig i den allmänna välståndsstegring som kunde ske i fortsättning- en. För att denna inkomstmålsättning skulle kunna nås tog statsmakter- na ställning till storleken av prisstödet till jordbruket, jordbruksproduk- tionens lämpliga omfattning och samhällets medverkan till jordbrukets fortsatta rationalisering.

I 1947 års beslut gavs inkomstmålet särskild tyngd. Det ansågs således önskvärt att prisstödet utformades så att vid varje särskild tidpunkt åtminstone större delen av det svenskajordbruket kunde uppnå en skälig

inkomstnivå. Den allmänna målsättningen var att jordbruk i storleken 10-20 ha åker, s. k. basjordbruk, borde ges full lönsamhet. För skogsbyg- derna och Norrlands del skulle stödet avvägas så attjordbrukarna i dessa områden fick möjlighet att uppnå avsedd inkomstnivå.

Efter år 1947 preciserades storleken av prisstödet till jordbrukare genom beslut rörande metodiken för inkomstjämförelser mellan jord- brukare och andra befolkningsgrupper. 1955 års riksdag (prop. 1955zl98, JoU 39, rskr 387) fastställde sålunda att utgångspunkten för inkomstjämförelserna skulle vara förhållandena vid basjordbruk i slätt- bygderna.

Beträffande produktionens storlek (produktionsmälet) innebar riks- dagsbeslutet att det inte ansågs nödvändigt eller ens lämpligt att i dåva- rande läge uppställa någon bestämd riktpunkt beträffande storleken på den jordbruksproduktion som borde eftersträvas på lång sikt. Skulle produktionen visa tendens att stiga över ett s. k. medelalternativ, som innebar en självförsörjning av 92 %, måste rationaliseringsarbetet inten- sifieras.

Riksdagen uttalade i anslutning härtill bl. a. att en produktionssteg- ring över medelalternativet under inga förhållanden skulle få påverka fullföljandet av inkomstmålsättningen, men att stöd inte skulle utgå för en produktion som översteg det totala inhemska konsumtionsutrymmet.

I fråga om jordbrukets rationalisering (ejfektivitetsmålet) innebar riks- dagsbeslutet att samhället skulle bidra till en omfattande rationalisering av jordbruket. Statsmakterna underströk dock starkt att rationalisering- en i princip skulle vara en jordbrukarnas egen angelägenhet och genom- föras på frivillighetens väg. Statens uppgift skulle vara att samordna och stödja verksamheten. Målsättningen för statens medverkan i strukturra- tionaliseringen begränsades dock till åtgärder för att bilda brukningsen- heter av basjordbrukets storlek.

Genom beslut av 1959 års riksdag (prop. 19592148, JoU 30, rskr 284) vidgades denna målsättning så att det blev möjligt att stödja bildandet av s. k. tvåfamiljsjordbruk.

] 96 7 års riksdagsbeslut

1967 års riktlinjer — som grundades på förslag av 1960 års jordbruks- utredning (SOU 1966:30-31) — utformades bl. a. mot bakgrund av den snabba tillväxten i svensk ekonomi med påtaglig arbetskraftsbrist som följd -— och en starkt ökande världshandel. Jordbrukets produk- tionsresurser hade kraftigt krympts sedan krigsslutet. Bl.a. hade arbets- kraften minskat med två tredjedelar, arealen gått ned med ca 15 % och antalet jordbruksföretag med ungefär 40 %. Trots detta fanns fortfaran- de tendenser till överskottsproduktion. Livsmedelspriserna på den inter- nationella marknaden var låga och bedömdes förbli så under lång tid.

Mot denna samhällsekonomiska bakgrund kom i 1967 års beslut pro- duktionsmålet att få en framträdande plats. Ställningstagandet till den svenska jordbruksproduktionens lämpliga omfattning kom att grundas på såväl rent samhällsekonomiska synpunkter som på internationella hänsyn samt beredskapsmässiga och andra skäl.

Det ansågs angeläget med en utveckling som lösgjorde resurser från jordbruket till förmån för en mer effektiv användning inom andra nä- ringar. De internationella frågor som tillmättes särskilt stor betydelse var prisnivån på världsmarknaden, u-ländernas livsmedelsförsörjning samt det handelspolitiska samarbetet. Bl.a. borde en eventuell svensk anknyt- ning till en större europeisk marknad beaktas vid utformningen av jordbrukspolitiken. En expansion av den svenska utrikeshandeln, sär- skilt exporten av industrivaror, skulle underlättas om möjligheterna att exportera jordbruksprodukter till Sverige vidgades.

Det centrala skälet för att upprätthålla en stor inhemsk jordbrukspro- duktion angavs vara nödvändigheten av att trygga en god beredskap i fråga om livsmedel. Därför borde en lägsta självförsörjningsgrad i freds- tid av 80 % upprätthållas.

Beträffande regionalpolitiken framhölls att befolkningspolitiska och sociala skäl inte i och för sig borde påverka jordbruksproduktionens omfattning. Av flera skäl borde dock en betydandejordbruksproduktion även i fortsättningen upprätthållas i norra Sverige, och jordbruket där måste därför ges ett särskilt stöd. Det ansågs inte möjligt att speciellt främja naturvården genom generella jordbrukspolitiska åtgärder.

Sammantaget innebar ställningstagandena att produktionsresurserna ijordbruket borde minskas. I första hand var det angeläget att produk- tionen kunde anpassas så att förjordbruket kostsam överproduktion så- vitt möjligt kunde undvikas. Härutöver borde eftersträvas attjordbruks- produktionen sjönk till den nivå som man ansåg krävdes för en god beredskap i fråga om livsmedelsförsörjningen. Denna anpassning be- dömdes kunna ske under en tioårsperiod. Takten i anpassningen skulle prövas med jämna mellanrum.

I fråga om effektivitetsmålet skulle statens insatser syfta till att göra jordbruksföretagen så effektiva som möjligt. En hög rationaliseringstakt skulle ge ökad lönsamhet och högre inkomster för jordbrukarna samt utgöra en garanti för konsumenterna att råvarukostnaderna för livsme- del blev så låga som möjligt. Ur samhällets synpunkt ansågs rationalise- ringen viktig inte minst som medel att nedbringa de samhällsekonomis- ka kostnaderna för jordbruksproduktionen.

Familjejordbruket ansågs under överskådlig tid komma att dominera. Statens medverkan borde dock i princip avse uppbyggnad av effektiva företag utan begränsning till någon särskild företagsform. Specialisering och övergång till drift i större skala skulle främjas.

Den primära utgångspunkten för prissättningen på jordbrukets pro- dukter hade dittills i stort sett varit den inkomstmålsättning som gällde enligt 1947 års jordbrukspolitiska beslut. 1 1967 års beslut erinrades om den kritik som riktats mot denna inkomstmålsättning. Som huvudsakliga utgångspunkter borde i fortsättningen följande gälla vid prissättningen.

”Genom att kostnaderna för att upprätthålla en viss prisnivå får bäras främst av konsumenterna är det ur denna synpunkt nödvändigt att iaktta återhållsamhet med prishöjningar. Det måste emellertid också vara en självfallen utgångspunkt för prissättningen att de som i framtiden är sysselsatta inom jordbruket skall kunna nå en ekonomisk standard som är likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar.”

Prissättningen skulle enligt beslutet ta större hänsyn än hittills till pro- duktionsutvecklingen men borde ej användas som ett generellt medel inom jordbrukspolitiken för att oberoende av konsekvenserna för nä- ringsutövarna nå en önskad produktionsutveckling. Prissättningen skul- le vidare präglas av en viss stabilitet, bl.a. för att kunna främja upp- komsten av allt effektivare jordbruksföretag. Den samlade avvägningen av prissättningen skulle ske med beaktande av alla de faktorer som vid varje tillfälle ansågs relevanta i sammanhanget. Det ansågs ej lämpligt att för någon längre period ange några fasta normer för prissättningen på jordbruksprodukter.

Departementschefen framhöll ”att den närmaste tiden talar starka skäl för att prissättningen på jordbrukets produkter bör kännetecknas av viss återhållsamhet”. Riksdagen anslöt sig till detta och framhöll att en sådan återhållsamhet inte skulle innebära någon prispressande politik gentemot det svenska jordbruket.

1977 års riksdagsbeslut

1977 års jordbrukspolitiska riktlinjer kom fullt naturligt, liksom de tidi- gare besluten 1947 och 1967, att präglas av den tekniska, ekonomiska ' och sociala utvecklingen under närmast föregående årtionden. Sam- hällsutvecklingen i Sverige under första delen av 1970-talet utmärktes således av fortsatt relativt god ekonomisk tillväxt, ökad köpkraft och snabb teknisk utveckling i jordbruket. Till skillnad mot förhållandena under 1960-talet rådde i mitten av 1970-talet i stort sett balans mellan produktion och konsumtion. Livsmedelssubventionernas införande motverkade prisstegringarna, vilket gynnade avsättningen avjordbruks- produkter.

Från mitten av 1970-talet försämrades den allmänna ekonomiska utvecklingen, vilket bl. a. ledde till att industrins efterfrågan på arbets- kraft minskade och därmed möjligheterna till alternativa sysselsättning- ' ar utanförjordbruket.

Den ökade uppmärksamheten på en god resurshushållning, större hänsyn till regionalpolitiska förhållanden liksom en ökad medvetenhet om miljön kom starkare än tidigare att påverka det jordbrukspolitiska beslutet 1977. Den internationella livsmedelskrisen 1973-1974 gav också utslag i beslutets utformning. Beslutet grundade sig på förslag av 1972 års jordbruksutredning (SOU 1977: 17).

Enligt 1977 års riktlinjer var utgångspunktenförjordbrukspolitiken att landets naturliga resurser för jordbruksproduktion skulle utnyttjas och att familjelantbruket skulle vara den dominerande företagsformen. Ett liuvudfufte med jordbrukspolitiken var att tillförsäkra de inom jordbru- ket sysselsatta i alla delar av landet en ekonomisk och social standard som skulle vara likvärdig med den som jämförbara grupper uppnår. Vidare skulle jordbrukspolitiken ha till mål att tillgodose konsumenter- nas berättigade krav på säker tillgång till livsmedel av hög kvalité till rimliga priser. Ett viktigt led i de statliga insatserna blev därför att främja uppbyggandet och vidmakthållandet av rationella familjeföretag och att genom stöd till forskning, försök och rådgivning medverka till att en

teknik utvecklas som kan utnyttjas vid sådana företag. De ekologiska och miljömässiga aspekterna på jordbruket skulle därvid särskilt beak- tas. Jordbrukspolitiken skulle vidare ges en sådan inriktning attjordbru- ket och därtill knutna verksamheter kunde medverka i en aktiv regional- politik.

Vad gäller inkomstmålet anfördes i 1977 års jordbrukspolitiska beslut som nämnts att ett huvudsyfte med jordbrukspolitiken skulle vara att tillförsäkra dem som är sysselsatta inomjordbruket i alla delar av landet en ekonomisk och social standard som är likvärdig med den som jämför- bara grupper uppnår. Detta syfte skulle särskilt beaktas vid prissättning av jordbruksprodukterna. I första hand skulle inkomstmålet avse hel- tidssysselsatta inom jordbruket.

Beträffande effektivitetsmålet angavs att rationaliseringspolitiken i första hand skulle främja uppbyggandet och vidmakthållandet av effek- tiva familjeföretag. Härigenom skapas enligt beslutet förutsättningar för att framställa jordbruksprodukter till en acceptabelt låg produktions- kostnad och samtidigt uppnå inkomstmålet för de i jordbruket yrkes— verksamma. Detta skulle vara rationaliseringspolitikens huvudsyfte. Därutöver skulle enligt beslutet rationaliseringspolitiska medel liksom tidigare kunna användas för att nå andra från samhällelig synpunkt angelägna mål. Bl.a. skulle rationaliseringspolitiken kunna fungera som ett regionalpolitiskt instrument.

Produktionsmålet utformades med hänsyn till kraven på en god livs- medelsberedskap, den internationella livsmedelssituationen, regional- politiska och samhällsekonomiska hänsyn samt miljövårdsskäl. I pro- duktionsmålet skulle ingå delmål avseende åkerarealen, mjölkproduk- tionen och driftsinriktningen i övrigt. Beträffande åkerarealen skulle gälla att den brukningsvärda åkerjorden skulle utnyttjas för jordbruks- produktion, vilket innebar ett bibehållande av ungefär nuvarande åker- areal. Den fredstida mjölkproduktionen skulle med hänsyn till dess stora betydelse för livsmedelsberedskapen upprätthållas vid en nivå som ungefärligen motsvarar konsumtionsbehovet av mjölk och mjölkpro- dukter. För övriga animalieprodukter skulle eftersträvas i stort sett ba- lans mellan produktion och avsättningsutrymme inom landet. Det över- skott som uppkommer till följd av målsättningen i fråga om åkerarealen skulle i första hand utgöras av spannmål.

3.2.2. Jordbrukspolitikens medel

För att nå dejordbrukspolitiska målen har alltsedan 1947 följande medel använts. |:] Jordbruksprisreglering D Rationaliserings- och jordpolitik El Forskning, försök och undervisning på jordbrukets område

Jordbruksprisregleringen innebär att priser och marknader på alla vikti- gare jordbruksprodukter och s. k. baslivsmedel regleras. Prisregleringen omfattar vete, råg, korn, havre, matpotatis, potatisstärkelse, vegetabilisk olja, kokärter, bruna bönor, socker, konsumtionsmjölk, grädde, smör,

ost, mjölkpulver, ägg, fjäderfäkött och fläsk. Prisregleringen omfattar vidare nöt-, kalv- och häst- saint får- och lammkött.

Prisregleringen utgör i varje fall på kort sikt det starkaste jordbruks- politiska medlet för att påverka jordbrukarnas produktion och inkoms- ter. Regleringen omfattar även delar av livsmedelsindustrin (bl. a. slakt- ledet samt i huvudsak hela mejeriindustrin). Den påverkar också de delar av livsmedelskedjan som inte omfattas av regleringen. Hela jord- bruksprisregleringen kan därför sägas vara ett mycket starkt ingrepp i prisbildningen på livsmedelsområdet, även om regleringen direkt inte berör mer än ca en tredjedel av den totala livsmedelskonsumtionens värde. Regleringen av jordbrukspriserna går i stort sett till på följande sätt.

Jordbruksprodukternas prisnivå fastställs av statsmakterna efter över- läggningar mellan staten (normalt företrädd av jordbruksnämnden) samt producenternas företrädare och nämndens konsumentdelegation. Regeringen avgör inför varje prisregleringsperiod vem som skall företrä- da staten. Hur överläggningarna går till framgår av fig. 3.2.

Fig.3.2.Förhandlingssystemet påjordbruksomrädet

Regering och riksdag

Jordbruksnämn- Statens Lantbrukarnas dens konsument- jordbruksnämnd1 förhandlings- delegation (JN) delegation

Jordbrukspris- överläggningar

1 Staten kan även företrädas av annan än jordbruksnämnden

Överläggningarna är i princip av två olika typer, dels överläggningar om prissättning och prisreglering inför en ny prisregleringsperiod, dels överläggningar om samma frågor under löpande period.

Vid överläggningar inför en ny prisregleringsperiod behandlas bl. a. system för prissättning och prisreglering (bl. a. kompensationssystem) under perioden. Vidare behandlas periodens längd, som kan vara ett- eller flerårig. Dessa överläggningar förs med utgångspunkt i de jord- brukspolitiska målen. Regeringen kan också ange ytterligare utgångs- punkter.

Vid överläggningarna analyseras i vad mån de jordbrukspolitiska målen uppfyllts under den gångna perioden samt diskuteras och föreslås eventuella korrigeringar som kan behöva göras. Bl.a. läggs stor vikt vid inkomstjämförelser mellan jordbrukare och andra befolkningsgrupper.

Resultatet av överläggningarna redovisas till regeringen. På grundval av detta förslag lägger regeringen fram en proposition för riksdagen angående regler, finansiering, m.m. för kommande prisregleringspe- riod.

Överläggningarna under löpande prisregleringsperiod har under de se- naste "perioderna skett två gånger per år. Vid dessa överläggningar läm-

nas utifrån gällande kompensationssystem förslag till förändringar av jordbrukspriserna för det närmaste halvåret. Nuvarande kompensa- tionssystem beskrivs och analyseras i kap. 16. Det där angivna systemet gäller emellertid inte för socker, där ett särskilt kompensationssystem tillämpas.

Överläggningarna under löpande period går till så att parterna först kommer överens om det totalbelopp som skall utgå till jordbruket och viss livsmedelsindustri (bl. a. mejerier och slakterier). Hur mycket av detta som skall utgöras av prishöjningar på olika jordbruksprodukter resp. sociala satsningar (t. ex. gruppförsäkringar) för jordbrukarna be- stäms därefter.

Sedan totalbeloppet fastställts fördelas detta på prishöjningar för olika produkter.

Vid fördelningen av prishöjningarna på olika produkter beaktas flera faktorer: produktionens lönsamhet, konsumtionseffekter, marknadslä- ge etc. En viktig_utgångspunkt för parterna vid fördelningen av prishöj- ningarna är de marknadsmässiga möjligheterna att ta ut priserna.

Resultatet av överläggningarna redovisar jordbruksnämnden för re- geringen, som har fullmakt av riksdagen att besluta i dessa frågor. Regeringen brukar emellertid under löpande prisregleringsperioder un- derställa riksdagen inträffade förändringar inom prisregleringen. Detta sker en gång om året — vanligtvis i mars.

Den inom landet avsedda prisnivån söker man uppnå dels genom ett s.k. gränsskydd, som utgår i form av avgifter på sådana importerade livsmedel som konkurrerar med livsmedel baserade på svenska jord- bruksprodukter, dels genom en marknadsreglering, som går ut på att dra bort pristryckande överskott från marknaden, främst genom lagring och export. Produktionen inom landet kan nämligen, även vid en produk- tion som motsvarar den i produktionsmålet förutsatta, tillfälligt bli för stor i förhållande till efterfrågan inom landet, vilket verkar pristryckan- de. Jordbruksproduktionen är vidare utspridd på tusentals jordbruksfö- retag som har svårt att samplanera sin produktion och också påverkas av väder och biologiska faktorer. Överskotten exporteras i regel till andra länder. Detta sker vanligtvis till lägre priser än vad man uppnår inom landet. Skillnaden mellan det pris den svenska jordbrukaren får och det pris man får vid export brukar benämnas exportkostnad.

De marknadsreglerande åtgärderna åvilade från början jordbrukets egna organisationer men har efter hand överförts till sju s. k. reglerings- föreningar. Till formen är regleringsföreningarna ekonomiska förening- ar, vars medlemmar är intressenter från jordbrukskooperationen, kon- sumentkooperationen samt den enskilda handeln och industrin. I före- ningarnas styrelser ingår förutom företrädare för nämnda intressenter statliga representanter som utses av regeringen. Föreningarnas verksam- het står under statens jordbruksnämnds överinseende och nämnden utfärdar direktiv för dem.

Marknadsregleringen på jordbruksområdet fördelas mellan regle- ringsföreningarna på följande sätt. Spannmål och vissa fodermedel: Svensk spannmålshandel Oljeväxter: Sveriges oljeväxtintressenter

,.I ' ill.” ' ill K, 1' 'i

't. ) '. !

Teckning: Helli Edlund

Prisregleringen består av två delar: gränsskydd mot importkonkurrens samt lagrings- och exportstöd för egen överskottsproduktion.

Socker: Svensk sockerhandel Potatis: Sveriges potatisintressenter Mjölkprodukter: Föreningen för mejeriprodukter Kött och fläsk: Svensk kötthandel Ägg och fjäderfäkött: Svensk ägghandel

Gränsskyddet syftar till att skydda de inhemska priserna från störande inverkan av prisrörelser på världsmarknaden. I normalfallet är de in- hemska priserna högre än världsmarknadspriserna. Den inhemska pris- nivån upprätthålls då med hjälp av införselavgifter, som får betalas vid import. Dessa avgifter, vars storlek i princip skall utgöras av skillnaden mellan det inhemska priset och priset på världsmarknaden, kanjämföras med tullar. Skillnaden är att storleken på de utgående avgifterna inom vissa gränser kan bestämmas av jordbruksnämnden, och de kan därför ändras med kort varsel för att anpassas till ändrade världsmarknadspri- ser. Merparten av de avgiftsmedel som flyter in vid importen används inom jordbruksprisregleringen.

Inom främst animalieområdet utgörs de överenskomna priserna av de 5. k. mittpriserna. Dessa priser utgör normalt partipriset för resp. pro- dukt. För kött och fläsk avser de priser på hela och halva kroppar vid försäljning från slakterier. Inom mejeriområdet avses priserna på de produkter som lämnar mejerierna. Detta innebär att även uppsamling och förädling till viss del ligger inom jordbruksprisregleringen. Det pris jordbrukaren slutligen erhåller avräkningspriset — är därför också beroende på hur höga kostnaderna är för denna förädling. Avräknings- priset beror dessutom på exportkostnaderna.

Inom vegetabilieområdet ligger prisregleringen närmare jordbrukar- b ledet. För t. ex. potatis utgör avräkningspriset mittpris. Kostnaderna för handel och vidareförädling av potatis m. m. ligger därmed utanför pris- regleringen. För flertalet vegetabilieprodukter tillämpas dock inte mitt- priser utan i stället s.k. inlösenpriser. När det gäller prisjusteringar fungerar dessa dock på samma sätt som mittpriserna.

Sedan prishöjningarnas storlek efter överläggningarna fastställts höjs mittpriserna (eller inlösenpriserna) med motsvarande örestal.

I direkt anslutning till att parterna i överläggningarna enats om ett förslag till mittpriser lämnar jordbruksnämnden förslag till de införsel- avgifter (de 5. k. normalinförselavgifterna) som i normalfallet bör gälla under det kommande halvåret. Priser och avgifter fastställs slutgiltigt av regeringen. Utgångspunkt för normalinförselavgifternas storlek är det behov av gränsskydd som bedöms föreligga för den kommande halvårs-

perioden. Gränsskyddet är i tekniskt avseende utformat på i princip två olika

sätt.

För främst vegetabilier tillämpas ett system med ett fast inhemskt pris (inlösenpriset) som skyddas med en rörlig införselavgift, vilket innebär att införselavgiften successivt anpassas när världsmarknadspriserna för- ändras. Detta kan åskådliggöras med fig. 3.3.

För de flesta animalieprodukter samt för matpotatis och potatisstär- kelse tillämpas ett system med mittpriser, prisgränser och fasta införsel-

Fig. 3.3 Rörliga införselavgifter

Inhemskt pris

; I Införselavgift

lmportpris

avgifter. Som tidigare nämnts utgör mittpriset den åsyftade prisnivån. Det faktiska priset på den inhemska marknaden skall i princip överens- stämma med mittpriset. Det har emellertid ansetts värdefullt att det inhemska priset inte helt skall avskärmas från prisrörelser på världs- marknaden utan att ändrade marknadsförhållanden i viss utsträckning skall få återverka på den inhemska prisnivån och därmed kunna påverka bl. a. produktionen. Därför innefattar mittprissystemet också s.k. pris- gränser, en övre och en nedre. I princip får den inhemska prisnivån röra sig fritt inom dessa gränser utan att införselavgifterna ändras. För fläsk och nötkött finns emellertid innanför prisgränserna s.k. buffertzoner.

Mittprissystemet fungerar på följande sätt (se fig. 3.4). Så länge det inhemska priset varierar inom prisgränserna hålls införselavgiften oför- ändrad. Om det inhemska priset däremot stiger över den övre prisgrän- sen, sänks införselavgiften i syfte att förhindra en alltför stor prishöj- ning. Om priset sjunker under den nedre prisgränsen, kan i stället inför- selavgiften höjas för att motverka prisfallet. I undantagsfall kan en kvantitativ importreglering tillgripas efter beslut av regeringen. Under- skrids prisgränsen till följd av pristryckande överskott inom landet samtidigt som import av betydelse inte förekommer skall viss återhåll- samhet iakttas med prisstödjande åtgärder. För varor med buffertzon- gränser (hela kroppar av nötkött och fläsk) ändras införselavgiften med två gånger skillnaden mellan buffertzongränsen och mittpriset, när zon- gränsen passeras. Prisgränssystemet modifierades från den ljuli 1981 bl. a. genom att avståndet mellan prisgränserna minskades. Vidare sked- de vissa ändringar av mittpriserna.

Fig. 3.4 Inom vissa gränser/arta införselavgifter

Utebliven prishöjning

Övre prisgräns

Mittpris

Förhind rat prisfall *— Nedre prisgräns

o'o'ovw eeeq'o'e'o'e'é * ”&%%'

3.2.3. Annan livsmedelspolitik

Förutom på jordbrukets område har statsmakterna också gjort politiska ställningstaganden i fråga om fisket och trädgårdsnäringen. Dessutom har samhället genom livsmedelslagstiftningen fastlagt vissa riktlinjer för livsmedlens hygieniska beskaffenhet och handeln med livsmedel. I öv- rigt föreligger inga riktlinjer från statsmakterna av sådan omfattning att man kan tala om en specifik politik för några av de andra delarna av livsmedelskedjan. Som framgår av avsnitt 3.3.1 har riksdagen dock un- der våren 1984 beslutat om grundläggande mål för livsmedelspolitiken. Sådana riktlinjer finns också för andra sektorer som delvis täcker livs- medelssektorn (t. ex. konsumentpolitik och energipolitik). Sådana sam- hälleliga ställningstaganden med anknytning till livsmedelssektorn be- handlas under avsnitt 3.2.4. 1 förevarande avsnitt behandlas sådana beslut av statsmakterna som påverkat utvecklingen utan att ha karaktä- ren av en samlad politik. Besluten uttrycker således i stor utsträckning samhällets syn i olika frågor meddelade genom t. ex. ekonomiska beslut och lagstiftning. Här redogörs först för de områden längs livsmedelsked- jan för vilka beslut om en särskild politik har fattats.

Inledningsvis har pekats på att en jiskeripolitik antagits av statsmak- terna (prop. l977/78:112, JoU 23, rskr 272). Den syftar till

”att skapa förutsättningar för att de som är sysselsatta i fiskerinäringen kan få en både ekonomisk och social standard som ärjämförbar med den som erbjuds inom andra näringar och trygghet i arbetet samtidigt som konsumenterna erbjuds fisk av god kvalité till rimliga priser. Inom de gränser som ges av en ansvarsfull hushållning med fisktillgångarna bör fisket bedrivas så effektivt som möjligt och fångsterna bestämmas av möjligheterna till lönsam och stabil avsättning. Samti- digt bör hänsyn tas till behovet av sysselsättning främst i kust- och skärgårdsom- råden där fisket har stor regionalpolitisk betydelse”.

Statsmakterna har vidare antagit en särskild politik för trädgårdsnä- ringen (prop. 1978/792136, JoU 29, rskr 399). Härvid anfördejordbruks- utskottet följande.

"(1974 års trädgårdsnäringsutredning) har vid sina överväganden om trädgårds- näringspolitikens utformning utgått från att de som arbetar inom trädgårdsnä- ringen skall ha en ekonomisk och social standard som är likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar. Näringen skall också enligt utredningen erbjuda trygg sysselsättning och god arbetsmiljö. Samtidigt skall konsumenterna tillför- säkras produkter av god kvalité till rimliga priser. Jordbruksministern ansluter sig i stort till dessa utgångspunkter. Han framhåller i anslutning härtill att mål rörande ekonomisk och social standard, sysselsättning, arbetsmiljö och konsu- mentpolitik inte annat än undantagsvis kan eller bör lösas med enbart sektorpo- litiska medel. Sådana mål bör enligt hans mening främst nås med hjälp av generella politiska medel. Detta hindrar dock inte, fortsätter han, att selektiva medel kan tillgripas för att lösa problem som är speciella för en näring.

Utskottet kan för sin del ansluta sig till vad jordbruksministern anfört i fråga om riktlinjerna för trädgårdsnäringspolitiken och som i huvudsak överensstäm- mer med vad trädgårdsnäringsutredningen enhälligt har föreslagit."

Riksdagen anslöt sig till vad jordbruksutskottet anfört. Bland statsmakternas övriga ställningstaganden på livsmedelsområ- det märks de beslut som fattats om livsmedelskontrollen, senast i sam- band med att livsmedelslagen (19712511) antogs av riksdagen (prop. 1971 :61, JoU 41, rskr 218). Därvid framhölls att lagstiftningen närmast syftar till att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från _ hälsosynpunkt otjänliga livsmedel. Vidare skall konsumenternas intres- se av att få livsmedel med en från näringssynpunkt så lämplig samman- sättning som möjligt tillgodoses. Genom livsmedelslagens tillkomst skärptes också kraven på saklig konsumentupplysning i fråga om livs- medel. Livsmedelskontrollen är f. n. föremål för översyn genom en särskild kommitté.

Frågan om sambanden mellan folkhälsan och livsmedel berördes också i 1977 års jordbrukspolitiska beslut. Jordbruksministern anförde då att ökade insatser för att förbättra kostvanorna var angelägna och att informations- och upplysningsverksamhet borde vara huvudmedel i dessa strävanden.

När det gäller den livsmedelsindustri som inte faller under jordbruks- prisregleringen finns inga ställningstaganden från statsmakterna som enbart berör livsmedelsindustrin. Däremot omfattas givetvis även livs- medelsindustrin av de allmänna industripolitiska riktlinjer för vilka redogörs i avsnitt 3.2.4. Statens industriverk överlämnade 1978 till rege- ringen en utredning om vissa frågor inom livsmedelsindustrins område. Utredningen föranledde visst ytterligare utredningsarbete i fråga om socker- och bryggeriindustrin samt om de multinationella företagens roll i svensk livsmedelsindustri. I övrigt skedde inga ställningstaganden från statsmakterna med anledning av industriverkets utredning. Däremot uttalade riksdagen 1981 med anledning av en motion om livsmedelsin- dustrin att ”man måste förutsätta att regeringen i sitt fortsatta arbete med att finna åtgärder för att stärka svensk export av förädlade livsmedel skall beakta olika möjligheter att förbättra den svenska livsmedelsindu- strins konkurrenskraft på detta område” (Mot. 1980/81:1402, NU 1981/82z9). SPK har nyligen också gjort en undersökning rörande livs- medelsindustrin.

Statsmakterna har fastslagit vissa riktlinjer på distributionsomrädet, vilka också berör dagligvaruhandeln (prop. 1977/7818, NU 14, rskr 43). Därvid anfördes bl. a. att de ökade samhällsinsatserna som behövs i första hand bör inriktas på förbättrad översiktlig planering och på åtgär- dertill fromma för sådana konsumentgrupper som har svårt att göra sig gällande på marknaden. Butiksstrukturen diskuterades från utgångs- punkten att alla medborgare skall kunna ordna sin dagligvaruförsörj- ning med rimlig insats av tid och eget arbete. Det blir därvid fråga om en avvägning mellan krav på bl.a. tillgänglighet, tillräckligt sortiment, rationell hantering och låg prisnivå.

På livsmedelsforskningens område har rapporter på senare tid lagts fram inom forskningsrådsnämnden, ingenjörsvetenskapsakademin och styrelsen för teknisk utveckling. Riksdagen har angett forskning som avser livsmedelsområdet som högt prioriterad (prop. 198 1/82: 106, Uth 37, rskr 397). Utredningen om svensk livsmedelsforskning har lagt fram

ett delbetänkande rörande vissa forskningsfrågor. Statsmakterna har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag.

Frågan om forskning rörande primärproduktionen har behandlats av riksdagen våren 1984 ( prop. 1983/84:107 , JoU 30, rskr 406). Därvid har satsningar särskilt gjorts på forskning kring alternativa produktionsfor- mer.

Storhushållsfrägor behandlades av riksdagen 1966, då ett avtal om bildande av Institutet för storhushållens rationalisering träffades. Fi- nansministern anförde därvid (prop. l966:72) att det är väsentligt att det sker en fortgående rationalisering i storhushållen samt att nya rön och rationaliseringsåtgärder kartläggs och samordnas.

lnsatsvaruindustrin har nyligen belysts i en av statens industriverk gjord studie. Något beslut av statsmakterna med anledning av studien föreligger dock inte.

Livsmedelsberedningen inrättades år 1978 och påbörjade sitt arbete den 1 januari 1979. Beredningen är ett samrådsorgan och ett forum för överläggningar och diskussioner mellan regeringen och experter på livs- medelsområdet. Ledamöter i beredningen är företrädare för berörda myndigheter, livsmedelsproducenter, livsmedelsindustri, handel, lönta- gare/konsumenter, näringsexperter och matskribenter.

Beredningen fattar inga beslut om konkreta åtgärder i några frågor men kan genom sitt arbete presentera bedömningar, prognoser osv. som i sin tur kan ligga till grund för regeringsförslag om utredningar, forsk- ningsprojekt och liknande. Det bör dock understrykas att beredningens uppgift inte är att bereda aktuella ärenden inför regeringens ställnings-

tagande.

3.2.4. Sambanden mellan en livsmedelspolitik och samhällspolitiken i övrigt

3241. Inledning

Som nyss redovisats har statsmakterna fattat ett antal beslut som berör livsmedelsområdet. Redovisningen har omfattat de beslut som specifikt har avsett livsmedelsfrågor. Det finns emellertid åtskilliga beslut av statsmakterna som i första hand avser andra samhällsområden men som också i högre eller lägre grad berör livsmedelsområdet. Dessa beslut och deras samband med en livsmedelspolitik behandlas i det följande. Fram- ställningen koncentreras till de samhällsområden där sambanden är mest framträdande.

3.2.4.2 Säkerhets- och försvarspolitik

Enligt kommitténs direktiv skall kommitténs förslag om livsmedelsför- sörjningen ta sin utgångspunkt i den inriktning av försörjningsberedska- pen som fastlades i 1982 års försvarsbeslut ( prop. 1981/82: 102 , FöU 18, rskr 374). Klara samband mellan säkerhets- och försvarspolitiken å ena sidan samt livsmedelspolitiken å andra sidan föreligger därmed. Så har också varit fallet för Sveriges del alltsedan andra världskriget.

Statsministern anförde i prop. 1981/82:102 att syftet med säkerhets- politiken är att hindra att Sverige dras in i internationella konflikter och att värna våra demokratiska friheter och rättigheter i en oberoende stat. Totalförsvaret skall därvid utformas så att det är i vid mening fredsbe- varande.

Det ekonomiska försvarets roll i sammanhanget är att trygga nödvän- dig försörjning under krigsförhållanden och i situationer när krig eller konflikter utanför Sverige hotar vårt oberoende och stör försörjningen. Riksdagen anslöt sig till propositionens uttalanden.

Sambanden mellan en livsmedelspolitik samt Sveriges säkerhets- och försvarspolitik berör inte endast jordbruket. För att de mål som stats- makterna har angett för säkerhets- och försvarspolitiken skall kunna uppnås fordras att såväl jordbruk (och annan primärproduktion) som livsmedelsindustri och varudistribution skall kunna fungera i kriser och krig. Livsmedelsförsörjningen utgör därmed en grundläggande förut- sättning för vår säkerhets- och försvarspolitik.

3.2.4.3 Konsumentpolitik

Konsumentpolitiken ses f. n. över av en särskild kommitté, konsument- politiska kommittén. Denna skall enligt sina direktiv (Dir. 1983215) samråda bl. a. med livsmedelskommittén och formulera sina förslag så långt möjligt mot bakgrund av en helhetssyn på konsumenternas situa- tion.

Nu gällande konsumentpolitiska riktlinjer antogs av riksdagen 1972 (prop. l972z33, NU 40, rskr 225). Målet för konsumentpolitiken angavs därvid vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. Enligt direktiven till den nya konsumentpolitiska kommit- tén bör konsumentpolitiken även framdeles ha denna inriktning.

Konsumentpolitiken avser medborgarnas roll som konsumenter av alla de olika varor och tjänster som de behöver. Den tar således förutom livsmedelskonsumtionen också sikte på behoven av bostäder, kapitalva- ror, rekreation etc. Bland konsumenternas utgifter utgör dock livsmedel den näst efter bostäder största posten. Det är därför naturligt att konsu- mentpolitiken till en inte oväsentlig del berör livsmedlen. Samtidigt finns i livsmedelskommitténs direktiv flera punkter angivna där kom- mittén har att avge förslag som nära anknyter till konsumentpolitiken, dvs. att förbättra konsumenternas ställning på marknaden. Det gäller dels konsumenternas information om och inflytande på prissättningen på jordbruksprodukter, dels konsumenternas insyn i och inflytande på prissättningen i förädlings- och distributionsleden. Även kvalitetsfrå- gorna spelar här en stor roll.

3.2.4.4 Regionalpolitik

Enligt kommitténs direktiv skall strävandena till en geografiskt väl dif- ferentierad jordbruksproduktion ligga till grund för översynen av den hittills gällande jordbrukspolitiken. Denna utgångspunkt i direktiven avspeglar sambandet mellan livsmedelspolitik och regionalpolitik. Ett

ytterligare tecken på detta samband är regeringens särskilda uppdrag till kommittén att inom ramen för en samlad livsmedelspolitik överväga stödet till jordbruket i norra Sverige.

Målen för regionalpolitiken är att skapa förutsättningar för en balan- serad befolkningsutveckling i landets olika delar och att ge människor tillgång till arbete, service och en god miljö oavsett var de bor i landet ( prop. 1981/82:113 , AU 23, rskr 388). I riksdagsbeslutet om regionalpo- litiken berörs särskilt bl.a. jordbrukets och fiskets roll. Nyligen har framlagts förslag om regionalpolitiken, från såväl glesbygdsdelegatio- nen (Ds I 1984:20) som regionalpolitiska utredningen (SOU l984z74).

I kommitténs direktiv betonas sambanden mellan regionalpolitiken och jordbruksproduktionens lokalisering. Även för övriga led i livsme- delskedjan finns samband med regionalpolitiken.

3.2.4.5 Naturvärds- och miljöpolitik

Riksdagen fastställde 1963 riktlinjer för naturvårdspolitiken (prop. 1963 :71, JoU ll, rskr 139). Enligt riktlinjerna har de stora naturtillgång- arna varit en av förutsättningarna för välståndsutvecklingen i vårt land. De utgör underlaget för så viktiga näringar som jord- och skogsbruk, gruvhantering och kraftförsörjning. Syftet med naturvårdspolitiken är att dels bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla naturområden, dels tillgodose det från social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv. Riktlinjerna har kommit till uttryck i natur- vårdslagen (1964:822) där det sägs att ”naturen utgör en nationell till- gång som skall vårdas och skyddas”.

Som ett komplement till naturvårdslagen tillkom miljöskyddslagen (l969z387). Dess syfte är att störningar i miljön skall förebyggas så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt.

Naturresurs- och miljökommittén har avgett förslag till en naturre- surspolitik ( SOU 1983:56 ). Statsmakterna har ännu inte tagit ställning till förslagen.

Riksdagen antog 1979 en särskild lag om skötsel av jordbruksmark (prop 1978/79:163, JoU 33, rskr 402). Enligt lagen skall mark som är lämpad för jordbruksproduktion brukas på sådant sätt att markens produktionsförmåga tas tillvara på ett ändamålsenligt sätt. Särskilt till- stånd fordras för nedläggning av jordbruksmark. Sådant tillstånd läm- nas endast när marken på grund av särskilda omständigheter inte bör behållas för jordbruksproduktion. Lantbruksnämnderna kan också en- ligt lagen förelägga ägare av nedlagd åkermark att åter sätta denna i stånd för jordbruksproduktion.

Sambanden mellan livsmedelspolitik samt naturvårds-, miljö- och na- turresurspolitik är flera. Dels utgör primärproduktionen av livsmedel (jordbruk m. ni.) ett utnyttjande av våra naturtillgångar, dels kan verk- samheten i livsmedelskedjans olika led ske på sådant sätt att störningar i miljön inträffar. Ett exempel där sambandet kommer till uttryck är frågan om jordbruksarealens omfattning och jordbrukets betydelse för landskapsbilden. Ett annat exempel är användningen av kemiska medel ijordbruket och dess effekter på miljön.

3.2.4.6 Sysselsättningspolitik och annan ekonomisk politik

Som framgår i det följande (kap. 5) sysselsätts bortåt en halv miljon människor i livsmedelskedjan, vilket utgör 14 % av alla sysselsatta. Den är därmed av stor betydelse för sysselsättningen i landet. Livsmedelssek- torn är också i övrigt av betydelse för landets allmänna ekonomiska utveckling.

I 1984 års budgetproposition anför finansministern (prop. l983/ 84: 100 bil. 1) att målet för den ekonomiska politiken är att uppnå en så gynnsam kombination av sysselsättning, prisstabilitet och extern balans som möjligt. Det är endast genom att häva obalansen i ekonomin, framhåller finansministern, som det blir möjligt att långsiktigt trygga den fulla sysselsättningen och att skapa stabila förutsättningar för en ekonomisk tillväxt som möjliggör standardhöjningar för breda folk- grupper och en fortsatt utjämning av levnadsstandarden. Den fulla sysselsättningen är den ekonomiska politikens viktigaste mål. Riksdagen lämnade propositionens uttalanden utan erinran (FiU l983/84:40, rskr 420).

3.247. Handelspolitik

Under årens lopp har den internationella handeln varit föremål för omfattande liberaliseringssträvanden. Sverige har efter sin anslutning till Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) deltagit i samtliga tullför- handlingsomgångar som förts och har traditionellt stött ansträngningar på det internationella planet i syfte att allmänt stärka frihandeln. Detta återspeglas i den handelspolitiska deklaration som regeringen avgav i riksdagen i mars 1984 (Prot. 1983/84:98), vari bl. a. betonas att de viktiga internationella insatser som nu pågår för att vända den protektionistiska utvecklingen är särskilt betydelsefulla för små frihandelsberoende län- der.

Vid utformningen av en livsmedelspolitik måste hänsyn tas till de handelspolitiska målsättningarna. Samtidigt är det emellertid uppenbart att livsmedelsberedskapens krav på en hög försörjningsförmåga måste beaktas. Överväganden härom har lett till att Sverige, liksom de flesta andra länder, ansett det nödvändigt att upprätthålla ett gränsskydd för jordbruksprodukter och livsmedel. Liberaliseringssträvandena har där- för gett endast begränsade resultat inom denna sektor. De lättnader i det svenska gränsskyddet som ändå genomförts, främst beträffande träd- gårdsprodukter och fiskvaror, skall ses mot bakgrund av Sveriges stora utrikeshandelsberoende och behov av tillgång till marknader i andra länder för den svenska industrivaruexporten.

3.248. Energipolitik

Energipolitiken skall enligt riksdagens beslut ( prop. 1980/81:90 , NU 60, rskr 381)

"skapa förutsättning för ekonomisk och social utveckling. Detta ställer krav på tryggad energiförsörjning och god energihushållning. En välavvägd energipolitik är nödvändig för att centrala välfärdsmål skall nås till lägsta möjliga samhällseko- nomiska kostnader.

Tillgängliga energikällor skall utnyttjas på bästa möjliga sätt. Effektiv hushåll- ning skall främjas. Miljön skall värnas.

Ett centralt mål för energipolitiken är ett kraftigt minskat oljeberoende. För- utsättningar skall skapas för en avveckling av kärnkraften enligt riksdagens beslut.

Övergång till fasta bränslen skall främjas. En successiv utveckling skall ske mot ett energisystem i huvudsak baserat på varaktiga, helst förnybara och inhemska. energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan".

För att främja den angivna utvecklingen är användningen av inhems- ka fasta bränslen inte skattebelagd.

Sambanden mellan energipolitik och livsmedelspolitik rör dels frågan om energiförbrukningen inom livsmedelsproduktionen, dels frågan om det svenska jordbruket kan bidra till att landets oljeberoende minskar. Den senare frågan har samband med kommitténs uppdrag att utreda om vissa jordbruksarealer kan användas till odling av energigrödor.

3.2.4.9 Fysisk riksplanering

Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat frågan om riktlinjer för den fysiska riksplaneringen. Denna fråga har samband med livsmedelspoli- tiken främst vad gäller tillgången till jordbruksmark men också när det gäller lokalisering av industrianläggningar etc.

I fråga om jordbruksmarken uttalade riksdagen 1979 (prop. 1978/ 79:213, CU l979/80:6, rskr 87) att som riktlinje i den fysiska riksplane- ringen skall gälla att brukningsvärdjordbruksmark inte tas i anspråk för bebyggelse om en från samhällets synpunkt tillfredsställande lösning kan åstadkommas på annan mark.

3.2.4.10 K onkurrenspolitik

Riksdagen antog 1982 en ny konkurrenslag ( 1982:729 ). I samband här- med anförde handelsministern att det sedan länge är ”en näringspolitisk målsättning att konkurrensen mellan företagen skall vara fri inom de ramar som statsmakterna ställer upp. En sådan konkurrens främjar näringslivets effektivitet och utvecklingsförmåga och är därmed till nytta för konsumenterna” ( prop. 1981/82:165 , NU 55, rskr 377).

Mellan det angivna näringspolitiska målet fri konkurrens och en livsmedelspolitik finns starka samband men också klara konfliktytor. De rör närmast det faktum att jordbruksnäringen och viss livsmedelsindu- stri f. n. är reglerade och att staten därmed i stor utsträckning styr t. ex. prissättningen, varvid den fria konkurrensen till viss del sätts ur spel.

3.241 1 Biståndspolitik

I 1984 års budgetproposition (prop 1983/84:100 bil. 5) anför föredragan- de statsråd att

”jag anser att behoven av och möjligheterna till strukturella förändringar inom jordbruksproduktionen bör inta en central roll i dialogen med representanter för

programländerna. - — - - Svenskt livsmedelsbistånd bör kunna utgå även fortsätt- ningsvis i akuta bristsituationer men mottagaren bör påta sig att vidta nödvändiga åtgärder för att öka den inhemska jordbruksproduktionen”.

Riksdagen lämnade regeringens förslag utan erinran (UU l983/841I5, rskr 334).

Biståndspolitiken förutsätter således ett visst svenskt livsmedelsbi- stånd även fortsättningsvis. Därmed föreligger ett samband mellan livs- medelspolitiken och biståndspolitiken. Detta samband framgår också av kommitténs direktiv där det särskilt har angetts att den svenska jord- bruksproduktionen bör avpassas för att ge utrymme för att Sveriges åtaganden i det internationella samarbetet mot världssvälten uppfylls.

3.2.4.12 Hälso- och sjukvårdspolitik

Hälso- och sjukvårdspolitiken har lagts fast i hälso- och sjukvårdslagen (19821763). Enligt 2 ;; lagen är målet för hälso- och sjukvården en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vid riksdagsbe- handlingen anfördes i propositionen (prop. 1981/82:97) att det måste förutsättas insatser av många samhällsorgan utanför den direkta hälso- och sjukvården för att en så god hälsa som möjligt hos befolkningen skall kunna åstadkommas.

Riksdagen lämnade propositionens uttalanden utan erinran (SoU 1981/82:51, rskr 381).

I riksdagsbeslutet tas inte direkt upp sambanden med en livsmedels- politik. Med tanke på den syn på kost och hälsa som redovisas i kap. 8 finns emellertid klara sådana samband och ytterligare samband kan förväntas bli klarlagda i framtiden.

3.3. Den framtida jordbruks- och livsmedelspolitikens utformning

3.3.] 1984 års riksdagsbeslut

Riksdagen beslutade 1984 om vissa livsmedelspolitiska frågor. Därvid angavs målen för en samlad livsmedelspolitik. Jordbruksministern an- förde följande.

"Enligt min mening bör huvudmålet för en samlad livsmedelspolitik och därmed också för jordbrukspolitiken vara att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Detta bör ske genom en långsiktig och planerad hushållning med de naturresurser som utnyttjas ijordbruket och under hänsynstagande till miljön. Som likställda delmål under det nyss angivna huvudmålet bör gälla att konsumenterna får tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. Att konsumentmålet och inkomstmålet blir likställda är enligt min mening en viktig förutsättning för att jordbrukspolitiken skall kunna mötas med förtroende av både konsumenter och jordbrukare.

lnkomstmålet bör i första hand avse heltidssysselsatta vid rationellt drivna

jordbruksföretag. Som hittills bör det gälla i alla delar av landet. Det är enligt min mening angeläget att främja en bättre och mer solidarisk inkomstfördelning mellan olika kategorier jordbrukare. Inte minst gäller detta inkomstfördelningen mellan nyetablerade och äldre jordbrukare. Samtidigt bör en önskvärd rationa— lisering främjas. Familjejordbruket kommer också framöver att vara den domi- nerande företagsformen inom ramen för en geografiskt väl differentierad jord— bruksproduktion. Jag vill här understryka den roll som jordbruket spelar för sysselsättningen i bygder där det råder brist på andra arbetstillfällen.

För att konsumentmålet skall uppnås krävs attjordbruksproduktionen bedrivs rationellt. En fortlöpande rationalisering avjordbruksnäringen är därför nödvän- dig. Rationaliseringspolitiken bör liksom hittills syfta till att bygga upp och vidmakthålla effektivajordbruksföretag. Olika former av samverkan mellanjord- brukare, t. ex. gemensamt utnyttjande av maskiner, som innebär lägre kostnader, liksom sambruk, bör främjas. Konsumentmålet bör också innefatta goda möjlig- heter att välja mellan livsmedel av olika slag, varför möjligheter till produktut— veckling bör tas till vara. Kvalitetskravet innefattar givetvis att livsmedlen är fullgoda ur kost- och näringssynpunkt".

Riksdagen godtog regeringens förslag.

3.3.2. Kommitténs syn påjordbruks- och livsmedelspolitikens mål och medel

Jordbrukspolitik har hittills definierats som de statliga åtgärder som påverkar jordbrukets förhållanden. Med livsmedelspolitik bör enligt kommitténs mening i analogi härmed avses de statliga åtgärder som påverkar livsmedelssektorn. Detta innebär att de statliga åtgärder som vidtas beträffandejordbruket och som påverkar livsmedelssektorn kom- mer att ingå i en livsmedelspolitik.

] kommitténs direktiv anges de allmänna utgångspunkterna för kom- mitténs arbete. Riksdagen har som nämnts nyligen antagit mål för en samlad livsmedelspolitik. Målen överensstämmer med de i direktiven angivna utgångspunkterna. Dessa mål har angetts som ett huvudmål, försörjningsmålet, och två under huvudmålet likställda delmål, konsu- mentmålet och inkomstmålet. De tre målen har med något olika formu- leringar och varierad inbördes tyngd gällt för den svenska jordbrukspo- litiken under hela efterkrigstiden. Kommittén har utformat sina förslag med utgångspunkt från riksdagsbeslutet.

Kommittén har sett som sin uppgift att precisera de mål som fastlagts av riksdagen. Här redovisas översiktligt kommitténs syn på dessa mål. Ytterligare preciseringar av målen görs i kap. 7, 11 och 12.

Enligt riksdagens beslut är huvudmålet för en samlad livsmedelspoli- tik och därmed också för jordbrukspolitiken att trygga vårt lands livs- medelsförsörjning såväl i fredstid som under avspärrning och krig (för- sörjningsmålet). Detta mål gäller givetvis i tillämpliga delar för alla led i livsmedelskedjan, såväl jordbruk och annan primärproduktion som insatsvaru-, industri- och handelsleden. Försörjningsmålet bör inte upp- fattas så att den svenska livsmedelsproduktionen måste ha en sådan omfattning att landets fredstida försörjning med livsmedel uteslutande skall ske med svenskproducerade varor. Kommitténs närmare bedöm-

ningar av de försörjningspolitiska målen redovisas främst i kap. 10 och l 1.

Enligt riksdagsbeslutet skall försörjningsmålet uppfyllas genom en långsiktig och planerad hushållning med de naturresurser som utnyttjas ijordbruket och under hänsynstagande till miljön. Hushållningen med naturresurser avser främst primärproduktionen, medan miljöhänsynen avser hela livsmedelskedjan.

Självfallet bör försörjningsmålet liksom övriga livsmedelspolitiska mål harmoniera med samhällets allmänna ekonomiska politik. Landets resurser bör därvid utnyttjas så effektivt som möjligt och främja det ekonomiska framåtskridandet. Vidare bör man vid den närmare utform- ningen av försörjningsmålet beakta livsmedelsproduktionens regionala betydelse.

Konsumentmålet innebär att konsumenterna skall få tillgång till livs- medel av god kvalité till rimliga priser. Målet innefattar enligt riksdags- beslutet också att konsumenterna ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag och att livsmedlen är fullgoda från kost- och näringssynpunkt. Konsumentmålet förutsätter enligt beslutet att jord- bruksproduktionen bedrivs rationellt. Kommittén får i anslutning till riksdagens uttalanden framhålla att konsumenterna bör kunna välja mellan livsmedel av olika slag och använda dessa i ett koSthåll som är fullgott från näringssynpunkt samt att kraven på rationell produktion bör gälla i alla livsmedelskedjans led. Kommittén redovisar i kap. 7 sina närmare synpunkter i fråga om konsumentmålet.

lnkomstmålet innebär enligt riksdagsbeslutet att jordbrukarna skall få en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. Detta mål avser således uttryckligen endast jordbruket. Målet har gällt under hela efter- krigstiden. lnkomstmålet för jordbruket får ses som ett utryck för de allmänna solidaritetssträvandena i samhället och ett medel för att uppnå önskad produktion. För fisket och trädgårdsnäringen har riksdagen gjort i stort sett liknande uttalanden. Kommittén har inte ansett att den bör ta upp frågan om inkomstmål för fisket och trädgårdsnäringen. Kommittén redovisar i kap. 12 sina närmare överväganden i fråga om inkomstmålet.

Vad gäller kost- och hälsofrågor samt handels- och industrifrågor återkommer kommittén likaledes i det följande (kap. 8 resp. 13).

I fråga om jordbruks- och livsmedelspolitikens mede/kan konstateras att den hittillsvarande jordbrukspolitiken i huvudsak haft medlen pris- reglering, rationaliseringsverksamhet och markpolitisk lagstiftning. Ra- tionaliseringsverksamheten utgörs av rådgivning och statligt stöd. Till medlen kan även räknas försöks- och forskningsverksamhet.

Rationaliseringsverksamheten skall kommittén enligt sina direktiv behandla endast vad gäller vissa speciella frågor (se kap.17). Kommittén vill dock i sammanhanget framhålla behovet av fortsatt samordning mellan de olika medlen.

Forskningen är när det gäller livsmedelskedjans senare led föremål för en särskild utredning. När det gäller forskning rörande primärproduk- tionen har statsmakterna nyligen i sitt beslut om forskningens framtida inriktning behandlat också denna del av forskningen. Kommittén har

mot denna bakgrund inte ansett sig ha anledning att ta upp frågan om jordbruks- och livsmedelsforskning i hela dess vidd men tar likväl upp behovet av vissa forskningsinsatser.

Vissa ytterligare medel för livsmedelspolitiken behandlar kommittén i anslutning till resp. fråga.

De olika målen och medlen inom livsmedelspolitiken påverkar var- andra i hög grad liksom i annan ekonomisk politik. De kan således antingen verka i gemensam riktning eller stå i konflkt med varandra. I den konkreta utformningen av mål och medel måste därför ske en sådan balansering att mål/medelkonjlikterna ej blir för stora.

För att exemplifiera det nyss anförda kan nämnas samspelet mellan försörjnings- och inkomstmål. lnkomstmålet är som nyss nämnts ett delmål inom jordbruks- och livsmedelspolitiken, men inkomstmålet är också ett medel för att uppnå försörjningsmålet. För att jordbrukspro- duktionen skall kunna upprätthållas i varje fall på längre sikt i den omfattning som statsmakterna angett måste de som är sysselsatta inom livsmedelsproduktionen ges tillräckliga inkomst- och lönsamhetsvillkor så att de väljer att stanna inom denna produktion. Å andra sidan kan en alltför hög lönsamhet ge upphov till för stor produktion, vilken då får avsättas till ofta betydligt lägre priser utomlands än på den svenska marknaden.

4. Internationell bakgrund

Den internationella marknaden för jordbruksråvaror och livsmedel samt bedömningen av denna marknads framtida utveckling har tillmätts stor betydelse vid utformningen av framför allt produktionsmålet i de jordbrukspolitiska riksdagsbesluten 1947, 1967 och 1977. Därvid har möjligheterna till såväl en lönsam export av livsmedel som importmöj- ligheterna beaktats. Dessutom har hänsyn tagits till världens behov av livsmedel, inkl. bistånd, samt andra länders, inkl. u-länders, eventuella önskemål om tillträde till den svenska marknaden. Vid samtliga tillfällen har denna bedömning av de internationella förhållandena lett till slut- satsen att en bestående och lönsam svensk export generellt sett ej ansetts möjlig. Prisnivån på världsmarknaden har också av statsmakterna be- dömts bli för låg för att ge svenskt jordbruk erforderlig lönsamhet. Ett särskilt gränsskydd och en jordbruksprisreglering har därför ingått som permanenta drag i vår jordbrukspolitik. De bedömningar rörande de internationella förhållandena som gjordes av statsmakterna 1947, 1967 och 1977 har också i stort sett visat sig riktiga.

För att pröva om slutsatserna, vilka låg till grund för 1977 års jord- brukspolitiska beslut, kan väntas gälla under överblickbar framtid har kommittén låtit en särskild expertgrupp analysera de internationella förhållandena. Gruppen har redovisat sina synpunkter och förslag i särskilda rapporter'. Redovisningen i det följande byggeri huvudsak på den internationella expertgruppens analyser, men för bedömningarna svarar givetvis kommittén där inget annat anges.

4.1. Den internationella ekonomiska utvecklingen

Den internationella ekonomiska utvecklingen är givetvis svår att förutse. Inte minst är det osäkert vilka effekter den höga arbetslösheten, de höga realräntorna, budgetunderskotten och andra obalanser har på den lång- siktiga tillväxten. Den internationella utvecklingen är också starkt be- roende av plötsliga prisförändringar av olika slag (som de kraftiga oljeprishöjningarna i mitten och slutet av 1970-talet) och av förändringar iden ekonomiska politikens inriktning i de dominerande industriländer- na. Långtidsutredningens (SOU 198424) internationella bakgrundsbe- skrivning för 1980-talet baseras av denna anledning på två skilda scena-

' 1983 års livsmedels- kommitté. Rapport från expertgruppen för inter- nationella frågor (Ds Jo l983zl l).

l983 års livsmedels- kommitté. Expertgrup- pen för internationella frågor. De transnatio- nella företagens roll i världshandeln. Gräns- skydd i andra länder (Ds Jo l98418).

' I begreppet livsmedel ingår här samtliga vege- tabilier och animalie- produkter för vilka upp- gifter föreligger i varje enskilt land. Fisk ingår inte i siffrorna.

rier. I ett gynnsamt scenario fortsätter konjunkturuppgången i industri- länderna utan kraftiga åtstramningar och utan att inflationen stiger nämnvärt. Detta skulle kunna mildra de strukturella obalanserna på den finansiella sidan och leda till stigande reallöner och investeringar och fortsatt expansion. För råvaruproducerande och skuldtyngda länder skulle betalningsrestriktionerna lätta. Risker för akuta kriser i det inter— nationella kreditsystemet skulle minska och tendenserna till protektio- nism dämpas.

I ett stagnationsscenario förutsätts att inflationen tenderar att öka igen, vilket möts med en förnyad åtstramningspolitik i industriländerna. Den reala efterfrågeutvecklingen blir svag i och med att varken reallöner eller investeringar ökar. En utveckling av detta slag skulle innebära en fortsättning på de senaste årens stagnation, möjligen avbruten av kortare uppgångsfaser. I en sådan situation förvärras troligen de akuta betal— ningsproblemen i vissa länder, nya kriser uppstår i det internationella banksystemet och vi får en ökande protektionism.

Långtidsutredningen har — som framgår av kap. 2 — valt att lägga en försiktig internationell bedömning mellan dessa båda scenarier till grund för sina analyser. Den innebär en BNP-tillväxt på i genomsnitt 2 % per år 1983-1990 i OECD-området (2,1 % 1973-1983) och konsumentpri- ser som stiger med 5 % per år (9,2 % 1973-1983). En sådan utveckling anges troligen leda till en fortsatt stigande arbetslöshet i industriländer- na under resten av 1980-talet.

I långtidsutredningen framhålls vidare att ytterligare en faktor, som under resten av decenniet verkar återhållande på exportmöjligheterna, är handelspolitiken. Under 1970-talet gynnades världshandelns tillväxt av handelsliberaliseringen, medan de protektionistiska tendenserna un— der l980-talet snarast torde dämpa tillväxten något.

4.2. Den globala livsmedelsförsörjningen

Under åren 1971-1982 ökade livsmedelsproduktionen' i världen trend— mässigt med i genomsnitt 2,3 % per år. Detta var något lägre än under närmast föregående tioårsperiod (1962-1972), då ökningen var 2,7 % per år. Räknat per capita minskade ökningstakten från 0,8 % till 0,5 % per år. Uppbromsningen i tillväxttakten i livsmedelsproduktionen under l970-talet ägde rum i i-länderna och framför allt i Sovjetunionen och Östeuropa. För u-länderna som grupp noterades däremot en inte ovä- sentlig ökning av tillväxttakten både totalt och per capita. Ett undantag utgjorde Afrika, som bl. a. till följd av svåra torrperioder t. o. m. uppvi- sade en trendmässig nedgång i produktionen per capita. LiVSmeclelspro- duktionens utveckling totalt och per capita i u-länder och i-länder fram- går av fig. 4.1.

En rad framtidsstudier har gjorts som på olika sätt behandlar eller anknyter till den globala försörjningen med livsmedel. Bland dessa kan nämnas FAO:s Agriculture Toward 2000 (1981) och Förenta staternas Global 2000 Report to the President (1980). Andra studier med mera begränsad inriktning är t. ex. Internationella veterådets Longer-term

Fig 4.1. Livsmedelsproduktionens utveckling totalt och per capita i i-länder och u-länder

Totalproduktion av livsmedel

Volymindex 19762100

160

150 _ I-ländet

———- U-Iänder

140

130

120

110

Produktion av livsmedel per capita

lli/capita1

_ |_|änder

———— U-Iänder

___———___——————————_—_-

1967 1970 1975 1980

' Uttryckti 1974— l976 års USD

' Förenta nationernas organ för livsmedels- och jordbruksfrågor

Outlook for Grains (1983) samt Världsbankens prisprognoser (1982).

Det föreligger delvis en stor spridning i detaljresultaten mellan olika framtidsstudier. Jämförbarheten mellan resultaten är också i många fall begränsad. Trots detta torde ändå vissa för studierna gemensamma slutsatser kunna utläsas. De sammanfattande bedömningar som redovi- sas i det följande baserar sig i stor utsträckning på sådana för ett antal studier gemensamma slutsatser.

En fortsatt snabb befolkningsökning kan förutses i världen. Vid sekel- skiftet beräknas befolkningen uppgå till ca 6 miljarder mot 4 miljarder 1975. Andelen som bor i u-länder kommer då att utgöra hela 80 %.

En stor del av världens befolkning kan idag inte tillfredsställa sitt behov av livsmedel. Hur många som svälter finns det olika och starkt varierande uppgifter om. Enligt en av FAOl redovisad siffra uppgår antalet allvarligt undernärda i världen till närmare en halv miljard, dvs. ca 15 % av u-ländernas befolkning. Svälten och undernäringen beror främst på den ojämna fördelningen av livsmedlen. Denna bestäms sna— rare av hur köpstark efterfrågan som finns än av de verkliga behoven. Det globala försörjningsproblemet är således i huvudsak ett fattigdoms- problem. Fig. 4.2. visar tillgänglig mängd energi per capita i olika regio- ner i procent av behovet.

Som framgår av fig. 4.2 förbättrades under 1970-talet världens livs- medelsförsörjning uttryckt i energitermer. För de sämst ställda u-länder- na noterades emellertid en försämring. Aktuell statistik från FAO visar att en stor grupp fattiga länder främst i Afrika och Latinamerika 1982/83 hade en per capita-konsumtion av stapellivsmedel som väsentligt un- derskred 1969/71 års nivå. Tendenserna för 1983/84 pekar mot en ytterligare nedgång. Avståndet i detta avseende mellan de rikaste och

Fig. 4.2. Tillgänglig mängd energi per capita. såväl genom egen produktion som genom import. iprocent av behovet, årsgenomsnittför 1969-1971 och 1978-1980

% i:] 1969—1971

1978—1980

140

120

100

80

Världen I-Iånder U-länder Afrika Bortre Latin- Främre totalt totalt totalt Asien Amerika ASIen

Källa: FAO

fattigaste länderna har alltså ökat. Denna på sätt och vis paradoxala situation med stigande tillgång på livsmedel globalt sett och en samtidigt fallande konsumtion i de fattigaste länderna understryker att det globala livsmedelsproblemet är ett fattigdomsproblem.

Det råder inte något tvivel om att världens resurser i sig räcker för att mätta en befolkning som är avsevärt större än den nuvarande. Hur många som kan försörjas finns det flera uppfattningar om, men ett stort antal undersökningar pekar på attjordens fysiska och ekonomiska resur— ser inte utgör någon verklig begränsning inom överskådlig framtid.

Det faktum att resurserna kan beräknas räcka torde emellertid inte innebära att en tillräcklig produktion verkligen kommer att äga rum på grund av de politiska, religiösa, sociala m. fl. begränsningar som finns.

De produktionsökningar som kommer att krävas torde i första hand liksom hittills kunna uppnås genom en förbättrad avkastning. En ökad användning av energikrävande produktionsmedel (handelsgödsel, driv- medel för bevattningsanläggningar) torde bli oundviklig. Även vissa marginella arealer kan också tas i bruk. Vid en bedömning av de fram- tida produktionsmöjligheterna måste emellertid också beaktas de i många områden akuta problemen när det gäller t. ex. vattenförsörjning- en, bortfallet av åkerjord genom vind- och vattenerosion samt andra miljöproblem. Enligt FAO medför en fortsatt ohämmad jorderosion att år 2000 omkring 18 % av den år 1975 icke-konstbevattnade arealen i u-länderna kommer att ha förlorats. Ett annat exempel är öknarnas utbredning som enligt vissa uppskattningar' uppgår till omkring 6 mil- joner ha årligen, varav drygt hälften betesmarker och närmare hälften åkermark. Härtill kommer de förluster av åkermark som uppkommer genom urbaniseringen.

Samtidigt är det inte realistiskt att räkna med att svälten kommer att ha utrotats eller ens minskats om 15 år. Nuvarande trender pekar på att antalet allvarligt undernärda människor kommer att öka ytterligare och uppgå till nära 600 miljoner år 2000, jämfört med drygt 400 miljoner 1974-1976.

De prognoser som gjorts över befolkningsutvecklingen samt den eko- nomiska utvecklingen ger vid handen att den totala effektiva efterfrågan på livsmedel kommer att öka väsentligt fram till år 2000. Världens konsumtion av spannmål vid sekelskiftet kan komma att uppgå till närmare 2 200 miljoner ton, vilket kan jämföras med omkring 1 450 miljoner ton år 1980. Det säger sig självt att det är i u-länderna som de stora ökningarna i så fall kommer att äga rum.

Det får anses mycket osäkert om u-lånderna själva förmår öka sin produktion i samma utsträckning som efterfrågan ökar. Utvecklingen hittills pekar snarast på motsatsen. Sannolikt är att liksom hittills en del av konsumtionsökningen kommer att behöva täckas genom import, vilket ställer krav på produktionsökningar även utanför u-länderna.

U-ländernas importbehov av spannmål, som är den stora stapelvaran i den internationella handeln med jordbruksprodukter, väntas komma att öka procentuellt snabbare i de 5. k. låginkomstländerna och i stats- handelsländerna i Asien, främst Kina. Även för de något rikare u-län- derna förutses en betydande ökning i importefterfrågan, vilket i framti-

' World Watch Institute, l977.

den kan komma att innebära mycket stora kvantiteter. En viktig reser- vation får dock göras med hänsyn till hur de f.n. stora betalningsbalans- problemen i ett stort antal av dessa länder kommer att utvecklas.

Stor osäkerhet råder beträffande den framtida importen av spannmål till Sovjetunionen och Östeuropa. Planmålen siktar mot en ökad själv- försörjningsgrad, men det anses ovisst om dessa kan förverkligas inom ramen för nuvarande produktionssystem. Vissa förändringar härav har dock tidvis diskuterats. Under alla omständigheter kommer emellertid dessa länder att vid skördebakslag uppträda som betydande nettoimpor- törer av spannmål. Även för länder i Östeuropa kan betalningsbalans— problem i vissa fall utgöra ett hinder för import.

4.3. Världsmarknaden för jordbruksråvaror och livsmedel

Världshandeln med jordbruksprodukter utgör för de flesta varor endast en mindre del av världsproduktionen. Världshandeln med fläsk utgjorde 1982 sålunda endast omkring 1 % av världsproduktionen, medan mot- svarande siffror för t. ex. nötkött, spannmål och socker var 5, 15 resp. 30 %. Totalt sett är det endast i runda tal 10 % av livsmedelsproduktionen som går i internationell handel. Detta förhållande bör bl. a. ses mot bakgrund av att jordbrukspolitiken i de flesta länder som ett av de grundläggande målen har att upprätthålla en relativt hög självförsörj- ningsgrad. Flertalet länder eftersträvar dessutom prisstabilisering och skäliga inkomster för jordbrukarna samtidigt som man söker hålla kon- sumentpriserna på rimlig nivå. På grund härav stöder flertalet länder, inkl. samtliga OECD-länder, sin jordbruksproduktion med hjälp av gränsskydd eller andra importbegränsningar och stödåtgärder samt oli- ka slag av subventioner.

Nästan hela världsproduktionen — och konsumtionen av livsme- del äger således rum inom ramen för nationellt avgränsade system. Förekomsten av gränsskydd och subventioner ger upphov till nationellt reglerade marknader, som är mer eller mindre avskärmade från världs- marknaden. I nästan alla länder ligger de nationella priserna normalt över världsmarknadspriserna och tillfälliga, eller mer permanenta, över- skott måste avsättas på världsmarknaden med hjälp av exportstöd.

Ett genomgående drag i den aktuella jordbrukspolitiska debatten i flera länder är den uppmärksamhet som ägnas åt överproduktionen av vissa jordbruksråvaror och livsmedel och åtgärder för att åstadkomma bättre balans mellan utbud och efterfrågan. I första hand är det överskot- ten inom animalieproduktionen, främst mejeriprodukter, som är besvä- rande och som har sin orsak i dels den snabbt ökande produktiviteten, dels den minskade efterfrågan till följd av en ogynnsam ekonomisk utveckling. De stigande överskotten har bidragit till ökade spänningar på det handelspolitiska området till följd av bl. a. ökad användning av subventioner till produktionen och exporten och allmänt tilltagande protektionistiska tendenser. Denna fråga behandlas närmare under av- snitt 4.5.

Finansieringen av jordbrukspolitiska åtgärder utgör i många länder ett centralt problem. Med ökande budgetunderskott har möjligheterna att finansiera prisstöd och marknadsanpassningsåtgärder minskat samti- digt som behovet härav ökat till följd av den tilltagande överproduktio- nen. För att förbättra produktionsbalansen har i ökande omfattning tillgripits åtgärder som ålägger producenterna ett ökat finansiellt ansvar för avsättningen av överskotten (t. ex. medansvarsavgift, tvåprissystem, produktionskvoter, minskade prisgarantier, jordbankssystem, bonus- system, slaktdjursavgifter m. m.).

Ett litet antal länder svarar för en dominerande del av världsexporten av jordbruksprodukter. Förenta staterna, Kanada, Australien, Argenti- na och Nya Zeeland är några av de viktigaste. EG har en betydande export men importerar samtidigt stora kvantiteter, främst fodermedel.

Företagens internationalisering har varit ett av de viktigaste inslagen i efterkrigstidens strukturomvandling. Uppskattningar som gjorts pekar på att de transnationella företagen (s. k. multinationella/b'retag TNF) f. n. svarar för ca 80 % av världshandeln totalt utanför statshandelslän- derna.

Koncentrationen av handeln med livsmedelsråvaror är också bety- dande. En stor och växande andel av världshandeln ombesörjs av TN F. Det mest slående exemplet är handeln med spannmål (exkl. ris), som till 85-90 % ombesörjs av fem stora transnationella företag. Uppgifter i övrigt om de transnationella företagens andelar av livsmedelshandeln är mycket svåra att få fram.

Ca 60 % av livsmedelsproduktionen ägde 1975 rum i länder med marknadsekonomi, varvid en tredjedel, dvs. 20 %, producerades i TNF med intäkter från Iivsmedelstillverkning som översteg 300 miljoner dol- lar. Enbart dessa mycket stora företag skulle, om exportandelen är lika stor som andelen av produktionen, följaktligen svara för minst 20 % av världsexporten. Härtill kommer alla TNF med mindre än 300 miljoner dollar i livsmedelsintäkter.

Ungefär tre fjärdedelar av livsmedelsindustrins utländska investering- ar sker i i-länder med marknadsekonomi. I de skandinaviska länderna, där både producent- och konsumentkooperationerna är särskilt starka, är utländskt ägande av förhållandevis ringa omfattning.

Världshandeln med spannmålhar genomgått stora förändringar sedan början av 1960-talet. De västliga industriländernas exportöverskott har ökat kraftigt och Förenta staterna har befäst sin ställning som världens dominerande exportör med en andel av världsexporten på omkring 50 %. EG har utvecklats till nettoexportör av spannmål. Förenta staterna har sedan länge periodvis tillämpat olika slag av produktionsreglerande åtgärder (främst arealbegränsningsprogram). Även i EG har på senare tid åtgärder vidtagits för att dämpa produktionsutvecklingen.

U-ländernas nettoimport har ökat avsevärt och snabbast i de s.k. nyindustrialiserade länderna (NIC-länderna) och OPEC-länderna' (t. ex. Sydkorea, Venezuela, Nigeria och Mexiko).

Statshandelsländerna har blivit betydande nettoimportörer efter att utbud och efterfrågan i dessa länder varit i balans i början av 1960-talet. Det faktum att Sovjetunionen under 1970-talet gjorde stora oförutsedda

' De länder som är med- lemmar i De Oljeexpor- terande Ländernas Or- ganisation.

inköp av spannmål på världsmarknaden anses ha varit en starkt bidra- gande orsak till de dramatiska prisstegringar som inträffade på världs- marknaden 1973-1974. Den begränsning av spannmålsexporten till Sov- jetunionen som Förenta staterna av politiska skäl tillämpade under perioden januari 1980 till april 1981 fick betydande effekter på Sovjet- unionens importmönster, vilka delvis kvarstår.

Vissa förskjutningar har även skett i sammansättningen av världshan— deln. Kvantiteten fodersäd i internationell handel har mer än fyrdubb- lats sedan 1960 till följd av animalieproduktionens expansion, först i Västeuropa och Japan och därefter, från mitten av 1970—talet, i statshan— delsländerna och u-Iänderna. Handeln med vete ökade jämförelsevis mindre och fördubblades under perioden.

En under senare år ökande del av världshandeln med vete och foder— säd sker inom ramen för bilaterala långtidsavtal såsom t. ex. det mellan Förenta staterna och Sovjetunionen. F. n. uppges ett tjugotal sådana avtal föreligga omfattande tillsammans mer än 30 miljoner ton, eller i runda tal 15 % av världshandeln.

Den andel av produktionen av animaliska livsmedel som går i inter- nationell handel är normalt betydligt mindre än motsvarande andel för de vegetabiliska stapelvarorna. I allmänhet omsätts endast några få procent av produktionen på världsmarknaden (mjölkpulver utgör dock ett undantag).

Världshandeln med animalier är vad gäller nötkött, ost och i viss mån fläsk i praktiken uppdelad i delmarknader på grund av kvalitetsskäl, veterinära bestämmelser och handelspolitiska skäl. Det nötkött som är föremål för internationell handel är t. ex. ingen enhetlig vara utan har olika kvalité beroende på om köttet härrör från fribetande köttdjur, spannmålsintensiv köttdjursuppfödning eller mjölkdjur. Veterinära och fytosanitära bestämmelser utestänger främst u-länder (bl. a. Argentina, Brasilien och Uruguay) från viktiga importmarknader. Importkvotering, bilaterala och multilaterala överenskommelser rörande avgiftsnivåer, tullar och kvantiteter bidrar till att ytterligare dela upp världsmarkna- den. Uppdelningen på olika delmarknader innebär även att representa- tiva priser för världsmarknaden är svåra att fastställa.

Under den senaste tioårsperioden har OPEC- och NIC-länderna ut- vecklats till importmarknader av allt större betydelse i takt med en stigande konsumtion. Karaktäristiskt för utvecklingen vad gäller de spannmålsbaserade produkterna (främst fläsk) är dock att i många län- der en ökad konsumtion åtföljts av en ökad inhemsk produktion. Detta har medfört att handeln med fodersäd kommit att få en ökad betydelse.

Kännetecknande för den internationella marknadssituationen inom mejerivaruområdet är de tilltagande överskotten inom i-länderna. Världslagren av t. ex. skummjölkspulver överstiger med bred marginal ett års omsättning på världsmarknaden. Trots att ett antal länder på senare tid infört kvotering av mjölkproduktionen, tvåprissystem m. m. jämte olika arrangemang för att stimulera konsumtionen har några påtagliga effekter på överskottssituationen ännu inte kunnat konstate- ras. Förhållandevis stora inköp från statshandelsländernas sida av främst smör och mjölkpulver har möjliggjort avsättning av överskotten

till relativt goda priser. Till följd av bl. a. betydande produktionsökning- ar har dock Sovjetunionens importbehov av främst smör kommit att minska avsevärt under senare år. Bl. a. därigenom har balansen på den internationella marknaden kraftigt rubbats.

4.4. Världsmarknadsprisernas utveckling

Världsmarknadspriser är för vissa s. k. stapelvaror, t. ex. vete, majs och socker, relativt lätta att fastställa i och med att varorna är tämligen homogena och föremål för omfattande handel på de stora råvarubörser- na. För andra varor, t. ex. fläsk och nötkött, där världshandeln är mindre och det dessutom förekommer större spridning i kvalité och sortiment, är det ofta svårare att definiera ett världsmarknadspris.

Innan man analyserar världmarknadsprisernas utveckling är det vik- tigt att ha klart för sig de begränsningar och förhållanden som karaktä- riserar ”världsmarknaden” och som berörts i avsnitt 4.3. De priser som registreras på världsmarknaden påverkas mer eller mindre av de natio- nella reglerings- och skyddsåtgärderna. Graden av ”störning”, dvs. hur mycket priserna påverkas, är givetvis svår att avgöra. I en studie av OECD' har dock påpekats att priserna för många råvaror på världs- marknaden sannolikt skulle öka påtagligt och närma sig dem som råder i flertalet importerande länder om alla länder gick in för en liberal importpolitik. Skyddsnivåerna varierar uppenbarligen mellan olika län- der men för flertalet skulle, enligt OECD, åtminstone för vissa varor skyddsåtgärderna framstå som onödiga förutsatt att samtliga länder beslöt sig för att avskaffa dem. Härigenom skulle vissa producenter dra fördel av en lägre eller borttagen skyddsnivå i högkostnadsländerna utan att för den skull orimliga anpassningsproblem skulle uppstå i flertalet importländer. En marginell ökning av importen eller minskning av exporten ] högkostnadsländerna skulle således enligt OECD medföra en mer än proportionerlig fördel för de exporterande lågkostnadsländer- na.

Detta teoretiska resonemang kan inte, vilket också delvis medges av OECD, utan vidare omsättas i praktisk handling i form av en världsom- fattande liberalisering av handeln med jordbruksråvaror och livsmedel. Det grundläggande målet om försörjningstrygghet, huvudsakligen base- rad på självförsörjning, som i en eller annan form återfinns i många ländersjordbrukspolitik, gör att länderna i allmänhet, med undantag av de 5. k. traditionella exportländerna (Australien, Kanada, Förenta sta- terna m. fl.), är obenägna att påbörja någon mer omfattande liberalise- ring av handeln. Jordbrukssektorns särställning i detta avseende har också accepterats i t. ex. GATT-samarbetet.

Under större delen av 1960-talet och de första åren av 1970-talet sjönk världsmarknadspriserna på livsmedel svagt realt sett3, dvs. bytesvårdet på den internationella marknaden försvagades något (se fig. 4.3.). I början av 1970-talet började priserna att stiga och nådde sin kulmen 1973-1974 vid en nivå som i löpande priser låg mer än dubbelt så högt som prisnivån under 1960-talet. Dessa kraftiga prisstegringar på ett stort

' Problems of Agricultu- ral Trade (1982) : Priserna på livsmedel i förhållande till priserna på industriprodukter

antal jordbruksprodukter brukar sammanfattas under benämningen ”livsmedelskrisen”. Denna kris var inte som många först befarade struk- turellt betingad och inledningen till en kronisk brist på livsmedel och därmed höga priser. I stället var den resultatet av ett antal ovanliga och sammanfallande händelser, som påverkade utbud och efterfrågan främst vad gäller spannmål. Världsmarknadspriserna på spannmål hade varit anmärkningsvärt stabila under 1960-talet och de första åren av 1970-talet. Utbudsregleran- de åtgärder i flera av de viktigaste exportländerna, särskilt Förenta staterna och Kanada, bidrog till prisstabiliteten. Efter en viss uppgång 1972/73 steg emellertid priserna dramatiskt i samband med en stegrad importefterfrågan — främst från Sovjetunionen — och tillbakahållen produktion i de stora exportländerna. Till prisstegringarna, vilka kunde

Fig. 4.3. Den internationella prisutvecklingen för livsmedel resp. industriprodukter samt livsmedlens bytesvårde gentemot industriprodukter I960-1982.index

Index Index 1975r100 1975r100

Världsmarknadspriser för livsmedel. löpande priser Exportpriser för i-landernas

industriprodukter, Iopande priser xx Livsmedlens internationella bytesvårde1

150 ___-

100

Anm: Till livsmedel räknas även fodermedel.

Källa: FN-statistiken

' Priserna på livsmedel i förhållande till priserna på industriprodukterf

noteras inte bara för spannmål utan för flera andra jordbruksråvaror, bidrog även andra faktorer, såsom det uteblivna foderflsket i Peru, vilket begränsade tillgången på flskmjöl. '

Under åren närmast efter 1973-1974 ökade spannmålsproduktionen och priserna började falla. Mot slutet av 1970-talet inträffade emellertid åter vissa smärre prisstegringar till följd av bl. a. felslagna skördar på flera håll. Den goda skördeutvecklingen i början av 1980-talet medförde i kombination med en dämpad efterfrågan till följd av den ekonomiska lågkonjunkturen stigande lager av flerajordbruksprodukter och realpri- ser på världsmarknaden i slutet av 1982 som var bland de lägsta under efterkrigstiden. Under 1983 inträffade ånyo vissa prisstegringar på fo- derspannmål — särskilt majs och soja, till följd av de produktions- begränsningsprogram som införts i Förenta staterna och den svåra tor- kan i Nordamerika under sommaren 1983. Därefter har majspriserna i stort sett stabiliserats samtidigt som en betydande nedgång inträffat i sojapriset. Sammanfattningsvis torde man kunna säga att tiden efter 1970 uppvisat betydligt större variation i världsmarknadspriserna än 1960-talet.

Det är ett välkänt faktum att även tämligen opreciserade förutsägelser om prisutvecklingen är förknippade med stor osäkerhet och betydande svårigheter. Det går i dagens läge att peka på åtskilliga faktorer som kan tala för på lång sikt stigande realpriser på jordbruksprodukter i världs- handeln. Den produktionsökning med hjälp av ökade insatser av ener- gikrävande produktionsmedel som på sikt erfordras för att möta en fortsatt stigande efterfrågan anses således knappast kunna åstadkommas vid nuvarande världsmarknadspriser. Tvärtom har rådande världsmark- nadspriser på t. ex. brödspannmål ansetts motivera produktionsminsk- ningar i Förenta staterna och en restriktiv produktionspolitik i andra viktiga producentländer. En långsiktig ökning av produktionen genom ökad avkastning och ianspråktagande av mera marginella arealer torde med nu känd teknik medföra högre kostnader och således kräva stigande priser.

Förhållanden som kan tala för sjunkande eller oförändrade realpriser går emellertid också att finna. Med en mer pessimistisk, men för den skull inte orealistisk, bedömning av u-ländernas köpkraftsutveckling och av i-ländernas förmåga att reducera överskottsproduktionen finns knappast anledning att anta stigande realpriser. En fingervisning kan ges av det faktum att, trots en under 1970-talet mycket kraftig ökning av förbrukningen och importen av spannmål, produktionen har kunnat ökas i åtminstone samma takt och medfört fallande realpriser. Det bör inte uteslutas att fortsatta produktionsökningar kan uppnås vid oföränd- rade eller fallande realpriser i takt med t. ex. införande av ny och förbätt- rad teknik och/eller fortsatt statlig subventionering av överskottspro— duktionen i i-länderna.

Även på kortare sikt finns faktorer som talar både för och emot stigande priser. Den nu pågående återhämtningen i den ekonomiska aktiviteten kan leda till att efterfrågan ökar på flera olika slag av livs- medel. Å andra sidan är överskotten av flera viktiga stapelvaror bety- dande både inom vegetabilie- och animalieområdet och det återstår att

se om de anpassningsåtgärder som nu vidtas i viktiga producentländer blir effektiva. De beslut som fattats av EG under våren 1984 och av Förenta staterna vittnar dock om en stark medvetenhet om problemen

med överskottsproduktionen.

Till osäkerheten, både på lång och kort sikt, bidrar Sovjetunionens hittills mycket oberäkneliga uppträdande på världsmarknaden. Varia- tionerna i Sovjetunionens import av t. ex. spannmål har varit betydande under de senaste 10-15 åren. Osäkerheten om den framtida importen till u-länder med statshandel, främst Kina, är också stor även om mycket talar för en fortsatt snabb ökning av importen av spannmål.

Två av de i avsnitt 4.2 nämnda framtidsstudierna (Världsbankens rapport samt US Global 2000) förutser genomsnittligt stigande realpriser på livsmedel i världen. En tredje (Veterådets) betonar starkt de stigande produktionskostnaderna vid en ökning av spannmålsproduktionen. En fjärde (FAO:s) gör bedömningen att på lång sikt inga större höjningar av producentpriserna i i-länderna behövs.

Det övervägande intrycket av studierna är att stigande realpriser på livsmedel i världshandeln är den mest sannolika utvecklingen. Denna slutsats är dock inte reservationslös. Mot bakgrund av de skäl för och emot stigande realpriser som diskuterats ovan är det angeläget att betona den stora osäkerhet man har att räkna med när det gäller världsmark- nadsprisernas utveckling såväl på lång som på kort sikt. Fortsatt sjun- kande realpriser framstår dock som osannolika med hänsyn bl. a. till resultaten av de nämnda studierna.

Vad gäller förhållandet vegetabilier/animalier synes världsmarkna- den för spannmål långsiktigt komma att utvecklas något gynnsammare, från exportörernas synpunkt sett, än animaliemarknaderna. För detta talar bl. a. en sannolikt fortsatt strävan i många av de mer industrialise- rade u-länderna (inkl. NIC-länderna) att öka självförsörjningen med animalier.

Övervägande skäl talar vidare för att man får räkna med en fortsatt instabilitet i priserna på världsmarknaden för samtliga viktiga stapelva- ror inom jordbruksområdet. Bland förhållanden som ger stöd för denna slutsats kan nämnas Sovjetunionens antagligen även fortsättningsvis starkt varierande import, sannolikt fortsatta svängningar i växelkurser- na för viktiga valutor om ingen överenskommelse nås om en stabilisering samt de mycket små utsikterna att få till stånd ett effektivt globalt stabiliseringsarrangemang för spannmål.

Sett ur rent svensk synvinkel tillkommer problemet att bedöma den svenska kronans utveckling gentemot den eller de valutor i vilka världs- marknadspriserna vanligen noteras. Bortsett från denna aspekt talar mycket för att världsmarknadspriserna liksom hittills normalt under överskådlig framtid kommer att ligga under de svenska. Priser på världs- marknaden som i framtiden temporärt överstiger de svenska kan dock inte uteslutas. Det torde därmed även i fortsättningen bli oundvikligt med stödåtgärder i form av gränsskydd och/eller subventioner samt andra regleringsåtgärder för att korrigera effekterna för såväl producen- ter som konsumenter av världsmarknadsprisernas svängningar. En suc— cessiv allmän liberalisering av handeln med jordbruksprodukter ger

dock, som den tidigare nämnda OECD-studien visar, teoretisk möjlighet till en sådan prisnivå att de nationella regleringarna på området succes- sivt skulle kunna minskas och därmed den internationella handeln öka. En ensidig avveckling av skyddet för det svenska jordbruket torde där- emot ej vara möjlig utan att detta skulle få allvarliga konsekvenser för näringen och för landets försörjningsberedskap.

4.5. Handelspolitiska förhållanden och internationellt ekonomiskt samarbete på jordbruks- och livsmedelsområdet

4.5.1. Jordbruks- och livsmedelsfrågorna i det internationella samarbetet

Jordbruks- och livsmedelsfrågorna har, särskilt efter Världslivsmedels- konferensen 1974, tilldragit sig stor uppmärksamhet i det internationella samarbetet. Inom FAO har det internationella åtagandet för världens livsmedelssäkerhet byggts ut och inlemmats i FAO:s aktionsplan för ökad livsmedelssäkerhet från 1979. Planen innebär bl. a. ökat bistånd till lagringsprojekt i u-länderna genom ett särskilt aktionsprogram, ökat regionalt samarbete bland u-länderna på livsmedelssäkerhetens område och nationella lageråtaganden av både u-länder och i-länder i enlighet med vissa fastlagda kriterier. För FAO:s kommitté för världens livsme- delssäkerhet, CFS, har även antagits ett handlingsprogram i händelse av akuta livsmedelskriser. Det globala informations- och varningssystem som byggts upp inom FAO på livsmedelsområdet underlättar de natio- nella och internationella biståndsorganens livsmedelshjälp till akuta bristområden.

Det faktum att många u-länder för sin ekonomi är starkt beroende av export av jordbruks- och andra råvaror har bl. a. medfört att riktlinjer och rekommendationer utformats inom t. ex. UNCTAD och FAO be- träffande i-ländernas handels- och jordbrukspolitik i syfte att ge utrym- me för import från u-länder. Sedan länge har inom GATT och OECD ansträngningar gjorts att reducera handelshinder såsom tullar, införsel- avgifter, kvantitativa restriktioner, tekniska handelshinder m.m. och allmänt främja frihandeln. Liberaliseringssträvandena omfattar även jordbruksråvaror och livsmedel, men förutsättningarna för liberalise- ring av handeln på dessa områden har traditionellt varit starkt begrän- sade. Detta har sin grund i de speciella behov och problem som känne— tecknarjordbrukssektorn.

Sedan GATT:s senaste förhandlingsrunda, den s.k. Tokyorundan (1973-1979), har världsekonomin förändrats avsevärt. Många länder har haft snabbt växande budgetunderskott, hög arbetslöshet och lågt kapa- citetsutnyttjande i industrin. Som en konsekvens härav har världshan- deln stagnerat och protektionistiska åtgärder blivit allt vanligare, t. ex. iform av frivilliga handelsbegränsningsavtal och nya icke-tariffära han- delshinder. Vad gäller handeln medjordbruksråvaror och livsmedel har

denna utveckling också påskyndats av de framväxande överskotten i många i-länder. Under senare år har dessutom handeln med jordbruks- råvaror och livsmedel gått mot en ökande bilateralisering'.

Det samlade resultatet av dessa företeelser har blivit att en allt mindre del av världshandeln är öppen för fri konkurrens. En utveckling av detta slag går stick i stäv med GATT:s syfte. Allt fler handelsbegränsande åtgärder har införts utanför GATT:s kontroll. Även inom GATT har det hårdnande klimatet visat sig, t. ex. genom det ökande antalet tvister som tagits upp för behandling i särskilda paneler.

Mot bakgrund av den beskrivna situationen hölls ett ministermöte i GATT i slutet av 1982. Mötet kan i huvudsak karaktäriseras som ett försök att konsolidera verksamheten i GATT och att motverka den tilltagande protektionismen. Ett stort antal länder hade även ambitioner att uppnå överenskommelser om förstärkta handelsregler, vidgat sam- arbetsområde och ytterligare liberalisering av handeln. Meningsmotsätt- ningarna var dock stora och först efter långa förhandlingar kunde en deklaration antas, som bl. a. innefattar handlingsprogram på ett stort antal områden.

Vid ministermötet fattades flera beslut med direkt anknytning till jordbrukssektorn. En särskild jordbrukskommitté har granskat med- lemsländernas jordbrukspolitik med avseende på bl. a. marknadstillträ- de (gränsskydd), konkurrens (t. ex. exportsubventioner) och livsmedels- försörjning (produktionspolitik, exportrestriktioner m. m.). Analyserna omfattar även de jordbrukspolitiska åtgärdernas förenlighet med GATT-reglerna. GATT:s särskilda jordbrukskommitté har fått i upp- drag att under 1984 göra rekommendationer i syfte att åstadkomma ytterligare liberalisering av handeln med jordbruksvaror. Man har här- vid inriktat sig på en kombination av åtaganden rörande den inhemska produktionens omfattning, gränsskydd samt subventioner.

Inom OECD har arbetet under de senaste åren präglats av det an- strängda ekonomiska världsläget. En mer liberaliserad världshandel, inte minst vad gäller jordbruksvaror, är enligt OECD nödvändig för att en ekonomisk återhämtning skall kunna ske.

Av stor betydelse för arbetet med jordbruksfrågor inom OECD de närmaste åren är de beslut som fattades vid OECD:s ministermöte i maj 1982. I enlighet härmed har man igångsatt en studie i syfte att söka långsiktiga lösningar på problem rörande jordbruksvaruhandeln. Stu- dien består av tre delar [: en analys av möjligheterna att uppnå ett balanserat och gradvis minskat stöd till jordbruket i medlemsländerna, !: en granskning av nationella åtgärder med betydande inverkan på

handeln med jordbruksvaror,

[ en analys av möjliga metoder att förbättra världsmarknadens sätt att fungera för olika jordbruksvaror.

' Inom ramen för över— enskommelser mellan Vad gäller utvecklingen inom EFTA2 kan noteras Sveriges bilaterala

'Vå länder en" gmpper jordbruksavtal med Norge och Finland, vilka ingicks år 1980. Dessa

av länder . . . . ; Europeiska frihandels- avtal är ramavtal där parterna uttalar beredvrllighet att Vid behov tillgo-

sammanslutningen dose behovet av kompletteringsimport av jordbruksvaror från det andra

landet. Avtalen saknar stipulationer om tullnedsättningar eller andra lättnader. Under dessa båda avtal har inrättats översynskommittéer där problem rörande handeln med jordbruksvaror kan tas upp till diskus- sion.

lnom ramen för Sveriges frihandelsavtal med EG har flera frågor rörande handeln med livsmedel på senare tid varit föremål för diskus- sion mellan parterna. Som exempel kan nämnas EG:s tullbeläggning av svensk export av sill, svenskt importstopp för kött från Danmark på grund av mul- och klövsjuka samt EG:s önskemål om importlättnader för ost.

1977 års internationella sockeravtal, i vilket Sverige är medlem som importör, utlöper 1984. Det faktum att EG står utanför avtalet anses av många vara en av de främsta anledningarna till att avtalet inte lyckats särskilt väl när det gäller att hålla priserna inom det eftersträvade inter- vallet. Vissa tekniska brister i kvotmekanismen anses också ha bidragit till detta. För att söka råda bot på dessa missförhållanden inkallades en förhandlingskonferens i tre sessioner under 1983 och 1984. Konferensen kunde dock inte uppnå enighet om ett nytt marknadsreglerande avtal. Det avtal som kommer att träda i kraft den 1 januari 1985 är därmed endast av administrativ karaktär och innehåller t. ex. bestämmelser om rapportering av nationell statistik. I sammanhanget kan nämnas att den svenska regeringen vid nämnda konferens deklarerade att man var be- redd att på sikt sträva efter att skapa utrymme för en import av socker svarande mot lO-IS % av konsumtionen. Detta skall ses i ljuset av 1977 års riksdagsbeslut som anger en sådan inriktning. Hittills under 1980-ta- let har dock i praktiken en högre självförsörjningsgrad accepterats.

Diskussioner inom Internationella veterådet om ett nytt marknadsreg- lerande vete/spannmålsavtal har pågått mer eller mindre intensivt sedan mitten av 1970-talet. Ansträngningarna har dock varit resultatlösa. 1 de många skisser till avtal som diskuterats har internationellt samordnade lager utgjort ett viktigt element. Även utanför Veterådet har sådana organisationer som Världslivsmedelsrådet och FAO engagerat sig starkt i frågan om en internationell lageröverenskommelse och presenterat åtskilliga förslag. Trots att skisserna och förslagen successivt gjorts allt- mer lösliga har det visat sig omöjligt att uppnå enighet om idéerna.

4.5.2. Handelspolitiska bindningar

I avsnitt 4.5.1 har pekats på den särbehandling som beviljats jordbruks- sektorn i samband med de internationella strävandena att liberalisera världshandeln. Även inom denna sektor förekommer emellertid han- delspolitiska åtaganden och andra överenskommelser som i viss mån begränsar möjligheterna att tillgripa handelshinder. I första hand bör härvid nämnas åtagandena inom ramen för GATT, EFTA och frihan- delsavtalet med EG. Åtagandena gäller såväl gränsskyddet som använd- ningen av stödåtgärder till inhemsk produktion och till export. Därutö- ver förekommer inom t. ex. FAO, UNCTAD och OECD en rad resolu- tioner, överenskommelser etc. av mindre bindande karaktär men som lägger ett moraliskt ansvar på länderna att söka leva upp till föresatser- na.

' Med ”råvara" förstås enligt GATT varje pro- dukt av jordbruk, skogs- bruk eller fiske ..... i sin naturliga form eller efter sådan bearbetning som vanligen krävs för att be- reda varan för salufö- rande i väsentliga kvan- titeter i internationell handel.

GA TT:s regelsystem, som är mycket omfattande, baseras på ett antal huvudprinciper. En av de viktigaste är ”mest-gynnad-nationsprinci- pen”, som innebär att en förmån som ett medlemsland lämnat till ett annat måste utsträckas till alla GATT-medlemmar. Undantag från den- na princip beviljas endast under särskilda omständigheter t. ex. vid bildandet av tullunioner eller frihandelsområden. En annan viktig prin- cip är att skydd åt inhemska näringar väsentligen skall ges med hjälp av tullar. Härigenom möjliggörs insyn i gränsskyddet och konkurrens på lika villkor. Förhandlingsresultat, dvs. överenskommelser om tullned- sättningar, "binds” i GATT i särskilda listor.

Enligt GATT är kvantitativa import- och exportbegränsningar i prin— cip inte tillåtna. Vissa undantag finns dock.

Vad gäller tullar, införselavgifter etc. har Sverige bundit sig för tullfri- het för ett begränsat antal varor inom jordbruks- och livsmedelsområdet. Bland dessa kan nämnas fiskmjöl och vissa andra fodermedel samt kött av åsna, buffel, get m. in. För vissa varor har tullsatsen bundits till högre nivåer. Upphävande av dessa bindningar kräver förhandlingar enligt en särskild procedur med de exportländer som berörs, varvid kompensa- tion måste lämnas.

Som nämnts innehåller GATT ett antal undantagsbestämmelser, vari specificeras under vilka villkor tillfälliga avsteg från de i det föregående redovisade principerna eller åtagandena kan göras. Det bör noteras att förjordbruksvaror m. m. undantagen i många fall är mer långtgående än för industrivaror.

Vad gäller stödåtgärder till inhemsk produktion och export är åtagan- dena mindre precisa. Subventioner som direkt eller indirekt har till verkan att öka exporten eller minska importen skall anmälas till GATT enligt en särskild procedur. Om det konstateras att sådan subventione- ring förorsakar eller hotar att förorsaka allvarlig skada på annat med- lemslands intressen skall det land som beviljar subventionen på begäran dryfta möjligheterna att begränsa subventioneringen.

Subventionsbestämmelserna har utvecklats i den s. k. subventionsko- den, vari de deltagande länderna (signatärerna) bl. a. åtar sig att söka undvika att genom subventioner orsaka skada på annan signatärs indu- stri, upphävande eller minskning av de förmåner som tillkommer annan signatär enligt GATT eller allvarlig skada på annan signatärs intressen.

Beträffande exportsubventioner gäller att sådana är förbjudna för andra varor än råvaror'. För råvaror ”gäller att exportsubventioner bör undvikas. Om en subvention likväl tillämpas som har till verkan att öka exporten av en råvara får subventionen inte leda till att landet erhåller mer än en skälig andel av världsexporten av råvaran. Vidare gäller bl. a. att exportsubventionerna inte får medföra att priset på en särskild mark- nad blir avsevärt lägre än andra leverantörers. Enligt EFTA-konventionen gäller frihandel för s.k. industrivaror. Det bör därvid observeras att till gruppen industrivaror räknas bl. a. vissa viktiga fiskprodukter, nämligen frysta fiskfiléer, fisk- och skaldjurskon- server samt fiskmjöl. Frihandelsreglerna innebär bl. a. förbud mot an- vändningen av kvantitativa importrestriktioner, tullar och liknande av- gifter samt stödåtgärder, vilkas huvudsakliga syfte eller verkan är att

motverka de fördelar som förväntas med anledning av frånvaron av tullar och kvantitativa restriktioner. På liknande sätt som i GATT- stadgan kan undantag medges i vissa speciella situationer t.ex. vid ”oförutsedda och allvarliga svårigheter” inom särskilda sektorer av in- dustrin eller inom ett särskilt geografiskt område eller vid dumpad import etc.

För llertaletjordbruksvaror och fisk gäller inte konventionens frihan- delsregler. Vissa bestämmelser angående bl. a. ”vederbörlig hänsyn till andra medlemsstaters intressen” samt ”handelns traditionella inrikt- ning" finns dock.

Enligt till konventionen knutna tillämpnings- och tolkningsregler har medlemsländerna dessutom åtagit sig att inte införa eller skärpa kvan- titativa restriktioner eller öka tullar avseende vissa fiskvaror.

För ett antal i avtalet uppräknade livsmedelsindustriprodukter, vilka är frihandelsvaror, gäller att utjämningsåtgärder får vidtas för de i produkterna ingående jordbruksråvarorna (råvarukostnadsutjämning). Dessa åtgärder får dock inte innebära något skydd för tillverkningen av de färdiga produkterna (manufaktureringsskydd).

För att underlätta utvecklingen av handeln med jordbruksvaror har bilaterala jordbruksavtal ingåtts. Bestämmelser om tullar i dessa avtal gäller till förmån för alla övriga medlemsländer. Tullnedsättningar till förmån för EFTA-länder har även gjorts utanför ramen för dylika jord- bruksavtal.

Frihandeln enligt Sverigesfrihandelsavtal med EG omfattar inte jord- bruksvarorna, vilka enligt EG:s definition förutom sedvanliga jord- bruksprodukter utgörs av fisk, vissa livsmedelsindustriprodukter, vin, frukt, grönsaker och levande växter.

Jordbruksvarorna har likväl inte lämnats utanför samarbetet. I avtalet har parterna bl. a. förbundit sig att under hänsynstagande till sin jord- brukspolitik främja en harmonisk utveckling av handeln med dessa varor och att undersöka de svårigheter som kan uppkomma i deras handel med jordbruksprodukter och söka finna möjliga lösningar. På de veterinära, sanitära och fytosanitära områdena förklarar sig parterna beredda att tillämpa sina bestämmelser på ett icke-diskriminerande sätt och att inte vidta nya åtgärder som leder till att handeln otillbörligt hindras.

I speciella till frihandelsavtalet knutna skriftväxlingar har parterna dessutom beviljat varandra vissa förmåner. Således har Sverige ensidigt medgivit EG vissa tullättnader för frysta fiskfiléer, fisk- och skaldjurs- konserver samt för vin, vissa frukter, grönsaker och växter.

EG har å sin sida förbundit sig att tillämpa ett speciellt arrangemang vid import av nötkött från Sverige, Schweiz och Österrike. Arrange- manget medför en ekonomisk preferens för de tre länderna framför andra köttexporterande länder.

Livsmedelsindustriprodukter upptagna i ett särskilt protokoll omfat- tas av frihandeln på så sätt att manufaktureringsskyddet avskaffats. Det är dock tillåtet att vid import och export vidta prisreglerande åtgärder, som syftar till att utjämna skillnaderna mellan inhemskt pris och världs- marknadspris på i produkterna ingående råvaror.

Inom ramen för det allmänna tullpreferenssystemet vid import från u-länder har Sverige givit tullförmåner — tullfrihet vid import av varor från utvecklingsländerna. Dessa förmåner berör ett stort antal industrivaror. På jordbruksvaruområdet omfattar medgivandena bl. a. vissa köksväxter, frukter och fruktkonserver, vegetabiliska oljor och fetter, vissa fiskvaror, kakaoprodukter, vin och tobak.

Förutom de bindningar som behandlats i det föregående bör även noteras att Sverige, i likhet med många andra i-länder, ställt sig bakom ett flertal internationella resolutioner och deklarationer angående värl— dens särskilt u-ländernas — försörjning och handel med livsmedel.

Sverige med sitt starka beroende av utrikeshandeln har även traditio- nellt stött ansträngningar på det internationella planet i syfte att allmänt stärka frihandeln. Som exempel härpå kan nämnas den handelspolitiska deklaration (Trade Pledge) som antagits inom OECD. I deklarationen förklarar medlemsländerna sin avsikt bl. a. att vidmakthålla och förbätt- ra det öppna och multilaterala handelssystemet och att undvika restrik— tiva åtgärder på handelsområdet. Vid OECD:s ministermöte 1983 under- ströks ytterligare behovet och möjligheterna mot bakgrund av den begynnande konjunkturuppgången att bromsa de protektionistiska tendenserna och successivt avskaffa handelshindren (”roll back”).

4.6. Sveriges utrikeshandel med jordbruksråvaror och livsmedel

Sveriges varuimport 1983 uppgick till 200 miljarder kronor, varav jord- bruksråvaror och livsmedel svarade för 13 miljarder kronor (7 %). Den totala varuexporten inbringade samma år 210 miljarder kronor, varav jordbruksråvaror och livsmedel utgjorde 6 miljarder kronor (3 %). Mot- svarande värden är 1970 var på importsidan 36 resp. 4 miljarder kronor och på exportsidan 35 miljarder kronor resp. 1 miljard kronor.

Drygt 40 % av livsmedelsimporten utgörs värdemässigt av varor som inte produceras inom Sverige (kaffe och andra kolonialvaror samt frukt). Andelen för dessa produkter har också ökat sedan 1970. I gengäld har de jordbruksprisreglerade varorna minskat från 31 % till 23 % mellan 1970 och 1983. Andelarna för fisk och fiskprodukter samt köksväxter har ökat och utgjorde 1983 12 % resp. 9 %. Importen av drycker har varit i stort sett oförändrad med 7 %. Den betydande importen av kaffe och kolonialvaror medför att u-län- derna näst efter EG-marknaden är Sveriges största leverantör av livs- medel. Importen från u-länderna har varit relativt stabil med en andel av omkring 27 % under hela perioden 1970-1983. EG-ländernas andel har uppgått till i genomsnitt 35 %.

Exporten av livsmedel utgörs till närmare 70 % avjordbruksprisregle- rade varor och till omkring 10 % av fisk och fiskprodukter. Härutöver sker en inte obetydlig export av choklad och sockerkonfektyrer.

EG-länderna är, med en andel 1983 av 32 %, främsta importörer av svenska livsmedel. Exporten till EG har dock relativt sett minskat från 1970, då andelen uppgick till närmare 60 %. I gengäld har andelstalen ökat för Östeuropa, Japan och u-länderna.

Fig. 4.4. Sveriges import och export av livsmedel 1970—l983

Miljarder kr, löpande priser

f

IMPORT. samtliga livsmedel

EXPORT. samtliga livsmedel

IMPORT. prisreglerade

X EXPORT. pris- reglerade varor

I 1970 1975 1980 1983

Importen av vissa insatsvaror (gödselmedel och växtskyddsmedel) för den svenskajordbruksproduktionen uppgick 1983 till 1,6 miljarder kro- nor, varav gödselmedel l,2 miljarder kronor, och exporten till 0,5 mil- jarder kronor, varav gödselmedel 0,4 miljarder kronor. Mellan 1970 och 1983 har volymen insatsvaror ökat med 40 % på importsidan och för- dubblats på exportsidan. Import- och exportpriserna har däremot under samma period genomsnittligt mer än femdubblats. Importen av gödsel- medel och växtskyddsmedel härrör huvudsakligen från EG, Norge, Sovjetunionen och vissa u-länder.

4.7. Förutsättningar för export och import av jordbruksråvaror och livsmedel

4.7.1. Export

Det svenska jordbruket har traditionellt och genom politiska beslut varit primärt inriktat på produktion för hemmamarknaden och har alltsedan 1930-talet varit föremål för omfattande regleringar av produktion och utrikeshandel. Stöd och skydd har lämnats mot i allmänhet lägre inter- nationella priser och mot starka prisvariationer på världsmarknaden. Prisstödet har i princip varit begränsat till den produktion som kunnat

avsättas inom landet. Den export som förekommit och förekommer har till stor del varit ett medel att reglera överskott.

Under senare år har förespråkats åtgärder som stimulerar och utveck- lar exporten av varor med högre förädlingsgrad. De bakomliggande motiven har främst varit att en ökad export av sådana varor skulle medföra ökade sysselsättningsmöjligheter, förbättrat kapacitetsutnytt- jande och förbättrad handelsbalans. Samtidigt skulle en ökad export av mer förädlade varor innebära större möjligheter att behålla en utvecklad inhemsk livsmedelsindustri. Till viss del skulle exporten av högförädlade livsmedel även bidra till att avlasta överskott av jordbruksvaror och kanske också medge ökad import av livsmedel.

Förutsättningarna för export av olika jordbruksråvaror och livsmedel varierar och är beroende bl. a. på de handelspolitiska villkor som gäller, förekomst/storlek i Sverige och andra länder av exportstöd, marknads- föringsstöd, industristöd, exportkrediter, gränsskydd och den interna- tionella utbuds- och efterfrågesituationen i övrigt inom olika varuområ- den. Härtill kommer nationella föreskrifter på livsmedelslagstiftningens område, veterinära och sanitära bestämmelser m. m., vilka kan utgöra

"besvärande hinder för handeln.

Om en avveckling av handelshinder för svensk livsmedelsexport skall uppnås i andra länder måste Sverige vara berett att göra motprestationer till förmån för andra länders export till Sverige. Dylika motprestationer torde i första hand få sökas inom jordbruks- och livsmedelssektorn, eftersom möjligheterna i stort sett är uttömda på industrivarusidan. Möjligheterna till eftergifter inom jordbruks- och livsmedelssektorn be- gränsas dock bl.a. genom de eftergifter från svensk sida som redan gjorts, främst vad gäller trädgårdsprodukter och fiskvaror i de förhand- lingar som ägt rum om att allmänt liberalisera handeln.

Internationella handelsregler begränsar i viss utsträckning möjlighe- terna att genom finansiellt stöd av olika slag direkt eller indirekt främja exporten. Regler i dessa avseenden återfinns som nämnts i GATT och BETA-konventionen samt i EFTA-ländernas frihandelsavtal med EG, se avsnitt 4.5.

Exporten av jordbruksråvaror och livsmedel sker i allmänhet till pri- ser som ligger under de svenska. Så kommer sannolikt att vara fallet också under överskådlig framtid, även om internationella priser som temporärt överstiger de svenska inte kan uteslutas. Således kommer liksom hittills exportbidrag eller råvarukostnadsutjämning i regel att behöva tillämpas.

För vissa varor tillämpas varken exportbidrag eller råvarukostnads- utjämning vid export, bortsett från prisutjämning för eventuellt ingåen- de jordbruksprisreglerade råvaror. Detta gäller bl. a. fiskvaror, frukt, grönsaker, bär, svamp, vilt och produkter härav.

På längre sikt är exportutsikterna något bättre för spannmål och oljeväxtfröer än för animaliska produkter, i synnerhet mejeriprodukter. Detta utesluter dock inte att beträffande animalieprodukter goda avsätt- ningsmöjligheter kan förekomma temporärt, liksom inte heller att för enskilda produkter under vissa förutsättningar mer permanenta mark- nader kan upparbetas.

Relativt goda exportförutsättningar torde finnas för vissa mera föräd- lade livsmedel till vissa marknader. Så äri synnerhet fallet när det gäller export till EFTA-länderna av varor som är frihandelsvaror i EFTA och vilka i många fall är föremål för råvarukostnadsutjämning. Detta gäller även export till EG av varor som omfattas av frihandelsavtalets prisut— jämningsbestämmelser.

För köksväxter, frukt och bär är exportmöjligheterna generellt sett starkt begränsade för såväl oförädlade som förädlade produkter. Ex- portförutsättningar kan likväl finnas inom denna sektor. För en del av de nämnda produkterna, ävensom när det gäller vissa andra såsom skogsbär, skogssvamp, vilt, musslor, sötvattenfisk m. fl. kan det av bl. a. regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska skäl finnas anledning att undersöka hur man bättre skall kunna ta tillvara de råvaruresurser och förädlingsmöjligheter som finns (inkl. för export).

Möjligheterna att exportera högförädlade livsmedel liksom jord- bruksråvaror och livsmedel i övrigt beror till stor del på det exportintres- se och de exportkunskaper som finns i företagen. 1 dag har emellertid endast ett fåtal, främst större, svenska livsmedelsföretag byggt upp en särskild exportorganisation. Det är därför viktigt att stimulera till ökat intresse för export och ökade kunskaper hos berörda företag om export- möjligheter och om krav som exporten ställer.

En målinriktad och kostsam internationell marknadsföring torde i långt högre grad än för de flesta andra livsmedel krävas vid export av högförädlade livsmedel. Behovet av åtgärder till stöd för internationell marknadsföring av varor på detta område ledde till inrättandet av Swe- dish Food Promotion (SFP) år 1982. SFP:s verksamhet syftar i första hand till att ge finansiellt stöd åt mindre och medelstora exportovana företag vad gäller deras internationella marknadsföring av högförädlade livsmedel.

I sammanhanget bör även nämnas den betydande svenska exporten av utrustningar och anläggningar samt tekniskt kunnande som har att göra med lantbruket och livsmedelsproduktionen. Svenskt jordbruks tidiga mekanisering och därav följande ökning av produktiviteten är en av orsakerna härtill. Ett aktuellt exempel är den teknik och utrustning som tagits fram för produktion av etanol och foderbiprodukter. De svenska företag som utvecklar och säljer maskiner till livsmedelsindustrin hör till de mest exportintensiva delarna av svenskt näringsliv. Uppskattningsvis säljer dessa företag ca 75 % utomlands. Exportvärdet brutto kan upp- skattas till ca 1,5 miljarder kronor.

Det är av vikt att alla möjligheter tillvaratas för att främja en på sikt lönsam export avjordbruksråvaror och livsmedel och att åtgärder härför övervägs. Denna export är av betydelse för sysselsättningen inom jord- bruket och livsmedelsindustrin liksom för handelsbalansen och för livs- medelsindustrins utveckling.

4.7.2. Bistånd

Den enda långsiktiga och varaktiga lösningen på livsmedelsproblemet i u-länderna är att söka bygga upp mottagarländernas förmåga att produ-

cera sina egna livsmedel. Denna strävan återspeglas såväl i arbetet inom internationella organ som i den svenska biståndspolitiken. Det har såle- des understrukits att denna nödvändiga ökning av livsmedelsproduktio- nen i u-länderna förutsätter en mycket kraftig ökning av i-ländernas bistånd för landsbygdsutveckling och livsmedelsproduktion liksom av u-ländernas egna insatser. Den eftersträvade utvecklingen har emellertid hittills i stort sett uteblivit av två skäl. Dels har biståndsinsatserna i allmänhet sjunkit i realt värde, dels är mottagarländerna själva mer benägna att använda biståndet för industrisatsningar än för landsbygds- utveckling och livsmedelsproduktion.

Livsmedelsbistånd kommer dock att erfordras under överskådlig framtid, bl.a. för att möta akuta bristsituationer i samband med kata- strofer m. m. Den allmänna bedömningen är att detta behov kommer att öka.

Spannmål är och kommer att förbli den absolut dominerande varan i det internationella livsmedelsbiståndet. Vissa kvantiteter av bl. a. vege- tabilisk olja och mjölkpulver kommer dock även fortsättningsvis att behövas.

Det svenska livsmedelsbiståndet har hittills normalt omfattat i runda tal 100000 ton svenskt vete per år därav 40000 ton till vardera Livsmedelshjälpskonventionen och det Internationella beredskapslag- ret för katastrofinsatser samt ca 20 000 ton bilateralt samt omkring 10 000 ton svensk rapsolja. Därtill kommer smärre kvantiteter av andra livsmedel. I 1984 års budgetproposition (prop. l983/84:100) anförs bl. a. att svenskt livsmedelsbistånd bör kunna utgå även fortsättningsvis i akuta bristsituationer men att mottagaren bör påta sig att vidta nödvän- diga åtgärder för att öka den inhemska produktionen. En ökning av det svenska livsmedelsbiståndet under 1980-talet bör vara möjlig med tanke bl. a. på det förutsedda växande behovet av katastrofbistånd. Utredning- ar inom FN-organet World Food Programme pekar på ett betydligt ökat behov av bistånd i form av spannmål under 1980-talet, motsvarande en fördubbling jämfört med nuvarande leveranser. Det får emellertid anses osäkert om de ökade behoven kommer att leda till lika stora ökningar i det internationella biståndet.

Vid inköp av svenska jordbruksprodukter för biståndsändamål har hittills gällt att SIDA i princip betalar världsmarknadspris för varan. Sett i relation till den svenska jordbruksprisregleringen är alltså biståndet att jämställa med kommersiell export av jordbruksprodukter.

4.7.3. Import

Sverige har liksom flertalet i-länder i fredstid en hög självförsörjnings- grad vad gällerjordbruksråvaror och livsmedel. Många av de insatsvaror som behövs i jordbruket måste dock importeras. Försörjningsläget vid en avspärrning är därför annorlunda. Samtidigt förekommer under nor- mala förhållanden en omfattande import av jordbruksråvaror och livs- medel. Denna består till stor del av varor som inte produceras i Sverige.

Importen är således av stor betydelse för den svenska livsmedelsför- sörjningen. Detta kommer under normala förhållanden att vara fallet

även i framtiden. Importen spelar en viktig roll för att uppfylla bl. a. handels-, bistånds- och konsumentpolitiska mål samt för att främja ut- vecklingen inom livsmedelsindustrin.

Från flera länder föreligger önskemål om förbättrat tillträde till den svenska marknaden förjordbruks- och trädgårdsprodukter samt fiskva- ror. Dessa önskemål kan ofta vara svåra att tillmötesgå. Som regel finns ett nära samband mellan hanteringen av dessa önskemål och möjligheter att erhålla förbättrat marknadstillträde för svensk livsmedelsexport till dessa länder.

Det kan noteras att Sverige helt saknar gränsskydd för vissa produkter som direkt konkurrerar med den inhemska produktionen eller annan avgiftsbelagd import vilket skapat problem för den svenska jordbruks- prisregleringen. Detta gäller bl. a. fiskmjöl samt kött av åsna, buffel och get.

Som framgår av kap. 7 gäller livsmedelslagens bestämmelser för såväl svenskproducerade som importerade livsmedel. Kraven är desamma på svenska och importerade livsmedel. Livsmedelsverket kan om det är påkallat från hälso- eller näringssynpunkt föreskriva att varor av visst slag inte får föras in i landet utan verkets tillstånd.

4.8. Sammanfattning och slutsatser

Vid tidigare jordbrukspolitiska beslut har bedömningen av de interna- tionella förhållandena inkl. prisutvecklingen på världsmarknaden lett till slutsatsen att ett särskilt stöd till jordbruket måste utgå. Detta stöd kan ges olika utformning. Vid statsmakternas principiella överväganden 1947, 1967 och 1977 har man efter att ha prövat olika stödformer funnit det lämpligt att låta stödet primärt ta formen av ett gränsskydd'. En jordbruksprisreglering har därför kommit att ingå som en del i jordbrukspolitiken. Gränsskydd tillämpas i flertalet industriländer. En bestående och lönsam svensk export av jordbruksråvaror och livsmedel har generellt sett ej ansetts möjlig. Kommittén har prövat om de angivna slutsatserna fortfarande gäller med hänsyn till bl. a. den förväntade internationella prisutvecklingen.

Aktuella bedömningar av den ekonomiska utvecklingen i världen ger inte stöd för antaganden om någon mera väsentlig ökning av tillväxttak- ten i världen som helhet under 1980—talet. Mycket talar för att BN P-till- växten snarare blir lägre än under l970-talet.

Det råder inte något tvivel om att världens resurser i sig räcker för att mätta en befolkning som är avsevärt större än den nuvarande. Det faktum att resurserna kan beräknas räcka torde emellertid inte innebära att en tillräcklig produktion verkligen kommer att äga rum på grund av de politiska, religiösa, sociala m. fl. begränsningar som finns.

Till följd av främst den ökande befolkningen i u-länderna kommer den totala efterfrågan på livsmedel att stiga väsentligt fram till komman- de sekelskifte. Detta kommer att ställa krav på produktionsökningar även utanför u-länderna.

De produktionsökningar som kommer att krävas torde i första hand

' Gränsskyddet i Sverige har formen av avgifter på importerade jord- bruksråvaror och livs- medel, se vidare kap. 3'. Härigenom höjs prisni- vån på importerade va- ror till den nivå i Sverige som anses önskvärd med hänsyn till stödet till jordbruket och livsme- delsförsörjningen.

liksom hittills kunna uppnås genom en förbättrad avkastning. Vid en bedömning av de framtida produktionsmöjligheterna måste emellertid också beaktas de i många områden akuta problemen när det gäller t. ex. vattenförsörjningen, bortfallet av åkerjord genom vind- och vattenero- sion samt andra miljöproblem.

Samtidigt kan det konstateras att omkring en halv miljard människor, eller omkring en sjättedel av u-ländernas befolkning, i dag är allvarligt undernärda. Det är realistiskt att räkna med en SO-procentig ökning av antalet svältande människor fram till kommande sekelskifte.

Världshandeln med jordbruksprodukter utgöri de flesta fall endast en mindre del av produktionen. Nästan hela produktionen och konsumtio- nen äger rum inom ramen för nationellt avgränsade system. Gränsskydd eller andra importbegränsningar och subventioner ger i de flesta länder upphov till nationellt reglerade marknader som är mer eller mindre avskärmade från världsmarknaden. De inhemska priserna ligger i de flesta länder normalt över världsmarknadspriserna och tillfälliga, eller mer permanenta, överskott måste avsättas på världsmarknaden med hjälp av exportstöd. I flera länder ägnas i dag stor uppmärksamhet åt problemen med överproduktionen av vissa varor. De stigande överskot- ten har bidragit till ökade spänningar på det handelspolitiska området till följd av bl. a. ökad användning av subventioner och allmänt tillta- gande protektionistiska tendenser.

Koncentrationen av handeln med livsmedelsråvaror är betydande. En stor och växande andel av världshandeln ombesörjs av transnationella företag. Det mest slående exemplet är handeln med spannmål (exkl. ris) som till 85-90 % ombesörjs av fem stora transnationella företag.

Tiden efter 1970 har uppvisat en betydligt större variation i världs- marknadspriserna än 1960-talet. Efter en stark uppgång i början av 1970-talet har priserna sjunkit realt sett. Den fortsatta prisutvecklingen är mycket svår att bedöma. Det övervägande intrycket av ett antal studier är att stigande realpriser i världshandeln är den mest sannolika utveck— lingen. Skäl finns emellertid också som talar emot stigande priser. Enligt kommitténs uppfattning är det dock mindre sannolikt med fortsatt sjun- kande realpriser. Priserna på spannmål kan komma att utvecklas mera fördelaktigt från exportörernas synpunkt sett än priserna på animalier.

En fortsatt stor instabilitet kan förväntas. Normalt torde dock världs- marknadspriserna även i framtiden komma att understiga de svenska även om priser på världsmarknaden som temporärt överstiger de svens- ka inte kan uteslutas. Det torde därmed även i fortsättningen bli ound- vikligt med stödåtgärder till jordbruket i form av gränsskydd och/eller subventioner samt andra regleringsåtgärder för att korrigera effekterna för såväl producenter som konsumenter av världsmarknadsprisernas svängningar.

Det internationella ekonomiska samarbetet på jordbruksområdet präglas f.n. i hög grad av diskussionerna inom GATT och OECD i syfte att reducera handelshindren och motstå de protektionistiska tendenser- na.

En successiv allmän liberalisering av världshandeln med jordbruks- produkter borde — som bl. a. studier av OECD visar ge teoretisk

möjlighet till en sådan prisnivå att de nationella regleringarna efter hand skulle kunna minskas och den internationella handeln öka. En ensidig avveckling av skyddet för det svenska jordbruket är enligt kommitténs mening nu ej möjlig utan att detta skulle få allvarliga konsekvenser för näringen och för landets försörjningsberedskap. Kommittén anser emel- lertid att Sverige bör verka för att åtgärder i liberaliserande riktning vidtas, omfattande alla länder och med hänsyn tagen till det grundläg- gande målet om försörjningstrygghet. Härigenom skulle utöver gräns- skyddet även övriga nationella regleringar kunna minskas.

Även om en sådan avveckling skulle dröja — vilket förefaller troligt är det angeläget att upprätthålla en import av jordbruksråvaror och livsmedel för att uppfylla bl. a. handels-, bistånds- och konsumentpoli- tiska mål samt för att främja utvecklingen inom livsmedelsindustrin. Med hänsyn till livsmedelsberedskapens krav måste emellertid även under överskådlig framtid den helt övervägande delen av de livsmedel som konsumeras inom landet härröra från svenskt jordbruk.

Kommittén noterar att Sverige helt saknar gränsskydd för vissa pro- dukter som direkt konkurrerar med de inhemska produkterna eller an- nan avgiftsbelagd import. Detta gäller bl. a. flskmjöl och kött av åsna, buffel och get. Enligt kommitténs mening är det därför angeläget att pröva möjligheterna till en reglering av denna import.

Sverige importerade l983 jordbruksråvaror och livsmedel för ca 13 miljarder kronor och exporterade för ca 6 miljarder kronor, vilket ut- gjorde 7 resp. 3 % av den totala svenska importen resp. exporten. Mer än 40 % av Iivsmedelsimporten utgörs av varor som inte produceras inom Sverige, exempelvis kaffe, frukt m. m.

Det svenska jordbruket har traditionellt och på grund av politiska beslut varit primärt inriktat på produktion för hemmamarknaden. And- ra länders gränsskydd och livsmedelslagstiftning samt veterinära och sanitära bestämmelser har också hindrat export. lnitiativ har emellertid tagits från svensk sida till en ökad svensk export av livsmedel. Om en avveckling av handelshinder för svensk livsmedelsexport skall uppnås måste Sverige dock vara berett att göra motprestationer för andra län- ders export till Sverige.

Exporten sker i allmänhet till priser som ligger under de svenska. Så kommer även under överskådlig framtid sannolikt att vara fallet, även om internationella priser som temporärt överstiger de svenska inte kan uteslutas. Relativt goda exportförutsättningar föreligger för vissa mera förädlade livsmedel till marknaderna inom EG och EFTA. En målinrik- tad och kostsam marknadsföring krävs dock vid export av högförädlade livsmedel. Kommittén vill understryka vikten av att alla möjligheter tillvaratas för att främja en på sikt lönsam export av jordbruksråvaror och livsmedel och att åtgärder härför övervägs. Denna export är av betydelse för sysselsättningen inom jordbruket och livsmedelsindustrin liksom för handelsbalansen och för livsmedelsindustrins utveckling. Kommittén kommer att i ett senare betänkande närmare behandla be- hovet och möjligheterna att på olika vägar främja denna export.

l internationella organ liksom i den svenska biståndspolitiken har det ansetts att den enda varaktiga lösningen på livsmedelsproblemet i u-län—

derna är att mottagarländernas förmåga att'producera sina egna livsme- del byggs upp. Det har således understrukits att denna nödvändiga ökning av livsmedelsproduktionen i u-länderna förutsätter en mycket kraftig ökning av i-ländernas bistånd för landsbygdsutveckling och livs- medelsproduktion liksom av u-ländernas egna insatser. Den eftersträva- de utvecklingen har emellertid hittills i stort sett uteblivit av två skäl. Dels har biståndsinsatserna i allmänhet sjunkit i realt värde, dels är mottagar- länderna själva mer benägna att använda biståndet för industrisatsning— ar än för landsbygdsutveckling och livsmedelsproduktion. Livsmedels- bistånd kommer därför att erfordras under överskådlig framtid, bl. a. för att möta akuta bristsituationer i samband med katastrofer m.m. Det svenska livsmedelsbiståndet omfattar huvudsakligen ca 100 000 ton svenskt vete och ca 10 000 ton svensk rapsolja per år. En ökning av detta bistånd under 1980-talet bedömer kommittén vara möjlig.

Enligt kommitténs mening står det klart att världens svältproblem endast marginellt kan påverkas genom biståndsinsatser av traditionellt slag. Vad som krävs är mångdubblade insatser för uppbyggnad av infra- strukturer i de fattiga länderna som ökar deras ekonomiska styrka och ger större möjligheter till egen varuproduktion och ökad andel i det internationella handelsutbytet.

5. Svensk livsmedelsförsörjning — livsmedelskedjan och olika leds andel av livsmedelspriserna

5.1. Livsmedelskedjans olika delar

5.1.1. Översikt

Ett åskådligt sätt att beskriva den svenska livsmedelsförsörjningen är i form av livsmedelskedjan. Den har översiktligt redovisats i kap. 2. Här görs en mera omfattande analys av kedjan och dess olika led. Med hänsyn till jordbrukets särskilda betydelse sker i kap. 6 en ytterligare fördjupning i fråga om detta led. Livsmedelskedjan är ett begrepp som för tanken till flödet av varor från producent till konsument. Man kan även använda det något vidare begreppet livsmedelssystemet, särskilt om man vill betona de mångskiftande former av samspel och ömsesidig påverkan som finns mellan kedjans olika led samt mellan dessa och olika samhälleliga åtgärder (se kap. 3). Livsmedelssystemet påverkas nämli- gen i hög grad av olika statliga bestämmelser.

Mellan aktörernai i livsmedelssystemet finns många typer av samband som påverkar balansen i livsmedelssystemet. Det påverkas också i bety— dande utsträckning av internationella förhållanden och den allmänna samhällsutvecklingen liksom av forskningsframsteg på många områden, bl. a. inom medicin, biokemi och teknologi.

Livsmedelskedjans första led är råvaruledet eller primärproduktionen, som främst omfattarjordbruket, fisket och trädgårdsnäringen.

Därnäst följer industri- ellerförädlingsledet, vilket i sin tur för vissa produkter kan delas upp i två delar, primärförädling och sekundärför- ädling (t. ex. kvarn- och bageriindustrin samt slakteri- och stycknings- inkl. charkuterivaruindustrin).

Handels/edet omfattar en partihandels- och en detaljhandelsfunktion. Detaljhandelsföretagen hanterar numera inte bara livsmedel utan för- medlar som regel ett s. k. dagligvarusortiment.

Sista ledet i livsmedelskedjan utgörs av hushållen, inom vilka livsmed- len dels i viss mån lagras och förvaras, dels tillagas för konsumtion. Matlagningen sker dock i ökad utsträckning inom industriledet. En alltmer betydelsefull roll spelar storhushålli dels offentlig regi (sjukhus, skolbespisningar etc.), dels privat regi (restauranger, särskilt lunchres- tauranger).

Längs hela livsmedelskedjan finns företag som förser kedjans olika led med behövliga insatsvaror, bl. a. handelsgödsel och fodermedel till

' Konsumenter, företa- gare och intresseorgani- sationer samt statsmak- terna och myndigheter— na.

IFör l983 uppgår kon- sumtionen enligt preli- minära beräkningar till 8l miljarder kronor. ZMjöl och bröd, potatis, matfett, kött- och meje- rivaror samt ägg 3Frukt och grönsaker samt produkter därav, fisk och fiskprodukter, kaffe, socker, te, konfek- tyrer, läsk m. m.

jordbruket, maskiner och förpackningar till livsmedelsindustrin och handeln samt frysboxar och hushållsmaskiner till hushållen. Alla leden förbrukar t. ex. energi och drivmedel.

Vår livsmedelskedja är inte ett nationellt slutet system. Såväl de olika delarna i kedjan som den insatsvaruindustri som förser dess olika delar med maskiner, förnödenheter och energi etc. är genom utrikeshandeln sammanlänkade med motsvarande livsmedelssystem i andra länder.

Export och import förekommer av oförädlade produkter, bl. a. spann- mål, av livsmedelsindustriprodukter i halvfabrikat (t. ex. slaktade hela djurkroppar) eller helfabrikat (t. ex. köttkonserver och styckningsdetal- jer av fläsk) och till sist även av helt konsumentfärdiga livsmedel (t. ex. choklad och djupfrysta produkter).

Således kan ett eller flera av livsmedelskedjans tidigare led vara för- lagda till Sverige, varefter livsmedlet exporteras i mer eller mindre förädlat skick. Motsatsen förekommer likaledes, dvs. ett eller flera av kedjans tidigare led är lokaliserade till utlandet, medan några av de senare leden finns i Sverige.

I det följande presenteras inledningsvis vissa allmänna översikter som belyser förhållandena inom livsmedelskedjan i dess helhet (avsnitt 5.l.2 och 5.1.3). Därefter görs en genomgång av de olika leden i kedjan (avsnitt 5.1.4-5.1.9).

5.1.2. Den värdemässiga betydelsen av livsmedelskedjans olika delar

Sammantagna utgör livsmedelskedjans olika led en betydande del av det svenska näringslivet. Konsumtionen av livsmedel (exkl. alkoholdrycker och tobak) svarar för runt 20 % av den totala privata konsumtionen av varor och tjänster.

Det sammanlagda värdet av livsmedelskonsumtionen (exkl. alkohol- drycker och tobak) år 1982 uppgick till ca 73 miljarder kronor (se fig. 5.l)'. Härav svarade de livsmedel som härrör från jordbruksprisreg- lerade produkter (exkl. socker)2 för den större delen eller 42,4 miljarder kronor (58 %). Värdet av övriga livsmedel3 utgjorde 30,5 miljarder kro- nor. Av de totala livsmedelsutgifterna utgjordes 9,8 miljarder kronor eller 13 % av importerade livsmedel, företrädesvis ej jordbruksprisregle- rade varor.

Som fig. 5] visar tillfördes jordbrukarna 1982 totalt 20,4 miljarder kronor, varav merparten eller 16,5 miljarder kronor utgjorde ersättning för jordbruksföretagens inköp av olika slags produktionsmedel. Resten eller 3,9 miljarder kronor utgjorde jordbrukarnas ersättning för eget arbete och eget kapital.

Den del av konsumenternas livsmedelsutgifter som är föremål för s. k. jordbruksprisförhandlingar omfattar utöver ersättningen till jordbruket också den s. k. primärförädlingens kostnader, 3,8 miljarder kronor. Där- emot är exportdelen av den svenska produktionen, 3,3 miljarder kronor, bortrensad och ingår ej ijordbruksprisförhandlingarna. Förhandlings- värdevolymen uppgår således som fig. 5.1 visar till ca 21 miljarder kro-

Fig. 5.1. Konsumenternas livsmedelsutgifter I 982 med uppdelning på dels de livs- medel som härrör från jordbruksprisreglerade produkter och övriga livsmedel. dels livsmedelskedjans olika led, totala utgifter 72.9 miljarder kronor

Miljarder kronor

Jordbruksprisreglerade livsmedel 42,2

40

Parti och detaljhandel 11,1

Övriga livsmedel 30,5

30

Förädling efter pris- PrimärförädL Avgår export reglerings- _ 3 8 3.3 ledet Partr- och ' 4'7 detaljhandel

20 8.0

Import 1.8

Avgår Iivsm.- Jordbrukarns subv. 35 ersattn. 3,9

Jordbrukets kostnader för inköpta produktions- medel 16,5 Inköpta produktions- medel 4,4

10 Avgår export 1,4

Förädling 6.0

nor eller knappt hälften av de totala livsmedelsutgifterna för de livsme- del som härrör från jordbruksprisreglerade produkter.

I relation till konsumenternas totala livsmedelsutgifter utgör förhand- lingsvärdevolymen 30 %. Resterande ca 70 % av livsmedelsutgifterna har således inget direkt samband med jordbruksprisöverläggningarna.

Från de jordbruksprisreglerade livsmedlens kostnader i prisregle- ringsledet avgår på vägen mot konsumenten som framgår av fig. 5.1 livsmedelssubventionerna, som år 1982 uppgick till 3,6 miljarder kronor. Utan livsmedelssubventioner skulle livsmedelsutgifterna detta är (inkl. mervärdeskatteeffekten) ha varit 4,4 miljarder kronor högre.

För att erhålla konsumenternas totalutgifter för jordbruksprisreglera- de livsmedel får vidare tillägg göras för import med 1,8 miljarder kronor, förädling i leden efter prisregleringsledet 4,7 miljarder kronor, kostna- der i parti- och detaljhandel ll,l miljarder kronor och slutligen mervär- deskatt 7,5 miljarder kronor. Totalt erhålls 42,4 miljarder kronor, varav 39,3 miljarder kronor utgör utgifter för inhemska livsmedel.

Fig. 5.1 visar även en motsvarande uppdelning av konsumenternas totalutgifter för övriga livsmedel.

Det bör framhållas att de uppdelningar som i det föregående gjorts av livsmedelsutgifterna på olika led i livsmedelskedjan får bedömas med försiktighet, eftersom det statistiska underlaget till vissa delar är ofull- ständigt.

5.l.3 Sysselsättningen i livsmedelskedjans olika led, m. m.

I takt med industrialiseringen och urbaniseringen har ökade arbetsinsat- ser inom livsmedelsförädlingen och distributionen ersatt en del av de arbetsuppgifter som tidigare i fråga om råvarorna låg på jordbruket och fisket och i fråga om matberedningen på hushållen. Antalet sysselsatta inom den egentliga jordbruksproduktionen och fisket har minskat kraf- tigt medan däremot en stark ökning skett av antalet sysselsatta i efterföl- jande produktionsled.

Det är svårt att ange antalet sysselsatta inom livsmedelskedjans olika delar, då ett enhetligt statistikbegrepp som täcker hela detta område saknas. 1 tab. 5.1 har emellertid gjorts vissa skattningar.

Enligt företagna beräkningar skulle ca 400 000 årsverken direkt kunna hänföras till den egentliga livsmedelskedjan. Därtill kommer de arbets- insatser som utförs indirekt för produktion av insatsvaror till de olika leden om ca 95 000 årsverken och offentlig förvaltning ca 9 000 årsver- ken, totalt ca 500 000 årsverken. Eftersom det totala antalet årsarbetsin- satser i näringsliv och förvaltning kan uppskattas till ca 3,5 miljoner skulle alltså sysselsättningen inom livsmedelskedjan i vid bemärkelse

Tabell 5.1 Antal sysselsatta inom livsmedelskedjan i Sverige 1981

Antal års- Procent verken Råvaruproduktion (jordbruk, trädgårds- näring, fiske) 130 000 32,7 25,9 Livsmedelsindustrin 74 000 18,6 14,8 Parti- och dagligvaru- handel med livsmedel 114 000 28,6 22,7 Storhushåll 80 000 20,1 15,9 Summa 398 000 100,0 79,3 Produktion av utrustning och insatsvaror m. m. 95 000 18,9 Offentlig förvaltning 9 000 1,8 Totalt 502 000 100,0

Källa: SCB, Institutet för storhushållens rationalisering (ISR), forskningsråds- nämnden

svara för 14 % därav. En fjärdedel eller 3,5 % härav kan i sin tur hänföras till det egentliga jordbruket.

5.1.4. Råvaruproduktion

I detta avsnitt behandlas de tre delsektorerna inom primärproduktionen, dvs. jordbruket, trädgårdsnäringen och fisket.

Jordbrukets förhållanden berörs endast kortfattat. Med hänsyn till denna näringsgrens stora betydelse för livsmedelsförsörjningen har det ansetts motiverat att tillägna den ett särskilt kapitel (kap. 6).

5.1 .4.1 Jordbruket

Produktionsvolymen inom svenskt jordbruk var relativt stabil under l950- och 1960-talen (se fig. 5.2).

Fig. 5.2. Svensktjordbruk 1950-198]

150 140

130 Produktion 120

110 100 90 80

70 60 Resurser

50

1950/51 1960/61 1970/71 1980/81

Betydande produktivitetsökningar ägde rum, framför allt under 1960-talet i samband med övergång till förbättrat växt- och djurmaterial, förbättrade utfodrings- och odlingsformer, ökad användning av han- delsgödsel och kemiska bekämpningsmedel, mekanisering m. m. Dessa produktionshöjande åtgärder balanserades dock av att en stark reduk- tion skedde i fråga om insatserna av andra resurser, främst arbete och åkermark.

Fr. o. ni. de senaste åren under 1960-talet har minskningen av resurs- insatserna inom jordbruket i stort sett upphört med påföljd att produk- tionen börjat öka starkt.

I takt med det stigande välståndet i landet under efterkrigstiden har den allt dyrare arbetskraften inom jordbruket som redovisats bytts ut mot billigare produktionsmedel, bl. a. maskiner (se fig. 5.3).

Arbetsproduktiviteten inom jordbruket har under 1970-talet och åren därefter i motsats till vad som gällt för industrin fortsatt att ligga på en förhållandevis hög nivå (se tab. 5.2).

Fig. 5.3. Arbetsvolym i miljoner mantimmar och maskininvesteringar i milj. kr. 1950-1982

Arbetsvolym Investeringar

3 800 1 500 _ investeringar _ _ _ _ _ 1 300 Arbetsvolym _ 3 400 1 100 3 000 2 600 900 2 200 700 1 800 500 1 400 300 ' 1 000

100

1950 1960 1972 1982

Tabell 5.2 Produktivitetsutvecklingen inom jordbruket, årlig ökning

Period Arbetsproduktivitet, Total produktivitet, procent procent _

1950—60 2,7 1,7 1960— 70 8,1 3,2 l970— 80 4,5 1,0 1973 —83 6,3 1,9

Källa: Statens jordbruksnämnd

Ökande produktion har under 1980-talets början mötts av en vikande inhemsk efterfrågan, främst beroende på sjunkande realinkomster och stigande livsmedelspriser på grund av bl. a. sänkta livsmedelssubventio- ner, speciellt på dyrare animaliska livsmedel. Följden har blivit ökande överskott av främst spannmål, fläsk och kött.

Totalarealen åker, som under 1960-talet minskade med totalt 8 %, sjönk med knappt 3 % under 1970-talet och har därefter stabiliserats på en nivå av 2,95 miljoner ha.

Som nämnts lämnas ytterligare uppgifter om jordbruket i kap. 6.

5.1 .4.2 Trädgårdsnäringen

Till trädgårdsnäringen räknas produktion av köksväxter, frukt och bär, men även produktion av blommor, krukväxter och plantskolealster.

Den svenska trädgårdsodlingen har vissa konkurrensnackdelar jäm- fört med andra länder, främst i form av ett högre kostnadsläge. Produk- tionen av trädgårdsprodukter är i hög grad inriktad på hemmamarkna- den. Större delen av den svenska produktionen förbrukas i anslutning till skörden under sommaren och hösten. Även en liten ökning av odlingen-s omfattning bedöms f. n. kunna leda till pristryckande överskott. Under resterande del av året importeras en stor andel av konsumtionsbehovet. Av de trädgårdsprodukter som kan odlas i Sverige importeras ca hälften av behovet. Exporten är obetydlig.

Uppgifterna om produktionsutvecklingen inom trädgårdsnäringen i Sverige är bristfälliga. De utnyttjade arealerna på friland och i växthus uppgår totalt till omkring 25 000 ha och kan antas vara relativt stabila i omfattning, varför en viss produktionsökning kan förutsättas ske i takt med en successivt förbättrad produktivitet.

Produktionsvärdet inom trädgårdsodlingen skattas för 1981/82 till 1,7 miljarder kronor, varav ca 800 milj. kr. avser ätliga produkter. Näring- ens förädlingsvärde torde uppgå till knappt 800 milj. kr. Trädgårdsod- lingen är starkt koncentrerad till Skåne, dit även en stor del av landets frukt- och grönsakskonservindustri är förlagd.

Konsumtionsstatistiken anger att totalkonsumtionen av köksväxteri färsk, fryst eller beredd form utgör runt 370 miljoner kg i produktvikt, varav 300 miljoner kg utgör s.k. direktkonsumtion i färsk eller fryst form. Av denna direktkonsumtion är runt två tredjedelar av inhemskt ursprung, en andel som har sjunkit under 1960- och 1970-talen.

Den yrkesmässiga fruktad/ingen ger runt 45 miljoner kg och hemma— odlingens omfattning kan skattas till 70 miljoner kg frukt per år. Den yrkesmässiga bärodlingen (främst jordgubbar och svarta vinbär) beräk- nas ge 32 miljoner kg per år. Härtill kommer en import av runt 300 miljoner kg frukt och bär för direktkonsumtion. Den svenska frukt- och bärodlingens omfattning har minskat med ca en fjärdedel under 1970-talet.

Näringen omfattar knappt 5 000 företag, av vilka 4 000 ägnar sig åt frilandsodling och 900 åt växthusodling. Antalet företag har minskat med 1 000 under den senaste femårsperioden.

Den senaste tillgängliga uppgiften om antalet sysselsatta inom träd- gårdsnäringen härör från mitten av 1970-talet, då ca 17 000 personer var sysselsatta inom frilandsodlingen. Denna siffra torde gälla även idag. Inom växthussektorn fanns ca 7 500 personer. Eftersom växthusarealen har minskat sedan dess torde antalet sysselsatta idag vara lägre.

Sveriges export av trädgårdsprodukter är obetydlig. Importen är där- emot omfattande, främst därför att den svenska odlingssäsongen är för kort för att kunna möjliggöra en försörjning under hela året. Konsum- tionen av flera trädgårdsväxter har under en följd av år ökat snabbare än vad som gäller för flertalet övriga livsmedelsslag.

5. 1 .4.3 Fisket

Det svenska havsfisket hade mycket goda konjunkturer under 1950-talet och fram till ungefär 1965, främst på grund av god tillgång på sill i Nordsjön. Efter 1964 års rekordfångst om nära 400 miljoner kg har havsfiskets fångster dock legat på en lägre nivå. Under senare delen av 1970-talet uppgick fångsterna till knappt 200 miljoner kg per år. Under de senaste åren har dock fångsterna åter stigit och uppgick 1982 till 235 miljoner kg. Hälften av fångsterna eller ca 130 miljoner kg utgörs av sill/strömming. Därnäst viktigast är torskfisket som ger närmare 40 miljoner kg per år. Sötvattensfisket står för ungefär 15 % av de totala fångsterna.

Nordsjöns och Atlantens betydelse som fångstområden har i stort sett upphört, och numera fångas huvuddelen av fisken i Östersjön samt i Skagerack och Kattegatt. Drygt hälften av havsfiskets fångster utgörs av sill och strömming, men även torskfisket har blivit allt betydelsefullare. Fiskets omfattning och lokalisering har starkt påverkats av förändringar inom de internationella fiskeregleringarna, såsom den allmänna utvidg- ningen av fiskegränserna samt Danmarks och Storbritanniens inträde i EG.

Fiskerinäringen har f. 11. ett bruttoproduktionsvärde om närmare 600 milj. kr. Havsfisket, som bedrivs med ett större tonnage ute till havs, svarar för ca 75 % härav och kustfisket för ca 20 %. Resterande 5 % härrör från insjöfisket som i allmänhet är arbetsintensivt och sker med låg insats av realkapital.

Inom fiskerinäringen finns ca 4 500 personer sysselsatta som har fiske som enda yrke eller huvudyrke. Härtill kommer ca 2 000 personer som bedriver fiske som binäring. Under perioden 1970-1979 minskade syssel- sättningen inom fisket med ca 1 800 personer, men under senare är har sannolikt någon ökning åter skett.

Fiskodling eller vattenbruk har fått en viss omfattning i Sverige under senare år. Inom de övriga nordiska länderna har denna form av fiskpro- duktion nått väsentligt längre (se fig. 5.4).

Utrikeshandeln med fisk och fiskprodukter är betydande. Av total- fångsten exporteras mer än hälften, främst i form av sill/strömming. Men totalt sett är importen av fisk och fiskprodukter långt större än exporten. År 1983 uppgick värdet av importen till 1,6 miljarder kronor, medan exportvärdet var drygt 0,6 miljarder kronor.

5.1.5. Livsmedelsindustri

5. 1 .5.1 Delbranscher, sysselsättning och arbetsställen

Livsmedelsindustrin kan indelas i ett femtontal delbranscher med sins- emellan olika storlek och struktur (se tab. 5.3). Från handelspolitiska och jordbrukspolitiska utgångspunkter brukar åtskillnad göras mellan skyd- dad och konkurrensutsatt livsmedelsindustri (markerade med 5 resp. k i tabellen). Den skyddade livsmedelsindustrin omfattas av jordbrukspris- regleringen, dvs. den är skyddad från utländsk konkurrens genom inför- selavgifter och eventuell importreglering.

Fig. 5.4. Matjiskodling i de nordiska länderna

Årlig produktion ton , Danmark

18000

14000

10000

6 000

2 000

1950 55 60 65 70 75 80

Källa: Forskningsrådsnämnden

Livsmedelsindustrin är mindre konjunkturkänslig än den övriga svenska tillverkningsindustrin, inom vilken den utgör en av de större branscherna. Den sysselsatte 1982 ca 70 000 personer eller ca 9 % av det totala antalet sysselsatta inom hela tillverkningsindustrin. Under perio- den 1970-1982 har antalet sysselsatta minskat med 8 % inom livsmedels- industrin, vilket kan jämföras med siffran 13 % för hela tillverkningsin- dustrin.

Relativt sett mest eller med drygt en tredjedel har sysselsättningen minskat inom dryckes— och tobaksindustrin. Nedgången hänför sig en— bart till malt- och läskedrycksindustrin, inom vilken en stark koncentra- tion ägt rum. För övrig dryckesindustri och tobaksindustrin har syssel- sättningen ökat. Inom den skyddade delen av livsmedelsindustrin med 62 % av branschens totala sysselsättning 1982 minskade syssel— sättningen med närmare 20 % under perioden 1970-1982, medan den var ungefär oförändrad inom den konkurrensutsatta delen av livsmedelsin- dustrin.

Den kraftigaste sysselsättningsminskningen inom den skyddade livs- medelsindustrin har under perioden skett inom bageribranschen med ca 25 %. Inom mejeriindustrin har en sysselsättningsökning ägt rum med uppemot 20 % under 1970-talet, vilken dock stagnerat under de allra senaste åren. Även sockerindustrin har ökat något.

Orsaken till sysselsättningsminskningen inom bagerinäringen är den koncentration till stora rikstäckande bagerier som ägt rum till följd av de tre stora handelsblockens krav på rikstäckande leveranser av hela bröd- sortimentet. Bakgrunden till denna utveckling är i sin tur att konsumen- terna har övergått till att köpa mjukt bröd i dagligvarubutiker i stället för

Tabell 5.3 Livsmedelsindustrin 1982, arbetsställen och sysselsättning (prel. uppgif- ter)'

Delbransch Arbets- Syssel- Medelantal ställen satta sysselsatta per antal antal arbetsställe

Slakteri- och charkuteri- industri (s) 186 17 984 97

Mejeriindustri (s) 115 10 331 90

Kvarnindustri (s) 17 806 47

Bageriindustri (s) 302 l 1 528 38 Sockerindustri (s) 9 2 392 266

Olje- och fettindustri (k) 9 1 820 202

Fodermedelsindustri (k) 39 1 506 39

Summa huvudsakligen jord- bruksråvarubaserad industri 677 46 367 68

Frukt- och grönsakskonserv- industri (k) 39 6 176 158

Fisk- och fiskkonserv- industri (k) 55 2 375 43

Choklad- och konfektyr- industri (k) 32 4 896 153 Övrig livsmedelsindustri (k) 57 3 187 56

Sprit- och vinindustri 9 983 109

Malt- och läskedrycks- industri 35 3 411 97

Tobaksindustri 5 1 546 309

Summa ej direkt jordbruks- råvarubaserad industri 232 22 574 97

Summa livsmedelsindustri 909 68 941 76

därav skyddad (s) 629 43 041 68

konkurrensutsatt (k) 231 19 960 86 dryckes- och tobaksin- dustri 49 5 940 121

' Anläggningar med minst fem sysselsatta Källa: SCB, TSDB

brödaffärer, där företrädesvis de lokala bageriernas bröd har saluförts. Under de senaste åren har utvecklingen delvis ändrat denna bild. Livsmedelshallarna har inrättat speciella ”brödbodar”, där dagsfärskt bröd säljs. Antingen kommer brödet dit från lokala bagerier eller också färdiggräddas brödet på plats bakom bröddisken med deg som levererats från någon av de stora bagerigrossisterna. Inom den konkurrensutsatta industrin har sysselsättningen minskat

Tabell 5.4 Minskning av antalet arbetsställen 1 viktigare delbranscher inom livs- medelsindustrin, procent

Minskning 1970—1982

Skyddad livsmedelsindustri 44 Bageriindustrin 51 Mejeriindustrin 43 Slakteriindustrin 30

Konkurrensutsatt livsmedelsindustri 42 Frukt- och grönsaks— konservindustrin 20 Fisk— och fiskkonserv- industrin 30 Malt- och Iäskedrycks- industrin 80

Hela livsmedelsindustrin 43

under 1970-talet vad gäller frukt- och grönsakskonservindustriri, fisk- och fiskkonservindustrin samt fodermedelsindustrin.

Koncentrationstendenserna inom livsmedelsindustrins olika delbran- scher har lett till att antalet arbetsställen (med minst fem sysselsatta) minskat kraftigt. I medeltal har antalet under perioden 1970-1982 mins- kat med 40 %, se tab. 5.4.

51.52. Regional struktur

Inom vissa delbranscher av livsmedelsindustrin är företagen lokalisera- de där råvaruproduktionen sker. Detta innebär att vissa delar av livs- medelsindustrin (t. ex. slakterier och mejerier) har en betydande sprid- ning över landet. Vid regionalt begränsad råvaruproduktion blir även industrin regionalt koncentrerad. Exempel härpå utgör frukt- och grön- saksindustrin samt fisk- och fiskkonservindustrin som återfinns i Mal- möhus och delvis i Göteborgs och Bohus län, sockerindustrin i Malmö- hus län samt olje- och fettindustrin i Karlshamn där dessutom en lämplig hamn finns för oljeråvaruimporten. I andra fall är närheten till markna- den eller till import- exporthamn betydelsefull. I kombination med stor- driftsfördelar leder detta till att livsmedelsindustrin lokaliseras till stor- stadsregionerna (kvarnar, choklad- och konfektyrindustrier, storbage- rier).

5.l.5.3 Stordrift

Såväl tillverkningsindustrin som livsmedelsindustrin i Sverige har under efterkrigstiden undergått en stark koncentration till färre och större anläggningar. Inom livsmedelsindustrin har under perioden 1950-1980 antalet arbetsställen med minst fem sysselsatta minskat med drygt 60 %, samtidigt som antalet anställda ökat med ca 30 000. Utvecklingen i dessa hänseenden under perioden 1970-1981 inom livsmedelsindustrin jäm- fört med tillverkningsindustrin framgår av tab. 5.5.

Tabell 5.5 Indextal över antalet arbetsställen' resp. sysselsatta inom livsmedelsin- dustri och tillverkningsindustri 1970, 1975, 1980 och 1981 (1970= 100)

År Livsmedelsindustri Tillverkningsindustri Arbets- Syssel- Arbets- Syssel- ställen satta ställen satta

1970 100 100 100 100 1975 74 96 91 102 1980 58 97 76 94 1981 56 95 74 91

' Med minst fem sysselsatta

Koncentrationstendensen har varit kraftigare inom livsmedelsindu- strin än inom tillverkningsindustrin. Den genomsnittliga företagsstorle- ken har därför ökat snabbare inom livsmedelsindustrin än inom tillverk- ningsindustrin.

Som tab. 5.3 visar var socker- samt olje- och fettindustrierna störst inom de delbranscher som bearbetar jordbruksråvaror (266 resp. 202 sysselsatta per företag). Minst var kvarn- och bageribranschens företag med 47 resp. 38 sysselsatta i medeltal per företag.

Bageriindustrin har koncentrerats kraftigast under tiden efter 1950. Trots detta år medelantalet sysselsatta per företag fortfarande lägst inom denna delbransch.

Bland de företag som inte direkt bearbetarjordbruksråvaror återfinns de största inom frukt- och grönsakskonservindustrin (158 sysselsatta) resp. choklad- och konfektyrindustrin (153 sysselsatta), medan fiskkon- serv- och foderindustrierna domineras av mindre företag (43 resp. 39 sysselsatta).

5.1.5.4 Ägarstruktur

Ett fåtal stora ägargrupper dominerar livsmedelsindustrin. Lantbruk- skooperationen är störst. Därefter följer den privata svenskägda Iivsme- delsindustrin, konsumentkooperationen (KF), de utlandsägda företa- gen, staten samt de privata grossistkedjorna.

Lantbrukskooperationen svarar för nästan hela uppsamlingen av råva- ror och det första förädlingsledet. Dess andel av livsmedelsindustrins totala produktion är ca 45 %. Inom vissa delar av livsmedelsindustrin har man en mycket stark dominans, t. ex. slakterierna, där man har ca 80 % av produktionen, och mejerierna som i praktiken är ett lantbrukskoope- rativt monopol. Andra branscher med starka lantbrukskooperativa fö- retag är kvarn-, bageri- och fodermedelsindustrierna.

Privatägda svenskaföretag svarar för ca 31 % av livsmedelsindustrins produktion. Volvo-koncernen Provendorgruppen dominerar med företag som Felix med ett brett produktsortiment av frysta, torkade och konserverade livsmedel, Abba med fiskkonserver och Lithells med fram- för allt ett kött-, charkuteri- och gatukökssortiment. Andra stora privat- ägda svenska företag är Cardo, Margarinbolaget, Pågens, Cloetta, Löf- berg, Ahlgrens och Hemglass.

Konsumentkooperationen har ca 12 % av livsmedelsindustrins produk- tion med företag inom ett brett område — kvarn- och bageriindustrin (Kvarn och Bageri AB Juvel, Konsumbagarn), malt- och läskedrycksin- dustrin (AB Wårby Bryggerier), choklad- och konfektyrindustrin (AB Nordchoklad, samnordiskt), olje- och fettindustrin (AB Karlshamns Ol- jefabriker), konserverings- och djupfrysningsindustrin (Foodia AB), charkuteriindustrin (Goman) samt övrig livsmedelsindustri (Cirkelpro- dukter). Däremot har man avvecklat sina intressen i Slakteriindustrin, utom Gotlandsprodukter (fjäderfä).

De utlandsägdaföretagen har ca 7 % av livsmedelsindustrins produk- tion. Bland dessa finns världens två största livsmedelsföretag, Unilever (Novia Livsmedelsindustrier) och Néstle (Findus). Wasabröd såldes un- der 1982 till det schweiziska läkemedelsföretaget Sandoz.

Statens ägarintressen inom livsmedelsindustrin begränsas till ca 6 % av livsmedelsindustrins produktion—Pripps Bryggerier (ägarandel 75 %), Ekströms livsmedelsprodukter (Tobaksbolaget) och vissa minoritetsin- tressen i Jästbolaget, Åbro Bryggerier och Nord-Malt.

När det gäller handelsledet har inte endast konsumentkooperationen utan även ICA-förbundet ägarintressen inom livsmedelsindustrin genom sitt ägarskap via ICA AB av ICA Rosteri, Bob Industrier och Svea Choklad. Totalt äger ICA ett par procent av hela livsmedelsindustrin.

5.1.5.5 Produktion och utrikeshandel

Saluvärdet av livsmedelsindustrins produktion (exkl. spritdrycks- och tobaksindustri) uppgick 1982 till 51 miljarder kronor, vilket kan jämfö- ras med värdet av den totala livsmedelskonsumtionen i konsumentpri- * ser, ca 73 miljarder kronor (inkl. en betydande nettoimport av livsme- del). Förädlingsvärdet inom livsmedelsindustrin var ca 15 miljarder kro- nor jämfört med ca 12 miljarder kronor för primärproduktionsledet.

Livsmedelsindustrin är mindre konjunkturkänslig än tillverkningsin- dustrin i övrigt, bl.a. på grund av sin inriktning på den inhemska marknaden. Dess volymutveckling bestäms, åtminstone vad gäller den från importkonkurrens skyddade och jordbruksprisreglerade delen, i hög grad av den inhemska efterfrågan på livsmedel och av råvarupro- duktionens storlek. Under perioden 1970-1982 har livsmedelsindustrins produktionsvolym ökat med totalt 7 %, vilket är mindre än ökningen inom hela tillverkningsindustrin (ca 1 l %).

Inom de skyddade delarna av livsmedelsindustrin har särskilt mejeri- industrins produktionsvolym stigit kraftigt eller med 36 % under perio- den 1970-1981. Bakgrunden härtill är dels konsumtionsuppgången för mejeriprodukter på grund av livsmedelssubventioneringen, dels den produktionsökning som skett på grund av ett bättre avräkningspris på mjölk — liksom, på senare tid, bristen på alternativ sysselsättning för många mjölkproducenter.

Utrikeshandeln med livsmedel karaktäriseras av en icke obetydlig export men en betydligt större import. Exportvärdet uppgick år 1983 till nära 6 000 milj. kr. medan importen samma år värderades till 12 700 milj. kr. S. k. övriga livsmedel, dvs. kaffe, färsk frukt, färsk fisk

samt fisk- och skaldjurskonserver utgjorde hela 9 350 milj. kr. av impor- ten. Exporten av ”övriga livsmedel” uppgick till 1 700 milj. kr. Största enskilda produktgrupp var fisk och fiskprodukter, vars export inbring- ade 600 milj. kr. (inkl. direktlandade fångster i Danmark).

Utrikeshandelns relativa betydelse för olika delar av livsmedelsindu- strin åren 1970 och 1980 belyses i tab. 5.6.

Tabell 5.6 Export- och importandelar livsmedel

Exportandelar, Importandelar, procent av procent av produktionen tillförsel 1970 1980 1970 1980 Skyddad livsmedelsindustri 3 3 6 6 Konkurrensutsatt livsmedelsindu- stri 3 6 17 21 Dryckes- och tobaksindustri 0,5 l 3 5 Summa 3 3 8 10

Källa: Nationalräkenskaperna.

För den skyddade livsmedelsindustrin, vars export har karaktären av regulator åt den inhemska marknaden, blir fluktuationerna mellan åren stora, men någon trendförskjutning skedde knappast under perioden 1970—1980, se fig. 5.5. Exporten från den konkurrensutsatta livsmedels- industrin har däremot nära nog fördubblats under 1970-talet. Även importen av den konkurrensutsatta industrins produkter har ökat kraf- tigt under 1970-talet (se fig. 5.6).

Fig. 5.5. Svensk export av livsmedel i milj. kr.. 1975 års priser Mkr

800. Skyddad livsmedelsindustri ,fx

700 600

5 __ 00 I

, Konkurrensutsatt livsmedelsindustri 400

300

200 Dryckes- och tobaksvaruindustri

100

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 År

Fig. 5.6. Svensk import av livsmedel i milj. kr., 1975 års priser

Mkr

f_-

3000. Konkurrensutsatt livsmedelsindustri // /" " 2700 _ _ _ / .» ”» ,! & / 2400 — — ' ”

2100

1800 Skyddad Iivsmedelsmdustrl

1500 1200

900

Dryckes— och tobaksvaruindustri 600 p—-—-—-—-—-—-—'- /

.—'_'

300

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81År

Källa: Nationalräkenskaperna

5. 1.5.6 Produktivitet

Arbetsproduktivitetens absoluta nivå, uttryckt som förädlingsvärde per sysselsatt inom livsmedelsindustrins olika delbranscher för år 1981 re- dovisas i tab. 5.7, liksom dess genomsnittliga årliga förändringar under perioden 1970-1981 (förädlingsvärdet per arbetartimme).

Förädlingsvärdet per sysselsatt var som tab. 5.7 utvisar något högre 1981 inom livsmedelsindustrin än inom tillverkningsindustrin. Dess år- liga ökning under det studerade decenniet var dock ca 1 % lägre än inom tillverkningsindustrin och ca 2,5 % lägre än inom jordbruket.

Särskilt högt förädlingsvärde per sysselsatt förelåg inom kvarn-, malt-, dryckes-, fodermedels- samt olje- och fettindustrierna, vilka ka- raktäriserades av en hög kapitalintensitet och som regel stordriftsinrik- tad typ av produktion. Även produktivitetens årliga stegring var med ett undantag hög inom dessa delbranscher.

Lågt var förädlingsvärdet per sysselsatt inom särskilt fisk- och fisk- konservindustrin, choklad- och konfektyrindustrin samt bageriindu- strin. En svag produktivitetsutveckling noteras särskilt för olje- och fett- industrin (t. o. m. negativa tal) samt för bl. a. slakteri- och charkuteri- samt mejeriindustrierna.

Tabell 5.7 Produktivitet inom livsmedelsindustrins delbranscher år 1981, angiven som förädlingsvärde per sysselsatt, samt dess genomsnittliga årliga förändringar under perioden 1970—1981, angivna som förädlingsvärde per arbetartimme

Bransch Förädlingsvärde Genomsnittlig per sysselsatt 1981, årlig förändring tkr av förädlingsvärde

per arbetartimme l970— 1981, %

Slakteri- och charkuteriindustri 193 1,7 Mejeriindustri 201 2,0 Kvarnindustri 452 5,3 Bageriindustri 162 2,7 Sockerindustri 233 3,2 Olje- och fettindustri 280 —0,4 Frukt- och grönsakskonservindu- stri 200 2,9 Fisk- och fiskkonservindustri 138 3,1 Choklad- och konfektyrindustri 153 2,9 Övrig livsmedelsindustri 264 0,4 Fodermedelsindustri 286 9,4 Maltdrycksindustri 324 6,8 Mineralvatten- och läskedrycks- industri 274 6,0 Hela livsmedelsindustrin (inkl. dryckes- och tobaksindustri) 207 2,9 Tillverkningsindustrin 168 3,9

Källa: SOS Industri l970— 1981.

Produktivitetstalen kan emellertid påverkas av den valda tidsperio- den. För de industriled som ligger inom jordbruksprisregleringen, i första hand slakteri- och mejeriindustrin, gör SPK årliga uppföljningar av produktivitetsutvecklingen. De beräkningar som har gjorts avser perioden 1975-1981 och visar att arbetsproduktiviteten inom den jord- bruksprisreglerade förädlingsindustrin i genomsnitt steg med 3,0 % per år, vilket var lika med utvecklingen inom tillverkningsindustrin totalt men bättre än för livsmedelsindustrin totalt.

5.1.5.7 Investeringar

Livsmedelsindustrin svarade 1982 för knappt 10 % av hela tillverknings- industrins investeringar och för en lika stor andel av dess förädlingsvär- de, samtidigt som den sysselsatte ca 8 % av hela dess arbetskraft. Inom den skyddade delen av livsmedelsindustrin har investeringarna ökat under perioden 1975-1980 till följd av ökad produktion/konsumtion av subventionerade kött- och mejeriprodukter. Vikande efterfrågan under åren därefter har lett till en betydande överkapacitet och ett starkt sjunkande investeringsbehov. Inom den konkurrensutsatta delen av livs- medelsindustrin samt inom dryckes- och tobaksvaruindustrierna har in- vesteringsnivån gradvis sjunkit under perioden 1976-1982, bl.a. som följd av den strukturomvandling som ägt rum.

5.1.6 Partihandel

Partihandel (grossisthandel) innebär som regel försäljning till detaljhan- del och storhushåll av produkter övertagna genom köp från inhemska tillverkare eller import från utländska tillverkare.

Partihandelns roll i livsmedelskedjan framgår av fig. 5.7.

Fig. 5.7. Dagligvarornas distributionsvägar

Råvaruproducenter Förädlingsindustri lmport hel- i Sverige 0 halvfabr

' Partihanoelsföretag

' Detaljhandel Storhushåll Privathushåll, privatpersoner

Partihandeln med livsmedel utförs numera till den helt övervägande delen av s. k. fullsortimentsgrossister. Dessa fyller inte enbart den tradi- tionella distributions- och lagringsfunktionen utan bistår härutöver sina kunder genom att kombinera och leverera ett nästan fullständigt daglig- varusortiment samt ge hjälp med marknadsföring, krediter, utbildning, etc. För vissa varugrupper, t. ex. kaffe, frukt och grönsaker, "kött, fisk m.m. förekommer specialgrossister. Det förekommer också att vissa färskvaruproducenter och andra tillverkare (t. ex. mejerierna) själva om- besörjer partihandelsfunktionen.

År 1982 omsatte partihandeln med dagligvaror (dvs. utöver livsmedel också kemisktekniska produkter, papper, tobak, tidningar, blommor m. m.) 43 miljarder kronor exkl. moms, varav ca 33 miljarder kronor utgjordes av livsmedel (se tab. 5.8).

Tabell 5.8 Partihandelsförsäljning 1973 och 1982 för de större handelsblocken samt deras marknadsandelar

1973 1982 Handelsblock omsättning andel omsättning andel

milj. kr % milj. kr % ICA 4 200 23 14 500 33 KF 3 000 16 10 500 24 .l_S Saba/Dagab-ASK 2 400 13 8 000 19 Övriga ca 9 000 48 10 000 24 Totalt dagligvaror 18 600 100 43 000 100

Källa: Distributionsutredningen (SOU l975:70), SPK, Svensk dagligvaruhandel 1982—83.

Av partihandeln med dagligvaror förmedlades 1983 76 % av de tre stora handelsblocken ICA, KF resp. DAGAB (.IS Saba-ASK), vilket innebar en betydande ökning av deras marknadsandel jämfört med år 1973, då den var 52 %. Verksamheten inom dessa handelsblock omfattar både parti- och detaljhandelsleden.

Antalet distributionslager inom de tre handelsblocken minskade kraf- tigt under l950- och 1960-talen. Därefter har de fortsatt att minska fast i en långsammare takt (tab. 5.9).

Tabell 5.9 Antal distributionscentraler inom ICA, KF och Dagab/ASK-gruppen 1960, 1970 och 1983 '

År ICA KF Dagab/ASK Totalt 1960 61 43 102 206 1970 34 18 38 90 1983 21 15 16' 52

' Inkl. Metro

Källa: Distributionsutredningen (SOU l975:70), SPK.

5.1.7 Detaljhandel

Värdet av den totala privata konsumtionen av livsmedel uppgick 1982 till 67 miljarder kronor, varav 1 miljard kronor avsåg naturakonsumtion (hos jordbrukare, fiskare) och 4 miljarder kronor förbrukning i privata storhushåll. Resterande 62 miljarder kronor passerade detaljhandeln. Utöver privat konsumtion finns även en offentlig konsumtion (i skolor, sjukhus etc.). Dessa inrättningar köper normalt sina livsmedel direkt från partihandeln eller företag inom livsmedelsindustrin.

Detaljhandeln omfattar (se fig. 5.8) utöver den ordinarie butikshan- deln (92 %) också torg- och kioskhandel samt hemförsäljning (8 %). Bu- tikshandeln kan i sin tur delas upp i dagligvaruhandel och affärer för speciallivsmedel (bröd-, charkuteri-, fisk-, grönsaks-, hälsokostaffärer m.m.). Dagligvaruhandeln slutligen består av dagligvarubutiker och varuhus.

Fig 5.8. Den privata livsmedelskonsumtionensfördelning på olika distributionska- naler 1982. miljarder kronor

Privat livsmedelskonsumtion 67 k

Butikshandel 57 Kiosk, torghandel, direktförsaljning mm Detaljhandel 62

5

. Speciallivsmedels- Dagligvaruhandel 54 handel 3 Dagligvarubutiker 45

Butiksstrukturen har under efterkrigstiden förändrats kraftigt, i rikt- ning mot ökad stordrift. År 1950 fanns således närmare 30 000 butiker inom dagligvaruområdet jämfört med ca 20000 är 1964 och knappt 9 000 år 1982.

Denna utveckling har möjliggjorts genom övergången till självbetjä- ning, för vilken den nästan totala övergången till paketerade varor spelat en stor roll, samt av ökningen av antalet fullsortimentsaffärer i stället för gångna tiders specialaffärer av olika slag.

Fördelningen av antalet dagligvaruaffärer mellan de tre stora handels- blocken har knappast förändrats under tiden efter 1970. Däremot har en klar förskjutning ägt rum av blockens relativa andelar av den totala dagligvaruhandeln till förmån för ICA-blocket (fig. 5.9).

Konsum-butikerna ägs av lokala konsumentföreningar, medan ICA och Vivo-Favörs butiker ägs av enskilda köpmän.

I fråga om nyetableringarna under de senaste åren inom butiksbestån- det kan konstateras att gruppens storlivsmedelsbutiker (”super mar- kets”) minskat sin andel till knappt 20 %. Även den nya butikstypen servicebutik, som genom sitt längre öppethållande blivit ett naturligt komplement till vanliga affärer, minskade sin andel av nyetableringar- na. Andra nya former för försäljning av livsmedel och övriga dagligva- ror utgör bensinstationerna samt de återuppståndna mindre kvartersbu- tikerna.

Uppgifter om lönsamheten inom detaljhandeln finns i en studie av SPK avseende 1979. Enligt denna ökar lönsamheten inom detaljhandeln med butiksstorleken, närmare bestämt omsättningen. Inom den enskilda handeln steg således avkastningen på totalt kapital från 6 % i den minsta

Fig. 5.9. De större butiksgrupperingarnas andelar av dagligvarumarknaden 1971 - 1982 Procent Procent 35 35

30 30

25 25

20 20

KONSUM

15 15

JS SABA

10 10

5 VlVO-FAVÖFI 5

0 1971 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82

Källa: Fakta om svensk dagligvaruhandel, ICA.

till 18 % i den största storleksklassen. Även effektiviteten, för vilken man iden nämnda SPK-studien har redovisat flera olika mått, visar som regel bättre värden för företag med en större omsättning.

Övergången från specialbutiker till dagligvarubutiker innebar en myc- ket kraftig breddning av butikernas sortiment. De större s. k. dagligva- rubutikerna har normalt mer än 5 000 artiklar, medan de mindre servi- cebutikerna endast har runt 2 000 artiklar. Omkring 80 % av sortimentet i en vanlig Konsum-affär utgörs av livsmedel. För en ICA-affär är procenttalet obetydligt högre.

KF har byggt upp en omfattande egen tillverkning av livsmedel och andra dagligvaror. Ca 50% av sortimentet i en Konsum-affär härrör således från egna industrier. Motsvarande siffra för ICA-affären är knappt 5 %.

5.1.8 Konsumentled

5.1.8.l Storhushåll

Storhushållen serverade 1981 i genomsnitt 4,4 miljoner måltider varje dag, vilket innebar att drygt varannan svensk dagligen åt ett mål mat utanför hemmet. Kostnaden för storhushållens inköp av livsmedel och livsmedelsråvaror var detta år 7 miljarder kronor (grossistpriser inkl. mervärdeskatt), se tab. 5.10.

Av måltiderna serverades 51 %i matsalar inom den offentliga sektorn, 37 % i allmänna restauranger eller personalrestauranger och 12 % i gatu- kök.

Tabell 5.10 Fakta om storhushållen 1981

Kategori av Antal Antal måltider/ Livsmedelskostnad storhushåll enheter serveringsdag (tkr inkl. moms) Totalt Per enhet

Skolor 5 280 1 253 200 237 913 700 Aldreomsorg 1 070 195 000 182 397 300 Dag- och fritidshem 5 640 238 000 42 * 268 500 Sjuk- och omsorgs- vård 1 210 370 300 306 766 000 Militär 230 115 000 500 182 700

Summa offentlig sektor 13 430 2 171 500 162 2 528 200

Öppna (allmänna)

restauranger 6 600 700 000 106 2 300 000

Personalrestaurang-

er 2 800 850 000 304 1 422 700 Gatukök 2 100 500 000 238 550 000 Övriga 1 410 133 000 94 286 900

Summa privat sektor 12 910 2 183 000 169 4 559 600

Totalt 26 340 4 354 500 162 7 087 800

Källa: ISR, 1982.

Inom den offentliga sektorn serverades drygt hälften av måltiderna inom skolbespisningar, varefter i tur och ordning följde storhushåll tillhörande sjuk- och omsorgsvården, dag- och fritidshem resp. äldre- omsorg.

Storhushållssektorn har expanderat kraftigt under de senaste 25 åren. Antalet Skolmåltider har t. ex. mer än fördubblats under perioden, och personalrestauranger för lunchservering har blivit en nödvändig följd av utvecklingen på arbetsmarknaden, eftersom numera allt färre har möj- lighet att äta lunchmåltiden i hemmet.

Ungefär hälften av det totala antalet storhushåll återfinns inom var- dera den offentliga resp. den privata sektorn. Både företagsstorlek och utspisningsform varierar kraftigt. Verkligt stora enheter med över 600 måltider serverade per dag återfinns främst inom skolsektorn. 1 genom- snitt är enheterna störst inom den militära sektorn (500 måltider i me- deltal per dag) samt sjuk- och omsorgsvården resp. personalrestaurang- erna (i genomsnitt drygt 300 måltider per dag inom vardera branschen). Vid dag- och fritidshemmen serverades år 1981 i medeltal enbart 42 måltider per enhet och dag.

Storhushållen företar sina inköp av livsmedel enligt ungefär samma mönster som dagligvarubutikerna. Fullsortimentsgrossisterna domine- rar således och ökar dessutom sin ställning som leverantörer. Härutöver finns särskilda leverantörer av hel- eller halvfabrikat, vilka har anpassat sin verksamhet till storhushållens krav.

Storhushållssektorns storlek ökar fortfarande. År 1981 var antalet sysselsatta inom denna sektor 121 000, eller 5 000 fler än 1979. Ökningen

skedde till största delen i form av fler deltidsanställda inom den kom- munala sektorn. Flertalet anställda, eller två tredjedelar av samtliga, var deltidsarbetande. Antalet årsverken kan skattas till 80 000.

I framtiden väntas Storhushållssektorn omfatta en ungefär oförändrad andel av den totala livsmedelskonsumtionen. Antalet serverade måltider väntas de närmaste åren öka inom äldreomsorgen, dag- och fritidshem- men samt personalrestaurangerna. Färre serverade måltider väntas för militärserveringar och allmänna restauranger.

En viss återgång till tillredning av maten inom storhushållen kan väntas, samtidigt som dock användningen av hel- och halvfabrikat även i fortsättningen bedöms komma att bli stor.

5. 1 .8.2 Enskilda hushåll

Huvuddelen eller drygt 80 % av den slutliga livsmedelsförädlingen sker fortfarande inom de enskilda hushållen, till antalet nära 3,5 miljoner år 1978. Den tid som hushållen lägger ned på mathållning, dvs. planering, inköp, matlagning, disk etc., har för år 1977 beräknats till drygt 1 miljon årsverken eller 0,3 årsverken per hushåll.

Parallellt med de senaste decenniernas ökande förvärvsfrekvens bland kvinnorna har en omflyttning av arbetsuppgifter skett från hus- hållen till livsmedelsindustrin. Således uppvisar de livsmedel som hus- hållen inköper en allt högre förädlingsgrad. Denna långsiktiga utveck- ling har dock brutits under de senaste åren, främst på grund av hushål- lens sjunkande realinkomster. En bidragande orsak kan även vara ökade kvalitetskrav, främst en önskan att undvika livsmedel som genom olika slags tillsatser getts en förlängd hållbarhet för att klara stordriftsproduk- tionens långa transport- och lagringskrav (t. ex. mjukt matbröd).

5.1.9 lnsatsvaruindustri

Till livsmedelskedjan i något vidare bemärkelse bör även räknas de industrier som förser kedjans olika led med insatsvaror, dvs. maskiner, redskap och annan utrustning, förnödenheter samt olika slag av inves- teringsvaror, allt från kyldiskar till handeln till trålare för fiskeflottan. Denna bransch är delvis starkt specialiserad, vilket innebär att företagen ofta behöver en större marknad än den svenska för sina produkters avsättning. Samtidigt spelar utländska tillverkare en stor roll som leve- rerantörer av insatsvaror till den svenska livsmedelskedjan.

Någon mer exakt statistik finns inte över livsmedelskedjans inköp av utrustning m. m. från andra sektorer eller över den sysselsättning dessa inköp ger upphov till. Men mer bedömningsmässiga skattningar för år 1983 pekar på ett sannolikt totalvärde för dessa inköp på närmare 25-30 miljarder kronor (tab. 5.11).

Antalet personer som sysselsätts med produktionen av insatsvaror till livsmedelskedjan kan uppskattas till runt 95 000.

Jordbrukets inköp av produktionsmedel motsvarar som framgår av tab. 5.11 nästan hälften av hela livsmedelskedjans inköp av insatsvaror. Som tab. 5.12 visar är det delposten förnödenheter som är störst.

Tabell 5.11 Livsmedelskedjans inköp av förbruknings- och investeringsvaror från övriga sektorer 1983, miljarder kronor

Jordbruk 12— 14 Trädgårdsodling 0,8 Fiske 0,4 Livsmedelsindustri 6—7 Handel och transport 0,5—0,8 Storhushåll 0,3—0,5 Enskilda hushåll 5—7 Summa 25—30

Källa: Statens industriverk (SIND).

Tabell 5.12 Jordbrukets inköp av produktionsmedel 1982, miljarder kronor

Förnödenheter 6,9 Tjänster 2,1 Inköp av traktorer, maskiner och övriga redskap 2,8 Investeringar i ekonomibyggnader 0,9 Summa inköp av produktionsmedel 12,7 (Underhåll av byggnader, maskiner m. m. 2,1)

Bland förnödenheterna dominerar posterna köpfodermedel och han- delsgödsel (3,3 resp. 1,8 miljarder kronor). Vidare ingår bl. a. posterna driv- och smörjmedel samt elektricitet.

Köpfodermedelsposten omfattar endast sådant foder som produceras utanförjordbrukssektorn, således ingår ej svensk fodersäd. Det betyder att det i huvudsak är fråga om kostnader för importerade fodermedel, främst proteinfodermedel men även majs. Dominerande tillverkare av köpfodermedel är de lantbrukskooperativa lantmannaföreningarna inom Svenska Lantmännens Riksförbund (SLR). Näst största företag i foderbranschen är Sollebolagen, dotterbolag till Pripps AB.

På handelsgödselområdet är Supra AB marknadsdominerande, ett företag som till 75 % ägs av Norsk Hydro och 25 % av SLR. Värdet av Supras försäljning uppgick 1982 till 1,6 miljarder kronor, varav 1,4 miljarder kronor på den svenska marknaden. Antalet sysselsatta 1982 vid företagets anläggningar i Landskrona och Köping var 1 200—1 300 personer.

De tjänster som jordbruket köper från andra sektorer omfattar sådana poster som frakter, seminkostnader, mjölkkontroll, torkningskostnader för spannmål m.m. Skattningarna av flera tjänstedelposter är relativt osäkra.

Traktor- och maskininvesteringarnas uppdelning på enskilda delpos- ter visar bl. a. att traktorerna är den viktigaste posten.

Av jordbrukets totala inköp av traktorer, maskiner och övriga redskap om 2,8 miljarder kronor 1982 levererades endast i genomsnitt 37 % från svenska maskinindustriföretag. För traktorerna var importandelen så hög som 82 %, medan den för maskiner och redskap i medeltal utgjorde

Tabell 5.13 Jordbrukets traktor- och maskininvesteringar 1982, milj. kr.

Traktorer 1 060 Redskap för jordbearbetning, sådd, spridning 380 Skördemaskiner 600 Transportredskap 310 Inomgårdsutrustning 480 Summa 2 830

Tabell 5.14 Leveranser av traktorer och maskiner m. m. 1970 och 1982, milj. kr. i löpande priser

1970 1982

Traktorer

Svenska Importerade Summa Importandel, %

Maskiner

Svenska Importerade Summa Importandel, %

Summa traktorer och maskiner

Källa: Statens jordbruksnämnd, SIND.

84 125 209

60

254 160 414

39

623

192 867 1 059 82

867 903 1 770 51

2 829

Tabell 5.15 Importandelar för traktorer och andra maskiner till jordbruket, pro- cent

Traktorer

Jordbearbetningsredskap Redskap för sådd och spridning därav såmaskiner Redskap för skörd Inomgårdsutrustning Stallutrustning

83 40 50 75 89 36 17

51 %. Importens betydelse har ökat betydligt under tiden efter 1970 (tab. 5.14).

Importberoendet för traktorer och olika slags maskiner o. (1. till jord- bruket redovisas i tab. 5.15.

Jordbrukets investeringar i maskiner och redskap har minskat under 1970-talets senare del efter en extremt hög toppnivå under åren 1975-

1976 (se ng. 5.10).

Jordbruksmaskinindustrin i Sverige består i huvudsak av företag med få anställda och låg omsättning. Endast åtta arbetsställen hade fler än 100 sysselsatta 1981. Den totala sysselsättningen i den svenska jord- bruksmaskinindustrin minskade enligt industristatistiken från 8 500 per-

Fig. 5.10. Jordbrukets investeringar i ekonomibyggnader samt traktorer, maskiner och redskap 1950 och 1960 (enbart byggnader dessa år) samt åren 1970-1981. milj. kr. i 1980 års priser

Milj kr

3 000

2500—1

2000—I

1500*i

1000—-

Traktorer. maskiner o redskap

Ekonomibyggnader

500

1950 1970 72

soner 1970 till 6 500 personer 1981. Till dessa siffror bör visst tillägg göras för sysselsatta vid sådana företag inom verkstadsindustrin vars tillverkning av jordbruksmaskiner är så ringa att företagen inte klassas som tillhörande jordbruksmaskinindustrin.

Jordbrukets investeringar i byggnader och olika slags anläggningar innebär i första hand produktion och sysselsättning för den ordinarie byggnadsvaruindustrin, men härutöver sker en specifik produktion för jordbruket inom verkstadsindustrin för utrustning för exempelvis rör- mjölkning, automatisk utfodring och utgödsling. För förvaring av foder- medel, spannmål m. m. specialkonstrueras silos, hötorkar m. m.

Efter en toppnivå under 1970-talets mitt minskade jordbrukets inves- teringar i byggnader m. in. som fig. 5.10 visar och uppgick 1982 till 913 milj. kr. Utvecklingen mer i detalj framgår av tab. 5.16, i vilken anges byggnadsinvesteringarna för perioden 1977-1982 i 1982 års priser. Som synes är den största delposten garage och maskinutrymmen. Detta är dessutom den enda delpost av betydelse som inte minskat under perio- den.

Av trädgårdsnäringens produktionsvärde, ca 1,5 miljarder kronor, utgör uppskattningsvis drygt 800 milj. kr. inköp från andra sektorer av

Tabell 5.16 Jordbrukets byggnadsinvesteringar, milj. kr, 1982 års priser 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Ladugårdar 348 364 336 309 222 173 S_vinhus 277 202 171 155 145 106 Övriga djurslag 24 33 22 22 22 26 Garage, maskinutrymmen 366 403 381 355 362 457 Ovriga byggnader 250 257 231 191 161 151 Summa 1 265 1 259 1 141 1 032 912 913

Källa: Lantbrukets utredningsinstitut.

olika slags insatsvaror och förnödenheter. Den största posten utgör energiinköpen, främst för uppvärmning, 250-300 milj. kr.

Exempel på redskap och maskiner som efterfrågas av trädgårdsnä- ringen är precisionssåmaskiner och trädgårdstraktorer. Andra efterfrå- gade produkter är byggnadsmaterial för växthus, bevattningsanlägg- ningar, energihushållningssystem samt transport- och förpackningsma- terial.

Fiskerinäringens totala inköp från andra sektorer av investerings- och förbrukningsvaror uppgick 1980 till ca 380 milj. kr. Härav utgjorde investeringari fartyg och motorer ca 50 milj. kr., drivmedel ca 180 milj. kr. samt övrigt material och reparationer ca 120 milj. kr. (nät, emballage, etc.).

Livsmedelsindustrinsinvesteringar uppgick 1981 till 1,8 miljarder kro- nor, vilket innebar en volymökning på 12 %jämfört med 1973. Därmed svarade livsmedelsindustrin för knappt 10 % av hela tillverkningsindu- strins investeringar. 1975 var motsvarande siffra 8 %. Investeringarna avsåg byggnader och anläggningar (24 %), maskiner och inventarier (71 %) resp. bilar (5 %).

Livsmedelsindustrin tillämpar i stor utsträckning samma processtek- nik som övrig tillverkningsindustri, vilket innebär att dess investeringar inte är branschspecifika. På maskinsidan återfinns dock för branschen specifik utrustning främst inom slakteri- och charkuteriindustrin, frukt- och grönsakskonservindustrin samt bageriindustrin.

De svenska företag som utvecklar och säljer maskiner till livsmedels- industrin hör till de mest exportintensiva delarna av svenskt näringsliv. Uppskattningsvis säljer dessa företag ca 75 % av sin produktion utom- lands. Exportvärdet brutto kan uppskattas till ca 1,5 miljarder kronor. Bland de dominerande företagen kan nämnas Alfa-Laval som, med hjälp av underleverantörer, utvecklar och exporterar hela system för livsmedelsindustrin.

Ca hälften av hela tillverkningsindustrins kostnader för emballage faller på livsmedelsindustrin. Totalt köpte branschen (exkl. spritdrycks- och tobaksindustrin) emballage för 2,4 miljarder kronor 1981, vilket motsvarar 5 % av saluvärdet inom branschen. Relativt sett spelar embal- lagekostnaderna störst roll för malt- och läskedrycksindustrin, frukt- och grönsakskonservindustrin samt fisk- och fiskkonservindustrin.

Emballageindustrin domineras när det gäller mejeriområdet av Tetra Pak. Av hela bolagets produktion (4,7 miljarder kronor 1981) säljs mer

än 80 % utomlands. Ett annat förpackningsföretag som är beroende av livsmedelsindustrin är PLM (omsättning 2,9 miljarder kronor 1981). Av företagets försäljning av förpackningsglas i Sverige går 86 % till livsme- delsindustrin. De varor som produceras är engångs- och returglas för malt- och läskedrycker, saftflaskor, barnmatsburkar m. m.

Några mer exakta beräkningar av parti- och detaljhandelns inköp av insatsvaror av olika slag är inte möjliga. Mer överslagsmässigt kan det samlade värdet av handelns inköp av utrustning m.m. anges till 400 a 600 milj. kr.

Inom partihandeln står den för livsmedelshanteringen specifika ut- rustningen främst att finna i distributionsbilarna, framför allt kyltrans- portfordonen. Vidare finns för livsmedelsförvaring specialkonstruerade frysanläggningar i lagerhus.

Detaljhandeln efterfrågar en rad för livsmedelshantering speciellt ut- formade produkter. Även inom denna sektor torde kyl- och frysanlägg- ningar dominera. Icke livsmedelsspecifika produkter som efterfrågas är hyllsystem o.d.

Hushållssektorn efterfrågar bl. a. köksinredningar, spisar samt kyl- och frysutrustning. Enligt statens industriverk kan värdet av de enskilda hushållens köksutrustning överslagsmässigt skattas till 20 000 kronor per hushåll. För landets samtliga hushåll (3,5 miljoner) skulle detta vid 10 a 15 års avskrivningstid innebära ett totalt årligt inköpsbehov om 5 a 7 miljarder kronor. Härtill får läggas storhushållens inköp, som kan be- räknas till 300-500 milj. kr.

5.2 Livsmedelsutgifterna och deras fördelning på leden i livsmedelskedjan (matkronan)

Enligt direktiven skall kommittén ägna särskild uppmärksamhet åt hur kostnadsförändringar i det jordbruksprisreglerade ledet förs vidare i efterföljande led fram till konsumenten. En viss redovisning av dessa frågor har kommittén lämnat i sitt förtursbetänkande (Ds Jo l983:10). I detta avsnitt görs en fördjupad analys som också avser de olika ledens roll för prissättningen för enskilda varor. Analysen har utsträckts till att även omfatta vissa varor som ligger utanför jordbruksprisregleringen.

Livsmedel svarar för ungefär en femtedel av hushållens totala kon- sumtionsutgifter. Varje krona som konsumenten betalar för dessa livs- medel (matkronan) skall täcka kostnader i flera led. Någon har produ- cerat råvaran för våra livsmedel. Någon har tagit hand om råvaran och berett den till färdiga livsmedel. Någon har sett till att livsmedlen når oss via butikerna. Dessa led har naturligtvis kostnader som måste täckas. Det måste dessutom i varje led uppstå ett visst överskott som bl. a. möjliggör de investeringar som är en förutsättning för fortsatt verksam- het. De olika leden utför olika prestationer och har olika krav på ersätt- ning.

Vem som får vad av våra utgifter för mat är emellertid en fråga som är mycket svår att ge ett helt entydigt svar på. Biproduktshantering, säsongvariationer, subventioner och regleringsmedel är exempel på fak-

torer som försvårar analysen. I detta avsnitt redovisas hur det pris vi betalar för vissa av våra livsmedel fördelas på de olika leden i kedjan, produktion förädling distribution.

Metoden för analysen skiljer sig något åt för de olika livsmedel som här presenteras. Direkta jämförelser av resp. leds andel av konsument- priset för olika livsmedel bör därför undvikas. Sådana jämförelser bör heller inte göras med tanke på att skiftande andelar för-leden till stor del beror på att dessa utför olika funktioner för olika livsmedel. Några generella slutsatser angående de olika ledens effektivitet kan därför inte dras ur materialet. En utförligare redovisning av metodik och beräk- ningsresultat finns i kommitténs rapport från expertgruppen för han- dels- och industrifrågor (Ds Jo 1984zl3).

Det måste starkt betonas att det är svårt att finna en metod för beräkningarna som ur alla synvinklar skulle kunna anses som den rik- tigaste. Genom val av metodik och representantvaror kan man erhålla olika resultat rörande resp. leds andel av konsumentpriset.

Innan en redovisning görs av de olika ledens andel av konsumentpri- set på olika matvaror presenteras i tab. 5.17 en samlad bild av hur livsmedelsutgifterna totalt fördelar sig på olika led.

Tabell 5.17 Livsmedelskedjans delar 1982, med uppdelning på jordbruksprisregle- rade Iivsmedel och övriga livsmedel'

Miljarder kronor Rel. fördelning, %

Jordbruks- Övriga Totalt Jordbruks- Övriga Totalt regl. livs- livs- regl. livs- livs- medel medel medel medel Mervårdeskatt 8,3 5,4 13,7 18 18 18 Handel 11,1 8,0 19,1 24 26 25 Utrikeshandel 1,8 8,1 9,9 4 27 13 Industri 8,0 5,2 13,2 17 17 17 Primärproduktion 17,6 3,8 21,4 37 12 27 — därav jordbru- karnas inkomster (3,4) ( 7) Summa 46,8 30,5 77,3 100 100 100

' Livsmedelssubventionerna förutsätts borttagna och nettoimporten ersatt med hela importen. Exporten är således ej medtagen. Därför har den beräknade exportdelen av industrins och primärproduktionens kostnader även tagits bort.

Källa: Bearbetning av uppgifter från jordbruksnämnden.

Som tab. 5.17 visar ärjordbrukets andel av konsumenternas matkrona 37 % för de jordbruksprisreglerade livsmedlen. lndustriledet tar 17 %, handeln 24 %, importvaror står för 4 % och mervärdeskatten slutligen tar 18 % av matkronan vad gäller jordbruksprisreglerade livsmedel. För övriga livsmedel är handelns, industrins och mervärdeskattens andelar relativt likartade, medan importandelen är betydligt större och primär- produktionens andel betydligt mindre än vad som gäller för de jord- bruksprisreglerade livsmedlen.

Ett sammandrag av de beräkningar över matkronans fördelning på

olika led för enskilda livsmedel som SPK genomfört på uppdrag av livsmedelskommittén redovisas i tab. 5.18. För standardmjölk, det enda livsmedel som fortfarande erhöll livsmedelssubventioner 1984, används ett teoretiskt konsumentpris som förutsätter att livsmedelssubventioner inte utgår.

Tabell 5.18 Livsmedelsutgifternas fördelning på olika led i livsmedelskedjan för olika livsmedel januari 1984, relativ fördelning, procent

Kon- Mer- Han- Industri Primärproduktion

su- vär- del Varuslag ment- de- Regl. Direkt pris skatt avg. ersättn. Summa

Nötkött konsumentstyc- kade detaljer 100 19 25 8 8 40 48 Fläsk konsument- styckade detaljer 100 19 28 8 7 38 45 Falukorv till ord. pris 100 19 38 22 7 14 21 Standardmjölk

teoretiskt pris inkl. subventioner 100 19 7 173 155 42 57 Grädde 100 19 15 10 56 56 Smör 100 19 18 13 50 50 Ost 100 19 32 21 28 28 Ägg 100 19 28 [ IC 42 42c Hushållsmjöl 100 19 14 17(' 19 31 50 Mjukt matbröd 100 19 20 40e 4 12 16 Strösocker 100 19 17 36 27 27 M atpotatis 100 19 52 29 29 Färsk strömming 100 19 46 I 34 35 Färsk torsk styckad och paketerad 100 19 55 1,5 24 25 Djupfryst torskfilé

ordinarie pris 100 19 27 32 1 21 22 kampanjpris 100 19 24 27 2 28 30 Konserverad sill 100 19 28 43 1 9 10 Importerade tomater 100 19 39 2' 40! 42 Kaffe 100 19 15 12 548 54

" Varav nära hälften förpackning h Överföringar till andra mejeriprodukter C Regleringsmedel innebär i vissa fall överföring av 2—3 % från primärproducen- ter till packeri " Inkl. 2 % spannmålshandel = Tillkommer övriga råvaror 5 %

' Tull

% Importpris

Källa: SPK

Det framgår av tab. 5.18 att jordbrukets andel — inkl. eventuella pris- regleringsavgifter för de jordbruksprisreglerade livsmedlen varierar från omkring 50 % för vissa kött- och mejeriprodukter ner till 20 % eller lägre för falukorv och mjukt matbröd. För fiskprodukter ligger primär- produktionens (fiskets) andel av konsumentpriset i intervallet 10-35 %, dvs. den är lägre än för flertalet jordbruksprisreglerade livsmedel.

Tab. 5.18 visar vidare att för liVSmedel för vilka det föreligger över- skott reduceras jordbrukets ersättning med vissa prisregleringsavgifter. I nuvarande läge med större produktion än önskvärt för animalier innebär detta rätt betydande avdrag (t. ex. 8 % av matkronan för kött) på jordbrukets direkt utbetalade andel. För hushållsmjöl är motsvarande avdrag 19 %.

När det gäller industrins andel av matkronan registreras naturligt nog höga andelar för mjukt matbröd och konserverad sill (40 resp. 43 %) samt strösocker (30 %). Låga industriandelar föreligger för kött och fläsk, kaffe samt vissa mejeriprodukter.

Handelsledets andel av matkronan är som man kunnat vänta stor för matpotatis och färsk fisk, färskvaror med en hög kassationsprocent och utan industriell förädling. De låga siffrorna för bl. a. mjölk, grädde och smör sammanhänger med att mejerierna står för partihandelsfunktio- nen.

1960 årsjordbruksutredning redovisade beräkningar överjordbrukets andel av matkronan för perioden 1950-1961. På uppdrag av livsmedels- kommittén har SPK kompletterat dessa beräkningar med motsvarande uppgifter för åren 1972 och 1983. Jordbrukets andel har beräknats på så sätt att värdet av ej ätbara biprodukter dragits ifrån, medan värdet av prisregleringsavgifter inräknats i jordbrukets andel. Vidare har omsätt- nings- resp. mervärdeskatten lagts utanför. Härigenom blirjordbrukets andel för år 1983 något högre än i de beräkningar som redovisats i tab. 5.18.

Tabell 5.19 Jordbrukets andel av matkronan för vissa produkter 1950— 1983 1950 1961 1972 1983

Kött, fläsk och charkuterivaror 62 60 50 46 Agg 76 69 56 50 Vetemjöl 51 52 57 54 Mjöl och bröd 29 21 18 17

Som synes är den allmänna bilden att jordbrukets andel sjunker. Skälet till att jordbrukets andel för vetemjölet ökar mellan åren 1961 och 1972 är att prisregleringsavgifterna (förmalningsavgifterna) ingår. På grund av ökande spannmålsöverskott har dessa avgifter höjts kraftigt.

Det är naturligt attjordbrukets andel sjunker när dels flera funktioner flyttas över från jordbruket till senare led, dels de färdiga livsmedlen köps in i alltmer förädlad och förpackad form. Det är dock svårt att avgöra om de olika ledens andelar är av skälig storlek i nuläget resp. om de har utvecklats på ett rimligt sätt. Det bör understrykas att de olika ledens andelar av livsmedelsutgifterna i sin tur i stor utsträckning går vidare till andra samhällssektorer för köp av olika insatsvaror t. ex. maskiner, drivmedel, handelsgödsel och byggnadsvaror. Man kan såle- des — som tidigare nämnts av beräkningarna inte dra några slutsatser om effektivitetsutvecklingen i de olika leden.

5.3 Sambandet mellan prishöjningar i olika led

SPK redovisar fortlöpande de faktorer som ligger bakom konsument- prishöjningarna på subventionerade baslivsmedel (kött, fläsk, konsum- tionsmjölk och ost) resp. på livsmedel totalt. 1 tab. 5.20 anges resultaten av beräkningarna för åren 1977-1983.

Tabell 5.20 Faktorer som bidragit till konsumentprishöjningarna på livsmedel 1977—1983, procent- enheter

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 Medeltal

1977—1983 Sub ventionerade baslivsmedel Jordbruksavtal 9,2 6,0 5,0 10,1 10,2 8,1 7,2 8,0 Ovrig livsmedelsindustri och import 1,0 1,1 2,9 2,9 2,3 3,3 2,2 Handelsmarginaler 4,4 1,6 0,8 4,0 3,9 2,8 2,2 2,5 Ändrade livsmedelssub— ventioner — 1,8 —O,3 0,0 —3,7 2,7 2,3 1,5 0,1 Mervärdeskatt 2,7 — 2,3 — 1,6 1,6 0,7 Summa 14,5 8,3 6,9 15,6 18,1 15,5 15,8 13,5 Livsmedel. totalt Jordbruksavtal 4,4 1,9 2,0 5,2 4,4 2,9 2,8 3,4 Övrig livsmedelsindustri och import 7,4 1,4 4,0 5,6 4,2 7,4 5,7 5,1 Handelsmarginaler 3,6 1,6 1,6 4,2 3,3 3,4 3,0 3,0 Ändrade livsmedelssub- ventioner —0,9 —0,1 0,0 1,9 1,2 0,8 0,6 0,0 Mervärdeskatt 2,7 — 2,3 1,6 — 1,6 0,7 Summa 17,2 4,8 7,6 15,4 11,5 14,5 13,7 12,1

Jämför hela konsument- prisindex enligt SCB 12,7 7,4 9,8 14,8 9,2 9,6 9,2 10,4

Höjningar och sänkningar av livsmedelssubventionerna tog under sjuårsperioden (1977-1983) som framgår av tab. 5.20 i genomsnitt ut varandra. Uppgången av konsumentpriserna på livsmedel totalt var i medeltal 12,1 % per år och större än stegringen av konsumentprisindex totalt, 10,4 % per år.

Den kraftigaste prishöjande effekten, i medeltal 5,1 procentenheter per år, härrör från övrig livsmedelsindustri inkl. importerade livsmedel. Övrig livsmedelsindustri omfattar dels industriledet efter prisreglerings- ledet, dels livsmedelsindustri baserad på andra än jordbruksprisreglera- de råvaror. Jordbruksavtalen var den näst största prishöjande faktorn med i medeltal 3,4 procentenheter per år, medan handelns marginalhöj- ningar betydde något mindre (3,0 procentenheter per åri medeltal).

Ser man enbart till de subventionerade baslivsmedlen kan konstateras

att prisstegringen i konsumentledet var större än för hela posten livsme- del. För dessa produkter svarade jordbruksavtalet för den största delen, bl. a. på grund av att prisregleringen för mejeriprodukter avser partipri- ser som registrerar leveranser fritt detaljhandeln (dVS. partiledets mar— ginal ingår).

6. Utvecklingen inom det svenska jordbruket

Efterkrigstidens kraftiga avtappning av resurser ur jordbruket före- trädesvis arbetskraft och åkermark — till förmån för en mer kapital- och förnödenhetsintensiv drift fortsatte under 1970—talets första hälft. Resursutflödet har därefter avtagit. Jordbruksproduktionen, vars storlek länge varit oförändrad, har därmed börjat öka, samtidigt som den in- hemska efterfrågan har börjat vika på grund av sjunkande köpkraft för konsumenterna och stigande livsmedelspriser. Prisstegringarna har för- stärkts av att livsmedelssubventionerna tagits bort för samtliga baslivs- medel utom konsumtionsmjölk.

6.1. Åkerareal och företagsstruktur

Åkerarealens minskning, som var betydande under både l950- och 1960-talen, blev under 1970-talet liten (tab. 6.1). Under perioden 1961- 1971 uppgick arealnedgången till totalt 8,5 %, vilket var ungefär lika mycket som under det närmast föregående decenniet. Under perioden 1971-1982 stannade däremot nedgången vid 2,2 %, varvid minskningen fr. o. m. 1979 varit obetydlig.

Tabell 6.1 Åkerarealens storlek 1961, 1971, 1976 och 1982 med uppdelning på riksområden (brukningsenheter med mer än 2 ha åker), 1 OOO-tals ha resp. procen- tuella förändringar

Riks- Areal åker,1000 ha Procentuell förändring område 1961 1971 1976 1982 1961—1971 1971-1982 Därav

Hela perioden 1971-19761976-1982 1 1922 1851 1841 1828 — 3,7 —1,2 —0,5 —0,7 2 947 820 806 793 —13,3 —3,3 —1,7 —1,6 3 427 345 333 329 —19,3 —4,6 —3,5 —-l,2 Riket 3296 3016 2980 2950 — 8,5 —2,2 —1,2 —1,0

Riksområde 1 = Södra och mellersta Sveriges slätt- och mellanbygder Riksområde 2 = Södra och mellersta Sveriges skogsbygder Riksområde 3 = Norrland

Källa: SCB

Arealnedgången har varit koncentrerad till skogs- och mellanbygder- na i södra och mellersta Sverige samt till Norrland, dvs. områden där de naturliga förutsättningarna för jordbruk är sämre på grund av lägre avkastning och sämre ägostruktur. Under perioden 1950-1982 minskade således åkerarealen med endast 210000 ha inom södra och mellersta Sveriges slättbygdsområden, där två tredjedelar av hela landets åkerare- al finns. I resten av landet var minskningen 490 000 ha.

Även när det gäller antalet brukningsenheter har minskningen avtagit under 1970-talet men inte alls lika mycket som för åkerarealen (tab. 6.2).

Tabell 6.2 Antalet jordbruksföretag och procentuell förändring avseende storleksgrupper 1961, 1970, 1975 och 1982 (brukningsenheter med mer än 2 ha åker)

Storleks- Antal företag, 1 OOO-tal Procentuell förändring STUPP ha åker 1961 1970 1975 1982 1961-1970 1970-1982 Därav Hela perioden 1970-1975 1975-1982 2,1— 5,0 67 32 24 20 —52 —37 —26 —15 5,1— 10,0 75 41 31 25 —45 —41 —24 —22 10,1— 20,0 54 38 32 27 —40 —30 —15 —18 20,1— 30,0 18 18 17 15 0 —16 8 9 30,1— 50,0 12 15 15 16 +23 + 6 + 4 + 2 50,1—100,0 5 8 9 10 +45 +32 +16 +12 100,0— 2 3 3 3 +18 +30 +16 +12 Samtliga 233 155 131 116 —33 —25 —15 —12 Källa: SCB

Geografiskt sett har nedgången i antalet brukningsenheter under hela efterkrigstiden varit kraftig i södra och mellersta Sveriges skogsbygder och i än högre grad i Norrland. Samtidigt är det i Norrland som ned- gångstakten framför allt har avtagit under perioden 1975-1982. Detta torde sammanhänga med de förbättrade förutsättningar för mjölkpro- duktion som skapats under 1970-talet.

Eftersom antalet brukningsenheter minskat mycket snabbare än åker- arealens storlek med 33 resp. 25 % under 1960- och l970-talenjämfört med endast 8 resp. 2 % för åkerarealen —— så har medelarealen åker per brukningsenhet stigit. Den har utvecklats som framgår av tab. 6.3.

Tabell 6.3 Medelarealen per brukningsenhet 1951—1982, ha åker

1951 12,9 1961 14,1 1971 20,1 1976 22,3 1982 25,4

Trots denna utveckling mot större enheter har mindre än hälften av alla brukningsenheter en åkermark överstigande 20 ha. Dessa enheter förfogar emellertid över ca tre fjärdedelar av den totala åkermarken (se fig. 6.1).

Fig. 6. I . Utvecklingen av antalet brukningsenheter (be) i olika storleksgrupper samt deras andel av den totalt brukade arealen 1961-1980

Antal be 1 000 tal Areal 10 000 ha

Åkerareal Antal Åkerareal Antal Åkerareal Antal Åkerareal

350

300

250

200

150

100

50

Prognos

1961 1966 1970 1975 1980 1990

2— 10— 20—30— 50 10 20 30 50 ha ha ha ha ha

Källa: Jordbruk, trädgårdsodling och fiske. Sektorsbeskrivningar och framtids- bedömningar till 1984 års långtidsutredning (Ds Jo 1983213)

Fig. 6.1 visar bl. a. att den andel av åkermarken som återfinns vid de något större företagen, dvs. brukningsenheter med minst 30 ha åker, har ökat från 37 % år 1961 till 65 % år 1982. Även andelen brukningsenheter inom dessa storleksgrupper har samtidigt ökat kraftigt eller från 8 % till 25 % av samtliga brukningsenheter.

Den nedläggning som skett av mindre företag har endast i mindre utsträckning inneburit att åkermarken lagts igen. Den har i stället till- förts utvecklingsbara enheter, mestadels i form av arrenden. Andelen brukningsenheter med sidoarrenden har således ökat från 29 % 1970 till 35 % 1982. Andelen arrenderad åkermark har stigit från 22 % 1961 till 42 % 1982.

6.2. Befolkning och arbetskraft

Andelen förvärvsarbetande inom jordbruk, skogsbruk och fiske mins- kade från 20 % av samtliga förvärvsarbetande i landet 1950 till 8 % 1970. Under 1970-talet har denna andel minskat ytterligare och utgör nu 5,5 %.

Inom det egentliga jordbruket har antalet stadigvarande sysselsatta minskat från 260 000 år 1972 till 203 000 år 1982 (se tab. 6.4). Minskning- en avser i huvudsak företagare och familjemedlemmar. Räknat per år har antalet stadigvarande sysselsatta minskat med 2,7 %. Det bör påpe- kas att de i jordbruket sysselsatta även gör betydande arbetsinsatser i andra näringsgrenar t. ex. skogsbruket. Antalet heltidssysselsatta ijord- bruket är betydligt lägre, se kap. 5.

Tabell 6.4 Antalet sysselsatta i jordbruket 1972, 1976 och 1981

Antal sysselsatta, 1 OOO-tal Förändring, % 1972 1976 1981 1972—1976 1976—1981 Stadigvarande sysselsatta Företagare och familjemedlemmar 230 203 175 —11,7 —13,8 Lejd arbetskraft 30 30 28 0 6,7 Totalt 260 233 203 — 10,4 12,9 Tillfälligt sysselsatta 64 48 40 25,0 16,7 Summa sysselsatta 324 281 243 13,3 13,5 Källa: SCB

Medelåldern bland sysselsatta i jordbruket är högre än inom den övriga sysselsatta befolkningen. Enligt statistiska centralbyråns (SCB:s) lantbruksregister var medelåldern bland jordbrukarna 1970 ca 54 år. En successiv föryngring har dock skett. År 1982 var medelåldern 50 år. De äldre brukarna förekommer framför allt vid de mindre företagen. År 1983 var ca 61 % av brukarna vid de företag som hade högst 10 ha åker äldre än 50 år. Motsvarande andel vid de företag som hade mer än 50 ha åker var 37 %.

6.3. Kapital och investeringar

Värdet av jordbrukets totala tillgångar 1982 i form av fastighetskapital och övriga produktionsresurser uppgick i runda tal till 78 miljarder kronor, se tab. 6.5.

Tabell 6.5 Jordbrukets totala kapital, miljarder kronor 1982

Åkermark inkl. markanläggningar 34 Ekonomibyggnader 11 Summa fastighetskapital 45 Maskiner och redskap 19 Förrådskapital inkl. fältinventarier 6 Kreaturskapital 8 Summa driftskapital 33 Totalt 78

Källa: Statens jordbruksnämnd

Åkermarken är den grundläggande kapitalresursen inom jordbruket. Den motsvarade värdemässigt tre fjärdedelar av jordbrukets totala fas- tighetskapital, som för år 1982 uppgick till 45 miljarder kronor.

Priserna på jordbruksfastigheter har under större delen av efterkrigs- tiden stigit något snabbare än den allmänna prisnivån. Kortsiktiga lön- samhetsförändringar inom näringen har inte alltid direkt haft någon inverkan på fastighetsprisutvecklingen. Dess utveckling under perioden 1960-1982 redovisas i fig. 6.2.

Fig. 6.2. Prisutvecklingenförjordbruksfastigheter 1960-1982

lndex

600 Nominellt

500 //Tx__

400 300

200

100 1960 1965 1970 1975 1980

Källa: SCB

Fastighetspriserna ökade kraftigt vid 1970-talets mitt. Kring 1977 började fastighetspriserna sjunka såväl realt som nominellt.

Jordbrukets bruttoinvesteringar i ekonomibyggnader samt maskiner och redskap har i stort sett följt utvecklingen av fastighetspriserna.

Resursminskningen inom det svenska jordbruket under l950- och 1960-talen innebar att byggnadsinvesteringarna under denna period var mycket låga. En betydande förnyelse av byggnadsbeståndet ägde rum under 1970-talet. Särskilt var investeringarna stora åren 1975 och 1976. Därefter har investeringarna i ladugårdar och svinhus minskat.

Maskininvesteringarna har följt samma mönster som byggnadsinves- teringarna. Mätt i fasta priser har jordbrukets maskinkapital ökat med ca 50 % under perioden 1970-1982.

Tabell 6.6 Husdjursbeståndets utveckling 1970—1982

1970 1982 Förändring 1 000 djur 1 000 djur 1 000 djur %

Kor' 758 731 _ 27 4 Ungdjur och kalvar 1 168 1 207 + 39 + 3 Får och lamm 335 430 + 95 +28 Svin 2 074 2 601 + 527 + 25 Höns 4 623 4 404 —219 5 Kycklingar 3 213 3 988 + 775 + 24 -värp 1 295

-broiler 3 213 i 2 693

' Inkl. kor för uppfödning av kalvar Källa: SCB

Milj ha

1 750

Som framgår av tab. 6.6 har husdjursbeståndet ökat för flertalet djur- slag under perioden 1970-1982.

6.4. Förnödenheter och tjänster

Jordbrukets beroende av insatsvaror från andra sektorer har ökat kraf- tigt under efterkrigstiden i samband med de genomgripande förändring- ar av produktionstekniken som ägt rum. En fortlöpande övergång har skett från arbetsintensiv till kapitalintensiv produktion, innebärande en hög mekaniseringsgrad inom både växt- och djurproduktion samt allt- mer högavkastande växt- och djurmaterial. Detta har inneburit en inten- sifiering av driften och en ökad användning av sådana insatsvaror som drivmedel och annan energi, köpfodermedel samt handelsgödsel.

Den beskrivna utvecklingen gick snabbt under l950- och 1960-talen men har därefter fortsatt i en något långsammare takt. Bl. a. har ökning- en av handelsgödselanvändningen upphört efter 1973. Utvecklingen efter 1970 redovisas i tab. 6.7.

6.5 Produktionsvolymen Ett studium av åkerarealens användning, sedd i ett längre tidsperspektiv,

Fig. 6.3. Odlingsmarkens omfattning och användning åren 1750-1980

Betesmark

Övriga grödor Träda

' ; Havre

1800 1850 1900 1950 1980 År

Källa: Mattson, Robert. Aktuellt från lantbruksuniversitetet. Allmänt nr 258.

Sveriges lantbruksuniversitet.

Tabell 6.7 Jordbrukets inköp av förnödenheter och tjänster, milj. kr. i 1980 års

priser

1970 1975 1982 Handelsgödsel och kalk ] 207 1 316 1 303 Köpfodermedel 1 962 2 414 2 544 Övriga förnödenheter 1 010 1 078 1 377 Reparationer och underhåll 1 574 1 752 1 726 Tjänster 1 431 1 806 1 743 Summa 7 184 8 366 8 693

Källa: Statens jordbruksnämnd

visar bl. a. att havreodlingen var som störst kring sekelskiftet och vallen vid 1940-talets slut, se fig. 6.3. Vidare skedde en övergång från råg— till veteodling under tiden 1920- 1950 och en kraftig expansion av kornarealen under tiden efter andra världskriget. Den trådade arealen har successivt minskat i takt med att man börjat använda andra metoder för ogräsbekämnpning, främst ke- miska medel.

Under de båda senaste decennierna har några större arealförskjut- ningar mellan huvudgrödorna inte ägt rum (se tab. 6.8 och fig. 6.4).

Tabell 6.8 Åkerarealens fördelning 1970, 1975 samt 1980—1983, 1 OOO-tals ha

Gröda 1970 1975 1980 1981 1982 1983 Höstvete 226 226 243 157 223 282 Vårvete 40 75 54 73 70 65 Höstråd 78 96 68 52 56 64 Vårråg 2 2 1 1 l 1 Summa brödsäd 346 400 366 283 350 412 Kom 657 649 694 729 678 660 Havre 546 497 484 508 509 432 Blandsäd 82 71 60 64 66 66 Summa fodersäd 1 285 1 217 1 238 1 301 1 253 1 158 Summa spannmål 1 631 1 617 1 604 1 584 1 603 1 570 Oljeväxter 96 173 178 171 171 172 Baljväxter 7 15 16 18 23 35 Vall 1031 918 914 913 912 892 Grönfoder och ensilageväxter 28 24 26 29 31 31 Matpotatis 52 31 29 30 30 30 Fabrikspotatis 13 12 11 10 10 10 Summa potatis 65 43 40 40 40 40 Sockerbetor 40 52 52 52 54 53 Övriga växtslag 25 30 27 28 27 27 Helträda 74 79 64 70 57 72 Obrukad vall och åker 35 33 30 33 32 49 Summa hela åker- arealen 3 032 2 984 2 951 2 938 2 950 2 941

Källa: Jordbruksstatistisk årsbok

Fig. 6.4. Åkerarealens fördelning 1961 -I 983, procent, företag med mer än 2 ha åker %

100

90

Övrig åkerareal _

Oljeväxter

70

60 50 Fodersad

40 30

20

Vall, grönfoder och ensilageväxter

10

1961 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83

Källa: Jordbruksstatistisk årsbok 1984.

Minskningen av vallarealen upphörde praktiskt taget vid 1970-talets början, liksom spannmålsarealens ökning. Förskjutningarna mellan bröd- och fodersäd sammanhänger med i vilken utsträckning höstsäd- den av främst vete har kunnat företas resp. grödan kunnat övervintra eller om den fått ersättas med vårsäd.

Fig. 6.5 visar produktionsutvecklingen inom jordbruket i fasta priser under perioden 1950-1982 dels totalt, dels separat för animalier och vegetabilier. Värdet av jordbrukets totalproduktion uppgick 1982 till ca 21 miljarder kronor, medan dess bidrag till BNP (dvs. förädlingsvärdet) utgjorde 12 miljarder kronor, motsvarande 1,9 % av hela BNP.

Den totala jordbruksproduktionens storlek var som synes relativt oförändrad under både 1950 och 1960-talen. Detta berodde på att effek- terna av den ökande produktiviteten motverkades av att resurser i form av främst åkermark och arbetskraft i snabb takt togs ur näringen. Arbets— kraften övergick till andra samhällssektorer, främst industrin.

Även fördelningen mellan vegetabilier och animalier har under hela efterkrigstiden varit stabil. Vegetabilierna har värdemässigt utgjort drygt 20% av det totala produktionsvärdet. Det bör härvid observeras att huvuddelen av vegetabilieproduktionen används som foder och därför inte ingår i det redovisade procenttalet, som enbart omfattar avsalupro- duktionen.

Mjölkproduktionen bidrog under hela 1970-talet med knappt hälften avjordbrukets bruttointåkter från animaliska produkter, slaktdjuren gav 40-45 % samt ägg och fjäderfä resterande 7-8 %.

I det följande redovisas produktions- och konsumtionsutvecklingen för viktigare jordbruksprodukter för perioden 1970-1982.

Spannmålsodlingen har arealmässigt varit ungefär oförändrad till

Fig. 6.5 . Jordbrukets produktionsvärde totalt samt med uppdelning på vegetabilier och animalier 1950-1982, miljarder kronor i 1980 års priser

Miljarder kr

Animalier , ,. 0 O— ' . ! v

x. / x. 0 _. ., 10 N '

1950 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82

Källa: Statens jordbruksnämnd

omfattningen under hela perioden, men på grund av avkastningsökning- ar har totalskördarna stigit (se fig. 6.6).

Skiftande betingelser för höstsådd och övervintring påverkar arealför— delningen under enskilda år mellan främst höstvete, den dominerande brödsädsgrödan, och övriga spannmålsslag. Förbrukningen av fodersäd (inkl. majsimport, men exkl. brödsäd till foder) har fortlöpande stigit, och i medeltal föreligger ungefär balans i försörjningen med fodersäd. För brödsäd råder däremot som synes ett betydande överskott, som i medeltal uppgår till nära hälften av den totala brödsädsskörden.

Sockerbetsodlingen (se fig. 6.7) vidgades arealmässigt åren 1974 och 1975. Som följd av avkastningsstegringar och goda skördeår har de senaste åren den svenska produktionen kommit att närma sig nivån för den svenska konsumtionen. Den har inte förändrats nämnvärt under perioden.

Även konsumtionen av vegetabiliskt matfett har under tiden efter 1970 varit relativt oförändrad. Samtidigt har skördarna av inhemskt oljeväxt- frö gradvis ökat så att numera nära full självförsörjning råder (se fig. 6.8). Huvuddelen av den svenska oljeväxtfröskördens oljeinnehåll exporteras

Fig. 6.6. Skörd och förbrukning av spannmål 1970-1984

MKG 4 400 A. Fodersäd

Skördar 4 000 . .

3600 _. "___ .- Inhemsk förbrukning 3 200

2 800

2 400 B. Brödsäd

2 000 Skördar

1 600

1 200

800 - .' "'--..-' Inhemsk förbrukning (exkl till foder)

400

0 1 970 72 74 76 78 80 82

antingen som frö eller som utvunnen olja. Endast runt en femtedel används för inhemsk margarintillverkning och annan humankonsum- tion.

Matpotatisodlingen täcker vid normala skördar det inhemska behovet om ca 700 miljoner kg, i vilken siffra ingår hushållsodling som skattats till 125 miljoner kg. Endast en mindre import brukar behöva företas på sensäsongen. Härtill sker regelbundet viss import av färskpotatis innan den svenska färskpotatisen är färdig.

Fabrikspotatisodlingen täcker mer än väl behovet av stärkelse för

Fig. 6. 7. S ockerförsörjningen I 970- I 983

MKG

Konsumtion

300

Betareal 1 000 ha

60 Sockerinnehåll i den svenska betskörden

_--____-----____——

200 50

A al kerbetor re soc 40

30 1 00

20

10

1970 72 74 76 78 80 82 84

humankonsumtion. För sådant ändamål åtgår knappt 20 miljoner kg av en total fabrikation av 50 miljoner kg.

Nötköttskonsumtionen (se fig. 6.9) har varierat under 1970-talet. Från en relativt hög och svagt sjunkande nivå under 1960-talet noterades en lägsta nivå under 1972. Därefter steg konsumtionen påverkad av ökande livsmedelssubventioner och av en gynnsam köpkraftsutveckling. Mins- kade livsmedelssubventioner och sjunkande köpkraft har bidragit till att köttkonsumtionen åter minskat.

Produktionen av nötkött, som under 1960-talet var hög i samband med minskningen av antalet mjölkkor, nådde sin lägsta nivå 1972. Mjölk- produktionen var vid denna tidpunkt lägre än önskvärt, och mjölkpriset höjdes därför kraftigt under några år. Utslaktningen av mjölkkor upp- hörde, och efter 1972 har nötköttsproduktionen successivt ökat.

Fig. 6.8. Försörjningen med matnyttiga vegetabiliska oljor 1970-l983 MKG

Det totala matfettkonsumtionens fettinnehåll (exkl smör) 140

120

100

Oljeväxttröskördens fettinnehåll

80

60

I

4 0 /

& /,_ /—N—/___, N

Andel svensk rapsolja i inhemskt matfett

1970 72 74 76 78 80 82 84 Källa: Statens jordbruksnämnd och Sveriges Oljeväxtintressenter

Konsumtionen av fläsk har stigit jämnare än av nötkött (fig. 6.9). Stegringen bröts även senare än på köttsidan eller först 1980. Produktio- nen har hela tiden legat betydligt över konsumtionen. Mjölkproduktionen nådde sin lägsta nivå, 2 841 miljoner kg, 1970/71 , se fig. 6.10.

1970/71 års produktion var lägre än det inhemska försörjningsbeho- vet. Genom kraftiga höjningar av avräkningspriset på leverantörsmjöl- ken vändes utvecklingen. Under 1970-talets mitt skedde sedan betydan- de investeringari ladugårdar. Mjölkproduktionen steg med 32 %jämfört med miniminivån 1970/71 till 3 735 miljoner kg 1982/83. Härigenom var mjölkproduktionen åter i nivå med läget 1960/61.

Minskningen av antalet kor bromsades och fr.o.m. 1979 har t. o. in. en svag återhämtning skett. Mjölkavkastningen per ko har fortsatt att stiga i snabb takt med i medeltal drygt 130 kg per ko och år.

Produktions- och konsumtionsstegringarna på mjölkområdet (fig. 6.11) följde varandra rätt väl fram till år 1980. I stort sett rådde balans med undantag av att det förekom viss import av ost och viss export av smör och mjölkpulver (se fig. 6.13 och 6.14). Under åren 1981-1984 har

Fig. 6.9. Försörjningen med/läsk och nötkött (exkl. kalv) 1970-l983

MKG 350 A. Fläsk 300 250 _ ——___/ __ produktion 200 ___—___ konsumtion

150

100

__ produktion

___—___ konsumtion

50

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984

Fig. 6.10. Mjölkproduktionens utveckling MKG resp. kg/ko

6 000 Total prod. MKG Avkastning pr ko —_—— I

5 000

4 000

3 000

1960 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 83

Antal mjölkkor 1 OOO-tal

1 200

1 000 800

600

1 _1_ | lå— ii—> 1960 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 8283

Källa: Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden

Fig. 6.1]. Produktion och konsumtion av mjölkprodukter 1970—l983. miljoner kg

MKG

3 500

...a. ...a-c

3 000

Produktion

2 500

ooo... Konsumtion

2 000

1 500

1 000

500

l 1 | ——r"'1 1——"1 r———*' 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982

MKG Fig. 6.12. Försäljningen av olika slags konsumtionsmjälk I 970-1983. miljoner kg All kons.mjölk inkl filprod.

1 500

3%Kmmmmmmmw.

0,5 % K.mjö|k ink filprod.

500

Samtl. filprodukter

10%kmmm

. o'. .cn-e.o....00"

0 1——r—T—l 1 | _r—T 1 l fLT——T—* 76 78 80 82 84 MKG Fig. 6.13. Ostförsötjningen 1970-1983

120

100

Konsumtion . o o o o o 80

Produktion _

60

m Import ...en.

20

Fig. 6.14. Smörförsörjningen 1970-l983

MKG

70

Smörproduktion 60

50

40

30

20 Konsumtion av Bregott (smördelen) _.'

10

Export av smör __

'—1_1111—T_'1"T_> 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

mjölkinvägningen fortsatt att öka starkt, samtidigt som den inhemska efterfrågan på konsumtionsmjölk (fig. 6.12) och vissa andra mjölkpro- dukter stagnerat.

För ägg (se fig. 6.15) har under 1970-talet perioder med god balans avbytts av perioder med stora överskott. Under de senaste åren har överskotten varit betydande.

När det gäller fjäderfäkött (se fig. 6.16) föreligger en kraftig ökning av både produktion och konsumtion. Produktionen har mestadels legat något före, vilket inneburit överskottstendenser, stigande lager och låga

priser. I tab. 6.9 lämnas en sammanfattande redovisning av produktionsut-

vecklingen efter 1970 för viktigare animaliska produkter.

Relativt sett är produktionsuppgången under perioden 1970-1982 störst för fjäderfä (81 %), fläsk (34 %) och mjölk (27 %). Även äggproduk- tionen har dock stigit betydligt (19 %). Produktionsutvecklingen har för

Fig. 6.15. Ägg/änsörjningen 1970-l983. miljoner kg

MKG

100

Produktion _

- Konsumtion ...n-

804

60—

40—

20_ Export _—

lmport ......

Tabell 6.9 Produktionen av viktigare animalier 1970, 1975 samt åren 1980—1983, miljoner kg

Produkt 1970 1975 1980 1981 1982 1983 Mjölk 2 930 3 168 3 465 3 496 3 654 3 714 Storboskap 144 128 146 147 151 151 Kalv 17 15 12 12 10 9 Får 3 4 5 5 5 5 Häst 4 2 3 3 3 3 Fläsk 236 283 317 321 325 316 Ägg 99 113 114 114 116 118 Fjäderfä 26 38 44 42 46 47

Källa: Statens jordbruksnämnd

Fig. 6.16. Försärjningen med fjäderfäkött (slaktkyckling. höns och kalkon) I 970- 1983, miljoner kg

MKG

Produktion _

Konsumtion . . . . . . 20

10

många produkter inneburit att överskottskostnaderna numera är mycket kännbara för jordbruket.

6.6. Prisutveckling på jordbrukets område

Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden beskriver prisutvecklingen på jordbrukets område med ett antal indexserier.

Prisregleringsprisindex (PR-index) mäter prisutvecklingen i det led i vilket prisregleringen sker. För de tre perioderna 1969-1973, 1973-1977 och 1977-1982 steg PR-index med 6,1, 4,2 resp. 11,7 % per år (se tab. 6.10).

Produktionsmedelsprisindex (PM-index) mäter prisutvecklingen på de produktionsmedel som jordbruket inköper. Avräkningsprisindex (A-index) är den index som mäter de priser som jordbrukarna möter. Den steg ungefär lika mycket som PM-index under den första redovisa- de delperioden, 1969-1973. Trots den mycket låga uppgången av PR-in-

Tabell 6.10 Prisökningar i olika led under perioderna 1969—1973, 1973—1977 resp. l977—1982, genomsnittlig stegring per år, procent

Index| 1969—73 1973—77 1977—82 Helaperioden

l969—82

4 år 4 år 5 år 13 år PM—index 6,4 9,7 10,9 9,1 A-index 5,8 lO,l 8,1 8,0 PR—index 6,1 4,2 11,7 7,6 KPI-J (exkl. moms) 6,7 7,3 11,3 8,6 KPI-J (inkl. moms) 8,2 7,7 11,7 9,4 KPI—livsmedel 8,1 11,3 10,7 10,1 KPI—totalt 6,8 l0,4 10,3 9,2

' Förkortningar, se texten

dex under den nästföljande delperioden 1973-l977, steg A-index med 10,1 %. Detta sammanhängde främst med betydande ökningar av de år 1973 införda livsmedelssubventionerna, vilket avspeglas i A-index men inte i PR-index. Under den tredje delperioden, l977-l982. steg däremot A-index närmare 4 procentenheter per år långsammare än PR-index. Skälet härtill var dels att livsmedelssubventionerna reducerades, dels att ökande exportkostnader via bl. a. höjda slaktdjursavgifter minskade avräkningsprisernas uppgång.

En jämförelse mellan A-index och PM-index ger ett visst mått på jordbruksnäringens ekonomiska betingelser. Som synes steg PM-index totalt för hela l3-årsperioden ca 1 % mer per år än A-index. Speciellt ogynnsam var relationen mellan A-index och PM-index under perioden 1977-1982. Perioden dessförinnan kan betecknas som prismässigt gynn- sam, dvs. A-index steg snabbare än PM-index. Vid jämförelser av detta slag bör beaktas att en fortgående effektivisering av jordbruket kan möjliggöra ett förbättrat resultat förjordbruket även om PM-index stiger något mer än A-index. Vidare inverkar att basen för indexberäkningen skiljer sig mellan A-index och PM-index.

De priser som jordbrukarna erhåller enligt A-index har stigit något långsammare än hela konsumentprisindex (KPI). Realt sett har således A-index sjunkit med ungefär 1 % per år. Sämst var utvecklingen under perioden l977-1982, då realprissänkningen uppgick till drygt 2 % per år.

Stigande realpriser har noterats för främst mjölk men även nötkött, särskilt under 1970-talets första hälft, medan exempelvis spannmåls- och fläskpriserna realt sett har sjunkit.

Tabellen visar vidare bl. a. att prisstegringarna för de produktionsme- del jordbruket köper steg något långsammare än den allmänna prisnivån enligt KPI under perioden 1969-1973 och 1973-1977 men något snabbare under perioden 1977-1982. Rensar man emellertid bort mervärdeskatten ur KPI, vilken inte ingår i PM-index, kan konstateras att uppgången varit något större för PM-index än för KPI.

7. Konsumentfrågor och livsmedlens kvalité

7.1. Direktiven m. m.

Huvudmålet för livsmedelspolitiken är enligt 1984 års livsmedelspolitis— ka beslut att trygga livsmedelsförsörjningen såväl i fred som vid avspärr- ning och krig. Under huvudmålet gäller som ett delmål att konsumenter- na skall ha tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser. De angivna målen gäller också enligt kommitténs direktiv som utgångs- punkter för kommitténs arbete.

Enligt direktiven skall vidare olika parters, bl.a. konsumenternas, insyn i och inflytande på prissättningen redovisas. Vidare skall möjlig- heterna att förbättra konsumenternas information om och inflytande på prissättningen på jordbruksprodukter ses över. Utvecklingen inom de olika leden av livsmedelskedjan skall också analyseras med hänsyn till effekter på bl. &. livsmedlens kvalité. Hela kvalitetsfrågan kan därför ses som en del i en allmän konsumentpolitik.

Det får inledningsvis konstateras att landets konsumenter ingalunda utgör någon homogen grupp. Eftersom gruppen omfattar alla som är bosatta i landet, varierar med nödvändighet behov, möjligheter och värderingar stort mellan olika konsumenter. Detta gäller såväl i fråga om konsumtion i allmänhet som när det gäller livsmedelskonsumtion, även om livsmedelskonsumtionen genom att vara livsnödvändig till- sammans med konsumtionen av bostäder och kläder delvis skiljer sig från flertalet andra konsumtionsområden.

Trots att livsmedelskonsumtionen är nödvändig för alla människor, skiljer sig givetvis livsmedlens betydelse i den totala konsumtionen mel— lan olika människor. Således är livsmedelskonsumtionen av relativt sett större ekonomisk betydelse för befolkningsgrupper med låga inkomster och stora livsmedelsbehov än för andra befolkningsgrupper. Särskild tyngd har livsmedelskonsumtionen för vissa delar av befolkningen så- som barnfamiljer. I kap. 5 redovisas bl. a. prisutvecklingen på livsmedel jämfört med utvecklingen av övriga priser.

Mot bakgrund-av direktiven behandlas inledningsvis, avsnitt 7.2, frå— gan om livsmedlens kvalité. Avsnitt 7.3 tar upp frågan om konsumentin- flytande i jordbruksprisregleringen. I avsnitt 7.4 behandlas frågan om konsumentinflytandet i livsmedelskedjans senare led. I avsnitt 7.5 tas särskilt upp frågan om information rörande jordbruksprisregleringen.

172. Konsumentfrågor och livsmedlens kvalité SOU 1984:86 7.2 Livsmedlens kvalité

7.2.1 Kvalitetsbegreppet statliga bestämmelser

Frågor rörande livsmedlens kvalité har på senare tid fått allt större betydelse i den allmänna debatten. Dessa frågor är naturligtvis särskilt viktiga för konsumenterna. Kvalitetsfrågorna är självfallet också viktiga för primärproducenterna och de efterföljande leden i livsmedelskedjan.

Livsmedelspolitiken syftar bl. a. till att konsumenterna skall ha till- gång till livsmedel av god kvalité. Allmänt sett torde Sverige vid en internationell jämförelse ha sådana livsmedel.

Begreppet kvalité på livsmedel ärinte entydigt. Det innehåller så vitt skilda aspekter som hygien, sammansättning, näringsinnehåll, färskhet, smak och utseende. Vad beträffar den hygieniska aspekten kan konsta— teras att livsmedlen i Sverige håller en hög hygienisk standard. Denna höga standard avser såväl livsmedlens frihet från främmande ämnen — den kemiska renheten — som livsmedlens frihet från skadliga mikroor- ganismer — den bakteriologiska renheten.

Frågan om kvalitén när det gäller livsmedlens näringsinnehållbehand- las i kap 8. Där konstateras att det från näringssynpunkt är angeläget med vissa förändringar i kostvanorna. I första hand bör konsumtionen av fett och socker minska, medan konsumtionen av stärkelse bör öka.

Smak och utseende är två exempel på s.k. sensoriska egenskaper. Andra sådana egenskaper är t. ex. arom och konsistens.. Det ligger i sakens natur att dessa egenskaper ofta är sådana att olika människor här har olika värderingar.

Ett viktigt medel i strävan mot en förbättrad livsmedelskvalité, främst i fråga om hygienisk kvalité, är livsmedelslagens bestämmelser och de föreskrifter som utfärdats med stöd av denna lag.

Livsmedelslagstiftningen bygger på två huvudprinciper, dels det hygie— niska syftet, som avser att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt ur hälsosynpunkt otjänliga livsmedel, dels det ekonomiska syftet, som avser att i främst konsumenternas intresse säkerställa redlig- het i handeln med livsmedel. Lagstiftningen skall vidare vara konkur— rensneutral i den meningen att den skall gälla på lika villkor för alla livsmedel av liknande slag oberoende av ursprung.

Lagstiftningen innehåller bl. a. definitioner av grundläggande be- grepp som livsmedel, livsmedelstillsats, främmande ämne, hantering av livsmedel etc. I enlighet med livsmedelslagen har livsmedelsverket utar- betat särskilda livsmedelsstandards för olika slags varor.

Livsmedelslagstiftningens föreskrifter för märkning av livsmedel syf- tar till att ge information till konsumenterna om vissa faktiska förhållan— den som är av hygienisk, näringsmässig och ekonomisk betydelse i fråga om olika slags livsmedel. Färdigförpackade livsmedel skall därför vara tydligt och otvetydigt märkta med uppgifter om livsmedlets slag (beteck- ning), livsmedlets sammansättning (innehållsdeklaration), nettovikt el- ler nettovolym samt uppgifter om förpackaren eller tillverkaren. I fråga om ömtåliga livsmedel krävs dessutom uppgift om beräknad hållbar- hetstid, datummärkning och förvaringsanvisning.

Livsmedel som inte uppfyller livsmedelslagstiftningens olika krav kan åläggas saluförbud.

Livsmedelslagens bestämmelser gäller för såväl svenskproducerade som importerade livsmedel. Kraven är desamma på svenska och impor- terade livsmedel. Livsmedelsverket kan om det är påkallat från hälso- eller näringssynpunkt föreskriva att varor av visst slag inte får föras in i landet utan verkets tillstånd. För ett sådant tillstånd kan ställas upp särskilda villkor, t. ex. att kött endast får föras in i landet om det kommer från ett slakteri som har godkänts av verket. Innan livsmedelsverket godkänner ett utländskt slakteri för produktion av varor för den svenska marknaden måste slakteriet undersökas eller verket på annat sätt skaffa kännedom om bl. a. landets produktionsförhållanden. Motsvarande krav kan livsmedelsverket vid behov ställa på alla importerade livsme- del.

Utöver de baskrav på livsmedlens kvalité som ställs inom livsmedels- lagstiftningens ram finns inom jordbruksprisregleringen vissa kvalitets— krav på jordbruksprodukter m. m. Sålunda finns inom prisregleringen på mjölk vissa minimikrav beträffande t. ex. mjölkens renhet som skall vara uppfyllda för att prisstöd skall utgå. Liknande bestämmelser finns rörande t. ex. spannmål och fisk.

För vissa produkter inom prisregleringen tillämpas s. k. kvalitetsbetal- ning, där prisavdrag görs för produkter av en lägre kvalite eller pristil— lägg lämnas för produkter av en högre kvalité. Sådana kvalitetsbetal- ningssystem finns för t. ex. mjölk, ost, smör, ägg och spannmål. För kött och matpotatis finns särskilda klassificeringssystem avsedda att ange varans kvalité och därmed åstadkomma betalning efter kvalité. För kött och fläsk gäller därvid en obligatorisk klassificering med stöd av förord- ningen (1956:4l3) om klassificering av kött. I fråga om matpotatis gäller ett frivilligt klassificeringssystem, den s.k. SMAK-märkningen.

För att handha vissa delar av kvalitetsarbetet inom prisregleringen finns särskilda organ för t. ex. smör, ost och ägg m. m. finns den s.k. runmärkeskontrollen, vilken handhas av Svenska Kontrollanstalten för Mejeriprodukter och Ägg (KMÄ), som står under jordbruksnämndens tillsyn. För kontroll av matpotatis svarar Svensk matpotatiskontroll (SMAK), över vilken lantbruksstyrelsen har överinseende. Mjölkkvali- ten övervakas av särskilda mjölkbedömningsföreningar och liknande organ. För denna verksamhet utfärdar jordbruksnämnden bestämmel- serna och utövar tillsyn. För övervakning av kvalitén på exporterade fiskkonserver svarar underjordbruksnämnden Svenska konservkontrol- lens råd. De nämnda organen samverkar med de kommunala och stat- liga myndigheter som utövar kontrollen enligt livsmedelslagstiftningen.

Bland medlen att upprätthålla en god livsmedelskvalité bör också nämnas lagen (1961 1381) om tillverkning av och handel med fodermedel m. m. och med stöd av lagen utfärdade föreskrifter. Fodermedelslagstift- ningen syftar förutom till djurskydd också till att garantera en viss kvalité på de animaliska livsmedlen genom bestämmelser om fodertill- satser och främmande åmnen i foder. Lagstiftningen innehåller allmän- na bestämmelser om fodermedels beskaffenhet men också speciella reg- ler om tillåtna fodertillsatser m. m.

Jordbruksnämnden är f. n. kontrollmyndighet enligt fodermedelslag- stiftningen, men lantbruksstyrelsen har nyligen på regeringens uppdrag i samråd med jordbruksnämnden lagt fram förslag om vissa förändring— ar i fodermedels]agstiftningen och samtidigt föreslagit att lantbrukssty- relsen övertar funktionen som kontrollmyndighet.

7.2.2 Kvalité och pris

Frågan om livsmedlens kvalité i varje fall deras sammansättning och sensoriska egenskaper — har nära samband med frågan om deras pris. I marknadsföringen har handeln och industrin i stor utsträckning foku- serat intresset mot priset det har länge utgjort det främsta konkurrens- medlet mellan olika företag och produkter. Säkerligen har dock denna utveckling kommit till stånd i första hand som ett svar på konsumenter- nas ökade intresse för de olika livsmedlens pris. En viss förändring i detta konsumentbeteende kan emellertid noteras. Frågan om livsmed- lens kvalité tycks få ökad betydelse.

Brister i kvalité och variationsrikedom måste också ställas mot de kostnader en förbättring skulle föra med sig. Stor variationsrikedom kan leda till högre produktions- och distributionskostnader genom att serier- na blir korta och handelns sortiment mycket stort. Det kan också försvå— ra för konsumenterna att skaffa sig den kunskap som behövs för att hitta rätt i utbudet. För exempelvis konsumenter i glesbygd och konsumenter med speciella önskemål, som inte har bekväm tillgång till många butiker, kan sortimentet samtidigt framstå som alltför begränsat. För enskilda butiker kan också det utbud som tidigare led ställer till deras förfogande utgöra en begränsning i deras möjligheter att tillgodose speciella önske- mål från konsumentsidan. Stordrift och centralisering av beslutsfattan- det i tidigare led kan göra denna begränsning alltmer påtaglig.

En långtgående förädling innebär inte alltid att livsmedelsprodukter- na blir bättre. Massproduktion kan i vissa fall leda till kvalitetsförsäm- ringar som inte helt kompenseras av ett lägre pris.

Ett särskilt problem i fråga om pris och kvalité är att handeln i stor utsträckning använder procentuella marginaler. Detta innebär att öres- påslaget blir större på en dyrare vara än på en billigare. En dyrare vara som ofta har högre kvalité missgynnas genom detta prissättnings— system. Även mervärdeskatten missgynnar på detta sätt varor med högre kvalité.

7.2.3 Aktuella kvalitetsfrågor

När det gäller aktuella kvalitetsfrågor tilldrar sig diskussionen om an- vändning av kemiska medelvid produktion av livsmedel ett stort intresse. Undersökningar har här pekat på konsumenternas stora oro inför de kemiska medlen. Frågan har nyligen behandlats av utredningen om användning av kemiska medel i jord- och skogsbruket (SOU l983:10- ll). Utredningens genomgång ger inga indikationer om några allvarli- gare hälso- och miljöstörningar av den nuvarande användningen av t. ex. kemiska växtskyddsmedel. Samtidigt identifieras en rad potentiella

riskmoment, varför fortsatt uppmärksamhet bör riktas mot denna typ av ofta biologiskt mycket aktiva ämnen. I riksdagens beslut med anledning av prop. l983/842107 framhålls betydelsen av forskning rörande alter- nativa produktionsformer. Skogs- och jordbrukets forskningsråd har fått i uppdrag att upprätta ett program för denna forskning.

Konsumenternas oro måste givetvis tas på allvar redan av det skälet är återhållsamhet med kemiska medel i livsmedelsframställningen väl motiverad. Man kan dock inte bortse från att vissa kemiska medel utgör en ersättning för framställningsprocesser som i sig innebär större hälso- risker än det kemiska medlet. Ett exempel är att tillsätta rökessens i stället för att röka maten. Användning av konserveringsmedel kan vara att föredra framför riskerna med t. ex. mögelgifter.

En annan aktuell kvalitetsfråga är produktsortimentet. Det kan härvid konstateras att de senaste 10-15 årens utveckling inneburit bl. a. ett ökat sortiment av mjölkprodukter, vilket ökat konsumenternas valmöjlighe- ter. Samtidigt finns på marknaden t. ex. charkuterivaror där man använ- der enklare råvaror än i förebilden men så långt möjligt söker avbilda en orginalprodukt. Ett exempel på en sådan produkt utgör den s.k. bog- skinkan, som är ett billigare alternativ till vanlig skinka. Det bör dock framhållas att ett flertal originalprodukter år namnskyddade genom tidigare nämnda livsmedelsstandards. Vidare har bl. a. av prisskäl t. ex. vacuummörning av kött alltmer fått ersätta den naturliga mörningen genom hängning av köttet.

En aktuell fråga är färskheten. Frågan har aktualiserats på grund av den ökade storskaligheten inom livsmedelsindustrin. Denna fråga har bl. a. tagits upp av Svenska Livsmedelsarbetareförbundet. Storskalighe- ten i sig har inneburit att man kunnat producera varorna till lägre kostnader än vad som annars varit fallet. Distributionsavstånden har emellertid ökat som en följd av storskaligheten. Detta innebär i sin tur att större krav ställs på varans hållbarhet. Varan är därmed mindre färsk när den når konsumenten och behov har uppkommit av tillsats av konserveringsmedel i t. ex. bröd. Ett sätt att öka brödets färskhet är givetvis större tillgång till lokala bagerier. Den senaste utvecklingen visar att sådana bagerier kan ha möjlighet att konkurrera i vart fall för viss del av brödsortimentet.

Andra aktuella kvalitetsaspekter rör t. ex. strävandena till ett ökat kvalitetsmedvetande inom primärproduktionen t. ex. av slaktdjur. Lant- bruksstyrelsen har fått regeringens uppdrag att i samråd med jordbruks— nämnden och livsmedelsverket ge förslag om prisdifferentiering med hänsyn till sundheten hos svinbesättningarna. Likaså har avelsverksam- heten på svinområdet betydelse för den framtida fläskkvalitén.

När det gäller spannmål har nyligen kvalitetsbetalningssystemet med hänsyn till proteinhalt inom jordbruksprisregleringen skärpts. Behov av en sådan skärpning har uppkommit på grund av fallande proteinhalter i den svenska brödspannmålen och därmed försämrade bakningsegen- skaper hos mjölet.

Den fortsatta utvecklingen torde komma att ställa krav på ett utökat kvalitetsmedvetande hos och ett nära samarbete mellan alla dem som är verksamma inom livsmedelskedjan. Det gäller såväl primärproducenter

som de som är verksamma inom industri, handel och storhushåll. Ett sådant ökat kvalitetsmedvetande torde komma att fordra en förstärkt information om livsmedlens kvalite, främst till konsumenterna.

7.3. Konsumentinflytande ijordbruksprisregleringen, m. m.

7.3.1. Allmänt

Regler för prissättningen på jordbruksprodukter fastställs genom statli- ga beslut. Det vid fri prisbildning normala konsumentinflytandet genom konkurrensen är därmed till viss del satt ur spel. Inom jordbruksprisreg- leringen har andra vägar därför fått väljas för att tillgodose konsumen- ternas inflytande. Förhandlingsordningen behandlas i kap. 16.

De jordbruksprisreglerade produkternas prisnivå fastställs av stats- makterna efter överläggningar mellan företrädare för staten, producen- ternas företrädare och jordbruksnämndens konsumentdelegation. Sta- ten företräds vanligen av statens jordbruksnämnd och producenterna av Lantbrukarnas förhandlingsdelegation. I kap. 3 lämnas en redovisning av hur överläggningarna går till.

Konsumentdelegationen inrättades 1962 och hade till en början en mer rådgivande funktion. Sedan 1970-talets början har delegationen varit en med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation likvärdig överläg- gande part. Dess inflytande i praktiken har också efter hand förstärkts. Delegationen deltar såväl vid överläggningar inför en ny prisreglerings- period som vid överläggningar under löpande prisregleringsperiod.

Delegationen bestod fram till 1978 av tio ledamöter, därefter har den bestått av elva. Delegationens ledamöter utses av regeringen. För flerta- let ledamöter har utsetts personliga suppleanter. Konsumentdelegatio- nens nuvarande sammansättning framgår av fig. 7.1.

Frågan om konsumentdelegationens ställning har varit föremål för statsmakternas överväganden vid flera tillfällen. När riksdagen 1977 fastställde riktlinjer för jordbrukspolitiken hade 1972 års jordbruksut- redning föreslagit en översyn av konsumentdelegationens ställning och sammansättning. ] prop. 1977/78: 19 anfördejordbruksministern följan- de.

”Jag vill understryka den stora betydelse som konsumentdelegationen spelar för utformningen av prisregleringen på jordbruksområdet. Genom delegationen får inte blott det renodlade konsumentintresset utan även förbrukarsidan insyn i och stora möjligheter att direkt påverka prisregleringens utformning. I delegatio- nen kan en fortlöpande dialog föras mellan olika intressegrupper i dessa frågor. Självfallet bidrar detta till att vidga kännedomen om hur prisregleringssystemet fungerar.

I anslutning till frågan om konsumentdelegationens ställning vill jag erinra om att det på jordbruksområdet utbildats en praxis, enligt vilken jordbruksnämnden eller en särskilt utsedd kommitté erhållit regeringens uppdrag att efter överlägg- ningar med Lantbrukarnas förhandlingsdelegation ochjordbruksnämndens kon- sumentdelegation framlägga förslag angående prisregleringens utformning under kommande prisregleringsperiod. Överläggningarna har regelmässigt lett till över-

Fig. 7.1. Konsumentdelegationens nuvarande sammansättning

Livsmedelshandeln

Livsmedelsindustrin

Riksdagsledamot (m) Riksdagsledamot (5)

Ekonomisk expert

Opartisk ordförande LO LO

TCO

SACO/SR

KF

enskommelse rörande såväl prisregleringsperiodens längd som det regelsystem m. m. som skall gälla. De på överenskommelsen grundade förslagen skall under- ställas regering och riksdag för godkännande. Förslagen har också i huvudsak godkänts av statsmakterna. På motsvarande sätt förs överläggningar angående regeltillämpningen under prisregleringsperioden.

Den hittills tillämpade ordningen har fungerat tillfredsställande, varförjag inte finner skäl att föreslå någon ändring. Karaktären av överläggningar bör alltså bibehållas. Det bör också liksom hittills ankomma på regeringen att besluta om hur överläggningarna skall tillgå, vad de skall omfatta och hur staten skall vara representerad."

Riksdagen lämnade propositionens uttalanden utan erinran. Riksdagen har därefter tagit upp frågan om konsumentdelegationens ställning och sammansättning vid ytterligare tillfällen, dels på grund av motioner (Mot. 1979/802936), dels på grund av ett förslag från riksda- gens revisorer (Försl. 1979/80:17). Därvid har föreslagits en översyn med inriktning mot att konsumentintressena i delegationen skulle ren- odlas så att synpunkter från t. ex. industrins företrädare skulle inhämtas i annan ordning. Vidare har föreslagits att översynen skulle behandla frågan om att näringsfysiologisk expertis och företrädare för konsu- mentverket skulle ingå i delegationen.

Frågan om vidgade uppgifter för delegationen livsmedelssubven- tionernas fördelning och namnändring — vilken skulle markera delegationens av nämnden oberoende ställning har också aktualise- rats. Förslagen har inte föranlett någon särskild åtgärd från riksdagen (JoU 1980/81 :6, rskr 37).

Sedan slutet av 1960-talet deltar konsumentdelegationen i socker- och fiskprisöverläggningarna, varvid dess roll är densamma som vid över- läggningarna om priserna på övriga jordbruksprodukter.

Konsumentföreträdare finns också i olika organ inom jordbruks- och fiskprisregleringarna, t. ex. i regleringsföreningarna.

7.3.2. Konsumentdelegationens sammansättning

Som framgått har konsumentdelegationens sammansättning tagits upp till diskussion vid åtskilliga tillfällen. Redan vid delegationens tillkomst framfördes således synpukter om ytterligare intressen som skulle kunna vara företrädda i delegationen. Det gällde då närmast konsumentinsti- tutet (numera konsumentverket). Senare har förslag framförts i samma fråga och också om att näringsfysiologisk expertis borde finnas med i konsumentdelegationen. Å andra sidan har synpukter framförts om att delegationen borde renodlas, dvs. handels- och industriföreträdarna ut- gå. Därvid har i regel framhållits att synpunkter från handelns och industrins företrädare får inhämtas i annan ordning.

Kommittén har begärt konsumentdelegationens yttrande i bl. a. frå- gan om delegationens sammansättning. Delegationens majoritet har i sitt svar anfört att givetvis bör ”rena” konsumentintressen dominera inom delegationen. Det är dock till fördel för delegationen att som komplement ha tillgång till synpunkter från handeln och industrin. Systemet har i praktiken fungerat ganska smidigt. En av delegationens ledamöter har emellertid avvikande mening och anser att handelns och industrins företrädare bör utgå ur delegationen eller adjungeras till den.

Vid sidan av argumentet att konsumentdelegationen kan ha fördel av att inom sig ha tillgång till synpunkter från handeln och industrin kan konstateras den nyckelroll som konsumentkooperationens representant i delegationen intar. Kooperationen utgör landets enda konsumentorga- nisation av betydelse. Detta talar för att konsumentkooperationen även fortsättningsvis bör vara företrädd i delegationen. Kooperationen kon- kurrerar emellertid i handels- och industrileden med annan handel och industri. Det talar för att också denna handel och industri bör vara företrädd i konsumentdelegationen.

Av det förhållandet att industriföreträdare ingår i delegationen följer emellertid att vissa företag, t. ex. Sockerbolaget, vilket utgör en motpart till konsumentdelegationen, genom sitt medlemskap i industriorganisa- tionerna också är företrätt i konsumentdelegationen. Samma år förhål- landet för vissa av lantbrukskooperationens industriföretag och andra företag som har verksamhet som faller under prisregleringen.

Konsumentdelegationens sekretariat består f. n. av en sekreterare på deltid och en heltidsanställd expert. Därutöver har jordbruksnämnden och SPK att på begäran bistå delegationen. I sitt yttrande till kommittén

har delegationen begärt att sekretariatet framöver bör omfatta två tre handläggartjänster och en tjänst för skrivservice m. m. Genom att dela en eller flera tjänster med jordbruksnämnden eller SPK kan ojämnheter i arbetsbelastningen enligt delegationen jämnas ut.

7.4. Konsumentinflytande i livsmedelskedjans senare led

Ett konsumentinflytande inom industri- och handelsleden är av stor betydelse bl. a. när det gäller att anpassa varor och tjänster till konsu- menternas behov och önskemål.

För detförsta har de individuella konsumenterna ett inflytande genom sina inköpsbeslut. De påverkar på så sätt direkt olika produkters utveck- ling och ger signaler till företagen som dessa har möjlighet att beakta i sina beslut. Hit hör också de synpunkter konsumenterna för fram i samband med sina inköp. Dessa klagomål och synpunkter kan föras tillbaka i distributionskedjorna till dem som är ansvariga för exempelvis produktutformningen i producentledet. Denna form av påverkan ligger inom ramen för ett marknadssystems normala funktionsmekanismer.

I vilken utsträckning denna form för påverkan faktiskt leder till att konsumenternas behov och önskemål blir tillgodosedda blir bl. a. be- roende av hur väl informerade konsumenterna är. Av betydelse är också hur väl överlagda deras inköpsbeslut är och i vilken utsträckning före- tagen är lyhörda för och villiga att anpassa sig till de signaler konsumen- terna ger genom sina inköp. För att en styrning via konkurrens och marknadsmekanismer skall fungera väl är det bl. a. viktigt att ett tillräck- ligt antal konsumenter är väl informerade och fattar väl genomtänkta inköpsbeslut. Det blir därigenom lönsamt för företagen att satsa på produkter som väl svarar mot konsumenternas faktiska behov.

En andra form för konsumentinflytande innebär att enskilda konsu- menter, konsumentrepresentanter eller grupper av konsumenter influe- rar företagens marknadsförutsättningar inte bara genom sina egna in- köpsbeslut. Opinionsledare, skribenter och debattörer i konsumentfrå- gor, lärare, samhällelig konsumentupplysning och allmän upplysnings- verksamhet inom kost- och hälsoområdet är exempel på ett sådant infly- tande som utgår från konsumenters intresse.

En tredje form för konsumentinflytande inom livsmedelssystemet in- nebär en mer direkt medverkan för konsumenter eller konsumentrepre- sentanter i beslutsprocesserna i företagen. Inom de konsumentkoopera- tiva företagen kan en sådan medverkan sägas följa av det sätt på vilket organisationerna som helhet är uppbyggda. Konsumenterna, medlem- marna, har ett inflytande genom stämmor, styrelse, butiksråd etc. Samråd med och ingripanden från konsumentverket och andra sam- hällsorgan möjliggör också ett konsumentinflytande liksom att företa- gen bl. a. i sitt produktutvecklingsarbete och vid sina sortimentsbeslut kan påverkas av nämnda allmänna opinionsbildning i konsumentfrågor i samhället. Medverkan i konsumentpaneler och synpunkter som lämnas i samband med marknadsundersökningar kan också ge konsumenterna

ett visst inflytande. Hänvisningar på förpackningar leder också till att konsumenten själv tar kontakt med producenter och framför olika typer av synpunkter på deras produkter.

Sedan början av 1970-talet har prisregleringslagen (1956z236) varit i tillämpning. Under långa perioder har därvid för olika delar av näringslivet olika delar av lagen gällt. Således har under vissa perio- der och för vissa varor rått prisstopp, under andra perioder högst-priser eller skyldighet att i förväg anmäla prishöjningar. Med dessa åtgärder har varit förknippad en omfattande överläggningsverksamhet. De före— tag som vid prisstopp eller högstprisreglering har önskat höja sina priser har haft att söka dispens hos SPK. SPK:s beslut i dispensfrågorna har i regel föregåtts av överläggningar med de berörda företagen eller deras företrädare. Likaså har, när anmälningsskyldighet för prishöjningar gällt, en anmälan till SPK om en planerad prishöjning i vissa fall föran— lett SPK att inleda förhandlingar med företaget i fråga. Syftet med dessa förhandlingar har varit att begränsa prishöjningarna.

Konsumentdelegationen har i sitt yttrande pekat på att det under perioder av allmän prisreglering pågår en omfattande överläggnings— verksamhet mellan SPK samt industrin och handeln. Denna verksamhet, som ofta avser avsevärt större totalbelopp än de som omfattas av jord- bruksprisöverläggningarna, äger rum utan institutionaliserat konsument- inflytande. En fråga som bör övervägas är om, och i så fall hur, konsu- mentinflytandet kan förstärkas i tider då prisbildningen inte är fri.

7.5. Informationsfrågan

Enligt direktiven skall kommittén överväga möjligheterna att förbättra insynen ijordbruksprisregleringen. Denna insyn torde för allmänhetens del främst ta sig uttryck i form av information om jordbruksprisregle- ringens syften och innehåll.

Information om jordbruksprisregleringen ges f. n. främst genom jord- bruksnämndens tidskrift Jordbruksekonomiska Meddelanden (JEM). Den finansieras till viss del av prenumerationsavgifter. Vidare finns visst broschyrmaterial utgivet av dåvarande statens lantbruksinformation. Detta organ upphörde emellertid 1983. Information inom prisreglering- ens ram ges vidare genom regleringsföreningarna och Svensk Matpota- tiskontroll (SMAK). Denna information tar emellertid främst sikte på avsättningen av olika livsmedel. Viss ytterligare informationsverksam- het bekostas av medel inom jordbruksprisregleringen genom anslagen till upplysningsverksamhet och utvecklingsarbete samt djurhälsokon- troll m. m.

Frågan om bättre insyn ijordbruksprisregleringen har tidigare tagits upp dels av riksdagens revisorer i deras förslag till 1979/80 års riksmöte, dels i en motion till 1981/82 års riksmöte. Motionen innnehöll i första hand förslag om mera enhetliga årsredovisningar från regleringsföre— ningarna. Motionärerna ansåg vidare att en mera lättillgänglig redovis- ning av jordbruksprisregleringens innehåll borde komma till stånd.

Jordbruksutskottet framhöll med anledning av motionen att åtgärder vidtagits för att göra regleringsföreningarnas årsredovisningar mera en- hetliga. Utskottet påpekade vidare attjordbruksnämnden på regeringens uppdrag ger ut tidskriften JEM, som innehåller information av det slag som motionärerna önskat. Utskottet ansåg mot denna bakgrund att motionen inte påkallade någon ytterligare åtgärd. Riksdagen biföll ut- skottets hemställan. I ett särskilt yttrande till utskottets betänkande pekade två ledamöter på behovet av en information som går längre än den information som förmedlas i JEM. I avvaktan på resultatet av de åtgärder som vidtagits ansåg sig ledamöterna dock inte vilja påyrka något särskilt uttalande från riksdagen.

Behovet av information om jordbruksprisregleringen skiljer sig mel— lan olika målgrupper. En bredare allmänhet torde t. ex. inte ägna något större intresse åt prisregleringens innehåll och verkningssätt. Däremot torde denna målgrupp ha intresse av en översiktlig bild av prisbildning- en i fråga om livsmedel. En mera begränsad grupp speciellt intresserade personer har sannolikt behov av en mera utförlig information om pris- regleringen. Denna grupp består sannolikt av dels jordbrukare, dels personer vilkas intressen mera är inriktade mot konsumentsidan.

De beskrivna behoven av information om prisregleringen kan tillgo- doses på flera vägar. En sådan väg är massmedia, som torde få möta den bredare allmänhetens informationsbehov. En annan väg är de fackliga organisationernas verksamhet.

Även om information om prisregleringen till de mera engagerade grupperna inom jordbrukare- resp. konsumentkollektivet i första hand får sägas vara en facklig fråga för resp. grupp kan konstateras att i varje fall konsumenterna saknar något organ som tar på sig rollen att förmedla den information som behövs. För konsumentsidans del torde det därmed få ankomma på staten att ge denna information.

I fråga om denna information uppkommer finansieringsfrågor. Det kan då konstateras att statens jordbruksnämnd disponerar vissa medel för dels JEM, dels informationsverksamhet i övrigt. Någon nämnvärd ökning av dessa medel torde med hänsyn till det statsfinansiella läget f. n. inte kunna påräknas. Frågan är då om den nuvarande informatio- nen är tillräcklig eller om den behöver ökas eller ändras och hur finan- sieringen skall ske.

7.6. Överväganden och förslag

Ett mål för jordbruks— och livsmedelspolitiken är att konsumenterna skall ha tillgång till livsmedel av god kvalité till rimliga priser. Både kvalitets- och prisfrågan är därmed av central betydelse för livsmedels- politiken.

Den främsta garantin för en fortsatt hög och förbättrad livsmedelskva- lite' är enligt kommitténs mening ett gott kvalitetsmedvetande hos såväl konsumenter som dem som är verksamma i livsmedelskedjans olika led. Det kan vidare konstateras att ett omfattande kvalitetsarbete bedrivs av såväl myndigheterna genom bl. a. livsmedelslagstiftningen och prisreg-

leringen som företagare och arbetstagare inom näringslivet. Kvalitetsar- betet bedrivs därvid inom såväl primärproduktionen, livsmedelsindu- strin och handeln som storhushållen. Denna strävan mot förbättrad livsmedelskvalité bör enligt kommitténs uppfattning starkt understöd- jas. Trots det allmänt sett goda läget i fråga om svenska livsmedels kvalité finns givetvis utrymme för förbättringar inom åtskilliga områ- den. Kommittén vill peka på de möjligheter som finns att i ökad omfatt- ning använda kvalitetsbetalning inom prisregleringen. Dessa möjlighe- ter bör tas tillvara. En gemensam satsning för förhöjd svensk livsmedels- kvalité anser kommittén vara angelägen.

Kommittén vill i sammanhanget peka på de risker för kvalitetsarbetet som vissa utslag av marknadsföringen medför. Det gäller här framför allt den inriktning av intresset som skett mot varornas pris. Denna inriktning har i alltför begränsad utsträckning haft någon motvikt—i ett intresse för varornas kvalité. Vissa risker för livsmedelskvalitén har också enligt kommitténs mening uppstått genom de strukturförändringar som skett i livsmedelskedjan mot ökad storskalighet. Kommittén vill också under- stryka att man så långt möjligt vidtar åtgärder som minskar användning- en av kemikalier i hela livsmedelskedjan.

Frågan om livsmedlens kvalité är således av allra största betydelse. Samtidigt innehåller den åtskilliga aspekter av vilka flera är mycket komplicerade vilket bl. a. kommit fram i den aktuella debatten. Kom- mittén anser därför att hela denna fråga som är och varit föremål för flera olika utredningar, bl. a. livsmedelskontrollutredningen, kemikom- missionen, utredningen om användning av kemiska medel ijord- och skogsbruket, liksom undersökningar av andra organ och institutioner — bör knytas samman i hela dess vidd och nu göras till föremål för en samlad utvärdering.

I fråga om nuvarande former för konsumentinflytandet inom jord- bruks- och fiskprisregleringen anser kommittén dessa i stort sett till- fredsställande. Någon större kritik har inte heller riktats mot dem. Kom- mittén anser det angeläget att konsumentintresset fortsättningsvis ges ett betydande inflytande såväl vid överläggningarna som i övrigt inom prisregleringen. Instruktionen för jordbruksnämnden bör ändras så att den bättre avspeglar rådande praxis beträffande delegationens roll vid överläggningarna. Vad gäller konsumentdelegationens sammansättning anser kommittén mot bakgrund av de förslag om kostförändringar som kommittén redovisar i kap. 8 att delegationen bör förstärkas med nä- ringsfysiologisk expertis. Kommittén anser att företrädare för industri och handel även fortsättningsvis kan ingå i delegationen. Det är då önskvärt att sådana personer utses att intressekonflikter kan undvikas. Konsumentdelegationen har föreslagit att dess personella resurser för- stärks framöver. Enligt kommitténs mening är det angeläget att delega— tionen ges sådana resurser att den kan fylla sin roll som en med Lant- brukarnas förhandlingsdelegation jämställd part.

Utanför det prisreglerande området är prisbildningen i princip fri. Ett utökat konsumentinflytande för att bättre kunna följa upp avvägning mellan pris och kvalité på livsmedlen måste eftersträvas i livsmedelsked- jans olika led. Att finna mera fasta former för ett sådant inflytande är

angeläget. Dessa frågor kan tas upp inom ramen för den pågående konsumentpolitiska utredningen. Om så icke sker bör frågan om ökat konsumentinflytande tas upp i annan ordning.

Ett stort informationsbehov finns för hela livsmedelssektorn och inte minst rörande jordbruksprisregleringen. En avsevärt förbättrad infor- mation kräver emellertid att särskilda resurser avsätts för ändamålet. Om så inte blir fallet måste berörda myndigheter ges i uppdrag att inom ramen för sina resurser svara för informationen och så långt som möjligt samverka.

8. Kost- och hälsofrågor

8.1. Direktiven m. m.

Som framhålls i livsmedelskommitténs direktiv har uppmärksamheten alltmer riktats mot den roll som födan har för hälsan. Konsumenterna bör därför enligt direktiven ha tillgång till från närings- och hälsosyn- punkter tillfredsställande livsmedel till rimliga priser, men de bör också ha valmöjlighet mellan olika livsmedel. Enligt kommitténs direktiv är vidare en faktor av betydelse för ett vidgat livsmedelspolitiskt perspektiv den ökade medvetenheten om betydelsen av att konsumenterna får tillgång till livsmedel som främjar folkhälsan. .

Kost- och hälsofrågorna har behandlats av en särskild expertgrupp inom kommittén. Gruppen har redovisat sina synpunkter och förslag i en särskild rapport '. Redovisningen i det följande bygger i första hand på expertgruppens analyser.

Kost- och hälsofrågor som sådana har endast mer sekundärt beaktats i tidigare jordbrukspolitiska beslut trots att näringsforskare vid uppre- pade tillfällen lagt fram förslag härom. Arbetet i 1942 årsjordbrukskom- mitte' präglades av kristidens knapphet. Det gällde att få fram tillräckligt med livsmedel för att trygga försörjningen. Kommittén lät utföra beräk- ningar för en konsumtion som från näringsfysiologisk synpunkt ansågs vara tillfredsställande. Man tog därvid hänsyn till vad som då var känt om behoven av livsviktiga näringsämnen. Dessa beräkningar påverkade målsättningarna i fråga om produktionens omfattning i 1947 års jord- brukspolitiska beslut.

Inför 1967 års jordbrukspolitiska beslut inhämtade man synpunkter från näringsfysiologiska experter. Dessa framlade en rad synpunkter och önskemål. De varnade bl. a. för den ökande näringsmässiga obalansen i konsumtionen. Propositionen innehöll dock inte något i fråga om kost och hälsa eller andra näringsfysiologiska synpunkter bortsett från hän- visning till att det råder stor livsmedelsbrist i många u-länder. Vidare konstaterades att det är påfrestningarna på ransoneringssystemet som, mera än näringsfysiologiska krav, avgör vilka förändringar som kan genomföras under en avspärrning.

Inför 1977 års jordbrukspolitiska beslut uttalades krav från närings- forskarna på förändringar av såväl konsumtion som produktion av livsmedel i Sverige för att få en näringsmässigt bättre kost. Kraven då var i stort sett de som fortfarande är aktuella, nämligen minskad konsumtion

1 1983 års livsmedels- kommitté. Rapport från expertgruppen för kost- och hälsofrågor (Ds Jo l984z9).

' Världshälsoorganisa- _ tionen

av fett och socker och ökad konsumtion av frukt och grönsaker, potatis, bröd, fettfattiga mejeriprodukter samt tisk.

Utredningen inför 1977 års jordbrukspolitiska beslut anförde att på- verkan på kostvanorna främst var en fråga om upplysning och informa- tion. Det anfördes att de dåvarande livsmedelssubventionerna inte var helt riktigt avvägda om deras syfte var att påverka konsumtionsvanorna i en från näringssynpunkt önskvärd riktning. Det var dock svårt, ansåg utredningen, att använda subventionerna som styrinstrument i detta avseende, eftersom jordbruksprisregleringen inte omfattar alla livsme— del. Statsmakterna uttalade sedan att upplysning bör vara huvudmedlet i strävandena att förbättra kostvanorna.

8.2. Nutritionspolitik i andra länder

FAO och WHOl ägnar näringsfrågorna stort intresse alltsedan livsme- delskonferensen i Rom 1974. Man anser att kostfrågorna är vår tids största hälsoproblem i såväl u-länder som i-länder och rekommenderar därför alla länder att i interdepartementala organ fastställa en nationell livsmedelspolitik som främjar folkhälsan. I en rad industriländer, med förhållanden som liknar dem i Sverige, har man påbörjat eller är i färd med att skapa en sådan nutritionspolitik. Genomgående förordas en minskad konsumtion av fett och socker, i vissa fall även av salt. En ökad andel av fleromättade fettsyrori fettet förordas i flera länder liksom ökat intag av stärkelse och kostfiberrika livsmedel. Inskränkningar i mark- nadsföring och konsumtion av sötsaker, alkohol och tobak förordas i flera länder. Genomgående pekar man på behovet av grundläggande utbildning i kost- och näringsfrågor till alla människor och på behovet av fortlöpan— de information om livsmedlen och deras rätta användning. Vissa yrkes- grupper är särskilt betydelsefulla i sammanhanget, bl. a. lärare, vårdper— sonal och de som på olika sätt arbetar med livsmedel. Subventioner eller avgifter som direkta styrmedel för konsumtionen diskuteras i många fall men används förhållandevis sparsamt.

8.3. Sambandet mellan kost och hälsa

8.3.1. Behov och konsumtion

Flertalet människor i dagens samhälle har genom mekanisering och ändrade livsformer ett fysiskt sett lättare och därmed mindre energikrä- vande arbete än tidigare. Problemet är att vårt behov av livsviktiga näringsämnen, som protein, vitaminer och mineralämnen, är oberoende av om vi har tungt eller lätt arbete. I äldre tider när man hade tungt arbete behövde man mycket energi. Klarade man energiförsörjningen fick man i praktiken också alla de näringsämnen man behövde, särskilt med de livsmedel som då dominerade kosthållet. Nu har vi ett mindre energibe- hov och om vi då inte sätter samman kosten på ett bra sätt kan vi riskera

brist på viktiga näringsämnen — eller ett för stort energiintag. Ju mindre vi äter desto viktigare är det vad vi äter. Den hunger vi känner är efter energi, inte efter specifika näringsämnen. Vi kan således inte lita på att vi instinktivt väljer en kost som motsvarar våra behov.

Med de många möjligheter att välja livsmedel som står dagens konsu- ment till buds spelar kunskaperna en stor roll när det gäller att sätta samman en bra kost. Med bristande kunskaper är det lätt att välja en fett- och sockerrik kost. Den blir inte bara onödigt energität (mycket energi per gram vara). Den kan också ha andra icke önskvärda effekter.

Under 1900-talet har vår konsumtion ändrats i väsentliga avseenden och på ett sätt som delvis går emot vad som enligt näringsexpertis är önskvärt med hänsyn till den nämnda utvecklingen i samhället (fig. 8.1). Vår användning av de tidigare dominerande baslivsmedlen bröd och andra spannmålsprodukter, potatis och rotfrukter har minskat påtagligt. Deras plats i konsumtionen har till stor del ersatts genom ökad konsum— tion av socker- och fettrika produkter, som är energitäta, samt i någon mån av kött. Detta har haft konsekvenser för vårt intag av näringsäm- nen. Vi behöver enligt expertisen en mera näringstät kost, dvs. mat som ger mycket näringsämnen per energienhet.

Fig. 8.1. Fördelning av energigivande näringsämnen 1880-1980

100 % 100 % Stärkelse 50 % 50 % 1880 1900 1920 1940 1960 1980

Andelen energi från protein av det totala energiintaget har inte ändrats utan ligger mellan 12 och 15 E% (energiprocent). Andelen animaliskt protein har ökat och utgör i dag ca två tredjedelar av hela proteinintaget. Det bör dock noteras att den andelen alltid varit stor i den nordiska kosttraditionen. ,

Fettets andel av energin har ökat högst betydligt. Vid seklets början låg den vid ca 20 E%. Det senaste decenniet har den legat vid 40 E%.

Kolhydraternas andel har minskat kraftigt. De svarar nu för knappt hälften av energin. Det har även skett förskjutningar inom kolhydrat- gruppen. Vid seklets början var konsumtionen av stärkelse i form av bröd och andra spannmålsprodukter, potatis samt rotfrukter dubbelt så

Fig. 8.2. Dädsfallens proportionella fördelning på större dödsorsaksgrupper inom varjefemårs åldersklass 1974-1978

Kvinnor % Dödstal Årligt antal Ålder 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100 per100000 dödsfall 85—89 mm m_s 15073 6069 80—84 8832 7720 75—79 4981 . 7091 70—74 2669 5136 65—69 1486 3433 60—64 880 2158 55—59 558 1424 50—54 376 958 45—49 5 -xxxxxxx 243 563 _ ___- 40—44 :: S_x163 388 __ ___- 35—39 :: __WXXXXN 100 240 ___ KNX-- 30—34 :: :" ___xxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxx 67 205 , ___-— 25—29 : _xx xxxxxxx_ 49 153 20—24 . _xxxx Xxxxxx 43 120 __> ___ 15—19-s-m_xxx*&xxxxxxxxxxxxxxxxxt 41 106 ____ Å— 10—14 få m—_=xx_ NXXXXX T&— 20 57 _ 1—4 - —xxxx 34 72 Totalt 966 39927

%0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100

hög som den är i dag. Andelen sockeri kolhydraterna ökade under seklets tidigare del. Den aktuella andelen är omtvistad då svinnets omfattning är oklar.

Det är dock sannolikt att socker nu svarar för 15-18 % av det totala energiintaget. Vid seklets början var dess andel betydligt lägre. Allt detta tillsammans innebär att vi nu har en kost som är mera energität och mindre näringstät. Detta kan ta sig uttryck i såväl överkonsumtion av energi som underkonsumtion av viktiga näringsämnen.

8.3.2. Sjukdomspanoramat

Obalansen mellan å ena sidan behov av energi och näringsämnen och å andra sidan konsumtionen utgör grunden för olika besvär och sjukdo- mar som enligt expertgruppen dominerar Sjukdomspanoramat i dagens samhälle. I det följande återges expertgruppens syn på denna fråga, se även fig. 8.2.

Män - % Dödstal Årligt antal Ålder o 10 20 30 40 50 60 70 80 90100 per100 000 dödsfall 85—89 WW m-x 19500 4490 80—84 12585 7004 75—79 7936 8208 70—74 4830 7556 65—69 . 2963 6172 60—64 » 1784 4176 55—59 . 5-_XxXXXXX 1099 2749 ___ 50—54 :3:?:-: _XXXXXXXXX 700 1770 ___— 45—49 _Yä m_xxxx XXxXXXXXXX 439 1013 ä--_--___ 40—44 $m_xXXXXXXXXXXXXXXXXXXxXXXXXX 293 656 ___—___?— 35—39 & ”__-xxx xxxxxxxxxxx xxxxxxxxx 187 476 ___- ___-__ 30—34 E_å &_:xXxXXXXXXXX XXXXXÄXXXXXÅXXXW 137 447 25—29 !? _m-Sxxxxx XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXxXX XXX 116 382 _XXX_X-__- 20—24 E_å B-XXXXXXX :XXXXXXXÅXXX W 113 327 15—19 FE u:-_xxxx_-x"xxx XXX—XXXXXXXX XxXXXXXXXXX 82 225 10—14_:xxxx_xxxxXxxxxäxxsxlxx-x 29 88 5—9 ___—xxx wax 32 95 1__4 : m"—__xxxxxxx XXXXXXxXX 46 102 _- . 1191 43679 %0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100 Ischemisk _ WHjärnans kärl- %Restgrupp av hjärt— hjärtsjukdom sjukdomar _ kärlsjukdom Respirations- Tumörer Restgrupp av sOlyckslall . sjukdomar . D sjukdomar Xoch våld De vanligaste dödsorsakerna i Sverige år 1981 var följande, uttryckta i procent. män kvinnor sjukdomar i hjärta och kärl 5l,7 50,3 elakartade tumörer 20,4 21,5 sjukdomar i andningsorganen 6,1 5,9 skador inkl. självmord 6,7 4,3 alla övriga orsaker tillsammans l5,l 18,0

1 högre åldersgrupper är hjärt-kärlsjukdomar den vanligaste dödsor- saken, för männen redan från 45-årsåldern. I alla industriländer har man noterat en nedgång i frekvensen hjärnblödning. Detta kan till stor del tillskrivas tidig upptäckt av högt blodtryck och den allmänna använd- ningen av blodtryckssänkande medel.

Hjärt- och kärlsjukdomar ärjämte yttre skador och psykiska besvär ofta alkoholbetingade de vanligaste orsakerna till sluten vård vid våra sjukhus. Enbart den första gruppen tar i anspråk 30 % av vårddagarna. Akut hjärtinfarkt är vanligast bland män i åldrarna 45-74 år. Därefter blir cirkulationsstörningar i hjärnan vanligare. Hos drabbade kvinnor är dessa senare störningar vanligare än hjärtinfarkt även i yngre åldrar. Bland kvinnorna dominerar elakartade tumörer under hela perioden mellan 15 och 65 års ålder. Bland män i yngre åldrar dominerar skador

inkl. självmord som dödsorsak. Det bör noteras att infektioner, som tidigare var en framträdande dödsorsak, numera ryms inom gruppen ”alla övriga orsaker tillsammans”.

Som orsak till förtidspensionering kommer i första hand sjukdomar i rörelseorganen och därefter sjukdomar i cirkulationsorganen, psykiska besvär och skador.

Överkonsumtion av energi — oberoende av från vilket näringsämne energin kommer — leder till fetma. Den ökar i sin tur risken för kom- plikationer av olika slag. Även om mekanismerna inte i detalj är kända är det väl belagt att risken för åderförkalkning, högt blodtryck, gallsten, åldersdiabetes, ledsjukdomar, olycksfall och psykisk ohälsa ökar vid fetma.

Överkonsumtion av mättatfelrleder i många fall till höga blodfetthal- ter, åderförkalkning och infarkt. Indirekt kan det också påverka blod— trycket. Ett stort totalt fettintag anses också bidra till utvecklingen av vissa former av cancer.

Sockerkonsumrionen har klart samband med tandsjukdomarna karies och parodontit (tandlossning). Det betydelsefulla för bakteriernas an- grepp på tänderna är hur ofta man äter socker. I praktiken finns det ett samband mellan denna frekvens och mängden socker som man konsu- merar.

Stor konsumtion av salt kan hos många människor vara en faktor som ökar risken för högt blodtryck, som är en folksjukdom i dagens samhälle.

Underkonsumtion genom för liten mängd mat eller genom för låg näringstäthet hos maten tar sig olika uttryck. Brist på energi och protein leder till avmagring. Det är det stora u—landsproblemet men förekommer också hos oss. På senare tid har den s. k. institutionssvälten uppmärk- sammats. Den beror bl. a. på olämplig arbetsordning som medför att måltiderna trängs ihop på alltför kort tid under dagen så att patienterna inte hinner bli hungriga mellan målen och därför äter för litet. Det finns också människor som så feltolkar kostrekommendationerna att de själva och framför allt deras småbarn faktiskt utsätts för undernäring.

För litet intag av järn leder till blodbrist, som varit ett stort problem hos kvinnor i fertil ålder. Läget är nu klart bättre, bl. a. genom järnbe- rikningen av mjöl men kräver fortsatt uppmärksamhet.

För litet intag av kalcium och/eller D-vitamin misstänks vara faktorer bakom benskörhet, som drabbar framför allt äldre. Lårbensbrott är ett vanligt problem. Vård av patienter med lårbensbrott svarar för en av de största posterna i sjukvårdskostnaderna idag.

Mineralämnen och vitaminer är nödvändiga att tillföra med födan. Dessa ämnen har upptäckts genom de symptom som brist på dem har gett upphov till. Bristsymptomen är ibland specifika; t. ex. ger jodbrist struma. ] andra fall resulterar en otillräcklig tillförsel i ospecifika symp- tom som trötthet eller ökad mottaglighet för infektioner. Man känner rätt väl de mängder av olika ämnen som behöver tillföras för att man inte skall riskera några bristsymptom. Det kan emellertid vara svårt att fastställa de optimala mängder som behövs för att vi skall fungera som bäst. Man måste därför försäkra sig om en allsidigt sammansatt kost som ger bästa näringstrygghet. För många grupper i vårt samhälle är situatio- nen i detta avseende ännu inte tillfredsställande.

Kostfiber är en fraktion av växtdelar som inte smälts i magsäck- tunntarm. Fiber har betydelse för att ge volym åt maten, vilket bl. a. gör det lättare för matsmältningsapparaten att transportera tarminnehållet. För litet fiber i maten medför lätt förstoppning, vilket också är en "folksjukdom”. Den ökade packningen i grovtarmen kan också ge ut- buktningar på tarmväggen, divertiklar. Förstoppning misstänks också öka risken för grovtarmscancer.

8.4. Närings- och kostrekommendationer

Den enskilda individens exakta behov av energi och näring i en viss situation kan endast fastställas genom omfattande, långvariga kontroll- försök. Det finns en betydande variation mellan olika individer. Genom att ställa samman data från många individer och grupper av människor har man emellertid kunnat få fram rekommendationer om önskvärt dagligt intag av energi och näringsämnen för män och kvinnor i olika åldersgrupper. I sådana näringsrekommendationer lägger man in säker- hetsmarginaler så att de skall gälla för huvudparten av befolkningen, t. ex. för 95 % av individerna.

Det bör observeras att om en individ eller en grupp har ett intag som är något lägre än det rekommenderade betyder detta inte automatiskt att vederbörande lider brist.

Näringsrekommendationer har två principiellt skilda användnings- områden. När man planerar en kost beräknar man näringsinnehållet i den och justerar sammansättningen så att den överensstämmer med rekommendationerna. Man kan då vara säker på att majoriteten av konsumenterna får vad de behöver. Vid värdering av en kost jämför man dess näringsinnehåll med rekommendationerna. Är intaget enligt kost- undersökningen under de rekommenderade nivåerna kan man befara att vissa konsumenter visar brist i ett eller flera avseenden.

Kostrekommendationer är avsedda för praktiskt bruk. De beaktar kosten i dess helhet och ger konkreta rekommendationer om kostens sammansättning och om val av livsmedel.

I den s. k. MBK-rapporten, utgiven 1971 (reviderad 1975 och 1978) av socialstyrelsens medicinska expertgrupp för kost och motion och som f. n. är föremål för översyn, ingår rekommendationer av båda slagen. I viss utsträckning kan närings- och kostrekommendationer kombineras. Så har skett i de aktuella svenska näringsrekommendationerna, utgivna av livsmedelsverket 1981. De innehåller även vissa kostrekommendatio- ner.

8.5. Önskvärda förändringar i konsumtionen

Med utgångspunkt från Sjukdomspanoramat och statistiken över döds- orsaker i vårt land är vissa förändringar i konsumtionen angelägna. Kommitténs expertgrupp för kost- och hälsofrågor har i sin rapport angett önskvärda förändringar i konsumtionen fram till år 2000. Ett etappmål har angetts för år 1990.

8.5.1. Energiintaget

Energiintaget bör anpassas till energibehovet. Denna målsättning miss- uppfattas ibland som en allmän rekommendation att minska energiinta- get. Endast för den överviktige är en minskning nödvändig. Det är i många fall önskvärt med ökad fysisk aktivitet. En sådan medför ett ökat energibehov, vilket gör det möjligt att nå energibalans med en större konsumtion och bättre näringsbalans.

8.5.2. Proteinkonsumtionen

Proteinintaget bör vara oförändrat inom 10-15 E%. De konkreta änd- ringar i konsumtionsmönstret som expertgruppen föreslår i det följande leder till en viss ökning av ptoteinkonsumtionen, främst av vegetabiliskt protein. Ökningen ligger dock helt inom lämpliga gränser.

8.5.3. Fettkonsumtionen

Fettintaget bör minskas med en mängd motsvarande 5E% till år 1990 och därefter en fortsatt minskning så att fettet år 2000 svarar för ca 30 % av energiintaget. Det är viktigast att minska intaget av mättat fett. En viss reell ökning av detjleromättadefettet på bekostnad av det mättade fettet är önskvärd. Hur långt en sådan ändring kan drivas är beroende av de tekniska förutsättningarna i livsmedelsproduktionen och tillgången på linolsyrerika oljor.

Det genomsnittliga intaget av kolesterol ligger på en acceptabel nivå. De som står under behandling för höga blodfetthalter måste dock mins- ka sitt kolesterolintag.

Beräknat på en genomsnittlig ”konsumtion” av l2,l MJ (2 900 kcal) per person och dag betyder detta en minskning med ca 15 g per person och dag. Denna minskning måste fördelas på de livsmedelsgrupper i kostcirkeln som svarar för huvudparten av kostens fettinnehåll. En likformig minskning över dessa grupper är dock inte möjlig.

Fettintaget från kött-,jisk- och ägg-gruppen bör minskas med 2 g per person och dag.

Nuvarande konsumtion av kött och ägg bör kunna bibehållas. Fett- halten i kött och fläsk bör inte sänkas ytterligare, då en alltför låg fetthalt lätt blir negativ för den smakmässiga kvalitén. Minskningen av fettinta- get från denna grupp bör därför främst åstadkommas genom att fetthal- ten i charkuterivaror och köttfärs med mera än genomsnittlig fetthalt reduceras så mycket som är tekniskt och kvalitetsmässigt möjligt.

Överskottsfett från slakterierna bör enligt expertgruppen kunna ersät- ta viss mängd importerat fett i margarintillverkningen eller användas för tekniska ändamål.

Intaget av fett från mjölk och ost bör minskas med 4 g per person och dag.

Detta förutsätter en förskjutning av mjölkkonsumtionen från f. n. två tredjedelar standardmjölk och en tredjedel lättmjölk till en tredjedel standardmjölk, en tredjedel mjölk med 1% fetthalt och en tredjedel

lättmjölk samt motsvarande fördelning för filprodukterna. En förskjut- ning i ostkonsumtionen mot större andel magra ostar förordas också. Expertgruppen utgår också från att den totala konsumtionen av mjölk därvid inte påverkas.

Expertgruppen föreslår en ökad prisdifferentiering med en successiv höjning av priset på standardmjölk och en sänkning av priset på de magrare mjölktyperna. Denna bör avvägas och successivt anpassas så att den innebär oförändrade inkomster för producenter och handel samt också en i genomsnitt oförändrad kostnad för konsumenterna. En lik- nande prisförskjutning för ost med olika fetthalt förordas också.

Fettintaget från matfett inkl. smör och bagerifett bör minska med 9 g per person och dag. Tre vägar kan härvid utnyttjas samtidigt. D 10% minskning i användning av matfett såväl på smörgås som i matlagning. El En ändring av fetthalten i vanligt matfett från nuvarande standard med 80 % till 75 % fett. B En ökad användning av minarin. Det utgör f.n. 7,5 % av totala mängden matfett, vilket bör öka till 20 %.

Viss ökning av mängden fleromättat fett i margarin och ökad konsum- tion därav i stället för rent smör bör eftersträvas.

Gruppen har redovisat vissa vägar att ta tillvara det mjölkfett som friställs genom ökad förbrukning av magra mjölk- och osttyper. Den främsta vägen är enligt gruppens mening att använda det friställda mjölkfettet vid margarintillverkning i stället för kokosfett och hydroge- nerad sojaolja.

Målsättningen innebär att 1982 års medelkonsumtion om 36 g 80-pro- centigt margarin och 3 g 40-procentigt minarin (totalt 30 g fett) är 1990 har ändrats till 26 g 75-procentigt margarin och 6 g minarin (totalt 22 g fett inkl. 5 g smörfett). Smör bör ha minskat från 10 g till 9 g per person och dag. Även smöret bör då hålla 75 % fetthalt.

8.5.4. Konsumtionen av raffinerade sockerarter

Konsumtionen av raffinerade sockerarter motsvarar enligt tillgänglig statistik ca 16 E%. Enligt uppgifter som Sockerbolaget lämnat motsvarar sockerkonsumtionen endast omkring 10 E%. Mot denna bakgrund är det viktigt att få fram säkra uppgifter om den faktiska konsumtionen av de raffinerade sockerarterna. Expertgruppen är dock av den uppfattningen att konsumtionen f. n. överstiger 13 E%. Intaget av raffinerade sockerar- ter bör minskas fram till år 1990 med en mängd som motsvarar 3 E%, vilket motsvarar ca 20g per person och dag. Därefter krävs säkrare konsumtionsdata som underlag för rekommendationer om fortsatta för- ändringar. Dessa bör leda till att konsumtionen år 2000 svarar för högst 10 % av det totala energiintaget.

Sänkningen av sockerkonsumtionen bör i första hand fördelas på produktgrupper som hushållssocker, söta läskedrycker, choklad och konfektyrer samt konditorivaror. Det kan ske dels genom minskad kon- sumtion av produkterna, dels genom sänkt sockerhalt i dem.

Det bör observeras att socker i vissa produkter fungerar som konser- veringsmedel genom att binda vatten. I sådana fall bör man väga för- och nackdelar med sockerandvändning resp. användning av konserverings- medel eller kyla.

Åtgärder som påverkar konsumentpriset på socker och sockerrika produkter bör enligt expertgruppen övervägas. Erfarenheter från Norge visar en klart minskad sockerförbrukning under en period med högt sockerpris.

8.5.5. Stärkelsekonsumtionen

Stärkelsekonsumtionen bör enligt expertgruppen ökas för att ersätta den minskning i energiintaget som sker genom minskat intag av fett och raffinerade sockerarter, sålunda motsvarande 8 E% eller ca 60 g per person och dag fram till 1990. Därefter bör en fortsatt ökning ske så att stärkelseintaget år 2000 svarar för 45-50 E%.

En ökning av Stärkelsekonsumtionen kan främst ske genom ökad konsumtion av spannmålsprodukter, potatis och rotfrukter. Proportio- nerna mellan produktslagen kan variera. Förslagsvis kan man lägga 40 g på bröd och andra spannmålsprodukter samt 20 g på potatis och rotfruk- ter. Detta motsvarar en ökad konsumtion på ca 50 g mjöl eller 75 g mjukt matbröd, dvs. två å tre skivor mjukt bröd per dag eller motsvarande mängd hårt bröd. Ökningen bör helst ske i form av produkter med hög utmalningsgrad. Grynprodukter, ris m. in. kan svara för en del av denna ökade stärkelsekonsumtion.

Även om man ökar konsumtionen av bröd och andra spannmålspro- dukter enligt ovan, dvs. med ca 35 % av dagens konsumtion, skulle detta ändå inte föra oss upp till den nivå vi hade vid tiden för andra världs- kriget. Det bör dock noteras att mjölförbrukningen ökat sedan 1968 med ca 30 % vid i stort sett oförändrat inköp av bröd.

Produktutvecklingen bör inriktas på att ge konsumenterna god till- gång till bröd vars färskhet och andra kvalitetsegenskaper svarar mot kraven och som tilltalar smaken.

Expertgruppen anger att bröd vid en internationell jämförelse synes vara dyrare i Sverige än i många andra länder. Enligt gruppens mening är det därför angeläget med sänkta brödpriser så att konsumtionen kan ökas.

Om 20 g stärkelse konsumeras i form av potatis och rotfrukter motsva- rar detta en konsumtionsökning med ca 75-l00 g potatis plus 25-50 g rotfrukter per person och dag. Ökningen med 100 g potatis motsvarar ungefär 50 % av nuvarande ”konsumtion”. Den faktiska konsumtionen är sannolikt lägre då svinnet av potatis är stort. Ökningen blir därigenom än mer betydelsefull och förutsätter betydligt förbättrad kvalité på pota- tis.

8.5.6. Kostfiberkonsumtionen

Intaget av kostfiber bör ökas med 7-8 gper dag fram till 1990 och därefter med så mycket att kostfiberintaget år 2000 är 30-35 g per dag. Ökningen

bör ske både genom mer fiberrika spannmålsprodukter, t. ex. fullkorns- produkter, som har särskilt gynnsam effekt på grovtarmens funktion, och genom mer grönsaker inkl. ärter och bönor samt frukt och bär. Dessas fibrer har gynnsam effekt på blodfett och blodsockerreglering.

8.5.7. Saltkonsumtionen

Saltintaget bör minskas med ca I-nger dag fram till år 1990 och därefter med så mycket att saltintaget år 2000 genomsnittligt är högst 7-8 g per dag. Denna rekommendation syftar till att hejda en tendens till ökad saltkonsumtion dels genom att stimulera industrin till utveckling av produkter med lägre salthalt, vilket ökar valmöjligheterna för dem som riskerar eller redan har högt blodtryck, dels genom att avråda från onödig saltning i hushållen.

8.5.8. Alkohol

Alkohol är inte ett näringsämne i vanlig mening, trots att alkohol vid konsumtion ger mycket energi. Kalkyler säger att alkoholkonsumtionen i Sverige i genomsnitt svarar för ca 3 E%. Räknat på den vuxna befolk- ningen torde det motsvara ca 4,5 E%. Konsumtionen är mycket ojämnt fördelad. Många människor konsumerar ingen alkohol alls, andra grup- per torde ha ett intag motsvarande 10-15 E%.

Fysiologiskt sett kan alkohol i måttliga mängder stimulera aptiten och vara förenligt med sunda kostvanor. Hög alkoholkonsumtion leder där- emot till obalans i näringsintaget, livsmedelsvalet och måltidsordningen. Alkoholen bidrar då till utvecklingen av flera av de sjukdomar som har samband med kosten, t. ex. fetma, åderförkalkning, högt blodtryck och cancer. På grund av alkoholens specifika skadeverkningar är alkoholfrå- gorna sedan länge föremål för omfattande åtgärder från samhällets sida. Även från näringssynpunkt är det alltså angeläget att alkoholkonsumtio- nen begränsas så mycket som möjligt.

8.6. Olika vägar att påverka konsumtionen

För att påverka konsumtionen och åstadkomma hälsosammare kostva- nor måste många olika åtgärder sättas in. Dessa måste samverka i en bestämd riktning för att man skall nå resultat.

Flera av åtgärderna kan medföra kostnader. Expertgruppen framhål- ler dock att de på någon sikt ändå är lönsamma för samhället genom bättre hälsa hos många människor.

8.6.1. Prispolitik —- konsumentekonomi

Det föreligger, som framhållits bl. a. i 1977 års jordbrukspolitiska beslut, svårigheter att använda prispolitiken som styrmedel med utgångspunkt från näringssynpunkter beroende på att endast en del av livsmedlen ingår ijordbruksprisregleringen. Det torde dock vara möjligt att med en

målmedveten nutritionspolitik som bakgrund använda det prispolitiska instrumentet mera än hittills. I varje fall bör de prispolitiska åtgärder som vidtas inte motverka de nutritionspolitiska målsättningarna.

Det bör helst vara ekonomiskt tilltalande för konsumenten att handla näringsmässigt förnuftigt. Det betyder bl. a. att produkter som det är angeläget att öka konsumtionen av borde ha ett fördelaktigt pris i för- hållande till de energitäta, fett- och sockerrika produkter som vi bör minska på. En central fråga är då att fett och andra näringsämnen produceras tillsammans i flera viktiga livsmedel. Skall producenterna ta fram magra produktvarianter bör det enligt gruppen vara ekonomiskt intressant för dem att göra det. Detta dilemma kan knappast lösas utan att hänsyn tas härtill i prispolitiken.

Det är också angeläget att information m. m. till konsumenterna inte ensidigt fixeras vid priset på livsmedlen utan denna starkt framhåller betydelsen av goda näringsegenskaper hos produkterna.

8.6.2. Produktutveckling och kvalitetsarbete

Expertgruppen har i sin rapport givit en rad exempel på angelägen produktutveckling inom olika livsmedelsgrupper. Den har också disku- terat kvalitetsaspekter på livsmedelshanteringen. Gruppen framhåller att det är näringsmässigt viktigt att önskvärda livsmedel har bra hante- ringsegenskaper och en god ätkvalité. I livsmedelspolitiska samman- hang bör detta alltid beaktas liksom i satsningar inom forskning och utveckling.

8.6.3. Livsmedelslagstiftningen

Expertgruppen föreslår att livsmedelsverkets möjligheter att fastställa standards för olika livsmedel utnyttjas i syfte att anpassa produkterna till minskat fett- och sockerinnehåll. Ett nytt märkningssystem bör kunna prövas som kompletterar uppgiften om halten av ett näringsämne, t. ex. fett, med märket L (Låg), M (Medel) eller H (Hög). Då anges halten i förhållande till vad som är normalt för varugruppen. Expertgruppen ger några konkreta förslag till ändring av den lagstadgade sammansättning- en hos produkterna. Smör och margarin föreslås få en minimihalt på 75 % fett i stället för nuvarande 80.

Föreskrifter om deklarationer på produkterna är i dag främst utfor- made med tanke på livsmedelskontrollen. De ärinte alltid förståeliga för konsumenterna. Detta problem bör studeras vidare.

8.6.4. Utbildningen i kostfrågor

Konsumenterna skall enligt direktiven till kommittén ha valfrihet bland livsmedlen på marknaden. En viktig förutsättning för ändring av otill- fredsställande kostvanor är att konsumenterna har tillräcklig utbildning på kostområdet. Det gäller att ha kunskaper om såväl de näringsmässiga behoven som livsmedlens sammansättning, deras hantering, tillagning och kombination till bra sammansatt mat.

8.6.4.l Skolan

Skolan har ett stort ansvar för utbildningen i kostfrågor. En bättre grundutbildning om matens betydelse för hälsa och prestationsförmåga samt för livsglädje och trivsel skulle ge maten en mer framträdande plats i konsumtionen än den har idag. I många hushåll prioriteras den lågt i förhållande till andra konsumtionsområden. Det finns ett positivt sam- band mellan högre utbildning och bra matvanor. Däremot finns det inget som pekar på att hög inkomst i sig garanterar att man äter bra.

Kost-hälsa-aspekterna bör finnas med i undervisningen redan från första början. Det är angeläget att personal och lärare vid fritidshem och förskolor i sin utbildning får lära sig tillräckligt i ämnet för att kunna överföra goda matvanor och motiv för dessa till barnen.

Iden aktuella läroplanen för grundskolan (Lgr 80) anses kost-närings- området betydelsefullt. Där sägs uttryckligen att ämnet hemkunskap bör finnas i samtliga tre stadier samt att möjligheterna att integrera ämnet i andra ämnen, t. ex. kemi, biologi och ekonomi, bör utnyttjas.

I praktiken ägnas emellertid endast några få procent av den totala undervisningstiden i hela grundskolan åt ämnet hemkunskap. Viss del av tiden skall då nyttjas för annat än kostundervisning, t. ex. vård av textilier. I vad mån kosten och hälsan berörs i andra läroämnen är helt beroende av lärarnas utbildning och personliga engagemang och växlar mycket mellan olika skolor.

I gymnasieskolan meddelas ingen undervisning i kost- och näringslä- ra med undantag för vissa yrkesinriktade linjer.

8.6.4.2 Skolmåltiderna

Skolmåltiderna är viktiga, dels för att ge eleverna den näring de behöver för att orka med skolarbetet, dels för att ge dem ett sunt kostmönster. Det varierar idag mycket mellan olika kommuners satsning på skolmaten. Skolmåltiden utnyttjas inte heller som pedagogiskt instrument i den utsträckning som vore önskvärt.

Det är angeläget att den mat som serveras i skolorna är god och vällagad. Undersökningar har visat att många barn äter alltför lite av maten och i vissa fall hellre mättar sig vid en näraliggande kiosk än i matsalen.

8.6.4.3 Storhushållen

Många vuxna äter också minst ett mål under arbetsdagen utanför hem- met. Storhushållen har fått ett ökat ansvar för svenska folkets kost och näring. Utbildningen av storhushållspersonal har inte anpassats till det- ta.

8644. Hälso— och sjukvården m. m.

Enligt den nya hälso- och sjukvårdslagen har sjukvårdshuvudmännen fått ett vidgat ansvar för befolkningens hälsa och är ålagda att bedriva ett sjukdomsförebyggande arbete. Detta innebär bl. a. att sjukvårdsper-

sonalen är skyldig att informera de vårdsökande om faktorer som påver- kar deras hälsa, även på kostområdet. Detta förutsätter att de som är sysselsatta i sjukvården har kunskaper på detta område vilket i hög grad saknas idag. Kost- och näringsupplysningen inom primärvården behö- ver enligt expertgruppen byggas ut väsentligt. På sjukhusen underskattas ofta enligt gruppen matens betydelse för tillfrisknandet. God och nå- ringsriktig mat är ett viktigt led i terapin vid alla sjukdomar. Gruppen påpekar att måltiderna av arbetsorganisatoriska skäl ibland trängs ihop under åtta timmar. Patienterna hinner då enligt gruppens mening inte bli hungriga, och sjukhussvält förekommer. Ett dåligt näringsintag riskerar att förlänga vårdtiden. Förutom att maten har ett direkt inflytande på tillfrisknandet genom både fysisk och psykisk påverkan, har sjukvården ett pedagogiskt ansvar att förmedla goda matvanor.

8.6.5 Informationen ett viktigt instrument

Kommitténs kost- och hälsogrupp understryker behovet av insatser på bred front. Det betyder att många parter i samhälle och näringsliv måste medverka i upplysningen kring maten och näringen. Viktiga kunskaps- förmedlare är massmedia, marknadsförare och olika organisationer. Inom högskolan bör det ges möjligheter till vidareutbildning. Där bör ordnas enstaka kurser, specialriktade till olika yrkesområden, för att konsumenterna skall få vederhäftig och aktuell kunskap.

Det är inte de enskilda livsmedlen som bestämmer kostens näringsvär- de och hälsosamhet. Det är sättet att använda dem, att kombinera och tillaga dem som avgör om resultatet blir bra. Därför är en fortlöpande och adekvat information som konsumenterna förstår och kan ta emot ett nödvändigt instrument i strävan att förbättra kosten. Det bör noteras att en förutsättning för meningsfulla åtgärder bl. a. är en bättre kännedom om de enskilda konsumenternas kostvanor, beteende och reaktioner. Det behövs alltså mera data om dessa förhållanden som bakgrund för informationen på livsmedelsområdet och de faktorer som rör samban- den mellan kost och hälsa.

8.6.5.l Sakunderlagför informationen

Det är samhällets ansvar att se till att det finns ett sakligt och väl dokumenterat underlag för den information som bedrivs. Kost- och hälsogruppen anser det angeläget att det skapas en ersättning för social- styrelsens medicinska expertgrupp för kost och motion, M EK, som lades ner för några år sedan. Den bör ha god förankring i de relevanta vetenskaperna.

8652. Aktuella problem

Expertgruppen konstaterar att den kostinformation som i dag finns i vårt samhälle når ut mycket ojämnt till medborgarna. Den är ofta motsägel- sefull och dåligt anpassad till mottagarnas kunskapsnivå. Konsumenter- na nås ofta av lösryckta bitar från forskningsrön som de inte kan hantera

och sätta in i sitt sammanhang utan mest förvirras av. Det vetenskapliga faktamaterial som forskarna fortlöpande tar fram måste bearbetas och sättas in i sina sammanhang innan de sprids till konsumenterna. Denna bearbetning kan ske i många olika organ och på olika nivåer. Det är dock nödvändigt med sammanhållning och samverkan mellan dem som ar- betar på området, vilket behandlas i det följande.

Information om kost och näring bedrivs av olika intressenter. Ibland är budskapen vinklade av kommersiella eller nyhetsmässiga skäl. Olika ”ätfilosofier”, som i långa stycken enligt gruppens uppfattning bygger mera på tro än på vetande, gör sig gällande. Många konsumenter har svårt att få den information de behöver och tvingas därför att handla utan att kunna göra klara avväganden mellan olika alternativ. Många tror också att näringsforskarna är oeniga, att rekommendationerna änd- ras ofta och att det därför inte finns anledning att göra några förändring- ar i de egna vanorna.

Varken på central, regional eller kommunal nivå finns enligt gruppen tillräckliga resurser och kanaler för att nå ut med informationen till de målgrupper som behöver den. I många kommuner saknas ännu konsu- mentrådgivning på kostområdet och endast ett fåtal har kompetenta rådgivare på heltid. Det är enligt gruppens uppfattning nödvändigt att kost- och hälsofrågor beaktas på ett annat sätt än nu i samhällets plane- ring på samtliga nivåer.

Expertgruppen beklagar dessa förhållanden och anser att det ligger i samhällets självklara intresse att satsa på bättre konsumentinformation i kost-, och hälsofrågor.

8.6.5.3 Näringslivet

Även näringslivet och dess organisationer bedriver information i hithö- rande frågor. Enskilda industrier och företag tar i sin marknadsföring upp aktuella kost- och näringsfrågor. För flertalet konsumenter är re- klam- och marknadsföringsåtgärder ytterst viktiga informationskällor. Expertgruppen framhåller vikten av att budskapen också i denna typ av information sker i samklang med den officiella kostrådgivningen.

Flera organ med anknytning till näringslivet framställer skrifter och läromedel, t. ex. Föreningen Vår Näring, Brödinstitutet och Svensk Fisk. Dessa material präglas genomgående av stor saklighet. Det är viktigt att samhälle och näringsliv samverkar för att i möjligaste mån utnyttja tillgängliga resurser och kanaler optimalt.

8.7. Genomförandet av en nutritionspolitik

I sin rapport hävdar expertgruppen för kost- och hälsofrågor att det är nödvändigt med en aktiv livsmedels- och nutritionspolitik för att påver- ka kosthållet i landet på ett sätt som är riktigt med hänsyn till folkhälsan. Avsikten är främst att motverka invalidiserande sjukdomar och för tidig död, att förbättra hälsa och vitalitet under människornas livslopp.

I det syftet föreslås åtgärder som berör råvaruproduktion, livsmedels-

tillverkning, utrikeshandel, distribution och slutlig beredning av livsme- del. Det pekas på att varje individ måste ha goda grundkunskaper om kost och näring, att information, reklam och marknadsföring på livs- medelsområdet har utomordentligt stor betydelse och att livsmedelslag- stiftningen måste underlätta strävandena att förbättra kosten. En aktiv forskning är en förutsättning för kunskapsuppbyggnad och utveckling inom hela livsmedelssystemet.

Det är alltså åtgärder av många olika slag som behövs. De är var för sig inte så dramatiska, men samordnade och på bred front kan de ge resultat.

De praktiska resurser som kan driva utvecklingen i önskvärd riktning är fördelade på många håll i samhället. De finns i en rad ansvariga verk, i regionala och kommunala organ, i många led av näringsliv och orga— nisationer och inom forskningen. Alla har också andra uppgifter än kost- och hälsofrågor på sina program. Det är mycket svårt att samordna alla dessa krafter i en strikt organisation. Däremot finns det stora möj- ligheter att med en samlande målsättning, formulerad i livsmedels- och nutritionspolitiska beslut, stimulera och samordna de olika aktiviteterna på ett resultatgivande sätt. Det saknas emellertid i nuvarande organisa- tion ett organ som kan ta på sig den uppgiften.

Livsmedelsfrågorna lyder under flera olika departement, och man måste därför åstadkomma en interdepartemental samordning. På den nivån finns sedan 1978 beredningen för kost- och näringsfrågor, livs- medelsberedningen. Den är ett kontakt- och samrådsorgan men har inte några verkställande funktioner.

Expertgruppen för kost- och hälsofrågor föreslår att det skapas en kommitté för livsmedels- och näringsfrågor, som knyts till livsmedels- beredningen.

Den föreslagna kommittén föreslås inte ha styrande funktion. Den skall ges uppdraget att initiera, samordna, stimulera och fortlöpande följa de åtgärder som behövs för att förverkliga de nutritionspolitiska besluten. Kommittén bör utrustas med ett sekretariat, som skall svara för det fortlöpande arbetet. Kommittén föreslås i första hand få mandat att arbeta till 1991, då beslut tas om och hur verksamheten skall fortsätta. Därvid skall de per l990 uppnådda resultaten beaktas.

Expertgruppen utgår från att berörda myndigheter, bl. a. socialstyrel- sen, livsmedelsverket, jordbruksnämnden och SCB, var och en från sina utgångspunkter, bidrar med de insatser som är nödvändiga för att man skall kunna följa utvecklingen inom kost- och hälsoområdet samt att de vidtar erforderliga informations- och andra åtgärder i syfte att främja en positiv utveckling härvidlag. Därvid förutsätts att erforderliga anslag ställs till myndigheternas förfogande eller att de tillåts göra behövliga omdisponeringar i resp. budget.

8.8. Synpunkter på kosten vid en avspärrning

Expertgruppen har också lagt fram förslag till kosten under avspärrning och krig. Dessa redovisas i kap. 10.

8.9. Överväganden och förslag

Livsmedelskommittén delar expertgruppens uppfattning att kost- och dryckesvanorna är av primär betydelse för individens hälsa. Gruppens redovisning av sambanden mellan våra nuvarande kostvanor och vissa sjukdomar varav flertalet dominerar sjukdoms- och dödsstatistiken — måste tas på allvar, både med hänsyn till den enskildes hälsa och till samhällsekonomin. En felaktig kost och felaktiga dryckesvanor belastar således sjukvården i stor utsträckning. Expertgruppen har lagt fram rekommendationer om sammansättningen av en näringsriktig kost, som enligt vetenskapens nuvarande ståndpunkt skulle leda till en avsevärt förbättrad folkhälsa. Förverkligandet av dessa rekommendationer för- utsätter förändringar av nuvarande kostvanor, främst minskningar i konsumtionen av fett och socker och ökad konsumtion av spannmåls- produkter och potatis. Även konsumtionen av alkoholdrycker bör ytter- ligare begränsas. Rekommendationerna syftar i första hand till att för- bättra hälsa och vitalitet under människornas livslopp. Enligt kommit- téns mening bör de av expertisen förordade kostförändringarna i stort kunna utgöra riktlinjeri detta aVSeende inom den framtida livsmedels- politiken. Kommittén återkommer i kap. 9 och ll till effekterna på den totala livsmedelskonsumtionen och -produktionen av de förordade kostförändringarna.

I kommitténs direktiv anges att konsumenterna bör ha tillgång till från närings- och hälsosynpunkt tillfredsställande livsmedel till rimliga pri- ser och att de bör ha frihet i valet av dessa livsmedel. Mot bakgrund av att konsumenternas valmöjligheter således har betonats i direktiven har kommittén lagt huvudvikten vid sådana åtgärder som inom ramen för dessa valmöjligheter främjar de förordade kostförändringarna. I sam- manhanget får inte heller bortses från matens kulinariska betydelse och måltidens värde för trivsel och samvaro.

Enligt kommitténs uppfattning bör information och utbildning samt produktutveckling inom livsmedelsindustrin utgöra de främsta vägarna för att uppnå en förändring av kosten. Till frågan om information återkommer kommittén i det följande. När det gäller utbildningen har skolan, och därvid såväl förskolan som grundskolan, gymnasieskolan och högskolan, ett stort ansvar. Kommittén anser att kostfrågorna i större utsträckning än hittills bör uppmärksammas i skolan. I första hand bör grundskolans läroplan ändras så att undervisningen i hemkun- skap inriktas mera mot kostfrågor än f.n. Det är viktigt att hemkun- skapsundervisningen ges så lång sammanhängande lektionstid att det går att genomföra praktiska matlagningsövningar. Inom gymnasiesko- lans ram bör övervägas förstärkning av utbildningen av storhushållsper- sonal. Utbildningen av lärare för förskolan och av klasslärare för grund- skolan bör innehålla hemkunskap i sådan omfattning att dessa lärare får behövlig kompetens. Även i lärarfortbildningen bör behovet av ytterli- gare utbildning i hemkunskap uppmärksammas. Inom högskolans ram bör vidare ordnas särskilda kurser i kostfrågor med olika specialinrikt- ning.

Skolmåltiderna är enligt kommitténs mening av stor betydelse när det

gäller att i praktiken ge eleverna sunda matvanor. Det är därför av stor vikt att Skolmåltiderna ges en sådan näringsmässig utformning och att måltidsmiljön förbättras på sådant sätt att Skolmåltiderna kan uppfylla det angivna syftet. Viktiga medel härvid är t. ex. de schemalagda målti- der som redan införts i många kommuner och att barnen själva får medverka i arbetet att tillreda och servera måltiderna. Man torde enligt kommitténs uppfattning kunna förutsätta att kommunerna vidtar de åtgärder som behövs.

Kommittén har poängterat kostens betydelse för hälsan. Det är mot denna bakgrund naturligt att den förebyggande hälsovård som är under uppbyggnad också innehåller näringsupplysning som en viktig del. Med hänsyn till de avsevärda vårdkostnader som flera av de kostberoende sjukdomarna drar med sig torde det även från ekonomisk synpunkt vara angeläget för sjukvårdshuvudmännen att öka såväl friskvårdssatsning- arna som inslagen av näringsupplysning i dem. Kommittén förutsätter att sjukvårdshuvudmännen vidtar behövliga åtgärder i detta hänseende. Särskild uppmärksamhet bör härvid ägnas kostordningen.

Många människor deltar i idrottsverksamhet av olika slag. Kommittén vill betona sambandet mellan kost och motion. Kostens betydelse bör därför i större utsträckning poängteras i samband med idrottsträning, korporationsidrott o.d.

Ett av de mera verkningsfulla sätten att förändra kostvanorna torde vara att livsmedelsindustrin i möjligaste mån gör förändringar i sina produkter. Vissa sådana förändringar kommer sannolikt att medföra prisförändringar för produkterna. Det är dock ingalunda självklart att alla produktförändringar i riktning mot produkter som från kostsyn- punkt är sundare måste medföra högre priser på produkterna. Kommit- tén utgår från att livsmedelsindustrin i sin produktutveckling beaktar framförda kostrekommendationer.

En annan viktig väg att förändra kostvanorna är genom industrins och handelns marknadsföring av livsmedel. Liksom i fråga om produktut- vecklingen utgår kommittén från att företagen anpassar sin marknads- föring, såväl när det gäller reklam som prissättning, till de framförda kostrekommendationerna. Kommittén anger i det följande sina förslag till förändringar i livsmedelslagstiftningen. Dessa förslag kommer givet- vis, om de genomförs, att påverka marknadsföringen av livsmedel. Kommittén vill också framhålla betydelsen av näringslivets strävanden mot förenklade och förbättrade innehållsdeklarationer på livsmedel.

Livsmedelslagstiftningen bör givetvis utnyttjas för att i möjligaste mån främja kostrekommendationerna. Med tanke på kommitténs ställnings- tagande i fråga om konsumenternas valmöjlighet bör emellertid några förbud mot vissa produkter eller bestämmelser om högsta tillåtna andel av vissa ämnen, t. ex. fett eller socker, inte ställas upp från näringssyn- punkt. Däremot bör möjligheten att fastställa livsmedelsstandard kunna användas i här angivet syfte. Expertgruppen för kost- och hälsofrågor har föreslagit att ett nytt märkningssystem, för t. ex. ost, charkuterivaror, sylter och marmelader samt såser, prövas. Förslaget innebär att varorna bör märkas med L, M eller H, där L står för låg, M för medel och H för hög beroende på halten av t. ex. fett eller socker i förhållande till vad som

är normalt för varugruppen. Kommittén anser att livsmedelsverket bör få i uppdrag att undersöka möjligheterna att pröva detta märkningssy- stem för någon eller några lämpliga varugrupper. Inom livsmedelslag- stiftningens ram bör vidare arbetet, bl. a. i internationellt samarbete, att förbättra och förenkla näringsdeklarationerna på livsmedel fortsätta.

Livsmedelslagstiftningen bör också ändras så att minimihalten om 80 % fett i smör och vanligt margarin ändras till 75 %.

I fråga om prissättningen på livsmedel måste konstateras att många livsmedel har en låg priselasticitet, vilket för dessa varor innebär att jämförelsevis stora prisförändringar behövs för att man med priset som medel skall kunna åstadkomma även begränsade konsumtionsföränd- ringar. Mot denna bakgrund utgör prissättningen och prispolitiken ge- nerellt sett enligt kommitténs mening ett relativt trubbigt vapen för att genomföra kostförändringar. Möjligheterna att med priset som medel ändra kosten är dock olika för skilda livsmedel. Inom en och samma varugrupp är möjligheterna att genom prisförändringar påverka kon— sumtionen relativt stora. Ett problem i sammanhanget är emellertid att jordbruksprisregleringen, vilken på ett tekniskt enkelt sätt möjliggör prisdifferentieringar, endast omfattar vissa livsmedel. Dessutom är i många fall prispåslagen på varorna inorn förädling och handel lika stora eller större. Dessa marginaler kan ej påverkas vid en fri prisbildning. Till detta kommer mervärdeskattens stora betydelse för slutpriset. Prispoli- tiken bör emellertid när så är möjligt användas i syfte att ändra konsum- tionen enligt de riktlinjer för kostförändringar som kommittén redovi- sat. Självklart är också att prispolitiska åtgärder som motverkar kostför- ändringar i gynnsam riktning inte bör komma till användning. Ett om- råde där aktiva prispolitiska åtgärder bör kunna komma till användning är, som expertgruppen påpekat, prisrelationerna mellan mjölk av olika fetthalt. Här bör enligt kommitténs mening vid jordbruksprisöverlägg- ningarna hänsyn tas till de rekommendationer om minskad fettkonsum- tion som kommittén redovisat. Kommittén återkommer i kap. 11 till frågan om finansiering av spannmålsöverskotten och därmed till frågan om förmalningsavgiften. Dess betydelse för brödpriserna är i och för sig begränsad men dess storlek spelar ändå en viss roll (se kap. 5).

[ informationsfrågan konstaterar kommittén att behov föreligger av vederhäftig information i kostfrågor. Sådan information lämnas av nä- ringslivets företag, myndigheter och organisationer. Kommittén får framhålla att behovet av information i kostfrågor bör föranleda ytterli- gare ansträngningar från berörda företag, myndigheter och organisatio- ner. Vissa insatser från statens sida torde därvid krävas för att främja de behövliga ansträngningarna. Därvid konstaterar kommittén att två cen- trala ämbetsverk, livsmedelsverket och socialstyrelsen, har uppgifter som rör information i kostfrågor. Inom området finns vidare jordbruks— nämnden och SCB, vilka bl. a. producerar statistik om konsumtions- och kostvanor, samt konsumentverket. Livsmedelsberedningen utgör ett re- geringens organ för kontakter och utbyte av erfarenheter i livsmedels- och näringsfrågor.

Kommittén anser det mycket angeläget att statsmakterna verkar för att en samordning sker av berörda myndigheters informationsverksamhet

inom livsmedelsområdet. Härvid skulle befintliga resurser kunna utnytt- jas på ett betydligt effektivare sätt.

Enligt vad kommittén erfarit pågår arbete att skapa en medicinsk expertgrupp för kost- och näringsfrågor, knuten till Kungl. Vetenskaps- akademien. Denna grupps uppgift torde dock i första hand bli att sam- manställa vetenskapliga undersökningar och basfakta inom nutrions- området.

Mot bakgrund av vad kommittén anfört behövs en samordning av de åtgärder som vidtas i syfte att åstadkomma ändrade kost- och dryckes- vanor. Det är enligt kommitténs mening nödvändigt att någon myndig- het eller annat organ ges detta samordningsansvar.

Kommittén får också peka på behovet av satsningar på ytterligare forskning inom kost- och hälsoområdet. Särskilt är kontinuerliga kost- undersökningar angelägna. Kommittén får i sammanhanget hänvisa till de förslag som lagts fram av utredningen om svensk livsmedelsforskning liksom de förslag som kan följa av forskningsutredningens fortsatta arbete.

9. Konsumtion och framtida behov av livsmedel

9.1. Hittillsvarande konsumtion av livsmedel

I detta avsnitt redovisas den hittillsvarande konsumtionsutvecklingen för livsmedel med tonvikt på tiden efter 1970. Produktionsutvecklingen tas upp i kap. 5 (trädgårdsproduktion och fiske) resp. kap. 5 och 6 (jordbruksproduktion).

Konsumtionen av livsmedel i Sverige har nått en nivå vad avser energiintaget per person som innebär att man inte kan förvänta sig några ytterligare ökningar. Av kap. 8 framgår dock att ändringar i kostens sammansättning är angelägna. Under 1960-talet ökade energiintaget per person endast mycket marginellt och under perioden 1970-1983 med ca 2 %. Dessa siffror kan dock ligga inom felmarginalen, om hänsyn tas till bl. a. hushållssvinnet.

[ kap. 8 redovisas också de förändringar som under 1900-talet skett i fråga om näringsämnenas andelari vår konsumtion. Bakom de redovi- sade relativt små förändringarna av intaget av protein men stora föränd- ringarna i intaget av fett och kolhydrater ligger kraftiga förskjutningar i konsumtionen av olika slag av livsmedel (se tab. 9.1).

Beträffande de vegetabiliska jordbruksprodukterna noteras under 1960-talet kraftiga konsumtionsnedgångar för matpotatis ochi än högre grad för mjöl och spannmålsprodukter. Efter 1970 tycks dock konsum- tionen av matpotatis ha stabiliserats. För mjöl och färdiga spannmåls- produkter kan däremot konstateras en viss återhämtning under de sena- re åren.

För vegetabiliska livsmedel som inte härrör från det egentligajordbru- ket noteras betydande konsumtionsstegringar, särskilt för frysta köks- växter samt beredda eller konserverade frukter och bär.

Bland de animaliskajordbruksprodukterna kan noteras konsumtions- ökning för k-mjölk (fram t.o.m. 1980), grädde och i synnerhet ost. Detsamma gäller fläsk och fjäderfäkött. För ägg och matfett har inga större förändringar skett efter den betydande övergången under 1960-talet från smör till margarin.

Fiskkonsumtionen består till två tredjedelar av färsk eller fryst vara och till en tredjedel av beredda eller konserverade fiskprodukter. Särskilt under 1960-talet minskade konsumtionen av färsk fisk. Konsumtionen av beredda eller konserverade fiskprodukter har varit relativt stabil under 1970-talet.

Tabell 9.1 Totalkonsumtionen i Sverige av viktigare livsmedel 1950—1982, kg per person och år

1950 1960 1970 1980 1982 Mjöl och gryn 86 71 61 64 64 Matpotatis 109 90 84 84 84 Socker 48 43 42 . 41 40 Köksväxter, färska och frysta 23 24 32 32 36 Köksväxter, beredda 4 5 7 8 8 Frukter och bär, färska och frysta 53 51 57 54 55 Frukter och bär, beredda 6 12 25 28 27 Kaffe, rostat 4 8 l 1 10 10 Konsumtionsmjölk 223 170 167 189 181 Saft och juice .. 4 17 16 15 Grädde 7 6 7 8 8 Ost 7 7 9 14 14 Smör och Bregott 14 10 6 6 7 Hushålls- och lätt- margarin 8 12 15 15 14 Summa matfett' 22 22 21 21 21 Nöt- och kalvkött 19 19 19 18 17 Fläsk 24 24 28 34 32 Fjäderfäkött 2 2 3 5 5 Ovrigt kött inkl. vilt och inälvor 6 6 5 7 7 Summa kött och fläsk 51 51 55 64 61 Ägg 11 12 13 13 13 Fisk, färsk och fryst 14 16 17 18 18 Fisk, konserverad och beredd 8 8 10 10 9 Summa fisk 22 24 27 28 27

' Exkl. bagerimargarin, matolja samt konstister och kokosfett, totalt 3 kg år 1982.

Källa: Jordbruksekonomiska meddelanden (JEM) 1984z7—8.

9.2. Framtida behov av livsmedel i fred

Behovet av livsmedel i fred och kris är av central betydelse bl.a. för utformningen av jordbrukets produktionsmål. l direktiven till kommit- tén hänvisas till att i 1977 års riksdagsbeslut utformades produktions- målet med hänsyn till kraven på bl. a. en god livsmedelsberedskap.

En utgångspunkt för kommitténs bedömning av behovet av livsmedel i fred och kris bör enligt direktiven vara den inriktning av försörjnings- beredskapen som fastlades i 1982 års försvarsbeslut. Beslutet innebär bl. a. att samhällets minimibehov av livsmedel skall kunna tillgodoses med hög säkerhet i kriser och krig. Det önskvärda målet är att livsme- delsproduktionen kan ställas om till i huvudsak självförsörjning.

Enligt direktiven bör kommittén överväga metoder för att fastställa den mängd jordbruksprodukter som behövs för vår fredstida konsum— tion, vår livsmedelsberedskap i enlighet med 1982 års försvarsbeslut och för de utfästelser Sverige gjort i det internationella samarbetet mot världssvälten.

I det följande behandlas behovet av livsmedel i fred. Behovet av livsmedel i kris behandlas i kap. 10.

9.2.1. Behov av livsmedel i fred — konsumtionsprognoser

Av direktiven framgår inte klart vad som avses med begreppet ”behov av livsmedel” och hur detta ”behov” skall tillgodoses. Behovet av livsmedel kan avse konsumenternas efterfrågan på olika produkter. Efterfrågan påverkas av en rad faktorer såsom disponibel inkomst, varans pris, priset på substitut etc. Definieras begreppet ”behov” på detta sätt blir behov = konsumtion.

Behovet av jordbruksprodukter kan avse behovet av inhemsk produk- tion sedan en del av konsumtionen har tillgodosetts genom import. Definieras ”behovet” på detta sätt blir behovet beroende av i vilken utsträckning konsumtionen tillgodoses genom inhemsk produktion resp. import.

Behovet avjordbruksprodukter kan också beräknas från näringsfysio- logiska utgångspunkter. 1 kap. 8 har redovisats de förändringar av kon- sumtionen som är önskvärda från kost- och hälsosynpunkt. l aVSnitt 9.2.3. redovisas de effekter dessa förändringar kan beräknas få på beho- vet av jordbruksprodukter.

I avsnitt 11.3.1-1 1.3.2 redovisas behovet av jordbruksprodukteri fred. Med hänsyn till att det finns olika synpunkter på vad som bör vägas in i begreppet ”behov” redovisas för animalieprodukter där några olika alternativ baserade på bl. a. prognostiserad konsumtion i början av 1990-talet. De redovisade alternativen jämförs med faktisk konsumtion 1982. En utgångspunkt för redovisningen i avsnitt 11.3.1-1 1.3.2 är att behovet av jordbruksprodukter kan bestämmas med utgångspunkt från konsumtionen. I avsnitt 9.2.2-9.2.3 redovisas därför förväntad utveck- ling av konsumtionen av viktigare jordbruksprodukter på längre sikt.

9.2.2. Konsumtion av jordbruksprodukter på längre sikt vid i stort sett oförändrade kostvanor

Efterfrågan på jordbruksprodukter påverkas av flera faktorer såsom samhällsekonomisk utveckling, prisutveckling på livsmedel, befolk- ningsutveckling, förändring av kostvanor m. m. I det följande redovisas de antaganden som gjorts om vissa faktorer som påverkar konsumtionen av jordbruksprodukter på längre sikt.

I vilken utsträckning prognoser uppfylls beror bl.a. på med vilken säkerhet påverkande faktorer har kunnat uppskattas. Utvecklingen vad gäller förutsättningarna kan bli annorlunda än den antagna, vilket gör att prognoser alltid måste tolkas med försiktighet. Som jämförelse kan nämnas att de prognoser över förväntad konsumtionsutveckling som

gjordes av 1960 resp. 1972 års jordbruksutredningar kom att avvika från den faktiska konsumtionen bl. a. beroende på att de livsmedelssubven- tioner som statsmakterna införde 1973 ej kunde förutses när prognoser- na gjordes.

Som exempel på vad politiska beslut kan innebära kan konstateras att utfallet av 1972 års jordbruksutrednings prognoser i fråga om matfett och ägg ungefär stämde överens med vad som prognostiserades. Där- emot överträffades prognoserna på kött och fläsk av verkligheten. Detta torde som nämnts ha berott på att livsmedelssubventioner infördes som ledde till ökad konsumtion.

Enligt SCB kommer befolkningsökningen åren 1990 och 2000 i förhål- lande till 1982 att uppgå till 18 000 resp. 2 000 personer, dvs. folkmäng- den beräknas bli ungefär oförändrad år 2000 jämfört med 1982.

I beräkningarna har antagits att den reala disponibla inkomsten ökar med 1 % per år. Inflationen har antagits uppgå till 5 % per år.

Beräkningarna har gjorts med förutsättningen att jordbrukspolitiken blir oförändrad. Detta innebär att livsmedelspriserna i stort sett kan antas följa den allmänna prisutvecklingen. Livsmedelssubventionerna har antagits bli nominellt oförändrade jämfört med läget efter den I december 1983. Detta medför en viss realprisökning på mjölk, som efter den 1 december 1983 är den enda produkt som subventioneras.

Konsumtionsutvecklingen kan även påverkas avförändrade matvanor bl. a. beroende på effekter av den allmänna debatten samt kostupplys- ningen och andra åtgärder av myndigheter. I avsnitt 9.2.2 förutsätts kostvanorna vara oförändrade. I avsnitt 9.2.3 redovisas den effekt som önskvärda förändringar av konsumtionsvanorna beräknas få på den totala konsumtionen.

9.2.2.l Animalieprodukter

I tab. 9.2 redovisas konsumtionen av animalieprodukter 1975 och 1982 samt en prognos för 1990 med utblick mot 2000. Beräkningarna för i synnerhet år 2000 är osäkra beroende på bl. a. svårigheterna att bedöma

Tabell 9.2 Konsumtion av mejeriprodukter, nötkött, fläsk, ägg och fjäderfäkött, miljoner kg

Produkt 1975 1982 prognos 1990 2000 Mejeriprodukter mjölk 1 503 1 555 1 540 1 500 ost 95 120 120 125 smör 41 50 50 50 Nötkött' 147 131 130 140 Fläsk 259 264 266 272 Ägg 108 111 111 111 Fjäderfäkött 39 45 52 56

' Exkl. kalvkött. Konsumtionen av kalvkött uppgick 1982 till 10 miljoner kg per år och beräknas vara oförändrad under prognosperioden.

de faktorer som under en relativt lång prognosperiod påverkar konsum- tionen.

Som tidigare nämnts innehåller prognoser av det slag som det här är fråga om en viss grad av osäkerhet inte minst beroende på de antaganden som ligger till grund för beräkningarna. Det bör framhållas att redovi- sade prognoser även präglas av en viss försiktighet. Detta förklarar bl. a. varför konsumtionen av mjölk minskar 1990 och år 2000 jämfört med 1982. Vid nominellt oförändrade livsmedelsubventioner kommer real- priset på k-mjölk att stiga, vilket innebär att efterfrågan kan komma att minska. Det är denna effekt på efterfrågan som kommer till uttryck i tab. 9.2. En fortsatt trendmässig konsumtionsökning av mjölk kan där- emot komma att uppväga den negativa effekten av stigande realpris, vilket i så fall skulle innebära att konsumtionen av k-mjölk inte blir lägre 1990 och år 2000 än 1982. Prognoserna förutsätter att livsmedelssubven- tionerna på k-mjölk består och blir nominellt oförändrade under pro- gnosperioden. Om man avvecklar subventionen av k-mjölk beräknas detta medföra att konsumtionen 1990 blir ca 100 miljoner kg lägre än som redovisas i prognoserna och år 2000 ca 50 miljoner kg lägre. Under 1960- och 1970-talen har ändrade kostvanor till följd av produktutveck- lingen inom mjölk- och mejerivaruområdet haft betydelse för konsum- tionsutvecklingen.

l beräkningarna har som tidigare nämnts antagits att inflationen upp- går till 5 % per år och den reala disponibla inkomsten ökar med 1 % per år. Konsumtionen av framför allt nötkött är känslig för förändringar av den disponibla inkomsten. Av fig. 9.1 framgår hur konsumtionen påver- kas vid alternativa antaganden om realinkomstutveckling och inflation.

Vid en real förändring av den disponibla inkomsten med — 1 % per år beräknas nötköttkonsumtionen bli ca 15 miljoner kg lägre 1990 än

Fig. 9.1. Förändring av prognostiserad konsumtion 1990 i tabl. 9.) vid alternativa antaganden om realinkomstutveckling och inflation

Mjölk Ost oför- ändn

__ 5 Mjölk Ost Nöt Fläsk kött oför- ändr. —40

—45

—20 Realinkomstutv. Realinkomstutv. Reallnkomstutv. + 1% per år. lnfla- —1% per år. Infla— + 2% per år. lnfla- tion + 8% per år. tion +5% per år. tion + S% per år.

som redovisats i tab. 9.2. Ändras å andra sidan den disponibla inkoms- ten med + 2% per år beräknas konsumtionen av nötkött bli ca 8 miljoner kg större än som redovisats i tab. 9.2. Även konsumtionen av övriga animalieprodukter påverkas av den disponibla inkomstens ut- veckling fast förhållandevis mindre än av nötkött.

Sedan 1982 har det skett vissa förändringar av animaliekonsumtionen. Konsumtionen av ost och smör ökade något under 1983. För övriga animalieprodukter var konsumtionen i stort sett oförändrad. Under 1984 har konsumtionen av främst nötkött och fläsk minskat. Konsumtions— minskningen för främst nötkött torde bl. a. bero på minskad köpkraft och borttagandet av livsmedelssubventionerna.

Läggs 1983 års konsumtionssiffror till grund för prognosen påverkas även prognosvärdena för 1990 och år 2000 något. Förändringen är dock betydligt mindre än exempelvis den effekt som erhålls om den disponib- la inkomsten blir annorlunda än den som ligger till grund för beräknin- garna.

9.222. Vegetabilieprodukter

I tab. 9.3 redovisas förbrukningen av vegetabilieprodukter 1975 och 1982 samt en prognos för 1990 med utblick mot är 2000.

Tabell 9.3 Förbrukning av vissa vegetabilieprodukter, miljoner kg

Produkt 1975 1982 prognos

1990 2000 Spannmål 4 263 4 726 4 816 4 961 Socker 351 348 342 341 Oljeväxter' 184 203 332” 3933 Matpotatis 669 696 698 696 ' Beräknat med utgångspunkt från behovet av oljeväxter för framställning av rapsmjöl. = Förutsätter viss ökning av extraktionskapaciteten eller utfodring med rapsexpel- ler.

Utöver behovet av spannmål och oljeväxter för inhemsk förbrukning har Sverige gjort vissa åtaganden i det internationella samarbetet mot världssvälten. Sveriges åtaganden har hittills normalt omfattat ca 100 000 ton svensk spannmål per år samt ca 10 000 ton svensk rapsolja. Inom World Food Programmes sekretariat räknar man med ett betydligt ökat behov av spannmål för biståndsändamål. Det får emellertid anses osäkert om de ökade behoven kommer att leda till lika stora ökningari det internationella biståndet. En måttlig ökning under 1980-talet förefal- ler dock möjlig. En strävan finns från svensk sida att delta i de ökningar av livsmedelsbiståndet som kan komma att bli följden av internationella överenskommelser.

9.2.3. Konsumtion av jordbruksprodukter på längre sikt vid förändrade kostvanor

Konsumtionsutvecklingen kan som tidigare nämnts även påverkas av förändrade matvanor bl. a. beroende på effekter av den allmänna debat- ten samt kostupplysningen och andra åtgärder av myndigheter. Effekter- na på konsumtionen av dessa faktorer är mycket svåra att förutsäga. Sådana förändringar påverkar i regel konsumtionen mera långsiktigt. Exempel på en sådan större förändring är att den del av befolkningen som sysselsätts med hårt kroppsarbete minskade kraftigt under 1950- och 1960-talen, vilket medförde en minskning av energiintaget. Vid sidan av en minskad energiförbrukning har konsumtionen under efter- krigsåren också förändrats i riktning från vegetabiliska mot animaliska produkter. F. n. tycks dock denna utveckling ha avstannat.

9.2.3.l Animalieprodukter

Enligt expertgruppen för kost- och hälsofrågor är det som framgår av kap. 8 önskvärt att den del av energiintaget som kommer från fett mins- kar från nuvarande nivå ca 40 E% till 35 E% 1990 och 30 E% år 2000. En minskning av fettenergiprocenten från 40 E% till 35 E% motsvarar en minskning av fettintaget från ca 125 g per person och dag till 110 g per person och dag. Denna minskning kan enligt kommitténs expertgrupp för kost- och hälsofrågor uppnås genom att konsumtionen av fett från mjölk och ost minskar med 4 g, från charkuterivaror med 2 g och från matfett med 9 g per person och dag.

Minskningen av fettintaget från mjölk- och mejeriprodukter kan en- ligt expertgruppen uppnås genom ändrade prisrelationer mellan k-mjölk med olika fetthalt. Den erforderliga minskningen kan erhållas genom att konsumtionen av lättmjölk (0,5 % fett) uppgår till en tredjedel, mellan- mjölk (1 % fett) till en tredjedel och standardmjölk (3,0% fett) till en tredjedel. År 1982 utgjorde lättmjölken ca en tredjedel och standard- mjölken två tredjedelar av konsumtionen. Minskningen av fettintaget från charkuteriprodukter har förutsatts ske genom en övergång till mag- rare produkter.

En minskning av matfettskonsumtionen (inkl. smör och bagerifett) kan, som redovisats i kap. 8, uppnås genom [1 en minskning i användningen av matfett med 10 % såväl på smörgås

som i matlagning [1 en ändring av fetthalten i vanligt matfett från nuvarande standard

med 80 % till 75 % fett 1] en ökad användning av minarin från f. 11. 7,5 % till 20 % av totala mängden matfett.

En minskning av fettkonsumtionen såsom redovisats medför att behovet av matfett minskar med 39 miljoner kg, vilket kan jämföras med nuva- rande konsumtion av matfett som uppgår till ca 200 miljoner kg. Av det minskade behovet av matfett kan 9 miljoner kg hänföras till minskat fettinnehåll i mjölk.

De förändringar av kostvanorna som från kost- och hälsosynpunkt anses önskvärda förväntas inte i någon nämnvärd utsträckning påverka den totala konsumtionen av animalieprodukter. Den från kost- och häl- sosynpunkt önskvärda förändringen — att minska fettkonsumtionen förutsätts kunna ske främst genom att fettinnehållet i animalieproduk— terna minskas. ] den mån en minskning av matfettskonsumtionen sker genom minskad användning av smör på såväl smörgåsar som i matlag- ningen kan konsumtionen av smör i viss mån påverkas.

Det finns även uppgifter som indikerar en ökad konsumtion av mjölk och ost fram till 1990. Svenska Mejeriernas Riksförening (SMR) gjorde 1980 en bedömning av efterfrågan på olika mjölkprodukter fram till 1990. SMR har sedermera reviderat prognoserna. I de reviderade pro- gnoserna anges en efterfrågan på konsumtionsmjölk 1990 som överstiger den i tab. 9.2 prognostiserade konsumtionen med ca 100 miljoner kg. Den ökade efterfrågan på konsumtionsmjölk avser i huvudsak filpro- dukter.

Efterfrågan på ost har under senare år ökat snabbare än som kunde förutses 1980. Enligt SMR:s bedömning kan ostkonsumtionen 1990 förväntas bli ca 20 miljoner kg större än som redovisats i tab. 9.2.

9.2.3.2 Vegetabilieprodukter

Expertgruppen för kost- och hälsofrågor har angett som ett mål att konsumtionen av raffinerade sockerarter minskar med en mängd som motsvarar 3 E% fram till 1990. Detta motsvarar en minskning av den faktiska sockerkonsumtionen med 60 miljoner kg per år.

Den av expertisen förordade minskningen av fett- och sockerkonsum- tionen kan kompenseras genom en ökning av konsumtionen av mjöl, potatis och rotfrukter. Fördelas två tredjedelar av det ökade energibe- hovet på mjöl och en tredjedel på potatis och rotfrukter, ökar konsum— tionen av mjöl med ca 50 g per person och dag och konsumtionen av potatis och rotfrukter med 75-100 g per person och dag resp. 25—50 g per person och dag. Den ökade konsumtionen av mjöl motsvarar ca 190 miljoner kg vete. För matpotatis blir motsvarande siffra ca 300 miljo— ner kg (inkl. svinn). I tab. 9.4 redovisas förbrukningen av spannmål, socker och potatis 1975 och 1982 samt en prognos för 1990 vid föränd- rade kostvanor.

Kost- och hälsogruppens rekommendationer skulle medföra att kon- sumtionen av spannmålsprodukter och potatis kommer att öka ytterli- gare fram till år 2000.

En förändring av kostvanorna kan även komma att beröra konsum— tionen av grönsaker samt frukt och bär. Av tillgängligt material framgår att konsumtionsutvecklingen är svårbedömbar. Ser man historiskt på konsumtionsutvecklingen kan man konstatera att konsumtiomen av köksväxter har ökat från 29 kg per person och år 1960 till 44 kg 1982. Huvuddelen av ökningen skedde under 1960-talet. Konsumtionen av frukter och bär har under samma period ökat från 63 kg per person och år till 82 kg. Hela ökningen kan hänföras till 1960-talet.

Under det närmaste decenniet förutses en viss ökning av konsumtio-

Tabell 9.4 Förbrukning av vissa vegetabilieprodukter 1975 och 1982 samt prognos för 1990 vid förändrade kostvanor, miljoner kg

_________________—_-———

Produkt 1975 1982 1990 ___?________—— Spannmål 4 263 4 726 5 000 Socker 351 348 2803 Matpotatis 669 696 1 000

., Beräknat med utgångspunkt från en minskning av den faktiska soc- kerkonsumtionen med 60 miljoner kg. Minskar svinnet av socker i samma takt som den faktiska sockerkonsumtionen reduceras förbruk- ningen av socker ytterligare.

nen av köksväxter. Olika källor anger olika storlek på ökningen, vilket indikerar en osäkerhet i bedömningarna. Bl. a. näringsfysiologiska fakta talar för en ökad konsumtion av köksväxter. Den ökning som kan bli aktuell fram till 1990 resp. år 2000 kan dock inte förväntas få någon märkbar effekt på efterfrågan på jordbruksprodukter.

10. Livsmedelsberedskapen — sårbarhets- och omställningsfrågor

10.1. Direktiv och utgångspunkter

Erfarenheterna av de båda världskrigen ger klara bevis för livsmedels- försörjningens centrala roll när det gällt att upprätthålla vår neutralitet och säkerställa vårt oberoende. Redan under mellankrigsåren förekom också en viss statlig planering för att säkra livsmedelsförsörjningen. Försörjningsläget under andra världskriget var bättre än under första världskriget. Produktionen kunde hållas uppe och ransoneringen kunde ske utan att någon mer påtaglig svartabörshandel uppstod. Tillgängliga jordbruksprodukter fördelades så att befolkningen fick en godtagbar näringsstandard. En viktig utgångspunkt var att hålla dryckesmjölken utanför ransonering. Härigenom kunde proteinbehovet i stort tillgodo- ses.

Från hälsosynpunkt anses t. o. m. kosten under andra världskriget ha varit bättre än den nuvarande genomsnittliga kosten.

Eftersom en tryggad livsmedelsberedskap har nära samband med vår jordbrukspolitik kom dessa båda frågor under efterkrigsåren att närmast knytas samman i de jordbrukspolitiska besluten.

I 1947 års riksdagbeslut om riktlinjerna för vår framtida jordbruks- och beredskapspolitik framhölls att erfarenheterna från de båda världs- krigen har visat vilken vital betydelse det är att landet i en krigs- eller avspärrningssituation åtminstone nödtorftigt kan trygga folkförsörj- ningen med egna resurser. En beredskap på livsmedelsförsörjningens område ansågs därför absolut nödvändig om det militära försvaret skul- le kunna fylla sin funktion. Under normala förhållanden borde man enligt 1947 års beslut stödja en livsmedelsproduktion av i huvudsak sådan omfattning att den efter den utvidgning och omställning, som är praktiskt genomförbar under en relativt kort övergångsperiod —— förslår till att trygga den inhemska försörjningen under en längre tids avspärrning.

Denna uppfattning om livsmedelsberedskapens centrala roll har upp- repats i flera senare riksdagsbeslut.

Svensk livsmedelsförsörjning har, liksom samhället i övrigt, genom- gått mycket stora förändringar sedan krigsslutet 1945 såväl i fråga om konsumtion som produktion. Utvecklingen mot ett högindustrialiserat samhälle har möjliggjort en stor ökning av välståndet. Livsmedelskon- sumtionen har under efterkrigsåren förskjutits från en i huvudsak mer

potatis-, mjöl- och mjölkbetonad kost till en mer proteinrik kost med stort inslag av animalier samt ökad andel grönsaker. Behovet av energi (kalorier) har också kraftigt minskat på grund av mindre hårt arbete. Inom produktionen har utvecklingen lett till ökad sårbarhet och gjort samhället mer känsligt för störningar av olika slag.

Kommittén skall enligt sina direktiv göra en samlad översyn av livs- medelsförsörjningens sårbarhet. Översynen skall omfatta hela livsme- delskedjan. Sårbarhets- och omställningsfrågorna har behandlats av en särskild expertgrupp inom kommittén, sårbarhetsgruppen. Expertgrup— pen har redovisat sina förslag i en särskild rapport'. Den följande redo- görelsen bygger i huvudsak på expertgruppens analyser.

En utgångspunkt för kommitténs ställningstaganden skall vara 1982 års försvarsbeslut. Livsmedelsberedskapen är en del av det ekonomiska försvaret. Den inriktning i stort av det ekonomiska försvaret som fast- ställts i 1982 års försvarsbeslut innebär bl. a. [1 en prioritering av de åtgärder som syftar till att säkerställa den för individens överlevnad och samhällets funktion viktigaste försörj- ningen, El att samhällets minimibehov skall kunna säkerställas med hög säker- het i kriser och krig, vilket innebär att försörjningsförmågan i första hand skall säkerställas för livsmedel, beklädnad, värme, hälso- och sjukvård samt härför erforderliga stödfunktioner i form av insatsva- ror, arbetskraft, energi och transporter, El att de mest oundgängliga behoven, de 5. k. överlevnadsbehoven, skall kunna tryggas även om försörjningskrisen blir långvarig, D att ökad uppmärksamhet måste ägnas åt skyddet mot kärnvapen och kemiska stridsmedel samt att ett mål för våra åtgärder för skydd mot biologiska stridsmedel bör vara att uppnå en sådan nivå på skyddet att en angripare tvingas räkna med angreppstyper som är svåra att dölja, [1 att det ställs högre krav än tidigare på en god handlingsberedskap och att det är betydelsefullt att den administrativa, organisatoriska och personella handlingsberedskapen hos berörda myndigheter och nå- ringslivet förbättras samt Cl att vid kriser och krig bör genomgripande förändringar i näringslivets struktur så långt som möjligt undvikas men att det är viktigt att förbereda en omställning till krisproduktion, varvid möjligheterna att utnyttja inhemska råvaror bör tas till vara.

I försvarsbeslutet framhålls även att det för att kunna fullfölja vår utrikespolitiska linje under en avspärrning är av stor betydelse att vi inom landet har sådana tillgångar av förnödenheter och produktionska- pacitet att nödvändig försörjning kan upprätthållas. Det framhålls även att stora uppoffringar blir nödvändiga för den enskilda människan. Även om ett krig skulle få kort varaktighet kan man räkna med att det k . , leder till en så omfattande förstörelse att det tar lång tid innan produk- ommitte. Rapport från . . .. .. . expertgruppen för Sår_ tion och handel åter fungerar. Betydelsen av att den regionala forsorj- barhetsfrågor (Ds jo ningsförmågan i krig uppmärksammas i planeringen betonas. 1984:1 l). Kommittén skall enligt sina direktiv utgå från att livmedelsförsörj- ' 1983 års livsmedels-

ningen, som anges i 1982 års försvarsbeslut, skall kunna säkerställas med hög säkerhet. Målet för livsmedelsprogrammet är enligt försvarsbeslutet att livsmedelsproduktionen skall kunna ställas om till i huvudsak själv- försörjning.

I försvarsbeslutet har inte gjorts någon närmare precisering av inne- börden av olika utrikeshandelsstörningar m. m. Försvarsdepartementet har bl. a. tagit fram underlag beträffande försörjningspåfrestningar vid krig i vår omvärld. Detta underlag har utnyttjats som en utgångspunkt för arbetet'.

De beräkningar som har gjorts utgår i ett grundalternativ från ett något annorlunda och mer extremt avspärrningsförlopp än det som redovisas i försvarsdepartementets underlag. De beräkningar som gjorts avseende produktionsomställningar i jordbruket belyser i grundalterna- tivet de förändringar av kosten och jordbruksproduktionen som är nöd- vändiga under en lång avspärrning utan krisimport. Dessutom redovisas i alternativa beräkningar bl. a. effekterna av vissa antaganden om kris- import. Även olika styrmedel och deras tillämpbarhet inom olika pro- duktionsgrenar har övervägts.

10.1.1. Tidigare studier

Jordbruksnämnden har inom det ekonomiska försvarets huvudram sam- ordningsansvar för livsmedelsberedskapen. Under de senaste åren har ett omfattande utredningsarbete bedrivits på livsmedelsberedskapens område under medverkan av bl. a. jordbruksnämnden, överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF), försvarsstaben och olika forskningsinstitu- nonen

10.1 . l .] Omställningsstudien

Enligt kommitténs direktiv bör det utredningsarbete fortsätta som på- börjats genom en av jordbruksnämnden utförd omställningsstudie. Stu- dien syftade dels till att belysa sårbarheten inomjordbruket vid minskad eller utebliven tillförsel av olika produktionsmedel, dels till att beräkna behovet av kväve efter en genomförd produktionsomställning. Omställ- ningsstudien studerade huvudsakligen det omställda läget och belyste särskilt behovet av kväve, eftersom kväve visade sig vara det produk- tionsmedel som blev mest kostnadskrävande från beredskapssynpunkt (för statsbudgeten). Sårbarhetsgruppen har prövat utgångsförutsättning- arna för denna studie samt aktualiserat och förfinat beräkningarna. I flera avseenden har gjorts alternativa kalkyler.

10.1 . 1.2 Handelsgödselutredningen

I samband med att Supra AB under hösten 1980 beslutade att bolagets ammoniakproduktion i Kvarntorp skulle upphöra tillkalladejordbruks- ministern en särskild utredningsman för att pröva olika alternativ för försörjningen med gödselmedel och råvaror för tillverkning därav. Bland resultaten från denna utredning, handelsgödselutredningen (Ds

1 Hotbilder för försvars- planering, REA, SSLP, april 1984

Jo 1982: 1), märks förslag om krishandelsavtal mellan Norge och Sverige omfattande bl. a. ammoniak. Utredningen föreslog också att en elektro- lysbaserad ammoniakfabrik planeras som ett överlevnadsalternativ. Ut- redningen kompletterade omställningsstudien genom att även belysa hur omställningen kan gå till.

En förstudie om en elektrolysbaserad ammoniakfabrik har redovisats för regeringen under år 1983. Några ytterligare förberedelser har dock inte gjorts.

10.1.l.3 Studien av livsmedelsförsörjningen i krig

Studien av livsmedelsförsörjningen i krig (SLIK) genomfördes av ÖEF, jordbruksnämnden, transportrådet, livsmedelsverket, överbefälhavaren och försvarets forskningsanstalt.

En bakgrund till studien var de beroendeförhållanden som finns mellan skilda funktioner inom det ekonomiska försvaret och mellan detta och övriga delar av totalförsvaret, främst försvarsmakten. En an— nan bakgrund var samhällsutvecklingen under senare år, som lett till ökad sårbarhet i krig.

Framför allt studerades den inverkan på möjligheterna att klara livs- medelsförsörjningen som koncentrationen inom livsmedelsindustrin till färre och större anläggningar och mer specialinriktad produktion med- fört. Man studerade dessutom följderna inom distributionen av det minskade antalet distributionscentraler och butiker och den minskade lagerhållningen. Den ökade sårbarheten på grund av den tekniska ut— vecklingen och det ökade utlandsberoendet beaktades också. Förhållan- den inom primärproduktionen behandlades mera översiktligt.

Sårbarhetsgruppen har inte funnit att det inträffat några förändringar sedan studien gjordes som föranleder förändringar i den planläggning som sker.

10.1.l.4 Nytt ransoneringssystem

Under de senaste åren har utformningen av systemet för ransonering av livsmedel och andra dagligvaror ägnats uppmärksamhet. En orsak till detta är att ransoneringssytemet under andra världskriget var resurskrä- vande. Systemet förutsatte att mycket personal fanns tillgänglig för att räkna kuponger m.m. De nya system för ransonering av dagligvaror som utarbetats tar hänsyn till skilda typer av kriser. De olika system som utarbetats har därför olika resurskrav och har olika egenskaper för att kunna användas under skilda typer av kriser.

10.1.1.5 Totalförsvarets chefsnämnd

Totalförsvarets chefsnämnd har på regeringens uppdrag utrett hur total- försvarets intressen skall kunna tillgodoses i den fredstida samhällspla- neringen (Ds Fö l984:4). Nämnden har bl. a. föreslagit vissa ändrade bestämmelser för olika myndigheters planeringsverksamhet, ändrade ekonomiska villkor för totalförsvarsviktiga investeringar samt utbild- nings-, informations- och forskningsinsatser.

10.1.2. Förhållandena under andra världskriget

I arbetet har beaktats erfarenheterna från andra världskriget. Det finns t. ex. möjligheter att jämförajordbrukets sårbarhet då och nu men fram- för allt att jämföra de omställningar av jordbruksproduktion och kost som genomfördes under andra världskriget med dem som förutsatts i nu genomförda beräkningar.

Förhållandena före och under andra världskriget var väsentligt annor- lunda mot idag. Eftersom åkerarealen var ca 25 % större och befolkning- en ca 25 % mindre än idag kunde kraven på avkastning i ett krisläge inom både växtodling och animalieproduktion sättas betydligt lägre. För ex- empelvis höstvete var hektarskörden bara hälften av den nuvarande. Antalet kor var mer än tre gånger så stort, men varje ko gav mindre än hälften så mycket mjölk. Dessutom fanns ca 600 000 hästar, vilka i stort sett tillgodosåg behovet av dragkraft i jordbruket.

Jordbrukets effektivisering har bl. a. medfört en kraftigt ökad förbruk- ning av handelsgödsel, främst på grund av krav på ökad avkastning men även genom minskad tillgång på stallgödsel. Dessutom har effektivise- ringen medfört en ökad förbrukning av växtskyddsmedel och ett starkt beroende av huvudsakligen importerade maskiner.

Kväveförbrukningen baserad på handelsgödsel var när kriget började bara ungefär en åttondel av den nuvarande. Genom det stora djurantalet erhölls emellertid stora kvantiteter stallgödsel.

Under andra världskriget var det f. ö. inte avspärrningen utan vädret som var den främsta källan till problem. Spannmåls- och vallskördarna var åren 1940 och 1941 mycket låga. Det berodde på kalla vintrar i samband med kyliga och blåsiga vårar samt extrem försommartorka.

[ samband med den tilltagande utrikespolitiska spänningen i septem- ber 1938 trädde beredskapsfrågorna i förgrunden på ett mera markerat sätt än tidigare. Den s.k. beredskapsutredningen undersökte i första hand vilka omläggningar av jordbruksproduktionen som borde företas vid minskad import eller krig. Det framstod som nödvändigt att konsum- tionen under en kristid mera måste inriktas på vegetabiliska livsmedel.

Beredskapsutredningen föreslog dessutom bl. a. utbyggnad av den svenska kväveindustrin samt lagring av gödselmedel och vissa andra viktiga produktionsmedel. Utredningen föreslog även ett effektivare utnyttjande av stallgödseln. Beredskapsutredningens förslag lades i stort sett till grund för den planläggning som senare under kriget verkställdes och utbyggdes av statens livsmedelskommission.

Den minskade fodertillgången under kriget nödvändiggjorde ovill- korligen en reducering av djurstammen. I första hand ansågs att minsk- ningen borde gå ut över höns och svin. Hönsen därför att energiförlusten var störst där och svinen för att de i stor utsträckning levde av sådant foder som direkt kunde användas som människoföda. Förutom att kor- na till stor del förtärde foder som inte kunde utnyttjas till människoföda kunde återställandet av en reducerad svinstam till dess ursprungliga nivå ske mycket hastigare än ett återställande av nötkreatursstammen.

Under hela krigstiden bedrevs en omfattande upplysnings- och pro- pagandaverksamhet. Varje höst och förvinter utarbetades växtodlings-

eller produktionsplaner för det följande året. Lämplig arealfördelning angavs liksom åtgärder för att få till stånd den mest önskvärda odlingen. För oljeväxtodlingen förekom t. ex. ett stimulanstillägg.

Under andra världskriget ransonerades bl. a. ett flertal livsmedel. Ransoneringen för många livsmedel varade till följd av krigets efterverk- ningar fram till 1940-talets slut, dvs. uppemot tio år.

10.1.3. Olika slag av störningar

En typ av störning är den som utan samband med någon kris då och då inträffar i jordbruksföretagens tillförsel av elektricitet och i transport- möjligheterna. Särskilt svåra har dessa störningar varit när de orsakats av snöstormar.

I det följande redovisas olika konfliktfall. Dessa står i överensstäm— melse med dem som har redovisats av försvarsdepartementets referens— grupp för angreppsfall (REA) i dess rapport Hotbilder för försvarspla- neringen (april 1984).

lmportbortfall av en eller flera försörjningsviktiga varor utan att det är krig i vår nära omvärld kan bli följden av s. k.fredskriser. Bortfall av t. ex. importen av olja och oljeprodukter drabbar, förutom vår bränsle- och drivmedelsförsörjning, efter en relativt kort tid även hela den petro- kemiska industrin. Detta kan medföra allvarliga konsekvenser för för- ädling och distribution inom livsmedelsområdet, som bl. a. är beroende av plast till förpackningar liksom förslutningar till sådana.

Skärpta motsättningar mellan supermaktsblocken, krig i vår nära om- värld och/eller utnyttjande av ekonomiska maktmedel mot Sverige kan medföra omfattande störningar i utrikeshandeln även långt efter det att ett eventuellt krig avslutats. Vår livsmedelsförsörjning är beroende av import från utlandet av framför allt vissa produktionsmedel förjordbru- ket. Ingångna krishandelsavtal, övergång till annan inköpskälla eller andra transportvägar kan begränsa minskningen av importen. Förefaller krisen att kunna bli långvarig blir omställningar av framför allt jord- bruksproduktionen nödvändiga.

Utöver följderna av utrikeshandelsstörningar tillkommer vid bered- skapshöjningar och mobilisering återverkningar av inkallelser av arbets- kraft och uttagning av traktorer och transportfordon. Sabotage kan förekomma, särskilt mot elförsörjningen och telekommunikationerna.

Störningar i utrikeshandeln påverkar främst jordbrukets försörjning med produktionsmedel, medan stridshandlingar i Sverige främst medför problem med förädling och distribution. Genom omgrupperingar av militära förband och andra befolkningsomflyttningar ökar samtidigt kraven på en flexibel distribution. Hela livsmedelskedjan kan drabbas av mycket omfattande störningar i eltillförseln, vilka i sin tur även kan påverka vattenförsörjningen.

I nuvarande planering av livsmedelsberedskapen beaktas inte de lång- siktiga konsekvenserna av att t. ex.fienden eventuellt behärskar delar av landet, t. ex. ha erövrat övre Norrland, sydvästra Sverige eller en ”trans— portkorridor” genom landet. Ett delat Sverige skulle medföra stora svårigheter bl. a. genom obalansen i försörjningshänseende mellan norr

och söder. Risken för störningar i elförsörjningen kan öka genom att vattenkraftproduktion faller bort.

Enligt 1982 års försvarsbeslut måste ökad uppmärksamhet ägnas åt skyddet mot kärnvapen och kemiska stridsmedel. Dessutom bör ett mål för våra åtgärder för skydd mot biologiska stridsmedel vara att uppnå en sådan nivå på skyddet att en angripare tvingas räkna med angreppstyper som är svåra att dölja. 1978 års försvarskommitté ansåg att särskilt möjligheten till angrepp via livsmedelsförsörjningen vad avser biologis- ka och kemiska stridsmedel bör beaktas.

10.2. Redovisning av de antaganden som ligger till grund för beräkningarna rörande försörjningsberedskapen

Behoven av beredskapslager och andra beredskapsförberedelser beror i hög utsträckning på de antaganden om krisförlopp som görs. I detta avsnitt kommer de antaganden att diskuteras som gjorts för de beräkning- ar rörande försörjningsberedskapen som redovisas i följande avsnitt. Redogörelsen kommer inte att beröra det fallet att det är krig i Sverige utan endast beröra en avspärrning av Sverige med viss minskning av importen.

I fig. 10.1 redovisas schematiskt hur importen kan tänkas förändras under ett krisförlopp. Vid krisens inledning uppgår importen till 100 % av den normala. Därefter faller importen på något sätt, exempelvis så som redovisas i figuren. För det fortsatta resonemanget är det väsentligt dels hur snabbt nedgången i importen sker, dels när importminskningen upphön

Fig. I O.]. Schematisk bild av importens utveckling under en kris

lmport, % av normalt

100

Tid Krisens inledning

Bedömningar av hur snabbt importen kommer att minska och om den fortsatta utvecklingen är avgörande för beslut om t. ex. införande av ransoneringar och produktionsomställningar inom jordbruket. Omställ— ningar av produktion och konsumtion syftar till att kunna upprätthålla försörjningen med livsmedel trots att importen har minskat väsentligt och att den bedöms förbli låg under en längre tid.

En liten minskning av importen av produktionsmedel till jordbruket även under en längre tid bedöms inte behöva medföra några nackdelar för konsumenterna i form av ändrad kost. Om importen av produktions- medel till jordbruket i ett långsiktigt perspektiv inte minskar med mer än uppskattningsvis 10-15 %, torde endast exporten av jordbruksprodukter behöva minskas. En större minskning av importen av produktionsmedel till jordbruket sett på längre sikt måste mötas genom omställningar av produktionen och därigenom även konsumtionen eller genom att kom- mersiella lager eller särskilda beredskapslager tas i anspråk. Sannolikt erfordras en kombination av dessa åtgärder. Dessutom kan det för vissa produktionsmedel på sikt vara möjligt att uppta inhemsk ersättningspro— duktion, t.ex. ersättningsproduktion av ammoniak och pekiloprotein.

Det är inte troligt att beslut om omställning fattas redan vid krisens inledning. Då är det troligen svårt att bedöma såväl krisens varaktighet som den minskning av importen som krisen ger upphov till. Med all sannolikhet kommer därför förbrukningen av olika produktionsmedel att vara ungefär normal trots att importen minskar. Denna problematik redovisas i fig. 10.2. Det är emellertid möjligt att det införs kvoteringar som minskar förbrukningen något. Det har i figuren antagits att det inte införs några kvoteringar.

Fig. 10.2. Schematisk bild av importens utveckling under en kris och förbrukning utan omställning

lmport. förbrukning, % av normalt

100 ——————————— förbrukning

nivå där omställ- _____ —— -—- — ning antas beslutas

Tid

Krisens inledning

l fig. 10.2 har antagits att beslut om omställningar inte kan fattas förrän importen har minskat väsentligt och att minskningen bedöms bli bestående. Hur stor importminskningen måste vara för att några beslut om omställningar kan fattas är inte möjligt att ange i förväg. Bl. a. är ett beslut beroende av hur importen förväntas utvecklas i framtiden. Ett beslut om omställningar torde inte omedelbart resultera i en avsevärd minskning av förbrukningen av produktionsmedel. Exempelvis torde inte förbrukningen av importerade proteinfodermedel minska förrän djurantalet börjar minska. Däremot kan livsmedelskonsumtionen ställas om med kort varsel genom införande av ransoneringar. Under den tid som förflyter från krisens inledning och fram till den tidpunkt när beslut börjar ge effekter på förbrukningen av importerade produktionsmedel, kommer troligen förbrukningen att vara i stort sett lika stor som den normala förbrukningen. Under denna period måste med de angivna förutsättningarna en viss del av förbrukningen täckas med uttag från lager (kommersiella lager och beredskapslager).

Hur de fortsatta försörjningsmöjligheterna påverkas av att beslut inte kan fattas redan vid krisens inledning, kan inte anges i förväg. I fig. 10.3 redovisas schematiskt att importen minskar successivt under ett års tid för att därefter helt utebli. Beslut om omställning antas bli fattat i så god tid att beslut att halvera förbrukningen ger full effekt redan efter ett halvt år.

Det schematiska exempel som redovisas i figuren kan exempelvis avse proteinfodermedel där förbrukningen inte varierar avsevärt under året. Kvävegödselmedel och växtskyddsmedel är andra produktionsmedel med hög importandel men där förbrukningen är starkt koncentrerad till vissa årstider. Dessa produkter är därför olämpliga att använda som

Fig. 10.3. Effekt av beslut om omställning (schematisk bild)

Import, för- brukning, % av normalt

100

—————— förbrukning

Tid

År1 År2

åskådningsexempel. Enligt exemplet i figuren blir den totala importen under det första året endast 50 % av den normala. Förbrukningen antas däremot uppgå till 75 % av den normala. Således uppstår ett underskott om 25 % av normal förbrukning. Detta underskott måste täckas genom uttag från lager.

Exemplet bygger på en optimistisk bedömning av möjligheterna att styra förbrukningen. Om förbrukningen redan efter 'ett halvt år skall halveras måste dels beslutet fattas tidigt, sannolikt redan efter någon månads kris, dels finnas möjligheter till ett verkningsfullt genomföran- de. Möjligheterna till att fatta ett sådant beslut torde förutsätta såväl att det står klart att importminskningen blir stor som att krisen blir långva- rig. I praktiken torde därför förhållandena under en kris bli sämre än vad exemplet ger uttryck för. De beräkningar som senare redovisas utgår från den förutsättningen att det är möjligt att kraftigt minska förbruk- ningen först efter ett år. Under detta år har importen förutsatts minska successivt.

Försörjningsmöjligheterna under en längre kris med liten eller ingen import beror således i hög grad på hur snabbt det är möjligt att fatta beslut om omställning. Möjligheterna att fatta beslut om kraftiga minsk- ningar av förbrukningen av produktionsmedel beror i hög grad på bedömningar om framtida krisimport. I det exempel som redovisats i fig. 10.3 antogs att importen uteblev helt. Grundalternativet för de beräk- ningar som sårbarhetsgruppen gjort utgår från förutsättningen att någon krisimport inte förekommer. Emellertid är det sannolikt att det under en längre kris sker viss import. Att på förhand uttala sig om storleken på denna krisimport eller vilka varor som kan importeras är dock inte

möjligt.

Utöver grundalternativet redovisas dock beräkningar som förutsätter en viss import av för jordbruket viktiga insatsvaror. Det blir härigenom möjligt att pröva effekterna på försörjningen av olika importalternativ och ansluta bedömningarna till olika konfliktfall.

Möjligheterna att genomföra en kraftig omställning torde vara starkt beroende av den krisimport som förekommer och som kan antas före- komma senare. De omställningar som skisseras i beräkningarna för grundalternativet och som redovisas senare får betecknas som kraftiga. Så genomgripande omställningar är realistiska att förutsätta endast om importen av några av jordbrukets väsentligaste produktionsmedel prak- tiskt taget helt upphör. Samtidigt har förutsatts att importen av råvaror för att tillverka dessa också praktiskt taget helt upphör. Omställningen kommer härvid endast att genomföras fullt ut om importbortfallet kan väntas bli långvarigt. Det torde endast vara under så extrema importför- hållanden som en så kraftig begränsning av animalieproduktionen kan accepteras av alla berörda.

I fig. 10.4 redovisas schematiskt de olika beräkningar som utförts för att belysa behovet av produktionsresurser och känsligheten för föränd- rade antaganden. För resp. beräkning framgår i vilket avsnitt som resul- taten redovisas.

För grundalternativet har ställts upp vissa antaganden. De viktigaste antagandena utgörs av:

åkerarealens storlek: 2,9 miljoner ha, arealfördelning och animalieproduktion: enligt prognos för år 1990, kriskost: redovisas i avsnitt 10.3, risktagande för skördevariationer: att nio kriser av tio skall ge till- räcklig kriskost (90 % säkerhet),

ingen krisimport,

beslut om omställningar fattas samtidigt som krisen börjar, beslutet får dessutom effekt omedelbart El krislängd: 3 år.

llL_l|IEl

|_ll'l

Utifrån dessa antaganden har beräkningar gjorts som främst syftar till att belysa hur stor åtgången är av importerade produktionsmedel i form av handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. Be- räkningarna görs årsvis varvid en omställning av jordbruket pågår under krisens år 1 och år 2. Omställningen är i huvudsak genomförd under krisens år 3.

Fig. 10.4. Skiss över beräkningar som gjorlsför att belysa kostnadernaför livsme- delsberedskapen

Ändringar i förhållande till grundalternativet

Större risktagande för skördevariation (avsnitt 10.3)

Alternativ kriskost (avsnitt 10.3)

Mindre tillgång på kväve

Grundalternativ (avsnitt 10-4-4) (se avsnitt 10.3, 10.4.3—4, 10.4.6. 10.5,10.6.1) Mindre tillgång på protein (avsnitt 10.4.6)

10 % krisimport Större krisimport (avsnitt 10.6.2) (avsnitt 10.6.2)

Fördröjda beslut Kombination om omställning a sn'tt10 6 4 (avsnitt10.6.3) ( V ' ' ' )

2,4 miljoner ha

Lagre åkerareal (avsnitt 10.7)

2.6 miljoner ha (avsnitt 10.7)

För att belysa hur beräkningsresultaten förändras om de antaganden som gjorts för grundalternativet förändras har vissa känslighetsanalyser gjorts. De analyser som gjorts redovisas i fig. 10.4. 1 två av de känslig- hetsanalyser som gjorts har beräkningsresultatet från grundalternativet utgjort förutsättningar för beräkningarna, nämligen handelsgödselkvä- ve och proteinfodermedel. Avsikten med dessa analyser är att studera vilka effekter som erhålls när tillgången på i det ena fallet kväve och i det andra fallet proteinfodermedel minskas ytterligare jämfört med grund- alternativet.

10.3. Långvarig försörjningskris — omställningar av

konsumtion och produktion

I detta avsnitt redovisas beräkningar för att belysa hur stor den minsta åtgången av handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskydds- medel är för att den i det följande redovisade kriskosten skall kunna infrias. Dessa beräkningar utgör en fortsättning på den av jordbruks-

nämnden genomförda omställningsstudien.

För att vår säkerhetspolitik skall vara trovärdig utåt gentemot omvärl- den och inåt gentemot den egna befolkningen bör en acceptabel Iivsme- delsförsörjning säkerställas med hög säkerhet även vid långvariga för-

sörjningskriser.

Den grundläggande beredskapsåtgärden har därför ansetts vara att förbereda en omställning av livsmedelsproduktionen så att vi så långt möjligt blir självförsörjande. Behovet av en omställning och den tid en sådan tar påverkas av vilken självförsörjning vi har redan i fredstid. Det senare medför inte bara att en viss omfattning och inriktning av den svenska jordbruksproduktionen är önskvärd utan även att inhemsk till- verkning av väsentliga produktionsmedel bör eftersträvas. Dessutom har möjligheten att upprätthålla krishandel betydelse. Genom tillämpning av krishandelsavtal skulle omställningar och beslut om investeringar (t. ex. för framställning av ammoniak och proteinfodermedel) under en kris kunna senareläggas. Ett annat synsätt är att låta möjligheterna till krishandel ersätta beredskapslager.

Om tillförseln av importerade produktionsmedel minskar, blir det inte möjligt att upprätthålla jordbrukets normala produktion. För att inte produktionsminskningen i en kris skall bli allt för stor beredskapslagras vissa produktionsmedel. Kriskosten och jordbruksproduktionen har ut- formats med avsikt att minimera kostnaderna för beredskapslagring och samtidigt få största möjliga utbyte av livsmedel från de tillgängliga produktionsresurserna. Kriskosten är därför så komponerad att andelen animalieprodukter minskas och andelen vegetabilieprodukter ökas ge- nom ransonering.

Kommitténs expertgrupp för kost- och hälsofrågor har utformat en lämplig kriskost för befolkningen. Härvid har följande utgångspunkter

angetts:

El tillförseln av energi, mätt i detaljhandelsledet, bör vara oförändrad i en kris jämfört med nuläget (12,1 MJ = 2 900 kcal per person och

dag); det kan visserligen förväntas att svinnet i hushållen i en kris kan minskas något; detta motverkas emellertid av att energibehovet ökar till följd av minskad uppvärmning i bostäderna och ökad fysisk aktivitet (t. ex. beroende på brist på olja),

Cl tillgången på konsumtionsmjölk, spannmålsprodukter och potatis bör vara så god att en stor del av näringsbehovet kan tillgodoses med dessa produkter och att några fördelningsproblem inte skall behöva uppstå samt att [1 proteintillförseln bör uppgå till ca 1 g per kg kroppsvikt och dag.

Beräkningarna av kriskosten enligt tab. 10.1 förutsätter att det sker en gradvis övergång under en period på tre år från konsumtionsmönstret i fredstid till den kost som sedan skall bibehållas under en längre kris. Kriskosten baseras i mindre grad på fett och i högre grad på kolhydrater än dagens genomsnittliga kost. Kriskosten kan därför, sett strikt från näringssynpunkt, i detta avseende sägas vara bättre än dagens kost.

Vid utformningen av kriskosten har de angivna utgångspunkterna varit styrande. Det förutsätts att det finns styrmedel som är tillräckligt starka för att genomföra de stora omställningar som krävs både beträf- fande produktion och konsumtion.

Tabell 10.1 Totalkonsumtion av vissa livsmedel år 1990 enligt prognos och vid en kris, g per person och dag

Prognos Fr. o. m är 1990 Krisår l Krisår 2 krisår 3

K—mjölk, 3 % fett 528" 660 660 660 Ost, 40+ 39 38 32 26 Smör 16 17 17 17 Nöt- och kalvkött (med ben) 46 43 39 33 Fläskött (med ben) 88 68 42 25 Fjäderfäkött (urtagen vara) 17 12 6 4 Ägg 37 30 25 20 Vetemjöl 161 178 198 Rågmjöl 175 30 40 50 Kornmjöl 7 8 9 Havremjöl 7 8 9 Matpotatis (med skal) 230 290 350 400 Rotfrukter och grönsaker . . 27 27 27 Frukt . . 55 55 55 Margarin 44 41 41 41 Socker 1 13 98 98 98

& Avser konsumtionsmjölk och grädde med faktisk fetthalt.

Beräkningarna syftar till att beskriva ett exempel på produktionsom- ställningar av jordbruket vid en långvarig försörjningskris. Det bör betonas att möjligheterna till omställningar är starkt beroende av effek- tiviteten i de styrmedel som används samt möjligheterna att fatta nöd- vändiga politiska beslut. 1 avsnitt 10.10 redovisas frågan om styrmedel.

De beräkningar som presenteras här utgår som nämnts tidigare från en extremt allvarlig situation, nämligen en långvarig försörjningskris utan krisimport samt att skördevariationen beaktats genom att förutsätta

att under nio kriser av tio skall en tillräcklig kost erhållas (90 % säkerhet). Detta skall emellertid främst ses som en beräkningsteknisk förutsättning. I avsnitt 10.6 redovisas ett räkneexempel som belyser effekterna av olika antaganden om krisimport.

Beräkningarna är upplagda så att det under krisens år 1 och år 2 pågår en successiv förändring av kosten och så att jordbruksproduktionen förändras i riktning mot ett s.k. omställt läge som istort sett uppnås under år 3. Den förändring av kosten och jordbruksproduktionen som genomförs under krisens inledning benämns omställningsprocessen. Beräkningarna utgår från en prognos för år 1990 avseende produktion och konsumtion av viktigare jordbruksprodukter. Denna prognos redo- visas mera detaljerat i kap. 9.

Den kriskost som redovisats i tab. 10.1 medför det behov av animalie- produkter och den arealfördelning som redovisas i tab. 10.2 och 10.3. Kosten och jordbruksproduktionen förändras successivt under en treå- rig omställningsperiod. Därvid har förutsatts att en övergång sker till foderstater baserade på så långt möjligt inhemska fodermedel.

Tabell 10.2 Animalieproduktion vid en kris år 1990

Prognos Fr. o. m. är 1990h Krisår l Krisår 2 krisår 3 Antal mjölkkor, 1 000 st 590 600 600 600 Medelavkastning, kg/ko, år 6 100 5 790 5 490 5 170 Mjölk, milj. kg/år 3 599 3 472 3 292 3 102 Nöt- och kalvkött (med ben) milj. kg/år 152 130 115 100 Fläsk (med ben), milj. kg/år 329 230 160 110-' Fjäderfäkött (urtagen vara) milj. kg/år 52 33 18 13

Ägg, milj. kg/år 11 90 75 60

—' 75 milj. kg fr. o. m. år 4. ** De siffror som anges som normalt för år 1990 utgår från en prognos som gjorts bl. a. med den förutsättningen attjordbrukspolitiken är i princip ofärändrad.

Tabell 10.3 Arealutnyttjande vid en kris år 1990, 1 000 ha

Prognos Fr. o. m. är 1990u Krisår 1 Krisår 2 krisår 3

Brödsäd 391 391 391 391 Fodersäd 1 164 1 105 1 054 1 010 Potatis 37 59 74 93 Sockerbetor 51 51 51 51 Vall 850 852 853 853 Oljeväxter 205 212 219 225 Baljväxter 75 95 1 15 125 Övriga växtslag 27 27 27 27 Obrukad åker 100 108 116 125 Summa 2 900 2 900 2 900 2 900

De regionala aspekterna har inte beaktats i kalkylerna. Betydelsen av en regional fördelning av främst jordbruksproduktionen och därigenom även betydelsen av stöd till jordbruket i norra Sverige bör dock kraftigt understrykas. Om produktionen av jordbruksprodukter minskar, tilltar än mer lokaliseringens betydelse. Vid beräkningarna har förutsatts att produktionen inte störs av militära operationer. Inte heller har beaktats att en fiende viss tid kan komma att behärska delar av landet.

I viss utsträckning söker man förstärka den regionala beredskapen genom den i fredstid uppbyggda beredskapslagringen och genom förbe- redelser för en lageruppbyggnad av konsumtionsfärdiga varor i under- skottsområden vid ett krigshot.

De beräkningar som sammanfattas i tab. 10.2-10.3 utgör ett beräk- ningstekniskt grundalternativ. Vid sidan av detta alternativ har även beräkningar gjorts för att belysa grundalternativets känslighet för änd- rade förutsättningar.

I ett av alternativen har analyserats effekterna av att ändra kriskosten i riktning mot något mera fläsk och mindre mjölk. 1 kalkylerna har därvid förutsatts att 75 g mjölk i kriskosten byts ut mot 17 g fläsk per person och dag. Därmed ökar behovet av fläsk i en kris med ca 52 miljoner kg per är (ca 690 000 producerade slaktsvin) och minskar be- hovet av mjölkkor med ca 45 000, vilket motsvarar en produktion av ca 230 miljoner kg mjölk per år i en kris. Jämfört med grundalternativet ökar kväveåtgången med ca 6 miljoner kg per år. Dessutom ökar åtgång- en av proteinfodermedel.

Den förändring av kosten som angetts är näringsfysiologiskt accepta— bel. Det bör dock understrykas att det i en kris bör finnas god tillgång på mjölk, mjöl och andra spannmålsprodukter samt potatis. Det bedöms att om tillgången på mjölk minskas kan ett flertal problem uppstå i en kris. Ett sådant problem är att näringstillförseln för vissa grupper i samhället kan äventyras om mjölk måste ransoneras. Den grupp som främst berörs av denna förändring är barn och ungdom. Det är dessutom angeläget att ha en bas av livsmedel, för vilken tillgången skall vara god, som är så bred som möjligt, dvs. bestå av både vegetabilier och animalier. Om tillgången på mjölk minskas, riskerar man att få införa ransonering på mjölk.

Produktionen av fläsk sker i stor utsträckning i de södra delarna av landet, medan produktionen av mjölk är mera utspridd i landet. Detta förhållande beror bl. a. på de naturliga produktionsförutsättningarna. En minskning av antalet kor och en ökning av fläskproduktionen bidrar därför till ytterligare regional obalans i produktionen under en kris. Detta bedöms från beredskapssynpunkt vara allvarligt.

Sammanfattningsvis synes de synpunkter som kan ställas upp för och emot denna förändring av kriskosten tala emot att lägga ett alternativ med mer fläsk och mindre mjölk än i grundalternativet till grund för kommitténs överväganden.

] grundalternativet har förutsatts att garderingen mot dåliga skördeår (genom sämre väderbetingelser) skall vara god. Skördevariationen har beaktats genom att förutsätta att under nio kriser av tio skall en tillräck- lig kost erhållas (90 % säkerhet). Om en lägre säkerhet accepteras, t. ex.

' Blockorganisationen skall kunna träda i verk— samhet vid krig eller vid krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda förhållan- den”. I organisationen ingår jordbruksföretag ' med mer än 2 ha åker, trädgårdsföretag med yrkesmässig odling och företag med större djur— besättningar. Organisa- tionen omfattar f. n. ca 1 15 000 företag.

75 %, blir behovet av produktionsmedel i form av främst kvävegödsel— medel lägre.

Analyser har även utförts av möjligheterna att upprätthålla försörj- ningen med mindre tillgång på handelsgödsel och mindre tillgång på proteinfodermedel än vad som blir följden av de tidigare redovisade beräkningarna. Dessa analyser redovisas i avsnitt 10.4.

10.4. Sårbarheten inom jordbruket och behov av vissa produktionsmedel i en kris

10.4.1. Arbetskraft, dragkraft, maskiner och reservdelar

Jordbrukets blockorganisation' har planlagts för att bl. a. begränsa åter- verkningarna av inkallelser och uttagning till försvarsmakten och civil- försvaret. Värnpliktiga nyckelpersoner såväl inom primärproduktion som inom förädling och distribution kan i regel erhålla uppskov. Livs- medelsförsörjningens behov beaktas vid planläggningen av försvars- maktens uttagning av traktorer och transportfordon. För att underlätta en avvägning mellan å ena sidan försvarsmaktens och civilförsvarets och å andra sidan livsmedelsförsörjningens önskemål bör liksom hittills generella uppskov och undantag från uttagning dock undvikas.

Blockorganisationen bör i en kris i hög grad kunna bidra till att bästa möjliga produktionsresultat erhålls. Organisationen bör därför medver- ka i eventuella produktionsomställningar inom jordbruket och främja omfördelning av resurser inom och mellan olika block. Blockorganisa- tionen bör även biträda kommunerna med råd och rekommendationer vid tilldelning av drivmedel, handelsgödsel, fodermedel och växtskydds- medel. Även avbytarverksamheten kan få ökad betydelse vid en kris.

Förjordbruksproduktionen är tillgången på maskiner och reservdelar av mycket stor betydelse. Det krävs därför att berörda myndigheter noga följer utvecklingen och vidtar erforderliga åtgärder för att i en kris säkerställa erforderlig kapacitet inom dessa områden.

När det gäller mera komplicerade jordbruksmaskiner (större trakto- rer, skördetröskor m. m.) måste främst reparations- och underhållsresur- ser för befintlig maskinpark säkerställas. Att räkna med att i fred vidta åtgärder i syfte att kunna uppta en inhemsk tillverkning av sådana maskiner är knappast realistiskt. Med hänsyn till att den svenska expor- ten kan förväntas minska vid en allvarlig kris kommer ledig kapacitet att uppstå inom bl. a. bil- och verkstadsindustrin. Denna kapacitet bör till- sammans med tillgången till hög teknisk kompetens inom landet göra det möjligt att vid en lång kris uppta produktion av vissa väsentliga reservdelar och eventuellt också traktorer och andra jordbruksmaskiner.

10.4.2. Drivmedel och elektricitet

Jordbruket svarar för knappt 10 % av den totala fredstida förbrukningen av dieselolja. Gengastekniken har hittills inte kunnat anpassas till mo-

derna traktorer —— bl. a. reduceras motoreffekten radikalt. Jordbrukets behov av flytande drivmedel måste därför prioriteras högt i en kris. Endast om tillgången på flytande drivmedel blir mycket knapp bör gengasdrift för jordbrukets traktorer bli aktuell. Vid en långvarig kris kan det dock bli nödvändigt att åtminstone för mindre traktorer införa gengasdrift. I syfte att åstadkomma mindre effektförluster vid gengas- drift bedrivs utvecklingsarbete av ÖEF i samarbete med bl. a. bilindu- strin.

Livsmedel, spannmål och gödselmedel svarar för ca 17 % av det freds— tida transportarbetet på landsväg. Under en kris minskar det totala transportarbetet genom att transporter i samband med import och ex— port kommer att minska. Transporter av livsmedel m. ni. kommer att få något mindre omfattning. Sådana transporter kommer att ha högsta prioritet i en kris enligt transportrådets planläggning och därmed även vid tilldelning av drivmedel. Det fredstida distributionsmönstret skall bibehållas så långt som möjligt även i kris, men ändringar kan bli nödvändiga för att man bättre skall kunna utnyttja knappa tillgångar av drivmedel.

Sedan kommittén erhållit sina direktiv har regeringen tillkallat en särskild utredare (kommissionen om elförsörjningens sårbarhet, EL- FÖRS) för att utreda den fredstida elförsörjningens sårbarhet och lämna förslag till sådana åtgärder som bör vidtas för att minska sårbarheten i elförsörjningen och begränsa konsekvenserna av en omfattande stör- ning. ELFÖRS har nyligen avgett sina förslag (SOU l984:69). Därför lämnas inga förslag beträffande elförsörjningen.

10.4.3. Växtskyddsmedel

En tryggad försörjning med växtskyddsmedel under en kris är ett viktigt mål för beredskapsplanläggningen på livsmedelsområdet. Utan växt- skyddsmedel uppförökas ogräsen och insektsstammarna snabbt. Växt- sjukdomarna får stor spridning. Grödornas utveckling hämmas med markanta produktionssänkningar som följd.

Den inhemska tillverkningen av växtskyddsmedel för jordbruket be- gränsar sig normalt till vissa betningsmedel. Beredskapsåtgärderna på växtskyddsområdet kan baseras antingen på beredskapslagring av får- diga preparat eller på produktionsförberedelser. Produktionsalternati- vet är som regel förknippat med beredskapslagring av vissa bassubstan- ser som inte kan framställas inom landet men som är nödvändiga att ha för att man skall kunna tillverka olika preparat. Med ett mindre undan- tag har beredskapsåtgärderna hittills inriktats på beredskapslagring av färdiga preparat. Studier pågår f.n. av möjligheterna att producera fenoxisyrepreparat inom landet. Avsikten är även att studera produk- tionsmöjligheterna för vissa andra preparattyper.

Vid överväganden om produktionsalternativ kontra lagringsalternativ bör driftkostnadsaspekter vägas in. En grundsubstans som lagras för vidare förädling under en kris ger som regel lägre driftskostnad per investerad krona än ett färdigt preparat.

Om man ser till användningen av växtskyddsmedel för olika grödor

kan konstateras att sockerbetor och potatis svarar för en stor del av användningen i förhållande till sin areal. De tar i anspråk inte mer än 2 resp. 3 % av åkerarealen men svarar för 28 resp. 11 % av användningen av växtskyddsmedel. Ungefär hälften av åkerarealen utnyttjas för odling av spannmål. Denna odling svarar emellertid också för nära nog hälften av användningen av växtskyddsmedel. Mot denna bakgrund är det angeläget att möjligheterna studeras att inom landet tillverka ogräsme- del för spannmål och sockerbetor samt svampskyddsmedel för potatis.

Sockerbetsodlingens begränsade areal men relativt stora användning av ogräsmedel gör det extra väsentligt att där tillvarata alla möjligheter till icke-kemisk bekämpning. En intensiv manuell ogräsbekämpning i sockerbetsodlingen kan kraftigt reducera användningen av ogräsmedel men kan medföra problem på grund av brist på arbetskraft. Även möj— ligheterna till sådana alternativa odlingsmetoder som kräver mindre insatser av växtskyddsmedel bör tas tillvara.

Under förutsättning att ingen krisimport av växtskyddsmedel före- kommer kan behovet av investeringar i beredskapslager beräknas uppgå till ytterligare 165 milj. kr. och att produktionsförberedelser vidtas till en kostnad av ca 40 milj. kr.

10.4.4. Växtnäringsämnen

För att grödorna skall utvecklas väl måste deras försörjning med bl. a. kväve, fosfor och kalium vara god. Växtnäringsämnen kan tillföras växterna dels genom stallgödsel, dels genom handelsgödsel. I tab. 10.4 redovisas förbrukningen av handelsgödsel och stallgödsel år 1982/83.

Tabell 10.4 Förbrukning 1982/83 i jordbruket av handelsgödsel och stallgödsel (omräknat till ekvivalent mängd handelsgödsel), miljoner kg växtnäring per år

Kväve Fosfor Kalium Handelsgödsel 249,3 50,1 95,6 Stallgödsel 45,0 22,0 [25,0 Summa 294,3 72,1 220,6

Genom att kalium och fosfor till stor del tillförs jorden genom stall- gödsel, torde försörjningen med dessa växtnäringsämnen under en kris kunna upprätthållas på en sådan nivå att några betydande negativa effekter inte uppstår under en period på några år. Situationen på gårdar som drivs kreaturslöst kan dock bli problematisk.

Kvävegödslingen har mycket stor betydelse för skördeutfallet. I flg. 10.5 visas de långsiktiga effekterna av minskad kvävegödsling. Det framgår därvid att, om gödslingen under en följd av år minskar till exempelvis 30 % av den normala, kommer skördarna att minska till i storleksordningen 60 % av de normala.

Genom produktionsomställningar i jordbruket och genom att skogs- gödslingen upphör kan det totala behovet av handelsgödselkväve sänkas till 30-40 % av det normala. Den fredstida åtgången i början av 1990-talet har med hänsyn till de antaganden som gjorts om avkastningsökningen

Fig. 10.5. Sambandet mellan kvävegiva och skörd

% Skörd

100 ___________________

Spannmål och vall

| | | | 50 45

40 35

| Övriga grödor Oljeväxter

25

% Kvävegiva 25 50 75 100

Källa: Sveriges Lantbruksuniversitet

i växtodlingen fram till år 1990 antagits bli ca 270 miljoner kg per år för jordbruk, trädgårdsodling och skog, varav ca 240 miljoner kg förbrukas ijordbruket. Den nuvarande förbrukningen är något lägre.

Sverige är för sin kväveförsörjning helt importberoende även om viss förädling av råvaror kan ske i Sverige (från olja till ammoniak och från ammoniak till kvävegödselmedel). Det är därför av avgörande betydelse för livsmedelsförsörjningen vid en längre kris att 30-40 % av hela den normala tillförseln av handelsgödselkväve är tillgänglig för jordbruket.

Kapaciteten för att i landet producera kvävegödselmedel ur ammo- niak är tillräcklig förutsatt att ammoniak finns i tillräcklig mängd. Lan- dets enda kvarvarande ammoniakfabrik i Köping kan däremot endast producera ca 57 miljoner kg ammoniak per år, vilket motsvarar 47 miljoner kg kväve. ÖEF har preliminärt uppskattat att av ammoniakpro- duktionen i Köping behöver en kvantitet motsvarande för det första krisåret 6 miljoner kg och fr.o.m. det andra krisåret 10 miljoner kg kväve per år avdelas för andra ändamål än till handelsgödselkväve.

Eldningsolja finns beredskapslagrad för ungefär tre års behov vid ammoniakfabriken i Köping. Under tre krisår kan ca 15 % av den nor- mala åtgången av handelsgödselkväve, eller mindre än halva krisbeho- vet, täckas genom befmtlig ammoniakproduktion.

Beräkningar har även utförts utgående från ca 15 % tillgång på kväve istället för 30-40 %. Förutsätts kriskosten förbli oförändrad vid 15 % tillgång på kväve skulle åkerarealen redan i fredstid behöva utökas till

i storleksordningen 3,3-3,4 miljoner ha. Antas i stället arealen vara oförändrad, 2,9 miljoner ha, måste kriskosten förändras kraftigt. Bety- dande minskningar måste ske för animalieprodukter. Dessa minskning- ar måste kalorimässigt kompenseras genom en utökad konsumtion av vegetabilieprodukter.

Emellertid kommer det då att uppstå brist på vissa näringsämnen. Detta exempel förutsätter bl. a. att potatisarealen ökas ytterligare utöver de arealer som redovisas i avsnitt 10.3. Denna ytterligare ökning bedöms knappast vara möjlig.

Det från beredskapssynpunkt bästa alternativet är att en tillräcklig inhemsk produktion av ammoniak finns redan under normala förhållan- den. Detta kan för 1990-talet komma att bli fallet om planerna på ett energikombinat i Nynäshamn eller andra projekt med ammoniakpro- duktion i kombination med en gasproducerande industri förverkligas. Det bör kraftigt understrykas hur värdefull en utökad fredstida ammo- niakproduktion i Sverige är från beredskapssynpunkt. Om den normalt inte baseras på inhemska råvaror bör den dock under en kris kunna övergå till sådana. Från beredskapssynpunkt är alternativ med flera mindre produktionsenheter att föredra. Om en tillräcklig produktions- kapacitet finns inom landet och denna kan utnyttja inhemska råvaror kan beredskapslagringen av handelsgödselkväve kraftigt reduceras.

Om en utbyggnad av den normala inhemska ammoniakproduktionen inte kommer till stånd kan kväveförsörjningen fr. o. ni. det tredje kris- året tryggas genom att man i fred förbereder en krisproduktion av ammoniak. Handelsgödselutredningen konstaterade att en elektrolysba- serad ammoniakfabrik var det bästa och snabbaste alternativet att sedan krisen inletts åstadkomma en inhemsk ammoniakproduktion.

Genom en elektrolysbaserad fabrik kan försörjningen fr.o.m. det tredje krisåret säkerställas. För att trygga försörjningen under de två första krisåren erfordras produktion av ammoniak i Köping och an— vändning av såväl kommersiella lager som beredskapslager. Dessutom erfordras även vissa produktionsförberedelser redan i fred. Handelsgöd- selutredningen beräknade att kostnaderna för dessa skulle uppgå till mellan 68 och 120 milj. kr. (i prisläge december 1982, beloppets storlek beroende på om viss utrustning kan tillverkas inom landet).

Av tab. 10.5 framgår att om en kris inträffar år 1990 kan under de två första krisåren ca 28 % av den normala förbrukningen av handelsgödsel- kväve erhållas utan krisimport vid nuvarande omfattning av beredskaps- lagringen och att tillräcklig inhemsk produktion av ammoniak inte star- tats redan i fred. Lagringen behöver emellertid ökas med 27,5 miljoner kg kväve, vilket motsvarar 98,2 miljoner kg kalkammonsalpeter för att uppnå en tillräcklig försörjning om det förutsätts att det inte kan ske någon krisimport. Om de försök som nu påbörjas med långtidslagring av gödselmedel faller väl ut kan all beredskapslagring av kväve ske i form av kalkammonsalpeter, vilket är det per kilo kväve billigaste gödselmed- let.

Det från beredskapssynpunkt bästa sättet att trygga kväveförsörjning- en är [1 att en inhemsk produktion av ammoniak finns redan i fred.

Tabell 10.5 Kväveförsörjningen sammanlagt för de två första åren under en kris som inträffar år 1990, miljoner kg kväve

Handels- Kväve för Totalt gödsel- andra kväve ändamål Kommersiella lager 45,0 45,0 Befintliga beredskaps- lager 1984—06—30 29,42 4,0 33,4 Ammoniakproduktion i Köping 78,0 16,0 94,0 Delsumma 152,4 20,0 172,4 (Andel av fredstida förbrukning') (28,3 %) (14,5 %) Behov av utbyggnad av beredskapslagring 27,5 — 27,5 Summa 179,9 20,0 [99,9 (Andel av fredstida förbrukning') (33,4 %) (14,5 %) Andel av total förbruk- ning under krisen 90 % 10 %

' Den fredstida förbrukningen av kväve år 1990 förutsätts vara 269 miljoner kg för handelsgödselkväve och 69 miljoner kg för andra ändamål.

" 105 miljoner kg kalkammonsalpeter (28 % kväveinnehåll)

Om en utbyggnad inte sker i fredstid av den inhemska ammoniakpro- duktionen kan kväveförsörjningen tryggas genom :] att förberedelser vidtas i fredstid för att i kristid kunna bygga en elektrolysbaserad ammoniakfabrik för en årlig produktion av 140 miljoner kg ammoniak och 11 att beredskapslagringen av kvävegödselmedel utökas med 98,2 miljo-

ner kg kalkammonsalpeter (investering ca 130 milj. kr. i prisläge 1984/85).

Om dessa förstärkningar av kväveförsörjningen inte sker och ingen import kan erhållas under en lång avspärrning —— blir det inte möjligt att tillgodose grundalternativets kriskost.

10.4.5. Utsäde

De grödor för vilka utsädesförsörjningen kan komma att inge bekymmer i en kris är främst vallväxter, köksväxter, baljväxter och potatis. Allt sockerbetsfrö odlas f. n. utomlands, men inom landet sker en lagring för nästan två års behov. Därigenom är lagringen så stor att denna täcker behovet fram till dess att inhemskt frö finns att tillgå.

Försörjningen med vallväxtfrö vållar redan i nuläget bekymmer, efter- som tillgången på vallväxtfrö är starkt årsmånsbetingad och delvis be- roende av import. I stort sett allt köksväxtfrö importeras utom för bruna bönor och gula ärter. För baljväxter och potatis planeras en kraftig arealökning under en kris samtidigt som uppförökningskvoten är låg. För köksväxter påbörjas f. n. en beredskapslagring av fröer för morot,

vitkål, kålrot och gul lök. För vallväxtfrö och utsäde till baljväxter vidtas f. n. inga åtgärder i beredskapssyfte. För potatis måste utsäde i ett kris- läge erhållas ur den löpande produktionen.

10.4.6 Proteinfodermedel m. m.

Enbart det inhemska energifodret kan inte ge en tillräcklig animaliepro- duktion. Härtill krävs även proteinfoder, framför allt för att uppnå en tillräcklig mjölkavkastning. Ungefär 75 % av proteinet i proteinfoder— medlen importeras f. n.

Minskningen av animalieproduktionen medför att behovet av pro— teinfodermedel minskar under en kris. Övergång till foderstater som så långt möjligt baseras på inhemska fodermedel minskar dessutom beho— vet av proteinfodermedel som inte kan odlas inom landet.

Både kostnaderna för och de fysiska möjligheterna att genomföra en omfattande beredskapslagring medför att ett överlevnadsalternativ, lik- som för kväveförsörjningen, måste bygga på inhemska resurser. Beräk— ningarna enligt grundalternativet utgår från att detär möjligt att årligen erhålla ca 40 miljoner kg inhemskt pekiloprotein fr.o.m. det tredje krisåret. I Sverige finns idag åtminstone två sulfltmassafabriker (Domsjö och Nymölla) som vid en kris bör kunna producera pekiloprotein. Detta förutsätter dock att dessa industrier kan hållas igång i ett krisläge.

Pekiloprocessen har utvecklats i Finland. F. n. framställs mindre kvantiteter pekiloprotein i Finland vid rening av vatten från en pappers- massafabrik. Enligt inhämtade uppgifter är tillverkningen inte helt pro- blemfri. Proteinet framställs i en jäsningsprocess genom att en svamp utnyttjar kolhydrater som näringskälla.

Några mera noggranna kalkyler kring möjligheterna och kostnaderna att i ett krisläge starta produktion av detta fodermedel har inte utförts. Ytterligare studier behövs för att närmare penetrera dessa möjligheter samt pekiloproteinets användbarhet. Det är angeläget att kontakterna med massaindustrin fortsätter så att forskning och försökstillverkning kan komma till stånd.

Beräkningar har utförts för att belysa konsekvenserna av utebliven tillförsel av pekiloprotein. Denna brist förutsätts i beräkningen enbart drabba mjölkproduktionen. Om tillförseln av protein till mjölkkorna sänks, kommer avkastningen att minska. Denna avkastningsminskning kan kompenseras med ett större koantal, nämligen 675 000 i stället för 600 000. För att totalt sett få en tillräcklig foderförsörjning ökar behovet av handelsgödselkväve fr.o.m. det tredje krisåret med åtminstone 15 miljoner kg per krisår jämfört med det behov som redovisats i avsnitt 10.4.4.

F. n. vidtas beredskapsåtgärder vad gäller proteinfodermedel genom beredskapslagring av flskmjöl och sojamjöl. De befintliga beredskapslag- ren uppgår f.n. till 21,0 miljoner kg fiskmjöl och 1226 miljoner kg sojamjöl. För att trygga försörjningen under de två första krisåren måste, enligt beräkningarna, beredskapslagren byggas ut med ytterligare 68,4 miljoner kg sojamjöl. Det har därvid förutsatts att det inte sker någon

krisimport.

10.5. Nuvarande beredskapsläge

Livsmedelsberedskapen grundas främst på jordbrukets fredstida resur- ser kompletterade med särskilda beredskapsåtgärder. Genom omställ- ningar under en kris av konsumtionen och produktionen skall försörj- ningen tryggas. Ca 95 % av kostnaderna över livsmedelsprogrammet hänför sig till beredskapslagring. Denna lagring omfattar i fråga om produktionsmedel handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växt— skyddsmedel.

[ de analyser som redovisas i detta avsnitt har en utgångspunkt varit en treårig kris. Det har vidare bl. a. förutsatts att det inte förekommer någon krisimport. Slutligen har skördevariationen beaktats genom att förutsätta att under nio kriser av tio skall en tillräcklig kost erhållas (90 % säkerhet). Vidare förutsätts att beslut om omställning ger full effekt samtidigt som krisen börjar. Effekterna av alternativa antaganden om när beslut fattas redovisas i avsnitt 10.6.

Den grundläggande beredskapsåtgärden är att förbereda omställning- ar av produktion och konsumtion (beskrivs närmare i avsnitt 10.3). Detta innebär bl. a. att styrmedel samt reglerings- och ransoneringssystem måste finnas tillgängliga (beskrivs närmare i avsnitt 10.10). Främst för att klara en omställningsperiod krävs beredskapslagring av huvudsakligen vissa produktionsmedel förjordbruket. Möjligheterna att finna alterna- tiv till den allt dyrare beredskapslagringen prövas bl. a. genom att möj- ligheterna till inhemsk produktion av produktionsmedel stimuleras.

Försörjningen med handelsgödselkväve i en kris baseras på bered- skapslagring av kvävegödselmedel, beredskapslagring av eldningsolja för ammoniakproduktion samt att de kommersiella lagren förutsätts kunna minskas i en kris. Dessutom minskar behovet av kvävegödselme— del genom attjordbruksproduktionen ställs om, vilket medför att kraven på avkastning inom växtodlingen kan minskas. I fig. 10.6 redovisas den beräknade kväveåtgången under en treårig kris.

Den årliga förbrukningen uppgår som framgår av fig. 10.6 till i ge- nomsnitt ca 35 % av den fredstida förbrukningen. Som framgår av figu- ren är försörjningen helt tryggad det första krisåret enligt de antaganden som gjorts för beräkningarna. För det andra krisåret är försörjningen tryggad till ca 70 % av krisbehovet och för det tredje krisåret är försörj- ningen tryggad till ca 35 %. För år 2 erfordras enligt beräkningarna ett tillskott om 27,5 miljoner kg och för år 3 ett tillskott om 70,9 miljoner kg.

För längre kriser föreslogs i handelsgödselutredningen att det byggs en elektrolysbaserad ammoniakfabrik. Enligt gjorda beräkningar skulle en sådan fabrik, om det beslutas att bygga den i en kris, dimensioneras för en årlig produktion av drygt 140 miljoner kg ammoniak fr.o.m. tredje krisåret, vilket motsvarar ca 118 miljoner kg kväve. Inga andra förberedelser än en förstudie har gjorts för att i en kris kunna bygga denna fabrik.

Tillverkningskapaciteten vid landets enda ammoniakfabrik (i Kö- ping) uppgår till ungefär 15 % av den fredstida förbrukningen. Eldnings- olja för denna fabrik finns lagrad för ungefär tre års förbrukning.

Försörjningen med proteinfodermedel under en längre kris baseras

Fig. 10.6. Försörjningen med handelsgödselkväve under en treårig kris. miljoner kg

% av normal förbrukning År 3

40

År 1 År 2 Beredskaps-

lager

30

20

10

87.0 92,9 107,9 32,3 % 34,5 % 40,1 %

dels på inhemsk produktion, dels på beredskapslagring. Dessutom för— utsätts en omställning av produktionen vilken minskar behovet av pro- teinfodermedel. I fig. 10.7 redovisas behovet av proteinfodermedel un- der en treårig kris. Dessutom redovisas i figuren hur försörjningen kan ske. Det framgår att enligt de antaganden som ligger till grund för beräkningarna är försörjningen tryggad under det första krisåret och att försörjningen är tryggad till ca 85 % av krisbehovet under det andra och tredje krisåret. För det andra krisåret erfordras ett tillskott om 28,8 miljoner kg och för det tredje krisåret 20,7 miljoner kg protein. Behovet av växtskyddsmedel under en treårig kris har beräknats till vad som mätt i nyanskaffningsvärde svarar mot 265 milj. kr. Beredskaps— lagren uppgår f.n. till vad som i nyanskaffningsvärde motsvarar 78 milj. kr. Vid en längre kris beräknas de kommersiella lagren kunna

Fig. I 0. 7. Försörjningen med proteinfodermedel under en treårig kris, miljoner kg

År1

Komm.|ager

Urea

Fisk— och Köttmjöl

Foderärter

Rapsmjöl

År:?»

207 Ytterl. behov

10,0 8,0

ll

56,0

60,6

minskas med motsvarande 22 milj. kr. Därigenom återstår ett behov av utbyggnad av beredskapslagringen som uppgår till motsvarande 165 milj. kr. Det har i detta grundalternativ förutsatts att ingen krisimport sker.

Utöver de redovisade beredskapsåtgärderna vidtas även vissa andra åtgärder. Supra AB påtalade sommaren 1983 att de ekonomiska förut- sättningarna för ammoniakfabriken i Köping hade försämrats avsevärt. En investering i dets. k. selexolprojektet skulle möjliggöra fortsatt drift av anläggningen på rimliga ekonomiska villkor. Med den förutsättning- en att regeringen skulle ställa erforderliga medel till förfogande gjordes en överenskommelse mellan ÖEF och Supra AB våren 1984. Supra har i denna överenskommelse förbundit sig att under hela 1980-talet upp- rätthålla en årlig tillverkningskapacitet av 55-60 miljoner kg ammoniak. Kostnaderna över statsbudgeten för detta åtagande uppgår till maximalt 24 milj. kr. Av denna summa kan ca 80 % beräknas hänföras till åtgärder för att trygga livsmedelsförsörjningen.

Beredskapslagring av köksväxtfröer har påbörjats genom jordbruks- nämndens försorg. Slutligen upprätthålls beredskapslagring av livsme- delsråvaror och livsmedel (bl. a. margarinråvaror, socker och brödsäd). Denna lagring är främst avsedd att användas vid krig i landet.

Utöver det ytterligare behov som redovisas för de tre produktionsmed— len erfordras dessutom att vissa produktionsförberedelser görs i fred.

Försörjningen under en avspärrning med handelsgödselkväve, pro- teinfodermedel och växtskyddsmedel kan sammanfattas så att under en kortare kris (ett år) är de tillgångar som f. n. finns i form av lager och produktionsresurser tillräckliga för att klara försörjningen på det sätt som redovisas i avsnitt 10.3. Om krisen blir längre än ett år ärinte dessa tillgångar tillräckliga för att klara försörjningen på det sätt som redovi— sas i avsnitt 10.3. Förutom dessa tillgångar uppstår ytterligare behov av såväl kvävegödselmedel, proteinfodermedel som växtskyddsmedel. Det- ta kan täckas genom ökad beredskapslagring resp. inhemsk krisproduk— tion.

De beräkningar som sammanfattas ovan avser det tidigare beskrivna grundalternativet. Om antagandena förändras kan försörjningen anting- en förbättras (t. ex. om viss krisimport förutsätts) eller försämras (t. ex. om beslut om omställningar eller krisproduktion av ammoniak eller pekiloprotein fattas senare än som förutsatts för grundalternativet).

I jordbruksnämndens programplan för livsmedelsberedskapen för perioden 1985/86-1989/90 anges värdet av beredskapslagren den 30juni 1984 samt lagringsmål för kvävegödselmedel, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. Situationen sammanfattas i tab. 10.6.

Tabell 10.6 Beredskapslager och lagringsmål enligt jordbruksnämndens program- plan för perioden 1985/86—1989/90 för kvävegödselmedel, proteinfodermedel och växtskyddsmedel, milj. kr. (prisläge 1984/85 i nyanskaffningsvärde)

Proteinfo- Kvävegöd- Växtskydds- Summa dermedel selmedel medel Lager 1984—06—30 136,5 375,9 78,0 590,4 Utbyggnad 1984/85 — 19,8 28,3 48,1 Återstående ut- byggnadslov 127,7 137,5 136,5 401,7 Summa = lagringsmål 264,2 533,2 242,8 1 040,2

10.6. Beredskapskostnader vid olika risknivåer

Kostnaderna för livmedelsberedskapen utgörs dels av de uppoffringar samhället gör för att upprätthålla den löpande produktionen av jord- bruksprodukter på en viss nivå, dels kostnader över statsbudgeten för olika beredskapsåtgärder, i huvudsak beredskapslagring. Kostnaderna över statsbudgeten för denna lagring består dels av investeringar i lager, dels av kapitalkostnader och kostnader för den löpande driften.

10.6.1. Grundalternativ

Beredskapskostnaderna över statsbudgeten beror givetvis på det riskta- gande man i olika avseenden är beredd att göra. I de beräkningar som gjorts avseende omställningar av produktion och konsumtion inom

jordbruket har en utgångspunkt varit att försörjningen skall tryggas även under kriser där väderleksförhållandena är ogynnsamma. I beräkning- arna har man valt att beakta skördevariationerna på så sätt att försörj- ningen tryggas under nio kriser av tio, vilket motsvarar en säkerhet om 90 %. l beräkningarna för kommitténs grundalternativ har man dessut- om valt att utgå från en extremt allvarlig situation, nämligen en handels- avspärrning utan krisimport. Dessutom har utgåtts ifrån att beslut om omställning får verkan samtidigt som krisen startar. ] tab. 10.7 redovisas erforderliga investeringar i beredskapslager m. m. utöver de investering- ar som redan har genomförts.

Det från beredskapssynpunkt bästa alternativet för att trygga tillför- seln av kvävegödselmedel är att en tillräcklig inhemsk produktion finns redan under normala förhållanden. Detta kan för 1990-talet komma att bli fallet om planerna på ett energikombinat i Nynäshamn eller andra projekt med ammoniakproduktion i kombination med en gasproduce- rande industri förverkligas. l tab. 10.7 redovisas investeringar m.fl. en- gångsutgifter med resp. utan utbyggnad i fredstid av den inhemska ammoniakproduktionen.

De belopp som anges för växtskyddsmedel är beräknade som det ökade lager som erfordras för att täcka behovet under en treårig kris. Siffran för kvävegödselmedel i det fall att den inhemska fredstida pro- duktionskapaciteten inte byggs ut avser att täcka behovet under krisens två första år. Fr.o.m. det tredje året förutsätts enligt beräkningen att behovet av kvävegödselmedel täcks med en elektrolysbaserad fabrik. Om försörjningen med kvävegödselmedel för år 3 däremot skall lösas genom beredskapslagring, måste lagren byggas ut med ytterligare 70,9 miljoner kg kväve, vilket motsvarar en investering om ca 330 milj. kr. Den sammanlagda investeringen för en elektolysbaserad ammoniakfa- brik har överslagsmässigt beräknats till ca 900 milj. kr. Dessutom måste eldningsolja finnas för driften av ammoniakfabriken i Köping. Det utbyggnadsbehov som angetts för proteinfodermedel avser också att täcka behovet under krisens två första år. Fr. o. ni. det tredje året förut- sätts enligt beräkningarna att en del av behovet av proteinfodermedel täcks med pekiloprotein. Om försörjningen med proteinfodermedel för år 3 skall lösas genom beredskapslagring måste lagren byggas ut med ytterligare 20,7 miljoner kg protein vilket motsvarar en investering om ca 110 milj. kr.

Som framgår av tab. 10.7 måste investeringarna ökas med ca 211 resp. ca 575 milj. kr. om den inhemska ammoniakproduktionen byggs ut resp. inte byggs ut i fredstid. Därtill kommer kostnader för att möjliggöra att under en kris starta produktion av pekiloprotein. Det har i beräkningar- na förutsatts att det inte förekommer någon krisimport.

Sedan investeringarna m. fl. engångsutgifter genomförts kommer rän- tekostnaderna att öka med ca 27 milj. kr. (13 % av 210,8 milj. kr.) resp. ca 75 milj. kr. (13 % av 575,0 milj. kr.) beroende på om den inhemska ammoniakproduktionen byggs ut eller inte i fredstid.

Övriga driftskostnader ökar med 9 resp. 13 milj. kr. Kostnader för att ajourhålla projekteringsunderlaget för en elektrolysbaserad fabrik har inte kunnat beaktas.

Tabell 10.7 Investeringar m. fl. engångsutgifter vid resp. utan utbyggnad i fredstid av den inhemska ammoniakproduktionen, milj. kr.

Vid utbyggd Utan utbyggd

inhemsk inhemsk am- ammoniak- moniakproduk- produktion tion i i fredstid i fredstid Bevarad produktionskapacitet: ammoniakfabriken i Köping[ 19,2 19,2 Produktionsförberedelser: växtskyddsmedel 42,0 42,0 ammoniakZ — 100,0 pekiloprotein —3 —3 Beredskapslagring av produktionsmedel växtskyddsmedel 164,8 164,8 kvävegödselmedel4 — 136,5 127,7 köksväxtfröer 3,9 3,9 proteinfodermedelS 157,3 157,3 Beredskapslagring av livsmedels- råvaror och livsmedelö margarinråvaror — 18,0 18,0 socker — 26,4 — 26,4 risgryn 4,5 4,5 Summa 210,8 575,0

1 Förutsatt att 80 % av 24 milj. kr. hänförs till åtgärder för att trygga livsmedels— försörjningen. 2 Mellan 68 och 120 milj. kr. beroende på om viss utrustning för en elektrolysba- serad fabrik kan tillverkas inom landet. Härtill kommer kostnader i en kris för att uppföra en fabrik. 3 Sårbarhetsgruppen har inte haft möjlighet att studera kostnaderna för att i fredstid förbereda en produktion av pekiloprotein under en kris. 4 Försäljning av 105 resp. inköp av 98,2 miljoner kg kalkammonsalpeter ä 1 300 kr./ton. Av de 127,7 milj. kr., som i det senare fallet behöver investeras, bör endast 97,0 milj. kr. anses vara en följd av åtgärder för att trygga livsmedelsförsörjning- en. 5 68,4 miljoner kg sojamjöl a 2 300 kr./ton. 6 I nuvarande planering ingår att minska beredskapslagren av margarinråvaror och socker, varvid investeringsmedel friställs, samt att öka lagren av risgryn.

10.6.2. Krisimportens betydelse

Som framgått tidigare utgår beräkningarna från en extremt allvarlig situation, nämligen en handelsavspärrning utan krisimport. Beredskaps- kostnaderna påverkas kraftigt av den risk man är beredd att ta vad gäller krisimport.

Det finns skäl som talar både för och emot att förutsätta en viss import under en kris. Det är inte realistiskt att endast redovisa ett alternativ utan krisimport. Givetvis är det inte möjligt att i fredstid göra några exakta förutsägelser om importens storlek under en längre kris. Försörjningen med bl. a. livsmedel skall säkerställas med hög säkerhet. Det är därför inte lämpligt att utgå från en hög krisimport. Konsekvenserna av krisim-

port redovisas i ett räkneexempel där det förutsätts att importen under krisen för varje produkt uppgår till 10 % av den normala importen. Beräkningar har gjorts för handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. Dessutom redovisas räkneexempel som visar vilken importminskning som kan accepteras om dels beredskapslagren inte skall behöva byggas ut, dels landet skall klara försörjningen i en kris helt utan beredskapslager.

Vid en bedömning av hur realistiska antaganden om krisimport är måste bl. a. hänsyn tas till varifrån den nuvarande importen kommer. Endast en mindre del av förbrukningen av kvävegödselmedel importe- ras i form av färdig vara. Huvuddelen av ammoniaken importeras. Under år 1983 importerades ammoniak främst från Sovjetunionen, Mexico, Trinidad och Tobago. Ca 60 miljoner kg ammoniak produce- rades inom landet utgående från eldningsolja. Importen av proteinfo- dermedel utgörs främst av fiskmjöl och oljekakor. Nästan hela fiskmjöls- importen kom år 1983 från Norge. Sydamerika och Asien var viktiga leverantörer av oljekakor. Marknaden för växtskyddsmedel är svåröver- skådlig. Vad gäller ogräsmedel är Danmark, Storbritannien och Väst- tyskland viktiga leverantörsländer. Storbritannien dominerar vad gäller svampmedel, men även Västtyskland och Norge är viktiga. Insektsmedel importeras främst från Västtyskland men även Danmark och Storbritan- nien är stora exportörer. Det bör emellertid påpekas att alternativa inköpskällor kan finnas för dessa produkter.

I tab. 10.8 redovisas vad 10 % av normal import betyder uttryckt i kvantitet resp. nyanskaffningsvärde.

Tabell 10.8 10 % av normal import per år av handelsgödselkväve/ammoniak, pro- teinfodermedel och växtskyddsmedel uttryckt i kvantitet resp. nyanskaffningsvärde,

miljoner kg och milj. kr.

Vara

Handelsgödselkväve/ ammoniak Proteinfodermedel Växtskyddsmedel

Uttryckt i form av Milj. kg Milj. kr.

rent kväve 22,8 [05,9 protein 20,0 [09,3 importerad vara . . 35,0a

= Siffran grundas på en osäker bedömning.

De belopp som angetts i tab. 10.8 kan jämföras med de belopp som angetts i tab. 10.7. Det framgår därvid att även om det blir 10 % import måste beredskapslagren av växtskyddsmedel byggas ut med ca 60 milj. kr. för att täcka behovet under en treårig kris. För kvävegödselmedel däremot skulle enligt beräkningarna de nuvarande beredskapslagren kunna minskas med motsvarande ca 80 milj. kr. under förutsättning att den elektrolysbaserade fabriken byggs och tas i drift fr. o. ni. det tredje krisåret samt att ytterligare ammoniakproduktion inte startas i fredstid. För proteinfodermedel skulle enligt beräkningarna de nuvarande bered- skapslagren kunna minskas med motsvarande ca 20 milj. kr. under för- utsättning att produktion av pekiloprotein startas fr.o.m. det tredje krisåret.

Tabell 10.9 Nödvändig import vid olika antaganden om beredskapslager

% av import om nuvarande lager

Bibehålls Avvecklas Handelsgödselkväve/ammoniak 14,4 18,7 Proteinfodermedel 8,2 _ 28,9u Växtskyddsmedel 15,7 23,1

& Den angivna siffran avser år 1 under krisen. För år 2 är det tillräckligt med 18,2 % och för år 3 är 10,4 % tillräckligt.

I tab. 10.9 redovisas den import som är nödvändig om beredskapsla— gren inte skall behöva byggas ut resp. landet skall klara försörjningen i en kris helt utan beredskapslager. Beräkningar redovisas som tidigare för handelsgödselkväve, proteinfodermedel och växtskyddsmedel. Be- räkningarna utgår från en treårig kris. Dessutom har antagits att inhemsk krisproduktion inte sker.

10.6.3. Effekterna av fördröjda beslut om omställning

I avsnitt 10.2 redovisas översiktligt vissa grundläggande förutsättningar för beräkningarna. Bland dessa förutsättningar antyds den tid som för- flyter från det att krisen startar och tills det att fattade beslut om omställ— ning får full effekt. I detta avsnitt redovisas vissa beräkningar som belyser effekterna av ändrade antaganden om dessa tidsförhållanden. Om det antas att beslut om omställning fattas så sent att beslutet får effekt först efter ett års kris ökar kraven på beredskapsåtgärder högst väsentligt. I fig. 10.8 redovisas schematiskt hur beräkningarna är upplag- da. Om det antas att krisimporten successivt faller under år 1 och fr. o. m. är 2 uppgår till 10 % behövs ytterligare beredskapsåtgärder motsvarande

Fig. 10.8. lmport och förbrukning av produktionsmedel i en kris

lmport och förbrukning % av normalt

100

Förbrukning

År1 År 2 År 3 År 4 Tid

102,6 miljoner kg (476,4 milj. kr.) handelsgödselkväve, 72,9 miljoner kg (398,3 milj. kr.) protein och växtskyddsmedel motsvarande 95 milj. kr. Det ytterligare behov av beredskapsåtgärder som redovisas motsvarar den streckade ytan i fig. 10.8.

10.6.4. Sammanfattning av beredskapskostnaderna

I avsnitt 10.6.1 belystes grundalternativet för beräkningarna vad gäller beredskapslagring. I detta alternativ förutsattes ingen krisimport samt att beslut om omställning får full effekt samtidigt som krisen startar. I avsnitt 10.6.2 redovisades ett alternativ som är lika med grundalternati- vet men att det förutsattes en krisimport som i ett alternativ uppgick till 10 %. I avsnitt 10.6.3 redovisades betydelsen av att effekterna av beslut om omställning förskjuts med ett år.

I tab. 10.10 redovisas behov av förändrade investeringari förhållande till nuläget för de olika alternativen. Det har för beräkningarna förutsatts att den inhemska ammoniakproduktionen inte byggs ut i fredstid.

Tabell 10.10 Förändrade investeringar jämfört med nuvarande beredskapslager enligt olika alternativ, milj. kr.

Nuvarande Grund— 10 % import Omställning- beredskaps- alternativ under 3 år en påbörjas lager först efter

ett år + 10% import under 3 år Kvävegödselmedel 375,9 + 127,7 —84,1 + 392,3 Proteinfodermedel 136,5 + 157,3 —6l,3 + 430,4 Växtskyddsmedel 78,0 + l64,8 + 59,8 + 217,3 Summa 590,4 +449,8 —85,6 + 1 040,0

De siffror som redovisas för grundalternativet har hämtats från tab. 10.7. I alternativet med 10 % import under tre år har som i grundal- ternativet antagits dels att produktion av ammoniak sker i en elektrolys- baserad fabrik fr. o. m. är 3, dels att inhemsk produktion av proteinfo- dermedel också sker fr.o.m. år 3. För dessa produktionsmedel ingår således egentligen endast två år i beräkningarna. För växtskyddsmedel har däremot inte någon utökad krisproduktion antagits. Beräkningarna visar att enligt de angivna förutsättningarna kan beredskapslagringen minskas något jämfört med de nuvarande lagren.

[ det sista alternativet har antagits att det dessutom tar ett år efter det att krisen började innan beslut om omställningar ger minskad förbruk- ning av de angivna produktionsmedlen. Som framgår måste enligt detta alternativ lagringen fördubblas för kvävegödselmedel och ökas ännu mera för proteinfodermedel och växtskyddsmedel för att klara försörj— ningen under den redovisade fyraårsperioden. I samtliga alternativ har det antagits att produktionsomställningarna drivs i det tempo som skis- seras i avsnitt 10.3.

10.7. Behovet av åkerareal och mjölkkor m. m. för att tillgodose livsmedelsberedskapens krav

Beräkningar har utförts för att belysa hur beredskapskostnaderna för- ändras om den odlade arealen minskas jämfört med nuvarande areal som uppgår till drygt 2,9 miljoner ha. Den analys som utförts har syftat till att belysa hur kostnaderna över statsbudgeten för beredskapslagring förändras om arealen minskas jämfört med grundalternativet. Om pro- duktionen av jordbruksprodukter skall vara oförändrad, men den areal minskar från vilken produktionen erhålls, ökar åtgången av vissa pro- duktionsmedel, medan åtgången av andra produktionsmedel minskar. Det kan antas att åtgången av maskiner och redskap, växtskyddsmedel och drivmedel minskar nära nog proportionellt mot en tänkt arealminsk- ning. Förbrukningen av kvävegödselmedel ökar däremot.

I kommitténs uppgifter ingår bl. a. att analysera beredskapskostnader- na vid olika omfattning av produktionen i fredstid. Med beredskapskost- nader avses i det här sammanhanget investeringar och årliga kostnader över statsbudgeten för beredskapslagring av olika produkter. Förändra- de behov av olika produktionsmedel förutsätts påverka beredskapslag- ringens omfattning. De produktionsmedel som är föremål för bered- skapsåtgärder är främst kvävegödselmedel, växtskyddsmedel och driv- medel.

I tab. 10.1 1 redovisas hur investeringarna i beredskapslager påverkas om arealen minskar till 2,6 resp. 2,4 miljoner ha. Det har därvid förut- satts dels att arealminskningen avser fodersäd, vall och obrukad åker, dels att den totala produktionen av jordbruksprodukter skall vara oför— ändrad.

Som framgår av tabellen förändras inte det totala investeringsbehovet i beredskapslager nämnvärt vid minskningar i åkerarealen. T. 0. m. an- tyder beräkningarna att det totala investeringsbehovet minskar något i vissa alternativ. Det bör betonas att de belopp som anges i tab. 10.11 avser ökningar eller minskningar av engångsinvesteringar. De belopp som redovisas inom parentes avser ändrade investeringskostnader för det fall att inhemska produktionsmöjligheter för kväve i en kris inte finns resp. att drivmedel lagras för längre period än ett år. Resultaten blir inte nämnvärt annorlunda om man antar en viss import. De belopp som är angivna utan parentes anger det fall att inhemska produktionsmöjlighe- ter för kväve finns resp. att drivmedel lagras endast för ett år. Det avgörande är således inte arealen utan möjligheterna att importera pro- duktionsmedel osv. Det bör dock observeras att försörjningsförmågan ökar med en större areal om krisen medför att importen upphör.

De uppgifter som redovisas i tab. 10.11 avser förändringar i investe- ringar. I tab. 10.12 redovisas hur de årliga driftskostnaderna för lagren (ränta 13 % på investerat kapital samt övriga kostnader för driften) förändras vid de olika arealalternativen.

Som framgått tidigare utgår beräkningarna från grundalternativet. Om antagandena förändras, (. ex. att det antas en viss krisimport, kom- mer emellertid de resultat som redovisas i tab. 10.12 att förbli i stort sett oförändrade.

Tabell 10.11 Förändrad engångsinvestering (för beredskapslager) över statsbudge- ten vid förändringar i åkerarealen från 2,9 miljoner ha' till 2,6 resp. 2,4 miljoner ha, milj. kr. Förändrad investering om arealen minskas till

Krislängd 2,4 milj. ha 2,6 milj. ha

lår: handelsgödselkväve + 62 + 45 drivmedel — 84 46 växtskyddsmedel 8 4 summa 30 5

2 år: handelsgödselkväve + 146 + 106 drivmedel — 84(—167) — 46 (— 92) växtskyddsmedel 15 — 8 summa + 47 (— 36) + 52(+ 6)

3 år: handelsgödselkväve + 146 (+ 239) + 106 (+ 174) drivmedel 84(—251) 46 (—139) växtskyddsmedel — 23 — 11 summa + 39(— 35) + 49(+ 24)

5 år: handelsgödselkväve + 146 (+427) +106(+311) drivmedel 84(—419) — 46 (—231) växtskyddsmedel 38 — 19 summa 24(— 30) + 4l(+ 61)

' Behovet av ytterligare investeringar vid en åkerareal om 2,9 miljoner ha uppgår till 211—275 milj. kr. (tab. 10.7).

Tabell 10.12 Förändrad årlig driftskostnad över statsbudgeten för lagring av kvävegödselmedel, drivmedel och växtskyddsmedel, milj. kr. per år.

Förändrad årlig beredskapskostnad om arealen minskas till

Krislängd 2,4 milj. ha 2,6 milj. ha 1 år —3 —1 2år +7(—5) +7( 0) 3 år +6(—3) +6(+ 4) Sår +4( 0) +5(+12)

I 1972 års jordbruksutredning gjordes liknande beräkningar. Om man jämför med dessa beräkningar framgår att de resultat som här redovisas väl överensstämmer med de resultat som 1972 års utredning kom fram till. Den inhemska produktionskapaciteten för ammoniak har dock hal- verats sedan 1972 års utredning behandlade frågan.

Enligt de överväganden som gjorts avseende inriktningen av anima- lieproduktionen i en kris intar mjölkproduktionen och därmed antalet mjölkkor en central betydelse. Beräkningarna visar att i grundalternati- vet behöver antalet mjölkkor efter omställning uppgå till 600 000. Denna precisering av koantalet utgår från den förutsättningen att tillförseln av

kvävegödselmedel och proteinfodermedel är tillräcklig. Dessutom base- ras kriskosten på god tillförsel av mjölk. Vissa alternativa beräkningar har gjorts för att belysa hur känsliga resultaten i grundalternativet är för ändrade antaganden. Vad gäller antalet kor under en kris kan argumen- teras för både en högre och en lägre siffra. Ett lägre antal skulle räcka vid en något annorlunda kriskost, nämligen mera fläsk och mindre mjölk. Detta alternativ har dock enligt sårbarhetsgruppen vissa nackdelar. Ett högre koantal än 600 000 skulle kunna bli erforderligt om inte tillförseln, av fodermedel blir tillräcklig.

Det är svårt att ange ett exakt tal avseende år 1990 som visar det minsta antalet mjölkkor i fred som ger möjlighet att i en kris snabbt öka mjölk- koantalet till 600 000. Antalet kor i fredstid på längre sikt bör emellertid enligt sårbarhetsgruppen inte understiga 550 000. Bl. a. utvecklingen av företagsstrukturen under de närmaste åren torde få stor betydelse för möjligheterna att utöka koantalet. De beräkningar som gjorts har utgått från medeltal för riket. Därutöver har vissa beräkningar skett på regional nivå för att försöka belysa rimligheten i de bedömningar som gjorts. Det är väsentligt att frågan om antalet kor ägnas fortlöpande uppmärksam- het. Detta gäller speciellt om antalet mjölkkor kommer att minska starkt under de närmaste åren. Att just antalet mjölkkor måste ägnas särskild uppmärksamhet beror på att mjölken intar en central roll i kosten i en kris.

Produktionen i fred av andra animalieprodukter är avsevärt större än den som beräknats för en kris. Behovet av dessa behöver därför inte styra den fredstida produktionen.

Arealutökningar i en kris skisseras för potatis, baljväxter och oljeväx- ter. I det omställda läget beräknas arealen matpotatis bli nästan tre gånger större än den fredstida arealen. För baljväxter beräknas motsva- rande ökning bli ca 65 %. För oljeväxter beräknas en arealökning om ca 10 %. Om de arealer som skisseras för det omställda läget skall kunna uppnås för dessa grödor, är det en grundförutsättning att odlingen i fred minst har den omfattning som anges i de prognoser som redovisas. De grödor för vilka arealökningar skisseras är av central betydelse för försörjningen i en kris. Små arealer i fred kommer därigenom att få till följd att det kommer att bli mycket svårt att uppnå det omställda läget.

Tidigare har beaktats faktorer som kan kvantifieras. Emellertid finns det även ett antal andra faktorer som måste beaktas vad gäller frågan om jordbruksproduktionens storlek. De beräkningar som redovisats har haft som utgångspunkt en långvarig försörjningskris. Vid beräkningarna har förutsatts att produktionen inte störs av militära operationer. Regionala aspekter har heller inte beaktats i dessa beräkningar.

Vid beredskapsplaneringen kan man emellertid inte bortse från krigs- fallet, alltså att Sverige direkt indras i krigshandlingar. Det ligger i sakens natur att det föreligger stora svårigheter att på förhand kalkylera med olika grader av förstörelse av produktions- och transportapparaten om Sverige blir krigsskådeplats. Det gäller att för krigsfallet framför allt uppnå en handlingsberedskap.

Såväl jordbruket som livsmedelsindustrin kännetecknas av en regio- nal obalans. Detta kan under olyckliga omständigheter medföra större

påfrestningar under ett krig i vilket Sverige blir indraget än om produk- tionen mer än nu varit lokaliserad på ett ur försörjningssynpunkt bättre sätt.

Koncentrationen till södra Sverige gör landet på olika sätt sårbart i ett krigsfall. Bland tänkbara krigsoperationer märks trupplandsättning och krigsoperationer ] några av våra främsta jordbruksbygder. Detta kan direkt slå på produktionspotentialen.

Även om en dylik utslagning av primärproduktionen inte sker kan det bli svårt att transportera livsmedel till andra landsdelar med låg försörj- ningsförmåga. Ett tänkbart krigsfall är att Sverige avskärs av en angri- pare, så att exempelvis norra Sverige isoleras från de södra delarna av landet. I viss men dock relativt begränsad utsträckning söker man för- stärka den regionala beredskapen genom lagring redan i fredstid. Vidare förbereds lageruppbyggnad i ett skymningsläge.

Nu berörda förhållanden måste tas med iibilden när man beskriver Sveriges livsmedelsberedskap, även om det inte kunnat ske i konkreta kalkyler av det slag som utgör tyngdpunkten i omställningsberäkningar- na. Sådana studier fångar inte in och kan inte heller fånga in den sårbarhet som främst beror på den regionala obalansen ijordbrukspro- duktionen. Slutligen måste även påpekas att om t. ex. förutsättningarna beträffande krislängd och inhemska produktionsmöjligheter inte visar sig hålla, försörjningsmöjligheterna dessutom blir sämre ju mindre are- alen är.

10.8. Sårbarheten inom fisket och trädgårdsnäringen

10.8.1. Fisket

Konsumtionen av fisk samt kräft- och blötdjur svarar för endast ca 2 % av energibehovet. Däremot är konsumtionen av fisk mera betydelsefull för proteinförsörjningen. Enligt beräkningar svarar således fisk m. m. för ca 7 % av proteintillförseln.

Vid lindrigare avspärrningar bör de flesta vatten som idag utnyttjas kunna användas. Fisket kan, vid krigshot eller krig, försvåras av krigs- handlingar eller svenska marina operationer.

De fartyg som behövs för försvarsmakten är redan i fredstid uttagna genom fartygsuttagningskommissionen. Härtill kommer att fiskefartyg kan tas ut av regionala myndigheter för att användas för andra behov inom totalförsvaret. Fartygen kommer dock sannolikt att tas i anspråk först i ett läge när tillgängligheten till fiskevattnen redan är eller snart kommer att bli begränsad.

Någon tillverkning av trålar förekommer inte i Sverige idag. Tillgång— en på trålredskap är dock relativt god. Hållbarhetstiden för en trål är i normalfallet ett till två år men kan genom reparationer utsträckas väsent- ligt i en kris.

Vid mobilisering kommer vissa av de yngre fiskarna att inkallas till det militära försvaret. Då fisket försvåras genom att fiskevattnen blir färre och svårtillgängligare samt att fiskefartyg tas ut för marina behov, be-

döms inkallelserna av de yngre fiskarna inte som något stort problem.

En omställning av fisket vid en kris blir lättare om det fredstida fisket sker med mindre båtar lämpade även för kustnära fiske. Det småskaliga fisket är också mindre sårbart än det som bedrivs med stora energikrä- vande fartyg. En omfattande användning av fasta redskap som inte behöver vittjas lika ofta som nät underlättar krisfisket. En ökning av den fredstida fiskkonsumtionen mot mera sill/strömming och musslor möj- liggör en smidig övergång till krisförhållanden.

Vid en kris kan det vara svårt att få stora fångster vid insjöfiske om inte avkastningspotentialen utnyttjas bättre redan under normala förhållan- den. Ett väsentligt utökat yrkesfiske i flera sjöar skapar en bättre regional beredskap. Den bästa beredskapen nås om fiskevårdande åtgärder kom- bineras med ett omfattande fiske. För att bättre kunna bedöma insjöar— nas möjliga avkastning skulle ett långvarigt provfiske med kontinuerligt höga fiskeuttag i ett antal sjöar av olika typ vara av stort värde.

För odling av konsumtionsfisk används f. n. främst ett torrfoder baserat på fiskmjöl. Med detta foder görs stora proteinförluster då det åtgår ca fem kg skrapfisk för att producera ett kg lax, som är den art som odlingen främst är inriktad på. Försök pågår bl. a. med bladnäringskon- centrat som fiskfoder. En kommersiellt utvecklad odling baserad på detta foder eller med foder baserat på avfallsprodukter från livsmedels- industrin skulle göra fiskodlingen intressant från beredskapssynpunkt.

Musselodling kräver endast små insatser av energi och skulle kunna utökas fort. Musslor kan därigenom bli ett värdefullt kosttillskott i ett krisläge.

10.8.2. Trädgårdsnäringen

Konsumtionen av trädgårdsprodukter baseras till stor del på importera- de produkter, se kap. 5. Fruktodlingen har lång anläggningstid vilket minskar möjligheterna att snabbt utöka odlingen. 1 en kris måste man därför lita till det nuvarande beståndet av träd. För att tillfredsställa behovet av frukt i en kris är det angeläget att fruktodlingen upprättshålls i fredstid. Det är också angeläget att musterier och saftindustrier base- rade på inhemsk tillförsel finns för att tillvarata delar av produktionen. Detta gäller även för bär.

Försörjningen med köksväxtfröer baseras till mycket stor del på im- port. Det är möjligt att även framodla fröer inom landet. Beroende på köksväxtslag tar det ett till tre år innan inhemskt odlade fröer kommer fram. Av näringsskäl är det möjligt att begränsa odlingen i en kris till fyra köksväxtslag, nämligen morötter, kålrötter, gul lök och vitkål. Dessa köksväxtslag är lagringsbara. Beredskapslagring av fröer till dessa köks— växtslag har påbörjats av jordbruksnämnden.

Trädgårdsnäringen har också behov av handelsgödsel, växtskydds- medel och energi. Dess användning av handelsgödsel utgör i fredstid ca 6% av den totala handelsgödselanvändningen. Denna har beräknats minska i ett krisläge. Härtill kommer de kvantiteter handelsgödsel som åtgår i husbehovsodlingen.

Åtgången av handelsgödselkväve i trädgårdsodlingen beräknas uppgå

till ca 10 miljoner kg. Dessutom används ett flertal olika växtskyddsme- del. Inte heller i trädgårdsodlingen är det möjligt att reducera använd— ningen av kväve och växtskyddsmedel alltför mycket.

Det bedöms finnas avsevärda möjligheter att utöka husbehovsodling- en av potatis och grönsaker. Om emellertid tillgången till köksväxtfröer är begränsad kan det vara bättre att utöka den yrkesmässiga odlingen eftersom denna utnyttjar fröet på ett effektivare sätt.

10.9. Förädling och distribution

I studien av livsmedelsförsörjningen i krig (SLIK) studerades bl. a. ef- fekterna av koncentrationen inom livsmedelsindustrin och distributio- nen. I detta avsnitt redovisas sårbarheten inom dessa led.

10.9.1. Näringslivets struktur m. m.

Inom livsmedelsindustrins olika delbranscher finns tillräcklig kapacitet för att klara den inhemska efterfrågan. Kapaciteten inom distributionen är mycket god. Verksamheten inom förädling och distribution är dock sårbar i olika avseenden. Inom flera av livsmedelsindustrins delbran- scher är produktionen koncentrerad till ett fåtal stora anläggningar som är lokaliserade till framför allt Skåne och angränsande delar av södra Sverige. Även i Stockholmsområdet finns stora anläggningar. Norrland är ett underskottsområde och beroende av tillförsel söderifrån i fråga om flertalet varugrupper. Norrland är dock i stort sett självförsörjande med mejeriprodukter. De strukturella förhållandena medför sårbarhet fram- för allt i krig.

Distributionen är inom de tre stora handelsblocken KF, ICA och Dagab koncentrerad till ett femtiotal stora distributions/lagercentraler. Utvecklingen har med hjälp av datortekniken inneburit ökad omsätt- ningshastighet och minskade lager. I genomsnitt är lagringstiden för ett partihandelslager 14—20 dagar. För en del varor som mjöl, socker och matfett är lagringstiden kortare. Detaljhandelns lager räcker i genom- snitt 7-10 dagar. Hushållen har normalt lager för upp till en veckas konsumtion.

Såväl koncentration och specialisering inom förädlingsindustrin som koncentration och minskad lagerhållning inom distributionen kräver att näringslivets resurser kompletteras med beredskapsåtgärder för att för- bättra försörjningsförmågan i ett krig. Det är också önskvärt att man kan påverka den fredstida utvecklingen så att den inte leder till ökad sårbar- het.

När man bedömer möjligheterna för förädlings- och distributionsle- den att klara livsmedelsförsörjningen i avspärrning och krig måste man ha i minnet att det inte gäller att uppehålla samma nivå på verksamheten inom dagligvaruområdet som i fred.

Antalet artiklar som en distributionscentral hanterar kommer att minska avsevärt. Livsmedelssortimentet kommer att begränsas och stan- dardiseras. Konsumenterna får acceptera en lägre servicenivå i varuut-

budet. De administrativa rutinerna, som order- och faktureringsrutiner, kan inte förväntas fungera lika bra som i fred. Ett krig kommer givetvis att medföra större påfrestningar på försörjningen än en avspärrning. Påfrestningarna kan bli olika stora i olika delar av landet beroende på krigets utbredning och förlopp.

10.9.2. Råvaror m.m.

Förädlingsindustrins behov av råvaror till de livsmedel som är väsentliga från beredskapssynpunkt tillgodoses i huvudsak inom landet. Normalt förekommer dessutom en del import.

Importerad margarinråvara kan efter en övergångstid ersättas av rå- vara som produceras inom landet. I stället för importerad melass till jästtillverkningen kan svensk melass användas. Löpe för osttillverkning erhålls delvis från importerade spädkalvslöpmagar, men löpmagsex— trakt från äldre inhemska djur används också och kan användas i större utsträckning.

Ca 60 % av råvarorna till frukt- och grönsaksindustrin importeras. En del av dem kan ersättas med svenska produkter. Importberoendet är fullständigt för kaffe, te, kakao, kryddor, salt och tobak. Salt lagras i stora mängder. Övriga varor kan bli svåra att ersätta, men de är inte oumbärliga.

10.9.3. Stödfunktioner

Inom flera av de viktiga stödfunktionerna finns importberoende. Detta beroende torde dock enligt olika branschföreträdare inte komma att medföra oöverstigliga problem om importen uteblir. I många fall finns svenska alternativ som dock normalt inte används av kostnads- eller kvalitetsskäl.

Importberoende finns för bränsle och drivmedel, insatsmaterial till förpackningar och rengöringsmedel, olika kemisk-tekniska varor, kon- serveringsmedel, elektronisk utrustning, maskiner och reservdelar. And- ra behov som måste kunna tillgodoses är behoven av elkraft, personal, fordon och transporter, service och reparationer. Det är viktigt att det finns tillgång till rent vatten.

Bearbetning av importerade insatsmaterial sker i regel på ett fåtal platser. I Stenungsund finns en samordnad petrokemisk industri. Där framställs t. ex. tensider till rengöringsmedel från importerad råvara. Rengöringsmedel tillverkas av ca 25 företag. Ersättning till den impor- terade råvaran har dock tagits fram inom landet. Från importerad nafta framställs där vidare plast till bl. a. mjölkförpackningar. Papper till sådana beläggs därefter med plast på två platser, Lund och Forshaga. Huvuddelen av förpackningarna exporteras dock. En del papper be— läggs med plast utomlands. För andra importerade förpackningsmate- rial finns det möjligheter att med tillfredsställande resultat använda inhemska material.

10.9.4. Näringslivets styrka

Den svenska livsmedelsindustrin har som nämnts kapacitet att mer än väl tillgodose det inhemska behovet. Det finns inom flera delbranscher en betydande överkapacitet. Företagens flexibilitet och anpassningsför- måga är stor. Ägandeförhållandena inom olika branscher underlättar denna flexibilitet. Men även företag som i fred är konkurrenter kommer i en kris att samarbeta när det behövs, t. ex. om reservdelar till maskinell utrustning, som i regel är likartad hos olika företag inom samma bransch. Motsvarande flexibilitet och anpassningsförmåga finns hos handelsföretagen.

Eftersom resurserna är ojämnt fördelade över landet måste transpor- terna fungera. Den transportorganisation som företagen själva har är effektiv, och fordonskapaciteten är god. Detsamma gäller för transport- företagens verksamhet.

Förädlings- och distributionsleden bedöms kunna anpassa sig till den ändrade inriktningen av jordbruksproduktionen, som blir nödvändig under en längre avspärrning, utan några särskilda förberedelser i fred.

10.9.5. Beredskapshänsyn i den fredstida utvecklingen

Den utveckling mot koncentration och specialisering som ägt rum och som sannolikt kommer att fortsätta om den inte påverkas på något sätt, försämrar möjligheterna att klara försörjningen i underskottsområden i ett krig.

Det är önskvärt att förutsättningarna för näringslivet i underskottsom- råden förbättras. Beredskapsaspekterna bör kunna få större betydelse i det regionala utvecklingsarbete som länsstyrelserna bedriver i samarbete med bl. a. kommuner och utvecklingsfonder. Beredskapsaspekterna bör också ges större vikt i den regionalpolitiska stödverksamhet som statens industriverk har det centrala ansvaret för. Möjligheterna att förbättra mindre företags möjligheter att konkurrera med de stora riksomfattande företagen vid upphandlingar kan övervägas.

Det system med beredskapslån som ÖEF använder och har god erfa- renhet av kan vara lämpligt i sådana fall då åtgärder på grund av regionalpolitiska hänsyn inte är tillräckliga. Något generellt omdöme om lämpligheten är svårt att lämna.

Det finns en ökad medvetenhet om sårbarhetsfrågorna i näringslivet. Det är viktigt att dessa frågor behandlas i kontakterna mellan företag och myndigheter. Det ökar handlingsberedskapen i en kris och kan även påverka den fredstida utvecklingen mot minskad sårbarhet.

10.9.6. Beredskapsförberedelser i fredstid för förädling och distribution

lO.9.6.1 Allmän inriktning av de fredstida förberedelserna

Inriktningen av den planläggning som jordbruksnämnden har för för- ädlingen och distributionen går i korthet ut på att företagen så långt

möjligt skall bedriva verksamheten på samma sätt i kris som i fred. Myndigheterna skall stödja verksamheten och vid behov reglera produk- tionen genom att fördela knappa resurser, ransonera färdiga varor och prioritera olika behov.

De företag som är viktiga för försörjningen registreras som s. k. K-fö- retag. Myndigheter och företagen själva vidtar åtgärder för att företagen skall kunna fortsätta sin verksamhet även i krig. Behovet av arbetskraft säkras så långt som möjligt, företagens fordon fritas från uttagning och sambandsmedel (t. ex. telefon) prioriteras i televerkets planering. Behov av bränsle, drivmedel, elkraft, service och reparationer, transporter m. m. beaktas översiktligt av de ansvariga myndigheterna. Standardise- ring och begränsning av sortiment förbereds översiktligt.

10.9.6.2 Reserver för produktionsbortfall

Produktionsbottfall bör i första hand mötas genom ökad produktion vid andra anläggningar. Om företagen inte har egen service- och repara— tionsverksamhet måste de företag som driver sådan verksamhet få möj- ligheter att fortsätta med det även i krig. Detta kräver att det finns tillgång till reservdelar och komponenter till importerade maskiner som oundgängligen behövs för att producera de väsentligaste livsmedlen. I andra hand kan de särskilda reservmöjligheter som förberetts utnyttjas. Mindre anläggningar som har liten betydelse i fred, som t. ex. bygde- kvarnar, blir viktiga i krig.

10.9.6.3 Regional försörjningsförmåga

Den ojämna fördelningen över landet av produktionskapacitet och lag- ring måste korrigeras med särskilda åtgärder. Beredskapslagringen av konsumtionsfärdiga livsmedel som socker, torrmjölk, köttkonserver, ris, m. m. är därför lokaliserad till främst underskottsområdena i Norrland.

Jordbruksnämnden förbereder tillsammans med de tre handelsbloc- ken ICA, KF och Dagab viss lageruppbyggnad. De förbinder sig att i Dalarna och Norrland inför en kris öka sina lager av lagringsdugliga livsmedel så att en viss uthållighet uppnås. Företagen skall få ersättning för sina merkostnader. Beslut om lageruppbyggnad fattas av regeringen.

10.9.6.4 Hushållens försörjning

Den information om beredskapslagring i hushållen som förberetts är viktig för att förbättra hushållens försörjningsförmåga. I en kris behöver hushållen även information om husbehovsodling samt hur man tar till- vara bär och svamp m. m. Sådan information torde komma att spridas utan myndighetsinsatser. Däremot kan information behöva förberedas om hur man ordnar alternativa förvaringsutrymmen när el och kylning inte fungerar och om hur man skall ordna den dagliga försörjningen under sådana omständigheter. Kommunerna bör göra planer för hur husbehovsodling på kommunal mark skall ordnas.

10.9.7. Beredskapsförberedelser för stödfunktioner

Elkraften är oundgänglig för verksamheten. I de fall det finns reservkraft är den avsedd för begränsad verksamhet. Effektbehoven är i allmänhet så stora att det inte är realistiskt att företagen skall ha egen reservkraft för att kunna driva produktionen vid avbrott. Elförsörjningen har utretts av kommissionen om elförsörjningens sårbarhet.

Under de senaste åren har företagens möjligheter att få uppskov från försvarsmakten för nyckelpersonal förbättrats efter särskilda utredning- ar, där försvarsmakten medverkat. Det är angeläget, inte minst för att försvarsmakten själv är beroende av företagen för sin försörjning.

Fordonstillgången torde inte vara något problem. Livsmedelsföreta- gens egna fordon undantas i regel från uttagning. Den yrkesmässiga transportverksamheten har mycket stor betydelse, SJ:s verksamhet lika- så. Förutsättningarna för beredskapsplaneringen är goda genom trans- portrådets nyligen genomförda studie om transporter under krigsfara och krig.

För livsmedelsindustrin måste tillgången till vatten säkras. Vatten behövs både i tillverkningen, för rengöring och för kylning. De myndig- heter som är ansvariga för vattenförsörjningen måste beakta detta.

Importberoendet när det gäller förpackningsmaterial, rengöringsme- del och andra kemisk-tekniska varor är frågor som ÖEF ägnar stor uppmärksamhet åt. Strävan är att i första hand finna inhemska alterna- tiv, men beredskapslagring förekommer också av baskemikalier, kok- salt, soda, konserveringsmedel m. m. Åtgärder för att säkra behovet av maskiner, reservdelar, elektronisk utrustning behöver övervägas. En ökad lagring inom landet av reservdelar är önskvärd.

Vid överläggningar med ledande företrädare för olika branscher har inte framkommit att någon importerad vara har så avgörande betydelse för verksamheten att denna måste upphöra om varan saknas. I många fall kan man använda inhemska alternativ. I andra kan man övervinna problem på andra sätt, t. ex. genom reparationer, samarbete med kon- kurrenter, provisoriska åtgärder. Det förekommer vanligen manuella reservrutiner till datorrutiner. I många fall tar man hänsyn till avbrotts- riskerna när man bygger nya anläggningar och ser till att processerna kan styras manuellt från olika punkter. Användning av provisoriska åtgärder, manuella reservrutiner m. m. torde dock innebära att produk- tionskapaciteten minskar.

10.10. Styrmedel för omstållningarna

10.10.1. Styrning av primärproduktionen

Styrningen av produktionen av jordbruksprodukter kan ske genom föl-

jande principiella tillvägagångssätt

[1 genom prissättningen (övergripande styrning) varvid alla åtgärder vidtas på central nivå, 13 genom kvotering och tilldelning av produktionsmedel (detaljerad

styrning), varvid allmänna beslut tas och bestämmelser utformas på central nivå medan en omfattande handläggning och kontroll sker på lokal nivå, El information och rådgivning.

Analyser av möjliga styrmedel har utförts. Några direkta analyser av hur effektiva styrmedlen kan tänkas bli under en avspärrning har inte gjorts.

Övergripande styrning genom prissättningen är enkel att administrera. Styrningen kan ske inom det nuvarande regleringssystemet och kan göras utan vare sig personella eller andra resursförstärkningar. [ ett inledningsskede av en kris då det råder osäkerhet om krisens varaktighet och om krisens utveckling i övrigt är det troligt att man i första hand försöker använda sig av en sådan övergripande styrning.

Den detaljerade styrningen genom kvotering och tilldelning av produk- tionsmedel måste ske på det lokala planet. Mot bakgrund av centralt utformade bestämmelser sker styrningen av hurjordbruksproduktionen skall ställas om på varje enskiltjordbruksföretag genom lokala myndig— heters försorg. Styrningen bygger på bestämmelser om tilldelning av utsäde, växtnäringsämnen, växtskyddsmedel och fodermedel. Ett grundläggande drag i denna styrning är att jordbrukarna tilldelas in— köpslicenser för nämnda produkter. Underlaget för dessa licenser byg- ger på självdeklarationer från jordbrukarna om lager, tillgångar i övrigt samt behov som beräknas utifrån uppgifter om produktionsinriktning, djurantal etc. Självdeklarationerna kontrolleras Stickprovsvis. Det hu- vudsakliga arbetet med den detaljerade styrningen sker på det lokala planet (kommunernas kristidsnämnder). Dessutom finns möjlighet till kontraktsproduktion för vissa produkter.

Den detaljerade styrningen förutsätter stora personella insatser när det gäller granskning av självdeklarationer, tilldelning av inköpslicenser för olika produktionsmedel samt kontroll på de enskilda jordbruksföre- tagen. Organisationen finns inte uppbyggd under fredstid. Det torde därför ta relativt lång tid vid en kris innan denna organisation är fullt utbyggd och innan berörd personal har fått erforderlig utbildning och träning. Av detta skäl torde det inte vara meningsfullt att i ett tidigt skede av en kris tillgripa mer detaljerade styråtgärder.

Det torde inte vara meningsfullt att styra jordbruksproduktionen via industriledet. De produkter som lämnar det egentliga jordbruket bör i möjligaste mån användas för konsumtion. Däremot får en ändrad jord— bruksproduktion effekt på livsmedelsindustrin. Detta gäller produk- tionsprocessen som sådan i och med attjordbruksprodukterna kan vara av annan kvalité än under fredstid (t. ex. lägre proteinhalt i brödsäd påverkar produktionsförhållandena i bageriindustrin). Omställningen i jordbruket får också i övrigt effekt på industrins verksamhet, t. ex. får den minskade produktionen av slaktsvin och nötkreatur effekt på slak— teriernas verksamhet.

I ett krisläge med bristande tillgång på produktionsmedel och med höga krav på produktionsförändringar kommer informationsbehovet att öka. Information och rådgivning till lantbrukarna utgör också ett styr- medel vid en kris. I praktiken torde styrningen i en kris ske genom en

kombination av styrning genom prissättningen, genom kvotering och tilldelning av produktionsmedel samt genom information och rådgiv- ning.

I första hand kommer lantbruksnämnderna att få svara för mycket rådgivningsarbete, men även lantbrukets organisationer och företag som producerar produktionsmedel kommer att kraftigt påverkas av omställ- ningen i deras informationsverksamhet. Om minskningen i tillgången på ett produktionsmedel endast är marginell kan det i vissa fall räcka med rådgivning och information samt lämplig prisanpassning för att minska förbrukningen av produktionsmedlet i fråga.

10.10.2. Styrning av konsumtionen

Ett nytt system för ransonering av dagligvaror har utvecklats av jord- bruksnämnden och ÖEF i samråd med statskontoret. Olika alternativa förslag till ransoneringssystem har utarbetas. Alternativen skiljer sig åt i fråga om kostnader och krav på rättvisa och säkerhet. Resultaten av utredningsarbetet har redovisats i rapporten Metoder för ransonering (jordbruksnämnden och ÖEF, december 1983).

För att kunna göra nödvändiga förberedelser på ransoneringsområdet föreslås det i rapporten att beredskapen inriktas på fyra s. k. systemalter- nativ. Varje sådant alternativ bildas av en uppsättning metoder för fördelning och kontroll i primärledet, förädlings- och distributionsleden resp. detaljist/storhushållsledet. Gemensamt för alla alternativ är att konsumenten i detaljhandelsledet köper ransonerade varor mot inköps- bevis. I det minst resurskrävande systemalternativet har de enklaste fördelnings- och kontrollmetoderna i varje led kombinerats. Enligt ran- soneringsutredningen bör detta alternativ förberedas för att kunna sättas igång med kort varsel. De tre övriga systemalternativen har bildats av andra kombinationer av metoder.

När olika företag handlar med varandra kan man tänka sig att i lindriga ransoneringsfall låta de säljande företagen själva bestämma hur mycket och till vilka andra företag de skall sälja. Fördelningen sker då enligt ungefär samma regler som normalt. Företagen behöver bara un- derkasta sig en del mindre restriktioner.

Handeln med ransonerade varor mellan företag kan också styras genom att bestämmelser införs om kvotering eller om att inköp bara får göras mot licenser. Dessa fördelningsformer medför stora ingrepp i företagens handel men kan vara motiverade i en del allvarliga bristsitua- tioner.

10.11. Överväganden och förslag

Att trygga vår livsmedelsförsörjning under avspärrning och krig utgör en av hörnstenarna i det ekonomiska försvaret och därmed totalförsvaret. Erfarenheterna av de båda världskrigen har gett oss klara bevis för livsmedelsförsörjningens centrala roll när det gäller att upprätthålla vår neutralitet och säkerställa vårt oberoende. Redan under mellankrigsåren

förekom också en viss statlig planering för att säkra livsmedelsförsörj— ningen. Försörjningsläget under andra världskriget var också bättre än under första världskriget. Produktionen kunde hållas uppe och ranso- neringen kunde ske utan att någon mer påtaglig svartabörshandel upp- stod. Med hjälp av bl. a. näringsexperter fördelades tillgängliga jord- bruksprodukter så att befolkningen fick en godtagbar näringsstandard. En viktig utgångspunkt var att hålla dryckesmjölken-utanför ransone- ring. Härigenom kunde proteinbehovet i stort tillgodoses.

Eftersom en tryggad livsmedelsberedskap är en väsentlig grund för vår jordbrukspolitik kom dessa båda frågor under efterkrigsåren att närmast knytas samman i de jordbrukspolitiska besluten 1947, 1967 och 1977. Kommittén skall enligt sina direktiv med utgångspunkt från 1982 års försvarsbeslut föreslå åtgärder som tryggar landets livsmedelsförsörj- ning såväl i fred som i kris, dvs. under avspärrning och krig.

Svensk livsmedelsförsörjning har, liksom samhället i övrigt, genom— gått mycket stora förändringar sedan krigsslutet 1945 såväl i fråga om konsumtion som produktion. Utvecklingen mot ett högindustrialiserat samhälle har möjliggjort en stor ökning av välståndet.

Livsmedelskonsumtionen har under efterkrigsåren förskjutits från en i huvudsak mer potatis-, mjöl- och mjölkbetonad kost till en mer protein- rik kost med stort inslag av animalier samt ökad andel grönsaker. Beho- vet av energi har också minskat kraftigt på grund av mindre hårt arbete. Som framgår av kap. 8 är dock vår konsumtion av fett och socker hög. Inom livsmedelsproduktionen har utvecklingen lett till ökad sårbarhet och gjort samhället mer känsligt för störningar av olika slag.

Jordbruket har — som framgår av kap. 6 —— under efterkrigsåren starkt rationaliserats mot större och färre enheter. Antalet jordbruk har från 1945 minskat med omkring två tredjedelar.

Åkerarealen har gått ner med drygt 20 %. Avkastningen inom både växtodling och animalieproduktion var då emellertid betydligt lägre än idag. För exempelvis höstvete var hektarskörden bara hälften av den nuvarande. Antalet kor var mer än tre gånger så stort, men varje ko gav mindre än hälften så mycket mjölk. Nästan alla arbetshästar ijordbruket har försvunnit. Samtidigt med dessa stora minskningar av råvarubasen har vår befolkning ökat från 6 till drygt 8 miljoner.

Under andra världskriget hade drygt 30 % av befolkningen sin ut- komst från jordbruket med binäringar. Numera är bara ca 4 % av landets arbetande befolkning sysselsatta inom jordbruket — men inom hela livsmedelskedjan närmare 15 %. Denna stora nedgång i arbetskraft i förening med en mycket stor mekanisering inom växtodling- och djur- hållning gör att det idag är svårt att få kunniga ersättare vid t. ex. inkallelser. Under andra världskriget fanns däremot i regel folk på landsbygden som omgående kunde gå in som ersättare. Livsmedelsin- dustrin liksom industrin i stort kännetecknas numera av stor specialise- ring och koncentration. Tillverkningsresurserna liksom råvarutillgång- arna är ojämnt fördelade inom landet med tyngdpunkten i Götaland. Vissa livsmedel tillverkas endast vid ett fåtal anläggningar.

Förutsättningarna för att klara en kris avgörs av den produktion och lagring vi har inom landet och möjligheterna till import. Antaganden om

krisens längd och importens storlek spelar härvid en avgörande roll liksom åkerarealens storlek. Enligt 1982 års försvarsbeslut skall tillgång- en på livsmedel säkerställas med hög säkerhet i kriser och krig. Möjlig- heterna att importera exempelvis ammoniak i ett krisläge kan vara ytterst begränsade. Ammoniak är nämligen en strategisk vara och utgör råvara vid exempelvis sprängämnestillverkning. Kommittén kan konstatera att sårbarheten i livsmedelsförsörjningen allmänt sett har ökat under efter- krigstiden, såväl inom landet som när det gäller vårt beroende av utlan- det. Sårbarheten är bl. a. beroende av den risk som föreligger för att en störning inträffar. Särskild hänsyn måste tas till sårbarheten om det som störs är känsligt och risken för en störning dessutom kan bedömas som stor.

Sårbarheten är olika i olika krissituationer, t. ex. beroende på krisens omfattning, längd och förlopp.

Allvarliga risker för störningar i livsmedelsförsörjningen uppstår om vårt land under längre tid avspärras från omvärlden. Detta kan inträffa vid krig i omvärlden eller av t. ex. handelspolitiska skäl. Enligt gällande försvars- och livsmedelspolitik skall vår livsmedelsförsörjning tryggas med hög säkerhet även i långvariga kriser. Målet är att livsmedelsförsörj- ningen skall kunna ställas om till huvudsaklig självförsörjning. Enligt kommitténs mening bör jordbruks- och livsmedelspolitiken inriktas på att även i fortsättningen ge hög säkerhet i livsmedelsförsörjningen även vid långvariga kriser och syfta till att försörjningen vid behov skall kunna ställas om till huvudsaklig självförsörjning. Kommittén anser det angeläget att framhålla betydelsen av detta bl. a. med hänsyn till trovär- digheten i vår säkerhetspolitik såväl inåt gentemot den egna befolkning- en som utåt gentemot omvärlden. En omställning till huvudsaklig själv- försörjning innebär bl. a. att produktionen förändras så att insatserna av utlandslevererade varor minimeras och att konsumtionen ställs om mot mera vegetabiliska produkter och mindre animalier (kriskost).

Den kriskost som kommittén redovisat — och som nära överensstäm- mer med den som hittills har utgjort planeringsunderlag bör även fortsättningsvis läggas till grund för planeringen. En omställning av livsmedelskonsumtionen mot kriskost bör ske genom ransonering av viktigare livsmedel. Behovet av ransonering får i den aktuella situatio- nen anpassas till tillgången på olika livsmedel. Kriskosten utgör därvid en från näringsfysiologisk synpunkt acceptabel miniminivå för befolk- ningens behov under lång tid.

För att vid en långvarig avspärrning kunna klara befolkningens för- sörjning med livsmedel måste emellertid också produktionen ställas om, varvid vissa förutsättningar måste uppfyllas. Således krävs tillgång till vissa viktiga produktionsmedel för jordbruket, såsom handelsgödsel, växtskyddsmedel, proteinfodermedel, maskiner och reservdelar. För al- la dessa varor är vårt importberoende stort. Genom omställningen av jordbruket minskar visserligen behovet av dem men minskningen kan dock inte drivas så långt att vi kan få fram kriskosten med enbart den inhemska tillverkning som f. n. finns av dessa produktionsmedel. För vår försörjningsberedskap anser kommittén det därför angeläget att få till stånd en ökad svensk produktion av insatsvaror, om möjligt baserad på svenska råvaror.

Kommittén vill särskilt framhålla den utomordenligt viktiga roll som tillgången till handelsgödselkväve spelar för vår livsmedelsberedskap. För tillverkning av kvävegödsel är ammoniak den mest betydelsefulla råvaran. Kommittén anser därför att de planer som finns på att starta ytterligare ammoniakproduktion inom landet måste understödjas och uppmuntras. Dessa planer, bl. a. det 5. k. Nynäshamnskombinatet, avser produktion av ammoniak som en biprodukt. Om en ökad tillverkning av ammoniak kan komma till stånd, minskar behovet av och kostnaderna för att beredskapslagra handelsgödsel. Enligt kommitténs mening bör försörjningsansvariga myndigheter få i uppdrag att söka nå en uppgö- relse med berörda företag och övriga intressenter om en ökad fredstida ammoniakproduktion inom landet.

Om en ökad fredstida ammoniakproduktion inte kommer till stånd, måste man förlita sig på den nuvarande fredstida produktionen tillsam- mans med möjligheterna att vid en långvarig kris bygga en elektrolys- baserad ammoniakfabrik samt beredskapslagring och import. Som framgått är den nuvarande fredstida produktionen inte tillräcklig för att kriskosten skall kunna nås, trots att ammoniakfabriken i Köping efter överenskommelse mellan berörda myndigheter och ägare nu kan beräk- nas vara i drift under återstoden av 1980-talet. En elektrolysbaserad fabrik fordrar två års byggnadstid och förutsätter att vissa förberedelser vidtas redan innan krisen utbryter. Några sådana förberedelser har statsmakterna f. n. inte beviljat medel till. Nuvarande beredskapslager av handelsgödsel räcker inte till för att kriskosten skall kunna nås under den tvåårsperiod som behövs för att bygga en elektrolysbaserad ammo- niakfabrik. Våra möjligheter att importera ammoniak under en kris är svåra att bedöma. Dessa är givetvis beroende bl. a. av krisens orsaker, förlopp och längd. Det är dock enligt kommitténs mening mindre troligt att vårt land under en långvarig kris skulle bli helt avskuret från möjlig- heterna till import. Med tanke på livsmedelsförsörjningens avgörande betydelse för befolkningens överlevnad bör emellertid några större ris- ker i fråga om en så viktig faktor som kväveförsörjningen inte tas. Kommittén får i sammanhanget framhålla att åkerarealens storlek i någon män kan kompensera en brist på handelsgödselkväve. Samtidigt vill kommittén återigen understryka att den bästa lösningen av proble- men med kvävetillförseln i kris är en utökad fredstida ammoniakpro- duktion inom landet.

Även när det gäller växtskyddsmedel och proteinfodermedel anser kom- mittén det möjligt att räkna med en viss krisimport. Dessutom bör tillgången tryggas genom beredskapslagring tills inhemsk produktion kan tas upp. Även för dessa produktionsmedel gäller emellertid att det är till fördel för vår beredskap om en fredstida produktion inom landet kan komma till stånd.

När det gäller maskiner och reservdelar är det knappast realistiskt att räkna med fredstida åtgärder i syfte att ta upp en inhemsk tillverkning under en kris. Med hänsyn till att den svenska exporten kan förväntas minska vid en allvarlig kris kommer ledig kapacitet att uppstå inom bl. a. bil- och verkstadsindustrin. Denna kapacitet bör tillsammans med till- gången till hög teknisk kompetens inom landet göra det möjligt att vid

en lång kris uppta produktion av reservdelar och eventuellt också trak- torer och andra jordbruksmaskiner.

I fråga om livsmedelsindustrins och -handelns roll i en avspärrning anser kommittén att företagens flexibilitet ger en god grund för att de snabbt skall kunna anpassa sig till ändrade förhållanden. Med ett mins- kat varusortiment — vilket sannolikt skulle bli följden av en långvarig kris — beräknas livsmedelsindustrin och handeln kunna bemästra de problem som krisen för med sig. Ett särskilt problem utgör givetvis den tilltagande datoriseringen i näringslivet. Behov av att vid en kris ersätta datoriserade rutiner med manuella sådana kan uppkomma. Livsmedels- industrin och handeln bedöms dock ha relativt goda förutsättningar att klara detta. F. n. är också datoriseringen relativt begränsad vad gäller de egentliga tillverkningsprocesserna. I de fall tillverkningen är datorstyrd finns det ofta möjligheter att styra produktionen manuellt. I samman- hanget bör noteras att totalförsvarets chefsnämnd nyligen till regeringen har överlämnat en studie om sårbarheten i hela samhället.

Livsmedelsberedskapen drar betydande kostnader. Av totalförsvarets anslag går emellertid endast ca 0,6 % till livsmedelsberedskapen. Indi- rekt betalas däremot över konsumentpriserna betydande belopp för att hålla livsmedelsproduktionen uppe på den nivå som behövs för att tillgodose livsmedelsberedskapens krav. Detta prisstöd behandlas ytter- ligare i kap. 16.

Sammanfattingsvis får kommittén framhålla att vårt lands säkerhets- och försvarspolitik förutsätter en godtagbar livsmedelsberedskap. Kom- mitténs genomgång har visat att försörjningen med nödvändiga livsme— del vid en avspärrning torde bli acceptabel under första och troligen andra — krisåret. En längre avspärrning skulle medföra svåra påfrest- ningar på försörjningen. Om Sverige blir indraget i krig måste man lita till att ett långtgående samarbete mellan myndigheter, näringsliv och försvarsmakt kan klara de omedelbara behoven för befolkningens för- sörjning. Att i detalj planera för hur man skall handla i en krissituation har inte bedömts som meningsfullt. I ett sådant läge kommer det att krävas en stor flexibilitet och okonventionella lösningar kommer att behöva tillgripas.

Om Sverige blir indraget i krig tillkommer ytterligare påfrestningar, särskilt inom områden där krigshandlingar förekommer. Beroende på krigets förlopp finns också risker för att vissa delar av landet kan skäras av från landet i övrigt. Möjligheterna att regionalt kunna klara befolk- ningens försörjning både genom lokal produktion och lagring blir då avgörande. Dessa faktorer måste särskilt beaktas när det gäller försörj- ningen av norra Sverige. Jordbrukets och livsmedelsindustrins lokalise- ring blir därmed också av största betydelse när det gäller denna landsdel.

Till frågan om produktionsmål förjor